Das ganze Heft als PDF-Datei - Zeitschrift für Umweltrecht - Nomos

ZUR
Zeitschrift für Umweltrecht
Das Forum für
Umwelt- und
Planungsrecht
Immissionsschutz ■ Naturschutz ■ Klimaschutz ■ Bodenschutz ■ Gentechnik
Energiewirtschaft ■ Abfallwirtschaft ■ Gewässerschutz ■ Chemikaliensicherheit
Herausgeber
Verein für Umweltrecht e.V.
in Verbindung mit:
Prof. Dr. Martin Beckmann
Siegfried Breier
Prof. Dr. Matthias Dombert
Dr. Günther-Michael Knopp
Prof. Dr. Hans-Joachim Koch
Prof. Dr. Gertrude Lübbe-Wolff
Dr. Frank Petersen
Dr. Renate Phillip
Michael Sauthoff
Prof. Dr. Reinhard Sparwasser
Prof. Dr. Michael Uechtritz
Prof. Dr. Ludger-Anselm Versteyl
Prof. Dr. Andreas Voßkuhle
Prof. Dr. Gerd Winter
Aus dem Inhalt
Aufsätze
Arno Scherzberg,
Risikomanagement vor der WTO 1
Martin Beckmann/Joachim Hagmann,
Stilllegung, Rekultivierung und Nachsorge
von Deponien 9
Hans-Joachim Koch/Cornelia Ziehm,
Schiffssicherheit und Meeresumweltschutz 16
Rechtsprechung
Keine einstweilige Anordnung gegen gesetzliche Pflicht
zur Teilnahme am Emissionshandel, VG Karlsruhe 22
Mit einer Anmerkung von Uwe Neuser 26
Festlegung von Flugrouten, BVerwG 27
Fluglärm – Fehlerhafte Abwägung von
Spitzenpegelbelastungen, OVG Brandenburg 33
Airbus-Erweiterung, OVG Hamburg 38
Gesetzgebung
Josef Falke,
Neueste Entwicklungen im Europäischen
Umweltrecht 46
1/2005
Jahrgang 16 · Seiten 1– 56 · E 10882
Rechtsprechung in Leitsätzen
Tagungsberichte, Buchrezension
Zeitschriftenschau, Termine
Nomos

Angela Dageförde-Reuter
Umweltschutz durch
öffentliche Auftragsvergabe
Nicht zuletzt aufgrund der Novellierung der EG-Vergaberichtlinien
wird der Handhabung des öffentlichen Auftragswesens
zum Zwecke des Umweltschutzes derzeit besondere
Aufmerksamkeit zuteil. Dieser Band der Berliner
Umweltrechtlichen Schriften stellt die Rechtsnormen zusammen,
die von öffentlichen Auftraggebern bei der Beschaffungstätigkeit
einzuhalten sind und zeigt Möglichkeiten
auf, wie Umweltaspekte in rechtlich zulässiger Weise
in das Vergabeverfahren einfließen können. Ein Schwerpunkt
liegt auf dem Umgang mit Bietern, die über ein zertifiziertes
Umweltmanagement verfügen. Das neue, Ende
April 2004 in Kraft getretene europäische Vergaberecht
wird dabei durchgehend berücksichtigt.
Angela Dageförde-Reuter
Umweltschutz durch öffentliche Auftragsvergabe (Diss.)
Band 4 · Berliner Umweltrechtliche Schriften · Berlin 2004
337 Seiten · € 43,– · ISBN 3-936232-23-7
Haedrich/Kotulla (Hrsg.)
Berliner Umweltrechtliche Schriften
Ebenfalls sind in dieser Reihe erschienen:
Florian Kirchhof
Die Implementierung der FFH-Verträglichkeitsprüfung (Diss.)
Band 1 · Berliner Umweltrechtliche Schriften · Berlin 2003 · 293 Seiten · € 41,– · ISBN 3-936232-06-7
Jochen Kerkmann
Natura 2000: Verfahren und Rechtsschutz im Rahmen der FFH-Richtlinie (Diss.)
Band 5 · Berliner Umweltrechtliche Schriften · Berlin 2004 · 316 Seiten · € 42,– · ISBN 3-936232-24-5
Tankred Schuhmann
Wissenschaftliche-technische Standards im britischen Umwelt- und Technikrecht (Diss.)
Band 2 · Berliner Umweltrechtliche Schriften · Berlin 2003 · 330 Seiten · € 41,– · ISBN 3-936232-07-5
Andrea Menz
Gesellschaftsrechtliche Haftung im Regime der Gefahrenabwehr (Diss.)
Band 6 · Berliner Umweltrechtliche Schriften · Berlin 2004 · 192 Seiten · € 39,– · ISBN 3-936232-26-1
Christian Schimansky
Die Problematik des Freiflächenverbrauchs in Deutschland (Diss.)
Band 3 · Berliner Umweltrechtliche Schriften · Berlin 2003· 262 Seiten · € 43,– · ISBN 3-936232-08-3
Bitte bestellen Sie im Buchhandel oder beim Lexxion Verlag,
Lützowstraße 102–104, 10785 Berlin, Tel.: 030-81 45 06-0, Fax: 030-81 45 06-22, bestellung@lexxion.de

EDITORIAL
EDITORIAL
Verehrte ZUR-Leser,
die ZUR, das Forum für Umwelt- und Planungsrecht, erscheint
im 16. Jahrgang erstmals als Monatszeitschrift
mit 11 Ausgaben im Jahr und einem deutlich erweiterten
Umfang. Verlag und Schriftleitung tragen damit den
gestiegenen Informationsbedürfnissen von Praxis und Wissenschaft
im Umweltrecht Rechnung und unterstreichen
ihren Anspruch, die führende Umweltrechtszeitschrift herauszubringen.
Die neue ZUR wird an Bewährtem festhalten und ihr Profil
schärfen. Geplant sind weiterhin pro Jahr drei bis vier
Schwerpunkthefte zu einzelnen Themen des Umweltrechts.
Im laufenden Jahr sollen Themen, wie etwa die
Umweltaspekte der beabsichtigten Föderalismusreform, die
Fortentwicklung des FFH-Rechts oder die weitere Implementation
der Wasserrahmen-Richtlinie behandelt werden.
Der größere Umfang ermöglicht es uns, intensiver als bisher
die Vielfalt der umweltrechtlichen Entwicklung zu begleiten
und die Rechtsprechung noch vollständiger und aktueller
zu dokumentieren. Den Einwirkungen durch das
europäische und das internationale Recht sowie vielfältige
Verzahnungen mit anderen Fachrechten, wie dem Bauleitplanungs-,
dem Fachplanungs- oder dem Energiewirtschaftsrecht,
gilt dabei ganz besondere Aufmerksamkeit.
Anmerkungen und Praxishinweise zu ausgewählten Entscheidungen
helfen dem praktisch tätigen Umweltjuristen
bei seiner tagtäglichen Arbeit. Der umfangreiche Serviceteil
wird weiterhin die gesetzgeberischen Aktivitäten und die
wissenschaftlichen Entwicklungen im Umweltrecht dokumentieren.
Die ZUR dient zwar primär der umweltrechtlichen Praxis,
was jedoch grundsätzliche reflektierende wissenschaftliche
Beiträge keineswegs ausschließt. Diese Konzeption wird
auch im vorliegenden Heft deutlich. So befasst sich Prof.
Dr. Arno Scherzberg mit dem Spannungsfeld zwischen
nationaler bzw. europäischer Vorsorgepolitik und WTO-
Recht, einem besonders brisanten Thema des internationalen
Wirtschaftsrechts. Im Anschluss daran greifen
Prof. Dr. Martin Beckmann und Dr. Joachim Hagmann,
Rechtsanwälte in Münster, mit der »Stilllegung von
Deponien« ein für die Vollzugs- und Beratungspraxis
außerordentlich bedeutsames Thema auf. Prof. Dr. Hans-
Joachim Koch, Vorsitzender des Rates von Sachverständigen
für Umweltfragen, und Dr. Cornelia Ziehm
widmen ihren Beitrag »Meeresumweltschutz und Schiffssicherheit«
einem ebenfalls hochaktuellen Thema, das auf-
grund seiner rechtlichen Komplexität für Wissenschaft und
Praxis gleichermaßen von Interesse ist.
Schließlich kommentiert Dr. Uwe Neuser, Rechtsanwalt
in Berlin, im Anmerkungsteil eine der ersten verwaltungsgerichtlichen
Entscheidungen zum neuen Emissionshandelsrecht.
Die Kombination von größtmöglicher Aktualität, zuverlässiger
Berichterstattung über die wesentlichen Entwicklungen
im Umweltrecht sowie wissenschaflicher Gründlichkeit
mit engagierten Standpunkten kennzeichnen das
Programm und die Konzeption der ZUR.
Garant für die Umsetzung dieses Programms ist eine
dreiköpfige Schriftleitung, die mit 13 Fachredakteuren,
durchweg erfahrene wissenschaftlich und praktisch arbeitende
Umweltrechtler, eng zusammenarbeitet. Durch diese
redaktionelle Arbeit wird sichergestellt, dass die Entscheidungen
über den Inhalt der einzelnen Hefte auf der Grundlage
bestmöglicher sachverständiger Informationen über
Entwicklungen im Umweltrecht getroffen werden können.
Fachlich unterstützt werden Schriftleitung und Redaktion
seit dem nun laufenden 16. Jahrgang von renommierten,
fachlich hervorragend ausgewiesenen persönlichen Herausgebern
aus Wissenschaft, Verwaltung, Anwaltschaft
und Richterschaft, die zum Gründungsherausgeber, dem
Verein für Umweltrecht, hinzutreten und die gesamte berufliche
Spannbreite der mit Umweltrecht befassten Juristen
widerspiegeln.
Nomos-Verlagsgesellschaft
mbH & Co.KG, Baden-Baden
Schriftleitung ZUR
ZUR 1/2005 | I

Die europäische Perspektive des Umweltrechts
Epiney
UMWELTRECHT
in der Europäischen Union
Primärrechtliche Grundlagen
Gemeinschaftliches Sekundärrecht
Umweltrechtliche und umweltpolitische Problemstellungen mit
ihren grenzüberschreitenden Implikationen und Herausforderungen
nehmen stetig an Bedeutung zu. Hierbei spielt das
gemeinschaftliche Umweltrecht eine immer größere Rolle. Daher
ist die Kenntnis des europäischen Umweltrechts unabdingbare
Voraussetzung, um die Rückwirkungen auf das nationale Recht
erfassen zu können.
In diesem Sinne behandelt das vorliegende Fachbuch das in der
Europäischen Union geltende und das durch die Europäische
Gemeinschaft erlassene Umweltrecht. Es gibt damit eine
zusammenfassende Sicht der europarechtlichen Vorgaben und
der damit entstehenden nationalen Umsetzungs- und Durchführungsprobleme.
Dabei werden im 1. Teil des Werkes die primärrechtlichen
Grundlagen erläutert, während der 2. Teil das
gemeinschaftliche Sekundärrecht darstellt.
258-04 / Angebotsstand: 12-2004 / 4. / Carl Heymanns Verlag KG, 50926 Köln / AG Köln HRA 3666
Dieses präzise Praxiswissen im EU-Umweltrecht ist eine wichtige
Arbeitshilfe für Fachanwälte, nationale und internationale Umweltbehörden
und –verbände, sowie universitäre und private
Forschungseinrichtungen. Darüber hinaus kommt das Buch als
kompetente Informationsquelle für das Umweltmanagement
gewerblicher Betriebe und Umweltbetriebsprüfer zum Einsatz.
AUSDER BESPRECHUNGEN DER VORAUFLAGE
„Insgesamt handelt es sich um ein sehr empfehlenswertes
Buch, das nicht nur den Spezialisten des Europarechts und
europäischen Umweltrechts, sondern fast jeden nationalen
Umweltrechtler aus Theorie und Praxis interessieren sollte.“
Prof. Dr. E. Rehbinder, in: Deutsches Verwaltungsblatt
Carl Heymanns Verlag
Von Professorin Dr. Astrid Epiney
2., neu bearbeitete Auflage
2005. Etwa 468 Seiten.
Kartoniert ca. e 58,-
ISBN 3-452-25873-4
In Vorbereitung für Januar 2005
Bestellen Sie in Ihrer Buchhandlung
oder bei Carl Heymanns Verlag KG, 50926 Köln
Fax 0221/94373-502, E-Mail: bestellung@heymanns.com
www.heymanns.com

INHALT
Schriftleitung
Prof. Dr. Wolfgang Köck (V.i.S.d.P.)
UFZ – Umweltforschungszentrum Leipzig-Halle
GmbH
Universität Leipzig
Dr. Moritz Reese
Rat von Sachverständigen für Umweltfragen,
Berlin
Dr. Sabine Schlacke
Universität Rostock
Redaktionsadresse:
Verein für Umweltrecht e.V.
Große Fischerstr. 5 c 28195 Bremen
Tel. 0421/33 54 143
Fax: 0421/33 54 141
E-Mail: zur-bremen@t-online.de
Redaktion:
Dr. Peter Beyer
Rechtsanwalt, Ecologic, Berlin
Prof. Dr. Christian Calliess
Universität Göttingen
Prof. Dr. Andreas Fisahn
Universität Bielefeld
Dr. Harald Ginzky
Umweltbundesamt
Carola Glinski
Universität Bremen
Dr. Ekkehard Hofmann
Universität Hamburg
Dr. Malte Kohls
Rechtsanwalt, Hamburg
Stefan Kopp-Assenmacher
Rechtsanwalt, Potsdam
Dr. Silke R. Laskowski
Universität Hamburg
Christian Maaß, MdHB
Vorsitzender des Umweltausschusses
der Hamburgischen Bürgerschaft,
Hamburg
Dr. Peter Schütte
Rechtsanwalt, Hamburg
Prof. Dr. Bernhard W. Wegener
Universität Erlangen
Dr. Cornelia Ziehm
Rat von Sachverständigen für Umweltfragen,
Hamburg
Verlag:
Nomos-Verlagsgesellschaft
Waldseestr. 3-5 c 76520 Baden-Baden
Telefon (07221) 2104-0
Fax: (07221) 2104-27
Zeitschrift für
Umweltrecht
Das Forum für Umwelt und Recht
16. Jahrgang, S. 1- 56
ZUR 1/2005
AUFSÄTZE
Risikomanagement vor der WTO
zum jüngsten Handelsstreit zwischen der
Europäischen Union und den Vereinigten
Staaten über den Umgang mit gentechnisch
veränderten Organismen
Arno Scherzberg 1
Stilllegung, Rekultivierung und
Nachsorge von Deponien
Abfallrechtliche und bodenschutzrechtliche
Anforderungen
Martin Beckmann/Joachim Hagmann 9
Schiffssicherheit und
Meeresumweltschutz
Hans-Joachim Koch/Cornelia Ziehm 16
RECHTSPRECHUNG
VG Karlsruhe
Keine einstweilige Anordnung gegen
gesetzliche Pflicht zur Teilnahme
am Emissionshandel
Beschluss vom 18. Oktober 2004
– 10 K 2205/04 – nicht rechtskräftig – 22
Mit einer Anmerkung von
Uwe Neuser 26
BVerwG
Festlegung von Flugrouten
Urteil vom 24. Juni 2004
– 4 C 11.03 27
OVG Brandenburg
Fluglärm – Fehlerhafte Abwägung von
Spitzenpegelbelastungen
Urteil vom 9. Juni 2004
– 3 D 29/01.AK 33
OVG Hamburg
Airbus-Erweiterung
Beschluss vom 9. August 2004
– 2 Bs 300/04 38
Rechtsprechung in Leitsätzen 45
GESETZGEBUNG
Neueste Entwicklungen im Europäischen
Umweltrecht
Josef Falke 46
TAGUNGSBERICHTE
Reduzierung der Flächeninanspruchnahme
durch lokale und regionale
Flächenressourcenbewirtschaftung –
Rechtliche und institutionelle Handlungsbedingungen,
Fachtagung
25. und 26. Oktober 2004 im UFZ-Umweltforschungszentrum
Leipzig-Halle
Jana Bovet 49
Gute fachliche Praxis – Zur Standardisierung
von Verhalten
Ein Bericht zur Tagung an der Universität
Lüneburg am 24. Juni 2004
Jannes Fröhlich 52
Buchrezension
Schumacher, Jochen/Fischer-Hüftle,
Peter: Bundesnaturschutzgesetz –
Kommentar 2003
Peter Kersandt 54
RUBRIKEN
ZEITSCHRIFTENSCHAU 55
TERMINE/NACHRICHTEN
Vorschau auf Heft 2/2005
Vorgesehen sind u.a.
Abfallerzeuger und -besitzer nach
deutschem und europäischem
Recht
Walter Frenz
Ist unausgekofferter kontaminierter
Boden Abfall
Christoph Riese/Nora Karsten
Beilagenhinweis: Dieser Ausgabe liegt ein Prospekt des C.H. Beck Verlags bei.
Wir bitten freundlichst um Beachtung.
VI
ZUR 1/2005 | III

Europäische Zertifikatshandelssysteme
im Vergleich
Seit weniger als einem Jahrzehnt haben einige europäische
Länder ihre Palette an Fördermechanismen für regenerative
Energien um ein neues Instrument – die sogenannten
quotengestützten Zertifikatshandelssysteme – ergänzt
(Belgien, Großbritannien, Italien und Schweden); andere
europäische Staaten haben entsprechende Pläne eingeleitet
und vorläufig zurückgestellt (Dänemark) bzw. sogar bereits
wieder abgeschafft (Österreich). Die Niederlande operierten
zwischen 1998 und 2003 mit verschiedenen
Zertifikatssystemen und entschieden sich zuletzt für ein
vergleichbares System handelbarer Herkunftsnachweise.
Schriftenreihe
Richard-E. Himmer
Energiezertifikate
in den Mitgliedstaaten
der Europäischen Union
Eine rechtsvergleichende und europarechtliche Analyse
quotengestützter Zertifikatshandelssysteme
zur Förderung erneuerbarer Energien
14
Das vergleichsweise neue Förderinstrument der Zertifikatssysteme
ist bislang nur in der ökonomischen Literatur
erforscht und dort weitgehend etabliert; eine umfassende
rechtswissenschaftliche Untersuchung fehlt indes
gegenwärtig. Der vorliegende Band schließt diese Lücke: Er
stellt die Regelungen über die Zertifikatshandelssysteme in
den verschiedenen EU-Mitgliedstaaten rechtsvergleichend
dar und untersucht sie auf ihre Vereinbarkeit mit dem
Gemeinschaftsrecht.
Nomos
Energiezertifikate in den
Mitgliedstaaten der
Europäischen Union
Eine rechtsvergleichende und
europarechtliche Analyse
quotengestützter
Zertifikatshandelssysteme zur
Förderung erneuerbarer Energien
Von Richard-E. Himmer
2004, 518 S., brosch., 98,– €,
ISBN 3-8329-1016-6
(Schriftenreihe Institut für Energieund
Wettbewerbsrecht in der
Kommunalen Wirtschaft e.V. an der
Humboldt-Universität zu Berlin,
Bd. 14)
Nomos
Bitte bestellen Sie bei Ihrer
Buchhandlung oder bei:
NomosVerlagsgesellschaft
76520 Baden-Baden
Telefon 0 72 21/21 04-37/-38
Telefax 0 72 21/21 04-43
sabine.horn@nomos.de
www.nomos.de

ZUR
Das Forum für Umwelt- und Planungsrecht
Zeitschrift für
Umweltrecht
Herausgeber:
Verein für Umweltrecht e.V.
Prof. Dr. Martin Beckmann, Rechtsanwalt, Münster; Siegfried Breier, EU-Kommission,
Brüssel; Prof. Dr. Matthias Dombert, Rechtsanwalt, Potsdam; Dr. Günther-Michael
Knopp, Ministerialrat, Umweltministerium München; Prof. Dr. Hans-Joachim Koch,
Universität Hamburg; Prof. Dr. Gertrude Lübbe-Wolff, Richterin des Bundesverfassungsgerichts,
Karlsruhe; Dr. Frank Petersen, Ministerialrat, Bundesministerium für Umwelt,
Naturschutz und Reaktorsicherheit, Bonn; Dr. Renate Phillip, Richterin am Bundesverwaltungsgericht,
Leipzig; Michael Sauthoff, Vizepräsident des Oberverwaltungsgerichts
Greifswald; Prof. Dr. Reinhard Sparwasser, Rechtsanwalt, Freiburg; Prof. Dr. Michael
Uechtritz, Rechtsanwalt, Stuttgart; Prof. Dr. Ludger-Anselm Versteyl, Rechtsanwalt, Hannover;
Prof. Dr. Andreas Voßkuhle, Universität Freiburg; Prof. Dr. Gerd Winter, Universität
Bremen
Schriftleitung: Prof. Dr. Wolfgang Köck, Dr. Moritz Reese, Dr. Sabine Schlacke
1/2005
16. Jahrgang • Seiten 1- 56
AUFSÄTZE
Arno Scherzberg
Risikomanagement vor der WTO
zum jüngsten Handelsstreit zwischen der Europäischen Union
und den Vereinigten Staaten über den Umgang mit gentechnisch
veränderten Organismen
Beim Anbau von Nutzpflanzen kommen weltweit immer mehr genetisch
veränderte Organismen (GVO) zum Einsatz. So werden heute bereits
51 % der Sojabohnen, 12 % der Baumwolle, 9% des Mais und ein geringerer
Anteil weiterer Produkte aus transgenem Saatgut erzeugt. 1 Die
Anbauflächen befinden sich bislang zu 99% in den USA, China, Argentinien
und Kanada. 2
Die Qualität und die Eintrittswahrscheinlichkeit von Neben- und Folgewirkungen
dieses massenhaften Einsatzes der Gentechnik sind derzeit
noch nicht umfassend erforscht und deshalb nicht sicher abschätzbar.
Daher ist auch die Abwägung zwischen Risiken und Nutzen schwierig
zu treffen. Das Vorsorgeprinzip ist ein weltweit geläufiger, wenn auch
nicht unumstrittener Ansatz, um mit derartigen Unsicherheiten umzugehen.
Um seine Anwendung geht es auch in dem seit mehreren Jahren
geführten Streit um die Zulassung gentechnisch veränderten Saatgutes
auf dem Gebiet der EU, der auf Antrag der USA jüngst in der Eröffnung
eines Streitschlichtungsverfahrens im Rahmen der WTO gipfelte.
Der Streit beruht, wie im Folgenden argumentiert wird, weniger auf
gegensätzlichen Auffassungen über die Anerkennung des Vorsorgeprinzips
als vielmehr auf unterschiedlichen Konzepten zur Ausgestaltung
der Vorsorge. Diese weisen auf unterschiedliche kulturelle Präferenzen
im Umgang mit dem Risiko hin. Vergegenwärtigt man sich, dass das
Verständnis und die Verarbeitung von Risiken in einer Gesellschaft
maßgeblich von kulturellen Faktoren geprägt sind, es sich bei Differenzen
in der Art der Risikoverarbeitung also um kulturelle Differenzen
handelt, wird fraglich, ob und wie diese nach den allein auf wirtschaftspolitische
Ziele gerichteten Vorgaben der WTO angemessen
gelöst werden können. Nachfolgend wird vorgeschlagen, dass die WTO
die kulturelle Bedingtheit des Umgangs mit Risiken respektiert und diesen
Umstand in ihr Rechtssystem integriert.
A. Die Grundlagen des Handelsstreits
I. Nutzen und Risiken der GVO
Wird einem Organismus ein bestimmtes, aus einem anderen Organismus
stammendes Gen übertragen, erhält er damit die mit
* Übersetzte, teilweise erweiterte und mit Fußnoten versehene Fassung eines
Vortrags, den der Verfasser im August 2004 beim Oxford Round Table in der
Oxford Union gehalten hat. Meinem Mitarbeiter Dr. Stephan Meyer danke
ich für umfangreiche Vorbereitungsarbeiten.
1 First Submission of the US (WT/DS 291, 292 and 293), 11; Bundesministerium
für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft (BMVEL), Diskurs
Grüne Gentechnik, 2003, S. 6.
2 BMVEL (o. Fn. 1), S. 6-7.
ZUR 1/2005 | 1

AUFSÄTZE | Scherzberg, Risikomanagement vor der WTO
diesem Gen verknüpften Eigenschaften des fremden Organismus.
Anders als bei Züchtungen und spontanen Mutationen kann dabei
die Artenschranke überschritten werden und lassen sich nahezu
unbegrenzte Rekombinationen von Erbmaterial denken. Entsprechend
vielfältig sind die von gentechnischen Verfahren erwarteten
Nutzen. Die landwirtschaftliche Produktion kann
gesteigert, die Verwendung von Insektiziden reduziert werden. Die
Widerstandsfähigkeit gegen Herbizide und Viren lässt sich erhöhen
und der Nährwert verbessern. 3
Andererseits werden eine Reihe von nachteiligen Effekten befürchtet.
Wechselwirkungen der GVO mit ihrer Umwelt könnten
die Eigenschaften GVO-basierter Erzeugnisse in unvorhersehbarer
Weise verändern. 4 Wird die Widerstandsfähigkeit gegenüber Herbiziden
etwa auf Unkraut übertragen, könnte dies das Ziel des
Pflanzenschutzes nachgerade konterkarieren. 5 Eine unkontrollierte
Ausbreitung besonders gut angepaßter GVO könnte die Zusammensetzung
der Pflanzenpopulationen verändern und etwa virusresistenten
Arten Dominanz verschaffen. 6 Giftstoffe, welche als
genetisch eingebaute Insektizide dienen, könnten eine unerwartete
Art der Toxizität entwickeln. 7 Genetische Modifikationen können
auch Allergien auslösen. 8 Schließlich macht der weltweite Einsatz
ähnlicher Arten von GVO diese verwundbar gegenüber neuen
Schädlingen oder Krankheiten, wodurch die Lebensmittelversorgung
der Menschheit insgesamt in Gefahr geraten könnte. 9 Die
wissenschaftliche Haltbarkeit dieser Gefahrenhypothesen ist umstritten.
Während die EU eine unentschiedene Beweislage annimmt,
behaupten die USA einen »proven safety record«. 10
II. Die streitentscheidenden Normen
Im aktuellen Streitschlichtungsverfahren werfen die Vereinigten
Staaten der EU vor, sie hätte die Zulassung gentechnisch veränderter
Produkte seit Oktober 1998 suspendiert. 11 Dieses Moratorium
sei unvereinbar mit den Bestimmungen des Welthandelsrechts.
Verletzt seien insbesondere die Vorschriften des WTO-Übereinkommens
über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und
pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen, 12 auf die sich die folgenden
Ausführungen beschränken.
Nach Art. 2.1 SPS dürfen die Mitglieder notwendige Maßnahmen
zum Schutze menschlichen, pflanzlichen oder tierischen Lebens
bzw. der Gesundheit treffen. Gem. Art. 2.2, 3.3 und 5 SPS mit Anhang
A darf jedes Mitglied dazu sein eigenes Schutzniveau festlegen
und solche Schutzmaßnahmen vorsehen, die aus Sicht einer
wissenschaftlichen Risikobewertung zur Erreichung des Schutzniveaus
notwendig erscheinen. Dabei darf das Schutzniveau dasjenige
der internationalen Standards übersteigen. Die Maßnahmen
dürfen gem. Art. 2.3 SPS aber nicht zu willkürlichen oder ungerechtfertigten
Unterschieden zwischen Mitgliedern führen oder
verschleierte Beschränkungen für den Welthandel bewirken. Sofern
wissenschaftliche Nachweise unzureichend sind, dürfen gem.
Art. 5.7 vorläufige Maßnahmen getroffen werden, sofern die Mitglieder
sich bemühen, zusätzliche Informationen zu gewinnen,
und die Maßnahmen innerhalb eines angemessenen Zeitraumes
überprüfen. Gem. Art. 8 i.V.m. Anhang C sind Kontroll-, Inspektions-
und Genehmigungsverfahren so rasch wie möglich abzuschließen.
III. Die Streitfrage
Die Vereinigten Staaten sind der Auffassung, das Moratorium sei
eine Schutzmaßnahme, für die wissenschaftliche Grundlagen im
Sinne der Art. 2.2, 3.3 und 5 SPS fehlen. Vor allem habe die EU keine
Risikobewertung vorgelegt, welche ihre Maßnahmen tragen
könnte. Hierdurch verletze sie Art. 5.1 SPS.
Die EU hingegen behauptet, es habe kein Moratorium gegeben.
Die Antragsverfahren hätten sich vielmehr aufgrund zusätzlichen
Informationsbedarfs der Genehmigungsbehörden verzögert. 13 Diese
Einlassung ist allerdings in rechtstatsächlicher Hinsicht nicht
überzeugend: fehlende Antragsdaten allein können einen mehrjährigen
faktischen Zulassungsstopp in einer Mehrzahl von Verfahren
nicht befriedigend erklären. Gegen die Behauptung der EU
spricht auch eine zeitliche Koinzidenz: die Genehmigungsverfahren
blieben gerade so lange unbeschieden, bis die zeitgleich betriebene
Überarbeitung der gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen
zum Umgang mit GVO abgeschlossen war. 14
Es liegt deshalb nahe, den von den USA im Streitschlichtungsverfahren
der WTO monierten Stillstand der Genehmigungsverfahren
auf das Ziel der Reform des gemeinschaftlichen Regelungswerks zum
Gentechnikrecht zu beziehen: das Vertrauen von Verbrauchern und
der Öffentlichkeit in die Verwendung von GVO wiederherzustellen,
das Potential der Biotechnologie wieder nutzbar zu machen und die
Abwanderung von Forschern in diesem Bereich zu stoppen. 15 Nicht
zuletzt die Kommission selbst hat an anderer Stelle eingeräumt, dass
es bei ihrer Zurückhaltung bei der Genehmigung der Markteinführung
und Freisetzung von GVO-Produkten um einen angemessenen
Umgang mit den Sorgen der Verbraucher ging. 16
Daher ist die für den Ausgang des Streitschlichtungsverfahrens
entscheidende Frage nicht die nach der Existenz eines Moratoriums.
Streitentscheidend wird vielmehr sein, ob die EU nach den
Vorgaben der WTO rechtlich gehindert war, die im Raum der Gemeinschaft
spürbare öffentliche Besorgnis gegenüber den Risiken
der Gentechnik bei ihren Entscheidungen in Rechnung zu stellen,
das gemeinschaftsrechtliche Regelwerk darauf einzustellen und anhängige
Anträge bis zum Abschluss der Reform zurückzustellen.
Um diese Frage zu beantworten, bedarf es einer näheren Betrachtung
der Aufgabe, welche sich den Gemeinschaftsorganen stellte:
die Wahl von geeigneten Mitteln des Risikomanagements.
B. Risiko und Risikomanagement
I. Begriffliche Klärungen
In der Entscheidungstheorie bezieht sich der Risikobegriff üblicherweise
auf den Erwartungswert eines (bestimmten) Schadens.
3 First Submission of the US (o. Fn. 1), 7-8; BMVEL (o. Fn. 1), passim; Rat von Sachverständigen
für Umweltfragen (Rat), Umweltgutachten 2004, Abs. 846.
4 Rat (o. Fn. 3), Abs. 881.
5 Bartsch, in: T. Potthast, Ökologische Schäden – begriffliche, methodologische
und ethische Aspekte, Reihe »Theorie in der Ökologie«, Band 10, 2004 (i. E., Seitenzahlen
beziehen sich auf Manuskript), S. 5; Rat (o. Fn. 3), Abs. 882; Wissenschaftlicher
Beirat der Bundesregierung Globale Veränderungen (WBGU), Welt
im Wandel: Strategien zur Bewältigung globaler Umweltrisiken, 1999, S. 114.
6 WBGU (o. Fn.5 ), S. 78, 110, 115.
7 WBGU (o. Fn. 5), S. 115.
8 WBGU (o. Fn. 5), S. 80.
9 WBGU (o. Fn. 5), S. 80, 114. Ein derartiger Vorfall ereignete sich bereits 1970,
als ein Hochleistungsgetreide – entstanden durch klassische Züchtung – von
einer zuvor harmlosen Pilzerkrankung zum großen Teil zerstört wurde.
10 First Submission of the US (o. Fn. 1), 9; siehe auch Robertson, in:
Kellow/Robertson, Globalization and the Environment, 2001, S. 206 (207-
212).
11 First Submission of the US (o. Fn. 1), 9; siehe auch Robertson (o. Fn. 10),
S. 207-212.
12 WTO Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures,
SPS, ABl. EG 1994 L 336/40.
13 First submission of the EU (DS291/DS292/DS293), para. 486, 561.
14 Am 19.5.2004 wurde der Süßmais Bt 11 zugelassen; dazu näher Commission
of the European Communities (Commission), Commission authorizes import
of canned GM-sweet corn under new strict labelling conditions – consumers
can choose, Press Release IP/04/663, 2004.
15 Commission, Communication to the Commission from the President for an
orientation debate on Genetically Modified Organisms (GMOs) and related
issues, SEU (2004) 80/1, S. 2; Brack/Falkner/Goll, in: The Royal Institute of International
Affairs, Briefing Paper No. 8, 2003, S. 3.
16 Commission (o. Fn. 15), S. 2 f.
2 | ZUR 1/2005

Scherzberg, Risikomanagement vor der WTO | AUFSÄTZE
Dieser errechnet sich als Produkt von Schadenshöhe und Eintrittswahrscheinlichkeit.
Ist die Eintrittswahrscheinlichkeit nicht
hinreichend bekannt, ist meist von »Ungewissheit« die Rede.
Wenn aufgrund unzureichenden Wissens das Vorhandensein von
nachteiligen Wirkungen nicht bekannt ist, aber auch nicht ausgeschlossen
werden kann, handelt es sich um »Nichtwissen«.
Diese Unterscheidungen sind von analytischem Wert für entscheidungstheoretische
Modellierungen, vernachlässigen jedoch,
dass der Entscheider in der Lebenswirklichkeit ex ante nicht beurteilen
kann, in welcher der drei Entscheidungssituationen er sich befindet,
und er sich regelmäßig auch nicht auf mathematisch errechenbare
Wahrscheinlichkeiten und das Gesetz der großen Zahl
stützen kann, das unerwartete Entwicklungen in Einzelfällen kompensiert.
Nachfolgend wird der Begriff des Risikos deshalb in Anlehnung
an den allgemeinen Sprachgebrauch in einem weiten Sinne
gebraucht, welcher alle drei erwähnten Konstellationen umfasst.
Die moderne Wissenschaft erweitert fortlaufend unser Wissen
über die physische und soziale Welt und legt ihre Interdependenzen
offen. Zugleich fördert sie aber in zunehmendem Maße auch
das Wissen um unser Nichtwissen. Dieses wachsende Bewußtsein
von der Lückenhaftigkeit und den Grenzen menschlicher Erkenntnis
lässt bei der Einführung potentiell riskanter Technologien
ein gewisses Maß an Vorsorge geboten erscheinen. Vorsorgemaßnahmen
begrenzen die Entfaltung von Innovationen. Ihr Einsatz
birgt deshalb seinerseits Risiken und Chancen. So kann ein
Zuwenig an Vorsorge einen Eintritt negativer Effekte begünstigen
oder ein Zuviel an Vorsorge Innovationen verhindern und die
grundrechtliche Entfaltung unnötig beeinträchtigen. 17 Im Rahmen
staatlichen Risikomanagements sind daher stets zwei Arten
von Risiken zu unterscheiden: Das Gefahrenpotential der neuen
Technologie oder des neuen Stoffes selbst, das »Risiko erster Ordnung«,
und die möglichen Irrtumskosten der rechtlichen Regulierung,
das »Risiko zweiter Ordnung«. 18
II. Die „ratio“ staatlichen Risikomanagements
1. Risikoverarbeitung als wissenschaftlich angeleiteter Prozess
Um beide Risikotypen sachgerecht zu verarbeiten, verpflichtet das
Recht die Entscheidungsträger traditionell auf die Beachtung der
Erkenntnisse der Wissenschaft. So knüpfen auch die skzizzierten
Bestimmungen der WTO die Zulässigkeit nationaler Handelsbeschränkungen
an den wissenschaftlichen Nachweis ihrer Notwendigkeit.
Dem dürfte die Annahme zugrundeliegen, einer
wissenschaftsbasierten Risikobewertung werde regelmäßig keine
einseitige politische Präferenz oder ein partikulares Interesse zugrundeliegen.
19 In der Tat sollte die Unabhängigkeit von (handels-
)politischen Erwägungen eine grundlegende Eigenschaft der in Bezug
genommenen Expertenurteile sein. Diese Feststellung erübrigt
aber nicht die Auseinandersetzung mit der Frage, ob die wissenschaftliche
Analyse überhaupt eine hinreichende und hinreichend
verlässliche Referenz für die Bewertung von Risiken und die Auswahl
von Maßnahmen im Rahmen des staatlichen Risikomanagements
bietet. Zweifel daran sind in dreierlei Hinsicht angebracht:
Eine technologische Innovation kann eine Vielfalt nachteiliger
Wirkungen mit sich bringen. Sie kann die menschliche Gesundheit
durch giftige Stoffe, Produkte mit mangelndem Nährwert oder
durch unerwartete Wechselwirkungen von an sich harmlosen Bestandteilen
bedrohen. Die Natur könnte einen Verlust an Biodiversität
erleiden. 20 Die Innovation kann wirtschaftliche Schäden
nach sich ziehen, sofern externe Effekte erzeugt, aber nicht internalisiert
werden. Sie kann schließlich soziale Wirkungen zeitigen,
wenn etwa das Unbehagen über die Einführung der Technologie
verbunden mit mangelndem Vertrauen in die Fähigkeit der Verantwortlichen
zur Gefahrenbeherrschung die Offenheit der Gesellschaft
für weitere Innovationen und damit mittelbar die Wettbewerbsfähigkeit
des Landes beeinträchtigt. 21
Eine vollständige Risikobewertung müsste alle diese Wirkungen
antizipieren. Einer solch umfänglichen Analyse stünden indes sowohl
ein Mangel an Wissen als auch ein Mangel an Ressourcen entgegen.
22 Kumulative und indirekte Wirkungen bleiben deshalb bei
Kosten-Nutzen-Bewertungen vielfach unberücksichtigt, 23 die Wirkungsvielfalt
wird auf voraussehbare, unmittelbare und schwere
Konsequenzen für Mensch und Umwelt reduziert. Eine entsprechende
Beschränkung der Analyse(kosten) ist jedoch nur politisch,
nicht wissenschaftlich zu begründen. Gleiches gilt im Ergebnis für
die speziell im Rahmen gentechnischer Risikosteuerung zu treffende
Entscheidung, welche Wirkungen überhaupt als nachteilig
bewertet werden sollen. So ist der Austausch genetischer Informationen
zwischen Individuen oder Populationen ein biologisches
Prinzip und nicht notwendig eine ökologische Gefahr. 24 Deshalb
erfordert bereits der Begriff des »nachteiligen Effekts« eine ethisch
oder kulturell basierte Definition. 25 Die Entscheidung, eine bestimmte
Wirkung im Rahmen des Risikomanagements für schädlich
zu halten, setzt mithin eine allein aufgrund von naturwissenschaftlicher
Expertise nicht zu treffende, als politisch zu qualifizierende
Wertung voraus. 26
Die Anmutung der Vollständigkeit einer Risikoanalyse erforderte
überdies den Vergleich aller relevanten Wirkungen und ihrer
Charakteristika. Aspekte wie Schwere, Unmittelbarkeit oder Reversibilität
wären einander gegenüberzustellen und vergleichend
zu gewichten. 27 Nachteilige Folgen für Mensch und Umwelt sind
aber in aller Regel inkommensurabel. Noch weniger kann eine wissenschaftlich
begründete Abwägung zwischen potentiellem Nutzen
und potentiellem Schaden gelingen. 28 GVO-Nutzpflanzen
könnten etwa die Hungersnot in der Dritten Welt lindern und zugleich
die Biodiversität und die Gesundheit der Verbraucher in diesem
oder einem anderen Teil der Welt beeinträchtigen. Solche Folgen
zu gewichten, ist eine Funktion sozialer und politischer Wertung
29 – wissenschaftliche Maßstäbe können diese nicht ersetzen.
Schließlich lässt sich mit wissenschaftlicher Exaktheit vielfach
nicht einmal die statistische Wahrscheinlichkeit für die Verwirklichung
eines bestimmten Schadenspotentials angeben. Der Nutzen
einer neuen Technologie oder eines neuen Stoffes ist regelmäßig
leicht nachzuweisen – auf diesen Nutzen hin wurde die Innovation
schließlich konzipiert. Ihre Folge- und Nebenwirkungen lassen
sich hingegen nur punktuell antizipieren und sind auch insoweit
zumeist nur Schätzungen zugänglich, denen unsichere und divergente
Prämissen zugrundeliegen können und die deshalb nicht selten
zu widersprüchlichen Resultaten führen. Vielfach zeigen sich
unerwünschte Effekte auch erst im Zuge der praktischen Anwendung
der neuen Technologie – die gesamte Gesellschaft gerät dann
zum Labor.
17 Scherzberg, in: VVDStRL 63 (2004), 214 (225); Gleich, in: Bröchler/Simonis/Sundermann,
Handbuch Technikfolgenabschätzung, 1999, S. 287 (292).
18 Scherzberg (o. Fn. 17), S. 219-220; Sunstein, Risk and Reason, 2002, S. 99
(Chapter 6); Gleich (o. Fn. 17), S. 288.
19 Dies machen nicht zuletzt Art. 2 und 5 SPS deutlich, indem sie »scientific evidence«
einerseits und versteckte Handelshemmnisse andererseits gegenüberstellen.
20 Stirling, On Science and Precaution in the Management of Technological
Risk, A synthesis report of case studies, 1999, S. 10.
21 So verdankt sich das Misstrauen gegenüber GVO in Europa wohl zu einem
nicht unerheblichen Ausmaß der noch nicht abgeschlossenen Erfahrungen
mit BSE; vgl. Economic & Social Research Council (ESRC), The politics of GM
food. Risk, science & public trust, Special Briefing No 5, 1999, S. 7-8.
22 Rat (o. Fn. 3), Abs. 889.
23 Stirling (o. Fn. 20), S. 11.
24 Bartsch (o. Fn. 5), S. 5; WBGU (o. Fn. 5), S. 109.
25 Bartsch (o. Fn. 5), S. 4.
26 Rat (o. Fn. 3), Abs. 876.
27 Stirling (o. Fn. 20), S. 11; Scherzberg (o. Fn. 17), S. 231.
28 Stirling (o. Fn. 20), S. 11; Scherzberg (o. Fn. 17), S. 231-232.
29 Stirling (o. Fn. 20), S. 10.
ZUR 1/2005 | 3

AUFSÄTZE | Scherzberg, Risikomanagement vor der WTO
Ohne eine verlässliche Berechnung der Wahrscheinlichkeit
nachteiliger Wirkungen lässt sich der Umgang mit ihnen nicht in
rationaler Weise determinieren. Dies gilt naturgemäß besonders
dann, wenn die Wissenschaft keinen oder keinen sicheren Hinweis
darauf liefert, dass es überhaupt zu nachteiligen Effekten kommen
kann. Das Fehlen eines Risikonachweises darf nicht als Nachweis
des Fehlens von Risiken missverstanden werden. 30 Im Gegenteil
verbietet es die praktische Vernunft, nachteilige Folgen einer nachhaltigen
zivilisatorischen Einwirkung auf die Umwelt generell auszuschließen.
31 Das ist nicht zuletzt eine Lehre aus den Erfahrungen
mit den FCKW. Die European Environmental Agency stellte hierzu
fest:
»There can be little doubt that a conventional risk assessment, in say
1965, would have concluded that there were no known grounds for concern.
It would have noted that CFCs were safe to handle, being chemically
very inert, […] and having very low levels of toxicity. […] The assessment
might have pointed out that it was not known what happens
to CFCs when they are released to the atmosphere, but would no doubt
have added that they had been released for more than 30 years with no
apparent harm being done.« 32
Der Schaden war aber eben nur noch nicht sichtbar geworden.
Damit soll nicht gesagt werden, dass die Wissenschaft keine Beiträge
zur gesellschaftlichen Verarbeitung von Ungewissheit und
Nichtwissen zu leisten vermag. Im Gegenteil stellt der Umgang mit
den Grenzen des Wissens ein zentrales Element wissenschaftlichen
Arbeitens dar. Nach den Erkenntnissen des kritischen Rationalismus
kann dabei aber niemals beansprucht werden, eine abschließende
Wahrheit aufzufinden. Gerade in den Grenzbereichen
unsicheren Wissens sind überdies eindeutige Standards zur Bestimmung
der wissenschaftlichen Güte einer Theorie schwer beizubringen.
Immer existieren auch alternative Paradigmen, oft können
unterschiedliche Prämissen zugrundegelegt werden und häufig
liefern unterschiedliche Disziplinen auch konfligierende
Ergebnisse. 33 Der Beitrag der Wissenschaft zur Risikosteuerung ist
deshalb begrenzt.
2. Risikomanagement als politischer Prozess
Wenn es kein »rationales« Verfahren der wissenschaftlichen Verarbeitung
von Ungewissheit und Nichtwissen sowie der Abwägung
von Nutzen und Kosten von Risiken gibt, 34 erweist sich Risikobewertung
als eine volitive Operation. 35 Die »ratio« staatlicher Risikosteuerung
darf sich deshalb nicht auf das Postulat ihrer Wissenschaftlichkeit
beschränken. 36 Wie aber kann Risikomanagement
ohne sichere wissenschaftliche Basis in rationaler Weise betrieben
werden
Zunächst muss die Risikoentscheidung die Vorläufigkeit des vorhandenen
Wissens in Rechnung stellen und darf den Erwerb weiteren
Wissens nicht behindern. 37 In Anbetracht der Existenz von
Risiken zweiter Ordnung bedürfen Entscheidungen deshalb eines
fortlaufenden Monitorings und der Evaluation, um auftretenden
Änderungsbedarf rechtzeitig zu erkennen und die gesellschaftliche
Anpassungs- und Lernfähigkeit zu erhalten. Dies erfordert kontrollierte
Verfahren von Versuch und Irrtum, welche den Behörden
bereits in einem frühen Stadium das Aufspüren bislang unbekannter
Gefahren sowie deren Eindämmung ermöglichen. 38
Gleichzeitig sollte die staatliche Risikosteuerung die Erkundung alternativer
Verfahren und Stoffe anregen, welche bei gleichem Nutzen
ein geringeres Risiko mit sich bringen könnten.
Des Weiteren sind die Prämissen der zugrundegelegten Risikoanalyse
offenzulegen. 39 Den Betroffenen und der Öffentlichkeit
wird damit erkennbar, welche Wirkungen in Betracht gezogen und
wie sie gewichtet wurden. Erst die Transparenz der Grundannahmen
der Risikoanalyse macht einen Risikodiskurs möglich, der die
Sinnhaftigkeit der vorgenommenen „Reduktion von Komplexität“
hinterfragt. Dies erscheint gerade bei der Analyse der Risiken komplexer
technischer Systeme erforderlich, besteht hier nach den Untersuchungen
von Charles Perrow doch die Neigung der Entscheidungsträger,
auf einfache probabilitische Berechnungsweisen
zurückzugreifen, deren Anwendungsvoraussetzungen gar nicht
vorliegen. 40 Bei den Vermittlungsvorgängen zwischen der scientific
community, den Entscheidungsträgern und der Öffentlichkeit
muss ferner deutlich werden, welche Fragen aus wissenschaftlicher
Sicht vorläufig als unbeantwortet gelten müssen. 41
Handelt es sich bei der Verarbeitung von Risiken um eine wertebasierte
Operation, muss sie schließlich in Rechnung stellen, dass
in der Gesellschaft konkurrierende und konfligierende soziale Werte
bestehen und sich daraus unterschiedliche Präferenzen und Abwägungsergebnisse
ergeben. Das Arrow-Theorem 42 lehrt uns, dass
diese unterschiedlichen Präferenzen nicht einfach zu einer Gesamtnutzenfunktion
aggregiert werden können. Es ist vielmehr
die Aufgabe des politischen Systems zu entscheiden, ob und unter
welchen Bedingungen eine neue Technologie eingeführt und wie
mit deren Risiken umgegangen werden soll. 43 Als drittes Erfordernis
muss sich das politische System zur Notwendigkeit einer politischen
Risikobewertung bekennen und hierfür die Verantwortung
übernehmen, anstatt auf die vermeintliche Autorität der Wissenschaft
zu verweisen. 44
3. Risikobewertung als kulturell geprägter Prozess
Für die Akzeptabilität von Risiken gibt es kein allgemeingültiges
Maß. Ihre individuelle und gesellschaftliche Bewertung ist, wie die
moderne Risikoforschung erweist, in hohem Maße von subjektiven
Faktoren wie Freiwilligkeit, Vertrautheit, Zurechenbarkeit,
Streuung, Zeitnähe und Kontrollierbarkeit des Risikos abhängig. 45
Der Umgang mit dem Risiko folgt offenbar kollektiven Mustern
und Traditionen und ist damit Ausdruck der jeweils vorherrschenden
Kultur. Etwa lassen sich deutliche Unterschiede in der Risikowahrnehmung
zwischen Europa und den USA feststellen.
Während in Europa die »grüne Gentechnik« anders als die »rote
Gentechnik« erheblichen Widerständen ausgesetzt ist, sind beide
in den USA weithin akzeptiert und erscheint dort auch ihre unterschiedliche
Behandlung kaum nachvollziehbar. 46 Ähnliche Gegensätze
bestehen offenkundig bei der Bewertung der Risiken der
Klimaveränderung. 47 Kollektive Muster erschließen sich ferner bei
der Risikobewertung im Straßenverkehr. Während die USA schon
seit langem generelle Geschwindigkeitsbeschränkungen auf Autobahnen
kennen, erscheint die bundesdeutsche Öffentlichkeit we-
30 ESRC (o. Fn. 21), S. 7.
31 Scherzberg (o. Fn. 17), S. 252; Gleich (o. Fn. 17), S. 287-288.
32 European Environmental Agency (EEA), Late lessons from early warnings: the
precautionary principle 1896–2000. Environmental issue report No 22, 2001, S.
82.
33 Stirling (o. Fn. 20), S. 19.
34 Stirling (o. Fn. 20), S. 10, 12.
35 Scherzberg (o. Fn. 17), S. 249; Dose, in: Böschen/Lerf/Schneider, Handeln trotz
Nichtwissen. Vom Umgang mit Chaos und Risiko in Politik, Industrie und
Wissenschaft, 2004, S. 121 (123 f.); Holland/Kellow, in: Kellow/Robertson,
Globalization and the Environment, 2001, S. 229 (238).
36 Douglas, Risk and culture, 1982, S. 194.
37 Scherzberg (o. Fn. 17), S. 233.
38 Scherzberg (o. Fn. 17), S. 258.
39 Stirling (o. Fn. 20), S. 12.
40 Perrow, Normal accidents: living with high-risk technologies, 1999, S. 62 ff.
41 Dose (o. Fn. 35), S. 135.
42 Stirling (o. Fn. 20), S. 12.
43 Sundermann, in: Bröchler/Simonis/Sundermann, Handbuch Technikfolgenabschätzung,
1999, S. 119 (122); Dose (o. Fn. 35), S. 123 f., 125.
44 Bartsch (o. Fn. 5), S. 2; Hennen, in: Bröchler/Simonis/Sundermann, Handbuch
Technikfolgenabschätzung, 1999, S. 565 (565); Meyer-Abich, in: Bröchler/Simonis/Sundermann,
Handbuch Technikfolgenabschätzung, 1999, S. 309
(311, 316).
45 Stirling (o. Fn. 20), S. 11; Deane, in: Kellow/Robertson, Globalization and the
Environment, 2001, S. 106 (107-111); Scherzberg (o. Fn. 17), 231.
46 Robertson (o. Fn. 10), S. 207-208, 217.
47 WBGU (o. Fn. 5), S. 135-140.
4 | ZUR 1/2005

Scherzberg, Risikomanagement vor der WTO | AUFSÄTZE
der von der Rekordzahl von 21.000 Verkehrstoten im Jahr 1970
noch vom gegenwärtigen Stand von etwa 6.600 Opfern pro Jahr
im größeren Ausmaß beunruhigt. Man stelle sich dagegen den Aufruhr
vor, der entstünde, wenn eine vergleichbare Zahl von Todesopfern
auf das Konto von gentechnisch erzeugtem Saatgut ginge.
Offensichtlich gibt es risikoaverse und risikofreundliche Gemeinschaften,
und gehen auch im Einzelnen die soziokulturellen Bewertungen
von Risiken auseinander. 48
Wenn die Risikoverarbeitung von gesellschaftlichen Einschätzungen
abhängt, lässt sich ihre Akzeptabilität nur im Wege der Kommunikation
mit der Gesellschaft ermitteln. Staatliches Risikomanagement
verlangt daher nach einer öffentlichen Risikokommunikation.
49 Ein politisch initiierter Risikodialog über die Chancen
und Gefahren neuer Technologien fördert nicht nur das Vertrauen
der Menschen in die politische Führung, sondern erhält auch
die Fähigkeit der Gesellschaft zur Innovation. Schon mehrfach hat
der öffentliche Widerstand in der Bundesrepublik den Verzicht auf
risikobehaftete Investitionen erzwungen. Gorleben und Wackersdorf
sind nur die bekanntesten Stichworte. Aber nicht nur das Verhinderungspotential
der Öffentlichkeit gibt Anlass dafür, gesellschaftliche
Besorgnisse aufzugreifen und in die Risikobewertung zu
integrieren. 50 Risikokommunikation kann auch positiv die Legitimität
der politischen Entscheidungen im Rahmen des Risikomanagements
erhöhen. 51
Zeichnet sich eine neue Technologie oder ein neues Risikophänomen
ab, sollte der Staat einen umfassenden Diskurs über die
Chancen und Risiken der Innovation und ihre Alternativen initiieren.
52 Bei der Darstellung des Standes der Wissenschaft sind dazu
die Grenzen der wissenschaftlichen Aussagen und ihre Abhängigkeit
von bestimmten Grundannahmen aufzuzeigen. 53 Dabei ist
deutlich zu machen, dass die unterschiedlichen Prognosen bis zu
einer Falsifikation als gleichwertig gelten müssen. 54 Werden politische
Entscheidungen getroffen, sollte ihre Begründung diejenigen
Werte und Konzepte bezeichnen, die der abschließenden Abwägung
zugrunde liegen. Ferner sollte offen gelegt werden, inwieweit
die Entscheidungsfolgen einer Revision zugänglich sind.
Dabei sollte der Öffentlichkeit nicht zuletzt verdeutlicht werden,
dass selbst »unverdächtige« Technologien unerwartete Wirkungen
mit sich bringen können 55 und Risiken aufgrund von Ungewissheit
und Nichtwissen letztlich nur dann ausgeschlossen werden könnten,
wenn die Gesellschaft vollständig auf Innovation verzichtet.
Ein entsprechender Risikodiskurs führt nicht notwendig zu einem
gesamtgesellschaftlichen Konsens. 56 Er kann aber Glaubwürdigkeit
und Akzeptanz schaffen. 57 Er ist deshalb mit dem Ziel zu organisieren,
auch diejenigen Teilnehmer einzubinden, deren Auffassungen
sich am Ende nicht durchsetzen werden. Ihnen sollte die
Risikoentscheidung am Ende nicht mehr als willkürlich und ungerechtfertigt
erscheinen, sondern – wenn schon nicht wissenschaftlich
zwingend –, so doch wenigstens nachvollziehbar begründet.
58
III. Fazit: Der Umgang mit dem Risiko als soziales Konstrukt
Die Definition, Bewertung und Abwägung von Risiken und Chancen
ist nach dem Gesagten ein soziales Konstrukt. 59 Dies beginnt
mit der Auswahl der als relevant und nachteilig zu qualifizierenden
Wirkungen und setzt sich fort bei der Frage, wie die betroffenen
individuellen und kollektiven Güter zu gewichten und auf
welche Weise Sicherheit von Nutzen und Ungewissheit von Nebenfolgen
zueinander ins Verhältnis zu setzen sind. Es endet mit
der politischen Entscheidung, unter welchen Annahmen und Bedingungen
die ermittelten Risiken akzeptabel erscheinen. Im Rahmen
des staatlichen Risikomanagements geht es mithin nicht allein
oder auch nur vorrangig um die Ermittlung der besten technischen
Vorkehrungen zur Vorbeugung und Minimierung eines
nachteiligen Effekts, sondern in jedenfalls gleichem Maße auch um
die Definition, Reflexion und Selektion sozialer Werte und Präferenzen
im Umgang mit der Ungewissheit. Diese besondere Qualität
staatlicher Risikoentscheidung legt prozedural besondere Vorgehensweisen
und material die Verwendung besonderer Maßstäbe
nahe. Für beides stehen im internationalen und europäischen
Recht der Begriff und das Konzept der Vorsorge.
C. Vorsorge als Strategie des Risikomanagements
Das Vorsorgeprinzip verkörpert eine bestimmte Strategie des Risikomanagements.
60 Es ist nach allgemeinem Verständnis anwendbar,
sofern eine fundierte Sachstandserhebung die Besorgnis veranlasst,
ein umwelt- oder gesundheitsrelevantes Geschehen könnte
auf individuelle oder kollektive Güter rechtlich relevante
nachteilige Wirkungen zeitigen. 61 Um Risikomanagement durch
Vorsorge geht es auch im vorliegenden Handelsstreit. Vor einer
Analyse des Vorsorgeprinzips im SPS-Übereinkommen sei kurz dessen
Rezeption im internationalen und europäischen Recht skizziert.
I. Die Rezeption des Vorsorgeprinzips im internationalen
und europäischen Recht
1. Vorsorge im internationalen Recht
Die Anwendung des Vorsorgeprinzips im internationalen Recht
geht auf die Anregung der Rio Declaration on Environment and
Development aus dem Jahre 1992 zurück und beruht auf spezifischen
Abkommen wie dem Cartagena Protocol on Biosafety und
der UN Framework Convention on Climate Change. 62
Das Principle 15 der Rio Declaration 63 berücksichtigt ausdrücklich
das Problem der Ungewissheit. So soll Vorsorge gerade dort
Platz greifen, wo »full scientific certainty« nicht besteht. Der Bereich
des Nichtwissens wird hingegen nicht thematisiert. Als Voraussetzung
für die Anwendung des Vorsorgesprinzips werden vielmehr
»threats of serious or irreversible damage« benannt. Dies impliziert,
dass man diese Bedrohungen im Grundsatz kennt. Das ist,
wie oben gezeigt, vielfach nicht der Fall. Auch der sozio-kulturelle
Aspekt der Risikowahrnehmung bleibt außer Betracht.
48 Robertson (o. Fn. 10), S. 3.
49 Deane (o. Fn. 45), S. 111-114.
50 Deane (o. Fn. 45), S. 114-115.
51 Hennen (o. Fn. 44), S. 565.
52 Stirling (o. Fn. 20), S. 25; Sundermann (o. Fn. 43), S. 121.
53 Dressel, BSE – The New Dimension of Uncertainty. The Cultural Politics and
Decision-Making, 2000, S. 192-197; Sunstein (o. Fn. 18), S. 110; Hennen
(o. Fn. 44), S. 566; Dose (o. Fn. 35), S. 135 ff.
54 Stirling (o. Fn. 20), S. 12.
55 Beispielsweise ist der Gleichstrom in Solarstromanlagen anfällig für selbsterhaltende
Lichtbögen, welche Feuersbrünste auslösen können. Nach einer
kürzlichen Studie macht die Strahlung von Mobiltelefonen Männer unfruchtbar.
56 Stirling (o. Fn. 20), S. 24.
57 Deane (o. Fn. 45), S. 113-114.
58 Hennen (o. Fn. 44), S. 570.
59 Scherzberg (o. Fn. 17), S. 258; Sunstein (o. Fn. 18), S. 108-110; Douglas
(o. Fn. 36), S. 186-198; Deane (o. Fn. 45), S. 108.
60 Commission, Communication from the Commission on the precautionary
principle, COMM(2000) 1 final, 2000, S. 8.
61 Commission (o. Fn. 60), S. 2.
62 Rio Declaration on Environment and Development = U. N. Doc.
A/CONF.151/26 (Vol. I). Das Cartagena Protocol on Biosafety ist veröffentlicht
im ABl. EG 2002 L 201/48. UN Framework Convention on Climate
Change = U. N. Doc. A/AC.237/18 (Part II) (Add. 1), Misc 6 (1993), Cm 2137;
31 I.L.M. 848.
63 »In order to protect the environment, the precautionary approach shall be
widely applied by States according to their capabilities. Where there are
threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall
not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental
degradation«.
ZUR 1/2005 | 5

AUFSÄTZE | Scherzberg, Risikomanagement vor der WTO
Das Cartagena Protocol on Biosafety erweitert den Vorsorgegedanken
der Deklaration. Maßnahmen sind gerade auch dort gestattet,
wo der wissenschaftliche Nachweis bezüglich des Ausmaßes
möglicher nachteiliger Wirkungen fehlt. Das Protokoll erlaubt mithin
auch die Vorsorge gegenüber bislang unbekannten Wirkungen,
umfasst also auch Fälle des Nichtwissens. Ausdrücklich wird darauf
hingewiesen, dass das Fehlen wissenschaftlicher Erkenntnisse
oder des wissenschaftlichen Konsenses nicht zwangsläufig ein bestimmtes
Risikoniveau, das Ausbleiben eines Risikos oder die Annehmbarkeit
des Risikos impliziert. 64 Bei der Entscheidung über die
Einfuhr von GVO dürfen auch sozio-ökonomische Aspekte berücksichtigt
werden. Ferner ist die Öffentlichkeit über GVO-bezogene
Gefahren aufzuklären. Bei neuen wissenschaftlichen Befunden soll
schließlich eine Revision der Entscheidung erfolgen können.
2. Vorsorge im Gemeinschaftsrecht
a. Die Mitteilung der Europäischen Kommission zur Anwendung des Vorsorgeprinizips
Das Vorsorgeprinzip findet seine vertragliche Grundlage in Art.
174 EG-Vertrag. Es kommt nach einer Mitteilung der Kommission
über dessen Regelungsbereich hinaus in allen Fällen zur Anwendung,
in denen die wissenschaftlichen Beweise nicht ausreichen,
keine eindeutigen Schlüsse zulassen oder unklar sind, in denen jedoch
aufgrund einer vorläufigen wissenschaftlichen Risikobewertung
begründeter Anlass zu der Besorgnis besteht, dass die möglicherweise
gefährlichen Folgen für die Umwelt und die Gesundheit
von Menschen, Tieren und Pflanzen mit dem von der EU angestrebten
Schutzniveau unvereinbar sein könnten. 65
Die Kommission weist darauf hin, dass die politischen Entscheidungsträger
den für die Gesellschaft zumutbaren Risikograd festzulegen
hätten und dabei mit nachgewiesenen, nicht hinnehmbaren
Risiken, mit wissenschaftlicher Unsicherheit und mit einer besorgten
Öffentlichkeit konfrontiert sein können. 66 Darauf sei jeweils auf
der Basis einer Kosten/Nutzen-Analyse zu reagieren, die auch
nichtwirtschaftliche Gesichtspunkte wie etwa die Akzeptanz in der
Öffentlichkeit berücksichtigen müsse. 67 Ggf. dürften Maßnahmen
auch dann ergriffen werden, wenn keine abschließenden wissenschaftlichen
Erkenntnisse vorliegen. Etwa könnten die Mitglieder
bestimmte Produkte a priori für gefährlich halten und ihr Inverkehrbringen
im Wege der Beweislastumkehr an den Nachweis ihrer
Unschädlichkeit knüpfen. 68 Stets wird eine fortlaufende Aktualisierung
der Entscheidung nach Maßgabe neuester wissenschaftlicher
Daten gefordert. 69 In keinem Falle gestatte das Vorsorgeprinzip willkürliche
Entscheidungen. 70 Die Kommission hält daher seine Anwendung
für vereinbar mit den Vorgaben des SPS-Abkommens. 71
b. Das Beispiel der Richtlinie über die absichtliche Freisetzung genetisch veränderter
Organismen in die Umwelt
Die neue Richtlinie 2001/18 ersetzt ihre Vorgängerin aus dem Jahre
1990. Sie nimmt ausdrücklich Bezug auf das Vorsorgeprinzip. 72
Besonderes Gewicht wird auf die Beteiligung der Öffentlichkeit gelegt.
73 Materiell gilt das Stufenprinzip, wonach die Einschließung
der GVO stufenweise gelockert und ihre Freisetzung in der gleichen
Weise ausgeweitet wird, sofern die Auswertung der Ergebnisse der
vorherigen Stufen entsprechende Unbedenklichkeit für die
menschliche Gesundheit und die Umwelt signalisiert. 74 Schließlich
müssen die Unternehmen bei der Anmeldung der Freisetzung eine
Umweltverträglichkeitsprüfung vorlegen. 75 »Entsprechend dem
Vorsorgeprinzip« ist diese in wissenschaftlich fundierter und transparenter
Weise durchzuführen 76 und hat alle Merkmale der GVO
zu ermitteln, die mit der genetischen Veränderung in Verbindung
stehen und schädliche Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit
oder die Umwelt haben können. 77
c. Das Beispiel der Verordnung über genetisch veränderte Lebensmittel und
Futtermittel
Auch die Verordnung 1829/2003 nimmt Bezug auf das Vorsorgeprinzip.
Sie fordert eine bestmögliche wissenschaftliche Bewertung
aller Risiken gentechnisch veränderter Lebensmittel und Futtermittel
vor deren Inverkehrbringen. 78 Kein Lebensmittel soll zugelassen
werden, bevor der Antragsteller nicht in geeigneter und ausreichender
Weise nachgewiesen hat, dass keine nachteiligen Auswirkungen
für Umwelt und Gesundheit bestehen, der Verbraucher
nicht irregeführt wird und sich das veränderte Lebensmittel von
den Lebensmitteln, die es ersetzen soll, nicht so stark unterscheidet,
dass dessen normaler Verzehr Ernährungsmängel für den Konsumenten
mit sich brächte. 79 Ferner wird eine Pflicht zur eindeutigen
Kennzeichnung der Verwendung gentechnisch veränderten
Materials – unabhängig von der Nachweisbarkeit von DNA oder
Proteinen aufgrund der genetischen Veränderungen im Endprodukt
– eingeführt, wie sie von den Verbrauchern im Gebiet der EU
gewünscht und gefordert wird. Die Kennzeichnung soll fundierte
Entscheidungen erleichtern und Irrtümer hinsichtlich des Herstellungs-
oder Gewinnungsverfahrens ausschließen. 80
II. Das Vorsorgeprinzip im SPS-Übereinkommen
1. Die Entscheidung des Berufungsgremiums
Das SPS-Übereinkommen enthält keinen ausdrücklichen Bezug auf
das Vorsorgeprinzip. Inzident wird dieses jedoch in Art. 3.3 und 5
inkorporiert. Für das Verständnis dieser Regelungen kann auf die
Entscheidung des Berufungsgremiums der WTO im Hormonfleischfall
zurückgegriffen werden.
Das Berufungsgremium lässt ausdrücklich offen, ob das Vorsorgeprinzip
Bestandteil des allgemeinen Völkerrechts ist. 81 Es betont,
dass es im SPS-Übereinkommen nicht ausdrücklich aufgenommen
worden sei, um Konflikte mit anderen Verpflichtungen des Übereinkommens
zu vermeiden. 82 Dennoch spiegele sich das Prinzip in
den Art. 5.7 und 3.3 wider, die ausdrücklich das Recht jedes Mitglieds
anerkennen, ein eigenes angemessenes Schutzniveau festzulegen.
83 Das Vorsorgeprinzip verdränge dabei aber nicht die Regelungen
der Art. 5.1 und 5.2, welche eine Risikobewertung und
einen wissenschaftlichen Nachweis verlangen. 84 Diese Anforderungen
seien essentiell für die Wahrung der vom Vertrag festgelegten
Balance zwischen der Förderung des Welthandels und dem
Schutz menschlichen Lebens. 85 Allerdings wies das Berufungsgremium
das erstinstanzliche Panel, welches die Existenz eines ausreichenden
wissenschaftlichen Nachweises zu prüfen hatte, ausdrücklich
darauf hin, dass verantwortliche Regierungen im Allge-
64 Annex III.4 des Protokolls.
65 Commission (o. Fn. 60), S. 14.
66 Commission (o. Fn. 60), S. 3.
67 Commission (o. Fn. 60), S. 4.
68 Commission (o. Fn. 60), S. 4.
69 Commission (o. Fn. 60), S. 7.
70 Commission (o. Fn. 60), S. 13.
71 Commission (o. Fn. 60), S. 10-12.
72 Richtlinie 2001/18/EC, Präambel (8) und Artikel 1, Anhang II B (ABl. EG 2001
L 106/1).
73 Richtlinie 2001/18/EC, Präambel (9, 10, 46) und Artikel 9, 24, 29.
74 Richtlinie 2001/18/EC, Präambel (24).
75 Richtlinie 2001/18/EC, Artikel 4.2, 13.
76 Richtlinie 2001/18/EC, Anhang II B.
77 Richtlinie 2001/18/EC, Anhang II C.2.1.
78 Verordnung (EC) No 1829/2003, Präambel (9), Artikel 6.4, 18.4 (ABl. EG 2003
L 268/1).
79 Verordnung (EC) No 1829/2003, Artikel 4.1, 4.3, 16.1, 16.3.
80 Verordnung (EC) No 1829/2003, Präambel (21).
81 EU Measures Concerning Meat and Meat Products, WT/DS26/AB/R,
WT/DS48/AB/R, adopted 13 February 1998, para. 123.
82 EU Measures Concerning Meat and Meat Products (o. Fn. 81), para. 124.
83 EU Measures Concerning Meat and Meat Products (o. Fn. 81), para. 124.
84 EU Measures Concerning Meat and Meat Products (o. Fn. 81), para. 125.
85 EU Measures Concerning Meat and Meat Products (o. Fn. 81), para. 177.
6 | ZUR 1/2005

