Hilfen zur Erziehung in der Hansestadt Rostock

Fachhochschule Neubrandenburg
Abschlußbericht zum Projekt: „Hilfen zur Erziehung in der Hansestadt Rostock“
Einleitung ____________________________________________________________________ 2
I Fragestellungen, Grundlagen und Vorannahmen ______________________ 3
II Auswertung der Befragungen und Hilfepläne _________________________ 8
1 Hilfeplanung______________________________________________________________ 9
1.1 Ablauf des Hilfeplanverfahrens _____________________________________________ 11
1.2 Einbeziehung von anderen Fachkräften in die Hilfeplanung ______________________ 14
1.3 Beteiligung von Personensorgeberechtigten, Kindern und Jugendlichen ____________ 15
1.4 Entscheidungen für Hilfeformen und bestimmte Träger _________________________ 19
1.4.1 Entscheidungskriterien für milieuferne Unterbringung __________________________ 20
1.5 Beteiligung freier Träger/ Kooperation _______________________________________ 21
1.6 Erstellung des Hilfeplans___________________________________________________ 23
1.7 Fortschreibung des Hilfeplanes______________________________________________ 25
1.8 Erfolgsbeurteilung ________________________________________________________ 26
2 Dokumentation von Entscheidungsgrundlagen/ Bedarfsbegründende Berichte_______ 27
3 Jugendhilfeplanung _______________________________________________________ 29
3.1 Angebotslücken / Bedarf ___________________________________________________ 29
4 Qualitätssicherung ________________________________________________________ 31
III Zusammenfassung und Anregungen für Verbesserungen ________________ 33
1 Hilfeplanverfahren________________________________________________________ 33
1.1 Klärung des Problems und Beratung der Hilfesuchenden im Vorfeld_______________ 34
1.2 Fachteam _______________________________________________________________ 35
1.3 Hilfeplanvereinbarung/ Erstellung des Hilfeplanes______________________________ 36
1.4 Überprüfung_____________________________________________________________ 37
1.5 Beendigung der Hilfe ______________________________________________________ 38
1.6 Zeitlicher Ablauf _________________________________________________________ 38
1.7 Dokumentation___________________________________________________________ 39
1.8 Umgang mit Dissens_______________________________________________________ 40
2 Verknüpfung der Hilfeplanverfahren mit der Jugendhilfeplanung_________________ 41
2.1 Unterbringung außerhalb Rostocks __________________________________________ 42
2.2 Arbeitsformen der Jugendhilfeplanung _______________________________________ 42
3 Jugendhilfeplanung und die Entwicklung von Qualitätsstandards _________________ 43
Literatur________________________________________________________________ 45
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Abschlußbericht zum Projekt: „Hilfen zur Erziehung in der Hansestadt Rostock“
Einleitung
Der hier vorliegende Bericht stellt den vorläufigen Abschluß eines Projektes dar, das
die Fachhochschule Neubrandenburg im Auftrag des Jugendamtes der Hansestadt
Rostock (Jugendhilfeausschuß und Verwaltung) durchführte. Ziel der Untersuchung
war es, die Qualität des Angebotes und der Verfahren im Bereich der Hilfen zur Erziehung
in der Hansestadt Rostock kritisch zu untersuchen und Vorschläge für die
Optimierung der Verfahren der individuellen Hilfeplanung, der Vernetzung von Jugendhilfeplanung
und individueller Hilfeplanung sowie für die Weiterentwicklung des
Jugendhilfeangebotes vorzulegen.
Entsprechend dieser Zielstellung wurden in einem ersten Schritt zufällig ausgewählte
Akten mit Hilfeplänen von alle Hilfeformen der Hilfen zu Erziehung, insbesondere
auch von als gescheitert bewerteten Hilfeverläufen und von Kindern oder Jugendlichen,
die außerhalb Rostocks untergebracht wurden, ausgewertet und die darin dokumentierte
individuelle Hilfeplanung analysiert. Vorläufige Ergebnisse dieses Arbeitsschrittes
wurden im Zwischenbericht vom 30.11.1998 vorgelegt.
Parallel dazu wurden – von den Trägern benannte - Experten freier Träger und des
öffentlichen Trägers sowie betroffene Eltern zu ihren Erfahrungen mit dem Hilfeplanverfahren,
zu ihrer Einschätzung des Bedarfs und Angebotes im Bereich der Hilfen
zur Erziehung, zur Qualität des Angebotes und zu Maßnahmen der Qualitätssicherung
befragt. Die Ergebnisse dieser Befragung und der Auswertung der Akten bilden
die Grundlage der in diesem Bericht vorgenommenen Einschätzungen und Vorschläge.
Zielstellung des Projektes konnte es nicht sein, repräsentative Daten über die Situation
der Hilfen zur Erziehung in Rostock zu erhalten, Entscheidungsprozesse in der
Hilfeplanung und Akten repräsentativ auszuwerten und eine repräsentative Befragung
aller an der Jugendhilfeplanung und an Hilfeprozessen Beteiligter durchzuführen.
Für ein solches Verfahren wäre der Aufwand kaum zu rechtfertigen. Es geht in
dem Projekt und in dem hiermit vorgelegten Bericht um eine Analyse der Schwachstellen
und nicht um eine Quantifizierung von Ereignissen und Verläufen, so daß auf
repräsentative Aussagen im statistischen Sinn gut verzichtet werden kann.
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Wir haben uns deshalb gemeinsam für eine recht offen angelegte Studie entschieden,
die einerseits alle in diesem Bereich tätigen Träger einbezog und für interessierte
Institutionen am Rande der Erziehungshilfe zugänglich war, andererseits auf
die Erhebung repräsentativer Daten verzichtete und eher darauf abzielte, Diskussionsprozesse
und Verfahrensverbesserungen zu initiieren als die aktuelle Praxis detailliert
zu bewerten.
Bei diesem Vorgehen wurde in Kauf genommen, daß möglicherweise einzelne Aspekte
nicht genau gewichtet werden können und differenzierte Darstellungen zugunsten
einer pointierteren Betrachtung der Probleme vernachlässigt wurden. So
sind die hier geschilderten Ergebnisse also nicht einfach als Widerspiegelung der
Realität in den Hilfen zur Erziehung in der Hansestadt Rostock zu verstehen, sondern
lediglich als – wie wir glauben – wirklichkeitsnaher Problemaufriß, der eine
Grundlage bilden kann für eine ausführliche Diskussion über mögliche Veränderungsprozesse.
I
Fragestellungen, Grundlagen und Vorannahmen
Die oben skizzierten Fragestellungen spiegeln theoretische und pragmatische
Grundannahmen wider, die als Voraussetzung in die Methodik eingegangen sind, die
wir an dieser Stelle thesenartig explizieren wollen, da wir uns an anderer Stelle darauf
beziehen werden.
• Qualitätsziele in der Erziehungshilfe sind durch das KJHG weitgehend vorgegeben
und müssen in der Jugendhilfeplanung konkretisiert werden.
Was unter dem Stichwort „Neue Steuerungsmodelle in der Jugend- und Sozialarbeit“
in den letzten Jahren intensiv diskutiert wird, darf nicht einfach als Debatte um die
Anwendung betriebswirtschaftlicher Kriterien für die Erziehungshilfe und die Vereinfachung
der Verwaltung in diesem Bereich mißverstanden werden, sondern muß
verknüpft werden mit der fachlichen Diskussion um die Weiterentwicklung der Kinderund
Jugendhilfe im Kontext des KJHG.
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Qualitätsziele für die Erziehungshilfe, die dieser Untersuchung zugrunde liegen, sind
bereits im KJHG wie auch im 8. Jugendbericht formuliert, sie umfassen sowohl
Strukturbedingungen der Erziehungshilfe wie auch Verfahren und die Ergebnisqualität.
Wir wollen an dieser Stelle nur auf die wichtigsten Qualitätsziele aus dem KJHG
hinweisen, die in einem Planungsbereich der Jugendhilfe sichergestellt sein sollen:
- die Gewährleistung von Trägervielfalt (§ 3) und das Wunsch und Wahlrecht (§ 5)
- die Gewährleistung der Vielfalt von Inhalten, Methoden und Arbeitsformen (§ 3)
- die Stärkung der verschiedenen Formen von Selbsthilfe (§ 4)
- die Beteiligung der Kinder und Jugendlichen an allen sie betreffenden Entscheidungen
(§ 8)
- die Berücksichtigung besonderer sozialer und kultureller Bedürfnisse und Eigenarten
junger Menschen und ihrer Familien
- die Förderung der Gleichberechtigung von Jungen und Mädchen und der Abbau
von Benachteiligungen (§ 9)
- der Erhalt der Kontakte zur Herkunftsfamilie und zum sozialen Umfeld (§ 80)
- die Sicherstellung der ständigen Qualifizierung der Fachkräfte durch Fortbildung
und Praxisberatung (§ 72)
- das Zusammenwirken mehrerer Fachkräfte bei der Wahl und Gestaltung längerfristiger
Hilfen zur Erziehung (§36)
Diese Anforderungen des Gesetzes müssen durch die Gestaltung der Angebote
mittels Jugendhilfeplanung und individueller Hilfeplanung vor Ort sichergestellt werden,
sie liefern also so etwas wie einen ersten Katalog an Qualitätszielen für den
Ausbau der Jugendhilfe einer Kommune.
Gegenstand der Hilfeplanung und der Jugendhilfeplanung sind damit die Angebote
freier und öffentlicher Träger und die Schnittstelle in der Zusammenarbeit. Jugendhilfeplanung
bedeutet nicht nur die Bewertung und Planung der Aktivitäten der freien
Träger der Jugendhilfe, sondern bezieht auch die Angebote der öffentlichen Jugendhilfe
und das Zusammenwirken der öffentlichen und freien Träger mit ein. Eingeschlossen
sind nicht nur eigene Einrichtungen des öffentlichen Trägers wie städtische
Beratungsstellen u.ä., sondern auch die Arbeit des sozialpädagogischen
Dienstes und der Verwaltung des Jugendamtes, die wesentlichen Anteil an der Rea-
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lisierung von Qualitätszielen wie Partizipation und Umsetzung des Wunsch- und
Wahlrechtes haben.
Individuelle Hilfeplanung ist die Voraussetzung zur Beurteilung des Erfolges
oder Mißerfolges von Leistungen im Einzelfall
Die Untersuchung von Hilfeplänen im Einzelfall und der Analyse der in ihnen realisierten
Verfahren, Qualitätskriterien einerseits und die Untersuchung von Kooperationsbeziehungen
zwischen öffentlichen und freien Trägern und Qualitätssicherung
generell bei freien und öffentlichen Trägern soll der Tatsache Rechnung tragen, daß
die individuellen Hilfeplanverfahren und die umfassendere Sozialplanung als Momente
eines Gesamtprozesses zu verstehen sind.
Planung der Hilfen im Einzelfall und Dokumentation dieser Planung sind also nicht
nur für den jeweiligen Einzelfall von Bedeutung, sie sind darüber hinaus Voraussetzung
für die Bewertung des Verlaufes, d. h. für die Beurteilung, welche Ziele in welchem
Umfang erreicht wurden, wie effektiv und effizient eine Hilfe war, damit Voraussetzung
für eine Evaluation und eine fundierte Fortschreibung der Jugendhilfeplanung.
Jugendhilfeplanung ihrerseits muß die aus Einzelfällen gewonnenen Erkenntnisse
über Angebotsmängel, Verfahrensfehler oder strukturelle Defizite einbeziehen
und darauf reagieren.
Individuelle Hilfeplanung ist ein fortlaufender Aushandlungsprozeß
Individuelle Hilfeplanung ist als fortlaufender Prozeß zu verstehen, der nicht nur einmalige
Entscheidungsprozesse umfaßt. Hilfeplanung beinhaltet alle Prozesse von
der Erarbeitung und Formulierung von Zielen, der Wahl von und Entscheidung für
bestimmte Angebote, der Bewertung der Erreichung von Zielen bis zur Entscheidung
über die Beendigung der Hilfe. Für alle diese Schritte sind die im KJHG verankerten
Qualitätskriterien, insbesondere die Partizipation von Eltern, Kindern und Jugendlichen
zu berücksichtigen. Hilfeplanung schlägt sich deshalb nicht allein im sogenannten
Hilfeplan nieder, im Gegenteil, das Hilfeplangespräch und die Abfassung
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eines Hilfeplans machen überhaupt nur Sinn im Kontext eines mittel- oder langfristig
angelegten Verfahrens zur Optimierung der auf den Einzelfall bezogenen Hilfe.
Die Analyse als mißlungen bewerteter Hilfeverläufe bietet die Chance, strukturelle
Schwachstellen zu erkennen
Wir haben uns bei der Vereinbarung über das Projekt darüber verständigt, besonderes
Augenmerk auf gescheiterte Maßnahmen zu legen, d.h. Fälle zu betrachten, bei
denen die gewünschten Ziele nicht erreicht wurden. Diese gewollte Konzentration auf
das Negative bietet im Vergleich zu einer nur auf das Zufallsprinzip beschränkten
Aktenauswahl weiterführende Chancen, da das Mißlingen einer Hilfe sich nur zu einem
Teil auf Faktoren, die im Klienten oder seinem Umfeld zu liegen, zurückführen
läßt. Zum anderen verweist es auch oder vor allem auf institutionelle, strukturelle o-
der personelle Ursachen, die dazu beitrugen, daß die Institutionen die in sie gesetzten
Erwartungen nicht erfüllen konnten, auch unter Berücksichtigung der bekannten
Schwierigkeit des Falles.
Insbesondere bei Entlassungen aus oder Verlegungen innerhalb der Heimerziehung,
die nicht geplant waren, wird deutlich, daß sie nicht nur für die betroffenen Kinder,
Jugendlichen und Familien gravierende Folgen haben (Beziehungsabbrüche, Schulwechsel
etc.), sondern daß sie auch mit Qualitätsverlusten in der Einrichtung verbunden
sind (geringere Stabilität in den Gruppen etc.).
Auf der anderen Seite führt natürlich die Konzentration auf die mißlungenen Fälle zu
einer Verzerrung des Gesamtbildes, da gelingende Prozesse als selbstverständlich
wahrgenommen und folglich wenig beachtet werden. Dies sollte bei der Lektüre beachtet
werden.
Unterbringungen außerhalb Rostocks sind Indikator für Mängel im Angebot der
Erziehungshilfen
Ein Hauptinteresse dieses Projektes lag in der kritischen Überprüfung der Unterbringung
von Kindern und Jugendlichen außerhalb der Hansestadt, insbesondere der
Unterbringung außerhalb auch der benachbarten Kreise.
