Berechnung des Regelsatzes vorgelegt [PDF ... - NachDenkSeiten

Menschenwürde, Teilhabe und die scheinbare Objektivität von
Zahlen
Fachliche Stellungnahme des Frankfurter Arbeitskreises Armutsforschung
zum Entwurf für ein Gesetz zur Ermittlung von Regelbedarfen
und zur Änderung des Zweiten und Zwölften Buches Sozialgesetzbuch
(Regelbedarfs-Ermittlungsgesetz – RBEG)
Mitglieder des Frankfurter Arbeitskreises Armutsforschung:
Dr. Irene Becker, Prof. Dr. Dr. h. c. Roland Eisen, Prof. Dr. Bernhard Emunds, Dr. Jürgen Faik,
Prof. Dr. Walter Hanesch, Prof. Dr. Richard Hauser, Prof. Dr. Friedhelm Hengsbach, Beate Hock,
Gerda Holz, Prof. Dr. Andreas Klocke, Dr. Karl Koch, Prof. Dr. Anne Lenze, Prof. Dr. Gero Lipsmeier,
Dr. Monika Ludwig, Prof. Dr. Alfons Schmid, Prof. Dr. Franz Segbers, Dr. Wolfgang Strengmann-
Kuhn, Dr. Thomas Wagner
1 Vorbemerkung
In seinem Urteil vom 9. Februar 2010 hat das Bundesverfassungsgericht (BVerfG)
die derzeitigen Regelleistungen nach dem SGB II für unvereinbar mit dem nach Artikel
1 Grundgesetz (GG) gebotenen Schutz der Menschenwürde und dem Sozialstaatsprinzip
des Artikel 20 GG erklärt (BVerfG, 1 BvL 1/09). Die ausführlich begründete
Entscheidung betrifft sowohl das Arbeitslosengeld II für Erwachsene (ALG II) als
auch das Sozialgeld für Kinder sowie die derzeitige Anpassung an die Entwicklung
des aktuellen Rentenwerts, die als „sachwidriger Maßstabswechsel“ bezeichnet wird
(Absatz 184), und das Fehlen einer „Öffnungsklausel“ für nicht nur einmalige Sonderbedarfe.
Das Gericht hat zudem spezifiziert, dass das Grundrecht auf Gewährleistung
eines menschenwürdigen Daseins sich nicht auf ein physisches, sondern auf
ein soziokulturelles Existenzminimum bezieht; „denn der Mensch als Person existiert
notwendig in sozialen Bezügen“ – so das Bundesverfassungsgericht in Rn. 135. Im
Folgenden wird geprüft, inwieweit der vorliegende Entwurf für ein Gesetz zur Ermittlung
von Regelbedarfen und zur Änderung des Zweiten und Zwölften Buches Sozialgesetzbuch
(Regelbedarfs-Ermittlungsgesetz – RBEG) den verfassungsgerichtlichen
Vorgaben entspricht und welche normativen Setzungen der Regierung eingeflossen
sind.
2 Methodik und normative Elemente des Gesetzentwurfs vor dem Hintergrund
des Urteils des Bundesverfassungsgerichts
a) Ein wesentlicher Kritikpunkt des BVerfG bezieht sich auf den bisherigen Entscheidungsträger,
der über das, was als Existenzminimum zu gelten habe, bestimmt.
Auf der Basis des Rechtsstaats- und Demokratieprinzips erklären die
Richterinnen und Richter die Festlegung der Höhe des menschenwürdigen Existenzminimums
auf dem Verordnungswege (Regelsatzverordnung) für nicht verfassungsgemäß
und fordern für die Zukunft dafür ein Parlamentsgesetz. Im Zusammenhang
mit dem gleichzeitig formulierten Transparenzgebot sollen Entscheidungsprozess
und -findung also von der Exekutive auf die Legislative verlagert
werden. Diesem Tenor des Urteils hätte entsprochen, das Parlament bereits
vor der Vergabe von Aufträgen für Sonderauswertungen der Einkommens- und

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Verbrauchsstichprobe (EVS) 2008 an das Statistische Bundesamt einzubeziehen.
Denn mit der Konzipierung der erforderlichen Berechnungen erfolgen implizit eine
Ausfüllung des vom Gericht anerkannten politischen Gestaltungsspielraums und
entscheidende inhaltliche Festlegungen für das soziokulturelle Existenzminimum,
die allein dem Gesetzgeber zukommen (BVerfG, Rn. 136). Mit dem bisherigen
Verfahren wurden die Informations- und Eingriffsmöglichkeiten des Parlaments
beschränkt.
b) Die Umgehung des Parlaments bei der Konkretisierung des Auftrags an das Statistische
Bundesamt schränkt insbesondere das Gestaltungsrecht des Gesetzgebers
bei der Abgrenzung der Referenzgruppe, aus deren Ausgabeverhalten das
soziokulturelle Existenzminimum abzuleiten ist, ein. Zwar hat das Bundesministerium
für Arbeit und Soziales (BMAS) auch die Ergebnisse von Alternativrechnungen
veröffentlicht, die neben den in den Gesetzentwurf eingeflossenen Berechnungen
durchgeführt worden sind. Allen bisherigen Sonderauswertungen der
EVS 2008 liegen aber Referenzgruppen zugrunde, für die von einer konsequenten
Vermeidung von Zirkelschlüssen – von den Ausgaben der Leistungsberechtigten
auf deren Bedarf – nicht ausgegangen werden kann. Zur Vermeidung derartiger
Zirkelschlüsse ist es nämlich nicht hinreichend, lediglich Grundsicherungsbeziehende
aus der Referenzgruppe auszuschließen. Darüber hinaus müssten auch
Haushalte, die einen Grundsicherungsanspruch nicht wahrnehmen und demnach
noch unterhalb des Grundsicherungsniveaus leben (verdeckte Armut), ausgeklammert
werden. Dies wurde auch vom BVerfG angemahnt: „Der Gesetzgeber
bleibt freilich entsprechend seiner Pflicht zur Fortentwicklung seines Bedarfsermittlungssystems
verpflichtet, bei der Auswertung künftiger Einkommens- und
Verbrauchsstichproben darauf zu achten, dass Haushalte, deren Nettoeinkommen
unter dem Niveau der Leistungen nach dem Sozialgesetzbuch Zweites Buch
und dem Sozialgesetzbuch Zwölftes Buch inklusive der Leistungen für Unterkunft
und Heizung liegt, aus der Referenzgruppe ausgeschieden werden.“ (BVerfG, Rn.