Scherzberg, Risikomanagement vor der WTO | AUFSÄTZE
meinen mit Umsicht und Vorsicht handelten, wenn irreversible
Schäden für das menschliche Leben drohen. 86
Damit anerkennt das Berufungsgremium zwar die Notwendigkeit
der Vorsorge, berücksichtigt aber weder den kulturellen Aspekt
der Risikobewertung noch die Notwendigkeit einer Verarbeitung
des Nichtwissens im vorgenannten Sinne. Nach seinem Verständnis
soll es den Mitglieder im Rahmen des Art. 5.7 SPS nur dann gestattet
sein, vorläufige Schutzmaßnahmen festzulegen, wenn der
Nachweis für die Möglichkeit spezifischer Risiken mit unbekannter
Eintrittswahrscheinlichkeit erbracht ist. 87
2. Die Defizite der Entscheidung
Indem das Berufungsgremium auch im Falle vorläufiger Maßnahmen
an der Notwendigkeit eines wissenschaftlichen Nachweises zumindest
für die Möglichkeit eines bestimmten Risikos festhält, bevorzugt
es die Nutznießer einer neuen Technologie gegenüber den
von ihr potentiell Geschädigten. Während der Nutzen einer Innovation,
wie bereits angesprochen, in der Regel hinlänglich bekannt
ist, ist die Vielfalt möglicher nachteiliger Wirkungen zumeist nur
sehr unvollkommen untersucht. In diesen Fällen gewährt Art. 5.7
SPS in der Lesart des Berufungsgremiums einen Aufschub für zusätzliche
Forschungen nur, wenn bereits spezifische nachteilige
Wirkungen der betreffenden Verfahren oder Produkte in wissenschaftlich
nachvollziehbarer Weise identifiziert worden sind.
Folgt man diesem Verständnis, würde das WTO-System wesentliche
Erkenntnisse moderner Risikoforschung ignorieren, wonach
– bereits die Auswahl nachteiliger Wirkungen sowie deren Qualifizierung
als »nachteilig« auf einer soziokulturellen Wertung basieren,
die sich eines wissenschaftlichen »Nachweises« entziehen,
– eine vollständige Risikoanalyse angesichts zeitlicher und finanzieller
Beschränkungen häufig nicht erreichbar ist,
– hinreichend »sichere« Anzeichen für spezifische nachteilige
Wirkungen oft erst im Zuge der praktischen Anwendung einer
Innovation erkennbar werden und
– es sich beim Umgang mit Ungewissheit und Nichtwissen um einen
weniger wissenschaftlich determinierten als kulturell geprägten
Vorgang handelt.
Angesichts dieses Befundes stellt sich die Frage, ob es sich bei der
vom Berufungsgremium gewählten Auslegung um die einzig mögliche
Interpretation der einschlägigen SPS-Regelungen handelt.
Nach dessen Präambel soll das Abkommen den notwendigen
Schutz menschlichen, tierischen und pflanzlichen Lebens sowie
der Gesundheit gewährleisten und gleichzeitig willkürliche Diskriminierungen
und verschleierte Beschränkungen des Welthandels
verhindern. Es zielt also auf die Herstellung eines Gleichgewichts
zwischen Handelsfreiheit und Rechtsgüterschutz. Dieser
Zielsetzung folgend wäre zu berücksichtigen, dass die Alternative
von verschleierter Handelsbeschränkung einerseits und wissenschaftsbasiertem
Rechtsgüterschutz andererseits nicht so ausschließlich
ist, wie dies das Berufungsgremium im Hormonfleischfall
unterstellt. Da Risikobewertung im Falle von Ungewissheit und
Nichtwissen ein wertungsbedürftiger Prozess ist, der sich nicht in
der Anwendung wissenschaftlicher Standards erschöpft, kann es
sehr wohl Schutzmaßnahmen geben, die von sozio-kulturellen
Wertungen und nicht von wissenschaftlichen Standards gefordert
werden – die aber nach ihrem Sinn und Zweck dennoch weder als
willkürlich noch als verschleierte Handelsbeschränkungen angesehen
werden können. 88
Maßnahmen dieser Art sind unter das SPS-Abkommen nicht eindeutig
zu subsumieren. Nach seinem Wortlaut wären sie unzulässig.
Von seinem Regelungszweck könnten sie dagegen durchaus gedeckt
sein. Wenn die Mitglieder danach berechtigt sind, ihr Schutzniveau
gegenüber den bekannten Gefahren einer neuen Technologie
autonom festzulegen und dabei auch eine Null-Risiko-Strategie
zu verfolgen, müsste ihnen diese Null-Risiko-Strategie erst recht
gegenüber unbekannten Risiken und Risiken mit unsicherer Eintrittswahrscheinlichkeit
eingeräumt werden, handelt es sich dabei
doch um Situationen noch höherer kognitiver Unsicherheit, deren
Verarbeitung in noch weitergehendem Maße von den politischen
und kulturellen Mustern und Bewertungen der jeweiligen Gesellschaft
abhängt.
Die Zulassung kulturell basierter Vorsorge würde auch die Kompatibilität
des SPS-Übereinkommens mit anderen internationalen
Vereinbarungen wie dem Cartagena Protokoll herstellen, die die
Probleme von Ungewissheit und Nichtwissen aufnehmen und ihre
soziokulturelle Verarbeitung ermöglichen. Andernfalls würden
die Konflikte zwischen dem Ziel der Handelsliberalisierung und anderen
legitimen Politikzielen einseitig zugunsten des Freihandelsprinizips
gelöst und dem SPS-Übereinkommen im Ergebnis ein
»kulturelles Homogenitätsgebot« entnommen, das die Funktion
und die Legitimation der WTO übersteigen und seine weltweite
Anerkennung in Frage stellen würde. Damit soll nicht einem undifferenzierten
»Imperialismus«-Vorwurf das Wort geredet werden,
der die positiven Wirkungen der Überwindung des Protektionismus
leugnete. 89 Die Gefahr einer Überschreitung der funktionellen
Grenzen der WTO aber besteht, und wurde auch vom Berufungsgremium
erkannt, wenn es im shrimp-turtle-Fall andeutete,
dass Regelungskonflikte zwischen der WTO und multilateralen
Umweltabkommen möglicherweise auch zulasten der Ziele des
freien Welthandels zu lösen sein könnten. 90
Eine Interpretation der SPS-Regelungen, die die Probleme von
Ungewissheit und Nichtwissen aufgreift und kulturell basierte Vorsorgemaßnahmen
ermöglicht, erscheint daher – auch zur Erhaltung
der Funktionsfähigkeit der WTO – vorzugswürdig. Danach
wäre präventives Handeln gerechtfertigt, sofern die Wissenschaft
das Eintreten bestimmter Neben- oder Folgewirkungen eines Produkts
nicht ausschließt und der Mitgliedstaat substantiiert darlegt,
dass die Verwirklichung entsprechender Risiken dem Gemeinwesen
eine sozial nicht akzeptable Belastung auferlegen würde. Für
die Angemessenheit eines solchen Ansatzes sprechen nicht zuletzt
die Lehren aus dem Scheitern des britischen BSE-Managements.
D. Exkurs: Die Lektion des BSE-Falles
I. Eine kurze Geschichte des BSE-Managements 91
Die erste offizielle Diagnose der »Bovinen Spongiformen Enzephalopathie«
in Großbritannien stammt vermutlich aus dem November
1986. Im Juni 1987 informierte das Central Veterinary
Office das britische Landwirtschaftsministerium (MAFF) über die
Existenz einer neuen Rinderkrankheit. Im Dezember 1987 wurden
Hinweise gefunden, wonach aus Wiederkäuern gewonnenes Tiermehl
ursächlich für die Verbreitung von BSE sein könnte. Dennoch
wurde BSE erst im Juni 1988 meldepflichtig, und entsprechendes
Tiermehl erst im Juli 1988 verboten. Im August 1988 trat eine
Schlachtungsanordnung für betroffene Rinder in Kraft. Der Southwood
Report vom Februar 1989 bezeichnete das Risiko für Men-
86 EU Measures Concerning Meat and Meat Products (o. Fn. 81), para. 124.
87 So auch Cottier, in: Kellow/Robertson, Globalization and the Environment,
2001, S. 41 (52).
88 Byron, in: Kellow/Robertson, Globalization and the Environment, 2001, S. 27
(28, 34).
89 Poulantzas, in: Hirsch/Jessop/Poulantzas, Die Zukunft des Staates. Denationalisierung,
Internationalisierung, Renationalisierung, 2001, passim; Imperialistische
Globalisierung, Prokla 133, Heft 4/2003.
90 United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products,
WT/DS58/AB/R, adopted 6 November 1998, para.185.
ZUR 1/2005 | 7

AUFSÄTZE | Scherzberg, Risikomanagement vor der WTO
schen als »entfernt« und »höchst unwahrscheinlich«. Noch im
Mai 1990 behauptete der Landwirtschaftsminister, britisches Rindfleisch
sei absolut sicher. 1995 trat eine alarmierende Zahl der „new
variant“ Creutzfeld-Jakob-Krankheit auf. 1996 gestand die britische
Regierung schließlich die Gefahr für Menschen ein. Bis 2004
gab es im Vereinigten Königreich 139 Todesfälle wegen BSE.
Die USA richteten 1986 ein BSE-Überwachungsprogramm ein.
1987 wurde BSE zur meldepflichtigen Krankheit. Im Juli 1989 wurde
der Import lebender Wiederkäuer aus Ländern verboten, in denen
die Existenz von BSE bekannt war. Das FDA-Verbot der Verfütterung
von tierischem Eiweiß an Rinder trat im August 1997 in
Kraft. Im Dezember 1997 wurde der Import aus Europa vollständig
verboten. Der erste BSE-Fall trat in den USA erst Ende 2003 auf. Todesfälle
bei Menschen sind nicht bekannt.
II. Die Lehren aus der BSE-Erfahrung
In den USA wurden die ersten Schutzmaßnahmen bereits getroffen,
als wissenschaftliche Beweise für die Gefährlichkeit von BSE
noch unzureichend waren. Die Infektionsraten blieben niedrig. In
Großbritannien hingegen bot das Fehlen eindeutiger Beweise Anlass,
überhaupt keine, unzureichende oder verspätete Maßnahmen
zu treffen. 92 Die Wahrscheinlichkeit der Übertragbarkeit auf den
Menschen wurde als vernachlässigbar erachtet, weil man annahm,
BSE stamme von Scrapie ab, welches den Menschen nicht befällt. 93
Auch als deutlich wurde, dass das Verfüttern tierischen Proteins für
die Ausbreitung verantwortlich war, wurde das Tierfutterverbot
zunächst auf Wiederkäuer beschränkt und mit mehreren Monaten
Verzögerung erlassen.
Das Handeln der britischen Regierung war lange vorwiegend
darauf gerichtet, Panikreaktionen der Verbraucher zu verhindern. 94
Ihre maßgebliche Besorgnis galt einer Schädigung der landeseigenen
Lebensmittelindustrie. 95 Erst der untrügliche Nachweis eines
Zusammenhangs zwischen BSE und CJD und die ersten Todesfälle
veranlassten die britische Regierung zu einem wirksamen Risikomanagement.
Zuvor wurden Informationen über die neue
Krankheit zurückgehalten und ein breiter wissenschaftlicher Dialog
verhindert. 96 Ein solcher Dialog hätte zwar durchaus auch ergeben
können, ökonomische Interessen der öffentlichen Gesundheit
vorzuziehen, solange keine schlüssigen wissenschaftlichen Resultate
vorlagen. Er hätte aber wenigstens ein öffentliches
Problembewusstsein geschaffen, welches den Verbrauchern die
Möglichkeit souveräner Entscheidung über den Umgang mit dem
Risiko gegeben hätte.
Vermutlich wäre die Öffentlichkeit aber auch in England nicht
bereit gewesen, die eigene Gesundheit der wirtschaftlichen Prosperität
unterzuordnen. Eine nachhaltige öffentliche Forderung
nach wirkungsvollen Schutzmaßnahmen hätte der Regierung die
vorherrschenden Wertvorstellungen der Gesellschaft verdeutlicht.
Selbst wenn entsprechende öffentliche Reaktionen nicht immer rational
im wissenschaftlichen Sinne erscheinen mögen, so kann
dies für das britische BSE-Management im Ergebnis noch weit weniger
gelten: keines der seinerzeit angestrebten Ziele wurde erreicht,
viele Menschen verloren ihr Leben und die Fleischindustrie
wurde schwer geschädigt.
E. Schlussfolgerungen
Von BSE zurück zu GVO: Der Umgang der EU mit GVO erscheint
nicht weniger wissenschaftlich als der Ansatz der USA. Nur die sozialen
Werte und Präferenzen, welche dem Umgang mit der Ungewissheit
zugrundeliegen, sind verschieden. Vielleicht offenbart
sich darin der Unterschied zwischen einer risikofreundlichen und
einer risikoaversen Gesellschaft. Jedenfalls ist das gegenwärtige
WTO-System kaum darauf vorbereitet, derartige kulturell basierte
Differenzen zu bewältigen. 97 Der Wertungsaspekt der Risikoanalyse
wird vernachlässigt und die Phänomene der Ungewissheit und
des Nichtwissens werden nicht angemessen verarbeitet. 98
Um ähnliche Rechtsstreitigkeiten in der Zukunft zu vermeiden,
hat die WTO zwei Optionen: entweder gestattet sie ihren Mitgliedern,
Maßnahmen des Risikomanagements auf die Ergebnisse des
gesellschaftlichen Risikodiskurses zu stützen, oder sie etabliert einen
solchen Diskurs auf internationaler Ebene selbst. 99 Sofern Risiken
nationale Grenzen überschreiten und daher nicht durch nationale
Regulierung eingedämmt werden können, könnte das
WTO Committee on Trade and Environment (CTE) mit der Aufgabe
betraut werden, eine supranationale Risikokommunikation
zu initiieren und öffentliches Feedback aus den Mitgliedern zu gewinnen.
Basierend auf diesen Erkenntnissen könnten die WTO-Organe
dann eine Leitlinie für die Zulässigkeit von Handelsbeschränkungen
im Rahmen des nationalen Risikomanagements
entwickeln, die die kulturellen Bedürfnisse der WTO- Mitglieder respektiert.
Prof. Dr. Arno Scherzberg
Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Verwaltungswissenschaft, Staatswissenschaftliche
Fakultät Universität Erfurt, Nordhäuser Straße 63, 99089
Erfurt.
Tätigkeitsschwerpunkte: Staatswissenschaften als Forschungszusammenhang
– Recht der Risikoverwaltung, Funktion des Rechts als Mittel gesellschaftlicher
Steuerung, Verwaltungsmodernisierung, Juristische Rationalität
Aktuelle Veröffentlichungen: Risikosteuerung durch Verwaltungsrecht: Ermöglichung
oder Begrenzung von Innovationen, in: VVDStRL 63 (2004),
214 ff.; Rationalität – staatswissenschaftlich betrachtet – Prolegomena zu
einer Theorie juristischer Rationalität, in: Walter Krebs (Hrsg.), Liber Amicorum
Hans-Uwe Erichsen: zum 70. Geburtstag am 15. Oktober 2004,
Köln, Berlin, München 2004, 177 ff.; Wozu und wie überhaupt noch
öffentliches Recht, Berlin 2003; Wissen, Nichtwissen und Ungewissheit im
Recht, in: Engel/Halfmann/Schulte, Wissen – Nichtwissen – Unsicheres
Wissen, Baden-Baden 2002, S. 113 ff; Die Öffentlichkeit der Verwaltung,
Baden-Baden 2000.
91 Zum Folgenden vgl. Report of the BSE Inquiry, Stationery Office, 2000; National
Meat Association Resource, http://meat.tamu.edu/ pdf/BSEresource.pdf.
92 Dressel (o. Fn. 53), S. 50-51.
93 BSE Inquiry (o. Fn. 91), Executive Summary, 19; EEA (o. Fn. 32), S. 157.
94 BSE Inquiry (o. Fn. 91), Executive Summary, 18.
95 EEA (o. Fn. 32), S. 159.
96 BSE Inquiry (o. Fn. 91), Executive Summary, 19; EEA (o. Fn. 32), S. 159; Dressel
(o. Fn. 53), S. 68-75.
97 Sampson, in: Kellow/Robertson, Globalization and the Environment, 2001,
S. 15 (24-25); Cottier (o. Fn. 87), S. 42.
98 Cottier (o. Fn. 87), S. 53.
99 Cottier (o. Fn. 87), S. 53, schlägt Umfragen und Expertenanhörungen vor »to
look into factors such as acceptance of new technologies and ethical considerations«.
8 | ZUR 1/2005

Beckmann/Hagmann, Stillegung, Rekultivierung und Nachsorge von Deponien | AUFSÄTZE
Martin Beckmann/Joachim Hagmann
Stilllegung, Rekultivierung und Nachsorge
von Deponien
Abfallrechtliche und bodenschutzrechtliche Anforderungen
Die rechtlichen Probleme der Deponiestilllegungen sowie der Sanierung
von Deponiestandorten bleiben angesichts des in diesem Jahr uneingeschränkt
eingreifenden Vorbehandlungsgebotes der Abfallablagerungsverordnung
und der Deponieverordnung weiterhin aktuell. Viele in der
Vergangenheit stillgelegte Deponiestandorte sind zudem heute Altlasten
im Sinne des Bundes-Bodenschutzgesetzes. Oftmals stellt sich die Frage,
ob für solche Standorte deponierechtliche oder bodenschutzrechtliche
Vorschriften zur Anwendung gelangen, da die Vorgaben hinsichtlich der
inhaltlichen Anforderungen und insbesondere im Hinblick auf den in
Anspruch zu nehmenden Adressatenkreis voneinander abweichen. Der
vorliegende Beitrag befasst sich mit den rechtlichen Vorgaben zur Stilllegung,
Rekultivierung und Nachsorge von Deponien. Von besonderer Bedeutung
ist dabei die Abgrenzung der deponierechtlichen Vorgaben zum
Regime des Bundes-Bodenschutzgesetzes, die nach den §§ 36 Abs. 2 S.
2 KrW-/AbfG, 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG vorzunehmen ist.
A. Einführung
Zwischen 1972 und 1986 wurde in der Bundesrepublik die Zahl der
Deponien von ca. 50.000 auf etwa 3.000 verringert. Bei vielen dieser
Altablagerungen handelt es sich heute um sanierungsbedürftige
Altlasten. In der ehemaligen DDR wurden 1989 etwa 120 geordnete
Deponien, ca. 2.000 betriebseigene Deponien und ca.
10.000 wilde Müllkippen registriert, die heute ebenfalls häufig als
sanierungsbedürftige Altlasten anzusehen sind. 1 Die rechtlichen
Anforderungen an die Stilllegung und die Nachsorge von Deponien
gewinnen darüber hinaus aktuell stark an Bedeutung, weil zahlreiche
Deponien die Anforderungen der zum 1.3.2001 in Kraft getretenen
Abfallablagerungsverordnung – AbfAblV- und der zum
1.8.2002 in Kraft getretenen Deponieverordnung – DepV- für den
Weiterbetrieb von Deponien nicht erfüllen und deshalb stillgelegt
werden müssen oder bereits stillgelegt worden sind und nachgesorgt
werden müssen. 2 Von den im Jahre 2000 in Deutschland
noch vorhandenen rund 370 Hausmülldeponien werden Mitte
2005 etwa die Hälfte stillgelegt sein, weil sie die Anforderungen der
AbfAblV nicht einhalten können. Laufende Deponien, die noch
vor dem 15.7.2005 den Ablagerungsbetrieb einstellen, werden
nach § 14 Abs. 6 S. 2 DepV zudem privilegiert. Die zuständige
Behörde kann für diese Deponien Ausnahmen von den Anforderungen
für die Stilllegung und Nachsorge nach § 14 Abs. 4 DepV
i.V.m. §§ 12, 13 DepV und Nr. 11.2.1 h TA Siedlungsabfall zulassen,
wenn der Deponiebetreiber im Einzelfall den Nachweis erbringt,
dass durch andere geeignete Maßnamen das Wohl der Allgemeinheit,
gemessen an den mit den Anforderungen der DepV
und der AbfAblV zu erreichenden Zielen eines dauerhaften
Schutzes der Umwelt, insbesondere des Grundwassers, nicht beeinträchtigt
wird. Das soll die Bereitschaft zur Deponiestilllegung
erhöhen. Bis zum Jahre 2020 möchte die Bundesregierung nahezu
vollständig auf eine Abfallbeseitigung in Form der Abfallablagerung
verzichten.
Bei den Deponiestillegungen bis etwa 1986 dachte kaum jemand
daran, die Deponien zur Vermeidung unkontrollierter Sickerwasseraustritte
und Entgasungen zu sanieren und nachzusorgen. Sie
wurden zumeist nur mit einer Bodenschicht abgedeckt und begrünt.
Viele von ihnen sind deshalb Altlasten, über deren Sanierung
auf der Grundlage des 1998 in Kraft getretenen BBodSchG gestritten
wird. Natürlich gehen auch von den nach Inkrafttreten des
AbfG 1972 in Betrieb genommenen Zentraldeponien Gefahren für
die Umwelt, insbesondere durch die Belastung des Grundwassers
aus. Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen befürchtet
wegen der unzureichenden technischen Ausstattung und der Ablagerung
unvorbehandelter Abfälle für die bis zum Jahre 2005 stillzulegenden
Deponien lange Nachsorgezeiten und aufwändige Sanierungsmaßnahmen.
Nach Ansicht des Umweltrates kann bei
Hausmülldeponien unter Umständen erst nach über 100 Jahren
anfallendes Sickerwasser wegen der bis dahin stattfindenden
Auslaugung des Deponiekörpers in ein Gewässer eingeleitet werden.
Auch die Entgasung einer solchen Hausmülldeponie mit unvorbehandelt
abgelagerten Abfällen kann mehrere Jahrzehnte in
Anspruch nehmen. 3
Für die Stilllegung und Nachsorge von Deponien sind abfallrechtliche
Bestimmungen maßgeblich. Daneben können aber
auch Vorschriften des Bodenschutzrechts über die Sanierung von
Altablagerungen beachtlich sein. In Rechtsprechung und Literatur
werden in jüngerer Zeit zu der Frage, welche Vorschriften zur Anwendung
kommen, unterschiedlichste Auffassungen vertreten. 4
Im Nachfolgenden soll nach einem Überblick über die zu beachtenden
abfallrechtlichen Regelungen auf die Bestimmungen des
Bodenschutzrechts eingegangen und erläutert werden, welche unterschiedlichen
Konsequenzen sich aus einer Anwendung des
BBodSchG ergeben können. Da die Abgrenzung der Anwendungsbereiche
des KrW-/AbfG und des BBodSchG schwierig ist, sollen
schließlich die Anwendungsbereiche beider Gesetze bei der Stilllegung,
Nachsorge und Sanierung von Deponien voneinander abgegrenzt
werden.
B. Lebensphasen der Deponie
In der DepV sind erstmals verschiedene zeitliche Phasen der Errichtung,
des Betriebs, der Stilllegung und der Nachsorge von De-
1 Kersting/Spieß, Bestandsschutz für Altdeponien in den alten Bundesländern,
LKV 1999, 425; Bericht der Bundesregierung, BT-Drs. 11/8041.
2 Dazu Beckmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, Loseblatt,
§ 36 KrW-/AbfG Rn. 10.
3 Umweltrat, Umweltgutachten 2002, Stuttgart 2002, Anmerkung 1078 ff..
4 OVG Weimar, Urt. v. 11.6. 2001 – 4 KO 52/97, NuR 2002, 172; OVG Münster,
Urt. v. 16.11.2000 – 20 A 1774/99, NVwZ 2001, 1186; VGH München,
Beschl. v. 9.7.2003 – 20 CS 03.103, NVwZ 2003, 1281; VG Meiningen, Urt.
v. 2.12.2003 – 2 K 800/00; VGH München, Beschl. v. 2.2.2001 - 20 ZB
00.3551, NVwZ 2001, 576; VG Regensburg, Urt. v. 6.3.2003 – 7 KO 01.1236,
AbfallR 2004, 92; Thärichen, Die Abgrenzung zwischen Abfallrecht und Bodenschutzrecht
bei der Altlastensanierung, AbfallR 2004, 55; Frenz, Abfallund
Bodenschutzrecht – Abgrenzung, Parallelen und Zusammenspiel, UPR
2002, 201; Plogmann, Anwendung des Bodenschutzrechts auf die Sanierung
stillgelegter Deponien, UPR 2002, 432; Beckmann/Hagmann, Rechtsgrundlagen
der Rekultivierung und Nachsorge von Deponien nach Inkrafttreten des
BBodSchG, DVBl. 2001, 1636; Schäfer, Zum Altlastenregime des Bundes-Bodenschutzgesetzes,
NuR 2001, 429; Schäfer, Stilllegung von Deponien, NVwZ
2001, 1133; Rossi, Anmerkung zum Urteil des OVG Weimar v. 11.6.2001, NJ
2002, 219.
ZUR 1/2005 | 9

AUFSÄTZE | Beckmann/Hagmann, Stillegung, Rekultivierung und Nachsorge von Deponien
ponien definiert und auf diese Weise voneinander abgegrenzt worden.
Sie sind für das Verständnis der abfallrechtlichen Anforderungen
für die Stilllegung und Nachsorge und auch für die Abgrenzung
der Anwendungsbereiche des BBodSchG und des KrW-
/AbfG von zentraler Bedeutung. Die Verordnung unterscheidet
eine Betriebsphase und eine Nachsorgephase.
An die Betriebsphase schließt sich gem. § 2 Nr. 24 DepV die Nachsorgephase
an. Sie umfasst den Zeitraum nach der endgültigen
Stilllegung der Deponie bis zu dem Zeitpunkt, zu dem die zuständige
Behörde nach § 36 Abs. 5 KrW-/AbfG den Abschluss der Nachsorge
feststellt. Das Gesetz sieht dazu den Erlass eines weiteren
feststellenden Verwaltungsaktes vor, mit dem der Inhaber einer Deponie
aus der Nachsorgephase entlassen wird. Welchen konkreten
zeitlichen Rahmen die Nachsorgephase umfassen kann, regelt das
Gesetz nicht. Einen Anhaltspunkt enthält dazu § 19 Abs. 3 DepV,
der Einzelheiten zu der von Deponiebetreibern zu erbringenden Sicherheitsleistung
bestimmt. 7 Danach soll für die Berechnung der
Höhe der zu leistenden Sicherheit bei Deponien der Deponieklasse
I, II, III und IV ein Nachsorgezeitraum von mindestens 30 Jahren,
bei Deponien der Klasse 0 ein Nachsorgezeitraum von mindestens
10 Jahren zugrunde gelegt werden. Die tatsächliche Dauer
des Nachsorgezeitraums hängt jedoch allein von den Umständen
des jeweiligen Einzelfalls ab. Sie kann den in § 19 Abs. 3 DepV genannten
Zeitraum deutlich über- oder unterschreiten.
I. Betriebsphase
Die Betriebsphase umfasst gem. § 2 Nr. 5 DepV den Zeitraum von
der Abnahme der für den Betrieb einer Deponie oder eines Deponieabschnittes
erforderlichen Einrichtungen durch die zuständige
Behörde bis zur Feststellung der endgültigen Stilllegung einer Deponie
nach § 36 Abs. 3 KrW-/AbfG. Zur Betriebsphase zählen eine
Ablagerungsphase und eine Stilllegungsphase.
1. Ablagerungsphase
Die Ablagerungsphase erstreckt sich gem. § 2 Nr. 2 DepV auf den
Zeitraum von der Abnahme der für den Betrieb einer Deponie oder
eines Deponieabschnittes erforderlichen Einrichtungen durch die
zuständige Behörde bis zu dem Zeitpunkt, zu dem die Ablagerung
von Abfällen zur Beseitigung auf der Deponie oder dem Deponieabschnitt
beendet wird. Ihr geht die so genannte Einrichtungsphase
voraus, die sämtliche tatsächlichen Maßnahmen am Anlagenstandort
umfasst, die der Errichtung der Deponie dienen. 5
Gem. § 5 DepV darf der Deponiebetreiber eine Deponie oder einen
Deponieabschnitt erst dann in Betrieb nehmen, wenn die zuständige
Behörde die für den Betrieb erforderlichen Einrichtungen abgenommen
hat. Die Abnahme ist im Betriebstagebuch zu dokumentieren.
Mit der behördlichen Abnahme beginnt gem. § 2 Nr. 2
DepV die Ablagerungsphase.
Die Ablagerungsphase endet, wenn die Ablagerung von Abfällen
zur Beseitigung auf der Deponie oder dem Deponieabschnitt eingestellt
wird. § 36 Abs. 1 KrW-/AbfG verpflichtet den Inhaber einer
Deponie, ihre beabsichtigte Stilllegung der zuständigen Behörde
unverzüglich anzuzeigen. Für das Ende der Ablagerungsphase
kommt es jedoch nicht auf die Anzeige, sondern auf die tatsächliche
Beendigung des Ablagerungsbetriebs an. 6
2. Stilllegungsphase
Mit dem Ende der Ablagerungsphase beginnt gem. § 2 Nr. 26 DepV
die Stilllegungsphase. Sie dauert bis zur “endgültigen Stilllegung”
der Deponie. Die endgültige Stilllegung ist der Zeitpunkt, zu dem
alle Stilllegungsmaßnahmen abgeschlossen sind. Gem. § 36 Abs. 3
KrW-/AbfG hat die zuständige Behörde den Abschluss der Stilllegung
als den Zeitpunkt der endgültigen Stilllegung festzustellen.
II. Nachsorgephase
C. Abfallrechtliche Stilllegung und Nachsorge von Deponien
Die Stilllegungs- und Nachsorgeregelungen des § 36 KrW-/AbfG
gelten für die nach Inkrafttreten des AbfG 1972 errichteten und betriebenen
Deponien sowie für die Deponien im Sinne des § 35 Abs.
1 KrW-/AbfG, die vor dem 11.7.1972 betrieben wurden oder mit
deren Errichtung begonnen war. Für Uraltdeponien, d. h. für solche
Deponien, die bereits vor dem 11.6.1972 endgültig stillgelegt
worden waren, gelten die Regelungen dagegen nicht. 8
I. Anzeigepflicht
Gem. § 36 Abs. 1 S. 1 KrW-/AbfG hat der Inhaber einer Deponie ihre
beabsichtigte Stilllegung der zuständigen Behörde unverzüglich
anzuzeigen. Der Anzeige sind Unterlagen über Art, Umfang und Betriebsweise
sowie über die beabsichtigte Rekultivierung und sonstige
Vorkehrungen zum Schutz des Wohls der Allgemeinheit beizufügen.
Eine Zustimmung oder ein behördliches Einverständnis mit der
Stilllegung ist nicht erforderlich. Auch einer Genehmigung oder
Planfeststellung bedarf die Stilllegung grundsätzlich nicht. Das gilt
jedenfalls, wenn die beabsichtigte Stilllegung nicht von den Regelungen
des Planfeststellungsbeschlusses abweicht. Sieht der Planfeststellungsbeschluss
bereits Bestimmungen für die im Zusammenhang
mit der Stilllegung notwendige Rekultivierung und Nachsorge
vor und soll davon abgewichen werden, weil diese Anforderungen
z.B. nicht mehr dem Stand der Technik entsprechen, dann kann bei
einer wesentlichen Änderung neben der Anzeige ein Zulassungsverfahren
erforderlich werden. Eine planfeststellungs- oder plangenehmigungsbedürftige
Änderung der Deponie durch Maßnahmen der
Rekultivierung und Nachsorge setzt im Übrigen voraus, dass der Bescheid,
von dem abgewichen werden soll, noch wirksam ist. 9
Einer Stilllegungsanzeige bedarf es nicht, wenn die zuständige
Behörde den Deponiebetreiber nach § 12 Abs. 1 DepV zu einer Stilllegung
verpflichtet. 10 Denn in diesem Fall fehlt es an einer Stilllegungsabsicht
des Deponiebetreibers. Auch eine Unterrichtung der
Behörde ist nicht erforderlich, weil sie die bevorstehende Stilllegung
selbst veranlasst hat. Die Vorlage der nach § 36 Abs. 1 S. 2
KrW-/AbfG der Anzeige beizufügenden Unterlagen kann die zuständige
Behörde bei einer Stilllegungsanordnung verlangen,
wenn sie diese benötigt, um ihre Stillegungsanordnung zu konkretisieren.
Ob die Ermächtigung des § 12 Abs. 1 DepV zum Erlass
einer Stilllegungsanordnung mit § 36 KrW-/AbfG vereinbar ist, ist
zweifelhaft. Denn anders als der Verordnungsgeber geht der Gesetzgeber
nicht davon aus, dass jede Beeinträchtigung des Allgemeinwohls
zu einer Stilllegung berechtigt. 11 Offensichtlich ist, dass
aus Gründen der Verhältnismäßigkeit vorrangig zur Vermeidung
5 Klett, Deponieverordnung – Ausgewählte Fragen zu deren Anwendung, AbfallR
2002, 23 ff.; Gaßner/Siederer, Deponierecht, Kommentar zur Abfallablagerungsverordnung
und zur Deponieverordnung, Berlin 2004, § 2 DepV, Rn. 2.
6 Gaßner/Siederer, Fn. 5, § 2 DepV, Rn. 2; vgl. auch BR-Drs. 231/02, S. 73.
7 Siehe dazu Beckmann/Gesterkamp, Sicherheitsleistungen für Abfallentsorgungsanlagen
und Entsorgungsdienstleistungen, UPR 2003, 206 ff.
8 Beckmann, Fn. 2, § 36 KrW-/AbfG Rn. 18; Paetow, in: Kunig/Paetow/Versteyl,
Kommentar zum KrW-/AbfG, 2. Aufl., München 2003, § 36 Rn. 5.
9 Beckmann, Fn. 2, § 36 KrW-/AbfG Rn. 24.
10 Paetow, Fn. 8, § 36 Rn. 7.
11 Beckmann, Fn. 2, § 36 KrW-/AbfG Rn. 27; Beckmann, Rechtliche Vorgaben für
Abfallwirtschaftsplanung und Deponiezulassung zum Weiterbetrieb und zur
Stilllegung von Deponien, in: Tagungsband zu den Kölner Abfalltagen 2002,
Köln 2003; Klett, Fn. 5, AbfallR 2002, 23 (28 f.).
10 | ZUR 1/2005

Beckmann/Hagmann, Stillegung, Rekultivierung und Nachsorge von Deponien | AUFSÄTZE
von Beeinträchtigungen des Allgemeinwohls an den Erlass
nachträglicher Anordnungen zu denken ist, was in § 32 Abs. 4
KrW-/AbfG auch vom Gesetzgeber so vorgesehen ist. Reichen
nachträgliche Auflagen zur Vermeidung von Allgemeinwohlbeeinträchtigungen
nicht aus, kann auf der Grundlage der gesetzlichen
Regelungen allenfalls über eine Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses
entschieden werden. Hinsichtlich der Stilllegung
von Deponien geht dagegen die Initiative nach dem Gesetz vom
Deponiebetreiber aus. Dieser ist nach § 36 Abs. 1 S. 1 KrW-/AbfG
lediglich verpflichtet, eine von ihm beabsichtigte Stilllegung rechtzeitig
anzuzeigen. Die umfassende Stilllegungsbefugnis des § 12
Abs. 1 DepV für die Behörde ist mit dieser gesetzlichen Regelung,
die dem Deponiebetreiber die Entscheidung für oder gegen eine
Stilllegung belässt, ist mit § 36 KrW-/AbfG unvereinbar.
Anzeigepflichtig ist nicht die tatsächliche Stilllegung der Deponie,
sondern bereits die beabsichtigte Stilllegung. Die Stilllegungsabsicht
besteht, wenn der Inhaber der Deponie auf der Grundlage
konkreter Planungen entschieden hat, den Ablagerungsbetrieb einzustellen.
Die Anzeige muss demnach schon vor der Stilllegung unverzüglich,
d. h. im Sinne des § 121 Abs. 1 BGB ohne schuldhaftes
Zögern abgegeben werden, nachdem sich der Deponieinhaber zur
Stilllegung entschlossen hat. Nach § 20 Abs. 3 S. 1 DepV ist die Stilllegung
einer Deponie der Klasse 0, I, II, III oder IV oder eines Deponieabschnitts
einer solchen Deponie nach § 36 Abs. 1 KrW-
/AbfG mindestens ein Jahr vor dem beabsichtigten Ende der Ablagerungsphase
bei der zuständigen Behörde schriftlich anzuzeigen.
Hat der Deponiebetreiber seine Pflicht zur unverzüglichen Anzeige
der Stilllegungsabsicht versäumt, dann handelt er gemäß § 61
Abs. 2 Nr. 2 a KrW-/AbfG ordnungswidrig. Nach überwiegender
Auffassung ist der Deponiebetreiber verpflichtet, eine versäumte
Stilllegungsanzeige nachzuholen. 12
Nach § 36 Abs. 1 S. 2 KrW-/AbfG sind der Anzeige über die beabsichtigte
Stilllegung Unterlagen über Art, Umfang und Betriebsweise
sowie die beabsichtigte Rekultivierung und sonstige Vorkehrungen
zum Schutz des Wohls der Allgemeinheit beizufügen. Einzelheiten
der beizufügenden Unterlagen regelt neuerdings § 20 Abs. 3
S. 2 i. V. m. Abs. 1 S. 1 – 3 DepV. Die Unterlagen sollen eine Feststellung
der zuständigen Behörde ermöglichen, ob die vorgesehenen
Maßnahmen für eine Rekultivierung und zur Vermeidung von
Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit ausreichend sind.
Dabei kann allerdings auf Regelungen des Planfeststellungsbeschlusses
zur Rekultivierung und Nachsorge und auf die dazu
gehörenden Antragsunterlagen Bezug genommen werden, soweit
in dem Planfeststellungsbeschluss entsprechende Regelungen vorhanden
bzw. in den Antragsunterlagen auch entsprechende Planungen
beigefügt sind, die nicht auf der Grundlage des sich entwickelnden
Standes der Technik und der Laufzeit der Deponie überholt
sind. Es ist allerdings davon auszugehen, dass die bereits im
Planfeststellungsverfahren vorgelegten Untersuchungen etwa zur
Bodenbeschaffenheit des Deponiestandortes und seiner Umgebung
grundsätzlich auch für die Überlegungen zur Stilllegung und Nachsorge
aussagekräftig sind. 13 Bei einer wesentlichen Änderung im
Rahmen des Stilllegungsverfahrens gilt nach § 20 Abs. 3 S. 3 DepV
zusätzlich § 36 Abs. 1 S. 4 KrW-/AbfG entsprechend. Danach sind
in den Unterlagen zu den in der Anlage 2 des UVPG genannten Kriterien
Aussagen zu treffen, die eine Vorprüfung des Einzelfalls zur
Frage der Umweltverträglichkeitsprüfung ermöglichen.
II. Rekultivierungs- und Nachsorgeanordnungen
Gem. § 36 Abs. 2 S. 1 KrW-/AbfG hat die zuständige Behörde, soweit
entsprechende Anforderungen nicht bereits im Planfeststellungsbeschluss,
in der Plangenehmigung oder in einem Bescheid
nach § 35 KrW-/AbfG bzw. in den für die Deponie geltenden umweltrechtlichen
Vorschriften geregelt sind, den Deponiebetreiber
zur Rekultivierung und Nachsorge zu verpflichten. Eine Anordnung
nach § 36 Abs. 2 S. 1 KrW-/AbfG setzt nicht voraus, dass der
Deponiebetreiber pflichtgemäß die Anzeige nach § 36 Abs. 1 S. 1
KrW-/AbfG abgegeben hat. 14
Die Kosten für die Rekultivierung und Nachsorge müssen von
dem Deponiebetreiber während der gesamten Ablagerungsphase
in der Entgelt- bzw. Gebührenkalkulation berücksichtig werden.
Gem. § 36 d Abs. 1 S. 1 KrW-/AbfG müssen die vom Deponiebetreiber
für die Ablagerung von Abfällen in Rechnung zu stellenden
Entgelte auch die geschätzten Kosten für die Stilllegung und die
Nachsorge für einen Zeitraum von mindestens 30 Jahren abdecken.
Der Gesetzgeber geht von einem Vorrang der Rekultivierungs-
und Nachsorgeregelungen im Zulassungsbescheid bzw. in
einer Anordnung nach § 35 KrW-/AbfG aus. Denn eine Anordnung
nach § 36 Abs. 2 S. 1 KrW-/AbfG kommt nur in Betracht, soweit
entsprechende Regelungen nicht bereits in den erwähnten Bescheiden
enthalten sind.
Die Anordnungsbefugnisse nach § 36 Abs. 2 S. 1 KrW-/AbfG richten
sich gegen den Inhaber der Deponie, nicht gegen den Grundstückseigentümer,
wenn dieser nicht mit dem Inhaber der Deponie
identisch ist, weil er das Grundstück z.B. an den Inhaber der
Deponie verpachtet hat. 15 Als Inhaber der Deponie wird der Deponiebetreiber
angesehen. Deponiebetreiber ist nach § 2 Nr. 12
DepV die natürliche oder juristische Person, die die rechtliche oder
tatsächliche Verfügungsgewalt über eine Deponie innehat. § 36
Abs. 2 S. 1 KrW-/AbfG ermächtigt auch nicht zu einer Verpflichtung
des Eigentümers, erforderliche Rekultivierungs- und Sicherungsmaßnahmen
zu dulden. Eine derartige Duldungspflicht ist allerdings
teilweise in den Landesabfallgesetzen geregelt. Regelmäßig
wird sie sich darüber hinaus aus den zivilrechtlichen Verhältnissen,
etwas aus einem Pachtvertrag, einem Erbbaurechtsvertrag etc. ergeben.
Nötigenfalls kann die Duldung auch über das allgemeine
Ordnungsrecht durchgesetzt werden. 16 Eine fehlende Duldungspflicht
des Eigentümers führt nicht zur Rechtswidrigkeit der Anordnung
nach § 36 Abs. 2 S. 1 KrW-/AbfG gegenüber dem Deponiebetreiber,
sondern allein zu einem vorübergehenden Durchsetzungshindernis.
17
Ob sich Anordnungen gem. § 36 Abs. 2 S. 1 KrW-/AbfG auch gegen
frühere Anlageninhaber richten können, ist umstritten. Teilweise
wird dies mit der Begründung verneint, die Verfügung könne
sich nur an den letzten Inhaber richten, der die Anlage stilllegen
möchte und deshalb eine entsprechende Anzeige abgegeben
hat oder hätte abgeben müssen. 18 Von der Gegenmeinung wird dagegen
unter Hinweis auf Sinn und Zweck des Gesetzes eine solche
Inanspruchnahme nicht ausgeschlossen. 19 Umstritten war in der
Vergangenheit außerdem, ob und inwieweit eine Inanspruchnahme
nach § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG bzw. der Vorgängerregelung des
§ 10 AbfG zeitlich nur begrenzt zulässig ist. Auf diesen Rechtsstreit
kommt es nur noch an, soweit die Inanspruchnahme nicht auf der
Grundlage des § 36 Abs. 2 S. 2 KrW-/AbfG nach dem BBodSchG zu
12 Siehe z.B. Paetow, Fn. 8, § 36 Rn. 9; Ebling, in: Fluck (Hrsg.), Kreislaufwirtschafts-
, Abfall- und Bodenschutzrecht, Loseblatt, § 36 KrW-/AbfG Rn. 29; a.A. Beckmann,
Fn. 2, § 36 KrW-/AbfG Rn. 32.
13 Ebling, Fn. 12, § 36 KrW-/AbfG Rn. 42.
14 Zutreffend Frenz, Kommentar zum KrW-/AbfG, 3. Aufl., Köln u.a., 2002, § 36
Rn. 2.
15 Nach u.E. zweifelhafter Auffassung von Kügel, NJW 2004, 1570, soll im Zweifel
von einer Mitinhaberschaft des Grundstückseigentümers ausgegangen
werden, wenn die Rechtsverhältnisse mit dem Hauptnutzer des Grundstücks
so unklar gestaltet sind, dass die Inhaberschaft nicht eindeutig zu klären ist.
16 Paetow, Fn. 8, § 36 Rn. 15.
17 Frenz, Fn. 14, § 36 Rn. 10; BVerwG, Urt. v. 28.4.1972 – IV C. 42, BVerwGE 40,
101 (103).
18 v. Lersner, in: v. Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, Loseblatt
Berlin, § 36 KrW-/AbfG Rn. 25; Paetow, Fn. 8, § 36 Rn. 15.
19 BVerwG, Beschl. v. 14.4.1986 – 7 B 18/86, NVwZ 1986, 640; Schoeneck, in: Jarass/Ruchay/Weidemann,
Kommentar zum KrW-/AbfG, Loseblatt München,
§ 36 Rn. 68 m. v. N.
ZUR 1/2005 | 11

AUFSÄTZE | Beckmann/Hagmann, Stillegung, Rekultivierung und Nachsorge von Deponien
erfolgen hat. Das BVerwG hatte insoweit erwogen, den ursprünglich
in § 17 Abs. 4 a BImSchG genannten Zeitraum von 10 Jahren,
der allerdings durch eine Änderung des § 17 Abs. 4 a BImSchG zwischenzeitlich
auf ein Jahr verkürzt worden ist, als Anhaltspunkt für
eine solche zeitliche Beschränkung heranzuziehen. 20 Allerdings
dürfte die jetzt nach § 17 Abs. 4 a BImSchG geltende Jahresfrist auf
Deponien nicht übertragbar sein, weil schädliche Auswirkungen
der Deponie innerhalb einer so kurzen Frist häufig nicht festzustellen
sind. 21 Der Zeitraum, in dem derartige Anordnungen nach
der Stilllegung einer Deponie ergehen können, bestimmt sich
mangels einer genauer definierten zeitlichen Begrenzung nach
dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. 22 Dementsprechend gibt
es keine festen zeitlichen Grenzen für eine solche Inanspruchnahme.
Wo sie genau liegen, lässt sich abstrakt nicht festlegen, sondern
bedarf einer Abwägung im Einzelfall, wobei z. B. die Frage, ob der
Deponiebetrieb seinerzeit ordnungsgemäß oder unter Missachtung
seinerzeit beachtlicher Regelungen oder Zulassungen geführt worden
ist, im Rahmen dieser Abwägung berücksichtigt werden kann.
Nach Auffassung des BVerwG konnten jedenfalls nach früherer
Rechtslage für den Fall einer unterlassenen Stilllegungsanzeige Anordnungen
auch noch 13 Jahre nach Stilllegung zulässig sein. 23
1. Rekultivierung
Unter einer Rekultivierung wird die Umgestaltung der Deponiefläche
in einer Weise verstanden, die lediglich eine andere Bodennutzung
ermöglicht. 24 Andere verstehen unter dem Begriff der Rekultivierung
die Wiedereingliederung der Deponiefläche in die
Landschaft im Sinne der Anpassung an ihre natürliche Umgebung. 25
Die Rekultivierung der stillgelegten Deponie dient in erster Linie
nicht dem Bodenschutz, insbesondere der Vermeidung oder Beseitigung
schädlicher Bodenveränderungen im Sinne des § 2 Abs. 3
BBodSchG, sondern dem Natur- und Landschaftsschutz, und zwar
zumeist und vor allem dem Ausgleich eines mit der Errichtung und
dem Betrieb der Deponie in aller Regel verbundenen erheblichen
Eingriffs in das Landschaftsbild. Allerdings muss die Rekultivierungsanordnung
nicht immer auf einen Ausgleich des Eingriffs in
Natur und Landschaft gerichtet sein. Denn nach den konkreten Umständen
des Einzelfalls kommt auch eine gewerbliche oder sonstige
bauliche Nachnutzung des Deponiegeländes in Betracht, so dass eine
Rekultivierungsanordnung darauf Rücksicht zu nehmen hat. 26
2. Sonstige Vorkehrungen
Gem. § 36 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG hat die zuständige Behörde
den Deponiebetreiber zu verpflichten, auf seine Kosten alle sonstigen
erforderlichen Vorkehrungen, einschließlich der Überwachungs-
und Kontrollmaßnahmen während der Nachsorgephase
zu treffen, um die in § 32 Abs. 1 – 3 KrW-/AbfG genannten Anforderungen
auch nach der Stilllegung zu erfüllen. Nach § 36 Abs. 2
S. 1 Nr. 3 KrW-/AbfG ist der Deponiebetreiber zu verpflichten, der
zuständigen Behörde alle Überwachungsergebnisse zu melden, aus
denen sich Anhaltspunkte für erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen
ergeben. 27
III. Endgültige Stilllegung
Die zuständige Behörde hat nach § 36 Abs. 3 KrW-/AbfG den Abschluss
der Stilllegung festzustellen. Diese Feststellung wird vom
Gesetzgeber als endgültige Stilllegung definiert. Mit der Feststellung
des Abschlusses der Stilllegung endet die Stilllegungsphase im
Sinne des § 2 Nr. 26 DepV. Nach der endgültigen Stilllegung beginnt
die Nachsorgephase im Sinne von § 2 Nr. 24 DepV.
IV. Abschluss der Nachsorgephase
Gem. § 32 Abs. 5 KrW-/AbfG hat die zuständige Behörde auf Antrag
den Abschluss der Nachsorgephase festzustellen. Die Einzelheiten
der Nachsorge und der Feststellung des Abschlusses der
Nachsorgephase sind in § 13 DepV geregelt. Der Betreiber der Deponie
hat die zuständige Behörde gem. § 13 Abs. 3 S. 1 DepV unverzüglich
über alle festgestellten nachteiligen Auswirkungen der
Deponie auf die Umwelt während der Nachsorgephase zu unterrichten.
Er hat die Maßnahmen, die im Fall des Überschreitens der
Auslöseschwellen zu treffen sind, in Maßnahmenplänen gem. § 13
Abs. 3 S. 2 DepV zu beschreiben. Kommt die zuständige Behörde
nach Prüfung aller vorliegenden Ergebnisse der Kontrollen nach
§ 13 Abs. 2 DepV unter Berücksichtigung der Prüfkriterien nach
§ 13 Abs. 5 DepV zu dem Schluss, dass sich aus dem Verhalten einer
Deponie der Klasse 0, I, II, III oder IV zukünftig keine Beeinträchtigungen
des Wohls der Allgemeinheit zu erwarten sind, dann
kann sie auf Antrag des Deponiebetreibers die Kontroll- und Überwachungsmaßnahme
aufheben und nach § 36 Abs. 5 KrW-/AbfG
den Abschluss der Nachsorgephase feststellen. Mit der Feststellung
des Abschlusses der Nachsorgephase endet die abfallrechtliche Verantwortung
des Deponiebetreibers für die Deponie endgültig.
D. Bedeutung des BBodSchG für Altdeponien
Während für die Anordnung von Rekultivierungs- und Nachsorgemaßnahmen
im zeitlichen Zusammenhang mit einer noch bevorstehenden
und lediglich beabsichtigten Stilllegung einer Deponie
auf der Grundlage des § 36 Abs. 2 S. 1 KrW-/AbfG abfallrechtliche
Anforderungen an den Inhaber der Deponie gerichtet
werden können, finden auf bereits stillgelegte Deponien nach § 36
Abs. 2 S. 2 KrW-/AbfG unter den dort genannten Voraussetzungen
Regelungen des BBodSchG Anwendung. Umstritten ist allerdings
der Begriff der stillgelegten Deponie. Kommt es insoweit auf die
Einstellung des Ablagerungsbetriebes, auf den Abschluss der Stilllegungsmaßnahmen
im Sinne einer endgültigen Stilllegung gem.
§ 36 Abs. 3 KrW-/AbfG oder gar auf den Abschluss der Nachsorgephase
im Sinne von § 36 Abs. 5 KrW-/AbfG an Die Bedeutung des
BBodSchG für die Stilllegung und Nachsorge von Deponien bzw.
die Sanierung von Altablagerungen hängt aber nicht nur von dem
umstrittenen Stilllegungsbegriff, sondern auch von der ebenfalls
umstrittenen Frage ab, ob die Anwendbarkeit des BBodSchG dazu
führt, dass – im Sinne eines vollständigen Rechtsregimewechsels –
die Vorschriften des KrW-/AbfG unanwendbar werden oder ob sie
neben dem BBodSchG eigenständige Bedeutung behalten. Die
Schwierigkeiten bei der Bestimmung der für die Stilllegung, Nachsorge
und Sanierung von Altdeponien maßgeblichen Vorschriften
haben ihren Grund in widersprüchlichen und unklaren Regelungen
des Gesetz- und Verordnungsgebers des Bundes. Der Bundesgesetzgeber
wollte 1998 mit dem Inkrafttreten des BBodSchG und
der Neuregelung des § 36 Abs. 2 S. 2 KrW-/AbfG einerseits mög-
20 BVerwG, Beschl.v. 6.5.1997 – 7 B 142/97, NVwZ 1997 1000 (1001); vgl. auch VGH
München, Beschl. v. 2.2.2001 – 20 ZB 00.3551, NVwZ 2001, 576, wonach auch
eine Inanspruchnahme 22 Jahre nach der Stilllegung noch verhältnismäßig sein
kann, wenn dem Inhaber der Anlage einige Jahre nach der Einstellung der Abfallablagerung
die Notwendigkeit von Nachsorgemaßnahmen bekannt war.
21 v. Lersner, Fn. 18, § 36 Rn. 27; siehe aber auch OVG Hamburg, Urt. v.
1.12.1992 – Bf. VI 29/91, NVwZ-RR 1993, 602 (604); VGH München, Urt. v.
10.12.1996 – 20 B 96.521,UPR 1997, 193 f.
22 OVG Münster, Urt. v. 16.11.2000 - 20 A 1774/99, NVwZ 2001, 1186.
23 BVerwG, Beschl .v. 6.5.1997 – 7 B 142/97,NVwZ 1997, 1000.
24 Dazu Schoeneck, Fn. 19, § 36 Rn. 73 f.
25 Paetow, Fn. 8, § 36 Rn. 17.
26 Paetow, Fn. 8, § 36 Rn. 17.
27 Zu Beispielen aus der Rechtsprechung für mögliche Vorkehrungen siehe Paetow,
Fn. 8, § 36 Rn. 21.
12 | ZUR 1/2005

Beckmann/Hagmann, Stillegung, Rekultivierung und Nachsorge von Deponien | AUFSÄTZE
lichst frühzeitig und bundesweit Vorschriften des BBodSchG bei der
Sanierung von Altablagerungen anstelle der abfallrechtlichen Bestimmungen
zur Geltung bringen. Andererseits hat der Gesetzgeber
zwischenzeitlich im Jahre 2001 mit § 36 Abs. 3 und Abs. 5 KrW-
/AbfG sowie der Verordnungsgeber im Jahre 2002 mit den Regelungen
der §§ 12, 13 DepV zur Stilllegung und Nachsorge von Deponien
und insbesondere mit der Forderung des § 23 DepV, auch
Stilllegungsanordnungen im Sinne von § 36 Abs. 2 S. 1 KrW-/AbfG
alle vier Jahre daraufhin zu überprüfen, ob zur Einhaltung des Standes
der Technik im Sinne von § 3 Abs. 12 KrW-/AbfG noch weitere
Bedingungen, Auflagen oder Befristungen angeordnet werden müssen,
dafür Sorge tragen wollen, dass abfallrechtliche Anforderungen
noch weit nach der Einstellung des Ablagerungsbetriebes und auch
nach der endgültigen Stilllegung zu beachten sind.
I. Anwendbarkeit des BBodSchG
Der in § 2 KrW-/AbfG geregelte Geltungsbereich des KrW-/AbfG
sieht eine Abgrenzung zum Anwendungsbereich des BBodSchG
nicht vor. Nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG besteht für schädliche
Bodenveränderungen ein Anwendungsvorrang der Vorschriften
des KrW-/AbfG über die Zulassung und den Betrieb von Abfallbeseitigungsanlagen
zur Beseitigung von Abfällen sowie über die Stilllegung
von Deponien. Im Übrigen aber ist das BBodSchG anwendbar,
wenn es sich bei der nachzusorgenden Deponie um eine
Altlast im Sinne von § 2 Abs. 5 BBodSchG handelt oder wenn von
ihr schädliche Bodenveränderungen im Sinne von § 2 Abs. 3 BBod-
SchG ausgehen. Als Altlast definiert der Gesetzgeber in § 2 Abs. 5
Nr. 1 BBodSchG stillgelegte Abfallbeseitigungsanlagen sowie sonstige
Grundstücke, auf denen Abfälle behandelt, gelagert oder abgelagert
worden sind (Altablagerungen), durch die schädliche Bodenveränderungen
oder sonstige Gefahren für den Einzelnen oder
die Allgemeinheit hervorgerufen werden.
§§ 32, 36 Abs. 1 und 2 KrW-/AbfG regeln Anforderungen an Errichtung
und Betrieb und Stilllegung von Deponien, die angesichts
des Anwendungsvorrangs grundsätzlich eine Anwendbarkeit des
BBodSchG ausschließen. Allerdings enthält § 36 Abs. 2 S. 2 KrW-
/AbfG eine Rückausnahme, die wiederum auf das BBodSchG verweist.
Hinzu kommt, dass das Abfallrecht keine Regelungen für die
Sanierung bereits eingetretener Schäden außerhalb des Deponiekörpers
enthält. Für die Sanierung dieser Schäden gelten unstreitig
nur die Vorschriften des BBodSchG. Die Anwendbarkeit des
BBodSchG im Übrigen ist nach § 36 Abs. 2 S. 2 KrW-/AbfG von zwei
Voraussetzungen abhängig. Es muss sich einerseits um eine stillgelegte
Deponie nach § 36 Abs. 1 KrW-/AbfG handeln. Zum anderen
muss hinsichtlich dieser Deponie der Verdacht bestehen, dass
von ihr schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren
für den einzelnen oder die Allgemeinheit ausgehen.
1. Stillgelegte Deponie
Für Maßnahmen der Sanierung und Nachsorge von Deponien wird
damit der Zeitpunkt der Stilllegung der Deponie entscheidend. Der
Begriff der Stilllegung im Sinne des § 36 Abs. 2 S. 2 KrW-/AbfG wird
im Gesetz nicht eindeutig erläutert. Es verwundert deshalb nicht,
dass in Rechtsprechung und Literatur von verschiedenen Stilllegungsbegriffen
ausgegangen wird. 28 Teilweise wird unter Stilllegung
im Sinne des § 36 Abs. 2 S. 2 KrW-/AbfG die Beendigung des
Ablagerungsbetriebs verstanden. 29 Nach anderer Auffassung wird
jedoch als Stilllegung im Sinne des § 36 Abs. 2 S. 2 KrW-/AbfG der
Zeitpunkt nach Abschluss der Stilllegungsmaßnahmen im Sinne
der endgültigen Stilllegung gem. § 36 Abs. 3 KrW-/AbfG angesehen.
30 Stillgelegt ist eine Deponie danach erst, wenn die zuständige
Behörde den Abschluss der Stilllegung festgestellt hat. Schließlich
soll nach einer weiteren Auffassung von einer stillgelegten Deponie
erst nach behördlicher Feststellung des Abschlusses der
Nachsorgephase im Sinne von § 36 Abs. 5 KrW-/AbfG ausgegangen
werden können. 31
Für die Anwendbarkeit des BBodSchG nach § 36 Abs. 2 S. 2 KrW-
/AbfG kommt es weder darauf an, dass die Behörde die »endgültige
Stilllegung« gemäß § 36 Abs. 3 KrW-/AbfG noch dass sie den Abschluss
der Nachsorgephase im Sinne von § 36 Abs. 5 KrW-/AbfG
festgestellt hat. Stillgelegte Deponien im Sinne des § 36 Abs. 2 S. 1,
Abs. 1 KrW-/AbfG sind demnach Deponien, auf denen dauerhaft
und nicht nur vorübergehend keine Abfälle mehr abgelagert werden.
32 Dass der Zeitpunkt der behördlichen Feststellung des Abschlusses
der Nachsorgephase nicht maßgeblich sein kann, ergibt
sich bereits daraus, dass sich die Nachsorgephase an den Zeitpunkt
des Abschlusses der Stilllegung im Sinne einer endgültigen Stilllegung
anschließt. Es kann deshalb nicht ernstlich bezweifelt werden,
dass es sich bei Deponien, die sich bereits in der Nachsorgephase
befinden, um stillgelegte Deponien im Sinne des § 36 Abs. 2
S. 2 KrW-/AbfG handelt. Hinzu kommt, dass bei einer auf den Zeitpunkt
des Abschlusses der Nachsorgephase abstellenden Sichtweise
die vom Gesetzgeber beabsichtigte, möglichst frühzeitige Anwendung
des BBodSchG auf Altablagerungen weitestgehend vereitelt
würde. Denn die Nachsorgephase wird vom Gesetzgeber –
wie sich aus § 36 d Abs. 1 S. 1 KrW-/AbfG ergibt – auf einen Zeitraum
von mindestens dreißig Jahren nach dem Abschluss der Stillegung
geschätzt. Wie bereits erwähnt kann nach Ansicht des Umweltrates
bei Hausmülldeponien unter Umständen erst nach über
100 Jahren anfallendes Sickerwasser wegen der bis dahin stattfindenden
Auslaugung des Deponiekörpers in ein Gewässer eingeleitet
werden. Da es bis dahin einer Nachsorge hinsichtlich der Sickerwasserfassung
bedarf, könnte das BBodSchG auf sehr lange, unabsehbare
Zeit nicht zur Anwendung kommen, wenn man als
stillgelegte Deponie lediglich solche Anlagen ansehen würde, für
die behördlich der Abschluss der Nachsorgephase festgestellt worden
ist. Das war offensichtlich vom Gesetzgeber nicht beabsichtigt.
Aber auch der Zeitpunkt der behördlichen Feststellung der endgültigen
Stilllegung der Deponie dürfte für die Eröffnung des Anwendungsbereichs
des BBodSchG über § 36 Abs. 2 S. 2 KrW-/AbfG
letztlich jedenfalls im Sinne eines vollständigen Rechtsregimewechsels
nicht maßgeblich sein. Der Wortlaut des § 36 Abs. 2 S. 2
KrW-/AbfG spricht nicht von einer »endgültigen Stilllegung«, sondern
von einer »stillgelegten Deponie nach § 36 Abs. 1«. Die in § 36
Abs. 1 KrW-/AbfG geregelte Verpflichtung, eine beabsichtigte Stilllegung
anzuzeigen, bezieht sich jedoch auf die beabsichtigte Einstellung
des Ablagerungsbetriebs und nicht auf den Abschluss der
Stilllegung nach Durchführung von Stilllegungsmaßnahmen im
Sinne von § 36 Abs. 3 KrW-/AbfG. Denn es würde keinen Sinn machen,
die Anzeigepflicht nach § 36 Abs. 1 S. 1 KrW-/AbfG auf den
Zeitpunkt zu beziehen, zu dem die Stillegungsmaßnahmen abgeschlossen
sind. Diese sollen, soweit erforderlich, von der Behörde
aus Anlass der Stilllegungsanzeige erst noch angeordnet werden.
Der Wortlaut des § 36 Abs. 2 S. 2 KrW-/AbfG setzt somit für die Stilllegungsanzeige
eine Deponie voraus, deren Ablagerungsbetrieb
eingestellt werden soll.
Hinzu kommt die Systematik der Stilllegungsregelungen des § 36
Abs. 1 und 2 KrW-/AbfG. Der Gesetzgeber ging von der Vorstellung
28 Siehe dazu die gute Übersicht bei Thärichen, Fn. 4, AbfallR 2004, 55 (58).
29 OVG Weimar, Urt. v. 11.6. 2001 – 4 KO 52/97, NuR 2002, 172 (174); Plogmann,
Fn. 4, UPR 2002, 432; v. Lersner, Fn. 18, § 36 KrW-/AbfG, Rn. 11; Schoeneck,
Fn. 19, § 36 Rn. 31; Gaßner/Siederer (Hrsg.), Handbuch Recht und Praxis
der Abfallwirtschaft, Rn. 323; VG Regensburg, Urt. v. 6.3.2003 – RO 7 K
01.1236.
30 Vgl. dazu Sondermann/Knorpp, Die Deponieverordnung, ZUR 2003, 198 (200);
Klett, Fn. 4, AbfallR 2003, 23 (29); Thärichen, Fn. 4, AbfallR 2004, 55 (58 ff.).
31 Paetow, Fn. 8, § 36 Rn. 26 f.; Schäfer, Fn. 4, NuR 2001, 429 (432); ders., Fn. 4,
NVwZ 2001, 1133.
32 Schoeneck, Fn. 19, § 36 Rn. 31; Paetow, Fn. 8, § 36 Rn. 10.
ZUR 1/2005 | 13