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Sogenannte milieuferne Unterbringung von Kindern und Jugendlichen sollte – folgt
man der Fachdiskussion - aus einer Reihe von Gründen die Ausnahme darstellen.
Regionalisierung der Unterbringung wird im Zusammenhang der Lebensweltorientierung
der Jugendhilfe (vgl. 8. Jugendbericht) begründet vor allem mit den negativen
Erfahrungen, die in vielen Jahren mit der Entfernung von Kindern aus einem problematisch
bewertetem Milieu gemacht wurden. Nicht nur, daß nach Beendigung der
Heimerziehung und Rückkehr an den Heimatort die alten Schwierigkeiten wieder neu
auftraten, viele Kinder und Jugendliche suchten und fanden auch an den neuen Lebensorten
ebenso problematische Kontakte wie am Heimatort oder sie ließen sich
nicht auf die ungewollte Situation ein und entwichen aus den Einrichtungen, in denen
sie betreut werden sollten. Eine konstruktive Elternarbeit war bei überregionaler Unterbringung
ebenso erschwert wie die Arbeit mit der Peer-group der betroffenen Kinder
und Jugendlichen. Mißt man den Erfolg von Heimunterbringung mit der Lebensbewährung
nach der Heimentlassung, muß die herkömmliche Strategie, Kinder und
Jugendliche weitab von ihren Ursprungsorten unterzubringen, als äußerst problematisch
bewertet werden.
Nimmt man diese Kritik an milieuferner Unterbringung ernst, muß Unterbringung jenseits
des Herkunftsortes in jedem Einzelfall begründet werden. Eine Häufung von
Unterbringungen außerhalb einer Kommune und ihres Nahbereichs muß dann als
struktureller Mangel im Angebot oder im Verfahren der Unterbringung verstanden
werden. Ziel des Projektes war also auch eine Überprüfung, ob sich die Unterbringung
außerhalb Rostocks tatsächlich auf das fachlich begründete Maß beschränkt.
Individuelle Hilfeplanung und Jugendhilfeplanung sind Steuerungsinstrumente
zur Qualitätssicherung in der Jugendhilfe
Im Zusammenhang mit gescheiterten Hilfen und Angebotslücken in den Hilfen zur
Erziehung stellt sich die Frage nach verbesserten Möglichkeiten der Qualitätssicherung
bei den an den Hilfeprozessen beteiligten Institutionen. Die Verantwortung für
die Qualität in den Hilfen zur Erziehung muß auf verschiedenen Ebenen wahrgenommen
werden, wobei die Verantwortung auf keiner Ebene losgelöst von den anderen
betrachtet werden kann.
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Dem öffentlichen Träger (Jugendhilfeausschuß) obliegt – selbstverständlich in Kooperation
mit den freien Trägern - die Gesamtverantwortung für die Gestaltung der
Jugendhilfe. Rechtzeitige Planung, d.h. Erhebung des Bestandes, der Angebotslücken
und des Bedarfes, Diskussion von Planungszielen und Einleitung von Schritten
zur Weiterentwicklung des Angebotes sind Voraussetzung für eine bedarfsgerechte
Angebotsentwicklung.
Freie und öffentliche Träger müssen kooperativ die Qualität des Zuordnungsprozesses
oder der „Maßnahmepassung“ sichern, d.h. Verfahren zur Hilfeplanung entwickeln,
die sicherstellen, daß für den Einzelfall die den Qualitätszielen entsprechende
Hilfe gefunden wird.
Die Einrichtungen schließlich tragen die Hauptverantwortung für die Sicherung der
Qualität der von ihnen angebotenen Leistungen entsprechend der vereinbarten Ziele
und Qualitätsstandards.
Qualitätsmanagement bezeichnet die jeweilige organisatorische Umsetzung bei der
Entwicklung, Sicherung und Fortschreibung von Qualitätsstandards.
II
Auswertung der Befragungen und Hilfepläne
Im Folgenden werden wir versuchen, die Ergebnisse der Befragungen und der Aktenauswertung
systematisch unter einigen Gesichtspunkten zusammenzufassen,
diese Zusammenfassung jeweils zugespitzt auf die uns bedeutsam erscheinenden
Fragestellungen und Mängel zu bewerten, um dann im nächsten Teil in den selben
Kategorien auf Verbesserungsmöglichkeiten und auf Empfehlungen einzugehen.
Wir stützen uns auf die Befragung von Experten, die uns von Verantwortlichen des
Jugendamtes und von Mitgliedern des Projektbeirates als Gesprächspartner vorgeschlagen
wurden, auf die Gespräche mit Eltern, die uns von Mitarbeitern des Jugendamtes
vermittelt wurden und auf die Auswertungen von Hilfeplänen. Die Gespräche
mit Eltern kamen erst nach erheblichem Aufwand zustande, während alle
vorgeschlagenen Experten dankenswerterweise zu Gesprächen bereit waren. Die
meisten dieser Interviews haben viel Zeit in Anspruch genommen und unter anderem
deshalb konnte nicht in allen Gesprächen auf alle Fragen des Leitfadens eingegangen
werden. Vielfach fühlten sich die Gesprächspartner nicht in der Lage, zu bestimmten
Bereichen Aussagen zu treffen, etwa wenn sie selbst nicht an Hilfeplan-
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verfahren beteiligt waren oder als Mitarbeiter im Gruppendienst keine Aussagen zu
Standards des Trägers insgesamt machen konnten.
Allgemein muß noch einmal vorangestellt werden, daß es nicht das Ziel des Projektes
war, repräsentative Aussage über den Bereich der Hilfen zur Erziehung in Rostock
zu machen. Ziel war es, Problembereiche, mögliche Schwachstellen und Kooperationsprobleme
aufzuspüren und Verbesserungsmöglichkeiten vorzuschlagen. Dadurch
wird naturgemäß der Blick in einer solchen Untersuchung auf das Negative
gelenkt, was für die interne Diskussion auch nicht weiter problematisch erscheint,
jedoch schwierig werden kann, wenn von Außenstehenden die Bewertungen für das
Ganze genommen werden.
Vorangestellt werden muß aber auch, daß die Zufriedenheit, die viele der von uns
befragten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der freien Träger und des öffentlichen
Trägers und auch die Eltern in den Gesprächen äußerten, gleichfalls nicht überbewertet
werden darf. Die Zufriedenheit der Adressaten ist im Sinne einer Dienstleistungsorientierung
zwar ein wichtiges Kriterium, sagt aber aufgrund der besonderen
Struktur der Dienstleistung „Hilfe zur Erziehung“ gar nichts über die Effizienz der
Leistung aus. Die Adressaten müssen die Leistung nicht selbst bezahlen, das Kosten-Nutzen-Verhältnis
ist ihnen strukturell gleichgültig.
1 Hilfeplanung
Wir haben – wie oben schon erläutert - das Hilfeplanverfahren aus zwei methodisch
unterschiedlichen Zugängen untersucht, zum einen aus der Analyse von Akten, zum
anderen mittels Befragung von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des öffentlichen
und verschiedener freier Träger und Gesprächen mit Personensorgeberechtigten.
Die Akten spiegeln (zumindest) den Minimalkonsens über den in ihnen dokumentierten
Ausschnitt der Praxis wider, lassen aber vieles offen, eben weil es nicht dokumentiert
wurde, auch wenn es zum Verständnis der Entscheidungen bedeutsam
gewesen wäre. Die Gespräche reflektieren stärker das Selbstverständnis und die
Motive der Beteiligten, ihre Sicht des Verfahrens und der Kooperation, schildern eher
die jeweilige „Theorie“ über das Hilfeplanverfahren, sparen aber die pragmatischen
Kompromisse, Vereinfachungen und Umwege des Handelns im Einzelfall weitge-
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hend aus und lassen so - je nach Position der Gesprächspartner - unterschiedliche,
geglättete Sichtweisen erscheinen.
Obwohl von vielen Gesprächspartnern die Frage nach einem einheitlichen Verfahren
bejaht wurde, erwecken die Gespräche und die Akten den Eindruck, daß ein solches
Verfahren den meisten Beteiligten nicht hinreichend bekannt ist und nicht zuletzt
deshalb auch nicht durchgängig umgesetzt werden kann. Es scheint sich eher noch
im Diskussionsstadium zu befinden, weder sind einzelne Verfahrensschritte noch
teilweise vorhandene Formblätter für ganz Rostock verbindlich.
Im wesentlichen gibt es zwei zentrale Merkmale des Hilfeplanverfahrens, die weitgehend
einheitlich gehandhabt werden, die jedoch noch kein insgesamt verbindliches
Verfahren konstituieren.
• Die Verfahrensverantwortung liegt eindeutig in der Hand des Jugendamtes, wie
es ja auch im KJHG so vorgesehen ist. Auch eine Initiierung von Hilfeplanverfahren
durch freie Träger ist faktisch nicht vorgesehen und wird nicht praktiziert. Eine
Ausnahme von dieser Regel kann die Erziehungsberatung darstellen.
• Durchgängige Regel ist auch, daß ein Hilfeplan erstellt wird. In ihm werden zumindest
Grobziele für die Hilfe und die beschlossene Hilfemaßnahme dokumentiert.
In der Konkretisierung gibt es erhebliche Unterschiede in der Nachvollziehbarkeit
der Entscheidungsprozesse, Ausführlichkeit und Inhalt der Protokolle variieren
sehr stark nach Besonderheiten des Falles und Hilfeform.
Aus den Gesprächen geht allerdings hervor, daß auch diese Grundregel außer Kraft
gesetzt werden kann, bei sogenannten vereinfachten Hilfeplanverfahren, wenn die
Hilfe durch einen städtischen Dienst geleistet wird. Z. T. wird dies mit der Behauptung
begründet, daß bei diesen Hilfen Kosten keine Rolle spielen würden. Unklar
blieb für uns, ob in solchen Fällen von den Berechtigten auch kein Antrag gestellt
wird (werden muß):
„ Wir unterscheiden zwischen dem vereinfachten Verfahren und dem Regelverfahren,
und in der Regel ist das so, daß vorher eine Helferkonferenz stattfindet, und beim vereinfachten
Verfahren kann man sich auf die Fachmeinung des Trägers berufen. Ein Beispiel,
wenn aus der Erziehungsberatung eine Hilfeform initiiert wird, wie Gruppenarbeit,
braucht die Helferkonferenz nicht unbedingt zusammentreffen, da wird dann die Fachmeinung
des Trägers akzeptiert... und damit nimmt ja der Träger einen Teil der Verantwortung
wahr.“
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Die Familienberatungsstelle in kommunaler Trägerschaft arbeitet nicht nach dem
Hilfeplanverfahren. Offenbar werden im Jugendamt interne Kosten nicht in derselben
Weise als Kosten wahrgenommen werden wie etwa Fachleistungsstunden bei externen
Anbietern:
1.1 Ablauf des Hilfeplanverfahrens
Wir haben die Interviews zu einem Zeitpunkt durchgeführt, an dem neue Regeln und
Formblätter für die Durchführung des Hilfeplanverfahrens erarbeitet, aber offenbar
nicht jedem Mitarbeiter im Amt bekannt und in Gebrauch waren. Auch andere von
einigen Befragten als Standard geschilderte Vorgehensweisen waren nicht überall
als Regel etabliert. Mit Sicherheit beziehen sich unsere Beobachtungen also auf Dinge,
die zum Zeitpunkt der Untersuchung in Bewegung waren, möglicherweise sind
einige unserer Beobachtungen heute bereits überholt, deutlich wurden jedoch Hinweise
gegeben auf einen teilweise großen Unterschied zwischen Theorie und Praxis
des Hilfeplanverfahrens, der sich auch in der sehr unterschiedlichen Dokumentation
in den untersuchten Akten niederschlägt.
Von den Gesprächspartnern wurden die einzelnen Schritte des Verfahrens z.T. mit
unterschiedlicher Terminologie belegt: So werden zwar Fachgespräche, Fachkonferenzen,
Teamkonferenzen, Helferkonferenzen und Erziehungskonferenzen unterschieden,
die Unterschiede zwischen diesen Gesprächsformen und der unterschi8edlichen
Besetzung und Zielsetzung, die Entscheidungkompetenzen in den
Gremien konnten anhand der Gespräche und der Akten nicht eindeutig geklärt werden.
Es handelt sich eher um eine uneinheitliche Sprachregelung für Sitzungen, die
dem „eigentlichen“ Hilfeplangespräch vorangehen oder auch für das Hilfeplangespräch
selbst.
Für freie Träger spielt sich diese erste Phase des Verfahrens fast im Verborgenen
ab. Von ihnen war über diesen Vorlauf fast gar nichts zu erfahren, was bedeutet, daß
das Verfahren für sie praktisch zweigeteilt ist, in einen Teil, von dem sie in der Regel
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nichts wissen und einen weiteren Teil, an dem sie beteiligt sind. Das Hilfeplangespräch
scheint die Grenzlinie zwischen diesen beiden Teilen des Verfahrens zu sein.
Das vereinfachten Hilfeplanverfahren findet ganz ohne Mitwirkung Außenstehender
statt „da wird alles nur im kleinen Kreis, das heißt im Rahmen der Bereichssozialarbeiter
besprochen. Die Bereichssozialarbeiter arbeiten in drei Teams hier in der Stadt und haben
jeden Freitag Sitzung.“
Ein reguläres Hilfeplanverfahren verläuft nach weitgehend übereinstimmenden Aussagen
ungefähr folgendermaßen:
.“.... der Bürger kommt zu uns... dann gibt es Beratungsgespräche beim Bereichssozialarbeiter,
wenn er mit Beratungsgesprächen das Problem nicht löst, wird es zu einem
Antrag kommen. Der Antrag wird überarbeitet, das ist eine Grundlage der Helferkonferenz,
so daß dieses Gremium sich konstituieren muß, um zu sehen, ist die
Hilfe notwendig... ja, und von der Helferkonferenz kommt ja praktisch eine Teamentscheidung,
wie sich das der Gesetzgeber erwünscht... so dann folgt nachher die Erziehungskonferenz,
also der Hilfeplan an dieser Stelle wird mit den beteiligten Personen
durchgeführt. Die freien Träger werden erst in der letzten Phase des Hilfeplanverfahrens,
also vor der Erziehungskonferenz angesprochen... . Der Bewilligungsbescheid
ist also der Endpunkt, wo also die Leistung als notwendig und geeignet angesehen
wird, wo der geeignete Träger dann gefunden ist, also mit der Erziehungskonferenz
wird der Punkt dann festgemacht.“
Nach Einschätzung der Mitarbeiter im Amt vergehen ungefähr vier (zwischen 3 und
6) Wochen zwischen Kontaktaufnahme und Beginn der Hilfe. Der Bereichssozialarbeiter
trifft im Vorfeld die Entscheidung, wer als Verfahrensbeteiligter zu gelten hat
(ob die Eltern, Nachbarn, Lehrer mit dazu genommen werden) und – im Rahmen einer
Teamentscheidung - die Entscheidung über Hilfeformen und Träger.