169). Dem wird der vorliegende Gesetzentwurf nicht gerecht.
c) Selbst die Grundsicherungsbeziehenden wurden bei den bisher durchgeführten
Sonderauswertungen nur insofern ausgeklammert, als sie nicht infolge von Sonderregelungen
(Erwerbstätigenfreibeträge, nicht anzurechnende Einkommensarten,
übergangsweise gewährte Zuschläge) ein Gesamteinkommen knapp oberhalb
der Regelleistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts (inklusive der Leistungen
für Unterkunft und Heizung) erreichten. Diese Abgrenzung des Referenzeinkommensbereichs
ist unter methodischen Gesichtspunkten problematisch,
- da auch das Ausgabeverhalten von Haushalten mit einem Gesamteinkommen
knapp oberhalb der Regelleistungssumme maßgeblich vom gegebenen
Grundsicherungsniveau geprägt ist;
- da die Vermeidung von Zirkelschlüssen ohnehin nur rudimentär mit Bezug auf
das bisherige und damit nicht verfassungsgerecht ermittelte Grundsicherungsniveau
erfolgen kann.
Ein Antrag im Bundestagsausschuss für Arbeit und Soziales, Berechnungen auf
der Basis von unterschiedlich abgegrenzten Referenzgruppen, insbesondere ohne
„Aufstocker“ und ohne Haushalte in verdeckter Armut, durchführen zu lassen,
wurde durch die Mehrheit der Regierungsfraktionen abgelehnt.
d) Die dem Gesetzentwurf zugrunde liegende Ableitung kindspezifischer Bedarfe ist
auf der Basis des Ausgabeverhaltens der Paare mit einem Kind erfolgt und entspricht
insoweit den Vorgaben des BVerfG. Der elterliche Bedarf wird aber ebenso
wie der Erwachsenenbedarf generell aus den durchschnittlichen Konsumausgaben
des unteren Einkommensbereichs der Alleinstehenden abgeleitet. Dies ist

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methodisch inkonsequent. Denn der Bemessung des kindlichen Existenzminimums
liegt eine Aufteilung von Haushaltsausgaben auf Kind und Eltern unter Berücksichtigung
von Haushaltsgrößenersparnissen zugrunde; Letztere sind nur gerechtfertigt,
wenn die den Eltern zugerechneten Fixkosten tatsächlich gedeckt
sind. Dies ist infolge der Bezugnahme auf den anderen Referenzhaushaltstyp der
Alleinstehenden aber nicht gewährleistet. Damit ist nicht gesichert, dass der Familienbedarf
ausreichend gedeckt wird. Für das alternative Verfahren, Kindesund
Erwachsenenbedarfe nur auf der Basis der nur einen Referenzgruppe der
Paare mit einem Kind abzuleiten, liegt mittlerweile eine erste empirische Schätzung
vor (siehe unter Punkt 3).
e) Bei den dem Entwurf des RBEG zugrunde liegenden Sonderauswertungen wurden
für Alleinstehende einerseits und Familien andererseits unterschiedliche Referenzeinkommensbereiche
herangezogen – zum Einen die unteren 15%, zum
Anderen die unteren 20%. Dies ist methodisch nicht begründbar und erscheint als
willkürlich. Die Ausführung in der Begründung zum Gesetzentwurf, damit erfolge
jeweils eine Betrachtung des reichlich unteren Quintils entsprechend dem Urteil
des BVerfG, bezieht sich auf eine Gruppe einschließlich der vorab ausgeklammerten
Haushalte und ist damit weder stichhaltig noch urteilskonform. Es ist nicht
sachgerecht, die Größe des Referenzeinkommensbereichs und damit auch die
Bandbreite der Einkommen oberhalb des Grundsicherungsniveaus von der relativen
Häufigkeit der Leistungsbeziehenden beim jeweiligen Haushaltstyp abhängig
zu machen; Mit diesem dem Gesetzentwurf zugrunde liegenden Ansatz wird implizit
der Referenzeinkommensbereich umso stärker begrenzt, je größer das
(sichtbare) Ausmaß von Unterstützungsbedürftigkeit ist.
f) Mit dem Entwurf des RBEG ist durch vielfältige Ausklammerungen einzelner Güter
als „nicht regelbedarfsrelevant“ eine weit reichende Vermischung von Statistikund
Warenkorbmodell angelegt, die methodisch wie normativ problematisch ist.