AUFSÄTZE | Beckmann/Hagmann, Stillegung, Rekultivierung und Nachsorge von Deponien
aus, dass die Stilllegung und Nachsorge einer Deponie grundsätzlich
bereits in der abfallrechtlichen Planfeststellung geregelt sind.
Das ergibt sich daraus, dass die zuständige Behörde nach § 36 Abs.
2 S. 1 KrW-/AbfG weitere Stilllegungsmaßnahmen nur anordnen
darf, soweit entsprechende Regelungen in der abfallrechtlichen
Deponiezulassung noch nicht enthalten sind. Der abfallrechtliche
Planfeststellungsbeschluss regelt die Errichtung und den Betrieb einer
Deponie grundsätzlich einschließlich der für die Stilllegung
und Nachsorge erforderlichen Maßnahmen. Die Stillegungsanzeige
des Deponiebetreibers bereits vor dem Ende der Ablagerung soll
der zuständigen Behörde Gelegenheit geben, sich zu vergewissern,
ob die mit dem Planfeststellungsbeschluss bereits angeordneten
Maßnahmen für die Stilllegung und Nachsorge ausreichend sind
oder nachgebessert werden müssen. Gegebenenfalls sollen noch
nach der Stilllegungsanzeige, jedoch vor der Stilllegung die entsprechenden
Anordnungen getroffen werden. § 20 Abs. 3 S. 1 DepV
verlangt eine Stilllegungsanzeige mindestens ein Jahr vor dem Ende
der Ablagerungsphase. Das sichert der Behörde einen ausreichenden
Zeitraum für rechtzeitige Stilllegungsanordnungen noch
vor dem Ende der Ablagerung. Stellt sich erst nach dem Ende der
Ablagerung heraus, dass trotz der Anordnungen des Planfeststellungsbeschlusses
bzw. des diesen ergänzenden Stilllegungsbeschlusses
von der Deponie schädliche Bodenveränderungen oder
sonstige Gefahren ausgehen, soll nach § 36 Abs. 2 S. 2 KrW-/AbfG
das BBodSchG zur Anwendung kommen.
Dieses Ergebnis entspricht auch den Gesetzesmaterialien zur Änderung
des § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG. 33 Denn mit der Einführung des
§ 36 Abs. 2 S. 2 KrW-/AbfG durch Art. 2 des Gesetzes zum Schutz
des Bodens vom 17.3.1998 wollte der Gesetzgeber den Grundsatz
der abfallrechtlichen Nachsorge für Abfallentsorgungsanlagen
nicht verändern. Er wollte jedoch sicherstellen, dass bei Deponien,
deren Betrieb eingestellt worden ist und die altlastenverdächtig
sind, die Vorschriften des BBodSchG Anwendung finden. In den
Gesetzesmaterialien ist ein ausdrücklicher Hinweis darauf enthalten,
dass die Schnittstelle zwischen der Anwendung des KrW-/AbfG
und des BBodSchG »die Einstufung als altlastenverdächtige Fläche
bildet« (BT-Drs. 13/6701, S. 47). Insoweit enthalten die Gesetzesmaterialien
die Aussage, dass es dem Gesetzgeber für eine Anwendung
des Bodenschutzrechts maßgeblich auf die Einstufung als
altlastenverdächtigte Fläche ankommt und nicht auf das formale
Kriterium des Abschlusses von Stilllegungsmaßnahmen. Dies hat
sich jedenfalls bezogen auf die Anwendbarkeit des BBodSchG
durch den neu eingefügten § 36 Abs. 3 KrW-/AbfG grundsätzlich
nicht geändert. Die Änderung des § 36 Abs. 2 S. 1 KrW-/AbfG diente
der Umsetzung des Art. 13 Deponierichtlinie und sollte lediglich
klarstellen, dass die Behörde im Rahmen der Stilllegungsverfahren
die Einhaltung der Sanierungs- und Rekultivierungspflicht sicherzustellen
hat. § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG sollte unverändert bleiben. 34
Auch § 36 Abs. 3 KrW-/AbfG dient der Umsetzung von Art. 13 b
Deponierichtlinie. Danach ist eine Deponie nur dann als »endgültig
stillgelegt« anzusehen, wenn die zuständige Behörde eine
Schlussabnahme durchgeführt, alle vom Betreiber vorgelegten Berichte
einer Bewertung unterzogen und dem Betreiber ihre Zustimmung
für die Stilllegung erteilt hat. Diese in der Deponierichtlinie
vorgesehene Zustimmung für eine endgültige Stilllegung
gestaltet § 36 Abs. 3 KrW-/AbfG als einen feststellenden Verwaltungsakt
aus. Darin erschöpft sich der Regelungsgehalt des § 36
Abs. 3 KrW-/AbfG. Eine weitergehende Änderung des § 36 KrW-
/AbfG war nicht beabsichtigt. Insbesondere war nicht beabsichtigt,
die Anwendbarkeit des BBodSchG von dem Erlass eines förmlichen
Stilllegungsbescheides abhängig zu machen. Daher verbleibt es
auch nach geltender Rechtslage bei der Anwendung des Bodenschutzrechts,
wenn bei einer Deponie, deren Ablagerungsbetrieb
eingestellt worden ist, ein Altlastenverdacht besteht.
Auch Sinn und Zweck der Vorschrift sprechen dafür, die Anwendbarkeit
des BBodSchG nicht von einem förmlichen Bescheid mit der
Feststellung der endgültigen Stilllegung abhängig zu machen. Denn
das die Altlastenproblematik bundeseinheitlich regelnde BBodSchG
soll Anwendung finden, wenn der Verdacht besteht, dass von einer
Deponie schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren
für die Umwelt ausgehen. Gerade auch stillgelegte Deponien, von
denen Gefahren für Mensch und Umwelt ausgehen, sollen seinem als
umfassend verstandenen Handlungsinstrumentarium unterworfen
sein und die altlastenbedingten Gefahren sollen in ihrer Gesamtheit
erfasst und sachgerecht bewältigt werden. 35 Diese Gesetzessystematik
muss unabhängig davon gelten, ob ein die endgültige Stilllegung
feststellender Verwaltungsakt ergangen ist oder nicht.
2. Bestehen eines Altlastenverdachtes
Ferner setzt § 36 Abs. 2 S. 2 KrW-/AbfG das Bestehen eines Altlastenverdachtes
für die Anwendbarkeit des BBodSchG voraus. Altlastenverdächtige
Flächen sind nach der Legaldefinition des § 2
Abs. 5 und 6 BBodSchG u.a. stillgelegte Deponien, bei denen der
Verdacht schädlicher Bodenveränderungen oder sonstiger Gefahren
für den einzelnen oder die Allgemeinheit bestehen. Somit
genügt vom Wortlaut des § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG für das Eingreifen
der bodenrechtlichen Bestimmungen der bloße Verdacht
schädlicher Bodenveränderungen oder Altlasten. Auch nach Auffassung
des OVG Münster ist das Bodenschutzrecht beim Verdacht
einer Altlast anwendbar. Im Übrigen gilt ein Erst–Recht–Schluss:
Wenn schon bei einer altlastenverdächtigen Fläche das BBodSchG
eingreift, gilt dies erst recht bei einer Altlast. 36 Nach Auffassung des
OVG Weimar liegt ein Altlastenverdacht vor, wenn die Schwelle einer
konkreten Gefahr entsprechend § 9 Abs. 2 BBodSchG erreicht
wird. Danach müssen konkrete Anhaltspunkte bestehen, die den
hinreichenden Verdacht einer schädlichen Bodenveränderungen
oder sonstiger Gefahren begründen. 37
II. Folgen einer Anwendbarkeit des BBodSchG
Die Anwendbarkeit des BBodSchG führt hinsichtlich der Sanierung
und Nachsorge von Deponien zu verschiedenen Konsequenzen hinsichtlich
der möglichen Adressaten einer Inanspruchnahme, hinsichtlich
möglicher Ausgleichsansprüche und hinsichtlich der materiell-rechtlichen
Voraussetzungen einer Inanspruchnahme. Das Bodenschutzrecht
setzt anders als die abfallrechtlichen Stilllegungs- und
Nachsorgepflichten für die Durchführung von Gefahrenabwehr- und
Sanierungsmaßnahmen das Überschreiten einer Gefahrenschwelle
voraus. Nicht zuletzt sind für die abfallrechtliche Überwachung der
Altdeponie und des Vollzugs des BBodSchG regelmäßig unterschiedliche
Behörden zuständig. Die Anwendbarkeit des BBodSchG bedeutet
allerdings seit der Neuregelung im Jahre 2001 nicht mehr, dass abfallrechtliche
Bestimmungen im Zeitpunkt der Anwendbarkeit keine
Rolle mehr zu spielen hätten, dass also mit dem Zeitpunkt der Stilllegung
der Deponie ein vollständiger Wechsel des Rechtsregimes vom
Abfallrecht hin zum Bodenschutzrecht stattfinden könnte.
1. Weitergeltung abfallrechtlicher Regelungen
Das OVG Münster hatte noch in einem Urteil vom 16.11.2000 zur
damaligen Rechtslage ausgeführt, aus dem Ineinandergreifen der
33 Plogmann, Fn. 4, UPR 2002, 432 (433).
34 Plogmann, Fn. 4, UPR 2002, 432 (433).
35 BT-Drs. 13/6701; Plogmann, Fn. 4, UPR 2002, 432 (433 f.); OVG Münster, Urt.
v. 16.11.2000 -20 A 1774/99, NVwZ 2001, 1186 (1187); OVG Weimar, Urt. v.
11.6. 2001 – 4 KO 52/97, NuR 2002, 172 (173).
36 OVG Münster, Urt. v. 16.11.2000 -20 A 1774/99, NVwZ 2001, 1186 (1187,
1188).
37 OVG Weimar, Urt. v. 11.6. 2001 – 4 KO 52/97, NuR 2002, 172 (175).
14 | ZUR 1/2005

Beckmann/Hagmann, Stillegung, Rekultivierung und Nachsorge von Deponien | AUFSÄTZE
bodenschutzrechtlichen und deponierechtlichen Vorschriften ergebe
sich, dass das KrW-/AbfG Einwirkungen auf den Boden und sonstige
Gefahren für den Einzelnen oder die Allgemeinheit, die sich
nach der Stilllegung einer Deponie ergäben, nicht mehr regele. 38 Die
Stilllegung der Deponie bilde in Bezug auf diese Gefahren einen
Schnittpunkt zwischen dem Regime des Abfallrechts und demjenigen
des Bodenschutzrechts. Das BBodSchG solle das Problem der Altlasten
bundeseinheitlich regeln. Gerade auch stillgelegte Deponien,
von denen Gefahren für Mensch und Umwelt ausgingen, sollten seinem
als umfassend verstandenen Handlungsinstrumentarium unterworfen
sein. Die altlastenbedingten Gefahren sollten in ihrer Gesamtheit
erfasst und sachgerecht bewältigt werden. Nach anderer
Auffassung ist mit dem Eingreifen der bodenschutzrechtlichen Vorschriften
durch den Verweis in § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG kein
vollständiger Rechtsregimewechsel verbunden. 39 Der Anwendungsvorrang
des Bodenschutzrechts nach § 36 Abs. 2 S. 2 KrW-/AbfG umfasse
nicht sämtliche Maßnahmen im Zusammenhang mit einer
stillgelegten Deponie, sondern nur Maßnahmen zur Erfassung, Untersuchung,
Bewertung und Sanierung, die sich auf die bestehenden
oder drohenden schädlichen Bodenveränderungen oder sonstige
Gefahren bezögen. § 36 Abs. 2 S. 2 KrW-/AbfG schließe daher die Anwendung
des Abfallrechts nur insoweit aus, als es um Sanierungsmaßnahmen
im Sinne von § 2 Abs. 7 BBodSchG gehe. Die abfallrechtliche
Befugnis zur Anordnung von Rekultivierungsmaßnahmen
bleibe vom Vorrang des Bodenschutzrechts unberührt. 40
Überwiegendes dürfte in der Tat dafür sprechen, dass ein vollständiger
Rechtsregimewechsel vom KrW-/AbfG zum BBodSchG
auf der Grundlage des § 36 Abs. 2 S. 2 KrW-/AbfG, wie ihn noch
das OVG Münster allerdings auf der Grundlage der alten Rechtslage
zutreffend im Auge hatte, nicht stattfindet. Ausgangspunkt für
die Frage, inwieweit Bestimmungen des KrW-/AbfG durch Regelungen
des BBodSchG bei der Stilllegung, Sanierung und Nachsorge
von Deponien durch Vorschriften des BBodSchG abgelöst werden,
ist § 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG. Danach tritt das Bodenschutzrecht
zurück, soweit Vorschriften des KrW-/AbfG über die
Zulassung und den Betrieb von Abfallbeseitigungsanlagen sowie
über die Stilllegung von Deponien Einwirkungen auf den Boden regeln.
Das BBodSchG geht von einem Anwendungsvorrang des Deponierechts
aus, soweit dieses Einwirkungen auf den Boden regelt.
§ 36 Abs. 2 S. 2 KrW-/AbfG regelt hierzu eine Rückausnahme. Allerdings
kann § 36 Abs. 2 S. 2 KrW-/AbfG nicht isoliert gesehen werden.
Denn der Gesetzgeber hat durch weitere Regelungen im KrW-
/AbfG keinen Zweifel daran gelassen, dass trotz der Rückausnahme
des § 36 Abs. 2 S. 2 KrW-/AbfG und des Verweises auf das
BBodSchG auch weiterhin jedenfalls bestimmte Regelungen des
KrW-/AbfG weiterhin Anwendung finden sollen. Das gilt offensichtlich
für die Regelungen des § 36 Abs. 3 und Abs. 5 KrW-/AbfG,
aber auch für die auf Ermächtigungsgrundlagen des § 36 c KrW-
/AbfG gestützten Regelungen der DepV über die Stilllegung und
Nachsorge von Deponien. Hinzu kommt, dass das BBodSchG angesichts
seiner auf den Bodenschutz gerichteten Zweckrichtung eine
Vielzahl von Fragen, die sich im Zusammenhang mit der Stilllegung
und Nachsorge von Deponien stellen, nicht regelt. Das betrifft
z.B. Fragen des landschaftsrechtlichen Eingriffsausgleichs und
der Rekultivierung. Es findet insoweit kein vollständiger Wechsel
des Rechtsregimes vom Abfallrecht zum Bodenschutzrecht statt,
wie er möglicherweise ursprünglich im Jahre 1998 bei der Neuregelung
des § 36 Abs. 2 S. 2 KrW-/AbfG beabsichtigt war. Diese Intention
eines vollständigen Wechsels zum BBodSchG sollte oder
konnte vom Gesetzgeber mit den Neuregelungen des § 36 KrW-
/AbfG und der DepV im Zusammenhang mit der Umsetzung der
Deponierichtlinie nicht aufrechterhalten werden, weil die Deponierichtlinie
eine abfallrechtliche Überwachung der Deponie auch
für die Stilllegungs- und Nachsorgephase verlangt.
2. Ausgleichsansprüche nach § 24 Abs. 2 BBodSchG
Soweit Deponien in der Vergangenheit nacheinander von verschiedenen
Inhabern betrieben worden sind, die an der Verursachung
einer schädlichen Bodenveränderung mitgewirkt haben,
können sich bei einer Inanspruchnahme auf der Grundlage des
BBodSchG gem. § 24 Abs. 2 BBodSchG Ausgleichsansprüche ergeben,
die dem als letzten Deponieinhaber nach den Vorschriften des
KrW-/AbfG in Anspruch genommenen Deponiebetreiber bis dahin
nicht zustanden. Nicht zuletzt hat mit Inkrafttreten des BBodSchG
das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht als Grundlage eines
ordnungsrechtlichen Einschreitens zur Beseitigung von Gefahren,
die von stillgelegten Deponien ausgehen, grundsätzlich ausgedient,
jedenfalls soweit es um Gefahren geht, deren Vermeidung
und Beseitigung Regelungsgegenstand des BBodSchG ist. 41
3. Adressaten einer Sanierungsanordnung
Die Anwendung des BBodSchG betrifft einerseits materielle Maßstäbe
der Sanierung und Nachsorge, nämlich das »Ob« und das
»Wie« einer solchen Sanierung oder Nachsorge sowie der Planung
derartiger Maßnahmen. Andererseits ergibt sich aus der Eröffnung
des Anwendungsbereichs des BBodSchG in § 36 Abs. 2 S. 2 KrW-
/AbfG auch ein anderer Maßstab für die Frage, wer für die Sanierung
und Nachsorge in Anspruch zu nehmen ist. Der Verweis des
§ 36 Abs. 2 S. 2 KrW-/AbfG auf das BBodSchG führt dazu, dass nicht
notwendigerweise der Inhaber der Deponie, sondern der in § 4 Abs.
3 BBodSchG genannte Personenkreis als Adressat einer Nachsorgeanordnung
in Betracht zu ziehen ist. Auch einen abstrakten Vorrang
der Inanspruchnahme des Deponiebetreibers kann es im Geltungsbereich
des BBodSchG nicht geben. Gleichwohl dürfte die
personelle Verantwortung des Inhabers der stillgelegten Deponie
für die Stilllegung und Nachsorge regelmäßig bei der Störerauswahl
viel dafür sprechen dürfte, auf den Deponiebetreiber zuzugehen. 42
Hinsichtlich des gefährdeten Schutzguts enthält § 36 Abs. 2 S. 2
KrW-/AbfG in seinen objektiven Voraussetzungen zwei Alternativen.
Die erste Möglichkeit besteht darin, dass von einer stillgelegten
Deponie der Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung
ausgeht. Schädliche Bodenveränderungen sind gem. § 2 Abs. 3
BBodSchG Beeinträchtigungen der Bodenfunktionen, die geeignet
sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen
für den Einzelnen oder die Allgemeinheit herbeizuführen.
Zum anderen verweist § 36 Abs. 2 S. 2 KrW-/AbfG auf das BBod-
SchG, wenn der Verdacht besteht, dass von einer stillgelegten Deponie
sonstige Gefahren für den Einzelnen oder die Allgemeinheit
ausgehen.
Prof. Dr. Martin Beckmann und Dr. Joachim Hagmann
Die Verfasser sind Sozien und Fachanwälte für Verwaltungsrecht der
Rechtsanwälte Baumei-ster, Piusallee 8, 48147 Münster.
Sie sind unter anderem auf abfallrechtliche und bodenschutzrechtliche
Mandate spezialisiert.
38 OVG Münster, Urt. v. 16.11.2000 – 20 A 1774/99, NVwZ 2001, 1186 ff.; im Ergebnis
wohl auch VGH München, Beschl. v. 9.7.2003 – 20 CS 03.103, NVwZ
2003, 1281 ff.; zustimmend Frenz, Fn. 4, UPR 2002, 201 (205).
39 Vgl. OVG Weimar, Urt. v. 11.6.2001 -4 KO 52/97, NuR 2002, 172 ff.; Thärichen,
Fn. 4, AbfallR 2004, 55 (60); Gaßner/Siederer, Fn. 28, Rn. 321 f.; Schäfer,
Fn. 4, NVwZ 2001, 1133.
40 So: Gaßner/Siederer, Fn. 29, Rn. 322; in ähnlichem Sinne Frenz, Fn. 4, UPR
2002, 201 (205).
41 BVerwG, Urt. v. 15.6.2000 – 3 C 2.00, NuR 2000, 689; OVG Weimar, Urt. v.
11.6.2001 – 4 KO 52/97, NuR 2002, 172 (173); OVG Münster, Urt. v.
16.11.2000 – 20 A 1774/99, NVwZ 2001, 1186 (1187).
42 Sondermann/Knorpp, Fn. 30, ZUR 2003, 198 (202), gehen dagegen davon aus,
dass eine Inanspruchnahme zu Durchführung bodenschutzrechtlicher Maßnahmen
ausschließlich gegen den Betreiber der Anlage gerichtet werden
können.
ZUR 1/2005 | 15

AUFSÄTZE | Koch/Ziehm, Schiffssicherheit und Meeresumweltschutz
Hans-Joachim Koch/Cornelia Ziehm
Schiffssicherheit und Meeresumweltschutz*
Die EU sollte im Bereich der Schiffssicherheit fortsetzen, was sie insbesondere
mit den sog. »Erika«-Maßnahmepaketen begonnen hat. Sie sollte
mit den ihr zur Verfügung stehenden Instrumenten auf eine konsequente
Durchsetzung international vereinbarter Schiffssicherheitsstandards
in den neuen wie in den alten Mitgliedstaaten drängen. Außerdem
sollte sie nicht zögern, gegebenenfalls durch regionale Normsetzung eine
Anstoßfunktion gegenüber dem internationalen Recht wahrzunehmen
und zu dessen Weiterentwicklung beizutragen. Von maßgeblicher Bedeutung
ist es allerdings auch, Fragen der Schiffssicherheit in die gegenwärtige
Entwicklung einer europäischen Meeresschutzstrategie einzubeziehen.
Die Chance, die Meeresschutzstrategie zu einem Beispiel wirklicher
Umweltschutzintegration werden zu lassen, sollte nicht vertan
werden.
A. Handlungsbedarf
Die Straße von Dover sowie die Schifffahrtsstraßen vor den deutschen
Küsten gehören schon heute mit zu den weltweit am stärksten
befahrenen. Dies gilt für die Deutsche Bucht und die Einfahrt
zum Hamburger Hafen genauso wie für die Ein- und Ausfahrt des
Nord-Ostseekanals und die in der Ostsee südlich vom dänischen
Gedser gelegene Kadetrinne. Allein der Transitverkehr in der Nordsee
umfasst etwa 48.000 Schiffsbewegungen pro Jahr, der Transitverkehr
in der Ostsee wird auf ca. 30.000 Bewegungen jährlich geschätzt.
1 Die Welthandelsflotte expandierte im Zeitraum von 1990
bis 2000 von einer Bruttoraumzahl (BRZ) von etwa 426 Mio. BRZ
auf 558 Mio. BRZ. 2 Das entspricht einem Wachstum von 31 %. Die
Öltankerflotte nahm von 232 Mio. TDW (Tragfähigkeitstonnage)
Anfang 1989 auf 305 Mio. TDW Anfang 2003 zu, wobei das Durchschnittsalter
der Tankschiffflotte von 17,5 Jahren in 1999 auf 18,3
Jahre Anfang 2003 stieg. 3 Bereits vor der Osterweiterung der EU erfolgten
90 % des Erdölhandels mit der EU über den Seeweg. 70 %
der Erdöleinfuhren der Union wurden an der bretonischen Küste
entlang und durch den Ärmelkanal transportiert. 4 8.200 Tanker
fuhren durchschnittlich jährlich durch die Kadetrinne. 800 Mio. t
Erdöl wurden über Gemeinschaftshäfen umgeschlagen. 5
Der Seeverkehr wird in den nächsten Jahren noch weiter ansteigen.
Das wirtschaftliche Wachstum insbesondere in der Ostseeregion
infolge des Beitritts der baltischen Staaten und Polens zur EU
wird zu erhöhtem Schiffsverkehr und damit zu zusätzlichen Sicherheits-
und Verschmutzungsrisiken führen. Helcom etwa geht
von einer Zunahme des Risikos schwerer Ölunfälle in der Ostsee
um 25 % aus. 6
B. Schiffssicherheit und Meeresumweltschutz – neue Politikbereiche
der EU
Die Havarien insbesondere der »Erika« 1999 vor der Bretagne und
der »Prestige« 2002 vor der galizischen Küste Spaniens und die katastrophalen
Auswirkungen dieser Unfälle für Mensch und Umwelt
sind in eindringlicher Erinnerung. Die Relevanz der Schiffsicherheit
für den Meeresumweltschutz ist evident. Gleichwohl sind der
Schutz der Meere und Fragen der Schiffssicherheit auf Gemeinschaftsebene
lange Zeit nicht bzw. nur ansatzweise behandelt worden:
I. Schiffssicherheit
Die EU-Kommission war zwar bereits nach der Katastrophe der
»Amoco Cadiz« im Jahr 1978 vor der Bretagne von den Mitgliedstaaten
aufgefordert worden, Maßnahmen zur Überwachung und
Verringerung der Ölverschmutzung der Meere zu unterbreiten. In
der Folge wurden auch ehrgeizige Vorschläge erarbeitet. Herausgekommen
sind schließlich jedoch lediglich einfache Erklärungen
oder Entschließungen, welche die Mitgliedstaaten veranlassen sollten,
vorhandene internationale Übereinkommen zu ratifizieren.
Die seinerzeitige Aktivität verwundert wenig, ist doch bei den Mitgliedstaaten
die Tendenz auszumachen, zwingende Regelungen
überhaupt vermeiden zu wollen, sobald sich der von einem Schiffsunfall
ausgehende Impuls abgeschwächt hat. 7 Hinzukommen
Vorbehalte der Mitgliedstaaten gegen eine »Vergemeinschaftung«
der Meere auf Grund dadurch befürchteter eigener nationaler Kompetenzverluste.
8 An der Befugnis der EU zur Etablierung einer gemeinschaftlichen
Schiffssicherheitspolitik kann indes in Anbetracht
von Art. 71 Abs. 1 lit.b, 80 Abs. 2 EG und der Bestimmungen
über die transeuropäischen Netze kein Zweifel bestehen.
Mit der 1993 vom Rat verabschiedeten Entschließung über »Eine
gemeinsame Politik im Bereich der Sicherheit im Seeverkehr« 9
wurde schließlich auch der Grundstein für eine eigentliche europäische
Schiffssicherheitspolitik gelegt. Die in der Folge dieser
Entschließung ergangenen Gemeinschaftsregelungen wurden in
* Dem Beitrag liegt ein Vortrag zugrunde, der im Rahmen der Veranstaltung »30
Years E.C. Environmental Law« am 24.9.2004 in Bremen gehalten wurde.
1 Brenk, Verschmutzung der Nord- und Ostsee durch die Seeschifffahrt, in: Lozán/Rachor/Reise/Sündermann/Westernhagen
(Hrsg.), Warnsignale aus
Nordsee und Wattenmeer, 2003, S. 107.
2 Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie (BSH), Verkehrsweg. Online im
Internet: http://www.bsh.de/de/Meeresnutzung/Wirtschaft/Verkehrsweg/index.jsp.
3 Institut für Seeverkehrswirtschaft und Logistik, 2003, Executive Summary –
SSMR Market Analysis No. 1/2. World merchant fleet, OECD Shipping and
Shipbuilding. Online im Internet: http://www.isl.org/products_services/publications/pdf/Fleet_short.pdf;
Verband für Schiffbau und Meerestechnik,
2003, Entwicklung der Weltschifffahrt und des Weltschiffbaus 1998. Online
im Internet: http://www.vsm.de/ftp/JB98ii.pdf.
4 EU-Kommission, Mitteilung vom 21.3.2000 an das Europäische Parlament
und den Rat über die Sicherheit des Erdöltransports zur See, KOM(2000) 142
endg.; dies., Mitteilung vom 6.12.2000 an das Europäische Parlament und
den Rat über ein zweites Paket von Maßnahmen der Gemeinschaft für die
Sicherheit der Seeschifffahrt im Anschluss an den Untergang des Öltankschiffs
Erika, KOM(2000) 802 endg.
5 S. ausführlich auch Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU), Sondergutachten
»Meeresumweltschutz für Nord- und Ostsee«, 2004, BT-Drs.15/2626,
Tz. 105 f., 194 f., 359.
6 Helcom, Newsletter 1/2003, S. 4.
7 EU-Kommission, Mitteilung vom 21.3.2000 an das Europäische Parlament
und den Rat über die Sicherheit des Erdöltransports zur See, KOM(2000) 142
endg., S. 4.
8 Vitzthum, Sicherheit im Seeverkehr – völker- und europarechtliche Entwicklungslinien,
in: Ehlers/Erbguth (Hrsg.), Aktuelle Entwicklungen im Seerecht
II (Dokumentation der Rostocker Gespräche zum Seerecht 2000-2002) 2003,
S. 61, 74; Krämer, E. C. Environmental Law, 5. Aufl. 2003, S. 265; Erbguth/Jenisch/Herma/Keller,
Maritime Sicherheit im Ostseeraum 2002, Endbericht, in:
Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Maritime Sicherheit im Ostseeraum, Bd.
2, 2002, S. 257; Nollkaemper, The External Competences of the European
Community with Regard to Marine Pollution from Maritime Transport: the
Frail Legal Support for Grand Ambitions, in: Ringbom (Hrsg.), Competing
Norms in the Law of Marine Environmental Protection, 1997, S. 169; Bothe,
Versuch einer Bilanz. Ratifizierungs-, Durchsetzungs-, Ausfüllungs- und Überwachungsdefizite,
in: Koch/Lagoni (Hrsg.), Meeresumweltschutz für Nordund
Ostsee, 1996, S. 329 ff.; Cron, Das Umweltregime der Nordsee – völkerund
europarechtliche Aspekte, 1995, S. 167 f.; Frees, Maßnahmen und rechtliche
Möglichkeiten der Europäischen Gemeinschaft zur Bekämpfung und
Verhütung von Öltankerunfällen vor ihren Küsten, NuR 1992, 1 (18).
9 Entschließung vom 8. Juni 1993, ABl. EG 1993, Nr. C 271/1.
16 | ZUR 1/2005

Koch/Ziehm, Schiffssicherheit und Meeresumweltschutz | AUFSÄTZE
erster Linie als Umsetzung internationaler Vorgaben verstanden. 10
Zu diesen Gemeinschaftsregelungen zählen insbesondere
– die Richtlinie 93/75/EG über Mindestanforderungen an Schiffe,
die Seehäfen der Gemeinschaft anlaufen oder aus ihnen auslaufen
und gefährliche Stoffe oder umweltschädliche Güter befördern,
11
– die Richtlinie 94/57/EG über gemeinsame Vorschriften und
Normen für Schiffsüberprüfungs- und -besichtigungsorganisationen
und die einschlägigen Maßnahmen der Seebehörden, 12
– die Richtlinie 95/21/EG zur Durchsetzung internationaler Normen
für die Schiffssicherheit, die Verhütung von Verschmutzung
und die Lebens- und Arbeitsbedingungen an Bord von
Schiffen, die Gemeinschaftshäfen anlaufen und in Hoheitsgewässern
der Mitgliedstaaten fahren (Hafenstaatkontrolle). 13
Eine eigene Initiativfunktion übernahm die EU im Bereich der
Schiffssicherheit erstmals 2000 unter dem Eindruck der Auswirkungen
der Havarie der »Erika« mit den sog. »Erika«-I- 14 und »Erika«-II-
15 Maßnahmepaketen sowie weiteren Vorschlägen 16 im Anschluss
an den Untergang der »Prestige«. Hierzu im Einzelnen sogleich
(Ziffer C.).
II. Meeresumweltschutz
Handelt es sich bei der gemeinschaftlichen Schiffssicherheitspolitik
mithin um einen noch »jungen« Politikbereich, so existierte eine
explizite EU-Meeresumweltschutzpolitik bislang überhaupt
nicht. Richtlinien wie beispielsweise die Gewässerschutzrichtlinie
76/464/EWG 17 oder die Nitratrichtlinie 91/676/EWG 18 leisten zwar
– mehr oder weniger reflexartig – einen Beitrag zum Schutz der
Meeresumwelt, indem sie etwa Schadstoffeinleitungen aus landseitigen
Quellen in Oberflächengewässer oder den Eintrag von
Stickstoff im Rahmen landwirtschaftlicher Düngung regulieren. 19
Die Meere sind dabei aber stets Annex zum Gemeinschaftsterritorium,
nicht selbständiges Schutzgut. 20 Während der Verhandlungen
über die Wasserrahmenrichtlinie 21 war die Ausdehnung des
qualitätsbezogenen Ansatzes auf marine Gewässer insgesamt seitens
der Kommission eingebracht worden. 22 Sie hat sich mit diesem
Vorschlag jedoch nicht durchsetzen können. Der Geltungsbereich
23 für den »guten ökologischen Zustand« ist in der endgültigen
Fassung der Wasserrahmenrichtlinie beschränkt worden auf
einen Bereich von lediglich 1 sm, der »gute chemische Zustand«
ist bis zu einer Entfernung von nur 12 sm maßgeblich. 24
Das Sechste Umweltaktionsprogramm 25 aus dem Jahre 2002
sieht nunmehr die Erarbeitung einer thematischen Strategie zum
Schutz der Meeresumwelt vor. Als ersten Schritt hierfür hat die
Kommission im Oktober 2002 die Mitteilung »Hin zu einer Strategie
zum Schutz und zur Erhaltung der Meeresumwelt« 26 veröffentlicht.
Auf dieser Grundlage erarbeitet sie derzeit eine Strategie, deren
»zero version« im November 2004 beraten wurde und deren
endgültige Fassung Mitte 2005 vorliegen soll.
So begrüßenswert die Idee einer Meeresschutzstrategie ist, so kritisch
muss doch der bislang beabsichtigte Inhalt betrachtet werden.
Denn auf Grund der bisherigen Arbeiten der Kommission ist davon
auszugehen, dass wesentliche Bereiche wie Landwirtschaft, Fischerei
und eben auch die Schifffahrt nicht bzw. allenfalls marginal umfasst
sein werden. Maßgeblich dafür sind die geteilten Zuständigkeiten
innerhalb der Kommission und damit einhergehende differierende
Interessenslagen. Die Generaldirektion Umwelt übt
Zurückhaltung überall dort, wo Kompetenzen beispielsweise der
Generaldirektion Verkehr berührt sind. Selbstverständlich sind die
einzelnen Verantwortungsbereiche zu beachten. Nur: eine Strategie,
die maßgebliche Verschmutzungs- und Belastungsquellen wie die
Schifffahrt ausklammert, wird notwendig in ihrer Wirkungskraft begrenzt
bleiben. Der von der Kommission – zu Recht – verfolgte sog.
ökosystemare Ansatz zum Schutz der Meere 27 bleibt von vornherein
lückenhaft. In Anbetracht der tatsächlichen Belastungssituation
der Gemeinschaftsmeere ist dies schwerlich sachgerecht.
Wegen des Gebots der Integration des Umweltschutzes in sämtliche
Politikbereiche der EU ist eine solche Restriktion auch rechtlich
nicht geboten. Im Gegenteil, die Querschnittsklausel des Art.
6 EG ist endlich auch innerhalb der Kommission zu verwirklichen.
Der sog. Cardiff-Prozess ist weitgehend gescheitert. 28 Die in seinem
Rahmen entwickelte Grundidee der Selbstverantwortlichkeit der
einzelnen Sektoren für die Einbeziehung des Umweltschutzes in
ihre Politiken 29 ist vielfach Theorie geblieben. Warum sollte also für
die Meeresschutzstrategie nicht an der ressortübergreifenden Kooperation
angesetzt werden, wie sie in Form einer gemeinsamen
Mitteilung von Verkehrsdirektion und Umweltdirektion nach der
Havarie der »Prestige« 30 schon einmal praktiziert worden ist Die
Meeresschutzstrategie hätte auf diese Weise die Chance, zu einem
Beispiel wirklicher Umweltschutzintegration zu werden.
C. Die konkreten Maßnahmen der EU-Schiffssicherheitspolitik
Die »Erika«-Maßnahmenpakete und die Mitteilungen in Reaktion
auf die Havarie der »Prestige« enthalten Vorschläge
– für eine Verschärfung der Hafenstaatkontrollen insbesondere
durch ein Anlaufverbot für Substandard-Schiffe und intensivierte
Überprüfungen,
10 Vgl. EU-Kommission, Mitteilung vom 2.10.2002 an das Europäische Parlament
und den Rat »Hin zu einer Strategie zum Schutz und zur Erhaltung der Meeresumwelt«,
KOM(2002) 539 endg., S. 16, 51.
11 Richtlinie des Rates vom 13.9.1993, ABl. EG 1993, Nr. L 247/19.
12 Richtlinie des Rates vom 22.11.1994, ABl. EG 1994, Nr. L 319/20.
13 Richtlinie des Rates vom 19.6.1995, ABl. EG 1995 Nr. L 157/1.
14 EU-Kommission, Mitteilung vom 21.3.2000 an das Europäische Parlament
und den Rat über die Sicherheit des Erdöltransports zur See, KOM(2000) 142
endg.
15 EU-Kommission, Mitteilung vom 6.12.2000 an das Europäische Parlament
und den Rat über ein zweites Paket von Maßnahmen der Gemeinschaft für
die Sicherheit der Seeschifffahrt im Anschluss an den Untergang des Öltankschiffs
Erika, KOM(2000) 802 endg.
16 EU-Kommission, Mitteilung vom 3.12.2002 an das Europäische Parlament
und den Rat zur Erhöhung der Sicherheit im Seeverkehr nach dem Untergang
des Öltankschiffs Prestige, KOM(2002) 681 endg.; Mitteilung vom
5.3.2003, Bericht an den Europäischen Rat über die angesichts der Folgen der
Prestige-Katastrophe zu ergreifenden Maßnahmen, KOM(2003) 105 endg.
17 Richtlinie des Rates vom 4.5.1976 betreffend die Verschmutzung infolge der
Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer der Gemeinschaft
(76/464/EWG), ABl. EG 1976, Nr. L 129/23.
18 Richtlinie des Rates vom 12.12.1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung
durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen (91/676/EWG), ABl.
EG 1991, Nr. L 375, S. 1.
19 Die einzelnen vorhandenen Richtlinien reichen bei weitem nicht zur Gewährleistung
eines effektiven Meeresumweltschutzes aus, vgl. SRU (o. Fn. 5),
Tz. 295 ff., 336 ff.
20 Krämer (o. Fn. 8), S. 264.
21 Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.10.2000 zur
Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im
Bereich der Wasserpolitik (2000/60/EG), ABl. EG 2000, Nr. L 327/1.
22 Änderungsvorschlag der EU-Kommission zur Wasserrahmenrichtlinie vom
27.11.1997, ABl. EG 1998, Nr. C 16/14.
23 S. aber zur Beachtlichkeit des – vom Geltungsbereich zu unterscheidenden
– Wirkbereichs der Wasserrahmenrichtlinie SRU (o. Fn. 5), Tz. 296, 349.
24 Seidel, Gewässerschutz durch europäisches Gemeinschaftsrecht, 2000, S. 163,
zufolge spielte für diese Begrenzung jedenfalls auch die »Befürchtung« der
Mitgliedstaaten eine Rolle, dass der Gemeinschaft durch die Einbeziehung
des Meeresschutzes in die Wasserrahmenrichtlinie schrittweise eine ausschließliche
Außenkompetenz im Rahmen der internationalen Meeressschutzabkommen
zuwachsen könnte.
25 EU-Kommission, Mitteilung an den Rat, das Europäische Parlament, den Wirtschafts-
und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen vom
24.1.2001 zum Sechsten Umweltaktionsprogramm »Umwelt 2010: Unsere
Zukunft liegt in unserer Hand«, KOM(2001) 31 endg.
26 S.o. Fn. 10.
27 Ausführlich SRU (o. Fn. 5), Tz. 496 ff.
28 SRU, Umweltgutachten 2004 »Umweltpolitische Handlungsfähigkeit sichern«,
BT-Drs. 15/3600, Tz. 1196.
29 EU-Kommission, Mitteilung an den Europäischen Rat - Partnerschaft für Integration
– eine Strategie zur Einbeziehung der Umweltbelange in die EU-Politik
– Cardiff – Juni 1998, KOM(1998) 333 endg.
30 EU-Kommission (Fn. 16), KOM(2002) 681 endg.
ZUR 1/2005 | 17

AUFSÄTZE | Koch/Ziehm, Schiffssicherheit und Meeresumweltschutz
– für eine effektivere, europaweit einheitliche Kontrolle der Klassifikationsgesellschaften,
– für ein beschleunigtes Verbot von Einhüllen-Tankschiffen,
– für ein gemeinschaftliches Verkehrsüberwachungssystem,
– für einen Fonds für Ölverschmutzungsschäden sowie
– für die Errichtung einer Europäischen Agentur für Seeverkehrssicherheit.
Mittlerweile sind – mit einer Ausnahme – alle Vorschläge verbindliches
Gemeinschaftsrecht geworden. Die Europäische Agentur für
Seeverkehrssicherheit (EMSA) 31 ist nicht nur eingerichtet worden,
sondern hat zwischenzeitlich auch ihre Arbeit in Lissabon aufgenommen.
Lediglich die Idee eines eigenständigen europäischen
Fonds ist nicht verwirklicht worden. Hier soll es ausschließlich bei
der internationalen Ebene bleiben. Im Einzelnen:
I. Hafenstaatkontrollen
Die Hafenstaatkontrollen auch in den Häfen der EU sind vielfach
defizitär. Die Richtlinie 95/21/EG über Hafenstaatkontrollen
schreibt vor, mindestens 25 % der im Durchschnitt in die jeweiligen
Häfen der Mitgliedstaaten einlaufenden Schiffe zu kontrollieren.
Vorrangig sind potenziell unternormige Schiffe zu überprüfen.
Tatsächlich wurden in einigen EU-Häfen in der Vergangenheit jedoch
anscheinend ganz bewusst nur neuere Schiffe kontrolliert,
um zwar die 25 %-Quote zu erfüllen, die Überprüfungstätigkeit
aber zu erleichtern. 32 Zum Teil wurde die Kontrollquote von mindestens
25 % überhaupt erheblich unterschritten. 33
Als Folge des »Erika«-I-Pakets sind die Regelungen der Richtlinie
über Hafenstaatkontrollen durch die Änderungsrichtlinie
2001/106/EG 34 mit Wirkung ab dem 22.7.2003 verschärft worden.
Zwar ist es bei der 25 %-Quote geblieben. Den Inspektoren wird
nunmehr jedoch konkreter vorgeschrieben, welche Schiffe sie vorrangig
und in welcher Reihenfolge überprüfen müssen. Neu ist
auch eine verdachtsunabhängige Überprüfung bei potenziellen Risikoschiffen,
wenn seit der letzten gründlichen Überprüfung zwölf
Monate vergangen sind. Auf der Grundlage eines neuen Art. 7b sollen
ferner alle sechs Monate Informationen über Substandard-
Schiffe, die in den vorangegangenen zwei bzw. drei Jahren wiederholt
in EU-Häfen festgehalten worden sind, erstellt und in einer
Gemeinschaftsliste veröffentlicht werden. 35 Schiffen, die in
dieser Liste geführt werden, ist zwingend der Zugang zu sämtlichen
Gemeinschaftshäfen zu verweigern.
Die verschärften Regelungen der Richtlinie über Hafenstaatkontrollen
sind uneingeschränkt zu begrüßen. Voraussetzung für deren
Wirksamkeit ist es allerdings, dass tatsächlich eine ausreichende
Zahl von Inspektoren bereitgestellt wird, um mindestens 25 %
der Schiffe in den Gemeinschaftshäfen zu kontrollieren. Alle Mitgliedstaaten
müssen für sämtliche ihrer Häfen und Ankerplätze unbedingt
eine ausreichende Zahl von Besichtigungen garantieren,
damit einzelne Häfen oder Mitgliedstaaten nicht zu »Gefälligkeitshäfen«
oder gar »Gefälligkeitsstaaten« werden. Hier kommt einem
auf konsequente Durchsetzung ausgerichteten Verhalten der
Kommission maßgebliche Bedeutung zu. Gegen Frankreich und Irland
sind insoweit wegen Nichterfüllung der 25 %-Quote seit 2002
bereits entsprechende Vertragsverletzungsverfahren vor dem
EuGH angestrengt worden. 36 Und unmittelbar nach Ablauf der
Frist für die Umsetzung der Änderungsrichtlinie 2001/106/EG hat
die Kommission gegen sämtliche Mitgliedstaaten mit Ausnahme
von Dänemark, Deutschland, Frankreich, Großbritannien und
Spanien Vertragsverletzungsverfahren wegen Nichterfüllung der
normativen Umsetzungsverpflichtungen eingeleitet. 37
II. Klassifizierung
Im Rahmen der Hafenstaatkontrolle ist die Möglichkeit, Lade- und
Ballasträume zu besichtigen, beschränkt. Der unter Wasser befindliche
Schiffsteil kann praktisch nicht staatlich überprüft werden,
so dass es hier wesentlich auf die Arbeit der – privaten – Klassifikationsgesellschaften
ankommt, die die Schiffe im Auftrag der Reeder
für die Zeugniserteilung der Flaggenstaaten überprüfen. Ebenfalls
als Konsequenz aus der Havarie der »Erika« sind die Anforderungen
an die Klassifikationsgesellschaften in der Richtlinie
94/57/EG durch die Änderungsrichtlinie 2001/105/EG 38 strenger
gefasst worden. Eingeführt wurde insbesondere eine einheitliche
gemeinschaftsweite Anerkennung der Klassifikationsgesellschaften.
Erfüllt eine Klassifikationsgesellschaft bestimmte Kriterien
nicht (mehr), kann ihr die Zulassung entzogen werden.
Mit der Zulassung nach einheitlichen Standards soll dem zunehmend
kommerziellen Charakter der Klassifikationsgesellschaften und
daraus resultierenden unterschiedlichen Qualitätsstandards entgegengewirkt
werden. Es gilt, dem bei den Schiffseignern zu beobachtenden
Trend zum Ausweichen auf »bequeme« Überprüfungsorganisationen 39
entgegenzusteuern. Die jetzt eingeführte Möglichkeit der Aberkennung
der Zulassung als Klassifikationsgesellschaft dürfte insoweit einen entsprechenden
Druck auf diese privaten Akteure ausüben.
III. Ausmusterung von Einhüllen-Tankschiffen
Auf der Grundlage des »Erika«-I-Pakets wurde im Februar 2002 die
Verordnung (EG) Nr. 417/2002 zur beschleunigten Einführung von
Doppelhüllen oder gleichwertigen Konstruktionsanforderungen für
Einhüllen-Öltankschiffe 40 verabschiedet. Die Verordnung gilt für alle
Öltankschiffe ab einer Tragfähigkeit von 5000 t, die (1) einen Hafen
oder Vorhafen unter der Gerichtsbarkeit eines Mitgliedstaates
anlaufen, unabhängig davon, welche Flagge sie führen, oder die (2)
die Flagge eines Mitgliedstaates führen. Betroffen sind also auch
Schiffe unter der Flagge von Drittstaaten. Die nach dem Internationalen
Übereinkommen zur Verhütung der Meeresverschmutzung
durch Schiffe 41 – kurz MARPOL 73/78 – nach Alter, Tragfähigkeit
und dem Vorhandensein schutzbietend angeordneter Tanks für
getrennten Ballast in drei Kategorien eingeteilten Einhüllen-Tankschiffe
sollten nach der Verordnung (EG) Nr. 417/2002 ursprünglich
spätestens ab 2007 (Kategorie 1) bzw. ab 2015 (Kategorien 2 und
3) ausgemustert sein. Diese Fristen sind in Folge des Untergangs der
»Prestige« weiter verschärft worden. Die Außerdienststellung
– für Schiffe der Kategorie 1 ist nunmehr spätestens bis 2005 und
– für Schiffe der Kategorie 2 und Kategorie 3 spätestens bis 2010
vorgesehen. 42
31 S. die Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.6.2002
zur Errichtung einer Europäischen Agentur für die Sicherheit des Seeverkehrs,
ABl. EG 2002, Nr. L 208/1.
32 König, Schiffssicherheit und Umweltschutz vor Deutschlands Küsten, NordÖR
2003, 89 (95).
33 Vgl. SRU (o. Fn. 5), Tz. 364.
34 Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19.12.2001, ABl.
EG 2002, Nr. L 19/17.
35 Vgl. SRU (o. Fn. 5), Tz. 365 sowie die im Anhang dieses Sondergutachtens abgedruckte
Schiffsliste.
36 Im Jahre 1999 war bereits Italien vom EuGH wegen unvollständiger Umsetzung
der Richtlinie über Hafenstaatkontrollen verurteilt worden, Urt. v.
11.11.1999 - Rs. C-315/98, Slg. I-8001.
37 EU-Kommission, Pressemitteilung IP/03/1116.
38 Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19.12.2001, ABl.
EG 2002, Nr. L 19/9.
39 Erbguth/Jenisch/Herma/Keller (o. Fn. 8), S. 241; SRU (o. Fn. 5), Tz. 367.
40 Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18.2.2002,
ABl. EG 2002, Nr. L 64/1.
41 Übereinkommen vom 2.11.1973, BGBl. II 1982, S. 4.
42 Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1726/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates
vom 22.7.2003 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 417/2002 zur beschleunigten
Einführung von Doppelhüllen oder gleichwertigen Konstruktionsanforderungen
für Einhüllentankschiffe, ABl. EG 2003, Nr. L 249/1.
18 | ZUR 1/2005

Koch/Ziehm, Schiffssicherheit und Meeresumweltschutz | AUFSÄTZE
Damit die Gemeinschaftsregelungen zur Außerdienststellung von
Einhüllen-Tankschiffen auch gegenüber Schiffen, die nicht unter
EU-Flaggen fahren, tatsächlich in der Praxis durchgesetzt werden,
normiert die Verordnung ein europäisches Hafenanlaufverbot für
Tankschiffe mit nur einer Hülle ab 2005 bzw. 2010.
Ferner enthält die Verordnung (EG) Nr. 417/2002 jetzt eine Bestimmung,
dass Schweröl überhaupt nur noch in Doppelhüllentankschiffen
transportiert werden darf. Dieses Transportverbot gilt
für Öltankschiffe bereits ab einer Tragfähigkeit von 600 t. Schließlich
soll eine umfassendere Anwendung der besonderen Inspektionsvorschriften
für Tankschiffe, des sog. Condition Assessment
Scheme (CAS) durchgesetzt werden. Dabei ist die strukturelle Solidität
von Tankschiffen, die älter als 15 Jahre sind, zu überprüfen.
Die konsequente Durchsetzung des beschleunigten phasing-out
von Einhüllen-Tankschiffen und des Transports von Schweröl in
solchen Schiffen bedeutet einen wesentlichen Schritt für den
Schutz der Meeresumwelt. Schweröl wird in Anbetracht seines relativ
geringen Handelswerts und des vergleichsweise geringen
Brand- und Explosionsrisikos regelmäßig mit älteren Tankschiffen
transportiert, verursacht aber die größten umweltschädigenden
Wirkungen. Diesem aus Sicht des Meeresumweltschutzes in keiner
Weise akzeptablen Missverhältnis muss entgegengesteuert werden.
Nicht übersehen werden darf allerdings, dass auch eine doppelte
Hülle bei Tankern keine absolute Sicherheit bietet. Zwar gewährleistet
die Doppelhülle bei Strandungen sehr viel mehr Schutz als
eine einfache Hülle. Bei Schiffskollisionen vermag eine Doppelhülle
jedoch nur relativ wenig auszurichten, wobei allerdings in
der Regel bei Kollisionen von Doppelhüllen-Tankschiffen auf
Grund kleinerer Tanks weniger Öl auslaufen wird. Gleichwohl sollte
angestrebt werden, das Risiko der durch Maschinenschäden verursachten
Schiffsunfälle durch den Einbau eines Ersatzmotors, der
das Schiff manövrierfähig halten kann, zu minimieren. Auch gilt
es zu beachten, dass bei Doppelhüllen-Tankschiffen im Laufe der
Zeit Haarrisse auftreten können, verbunden mit einer Gasbildung
zwischen den Böden. Dies kann sowohl auf dem Meer als auch in
Häfen zu Unfällen führen. Deswegen sind unbedingt entsprechende
regelmäßige Qualitätskontrollen sicherzustellen. 43
IV. Meldepflichten und Überwachungssysteme
Die auf der Grundlage des »Erika«-II-Pakets beschlossene sog.
Schiffsmelderichtlinie 2002/59/EG 44 ersetzt die Richtlinie
93/75/EG. Sie koordiniert die bislang auf internationaler, gemeinschaftlicher
und nationaler Ebene bestehenden einzelnen Meldeund
Auskunftspflichten, erweitert sie in ihrem sachlichen Anwendungsbereich
und fasst sie zu einem einheitlichen System der
Überwachung, Kontrolle und Information für den Seeverkehr in
der Gemeinschaft zusammen. 45 Hatten in der Vergangenheit lediglich
Schiffe mit gefährlicher oder umweltschädlicher Ladung,
die beispielsweise deutsche innere Gewässer und damit einen deutschen
Hafen anliefen, eine Anlaufmeldung abzugeben, so sind
nunmehr grundsätzlich alle Schiffe über 300 t meldepflichtig. Dabei
sind gefährliche oder umweltschädliche Güter auf Schiffen anzugeben.
Außerdem bestehen Pflichten zur Meldung von Ereignissen auf
See und von Seeunfällen. Hiermit sollen erhebliche Gefahren für
die Schiffssicherheit, die Sicherheit von Personen oder die Umwelt
vermieden, zumindest aber gemindert werden. Zu melden sind
vom Kapitän nicht nur tatsächlich bereits eingetretene oder zu erwartende
erhebliche Verschmutzungen, sondern auch alle Ereignisse,
welche die Sicherheit des Schiffs beeinträchtigen oder wahrscheinlich
beeinträchtigen können. Ferner muss der Kapitän auf
See treibende Ölfelder oder sonstige Schadstoffe sowie Container
und Pakete melden.
Neben den beschriebenen Meldepflichten wird mit der Schiffsmelderichtlinie
die Einführung von Schiffsdatenschreibern – sog.
black boxes – und automatischen Schiffsidentifizierungssystemen
(AIS) je nach Größe zeitlich gestaffelt bis spätestens Anfang 2008
bzw. Juli 2007 auf europäischer Ebene vorgeschrieben. Schiffen, die
innerhalb des für sie geltenden Zeitraums beispielsweise nicht über
einen Schiffsdatenschreiber verfügen, ist wiederum der Zugang zu
allen Gemeinschaftshäfen zu verweigern. Schließlich treffen die
Mitgliedstaaten nach der Richtlinie die erforderlichen Vorkehrungen,
um sicherzustellen, dass auf ihrem Hoheitsgebiet Häfen vorhanden
sind, die Schiffe in Seenot aufnehmen können. 46
D. EU – Implementierungshelfer und Initiator einer Schiffsicherheitspolitik
Naturgemäß sind der Seeverkehr und seine Regulierung durch ihren
internationalen Charakter geprägt. Die Erhöhung der Schiffssicherheit
erfordert – ebenso wie die Bekämpfung chronischer Meeresverschmutzungen
– eine internationale Zusammenarbeit. Maßgebliche
Bedeutung kommt insoweit der Internationalen Seeschifffahrtsorganisation
(International Maritime Organization – IMO)
zu. Die IMO ist ausweislich Art. 211 Abs. 1 des Seerechtsübereinkommens
der Vereinten Nationen 47 – SRÜ – zur Rechtsetzung, d.h.
insbesondere zur Ausgestaltung des durch das SRÜ vorgegebenen
generellen Rahmens, zuständig. Unter ihrer Federführung sind
wichtige internationale Konventionen wie beispielsweise das Übereinkommen
zur Verhütung der Meeresverschmutzung durch Schiffe
von 1973 (International Convention for the Prevention of Marine
Pollution from Ships, ergänzt durch ein Protokoll von 1978 –
MARPOL 73/78) 48 und das Übereinkommen von 1974 zum Schutz
menschlichen Lebens auf See (Safety of Life at Sea – SOLAS) 49 zustande
gekommen. Mit ihren derzeit 162 Mitgliedern, die mehr als
95 % der Welthandelsschiffstonnage repräsentieren, darf die IMO
Universalität für sich in Anspruch nehmen. 50
Lösungsansätze im Rahmen der IMO werden indessen – quasi
als Kehrseite der Universalität – zumeist nur in langwierigen Entscheidungsprozessen
und oftmals nur auf dem kleinsten gemeinsamen
Nenner erarbeitet. 51 Zu der zeitlichen Verzögerung des
globalen Rechtsetzungsprozesses, der inhaltlichen Dürftigkeit
mancher Ergebnisse sowie der zum Teil mangelhaften Ratifikationsdisziplin
kommen erhebliche Anwendungsdefizite in der Praxis
hinzu. Insgesamt konnten fast 30 IMO-Konventionen und zahlreiche
Codes, Leitlinien und Empfehlungen Substandardschiffe
und »Billigflaggen« nicht verhindern. 52
I. EU als Implementierungshelfer
Internationale Schiffssicherheitsnormen sind nur dann wirksam,
wenn sie einer einheitlichen, an Effektivitätsmaßstäben ausge-
43 SRU (o. Fn. 5), Tz. 395.
44 Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.6.2002 über
die Einrichtung eines gemeinschaftlichen Überwachungs- und Informationssystems
für den Schiffsverkehr und zur Aufhebung der Richtlinie
93/75/EWG des Rates, ABl. EG 2002, Nr. L 208/10.
45 Lagoni, Vorsorge gegen Schiffsunfälle im Küstenvorfeld, Transportrecht 2001,
S. 284, 285.
46 Vertiefend Ehlers, Schiffssicherheit nach der »Prestige«, ZUR 2003, 342 (347);
ders., Schiffsunsicherheit auf der Ostsee – Strategien der Helsinki-Kommission,
NordÖR 2002, 89 (93); Lagoni (Fn. 45), S. 289 ff.
47 Übereinkommen vom 10.12.1982, BGBl. II 1994, S. 2565.
48 S. o. Fn. 41.
49 Neufassung BGBl. II 1998, S. 2579.
50 Vitzthum (o. Fn. 8), S. 65; s. auch König, The Enforcement of the International
Law of the Sea by Coastal and Port States, ZaöRV 62 (2002), 1 (2).
51 Ehlers (o. Fn. 46, Schiffssicherheit…), S. 343.
52 Vitzthum (o. Fn. 8), S. 70; ders., Schiffssicherheit: Die EG als potentieller Durchsetzungsdegen
der IMO, ZaöRV 2002, 167 f.
ZUR 1/2005 | 19