“Der Bereichssozialarbeiter trägt die Verantwortung für die Entscheidung. Es ist ein
Entscheidungsteam. Und ich kenne keinen Fall, wo also der Sozialarbeiter sich veranlaßt
sah, gegen eine Teamentscheidung... es wird ja auch umfangreich diskutiert.
Es ist auch eine gewisse Sicherheit sich auf bestimmte Entscheidungen berufen zu
können.“
Die Helferkonferenz wird also als Entscheidungsgremium verstanden, wie der Bereichssozialarbeiter
an dem Fall weiterarbeiten kann. Die einzelnen Sozialarbeiter
sehen unterschiedlich gute Möglichkeiten, ihre Sichtweise in diesem Gremium
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durchzusetzen. In ihr wird das Thema bearbeitet, wer die Hilfe leisten kann, welcher
Träger freie Kapazitäten hat. Für diese Helferkonferenz gibt es – so berichten einzelne
Mitarbeiter – feste Verfahrensregeln.
„Da ist es grundsätzlich so, daß die Kollegin, die den Fall vorstellt mit einer Analyse
über die Familie beginnt mit ihren Erkenntnissen, die sie getroffen hat, aber alle Personen
kommen zu Wort.
Es wird dann innerhalb dieser Konferenz überlegt, wie der Kontakt hergestellt werden
kann, etwa „ob der Familienhelfer allein in die Familie geht oder ob alle erst einmal
zum Jugendamt eingeladen werden.“
Zur förmlichen Antragstellung von Seiten der Hilfesuchenden kommt es, bevor die
Helferkonferenz einberufen wird, „.weil die Bereichssozialarbeiterin auch ganz gerne was
schriftlich haben möchte.“
Kommunikation zum freien Träger existiert zum Zeitpunkt der Helferkonferenz noch
nicht.
„Wir haben uns dazu durchgerungen, die freien Träger dort noch gar nicht dazu einzuladen,
weil ja noch nicht raus ist, welche Hilfe überhaupt notwendig ist.“
Wenn die Kontaktaufnahme zum freien Träger erfolgt ist, wird bei ambulanten Hilfen
eine Spanne von zwei bis drei Wochen vereinbart, in der die Kontaktaufnahmephase
gestaltet werden soll „, wo wir sagen, es gibt aber noch keinen Bewilligungsbescheid“.
Danach wird die Erziehungskonferenz einberufen.
Im Idealfall beginnt die Maßnahme mit der Leistungsbewilligung, also etwa 4-6 Wochen
nach der Kontaktaufnahme der Familie zum Jugendamt. Manchmal ist das
Verfahren auch noch nicht abgeschlossen und die Hilfe beginnt bereits vor Fertigstellung
eines Hilfeplans.
Wir werden im Folgenden einige Stellen dieses Verfahrens, die uns für die Frage der
Verfahrensqualität besonders bedeutsam erscheinen, näher beschreiben.
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1.2 Einbeziehung von anderen Fachkräften in die Hilfeplanung
Wie oben erwähnt ist es Sache des Bereichssozialarbeiters zu entscheiden, wer am
Fachteam oder an der Helferkonferenz zu beteiligen ist. Die Beteiligung von Fachdiensten
des eigenen Jugendamtes hängt davon ab, ob der zuständige Bearbeiter
eine bestimmte Hilfeform bereits favorisiert hat. Ergibt sich ein Votum für eine Form
(ambulante Hilfe, stationäre Hilfe, Pflegestelle) erst aus dem Verlauf der Sitzung,
muß die Konferenz möglicherweise wiederholt werden oder die Informationen gehen
verloren. Der Bereichssozialarbeiter hat es also mit der Zusammensetzung der Helferkonferenz
in seiner Hand, wie eng er den Fall führt, welche Hilfen er für wahrscheinlich
oder unwahrscheinlich hält. Dies erscheint aus arbeitsökonomischen
Gründen auch vernünftig, wird allerdings problematisch, wenn aufgrund fehlender
Dokumentation für andere Teilnehmer der Helferkonferenz kaum ein eigenständiges
Urteil möglich ist.
„Oftmals gerade in den ersten Gesprächen, da laufen so wichtige Informationen, das
bekommt man dann gar nicht mehr nachgeholt..., wenn schon so viel gelaufen ist.
Jeder wußte eigentlich von Anfang an, es geht in diese Richtung, und erst wenn es
denn schwarz auf weiß steht, dann nimmt man den Fachdienst dazu.“
Ein Hilfeverfahren der Hilfeformen SPFH, Erziehungsbeistandschaft, intensive sozialpädagogische
Einzelbetreuung erfordert immer die Mitarbeit des ‚Sachgebietsleiters
ambulante Hilfen’. Diese Regelung führt an dieser Stelle zu einem Ungleichgewicht
zwischen dem öffentlichen Träger und den freien Trägern, indem die ambulanten
Dienste der Hansestadt selbst zu einem früheren Zeitpunkt fachlich beteiligt
sind als die entsprechenden freien Träger. Die Entscheidung im Vorfeld zugunsten
der Hilfegewährung durch den Dienst der Stadt kann wahrgenommen werden als
eine Auswahl der Fälle, die man am liebsten selbst bearbeiten möchte. Verstärkt
werden kann dieses Problem noch bei Anwendung des „vereinfachten Hilfeplanverfahrens“.
Auch die Entscheidung über die Einbeziehung von externen Fachkräften liegt beim
Bereichssozialarbeiter. In den Akten haben wir sehr wenige Fälle gefunden, in denen
eine solche Beteiligung erfolgte. Es gibt offenbar hierfür keine Verfahrensregeln, die
Mitarbeiter verstehen das Zusammenwirken verschiedener Fachkräfte hauptsächlich
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als Beteiligung der internen Fachdienste und Nutzung der amtsinternen Beratungsstrukturen.
Lediglich bei §35a KJHG ist die Beteiligung externer Fachkräfte als Gutachter
vorgesehen und wird entsprechend gehandhabt:
„Zum Beispiel nach 35 a, da muß ein Gutachten vom Amtsarzt vorliegen, aber ansonsten
liegt es an dem Bereichssozialarbeiter... ob er sich externe Sachverständige
ranholt bei großen Verhaltensauffälligkeiten“.
Mitarbeiter der wirtschaftlichen Jugendhilfe sind nur in Helferkonferenzen anwesend,
wenn es um eine hohe wirtschaftliche Belastung geht, speziell bei Mehrfachbetreuung,
und bei Unterbringung bei Trägern, die in den alten Bundesländern tätig sind.
Außerdem ist die wirtschaftliche Jugendhilfe bei den Sachgebietsleiterberatungen
beteiligt und wird oft im Vorfeld von Entscheidungen befragt:
„Vor Fehleinschätzungen will man sich ja hüten und da muß man sich einfach dem
Amt auch stellen. Aber es wird nicht erst die wirtschaftliche Jugendhilfe befragt, zum
Glück noch nicht.“
1.3 Beteiligung von Personensorgeberechtigten, Kindern und Jugendlichen
.
Eltern, Elternteile oder andere Personensorgeberechtigte sowie Kinder und Jugendliche
sind einerseits als Initiatoren der Hilfe von Beginn an beteiligt, andererseits erscheint
ihre Rolle im Prozeß der Hilfeplanung weitgehend ungeklärt. Schon bei der
Informationsgewinnung durch die Bereichssozialarbeiter sind deutliche Unterschiede
zu bemerken. Während ein Teil der Mitarbeiter Hausbesuche in der Familie für einen
Standard hält, meinen andere, daß dies so gut wie nie vorkomme. Ein Mitarbeiter
des Jugendamtes beschreibt,
„daß zum Beispiel Hausbesuche sehr, sehr selten durchgeführt werden, um ein Hilfeplanverfahren
zu organisieren und wenn, dann nur bei Fremdmeldungen durch
Schulen oder Ärzte, dann müssen diese Hinweise geprüft werden.“
Während die Mehrheit der befragten Eltern berichtet, daß der Bereichssozialarbeiter
einmal oder regelmäßig bei ihnen war, gibt eine Mutter an, daß der Sozialarbeiter ihr
Kind ein Jahr nach Gewährung der Hilfe noch nicht persönlich kannte. Andere Eltern
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geben zum Ausdruck, daß sich die jeweilige Bereichssozialarbeiterin nur wenig über
die familiäre Lebenssituation informiert habe.
Wir werden an anderer Stelle darauf zurückkommen, daß bei einem solchen Vorgehen
die Betrachtung aus verschiedenen Perspektiven ebenso zu kurz zu kommen
droht wie die Suche nach und die Einbeziehung von Ressourcen im Lebensfeld der
Kinder und Jugendlichen.
Ein Fachberater bemerkt eher formal, daß der Personensorgeberechtigte das Hilfeplanverfahren
ja einleitet „... durch die Antragstellung, und das ist ja, wenn man so
will, auch eine Beteiligung... es setzt sich ja im Prozeß immanent fort, weil ja sein
Interesse und sein Anliegen vertreten wird... die intensive Sache ist natürlich die Erziehungskonferenz“
Einzelne Mitarbeiter nehmen eine Unsicherheit im Umgang mit den Eltern und Sorgeberechtigten
wahr und vermuten, „daß sich Hilfepläne schneller und auch besser
erstellen ließen, wenn man fachlich-methodisch besser mit den Eltern umgehen könnte.“
Andere erklären aufkommende Konflikte und Meinungsverschiedenheiten mit falschen
Erwartungshaltungen der Eltern gegenüber dem Jugendamt oder der Hilfe.
Ein Dissens zwischen Jugendamt und Eltern wird dann mit Gesprächen und Beratungen
angegangen, um einen Konsens zu finden. Ein leitender Mitarbeiter sieht allerdings
Grenzen des Entgegenkommens, Eltern sollten, so seine Auffassung, nicht
gegen das Votum eines Sozialarbeiters selbst entscheiden können:
„Es darf aber nicht zum Freibrief werden, daß jetzt jeder Sorgeberechtigte selbst entscheidet
‚Was ist jetzt gut und wichtig?‘ Wie so eine Art Selbstbedienungsladen. Das
ist auch eine Gefahr“.
Auch in den Gesprächen mit den Eltern fällt auf, daß so gut wie alle Hilfeentscheidungen
als Konsensentscheidungen getroffen wurden, daß dies aber faktisch einer
Zustimmung der Sorgeberechtigten zum Vorschlag der Bereichssozialarbeiter entsprach.
Die Eltern verfügten über wenig Informationen zu einer Alternative, die Angebote
der verschiedenen Träger und unterschiedliche Konzepte waren ihnen in der
Regel nicht bekannt. Ihre Partizipation kann eher als „Quasi-Beteiligung“ (vgl. Petersen
1996, S. 79. In Flösser/ Otto 1996)) verstanden werden. Die Eltern sind weitgehend
mit der Entscheidung zufrieden, doch wir haben schon oben angeführt, daß
diese Zufriedenheit zur Legitimation eines solchen Verfahrens nicht ausreicht, da
Eltern unter diesen Voraussetzungen ihre Verantwortung nur sehr begrenzt wahrnehmen
(können).
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Abschlußbericht zum Projekt: „Hilfen zur Erziehung in der Hansestadt Rostock“
Deutlich werden bei den meisten Mitarbeitern Vorstellungen von einem Aushandlungsprozeß,
der sich durch Harmonie und Konfliktfreiheit auszeichnet. Treten verschiedene
Auffassungen zwischen Eltern und Amt auf, wird dies nicht als ein normaler
Vorgang wahrgenommen, sondern als Störung, die möglichst rasch beseitigt
werden sollte. So sehen Mitarbeiter bei einem offenen Dissens entweder die Möglichkeit,
die andere Seite zu überzeugen oder es mit einem Wechsel der zuständigen
Mitarbeiter zu versuchen:
„es muß eine gemeinsame Sprache gefunden werden“, „.. oder zumindest demjenigen
klar zu machen, warum man so und nicht anders handelt. Man möchte ja Eltern
und Kinder gerne mit einbinden.
„Es könnte auch ein anderer Mitarbeiter bearbeiten. Sie sind nicht gezwungen, daß
sie nun bei dem zu bleiben haben.“
Die Zahl der Fälle, in denen kein Konsens gefunden werden kann, liegt nach Angaben
eines Mitarbeiters zwischen 10-20 % der Gesamtfallzahl.
„Allerdings spielt dort die Kindeswohlgefährdung mit herein. Wenn man vor Gericht
gehen muß, geschieht dies natürlich auch nicht im Einvernehmen mit den Eltern.“
Es gibt aber auch die Fälle, in denen die Hilfeplanung an den Meinungsverschiedenheiten
scheitert oder zu scheitern droht:
„Es kann sein, daß sich der Hilfesuchende dann an einen Vorgesetzten des Bereichssozialarbeiters
wendet. Es kann auch schon sein, daß es zu Abbrüchen
kommt, weil es Klienten sich anders vorgestellt haben, oder weil sie vielleicht auch
ein bißchen beeinflußt wurden oder weil wir mit unserem Vorsatz zunächst ambulant,
die Hilfenproblematik nicht richtig eingeschätzt haben.“
Fälle von Dissens, in denen Zwischenlösungen gefunden oder einfach nur die Meinungsverschiedenheiten
dokumentiert wurden, fanden wir weder bei der Aktenauswertung,
noch wurden sie in den Interviews erwähnt. Ein Sachgebietsleiter hat bisher
in keinem Hilfeplan einen Vermerk gefunden, daß Hilfesuchende nicht oder nur zum
Teil mit dem Hilfeplan einverstanden waren.
Insgesamt sehen Mitarbeiter des Amtes durchaus selbstkritisch, daß es noch nicht
hinreichend gelungen ist,
„Eltern auch zu Partnern zu machen. Das würde eine höhere Identifikation mit der
Hilfe bringen, wenn die Eltern selbst daran mitgearbeitet haben.“
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Die Mitwirkung der Kinder und Jugendlichen erfolgt in den meisten Fällen erst später.