Denn von der mit jedweder Herausnahme einzelner Güter verbundenen Kürzung
sind alle Haushalte, auch diejenigen ohne die entsprechende „nicht regelleistungsrelevante“
Ausgabe, betroffen. Grundsätzlich räumt das BVerfG dem Gesetzgeber
zwar einen Spielraum ein bei wertenden Entscheidungen, welche Ausgaben
zum Existenzminimum zählen (BVerfG, Rn. 171). Derartige normative Setzungen
dürfen aber der Funktionsweise des Statistikmodells nicht zuwider laufen,
so dass der Ermessensspielraum begrenzt ist. Dementsprechend betont das
BVerfG in seiner Urteilsbegründung, dass der Pauschalbetrag so zu bestimmen
ist, dass ein Ausgleich zwischen verschiedenen Bedarfspositionen möglich ist und
der Hilfebedürftige sein Verbrauchsverhalten so gestalten kann, dass er mit dem
Festbetrag auskommt (BVerfG; Rn. 205, s. a. Rn. 172). Zudem sind die zu erbringenden
Leistungen an dem jeweiligen Entwicklungsstand des Gemeinwesens
und den bestehenden Lebensbedingungen auszurichten (Pressemitteilung des
BVerfG vom 09.02.2010). Dem wird mit dem vorliegenden Gesetzentwurf nicht
ausreichend Rechnung getragen. Mit dem wiederkehrenden Hinweis, dass einzelne
Güter nicht zum physischen Existenzminimum zählen, wird der Aspekt der
soziokulturellen Teilhabe als einem Bestandteil des Existenzminimums tendenziell
vernachlässigt. Dies sei an einigen Beispielen verdeutlicht.
- Die Ausklammerung jeglicher Ausgaben für Alkohol und Tabak schränkt die
Bedarfsdeckung auch derjenigen ohne Kauf dieser – gesellschaftlich durchaus
üblichen – Güter erheblich gegenüber der Referenzgruppe ein. Die Beträge
belaufen sich auf 19,27 € (19,86 €) bei Bezugnahme auf die unteren 15%
(20%) der Alleinstehenden. Zudem entspricht diese Vorgehensweise einer

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Bevormundung der Grundsicherungsbeziehenden, die auch ihre sozialen Kontakte
tangiert.
- Aus dem Güterbereich „Bildung“ und „sonstige Dienstleistungen“ (EVS 2008)
wurden die Ausgaben für Kinderbetreuung (einschließlich Kinderfreizeiten)
ausgeklammert, obwohl es bisher keinen allgemeinen Rechtsanspruch von
Grundsicherungsbeziehenden auf kostenfreie Nutzung von Kinderbetreuungseinrichtungen
gibt. Vielmehr sind die entsprechenden Regelungen
regional sehr unterschiedlich. In Regionen mit Gebührenbefreiungen gelten
diese zudem teilweise nicht nur für Familien im Grundsicherungsbezug, vielmehr
generell für Geringverdiener – und damit auch für einen Teil der Familien
der Referenzgruppe. Dementsprechend haben nur 22,5% der Familien in
der Referenzgruppe mit einem Kind unter 6 Jahren Ausgaben für Kinderbetreuung
in Kindergärten angeschrieben. Die Streichung des insgesamt ermittelten
Durchschnittsbetrages von 16,25 € bedeutet eine deutlich spürbare Einschränkung
der Familien im Grundsicherungsbezug gegenüber der Referenzgruppe.
- Aus der Gütergruppe „Nachrichtenübermittlung“ wurden die Mobilfunkkosten
ausgeklammert. Die Verfügbarkeit eines Mobilfunktelefons entspricht mittlerweile
aber der gesellschaftlichen Normalität. Dies spiegelt sich in der EVS
2008 insofern, als sich kaum noch Familien ohne ein Mobiltelefon finden und
dementsprechend die Ergebnisse von Sonderauswertungen für diese kleine
Teilgruppe, auf die sich die Bedarfsbemessungen durch das BMAS stützen,
statistisch wenig bzw. nicht signifikant sind. Im Ergebnis führen die Sonderauswertungen
zu einem Minderbetrag beispielsweise von 6,90 € (7,48 €) bei
Alleinstehenden auf der Basis der unteren 15% (20%) und 6,76 € bei Jugendlichen
von 14 bis unter 18 Jahren.
- Aus der Gütergruppe „Verkehr“ wurden die Ausgaben für Kraftstoffe und
Schmiermittel ausgeklammert, indem die Mobilitätskosten nur der Teilgruppe
ohne Ausgaben für Kraftstoff einbezogen wurden. Dies erweist sich als nicht
sachgerecht, da damit – wie bei den Kommunikationsdienstleistungen – von
der gesellschaftlichen Normalität abstrahiert und auf statistisch wenig bzw.
nicht signifikante Ergebnisse Bezug genommen wird. Zudem besteht die Gefahr
einer Strukturverzerrung der verbleibenden Referenzgruppe dahingehend,
dass überproportional Haushalte mit meist nur kurzen Wegen einbezogen
werden. Dies spiegelt sich in unrealistisch niedrigen Durchschnittsausgaben
der den Sonderauswertungen zugrunde liegenden Teilgruppe für den
ÖPNV von z. B. 18,41 € (23,63 €) bei den unteren 15% (20%) der Alleinstehenden.
Letztlich implizieren die Sonderauswertungen eine Verminderung der
Beträge gegenüber den Ausgaben für Mobilität der Referenzgruppe beispielsweise
um 15,35 € (12,38 €) bei den unteren 15% (20%) der Alleinstehenden
und um ca. 10 € bei Kindern und Jugendlichen.
Vor diesem Hintergrund und angesichts des Transparenzgebots wäre es schließlich
angebracht, die Durchschnittsausgaben für die ausgeklammerten Güterpositionen
auszuweisen, um das implizit vorgesehene Zurückbleiben der Leistungsbeziehenden
hinter dem Lebensstandard der Referenzgruppe bewerten zu können.