AUFSÄTZE | Koch/Ziehm, Schiffssicherheit und Meeresumweltschutz
richteten Implementierung unterliegen. Wie im Bereich des übrigen
Umweltvölkerrechts wurden auch der IMO als internationaler
Organisation keine umfassenden Durchsetzungsbefugnisse übertragen.
53 Im Unterschied zur IMO verfügt jedoch die EU über Kontroll-,
Vollzugs- und Durchsetzungsmechanismen. 54 Die Kommission
ist gemäß Art. 211 EG als zentrales Organ für die Überwachung
sowohl der normativen Umsetzung als auch der
tatsächlichen Anwendung verbindlichen Gemeinschaftsrechts in
den Mitgliedstaaten zuständig. Sie kann Vertragsverletzungsverfahren
vor dem EuGH nach Art. 226 EG und gegebenenfalls sogar
Sanktionsmaßnahmen gemäß Art. 228 Abs. 2 EG einleiten.
Mittels Umsetzung der internationalen Standards in Richtlinien
und Verordnungen und deren anschließender Durchsetzung kann
also die EU maßgeblich zur Erhöhung der Schiffssicherheit beitragen.
Die Kommission kann dabei zum einen auf eine einheitliche
Implementierung internationaler maritimer Standards auf Schiffen,
die unter der Flagge eines Mitgliedstaates fahren, hinwirken.
In Anbetracht des Beitritts von Malta und Zypern zur EU kommt
dem künftig eine noch größere Bedeutung zu. Denn auf die 15 alten
Mitgliedstaaten der EU entfallen knapp über 10 % der Welthandelsschiffstonnage,
auf Malta 5 %, auf Zypern 4 %. 55 Der »unmittelbare
Einflussbereich« der Kommission ist mithin nahezu
verdoppelt worden.
Mit der Durchsetzung strenger Hafenstaatkontrollen in den Gemeinschaftshäfen
kann die Kommission darüber hinaus entsprechenden
Druck auf sog. Drittlandschiffe ausüben. Sie bzw. die kontrollierenden
Mitgliedstaaten handeln insoweit auch völkerrechtskonform.
Die Hafenstaatkontrollen sind die Konsequenz aus
der den Staaten in ihren jeweiligen Häfen zukommenden Gebietshoheit.
Sie sind auch explizit in Art. 218 SRÜ vorgesehen. 56
II. EU als Initiator
Die Rolle der EU im Bereich der Schiffssicherheitspolitik ist indes
nicht auf diejenige eines »Implementierungshelfers« beschränkt.
Zwar sollte es grundsätzlich beim Vorrang internationalen Rechts
im Bereich der Schiffssicherheit bleiben. Erweisen sich allerdings
die völkerrechtlich vereinbarten Schiffssicherheitsstandards als für
den Schutz der Meere und Küsten nicht ausreichend, kann die EU
unter bestimmten Voraussetzungen selbst initiativ werden und
durch Normierung von gegenüber dem Völkerrecht anspruchsvolleren
Gemeinschaftsregelungen als »Motor« für die Entwicklung
strengerer weltweiter Schiffssicherheitsbestimmungen agieren.
Das hier vorhandene Potenzial der EU hat sich eindrücklich
am Beispiel der Ausmusterung von Einhüllen-Tankschiffen gezeigt:
International sind im Rahmen der IMO überhaupt erst 1992 als
Reaktion auf den Oil Pollution Act der USA von 1990 Regelungen
über die schrittweise Abschaffung von Einhüllen-Tankschiffen getroffen
worden. Gemäß Regel 13G der Anlage 1 des MARPOL-Übereinkommens
sollten diese Schiffe zunächst bis 2026 ausgemustert
werden. Angestoßen durch einen Vorschlag der EU-Kommission in
dem sog. »Erika«-I-Paket verschärfte das Marine Environment Protection
Committee (MEPC) der IMO auf seiner 46. Sitzung im April
2001 die 1992 vereinbarten Regelungen: Die revidierte Regel 13G
forderte eine Ausmusterung gestaffelt nach dem Alter bis spätestens
2007 bzw. 2015. 57 Diese Fristen stimmten mit denen in der
ursprünglichen Fassung der Verordnung (EG) Nr. 417/2002 überein
(s.o.). Letztere wurden jedoch als Konsequenz aus der Havarie der
»Prestige« durch die im Oktober 2003 in Kraft getretene Änderung
der Verordnung (EG) Nr. 417/2002 auf 2005 bzw. 2010 weiter verkürzt
(s.o.). Während der Verhandlungen über die Verschärfung
der Verordnung hatten die EU-Mitgliedstaaten im April 2003 einen
gemeinsamen, mit dem Vorschlag der Änderungsverordnung 58
identischen Antrag bei der IMO über ein auch auf internationaler
Ebene nochmals beschleunigtes phasing-out von Einhüllen-Tankern
eingebracht. Daraufhin verständigte man sich im Juli 2003 innerhalb
der IMO zunächst auf eine vorgezogene Ausmusterung
von Tankern der Kategorie 1 bis April 2005. Auf der 50. Sitzung des
MEPC im Dezember 2003 konnte dann auch hinsichtlich der
Außerdienststellung von Tankschiffen der Kategorien 2 und 3 bis
spätestens 2010 Einigkeit erzielt werden. 59 Die Regelungen, die die
EU bereits im Oktober 2003 eingeführt hat, gelten im Wesentlichen
nunmehr ab April 2005 weltweit.
Die vorübergehend gegenüber der MARPOL-Regel 13G in der
Fassung von 2001 strengeren EU-Fristen und die Pflicht zur Hafenzugangsverweigerung
bei Nichteinhaltung der Fristen standen
mit dem einschlägigen Völkerrecht in Einklang:
Art. 21 Abs. 1 SRÜ räumt zunächst Küstenstaaten das Recht ein, Bestimmungen
über die friedliche Durchfahrt unter anderem in Bezug
auf die Sicherheit der Schifffahrt, die Erhaltung der lebenden Ressourcen
des Meeres und den Schutz der Umwelt des Küstenstaates
und die Verhütung, Verringerung und Überwachung ihrer Verschmutzung
zu erlassen. Fremde Schiffe, die das Recht der friedlichen
Durchfahrt durch das Küstenmeer ausüben, müssen diese Gesetze
und sonstigen Vorschriften gemäß Art. 21 Abs. 4 SRÜ einhalten.
Maßgeblich sind hier aber vor allem die noch weitergehenden Befugnisse
der Hafenstaaten. Das Recht auf friedliche Durchfahrt ist
nämlich in den Häfen nicht anwendbar. 60 Die Hafenstaaten haben
nach Art. 211 Abs. 3, Art. 25 Abs. 2 SRÜ vielmehr ihrerseits das
Recht, nationale Regeln und Standards als Bedingung zum Anlaufen
ihrer Häfen vorzuschreiben. Das SRÜ tastet die Souveränität der Vertragsstaaten
des SRÜ in ihren Häfen nicht an. 61 Das Übereinkommen
und das Statut über die internationale Rechtsordnung der Seehäfen 62
steht derartigen Anlaufbedingungen ebenso wenig entgegen. Darin
wird lediglich ein Anspruch auf Gleichbehandlung begründet. 63
Durch ihren Beitritt zum MARPOL-Übereinkommen haben sich
die Hafenstaaten auch nicht etwa ihres Rechts aus Art. 211 Abs. 3,
Art. 25 Abs. 2 SRÜ begeben, nationale Regeln und Standards als Bedingung
zum Anlaufen ihrer Häfen zu normieren. Adressaten der
Verpflichtungen aus dem MARPOL-Übereinkommen sind die Flaggenstaaten.
Die MARPOL-Verpflichtungen stellen zwar für die Flaggenstaaten
ein Minimum dar, welches diese erfüllen müssen. Sie
begründen aber nicht gleichzeitig für die Hafenstaaten ein Maximum,
über das diese für ihre Häfen nicht hinausgehen dürften. 64
Ein derartiger, die Souveränität eines Hafenstaates berührender Automatismus
lässt sich dem MARPOL-Übereinkommen auch bei einer
Auslegung gemäß Art. 31 Abs. 1 der Wiener Vertragsrechtskonvention
nicht entnehmen. Danach sind internationale Verträge
nach Treu und Glauben in Übereinstimmung mit der
53 S. auch König, Durchsetzung internationaler Bestands- und Umweltschutzvorschriften
auf Hoher See im Interesse der Staatengemeinschaft, 1989, S. 84;
Wolfrum, Means of Ensuring Compliance with and Enforcement of International
Environmental Law, Recueil des Cours 272 (1998), S. 1, 27.
54 SRU (o. Fn. 5), Tz. 392.
55 EU-Kommission, Mitteilung vom 3.12.2002 an das Europäische Parlament
und den Rat zur Erhöhung der Sicherheit im Seeverkehr nach dem Untergang
des Öltankschiffs Prestige, KOM(2002) 681 endg.
56 Ehlers (o. Fn. 46, Schiffssicherheit...), S. 343; Vitzthum (o. Fn. 8), S. 74; König
(o. Fn. 50), S. 5; dies. (o. Fn. 53); McDormann, Port State Enforcement: A Comment
on Article 218 of the 1982 Law of the Sea Convention, Journal of Maritime
Law and Commerce 28 (1997), S. 305; Wolfrum (o. Fn. 53), S. 154.
57 Unter besonderen Voraussetzungen sollte allerdings ausnahmsweise ein Einsatz
von Einhüllen-Tankern bis 2017 zulässig sein.
58 ABl. EG 2002, Nr. L 64/1.
59 In Einzelfällen kommt allerdings eine Zulassung bis längstens 2015 in Betracht.
60 König (o. Fn. 50), S. 5.
61 Rat der EU, Gutachten des Juristischen Dienstes vom 21.3.2003 zur Vereinbarkeit
des Vorschlags für eine Verordnung zur Änderung der Verordnung
(EG) Nr. 417/2002 mit dem internationalen Seerecht, 7610/03, S. 3; Ehlers
(o. Fn. 46, Schiffssicherheit…), S. 344.
62 RGBl. II 1928, S. 22.
63 Ehlers (o. Fn. 46, Schiffssicherheit…), S. 344.
64 So aber Nöll, in: Deutsche Seeschifffahrt, Zeitschrift des Verbandes Deutscher Reeder,
2003, S. 1, ähnlich Lagoni (o. Fn. 45).
20 | ZUR 1/2005

Koch/Ziehm, Schiffssicherheit und Meeresumweltschutz | AUFSÄTZE
gewöhnlichen, ihren Bestimmungen in ihrem Zusammenhang zukommenden
Bedeutung und im Lichte ihres Zieles und Zweckes zu
interpretieren. Juristische Unsicherheiten im Zusammenhang mit
dem MARPOL-Übereinkommen sollen ausweislich dessen Art. 9
Abs. 2 jedoch durch die Regeln des allgemeinen Völkerrechts und
insbesondere unter dem Regime des SRÜ gelöst werden. Art. 9 Abs.
2 MARPOL-Übereinkommen räumt bei Konflikten zwischen dem
SRÜ und dem MARPOL-Übereinkommen dem ersteren Vorrang
ein. 65 Das SRÜ sieht in Art. 211 Abs. 3, Art. 25 Abs. 2 aber – wie dargestellt
– gerade das Recht der Hafenstaaten zur Bestimmung von
Zugangsbedingungen für ihre Häfen vor. Statt einer Einschränkung
der durch das SRÜ unangetasteten Souveränität der Hafenstaaten
verweist das MARPOL-Übereinkommen in Art. 9 Abs. 2 auf
das SRÜ.
Überdies bezweck(t)en die – zeitweise schärferen – EU-Regelungen
einen effektiveren Schutz der Meeresumwelt, sie soll(t)en mithin
zum übergeordneten Ziel des MARPOL-Übereinkommens beitragen.
Für die Zielkonformität spricht im Übrigen die Anpassung
des internationalen Rechts an die Gemeinschaftsbestimmungen
im Dezember 2003. Außerdem war im Rahmen der 2001 erfolgten
Revision der Regel 13G der Anlage 1 das vollständige Verbot von
Einhüllen-Tankschiffen als Ziel ausdrücklich benannt worden. 66
Auch aus einer Gesamtschau des MARPOL-Übereinkommens
und seinen Änderungen lässt sich also nicht ableiten, dass es den
Hafenstaaten verwehrt ist, strengere Vorschriften zu erlassen. Nationale
bzw. gemeinschaftliche CDEM (construction, design,
equipment and manning of vessels)-Standards müssen nicht mit
allgemein akzeptierten internationalen Standards, die im Rahmen
der IMO zustande gekommen sind, übereinstimmen, sie können
strenger sein. 67 Hat aber ein Hafenstaat die Möglichkeit, solche
strikteren Regelungen zu erlassen, so finden sie selbstverständlich
Anwendung nicht nur auf die unter Flagge des jeweiligen Hafenstaates
fahrenden Schiffe, sondern in gleicher Weise auf Schiffe unter
der Flagge eines Drittstaates. 68
Hinzu kommt schließlich das Folgende: Weder der Erlass des Oil
Pollution Act 1990 in den USA noch das Opting-Out der USA in
Bezug auf die 1992 geänderte MARPOL-Regel unter Hinweis auf die
nationalen Regelungen des Oil Pollution Act führten zu grundlegenden
Protesten der Staatengemeinschaft. 69 Vielmehr akzeptiert
die Staatengemeinschaft seit längerer Zeit die einschlägigen regionalen
US-amerikanischen Regelungen. Ebenso wenig hatten die
immerhin 21 Vertragsstaaten auf der gemeinsamen OSPAR-Helcom-Konferenz
2003 in ihrer Abschlusserklärung auch nur Zweifel
an der Vereinbarkeit der EU-Regelungen mit internationalem
Recht zum Ausdruck gebracht. Neben den dargestellten theoretischen
Begründungen spricht mithin auch die Praxis der Staatengemeinschaft
für die völkerrechtliche Zulässigkeit regional strengerer
Sicherheitsstandards. Das Völkerrecht ist nicht statisch, sondern
unterliegt notwendig einer dynamischen Entwicklung. Ist
festzustellen, dass international lediglich suboptimale Regelungen
existieren, ist diejenige Auslegung des Völkerrechts zu wählen, die
zu seiner Optimierung führt. Ohne die regionalen Vorreiterrollen
wäre das internationale Schiffssicherheitsrecht mit großer Wahrscheinlichkeit
längst nicht auf dem Standard, auf dem es sich jetzt
befindet.
E. Ausblick
Die EU sollte fortsetzen, was sie insbesondere mit den sog. »Erika«-
Maßnahmepaketen begonnen hat. Sie sollte mit den ihr zur Verfügung
stehenden Instrumenten auf eine konsequente Durchsetzung
international vereinbarter Schiffssicherheitsstandards in den neuen
wie in den alten Mitgliedstaaten drängen. Die beispielsweise unmittelbar
nach Ablauf der Umsetzungsfrist der revidierten Richtlinie
über Hafenstaatkontrollen gegen mehrere Mitgliedstaaten eingeleiteten
Vertragsverletzungsverfahren sind uneingeschränkt zu
unterstützen. Die EU sollte aber auch nicht zögern, gegebenenfalls
durch regionale Normsetzung eine Anstoßfunktion gegenüber dem
internationalen Recht wahrzunehmen und zu dessen Weiterentwicklung
beizutragen. Regional strengere Hafenanlaufbedingungen
stehen mit dem maßgeblichen Völkerrecht in Einklang.
Auch wenn derzeit der Beitritt eines Staatenverbundes zur IMO
nicht vorgesehen ist, sollte dies die EU zudem nicht davon abhalten,
langfristig gleichwohl weiter auf die von ihr angestrebte Vollmitgliedschaft
in der IMO hinzuwirken. 70 Die Initiativrolle der EU
und das konzertierte Zusammenwirken der Mitgliedstaaten innerhalb
der IMO beim phasing-out von Einhüllen-Tankschiffen haben
eindrücklich das hier vorhandene Potenzial aufgezeigt. In diesem
Zusammenhang dürfte es allerdings auch von ganz wesentlicher
Bedeutung sein, dass die Mitgliedstaaten ihrerseits ihre Vorbehalte
gegen eine Vergemeinschaftung der Meere 71 zugunsten der EU
und zugunsten meeresumweltschutzpolitischer Notwendigkeiten
auf den Prüfstand stellen. Ergebnisse und Entwicklungen im Bereich
der Schiffssicherheitspolitik in der jüngeren Vergangenheit
sprechen – trotz unterschiedlicher Verwaltungstraditionen und
–strukturen in den Mitgliedstaaten etwa in Bezug auf die Hafenstaatkontrolle
– für eine stärkere Stellung der EU bei der Durchsetzung
maritimer Schiffssicherheitsstandards und bei der Normsetzung
im Falle der Lückenhaftigkeit des Seevölkerrechts. Sowohl in
ihrer Funktion als Implementierungshelfer als auch in ihrer Rolle
als Initiator sollte sich die EU jedoch unbedingt um ein koordiniertes
und konstruktives Miteinander von gemeinschaftlicher
Meeresumweltschutzpolitik und gemeinschaftlicher Schiffssicherheitspolitik
bemühen. Die gegenwärtigen Arbeiten an einer europäischen
Meeresschutzstrategie bieten dazu die Chance.
Prof. Dr. Hans-Joachim Koch
Universität Hamburg, Geschäftsführender Direktor der Forschungsstelle
Umweltrecht (FORUM), Vorsitzender des Rates von Sachverständigen
für Umweltfragen.
Aktuelle Veröffentlichungen: Umweltrecht (Hrsg.), 2002; Allgemeines
Verwaltungsrecht (zusammen mit R. Rubel und F. S. Heselhaus), 2003;
Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht (zusammen mit R.
Hendler), 2004
Dr. Cornelia Ziehm
Rechtsanwältin und wissenschaftliche Mitarbeiterin des Vorsitzenden
des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen Prof. Dr. Hans-Joachim
Koch, Universität Hamburg, Edmund-Siemers-Allee 1, 20146
Hamburg.
Aktuelle Veröffentlichung: Zugang zu Wasser in ausreichender Quantität
und Qualität, in: Lozán, J. et al. (Hrsg.): Warnsignal Klima: Genug
Wasser für alle, 2004.
65 Molenaar, Coastal State Jurisdiction over Vessel-Source Pollution, 1998, S. 111.
66 Vitzthum (o. Fn. 8), S. 69.
67 Rat der EU, Gutachten des Juristischen Dienstes vom 21.3.2003 zur Vereinbarkeit
des Vorschlags für eine Verordnung zur Änderung der Verordung (EG)
Nr. 417/2002 mit dem internationalen Seerecht, 7610/03, S. 4; Molenaar (o.
Fn. 65), S. 112; König (o. Fn. 50), S. 5.
68 Molenaar (o. Fn. 65), S. 112; Hakapää, Marine Pollution in International Law –
Material Obligations and Jurisdiction, 1981, S. 113; s. auch bereits o. Ziff. D.I.
69 Ehlers (o. Fn. 46, Schiffssicherheit…), S. 344; Molenaar (o. Fn. 65), S. 113; Valenzuela,
The Role of the United Nations and other Competent International
Organizations in the Future Development of Law for the Protection of the Marine
Environment: Selected Topics, in LSI Conference 1995, S. 673, 684.
70 SRU (o. Fn. 5), Tz. 486.
71 S. Ziffer B.I.
ZUR 1/2005 | 21

RECHTSPRECHUNG | VG Karlsruhe, Emissionshandel
RECHTSPRECHUNG
Keine einstweilige Anordnung gegen gesetzliche
Pflicht zur Teilnahme am Emissionshandel
VG Karlsruhe, Beschluss vom 18. Oktober 2004 – 10 K 2205/04
– nicht rechtskräftig –
1. Klagen, die gegen die Änderung/Ergänzung von immissionsschutzrechtlichen
Genehmigungen gerichtet sind, sind
Streitigkeiten, die sich auf unbewegliches Vermögen oder
ein ortsgebundenes Recht oder Rechtsverhältnis beziehen
und für die gemäß § 52 Nr. 1 VwGO das Verwaltungsgericht
örtlich zuständig ist. Dies gilt auch für Klagen, die gegen eine
sich unmittelbar aus § 4 Abs. 7 Satz 1 TEHG ergebende
Änderung/Ergänzung der Genehmigung richten.
2. Die durch § 4 Abs. 7 Satz 1 TEHG begründete Pflicht, im
Rahmen der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung
zukünftig auch die Voraussetzungen zur Teilnahme am
Emissionshandel nachzuweisen, stellt keine im Wege der
Anfechtungsklage angreifbare Teilaufhebung der immissionsschutzrechtlichen
Genehmigung durch einen fiktiven
Verwaltungsakt dar.
3. Die durch § 6 Abs. 1 TEHG begründete Pflicht, dass jeder zur
Teilnahme am Emissionshandel Verpflichtete (»Verantwortliche«,
s. § 3 Abs. 5 TEHG) bis zum 30. April eines Jahres eine
Anzahl von Berechtigungen an die zuständige Behörde
abzugeben hat, die den durch seine Tätigkeit im vorangegangenen
Kalenderjahr verursachten Emissionen entspricht,
begründet kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis
zwischen dem Verantwortlichen und dem jeweiligen
Bundesland, sondern allein zwischen dem Verantwortlichen
und dem Bund.
4. Die von den Verantwortlichen gemäß §§ 4 und 5 TEHG zu
erfüllenden Pflichten sind nicht von derartigem Gewicht,
dass im Hinblick auf rechtliche Zweifel an diesen Regelungen
eine einstweilige Anordnung erforderlich erscheint.
5. Insbesondere ist eine Verfassungswidrigkeit der durch das
TEHG begründeten Pflichten jedenfalls nicht offensichtlich.
(Leitsätze der Redaktion)
Gründe: I. Die Antragstellerin betreibt Anlagen zur Herstellung
von Zement und zum Brennen von Kalksteinen an mehreren Standorten
in Deutschland, u.a. ein Zementwerk in Leimen. Die Anlage
in Leimen wurde 1960 auf der Grundlage der Gewerbeordnung
genehmigt und mit Inkrafttreten des Bundesimmissionsschutzgesetzes
übergeleitet; in der Folgezeit ergingen zahlreiche immissionsschutzrechtliche
Änderungsgenehmigungen.
Nach dem Inkrafttreten des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes
(TEHG) vom 8.7.2004 (BGBl. I S. 1578) hat die Antragstellerin
am 23.7.2004 Klage gegen das Land Baden-Württemberg erhoben
(10 K 1993/04). Sie beantragt, die in § 4 Abs. 7 Satz 1 TEHG
angeordnete Änderung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen
der Anlage zur Herstellung von Zementklinker in Leimen
(Gemarkung Leimen, Flst.-Nr. 1170) aufzuheben. Hilfsweise
beantragt sie festzustellen, dass die in §§ 4, 5 und 6 Abs. 1 TEHG
geregelten Pflichten nicht Bestandteil der immissionsschutzrechtlichen
Genehmigungen der Anlagen zur Herstellung von Zementklinker
in Leimen sind. (…)
Am 16.8.2004 hat die Antragstellerin beim VG Karlsruhe einen
Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt; Antragsgegner
ist das Land Baden-Württemberg. Sie beantragt, festzustellen,
dass ihre Klage 10 K 1993/04 aufschiebende Wirkung
hat, hilfsweise im Wege einer einstweiligen Anordnung nach § 123
Abs. 1 Satz 1 VwGO festzustellen, dass sie vorläufig die in §§ 4, 5
und 6 Abs. 1 TEHG geregelten Pflichten bis zum rechtskräftigen Abschluss
des Hauptsacheverfahrens 10 K 1993/04 nicht erfüllen
muss.
Zur Begründung trägt die Antragstellerin im Wesentlichen vor,
durch § 4 Abs. 7 Satz 1 TEHG werde eine Änderung der ihr von der
zuständigen Landesbehörde, dem Regierungspräsidium Karlsruhe,
erteilten immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen angeordnet,
die sich im Ergebnis als Teilaufhebung der Genehmigung darstelle.
Hierbei handele es sich um einen verkappten Verwaltungsakt,
der mit aufschiebender Wirkung anfechtbar sei. Nach § 80 Abs.
5 VwGO in entsprechender Anwendung sei ein Antrag auf Feststellung
der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfs statthaft,
wenn die Behörde – wie hier – diese bestreite. Das Land Baden-
Württemberg sei passivlegitimiert, weil die bestrittenen Pflichten
zum Bestandteil einer von der zuständigen Landesbehörde erteilten
Genehmigung würden; passivlegitimiert sei die Gebietskörperschaft,
deren Behörde die Genehmigung erteilt habe und der somit
die Wahrnehmungskompetenz für die darin enthaltenen
Pflichten zugewiesen sei. (…)
Im Hinblick auf die beantragte Sicherungsanordnung bestehe
ein Anordnungsanspruch, weil schwerwiegende Zweifel an der
Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes bestanden. Die Zuständigkeitsregelungen
des TEHG verstießen gegen Art. 30, 83, 87 Abs. 3 und
Art. 20 Abs. 3 GG. Die Eingriffsregelung in § 4 Abs. 7 Satz 1 TEHG
und die hierdurch ausgelösten Pflichten verletzten Art. 14 Abs. 1
und Art. 12 Abs. 1 GG. (…)
II. Der Antrag der Antragstellerin auf Gewährung vorläufigen
Rechtsschutzes, für den das Verwaltungsgericht Karlsruhe örtlich
zuständig ist (dazu 1.), hat keinen Erfolg. Soweit sie im Hauptantrag
begehrt festzustellen, dass ihre Klage aufschiebende Wirkung
hat, ist der Antrag unbegründet, weil die Anfechtungsklage nicht
statthaft ist (dazu 2.). Auch die hilfsweise beantragte Sicherungsanordnung
kann nicht ergehen (dazu 3.).
1. Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtschutzes scheitert
allerdings nicht an der Frage der örtlichen Zuständigkeit des
Verwaltungsgerichts. Nach § 52 Nr. 1 VwGO ist in Streitigkeiten,
die sich auf unbewegliches Vermögen oder ein ortsgebundenes
Recht oder Rechtsverhältnis beziehen, nur das Verwaltungsgericht
örtlich zuständig, in dessen Bezirk das Vermögen oder der Ort liegt.
Erfasst werden damit solche Rechte, die zu einem bestimmten Territorium
in besonderer Beziehung stehen oder eine weitgehende
Verbindung zwischen dem strittigen Recht und dem Territorium
aufweisen, auf dem es ausgeübt wird (BVerwG, Beschl. v.
10.12.1996 - 7 AV 11 -18/96, NJW 1997, 1022 m. w. N.). Die Antragstellerin
wendet sich in der Hauptsache gegen eine Änderung/Ergänzung
der ihr erteilten immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen
durch § 4 Abs. 7 Satz 1 TEHG. Danach sind bei Anlagen
im Sinne von Anhang 1, die vor dem 15.7.2004 nach den
Vorschriften des Bundes-Immissionsschutzgesetzes genehmigt
worden sind, die Anforderungen der §§ 5 und 6 Abs. 1 TEHG als
Bestandteil dieser Genehmigung anzusehen. Die von der Antragstellerin
bestrittenen Pflichten knüpfen somit an die immissionsschutzrechtlichen
Genehmigungen an, für die der dingliche Gerichtsstand
gegeben ist (Bier, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner,
VwG0, § 52 Rn. 5). Dies folgt auch daraus, dass das TEHG der
Umsetzung der Richtlinie 2003/87/EG über ein System für den
Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft
dient. Diese Richtlinie hat einen sektoralen anlagenbezogenen Ansatz
(Knopp/Hoffmann, EU – Emissionsrechtehandel und deutsches
22 | ZUR 1/2005

VG Karlsruhe, Emissionshandel | RECHTSPRECHUNG
TEHG, EWS 2004, 201 (203); vgl. etwa Art. 6 Abs. 1, Art. 7 Satz 1,
Art. 11 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie), dem das TEHG Rechnung
trägt. Die durch das TEHG begründeten Rechte und Pflichten
knüpfen jeweils an eine »Tätigkeit« an. Unter diesem Begriff ist in
erster Linie der Betrieb bestimmter (ortsfester) Anlagen zu verstehen,
wie sich insbesondere aus der Formulierung des Katalogs der
»Tätigkeiten« im Anhang 1 des Gesetzes ergibt (VG Augsburg, Beschl.
v. 1.9.2004 – Au 4 E 04.1237 –). Zwar wollte der Gesetzgeber
mit der Wahl des Begriffes »Tätigkeit« das TEHG für das Hinzukommen
weiterer Emittenten offen halten; er geht aber ebenfalls
davon aus, dass der Tätigkeitsbegriff nach dem derzeitigen Anwendungsbereich
ausschließlich den Betrieb einer immissionsschutzrechtlich
genehmigungsbedürftigen Anlage erfasst, soweit
sie im Anhang 1 aufgeführt ist (vgl. BT-Drs. 15/2328, Begründung
des Gesetzentwurfes zu § 3). Insbesondere die hier umstrittenen Ermittlungs-,
Berichts- und Prüfpflichten des § 5 TEHG weisen einen
Ortsbezug auf, weil sie sich auf die Emissionen der jeweiligen ortsfesten
Anlage beziehen und beispielsweise das Betreten des Anlagengrundstücks
voraussetzen (s. auch BR-Drs. 198/04). Auch die
Abgabe von Berechtigungen (§ 6 Abs. 1 TEHG) und ihre Zuteilung
(§ 9 Abs. 1 u. 2 TEHG) richten sich nach dem Umfang der durch
»seine« (d.h. des Verantwortlichen) bzw. »eine« Tätigkeit verursachten
Emissionen und ist somit anlagen- und ortsbezogen (ebenso
VG Augsburg, a.a.O.).
Mithin ist der ausschließliche Gerichtsstand des § 52 Nr. 1 Vw-
GO gegeben. Die dem Gericht aus der Presse bekannt gewordene
Auffassung des Umweltbundesamtes (FAZ v. 15.9.2004), die Zuständigkeit
richte sich nach dem Sitz der zuständigen Bundesbehörde
(s. § 52 Nr. 2 VwGO), hält die Kammer jedenfalls im vorliegenden
Verfahren schon deshalb für unzutreffend, weil nicht
der Verwaltungsakt einer Bundesbehörde, sondern die Anforderungen
im Streit stehen, für deren Vollzug gemäß § 20 Abs. 1 Satz
1 TEHG i.V.m. § 4 Abs. 7 TEHG die Landesbehörden zuständig sind
oder nach Rechtsansicht der Antragstellerin sein sollen und der Antrag
ausdrücklich gegen das Land Baden-Württemberg gerichtet ist.
2. Der Antrag festzustellen, dass die Klage der Antragstellerin aufschiebende
Wirkung hat, ist nicht statthaft.
Allerdings ist anerkannt, dass das Gericht nach § 80 Abs. 5 Satz
1 VwGO in entsprechender Anwendung feststellen kann, dass der
eingelegte Rechtsbehelf aufschiebende Wirkung hat, wenn hierüber
Streit besteht und Vollzugsmaßnahmen drohen. Dies gilt auch,
wenn unklar ist, ob die angefochtene Maßnahme ein Verwaltungsakt
ist (vgl. etwa VGH Mannheim, Beschl. v. 20.8.1987 - 8 S
1001/87, VBIBW 1988, 146 m.w.N.; Kopp/Schenke, VwGO, 12. Aufl.,
§ 80 Rn. 181; Schoch, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, Vw-
GO, § 80 Rn. 239).
Weitere Voraussetzung der Statthaftigkeit des Antrages ist jedoch,
dass objektiv ein Verwaltungsakt vorliegt, der Gegenstand einer
Anfechtungsklage sein kann. Zwar tritt die aufschiebende Wirkung
nach § 80 Abs. 1 VwGO grundsätzlich ohne Rücksicht auf die
Zulässigkeit und die Begründetheit eines Rechtsbehelfs ein; in Anbetracht
des funktionellen Zusammenhangs zwischen dem vorläufigen
Rechtsschutz und dem Rechtsbehelf in der Hauptsache ist
der Eintritt der aufschiebenden Wirkung jedoch ausgeschlossen,
wenn eine Maßnahme nicht als Verwaltungsakt zu qualifizieren
und daher Widerspruch und Anfechtungsklage von vorneherein
nicht statthaft sind. Denn die Regelung des § 80 Abs. 5 VwGO bezieht
sich ausschließlich auf die Vollziehung von Verwaltungsakten;
liegt ein Rechtsbehelf im Sinne des § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO
mangels eines anfechtbaren Verwaltungsaktes nicht vor, kann er
auch keine aufschiebende Wirkung entfalten (vgl. VGH Mannheim,
a.a.O., S. 146; OVG Berlin, Beschl. v. 5.8.1996, DVBl. 1996,
945 (950); VGH München, Beschl. v. 5.8.1996 - 12 CS 95.3195,
BayVBl. 1997, 22 (23); Schoch, a.a.O. § 80 Rn. 67; Kopp/Schenke,
a.a.O. § 80 Rn. 50; Puttler, in: Sodan/Ziekow, Nomos-Kommentar
zur VwGO, § 80 Rn. 32).
Ein mit der Anfechtungsklage, angreifbarer Verwaltungsakt liegt
nicht vor. Die Antragstellerin wendet sich gegen die durch § 4 Abs.
7 Satz 1 TEHG begründeten Pflichten. Die Klage der Antragstellerin
richtet sich im Hauptantrag gegen § 4 Abs. 7 Satz 1 TEHG; sie
begehrt »die Aufhebung der durch § 4 Abs. 7 Satz 1 TEHG angeordneten
Änderung ihrer immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen«.
Damit wendet sie sich gegen ein formelles Gesetz. Denn
wann ein Gesetz und wann ein Verwaltungsakt vorliegt, bestimmt
sich nicht nach dem jeweiligen Inhalt, sondern allein nach der
Form, also dem Verfahren des Zustandekommens und der Art der
Verkündung. Wenn die für die Rechtsetzung maßgebliche Form
eingehalten wird, liegt ein Gesetz und kein Verwaltungsakt vor (P.
Stelkens/U. Stelkens, VwVfG, 6. Aufl., § 35 Rn. 16). Auch für den zu
gewährenden Rechtsschutz ist daher nicht der materielle Inhalt,
sondern allein die äußere Erscheinungsform maßgeblich (BVerwG,
Urt. v. 1.3.1967, BVerwGE 26, 251 (252); VGH München, Beschl.
v. 30.11.1993, NVWZ-RR 1995, 114 (115)). Umstritten ist diese
Rechtsauffassung – soweit ersichtlich – nur, wenn es um die Abgrenzung
von Verwaltungsvorschrift und Rechtsverordnung, also
um abstrakt-generelle Regelungen der Verwaltung geht (vgl. VGH
Mannheim, NK-Urt. v. 28.4.1997 – 1 S 2007/96, NuR 1999, 329
(330)), nicht aber, wenn ein Parlamentsgesetz vorliegt. Es ist deshalb
für die richtige Rechtsschutzform unerheblich, ob die in § 4
Abs. 7 Satz 1 TEHG getroffene Regelung inhaltlich eine Einzelfallregelung
in Form einer Allgemeinverfügung darstellt und ob sie
darüber hinaus nur als Verwaltungsakt hätte ergehen dürfen. Denn
selbst bei Formenmissbrauch ist ein förmliches Gesetz nicht als
Verwaltungsakt zu qualifizieren, sondern allenfalls nichtig (Stelkens,
a.a.O. § 35 Rn. 16; VGH Kassel Urt. v. 16.6.1989 - 3 N 108/87,
NuR 1990, 380). Widerspruch und Anfechtungsklage sind daher
vorliegend ausgeschlossen.
Der Auffassung der Antragstellerin, es handele sich bei § 4 Abs. 7
Satz 1 TEHG um einen fingierten oder »verkappten« Verwaltungsakt,
weil die dort genannten Pflichten zum »Bestandteil« ihrer immissionsschutzrechtlichen
Genehmigungen erklärt und diese somit
teilweise abgeändert würden, vermag das Gericht nicht zu folgen.
Es bestehen keine hinreichenden Anhaltspunkte für die Fiktion eines
Verwaltungsaktes. Selbst wenn man mit der Antragstellerin davon
ausgeht, dass die immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen
der Antragstellerin abgeändert werden (a.A. aber Kobes, Das Zuteilungsgesetz
2007, NVWZ 2004, 1153 (1154)) und nur die
zuständige Landesbehörde, hierzu befugt gewesen wäre, so folgt
hieraus noch nicht, dass die gleichwohl durch Bundesgesetz erfolgte
Regelung als Verwaltungsakt der Landesbehörde anzusehen
ist. Hierfür gibt schon der Wortlaut des § 4 Abs. 7 Satz 1 TEHG nichts
her. Dagegen spricht aber auch die Systematik des Gesetzes:
Während nach § 4 Abs. 7 Satz 1 TEHG die dort genannten Pflichten
(kraft Gesetzes) Bestandteil der immissionsschutzrechtlichen
Genehmigung werden, werden die zuständigen (Landes-) Behörden
in Satz 2 ausdrücklich ermächtigt, die für die Durchführung des Gesetzes
erforderlichen nachträglichen Anordnungen zu treffen, also
Verwaltungsakte zu erlassen. Zudem fehlen der Bestimmung wesentliche
Merkmale eines fiktiven oder fingierten Verwaltungsaktes.
Fiktive Verwaltungsakte sind Verwaltungsakte, die kraft besonderer
Rechtsvorschriften bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen, z. B.
bei Untätigkeiten der Behörde nach Antragstellung während einer
bestimmten Frist, als ergangen gelten (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 8.
Aufl., § 35 Rn. 24 m. w. N.; P. Stelkens/U. Stelkens, a.a.O. § 35 Rn. 52
f.). Auch der fiktive Verwaltungsakt ist also eine Einzelfallregelung,
die vom Eintritt bestimmter Voraussetzungen abhängt. Zwar liegt
keine »Maßnahme« einer Behörde vor (P. Stelkens/U. Stelkens, a.a.O.
§ 35 Rn.52); der Verwaltungsakt kann der Behörde aber zugerech-
ZUR 1/2005 | 23

RECHTSPRECHUNG | VG Karlsruhe, Emissionshandel
net werden, weil sie es grundsätzlich in der Hand hat, eine abweichende
Regelung zu treffen oder eine andere als die fingierte Rechtsfolge
zu setzen, etwa indem sie fristgerecht tätig wird. All diese Voraussetzungen
sind vorliegend nicht gegeben.
Etwas anderes folgt auch nicht aus § 4 Abs. 6 TEHG, wonach die
immissionsschutzrechtliche Genehmigung die Emissionsgenehmigung
nach § 4 Abs. 1 TEHG ist. Denn eine immissionsschutzrechtliche
Genehmigung, die vor dem Inkrafttreten des Gesetzes
erteilt worden ist, wird hierdurch nicht zu einer (neuen) Emissionsgenehmigung
(ebenso VG Augsburg, a.a.O.). Weder dem Wortlaut
noch der Begründung des Gesetzes lässt sich entnehmen, dass
die immissionsschutzrechtliche Genehmigung als Emissionsgenehmigung
fingiert wird mit der Folge, dass inhaltliche Einschränkungen
oder nachteilige Nebenbestimmungen (erneut)
anfechtbar wären. Vielmehr ersetzt die bisherige immissionsschutzrechtliche
Genehmigung die Erteilung einer Emissionsgenehmigung
und gilt – allerdings ergänzt um die im TEHG begründeten
Pflichten – als solche fort.
3. Auch der Antrag, im Wege einer einstweiligen Anordnung
festzustellen, dass die Antragstellerin die in § 4, 5 und 6 Abs. 1
TEHG geregelten Pflichten vorläufig nicht erfüllen muss, hat keinen
Erfolg.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine
einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen,
wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Änderung des bestehenden
Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers
vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte.
Statthaft ist auch der Antrag auf vorläufige Feststellung eines
Rechtsverhältnisses, soweit es der Bewahrung des status quo dient
(BVerfG, Beschl. v. 5.5.1987 - 2 BvR 104/87, NJW 1988, 249; Happ,
in: Eyermann, VwGO, 10. Aufl., § 123 Rn. 21). Der Antrag ist begründet,
wenn sowohl ein Anordnungsanspruch als auch ein Anordnungsgrund
glaubhaft gemacht sind.
a) Soweit sich der Feststellungsantrag auf die Pflichten aus 6 Abs.
1 TEHG bezieht, besteht kein Anordnungsanspruch, weil der Antragsgegner
insoweit nicht passiv legitimiert ist. Denn ein Anordnungsanspruch
besteht nur dann, wenn der in der Hauptsache geltend
gemachte Anspruch dem Antragsteller (im Sinne einer Aktivlegitimation)
gegen den Antragsgegner (im Sinne einer
Passivlegitimation) zusteht (Puttler, a.a.O. § 123 Rn. 78). Geht es
um eine (vorläufige) Feststellung, so ist der Antrag nach § 123 Abs.
1 VwGO deshalb gegen den Rechtsträger zu richten, mit dem der
Streit über ein konkretes Rechtsverhältnis besteht (Happ, a.a.O. §
123 Rn. 47). Zwischen der Antragstellerin und dem Land Baden-
Württemberg besteht im Hinblick auf die Pflichten nach § 6 Abs.
1 TEHG jedoch kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis. Ob insoweit
ein Anordnungsgrund glaubhaft gemacht ist, kann deshalb
dahinstehen.
Nach § 6 Abs. 1 TEHG hat der Verantwortliche (zum Begriff § 3
Abs. 5 TEHG) bis zum 30. April eines Jahres, erstmals im Jahre 2006,
eine Anzahl von Berechtigungen an die zuständige Behörde abzugeben,
die den durch seine Tätigkeit im vorangegangenen Kalenderjahr
verursachten Emissionen entspricht. Nach § 20 Abs. 1 Satz
1 TEHG sind »zuständige Behörde« für den Vollzug der §§ 4 und 5
TEHG bei genehmigungsbedürftigen Anlagen im Sinne des § 4 Abs.
1 Satz 3 BImSchG die dafür nach Landesrecht zuständigen Behörden.
Im Übrigen ist das Umweltbundesamt zuständig (§ 20 Abs. 1
Satz 2 TEHG). Die Berechtigungen sind somit nach § 20 Abs. 1 Satz
2 i. V. m. § 6 Abs. 1 TEHG an das Umweltbundesamt abzugeben,
das auch für die Zuteilung der Berechtigungen (§§ 9, 10 TEHG i. V.
m. dem Zuteilungsgesetz) sowie für die Sanktionen zur Durchsetzung
der Abgabepflicht (vgl. § 18 TEHG) zuständig ist. Ist danach
für den Vollzug des § 6 Abs. 1 TEHG eine Bundesbehörde zuständig,
wird durch die darin geregelten Pflichten keine Rechtsbeziehung
zwischen dem Land Baden-Württemberg und der Antragstellerin
begründet, über das Streit entstehen könnte und das der
vorläufigen Klärung im Wege einer einstweiligen Anordnung bedarf.
Etwas Anderes könnte allerdings gelten, wenn die Landesbehörden
für die Feststellung zuständig wären, ob das TEHG auf eine immissionsschutzrechtlich
genehmigte Anlage anwendbar ist, also
als Anlage im Sinne des Anhang 1 zum TEHG anzusehen ist. Denn
hierdurch würde auch inzident festgestellt, dass die Anlage u. a. die
Anforderungen des § 6 Abs. 1 TEHG zu erfüllen hat (vgl. § 4 Abs. 7
Satz 1 TEHG). Eine solche Befugnis oder Verpflichtung der zuständigen
Immissionsschutzbehörde zur verfahrensunabhängigen
Feststellung der Anwendbarkeit des TEHG auf Altanlagen findet im
Gesetz aber keine Stütze (VG Augsburg, a.a.O.; Kobes, a.a.O., S.
1154; a. A. offenbar das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz
und Reaktorsicherheit, s. Schreiben v. 6.8.2004, Anlage 4 der
Antragsschrift). Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass sich die
Mitteilungspflicht nach § 4 Abs. 11 TEHG auch auf Altanlagen bezieht
(VG Augsburg, a.a.O.). Die Frage der Emissionshandelspflichtigkeit
einer Altanlage stellt sich vielmehr erstmals im Zuteilungsverfahren
beim Umweltbundesamt. Vorliegend kann diese
Frage aber offen bleiben. Denn die Antragstellerin bestreitet
nicht, dass das TEHG auf die streitgegenständliche Anlage anwendbar
ist. Selbst wenn also die Landesbehörden für eine, vom
Zuteilungsverfahren unabhängige Vorabprüfung der Anwendbarkeit
des TEHG zuständig wären, käme der Erlass einer einstweiligen
Anordnung nicht in Betracht, weil hierüber kein Streit besteht
(vgl. Happ, a.a.O., § 123 Rn. 42). Zudem hätte sich die Antragstellerin
– wenn sie anderer Auffassung wäre – mit ihrem Begehren
zunächst an die zuständige Immissionsschutzbehörde wenden
müssen.
Schließlich wird ein konkretes Rechtsverhältnis zum Land auch
nicht dadurch begründet, dass § 6 Abs. 1 TEHG in § 4 Abs. 7 Satz
1 TEHG erwähnt wird, für den Vollzug des § 4 TEHG aber nach §
20 Abs. 1 Satz 1 TEHG die Immissionsschutzbehörden der Länder
zuständig sind. Wie oben ausgeführt, handelt es sich bei dieser Regelung
nicht um einen fiktiven/fingierten Verwaltungsakt, der
dem Land zugerechnet werden könnte. § 4 Abs. 7 Satz 1 TEHG wird
nicht durch die Landesbehörden vollzogen, sondern begründet für
Altanlagen eine gesetzliche Pflicht zur Abgabe von Berechtigungen,
für deren verfahrensmäßige Durchführung und Überwachung
– wie ausgeführt – eine Bundesbehörde zuständig ist. Dass die
Abänderung landesrechtlicher Genehmigungen durch Bundesgesetz
nach Auffassung der Antragstellerin mit der Kompetenzordnung
des Grundgesetzes unvereinbar ist, kann nicht dazu führen,
dass das Land prozessual so zu behandeln ist, als ob es tatsächlich
beteiligt wäre.
Im Hinblick auf § 6 Abs. 1 TEHG steht mithin kein konkretes
Rechtsverhältnis zwischen der Antragstellerin und dem Antragsgegner
im Streit.
b) Im Hinblick auf die in § 4 TEHG geregelten Pflichten besteht
kein Anordnungsgrund. Nach Überzeugung der Kammer ist es für
die Antragstellerin zumutbar, die dort genannten Anforderungen
bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache zu erfüllen,
weil bis dahin nach derzeitigem Sach- und Streitstand keine Vereitelung
oder wesentliche Erschwerung eines Rechts oder sonstige
wesentliche, nicht wieder rückgängig zu machenden Nachteile
drohen:
§ 4 Abs. 1 bis Abs. 5 TEHG regelt die Erteilung der Emissionsgenehmigung.
Gem. § 4 Abs. 6 Satz 1 TEHG benötigt die Antragstellerin
keine (zusätzliche) Emissionsgenehmigung, weil die immissionsschutzrechtliche
Genehmigung die Emissionsgenehmigung
nach § 4 Abs. 1 TEHG ist. Die Antragstellerin wird also durch die
Regelungen des § 4 Abs. 1 bis 5 TEHG im Grundsatz nicht belastet.
24 | ZUR 1/2005

VG Karlsruhe, Emissionshandel | RECHTSPRECHUNG
Die Absätze 2 bis 5 finden allerdings insoweit Anwendung, als sie
zusätzliche Anforderungen enthalten (§ 4 Abs. 6 Satz 2 TEHG). Zusätzliche
Anforderungen enthält – soweit ersichtlich – nur § 4 Abs.
2 TEHG, weil die Emissionsgenehmigung voraussetzt, dass der Verantwortliche
in der Lage ist, die durch seine Tätigkeit verursachten
Emissionen zu ermitteln und darüber zu berichten. Diese zusätzlichen
Anforderungen entsprechen aber den Anforderungen des § 5
TEHG, der nach § 4 Abs. 7 Satz 1 TEHG ohnehin als Bestandteil der
Genehmigung anzusehen ist (dazu sogleich).
Im Hinblick auf 4 Abs. 7 Satz 1 TEHG kommt – wie ausgeführt –
der Erlass einer einstweiligen Anordnung gegen das Land mangels
Passivlegitimation nicht in Betracht.
§ 4 Abs. 7 Satz 2 TEHG ermächtigt die Landesbehörden, die immissionsschutzrechtlichen
Genehmigungen durch nachträgliche
Anordnungen nach § 17 BImSchG an die Anforderungen des TEHG
anzupassen. Derartige Anordnungen sind jedoch derzeit nicht beabsichtigt
(Schreiben des Antragsgegners vom 6.10.2004), so dass
derzeit ein Bedürfnis für die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes
nicht besteht. Im Übrigen wäre eine solche Anordnung als Verwaltungsakt
zu qualifizieren; vorläufiger Rechtschutz könnte daher nur
nach § 80 Abs. 5 VwGO gewährt werden (vgl. § 123 Abs. 5 VwGO).
Auch im Hinblick auf die in § 4 TEHG begründeten Anzeigepflichten
ist kein einstweiliger Rechtsschutz geboten und zwar unabhängig
von der Frage, ob eine einfache Anzeige genügt, oder ob
ein sog. Monitoring-Konzept beigefügt werden muss, aus dem sich
die Einzelheiten der Treibhausgas-Ermittlung ergeben (s. dazu Kobes,
a.a.O., S. 1154). Nach § 4 Abs. 7 Satz 3 TEHG haben die Betreiber
Anlagen nach Satz 1 der zuständigen Behörde innerhalb
von 3 Monaten nach Inkrafttreten dieses Gesetzes, also bis zum
15.10.2004 anzuzeigen. Nach § 4 Abs. 9 und Abs. 10 TEHG ist der
Verantwortliche verpflichtet, der Behörde geplante Änderungen
der Tätigkeit, soweit diese Auswirkungen auf Emissionen haben
können, sowie Änderungen seiner Identität oder Rechtsform innerhalb
einer bestimmten Frist anzuzeigen. Es ist nicht ersichtlich
und von der Antragstellerin auch nicht geltend gemacht, dass es
für sie unzumutbar ist, den Anzeigepflichten vor Abschluss des
Hauptsacheverfahrens nachzukommen. Die Erfüllung der Anzeigepflichten
belastet die Antragstellerin nur mittelbar insoweit, als
sie die Überwachung und Durchsetzung der im TEHG begründeten
sonstigen Pflichten ermöglicht. Die Antragstellerin wendet sich
mithin nicht gegen die Anzeigepflichten als solche, sondern gegen
die eigentliche Emissionshandelspflichtigkeit selbst.
Entsprechendes gilt für die Mitteilungspflicht nach § 4 Abs. 11
TEHG. Danach ist die zuständige Landesbehörde verpflichtet, dem
Umweltbundesamt die Erteilung von Emissionsgenehmigungen
und emissionsrelevante Änderungen mitzuteilen. Ungeachtet dessen,
dass die Mitteilungspflicht nicht für Altanlagen gelten dürfte
(vgl. VG Augsburg, a.a.O), handelt es sich hierbei um eine verwaltungsinterne
Regelung ohne unmittelbare Außenwirkung gegenüber
der Antragstellerin.
Schließlich haben nach § 4 Abs. 8 TEHG Maßnahmen nach § 17
und 18 TEHG Vorrang vor Maßnahmen nach § 17 BImSchG. Bei
Verstößen gegen die Pflichten nach § 5 TEHG finden die §§ 20 und
21 BImSchG keine Anwendung. Erfüllt der Verantwortliche die in
§ 6 Abs. 1 TEHG genannten Pflichten nicht, finden ausschließlich
die Regelungen des TEHG Anwendung. Auch insoweit droht kein
Gesetzesvollzug durch den Antragsgegner, der für die Antragstellerin
unzumutbar wäre. Im Gegenteil begrenzt und reduziert die
Regelung die Handlungsmöglichkeiten der Immissionsschutzbehörden
des Landes zu Gunsten der in §§ 17 ff. TEHG geregelten
Sanktionen. Diese werden aber – wie ausgeführt – nach § 20 Abs.
1 Satz 2 TEHG durch das Umweltbundesamt verhängt. Im Hinblick
auf drohende Sanktionen, die allerdings derzeit nicht in Rede stehen,
wäre der Antragsgegner mithin nicht passivlegitimiert.
Auch die Erfüllung der in § 5 TEHG geregelten Pflichten kann der
Antragstellerin vor der rechtskräftigen Entscheidung der Hauptsache
zugemutet werden. Nach § 5 Abs. 1 TEHG hat der Verantwortliche
ab dem 1.1.2005 die durch seine Tätigkeit verursachten
Emissionen zu ermitteln und der zuständigen Behörde bis zum 1.
März des Folgejahres zu berichten. Nach § 5 Abs. 3 TEHG ist der
Emissionsbericht durch eine sachverständige Stelle zu prüfen.
Emissionsbericht und Prüfbericht werden von der zuständigen
Landesbehörde stichprobenartig überprüft und dem Umweltbundesamt
übermittelt (§ 5 Abs. 4 i. V. m. § 20 Abs. 1 Satz 1 u. Satz 2
TEHG). Ungeachtet dessen, dass der Erlass einer einstweiligen Anordnung
schon deshalb nicht erforderlich erscheint, weil die Berichtspflicht
erst zum 1.3.2006 erfüllt werden muss, entstehen hierdurch
keine irreversiblen Fakten zum Nachteil der Antragstellerin.
Die Antragstellerin hat nicht glaubhaft gemacht, dass Ermittlung
und Überprüfung der Emissionen der streitgegenständlichen Anlage
in Leimen Kosten verursachen, die in wirtschaftlicher Hinsicht
unzumutbar sind, geschweige denn zu nicht wieder rückgängig zu
machenden Dispositionen zwingen. Ihre besondere Betroffenheit
sieht die Antragstellerin vielmehr darin, dass die konjunkturbedingt
geringen CO 2
-Emissionen der Jahre 2000 bis 2002 zum Maßstab
für die Zuteilung von Emissionsberechtigungen gemacht werden
(s. § 7 Abs. 2 Zuteilungsgesetz 2007 – ZuG 2007 – (BGBl. I S.
2211) und sie damit 40 bis 50 % der Produktionskapazität verliere.
Eine weitere Sonderbelastung ergebe sich daraus, dass ein Teil der
CO 2
-Emissionen nicht aus dem Brennstoff, sondern aus dem Rohstoff
Kalkstein komme. Damit wendet sie sich in der Sache nicht
gegen die Ermittlungs- und Berichtspflicht als solche, sondern dagegen,
dass und in welcher Weise die ermittelten Emissionen zur
Grundlage der Zuteilung gemacht werden. Die geltend gemachten
Beeinträchtigungen ihres Geschäftsbetriebes treten somit nach
ihrem eigenen Vortrag nicht durch den Umstand ein, dass sie Emissions-
und Prüfberichte vorzulegen hat, sondern erst dadurch, dass
die Emissionen bewirtschaftet werden.
Die Kammer sieht daher keinen Anlass, im Hinblick auf die in §
5 TEHG i. V. m. § 20 Abs. 1 Satz 1 TEHG genannten Pflichten gegenüber
der zuständigen Landesbehörde eine einstweilige Anordnung
zu treffen.
d) Ungeachtet der fehlenden Passivlegitimation des Antragsgegners
im Hinblick auf § 6 Abs. 1 TEHG, käme die Kammer auch bei
der von der Antragstellerin angeregten Folgenabwägung voraussichtlich
nicht zu einem anderen Ergebnis. Die Antragstellerin hält
den Erlass einer einstweiligen Anordnung schon deshalb für geboten,
weil das TEHG aller Voraussicht nach verfassungswidrig sei,
das Hauptsachebegehren also offensichtlich begründet sei. Dem
gegenüber sei ein öffentliches Interesse daran, dass auch die Antragstellerin
beziehungsweise die streitgegenständliche Anlage ab
sofort in den Emissionshandel einbezogen werde, nicht erkennbar.
Dass eine Verfassungswidrigkeit offensichtlich wäre, vermag die
Kammer schon deshalb nicht festzustellen, weil insoweit sowohl
die Bindung des Gesetzgebers an europarechtliche Vorgaben als
auch die Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung zu
berücksichtigen sind (die Verfassungsmäßigkeit bejahend: Burgi,
Grundprobleme des deutschen Emissionshandelssystems, NVWZ
2004, 1162 (1163 f.)). Davon unabhängig fällt aber auch eine offene
Interessenabwägung nicht eindeutig zu Gunsten des Erlasses
einer einstweiligen Anordnung aus. Stellt das Gericht die betroffene
Anlage im Wege einer einstweiligen Anordnung von der Emissionshandelspflichtigkeit
frei, dürften gravierende Folgen für die
Antragstellerin eintreten, wenn sich das TEHG gleichwohl als verfassungsmäßig
erweist. Denn die Antragstellerin hätte zumindest
für die erste Zuteilungsperiode vom 1.1.2005 bis 31.12.2007 (§ 6
Abs. 4 Satz 2 TEHG) keine Berechtigungen abgegeben. Sie müsste
voraussichtlich erhebliche wirtschaftliche Anstrengungen unter-
ZUR 1/2005 | 25

RECHTSPRECHUNG | Anmerkung Neuser zum Beschluss des VG Karlsruhe
nehmen, um die erforderlichen Berechtigungen nachträglich zu erwerben,
weil der Emissionshandel in diesem Zeitraum in Gang gekommen
sein dürfte, und wäre außerdem der Gefahr der in §§ 17
ff. TEHG genannten Sanktionen ausgesetzt (Kontosperrung, Zahlungspflichten
etc). Dass die Nachteile einer vorläufigen Teilnahme
am Emissionshandel schwerer wiegen, wenn sich das TEHG als
verfassungswidrig erweisen sollte, vermag die Kammer nicht mit
der erforderlichen Eindeutigkeit festzustellen, zumal die Antragstellerin
nicht im Einzelnen glaubhaft gemacht hat, welche nicht
wieder rückgängig zu machenden Dispositionen zu treffen sind.
Auch der Umstand, dass die Antragstellerin es nicht ausschließt,
trotz des vorliegenden Rechtsstreits am Zuteilungsverfahren teilnehmen
zu wollen, spricht dafür, dass auch ihr eine vorläufige
Teilnahme am Emissionszertifikate-Handel in der Sache geboten
und zumutbar erscheint. Hinzu kommt, dass Einschränkungen des
Betriebs der Anlage nach der Systematik des TEHG nicht zu befürchten
sind, selbst wenn die Antragstellerin ihren Pflichten nach
§§ 4, 5 und 6 TEHG nicht nachkommt, etwa die erforderliche Zahl
der Berechtigungen nicht abgibt (vgl. § 4 Abs. 8 TEHG, § 5 Abs. 1
BImschG i. d. F. des Art. 2 des Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie
2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten
in der Gemeinschaft (BGBl. I S. 1578). Auch
deshalb erscheint eine vorläufige Sicherung des bestehenden
Rechtszustands in der Sache nicht geboten.
Anmerkung zum Beschluss des VG Karlsruhe
A. Hintergrund
Nachdem sich mittlerweile beinahe weltweit die Erkenntnis durchgesetzt
hat, dass der globale Klimawandel eine zentrale Herausforderung
für die Umweltpolitik der kommenden Jahrzehnte ist, führt
am Emissionshandel eigentlich kein Weg vorbei, da er das kosteneffizienteste
Instrument zur Erreichung nationaler Klimaschutzverpflichtungen
ist: Bei Treibhausgas-Emissionen ist es vollkommen
irrelevant, wo sie vermieden werden, wichtig ist allein,
dass sie vermieden werden. So überlässt es der Emissionshandel der
ökonomischen Entscheidungsrationalität der Verantwortlichen,
ob sie ihre Minderungsverpflichtungen durch eigene Maßnahmen
zur Emissionsreduzierung erfüllen oder von Minderungsmaßnahmen
Dritter profitieren, indem sie die dort nicht (mehr) benötigten
Emissionskontingente zukaufen.
Von dieser theoretischen Erkenntnis zur praktischen Einführung
des Emissionshandels in Deutschland führte der Weg über die
Emissionshandels-Richtlinie (2003/87/EG) und die nationalen
Umsetzungsgesetze (Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz – TEHG
– und Zuteilungsgesetz 2007 – ZuG 2007) bis zum Zuteilungsverfahren,
in dem die eigens geschaffene »Deutsche Emissionshandelsstelle«
über die Anträge von etwa 2.100 Kraftwerken und Industrieanlagen
auf Zuteilung kostenloser Emissionsberechtigungen
entschieden hat.
Der vorliegende Beschluss des VG Karlsruhe betrifft allerdings
keine dieser konkreten Zuteilungsentscheidungen, sondern vielmehr
eines von drei Parallelverfahren, das ein Unternehmen der
Zementindustrie unmittelbar nach Inkrafttreten des TEHG vom
08.07.2004 (BGBl. I, S. 1578) mit dem Ziel eingeleitet hatte, den
Emissionshandel noch vor der Durchführung des Zuteilungsverfahrens
wegen offensichtlicher Verfassungswidrigkeit zu stoppen.
Das betroffene Unternehmen hatte zunächst Klage gegen das Land
Baden-Württemberg erhoben und beantragt, die (nach Auffassung
der Klägerin) mit § 4 Abs. 7 Satz 1 TEHG angeordnete Änderung
der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung aufzuheben.
Hilfsweise beantragte die Klägerin die Feststellung, dass die in §§ 4,
5 und 6 Abs. 1 TEHG geregelten Pflichten nicht Bestandteil der immissionsschutzrechtlichen
Genehmigung sind.
Nachdem das Land es abgelehnt hat, die aufschiebende Wirkung
der Klage festzustellen, hat die Antragstellerin im Rahmen
des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens beantragt, die aufschiebende
Wirkung der Klage festzustellen. Im Hilfsantrag begehrte die
Antragstellerin die Feststellung, dass sie vorläufig die Pflichten
nach §§ 4, 5 und 6 Abs. 1 TEHG nicht erfüllen muss.
Das von der Antragstellerin ausdrücklich benannte Ziel dieser
prozessualen Konstruktion war es, das Verwaltungsgericht von der
Verfassungswidrigkeit des TEHG zu überzeugen, damit es das Verfahren
im Wege der konkreten Normenkontrolle dem BVerfG vorlegt.
Dieses Ziel hat die Antragstellerin nicht erreicht. Vielmehr hat
das VG Karlsruhe den Antrag mit dem vorliegenden Beschluss abgelehnt.
B. Ablehnung des Hauptantrags
Den Hauptantrag auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung
der Klage hat das VG bereits wegen Unstatthaftigkeit abgelehnt, da
nur die Klage gegen einen Verwaltungsakt aufschiebende Wirkung
entfalten kann. Ein Verwaltungsakt liegt aber nach Auffassung des
Gerichts nicht vor. Das Gericht verwirft mit dieser Feststellung die
von der Antragstellerin mit viel Aufwand entwickelte Rechtsfigur
des »verkappten« Verwaltungsakts. Das Gericht verweist hier
zunächst auf den Grundsatz, dass zwischen Verwaltungsakt und
Gesetz eine rein formale Abgrenzung besteht, die auch über den jeweils
möglichen Rechtsschutz entscheidet. Zusätzlich lehnt das
Gericht auch einen Vergleich mit der Figur des »fingierten« Verwaltungsakts
ab, da die Voraussetzungen für die Annahme einer
solchen Fiktion nicht erfüllt sind. Auch wird die immissionsschutzrechtliche
Genehmigung durch die Regelung des § 4 Abs. 6
TEHG nicht zu einer neuen Emissionsgenehmigung, sondern gilt
als immissionsschutzrechtliche Genehmigung mit den neuen
TEHG-Pflichten fort. Mit dieser Feststellung bestätigt das Gericht
die Absicht des Gesetzgebers, Betreiber von Bestandsanlagen nicht
mit einem neuen Genehmigungsverfahren zu überziehen, sondern
die bestehenden Genehmigungen lediglich um die Pflichten
des TEHG zu erweitern. Sofern die TEHG-Pflichten im Einzelfall
weiter konkretisiert werden müssen, erfolgt dies über nachträgliche
Anordnungen nach § 17 BImSchG.
C. Ablehnung des Hilfsantrags
Den Hilfsantrag lehnt das Gericht als unbegründet ab. Dabei differenziert
das Gericht nach den einzelnen TEHG-Pflichten. Hinsichtlich
der Pflicht zur Abgabe von Berechtigungen (§ 6 Abs. 1
TEHG) besteht nach Auffassung des Gerichts kein Anordnungsanspruch,
da für den Vollzug des § 6 Abs. 1 TEHG ausschließlich das
Umweltbundesamt zuständig ist (§ 20 Abs. 1 Satz 2 TEHG) und daher
kein streitiges Rechtsverhältnis zum beklagten Land bestehen
kann, innerhalb dessen eine vorläufige Regelung getroffen werden
könnte. Diese Feststellung des Gerichts mag auf den ersten Blick
verwundern, ist aber konsequent und richtig. Zwar verfolgte die
Antragstellerin mit dem Hilfsantrag offensichtlich das Ziel, auch
bei Ablehnung der Figur des »verkappten« Verwaltungsakts die
über § 4 Abs. 7 Satz 1 TEHG erfolgte Pflichtenerweiterung insgesamt
anzugreifen. Für die geltend gemachten Feststellungsansprüche
gegen das Land muss aber ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis
bestehen, an dem es aber im Hinblick auf die Abgabepflicht
aus § 6 Abs. 1 TEHG nach der zutreffenden Auffassung des
Gerichts gerade fehlt.
26 | ZUR 1/2005