“Erst wird mit den Eltern gearbeitet und dann kommt meistens der Gedanke, jetzt
möchte ich doch gerne mal die Kinder kennenlernen.“
Auch werden mit den Kindern seltener und weniger Gespräche als mit Eltern.
„Mit Kinder wird im Durchschnitt zweimal gesprochen innerhalb des Hilfeplanverfahrens
Mit den Eltern werden so 3-5 Gespräche geführt.“
Bei Kindern und Jugendlichen, das wurde sowohl in den Gesprächen als auch bei
der Aktenauswertung deutlich, ist der Grad der Beteiligung an sie betreffenden Entscheidungen
abhängig von der Deutlichkeit, mit der sie ihre Interessen vertreten und
davon, wie sehr sie in der Vergangenheit ihre Interessen handelnd, beispielsweise
durch Weglaufen, durchgesetzt haben. So entsteht der Eindruck, daß – zumindest im
Vorfeld der Entscheidung – für diejenigen Kinder und Jugendlichen, die am wenigsten
aufgefallen sind, die geringsten Partizipationsmöglichkeiten vorgesehen sind, sie
werden zur Entscheidungsfindung offenbar am seltensten hinzugezogen. Jugendliche,
die sich gegen bestimmte Entscheidung „wehren“, haben gute Chancen, ihre
Meinung durchzusetzen.
„Wenn ein Jugendlicher unbedingt in Rostock bleiben will und wir denken aber, eine
Unterbringung außerhalb von Rostock wäre günstiger, man versucht , es auszuhandeln,
man versucht sich verschiedene Hilfeformen anzusehen. Aber wenn ich dann
merke, ich komme überhaupt nicht weiter,... dann bin ich in der Praxis auch manchmal
gezwungen, eine Heimunterbringung hier in Rostock vorzunehmen, obwohl ich
eine Heimunterbringung außerhalb von Rostock als geeigneter ansehe. Ich brauche
ja nun mal das Einverständnis des Kindes.“
Wenn sich Kinder im sichtbaren Konflikt zu den Eltern befinden, wird es ebenso als
notwendig angesehen, ihren Wünschen und Interessen stärker entgegen zu kommen.
„Kinder reagieren oft negativ, wenn sie ihr Vertrauen mißbraucht sehen. Kinder spüren,
wenn Eltern eine größere Rolle spielen als sie selbst, dann sagen Kinder, da gehe
ich nicht mit.“
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1.4 Entscheidungen für Hilfeformen und bestimmte Träger
Die oben beschriebenen Mängel in der Partizipation, durch die ein echter Aushandlungsprozeß
offenbar oft nicht erreicht wird, spiegeln weniger fehlenden Willen zur
Beteiligung bei den Eltern oder den Kindern und Jugendlichen wider, sondern eher
die Lücke zwischen der Feststellung einer bestimmten Problemlage und Entscheidung
für eine bestimmte Hilfeform und einen bestimmten Anbieter. Dies hängt mit
der Entnormierung der Hilfen zur Erziehung zusammen, d. h. mit der Tatsache, daß
sich bestimmten Erziehungsschwierigkeiten nicht einfach bestimmte Arten der Erziehungshilfe
zuordnen lassen und ebensowenig eindeutig bestimmte Träger der Maßnahme.
Der Entscheidungsprozeß ist dadurch weniger – so scheint uns – auf nachvollziehbare
Kriterien wie Diagnosen (gleich welcher Art) auf der einen Seite und
Konzepte oder Leistungsbeschreibungen auf der anderen Seite gestützt, sondern
eher auf persönliche Erfahrungen und Einschätzungen. Der Prozeß, der von der
Schilderung oder Offenlegung eines Problems zur Auswahl einer bestimmten Hilfe in
einer bestimmten Einrichtung führt, ist für alle Beteiligten und damit auch für die Eltern
und Kinder/Jugendlichen nur begrenzt nach rationalen Kriterien nachzuvollziehen.
Es fehlen also gesicherte Kriterien für die „Indikation“ für die jeweils vorgeschlagene
Hilfeform, aber auch etablierte Kriterien für die Auswahl von Einrichtungen (Konzepte
und Leistungsbeschreibungen), es fehlen Verfahrensregeln, die den Aushandlungsprozeß
transparent und nachprüfbar machen (welcher Schritt zu welchem Zeitpunkt
erforderlich ist, was im Einzelnen abgeklärt sein muß) und Qualitätsmerkmale,
die eine getroffene Entscheidung überprüfbar machen würden. Informationsmaterial,
zum Beispiel über gewisse Hilfeformen, wird an die Eltern selten weitergegeben.
“Ich habe die Erfahrung gemacht, daß die Bereichssozialarbeiter wenig in der Hand
haben; was sie den Klienten geben können. Ich würde das aber gut finden, weil erfahrungsgemäß
hören die Klienten auch oft noch was ganz anderes raus.“
Wenn diese Voraussetzungen in höherem Maße vorhanden wären, könnten Eltern
entsprechend besser informiert, beraten und beteiligt werden. Das heißt, Verfahrensregeln
für die Hilfeplanung und Leistungsvereinbarungen zwischen öffentlichem und
freien Träger (mit entsprechenden Grundlagen wie schriftliche Konzepte und Leistungsbeschreibungen,
auf die wir unten näher eingehen werden) würden auch die
angemessene Beteiligung der Eltern erleichtern.
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Für die Entscheidung für eine bestimmte Hilfeform und für einen bestimmten Träger
sind nach Untersuchung der Hilfepläne und nach Auswertung der Gespräche nicht
nur wenig nachvollziehbare Kriterien zu finden, die Frage der Entscheidungsfindung
tritt als Quasiautomatismus in Erscheinung, als ob die Entscheidung eine konditionalprogrammierte
Entscheidung wäre, die sich durch die Beschreibung der Defizite
eines Heranwachsenden oder einer Familie hinreichend begründen ließe. Dabei
müßte Folge gerade dieser Entnormierung ein Aushandlungsprozeß sein, in dem
anhand der konkreten Ziele und Ressourcen die geeignete Hilfeform nach ausgewiesenen
Merkmalen gefunden wird.
1.4.1 Entscheidungskriterien für milieuferne Unterbringung
Sehr deutlich wird die oben beschriebene faktische Normierung bei den Unterbringungen
außerhalb Rostocks. Es gibt implizite Standards für eine solche Entscheidung,
die vom öffentlichen Träger, von den freien Trägern und den Eltern offenbar
geteilt werden. So finden sich jeweils entsprechende Aussagen darüber, daß der störende
Einfuß von Cliquen eine Unterbringung außerhalb Rostocks legitimiert, selbst
dann, wenn das Kind durch sein Weglaufen den Sinn dieser Maßnahme in Frage
stellt. Da naturgemäß der Einfluß von Cliquen in Großstädten wie Rostock häufig in
Schwierigkeiten mit hineinspielt, läßt sich aus solchen impliziten Standards die sehr
hohe Quote von Unterbringungen außerhalb der Hansestadt (ein Befragter spricht
von 40% der Fremdplazierungen) erklären. Im Zwischenbericht allerdings haben wir
schon erwähnt, daß der Einfluß der Clique in den Hilfeplänen der auswärts untergebrachten
Kinder und Jugendlichen eher eine untergeordnete Rolle spielt, sich insofern
unsere Analyse nicht mit den Aussagen der Sozialarbeiter deckt.
Ein anderer Entscheidungsgrund für die Unterbringung insbesondere in alten Bundesländern
ist das Fehlen heilpädagogisch-therapeutischer Angebote oder Angebote
für besondere schulische Förderung in Rostock. Diese Bedarfslücken werden auch
von freien Trägern so wahrgenommen, was aber nicht zu Erstellung neuer Konzepte
und Erweiterung der Angebote führt, obwohl der Markt in den stationären Hilfen enger
geworden ist.
Solches Einverständnis mit der gegenwärtigen Situation dokumentiert die Aussage
einer Mitarbeiterin eines freien Trägers:
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„Ich würde sagen untergebracht werden müssen, weil eben entsprechende Hilfen innerhalb
von Rostock nicht angeboten werden können, oder es betrifft eben Auffälligkeiten
von Kindern und Jugendlichen, die man in den Einrichtungen nicht abdecken
kann. Dann muß es eben sein, daß die Kinder in entsprechende Einrichtungen untergebracht
werden müssen.“
1.5 Beteiligung freier Träger/Kooperation des öffentlichen Trägers mit den
freien Trägern
Gegen eine frühe Einbindung des Trägers spricht, daß damit faktisch die Entscheidung
präjudiziert wird. Eine späte Einbindung des Trägers kann jedoch zur Folge
haben, daß Entscheidungen doppelt getroffen werden müssen, weil ein Träger nicht
über die erforderlichen Kapazitäten verfügt.
„Oder wenn man es dann wenigstens im Rahmen der Helferkonferenz rauskriegt, a-
ber ........ dann kriegt man dann den Träger manchmal nicht, dann müssen wir die
Helferkonferenz noch mal einberufen, weil Variante a nicht geht und es eine Variante
b gar nicht gibt.“
Gegen eine andere Gestaltung des Verfahrens spricht die Befürchtung des öffentlichen
Trägers, daß freie Träger im Vorfeld versuchen könnten, die Klienten an sich zu
binden, dem Jugendamt dadurch die Entscheidungsfreiheit verloren geht. Solche als
unangemessen erlebte Einflußnahme kam in Einzelfällen vor.
„Das sind meistens dieselben Träger, die zum Beispiel Klienten sehr stark an sich
binden, wo wir sagen: ‚Das ist noch gar nicht raus, ob überhaupt Hilfe geleistet wird
und wer das machen soll. Eure Beratungspflicht geht soweit, daß ihr sagen könnt,
die und die Hilfeformen gibt es und so und so ist der Verfahrensweg.‘ Also das ist
dann unheimlich schwer. Da hatten wir dann auch schon ganz böse Erfahrungen gesammelt.“
„Durch Außenstehende wissen freie Träger manchmal von einer eventuellen Maßnahme,
da wird es schwierig, vorgedachte Lösungen anders zu gestalten: ‘Geht halt
noch zum Jugendamt und laßt das abnicken.‘‘“
In der Regel wird der freie Träger erst nach der Entscheidung der Helferkonferenz in
das Hilfeplanverfahren mit einbezogen.
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„Fristen haben wir da nicht festgelegt. Wir machen das relativ schnell, gleich nach der
Helferkonferenz, damit nicht soviel Zeit ins Land geht, und weil man damit ja auch
rechnen muß, daß der Träger das nicht leisten kann.“
Über Form, Umfang, Stand des Verfahrens werden Mitarbeiter des freien Trägers
erst nach der Helferkonferenz informiert. „Vorher gar nicht. Ich weiß, daß freie Träger das
so ein bißchen kritisieren. Sie würden auch gerne schon eher mit einbezogen werden.“
Freie Träger werden dann beteiligt, wenn die Entscheidung über die Hilfeform und
den geeigneten Träger schon gefallen ist. Im weiteren Verlauf des Verfahrens geht
es dann um die konkrete Ausgestaltung der Hilfe. Informationen, die vom Jugendamt
weitergegeben werden, sind eher knapp, manchmal werden Informationen noch
einmal erhoben, obwohl sie im Vorfeld bereits bekannt sein müßten. Verschwiegenheitspflicht
– so eine Mitarbeiterin – könnte auch übertrieben werden. Es scheint abhängig
vom konkreten, verantwortlichen Bereichssozialarbeiter, wie auf den Wunsch
nach mehr Information reagiert wird.
Obwohl grundsätzliche Einigkeit zwischen öffentlichem Träger und freien Trägern
über die Tatsache bestand, daß Hilfeplanverfahren und die dafür notwendigen Vorerhebungen
nur von den Mitarbeitern des Jugendamtes vorgenommen werden können
und deshalb Ratsuchende an das Jugendamt verwiesen werden, artikulieren
Mitarbeiter freier Trägern doch in diesem Zusammenhang immer wieder Probleme:
Insbesondere dann, wenn die Beratungsmöglichkeiten für die freien Träger sehr eng
ausgelegt werden, sehen Mitarbeiter es als schwierig an, in der Beratung dem
Klienten gerecht zu werden, ohne in Verdacht zu geraten, sich Klienten auf diesem
Weg sichern zu wollen.
Daß dieser Verdacht den Umgang mit solchen Fällen belastet, erscheint uns offenkundig:
„.....daß im Einzelfall insbesondere Kinder /Jugendliche die in Obhut genommen wurden
oder sich selbst gemeldet haben vom Trägerpersonal manipuliert sind. Für die
Mitarbeiter des Jugendamtes ist es dann schwierig, die geeignete Hilfe und den geeigneten
Träger zu finden, da die Kinder /Jugendlichen dann schon sehr fixiert sind.“
Bedenkenswert erscheint uns, daß sich – unabhängig von der Frage der „Manipulation
von Klienten“ - keine Verfahren der Rückmeldung zwischen öffentlichem Träger
und freien Trägern für Verweisungen an das Jugendamt etabliert haben. So läßt sich
nicht nachvollziehen, was aus einem Fall geworden ist, und nicht abschätzen, ob alle
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Familien im Amt ankommen oder ob für manche Familie die Schwelle zur Behörde zu
hoch ist und sie möglicherweise den Weg dorthin erst dann findet, wenn die familiäre
oder persönliche Situation weiter eskaliert ist.
Vom Jugendamt werden die freien Träger in der Regel als zuverlässig und flexibel
eingeschätzt, auf Zusagen der freien Träger könne man sich verlassen, Termine
würden eingehalten. Wie auch im umgekehrten Verhältnis kenne man die Ansprechpartner
für bestimmte Fragen.
Unklar sind die Kompetenzen der freien Träger im Hinblick auf eigenständige Entscheidungen
bei unvorhergesehenen Entwicklungen. Einerseits gibt es die Erwartung
nach Einhaltung des Hilfeplanverfahrens, auf der anderen Seite den Wunsch
nach größerer Eigenständigkeit:
„Also manchmal klappt es, daß Mitarbeiter der freien Träger relativ eigenständig arbeiten,
auch flexibel reagieren, manchmal fällt mir auf, daß sie nicht so genau wissen,
welche Kompetenzen sie haben... sie nicht wissen, wann sie an welcher Stelle
das Jugendamt mit einschalten sollen.“
Bei einem Dissens zwischen Jugendamt und Träger
„wird es so geregelt, daß einer nachgibt. Dann soll sie (die Mitarbeiterin des freien
Trägers) mal ihren Ansatz weiter verfolgen, sie wird schon sehen, was sie davon hat.