Dies ist weder im Gesetzentwurf noch in der Begründung dazu thematisiert
worden, so dass jeder Versuch einer Bewertung des vorliegenden Entwurfs mit
mühsamen Detailberechnungen auf der Basis der tabellarisch veröffentlichten Ergebnisse
des Statistischen Bundesamtes verbunden ist. Für die unteren 15% der
Alleinstehenden summieren sich die Kürzungen auf etwa 135 €, das entspricht
27% der Ausgaben der Referenzgruppe.

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3 Ein alternativer Ansatz der Regelleistungsberechnung
Wegen der aufgezeigten Schwächen der dem Gesetzentwurf zugrunde liegenden
Berechnungen ist jüngst ein alternatives Verfahren entwickelt und umgesetzt worden,
das die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts in methodisch stringenter weise
umsetzt. 1 Dabei musste allerdings auf die vorliegenden Sonderauswertungen der
EVS 2008 und damit auf eine unzureichende Abgrenzung des Referenzeinkommensbereichs
zurückgegriffen werden; denn eine auch in dieser Hinsicht verbesserte
Analyse ist auf die Mikrodaten in Form eines scientific use files angewiesen, das
aber erst seit Ende Oktober beantragt werden kann. Die wesentlichsten Unterschiede
gegenüber der Regelleistungsberechnung, die vom Bundesministerium für Arbeit
und Soziales (BMAS) vorgelegt wurde, bestehen in folgenden Punkten:
– Ermittlung auch des Elternbedarfes bzw. generell des Erwachsenenbedarfes aus
dem Ausgabeverhalten der Paare mit einem Kind;
– Verwendung modifizierter Aufteilungsschlüssel für die personelle Zurechnung von
Haushaltsausgaben;
– vergleichsweise wenige Herausnahmen von Güterpositionen mit zwei Varianten:
- Variante 1 mit weitestgehenden Umsetzung des Statistikmodells.
- Variante 2 mit eingeschränkter Umsetzung des Statistikmodells.
Tabelle: Regelbedarfe nach alternativen Berechnungen auf Basis der EVS 2008,
vorläufiges Ergebnis 1 [- 28 (- 8%)]
Regelbedarfe in € p. M.
Statistikmodell weitgehend
umgesetzt
Statistikmodell, eingeschränkte
Umsetzung
1. Erwachsener
478
431
[- 47 (-10%)]
2. Erwachsener
359
314
[- 45 (-13%)]
Kind, u6
245
224
[- 21 (- 9%)]
Kind, 6 - 13
314
287
[- 27 (- 9%)]
Kind, 13 - 17
344
316
Beispiel: Paarfamilie,
Kind 6 - 13
1.151
1.032
[-119 (-10%)]
Beispiel: Alleinerziehende,
Kind u6
895
810
[- 85 (- 9%)]
1 Referenzgruppen der Paare mit einem Kind unter 18 Jahren in der Abgrenzung, die den bisher vorliegenden
Sonderauswertungen zugrunde liegt. Die Herausnahme von Familien in verdeckter Armut
vor Bildung des Referenzeinkommensbereichs (untere 20%) konnte nicht umgesetzt werden, da die
1 Becker, Irene (2010): Regelleistungsbemessung auf der Basis des „Hartz IV-Urteils“ des Bundesverfassungsgerichts
und der normativen Vorgaben im Positionspapier der Diakonie, Projektbericht an das Diakonische Werk
Evangelischer Kirchen in Mitteldeutschland e. V., Riedstadt.

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dafür erforderlichen Mikrodaten in Form eines scientific use files erst seit Ende Oktober beantragt
werden können. Insofern sind die Ergebnisse vorläufig.
Wie die vorstehende Tabelle zeigt, ergeben sich bei methodisch konsequenter Umsetzung
des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 9. Februar 2010 wesentlich
höhere Beträge als nach den vom BMAS konzipierten Berechnungen. Um die Funktionsweise
des Statistikmodells nicht auszuhebeln, wurde der Ermessensspielraum
des Gesetzgebers als begrenzt angesehen; dementsprechend summieren sich die in
der restriktiven Variante, also bei eingeschränkter Umsetzung des Statistikmodells,
vorgenommenen Kürzungen auf nur etwa 10% der Ausgaben der Referenzgruppe.
Zwar wäre selbst dies eine merkliche Minderung des Lebensstandards der Grundsicherungsbeziehenden
gegenüber dem unteren Einkommensbereich. Die Differenz
bewegt sich aber in einem Rahmen, der als Kompromiss zwischen den Strukturprinzipien
des Statistikmodells einerseits und dem gesetzgeberischen Gestaltungsspielraum
andererseits angesehen werden kann, dementsprechend kann angenommen
werden, dass der Hilfebedürftige sein Verbrauchsverhalten so gestalten kann, dass
er mit dem Festbetrag auskommt (BVerfG; Rn. 205, s. a. Rn. 172).
4 Leistungen für Bildung und Teilhabe
Gemäß der Vorgabe des Bundesverfassungsgerichts sind im Gesetzentwurf für Kinder,
Jugendliche und junge Erwachsene neben dem Regelbedarf die Bedarfe nach
Bildung und Teilhabe am sozialen und kulturellen Leben in der Gemeinschaft als eigenständige
Bedarfe anerkannt, die künftig im § 28 SGB II geregelt sind.