BVerwGl, Festlegung von Flugrouten | RECHTSPRECHUNG
In diesem Zusammenhang prüft das Gericht noch die Frage, ob
sich ein streitiges Rechtsverhältnis möglicherweise aus der Befugnis
des Landes ergeben könne, eine Entscheidung über den Anwendungsbereich
des TEHG und damit mittelbar auch über die Pflicht
aus § 6 Abs. 1 TEHG zu treffen. Diese Frage verneint das Gericht mit
einer unzutreffenden Begründung, aber im Ergebnis zu Recht. Für
die Entscheidung der Frage, ob eine Anlage dem Anwendungsbereich
des TEHG unterfällt, sind die Landesbehörden im Anzeigeverfahren
nach § 4 Abs. 7 Satz 3 TEHG zuständig. 1 Dies ergibt sich
aus der Entstehungsgeschichte der Regelung, die ursprünglich in §
3 des Entwurfs zur 34. BImSchV enthalten war. Ausweislich der Begründung
zu dieser Regelung dient das Anzeigeverfahren auch dazu,
dass »die Betreiber von Anlagen, die sich über ihre Betroffenheit
im Unklaren sind, die Gelegenheit (bekommen), von den zuständigen
Behörden Gewissheit über ihre Teilnahme am Emissionshandel
zu erhalten.« 2 Ein solcher Zweifelsfall über die Emissionshandelspflichtigkeit
der Anlage lag hier aber nicht vor. Zwischen
den Beteiligten ist völlig unstreitig, dass es sich bei der betroffenen
Anlage um eine Tätigkeit nach Nr. X der Anlage 1 zum TEHG handelt.
Daher kann es also tatsächlich kein streitiges Rechtsverhältnis
zum Land geben, das einer vorläufigen Regelung bedürfte.
Hinsichtlich der begehrten vorläufigen Freistellung von den
Pflichten der §§ 4 und 5 TEHG trifft das Gericht keine Feststellung
zum Anordnungsanspruch, sondern lehnt die Anträge mangels
Anordnungsgrund ab. Der Antragstellerin sei es zumutbar, bis zur
Entscheidung in der Hauptsache die Anforderungen aus §§ 4 und
5 TEHG zu erfüllen. Dabei geht das Gericht auf die einzelnen Anforderungen
dieser Regelungen und die möglichen Konsequenzen
für die Antragstellerin ein. Bei dieser Prüfung der Einzelpflichten
ist das Ergebnis konsequent, da es der Antragstellerin im Kern nicht
darum geht, die Unzumutbarkeit einzelner Pflichten (z.B. die Emissionsberichterstattung
nach § 5 TEHG) nachzuweisen. Vielmehr
stützt sie die beantragte Freistellung von den TEHG-Pflichten in erster
Linie darauf, dass das TEHG offensichtlich verfassungswidrig
sei und es kein öffentliches Interesse an der Erfüllung verfassungswidriger,
gesetzlicher Pflichten geben kann.
Die »offensichtliche« Verfassungswidrigkeit des TEHG verneint das
Gericht ausdrücklich unter Hinweis auf die Bindung des Gesetzgebers
an europarechtliche Vorgaben und wegen der Möglichkeiten
einer verfassungskonformen Auslegung. Damit ist ein Teil des
Wegs für die Prüfung der geltend gemachten Verfassungsverstöße
im Hauptsacheverfahren vorgezeichnet. Denn wenn das Gericht
eine hinreichende Gewissheit an der Verfassungswidrigkeit des
TEHG hätte, wäre es möglicherweise verpflichtet gewesen, unter
Umgehung des Verwerfungsmonopols des BVerfG zur Gewährleistung
eines effektiven Rechtsschutzes eine vorläufige Regelung gegen
die als verfassungswidrig erachtete Norm zu treffen. 3
Über die Feststellung hinaus, dass das TEHG nicht offensichtlich
verfassungswidrig sei, geht das Gericht nicht näher auf die geltend
gemachten Verfassungsverstöße ein. Die Antragstellerin hat Verfassungsverstöße
insbesondere gegen die grundgesetzliche Kompetenzordnung,
gegen Art. 14 GG sowie gegen Art. 12 GG geltend
gemacht. Eine Auseinandersetzung mit den geltend gemachten
Verfassungsverstößen war im Rahmen der Eilentscheidung des VG
Karlsruhe allerdings nicht notwendig, da das Gericht im Rahmen
einer Folgenabwägung die möglichen Konsequenzen betrachtet,
die sich ergeben, wenn es die begehrte Anordnung trifft und sich
das TEHG nachträglich als verfassungsgemäß erweist. Hierbei betont
das Gericht zu Recht, dass die Antragstellerin in diesem Fall
erhebliche wirtschaftliche Anstrengungen unternehmen müsste,
um die erforderlichen Berechtigungen nachträglich zu erwerben.
Diese Argumentation offenbart die große Umsicht der Entscheidung.
Denn bei einer vorläufigen Befreiung der Antragstellerin von
der Pflicht zur Abgabe von Berechtigungen nach § 6 Abs. 1 TEHG
entfällt auch der korrespondierende Anspruch auf Zuteilung von
Berechtigungen (§ 9 TEHG). Dieser Anspruch kann nach Abschluss
des Zuteilungsverfahrens nicht wieder aufleben, da dann keine Berechtigungen
mehr vorhanden sind, die zugeteilt werden könnten.
Für diesen Fall diente die Ablehnung des Eilantrags der Antragstellerin
mehr als die begehrte Anordnung.
Die Antragstellerin hat Beschwerde gegen den Beschluss des VG
Karlsruhe eingelegt. In einem der anderen Parallelverfahren hat das
VG Würzburg Eilantrag und Klage nach mündlicher Verhandlung
am 9.11.2004 abgewiesen. Die Sprungrevision wurde zugelassen.
Uwe Neuser
Dr. Uwe Neuser
Rechtsanwalt und senior fellow bei Ecologic – Institut für angewandte
europäische und internationale Umweltpolitik, Pfalzburger Str. 43-44,
10717 Berlin, neuser@ecologic.de; berät derzeit das Bundesministerium
für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit bei der Einführung des
Emissionshandels in Deutschland.
Aktuelle Veröffentlichungen: Hermann/Neuser: Sicherung von Industrieanlagen
gegen Eingriffe Unbefugter, UBA-Texte 25-27/04, Berlin
2004; Sicherheitsüberprüfungen als staatliche »Serviceleistung« WIK,
Heft 1/04, S. 7.
1 So auch Weinreich/Marr, Handel gegen Klimawandel, NJW 2005 (i.E); a.A. Kobes,
Das Zuteilungsgesetz 2007, NVwZ 2004, 1153 (1154); Begemann/Lustermann,
Emissionshandel: Probleme des Anwendungsbereichs und Auslegungsfragen zu
Härtefallregelungen des ZuG 2007, NVwZ 2004, 1292 (1293); VG Augsburg Beschl.
v. 1.9.2004 – Au 4 E 1237/04 (Umdruck, S. 12).
2 Begründung des Regierungsentwurfs zu § 3 der 34. BImSchV. Diese Regelung
enthielt das jetzt in § 4 Abs. 7 TEHG geregelte Anzeigeverfahren.
3 Vgl. z. BVerfG, Beschl. v. 25.10.1988, NJW 1989, 827; Urban, Eingeschränkte
Verwerfungskonpetenz der Verwaltungsgerichte im Eilverfahren gem. §
123 VwGO, NVwZ 1989, 433.
Festlegung von Flugrouten
BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 – 4 C 11.03
1. Bei der Festlegung von Flugrouten auf der Grundlage des
§ 27 a Abs. 2 LuftVO hat das Luftfahrt-Bundesamt eine Abwägungsentscheidung
zu treffen, die gerichtlich überprüfbar,
aber nicht an den zum Abwägungsgebot im Fachplanungsrecht
entwickelten Grundsätzen zu messen ist (im
Anschluss an BVerwG, Urt. v. 28.6.2000 – 11 C 13.99,
BVerwGE 111, 276 und vom 26.11.2003 – 9 C 6.02, DVBl.
2004, 382).
2. Der Prüfungsmaßstab ist unterschiedlich, je nachdem, ob
durch die Flugroutenbestimmung Fluglärm hervorgerufen
wird, der oberhalb oder unterhalb der Zumutbarkeitsschwelle
liegt.
3. Der Begriff des unzumutbaren Lärms im § 29 b Abs. 2
LuftVG deckt sich mit dem immissionsschutzrechtlichen
Begriff der erheblichen Lärmbelästigung.
4. Für eine Flugroute, die mit unzumutbarem Fluglärm verbunden
ist, darf sich das Luftfahrt-Bundesamt nur entscheiden,
wenn überwiegende Gründe zur sicheren, geordneten
und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs dies gebieten.
5. Eine Flugroute, durch die Lärmbelästigungen unterhalb der
Zumutbarkeitsschwelle hervorgerufen werden, ist zulässig,
wenn sich für sie sachlich einleuchtende Gründe anführen
lassen.
6. Die Lärmschutzvorschriften, denen das Luftfahrt-Bundesamt
bei seiner Abwägungsentscheidung Rechnung zu
tragen hat, sind – jedenfalls auch – dazu bestimmt, Drittschutzinteressen
zu dienen.
Vorinstanz: VGH Kassel vom 11.2.2003 – 2 A 1062/01 –
ZUR 1/2005 | 27

RECHTSPRECHUNG | BVerwG, Festlegung von Flugrouten
Aus den Gründen: I. Die Klägerinnen, Städte und Gemeinden im
Hochtaunus, wenden sich gegen die Festsetzung neuer Abflugverfahren
in dem Bereich nordwestlich von Frankfurt/Main. Sie
machen insbesondere geltend, dass ihnen gehörende Wohngrundstücke
in unzulässiger Weise durch Fluglärm betroffen
werden. (…)
II. Die Revision der Beklagten ist begründet. Das angefochtene
Urteil ist zu ändern (§ 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO). Es verletzt Bundesrecht.
Das Erstgericht hätte der Klage nicht teilweise stattgeben
dürfen.
1. Die gegen die Zulässigkeit der Feststellungsklage erhobenen
Einwände der Beklagten und der Beigeladenen greifen allerdings
nicht durch.
1.1 Die Feststellungsklage ist statthaft (vgl. BVerwG, Urt. v.
28.6.2000 – 11 C 13.99, BVerwGE 111, 276 und vom 26.11.2003 –
9 C 6.02, DVBl. 2004, 382). Die Kläger durften sie auf die 5. Änd-
VO zur 212. DVO-LuftVO erstrecken, obwohl diese Rechtsverordnung
erst während des Revisionsverfahrens erlassen worden ist
(vgl. BVerwG, Urt. v. 26.11.2003 – 9 C 6.02, a.a.O.).
1.2 Die Statthaftigkeit der Feststellungsklage wird nicht durch den
Subsidiaritätsgrundsatz in Frage gestellt. § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
greift nur in den Fällen ein, in denen sich das mit der Klage erstrebte
Ziel mit einer Gestaltungs- oder Leistungsklage ebenso gut oder besser
erreichen lässt. Der Gesetzgeber will den Rückgriff auf die Feststellungsklage
verhindern, wenn für die Rechtsverfolgung ein unmittelbareres,
sachnäheres und wirksameres Verfahren zur Verfügung
steht. Davon kann dort keine Rede sein, wo die Feststellungsklage einen
Rechtsschutz gewährleistet, der weiter reicht als ein einzelnes Leistungsbegehren.
Als effektiver erweist sich die Feststellungsklage insbesondere
dann, wenn sich durch sie eine Vielzahl potentieller Anfechtungsprozesse
vermeiden lässt. Dies trifft für das Verhältnis der
Flugroutenfestlegung zu den auf ihrer Grundlage erteilten Einzelflugfreigaben
zu. Der von der Beigeladenen aufgezeigte Weg, eine einzelne
Freigabeentscheidung anzufechten und im Rahmen dieses
Rechtsstreits die Frage nach der Gültigkeit des angewandten Flugverfahrens
klären zu lassen, nötigt nicht zu einer abweichenden Beurteilung.
Die Klägerinnen ziehen die normativen Vorgaben in Zweifel,
die der Entscheidungsebene der Kontrollfreigabe vorgelagert sind.
Die insoweit maßgebenden Rechtsverordnungen des Luftfahrt-Bundesamts
würden im Rahmen von Anfechtungsverfahren – ihre Entscheidungserheblichkeit
vorausgesetzt – allenfalls als Vorfrage eine
Rolle spielen. Die Rechtskraftwirkungen eines etwaigen Aufhebungsausspruchs
würden nicht so weit reichen wie die Feststellungswirkung
eines stattgebenden Feststellungsurteils. Lässt sich dem eigentlichen
Rechtsschutzanliegen der Klägerinnen mit einer Feststellungsklage
nicht bloß ebenso gut, sondern sogar besser als mit einer
Anfechtungsklage Rechnung tragen, so steht § 43 Abs. 2 Satz 1 Vw-
GO der Wahl dieser Klageart nicht entgegen (vgl. BVerwG, Urt. v.
7.9.1989 – 7 C 4.89, NVwZ 1990, 162 und v. 29.4.1997 – 1 C 2.95,
NJW 1997, 2534).
1.3 Die Feststellungsklage ist auch sonst zulässig. Den Klägerinnen
fehlt nicht die Klagebefugnis. Diese Zulässigkeitsvoraussetzung,
die in § 43 VwGO nicht genannt wird, in der Rechtsprechung
des BVerwG aber seit langem anerkannt ist, ist nur dann nicht erfüllt,
wenn subjektive Rechte des Klägers offensichtlich und eindeutig
nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (vgl.
BVerwG, Urt. v. 28.2.1997 – 1 C 29.95, BVerwGE 104, 115 und v.
10.10.2002 – 6 C 8.01, BVerwGE 117, 93). Sie dient ebenso wie im
Anwendungsbereich des § 42 Abs. 2 VwGO dazu, Popularklagen zu
verhindern (vgl. BVerwG, Urt. v. 6.2.1986 -5 C 40.84, BVerwGE 74,
1 und v. 29.6.1995 – 2 C 32.94, BVerwGE 99, 64). Dagegen ist es
nicht ihr Sinn, ernsthaft streitige Fragen über das Bestehen eines
subjektiven Rechts, von deren Beantwortung der Klageerfolg abhängen
kann, bereits vorab im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung
zu klären (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.11.2003 – 9 C 6.02, a.a.O.). Vor
dem Hintergrund der bisherigen Rechtsprechung des BVerwG lässt
sich dem Interesse, vor Fluglärm ohne Rücksicht auf den Grad
der Beeinträchtigung bewahrt zu bleiben, nicht von vornherein
jegliche rechtliche Relevanz absprechen. Ob diesem Gesichtspunkt
im konkreten Fall die Bedeutung zukommt, die ihm die Klägerinnen
beimessen, ist der Prüfung im Rahmen der Begründetheit vorzubehalten.
1.4 Ebenfalls nicht durchzudringen vermögen die Beklagte und
die Beigeladene mit ihrem Einwand, der vom Erstgericht als »Maßgabe«
bezeichnete Ausspruch, wonach die Klägerinnen die Nutzung
der beanstandeten Flugverfahren »nach Ablauf von drei Monaten
nach Eintritt der Rechtskraft des Urteils nicht zu dulden haben«,
stelle sich als eine Tenorierungsvariante dar, die das
Prozessrecht in § 43 VwGO nicht vorsehe. Nach den Intentionen
der Vorinstanz (vgl. UA S. 27) sollen die für die Beklagte und die
Beigeladene nachteiligen Feststellungswirkungen nicht automatisch
mit der Rechtskraft des Urteils, sondern erst drei Monate später
eintreten. Dahin stehen kann, ob eine solche zeitliche Einschränkung
rechtlich zulässig ist. Selbst wenn insoweit Zweifel angebracht
sein sollten, ist offenkundig, dass die Beklagte und die
Beigeladene durch die von ihnen beanstandete Maßgabe nicht beschwert,
sondern im Gegenteil begünstigt werden.
2. Die Klage ist indes in vollem Umfang unbegründet.
2.1 Im Ausgangspunkt geht das Erstgericht in Übereinstimmung
mit der Rechtsprechung des BVerwG zutreffend davon aus, dass das
Luftfahrt-Bundesamt bei der Festlegung von Abflugstrecken durch
eine Flugverfahrensverordnung eine Abwägungsentscheidung zu
treffen hat, bei der auch das Interesse Einzelner, vor Lärmeinwirkungen
bewahrt zu bleiben, als Abwägungsposten eine Rolle spielen
kann. Der Verwaltungsgerichtshof weist in Anknüpfung an die
Entscheidung des 11. Senats des BVerwG vom 28.6.2000 – 11 C
13.99 (a.a.O.) zu Recht darauf hin, dass das Abwägungsgebot für
die Ausweisung von Flugrouten »zwar grundsätzlich, aber nicht
mit allen inhaltlichen Anforderungen (gilt), die in der Dogmatik
des Fachplanungsrechts entwickelt worden sind« (UA S. 18). In diesem
Zusammenhang streicht er ebenso wie das BVerwG die beiden
Besonderheiten heraus, durch die Flugroutenfestlegungen gekennzeichnet
sind. Er bemerkt, dass das Luftfahrt-Bundesamt »aus
kompetenzrechtlichen Gründen darauf beschränkt ist, den vorhandenen
Fluglärm zu verteilen, ohne die eigentliche Störquelle
beseitigen oder einschränken zu können« (UA S. 18). Eine weitere
Abweichung vom fachplanerischen Abwägungsgebot sieht er darin,
»dass keine ‘parzellenscharfe’ Ermittlung und Bewertung der
Belange der Betroffenen geboten, sondern eine generalisierende
Betrachtung ausreichend ist« (UA S. 19). Mit seiner Annahme, dass
die von den Klägerinnen angegriffene Regelung deshalb an einem
Fehler im Abwägungsvorgang leide, weil das Luftfahrt-Bundesamt
»mehr als geschehen die besonderen topografischen Bedingungen
(hätte) berücksichtigen müssen« (UA S. 24), stellt er indes auf ein
Anforderungsniveau ab, das dem von ihm selbst im Anschluss an
die Rechtsprechung des BVerwG formulierten rechtlichen Ansatz
zuwiderläuft und geeignet ist, die Unterschiede zu den im Bereich
der Fachplanung zum Abwägungsgebot entwickelten Grundsätzen
einzuebnen. Einer solchen Gleichsetzung aber ist das BVerwG
in den Urteilen vom 28.6.2000 – 11 C 13.99 (a.a.O.) und vom
26.11.2003 – 9 C 6.02 (a.a.O.) ausdrücklich entgegengetreten.
2.2 In welchem Umfang das Luftfahrt-Bundesamt bei der Festlegung
von Flugverfahren einer Abwägungspflicht unterliegt, richtet
sich nach den gesetzlichen Vorgaben und im Übrigen nach
dem rechtsstaatlich für jede Abwägung unabdingbar Gebotenen.
Dazu im Einzelnen:
2.2.1 Die 5. ÄndVO zu der 212. DVO–LuftVO, gegen die sich die
Klägerinnen zur Wehr setzen, findet ihre Rechtsgrundlage in § 27 a
28 | ZUR 1/2005

BVerwG, Festlegung von Flugrouten | RECHTSPRECHUNG
Abs. 2 Satz 1 LuftVO. Danach ist das Luftfahrt-Bundesamt ermächtigt,
bei An- und Abflügen zu und von Flugplätzen mit Flugverkehrskontrollstelle
die Flugverfahren einschließlich der Flugwege,
Flughöhen und Meldepunkte durch Rechtsverordnung festzulegen.
Die Vorschrift beruht auf § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftVG.
Danach ist das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen
u.a. ermächtigt, durch Rechtsverordnung Bestimmungen
über das Verhalten im Luftraum und am Boden unter Einschluss
von Start und Landung zu treffen. § 32 Abs. 3 Satz 3 LuftVG
lässt es zu, die Regelung der Einzelheiten über die Durchführung
dieser Verhaltenspflichten durch Rechtsverordnung auf das Luftfahrt-Bundesamt
zu übertragen.
2.2.2 Der systematische Zusammenhang, in den § 27 a LuftVO
vor dem Hintergrund des § 32 LuftVG hineingestellt ist, lässt erkennen,
dass es sich bei der Festlegung von Flugverfahren, zu deren
wesentlichen Elementen auch die Bestimmung von Flugrouten
gehört, nach der gesetzgeberischen Konzeption in erster Linie
um ein sicherheitsrechtliches Instrument handelt, das der Verhaltenssteuerung
insbesondere bei An- und Abflügen zu und von
näher bezeichneten Flugplätzen dient. Adressat ist der Luftfahrzeugführer.
Dieser verhaltensbezogene Ansatz wird durch § 58
Abs. 1 Nr. 10 LuftVG unterstrichen, wonach ordnungswidrig handelt,
wer vorsätzlich oder fahrlässig einer aufgrund des § 32 LuftVG
erlassenen Rechtsverordnung zuwiderhandelt. Im Vordergrund der
mit dieser Reglementierung verfolgten Zwecke stehen Sicherheitserwägungen.
Nach § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG haben die Luftfahrtbehörden,
zu denen auch das Luftfahrt-Bundesamt in seiner
Eigenschaft als oberste Bundesbehörde gehört (vgl. das Gesetz über
das Luftfahrt-Bundesamt vom 30.11.1954, BGBl. I S. 354), Gefahren
für die Sicherheit des Luftverkehrs abzuwehren. Die überragende
Bedeutung dieses Aspekts hebt der Gesetzgeber auch an anderer
Stelle ausdrücklich hervor. Nach § 27 c Abs. 1 LuftVG dient
die Flugsicherung der sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung
des Luftverkehrs. Dieser im eigentlichen Kern sicherheitsrechtliche
Charakter verbietet es, die im Fachplanungsrecht zum
Abwägungsgebot entwickelten Grundsätze unbesehen auf die Festlegung
von Flugverfahren zu übertragen. Hinzu kommt, dass das
Luftfahrt-Bundesamt im Rahmen des § 27 a Abs. 2 Satz 1 LuftVO
nicht über das Maß an Gestaltungsfreiheit verfügt, das für eine Planungsentscheidung
im materiellen Sinne typisch ist. Im Vordergrund
steht nicht das Ziel, die Infrastruktur zu verbessern. Überdies
weist der 11. Senat im Urt. v. 28.6.2000 – 11 C 13.99 (a.a.O.) darauf
hin, dass der Festlegung von Flugverfahren insofern ein der
Planung immanentes Element fehlt, als das Luftfahrt-Bundesamt
keinen Einfluss auf den Umfang des Flugbetriebs hat. Das Lärmpotential
des Flugplatzes stellt sich aus seiner Entscheidungsperspektive
als unvermeidbare Folge vorausgegangener Verfahren dar,
die – bei idealtypischer Betrachtung – nicht zuletzt dazu bestimmt
sind, die mit dem Flughafenbetrieb verbundenen Lärmprobleme
zu bewältigen (vgl. § 6 Abs. 2 Satz 1, § 9 Abs. 2 LuftVG). Darüber,
ob im Genehmigungs- und im Planfeststellungsverfahren dem Gesichtspunkt
des Lärmschutzes in optimaler Weise Rechnung getragen
worden ist, hat das Luftfahrt-Bundesamt nicht zu befinden.
Über den der Bevölkerung und den betroffenen Gemeinden zumutbaren
Nutzungsumfang kann es nicht mitbestimmen. Die
Quelle des Fluglärms ist seiner Einwirkung entzogen. Insoweit bestimmt
die luftseitige Verkehrskapazität des jeweiligen Flughafens
(Start- und Landebahnen, Rollwege, Vorfeldflächen) nach Maßgabe
der luftrechtlichen Zulassungsentscheidung das Lärmpotential.
Das Luftfahrt-Bundesamt ist darauf beschränkt, den vorhandenen
Lärm gleichsam zu »bewirtschaften«. Einen umfassenden Interessenausgleich,
wie ihn das Planungsrecht fordert, kann das Luftfahrt-Bundesamt
nicht gewährleisten.
2.2.3 Das bedeutet allerdings nicht, dass sich das Luftfahrt-Bundesamt
bei seiner Entscheidung ausschließlich von Sicherheitsüberlegungen
leiten lassen darf. Der Gesetzgeber bringt zum Ausdruck,
dass es bei der Festlegung von Flugverfahren eine Abwägungsentscheidung
zu treffen hat, bei der auch anderen Belangen
Rechnung zu tragen ist. Wie aus § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG erhellt,
dürfen die Luftfahrtbehörden bei der Abwehr von »Gefahren für
die Sicherheit des Luftverkehrs« nicht aus den Augen verlieren,
dass Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung auch
»durch die Luftfahrt« drohen können. In § 29 Abs. 1 Satz 3 LuftVG
geht der Gesetzgeber noch einen Schritt weiter. Danach gehört
nicht bloß die Abwehr von Gefahren »durch die Luftfahrt«, sondern
darüber hinaus in Anlehnung an das Immissionsschutzrecht
auch die Abwehr von erheblichen Nachteilen oder Belästigungen
zu den Aufgaben der Luftaufsicht. In diesem Zusammenhang
spricht der Gesetzgeber als Quelle etwaiger Beeinträchtigungen
ausdrücklich den »durch Luftfahrzeuge in der Umgebung von Flugplätzen«
hervorgerufenen »Fluglärm« an. Freilich ermächtigt § 29
Abs. 1 LuftVG nur zu luftfahrtbehördlichen Einzelfallregelungen.
Als allgemeine Vorschrift der Luftaufsicht hat er den Charakter einer
Generalklausel, die eingreift, sofern nicht Spezialvorschriften
eine abweichende Regelung enthalten. Als eine solche Sonderbestimmung
kommt § 29 b Abs. 2 LuftVG in Betracht, der sich auch
im Rahmen der rechtssatzmäßigen Festlegung von Flugverfahren
nach § 27 a Abs. 2 Satz 1 LuftVO Geltung beimisst. Danach haben
die Luftfahrtbehörden auf den Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem
Fluglärm hinzuwirken.
2.2.3.1 Soweit § 29 b Abs. 2 LuftVG auf »unzumutbare« Belastungen
abstellt, ist er entgegen der Auffassung der Beklagten und
der Beigeladenen nicht lediglich auf die Abwehr etwaiger Gesundheitsgefährdungen
oder die Beeinträchtigung sonstiger verfassungsrechtlich
geschützter Rechtsgüter zugeschnitten. Zwar besteht
eine Pflicht aller staatlichen Organe, sich schützend und fördernd
vor Rechtsgüter zu stellen, die Verfassungsrang genießen,
und insbesondere Gesundheits- oder Eigentumsbeeinträchtigungen
abzuwehren, durch die der Gewährleistungsgehalt des Art. 2
Abs. 2 Satz 1 GG oder des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG angetastet wird
(BVerwG, Urt. v. 23.5.1991 – 7 C 19.90, BVerwGE 88, 210 und vom
28.10.1998 – 11 A 3.98, BVerwGE 107, 350; vgl. auch Urt. v.
21.3.1996 – 4 C 9.95, BVerwGE 101, 1). Das Luftfahrt-Bundesamt
würde diese Pflicht verletzen, wenn es an der Herstellung oder
Fortsetzung solcher rechtswidrigen Eingriffe mitwirken würde. Es
hat verfassungsmäßige Zustände zu gewährleisten und darf sich
nicht damit begnügen, auf dieses Ziel bloß hinzuwirken. § 29 b
Abs. 2 LuftVG setzt jedoch im Interesse des Lärmschutzes unterhalb
der durch das Verfassungsrecht markierten äußersten Zumutbarkeitsgrenze
an.
2.2.3.2 Diese Feststellung rechtfertigt – entgegen der Ansicht der
Klägerinnen – indes nicht die Schlussfolgerung, dass die Lärmschutzbelange
bis hin zur Geringfügigkeitsgrenze bei der Festlegung
von Flugverfahren keine andere Rolle spielen als in der Fachplanung.
Wenn der Gesetzgeber in § 29 b Abs. 2 LuftVG von »unzumutbarem«
Fluglärm spricht, dann liegt die Annahme fern, dass er
mit diesem Attribut sämtliche Lärmeinwirkungen bezeichnet, die
bei der Planfeststellung als Abwägungsposten zu Buche schlagen.
Als unzumutbar qualifiziert er ersichtlich den Fluglärm, den er auch
im luftrechtlichen Zulassungsrecht und im sonstigen Luftrecht als
unzumutbar bewertet. Entgegen der Auffassung der Klägerinnen
liegt § 29 b Abs. 2 LuftVG auch nicht das Verständnis zugrunde, dass
die Luftfahrtbehörden verpflichtet sind, darauf hinzuwirken, dass
vermeidbarer Lärm unterbleibt. Nicht jeder Lärm, der vermeidbar
ist, lässt darauf schließen, dass er unzumutbar ist. Als unzumutbar
stuft der Gesetzgeber nur Lärmeinwirkungen ein, die durch das
Qualifikationsmerkmal der Erheblichkeit die Schädlichkeitsgrenze
ZUR 1/2005 | 29

RECHTSPRECHUNG | BVerwG, Festlegung von Flugrouten
überschreiten (vgl. BVerwG, Urt. v. 7.10.1983 – 7 C 44.81, BVerw-
GE 68, 62; vom 29.4.1988 – 7 C 33.87, BVerwGE 79, 254 und vom
19.1.1989 – 7 C 77.87, BVerwGE 81, 197). Die einfachgesetzliche
Grenzlinie der »Unzumutbarkeit« ist in § 29 b Abs. 2 LuftVG nicht
anders zu ziehen als im Anwendungsbereich des § 29 Abs. 1 Satz 3
LuftVG und im luftverkehrsrechtlichen Planungsrecht. Unterschiedlich
geregelt sind lediglich die Rechtsfolgen.
Die Lärmschutzklausel des § 29 b Abs. 2 LuftVG hebt sich in diesem
Punkt insbesondere von dem Lärmschutzregime ab, das im
luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahren gilt. Nach § 6 Abs. 2
Satz 1 LuftVG ist vor Erteilung der Genehmigung, die sowohl Unternehmergenehmigung
als auch Planungsentscheidung sein
kann, zu prüfen, ob der Schutz vor Fluglärm angemessen »berücksichtigt«
ist. Mit diesem Berücksichtigungsgebot kennzeichnet der
Gesetzgeber die Lärmschutzproblematik als unabdingbaren Bestandteil
des Abwägungsmaterials. Auch im Rahmen der Planfeststellung
spielt der Lärmschutz als Abwägungsposten eine maßgebliche
Rolle. In § 9 Abs. 2 LuftVG kommt dies dadurch zum Ausdruck,
dass dem Unternehmer im Planfeststellungsbeschluss die
Errichtung und Unterhaltung der Anlagen aufzuerlegen ist, die zur
Sicherung der Benutzung der benachbarten Grundstücke gegen
Gefahren oder Nachteile notwendig sind. Das Nebeneinander von
Gefahren und Nachteilen als je eigenständige Tatbestandsmerkmale
macht deutlich, dass Schutzvorkehrungen nicht bloß zur Abwehr
etwaiger Gesundheitsgefährdungen oder der Beeinträchtigung
sonstiger verfassungsrechtlich geschützter Rechtsgüter geboten
sind. Handlungsbedarf sieht der Gesetzgeber bereits auf einer
der Gefahrenabwehr vorgelagerten Stufe. Mit dem Begriff der
Nachteile markiert er eine zusätzliche Zumutbarkeitsschwelle. Im
Bereich der Luftaufsicht folgt er diesem Regelungsmuster. Allerdings
knüpft er an die Überschreitung der Zumutbarkeitsschwelle
anders als in der Planfeststellung nicht die Verpflichtung, einen –
vorrangig physisch-realen – Ausgleich zu schaffen. Vielmehr hält
er die Luftfahrtbehörden lediglich dazu an, auf den Schutz der Bevölkerung
vor unzumutbarem Fluglärm »hinzuwirken«. Mit dieser
Regelung billigt er, dass unter bestimmten Umständen selbst unzumutbare
Fluglärmbeeinträchtigungen ohne Ausgleich hinzunehmen
sind. Gleichzeitig bringt er zum Ausdruck, dass sich die
Luftfahrtbehörden über das Interesse, vor unzumutbarem Fluglärm
bewahrt zu bleiben, nur unter engen Voraussetzungen hinwegsetzen
dürfen. § 29 b Abs. 2 LuftVG normiert eine Regelverpflichtung,
die Ausnahmen nur zulässt, wenn sich hierfür zwingende Gründe
ins Feld führen lassen. Dies gilt auch für die Festlegung von Flugverfahren.
Der Gesetzgeber trägt der Tatsache Rechnung, dass das
Luftfahrt-Bundesamt nicht stets in der Lage ist, dem Lärmschutzziel
des § 29 b Abs. 2 LuftVG gerecht zu werden. Durch die Festlegung
von Flugrouten lässt sich das Ausmaß des Luftverkehrsaufkommens
nicht beeinflussen. Das Luftfahrt-Bundesamt hat sich an
der anderweitig getroffenen Grundentscheidung über den zulässigen
Umfang der Verkehrsmenge auszurichten. Zum Lärmschutz
kann es nur insoweit beitragen, als Sicherheitsanforderungen dies
zulassen. Wo Verteilungsmaßnahmen unter Ausschöpfung aller sicherheitsrechtlich
vertretbaren Möglichkeiten keine Abhilfe versprechen,
kann es nicht dafür einstehen müssen, vor unzumutbarem
Fluglärm zu schützen. Insoweit steht das durch § 29 b Abs. 2
LuftVG vorgegebene Ziel unter dem Vorbehalt des Machbaren.
Ist das Luftfahrt-Bundesamt mithin nicht daran gehindert, sich
in dem Zielkonflikt zwischen Luftsicherheit und Lärmschutz für eine
mit unzumutbaren Folgen verbundene Lösung zu entscheiden,
so unterliegt es nach der Konzeption des Gesetzgebers doch einem
besonderen Rechtfertigungszwang. Den Nachweis, dass schonendere
Mittel nicht in Betracht kommen, kann es nur dann führen,
wenn ihm überwiegende Gründe der sicheren, geordneten und
flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs zur Seite stehen. Auch in der
Kollision mit gewichtigen Lärmschutzinteressen haben sicherheitsrelevante
Erwägungen Vorrang. Der Schutz vor unzumutbarem
Fluglärm ist von hoher Bedeutung, er darf aber nach der Wertung
des Gesetzgebers nicht auf Kosten der Luftsicherheit gehen.
2.2.3.3 Mit der in § 29 b Abs. 2 LuftVG getroffenen Bestimmung
bringt der Gesetzgeber nicht im Sinne einer abschließenden Regelung
zum Ausdruck, dass Fluglärm unterhalb der Zumutbarkeitsschwelle
im Lärmschutzsystem des Luftverkehrsgesetzes außerhalb
des Anwendungsbereichs der §§ 6 ff. LuftVG keine Rolle spielt. Jedenfalls
bei der Festlegung von Flugverfahren lässt sich nicht in Abrede
stellen, dass das Luftfahrt-Bundesamt eine Regelung trifft, die
mindestens eine gewisse Nähe zu Planungsentscheidungen aufweist.
Soweit Flugwege, Flughöhen und Meldepunkte festgelegt
werden, wird ein räumlicher Bezug hergestellt. Durch die Festsetzung
wird, einem Verkehrsweg vergleichbar, eine vertikal und horizontal
definierte Linie im Raum verortet, auch wenn sich die
Flugbewegungen mit Hilfe der Festlegungen nicht mit der gleichen
Präzision wie beim Bau einer Straße oder eines Schienenweges
an eine bestimmte Linienführung binden, sondern nur auf
einen mehr oder weniger breiten Korridor kanalisieren lassen. Einen
planerischen Einschlag hat die Flugroutenbestimmung auch
insofern, als in der Umgebung eines Flughafens Lärmkonflikte bewältigt
werden müssen.
Anders als für den Fall unzumutbaren Fluglärms stellt der Gesetzgeber
für geringere Lärmbelästigungen freilich kein Lösungsmodell
zur Verfügung. Eine dem § 8 Abs. 1 Satz 2 LuftVG entsprechende
Vorschrift, wonach die öffentlichen und die privaten Belange
untereinander und gegeneinander abzuwägen sind, fehlt.
Dieses gesetzgeberische Schweigen verbietet es, auf die in der
Rechtsprechung zum fachplanerischen Abwägungsgebot entwickelten
Grundsätze zurückzugreifen. Das BVerwG hat klargestellt,
dass für die Abwägungsentscheidung, die das Luftfahrt-Bundesamt
unter Berücksichtigung der Sicherheitsanforderungen auf
der einen und der Lärmschutzinteressen auf der anderen Seite zu
treffen hat, andere Maßstäbe gelten (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.6.2000
– 11 C 13.99, a.a.O. und vom 26.11.2003 – 9 C 6.02, a.a.O.). Auszugehen
ist von Folgendem: Soweit das Luftfahrt-Bundesamt zwischen
verschiedenen Alternativen wählen kann, wäre es mit
rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht vereinbar, Lärmeinwirkungen,
die sich ohne weiteres vermeiden oder vermindern lassen, in
Kauf zu nehmen, nur weil sie von ihrem Ausmaß her noch nicht
als schädlich, sondern bloß als lästig einzustufen sind. Auch unterhalb
der Zumutbarkeitsschwelle brauchen Lärmbetroffene Belastungen
nicht hinzunehmen, die sich zur Erreichung des mit einer
bestimmten Maßnahme verfolgten Ziels objektiv als unnötig
erweisen. Allerdings unterliegen die Luftfahrtbehörden in dem der
Abwehr unzumutbaren Fluglärms vorgelagerten Bereich der Lärmvorsorge
nicht dem Nachweis- und Rechtfertigungszwang, der für
§ 29 b Abs. 2 LuftVG charakteristisch ist. Insoweit sieht der Gesetzgeber
davon ab, die Abwägungsentscheidung mit den Mitteln
des einfachen Rechts zu steuern. Er verpflichtet die Luftfahrtbehörden
nicht, gezielt darauf hinzuwirken, dass der Bevölkerung
Fluglärm jeder Art erspart bleibt, unabhängig davon, ob er den
Rahmen des Zumutbaren überschreitet oder nicht. Die Wertung,
die § 29 b Abs. 2 LuftVG zugrunde liegt, lässt den Schluss zu, dass
das Interesse am Schutz vor Fluglärm, der nicht unzumutbar ist,
hintangestellt werden darf, wenn sich hierfür sachlich einleuchtende
Gründe ins Feld führen lassen. Dies trifft auch für die Festlegung
von Flugverfahren zu. Muss die Entscheidung für eine bestimmte
Flugroute nicht mit unzumutbaren Lärmbelastungen erkauft
werden, so genügt es, wenn sie sich mit vertretbaren
Argumenten untermauern lässt. Das Luftfahrt-Bundesamt braucht
nicht obendrein den Nachweis zu erbringen, auch unter dem
Blickwinkel des Lärmschutzes die angemessenste oder gar best-
30 | ZUR 1/2005

BVerwG, Festlegung von Flugrouten | RECHTSPRECHUNG
mögliche Lösung gefunden zu haben. Einen Rechtsverstoß begeht
es nur dann, wenn es die Augen vor Alternativen verschließt, die
sich unter Lärmschutzgesichtspunkten als eindeutig vorzugswürdig
aufdrängen, ohne zur Wahrung der für den Flugverkehr unabdingbaren
Sicherheitserfordernisse weniger geeignet zu sein.
2.2.3.4 Die Lärmschutzvorschriften, denen das Luftfahrt-Bundesamt
bei seiner Abwägungsentscheidung Rechnung zu tragen
hat, sind – jedenfalls auch – dazu bestimmt, Drittschutzinteressen
zu dienen. Der Gesetzgeber stellt in § 29 Abs. 1 LuftVG klar, dass
die Luftfahrtbehörden die Aufgabe haben, Gefahren abzuwehren,
die der öffentlichen Sicherheit durch die Luftfahrt drohen. Zu den
Schutzgütern dieser, anderen »polizeilichen« Generalklauseln
nachgebildeten Vorschrift gehört nicht nur die Aufrechterhaltung
der Sicherheit der Allgemeinheit oder einer unbestimmten Personenmehrheit,
sondern auch die Wahrung von Rechtspositionen,
die für den Einzelnen von elementarer Bedeutung sind. Soweit Leben
oder Gesundheit bedroht sind, ist eine Abwehr geboten. Erweiterte
Schutzpflichten lassen sich daraus ableiten, dass der Gesetzgeber
den Luftfahrtbehörden ein Mittel an die Hand gibt, unter
den in § 29 Abs. 1 Satz 3 LuftVG bezeichneten Voraussetzungen
auch Maßnahmen zur Abwehr von erheblichen Belästigungen
durch Fluglärm zu ergreifen. Dem Schutzkonzept des § 29 b Abs. 2
LuftVG liegen ähnliche Zielvorstellungen zugrunde. Der Schutz
vor »unzumutbarem« Fluglärm steht als Synonym für den Schutz
vor Fluglärm, durch den »erhebliche Belästigungen« hervorgerufen
werden. Unbeschadet des § 2 Abs. 2 Satz 1 BImSchG bestimmt der
Gesetzgeber das Anforderungsprofil im Bereich der Luftaufsicht in
diesem Punkt in Anlehnung an das Bundes-Immissionsschutzgesetz.
Es entspricht ständiger Rechtsprechung, dass die Vorschriften,
die der Abwehr erheblicher Belästigungen im Sinne der Definition
des § 3 Abs. 1 BImSchG dienen, Drittschutz vermitteln (vgl.
BVerwG, Urt. v. 30.9.1983 – 4 C 74.78, BVerwGE 68, 58 und vom
24.9.1992 – 7 C 7.92, Buchholz 406.12 § 15 BauNVO Nr. 22; Beschl.
v 9.2.1996 – 11 VR 46.95, Buchholz 406.25 § 22 BImSchG Nr. 13).
Nichts anderes gilt für den durch § 29 b Abs. 2 LuftVG begründeten
Schutz der »Bevölkerung«. Zu dem damit geschützten Personenkreis
gehören die im Einwirkungsbereich eines Flugplatzes lebenden
Menschen einschließlich der Eigentümer von Grundstücken,
die unzumutbarem Fluglärm ausgesetzt sind. Wegen der
planungsähnlichen Wirkungen der Festlegung von Flugrouten ist
eine drittschützende Wirkung auch für solche Personen zu bejahen,
die keinem unzumutbaren Fluglärm im Sinne des § 29 b Abs. 2
BImSchG ausgesetzt werden, deren Lärmschutzinteressen das Luftfahrt-Bundesamt
bei seiner Abwägungsentscheidung aber gleichwohl
im Rahmen des rechtsstaatlich unerlässlichen Minimums
Rechnung zu tragen hat.
2.2.4 Gemessen an diesen Grundsätzen bietet die 5. ÄndVO zu
der 212. DVO-LuftVO keinen Anlass zu rechtlichen Bedenken.
2.2.4.1 Die Klägerinnen machen selbst nicht geltend, als Eigentümerinnen
von Wohngrundstücken im Einwirkungsbereich
der von ihnen bekämpften Flugrouten Fluglärm ausgesetzt zu werden,
der im luftaufsichtlichen Sinne unzumutbar ist. Der Gesetzgeber
hat es trotz der hieran in der Literatur geübten Kritik (vgl. Berkemann,
Fluglärm – Offene, aber zu lösende Rechtsfragen,
ZUR 2002, 202 (205); Storost, Umweltprobleme bei der Zulassung
von Flughäfen – Materielle Schutzstandards, NVwZ 2004, 257 (263
ff.)) bisher unterlassen, das Maß des Zumutbaren normativ festzuschreiben.
Nach der Rechtsprechung ist die Grenze einzelfallbezogen
nach den konkreten Verhältnissen zu ziehen. Dahinstehen
kann, welche Lärmwerte sich als Indikator dafür eignen, dass ein
kritischer Bereich erreicht ist. Keine der bisherigen Entscheidungen
des BVerwG (vgl. beispielhaft BVerwG, Urt. v. 7.7.1978 – 4 C
79.76 u.a., BVerwGE 56, 110; v. 29.1.1991 – 4 C 51.89, BVerwGE
87, 332 und v. 27.10.1998 – 11 A 1.97, BVerwGE 107, 313) bietet
auch nur ansatzweise Anhaltspunkte dafür, dass die Klägerinnen
durch den von ihnen bekämpften Fluglärm in unzumutbarer Weise
beeinträchtigt sein könnten. Die Ergebnisse der im Jahre 2000
vorgenommenen Lärmmessungen lassen insoweit keine Zweifel
aufkommen. Als höchster Mittelungspegel wurden knapp 50 dB(A)
am Tag und annähernd 43 dB(A) bei Nacht festgestellt. Werte in einer
solchen Größenordnung halten sich allemal im Rahmen des
Hinnehmbaren (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.11.2003 – 9 C 6.02, a.a.O.).
2.2.4.2 Bringt die 5. ÄndVO zu der 212. DVO-LuftVO ebenso wenig
wie ihre Vorgängerregelungen keine unzumutbaren Lärmbeeinträchtigungen
mit sich, so kann sich das Luftfahrt-Bundesamt zu ihrer
Rechtfertigung mit dem Nachweis begnügen, dass sie auf sachlichen
Erwägungen beruht, die nach Lage der Dinge geeignet sind, sich
gegen die Lärmschutzinteressen der Klägerinnen durchzusetzen.
Das Erstgericht gibt im angefochtenen Urteil (UA S. 6/7) die wesentlichen
Gründe wieder, die das Luftfahrt-Bundesamt zu der veränderten
Flugroutenführung veranlasst haben: Auslöser war die
Anpassung des deutschen Flugverkehrsstreckennetzes an das im
Laufe der 90er Jahre überarbeitete europäische Streckenkonzept,
aus dem sich Konsequenzen auch für die Zubringerstrecken ergaben,
da der Raum Frankfurt nicht mehr bloß von einer, sondern
von zwei Überflugstrecken in Nord-Süd-Richtung mit festen und
variablen Abdrehpunkten berührt wird. Die Anflüge zum Flughafen
Frankfurt aus nordwestlicher Richtung wurden aus dem Hauptverkehrsstrom
ausgegliedert und zum Einflugpunkt ETARU geführt.
Um An- und Abflugverkehr auf praktisch ein und derselben
Strecke zu vermeiden, wurden die Abflüge nicht mehr über TAU geleitet,
sondern auf die Ausflugpunkte GOGAS-BIBOS (Nordwesten)
und TABUM (Nordosten) verteilt. Dadurch, dass die Mehrzahl der
Flugzeuge, die anstatt über TAU nunmehr über TABUM abfliegen,
bereits am Punkt R 260 nach Norden abdreht, wird im Übrigen die
Bevölkerung in der Umgebung von Mainz, Wiesbaden, Wicker,
Delkenheim und Massenheim, die bisher unter erheblichen
Fluglärmeinwirkungen litt, spürbar entlastet. Das Erstgericht
räumt ein, dass sich das Luftfahrt-Bundesamt nicht ohne Berücksichtigung
der zu beachtenden Belange auf die Abflugrouten festgelegt
hat, die den Regelungsgegenstand der 5. ÄndVO zu der
212. DVO-LuftVO bilden, sondern der Frage nachgegangen ist, ob
andere Streckenführungen in Betracht kommen. Es weist darauf
hin, dass die 13. ÄndVO zur 177. DVO-LuftVO, als deren Fortschreibung
sich die 5. ÄndVO zu der 212. DVO-LuftVO darstellt,
das Ergebnis einer Ende 2000 durchgeführten Computersimulation
war, bei der das von der Technischen Universität Darmstadt entwickelte
sog. NIROS-Programm (= Noise Impact Reduction and
Optimization System) verwendet wurde. Kernstück dieses Programms
ist die Bewertung von Fluglärmeinflüssen anhand einer
Gewichtung errechneter Immissionspegel mit der örtlichen Bevölkerungsverteilung.
Das Verfahren wird von der Beklagten wie
folgt beschrieben: In Anknüpfung an simulierte Flugspuren wird
die Lärmbelastung am Boden in der Weise bestimmt, dass auf der
Grundlage der Immissionen der Flugzeuge verschiedener Luftfahrzeugkategorien
nach den Gesetzen der Schallausbreitung in
der Atmosphäre insbesondere unter Berücksichtigung der Parameter
Temperatur und Luftfeuchtigkeit die Schallimmissionen am Boden
berechnet werden. Die für die verschiedenen Streckenführungen
ermittelten Immissionswerte werden in Beziehung zu der jeweiligen
Bevölkerungsdichte gesetzt. Der Wert dieses Integrals wird
als Maß für die Fluglärmbelastung der betroffenen Bevölkerung genommen.
Er dient als Gütekriterium, an dem die einzelnen
Streckenführungen gemessen werden. Zu dem Zeitpunkt, als die
Berechnungen für die TABUM-Route angestellt wurden, waren
Höhenprofildaten unstreitig noch nicht Teil des NIROS-Programms,
auch wenn das Luftfahrt-Bundesamt geltend macht, bei
seiner Entscheidung der Topografie in generalisierter Form inso-
ZUR 1/2005 | 31

RECHTSPRECHUNG | BVerwG, Festlegung von Flugrouten
fern Rechnung getragen zu haben, als in das Berechnungsprogramm
die nach § 6 LuftVO erforderlichen Mindestflughöhen eingestellt
worden seien.
2.2.4.3 Das Erstgericht wertet die Nichtberücksichtigung der
tatsächlichen Höhenverhältnisse zu Unrecht als Ermittlungsdefizit.
Es misst dem Umstand, dass zwischen dem Flughafenniveau
und den beim Abflug in Richtung TABUM überflogenen höchstgelegenen
Geländeteilen eine Höhendifferenz von mehr als 500 m
besteht, eine Bedeutung bei, die ihm bei Anlegung der insoweit
maßgeblichen rechtlichen Maßstäbe nicht zukommt.
Wie weit die Ermittlungspflicht reicht, richtet sich nach den materiellrechtlichen
Anforderungen. Gibt das materielle Recht lediglich
einen groben Maßstab vor, so bedarf es nicht der Ermittlung
von Details, auf die es für die Entscheidung nicht ankommt. Das
Anforderungsprofil bei der Festlegung von Flugverfahren lässt sich
aus Gründen der Sachgesetzlichkeit nicht in Anlehnung an die
Grundsätze bestimmen, die im Fachplanungsrecht für das Abwägungsgebot
entwickelt worden sind. Das BVerwG hat bereits in den
Urteilen vom 28.6.2000 – 11 C 13.99 (a.a.O.) und vom 26.11.2003
– 9 C 6.02 (a.a.O.) auf die Besonderheiten hingewiesen, durch die
Flugverfahren gekennzeichnet sind. Flugstrecken lassen sich im
Gegensatz zu Verkehrswegeplanungen am Boden nicht so festlegen,
dass parzellenscharf festgestellt werden kann, mit welchen Beeinträchtigungen
Dritte rechnen müssen. Die Immissionen, die
von Luftfahrzeugen ausgehen, hängen von verschiedenen Faktoren
ab. Neben dem Flugzeugtyp, der Triebwerksleistung und dem
Gewicht des Luftfahrzeugs sind vor allem die meteorologischen
Verhältnisse, wie etwa die Windrichtung und -geschwindigkeit sowie
die Lufttemperatur, von Bedeutung. Wegen dieser Imponderabilien
ist die Schallausbreitung nicht exakt vorhersehbar. Dies
zwingt bei der Ermittlung und der Bewertung der Belastungssituation
zu Pauschalierungen. Die Sachverhaltsfeststellungen können
sich durchweg darauf beschränken, anhand von aktuellem Kartenmaterial,
das zuverlässig Aufschluss über die Siedlungsstruktur
bietet, näher aufzuklären, wie groß der Kreis potenzieller Lärmbetroffener
ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.6.2000 – 11 C 13.99, a.a.O. und
v. 26.11.2003 – 9 C 6.02, a.a.O.). Weitere Ermittlungen sind nur
dann anzustellen, wenn die konkreten Umstände hierzu Anlass geben.
Welche Untersuchungstiefe hierbei sachlich und räumlich geboten
ist, richtet sich vornehmlich nach dem Ausmaß der Lärmbelastung.
Ist als wahrscheinlich oder gar als gewiss davon auszugehen,
dass durch den Flugverkehr auf der festgelegten Route
unzumutbarer Lärm im Sinne des § 29 b Abs. 2 LuftVG hervorgerufen
wird, so hat das Luftfahrt-Bundesamt umso intensiver zu
prüfen, ob sich Streckenalternativen anbieten, die Abhilfe versprechen,
je deutlicher die Zumutbarkeitsschwelle voraussichtlich
überschritten wird. Liegt der Schluss auf unzumutbare Lärmbeeinträchtigungen
dagegen von vornherein fern, so erübrigt es sich, alle
Einzeltatsachen zu ermitteln, die geeignet sind, diese Annahme
zu erhärten. Verfügt das Luftfahrt-Bundesamt über eine Tatsachengrundlage,
die für eine an § 29 b Abs. 2 LuftVG orientierte
Lärmbeurteilung ausreicht, so kann es sich weitere Nachforschungen,
die keine entscheidungsrelevanten zusätzlichen Erkenntnisse
versprechen, ersparen.
Das Erstgericht macht selbst nicht geltend, dass das Luftfahrt-
Bundesamt die topografischen Verhältnisse gänzlich übergangen
habe. Es räumt ausdrücklich ein, dass »mit der Prüfung der zulässigen
Mindestflughöhe« der Geländeanstieg durchaus »in den Entscheidungsprozess
eingeflossen« ist (UA S. 25). Weshalb insoweit
zusätzlicher Ermittlungsbedarf bestanden haben soll, legt es nicht
dar. Insbesondere lässt es unberücksichtigt, dass das Luftfahrt-Bundesamt
dem Problem der Flughöhe nicht bloß unter dem Blickwinkel
der §§ 6 und 36 LuftVO Bedeutung beigemessen hat. Die
als rechtswidrig qualifizierten Flugrouten dürfen nur dann benutzt
werden, wenn genau definierte Bedingungen erfüllt sind. Vorausgesetzt
wird, dass am Punkt R 260 FFM eine Höhe von 3 500 ft NN
erreicht ist. Nur die Flugzeuge, die diesem Erfordernis gerecht werden,
dürfen an diesem Punkt nach Norden abdrehen. Die übrigen
haben den westlichen Kurs zunächst beizubehalten. Auch die Flugzeuge,
die am Punkt R 260 FFM eine Höhe von 3 500 ft NN erreicht
haben, dürfen den Punkt TABUM nicht nach Belieben anfliegen.
Sie haben vielmehr zunächst den Punkt TAU im Norden anzusteuern.
Erst wenn sie eine Höhe von 4 400 ft NN erreicht haben,
dürfen sie nach Nordosten abdrehen und über das Gebiet der Klägerinnen
hinweg in Richtung TABUM fliegen. Entgegen der Würdigung
des Verwaltungsgerichtshofs hat das Luftfahrt-Bundesamt
mithin sein Augenmerk nicht in Anlehnung an die in den §§ 6 und
36 LuftVO getroffenen Regelungen allein »auf die Einhaltung von
Mindeststandards« gerichtet (UA S. 26), sondern die Flughöhe so
festgelegt, dass eine Überschreitung der gesetzlich vorgeschriebenen
Mindestflughöhe um mehrere hundert Meter sichergestellt
ist. Genauere Untersuchungen der topografischen Verhältnisse
hätten sich ihm nur dann aufzudrängen brauchen, wenn trotz des
4 400 ft-Kriteriums Anhaltspunkte dafür vorhanden gewesen
wären, dass die festgelegte Flughöhe nicht ausreicht, um Lärmbeeinträchtigungen
in dem nach § 29 b Abs. 2 LuftVG kritischen Bereich
zu vermeiden. Umstände, die in diese Richtung hätten deuten
können, werden weder vom Verwaltungsgerichtshof noch von
den Klägerinnen aufgezeigt; sie sind auch sonst nicht ersichtlich.
Die Ergebnisse der inzwischen vorgenommenen Lärmmessungen
lassen sich im Gegenteil als Beleg dafür werten, dass sich das Luftfahrt-Bundesamt
mit seinen Höhenfestlegungen auf der sicheren
Seite wähnen durfte.
2.2.4.4 Bot die festgelegte Flugroute unter Lärmschutzgesichtspunkten
keinen Anlass zu Bedenken, so musste das Luftfahrt-Bundesamt
die topografischen Verhältnisse nicht zum Gegenstand eingehenderer
Untersuchungen machen. Die Vorzugswürdigkeit anderer
Streckenführungen hing nicht vom Geländerelief der
Hochtaunusregion ab. Der Verwaltungsgerichtshof stellt nicht in
Abrede, dass das Luftfahrt-Bundesamt im NIROS-Verfahren Alternativrouten
untersucht, wegen ungünstigerer Gütewerte aber verworfen
hat. Er weist darauf hin, dass die von den Klägerinnen befürwortete
Routenverschiebung »auf den ersten Blick keine Verbesserung
der Lärmsituation insgesamt verspricht«. Als Grund
nennt er, dass »dieser Bereich wohl dichter besiedelt ist als der jetzt
betroffene«. Positive Wirkungen lassen sich nach seiner eigenen
Einschätzung im Falle einer Routenverschiebung allenfalls dadurch
erzielen, dass »die Intensität der Betroffenheit infolge größerer
Flughöhen deutlich reduziert werden« kann (UA S. 26). Indes
lassen sich die Klägerinnen nicht als Opfer intensiver Lärmeinwirkungen
kennzeichnen. Dass sich mit einer modifizierten Streckenführung
ihre Lärmbelastung verringern ließe, ist weder ein Indiz
noch gar ein Beleg für eine auf sachfremde Erwägungen gestützte
Auswahlentscheidung. Für ein Ungültigkeitsverdikt genügt nicht
der Hinweis, dass eine bestimmte, die Klägerinnen weniger belastende
Alternative möglich gewesen wäre. Hinzukommen muss,
dass sich dem Luftfahrt-Bundesamt unter Berücksichtigung aller
entscheidungserheblichen Kriterien gerade diese Alternative hätte
aufdrängen müssen. Soweit der Abwägungsspielraum, den der Gesetzgeber
eröffnet, nicht durch die in § 29 b Abs. 2 LuftVG enthaltene
Direktive eingeschränkt wird, ist die Festsetzung von Flugverfahren
nur daraufhin überprüfbar, ob sie mit guten Gründen
sachlich vertretbar ist. Nach der gesetzlichen Wertung gehört das
Lärmschutzinteresse zwar zu den Gesichtspunkten, denen im Rahmen
der Festlegung nach § 27 a Abs. 2 LuftVO rechtliche Relevanz
zukommt. Das bedeutet aber entgegen der Auffassung der Vorinstanz
nicht, dass es unabhängig davon, wie schwer es im konkreten
Fall wiegt, als ein Posten zu Buche schlägt, dem im Wege einer
32 | ZUR 1/2005

OVG Brandenburg, Fluglärm | RECHTSPRECHUNG
»Optimierung« (UA S. 26) Rechnung zu tragen ist. Der Gesetzgeber
gibt kein bestimmtes Ergebnis vor. Das Luftfahrt-Bundesamt
hat nach Maßgabe der Flugsicherheitserfordernisse zu beurteilen,
ob die Flugbewegungen eher gebündelt oder gestreut werden und
die Lärmbelastung nach Art eines großräumigen Lastenausgleichs
aufgeteilt werden oder bestimmte Gebiete möglichst verschont
bleiben sollen. Ebenso ist seiner Entscheidung vorbehalten, ob bei
der Bewertung der Belange stärker auf das Ausmaß der Betroffenheit
oder die Zahl der betroffenen Bewohner abgestellt werden soll
(vgl. OVG Münster, Urt. v. 4.3.2002, NW VBl. 2003, 95). Nicht jede
noch so geringfügige Änderung bei der Lärmverteilung lässt
sich als Indiz für ein Abwägungsdefizit werten. Entscheidend ist die
Gesamtbilanz.
2.3 Das angefochtene Urteil stellt sich nicht im Sinne des § 144
Abs. 4 VwGO aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig dar.
2.3.1 Die Klägerinnen rügen ohne Erfolg, im Vorfeld der von ihnen
angegriffenen Flugroutenbestimmung nicht angehört worden
zu sein. Mit einem vergleichbaren Einwand hat sich der 9. Senat
des BVerwG im Urt. v. 26.11.2003 – 9 C 6.02 (a.a.O.) auseinander
gesetzt. Der erkennende Senat schließt sich diesen Ausführungen
an: Weder das Luftverkehrsgesetz noch die Luftverkehrs-Verordnung
enthalten Vorschriften, die darauf hindeuten, dass lärmbetroffene
Gemeinden vor der Festlegung von Flugverfahren zu beteiligen
sind. Stattdessen sieht § 32 b LuftVG bei Maßnahmen der
für die Flugsicherung zuständigen Stellen zum Schutz gegen
Fluglärm die Einschaltung der Fluglärmkommission vor. Diese Einrichtung
hat, wie aus Abs. 1 zu ersehen ist, eine beratende Funktion.
Nach Abs. 4 Satz 1 spiegeln sich in ihrer Zusammensetzung die
gegensätzlichen Interessen im Umfeld eines Flugplatzes wider.
Denn neben Vertretern der vom Fluglärm betroffenen Nachbargemeinden
sollen der Kommission u.a. auch Vertreter der Flugfahrzeughalter
und des Flugplatzunternehmers angehören. Auf einfachgesetzlicher
Ebene hat es damit sein Bewenden, dass die
Gemeinden im Rahmen der Fluglärmkommission an Stellungnahmen
und Empfehlungen zu Lärmschutzfragen mitwirken.
Art. 28 Abs. 2 GG vermittelt kein weitergehendes Beteiligungsrecht.
2.3.2 Auch aus § 7 Satz 1 BauGB können die Klägerinnen nichts
für sich herleiten. Die Ausführungen des Erstgerichts zu diesem
Punkt lassen keinen Rechtsfehler erkennen. Anders als in § 4 Abs. 1
BauGB ist in § 7 Satz 1 BauGB nicht allgemein von Trägern öffentlicher
Belange, sondern von öffentlichen Planungsträgern die Rede.
Der Verwaltungsgerichtshof macht zu Recht darauf aufmerksam,
dass bereits höchst zweifelhaft ist, ob das Luftfahrt-Bundesamt
als »Planungsträger« im Sinne dieser Bestimmung angesehen
werden kann. Jedenfalls kommt ein Verstoß gegen die durch § 7
Satz 1 BauGB unter den dort genannten Voraussetzungen begründete
Anpassungspflicht nicht in Betracht. Der Gesetzgeber weist
den Gemeinden in § 1 Abs. 1 BauGB die Aufgabe zu, im Wege der
Bauleitplanung die bauliche und die sonstige Nutzung der Grundstücke
in der Gemeinde vorzubereiten und zu leiten. Was Inhalt eines
Flächennutzungsplans sein kann, lässt sich der beispielhaften
Aufzählung in § 5 Abs. 2 BauGB entnehmen. Zwischen der Festlegung
von Flugverfahren und den Bodennutzungsregelungen, die
den Gegenstand von Darstellungen in einem Flächennutzungsplan
bilden können, besteht kein Konkurrenzverhältnis. Durch
Maßnahmen auf der Grundlage des § 27 a Abs. 2 LuftVO wird kein
Grund und Boden in Anspruch genommen. Die Festlegung von
Flugverfahren führt, selbst wenn sie mit erheblichen Lärmeinwirkungen
einhergeht, nicht zu einem unmittelbaren Widerspruch
sich gegenseitig ausschließender Raumansprüche. Die Gefahr, dass
ein und dasselbe Grundstück mit unterschiedlicher oder gar gegensätzlicher
Zielrichtung überplant wird, besteht nicht.
2.3.3 Ohne Erfolg halten die Klägerinnen dem Luftfahrt-Bundesamt
vor, nicht beachtet zu haben, dass in dem durch Fluglärm
betroffenen Gebiet des Hochtaunus-, des Main-Taunus- und des
Rheingau-Taunus-Kreises mehrere FFH- und Vogelschutzgebiete
gemeldet worden sind. Dahinstehen kann, ob eine Flugroutenfestlegung
geeignet ist, diese Gebiete im Sinne des § 34 Abs. 2
BNatSchG in ihren für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck
maßgeblichen Bestandteilen erheblich zu beeinträchtigen. Selbst
wenn dies zuträfe, ließe der insoweit geltend gemachte Verstoß
nicht auf eine Verletzung von Rechten der Klägerinnen schließen.
Es entspricht ständiger Rechtsprechung des Senats, dass Gemeinden,
die sich gegen sie belastende Maßnahmen zur Wehr setzen,
nicht unter Hinweis auf ihre Planungshoheit oder ihre sonstigen
Belange eine umfassende Rechtmäßigkeitsprüfung fordern können.
Ihnen ist es verwehrt, sich zum gesamtverantwortlichen
Wächter des Natur- und des sonstigen Umweltschutzes aufzuschwingen
und als solcher Belange der Allgemeinheit zu wahren, die
nicht speziell ihrem Selbstverwaltungsrecht zugeordnet sind (vgl.
BVerwG, Urt. v. 21.3.1996 – 4 C 26.94, BVerwGE 100, 388, v.
26.2.1999 – 4 A 47.96, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 148 und v.
11.1.2001 – 4 A 12.99, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 161). Das Vorbringen
der Klägerinnen bietet keinen Anlass, von dieser Rechtsprechung
abzurücken.
Fluglärm – Fehlerhafte Abwägung von
Spitzenpegelbelastungen
OVG Brandenburg, Urteil vom 9. Juni 2004 – 3 D 29/01.AK
1. 1. Zum Anwendungsbereich der Genehmigungsfiktion nach
§ 71 Abs. 1 S. 1 LuftVG.
2. Für die planerische Rechtfertigung eines Konversionsprojekts
genügt es, wenn mit einer von einem konkret feststellbaren
Bedarf losgelösten Angebotsplanung beispielsweise
eine Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur
bezweckt wird.
3. Bei der Beurteilung von Fluglärm kann nicht ausschließlich
auf errechnete Mittelungspegel abgestellt werden; wegen
der intermittierenden Art des Fluglärms ist daneben eine
Berechnung und Bewertung auch der auftretenden Spitzenpegel
erforderlich.
(Leitsätze der Redaktion)
Vorinstanz: VGH Kassel vom 11.2.2003 – 2 A 1062/01 –
Aus dem Tatbestand: Die Kläger wenden sich gegen eine der
Beigeladenen erteilte Änderungsgenehmigung zur zivilen
Nachnutzung des ehemals militärisch genutzten Flugplatzes
Fürstenwalde. (…)
Aus den Gründen: Der Senat ist gemäß § 48 Abs. 1 Nr. 6 der
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) für die Entscheidung über
die Klagen zuständig. Nach dieser Vorschrift entscheidet das
Oberverwaltungsgericht im ersten Rechtszug über sämtliche
Streitigkeiten, die das Anlegen, die Erweiterung oder Änderung
und den Betrieb von Verkehrsflughäfen und von Verkehrslandeplätzen
mit beschränktem Bauschutzbereich betreffen. Um eine
solche Streitigkeit handelt es sich hier.
A. Die – fristgerecht erhobenen – Klagen sind mit dem Hauptantrag
zulässig.
I. Die Kläger als Eigentümer von mit Wohnhäusern bebauten
Grundstücken in unmittelbarer Nähe zu dem Flugplatz sind klage-
ZUR 1/2005 | 33