Umgekehrt, daß ein Träger sagt. Naja, ich muß mich mit dem Jugendamt gut stellen.“
1.6 Erstellung des Hilfeplans
„Der Hilfeplan ist das zentrale Arbeitsdokument für uns. Ich hoffe , daß sie nicht in einer
Schublade verschwinden, sondern wirklich Arbeitsdokument und Arbeitsinstrument
sind.“
Diese Hoffnung eines Mitarbeiters des Jugendamtes, die für einige Befragte auch der
Realität entspricht, hat sich nach unseren Erhebungen bisher weitgehend nicht erfüllt,
der Hilfeplan erscheint den meisten Mitarbeitern freier Träger eher als ein Dokument,
das man vom Jugendamt zu Beginn einer Hilfeleistung mitbekommt, um
dann zu sehen, ob es für die Arbeit von tatsächlicher Bedeutung ist. Auch wenn ein-
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schränkend festzustellen ist, daß es zum Zeitpunkt der Befragung erst wenig Erfahrung
mit den neuen Formularen und Regelungen zum Hilfeplan gab, ist doch eindeutig
festzustellen, daß die Bedeutung des Hilfeplans als Steuerungsinstrument eher
untergeordnet ist:
„Ich nehme diesen Hilfeplan nicht als Grundlage meiner Arbeit, sondern als Rahmenbedingung
für die Arbeit.“
“Als Aushandlungsprozeß sehe ich das Hilfeplangespräch nicht. Hilfeplangespräche
sind oft noch Bestandteil dessen, was nicht geht, als dessen, was weiter passieren
soll, obwohl in allen Hilfeplänen dann Zielstellungen enthalten sind.“
„Hilfeplanvereinbarungen spielen in der Praxis keine große Rolle. Das sind nur Grobziele.
Die werden bis zu 90 % verändert im Laufe der Hilfeform.“
„Der Hilfeplan im Rahmen der eigentlichen Arbeit spielt eine untergeordnete Rolle.“
„Ich denke, wenn er zu bestimmten Stationen noch mal hervorgeholt wird, zum Be i-
spiel, wenn Berichte geschrieben werden, ist das schon viel wert.“
Der Wert des Hilfeplans wurde also eher als geringer gesehen, auch wenn von freien
Trägern erkannt wurde, daß eine verbindlichere Hilfeplanung auch in ihrem Interesse
sein könnte:
“Ich denke, daß eben ein Hilfeplan in jedem Fall in einer höheren Qualität noch festgeschrieben
werden könnte. ... Der Hilfeplan muß noch konkreter gefaßt werden, das
ganze Verfahren beschleunigt werden.“
Zwei Merkmale begründen die Schwäche des bisherigen Hilfeplanes: Die oben erwähnte
fehlende Konkretisierung der Ziele und Aufgaben und die Art des Zustandekommens:
„In der Vergangenheit war es so, daß der Bereichssozialarbeiter den Hilfeplan formuliert
hat, der Träger ihn mit übernommen hat und mit den Eltern diskutiert hat und
unterschrieben zurück gebracht hat, aber wir streben an und das wird jetzt auch häufiger
gemacht, daß man andere Formen findet, z.B. zuarbeiten.“
Bisherige Hilfepläne sind ihrer Struktur nach Sammlung von Defiziten, aus denen als
Negation von Mißständen die Grobziele für die Erziehungsmaßnahme abgeleitet
werden. Diese Formulierung von Grobzielen bleibt in der Regel recht pauschal und
allgemein, weder mit den individuellen Interessen der Betroffenen noch mit den speziellen
Möglichkeiten der ausgewählten Einrichtung ausdrücklich verknüpft. Es wird,
wie das aufgrund der Struktur der Hilfen zur Erziehung naheliegt, die Notwendigkeit
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der Hilfe anhand der Defizite des Kindes oder Jugendlichen oder der Familie begründet
und anschließend eine Maßnahme vorgeschlagen. Es fehlt weitgehend der
Aspekt, welche konkreten Leistungen die gewählte Einrichtung und der öffentliche
Träger für genau diese Familie erbringen müßten, um begründete Aussicht zu haben,
die anvisierten und zu konkretisierenden Ziele zu erreichen.
Auch wenn der neue Hilfeplan „die Kollegen“ zwingt „wenn sie sich an dieses Muster
halten, den Hilfeplan individueller zu gestalten“, bleibt die Verantwortung für die Formulierung
auf der Seite des Jugendamtes. Ein Fachberater allerdings sieht auch in dem
aktuellen Hilfeplan eine Ausarbeitung des öffentlichen sowie des freien Trägers.
„Freie Träger sind an der Erziehungskonferenz beteiligt und in der Regel wird der Hilfeplan
dort vorformuliert.“
Unklar ist nach wie vor, wie die Konkretisierung und Operationalisierung von Zielen
und Teilzielen im Hilfeplan, vor allem die Vereinbarung der Aufgaben zwischen den
verschiedenen Verfahrensbeteiligten vonstatten gehen soll. Die Forderung des Jugendamtes
nach einer Zuarbeit des Leistungserbringers in Form eines individuellen
Entwicklungskonzeptes stieß jedenfalls nicht auf ungeteilte Zustimmung (nur einige
Mitarbeiter freier Träger geben an, den Hilfeplan durch einen Betreuungsplan zu
konkretisieren).
„Wir haben jetzt die Forderung gestellt, daß der Hilfeträger ein individuelles Entwicklungskonzept
erarbeiten soll, so auf Grundlage des Hilfeplanes, das wurde heiß diskutiert
„Warum jetzt einen Hilfeplan zum Hilfeplan, der Hilfeplan ist ja so konkret“.
Für uns ist nicht klar geworden, welche Verbindlichkeit welches Papier für wen erhalten
soll und wie Hilfeplan und individuelle Entwicklungsplanung miteinander abgestimmt
werden sollen, wenn nicht in einem (weiteren) Hilfeplangespräch.
1.7 Fortschreibung des Hilfeplanes
Die Fortschreibungen des Hilfeplanes unterscheiden sich von der Erstellung des
ersten Hilfeplanes in einigen Punkten. Zum einen bleibt zwar der Bereichssozialarbeiter
verantwortlich, die freien Träger sind aber in weitaus höherem Maße beteiligt.
In einzelnen Fällen „gibt es auch die Möglichkeit, daß der freie Träger bei einer Helferkonferenz
dabei ist, aber nur dann, wenn er schon länger die Familie betreut und mit einem Fall
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nicht weiterkommt.“ In der Regel soll die Mitwirkung an der Vorbereitung des Hilfeplangespräches
in der Ablieferung eines Entwicklungsberichtes 14 Tage vor dem
verabredeten Termin der Konferenz bestehen. In der Praxis haben wir solche Berichte
allerdings ähnlich selten in den Akten vorgefunden wie bedarfsbegründende
Berichte von Seiten der Mitarbeiter des Jugendamtes vor Beginn einer Hilfe.
Unabhängig von regelmäßigen Intervallen zur Fortschreibung der Hilfe können auch
auf Initiative freier Träger Gespräche zur Veränderung der Hilfe initiiert werden. Die
Person, die die Hilfe leistet, nimmt den Kontakt zum Bereichssozialarbeiter auf und
macht den Vorschlag, sich aus bestimmten Gründen zu treffen, der Bereichssozialarbeiter
beruft dann ein Gespräch ein. Geklärt wird darin z. B. „der Zeitraum der Bewilligung
und die Höhe der Fachleistungsstunde im ambulanten Bereich, Schwerpunkte und
Ziele des nächsten Zeitraumes.“ Ob an einem solchen Gespräch, in dem offenbar auch
Veränderungen der Hilfe beschlossen werden können, dann auch Eltern und Jugendliche
beteiligt sind, erschien nach den Interviewäußerungen eher unsicher.
1.8 Erfolgsbeurteilung
Weder in den Akten noch in den Gesprächen hatten wir den Eindruck, daß das Instrumentarium
der Hilfeplanung zur Erfolgskontrolle systematisch oder im Einzelfall
genutzt wurde. Die Idee, Erfolge anhand der Erreichung der im Hilfeplan beschriebenen
Ziele festzustellen und zu messen, ist weder bei den freien noch beim öffentlichen
Träger verbreitet. Dies hängt zum einen damit zusammen, daß der Hilfeplan
nicht als Steuerungsinstrument wahrgenommen wird (s.o.) und daß Ziele zu wenig
auf den Einzelfall hin formuliert werden. Eine Messung des Erfolges an pauschalen
Zielen wäre ungerecht gegenüber den Fällen, in denen die Startvoraussetzungen
schlechter waren. Unter diesen Bedingungen
„...versuchen, sollen, wollen die Beteiligten eine Meßlatte finden. Und wenn das gelingt,
kann man diesen Erfolg auch ganz schön relativ beurteilen, weil alle gucken auf ihre Meßlatte.
Soviel ist geschafft worden und das ist schon wichtig Das ist der Ursprung von Mißverständnis
und Unzufriedenheit. Nur wenn man gleiches sieht und beurteilt, hat man eine
Chance. Wenn das nicht so ist, hat man auch mehr Möglichkeiten sich zu mißtrauen und
dann kommt es zu Differenzen.
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Beurteilungskriterien für die Qualität eines Hifeplanverfahrens gibt es gleichfalls
nicht. Einzelne Mitarbeiter stellen ein Scheitern der Hilfeplanung an der Reaktion der
Familien fest:
„Aber das ist doch einfach, wenn die Familie nicht mehr kommt, sie die Beratung
nicht mehr annimmt, dann ist die Sache gescheitert... Bei Kindern, wenn sie sich nicht
mehr öffnen, wenn Kinder kommen und nur noch eine Rolle spielen, dann ist der Hilfeplanprozeß
gescheitert“.
2 Dokumentation von Entscheidungsgrundlagen/ Bedarfsbegründende
Berichte und Entwicklungsberichte
Im Zusammenhang mit der Aktenführung beobachteten wir im Jugendamt wie bei
den freien Trägern eine sehr große Differenz zwischen formuliertem Anspruch und
tatsächlicher Praxis:
„Zu Gesprächen wird immer eine Aktennotiz gemacht....... Eltern werden keine Kopien
davon gegeben....... Umfassende Informationen über den Stand des Verfahrens
würden die Eltern erhalten..... Die Beratungsdichte ist ja gegeben, man bleibt im Gespräch,
so daß Eltern über den Stand informiert sind... Die Bereichssozialarbeiter
weisen in dem Gespräch schon immer auf den nächsten Termin hin. Zu Fach- und
Teamkonferenzen werden sie aber nicht hinzugezogen.“
„Es gibt ein Formular, wo bestimmte Dinge zur Problemsicht ja auch miteingearbeitet
werden können. Kollegen erarbeiten selber ein Genogramm. Das alles soll dazu beitragen,
sich so ein Gesamtbild zu machen. Zum Teil kommen diagnostische Verfahren
zum Einsatz, man versucht, Gutachten mit einzubeziehen.“
„Die Ergebnisse der Kontaktaufnahme zu Hilfesuchenden werden in schriftlicher
Form dokumentiert Tja, die Aktenführung soll so sein, daß jedes Gespräch auch
nachvollziehbar ist“.
Im Zwischenbericht haben wir schon auf das vollständige Fehlen von bedarfsbegründenden
Berichten und auf große quantitative und qualitative Unterschiede in
solchen Berichten hingewiesen. Mit dieser Beobachtung korrespondieren Aussagen
in den Expertengesprächen, nach denen die Vorarbeiten zur Hilfeplanvereinbarung
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vor allem als Sammeln von Defiziten und Problemen erscheint, aus denen dann vom
zuständigen Bereichssozialarbeiter mehr oder weniger der Hilfeplan zusammengestellt
wird.
Auswirkungen hat die mangelhafte Aktenführung nicht nur auf die amtsinterne Nachvollziehbarkeit
von Entscheidungsprozessen, sondern auch auf den Informationsfluß
zwischen öffentlichem Träger und freien Trägern der Jugendhilfe, der sich offenbar
zu einem großen Teil auf – nicht systematische – mündliche Aussagen beschränkt.
Dies gilt nicht nur für die Erstvereinbarung über eine Hilfe, sondern auch für die Fortschreibung
des Hilfeplans. Die Entwicklung in den Einrichtungen wird oft nur in geringem
Umfang dokumentiert, so daß bei der Entscheidung über die Fortsetzung
nicht an eine systematische Auswertung der bisher geleisteten Hilfe angeknüpft werden
kann, sondern eher an mündlich zusammengetragene Eindrücke der Beteiligten.
Fehlende oder unzureichende Dokumentation durch die freien Träger macht es diesen
weitgehend unmöglich, ihre eigenen Erfolge oder Mißerfolge systematisch zu
kontrollieren.
Unzureichender Informationsfluß beeinträchtigt auch die Qualität von Aushandlungsprozessen.
Besteht ein Ungleichgewicht an Informationen, sind gemeinsame Entscheidungen
kaum möglich, eine gemeinsame Bewertung von Sachverhalten erfordert
ein wenigstens annäherndes Informationsgleichgewicht, im Fachteam des Jugendamtes
ebenso wie bei Vereinbarungen mit den freien Trägern.
Die Nutzung der vorhandenen Informationen für die Hilfeplanung setzt einerseits ihre
Weitergabe an beteiligte Institutionen und Mitarbeiter voraus, damit ein weitgehendes
Informationsgleichgewicht hergestellt werden kann, zum anderen die Bereitschaft der
Beteiligten, die vorliegenden Informationen als Grundlage für weitere Planungsschritte
zu akzeptieren. Bemerkenswert ist es in diesem Zusammenhang, wenn z. B.
Psychologen keinerlei Notiz von vorab erhobenen Informationen nehmen, da sie sich
selbst ein Urteil bilden wollen.
Die Weitergabe von Informationen zwischen freiem und öffentlichem Träger erscheint
den meisten Beteiligten verbesserungsbedürftig, man weiß gegenseitig nicht
voneinander, welche Informationen jeweils erhoben werden. Auch freie Träger gestehen
selbstkritisch Mängel in ihrer Dokumentation ein, auf die Defizite in der Dokumentation
innerhalb des öffentlichen Trägers wurde bereits im Zwischenbericht
hingewiesen.