Die Leistungen für Bildung, die für Kinder und Jugendliche bis zum 25. Lebensjahr
gewährt werden, umfassen die folgenden Komponenten: Neben der Übernahme der
tatsächlichen Aufwendungen für Schulausflüge und Klassenfahrten gehört dazu die
Ausstattung mit persönlichem Schulbedarf (das bisherige Schulbasispaket), die
Übernahme der Aufwendungen für angemessene Lernförderung sowie der Aufwendungen
für gemeinschaftliche Mittagsverpflegung in Schulen und Kindertagesstätten.
Leistungen zur Teilhabe am sozialen und kulturellen Leben werden Kindern und Jugendlichen
bis zum 18. Lebensjahr erbracht. Der Höchstbetrag von 10 Euro pro Monat
kann für die Mitgliedschaft in den Bereichen Sport, Spiel, Kultur und Geselligkeit,
für Musikunterricht, für kulturelle Bildung oder die Teilnahme an Freizeiten verwendet
werden.
Ministerin von der Leyen hat von Anfang an besonderen Wert darauf gelegt, Leistungen
zur Bildungs- und Teilhabeförderung nicht den Familien auszuzahlen, sondern
sie über die Jobcenter an den Familien vorbei direkt den Kindern zugute kommen zu
lassen. Insofern wurde gegenüber Hartz IV-Leistungen beziehenden Eltern ein genereller
Missbrauchsvorbehalt formuliert, für den es - von Einzelfällen abgesehen - keine
empirisch fundierte Begründung gibt. Studien zur Kinderarmut zeigen vielmehr,
dass Eltern in der Regel alles unternehmen, um ihre Kinder die materiell deprivierte
Situation möglichst wenig spüren zu lassen, und eher ihren eigenen Konsum einschränken,
als die Leistungen für Kinder missbräuchlich einzusetzen. Durch die ausschließliche
Gewährung der Leistungen zur Bildungs- und Teilhabeförderung als
Sachleistung wird zudem die Entscheidungsautonomie der Eltern im Hinblick auf die
Pflege und Erziehung ihrer Kinder in unvertretbarer Weise eingeschränkt. Trotz dieser
Bedenken war die Ministerin bereit, zur Missbrauchsvermeidung ein aufwendiges
bürokratisches Verfahren für die vorgesehenen Sachleistungen einzuführen, das zu
neuen Ungerechtigkeiten und zu einem unvertretbar hohen Verwaltungsaufwand führen
wird.

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Die zunächst vorgesehene Leistungsform einer Chipkarte hatte dazu beigetragen,
dass nicht mehr über Höhe und Zusammensetzung dieser Leistungen, sondern nur
noch über die Form der Leistungserbringung diskutiert wurde. Im Gesetzentwurf
werden die Leistungen zur Bildung und Teilhabe mit Ausnahme des Schulbasispakets
durch personalisierte Gutscheine oder Kostenübernahmeerklärungen erbracht.
Die bereits im Vorfeld des Gesetzentwurfs heftig diskutierte und kritisierte Chipkarte -
als elektronisches System der Leistungserbringung und Abrechnung - ist zwar nur
noch als Möglichkeit für die Zukunft vorgesehen. Sie kann aber vom BMAS ohne Zustimmung
des Bundesrats auf dem Verordnungsweg eingeführt werden.
Grundsätzlich könnten die Leistungen zur Bildungs- und Teilhabeförderung als Teil
der monetären Regelleistungen für Kinder definiert und festgesetzt werden. Dies
würde am ehesten dem Prinzip der Elternautonomie entsprechen. Allerdings wäre
die Höhe solcher Regelleistungen schwer zu bemessen, da die örtliche Infrastruktur
an Bildungs- und Fördereinrichtungen sehr unterschiedlich ausgebaut ist und die
damit verbundenen Kosten für die Familien stark divergieren. Wählt man daher den
Weg der Bereitstellung von Sachleistungen, wäre ein Rechtsanspruch auf soziokulturelle
Förderung am ehesten im SGB VIII und damit im Zuständigkeitsbereich der
Kinder- und Jugendhilfe zu verankern. Nur durch den flächendeckenden Ausbau der
Infrastruktur an Bildungs- und Förderleistungen kann künftig sichergestellt werden,
dass alle Kinder und Jugendlichen die Unterstützung bekommen, die sie brauchen.
Und nur im Bereich der Kinder- und Jugendhilfe kann erwartet werden, dass die entsprechenden
Entscheidungen fachlich begründet sind.
Die Förderung von eintägigen Schulausflügen, Lernförderung, Schulmittagessen und
Teilhabeleistungen wird künftig in Form von personalisierten Gutscheinen erbracht.
Darin ist die Gefahr angelegt, dass die Kinder und ihre Familien einer sozialen Stigmatisierung
ausgesetzt werden. Das Risiko, als Hartz IV-Leistungsempfänger erkannt
und negativ bewertet zu werden, wird dazu führen, dass nicht wenige Familien
auf die Inanspruchnahme der entsprechenden Leistungen verzichten werden. Eine
solche Unterausschöpfung der Leistungsansprüche wäre nur dadurch zu vermeiden,
dass die Leistungen allen Familien oder zumindest einem erheblich breiteren Kreis
von Anspruchsberechtigten zugänglich wären. Auf eine solche Ausweitung des Kreises
der Anspruchsberechtigten ist jedoch aus fiskalischen Gründen verzichtet worden.
Zur Leistungserbringung schließen die Grundsicherungsträger mit Leistungsträgern
Vereinbarungen ab. Sind vor Ort keine Leistungsträger vorhanden, entfallen die Leistungen.