RECHTSPRECHUNG | OVG Brandenburg, Fluglärm
befugt (§ 42 Abs. 2 VwGO), denn sie können geltend machen, durch
die Änderungsgenehmigung in eigenen Rechten verletzt zu sein. (…)
1. Die Grundstücke der Kläger liegen im Einwirkungsbereich des
von dem Flugplatz ausgehenden Fluglärms. (…)
2. Zwar können sich die Kläger im Hinblick auf diese Werte nicht
darauf berufen, dass der Fluglärm schwer und unerträglich in ihr
Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 1 GG) oder
in ihr Eigentumsgrundrecht (Art. 14 Abs. 1 GG) eingreife. Derartige
Auswirkungen von Fluglärm können erst bei erheblich höheren
Dauer- und Maximalschallpegeln angenommen werden. Ein am
Tage auftretender äquivalenter Dauerschallpegel von 50 bis 55
dB(A) stellt ausweislich des Sondergutachtens des Rates von Sachverständigen
für Umweltfragen, Umwelt und Gesundheit – Risiken
richtig einschätzen (BT-Drs. 14/2300 vom 15.12.1999 – SRU 1999,
S. 163) lediglich den Schwellenwert für Belästigungsreaktionen
dar. Die Schwelle zu Gesundheitsgefährdungen bei am Tage auftretenden
Maximalpegeln wird bei 19 Lärmereignissen täglich mit
einem Pegel von 99 dB(A) als überschritten betrachtet (S. 184 des
Gutachtens).
3. Die Kläger können jedoch geltend machen, die Änderungsgenehmigung
verletze sie in ihrem Recht auf gerechte Abwägung ihrer
privaten Belange. Die Erteilung einer Änderungsgenehmigung
nach § 8 Abs. 5 Satz 1 i.V.m. § 6 Abs. 4 Satz 2 des Luftverkehrsgesetzes
(LuftVG) stellt eine planerische Ermessensentscheidung dar,
denn ihr folgt ein weiterer luftverkehrsrechtlicher Zulassungsakt in
Form einer Planfeststellung oder Plangenehmigung nicht nach. Ihr
kommt somit eine Doppelnatur zu; sie ist sowohl (endgültige) luftverkehrsrechtliche
Zulassungsentscheidung als auch Unternehmergenehmigung
und folgt somit Planungsgrundsätzen (BVerwG,
Beschl. v. 7.11.1996 – 4 B 170.96, Buchholz 442.40. § 8 LuftVG Nr.
13 sowie Urt. v. 11.7.2001 – 11 C 14.00, zit. nach Juris; Hoffmann/Grabherr,
Luftverkehrsgesetz, Kommentar, Stand März 2004,
§ 6 Rn. 102). Das für das Planungsrecht allgemein geltende Abwägungsgebot
räumt den von der Planung Betroffenen ein subjektives
Recht auf gerechte Abwägung ihrer eigenen Belange ein. Die
Lärmschutzbelange der Kläger sind nicht offensichtlich nicht abwägungserheblich,
weil mit Blick auf die prognostizierten Werte
nicht davon ausgegangen werden kann, dass die zu erwartende
Lärmbeeinträchtigung lediglich geringfügig ist und deshalb vernachlässigt
werden kann (vgl. auch Hoffmann/Grabherr, a.a.O., § 6
Rn. 54 a). Wie bereits dargelegt, ist bei einem äquivalenten Dauerschallpegel
von 50 bis 55 dB(A) bereits mit Belästigungsreaktionen
der Betroffenen zu rechnen. Eine Fehlgewichtung der Lärmschutzbelange
der Kläger ist somit nicht von vorneherein ausgeschlossen.
(…)
II. Den Klagen fehlt auch weder insgesamt noch hinsichtlich einzelner
möglicherweise abtrennbarer Regelungen der angegriffenen
Bescheide das Rechtsschutzbedürfnis. Grundsätzlich ist vom Bestehen
eines Rechtsschutzbedürfnisses auszugehen; dieses ist nur
bei Vorliegen besonderer Umstände zu verneinen (Schoch/Schmidt-
Aßmann/Pietzner, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, Stand
September 2003, Vorb. § 40 Rn. 80 m.w.N.). (…)
2. Ein Rechtsschutzbedürfnis für die Klagen kann auch nicht im
Hinblick auf die Regelung des § 71 Abs. 1 Satz 1 LuftVG verneint
werden. Dieser Vorschrift zufolge gilt ein bis zum 2.10.1990 im Beitrittsgebiet
angelegter Flugplatz, der am 1.3.1999 noch betrieben
wurde, als genehmigt und, wenn er der Planfeststellung bedarf, als
im Plan festgestellt. An dieser Stelle kann dahinstehen, ob diese
Fiktionswirkung hier überhaupt eingreift. Von einer fingierten Genehmigung
wird die südliche Start- und Landebahn schon deshalb
nicht erfasst, weil sie in dem maßgeblichen Zeitraum nicht genutzt
wurde, wie unten ausgeführt. Jedenfalls erstreckt sich eine denkbare
Genehmigungsfiktion nach § 71 Abs. 1 Satz 1 LuftVG nicht
darauf, dass der Beigeladenen die zivile Nachnutzung des ehemaligen
Militärflugplatzes als Verkehrslandeplatz gestattet wäre. Das
Erfordernis einer Änderungsgenehmigung für die Konversion des
Militärflugplatzes ist erst mit der Entlassung des Flugplatzes aus der
militärischen Trägerschaft im Jahre 1995 entstanden, mithin zu einem
Zeitpunkt, als das Luftverkehrsgesetz bereits Anwendung auf
den Flugplatz fand. Die gesetzlich angeordnete Fiktion dient aber
nur dazu, für vor dem 3.10.1990 angelegte und am 1.3.1999 noch
betriebene Flugplätze eine sichere Rechtsgrundlage auch für die
Zeit vor Inkrafttreten des heutigen Luftverkehrsgesetzes zu schaffen
(vgl. Stellungnahme des Bundesrates zum Entwurf eines Elften
Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes, BT-DR. 13/9513,
S. 54 f.). Sie hat nicht den Charakter einer allgemeinen Heilungsklausel,
die über rechtliche Versäumnisse unter Geltung des Luftverkehrsgesetzes
hinweghilft bzw. Genehmigungserfordernisse
ausräumen könnte, die auf Grund erst nach Inkrattreten des Luftverkehrsgesetzes
in den neuen Ländern eingetretener Umstände
entstanden sind (vgl. zu § 71 Abs. 2 LuftVG BVerwG, Beschl. v.
26.2.2004 – 4 B 95.03, zit. nach Juris; Hoffmann/Grabherr, a.a.O., §
71 Rn. 5, 7; a.A. zu § 71 Abs. 2 Giemulla/Schmid, Luftverkehrsgesetz,
Kommentar, Stand Oktober 2003, Bd. 1.2, § 71 LuftVG Rn. 12). Da
mithin im Falle einer erfolgreichen Anfechtung der Änderungsgenehmigung
der Beigeladenen die zivile Nachnutzung des Flugplatzes
als Landeplatz für den allgemeinen Verkehr sowie die Änderung
der Flugplatzanlagen nicht aus anderen Gründen gestattet
wäre, kann den Klagen gegen die Änderungsgenehmigung ein
Rechtsschutzbedürfnis nicht abgesprochen werden.
B. Die Klagen sind mit dem Hauptantrag auch begründet.
I. Die Änderungsgenehmigung ist nicht bereits wegen eines Verfahrensfehlers
aufzuheben. (…)
II. Für die Planung besteht entgegen der Auffassung der Kläger
eine ausreichende Planrechtfertigung. Eine Flugplatzplanung ist
gerechtfertigt, wenn für das beabsichtigte Vorhaben nach Maßgabe
der durch das Luftverkehrsgesetz allgemein verfolgten Ziele ein
Bedürfnis besteht, die mit ihr geplante Maßnahme also objektiv erforderlich
ist. Objektiv erforderlich ist eine Maßnahme nicht erst
im Falle ihrer Unausweichlichkeit, sondern bereits dann, wenn sie
vernünftigerweise geboten ist (BVerwG, Urt. v. 8.7.1998 – 11 A
53.97, BVerwGE 107, 142 (145) m.w.N.) Für die planerische Rechtfertigung
eines Konversionsprojekts ist hierbei entgegen der Auffassung
der Klägerin nicht erforderlich, dass eine mit dem geplanten
Vorhaben zu befriedigende Nachfrage nach Luftverkehrsleistungen
konkret ermittelt wird. Die Genehmigung einer zivilen
Nachnutzung ehemaliger Militärflugplätze unterscheidet sich von
der Planung eines neuen Flugplatzes, denn durch sie soll vermieden
werden, dass eine bereits bestehende, mit öffentlichen Mitteln
geschaffene Infrastruktur brach liegt und verfällt. Deshalb ist in
derartigen Fällen von einer Planrechtfertigung schon dann auszugehen,
wenn mit einer von einem konkret feststellbaren Bedarf losgelösten
Angebotsplanung beispielsweise eine Verbesserung der
regionalen Wirtschaftsstruktur bezweckt wird (vgl. BVerwG, Urt.
v. 11.7.2001 – 11 C 14. 00, zit. nach Juris; OVG Lüneburg, Urt. v.
11.12.2000 – 12 K 3200/99, zit. nach Juris; OVG Koblenz, Urt. v.
1.7.1997 – 7 C 11834/93, zit. nach Juris). In dem Widerspruchsbescheid
vom 12.4.2001 hat der Beklagte ausgeführt, dass der Verkehrslandeplatz
für die luftverkehrliche Erschließung des Entwicklungszentrums
Fürstenwalde und des Erholungsgebiets Bad
Saarow notwendig sei. Diese Erwägungen rechtfertigen die Planung
als »vernünftigerweise geboten«.
III. Die Planung verstößt nicht gegen höherrangiges Recht.
Gemäß § 19 Abs. 11 Satz 5 des Gemeinsamen Landesentwicklungsprogramms
der Länder Berlin und Brandenburg (LEPro) sollen
ergänzend zu dem bestehenden Flughafensystem bzw. dem zu
entwickelnden Großflughafen für die allgemeine Luftfahrt regionale
Flugplätze geschaffen werden. (…)
34 | ZUR 1/2005

OVG Brandenburg, Fluglärm | RECHTSPRECHUNG
IV. Die Änderungsgenehmigung verletzt aber das subjektive
Recht der Kläger auf gerechte Abwägung ihrer Belange. Das Abwägungsgebot
wird verletzt, wenn in die Abwägung an Belangen
nicht eingestellt worden ist, was nach Lage der Dinge in sie hätte
eingestellt werden müssen. Es ist ferner verletzt, wenn die Bedeutung
der betroffenen privaten Belange verkannt
oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten
öffentlichen Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die
zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis
steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot
nicht verletzt, wenn sich der Planungsträger in der Kollision
zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen
und damit notwendigerweise für die Zurückstellung eines anderen
entscheidet (BVerwG, Urt. v. 12.12.1969 – IV C 105.66, BVerwGE
34, 301 (309)). Eine fehlerhafte Abwägung kann von den Antragstellern
aber nur gerügt werden, wenn und soweit sie durch sie in
eigenen Rechten verletzt sind. Jeder Beteiligte kann nur eine gerechte
Abwägung seiner eigenen Belange mit entgegenstehenden
anderen Belangen fordern, nicht aber auch eine gerechte Abwägung
der Belange anderer Beteiligter oder eine insgesamt und in jeder
Hinsicht fehlerfreie Abwägung (BVerwG, Urt. v. 14.2.1975 – IV
C 21.74, BVerwGE 48, 56 (66)).
1. Die Sicherheitsbelange der Kläger sind zwar nicht fehlerhaft
abgewogen worden. (…)
2. Es liegt aber ein Abwägungsfehler hinsichtlich der Fluglärmbelange
der Kläger vor.
a) Eine Prüfung der Zumutbarkeit des Fluglärms für die Anwohner
des Flugplatzes ist im Rahmen des vorliegenden Verfahrens
nicht etwa deshalb entbehrlich, weil der Flugplatz möglicherweise
bereits früher genehmigt worden ist oder als genehmigt gilt. Die
Frage der Zumutbarkeit von Fluglärmbelastungen stellt sich bei der
Änderung einer bestehenden Flugplatzanlage nur dann nicht neu,
wenn die Beeinträchtigungen der Anlieger von einer früheren luftverkehrsrechtlichen
Genehmigung gedeckt sind und von einer
späteren Änderung des Flugplatzes nicht berührt werden (vgl.
BVerwG, Urt. v. 15.9.1999 – 11 A 22.98, LKV 2000, 211). Hier wird
aber die bislang – allenfalls – genehmigte oder als genehmigt geltende
technische Kapazität des Flugplatzes durch Instandsetzung
und (Wieder)Inbetriebnahme der südlichen, asphaltierten Startund
Landebahn erweitert. (...)
Auch die Fiktionswirkung gemäß § 71 Abs. 1 Satz 1 LuftVG umfasst
die asphaltierte Start- und Landebahn nicht. Die Fiktion gilt
nur für diejenigen Anlagen des Flugplatzes, die zum Stichtag auch
tatsächlich »angelegt« waren. Am 2.10.1990 war die südliche Startund
Landebahn unstreitig nicht für den Flugbetrieb nutzbar. (...)
b) Das der Entscheidung des Beklagten zu Grunde liegende Abwägungsmaterial
dürfte hinsichtlich der zu erwartenden Belastung
der Anwohner mit Fluglärm vollständig ermittelt worden sein.
Zum Umfang der am Tage zu erwartenden Lärmbelastungen führt
die Änderungsgenehmigung aus: Bei Zugrundelegung eines worstcase-Szenarios
seien für den Immissionspunkt IO 1 (Neuendorf unter
Anflug 26) ein Maximalpegel von 85,78 dB(A) und ein äquivalenter
Dauerschallpegel von 56,16 dB(A) sowie für den Immissionspunkt
IO 2 (Neuendorf zwischen Anflug 26 und 29) ein
Maximalpegel von 84,6 dB(A) und ein äquivalenter Dauerschallpegel
von 55,6 dB(A) ermittelt worden; die Spitzenpegel träten
nur ein- bis zweimal wöchentlich auf. Diese Beurteilung stützt
sich auf das Gutachten der AVIA Consult, dessen Ergebnisse sich
die Bescheide zu eigen machen. Dieses Gutachten begegnet zwar
hinsichtlich einiger ihm zu Grunde liegender Annahmen Bedenken,
die ermittelten Ergebnisse dürften jedoch letztlich nicht zu beanstanden
sein.
Die zu erwartende Lärmbelästigung der Anwohner des Flugplatzes
ist prognostisch zu bestimmen. Das Gericht hat im Streitfall nur
die Wahl einer geeigneten fachspezifischen Methode, die zutreffende
Ermittlung des der Prognose zu Grunde liegenden Sachverhalts
und die einleuchtende Begründung des Ergebnisses zu überprüfen.
Es ist nicht Aufgabe des Gerichts, das Ergebnis einer nach
diesen Maßstäben sachgerecht erarbeiteten Prognose darauf zu
überprüfen, ob die prognostizierte Entwicklung mit Sicherheit bzw.
größerer oder geringerer Wahrscheinlichkeit eintreten wird oder
kann, ferner nicht darauf, ob die Prognose durch die spätere
tatsächliche Entwicklung mehr oder weniger bestätigt oder widerlegt
ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 8.7.1998 – 11 A 53.97, BVerwGE 107,
142 (146); BVerwG, Urt. v. 11.7.2001 – 11 C 14.00, zit. nach Juris).
aa) Die dem Gutachen der AVIA Consult zu Grunde liegende
fachliche Methode ist nicht zu beanstanden.
Das Gutachten, das die Fluglärmbelastung anhand äquivalenter
Dauerschallpegel sowie der Höhe und Häufigkeit auftretender Maximalpegel
ermittelt hat, entspricht dem in Wissenschaft und
Technik anerkannten Stand. Der Dauerschallpegel ist in aller Regel
der angemessene Maßstab für die Erfassung einer regelmäßig in Erscheinung
tretenden Vielzahl von Fluglärmereignissen. Er ist allerdings
zur Erfassung von besonders hohen Spitzenpegeln um die
Ermittlung von Maximalpegeln und deren Häufigkeit zu ergänzen
(vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 1.7.1997 – 7 C 11843/93, zit. nach Juris;
Hoffmann/Grabherr, a.a.O. § 6 Rn. 52).
Die Berechnung der äquivalenten Dauerschallpegel ist unter Verwendung
der Berechnungsmethode der Anleitung zur Berechnung
von Lärmschutzbereichen an zivilen und militärischen Flugplätzen
nach dem Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm (AzB, GMBl.
1975, 162 ff.) unter Berücksichtigung der Modifikationen nach der
Leitlinie zur Ermittlung und Beurteilung der Fluglärmimmissionen
in der Umgebung von Landeplätzen durch die Immissionsschutzbehörden
der Länder (Landeplatz-Fluglärmleitlinie) erfolgt. Diese
Vorschriften sind umfassend methodisch erarbeitete Regelwerke zu
Ermittlung von Fluglärm. (...)
bb) Fraglich ist, ob der Berechnungen der zu erwartenden
Fluglärmbelastung ein zutreffend und vollständig ermittelter Sachverhalt
zu Grunde liegt.
(1) Es bestehen zwar Zweifel daran, ob das Gutachten von zutreffenden
Flugbewegungszahlen ausgeht, das gefundene Ergebnis
ist indes nicht zu beanstanden. (...)
(2) Soweit die Kläger die Ergebnisse des Gutachtens unter Hinweis
darauf in Zweifel ziehen, dass den Berechnungen der A-Schalldruckpegel
zu steile An- und Abflugwinkel zu Grunde gelegt worden
wären, weshalb fehlerhaft von einer zu großen Überflughöhe
über den Immissionspunkten ausgegangen worden sei, dürfte auch
dieser Einwand nicht durchgreifen. (...)
cc) Da das Gutachten auch die gefundenen Ergebnisse im Wesentlichen
nachvollziehbar darstellt und begründet, spricht zumindest
einiges dafür, dass es der Entscheidung des Beklagten abwägungsfehlerfrei
zu Grunde gelegt werden konnte.
c) Der Beklagte hat aber bei der von ihm getroffenen Abwägungsentscheidung
die Bedeutung der Belange der durch am Tage
auftretenden Fluglärm betroffenen Anwohner verkannt.
Die Planfeststellungs- bzw. Genehmigungsbehörde entscheidet
im Rahmen ihrer planerischen Gestaltungsfreiheit grundsätzlich
nach pflichtgemäßem Ermessen auch darüber, auf welche Weise sie
den Belangen des Lärmschutzes Rechnung tragen will. § 9 Abs. 2
LuftVG setzt dieser Entscheidung eine nicht durch Abwägung der
widerstreitenden Belange zu überwindende Grenze. Dieser Vorschrift
zufolge sind dem Unternehmer im Planfeststellungsbeschluss
bzw. hier in der Genehmigung die Errichtung und Unterhaltung
der Anlagen aufzuerlegen, die für das öffentliche Wohl
oder zur Sicherung der Benutzung der benachbarten Grundstücke
gegen Gefahren oder Nachteile notwendig sind. Ein hierauf gestutzter
Anspruch auf Schutzanordnungen gegen Fluglärm setzt
ZUR 1/2005 | 35

RECHTSPRECHUNG | OVG Brandenburg, Fluglärm
voraus, dass die Lärmbeeinträchtigungen »unzumutbar« sind. Das
Gebot der Bewältigung aller erheblichen Probleme beschränkt sich
aber nicht allein auf »unzumutbaren« Fluglärm. Als abwägungserheblicher
Belang ist vielmehr jede Lärmbelastung anzusehen, die
nicht lediglich als nur geringfügig einzustufen ist (vgl. BVerwG,
Urt. v. 29.1.1991 – 4 C 51.89, BVerwGE 87, 332 (341 f.)).
Da durch Gesetz festgesetzte Lärmgrenzwerte bisher nicht bestehen,
ist es Aufgabe des Gerichts im einzelnen Fall, anhand der
Würdigung der konkreten Gegebenheiten die Grenze der zumutbaren
Lärmbelastungen zu bestimmen. Die Zumutbarkeit von
Flugverkehrsgeräuschen richtet sich nach der durch die Gebietsart
und die konkreten tatsächlichen Verhältnisse bestimmten Schutzbedürftigkeit
der jeweiligen Umgebung. Für die Gebietsart ist dabei
von der bebauungsrechtlich geprägten Situation der Grundstücke
auszugehen, für die tatsächlichen Verhältnisse spielen insbesondere
»Geräuschvorbelastungen« und »plangegebene«
Vorbelastungen eine wesentliche Rolle. Nach diesen Kriterien ist
ein Grundstück gegenüber einem Planvorhaben umso schutzwürdiger,
je mehr es nach der Gebietsart berechtigterweise Schutz vor
Immissionen erwarten kann und je weniger es durch Störfaktoren
tatsächlich vorbelastet ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 7.7.1978 – 4 C 79.76
u. a., BVerwGE 56, 110 (131); BVerwG, Urt. v. 29.1.1991 – 4 C
51.89, BVerwGE 87, 332 (356 f.)).
aa) Der Lärmbelastung auf den Grundstücken der Kläger zu 1.
und 4. angenäherte Werte treten an dem in unmittelbarer Nähe zu
ihren Wohnhäusern gelegenen Immissionspunkt 1 (Neuendorf unter
Anflug 26) auf Hier wurden für die Berechnungsvariante 1 (100
% der Flugbewegungen in Startrichtung Ost) folgende Geräuschpegel
ermittelt: ein äquivalenter Dauerschallpegel von 56,18 dB(A)
– die Angabe von 56,16 dB(A) in Tabelle 4.2.1. weicht von der auf
der Kontrolldruckliste ab -, ein 0,49 mal täglich auftretender Maximalpegel
von 85,78 dB(A) sowie darunter liegende Einzelschallereignisse
zwischen 75 und 84 dB(A), die für insgesamt 56,88 Tagesereignisse
prognostiziert werden – der ganz überwiegende Teil
dieser Einzelschallereignisse liegt hierbei sogar über 78 dB(A). Für
die Berechnungsvariante 2 (100 % der Flugbewegungen in Richtung
West) wurden folgende Werte berechnet: ein äquivalenter
Dauerschallpegel von 53,35 dB(A), ein 0,49 mal täglich auftretender
Maximalpegel von 85,78 dB(A) und 11,89 mal täglich auftretende
[darunter] liegende Einzelschallereignisse mit einer Lautstärke
zwischen 75 und 84 dB(A).
Das Grundstück des Klägers zu 3. liegt in unmittelbarer Nähe des
Immissionspunktes 2 (Neuendorf zwischen Anflug 26 und 29).
Hierfür errechnet das Gutachten bei Berechnungsvariante 1 einen
äquivalenten Dauerschallpegel von 55,62 dB(A), einen 1,22 mal
täglich auftretenden Maximalpegel von 84,6 dB(A) sowie täglich
47,54 darunter liegende Einzelschallereignisse zwischen 75 und 84
dB(A). Für Variante 2 werden folgende Werte ermittelt: ein äquivalenter
Dauerschallpegel von 52,71 dB(A), ein 1,22 mal täglich
auftretender Maximalpegel von 84,6 dB(A) sowie 2,77 mal täglich
zu erwartende Einzelschallereignisse zwischen 75 und 84 dB(A).
Der Kläger zu 2., dessen Grundstück weiter nördlich liegt, ist von
deutlich geringeren Belästigungen betroffen. Wie den von der
AVIA Consult erstellten Lärmkonturen zu entnehmen ist, liegt sein
Grundstück in einem Bereich, für den ein äquivalenter Dauerschallpegel
von 50 bis 55 dB(A) prognostiziert wird. Dieser liegt
mithin etwa um bis zu 5 dB(A) unter den für die Grundstücke der
anderen Kläger prognostizierten Werten. Da sein Grundstück sich
nicht unmittelbar in der Einflugschneise der Startbahnen befindet,
dürften auch die zu erwartenden Einzelschallereignisse erheblich
unter den für die übrigen Kläger ermittelten Werten liegen.
bb) Die Entscheidung des Beklagten stellt sich jedenfalls gegenüber
den Klägern zu 1., 3. und 4. als abwägungsfehlerhaft dar.
(1) Die bebauungsrechtliche Situation rechtfertigt entgegen der
Auffassung der Kläger aller-dings die Einordnung der Gemeinde
Neuendorf im Sande als Dorfgebiet. (...)
(2) Darüber hinaus liegen die Grundstücke der Kläger in einem
plangegeben vorbelasteten Gebiet. Eine sogenannte plangegebene
Vorbelastung kann sich schutzmindernd auswirken. Sie liegt vor,
wenn ein Anwohner aufgrund einer zwar noch nicht verwirklichten,
aber bereits verfestigten Planung mit erhöhten Immissionen
rechnen muss, da das Maß der zumutbaren Immissionen auch von
der Lage des betroffenen Grundstücks abhängt. Ein Grundstück
wird allerdings durch eine sich verfestigende Planung dann nicht
mehr – mit der Folge einer Duldungspflicht gegenüber künftigem
Lärm – vorbelastet, wenn die Planung ihrerseits auf eine vorhandene
bebauungsrechtlich verfestigte Situation trifft. Eine solche Situation
ist anzunehmen, wenn das Grundstück zum Zeitpunkt der
Verfestigung der Fachplanung bereits baulich nutzbar war (BVerwG,
Urt. v. 29.1.1991 – 4 C 51.89, BVerwGE 87, 332 (364, 365)).
Die Grundstücke sämtlicher Kläger liegen im Einwirkungsbereich
eines Flugplatzes, der, wie oben dargelegt, nie außer Betrieb genommen
wurde. Es ist auch nichts dafür vorgetragen oder sonst ersichtlich,
dass die Grundstücke zu einer Zeit bebaut worden wären
bzw. bebaubar geworden wären, in der der Flugplatz noch nicht angelegt
war. Somit ist jedenfalls eine plangegebene Vorbelastung anzunehmen.
(3) Der Beklagte hat den Umfang jedenfalls der Betroffenheit der
Kläger zu 1., 3. und 4. durch Lärm verkannt bzw. nicht mit dem
diesem Belang zukommenden Gewicht in seine Abwägung eingestellt.
(a) Allein mit Blick auf die prognostizierten äquivalenten Dauerschallpegel
stellt sich die Entscheidung des Beklagten allerdings
nicht als abwägungsfehlerhaft dar. Diese Werte hat der Beklagte in
seiner Abwägungsentscheidung zutreffend und mit dem ihnen zukommenden
Gewicht berücksichtigt. Der Umstand, dass die
Grundstücke der Kläger in einem als Dorfgebiet zu charakterisierenden
Gebiet liegen, führt dazu, dass gegenüber sonstigen, nur
dem Wohnen dienenden Gebieten eine geringere Schutzwürdigkeit
besteht. Bislang sind keine Lärmgrenzwerte für die Bewertung
von Fluglärm festgesetzt. Wegen der unterschiedlichen Art der
Lärmbeeinträchtigungen kommt eine Übertragung der in der Verkehrslärmschutzverordnung
vom 12.6.1990 (BGBl. 1 S. 1063 – 16.
BImSchV) festgelegten Grenzwerte für den Straßenverkehr für die
Beurteilung der Zumutbarkeit von Fluglärm nicht ohne weiteres in
Betracht (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.1.1991 – 4 C 51.89, BVerwGE 87,
332 (373 f.)); dies gilt auch für die Grenzwerte der Technischen Anleitung
zum Schutz gegen Lärm (TA Lärm) vom 26.8.1998 (GMBl.
S. 503; vgl. hierzu OVG Hamburg, Beschl. v. 13.12.1994 – Bs III
376/93, zit. nach Juris) sowie für die DIN 18005 – Schallschutz im
Städtebau. Allerdings weist die TA Lärm (vgl. Nr. 6) ebenso wie DIN
18005 (vgl. Beiblatt 1 Nr. 1.1 Buchst. e) als Grenzwert zum Schutz
der Nachbarschaft gegen Lärmimmissionen in Dorfgebieten einen
Beurteilungspegel von 60 dB(A) am Tage aus; der Grenzwert der 16.
BImSchV (vgl. § 2 der Verordnung) liegt mit 64 dB(A) sogar noch
darüber. Der höchste für die klägerischen Grundstücke prognostizierte
äquivalente Dauerschallpegel beträgt demgegenüber nur
56,18 dB(A). Der Umstand, dass die Grenzwerte der oben genannten
Regelwerke auf den Grundstücken der Kläger nicht nur nicht
erreicht, sondern sogar deutlich unterschritten werden, rechtfertigt
unter Berücksichtigung auch ihrer plangegebenen Vorbelastung
den Schluss, dass die vorliegend prognostizierten äquivalenten
Dauerschallpegel allein jedenfalls nichts dafür hergeben,
dass den Anwohnern nicht mehr zumutbare Lärmbelästigungen
drohen.
(b) Es liegt aber ein Abwägungsfehler vor, weil der Beklagte in seiner
Entscheidung die tatsächliche Belastung der Kläger zu 1., 3.
36 | ZUR 1/2005

OVG Brandenburg – Fluglärm | RECHTSPRECHUNG
und 4. durch die auftretenden Einzelschallereignisse nicht mit dem
ihr zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt hat. Entgegen
der Ansicht der Beigeladenen kann bei der Beurteilung von
Fluglärm nicht ausschließlich auf errechnete Mittelungspegel abgestellt
werden; wegen der intermittierenden Art des Fluglärms ist
daneben eine Berechnung und Bewertung auch der auftretenden
Spitzenpegel erforderlich (vgl. vorstehend S. 27 des Entscheidungsabdrucks).
(aa) Der Abwägungsvorgang ist fehlerhaft. Der Beklagte hat sich
zwar abwägend mit den höchsten Maximalpegeln von 84,6 bzw.
85,78 dB(A) auseinander gesetzt und insoweit zutreffend ausgeführt,
dass diese lediglich vereinzelt auftreten und deshalb vernachlässigt
werden können. Allerdings hat er sich in keiner Weise
dazu geäußert, dass den Klägern zu 1. und 4. täglich insgesamt
57,37 Lärmereignisse mit Schallpegeln von 75 dB(A) und mehr –
davon 56,51 Lärmereignisse mit einer Lautstärke von 78 dB(A) und
mehr – sowie dem Kläger zu 3. insgesamt 48,76 Einzelschallereignisse
täglich mit einer Lautstärke von mindestens 75 dB(A) zu gemutet
werden. Eine Auseinandersetzung mit diesen Lärmbelastungen
war nicht entbehrlich, da sie keinesfalls als geringfügig betrachtet
werden können. Bei einem 16-stündigen Betrieb des
Flugplatzes haben die Kläger zu 1., 3,. und 4. immerhin mehr als
dreimal pro Stunde mit einem Lärmereignis von über 75 dB(A) zu
rechnen; bei den Klägern zu 1. und 4. liegen diese Einzelereignisse
sogar nahezu vollständig im Bereich von 78 dB(A) und darüber.
(bb) Dieser Mangel im Abwägungsvorgang ist im Sinne von § 10
Abs. 8 Satz 1 LuftVG offensichtlich, weil den angegriffenen Bescheiden
eindeutig zu entnehmen ist, dass der Beklagte ausschließlich
auf die äquivalenten Dauerschallpegel sowie die höchsten
Spitzenpegel abgestellt hat.
(cc) Der Fehler im Abwägungsvorgang hat sich auch auf das Abwägungsergebnis
ausgewirkt (vgl. § 10 Abs. 8 Satz 1 LuftVG).
Es ist allerdings zweifelhaft, ob der Beklagte im Hinblick auf Höhe
und Häufigkeit dieser prognostizierten Einzelschallpegel gemäß § 9
Abs. 2 LuftVG gezwungen gewesen wäre, weitergehende Schutzauflagen
in die angegriffene Änderungsgenehmigung aufzunehmen.
Hinsichtlich unzumutbar von Lärmbeeinträchtigungen Betroffener
markiert diese Vorschrift – wie bereits dargelegt – eine
nicht durch Abwägung der widerstreitenden Belange überwindbare
Grenze. Als ein Mittel zur Bewältigung der anstehenden (Lärm-
)Probleme gibt § 9 Abs. 2 LuftVG der Behörde die rechtliche Grundlage,
mit der Verpflichtung des Vorhabenträgers das Ziel einer umfassenden
und gerechten planerischen Abwägung zu erreichen.
»Notwendig« im Sinne dieser Vorschrift sind bestimmte Schutzvorkehrungen
durch Dritte jedoch nur dann, wenn die Behörde
sich abwägungsfehlerfrei nicht in der Lage sieht, die Problembewältigung
durch eigene planerische Gestaltung zu leisten (vgl.
BVerwG, Urt. v. 29.1.1991 – 4 C 51.89, BVerwGE 87, 332 (342)).
Fraglich ist, ob die hier vorliegenden Beeinträchtigungen bereits
als unzumutbar zu qualifizieren sind. Gesundheitliche Beeinträchtigungen
der Anwohner durch die Einzelschallereignisse sind nicht
zu befürchten; derartige Gefahren werden erst bei 19 mal täglich
auftretenden Maximalpegeln von über 99 dB(A) angenommen (vgl.
SRU 1999, S. 194; Hoffmann/Grabherr, a.a.O., § 6 Rn. 53). Die prognostizierten
Einzelschallereignisse könnten allerdings die Zumutbarkeitsschwelle
überschreitende erhebliche Belästigungen darstellen.
Der übliche Tagespegel im Wohnbereich beträgt etwa 50 dB(A)
(SRU 1999, S. 158). Beachtliche Störungen im Wohnungsinneren
sind deshalb erst bei Maximalpegeln von über 55 dB(A) anzunehmen
(vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 3.9.2001 – 3 E 32/98.P, NordÖR
2002, 241 (250) m. w. N.). Im Hinblick auf das Ziel, die Kommunikation
vor Beeinträchtigungen zu schützen, sind zudem nicht
schon einzelne höhere Pegel kritisch, solange ihre Häufigkeit nicht
dazu führt, dass ein Gespräch immer wieder unterbrochen wird, Radio-
und Fernsehsendungen mangels Satzverständlichkeit nur noch
eingeschränkt mitvollzogen werden können oder sich die für eine
Informationsaufnahme notwendige Konzentration nicht wieder
einstellt (vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 3.9.2001, a. a. O.). Die Dämmwirkung
geschlossener Fenster ist mit etwa 25 dB(A) zu veranschlagen
(vgl. SRU 1999, S. 184), so dass bei geschlossenen Fenstern erst
Maximalpegel an der Außenseite von Wohnhäusern von 80 dB(A)
und darüber in den Wohnräumen zu beachtlichen Beeinträchtigungen
führen. Derartige Werte treten am Immissionsort 1 bei Variante
1 (alle Starts in Richtung Osten) etwa 11 mal täglich, im Übrigen
allenfalls ca. dreimal täglich auf. Somit ist selbst im ungünstigsten
Fall nicht einmal ein Störereignis pro Stunde zu erwarten, was
als zumutbar anzusehen sein dürfte. Die Dämmwirkung schon eines
gekippten Fensters beträgt aber lediglich 10 bis 15 dB(A) (vgl.
SRU 1999, S. 184, Hoffmann/Grabherr, a.a.O., § 6 Rn. 55), so dass in
diesem Fall sämtliche Lärmereignisse über 75 dB(A) auch zu einer
beachtlichen Störung innerhalb der Wohnhäuser führen. Darüber
hinaus sind die Außenwohnbereiche der Grundstücke der Kläger zu
1., 3. und 4. durchschnittlich dreimal pro Stunde Beeinträchtigungen
durch Einzelschallereignisse mit einer Lautstärke von 75 dB(A)
und mehr ausgesetzt. Es ist fraglich, ob derartige Beeinträchtigungen
der bebauungsrechtlichen Situation der Grundstücke zugemutet
werden können. Eine plangegebene Vorbelastung lässt sich
hierfür jedenfalls nicht ohne weiteres ins Feld führen. Wie oben dargelegt,
wurde die Hauptstart- und Hauptlandebahn mindestens seit
1986 tatsächlich nicht mehr genutzt und ist auch nicht Bestandteil
des als planfestgestellt fingierten Bestandes des Flugplatzes. Durch
ihre Wiederinbetriebnahme dürfte sich die Belastung der Grundstücke
der Kläger zu 1., 3. und 4. deutlich erhöhen, da diese derzeit
lediglich durch ihre Lage am Rand des An- und Abflugkorridors der
nördlichen Start- und Landebahn belastet werden. Ermittlungen
dazu, ob die bislang bestehende tatsächliche Vorbelastung mit Einzelschallereignissen
in vergleichbarer Höhe und Häufigkeit verbunden
ist, hat der Beklagte nicht angestellt.
Die Frage, ob die auftretenden Maximalpegel zwingend Schutzauflagen
erfordert hätten, kann aber letztlich dahingestellt bleiben.
Die Entscheidung des Beklagten ist schon deshalb im Ergebnis abwägungsfehlerhaft,
weil nicht ausgeschlossen werden kann, dass
der Beklagte bei vollständiger Abwägung der klägerischen Lärmschutzbelange
auch unterhalb der Schwelle der unzumutbaren Beeinträchtigungen
weitere Regelungen zur Verringerung der
Lärmbelastungen der Kläger getroffen hätte. Hierfür spricht, dass
er, ohne ausdrücklich von einer unzumutbaren Lärmbelästigung
der Anwohner auszugehen, bereits mit den Auflagen Nr. 19 und 20
Regelungen zur Minimierung des Fluglärms getroffen hat.
d) Es liegt überdies auch ein Abwägungsfehler hinsichtlich der
Lärmschutzbelange sämtlicher Kläger zur Nachtzeit vor. Eine Abwägung
hat insoweit offensichtlich nicht stattgefunden. Wie auf
Seite 7 des Widerspruchsbescheides ausgeführt wird, hat der Beklagte
eine »gesonderte Beauflagung hinsichtlich der Nachtruhe«
für »entbehrlich« gehalten, weil der Verkehrslandeplatz nur für
Flüge unter Sichtschutzbedingungen am Tage zugelassen ist. Auch
das Gutachten der AVIA Consult hat keine Berechnungen für eventuelle
Fluglärmimmissionen zur Nachtzeit angestellt (vgl. S. 14 des
Gutachtens sowie die Tabellen in Anlage 2 zu dem Gutachten).
Dem Flugplatz Fürstenwalde ist aber mit den hier angefochtenen
Bescheiden eine Genehmigung zum Betrieb ohne jede Nachtflugeinschränkung
erteilt worden. Ein vollständiger Ausschluss von
Flügen zur Nachtzeit ergibt sich entgegen der Ansicht des Beklagten
auch nicht aus der Zulassung des Flugplatzes als Verkehrslandeplatz
»für die Durchführung von Sichtflugregeln bei Tage«. Nach
allgemeiner Lärmschutzpraxis umfasst die Nachtzeit die Zeit von
22.00 Uhr bis 6.00 Uhr (BVerwG, Urt. v. 29.1.1991 – 4 C 51.89,
BVerwGE 87, 332 (371 f.)). Für den Fluglärmschutz findet sich ei-
ZUR 1/2005 | 37

RECHTSPRECHUNG | OVG Hamburg, Airbus-Erweiterung
ne entsprechende Regelung in Ziffer 1 Satz 3 der Anlage zu § 3 des
Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm. Gemäß § 33 Satz 2 der Luftverkehrs-Ordnung
in der Fassung der Bekanntmachung vom
27.3.1999 (BGBl. 1 S. 580) gilt für Flüge nach Sichtflugregeln bei
Nacht aber der Zeitraum zwischen einer halben Stunde nach Sonnenuntergang
und einer halben Stunde vor Sonnenaufgang als
»Nacht«; Flüge nach Sichtflugbedingungen bei Tage können somit
bereits eine halbe Stunde vor Sonnenaufgang starten. Im Sommer
sind deshalb innerhalb der unter Lärmschutzgesichtspunkten als
Nachtzeit definierten Zeit des frühen Morgens auf dem Flugplatz
Fürstenwalde über einen längeren Zeitraum hinweg uneingeschränkt
Flugbewegungen möglich. Am längsten Tag des Jahres,
dem 21. Juni beispielsweise geht die Sonne in Fürstenwalde bereits
um ca. 4.40 Uhr MEZ auf, Flüge nach Sichtflugregeln bei Tag können
demnach bereits ab 4. 10 Uhr MEZ beginnen. Der offenkundige
Fehler im Abwägungsvorgang schlägt auch auf das Abwägungsergebnis
durch, denn ausweislich der oben zitierten Ausführungen
im Widerspruchsbescheid ist davon auszugehen, dass
der Beklagte mögliche Flugbewegungen zur Nachtzeit im lärmschutzrechtlichen
Sinne entweder vollständig ausgeschlossen oder
allenfalls unter weiteren Auflagen genehmigt hätte.
Nach alledem ist der Anspruch aller Kläger auf gerechte Abwägung
ihrer Lärmschutzbelange verletzt.
V. Auf die Anfechtungsklagen hin ist die Änderungsgenehmigung
jedoch nicht aufzuheben, sondern es ist lediglich ihre Rechtswidrigkeit
und Nichtvollziehbarkeit festzustellen.
Für Planfeststellungsverfahren ist anerkannt, dass nicht jeder
Mangel eines Planfeststellungsbeschlusses, der zur Folge hat, dass
dieser einen Betroffenen in seinen Rechten verletzt, auch die Aufhebung
des Beschlusses rechtfertigt. Ein Anspruch auf Aufhebung
des Planfeststellungsbeschlusses besteht vielmehr nur dann, wenn
der Abwägungsmangel nicht durch Planergänzungen beseitigt werden
kann. Letzteres ist dann nicht möglich, wenn der Abwägungsmangel
für die Planungsentscheidung insgesamt von so großem Gewicht
ist, dass dadurch die Ausgewogenheit der Planung in Frage gestellt
wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 7.7.1978 – 4 C 79.76 u. a., BVerwGE
56, 110 (133); BVerwG, Beschl. v. 3.4.1990 – 4 B 50.89, NVWZ-RR
1990, 454 f.). Dieser von der Rechtsprechung entwickelte Grundsatz
ist mit dem Planungsvereinfachungsgesetz vom 17.12.1993 für
Planfeststellungsbeschlüsse und Plangenehmigungen ausdrücklich
in § 10 Abs. 8 Satz 2 LuftVG eingefügt worden. Diese Vorschrift ist
entsprechend auch auf Anfechtungsklagen gegen Änderungsgenehmigungen
nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG anzuwenden, denn derartige
Genehmigungen haben, wie bereits dargelegt, Planungsfunktion
(vgl. zur Anwendung des der Vorschrift zu Grunde liegenden
Rechtsgedankens auf eine Genehmigung nach § 6 Abs. 4 Satz 2
LuftVG OVG Frabkfurt/Oder, Beschl. v. 28.11.1996 – 4 B 142/96,
LKV 1997, 457; OVG Koblenz, Urt. v. 1.7.1997 – 7 C 11843/93, zit.
nach Juris; OVG Bremen, Urt. v. 11.6.1996 – 1 G 5/94, zit. nach Juris;
Hoffmann/Grabherr, a.a.O., § 6 Rn. 182).
Die festgestellten Abwägungsmängel stellen die Ausgewogenheit
der Planung insgesamt nicht in Frage. Es ist nicht ersichtlich,
dass eine Ergänzung der Genehmigung zu Gunsten der Kläger die
Gesamtkonzeption des Vorhabens in einem wesentlichen Punkt
berühren würde.
Selbst in dem Fall, dass unzumutbare Lärmbeeinträchtigungen
einzig durch Schutzauflagen zu vermeiden sind, steht die Festlegung
der konkreten Schutzmaßnahme grundsätzlich im Ermessen
der Planfeststellungs- bzw. hier der Genehmigungsbehörde (BVerwG,
Urt. v. 29.1.1991 – 4 C 51.89, BVerwGE 87, 332 (345)). Nichts
spricht dafür, dass der Beklagte von der Genehmigung des Vorhabens
insgesamt abgesehen oder es wesentlich modifiziert hätte.
Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass eine Verlegung der Hauptstart-
und Hauptlandebahn erfolgt wäre, um den Lärmschutzbelangen
der Kläger zu 1., 3. und 4. besser zu entsprechen. Im Widerspruchsbescheid
hat der Beklagte ausgeführt, dass eine Umlegung
der Start- und Landebahnen nicht ernstlich in Betracht gezogen
werden könne, weil dies einer kompletten Neuanlage des
Flugplatzes gleichkomme und die Investitionen der Platzbetreiber
zerstört würden. Anhaltspunkte dafür, dass eine Änderung der
Flugplatzkonfiguration oder eine sonstige wesentliche Änderung
des Flugplatzes die einzige Möglichkeit wäre, die Lärmschutzbelange
der Kläger angemessen zu berücksichtigen, liegen nicht vor;
vielmehr erscheint es – unter anderem – auch möglich, die Belastungen
durch eine Einschränkung der Betriebszeiten des Flugplatzes
zu senken.
Mit der Regelung des § 10 Abs. 8 LuftVG hat der Gesetzgeber eine
spezifische Fehlerfolgenregelung für luftverkehrsrechtliche
Planfeststellungsbeschlüsse und Plangenehmigungen getroffen. Er
hat damit im Grundsatz eine im Bauplanungsrecht entwickelte
Fehlerfolgenregelung auf durch Verwaltungsakt ergehende Planungsentscheidungen
übertragen (zu § 17 Abs. 6 c FStrG BVerwG,
Urt. v. 27.10.2000 – 4 A 18.88, Buchholz 406.401 § 8 BNatSchG Nr.
29). Diese – hier entsprechend anwendbare – Regelung verbietet
dem Gericht die Planaufhebung, sagt aber nichts darüber aus, welche
Rechtsfolge eines festgestellten erheblichen Abwägungsmangels
das Gericht auszusprechen hat. Die Annahme, statt der beantragten
Kassation sei die Verpflichtung der Behörde zu einem ergänzenden
Verfahren auszusprechen, das auf die behördliche
Überprüfung und gegebenenfalls Bestätigung der angegriffenen
Entscheidung gerichtet ist, wird der Interessenlage der Beteiligten,
wie sie in der Vorschrift ihren Niederschlag gefunden hat, nicht gerecht.
Der Gesetzgeber will das Interesse des die Aufhebung der angefochtenen
Bescheide beantragenden Klägers an der Verhinderung
des Vorhabens nicht umlenken oder umdeuten in ein Interesse
an einem dem Abwägungsgebot genügenden Verfahren. Er
will lediglich die radikale Folge einer Rechtswidrigkeit dieser Bescheide,
die Kassation, vermeiden, wenn der Fehler durch ein ergänzendes
Verfahren behoben werden kann. Folglich hat das Gericht
nur die Rechtswidrigkeit – nicht die Aufhebung – der Änderungsgenehmigung
auszusprechen mit der Folge, dass die
Änderungsgenehmigung bis zur Behebung des Mangels nicht vollziehbar
ist. Damit ist dem Interesse der Kläger, einen Eingriff in ihre
Rechte durch ein abwägungsfehlerhaft genehmigtes Vorhaben
abzuwehren, Genüge getan. Gleichzeitig trägt eine derartige Entscheidung
dem Umstand Rechnung, dass die Entscheidung über
konkrete Planergänzungen bzw. die Anordnung von Schutzauflagen
im Ermessen des Beklagten steht. Dieser hat auch die Möglichkeit,
von der Planung gänzlich Abstand zu nehmen (vgl. BVerwG,
Urt. v. 21.3.1996 – 4 C 19.94, DVBI. 1996, 907 f). (…)
Airbus-Erweiterung
OVG Hamburg, Beschluss vom 9. August 2004 – 2 Bs 300/04
1. Gegenstand der Abwägung der Planfeststellungsbehörde
im Rahmen von § 8 Abs. 1 LuftVG ist der konkrete durch die
Begründung des Planfeststellungsantrags beschriebene
Zweck des Vorhaben. Dieses gilt auch für die wegen einer
enteignungsrechtlichen Vorwirkung vorzunehmende Abwägung
zwischen den Belangen der von einer Enteignung
betroffenen Grundeigentümer und einem mit dem Vorhaben
verbundenen (mittelbaren) Gemeinwohlbezug.
2. Bei einer unmittelbar privatnützigen und nur mittelbar dem
Gemeinwohl dienenden Enteignung kommt auch dem
objektiven Gewicht der privatnützigen Interessen eine
entscheidende Bedeutung zu.
38 | ZUR 1/2005

OVG Hamburg, Airbus-Erweiterung | RECHTSPRECHUNG
Aus den Gründen: I. Die Antragsgegnerin und die Beigeladene
wenden sich mit ihrer Beschwerde gegen einen Beschluss des VG
Hamburg vom 28.6.2004, mit dem dieses den Antragstellern
vorläufigen Rechtsschutz gegen den Planfeststellungsbeschluss
»Airbus Start- und Landebahnverlängerung« vom 29.4.2004
gewährt hat. Dieser Planfeststellungsbeschluss ermöglicht die
weitere Verlängerung der Start- und Landebahn des
Sonderlandeplatzes der Beigeladenen in Hamburg-Finkenwerder
um 589 Meter in Richtung Südwesten sowie weitere daraus
resultierende Folgemaßnahmen. (…)
Im Oktober 1998 beantragte die Freie und Hansestadt Hamburg
bei der Planfeststellungsbehörde ihrer Wirtschaftsbehörde, Amt
Strom- und Hafenbau – im Folgenden als Antragsgegnerin bezeichnet
– die wasserrechtliche Planfeststellung eines Plans, mit
dem u.a. die Zuschüttung einer etwa 170 ha großen Teilfläche des
Mühlenberger Lochs zur Herrichtung einer Baufläche, die Schaffung
einer etwa 150 Meter in die Elbe ragenden Halbinsel als
Grundfläche für eine Verlängerung der Start- und Landebahn des
Sonderlandeplatzes der Beigeladenen, der Neubau und die Anpassung
von Hochwasserschutzanlagen sowie ergänzende Anlagen
und Folgemaßnahmen ermöglicht werden sollten. Gleichzeitig beantragte
die Daimler-Benz Aerospace Airbus GmbH, die unmittelbare
Rechtsvorgängerin der Beigeladenen, die Feststellung eines
Planes nach dem Luftverkehrsgesetz (LuftVG), der u.a. die Verlängerung
der Start- und Landebahn um 309 Meter in Richtung Nordosten
sowie um 54 Meter Richtung Südwesten auf insgesamt
2.684 Meter unter gleichzeitiger Verbreiterung um 30 Meter auf
75 Meter und Verlegung der nordöstlichen Landeschwelle um
277 Meter in Richtung Nordosten vorsah.
Die Anträge wurden im Wesentlichen damit begründet, dass die
vorhandenen Betriebsflächen und die vorhandene Start- und Landebahn
für den Bau und die Auslieferung des geplanten Großraumflugzeugs
A3XX nicht ausreichten. Die Start- und Landebahn müsse
im genannten Umfang verlängert und verbreitert werden, um
ein sicheres Starten und Landen der Flugzeuge des Typs A3XX in
den seinerzeit projektierten Versionen A3XX-100 und A3XX-200
mit einem definierten Abflug- bzw. Landegewicht zu ermöglichen.
Die Antragsgegnerin fasste das wasserrechtliche Planfeststellungsverfahren
und das luftverkehrsrechtliche Planfeststellungsverfahren
gemäß § 78 Hamburgisches Verwaltungsverfahrensgesetz
(HmbVwVfG) zusammen und stellte am 8.5.2000 den Plan
«DA-Erweiterung A3XX« (Amtl. Anz. S. 1609 ff.) fest.
Die Antragsteller haben gegen diesen Planfeststellungsbeschluss
Klage (- 15 VG 3918/2000, – 15 VG 1382/2000 u.a.) erhoben. (…)
Auf die Klage des Antragstellers zu 2) und eines weiteren Klägers
hob das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 27.10.2002 (- 15 VG
1382/2000, NordÖR 2002, 459) den Planfeststellungsbeschluss
vom 8.5.2000 auf, weil es an ausreichenden gesetzlichen Grundlagen
für das Vorhaben der Beigeladenen fehle. Das Verfahren über
die von der Antragsgegnerin und der Beigeladenen eingelegte Berufung
ist vor dem Beschwerdegericht noch anhängig (- 2 Bf
345/02 -). Über die weiteren Klagen von Antragstellern gegen diesen
Planfeststellungsbeschluss hat auch das Verwaltungsgericht
noch nicht entschieden. (…)
Im April 2002 meldete die Beigeladene bei der Freien und Hansestadt
Hamburg Bedarf für eine weitere Verlängerung der Startund
Landebahn an, weil die inzwischen ebenfalls zur Fertigung
vorgesehene Frachtversion A 380 F eine solche benötige. (…)
Während des Verwaltungsverfahrens verabschiedete die Bürgerschaft
der Freien und Hansestadt Hamburg das Werkflugplatz-Enteignungsgesetz
vom 18.2.2004 (GVBl. 2004, S. 95), welches vorsieht,
dass der Werkflugverkehr der Beigeladenen dem Allgemeinwohl
dient, und das unter weiteren Voraussetzungen die
Enteignung sowie die vorzeitige Besitzeinweisung zum Zwecke des
Erhalts und der Förderung der Flugzeugproduktion in Hamburg-
Finkenwerder zulässt.
Mit dem angegriffenen Planfeststellungsbeschluss vom
29.4.2004 (Amtl. Anz. v. 3.5.2004, S. 866) genehmigte die Antragsgegnerin
das Vorhaben entsprechend den Antragsunterlagen
der Beigeladenen; die Einwendungen der Antragsteller wurden
durchweg zurückgewiesen.
Die Antragsteller haben – neben weiteren Klägern – am 5.5.2004
gegen diesen Planfeststellungsbeschluss Klage erhoben. Ferner haben
die Antragsteller (…) am 7.6.2004 (– 15 E 2865/04 –) beantragt,
die aufschiebende Wirkung dieser Klage anzuordnen.
Die Antragsteller machen im Eilverfahren in beiden Instanzen
im Wesentlichen geltend, neben diversen entscheidungserheblichen
Verfahrensfehlern des Planfeststellungsverfahrens fehle es an
ausreichenden gesetzlichen Grundlagen für ihre nach dem Beschluss
bevorstehende Enteignung, weil das Werkflugplatz-Enteignungsgesetz
verfassungswidrig sei. (…)
Durch Zwischenbeschluss vom 19.5.2004 hat das Verwaltungsgericht
auf einen entsprechenden Antrag der Antragsteller zu 1) bis
20) die aufschiebende Wirkung der Klage vorläufig bis zur abschließenden
Entscheidung über den Antrag angeordnet, soweit der
Neuenfelder Hauptdeich vor dem südwestlichen Kopf der Startund
Landebahn der Beigeladenen abgetragen werden soll. Die dagegen
gerichteten Beschwerden der Antragsgegnerin und der Beigeladenen
hat das Beschwerdegericht mit Beschluss vom 19.5.2004
(– 2 Bs 240/02 –) zurückgewiesen.
Mit Beschluss vom 28.6.2004 hat das Verwaltungsgericht beide
Verfahren verbunden und die aufschiebende Wirkung der Klage
der Antragsteller gegen den Planfeststellungsbeschluss vom
29.4.2004 angeordnet. (…)
II. Die zulässigen Beschwerden der Antragsgegnerin und der Beigeladenen
gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts haben nur
hinsichtlich eines Teils der Antragsteller Erfolg. Im Ergebnis zu
Recht hat das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung der
Klage der als Grundeigentümer oder Pächter von einer enteignungsrechtlichen
Vorwirkung betroffenen Antragsteller angeordnet
(1.). Allerdings können nicht alle Antragsteller geltend machen,
von einer enteignungsrechtlichen Vorwirkung des Planfeststellungsbeschlusses
betroffen zu sein (2.). (…)
a) Anders als das Verwaltungsgericht vermag das Beschwerdegericht
die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses
allerdings nicht daraus herzuleiten, dass der vorangegangene
Planfeststellungsbeschluss vom 8.5.2000 mangels einer
hinreichenden Rechtsgrundlage für ein nicht unmittelbar gemeinnütziges
Vorhaben keinen Bestand haben werde und der angefochtene
Planfeststellungsbeschluss für sich allein keinen Sinn mache.
Das Beschwerdegericht hat vielmehr in dem bei ihm anhängigen
Berufungsverfahren zum Planfeststellungsbeschluss vom 8.5.2000
(– 2 Bf 345/02 –) die dortigen Verfahrensbeteiligten – darunter der
Antragsteller zu 2) und die Prozessbevollmächtigten aller Antragsteller
– mittlerweile darauf hingewiesen, dass voraussichtlich die
jenem Planfeststellungsbeschluss zugrundegelegten Rechtsgrundlagen
auch eine nur mittelbar gemeinnützige Planfeststellung tragen
können und dass dabei im Wege der Abwägung den davon Betroffenen
auch nachteilige (Lärm-)Auswirkungen über die durch
das zivile Nachbarrecht gesetzten Grenzen hinaus zugemutet werden
können. In dem gerichtlichen Hinweis wird ausgeführt:
»Das Berufungsgericht teilt nicht die die Entscheidung tragende
Auffassung des Verwaltungsgerichts, nur unmittelbar gemeinnützige
Zwecke eines nach § 8 LuftVG planfeststellungsbedürftigen
Vorhabens könnten es rechtfertigen, dass Anwohnern mehr
Lärm zugemutet werden dürfe, als sich sonst ohnehin aus § 906
BGB ergeben würde. Ebensowenig folgt das Berufungsgericht dem
ZUR 1/2005 | 39

RECHTSPRECHUNG | OVG Hamburg, Airbus-Erweiterung
in diesem Zusammenhang vom Verwaltungsgericht entwickelten
Verständnis der Planrechtfertigung.
Was die Gemeinnützigkeit betrifft, so erscheint es seit dem den
Beteiligten bekannten Boxberg-Urteil des BVerfG geklärt, dass auch
mittelbare Folgen eines privatnützigen Vorhabens für die Entstehung
von Arbeitsplätzen und die regionale Wirtschaft einen Gemeinwohlbezug
und damit eine Bedeutung des Vorhabens für das
allgemeine Wohl nach dem Maßstab des Art. 14 GG begründen
können. Soweit sich aus älterer Judikatur hierzu etwas anderes ergibt,
dürfte dies überholt sein. Die Forderung nach einem dies
näher regelnden Gesetz hat das BVerfG nur wegen Art. 14 Abs. 3
GG für den im vorliegenden Rechtstreit nicht gegebenen Fall der
Enteignung aufgestellt. Unterhalb dieser Schwelle ist es im Rahmen
der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums eine
Frage des einfachen Rechts, dessen Regelungen darauf zu prüfen,
was sich aus ihnen zur Bedeutung mittelbar gemeinnütziger
Wirkungen ergibt.
Das LuftVG enthält hierzu keine ausdrückliche Regelung, kennt
aber in § 8 Abs. 1 das Gebot der Abwägung aller öffentlichen und
privaten Belange. Was die regionale Wirtschaftskraft und die Schaffung
von Arbeitsplätzen betrifft, so ist es im allgemeinen Planungsrecht
des ROG und des BauGB nicht zweifelhaft, dass diese
z.B. in § 2 Abs. 2 Nr. 9 ROG niedergelegten Grundsätze und in § 1
Abs. 5 Nr. 8 BauGB angesprochenen Belange dort zugleich auch öffentliche
Belange sind, sie dem allgemeinen Wohl dienen und es
in der Abwägung rechtfertigen können, private Belange zurückzustellen.
Vor diesem Hintergrund scheint auch für die Zeit vor der
kürzlich erfolgten Ergänzung von § 28 LuftVG schwer begründbar,
warum dieselben Belange im Fachplanungsrecht und speziell im
Luftverkehrsrecht bereits ihrem Wesen nach nicht als öffentliche
Belange sollten gewertet werden dürfen.
Bei diesem Verständnis würde sich folgerichtig im Rahmen der
Abwägung ergeben, welches Gewicht diese Belange im konkreten
Fall haben dürfen und welche Nachteile für Betroffene dadurch gerechtfertigt
werden können, so lange die durch das LuftVG allgemein
vorgegebenen Grenzen nicht überschritten werden. Dabei
würden etwa auch die Fragen nach Zahl oder längerfristigem Bestand
der zu erwartenden Arbeitsplätze und ein Zusammenhang
zwischen der Intensität der Beeinträchtigungen Dritter und dem
Fortbestand der Arbeitsplätze (vgl. den Beschluss des BVerfG vom
11.11.2002 – 1 BvR 218/99 –) von Bedeutung sein. Es liegt dabei
nahe, dass die luftverkehrsrechtliche Planfeststellungsbehörde eine
größere Zahl von Arbeitsplätzen oder eine Stärkung der Wirtschaftskraft
an einem bestimmten Standort nicht allein aus eigener
Kompetenz als einen gewichtigen Belang ansehen darf, sondern
nur in Übereinstimmung mit den für die Raumordnung und
evtl. den für die Bauleitplanung zuständigen Stellen. Dies erscheint
hier allerdings angesichts der von der Beklagten mit den Ländern
Niedersachsen und Schleswig-Holstein geschlossenen Staatsverträge
aus dem November und Dezember 1998 nicht als problematisch.
Was die Planrechtfertigung betrifft, sieht das Berufungsgericht
gegenwärtig keinen Anlass, dieses aus den Zwecken des jeweiligen
Fachplanungsrechts zu konkretisierende und in diesem Zusammenhang
auf eine Vernünftigkeitskontrolle zielende Überprüfungskriterium
bei einem luftverkehrsrechtlichen Vorhaben nicht
anzuwenden, wenn der unmittelbare Vorhabenszweck ein privatnütziger
ist. Wenn das Gesetz auch solche Vorhaben einer Planfeststellung
unterwirft, liegt es nahe, dass auch bei solchen Vorhaben
eine Überprüfung anhand der allgemeinen Zielsetzungen des
Gesetzes bezogen auf privatnützige Vorhaben möglich und nötig
ist. Die Erwägung, dass es bei einem privatnützigen Vorhaben hierauf
nicht ankomme, weil es ohnehin nicht in fremde Rechte eingreifen
dürfe, trifft – wenn sie nicht ohnehin durch das Boxberg-
Urteil überholt sein sollte – jedenfalls auf das Luftverkehrsrecht
nicht zu. Denn auch eine ausschließlich privatnützigen Zwecken
dienende Planfeststellung für einen Landeplatz hätte ein Recht
zum Überfliegen umliegender Grundstücke auch in solchen Höhen
zur Folge, in denen sich nicht schon aus dem BGB ergibt, dass deren
Eigentümer den Überflug nicht untersagen können. Es liegt nahe,
dass eine solche Wirkung nicht durch eine Planfeststellung
herbeigeführt werden dürfte, für die es eine Planrechtfertigung
nicht gibt, die also vernünftigerweise unterbleiben müsste.
Bei der Heranziehung mittelbar gemeinnütziger Zwecke bei einer
Planfeststellung könnte deren Berechtigung dem Grunde nach
schon im Rahmen der Planrechtfertigung zu überprüfen sein. U.a.
das Urteil das Bundesverwaltungsgerichts zum Flugplatz Bitburg
kann in diese Richtung deuten. Die vorstehenden Erwägungen zur
Übereinstimmung mit den Zielen von Raumordnung oder Bauleitplanung
wären dann zunächst in diesem Zusammenhang anzustellen.
Ist danach die Begründung des Verwaltungsgerichts, gegen die
seitens der Beschwerdeführer in den Beschwerdebegründungen bereits
vor Kenntnis von diesem rechtlichen Hinweis Bedenken hinreichend
dargelegt worden waren (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO),
nicht tragfähig, kann dies allerdings nicht bereits den Erfolg der Beschwerde
rechtfertigen. Vielmehr hat das Beschwerdegericht nunmehr
im Rahmen des § 80 a Abs. 3, 80 Abs. 5 VwGO das Rechtsschutzbegehren
der Beschwerdeführer umfassend zu prüfen (vgl.
z.B. OVG Hamburg, Beschl. v. 16.12.2002, NordÖR 2003, S. 67, 69;
OVG Weimar, Beschl. v. 17.11.2003 – 2 EO 349/03 – in Juris
m.w.N.; Bader in Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/v.Albedyll, VwGO,
2. Auflage, § 146 Rn. 35).
Diese Prüfung ergibt, dass der angefochtene Planfeststellungsbeschluss
aller Voraussicht nach zu Lasten der als Grundeigentümer
und Pächter von einer Enteignungsvorwirkung betroffenen
Antragsteller rechtswidrig ist, weil der Beschluss hinsichtlich des
das Vorhaben der Beigeladenen auslösenden Verlängerungsbedarfs
von 312 Metern für die Frachtversion des A 380 eine solche Enteignung
in seiner Abwägungsentscheidung nicht hinreichend
rechtfertigt und mit hoher Wahrscheinlichkeit im Ergebnis nicht
rechtfertigen kann (b), er die Enteignung in der Abwägungsentscheidung
auch hinsichtlich der Verlängerung um 277 Meter aufgrund
der Rückführung des Landegleitwinkels von 3,5° auf 3,0°
nicht hinreichend rechtfertigt (c) und dass vor diesem Hintergrund
auch im Übrigen eine an den Vollzugsfolgen ausgerichtete Interessenabwägung
nicht zur Ablehnung des Antrags führen kann (d).
Mögliche Verfahrensfehler und weitere materiellrechtliche Mängel
des Planfeststellungsbeschlusses, wie sie von den Antragstellern
geltend gemacht werden, können dahinstehen. (…)
aa) Nach § 8 Abs. 1 LuftVG hatte die Antragsgegnerin im Rahmen
der Planfeststellung eine Abwägung der von dem konkreten
zur Genehmigung gestellten Vorhaben berührten öffentlichen und
privaten Belange vorzunehmen. (…)
Kommt im Rahmen einer Planfeststellung mit enteignungsrechtlicher
Vorwirkung auch die Enteignung vom Vorhaben betroffener
Grundeigentümer in Betracht, ist der rechtliche Maßstab
für die fachplanerische Abwägung auch stets verfassungsrechtlicher
Natur (vgl. z.B. BVerwG, Urt. v. 18.3.1983, BVerwGE 67, 74
(76); Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 72 Rn. 39 m.w.N. d. Rspr. d. BVerwG).
Denn ob ein Vorhaben dem Allgemeinwohl dient, ist, selbst
wenn der einfache Gesetzgeber die Gemeinwohlklausel des Grundgesetzes
in einfaches (Fachplanungs-)Recht übernimmt, eine Frage
spezifischen Verfassungsrechts. Der einfache Gesetzgeber kann
die materiellen Zulässigkeitsvoraussetzungen für eine Enteignung
allenfalls verschärfen, darf jedoch nicht dahinter zurückbleiben
(vgl. z.B. Papier, in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz,
Kommentar, Stand 2003 (im Folgenden M/D/H/S), Art. 14 Rn. 573
40 | ZUR 1/2005