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3 Jugendhilfeplanung
Jugendhilfeplanung scheint nach unseren Erhebungen kaum als zentrales Steuerungselement
für die Weiterentwicklung des Hilfeangebotes wahrgenommen zu werden,
wie dies wünschenswert wäre. Bei den freien Trägern in Rostock herrscht zumindest
kein klares Bild über Aufgaben, Ablauf und Ziele der Jugendhilfeplanung, wir
fanden eher diffuse Vorstellungen über die Aufgaben von Gremien und der mit dieser
Thematik betrauten Institutionen und Personen vor. Die befragten Mitarbeiter hatten
zumeist keine Vorstellung einer Alternative zur gegenwärtigen Praxis, sondern äußerten
sich neutral weder zufrieden noch unzufrieden mit dem Zustand, den sie nach
unserem Eindruck meist nicht wirklich kannten.
Etwas eindeutiger wurde von Jugendamtsmitarbeitern – z. T. durchaus selbstkritisch
– ein fehlendes tragfähiges Konzept und mangelnde Kompetenz in der Jugendhilfeplanung
bemerkt. Insgesamt wird Jugendhilfeplanung von den meisten Mitarbeitern
im Jugendamt ebensowenig als Steuerungsinstrument verstanden wie die individuelle
Hilfeplanung, wenngleich in der Leitung der Zusammenhang wahrgenommen
wird:
„Wenn wir nur den Hilfeplan sehen, ist das nicht so richtig Steuerung. Dann
gibt es ja noch den Jugendhilfeplan. Dort sind auch wirklich konkrete Aussagen,
über den Bedarf, über notwendige Mittel, über Leistungen, über Kosten.“.
3.1 Angebotslücken / Bedarf
Auffällig ist in an der Angebotsstruktur in Rostock ein deutlicher Vorrang stationärer
Hilfen gegenüber teilstationären und ambulanten Erziehungshilfen. Bei der Ziehung
der Akten wurde insgesamt eine hohe Fallzahl fremduntergebrachter Kinder und Jugendlicher
gegenüber anderen Hilfeformen wahrgenommen.
Allgemein wird das Angebot an Hilfen zur Erziehung in Rostock als ausreichend angesehen.
Die Mehrheit der Befragten nimmt Überkapazitäten im Bereich der stationären
Hilfen wahr, auch die Angebote an Tagesgruppenbetreuung und sozialer
Gruppenarbeit werden mehrfach als über dem Bedarf liegend genannt.
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Das Überangebot an stationären Hilfen relativiert sich allerdings, wenn man die hohe
Zahl an Unterbringungen außerhalb Rostocks in Betracht zieht. Man könnte auch
sagen, daß es ausreichend Kapazitäten für eine milieunahe Unterbringung gäbe,
wenn die Einrichtungen sich konzeptionell darauf einstellen und das Unterbringungsverhalten
der Stadt sich entsprechend verändern würde:
„Und manchmal ist das auch ein fachliches Problem aus meiner Sicht, wo wir einfach
diese Möglichkeit hier nicht haben, wenn es zum Beispiel um heiltherapeutische Angebote
geht. Auch wenn zum Beispiel hier die Beschulungsform nicht vorhanden ist ,
daß wir dann sagen ‘Es muß zum Beispiel eine heiminterne Schule sein oder eben
offener Unterricht oder eine offene Einzelbeschulung‘. Diese Unterrichtsform haben
wir hier nicht in Rostock und das ist ein Defizit.“
Dem – unter dieser Einschränkung – festgestellten Überangebot an stationären Plätzen
in Einrichtungen steht ein Mangel an Pflegestellen gegenüber, der dazu führt,
daß Kinder für längere Zeit in Einrichtungen kommen, obwohl im Grunde die Unterbringung
in einer Pflegefamilie angezeigt wäre.
Offene Bedarfe werden vor allen Dingen und mit recht großer Übereinstimmung bei
spezielleren und individuelleren Problemlagen wahrgenommen. So fehlt es an
• „Angeboten in Bezug auf die Suchtkranken, Täter-Opfer-Ausgleich, also die Kriminalisierung
der Jugendlichen als solche. Qualifizierungen, berufsbegleitende Maßnahmen, das
ist im Moment nicht gegeben.“
• Angeboten für „Kinder hier, die nicht gruppenfähig sind, mehr eine Einzelbetreuung brauchen,
wo auch richtig spezifisch ausgebildetes Fachpersonal da ist. Wir haben alles Kinder
mit Verhaltensauffälligkeiten, die in anderer Form der Heimerziehung den Rahmen
sprengen würden. Das sind eben Kinder, die ihr Verhalten überhaupt nicht steuern können.
Solche Einrichtungen gibt es eben nicht in Rostock.“
• „auf die Bewohner zugeschnittene Einzelbetreuungskonzepte. „Das liegt ursächlich in der
noch nicht ausreichenden Flexibilität der freien Träger“.
• aus der Sicht des öffentlichen und der freien Trägern an heilpädagogischen und
therapeutischen Angeboten. Auch Einrichtungen mit geeigneten Formen der Beschulung
für Kinder und Jugendliche werden als Mangel benannt, ohne daß dies
direkt als Motiv für milieuferne Unterbringung genannt wird.
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• Zusammenarbeit mit den Schulen, wo man nach Möglichkeit Suchtberatung und
teilstationäre Hilfen mit anbieten müßte.
Sowohl Jugendamt wie auch die freien Träger nehmen diese Angebotslücken im Zusammenhang
mit fehlender Initiative und Flexibilität der Träger wahr, in keinem Fall
wurde jedoch deutlich, wie die Aktivität im Rahmen der Jugendhilfeplanung befördert
wird oder werden sollte.
Versorgungslücken in quantitativer Hinsicht werden durchgängig für die Erziehungsberatung
genannt, wo lange Wartezeiten beklagt werden. Die Pflegekindervermittlung
hat Schwierigkeiten, Geschwisterkinder unterzubringen.
Zahlreiche Gesprächspartner thematisieren die regionale Verteilung von Angeboten
im Stadtgebiet. Dies erfolgt zum Teil im Bezug auf stationäre Angebote (Außenwohngruppen),
z. T. im Hinblick auf ambulante Hilfen. Es war für uns allerdings nicht
erkennbar, ob ein Träger – öffentlicher wie freier – das Konzept stadtteilnaher Hilfen
tatsächlich verfolgen will oder ob es eher um eine gleichmäßige Verteilung von Hilfsangeboten
geht, wobei der Nordwesten und der Nordosten der Stadt als Überversorgungs-
und Unterversorgungsgebiete genannt wurden. Im Nordwesten konzentrieren
sich die stationären Angebote. Die Stadtmitte, Dierkow und Toitenwinkel sind offenbar
unter dem Gesichtspunkt der Stadtteilnähe von Angeboten unterversorgt.
Die Verteilung der Hilfsangebote in der Region wird auch im Zusammenhang mit den
Notdiensten thematisiert, wobei speziell ein eher ländlich gelegener Notdienst, der
etwas Abstand zu Szene hätte, begrüßt würde.
4 Qualitätssicherung
Bei den Fragen nach der Qualität und der Qualitätssicherung wurde einerseits große
Einigkeit deutlich, daß es sich um ein für die Zukunft äußerst bedeutsames Thema
handelt. Andererseits war nicht zu übersehen, daß fast alle Gesprächspartner ein
unterschiedliches Verständnis von Qualität, Qualitätsstandards und Qualitätssicherung
haben.
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Folgt man den Aussagen aller Gesprächspartner, wird im Augenblick auf allen Ebenen
am Thema Qualitätssicherung gearbeitet, ein umfassendes Gesamtkonzept ist
allerdings für das Jugendamt der Stadt im Rahmen von Jugendhilfeplanung und
Steuerung ebensowenig zu erkennen wie bei den freien Trägern. Ein leitender Mitarbeiter
des Jugendamtes schätzt das Defizit wahrscheinlich richtig ein, indem er
wahrnimmt
„daß vereinzelt Qualität, Qualitätsmanagement und Qualitätssicherung eine Rolle
spielt. Nach meiner Meinung aber nicht durchweg und nicht bei allen Trägern und
nicht bei allen Kollegen beim Amt...aber ich glaube das ist noch lange nicht so, wie es
sein müßte, gerade wenn wir jetzt über neue Steuerung nachdenken oder über die
Gesetzesveränderung nach §77.“
Unklarheiten gibt es schon in den Begriffen, bei denen nicht zwischen (Qualitäts-)
Zielen und Standards unterschieden wird, Qualitätssicherungsverfahren und -
maßnahmen in einen Topf geworfen werden, so daß eine Verständigung kaum möglich
erscheint. Darin zeigt sich auch für eine Mitarbeiterin des Jugendamtes das
Problem „daß Mitarbeiter des öffentlichen Trägers bezüglich der Qualität zu schlecht informiert
und qualifiziert werden und sie es dennoch mit den freien Trägern umsetzen sollen.“
Natürlich läßt sich anhand solcher Aussagen die Qualität der Jugendhilfeleistungen
in Rostock nicht bewerten, solche Aussagen zeigen lediglich, daß sich die Diskussionen
um Qualitätssicherung und Qualitätsstandards noch weitgehend am Anfang
befinden und einzelne Maßnahmen der Qualitätssicherung – wie zum Beispiel Mitarbeiterfortbildung,
Supervision – noch ohne Bezug zu einem Gesamtkonzept stehen.
Die freien Träger haben in den vergangenen Monaten Leistungsbeschreibungen erstellt.
Es bietet sich nun anhand dieser Zuarbeiten an, eine Diskussion über Qualitätsstandards
in der Erziehungshilfe neu und systematisch zu führen.
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III
Zusammenfassung und Anregungen für Verbesserungen
Wir haben an anderer Stelle schon erwähnt, daß wir die in diesem Bericht benannten
Schwachstellen in der Qualität der Hilfen zur Erziehung in Rostock weder quantifizieren
können noch müssen. Aus den Gesprächen ging deutlich hervor, daß klare und
eindeutige Verfahren der Qualitätssicherung, der Hilfeplanung und Jugendhilfeplanung
zur Zeit noch nicht hinreichend etabliert sind und daß eine Reihe von Veränderungen
notwendig sind, um überprüfen zu können, welche Ziele mit welchen Maßnahmen
und mit welchem Aufwand erreicht werden, d. h. wie effektiv Jugendhilfeleistungen
in der Hansestadt Rostock durchgeführt und wie effizient die Mittel hierfür
eingesetzt werden.
1 Hilfeplanverfahren
Aufgrund der oben beschriebenen Unklarheiten über den Ablauf des Verfahrens, die
Verantwortlichkeiten der Beteiligten an den jeweiligen Schritten und die Kriterien von
Entscheidungen erscheint es notwendig, auf der Basis der bestehenden Verfahren
einen Modus zu finden, der durch klare Standards gekennzeichnet ist und damit
Verläßlichkeit nach Innen und Außen garantiert. Dies beinhaltet eine Verständigung
über den Ablauf des Verfahrens und die Inhalte der einzelnen Schritte.
Notwendig scheint auch eine klare Festlegung über die Gültigkeit des Verfahrens.
Wenn Hilfeplanung nicht vor allem als bürokratischer Aufwand, sondern als Instrument
der angemessenen Fallbearbeitung und des Controllings angesehen wird,
sollte das Verfahren auch bei allen vom öffentlichen Träger angebotenen Hilfen angewandt
werden. Das Verfahren sollte folglich auch dem Anspruch gerecht werden,
weniger Erschwernis als Hilfe für die federführenden Bereichssozialarbeiter zu sein,
gleichzeitig könnte es nur dann auch dem Anspruch gerecht werden, auch intern
durchgeführte Maßnahmen und interne Kosten in eine Prüfung der Effektivität und
Effizienz einzubeziehen.
Zu erwägen wäre u. E., ob man freien Trägern und Fachdiensten des öffentlichen
Trägers gleichermaßen die Möglichkeit gibt, kurzfristige Hilfen ohne Hilfeplanverfahren
zu leisten und abzurechnen. Als Umfang für solche Hilfen wären 10 Fachleistungsstunden
in einem Zeitraum von max. 3 Monaten denkbar. Möglicherweise wür-
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den dadurch in einigen Fällen aufgrund der niedrigeren Schwellen zu freien Trägern
als zum „Amt“ Hilfen früher in Anspruch genommen, so daß weniger stark eingegriffen
werden muß als nach einer weiteren Eskalation in der häuslichen Situation bei
verzögerter Hilfeleistung.
Auf der Grundlage und teilweise in enger Anlehnung an bisherige Verfahrensweisen
und -vorschläge für die Hilfeplanung bietet sich der folgende Ablaufplan für die Hilfeplanung
an:
1.1 Klärung des Problems und Beratung der Hilfesuchenden im Vorfeld
Vor der Antragstellung gemäß § 27 KJHG oder in Zusammenhang mit der Antragstellung
sollte eine umfangreiche Beratung der Antragsteller erfolgen. Gerade die
ersten Kontakte mit den Eltern sind wichtig für ein Vertrauensverhältnis, das Basis
einer wirklichen Beteiligung sein kann.
Gegenstand der Beratung sollten gemäß einer Empfehlung des Landesjugendamtes/Landeswohlfahrtsverbandes
Baden von 1994 sein:
• „die Leistungspalette der Jugendhilfe, weil Betroffene nur dann über ausreichende Informationen
für ihre Entscheidungen verfügen;
• die internen Abläufe, weil Klienten wissen müssen, wie Daten über sie verwertet werden
(Datenschutz, Transparenzangebot);
• die Möglichkeiten und Grenzen der Ausübung der Personensorge durch Pflegepersonen
bzw. verantwortliche Personen in Einrichtungen (§ 38);
• die Kostenbeitragsregelungen;
• die Mitwirkungsrechte und -pflichten (z.B. Verpflichtung zur Offenbarung der erforderlichen
Daten);
• das Wunsch- und Wahlrecht der Betroffenen (§ 5);
• die Beteiligungsrechte von Kindern und Jugendlichen (§ 8);
• die Beachtung der Grundrichtung der Erziehung (§ 9);
• die Beteiligungsrechte der Betroffenen bei der Erstellung und Fortschreibung des Hilfeplans;
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• die datenschutzrechtlichen Bestimmungen (§§ 61-68);
• die möglichen Folgen für die Entwicklung des Kindes oder Jugendlichen, die bei jeder
Intervention mit Rückwirkungen auf das familiäre Gefüge und den Entwicklungsweg des
Kindes oder Jugendlichen eintreten können, aber oft nicht voraussehbar und – wenn ü-
berhaupt – erst im Verlauf des Hilfeprozesses zu konkretisieren sind (Beispiel: § 1632
Abs. 4 BGB).“
Aus unseren Gesprächen mit Mitarbeitern wurde deutlich, daß bei den Mitarbeitern
im Amt und bei den freien Trägern teilweise noch Unsicherheit im Umgang mit Eltern
besteht. Uns scheint dies auf einen Bedarf an Fort- und Weiterbildung zu den Themenkreisen
„Beratung“ und „Partizipation“ für die Mitarbeiter im Amt hinzudeuten, zur
Thematik „Elternarbeit“ bei den Mitarbeitern freier Träger.