Die bisherigen Erfahrungen mit der Vergabe von Bildungs- und Beschäftigungsmaßnahmen
durch die Bundesagentur für Arbeit lassen erwarten, dass nur
bestimmte, insbes. große Anbieter als Vertragspartner ausgewählt werden und dass
es dadurch zu erheblichen Verwerfungen in den örtlichen Anbieter- und Trägerstrukturen
kommen wird. Zu erwarten ist ebenfalls, dass bei den abzuschließenden Vereinbarungen
der Preisaspekt den Qualitätsaspekt einer Bildungs- und Teilhabeförderung
dominieren wird. Zwar ist auf Druck der Bundesländer im Gesetzentwurf nunmehr
vorgesehen, dass auch die Kommunen mit dieser Aufgabe betraut werden
können, wenn sie dies wünschen, die Zuständigkeit bleibt jedoch auch in diesem Falle
bei den Arbeitsagenturen.
Die Leistungen für gesellschaftliche Teilhabe sind in § 28 Abs. 6 SBG II-E abschließend
aufgezählt. Da Fahrtkosten nicht zu diesen Bedarfen gehören, findet die Schülerbeförderung
keine Erwähnung. Gerade in ländlichen Regionen ist die Inanspruchnahme
von Bildungs- und Teilhabeleistungen (wie etwa der Besuch einer weiterführenden
Schule, der Besuch von Kulturveranstaltungen etc.) jedoch stark davon abhängig,
dass die notwendigen Beförderungsaufwendungen getragen werden können.

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Da diese in den monetären Regelleistungen nicht ausreichend abgedeckt sind,
müssten die Differenzbeträge im Bildungspaket zusätzlich übernommen werden, da
sonst die Einlösung des Rechtsanspruchs auf Bildung und Teilhabe nicht möglich ist.
Im Gesetzentwurf der Bundesregierung ist für das Bildungspaket im Jahr 2011 ein
Mittelvolumen von 500 Mio. Euro (sowie weitere 135 Mio. Euro Verwaltungskosten)
vorgesehen. Als Konzession gegenüber kritischen Einwänden sollen nunmehr davon
neben den Kindern in Hartz IV-Bedarfsgemeinschaften auch Kinder von Niedrigverdienern
mit Kinderzuschlagsanspruch profitieren. Aus dem geplanten Bildungspaket
werden die rund 2 Mio. Kinder eine Förderung im Wert von 250 Euro pro Jahr oder
knapp 21 Euro pro Monat erhalten. Diese Höhe des Bildungspakets ist durch keinerlei
Berechnung begründet bzw. abgeleitet worden, sie ist vielmehr das Ergebnis politisch-fiskalischer
Erwägungen, die nicht offen gelegt wurden. Insgesamt ist das Mittelvolumen
so dimensioniert, dass die Einlösung eines weitreichenden Bildungs- und
Teilhabeanspruchs dadurch ausgeschlossen ist. Insofern handelt es sich beim Bildungspaket
um eine Mogelpackung, die davon ablenken soll, wie wenig eine angemessene
Bedarfsdeckung mit den unveränderten Kinderegelleistungen eingelöst
wird.
5 Kosten der Unterkunft
Im Gesetzentwurf werden kreisfreie Städte und Landkreise nach §§ 22a - c SGB II-E
und §§ 35 und 35a SGB XII-E ermächtigt, die Angemessenheit von Wohnkosten,
auch unterhalb der Vorgaben höchstrichterlicher Rechtsprechung, selbst festzulegen.
Die vom Bundessozialgericht entwickelten Schutzbestimmungen zur Sicherung der
Wohnung werden als Rahmenvorgaben bzw. Mindestbestimmungen nicht aufgenommen.
Auch die von dort vorgegebene Unzulässigkeit pauschaler Begrenzungen
von Heizkosten wird aufgehoben und nach § 22b (1) SGB II kann nun eine Gesamtangemessenheitsgrenze
für die Bruttowarmmiete gebildet werden, ohne dass dafür
Näheres bestimmt wird. Schlussendlich darf die große Bandbreite von Mieten und
Heizkosten mit einer Pauschale abgegolten werden. Die vollständige Übergabe der
Festlegungen der Wohnkosten an die Kommunen spiegelt sich im Wegfall des bisherigen
§ 27 SGB II, die dem Bundesgesetzgeber bisher die Möglichkeit gab, entsprechende
Regelungen durch Rechtsverordnung zu treffen. Eine Sicherstellung einheitlicher
Lebensbedingungen im Bereich Wohnen wird damit aufgegeben.
Indem den Bundesländern das Recht eingeräumt wird, durch Gesetze die Kommunen
zu ermächtigen, durch eigene Satzungen zu bestimmen, welche Aufwendungen
für Unterkunft und Heizung in ihrem Gebiet angemessen sind, reicht der Gesetzgeber
damit eine ganz wesentliche Gestaltung des Grundrechts auf Existenzsicherung
ohne ausreichende Vorgaben nach unten durch. Dadurch entsteht die Gefahr, dass
kreisfreie Städte und Landkreise in finanzieller Not künftig die Angemessenheitsgrenzen
so tief festlegen, dass Menschen in andere Kreise vertrieben werden, in
prekäre Lebensverhältnisse geraten oder daraus Obdachlosigkeit entsteht. Zudem ist
zu befürchten, dass die bereits bestehende sozialräumliche Konzentration prekärer
Wohn- und Lebensverhältnisse weiter verschärft wird.