OVG Hamburg, Airbus-Erweiterung | RECHTSPRECHUNG
m.w.N.). Ob dem Gemeinwohlerfordernis Genüge getan ist, bedarf
selbst in Fällen, in denen in einem Enteignungsgesetz bestimmte
Maßnahmen generell als dem Allgemeinwohl dienend bezeichnet
werden, stets der Einzelfallprüfung (vgl. z.B. BVerwG, Urt. v.
10.4.1997, BVerwGE 104, 236 (249 f.); Papier, in: M/D/H/S, Art. 14
Rn. 574 m.w.N.). Hierzu gehört als wesentlicher Gesichtspunkt,
dass jede dem Allgemeinwohl dienende Enteignung nicht gegen
das rechtsstaatliche Übermaßverbot verstoßen darf; dies bedeutet,
dass ein Eigentumseingriff neben den Schranken von Eignung und
Erforderlichkeit auch im engeren Sinne verhältnismäßig sein muss,
also keine Disproportionalität zwischen dem mit der Enteignung
verfolgten Nutzen für das Allgemeinwohl und Schwere und Ausmaß
des Schadens für den Enteignungsbetroffenen besteht (vgl.
z.B. Papier, in: M/D/H/S, Art. 14 Rn. 589, 590 m.w.N.; Depenheuer,
in: v.Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz, Kommentar, 4. Auflage,
Art. 14 Rn. 433 m.w.N.).
Insbesondere für Enteignungen zu Gunsten Privater, bei denen
– wie vorliegend – der Nutzen für das allgemeine Wohl lediglich
mittelbare Folge der Unternehmenstätigkeit ist, treten zusätzliche
Anforderungen hinzu und machen es zusätzlich erforderlich, die
grundlegenden Enteignungsvoraussetzungen, das Verfahren zu ihrer
Ermittlung sowie Vorkehrungen zur Sicherung des verfolgten
Gemeinwohlziels gesetzlich zu regeln (vgl. BVerfGE 74, 264 (287
ff.); Papier, in: M/D/H/S, Art. 14 Rn. 584). Vieles spricht dafür, dass
im Rahmen der erforderlichen Bestimmung der öffentlichen Interessen
für eine Enteignung, die durch den mittelbaren Gemeinwohlbezug
verwirklicht werden sollen, ein besonders gewichtiges,
dringendes öffentliches Interesse erforderlich ist, um eine Enteignung
zu Gunsten Privater zu rechtfertigen (so z.B. Papier, in
M/D/H/S, Art. 14 Rn. 585). Enteignungen zur Umverteilung von
Rechtspositionen zwischen Privaten, die nicht der Verwirklichung
von jedenfalls mittelbaren Gemeinwohlbelangen dienen, sind unzulässig
(vgl. z.B. Papier, in: M/D/H/S, Art. 14 Rn. 577; Depenheuer,
in: v.Mangoldt/Klein/Starck, Art. 14 Rn. 435).
Auch für die luftrechtliche Planfeststellung ist dieser verfassungsrechtliche
Maßstab im Abwägungsgebot des § 8 Abs. 1
LuftVG enthalten. Im vorliegenden Fall entbindet das hamburgische
Werkflugplatz-Enteignungsgesetz die Planfeststellungsbehörde
hiervon ebenfalls nicht.
Das Werkflugplatz-Enteignungsgesetz folgt hinsichtlich des Verhältnisses
zwischen Planfeststellungsbeschluss und dem ggf. nachfolgend
erforderlichen Enteignungsverfahren keinen anderen
Grundsätzen als dies bei den meisten anderen Fachplanungsgesetzen
der Fall ist. Einwendungen gegen den die Enteignung auslösenden
Planfeststellungsbeschluss und die inhaltliche Rechtfertigung
der Enteignung sind danach im Enteignungsverfahren nicht
mehr möglich (vgl. zu jenen z.B. Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 75 Rn.
12 f.). Auch § 3 Abs. 1 Satz 2 dieses Gesetzes bestimmt, dass ein festgestellter
oder genehmigter Plan im Enteignungsverfahren zugrunde
zu legen und für die Enteignungsbehörde bindend ist; die
Gesetzesbegründung verweist insoweit auf die enteignungsrechtliche
Vorwirkung der jeweiligen planrechtlichen Zulassung (vgl.
Bürgerschaftsdrucksache 17/3920, S. 7). Danach muss auch der
vorliegende Planfeststellungsbeschluss jenen Anforderungen vollen
Umfangs genügen, die für Planfeststellungsbeschlüsse mit enteignungsrechtlicher
Vorwirkung auf der Basis der entsprechenden
bundesrechtlichen Normen der Fachplanungsgesetze, etwa § 28
LuftVG, bestehen.
Zwar gab das streitige Vorhaben den Anlass zum Erlass des Werkflugplatz-Enteignungsgesetzes,
weil es zuvor bereits dem Grunde
nach an einer landesgesetzlichen Grundlage für Vorhaben der Beigeladenen
fehlte, die ggf. eine Enteignung erfordern. Das Gesetz
nimmt jedoch weder eine Legalenteignung vor noch lässt die Gesetzesstruktur
erkennen, dass der Gesetzgeber in den Regelungen
der §§ 1 bis 3 des Gesetzes für dieses Vorhaben bereits eine konkrete
und abschließende Regelung dahin getroffen hat, dass dieses wie
jedes andere denkbare Vorhaben der Beigeladenen mit möglichen
Auswirkungen auf die erforderliche Länge der Start- und Landebahn
per se von solcher Bedeutung für das Allgemeinwohl ist, dass
die Enteignung hiervon betroffener privater Grundeigentümer
ohne weitere Prüfung stets zulässig ist. Vielmehr beschreibt § 1 Abs.
2 des Gesetzes die Merkmale, die nach dem Willen des Gesetzgebers
abstrakt dazu führen, dass ein Produktionsvorhaben der Beigeladenen
und der damit verbundene Werkflugverkehr am Standort
Hamburg-Finkenwerder mittelbar auch dem Gemeinwohl im
Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG dient, wie dies in § 1 Abs. 1 ausgedrückt
werden soll. § 2 enthält hierzu eine Konkretisierung, welche Produktionsvorhaben
der Beigeladenen allgemein zur Verwirklichung
dieser Ziele beitragen und welche in diesem Zusammenhang erforderlichen
Baumaßnahmen einen Enteignungsbedarf auslösen
können. § 3 regelt die Voraussetzungen von Enteignungen und
stellt hierbei nicht auf einen konkreten Planfeststellungsbeschluss,
sondern abstrakt auf die nach § 8 Abs. 1 und 2 LuftVG möglichen
Entscheidungsformen des Planfeststellungsbeschlusses und der
Plangenehmigung ab. Dass die Vorschriften, insbesondere § 2, bereits
eine abschließende Bewertung – insbesondere – des konkreten
Ausbauvorhabens im Hinblick auf die konkreten entgegenstehenden
Rechte Enteignungsbetroffener vornehmen, ist deshalb
weder dem Gesetzestext noch der Gesetzesbegründung (vgl. Bürgerschaftsdrucksache
17/3920, S. 7) zu entnehmen. (…)
Damit oblag der Planfeststellungsbehörde im Rahmen ihrer Entscheidung
über den Antrag der Beigeladenen die Prüfung, ob das
begehrte konkrete Vorhaben nach Maßgabe der im Werkflugplatz-
Enteignungsgesetz niedergelegten Gemeinwohlbelange den verfassungsrechtlichen
Anforderungen des Art. 14 Abs. 3 GG für zur
Verwirklichung des Vorhabens erforderliche Enteignungen genügt.
bb) Die Antragsgegnerin hat im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens
die fachplanerische Abwägung nicht rechtsfehlerfrei
durchgeführt. Der Abwägungsvorgang – wie er in den vorgelegten
Unterlagen und im Planfeststellungsbeschluss dokumentiert ist –
war sowohl hinsichtlich der Vollständigkeit des Abwägungsmaterials
als auch bei der Erfassung der Bedeutung der betroffenen Belange
fehlerbehaftet.
Zum erforderlichen Abwägungsmaterial gehörte hinsichtlich der
für das konkrete Vorhaben sprechenden öffentlichen und privaten
Belange auch die Prüfung, welche Folgen von der Verwirklichung
oder Nichtverwirklichung des Vorhabens für die privaten Unternehmensinteressen
auf Seiten der Beigeladenen und für die als
mittelbar gemeinnützige Belange verfolgten Ziele der Schaffung
und des Erhalts von Arbeitsplätzen und der Förderung der regionalen
Wirtschaftsstruktur ausgehen. Diese Prüfung hat nur unvollständig
stattgefunden.
Gegenstand dieser Prüfung hatte nach § 8 Abs. 1 LuftVG hier das
konkrete, vom Vorhabenträger im Planfeststellungsantrag beschriebene
Vorhaben sowie der dadurch – mit Blick auf die Überwindung
der (Eigentums-)Rechte Dritter – verbundene (mittelbare)
Gemeinwohlbezug zu sein. Der Zweck des Vorhabens besteht
primär darin, die Start- und Landebahn des Sonderlandeplatzes der
Beigeladenen (einschließlich einer Entwicklungsreserve von 74
Meter) um 312 Meter zu verlängern, um den Start und die Landung
der Frachtversion des von der Beigeladenen produzierten Baumusters
A 380 F, der Frachtversion des Großraumflugzeugs A 380, mit
einem Gewicht von jedenfalls 66 v.H. (entsprechend 410 t) seines
geplanten maximalen Startgewichts von 620 t auf dem Landeplatz
zu ermöglichen, um auf diese Weise die Auslieferung dieses Flugzeugs
über den Landeplatz durchführen zu können (Zif. 3.4.1 der
Bedarfsbegründung). Alle weiteren beabsichtigten Maßnahmen,
wie die weitere Verlängerung der Start- und Landebahn um
ZUR 1/2005 | 41

RECHTSPRECHUNG | OVG Hamburg, Airbus-Erweiterung
nochmals 277 Meter wegen einer Verringerung des Gleitwinkels
bei Landungen aus Richtung Nordosten von 3,5° auf 3° (dazu unten
c)), sowie alle weiteren erforderlichen Baumaßnahmen im Bereich
der öffentlichen Straßen und der Gewässer sowie der Hochwasserschutzanlagen
stellen demgegenüber Folgemaßnahmen dar,
die das Vorhaben ihrerseits nicht rechtfertigen sollen.
Nähere konkrete Angaben zur Quantifizierung und Qualifizierung
dieses Verlängerungsbedarfs im Hinblick auf die Zahl der
Frachtflugzeuge oder zu konkreten, den mittelbaren Gemeinwohlcharakter
des zur Genehmigung gestellten Vorhabens aus der
Sicht der Beigeladenen rechtfertigender Auswirkungen etwa auf die
Arbeitsplätze enthält der Antrag (nur) insoweit, als die Beigeladene
insgesamt einen Bedarf für dieses Flugzeugmuster von ca. 300 Flugzeugen
sieht und zum Antragszeitraum 17 Bestellungen vorlagen
(Zif. 3.3). Im Übrigen wird das Bedürfnis lediglich unter Berufung
auf die allgemeine wirtschaftliche Bedeutung des Werks der Beigeladenen
für Hamburg und mit der Zusage der politisch Verantwortlichen
der Freien und Hansestadt Hamburg gerechtfertigt, »im
Rahmen und nach Maßgabe der rechtlichen Regelungen alle
Schritte zu unternehmen, damit Airbus ab 2006 eine Start- und
Landebahn zur Verfügung steht, wie sie von Toulouse zur Verfügung
gestellt wird« (Zif. 3.3 der Bedarfsbegründung a.E.). Die Möglichkeit
einer Alternative, für die betroffenen Flüge auf einen anderen
Hamburger Flughafen auszuweichen, wurde im Hinblick auf
die hierfür erforderliche Infrastruktur, die damit verbundenen Kosten
und die fehlende Akzeptanz bei den Kunden der Beigeladenen
verneint (Zif. 3.5 d. Bedarfsbegründung). Im Rahmen des weiteren
Planfeststellungsverfahrens hat die Beigeladene diesen Bedarf im
Hinblick auf Einwendungen der Antragsteller und anderer Einwender
insoweit zusätzlich beschrieben, als sie ausgeführt hat, dass
alle Frachtflugzeuge in Hamburg industriell abgenommen werden
sollen und lediglich die Kundenauslieferung für Kunden, die nicht
aus Europa und dem mittleren Osten stammten, in Toulouse vorgenommen
werden solle. Eine generelle Kundenauslieferung der
Frachtversion in Toulouse oder in Rostock sei aufgrund des erforderlichen
Transfers von Belegschaftsmitgliedern und Produktionsmitteln
und vermeidbarer Belastungen der Umwelt durch zusätzliche
Überführungsflüge nicht akzeptabel, und ein Verzicht auf die
Endabnahme und Auslieferung an die Kunden sei für Airbus
Deutschland nicht zumutbar; eine Veränderung der Arbeitsteilung
zwischen Hamburg und Toulouse stehe nicht zur Diskussion (zu
Einwendungen SD 211 bis 214, 221).
Die Antragsgegnerin hat diese Begründung übernommen und
keinen Anlass gesehen, diese Ausführungen zur Bedarfsbegründung
zu hinterfragen oder die Beigeladene zu einer Ergänzung aufzufordern.
Hierzu hätte allerdings im Hinblick auf eine widerspruchsfreie
Zusammenstellung des erforderlichen Tatsachenmaterials
für die Abwägung der einander gegenüberstehenden
Belange der Beigeladenen sowie öffentlicher Belange und jener der
Enteignungsbetroffenen Anlass bestanden, um einen hinreichend
eindeutigen (und widerspruchsfreien) Antragssachverhalt und insbesondere
das tatsächliche Gewicht des Vorhabens im Hinblick auf
die gemeinnützigen Belange als Voraussetzung einer fehlerfreien
Abwägung festzustellen. Denn zum einen ließen die Darstellungen
der Beigeladenen nicht erkennen, in welcher Weise die industrielle
Abnahme von einer Bahnverlängerung abhängig war und welche
Bedeutung der industriellen Abnahme der Flugzeuge im Verhältnis
zur Abnahme und Auslieferung an die Kunden zukommt,
und zum anderen ließen sie im Unklaren, welche konkreten Auswirkungen
ein Verzicht auf die Durchführung der industriellen
Abnahme sowie der Kundenauslieferung der Frachtversion des A
380 am Standort Hamburg-Finkenwerder für die Beigeladene und
die Verwirklichung der gemeinnützigen Belange hätte. (…)
Vor allem hat die Antragsgegnerin jedoch bereits keine ausreichenden
Feststellungen dahin getroffen, ob und welche Folgen für
die gemeinnützigen Zielsetzungen eintreten würden, wenn die einen
Verlängerungsbedarf auslösenden Produktionsschritte nicht
am Standort Hamburg-Finkenwerder, sondern an anderer Stelle
vorgenommen werden müssten und ob mit Blick auf die Gemeinwohlbelange
solche Alternativen zur Verfügung ständen. Sie hat
sich vielmehr die Auffassung der Beigeladenen vollen Umfangs zu
eigen gemacht und unter Hinweis darauf, dass nach dem Antrag
und dem Willen der Beigeladenen eine Verlagerung von »Arbeitspaketen«
nicht erfolgen solle, von weiteren Feststellungen und
Prüfungen abgesehen. Dies ließ eine hinreichende fachplanerische
Abwägung der Belange unter Berücksichtigung ihres Gewichts
nicht zu, da eine konkrete vorhabensbezogene Bewertung der die
mittelbare Gemeinnützigkeit auslösenden Belange unter Berücksichtigung
der fachplanerischen Alternativenprüfung und des verfassungsrechtlichen
Übermaßverbots für die Abwägung mit den
Belangen der durch das Vorhaben Enteignungsbetroffenen nicht
hinreichend möglich war.
Dementsprechend hat in der Folge keine den fachplanerischen
und den verfassungsrechtlichen Anforderungen entsprechende
Abwägung zwischen den öffentlichen Belangen und Unternehmensbelangen
der Beigeladenen einerseits und den Belangen der
enteignungsbetroffenen Antragsteller [andererseits] im Planfeststellungsbeschluss
stattgefunden. (…)
Der Planfeststellungsbeschluss nimmt auf diese Weise die spezifische
Bedeutung des konkreten Vorhabens für die zu verwirklichenden
mittelbaren Gemeinwohlziele nicht bzw. unzureichend
in den Blick und schließt auf diese Weise eine einzelfallorientierte,
den Anforderungen des Übermaßverbots genügende Abwägung
sowohl auf der einfachgesetzlichen fachplanungsrechtlichen Ebene
als auch unter Berücksichtigung von Art. 14 Abs. 3 GG aus. (…)
cc) Die dargelegten Mängel sind auch mit Blick auf § 10 Abs. 8
LuftVG nicht unerheblich. Sie sind vielmehr für den Abwägungsvorgang
und das Abwägungsergebnis erheblich gewesen, denn sie
betreffen den Kern der der Antragsgegnerin obliegenden fachplanerischen
Abwägung und die verfassungsrechtliche Rechtfertigung
der Folgen des Vorhabens gegenüber den durch das Vorhaben am
stärksten betroffenen Trägern privater Belange. Bereits dies müsste
im Klageverfahren dazu führen, die Nichtvollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses
festzustellen, solange die Mängel nicht behoben
sind.
Vieles spricht jedoch dafür, dass der Planfeststellungsbeschluss
in einem Hauptsacheverfahren auch aufzuheben sein wird, weil
das Abwägungsergebnis selbst fehlerhaft sein dürfte und die Mängel
der Abwägung deshalb nicht zu beheben sein werden. Nach
den gegenwärtig erkennbaren Umständen wird das Gewicht der für
das konkrete Vorhaben sprechenden Belange auch unter Berücksichtigung
der von der Antragsgegnerin und der Beigeladenen im
vorliegenden Verfahren (zusätzlich) geltend gemachten Umstände
des Vorhabens voraussichtlich nicht ausreichen, um eine Enteignung
nach dem Maßstab des Art. 14 Abs. 3 GG zu rechfertigen.
Hierbei sind folgende Erwägungen von erheblicher Bedeutung:
Bei einer unmittelbar privatnützigen und – ungeachtet der Festlegungen
des Hamburgischen Landesgesetzgebers in § 1 des Gesetzes
zum Erhalt und zur Stärkung des Luftfahrtstandortes Hamburg
und § 1 Abs. 1 Werkflugplatz-Enteignungsgesetz – verfassungsrechtlich
im Rahmen von Art. 14 Abs. 3 GG nur mittelbar dem Gemeinwohl
dienenden Enteignung kommt auch dem objektiven
Gewicht der privatnützigen Interessen eine entscheidende Bedeutung
zu.
Dies wird in besonderem Maße deutlich, wenn der mittelbar gemeinnützige
Zweck des Vorhabens im Wesentlichen darauf gerichtet
ist, die Arbeitsplätze am Standort zu erhalten und die At-
42 | ZUR 1/2005

RECHTSPRECHUNG IN LEITSÄTZEN
traktivität eines Wirtschaftsstandortes auch für die Zukunft zu sichern
oder zu fördern. Wäre in diesem Falle keine inhaltliche Prüfung
des konkreten Bedarfs auf seine objektive Bedeutung möglich
und erforderlich, wäre es einem Großunternehmen mit einem unmittelbar
privatnützigen Vorhaben möglich, sein Interesse an einer
Betriebserweiterung gegenüber umliegenden Grundstückseigentümern
– mit staatlicher Unterstützung – im Wege der Enteignung
allein dadurch durchzusetzen, dass es erklärt, dass es
andernfalls Arbeitsplätze am Standort abbauen müsse oder den
Standort durch Wegzug aufgebe.
Solches wäre mit Art. 14 Abs. 3 GG, wie bereits ausgeführt,
schlechterdings unvereinbar. Art. 14 Abs. 3 GG lässt in erster Linie
nur eine Enteignung aus unmittelbar gemeinnützigen und damit
(uneingeschränkt) dem Allgemeinwohl dienenden Gründen zu.
Selbst in jenen Fällen, etwa wenn bei Verkehrsvorhaben ein Bedarf
für ein Vorhaben ggf. sogar gesetzlich festgeschrieben ist, ist insbesondere
bei einer enteignungsrechtlichen Vorwirkung im Rahmen
der Abwägung im Planfeststellungsverfahren auch zu prüfen,
ob aufgrund entgegenstehender Belange und ihres Gewichts auf
die Realisierung eines Vorhabens gänzlich verzichtet werden muss
(vgl. z.B. BVerwG, Urt. v. 10.4.1997, BVerwGE 104, 236 (249 f.); Urt.
v. 15.1.2004 – 4 A 11/02, in juris). Es würde dieses Verhältnis grundlegend
verändern, wenn im Falle einer bevorstehenden Enteignung,
die aufgrund ihres nur mittelbaren Gemeinwohlbezugs nur
unter zusätzlichen Voraussetzungen zulässig ist, ein Unternehmen
in der Lage wäre, diese zu seinen Gunsten ohne eine solche eingehende
Bedarfsprüfung seines konkreten unternehmerischen Vorhabens
durchzusetzen. Dabei kann auf das objektive Gewicht eines
Bedarfs wegen der bei großen Unternehmen mit mehreren
Standorten bestehenden Gestaltungsmöglichkeiten nicht ohne
weiteres daraus geschlossen werden, welche nachteiligen Folgen
nach den Angaben des Unternehmens ohne eine antragsgemäße
Verwirklichung des Vorhabens eintreten würden. Es bedarf vielmehr
der Prüfung, ob sie auch bei einer den Standort grundsätzlich
fördernden Unternehmensführung aus sachlich plausiblen
Gründen zu befürchten wären. Diese Prüfung oblag und obliegt
hier der Antragsgegnerin als Planfeststellungsbehörde.
Diese Prüfung führt hinsichtlich des konkreten Vorhabens dazu,
dass auf der Basis der dem Beschwerdegericht bekannten Umstände
derzeit kein Bedarf für das Vorhaben erkennbar ist, der ein Enteignungen
rechtfertigendes Gewicht aufweist. (…)
Eine andere Beurteilung ist auch nicht gerechtfertigt, wenn man
die Erwägungen von Antragsgegnerin und Beigeladener im Beschwerdeverfahren
heranzieht, (nur) die Verlängerung der Startund
Landebahn eröffne dem Standort Hamburg-Finkenwerder eine
hinreichende Entwicklungsmöglichkeit. Diesen Gesichtspunkt,
der in der Bedarfsbegründung der Beigeladenen mit dem Verweis
auf eine Erklärung seitens des Senats der Freien und Hansestadt
Hamburg angesprochen worden ist, »im Rahmen und nach Maßgabe
der rechtlichen Regelungen alle Schritte zu unternehmen,
damit der Beigeladenen ab 2006 eine Start- und Landebahn zur
Verfügung steht, wie sie von Toulouse zur Verfügung gestellt wird«,
hat der angefochtene Planfeststellungsbeschluss nicht als bedarfsbegründend
aufgenommen. Er wäre als solcher allerdings genauso
wenig geeignet, um eine Enteignung zu rechtfertigen, wie die vom
Senat der Freien und Hansestadt Hamburg und der Beigeladenen
geäußerte Befürchtung, der Standort Hamburg-Finkenwerder werde
im Rahmen des Konzerns der Beigeladenen wegen seiner kürzeren
Start- und Landebahn einen Konkurrenznachteil gegenüber
dem Standort in Toulouse erleiden und könne zukünftig zu einem
Standort »zweiter Klasse« werden, der an künftigen Innovationen
nicht mehr teilhabe. Derartige Überlegungen trennen nicht hinreichend
zwischen nachteiligen Wirkungen, die aus sachlichen
Gründen plausibel sind, und Entwicklungen, die durch konzerninterne
Vorgaben unabhängig von sachlichen Notwendigkeiten
gesteuert werden können. Die Freie und Hansestadt Hamburg hat
der Beigeladenen im Hinblick auf die strukturpolitische Bedeutung
des Unternehmens für Arbeitsplätze und Wirtschaftsstruktur durch
die Entscheidungen des hamburgischen Gesetzgebers eine Stellung
eingeräumt, die über jene anderer Wirtschaftsunternehmen
hinausgeht, die jedoch die Maßstäbe und Grenzen des Art. 14 Abs.
3 GG nicht verändert und nicht verändern kann.
c) Soweit der Planfeststellungsbeschluss als Folge der Notwendigkeit
einer Bahnverlängerung um 312 Meter eine zusätzliche Verlängerung
der Startbahn um weitere 277 Meter zur Wiederherstellung
eines Gleitwinkels von 3° für Landungen in Richtung Südwesten
(Landerichtung 23) für hinreichend erforderlich hält, um auch
dafür Grundflächen der Antragsteller zu enteignen, lassen die vorangehenden
Ausführungen auch die Rechtfertigung für die durch
die Veränderung des Gleitwinkels bedingte Verlängerung entfallen.
Denn diese Veränderung wird im Planfeststellungsbeschluss ausschließlich
damit gerechtfertigt, dass der durch die Ausgangsverlängerung
bedingte Wegfall des Neuenfelder Hauptdeiches als Luftfahrthindernis
zugleich diese Folgewirkungen auslöse.
Zusätzlich bestehen allerdings einerseits ernstliche rechtliche Bedenken
dagegen, dass die Antragsgegnerin eine solche Folgewirkung
als gesichert angenommen hat (aa), und würde andererseits
die Widerlegung dieser Bedenken zugleich bedeuten, dass die Risiken
einer Vollziehung des Planfeststellungsbeschlusses vor seiner
abschließenden Überprüfung im Klageverfahren der Hauptsache
zu Lasten der enteignungsbetroffenen Antragsteller erheblich gesteigert
würden (bb). Beide Gesichtspunkte würden für sich genommen
ebenfalls bereits die Anordnung der aufschiebenden Wirkung
gegen den gesamten Planfeststellungsbeschluss rechtfertigen.
aa) Auch bezüglich der Verlängerung um weitere 277 Meter gelten
die zuvor dargestellten rechtlichen Rahmenbedingungen und
fehlt es bereits an einer vollständigen Ermittlung des für eine
rechtsfehlerfreie Abwägung erforderlichen Abwägungsmaterials.
Denn die Antragsgegnerin hat es versäumt, hinreichend der Frage
nachzugehen, ob der Wegfall des Luftfahrthindernisses »Neuenfelder
Hauptdeich« am Ende der bisherigen Start- und Landebahn
tatsächlich notwendig dazu führt, dass eine Rückführung des mit
dem Planfeststellungsbeschluss vom 8.5.2000 auf 3,5° erhöhten
Gleitwinkels erforderlich ist. (…)
bb) Sollte allerdings ernstlich in Betracht kommen, dass entgegen
den vorstehenden Ausführungen allein die tatsächliche Entfernung
des Luftfahrthindernisses »Neuenfelder Hauptdeich« aus
Anlass der Vollziehung des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses
zur Verlängerung der Start- und Landebahn dem zur Zeit
im Ausnahmewege zugelassenen Gleitwinkel von 3,5° die Grundlage
endgültig entzieht, würde auch dies bereits für sich die Anordnung
der aufschiebenden Wirkung der Klage rechtfertigen.
Dann würde nämlich die von der Beigeladenen bei Erfolg ihrer Beschwerde
alsbald beabsichtigte Entfernung dieses Deichabschnitts
die Grundlage dafür entfallen lassen, die im Planfeststellungsbeschluss
vom 8.5.2000 in Richtung Nordosten zugelassenen Verlängerungsstrecke
für Landungen in Richtung Südwesten (Landerichtung
23) zu nutzen, die nur bei einem Landegleitwinkel von
3,5° genutzt werden kann. Dies hätte zur Folge, dass ohne die hier
streitige Verlängerung die verbleibende Bahnlänge auch für die
Passagierversion des A 380 nicht mehr ausreichen würde und sich
deswegen ein Bedarf für eine Verlängerung um 277 Meter in Richtung
Südwesten ergeben würde, um auch nur die Ziele der Planfeststellung
vom 8.5.2000 nicht zu gefährden. Die Deckung dieses
Bedarfs, der gegenüber dem hier zu beurteilenden Bedarf für die
Frachtversion deutlich gewichtiger wäre, würde in gleicher Weise
Enteignungen auf Antragstellerseite im Bereich des ersten Teils der
Verlängerungsstrecke erforderlich machen.
ZUR 1/2005 | 43

RECHTSPRECHUNG | OVG Hamburg, Airbus-Erweiterung
Auf diese Weise hätte dann gerade der Vollzug des angefochtenen
Planfeststellungsbeschlusses einen selbstständigen Bedarf für
den Fall geschaffen, dass er selbst im Klageverfahren keinen Bestand
haben sollte. Unter solchen Umständen hätte der Antrag auf
Anordnung der aufschiebenden Wirkung nur abgelehnt werden
können, wenn die Klage im Verfahren der Hauptsache mit sehr hoher
Wahrscheinlichkeit erfolglos bleiben müsste. Davon kann
nach den vorstehenden Ausführungen jedoch gerade nicht die Rede
sein.
d) Selbst wenn man diese mögliche Gefahr der Entstehung eines
selbstständigen Enteignungsbedarfs als Folge des Sofortvollzugs
außer Acht lässt, würde eine Abwägung zwischen den Interessen
der Beigeladenen und der Antragsgegnerin an der sofortigen Vollziehung
des Planfeststellungsbeschlusses einerseits und den Interessen
der enteignungsbetroffenen Antragsteller andererseits es
nicht rechtfertigen können, trotz der dargestellten Erfolgsaussichten
der Klagen den Interessen der Beigeladenen und der Antragsgegnerin
den Vorrang einzuräumen. Die Vollziehung würde weitgehend
vollendete Tatsachen schaffen, die nur schwer wieder rückgängig
zu machen wären. Sie würde darüber hinaus für den
Antragsteller zu 2) im Ergebnis die Vollzugsfolgen des von ihm
noch angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses vom 8.5.2000
von einer Lärmbetroffenheit bis zum – jedenfalls zeitweiligen –
Verlust und zur völligen Veränderung seines Wohngrundstücks
steigern.
2. Die Beschwerden der Antragsgegnerin und der Beigeladenen
haben Erfolg, soweit das Verwaltungsgericht die aufschiebende
Wirkung der Klagen der Antragsteller zu 5), 6), 9), 11) bis 20) und
24) bis 35) angeordnet hat.
Die Antragsgegnerin und die Beigeladene machen mit ihren Beschwerden
zu Recht geltend, dass diese Klagen voraussichtlich erfolglos
bleiben werden, weil diese Antragsteller nicht berechtigt
seien, eine enteignungsrechtliche Vorwirkung geltend zu machen
und andere subjektive Rechte nicht verletzt seien.
a) Die Antragsteller zu 5), 6), 9), 11) bis 20) und 24) bis 35) leiten
ihre Betroffenheit durch den Planfeststellungsbeschluss vornehmlich
aus ihrer Stellung als (Mit-)Eigentümer des 100 m_
großen Flurstücks 2999 her, das für das genehmigte Vorhaben in
Anspruch genommen werden und ggf. enteignet werden muss,
wenn das Vorhaben verwirklicht wird. Gegen Klage und Antrag
greift insoweit der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung
durch. (…)
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der
das Beschwerdegericht folgt, ist es zwar für die Klagebefugnis
grundsätzlich unerheblich, aus welchen Gründen ein Eigentümer
das Eigentum erworben hat und gehört es zu den von der Rechtsordnung
gebilligten Zielen, ein Grundstück für Zwecke des Naturschutzes
und der Landschaftspflege zu erhalten und gegen konkurrierende
Nutzungsansprüche zu verteidigen. Eine andere rechtliche
Beurteilung ist danach aber dann geboten, wenn die geltend
gemachte Rechtsposition nicht schutzwürdig und rechtsmissbräuchlich
begründet worden ist, etwa wenn das Eigentum nicht
erworben worden ist, um die mit ihm verbundenen Gebrauchsmöglichkeiten
zu nutzen, sondern nur als Mittel dafür dient, die
formalen Voraussetzungen für eine Prozessführung zu schaffen, die
nach der Rechtsprechung dem Eigentümer vorbehalten ist. So liegt
es hier.
Der Eigentumserwerb dieser Antragsteller ist bereits in seinem
Ansatz zeitparallel mit den gegen den Planfeststellungsbeschluss
vom 8.5.2000 eingelegten Rechtsmitteln erfolgt, um im dortigen
wie nunmehr im vorliegenden Rechtsstreit eine Verletzung eigener
Rechte geltend machen zu können. (…)
b) Soweit ein Teil dieser Antragsteller, die Antragsteller zu 6) und
11) bis 14), auch in einem näheren Umkreis um den Verlängerungsbereich
der Start- und Landebahn wohnt und ergänzend geltend
macht, in unzumutbarer Weise zusätzlichen Immissionen
durch Lärm und Abgase ausgesetzt zu sein, ist eine Verletzung subjektiv-öffentlicher
Rechte nicht ersichtlich und wird die erhobene
Anfechtungsklage dieser Antragsteller auch insoweit keinen Erfolg
haben. Gegenstand der Beurteilung ist insoweit, ob diesen Antragstellern
durch den Planfeststellungsbeschluss vom 29.4.2004
zusätzliche Belastungen mit der Folge einer Verletzung ihrer subjektiv-öffentlichen
Rechte zugemutet werden. Solches haben die
Antragsteller im vorliegenden Verfahren nicht dargelegt und ist
auch im Übrigen gegenwärtig nicht erkennbar. Denn durch die
weitere Verlängerung der Start- und Landebahn in Richtung Südwesten
wäre eine zusätzliche Lärmbelastung von Gewicht schon
nach der Struktur der genehmigten Maßnahme nicht zu erwarten.
(…)
44 | ZUR 1/2005

RECHTSPRECHUNG IN LEITSÄTZEN
RECHTSPRECHUNG IN LEITSÄTZEN
Anwendung der FFH-RL auf Projekte in
Vogelschutzgebieten
BVerwG, Urteil vom 1. April 2004 – 4 C 2.03
1. Ein Verstoß gegen die Vogelschutz-Richtlinie (79/409/
EWG) kann in einem ergänzenden Verfahren nach § 17 Abs.
6 c FStrG behoben werden, indem die Voraussetzungen für
den Wechsel in das Schutzregime der Fauna-Flora-Habitat-
Richtlinie (92/43/EWG) geschaffen und die Schutz- und
Ausnahmebestimmungen des Art. 6 Abs. 3 und 4 FFH-RL
bzw. des § 34 BNatSchG 2002 nachträglich angewandt
werden.
2. Der Übergang in das Schutzregime der Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie
setzt nach Art. 7 FFH-RL eine endgültige
rechtsverbindliche und außenwirksame Erklärung eines
Gebiets zum besonderen Schutzgebiet (Vogelschutzgebiet)
voraus. Die Meldung eines Gebiets an die Europäische
Kommission und die einstweilige naturschutzrechtliche
Sicherstellung eines Gebiets lösen den Regimewechsel
(noch) nicht aus.
3. Ein Straßenbauvorhaben in einem »faktischen« (nichterklärten)
Vogelschutzgebiet ist nach Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der
Vogelschutz-Richtlinie grundsätzlich unzulässig, wenn es
durch die Verkleinerung des Gebiets zum Verlust mehrerer
Brut- und Nahrungsreviere führen würde, die einem Hauptvorkommen
einer der Vogelarten in Anhang I der Richtlinie
dienen.
Vorinstanz: I. OVG Koblenz vom 9.1.2003 – 1 C 10187/01 –
Drittschutz gegen private Schwimmhalle
im Wohngebiet
BVerwG, Urteil vom 28. April 2004 – 4 C 10.03
1. Die Festsetzung eines Kleinsiedlungsgebiets ist funktionslos
geworden, wenn im betroffenen Gebiet auf absehbare Zeit
nicht mehr mit einer Rückkehr zur Selbstversorgung mit
Nahrungsmitteln, die auf dem Grundstück gewonnen
werden, zu rechnen ist und sich die Bewohner erkennbar
auf diesen Zustand eingestellt haben.
2. Eine bauliche Anlage, die zwar der sportlichen Betätigung
dienen soll, aber nur zur Benutzung durch die Bewohner
des auf demselben Grundstück befindlichen Wohnhauses
und deren persönliche Gäste bestimmt und beschränkt ist,
fällt nicht in den Anwendungsbereich von § 3 Abs. 3 Nr. 2
BauNVO.
3. Eine private Schwimmhalle in einem Wohngebiet ist als
Nebenanlage anzusehen. Sie ist nicht zulässig, wenn sie das
Merkmal der funktionellen und räumlich-gegenständlichen
Unterordnung nicht erfüllt. Dem Nachbarn steht insoweit
ein subjektives Abwehrrecht zu.
Vorinstanzen: I. VG Hamburg vom 29.8.2000 – 12 VG 5528/96 –
II. OVG Hamburg vom 30.7.2003 – 2 Bf 426/00 –
Elektrosmog
VGH Mannheim, Beschluss vom 2. März 2004 – 8 S 243/04
1. Es ist mit der aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG folgenden Pflicht
des Staates zum Schutz der menschlichen Gesundheit vereinbar,
dass die Grenzwerte nach § 2 der 26. BImSchVO
keinen Schutz gegen zwar nicht auszuschließende, derzeit
wissenschaftlich aber nicht belegbare Gefährdungen durch
sog. athermische (biologische) Wirkungen hochfrequenter
elektromagnetischer Felder bieten (wie BVerfG, Kammerbeschl.
vom 28.2.2002 – 2 BvR 1676/01, NJW 2002, 1638
m.w.N.).
2. Die Staatszielbestimmung des Art. 20a GG vermag die
Schutzpflicht nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG schon deshalb
nicht zu einer Vorsorgepflicht gegen solche hypothetischen
Gefahren elektromagnetischer Felder zu »verdichten«, weil
diese nicht über eine Schädigung der natürlichen Lebensgrundlagen
– etwa eine Verseuchung von Luft oder Boden
–, sondern unmittelbar auf den Menschen einwirken.
3. Zu den Anforderungen an die Darlegung neuer wissenschaftlicher
Erkenntnisse zur Gefährlichkeit elektromagnetischer
Felder im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes
(im Anschluss an BVerfG, a.a.O.).
Vorinstanz: VG Stuttgart 11 K 3634/03 –
Verantwortlichkeit für Grenzbaum
BGH, Urteil vom 2. Juli 2004 – V ZR 33/04
a. Ein Baum ist ein Grenzbaum im Sinne von § 923 BGB, wenn
sein Stamm dort, wo er aus dem Boden heraustritt, von der
Grundstücksgrenze durchschnitten wird.
b. Jedem Grundstückseigentümer gehört der Teil des Grenzbaumes,
der sich auf seinem Grundstück befindet (vertikal
geteiltes Eigentum).
c. Jeder Grundstückseigentum ist für den ihm gehörenden Teil
eines Grenzbaumes in demselben Umfang verkehrssicherungspflichtig
wie für einen vollständig auf seinem
Grundstück stehenden Baum.
d. Verletzt jeder Eigentümer die ihm hinsichtlich des ihm
gehörenden Teils eines Grenzbaumes obliegende Verkehrssicherungspflicht,
ist für den ihnen daraus entstandenen
Schaden eine Haftungsverteilung nach § 254 BGB vorzunehmen.
Vorinstanzen: OLG Düsseldorf, LG Krefeld
ZUR 1/2005 | 45

GESETZGEBUNG | Falke, Neueste Entwicklungen im Europäischen Umweltrecht
Josef Falke
GESETZGEBUNG
Neueste Entwicklungen im Europäischen Umweltrecht
A. Informationen über industrielle
Verschmutzungen
Das Aarhus-Übereinkommen über den Zugang
zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung
an Entscheidungsverfahren
und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten
enthält in Art. 5 Abs. 9 eine
Verpflichtung zur Einrichtung einheitlicher
Schadstoffverzeichnisse oder -register
in Form strukturierter, computergestützter
und öffentlich zugänglicher Datenbanken,
die anhand standardisierter Berichte erstellt
werden. Die Kommission hat am 17.7.2000
gemäß Art. 15 der Richtlinie 96/61/EG des
Rates über die integrierte Vermeidung und
Verminderung der Umweltverschmutzung
(IPPC) 1 die Entscheidung 2000/479/EG
über den Aufbau eines Europäischen Schadstoffemissionsregisters
(EPER – European
Pollutant Emission Register) 2 getroffen. Das
Verzeichnis funktioniert seit dem
23.2.2004 3 ; in den ersten drei Monaten
wurden etwa 100.000 Abfragen registriert. 4
Am 21.5.2003 hat die EG das UN-ECE-Protokoll
über Register zur Erfassung der Freisetzung
und Übertragung von Schadstoffen
unterzeichnet. Die vorangegangenen Verhandlungen
hatten sich an den Grundzügen
des EPER als Modell orientiert. Damit
die EG das Protokoll ratifizieren und umsetzen
kann 5 , hat die Kommission eine auf
Art. 175 EG gestützte Verordnung des Europäischen
Parlaments und des Rates vorgeschlagen,
um das EPER zu erweitern und
ein europäisches Schadstofffreisetzungsund
Verbringungsregister (PRTR – Pollutant
Release and Transfer Register) einzurichten.
6 Das PRTR soll mehr Daten umfassen
und bessere Informationen liefern. Das erweiterte
Register soll im Jahr 2009 im Internet
eingerichtet werden und das EPER
ersetzen. Dessen Grundmuster bleibt erhalten;
das PRTR wird also ebenfalls nach Ländern
geordnete Angaben über die Höhe der
Verschmutzung durch bestimmte Schadstoffe,
die Qualität der örtlichen Umwelt
sowie die auf bestimmte Industrieanlagen
und -tätigkeiten zurückzuführenden Emissionen
enthalten und für jede interessierte
Person ohne Nachweis eines besonderen
Interesses auf elektronischem Wege über
das Internet zugänglich sein. Die Anzahl
der erfassten Stoffe soll von 50 auf 90 ausgeweitet
werden, die Anzahl der Industrietätigkeiten
von 56 auf 65. Das erweiterte
Register soll auch Angaben über die Freisetzung
in Böden, die Freisetzung aus diffusen
Quellen wie Straßenverkehr, Luftfahrt,
Schifffahrt und Landwirtschaft und darüber
enthalten, was die erfassten Industriebetriebe
mit ihrem Abfall und Abwasser
machen. Statt im Abstand von drei Jahren
soll die Berichterstattung jährlich erfolgen.
Die Bürger sollen Gelegenheit erhalten, ihre
Wünsche bezüglich der Weiterentwicklung
des PRTR zu äußern. Obwohl nicht die
Verschmutzung selbst, sondern nur der
Umgang mit den einschlägigen Informationen
geregelt wird, geht die Kommission
davon aus, dass das erweiterte Register zu
einer signifikanten Verringerung der Verschmutzungswerte
führen wird. Die integrierte,
einheitliche Datenbank des Europäischen
PRTR werde Entscheidungsträgern,
Wissenschaftlern, Industrie und
anderen Organisationen eine solide Grundlage
für künftige Entscheidungen bieten
und den öffentlichen Druck zur Verringerung
von Verschmutzungen verstärken.
B. Handbuch zur umweltverträglichen
öffentlichen Beschaffung
Die Europäische Kommission hat im August
2004 ein Handbuch für ein umweltorientiertes
öffentliches Beschaffungswesen 7
vorgelegt, in dem sie darlegt, wie öffentliche
Einrichtungen sowie nationale und lokale
Verwaltungen bei der Beschaffung von
Gütern, Dienst- und Bauleistungen Umweltbelangen
Rechnung tragen können. 8
Die öffentliche Hand wendet jährlich etwa
16 % des gemeinschaftlichen Bruttoinlandsprodukts,
d. h. rund 1,5 Billionen Euro, für
öffentliche Beschaffungen auf. Eine umweltorientierte
Ausrichtung der öffentlichen
Beschaffungen kann die Nachfrage
nach umweltfreundlichen Waren steigern,
die umweltbewusste Produktion fördern
und umweltfreundlichen Technologien
helfen, den Markt zu erobern. Ferner würden
die effiziente Verwendung von Energie
und Ressourcen und die Abfallvermeidung
gefördert. Das Handbuch enthält Beispiele
für bewährte Methoden und Ratschläge für
alle Etappen des Beschaffungsverfahrens.
Die am 31.3.2004 verabschiedeten neuen
Richtlinien für die öffentliche Beschaffung 9
eröffnen verschiedene Möglichkeiten, Umweltbelange
bei der öffentlichen Beschaffung
zu berücksichtigen. Eine aktuelle Studie
über die Beschaffungspraktiken in den
Mitgliedstaaten der EU-15 10 zeigt allerdings,
dass nur 19 % aller öffentlichen Stellen
in nennenswertem Umfang eine umweltorientierte
Beschaffung betreiben, indem
sie bei mehr als der Hälfte ihrer
Beschaffungen Umweltkriterien anwenden.
Haupthindernisse sind das mangelnde
Wissen darüber, wie die richtigen Umweltkriterien
in den Ausschreibungsunterlagen
festzulegen sind, Haushaltsengpässe wegen
der vielfach auf den ersten Blick höheren
Preise umweltfreundlicher Produkte und
Dienstleistungen sowie Rechtsunsicherheit.
Das Handbuch soll dazu beitragen,
diese Hindernisse zu überwinden. Es enthält
u. a. den Hinweis, dass die Lebenszykluskosten
der beschafften Produkte,
1 ABl. L 257 v. 10.10.1996, 26-40.
2 ABl. L 192 v. 28.7.2000, 36-43.
3 ABl. C 55 v. 3.3.2004, 6.
4 Die EPER-Website sowie Hintergrundinformationen
finden sich unter http://www.eper.cec.
eu.int.
5 Vgl. Vorschlag für einen Beschluss des Rates zum
Abschluss des UN-ECE-Protokolls über Register
zur Erfassung der Freisetzung und Übertragung
von Schadstoffen im Namen der Europäischen
Gemeinschaft, KOM (2004) 635 endg. v.
6.10.2004.
6 Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen
Parlaments und des Rates über die Schaffung
eines Europäischen Registers zur Erfassung
der Freisetzung und Übertragung von Schadstoffen
und zur Änderung der Richtlinien
91/689/EWG und 96/61/EG des Rates, KOM
(2004) 634 endg. v. 7.10.2004.
7 Commission Staff Working Document, Buying
green! A handbook on environmental public
procurement, SEC(2004) 1050, 18.8.2004. Das
Handbuch und weitere Informationen zur umweltfreundlichen
öffentlichen Beschaffung können
unter der folgenden Internet-Adresse abgerufen
werden: .
8 Zur Berücksichtigung von Umweltbelangen bei
der öffentlichen Auftragsvergabe unter Geltung
der alten Vergaberichtlinien vgl. Interpretierende
Mitteilung der Kommission über das auf das
Öffentliche Auftragswesen anwendbare Gemeinschaftsrecht
und die Möglichkeiten zur
Berücksichtigung von Umweltbelangen bei der
Vergabe öffentlicher Aufträge, KOM (2001) 274
endg. v. 4.7.2001.
9 Richtlinie 2004/17/EG des Europäischen Parlaments
und des Rates v. 31.3.2004 zur Koordinierung
der Zuschlagserteilung durch Auftraggeber
im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung
sowie der Postdienste, ABl. L
134 v. 30.4.2004, 1-113; Richtlinie 2004/18/EG
des Europäischen Parlaments und des Rates v.
31.3.2004 über die Koordinierung der Verfahren
zur Vergabe öffentlicher Bauaufträge, Lieferaufträge
und Dienstleistungsaufträge, ABl. L 134 v.
30.4.2004, 114-240.
10 ICLEI European Secretariat, Eco-Procurement
Programme, Study contract to survey the state of
play of green public procurement in the European
Union. Final Report, Freiburg, July 2003.
46 | ZUR 1/2005

Falke, Neueste Entwicklungen im Europäischen Umweltrecht | GESETZGEBUNG
Dienst- und Bauleistungen berücksichtigt
werden müssen, und verweist auf eine Online-Datenbank,
in der Umweltinformationen
zu etwa 100 Produkten und Dienstleistungen
zu finden sind. 11
Die Richtlinien bieten folgende Möglichkeiten
zur Berücksichtigung von Umweltaspekten:
– In den technischen Spezifikationen zur
Umschreibung der Anforderungen an
Bauleistungen, Waren oder Dienstleistungen
können die Leistungs- und
Funktionsanforderungen Umwelteigenschaften
umfassen. Dabei können die öffentlichen
Auftraggeber die detaillierten
Spezifikationen oder gegebenenfalls Teile
davon verwenden, die in europäischen,
(pluri-)nationalen oder anderen
Umweltgütezeichen definiert sind,
wenn folgende Voraussetzungen 12 erfüllt
sind: Sie müssen sich zur Definition der
Merkmale der Waren oder Dienstleistungen
eignen. Die Anforderungen an
das Gütezeichen werden auf der Grundlage
von wissenschaftlich abgesicherten
Informationen ausgearbeitet. Die Umweltgütezeichen
werden im Rahmen eines
Verfahrens ausgearbeitet, an dem interessierte
Kreise – wie z. B. staatliche
Stellen, Verbraucher, Hersteller, Händler
und Umweltorganisationen – teilnehmen
können. Die Gütezeichen sind für
alle Beteiligten zugänglich und verfügbar.
Dabei kann angegeben werden, dass
bei Waren oder Dienstleistungen, die
mit einem Umweltgütezeichen ausgestattet
sind, vermutet wird, dass sie den
in den Verdingungsordnungen festgelegten
technischen Spezifikationen
genügen. 13 Die Anforderungen sind so
genau zu fassen, dass sie den Bietern ein
klares Bild vom Auftragsgegenstand vermitteln
und dem öffentlichen Auftraggeber
die Erteilung des Zuschlags ermöglichen.
– Technische Spezifikationen können sich
auch auf Umweltleistungsstufen sowie
Produktionsprozesse und -methoden beziehen.
14
– Lassen die öffentlichen Auftraggeber Varianten
zu, so haben sie in den
Verdingungsunterlagen die Mindestanforderungen
zu nennen, die die Varianten
erfüllen müssen. Sie dürfen nur solche
Varianten berücksichtigen, die diese
Mindestanforderungen erfüllen. 15 Solche
Mindestanforderungen können präzise
Umweltaspekte enthalten.
– Die öffentlichen Auftraggeber können zusätzliche
Bedingungen für die Ausführung
des Auftrags vorschreiben, sofern
diese mit dem Gemeinschaftsrecht
vereinbar sind und in der Bekanntmachung
oder in den Verdingungsunterlagen
angegeben werden. Solche Bedingungen
können insbesondere soziale und
umweltbezogene Aspekte betreffen. 16
– Die Mitgliedstaaten können öffentliche
Auftraggeber verpflichten, in den
Verdingungsunterlagen die Stellen anzugeben,
bei denen die Bewerber oder
Bieter die erforderlichen Auskünfte über
ihre Verpflichtungen im Zusammenhang
u. a. mit dem Umweltschutz erlangen
können. 17
– Bei öffentlichen Bau- und Dienstleistungsaufträgen
kann der Auftraggeber
verlangen, die technische Leistungsfähigkeit
u. a. durch Angabe der Umweltmanagementmaßnahmen
nachzuweisen,
die ein Bieter bei der Ausführung
des Auftrages gegebenenfalls anwenden
will. 18 Dabei haben sie auf das Gemeinschaftssystem
für das Umweltmanagement
und das Umweltbetriebssystem
(EMAS) 19 oder auf Normen für das Umweltmanagement
Bezug zu nehmen, die
auf den einschlägigen europäischen
oder internationalen Normen beruhen
und von entsprechenden Stellen zertifiziert
worden sind, die dem Gemeinschaftsrecht
oder einschlägigen europäischen
oder internationalen Zertifizierungsnormen
entsprechen. Auch andere
Nachweise für gleichwertige Umweltmanagement-Maßnahmen
sind anzuerkennen.
20
– Von der Teilnahme am Vergabeverfahren
können Wirtschaftsteilnehmer ausgeschlossen
werden, die aufgrund eines
nach den Rechtsvorschriften des betreffenden
Landes rechtskräftigen Urteils
wegen eines Delikts bestraft worden
sind, das ihre berufliche Zuverlässigkeit
in Frage stellt, oder die im Rahmen ihrer
beruflichen Tätigkeit eine schwere
Verfehlung begangen haben, die vom öffentlichen
Auftraggeber nachweislich
festgestellt wurde. 21 Ein Ausschluss ist also
möglich bei einer rechtskräftigen Verurteilung
wegen Verstoßes gegen Umweltvorschriften
oder bei der Feststellung
schwerer beruflicher Verfehlungen
in Bezug auf Umweltaspekte.
– Die Bieter können aufgefordert werden,
in geeigneter Form ihre technische
und/oder berufliche Leistungsfähigkeit
nachzuweisen. 22 Dazu gehört bei Waren
oder Dienstleistungen mit voraussetzungsvollen
umwelttechnischen Anforderungen
die Angabe der technischen
Fachkräfte bzw. der eingeschalteten
technischen Prüfstellen.
– Wenn der Zuschlag nicht nach dem Kriterium
des niedrigsten Preises, sondern
nach dem Kriterium des wirtschaftlich
günstigsten Angebotes erfolgt, gehören zu
den mit dem Auftragsgegenstand zusammenhängenden
berücksichtigungsfähigen
Kriterien auch Umwelteigenschaften,
Betriebskosten und Rentabilität. 23 Mit der
nur beispielhaften und nicht abschließenden
Nennung solcher Kriterien
wird die Möglichkeit eröffnet, das Kriterium
der Wiederverwendbarkeit und die gesamten
Lebenszykluskosten der beschafften
Produkte, Dienst- und Bauleistungen
zu berücksichtigen, also auch Ersparnisse
beim Verbrauch von Wasser, Energie und
sonstigen Ressourcen sowie die Abfallströme.
Der Auftraggeber hat in den Verdingungsunterlagen
anzugeben, wie er
die einzelnen Kriterien gewichtet, um das
wirtschaftlich günstigste Angebot zu ermitteln.
Inwieweit nicht nur konkrete
umweltrelevante Produkteigenschaften
berücksichtigt werden können, sondern
11 . –
Im Auftrag des Bundesministeriums für Umwelt
und des Umweltbundesamtes hat der Bundesverband
für Umweltberatung eine Internet-Seite
geschaffen, die
Informationen zur umweltfreundlichen, nachhaltigen
Beschaffung bündelt.
12 Die in den Richtlinien formulierten Voraussetzungen
greifen sehr präzise die Kriterien auf, die
der EuGH in zwei Urteilen zur Berücksichtigung
von Umweltbelangen bei der öffentlichen Auftragsvergabe
aufgestellt hatte. Es handelt sich
um das Urteil v. 17.9.2002 in der Rs. C-513/99
(Concordia Bus Finland Oy Ab) und um das Urteil
v. 4.12.2003 in der Rs. C-448/01 (EVN AG,
Wienstrom GmbH).
13 Art. 23 Abs. 3 lit. b), Abs. 6 der Richtlinie
2004/18/EG; Art. 34 Abs. 3 lit. b), Abs. 6 der
Richtlinie 2004/17/EG.
14 Anhang VI der Richtlinie 2004/18/EG, Anhang
XXI der Richtlinie 2004/17/EG.
15 Art. 24 der Richtlinie 2004/18/EG; Art. 36 der
Richtlinie 2004/17/EG.
16 Art. 26 der Richtlinie 2004/18/EG; Art. 38 der
Richtlinie 2004/17/EG.
17 Art. 27 der Richtlinie 2004/18/EG; Art. 39 der
Richtlinie 2004/17/EG.
18 Art. 48 Abs. 2 lit. f) der Richtlinie 2004/18/EG.
19 Verordnung (EG) Nr. 761/2001 des Europäischen
Parlaments und des Rates v. 19.3.2001
über die freiwillige Beteiligung von Organisationen
an einem Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement
und die Umweltbetriebsprüfung
(EMAS), ABl. L 114 v. 24.4.2001, 1-29. –
Nach Art. 11 Abs. 2 der EMAS-Verordnung ist zu
prüfen, wie die Beteiligung von Organisationen
an EMAS dadurch gefördert werden kann, dass
der EMAS-Eintragung bei der Festlegung von Kriterien
für die Beschaffungspolitik Rechnung getragen
wird. – Das Bundesministerium für Arbeit
und Wirtschaft und das Bundesumweltministerium
haben mit Schreiben vom 30.8.2004
alle Bundesbehörden aufgefordert, die Beteiligung
an einem Umweltmanagementsystem bei
öffentlichen Aufträgen zu berücksichtigen. Vgl.
die Hinweise des Bundesministeriums für Umwelt,
Naturschutz und Reaktorsicherheit v.
17.8.2004 zu den rechtlichen Möglichkeiten der
Berücksichtigung der Teilnahme von Organisationen
am Europäischen Gemeinschaftssystem
für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung
(EMAS) bei der öffentlichen
Vergabe.
20 Art. 50 der Richtlinie 2004/18/EG; Art. 52 Abs. 3
der Richtlinie 2004/17/EG.
21 Art. 45 Abs. 2 Lit. c) und d) der Richtlinie
2004/18/EG; Art. 53 und 54 der Richtlinie
2004/17/EG.
22 Vgl. Art. 48 der Richtlinie 2004/18/EG; Art. 53
und 54 der Richtlinie 2004/17/EG.
23 Art. 53 Abs. 1 lit. a) der Richtlinie 2004/18/EG;
Art. 55 Abs. 1 lit. a) der Richtlinie 2004/17/EG.
ZUR 1/2005 | 47

GESETZGEBUNG | Falke, Neueste Entwicklungen im Europäischen Umweltrecht
auch Umweltmanagementmaßnahmen,
ist bislang durch die Rechtsprechung
nicht geklärt.
C. Emissionshandel
Die Europäische Kommission hat im Juli
und im Oktober 2004 jeweils acht nationalen
Zuteilungsplänen für CO 2
-Emissionszertifikate
ihre Zustimmung erteilt. 24 In den nationalen
Zuteilungsplänen 25 wird die Zahl
der Emissionszertifikate 26 festgelegt, die die
Mitgliedstaaten energieintensiven Industrieanlagen
27 zuteilen wollen, damit sie ab
Januar 2005 am Emissionshandel teilnehmen
können. Die genehmigten Pläne betreffen
insgesamt 3.865 Mio. Tonnen CO 2
-
Zertifikate für 7.282 Anlagen; das sind etwa
55 % der erwarteten Menge von Zertifikaten.
Die Bewertung der Pläne Italiens, Litauens,
Maltas, Polens, Spaniens, der Tschechischen
Republik, Ungarns und Zyperns
war Ende Oktober 2004 noch nicht abgeschlossen,
Griechenland hatte noch keinen
Plan vorgelegt. Der Handel mit Emissionsrechten
soll dazu beitragen, dass die Treibhausgasemissionen
im Energiesektor und in
der Industrie zu den geringsten Kosten für
die Wirtschaft reduziert werden, und der EU
und ihren Mitgliedstaaten die Einhaltung
ihrer Emissionsziele im Rahmen des Kyoto-
Protokolls von 1997 erleichtern. Aus den
nationalen Zuteilungsplänen geht hervor,
wie viele CO 2
-Emissionszertifikate die
Mitgliedstaaten im Handelszeitraum 2005-
2007 vergeben wollen und wie viele davon
die einzelnen Anlagen erhalten.
Die Kommission muss die Pläne anhand
von elf Zuteilungskriterien prüfen, die in
der Richtlinie über den Emissionshandel 28
festgelegt sind. Durch die Kriterien soll vor
allem sichergestellt werden, dass die Pläne
mit der Gesamtstrategie des jeweiligen Landes
zur Erreichung seiner Kyoto-Ziele vereinbar
sind. Andere Kriterien betreffen die
Diskriminierungsfreiheit, die gemeinschaftlichen
Bestimmungen für Wettbewerb
und staatliche Beihilfen sowie technische
Aspekte. Die Kommission verlangte
Änderungen in drei Fällen von allgemeiner
Bedeutung:
– wenn die Menge der Zertifikate für den
Handelszeitraum 2005-2007 es dem betreffenden
Land unmöglich macht, seine
Kyoto-Ziele im ersten Verpflichtungszeitraum
einzuhalten;
– wenn die Menge der Zertifikate für den
Handelszeitraum 2005-2007 nicht mit
den Bewertungen des Fortschritts im
Hinblick auf das Kyoto-Ziel in Einklang
steht, d. h. wenn die Zuteilungen über
den Emissionsprojektionen liegen;
– wenn ein Mitgliedstaat so genannte »Expost-Anpassungen«
plant, d. h. wenn er
eine Umverteilung von Zertifikaten unter
den beteiligten Unternehmen im
Zeitraum 2005-2007 beabsichtigt. Solche
Anpassungen würden den Markt
stören und Unsicherheiten für die Unternehmen
schaffen.
PD Dr. Josef Falke,
Zentrum für Europäische Rechtspolitik an der
Universität Bremen; Universitätsallee, GW 1,
28359 Bremen; jfalke@zerp.uni-bremen.de.
Tätigkeitsschwerpunkte: Europarecht, Welthandelsrecht,
Umwelt-, Arbeits- und Verbraucherrecht,
Technikrecht, Rechtssoziologie.
Aktuelle Veröffentlichungen: Josef Falke,
Rechtliche Aspekte der technischen Normung in
der Bundesrepublik Deutschland, Luxemburg
2000; Josef Falke, Harm Schepel (eds.), Legal
Aspects of Standardisation in the Member States
of the EC and the EFTA. Country Reports,
Luxemburg 2000; Harm Schepel, Josef Falke,
Legal Aspects of Standardisation in the Member
States of the EC and the EFTA. Comparative
Report, Luxemburg 2000; Josef Falke, Die Aarhus-Konvention
und der Zugang zu Gerichten in
Umweltangelegenheiten, in: Falke/Schlacke,
Neue Entwicklungen im Umwelt- und Verbraucherrecht,
2004, S. 99 ff.
Die nachfolgende Übersicht zeigt die Menge von Zertifikaten und Anlagen
pro Mitgliedstaat
Mitgliedstaat CO 2
-Zertifikate Anzahl der
in Mio. Tonnen Anlagen
Belgien 189 363
Dänemark 101 362
Deutschland 1.497 2.419
Estland 57 43
Finnland 137 535
Frankreich* 371 642
Irland 67 143
Lettland 14 95
Luxemburg 10 19
Niederlande 286 333
Österreich 98 205
Portugal 115 239
Slowakische Republik 92 209
Slowenien 26 98
Schweden 69 499
Vereinigtes Königreich 736 1.078
Insgesamt 3.865 7.282
* Ohne Berücksichtigung von etwa 750 Anlagen, für die Zuteilungen vorbereitet werden.
24 Mitteilung der Kommission an den Rat und an das
Europäische Parlament zu den Entscheidungen der
Kommission vom 7.7.2004 über die nationalen
Pläne für die Zuteilung von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen,
die von Dänemark, Deutschland,
Irland, den Niederlanden, Österreich, Slowenien,
Schweden und dem Vereinigten Königreich
gemäß der Richtlinie 2003/87/EG mitgeteilt wurden,
KOM (2004) 500 endg. v. 7.7.2004; Mitteilung
der Kommission an den Rat und an das Europäische
Parlament betreffend Entscheidungen der
Kommission vom 20.10.2004 über die nationalen
Pläne zur Zuteilung von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen
von Belgien, Estland, Finnland,
Frankreich, Lettland, Luxemburg, Portugal und der
Slowakischen Republik gemäß der Richtlinie
2003/87/EG, KOM (2004) 681 endg. v. 20.10.681
endg. v. 20.10.2004.
25 Zugänglich unter http://europa.eu.int/comm/
environment/climat/emission_plans.htm.
26 1 Zertifikat entspricht 1 Tonne CO 2
.
27 Verbrennungsanlagen, Erdölraffinerien, Koksöfen,
Eisen- und Stahlwerke sowie Anlagen der
Zement- Glas-, Kalk-, Ziegel-, Keramik-, Zellstoffund
Papierindustrie.
28 Anhang III der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen
Parlaments und des Rates v.
13.10.2003 über ein System für den Handel mit
Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft
und zur Änderung der Richtlinie
96/61/EG des Rates, ABl. L 275 v. 25.10.2003, 32-
46. – Zur Erläuterung der Kriterien vgl. Mitteilung
der Kommission über Hinweise zur Unterstützung
der Mitgliedstaaten bei der Anwendung
der in Anhang III der Richtlinie
2003/87/EG über ein System für den Handel mit
Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft
und zur Änderung der Richtlinie
96/61/EG des Rates aufgelisteten Kriterien sowie
über die Bedingung für den Nachweis höherer
Gewalt, KOM (2003) 830 endg. v. 7.1.2004.
48 | ZUR 1/2005