Neben dieser Beratung dient diese erste Phase der Hilfeplanung der Erhebung des
erzieherischen Bedarfs aus der Sicht der federführenden Fachkraft, der verschiedenen
Beteiligten (Betroffene, Familienangehörige) und von Fachkräften aus dem Umfeld
der Betroffenen, etwa von Lehrern. Diese Erhebungen sollten in einem bedarfsbegründenden
Bericht festgehalten werden, der auf einem Formular erstellt werden
kann und den am Fachgespräch beteiligten Fachkräften vorgelegt wird.
1.2 Fachteam
Das Fachteam (oder die Helferkonferenz, Fachkonferenz) sollte einberufen werden
spätestens unmittelbar nach der Antragstellung für Hilfe zur Erziehung oder wenn
aus der Vorklärung deutlich ist, daß eine solche Antragstellung erfolgen wird. Das
Fachteam sollte der Fachdiskussion über die geeignete Hilfe dienen und ohne großen
organisatorischen Aufwand zusammentreffen können. Am Fachteam nehmen
die Antragsteller grundsätzlich nicht teil, Mitarbeiter freier Träger können teilnehmen.
Es sollte vom zuständigen Bereichssozialarbeiter geleitet werden, der darüber entscheidet,
ob und ggf. welche Mitarbeiter von Fachdiensten, welche Fachberater und
ob und ggf. welche Mitarbeiter freier Träger teilnehmen.
Die Gestaltung des Fachteams könnte sich an den folgenden Schritten orientieren:
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1. Fallvorstellung durch den zuständigen Bearbeiter
2. Rückfragen der Teilnehmer
3. Eindrücke, Gefühle, Gedanken, Assoziationen zum Fall
4. Erörterung der Gemeinsamkeiten und Unterschiede in der fachlichen Einschätzung
des Falles
5. Erörterung und Formulierung von Zielen
6. Votum für Hilfsangebote
7. Planung der nächsten Schritte, der weiteren Arbeit mit den Sorgeberechtigten
8. Auswertung und Dokumentation des Gespräches
Wichtig erscheint uns, in dieser Phase der Hilfeplanung die Möglichkeiten des Bereichssozialarbeiters,
mit den Eltern und Heranwachsenden eine Hilfe auszuhandeln,
nicht durch ein sehr präzise festgelegtes Hilfsangebot einzuengen, sondern Spielraum
zu lassen, damit die Betroffenen tatsächlich bei der Entscheidungsfindung partizipieren
können. Läßt sich trotz solcher Spielräume kein Konsens mit den Antragstellern
herstellen, sollte die Möglichkeit eines erneuten Fachteams ausdrücklich
vorgesehen sein.
Zu klären erscheint in diesem Zusammenhang auch die Rolle der Fachberater sowie
der Team- und Bereichsleiter und ihrer Funktion in diesen Fachteamkonferenzen.
Der Verantwortung der Bereichssozialarbeiter für den Hilfeplanprozeß wäre es angemessen,
wenn leitende Mitarbeiter die Rolle eines den Prozeß begleitenden Coaches
übernehmen könnten, der auch zu Risiken und Innovationen ermuntert und diese
mitträgt.
1.3 Hilfeplanvereinbarung/ Erstellung des Hilfeplanes
Im Anschluß an das Fachteam werden Antragsteller und betroffene Heranwachsende
in geeigneter Form über die Ergebnisse des Fachgespräches in Kenntnis gesetzt.
Ziel ist die Aushandlung einer gemeinsamen Entscheidung über die geeignete Hilfe.
Auch in der Vorbereitung der Hilfeplanvereinbarung kann der freie Träger beteiligt
sein, er sollte es, wenn er bereits im Fachteam beteiligt war. Ein solches Verfahren
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kann hilfreich sein, um Situationen zu vermeiden, in denen die Betroffenen überfordert
sind, im großen Kreis Entscheidungen zu treffen oder Vorschläge erst in der
Konferenz auf den Tisch kommen, die ad hoc nicht abgeklärt werden können.
In der Erziehungskonferenz und damit im eigentlichen Hilfeplan sollten konkrete, o-
perationalisierte und überprüfbare Ziele für die Hilfe festgelegt werden. Pauschale
Formulierungen ebenso wie dem Einzelfall nicht angepaßte Globalziele wie z. B. Integration
in das Berufsleben o.ä. können den Hilfeprozeß nur wenig steuern und lassen
kaum eine Bewertung des Erreichten zu. Es sollten deshalb solche Ziele, Teilund
Zwischenziele formuliert werden, die von den Beteiligten als realistisch angesehen
werden. Unabdingbar ist deshalb die Beteiligung der Kinder und Jugendlichen,
der Sorgeberechtigten und der Mitarbeiter des mit der Leistung beauftragten freien
Trägers.
Der Hilfeplan ist Resultat eines gemeinsamen Aushandlungsprozesses, in dem die
Vorstellungen der Beteiligten ebenso zu berücksichtigen sind wie die Ressourcen
des Trägers. Er beinhaltet Vereinbarungen über die weitere Verantwortlichkeit für
den Fall (ggf. den Wechsel der Verantwortung zu einem Fachdienst) sowie evtl. differierende
Zuständigkeiten für Teilaufgaben (z. B. wenn Elternarbeit nicht durch den
federführenden Sozialarbeiter durchgeführt wird). Außerdem legt der Hilfeplan
Rhythmen und Modi der Überprüfung und Fortschreibung fest.
1.4 Überprüfung
Die Verantwortung für die regelmäßige Überprüfung der Hilfeplanung sollte beim öffentlichen
Träger liegen, der in festgelegten Zeiträumen Personensorgeberechtigte,
Heranwachsende und freie Träger dazu einlädt. Die freien Träger sollten darüber
hinausgehend die Möglichkeit haben, kurzfristig Bedarf für eine Besprechung in einem
Fachteam (Helferkonferenz) anzumelden. Der Planungssitzung kann, muß aber
kein Fachteam vorausgehen. Falls ein Fachteam anberaumt wird, sollte der freie
Träger daran beteiligt werden.
Grundlage für die Überprüfung der Hilfe sollte in der Regel ein Bericht des freien
Trägers sein, der mit den Betroffenen und den Personensorgeberechtigten in geeig-
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neter Form besprochen werden sollte. Voraussetzung wäre eine Vereinbarung mit
den freien Trägern hergestellt werden, zu welchem Zeitpunkt mit welcher Verbindlichkeit
vor der Überprüfung des Hilfeplanes ein solcher Bericht vorliegen sollte.
1.5 Beendigung der Hilfe
Um dem Anspruch gerecht zu werden, Hilfeplanung als „einen fachlichen, ziel- und
zeitbezogenen Prozeß auszugestalten, schriftlich zu fixieren und zu überprüfen“ (Arbeitshilfen
1998, S. 21), ist es unbedingt erforderlich, die Erreichung von Zielen bei
Beendigung der Hilfe gemeinsam mit Betroffenen, freien Trägern und federführendem
Sozialarbeiter zu erheben. Die Ergebnisse dieser Auswertung sollten sowohl in
das Qualitätsmanagement der freien Träger und des öffentlichen Trägers wie auch in
die Jugendhilfeplanung/Bedarfsplanung einfließen.
Solche Auswertungsgespräche sind nicht nur beim Abschluß der Hilfe insgesamt erforderlich,
sondern auch beim Wechsel der Hilfeform (dort gehen sie zweckmäßig
einher mit der Überprüfung der Hilfeplanung) oder des mit der Hilfe beauftragten
Trägers. Gerade bei Maßnahmeabbrüchen erscheint es besonders notwendig, die
Erreichung von Zielen und mögliche Ursachen des Scheiterns zu erheben, um Angebotslücken,
strukturelle und personelle Ursachen aufzufinden.
1.6 Zeitlicher Ablauf
Für alle Verfahrensschritte sollten Vereinbarungen über die maximale Bearbeitungsdauer
als Qualitätsziele getroffen werden, etwa zwischen der (informellen) Antragstellung
auf Hilfe zur Erziehung und der Einberufung einer Fachkonferenz, dem
Beschluß der Fachkonferenz und dem Beginn der Hilfe durch den freien oder öffentlichen
Träger.
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1.7 Dokumentation
Bereits im Zwischenbericht haben wir zum Ausdruck gebracht, daß die Dokumentation
in den Akten des Jugendamtes eine Überprüfung des Hilfeverlaufes nur sehr
eingeschränkt möglich macht. Dies hat die bekannten Folgen, daß unter Umständen
grundlegende Informationen aus den Akten nicht hervorgehen und die Rekonstruierbarkeit
von Fallverläufen stark von der Kontinuität von Personen abhängig ist. Defizite
in der Dokumentation sind bei freien Trägern und Jugendamt in gleicher Weise
auszumachen, wobei wir nicht der Frage nachgegangen sind, ob und inwieweit freie
Träger intern mehr dokumentieren.
Alle Schritte des Verfahrens sollten in angemessener Weise von den dafür Verantwortlichen
dokumentiert werden. In einem ersten Schritt sollten sich die Beteiligten
(Bereichssozialarbeiter, Mitarbeiter der Fachdienste, Mitarbeiter der freien Träger)
über Art und Umfang der für die jeweiligen Verfahrensschritte notwendigen Informationen
verständigen. Gemeinsam könnten dann (mehr oder weniger offene) Formulare
entwickelt werden, die z.T. gleichzeitig als Gesprächsvorlage für Sitzungen verwendet
werden können. Im einzelnen wären Vordrucke zu folgenden Themen möglich:
• Erzieherischer Bedarf, Begründung des Leistungsanspruchs (bedarfsbegründender
Bericht)
• Verlauf und Ergebnis Fachteam (hier sollten u.a. die Grundlagen für die Entscheidung
bzw. Empfehlung des Fachgremiums nachvollziehbar werden, also z.
B. auf Grund welcher Leistungs- oder Strukturmerkmale ein Träger mit der
Durchführung der Hilfe beauftragt werden sollte
• Hilfeplanvereinbarung (hier ist darauf zu achten, daß an den Stellen, wo z.B.
Ziele noch nicht konkretisiert werden können, verbindliche Vereinbarungen darüber
getroffen werden, wann und wie die Lücken in der Vereinbarung geschlossen
werden)
• Hilfeplanüberprüfung (Auswertung der Hilfe über den Zeitraum seit der letzten
Vereinbarung und neue Hilfeplanvereinbarung)
• Beendigung der Hilfe/ Wechsel der Maßnahme (Auswertung der Hilfe über den
gesamten Zeitraum der Leistung)
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Bei allen Beteiligten ist dafür Sorge zu tragen, daß die technischen und personellen
Möglichkeiten für eine zeitnahe und möglichst wenig aufwendige Dokumentation vorhanden
sind, damit nicht durch fehlende oder verspätete Informationen Effektivität
und Effizienz von Sitzungen und Maßnahmen beeinträchtigt werden.
1.8 Umgang mit Dissens
Wie aus unseren Gesprächen mit Mitarbeitern freier Träger und des Jugendamtes zu
entnehmen ist, wird Dissens weitgehend als Störung im Planungsprozeß empfunden
und nicht als Chance zur Innovation und als Möglichkeit, die Hilfeplanung zu verbessern
und zu spezifizieren. Dissens wird weitgehend artikuliert als Meinungsverschiedenheit
über die Hilfegestaltung und kaum als Indiz dafür verstanden, daß möglicherweise
noch kein gemeinsames Problemverständnis hergestellt wurde oder über
Ziele noch kein wirkliches Einvernehmen herrscht. Diese Sichtweise ist wahrscheinlich
eine Folge des allgemeinen Verständnisses des Hilfeplanungsprozesses, das
„der Fachlichkeit der Mitarbeiter gegenüber den Beteiligungsmöglichkeiten der Eltern,
Kinder und Jugendlichen doch Dominanz“ einräumt. (Arbeitshilfen 1998, S. 19)
Um mit auftretendem Dissens konstruktiv als normalem Bestandteil eines Aushandlungsprozesses
umzugehen, sollte er als Möglichkeit im Verfahren vorgesehen und
für die fallführenden Mitarbeiter nicht Ausdruck eigenen Versagens sein, das sie
deshalb mit der Abgabe des Falles beantworten.
Ist die Meinung eines Antragstellers nicht mit der Entscheidung des Fachteams zu
vereinbaren, ist zunächst zu überprüfen, ob den Vorschlägen des Antragstellers gefolgt
werden kann. Ggf. setzt sich das Fachteam mit der neuen Situation auseinander
und sucht nach neuen Möglichkeiten.
Läßt sich kein Konsens herstellen und ist eine Gerichtsentscheidung nach BGB
§1666 nicht notwendig oder angebracht, so sollte gemeinsam nach einer möglichst
„fehlerfreundlichen“ Lösung gesucht werden, evtl. könnten zeitliche Befristungen vereinbart
oder zusätzliche Beratungsmöglichkeiten angeboten werden.
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2 Verknüpfung der Hilfeplanverfahren mit der Jugendhilfeplanung
Damit Hilfeplanverfahren im Rahmen der Jugendhilfeplanung zu Steuerungszwecken
genutzt werden können, müssen diese eine Reihe von Anforderungen erfüllen.
Oben bereits erwähnt wurde, daß eindeutige Ziele im Hilfeplan vereinbart werden
müssen, d.h. soweit konkretisierte und operationalisierte Ziele, daß ihr Eintreten ü-
berprüft werden kann. Weiterhin muß aus den Hilfeplänen hervorgehen, aufgrund
welchen Bedarfs welcher Träger mit der Hilfe beauftragt wurde, insbesondere aufgrund
welchen Bedarfs, der in Rostock nicht befriedigt werden kann, eine Unterbringung
außerhalb der Hansestadt erforderlich wurde.