Das Bundesverfassungsgericht hatte in seinem Urteil vom 9.2.2010 die folgende
wichtige Feststellung getroffen (RZ 136): "Die verfassungsrechtliche Gewährleistung
eines menschenwürdigen Existenzminimums muss durch ein Parlamentsgesetz erfolgen,
das einen konkreten Leistungsanspruch des Bürgers […] enthält. […] Schon
aus dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip ergibt sich die Pflicht des Gesetzgebers,
die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen selbst zu tref-

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fen." Genau diese Regelungen werden nun vor einer Weiterreichung an untere Ebenen
aber nicht getroffen. Der Verstoß gegen das verfassungsrechtlich geforderte Bestimmtheitsgebot
kann somit zu unterschiedlichsten örtlichen Regelungen führen, die
mit den Wohnkosten eine zentrale Säule der Existenzsicherung treffen.
Vorgaben zur Bestimmung von Angemessenheitsgrenzen finden sich in § 22a Abs. 3
SGB II-E. Neben der bisherigen Orientierung an den Verhältnissen des einfachen
Standards auf dem örtlichen Wohnungsmarkt (ohne nähere Konkretisierung) sollen
die Auswirkung der Regelungen auf den Wohnungsmarkt berücksichtigt werden. Die
Auswirkungen auf die Situation der Leistungsberechtigten bleiben dabei außer Betracht,
die Gefahr eine Gettobildung wird dadurch nicht ausgeschlossen. In § 22c
SGB II-E werden als Grundlagen zur Bestimmung von Angemessenheitsgrenzen
verschiedenste Datenquellen ohne Prioritätensetzung benannt, die auch kombiniert
verwendet werden können, Auswertungskriterien bleiben unbenannt. Weiterhin fehlen
jegliche Regelungen zur Festlegung der Angemessenheit, wenn von der Satzungsermächtigung
kein Gebrauch gemacht wird oder eine Satzung rechtswidrig ist.
Eine Pauschalierung der Heizkosten erscheint schon aus der Betrachtung des Bundessozialgerichts
unsinnig: Für die klimatischen Bedingungen der Zukunft, wechselnde
Energiepreise, unterschiedliche Gebäudestandards, Differenzen im technischen
Stand von Heizungsanlagen oder für das als angemessen anzusehende Heizverhalten
können keine pauschalen Größenordnungen festgelegt werden.
Eine Pauschalierung von Wohnkosten erscheint rein ökonomisch nur sinnvoll, wenn
die allen zu gewährende Pauschale unter der bisherigen Angemessenheitsgrenze
liegt. Damit aber würde eine große Zahl von Menschen mit der Gefahr des Wohnungsverlusts
konfrontiert, die in bislang angemessenen Wohnungen leben. Zudem
würde sich das Mietniveau in angespannten Wohnungsmärkten schnell auf die Pauschalen
einpendeln. Eine Pauschalierung der höchst unterschiedlichen Wohnkosten
erscheint daher nicht sinnvoll.
Um rechtswidrige kommunale Satzungen rechtlich angreifen zu können, wurde die
Möglichkeit einer Normenkontrollklage im Sozialgerichtsgesetz durch einen neuen §
55a eingefügt. Da solche Normenkontrollverfahren eine hohe Hürde für Betroffene
bilden, war im Referentenentwurf noch die Möglichkeit einer Verbandsklage vorgesehen.
Diese wichtige Intervention wurde jedoch im Kabinettsentwurf gestrichen. Die
Verbandsklage sollte nicht zuletzt deshalb wieder aufgenommen werden, um eine
Flut von Einzelklagen zu vermeiden.
Gemäß Prof. Uwe Berlit, Richter am BVerwG, fordert das Machtgefälle zwischen Betroffenen
und Behörden eine weitere wichtige Regelung: "Ohne eine Verpflichtung,
bei rechtswidrig zu niedrig festgesetzten Unterkunftskosten von Amts wegen allen
Betroffenen eine Nachzahlung zu gewähren, besteht die Gefahr, dass einige Kommunen
die Unterkunftskosten aus Einspargründen "strategisch" bewusst zu niedrig
festlegen und darauf setzen, dass die meisten Betroffenen (und in der Tendenz auch
die Gerichte) auf den Bestand der Satzung vertrauen und bei Beanstandung durch
das Landessozialgericht nur wenige Betroffene nach § 44 SGB X eine Nachzahlung
fordern werden."
Bereits in der derzeitigen gesetzlichen Regelung verweist eine große Zahl marktfremder
Mietobergrenzen auf einseitige kommunale Festlegungen unter dem Diktat
des Spardrucks. Bei der Festlegung örtlicher Angemessenheitsgrenzen müssen
deshalb die örtlichen Organisationen der Mieter und Vermieter – analog dem Mietspiegelverfahren
– beteiligt werden.

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6 Menschenwürdiges Existenzminimum und Lohnabstandsgebot
Das Bundesverfassungsgericht hat am 9.2.2010 entschieden, dass der deutsche
Sozialstaat ein menschenwürdiges Existenzminimum für jeden Menschen gewährleisten
muss, der sich legal in Deutschland aufhält. Zusätzlich zu dem zum Überleben
Notwendigen (physisches Existenzminimum) müssen die Leistungen für dieses
menschenwürdige (soziokulturelle) Existenzminimum auch einen Leistungsteil enthalten,
der eine (bescheidene) Teilhabe am Leben der Gesellschaft ermöglicht. Damit
ist ein Bezugspunkt festgelegt, der bei der Ermittlung der Regelsätze nunmehr
Priorität gegenüber dem in § 28 Abs. 4 SGB XII statuierten Lohnabstandsgebot hat.
Auch wenn das vom Verfassungsgericht gebilligte Verfahren zur Ermittlung der Regelsätze
zu einem Leistungsanspruch führt, der oberhalb der im Lohnabstandsgebot
bestimmten Grenze liegt, so ist dies hinzunehmen. Die bisher im Lohnabstandsgebot
formulierte Beschränkung, dass das Nettoeinkommen eines vollzeitbeschäftigten Alleinverdieners
in unteren Lohngruppen zuzüglich Kindergeld und Wohngeld, der eine
fünfköpfige Familie zu ernähren hat, höher sein muss, als der Anspruch einer solchen
Familie auf Mindestleistungen, ist seit dieser Entscheidung obsolet geworden.
Argumente, die gegen höhere Regelsätze mit Verweis auf das Lohnabstandsgebot
vorgebracht werden, haben keine rechtliche Grundlage.
Diese Verschiebung der Prioritäten ist umso bedeutsamer, als die in den letzten Jahren
eingetretene Lohnspreizung auch die Lohnabstandsgrenze gesenkt hat. Der Anteil
der Stundenlöhne, die unter zwei Dritteln des Durchschnittslohns liegen, stieg von
ca. 20 % (1998) auf ca. 25 % (2008) an. Durch die vom Bundesverfassungsgericht
veränderten Prioritäten können nunmehr die von Arbeitgebern auf unterschiedliche
Weise herbeigeführten Niedriglöhne kaum noch auf die Höhe des nach einem verfassungsgemäßen
Verfahren berechneten menschenwürdigen Existenzminimums
durchschlagen.
Löhne sind Individuallöhne für die Arbeitsleistung eines Arbeitnehmers, die unterschiedlichen
familiären Unterhaltsverpflichtungen eines Arbeitnehmers spielen dabei
keine Rolle. Deren Ausgleich ist Aufgabe des Familienlastenausgleichs. Die Leistungen
des Familienlastenausgleichs für Kinder decken jedoch deren menschenwürdiges
Existenzminimum nicht in vollem Umfang ab. Es bleibt ein ungedeckter Bedarf,
der zu hoher Kinderarmut im Niedrigeinkommensbereich führt. Diese Differenz liegt –
gemessen am Mindestleistungsanspruch von Kindern – zwischen € 150 und € 200
pro Monat (unter Einschluss eines Miet- und Heizkostenanteils). Für Anspruchsberechtigte
auf ALG II-Leistungen kann der Kinderzuschlag diese Differenz nahezu
ausgleichen, sofern er in Anspruch genommen wird. In dem darüber liegenden Niedrigeinkommensbereich
belastet diese Unterdeckung aber viele Familien sehr stark.
Legt man gar die maximale Steuerersparnis zugrunde, die sich aufgrund der im Einkommensteuergesetz
festgelegten Kinderfreibeträge (einschließlich des Erziehungsund
Betreuungsfreibetrags) ergibt, so liegt das staatlich akzeptierte menschenwürdige
Existenzminimum von Kindern noch deutlich höher. Nach gegenwärtiger Rechtslage
muss also jeder Arbeitnehmer und jede Arbeitnehmerin mit Kindern einen Teil
von deren Existenzminimum aus seinem/ihrem Nettoarbeitseinkommen bestreiten.
Da dies bei den heutigen Niedriglöhnen nicht mehr möglich scheint, ist ein Lohnabstandsgebot,
das sich an dem Referenzhaushalt einer fünfköpfigen Familie orientiert,
überholt. Wenn überhaupt, kann ein Lohnabstandsgebot sich nur auf eine/n alleinstehende/n
vollzeitbeschäftigte/n Arbeitnehmer/in in unteren Lohngruppen beziehen.
Daher ist eine Aufhebung oder Änderung des § 28 Abs. 4 SGB XII erforderlich, wobei
eine solche Reglung im SGB XII ohnehin deplatziert ist, wo es um Leistungen für
nicht Erwerbsfähige geht.

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Ein angemessener gesetzlicher Mindestlohn würde für alleinstehende Arbeitnehmer/innen
den Konflikt zwischen ausreichenden Arbeitsanreizen und einem menschenwürdigen
Existenzminimum beseitigen. Der unterste Bereich der Lohnverteilung
und die Leistungshöhe aller Grundsicherungssysteme wären aber erst dann
konsistent gestaltet, wenn der Familienlastenausgleich das menschenwürdige Existenzminimum
von Kindern voll decken würde. Diese Trias von Mindestlohn, Grundsicherung
und existenzsicherndem Kinderlastenausgleich stellt eine Zukunftsaufgabe
der Sozialpolitik dar.
7 Ausblick
Das Bundesverfassungsgericht hat für die Entscheidung des Gesetzgebers über die
Regelleistungen und Regelsätze des SGB II und XII nur eine kurze Frist bis zum
31.12.2010 gesetzt. Daher stehen Bundestag und Bundesrat unter starkem zeitlichem
Druck, die von der Regierung vorgelegten Zahlen zu übernehmen, obwohl berechtigte
Zweifel bestehen, dass alle Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts für
die Berechnung der Regelleistungen eingehalten wurden.
Der „Frankfurter Arbeitskreis Armutsforschung“ regt daher an, dass eine Revisionsklausel
in den Gesetzesbeschluss aufgenommen wird. Sie soll vorsehen, dass im
Jahr 2011 weitere Alternativrechnungen unter Beachtung der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts
vorgenommen und die zunächst beschlossenen Regelleistungen
revidiert werden können.
Der Text ist abrufbar unter: www.diakonie-hessen-nassau.de
Kontakt:
Frankfurter Arbeitskreis Armutsforschung
Prof. Dr. Franz Segbers
Diakonisches Werk in Hessen und Nassau
Ederstr. 12
60486 Frankfurt / Main
069 7947-242
Franz.Segbers@dwhn.de