Jugendhilfeplanung muß diese Thematik systematisch aufgreifen, ebenso wie die
nach der nicht– auch nicht von außerhalb Rostocks - befriedigten Nachfrage nach
Pflegefamilien und möglicherweise neue Strategien entwickeln, um das Angebot entsprechend
zu verändern, im Beispiel etwa, indem sie die Schaffung von Erziehungsstellen
initiiert.
Im Zusammenhang mit dem Modell „Neue Steuerung“ wird es in Zukunft unabdingbar,
daß den Hilfeplänen und damit den konkreten Hilfen die durch die beanspruchten
Hilfen verursachten Kosten zugewiesen werden. Damit kann dann nicht nur die
Effektivität, sondern auch die Effizienz der jeweiligen Hilfen durch die Jugendhilfeplanung
überprüft werden. Dabei ist insgesamt darauf zu achten, daß auch intern
entstandene Kosten im Jugendamt den vereinbarten Hilfen zugeordnet werden. Konkret
bedeutet dies, daß die an einem Hilfeplanverfahren beteiligten Jugendamtsmitarbeiter
ihre Arbeitsanteile diesem Hilfeplanverfahren auch zuordnen können, um
dann mit Hilfe eines durchschnittlichen Stundensatzes interne Kostenstrukturen zu
erfassen. Ansonsten ergibt sich ein schiefes Bild hinsichtlich der durchgeführten Hilfen.
Wenn also Hilfepläne neben den Leistungen für Kinder und Jugendliche auch die
bereits angefallenen und die zu erwartenden Kosten enthalten, sind sie als Controllinginstrument
für eine darauf aufbauende Sozialplanung geeignet.
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2 1 Unterbringung außerhalb Rostocks
Es ist bemerkenswert, daß ein großer Teil der Heimunterbringungen außerhalb von
Rostock erfolgt und gleichzeitig übereinstimmend eine Überkapazität von Heimplätzen
in der Stadt konstatiert wird. Von beiden Seiten, d.h. sowohl von freien Trägern
wie auch vom öffentlichen Träger wird diese Tatsache kaum problematisiert, obwohl
im Sinne der Qualitätsziele des KJHG zu erwarten gewesen wäre, daß man versucht,
die Kapazitäten in der Stadt zu nutzen und das Angebot innerhalb der Stadt dem Bedarf
anzupassen. Dies gilt um so mehr, als zwar pauschal die Notwendigkeit der milieufernen
Unterbringung mit der Ablösung aus problematischen Cliquen begründet
wird, der Nachweis dieses Kriteriums im Einzelfall in den Hilfeplänen jedoch weitgehend
ausbleibt. Eher entsteht in den Hilfeplänen der Eindruck, daß es sich um komplizierte
Jugendliche mit z.T. massiven Schulschwierigkeiten handelt, für die offenbar
oder scheinbar kein adäquates Angebot in Rostock vorhanden ist.
Auch von Seiten der freien Träger wird offenbar nicht realisiert, daß mit der großen
Zahl an auswärtigen Unterbringungen erhebliche Finanzmittel nach Außen 1 gehen,
die nicht zur Weiterentwicklung der Erziehungshilfe in Rostock genutzt werden können.
Faktisch bedeutet dies, daß das Qualitätsziel „Regionalisierung der Unterbringung“
von den Beteiligten wenig beachtet oder zumindest nicht wirklich durchgesetzt
wird.
2.2 Arbeitsformen der Jugendhilfeplanung
Jugendhilfeplanung bedeutet, einen ständigen Kommunikations- und Aushandlungsprozeß
zu organisieren, in dessen Rahmen Erwartungen und Anforderungen
des Jugendamtes an freie Träger herangetragen werden, die ihrerseits die Möglichkeit
haben, sich entsprechend dieser Erwartungen zu positionieren. Dieser wechselseitige
Beeinflussungsprozeß scheint im Bereich der Hilfen zur Erziehung in Rostock
bisher nur sehr begrenzt zu funktionieren.
1 Wenn tatsächlich 40% der Fälle von Heimerziehung außerhalb Rostocks erfolgen, wie dies von Mitarbeitern
genannt wurde, so dürfte etwa die Hälfte der Mittel für Heimerziehung nach Außen gehen, da die auswärtigen
Unterbringungen (insbesondere In Schleswig Holstein) im Durchschnitt deutlich teurer sind als Unterbringungen
in Rostock.
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Die Verbindlichkeit der Beteiligung an der Jugendhilfeplanung war für die Mitarbeiter
der freien Träger und die Mitarbeiter des Jugendamtes mehrheitlich eher gering. Dies
bedeutet zum einen, daß der Jugendhilfeplanung wenig Bedeutung zugemessen
wird und daß man sich von der Mitwirkung an Gremien offenbar nur wenig Vorteile
für die eigene Arbeit verspricht, zum anderen, daß Konzeption und Struktur der Jugendhilfeplanung
in Rostock nur wenig bekannt ist.
Für den Bereich der Hilfen zur Erziehung erscheint uns erforderlich, eine Arbeitsgemeinschaft
(oder Fachplanungsgruppe) von freien Trägern und Jugendamt, deren
Mitglieder sich verbindlich treffen und die von einem außenstehenden Moderator
unterstützt werden sollte, mit der Vorbereitung von verbindlichen Regelungen und
Qualitätsstandards zum Hilfeplanverfahren und zur Angebotsentwicklung zu betrauen.
Die in dieser Arbeitsgemeinschaft entwickelten Qualitätsstandards könnten über
den Jugendhilfeausschuß mit solcher Verbindlichkeit versehen werden, daß sie tatsächlich
für den Umgang zwischen freien Trägern und Jugendamt wirksam sind, d.h.
daß Nichtbeachtung von Qualitätsstandards sanktioniert werden kann, gleichzeitig
für die freien Träger garantiert wird, daß die notwendigen Voraussetzungen zur Einhaltung
der Qualitätsstandards auch finanziert werden.
3 Jugendhilfeplanung und die Entwicklung von Qualitätsstandards
Wenn Hilfepläne die Anforderungen an ein Controllinginstrument erfüllen, kann durch
Jugendhilfeplanung überprüft werden, welche Hilfeformen in dem Sinn erfolgreich
waren, daß gesteckte Ziele erreicht wurden. Interessant sind vor allem auch die Fälle,
in denen gesteckte Ziele nicht erreicht wurden, wobei es dann zu hinterfragen ist,
woran es gelegen hat. Dadurch, daß Kosten der einzelnen Hilfeform ebenfalls erfaßt
werden, kann deutlich gemacht werden, welcher Nutzen mit welchem Geld im Rahmen
der Hilfen zur Erziehung gestiftet wurde. Daran anschließend ist interessant, ob
dieses Geld sinnvoll ausgegeben wurde oder ob es begründete Hinweise darauf gibt,
daß mit anderen Hilfeformen, die möglicherweise auch noch kostengünstiger sind
(etwa Erziehungsstellen im Vergleich zu langfristiger Heimerziehung), bessere Ergebnisse
zu erzielen sind. Damit wollen wir uns keinesfalls für eine vorrangige Betrachtung
der Kostenseite einsetzen, sondern zum Ausdruck bringen, daß Kosten im
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Zusammenhang mit Leistung zu betrachten sind, damit es gelingen kann, Ressourcen
effizient im Sinne der Adressaten zu verwenden.
Aus den Erkenntnissen, welche Hilfeformen unter welchen Bedingungen erfolgreich
sind, die die Jugendhilfeplanung aus den Hilfeplänen bezieht, können klare Erwartungen
und Anforderungen an die freien Träger gerichtet werden. Freie Träger müssen
ihre Konzepte und ihre Leistungspalette daraufhin ausrichten. Sichtbar wird dies
über entsprechende Qualitätsstandards, mit denen dargelegt wird, wie man den in
den einzelnen Hilfeformen gestellten Anforderungen gerecht werden will.
Jugendhilfeplanung bewegt sich damit fort von einer quantitativen Bestands- und
Bedarfsanalyse hin zu einer zentralen Steuerungsinstanz, die dafür Sorge zu tragen
hat, daß Angebot und Nachfrage zueinanderfinden und daß insbesondere das Angebot
durch bestimmte fachliche Kriterien gekennzeichnet ist, die nicht unterschritten
werden dürfen.
Für die Zukunft wird es unseres Erachtens in Rostock darauf ankommen, diesen
Prozeß zu organisieren, damit die Erfahrungen eines in der Klarheit der Abläufe, in
der Dokumentation und der Überprüfung der angestrebten Ziele weiterentwickelten
Hilfeplanverfahrens in die Entwicklung von Qualitätsstandards einfließen, die es auch
möglich machen, für mehr Kinder und Jugendliche als bisher die geeignete Hilfe in
Rostock anzubieten.
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Literatur
• Arbeitshilfen des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge. Hilfeplanverfahren
und Elternbeteiligung. Evaluationsstudie eines Modellprojektes ü-
ber Hilfeerfahrungen von Eltern im Rahmen des KJHG. Eigenverlag des Deutschen
Vereins. Frankfurt 1998
• Boley, Eberhard; Herrmann, Franz. Jugendhilfeplanung als politischer Prozeß.
Neuwied 1995
• Bundesminister für Jugend, Familie, Frauen und Gesundheit. Achter Jugendbericht.
Bonn 1990
• Empfehlungen des Deutschen Vereins zur Hilfeplanung nach § 36 KJHG - Vorbereitung
und Erstellung des Hilfeplans. In: Nachrichtendienst des Deutschen Vereins
für öffentliche und private Fürsorge , 74. Jg. 1994, Nr. 9, S. 317 – 326.
• Ergänzungen der Empfehlungen des Deutschen Vereins zur Hilfeplanung nach §
36 SGB VIII. In: Nachrichtendienst des Deutschen Vereins für öffentliche und private
Fürsorge. 76. Jg., 1996, Nr. 3, S. 74.
• Faltermeier, Josef / Fuchs, Petra u.a.. Hilfeplanung konkret. Praktische und fachpolitische
Handlungsstrategien zur Qualitätssicherung in der Jugendhilfe. Eigenverlag
des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge. Frankfurt am
Main 1996
• Flösser, Gaby; Otto, Hans-Uwe. Neue Steuerungsmodelle für die Jughendhilfe.
Neuwied 1996
• Gissel-Palkovich, Ingrid. Qualitätsmanagement .... nicht hineinkontrollieren, sondern
hineinproduzieren. In: sozialmagazin, 22. Jg. 1997, H. 5, S. 44-51.
• Harnach-Beck, Viola. Psychosoziale Diagnostik in der Jugendhilfe. Grundlagen
und Methoden für Hilfeplan, Bericht und Stellungnahme. Weinheim / München,
1995
• Kunkel, Christian. Der Hilfeplan als „Überraschungsei“? – Entgegnung auf die
Anmerkungen von Maas. In: Nachrichtendienst des Deutschen Vereins für öffentliche
und private Fürsorge. 76. Jg., 1996, Nr. 1, S. 29– 30.
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• Kunkel, Christian. Ist der Hilfeplan ein Instrument des Eingriffs in die Autonomie
der freien Träger? In: Nachrichtendienst des Deutschen Vereins für öffentliche
und private Fürsorge. 75. Jg., 1995, Nr. 11, S. 456 – 457.
• Lakies, Thomas. Nochmals: Mißverständnisse in der Jugendhilfe. In: Nachrichtendienst
des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge , 77. Jg.,
1997, Nr. 7, S. 217-218.
• Maas, Udo, Hilfeplanung nach § 36 KJHG in der Diskussion – Anmerkungen zum
Beitrag von Kunkel in NDV 11/1995. In: Nachrichtendienst des Deutschen Vereins
für öffentliche und private Fürsorge , 76. Jg., 1996, Nr. 1, S. 28 – 29.
• Maas, Udo, Offenbar kein Mißverständnis. Zu Werners Entgegnung. In: Nachrichtendienst
des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge , 77. Jg.,
1997, Nr. 5, S. 149-152.
• Merchel, Joachim, Der mißverstandene Charakter von Hilfeplanung. In: Nachrichtendienst
des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge , 77. Jg.,
1997, Nr. 7, S. 219-222.
• Merchel, Joachim, Hilfeplanung gem. § 36 KJHG als fachliche und organisatorische
Herausforderung an das Jugendamt. In: Nachrichtendienst des Deutschen
Vereins für öffentliche und private Fürsorge , 75. Jg., 1995, Nr. 4, S. 151 – 156.
• Merchel, Joachim; Schrapper, Christian. Neue Steuerung –Tendenzen der Organisationsentwicklung
in der Sozialverwaltung. Münster 1996
• Münder, Johannes u.a.. Frankfurter Lehr- und Praxis-Kommentar zum KJHG/SGB
VIII. Münster 1998.
• Petermann, Franz (Hrsg.) Der Hilfeplan nach § 36 KJHG - eine empirische Studie
über Vorgehen und Kriterien seiner Erstellung. Freiburg im Breisgau 1995
• Schwabe, Mathias. Das Hilfeplangespräch nach § 36 KJHG: eine bescheidene
Übung zwischen ideologischer Überfrachtung und strukturellen Widersprüchen.
In: Forum Erziehungshilfen, 2. Jg. 1996, H.4, S. 164 – 172.
• Urban, Manfred, Hilfeplan(ung) in der Sozialhilfe? In: Nachrichtendienst des
Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge , 75. Jg., 1995, Nr. 4, S.
148 – 151.
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Fachhochschule Neubrandenburg
Abschlußbericht zum Projekt: „Hilfen zur Erziehung in der Hansestadt Rostock“
• Verband katholischer Einrichtungen der Heim- und Heilpädagogik:. Der Hilfeplan
nach § 36 KJHG. Beiträge zur Erziehungshilfe 10. Hrsg. von Franz Petermann
und Martin Schmidt, Freiburg im Breisgau.
• Wagner, Gisela; Hoppe, Martina. Hilfeplanung nach § 36 KJHG in der Diskussion.
In: Nachrichtendienst des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge,
75. Jg., 1995, Nr. 11, S. 455 – 456.
• Werner, Heinz-Hermann. Mißverständnisse über den Aushandlungsprozeß in der
Jugendhilfe? In: Nachrichtendienst des Deutschen Vereins für öffentliche und private
Fürsorge, 77. Jg., 1997, Nr. 5, S. 147-149.
• Wildenrath, Constanze von. Jugendhilfeplanung in kommunalen Engpässen. Bestandsaufnahme
und Perspektiven der kommunalen Jugendhilfeplanung und Jugendhilfepolitik
in den westdeutschen Bundesländern. Ammersbeck bei Hamburg,
1991
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