TAGUNGSBERICHT
TAGUNGSBERICHT
Reduzierung der Flächeninanspruchnahme durch lokale
und regionale Flächenressourcenbewirtschaftung –
Rechtliche und institutionelle Handlungsbedingungen
Fachtagung, 25. und 26. Oktober 2004 im UFZ-Umweltforschungszentrum Leipzig-Halle
Die Neuinanspruchnahme von Flächen für Siedlungs-, Wirtschafts-
und Verkehrszwecke erfolgt weiterhin auf hohem Niveau.
Die von der Bundesregierung in ihrer Nachhaltigkeitsstrategie festgelegte
Zielvorgabe, den Flächenverbrauch bis zum Jahre 2020 auf
30 ha pro Tag zu begrenzen, erfordert eine Stärkung der Innenentwicklung
sowie eine Effektivierung der Bestandsnutzung und der
regionalen Koordination. Die vom Department Umwelt- und Planungsrecht
des Umweltforschungszentrums Leipzig-Halle veranstaltete
Fachtagung widmete sich daher den rechtlichen Rahmenbedingungen
und sonstigen institutionellen Bedingungen für die
Etablierung eines lokalen und regionalen Flächenressourcenmanagements.
Nach einer Begrüßung der angereisten Teilnehmer durch den
Leiter des Departments Umwelt- und Planungsrecht Prof. Dr. Wolfgang
Köck und einem einleitenden Überblick auf die Veranstaltung
sprach Freifrau von Fritsch (Leiterin des Amtes für Umweltschutz der
Stadt Leipzig) ein Grußwort der Stadt Leipzig.
In seinem sehr anschaulichen Beitrag konnte Klaus Einig (Bundesamt
für Bauwesen und Raumordnung, Bonn) durch umfangreiches
Material zu aktuellen Flächenbedarfsentwicklung und -prognosen
eine hervorragende Einführung in die Materie bieten. Er
wies darauf hin, dass Deutschland eines der höchsten Verstädterungsniveaus
in Mitteleuropa hat, wobei es im Westen immer noch
höher als im Osten ist. Mag auch die tägliche Zunahme der Siedlungs-
und Verkehrsfläche seit 1997 von 129 ha konjunkturell bedingt
auf etwa 105 ha abgenommen haben, so sei nicht nur der Umfang
entscheidend, sondern auch die Verteilung der Flächeninanspruchnahme
im Raum. Mit Bezug auf eine Studie von
Siedentop/Kausch (Institut für ökologische Raumentwicklung, Dresden)
konnte er zeigen, dass das Wachstum der Siedlungs- und Verkehrsfläche
– wenn es nach 10 km-Entfernungszonen differenziert
wird – im Zeitraum von 1996 bis 2000 von den Kernstädten ausgehend
ansteigt; ein Beleg für die fortdauernde Verstädterung. Zudem
müsse berücksichtigt werden, dass trotz eines dispersen Wachstums
lediglich 10% der ca. 13.000 Gemeinden für 60% des Zuwachses an
Siedlungs- und Verkehrsfläche verantwortlich sind. Hier sieht Einig
ein großes Defizit insofern, als aktuelle Strategien auf diese Konzentration
keine Rücksicht nähmen. Bisher auch ohne größere
Berücksichtigung sei die qualitative Dimension der Flächeninanspruchnahme,
die hauptsächlich auf Kosten der Landwirtschaft erfolge,
wobei insbesondere hochwertige Böden betroffen seien. In
der von der Bundesregierung verfolgten Doppelstrategie von quantitativer
und qualitativer Steuerung durch eine Beschränkung des
Flächenwachstums auf 30 ha täglich bis zum Jahr 2020, der verstärkten
dezentralen Konzentration und einer Stärkung der Innenvor
der Außentwicklung im Verhältnis 3:1 sieht Einig erste Lösungsansätze.
Er verwies jedoch auf Defizite der Debatte. Diese identifizierte
er im Fehlen handhabbarer Zwischenziele und im Fehlen
jeglicher Kosten-Nutzen-Analysen sowohl für die Rechtfertigung
des Ziels-30 ha, als auch für die Legitimierung weiteren Siedlungswachstums.
Darüber hinaus bemängelte er das Fehlen eines intensiven
Länderdiskurses über dieses Ziel.
Martin Held (Evangelische Akademie Tutzing) ging in seinem Referat
zum Flächenressourcenmanagement und Bodenbewusstsein
auf Beispiele in England und der Schweiz ein. Ausgangspunkt seiner
Analyse war die These, dass es in der Bevölkerung an einem Bewusstsein
für Flächen und einem Gespür für deren Bedeutung fehle.
Die unterschiedlichen Funktionen, die der Boden leisten könne
– Lebensraum-, Regelungs-, Nutzungs- und Kulturfunktionen –
werden in dieser Ausdifferenzierung nicht wahrgenommen, sondern
auf die Baulandnutzung reduziert. Nur wenn es gelinge, ein
Verständnis dafür bei den Akteuren zu erzielen, werde ein instrumenteller
Zugang zum Flächenmanagement Erfolg haben können.
Das Beispiel England/Wales zeige, dass es aufgrund eines – durch
eine Zielsetzung forcierten – nationalen Konsenses durchaus zu einer
rückläufigen Flächeninanspruchnahme kommen könne. Zwar
ließen sich diese Erfahrungen nicht unmittelbar aus dem streng
zentralistischen Planungssystem Englands 1 auf Deutschland übertragen,
jedoch stelle dieser pragmatische Ansatz mit klaren Zielgrößen,
einem Monitoring 2 und Kostenanreizen ein lehrreiches
Beispiel dar. Als kontrastierendes weiteres Beispiel wählte Held die
Schweiz, deren naturräumliche, wirtschaftliche und politische
Strukturen sich deutlich von denjenigen Englands unterscheiden.
Dort wurde eine marktwirtschaftliche Analyse als Einstieg in die
Flächenneuinanspruchnahme gewählt, durch die ein Problembewusstsein
erzeugt werden konnte. Ergebnis ist eine aktuelle Studie
(2003) mit dem Titel »Siedlungsbegrenzung für eine nachhaltige
Siedlungsentwicklung« 3 . Zum Abschluss seines Vortrages appellierte
Held dafür, trotz aller Forderungen nach einer verstärkten Innenentwicklung,
eine Vorstellung für Urbanität zu entwickeln, die
auch den Erhalt von Grünflächen beinhalte. Als »Hebel« für einen
Einstieg in die Reduzierung der Flächeninanspruchnahme empfahl
er den Weg über die ökonomischen Instrumente wie Abschaffung
der Grunderwerbssteuer und Einführung handelbarer Flächenausweisungsrechte.
Am Beispiel der Stadt Leipzig zeigte Dr. Engelbert Lütke Daldrup
(Beigeordneter für Stadtentwicklung und Bau der Stadt Leipzig)
ausgewählte Handlungsstrategien zur Stärkung der Innenentwicklung.
Für ihn ist eine sparsame Flächenpolitik gekennzeichnet
durch eine Minimierung der Flächenausweisung im Außenbereich
sowie einer Aufwertung von innerstädtischen Flächen und Quartieren.
Mit zahlreichen Beispielen stellte er die Tätigkeiten der Stadt
Leipzig vor. So wurden vier Bebauungspläne mit einer Kapazität
von etwa 600 Wohneinheiten aufgehoben. Diese baurechtliche
Steuerung am Stadtrand wird ergänzt durch innerstädtische Aktivitäten,
wobei Leipzig über ein besonderes Potenzial an Altbauquartieren
als Anziehungspunkt verfüge. Über das sog. Stadthauskonzept
gelinge es, Bürger bei der Realisierung ihres Eigenheimwunsches
auf bislang ungenutzte innerstädtische Flächen zu
lenken, indem eine organisatorische Unterstützung durch die
Kommune erfolge. 4 Mit Hilfe von Zwischennutzungsvereinbarungen
wiederum könne die Stadt innerstädtische Grünflächen schaffen:
Über kleinere Brachflächen und Baulücken werden Gestat-
1 Vgl. www.planning.odpm.gov.uk
2 Vgl. www.nlud.org.uk
3 http://www.are.admin.ch/imperia/md/content/are/are2/publikationen/
deutsch/168.pdf
4 Vgl. www.selbstnutzer.de
ZUR 1/2005 | 49

TAGUNGSBERICHT |
tungsvereinbarungen geschlossen, die eine auf 8 – 10 Jahre befristete
Begrünung durch die Stadt erlauben, das dem Eigentümer zustehende
Baurecht aber unangetastet lassen. Für den Bereich Gewerbe
wurde die Umgestaltung der ehemals größten europäischen
Baumwollspinnerei vorgestellt. Die Sanierung war von einer stadteigenen
GmbH übernommen worden. Heute sind die Hallen zu
40% von Künstlern, Freiberuflern und Handwerkern belegt. Gerade
bei den Gewerbeflächen zeige sich jedoch, dass es manchmal –
auch aus immissionsschutzrechtlichen Gründen – unabdingbar
ist, größere industrielle Nutzung wie BMW oder Porsche in den
Außenbereich anzusiedeln.
Die Bedeutung des städtebaulichen Handlungsrahmens für eine
Flächenhaushaltspolitik hinterfragte Prof. Dr. Gerd Schmidt-Eichstaedt
(Institut für Stadt- und Regionalplanung, TU Berlin). Ausgangsthese
seiner Darstellungen war, dass Planung funktioniere,
das Städtebaurecht aber nur ungern überörtlicher Planung folge
und sich auf Dauer nicht gegen ökonomische Gesetzmäßigkeiten
durchsetzen könne. Die Herrschaft über den Flächenverbrauch liege
in der Hand der Kommunen. Schmidt-Eichstaedt untermauerte
seine These damit, dass auf Bundesebene lediglich eine Festlegung
von Grobstrukturen erfolgen könne und eine nationale Planung
nicht rechtmäßig sei. Insofern sei auch das Ziel-30-ha der Bundesregierung
ein rein politisches Ziel und eine in diese Richtung gehende
bundesgesetzliche Regelung unzulässig. Auf der Ebene der
Regionalplanung könne es wohl Ordnungskonzepte geben, diese
hätten aber nie die für eine Flächenverbrauchsreduzierung erforderliche
Wirkung. Die indes als entscheidende Ebene eingestufte
städtebaurechtliche Planung verfüge über lediglich dienende und
weniger lenkende Instrumente. Der Referent erwähnte in diesem
Zusammenhang, dass etwa 60% der Flächeninanspruchnahme aufgrund
von Bebauungsplänen erfolge, 30% etwa aufgrund von § 34
BauGB bzw. Innenbereichssatzungen und lediglich 10% auf der Basis
von §§ 35, 33 BauGB. Für die erstgenannte Fallgruppe gäbe es
die Möglichkeit, Baurecht zurückzunehmen, wobei das Planungsschadensrecht
von Schmidt-Eichstaedt als ausgewogen bewertet
wurde. Ein sehr nützliches Instrument sei das gem. § 200 Abs. 3
BauGB eingeführte Baulandkataster, welches seiner Ansicht nach
noch viel zu wenig genutzt werde. Hier sieht er Potenziale für die
Kommunen, ein Flächenkataster aufzubauen, in dem Nutzer Einzeldaten
zu Baulücken abrufen können. Als ein positives Beispiel
erwähnt er das Baulückenmanagement in Berlin. 5 Er schloss seinen
Vortrag mit einem Plädoyer, sowohl das Wissen über den Flächenbedarf
als auch über die Flächeninanspruchnahme zu vertiefen,
um die städtebaulichen Instrumente daran ausrichten zu können.
Dr. Ernst-Hasso Ritter (Staatssekretär a. D., Vizepräsident der Akademie
für Raumforschung und Landesplanung, Hannover) referierte
zu den Reduktionszielen einer Flächeninanspruchnahme in
der Landes- und Regionalplanung. Er betrachtete die Problematik
»von außen kommend« und stellte den Freiraumschutz in den
Mittelpunkt seines Vortrages. In formellen Plänen könne dieser erreicht
werden durch Freiraum schützende textliche Ziele der
Raumordnung. Diese Ziele könnten ein hohes instrumentelles Gewicht
haben, wenn sie Kennwerte als Orientierungswerte enthalten.
Die Bedeutung von zeichnerischen Darstellungen wiederum
liege darin, dass sie Konfliktlinien deutlich machten. Resümierend
bewertete er die Instrumente der Landes- und Regionalplanung als
durchaus hilfreich, sofern sie konsequent angewendet und in notwendiger
Härte durchgesetzt werden. In neuen Instrumenten wie
den handelbaren Flächenausweisungsrechten sieht er eine Erfolg
versprechende Ergänzung, die es auszuprobieren gelte. Der
Schwachpunkt der überörtlichen Planung – ihren Charakter einer
Angebotsplanung – müsse durch die Einführung informeller Instrumente
überwunden werden.
Hier setzte dann auch das Referat von Thomas Gawron (UFZ-Umweltforschungszentrum
Leipzig-Halle GmbH, Department Umwelt-
und Planungsrecht) an, in dem er sich mit Erscheinungsformen
und Wirkungen regionaler Kooperationen beschäftigte; allerdings
mit einem ernüchternden Fazit. Regionalplanung leide
allgemein an einer Durchsetzungsschwäche, die sich auf drei Ursachen
zurückführen ließe. Neben der grundsätzlich schwach institutionalisierten
regionalen Ebene in der föderalen Struktur, verfüge
die Regionalplanung nur über zwei Aufgaben (Erstellung der
Regionalpläne und Anhörungsrechte als Träger öffentlicher Belange)
und dabei müsse sie noch mit den Unsicherheiten kämpfen, die
die Zielformulierung kennzeichneten. In dieser Rolle treffe die Regionalplanung
auf die Kommunen, die wiederum »ihren wohlverstandenen
Eigensinn« verfolgten. In einer solchen Situation informelle
regionale Kooperationen mit der Zielsetzung einer Reduzierung
des Flächenverbrauchs zu initiieren, sei regelrecht
unmöglich, da die für eine Kooperation grundlegend erforderliche
Freiwilligkeit eine win-win-Situation voraussetze. Diese sei jedoch
bei einer Flächeneinsparung nicht gegeben. Die Wirkung informeller
regionaler Kooperationen wie Städtenetze, Teilraumgutachten,
Public-Private-Partnership-Modelle und dem Regionalmanagement
sei dementsprechend gering. Flächenverbrauchsziele
in der Raumordnung könnten Erfolg versprechender über
Vorranggebiete, einem Ausschluss der Außenentwicklung oder Orientierungswerten
für Gemeindeeinerwohnerzuwachs erreicht werden.
Es sollte jedoch darüber nachgedacht werden, überkommunale
Instrumente zu Zwangsinstrumenten weiter zu entwickeln;
dies sei mit Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar, solange es flächendeckend
für alle verbindlich erfolge.
In einer sehr präzisen Systematisierung stellte Rechtsanwalt
Frank Reitzig (Berlin) die unterschiedlichen Möglichkeiten und Ziele
interkommunaler Bauleitplanung vor. Dabei griff er auf Materialien
einer von ihm durchgeführten Rechtstatsachenuntersuchung
zurück. Den Schwerpunkt setzte er bei der interkommunalen
Flächennutzungsplanung, da es auf der Ebene der
Bebauungsplanung keine besonderen Konfliktfälle gab, weil dort
die Kooperationen zur Umsetzung konkreter gemeinsamer Projekte
gebildet worden waren und der Interessensausgleich im Vordergrund
stand. Auf der Ebene der interkommunalen Flächennutzungsplanung
ließen sich zwei Fallgruppen im BauGB ausfindig
machen: Drei Formen zwangsweiser Zusammenschlüsse und fünf
Formen freiwilliger Zusammenarbeit. Trotz der Wahl eines institutionalisierten
Rahmens fand in den untersuchten Fällen keine gemeinsame
Planung statt. Dabei war es interessanterweise unerheblich,
ob es sich um einen Fall der erzwungenen oder der freiwilligen
Zusammenarbeit handelte. Als Gründe dafür machte
Reitzig das »Denken im eigenen Verwaltungsraum« aus, das sich zusammensetze
aus einer fehlenden Einigung über die Planung, dem
Negieren eines Bedürfnisses einer gemeinsamen Planung und dem
Wunsch nach einer eigenständigen Entwicklung. Auffallend sei
weiter, dass immerhin in einem Drittel der Fälle einer gemeinsamen
Planung eine Verringerung des Umfangs der in den interkommunalen
Flächennutzungsplänen dargestellten Bauflächen erfolgt
sei. Für Reitzig ergibt sich daraus die Forderung, dass die interkommunale
Bauleitplanung mit materiellen Instrumenten
kombiniert werden sollte. Dazu sollten sowohl harte Instrumente
wie regionalplanerische Vorgaben für einen interkommunalen
Handlungsrahmen und verbindliche Mechanismen zum Ausgleich
von Disparitäten gehören, als auch weiche Instrumente, die mit
Maßnahmen zur Schaffung von Vertrauen und einer regionalen
Identität für eine gemeinsame abgestimmte Planung begleitend erforderlich
seien.
5 www.stadtentwicklung.berlin.de/bauen/baulueckenmanagement/de/baulandrecherche.shtml
50 | ZUR 1/2005

| TAGUNGSBERICHT
In seinem anschließenden Referat stellte Prof. Dr. Reinhard Hendler
(Institut für Umwelt- und Technikrecht, Universität Trier) ein
gleichermaßen ausgestaltetes Instrument vor: den regionalen
Flächennutzungsplan. Dieses Planungsinstrument wurde 1998 in
§ 9 Abs. 6 ROG verankert. Eine landesgesetzliche Ausgestaltung erfolgte
in den Ländern Hessen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen,
Sachsen-Anhalt und Thüringen. In Sachsen und Thüringen seien
die Regelungen jedoch noch nicht vollzugsfähig. In seinen weiteren
Ausführungen beschränkte sich Hendler auf die hessische Implementierung,
die in drei Gesetzen erfolgte (Planungsverbandsgesetz,
Landesplanungsgesetz und Ballungsraumgesetz) und somit
eine besondere Komplexität aufweise. Planerische Festlegungen
innerhalb des Regionalen Flächennutzungsplanes (die zugleich
Darstellungen nach § 5 BauGB sind) werden von einem Gremium
getroffen, das aus Regionalversammlung und Verbandskammer
besteht (§ 13 HLPlG). Während sich die Regionalversammlung aus
gewählten Vertretern zusammensetze, sei die Verbandskammer eine
Körperschaft des öffentlichen Rechts. Diese Struktur verstößt
nach Ansicht von Hendler nicht gegen das Bundesrahmenrecht,
welches von einer Verbandsstruktur des Planungsträgers ausgeht.
Die Regelung im Raumordnungsrecht diene dem Schutz der gemeindlichen
Hoheit und sei unabhängig von dem Vorliegen einer
Verbandsstruktur. Ausschlaggebend sei, dass kommunale Gebietskörperschaften
mit ausreichender planerischer Entscheidungsbefugnis
im Planungsträger vertreten seien. Diese Situation sei in
dem hessischen Gesetz gegeben. 6
Am zweiten Tag der Veranstaltung standen die rechtlichen und
institutionellen Rahmenbedingungen für die Revitalisierung von
Brachen im Mittelpunkt. Sein sehr instruktives Referat eröffnete Dr.
ing. Egbert Dransfeld (Institut für Bodenmanagement, Dortmund)
mit der provokanten Frage nach dem Königsweg einer erfolgreichen
Brachflächenrevitalisierung. Die Ausgangssituation beschrieb
er folgendermaßen: Das Gros der vorgefundenen Brachen seien Industrie-
und Gewerbebrachen sowie Infrastruktur- und Verkehrsbrachen.
Zu letzteren gehörten insbesondere Flächen, die von der
Bahn, Telekom und Post aufgegeben wurden. Daneben fänden sich
– zunehmend auch im Westen – die Wohnbrachen, die entstehen,
wenn bestimmte Wohnformen als unattraktiv empfunden und am
Markt nicht mehr nachgefragt werden. Die Verwendbarkeit von
Brachflächen sei dabei zum Großteil als äußerst schlecht zu beurteilen,
da es sich um Problemflächen ohne Planungsrecht handele,
für die kein Nutzungsdruck bestehe. Diese Situation trage dazu
bei, dass trotz der Vorteile, die die Revitalisierung von Brachen leiste
(etwa Verringerung der Flächeninanspruchnahme im Freiraum,
bessere Auslastung der Infrastruktur, geringere Erschließungskosten,
städtebauliche Aufwertung), diese nicht stattfinde. Da die Finanzierung
der Brachflächenreaktivierung ein Hauptproblem darstelle,
setzt Dransfeld auf die öffentliche Hand, die sich z. B. in Form
von Treuhänder-, Public-Private-Partnership- oder in Developer-
Modellen diesem Problem annehmen müsse. Der Bebauungsplan
als rechtliches Instrument zur baulichen Wiedernutzung erweise
sich dabei aufgrund seines Angebotscharakters als nicht zielführend,
die Umlegung nach § 45 ff. BauGB spiele praktisch keine
Rolle, da Brachen – mit Ausnahme der Wohnbrachen – in der Regel
groß genug seien und keiner Umlegung bedürfen. Das Baugebot
sei bekanntermaßen ein stumpfes Schwert und die Sanierungsmaßnahmen
nach § 136 ff. BauGB setzten den Zwischenerwerb
durch die öffentliche Hand nicht voraus und seien daher
ungeeignet. So bliebe als Instrument für die Reaktivierung die Entwicklungsmaßnahmen,
welche seines Erachtens nach auch allein
mit dem Ziel einer Wiedernutzung brachliegender Flächen begründet
werden könnten. Angesichts dieser nicht besonders
schlagkräftigen Instrumente ergibt sich für Dransfeld somit die
Schlussfolgerung, dass es allein durch das Schaffen einer Chancengleichheit
von Brache und »grüner Wiese« zu einer nennenswerten
Reaktivierung kommen werde. Diese Chancengleichheit
könne nur durch eine Verknappung der »grünen Wiese« erreicht
werden, die auf einem stringenten und umfassenden Freiraumschutz
beruhen müsse.
Anhand von praktischen Fällen aus verschiedenen Städten (Leipzig,
Köln und Dortmund) schilderte Rechtsanwalt Thomas Tyczewski
(Sozietät Wolter und Hoppenberg, Hamm) eine spezielle Form
der Brachflächenrevitalisierung – die Nachnutzung von Bahnflächen.
Die Grundkonstellation sei immer dieselbe: Flächen der
Bahn werden nicht genutzt, was sich negativ auf die städtebauliche
Gestaltung auswirke. Weder die Bahn noch die Stadt haben
ausreichend Geld, um diesen Zustand zu ändern. Kann für eine solche
Fläche ein Investor gefunden werden, so entsteht eine komplexe
Struktur, in der es Aufgabe der Gemeinde ist, Planungsrechte
für das Grundstück zu schaffen und evtl. die Entwidmung der
betroffenen Fläche beim Eisenbahnbundesamt zu beantragen. Der
Investor, der den Bahnhof modernisiert, kombiniert diesen mit einem
Einkaufs- und / oder Dienstleistungs- und Freizeitzentrum.
Die Crux innerhalb dieses Beziehungsgeflechts sei es, die Masse an
Verfahrensschritten zu bündeln und dabei einen Weg zu finden,
den alle bereit sind zu gehen; insbesondere wenn es für komplexe
Aufgaben – als Beispiel führte Tyczewski den Brandschutz an – keine
klaren gesetzlichen Regelungen gäbe.
Rechtsanwalt Stefan Kopp-Assenmacher (Rechtsanwälte Dombert,
Potsdam) untersuchte in seinem Vortrag die Leistungsfähigkeit des
Altlastensanierungsrechts als Instrument der Flächenhaushaltspolitik.
In den Mittelpunkt seines Vortrages stellte er das vor sechs
Jahren in Kraft getretene Bundes-Bodenschutzgesetz (BBodSchG),
welches als Leitgesetz für die Beurteilung des Altlastensanierungsrechts
von zentraler Bedeutung sei. Zwar ist die Verringerung der
Flächeninanspruchnahme auch ein Zweck dieses Gesetzes, dieses
Ziel sei aber nicht gleichbedeutend mit dem Ziel der Rekultivierung
von Brachflächen. Als ein Manko des Gesetzes machte der Referent
den fehlenden Automatismus zur Altlastensanierungspflicht aus.
Erst nach einer behördlichen Anordnung oder einem Sanierungsvertrag
würde die appellative Wirkung des Gesetzes zu einer Sanierungspflicht.
Eine solche Pflicht wäre nach Ansicht von Kopp-
Assenmacher aber für eine effektive Flächenhaushaltspolitik dienlich.
Ein weiteres Manko sah er darin, dass das BBodSchG zwar
qualitativen und quantitativen Flächenschutz verfolge, ersterer
aber im Vordergrund stünde. Der quantitative Schutz, der lediglich
in der Regelung zur Entsiegelung zu finden ist (§ 5 BBodSchG), sei
ein schwaches Instrument, weil die für eine Umsetzung erforderliche
Rechtsverordnung fehle und die Regelung das Vorhandensein
von Baurechten voraussetze. Zudem sei die Entsiegelung nicht
identisch mit dem Recycling. Eine Chance für die Flächenhaushaltspolitik
sah Kopp-Assenmacher in dem Instrument des öffentlich-rechtlichen
Sanierungsvertrages. Mit einem solchen Vertrag
könnten flexible und kostengünstige Varianten für eine Revitalisierung
von Brachflächen gewählt werden. In der Praxis stellten
sich insbesondere die mit der Altlastensanierung verbundenen Kosten
als gewichtigster Nachteil für die Revitalisierung von Brachflächen
dar. Dies beträfe sowohl das Konzept der Kostentragung im
BBodSchG, als auch Defizite bei der Ausgleichsregelung sowie der
Praxis der Haftungsfreistellung und hinsichtlich steuerrechtlicher
Aspekte. Als äußerst interessant und für die deutsche Rechtsordnung
von großer Bedeutung sei ein aktuelles Urteil des EuGH 7 , in
dem der Abfallbegriff konträr zur deutschen Begriffsbestimmung
6 Vgl. auch HessStGH, Urteile v. 4.5.2004 – P.St. 1713. (http://www.staatsgerichtshof.hessen.de/C1256E20003AD625/vwContentByKey/W25YJD98730JUSZDE)
und P.St. 1714 (http://www.staatsgerichtshof.hessen.de/C1256E20003AD625/
vwContentByKey/W25YJD67278JUSZDE)
7 Rs C-1/03 gegen Paul Van de Walle u. a.. Urt. v. 7.9.2004. Zu finden unter
http://curia.eu.int/.
ZUR 1/2005 | 51

TAGUNGSBERICHT
ausgelegt wurde. Das Gericht wertete schon eine Kontamination
im Boden als Abfall und nicht als Verunreinigung. Aus der Abfalleigenschaft
ergeben sich gegenüber dem Bodenschutzrecht verschärfte
Rechtsfolgen.
Werner Höing (Leiter des Umweltamtes Dortmund) berichtete
darüber, wie in der Stadt Dortmund die Eingriffsregelung als Beitrag
zur Flächenkreislaufwirtschaft genutzt wird. Das vorgestellte
Modellprojekt zeige, dass es durchaus möglich ist, die Eingriffsregelung
als Teil eines Flächenmanagements einzusetzen, an dessen
Ende nicht die Inanspruchnahme von Freifläche, sondern eine
Qualifizierung ihrer Funktion im Naturhaushalt bei gleichzeitiger
Aufrechterhaltung ihrer derzeitigen Nutzung stehe. Produktionsintegrierte
Ausgleichsmaßnahmen seien seit Ende 2002 der zentrale
Begriff in dem Projekt »Landwirtschaft und Ökokonto -
Dortmunds Gehversuch im ökologischen Ausgleich«. Nach inzwischen
zwei Jahren Laufzeit erweise sich dieser neue Denkansatz als
belastbar in der Praxis. Er gehe davon aus, landwirtschaftlichen
Produktionsformen, die sich von der agrarindustriellen Produktion
unterscheiden, ökologisch einzuordnen, als Ausgleichsmaßnahmen
anzuerkennen und auf einem Ökokonto gutzuschreiben.
Für die Stadt Dortmund bringe dieser Weg den entscheidenden
Vorteil, als Eigentümerin von mehr als 30% der städtischen landwirtschaftlichen
Flächen Motor einer schrittweisen Ökologisierung
sein zu können, ohne die finanzwirtschaftlichen Ziele außer Acht
lassen zu müssen. So sei die Stadt selbst als Entwicklerin von Bauflächen
häufig genug ausgleichspflichtig und müsse entsprechende
Maßnahmen nachweisen. Durch eine vertraglich geregelte langfristige
Umstellung ihrer eigenen landwirtschaftlichen Flächen erspare
sie sich erhebliche Kosten-Aufwendungen. Im Gegenzug
könnten die Pachtlandwirte – fast einem Paradigmenwechsel
gleichkommend – endlich langfristige Pachtverträge auf den fürs
Ökokonto bestimmten Flächen erwarten und mit dieser betriebswirtschaftlichen
Sicherheit wiederum die notwendigen Weichenstellungen
für eine landwirtschaftliche Betriebsumstellung wagen.
In seinem die Tagung beschließenden Referat »Schritte zu einem
Recht der Flächenkreislaufwirtschaft« hob Prof. Dr. Wolfgang Köck
(UFZ-Umweltforschungszentrum Leipzig-Halle GmbH, Department
Umwelt- und Planungsrecht) die Bedeutung einer Flächenkreislaufwirtschaft
auf stadtregionaler Ebene und ihre Flankierung
durch rechtliche Regelungen und andere Instrumente als zentrale
Strategie für die Reduzierung der Flächeninanspruchnahme hervor.
Anders als Schmidt-Eichstaedt sah Köck durchaus Möglichkeiten
für den Bund, das Ziel-30-ha zu legitimieren. Seiner Auffassung
nach sei eine gesetzliche Festlegung im ROG zu quantitativen Minderungsraten
bezüglich der Flächeninanspruchnahme vor dem
Hintergrund des demografischen Wandels und des Nachhaltigkeitsgebotes
zu rechtfertigen und auch durch die Gesetzgebungskompetenz
des Bundes gedeckt. Als Flächenkreislaufwirtschaft bezeichnete
der Referent in Anlehnung an Arbeiten des BBR im Rahmen
des Forschungsfeldes »Fläche im Kreis« eine Strategie, die folgende
Elemente miteinander kombiniere: systematische Erfassung
bestehender sowie zu erwartender Flächenpotenziale, systematischer
Abgleich von Potenzialen mit der aktuellen oder zu erwartenden
Nachfrage nach Flächen und Nutzungen, parametrische
Steuerung von Quantitäten der räumlichen Planung von übergeordneten
in die untergeordneten Planungsebenen, vertikale und
horizontale Kooperation in den Kommunen, zwischen den Kommunen
und innerhalb der zu definierenden Stadtregionen sowie
zwischen den öffentlichen und den privaten Akteuren zur Feinsteuerung
von Quantitäten und Qualitäten der Flächennutzung
bzw. der Standortfindung, finanzieller Lasten- und Nutzenausgleich
innerhalb der Stadtregion. Die Aufgaben eines Rechts der
Flächenkreislaufwirtschaft identifizierte der Referent in einem
wirksamen Freiraumschutz durch Bauleitplanungs- und Raumordnungsrecht,
durch Etablierung neuer prozeduraler kommunaler
Pflichten für Zielfestlegungen, Konzeptentwicklungen, Begründungen
und Berichten zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme,
durch Etablierung kommunaler Beobachtungs- und
Informationsinstrumente über die Flächennutzungsentwicklung,
durch Effektivierung der rechtlichen Instrumente zur Flächenmobilisierung
und durch flankierende Regelungen zur Umweltplanung,
insbesondere zur Sanierungsplanung, um die Voraussetzungen
für flächensparende Nutzungsmischungen zu schaffen. Die
Etablierung eines Verkehrssanierungsrechts bezeichnete der Referent
in diesem Zusammenhang als einen integralen Bestandteil einer
Flächenkreislaufwirtschaft, der es um eine Stärkung der Innenentwicklung
gehe und deshalb den flächenverbrauchenden Konsequenzen
des Trennungsgebotes entgegenwirken müsse.
Mit den vielfältigen Referaten aus Wissenschaft und Praxis und
den interessanten rechtspolitischen Diskussionen um aktuelle Strategien
zur Reduzierung des Flächenverbrauchs ist es der Tagung gelungen,
die rechtliche und institutionelle Handlungsbedingungen
umfassend zu beleuchten. Die einzelnen Referate sollen in einem
Tagungsband zusammengefasst und veröffentlicht werden.
Jana Bovet
Dr. Jana Bovet
Wissenschaftliche Mitarbeiterin am UFZ-Umweltforschungszentrum Leipzig-Halle,
Department Umwelt- und Planungsrecht, Permoserstraße 15,
04318 Leipzig.
Tätigkeitsschwerpunkt: Planungsrecht.
Aktuelle Veröffentlichung: Sanierung und Entwicklung als raumordnerische
Aufgabe – § 7 Abs. 2 Nr.2c ROG. Dissertation. Dresden 2003.
Gute fachliche Praxis – Zur Standardisierung von Verhalten
Ein Bericht zur Tagung an der Universität Lüneburg am 24. Juni 2004
I. Wirtschaftlichen wie auch gesellschaftlichen Interessen wird im
Kontext regulierter Selbstregulierung ein großer Gestaltungsspielraum
eröffnet. Räumt im Umkehrschluss der Staat das Feld der traditionell
hoheitlich-imperativen Normgebung Gute fachliche
Praxis (im Folgenden gfP) ist dem Diskurs um gesellschaftliche
Selbstregulierung inhärent. Sie will ein Rechtsinstrument sein, dass
Verhalten sanft steuert und weniger starr reglementiert. Als Leitlinie
zur Realisierung bestimmter fachlicher Standards soll gfP in
mehr oder minder konkretisierter Form spezifisches Verhalten (gesellschaftlicher
und insbesondere wirtschaftlicher Akteure) steuern,
so Dr. Ulrich Smeddinck, Professur für Öffentliches Recht, insbesondere
Energie- und Umweltrecht, Universität Lüneburg. Seit
den mittleren 1990er Jahren wird die gfP in der rechtswissenschaftlichen
Diskussion verstärkt thematisiert.
Prof. Dr. Thomas Schomerus, ebenfalls Professur für Öffentliches
Recht, eröffnete die Veranstaltung, indem er betonte, dass gfP als
Rechtsphänomen in immer mehr Fachgesetze eindringe. Um diese
Entwicklungen zu analysieren und sie zur Diskussion zu stellen,
52 | ZUR 1/2005

TAGUNGSBERICHT
kamen an der Universität Lüneburg im Juni 2004 Experten und interessierte
Öffentlichkeit zusammen.
Auf der Agenda des Werkstattgesprächs standen vier Referate: zuvorderst
sollte ein allgemeiner theoretischer Abriss der gfP das Instrument
einordnen (II.), darauf aufbauend wurden anhand zweier
Beispiele – gfP im Bodenschutzrecht und im Energierecht (III.
und IV.) – Anwendungsbezüge beleuchtet; das abschließende Referat
zeigte Entwicklungschancen und -hemmnisse der gfP als
rechtliches Steuerungsinstrument aus Sicht der Rechtsethologie
auf (V.). Der Bericht schließt mit einigen diskutierten Thesen (VI.).
II. In seinem grundlegenden Vortrag »Gute fachliche Praxis – Zur
Standardisierung von Verhalten« ging es Smeddinck erst einmal um
eine rechtswissenschaftliche und steuerungstheoretische Einordnung.
Die gfP wurde dazu als Rechtsfigur von typischerweise starken
Praxisbezügen abstrahiert, aber auch immer wieder anhand
von Beispielen illustriert. Das Augenmerk lag dabei auf der Handlungs-
und Steuerungsperspektive, die staatliche Entscheidungsträger
einnehmen, um Verhalten zu lenken. Die gfP als eine administrative
Handlungsoption gehöre einerseits in den größeren Kontext
der Deregulierung. In Normtexten werde sie andererseits unter
dem konkreten Leitbild der regulierten Selbstregulierung verwendet.
Mit diesem Regelungsansatz bietet der Staat dem Bürger eine
Art Handlungskorridor an, der ihm Raum gibt, im Sinne seiner privaten
Interessen und innerhalb von staatlich vorgegebenen Rahmenbedingungen
zu agieren. Durch diese »Wegbeschreibung« soll
Verhalten sanft gesteuert werden. Die Vorgehensweise ist hier deutlich
vom Dogma der Technik-Steuerung einer »End-of-the-pipe-Lösung«
abzugrenzen: die Beeinflussung von menschlichen Verhaltensweisen
liegt diametral zu Lenkungsambitionen im Feld der
Umwelttechnik. Dort findet man meist gradlinige Wirkungsketten
vor – als Emissionsverursacher erhält man gesetzlich definierte Auflagen
für bestimmte Filtertechnik. Der Referent wies darauf hin,
dass Verhaltenssteuerung mittels gfP einer Standardisierung der Lebenswelt
entspreche. Der Regelungsansatz gehe über das herkömmliche
Anliegen der Normierung mechanischer Arbeitsgeräte
und Filtertechnik hinaus. Es wurde die Frage aufgeworfen, wie im
Zuge einer solchen Kontextsteuerung – die eben das private und
wirtschaftliche Interesse von Individuen zu standardisieren versucht
– »Befolgungsdefizite« zu sanktionieren sind. Das Potenzial,
um Fehlverhalten zu korrigieren, offenbart sich als nicht sehr
hoch. Wie könne gewährleistet werden, dass sich ein Landwirt in
seiner Tätigkeit auf gute fachliche Kenntnisse beruft, die Beratung
wahrnimmt und die Regeln guter fachlicher Praxis, z.B. gem. § 17
Bundes-Bodenschutzgesetz (BBodSchG), tatsächlich einhält Diese
Fragen warf Smeddinck abschließend auf. Damit die Vorgaben zur
gfP nachhaltige Wirkungen entfalten, müsste dem unbestimmten
Rechtsbegriff (gfP) der Weg in die Verwaltungsgerichte geebnet
sein. Vorraussetzung dafür ist eine Normgestaltung, die Rechtsfolgen,
insbesondere Sanktionsmöglichkeiten, vorsieht. Nur dann
könne diese Leitlinie, die als eher moralische Anregung in den Gesetzgebungsprozess
Eingang fand, sich als wirkungsvoller Regelungsansatz
behaupten.
III. Prof. Dr. Walter Frenz von der RWTH Aachen (Arbeitsschwerpunkt
im Berg- und Umweltrecht) widmete sich in seinem Vortrag
»Gute fachliche Praxis im Bundes-Bodenschutzgesetz (mit Bezügen
zum landwirtschaftlichen Fachrecht)« intensiver der gfP im Sektor
der Landwirtschaft. Die allgemeine Relevanz dieses Wirtschaftszweigs
ergebe sich allein daraus, dass 55% des Gebiets der Bundesrepublik
landwirtschaftlich genutzt werde; damit sei sie quantitativ
der bedeutendste Akteur, so Frenz. Neben Regelungen im Düngemittel-
und Pflanzenschutzgesetz wird die gfP in der
Landwirtschaft insbesondere durch das bereits erwähnte BBod-
SchG vermittelt: § 17 Abs. 1 und 2 verweisen explizit darauf. Wobei
§ 17 Abs. 1 in Verbindung mit § 7 BBodSchG scheinbar den
Landwirt hinsichtlich der Vorsorge in Sachen Bodennutzung in die
Pflicht nimmt. Allerdings wird die Vorsorge eben durch die Einhaltung
der gfP bestimmt. Beratungsstellen sollen über die
Grundsätze der gfP informieren. GfP in der Landwirtschaft bestehe
in der nachhaltigen Sicherung der Fruchtbarkeit und Leistungsfähigkeit
des Bodens als natürliche Ressource. Es sei aber versäumt
worden, deutlich zu machen, wie genau die nachhaltige Sicherung
des Bodens in der Landwirtschaft auszugestalten sei. § 17
Abs. 2 BBodSchG führt auf, welche Aspekte der Bodenbearbeitung
nachhaltige Sicherung durch gfP erfahren sollen. Die gfP im Bodenschutzrecht,
hob Frenz hervor, stelle aber kein rechtliches Kernmaterial
dar. Mangels (zwingender) gesetzlicher Normen liegen lediglich
Leitlinien vor, die als Beratungsangebot den Landwirten zur
Verfügung stehen. Wie kann der Idee gfP in der Landwirtschaft
mehr Wirkungskraft verliehen werden, wie effizientere Beratung
den Landwirt auch erreichen Frenz gab eine andere Antwort. Er
wies auf die soziale Dimension einer dörflichen Struktur hin, die
den Beratungsansatz wirksamer unterstützen kann. Eine informierte
Dorfgemeinschaft würde dabei helfen, (umweltgerechte)
»landwirtschaftliche Regeln« einzuhalten – beispielsweise eine
nachhaltige Ausfuhr von Gülle. Nur legitime Handlungen würden
von den Mitmenschen honoriert. Die Beratung müsse das Prinzip
der sozialen »Ächtung und Achtung« ausnutzen, da nicht auf »jedem
Traktor ein Kontrolleur sitzen könne«. Ein weiteres Instrument,
welches zu einer nachhaltigen Entwicklung im Sinne der gfP
beiträgt, ist die Implementation qualitätsbezogener Subventionen.
In Zeiten einer diesbezüglich markanten wirtschaftlichen Abhängigkeit
der Betriebe könnten sie zu einer umweltverträglicheren
Produktion führen.
IV. Mit »Gute fachliche Praxis im Recht der Energiewirtschaft« bereicherte
Prof. Dr. Dr. Peter Salje von der Universität Hannover (Arbeitsschwerpunkt
im Zivilrecht und Recht der Wirtschaft) den Diskurs
um gfP um ein weiteres Referenzbeispiel. In § 6 Abs. 1 S. 5
EnGW n. F. vermute der Gesetzgeber in der Verbändevereinbarung
(VV) der deutschen Stromnetz-Betreiber die Einhaltung der gfP. Mit
der Verrechtlichung der privaten VV wurde auf eine strengere staatliche
Regulierung mittels Rechtverordnung verzichtet. Der Ansatz
schien der Deregulierungsphilosophie und Liberalisierung im
Strommarkt zu entsprechen. Anregung für die VV sei der Willen gewesen,
erläuterte Salje, den Netzzugang für alle Stromanbieter zu
öffnen. Jedes Unternehmen solle jeden Kunden in Deutschland beliefern
können. Jedoch hätten die Netzbetreiber weiterhin 96 % des
Marktanteils der Stromversorger behauptet. Deshalb drängte der
Gesetzgeber auf eine einheitliche Preisgestaltung für die Netzbereitstellung
durch die Betreiber gegenüber Dritten. Die VV (II plus)
sollte nun zukünftig Stromanbietern ermöglichen, in kalkulierbaren
Rahmenbedingungen in Deutschland, Kunden mit Strom zu beliefern.
Die gesetzliche Vermutung, dass die gfP durch die Einhaltung
der VV erfüllt wird, ist bis zu 31.12.2003 befristet gewesen. Faktisch
werden die Regeln im Alltagsgeschäft weiterhin eingehalten.
V. Einen interdisziplinären Perspektivenwechsel vollzog Prof. Dr.
Hagen Hof, Volkswagenstiftung Hannover (Arbeitsschwerpunkt:
ehemals Recht und Verhalten), mit seinem Thema »Gute fachliche
Praxis – Entwicklungsperspektiven aus rechtsethologischer Sicht«.
Der Ansatz erklärt, wie Recht aus Verhalten entsteht und wie Verhalten
Recht steuert. Recht stehe hier quasi auf Augenhöhe mit
ethischen und erzieherischen Aspekten. Deutlich werde dies u. a.
dadurch, dass sich thematische Schnittmengen der einzelnen Disziplinen
(Recht, Erziehung, Ethik) ergeben: Hof wies dazu auf die
Achtung gegenüber Anderen, Vertrauen und Umweltschutz als
Verhaltenskodex hin. Er ging, nach einer Auslegung der juristischen
Merkmale des Terminus gfP, auf ähnliche Regelwerke und
Konzepte sowie deren Unterschiede und Gemeinsamkeiten ein.
Hof bilanzierte § 17 BBodSchG dahingehend: Landwirte seien nicht
ZUR 1/2005 | 53

TAGUNGSBERICHT
verpflichtet, in der Bodennutzung (Nachhaltigkeit) vorsorglich zu
agieren oder beispielsweise ihre Äcker (bezüglich der Fruchtfolge)
auf gute, fachkundige Art zu bestellen. § 17 BBodSchG gebe dem
Normadressaten kein bestimmtes Verhalten vor. Kriterien für die
Umsetzung der Vorgaben seien nicht ersichtlich, Verpflichtungen
nicht auferlegt. Zugespitzt: Der Landwirt sei von der Vorsorge gem.
§ 7 BBodSchG gleichsam freigestellt. Die angesprochenen vergleichbaren
Regeln, so Hof, die der Gesetzgeber parat halte, seien
tendenziell technik- und entwicklungsorientiert (Regelklauseln,
Technikklauseln) und zielten weniger auf die Standardisierung von
unsicherem Verhalten ab. Die Möglichkeit der dynamischen
Rechtsanpassung sprach er der gfP ab. Sie schreibe lediglich einen
Status quo fest. Wie kann nun gfP eine höhere Wirkungskraft entfalten,
so dass Normadressaten sich innerhalb guter fachlicher
Handlungskorridore bewegen Zum einen sei es versäumt worden,
analysierte Hof, effektive Handlungsanreize (zu umweltfreundlichem
Verhalten) zu schaffen: Hier könne eine qualitätsbezogene
Subventionsstützung greifen. Verhaltensspielräume – geschaffen
durch gfP (und landwirtschaftliche Beratung) – seien in den Schatten
des Rechts zu stellen bzw. mit rechtlich fixierten Sanktionsmöglichkeiten
zu kombinieren.
VI. Annähernd herrschte in der Analyse der Rechtsfigur gfP dahingehend
Konsens, dass der Staat sich hier nicht vollständig von
der Idee der hoheitlich-imperativen Normgebung verabschieden
sollte. Bürgern und Unternehmen wird größere Handlungsautonomie
zugestanden. Nur: Um gfP zwingend zu implementieren,
müssen rechtliche Vollzugsmöglichkeiten dem Staat offen stehen.
GfP fände im landwirtschaftlichen Sektor hinreichend Anwendung,
wenn z.B. entsprechende Subventionen sie erzwängen, so
insbesondere Hof und Frenz. Ohne ein Ausschärfen der angesprochenen
rechtlichen Vollzugmöglichkeiten stellt gfP jedoch ein beinahe
»zahnloses« Standardisierungswerkzeug dar. Ein vollständiges
Abwenden von bindenden Steuerungsambitionen wäre demnach
nicht zweckmäßig. Zukünftig besteht die Herausforderung
einerseits darin, den ursprünglichen Charakter von gfP nicht zu
entfremden (Verhaltensspielraum), andererseits aber einen Rechtrahmen
zu schaffen, der das Durchsetzungsvermögen des Instruments
akzentuiert.
Jannes Fröhlich
Jannes Fröhlich
Stud. des Dipl.-Studiengangs Umweltwissenschaften, Frommestr. 6,
21335 Lüneburg.
Tätigkeitsschwerpunkte: Strategische Umweltprüfung und strategisches Umweltmonitoring
für Offshore-Windenergieparks.
BUCHREZENSION
Schumacher, Jochen/ Fischer-Hüftle, Peter:
Bundesnaturschutzgesetz
Kommentar
2003, 744 S. mit CD-ROM, 109,– Euro,
Kohlhammer, ISBN 3-17-017601-3
Die Novellierung des Bundesnaturschutzrechts
durch das BNatSchGNeuregG 2002
haben die Juristen Peter Fischer-Hüftle, Dietrich
Kratsch und Jochen Schumacher sowie
die Biologen Wolfgang Herter und Anke
Schumacher zum Anlass genommen, einen
neuen Kommentar zum BNatSchG
vorzulegen. Der interdisziplinäre Ansatz
überzeugt, weil Juristen bei der Auslegung
und Anwendung des Naturschutzrechts
dringend auf fachlichen Rat angewiesen
sind und – umgekehrt – Naturschutzexperten
die rechtlichen Vorgaben für den
Schutz von Natur und Landschaft zu beachten
und ggf. den aus fachlicher Sicht
notwendigen Änderungs- und Entwicklungsbedarf
aufzuzeigen haben. Diesen Gedanken
fühlt sich das Autorenteam offenbar
verpflichtet, wenn es etwa die im
Grundsätzekatalog und im Artenschutzrecht
verwendeten biologischen und ökologischen
Begriffe fundiert erläutert (A.
Schumacher/ J. Schumacher zu § 2, Rn. 15
ff.; Herter/ Kratsch/ J. Schumacher zu § 10,
Rn. 32 ff.) oder Defizite der neuen Eingriffsregelung
deutlich benennt (Fischer-
Hüftle/ A. Schumacher zu § 19, Rn. 35 f.).
Der Kommentierung des BNatSchG sind
(auch) die Texte der Fauna-Flora-Habitat-
Richtlinie (92/43/EWG) und der Vogelschutzrichtlinie
(79/409/EWG) vorangestellt.
Hierdurch hat der Leser die Möglichkeit, den
in den nationalen Umsetzungsvorschriften
der §§ 32 ff. BNatSchG noch immer enthaltenen
europarechtswidrigen Tendenzen im
Wege der richtlinienkonformen Auslegung
zu begegnen (vgl. auch J. Schumacher/ A.
Schumacher zu § 34, Rn. 31 ff.). Für die folgenden
Auflagen des Kommentars wäre zudem
der Abdruck des Übereinkommens von
1992 über die biologische Vielfalt (CBD)
wünschenswert, um den Blick der Rechtsanwender
für den völkerrechtlichen Rahmen
des modernen biodiversitätserhaltenden
Rechts, auf das etwa in § 2 Abs. 2 Satz 1 und
Abs. 1 Nr. 8 BNatSchG Bezug genommen
wird, weiter zu schärfen. Die diesbezügliche
Kommentierung von J. Schumacher/ A.
Schumacher (§ 2, Rn. 60 ff. und 101) und insbesondere
die Erläuterungen von J. Schumacher
zu dem neuen § 38 BNatSchG (Geschützte
Meeresflächen in der ausschließlichen
Wirtschaftszone und auf dem
Festlandsockel) zeigen exemplarisch, dass die
Autoren die nationalen Regelungen zutreffend
und kenntnisreich in den internationalen
und supranationalen Kontext einzuordnen
wissen.
Das Instrumentarium der Schutzgebietsausweisung
ist durch das BNatSchGNeuregG
2002 (vgl. hierzu auch D. Czybulka
[Hrsg.], Wege zu einem wirksamen Naturschutz
– Das neue BNatSchG: Analyse und
Kritik, 2004) kaum verändert worden. Die
Kommentierung der §§ 22 ff. BNatSchG ermöglicht
vor allem den Rechtsanwendern
einen sicheren Umgang mit der (zu) komplizierten
Schutzgebietssystematik durch
einführende rechtstatsächliche und -historische
Erläuterungen, eine präzise Beschreibung
der Tatbestandsmerkmale sowie zahlreiche
Rechtsprechungshinweise. Eine
Erweiterung der vergleichenden Darstellungen,
wie der zu den Unterschieden zwischen
Naturschutzgebiet und Naturdenkmal
(A. Schumacher/ J. Schumacher/ Fischer-Hüftle
zu § 28, Rn. 2), würde den
Abschnitt noch wertvoller für Neulinge des
Naturschutzrechts machen. Schließlich sei
die ausgezeichnete Bearbeitung der artenschutzrechtlichen
Vorschriften durch
Kratsch/ Herter als beispielgebend für die
eindeutige und handhabbare Darstellung
einer schwer verständlichen Fachrechtsmaterie
hervorgehoben. Die sorgfältige Kommentierung
von Fischer-Hüftle zur Mitwirkung
von Vereinen (§§ 58 ff. BNatSchG)
wird künftig durch empirisches Material
angereichert werden können, da entsprechende
Untersuchungen laufen.
54 | ZUR 1/2005

ZEITSCHRIFTENSCHAU
Neben seiner inhaltlichen Stärke besticht
der bei Kohlhammer erschienene Kommentar
von J. Schumacher/ Fischer-Hüftle
durch klare Sprache und Struktur. Die
großzügige Anordnung der Absätze und
Überschriften macht den Text außerordentlich
lesefreundlich. Dem Kommentar
ist eine CD-ROM beigelegt, die neben allen
Naturschutzgesetzen der Länder auch den
Text des BNatSchG 1998 mit entsprechenden
synoptischen Gegenüberstellungen
enthält. Zusammen mit der von einem Teil
des Autorenteams zu verantwortenden Internetseite
www.naturschutzrecht.net kann
sich der Leser ein (ausbaufähiges) naturschutzrechtliches
Multimedia-Paket zusammenstellen.
Peter Kersandt
Peter Kersandt
Rechtsreferendar in Berlin, Doktorand am Lehrstuhl
für Staats- und Verwaltungsrecht, Umweltrecht
und Öffentliches Wirtschaftsrecht
(Prof. Dr. Detlef Czybulka), Universität
Rostock, Juristische Fakultät, Richard-Wagner-
Straße 31, 18119 Rostock-Warnemünde;
Dissertationsvorhaben im Bereich des supranationalen
und nationalen Umwelt- und Naturschutzrechts
mit seerechtlichen Bezügen.
Aktuelle Veröffentlichung: Luttmann/Baumgarten/Kersandt,
Fälle und Lösungen zum Verwaltungsrecht
(M-V) für Fortgeschrittene und Examenskandidaten,
Rostock-Warnemünde 2004.
ZEITSCHRIFTENSCHAU
Die nachfolgende Übersicht erfasst die umweltrechtliche
Aufsatzliteratur des Erscheinungszeitraumes
bis zum 15. Oktober 2004. Sie schließt unmittelbar
an die Zeitschriftenschau in ZUR 6/04 an.
Einzelne Abweichungen sind durch die Erscheinungsweise
und Erreichbarkeit der Zeitschriften bedingt.
(Siehe hierzu die Liste auf der letzten Seite des
Heftes)
In folgenden Rubriken wurden keine Veröffentlichungen
im Berichtszeitraum nachgewiesen:
Recht der UVP, Gentechnikrecht, Verkehrsrecht
Verfahrens- und Verfassungsrecht.
EG- und Internationales Umweltrecht
Beyer, Peter: Eine neue Dimension der Umwelthaftung
in Europa Eine Analyse der Europäischen
Richtlinie zur Umwelthaftung. ZUR 2004,
S. 257-65.
Bruggeman, Véronique: Energy Efficiency as a Criterion
for Regulation in the European Community.
EELR 2004, S. 140-153.
Klasing, Anneke/Beyer, Peter/Coffey, Clare/Homeyer,
Ingmar: The Draft Constitution for Europe
and the Environment - The Impact of Institutional
Changes, the Reform of the Instruments and the
Principle of Subsidiarity. EELR 2004, S. 218-224.
Knopp, Lothar: Europarechtliche Dominanz und
deutscher Kompetenzwechsel an den Beispielen
Emissionshandelsrecht und Umwelthaftung. UPR
2004, S. 379-382.
Laskowski, Silke Ruth: Das EG-Umweltrecht und
seine Umsetzung in Deutschland und Polen. DVBl.
2004, S. 1216-1219.
Leifer, Christoph/Mißling, Sven: Die Berücksichtigung
von Umweltschutzkriterien im bestehenden
und zukünftigen Vergaberecht am Beispiel des europäischen
Umweltmanagementsystems EMAS.
ZUR 2004, S. 266-272.
Trüe, Christian: EU-Kompetenzen für Energierecht,
Gesundheitsschutz und Umweltschutz nach dem
Verfassungsentwurf. JZ 2004, S. 779-788.
Yu, Zhang Shu: The Proposed EU Energy Security
Package via-à-vis EU Law. EELR 2004, S. 170-176.
Umweltprivatrecht
Hötzel, Hans-Joachim: Verkehrssicherungspflicht
für Bäume – Zehn Jahre Rechtsprechung zum Visual
Tree Assessment. VersR 2004, S. 1234-1239.
Umweltstrafrecht
Meeder, Jochen/Eßling, Robert: Die Strafbarkeit
des Abstellens von Autowracks im Sinne des § 326
Abs. 1 Nr. 4a StGB unter Berücksichtigung der gerichtlichen
Spruchpraxis. NZV 2004, S. 446-450.
Allgemeines Umweltrecht
Bückmann, Walter: Umweltrecht als Innovation
UPR 2004, S. 281-290.
Dietze, Doris/Bohne, Eberhard: Pollution Prevention
and Control in Europe Revisited. EELR 2004,
S. 198-217.
Keller, Maxi: Effektiver Rechtsschutz im Umweltrecht
– Stand, aktuelle Entwicklungen, Perspektiven
– Rostocker Umweltrechtstag 2004. DVBl.
2004, S. 1153-1156.
Maslaton, Martin: Entschädigung für die Nichtgewährung,
Beeinträchtigung oder Entziehung des
Windabschöpfungsrechts – Entschädigungspflicht
für rechtmäßige raumordnerische Untersagungsverfügungen
LKV 2004, S. 289-294.
Nisipeanu, Peter: Pläne des Bundesumweltministeriums
zur Verschärfung der Klärschlammverordnung
– Oder: Haben wir wirklich keine anderen
Sorgen AgrarR 2004, S. 277-284.
Quambusch, Erwin: Das Windkraftdilemma. VR
2004, S. 266-270.
Wernsmann, Rainer: Viel Lärm um nichts – Die
Ökosteuer ist verfassungsgemäß. NVwZ 2004,
S. 819-821.
Immissionsschutzrecht
Fickert, Hans Carl: Worauf müssen sich die Gemeinden
bei der Umsetzung der Umgebungsrichtlinie
der EU in deutsches Recht einstellen
BauR 2004, S. 1559-1567.
Giemulla, Elmar/Schorcht, Hendrik: Juristische Bewertung
von Fluglärm (Teil I). Fluglärmsynopse.
ZLW 2004, S. 386-394.
Hölscher, Christoph: Die künftige Regulierung des
Emissionshandels auf Bundes- und Landesebene.
DÖV 2004, S. 834-838.
Michler, Hans-Peter: Lärmsummationen. VBlBW
2004, S. 361-370.
Höltl, René: Gaststättenlärm und Rücksichtnahmegebot.
VBlBW 2004, S. 330-335.
Wehdeking, Silke: Internationale Zuständigkeit der
Zivilgerichte bei grenzüberschreitenden Immissionen
– Zur »Temelin«-Entscheidung des österreichischen
OGH. DZWiR 2004, S. 323-325.
Atom- und Energierecht
Büdenbender, Ulrich: Die Abwälzung der Subventionslasten
für erneuerbare Energien und Kraft-
Wärme-Kopplung auf die Stromverbraucher.
NVwZ 2004, S. 823-826.
Franßen, Gregor: Zum Anspruch des industriellen
KWK-Anlagebetreibers auf Mindestvergütung
nach dem KWKG 2000. RdE 2004, S. 212-218.
Leidinger, Tobias/Zimmer, Tilman: Die Überführung
der Bundesauftragsverwaltung im Atomrecht
in Bundeseigenverwaltung. DVBl. 2004,
S. 1005-1013.
Oschmann, Volker: Die Novelle des Erneuerbare-
Energien-Gesetzes. NVwZ 2004, S. 910-915.
Ossenbühl. Fritz: Zur Verbandslast als Finanzierungsinstrument
der atomaren Endlagerung.
DVBl. 2004, S. 1132-1144.
Roßnagel, Alexander/Hentschel, Anja: Alternativprüfung
für atomare Endlager UPR 2004, S. 291-
296.
Gefahrstoff- und Produktrecht
Lenz, Tobias: Das neue Geräte- und Produktsicherheitsgesetz.
MDR 2004, S. 918-922.
ZUR 1/2005 | 55

ZEITSCHRIFTENSCHAU
Abfallrecht
Gärditz, Klaus Ferdinand: Funktionale Selbstverwaltung
und Demokratieprinzip im Recht der
Wasser- und Entsorgungsverbände, AbfallR
2004, S. 235-239
Gruneberg, Ralf: Die Umsetzung der Elektronikschrottrichtlinie
durch das ElektroG – Auswirkungen
auf kommunale Entsorgungsunternehmen,
AbfallR 2004, S. 225-230
Oexle, Anno: Verfahrensrechtliche Fragen der
grenzüberschreitenden Verbringung von Abfällen,
Anmerkung zu OVG NRW, Entscheidungen
vom 24.3.2004 und 29.4.2004, AbfallR 2004,
S. 239-242
Prelle, Rebecca/Thärichen, Holger: Gewerbliche
Abfallsammlungen zwischen öffentlichen Interessen
und unternehmerischer Freiheit, AbfallR
2004, S. 206
Rindtorff, Ermbrecht/Gabriel, Marc: Die gewerbliche
Sammlung und Verwertung ovn Hausmüll,
AbfallR, 2004, S. 194-205
Spieth, Wolf Friedrich/Hamer, Martin: Abfallverbrennungsanlagen
und Emissionshandel, AbfallR
2004, S. 218-225
Versmann, Andreas: Die strategischen Umweltprüfung
in der Abfallwirtschaftsplanung, AbfallR
2004, S. 212-218
Stengler, Ella: Das Abfallstrategiepapier der EU,
AbfallR 2004, S. 230-235
Bodenschutz- und Altlastenrecht
Steinmetz, Christiane: Für sparsamen Umgang mit
Grund und Boden. StuG 2004, S. 299-300.
Wasserrecht
Anders, Dieter R./Krüger, Jan-Christof: Festsetzung
von Wasserschutzgebieten. Keine babylonische
Sprachverwirrung im Wasserrecht. NuR
2004, S. 491-503.
Fries, Susanne: Optionen für den deutschen Wassermarkt
– überholt die europäische Entwicklung
die deutsche Modernisierungsstrategie NWVBl.
2004, S. 341-345.
Heiland, Joachim: Die Wassergesetz-Novelle 2004
– Umsetzung der EU-Wasserrahmenrichtlinie und
Modernisierung des Hochwasserschutzes. VBlBW
2004, S. 281-291.
Koch, Hans-Joachim: Meeresumweltschutz für
Nord- und Ostsee. NordÖR 2004, S. 221-228.
Nisipeanu, Peter: Wasser- und ortsrechtliche Anforderungen
an Indirekteinleitungen mit biologisch
schwer abbaubaren Inhaltsstoffen. UPR
2004, S. 372-379.
Spreen, Holger: Auswirkungen der Wasserrahmenrichtlinie
und ihrer nationalen Umsetzung auf
die Landwirtschaft – Einwirkungsmöglichkeiten
und Risiken für landwirtschaftliche Betriebe und
Verbände. AgrarR 2004, S. 237-240.
Naturschutz- und
Landschaftspflegerecht
Baranek, Elke/Günther, Beate/Kehl, Christine:
Lässt sich Naturschutzplanung durch Moderation
effektiver gestalten – Erfahrungen aus dem
Gewässerrandstreifenprojekt Spreewald. NuL
2004, S. 402-408.
Bruker, Jörg: Naturschutzgroßprojekte des Bundes
– Förderprogramm zur Errichtung und Sicherung
schutzwürdiger Teile von Natur und
Landschaft mit gesamtstaatlich repräsentativer
Bedeutung – Naturschutzgroßprojekte und Gewässerrand-Streifenprogramm.
NuL 2004,
S. 393-401.
Ditscherlein, Elke/Brücher, Helmut: Rechtliche Einordnung
von Greifvogelhybriden. NuR 2004,
S. 576-579.
Ellinghofen, Gabriele/Brandenfels, Annette: Rechtliche
Anforderungen an die Eingriffsbilanzierung
und deren naturschutzfachliche Umsetzung am
Beispiel von Abgrabungsvorhaben. NuR 2004,
S. 564-572.
Gassner, Erich: Die Zulassung von Eingriffen
trotz artenschutzrechtlicher Verbote. NuR 2004,
S. 560-564.
Hösch, Ulrich: Vom generellen Vorrang des
Straßenbaus vor dem Naturschutz in der Rechtsprechung.
Anmerkungen zum Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
vom 15.1.2004 – 4 A 11.02
zur A 73 (NuR 2004, 366). NuR 2004, S. 572-576.
Schrader, Christian: Rechtliche Umsetzung von § 5
Abs. 3 BNatSchG in Landesrecht: Die regionale
Mindestdichte und ihr Verhältnis zum Biotopverbund.
AgrarR 2004, S. 273-277.
Thum, Randi: Rechtliche Instrumente zur Lösung
von Konflikten zwischen Artenschutz und wirtschaftlicher
Nutzung natürlicher Ressourcen durch
den Menschen am Beispiel Kormoranschutz und
Teichwirtschaft. NuR 2004, S. 580-587.
Weitzel, Wolfgang/Baum, Marius: Rückweichklauseln
in LSG-Verordnungen bundesrechtskonform
Anmerkungen zum Beschluss vom 20.5.2003
(NuR 2003, 624). NuR 2004, S. 511-513.
Fachplanungsrecht
Jarass, Hans D.: Schutzmaßnahmen und Ausgleichsentschädigung
bei Planfeststellungen.
DÖV 2004, S. 633-642.
Louis, Hans Walter: Artenschutz in der Fachplanung.
NuR 2004, S. 557-559.
Smeddinck, Ulrich/Au, Christian: »Lex Airbus« –
Gesetzgebung als Prozesstaktik. ZUR 2004, S. 273-
278.
Ramsauer, Ulrich: Umweltprobleme in der Fachplanung
– Verfassungsrechtliche Fragen. NVwZ
2004, S. 1041-1052.
Stüer, Bernhard: Befangenheit in der Planfeststellung.
DÖV 2004, S. 642-649.
Sonstiges
Farnsworth, Nick: Subsidiarity – A Conventional
Industry Defence. Is the Directive on Environmental
Liability with Regard to Prevention and
Remedying of Environmental Damage Justified
under the Subsidiarity Principle EELR, 2004,
S. 176-185.
Fluck, Jürgen/Strack, Lutz: Die Verarbeitung und
Beseitigung von tierischen Nebenprodukten nach
der EG-VO Nr. 1774/2002 und dem TierNebG.
Neues europäisches und ergänzendes deutsches
Recht im Veterinärbereich. NuR 2004, S. 503-510.
Lange, Robert: Wissenschaft zwischen Verfassungsgarantie
und Staatszielbestimmung – Ein
Beitrag zur grundgesetzlichen Verankerung des
Tierschutzes. KritV 2004, S. 170-181.
Siegel, Torsten: Die Gesetzgebungskompetenz im
Tierschutz. NuR 2004, S. 513-515.
56 | ZUR 1/2005

AUSGEWERTETE ZEITSCHRIFTEN
AcP = Archiv für die civilistische Praxis 3/04 – AbfallR = Abfallrecht
6/03 – AfK = Archiv für Kommunalwissenschaften 5/04 – AgrarR =
Agrarrecht 9/04 – AKP = Alternative Kommunalpolitik 5/04
altlasten-spektrum 4/04 – AnwBl = Anwaltsblatt 7/04 – AöR =
Archiv des öffentlichen Rechts 3/04 – ARSP = Archiv für Rechtsund
Sozialphilosophie 2/04 – AVR = Archiv des Völkerrechts 2/04
– BauR = Baurecht 10/04 – BayVBl. = Bayerische Verwaltungsblätter
19/04 – BB = Betriebs-Berater 40/04 – BodSch = Bodenschutz
3/04 – CMLR = Common Market Law Review 4/04 – DB = Der Betrieb
38/04 – DÖV = Die öffentliche Verwaltung 19/04 – DVBl. =
Deutsches Verwaltungsblatt 19/04 – DVP = Deutsche Verwaltungspraxis
10/04 – DZWiR = Deutsche Zeitschrift für Wirtschaftsrecht
9/04 – EELR = European Environmental Law Review 9/04 – EJIL =
European Journal of International Law 3/04 – ELNI = ELNI-
Newsletter 1/04 – ELR = European Law Review 4/04 – et = Energiewirtschaftliche
Tagesfragen 10/04 – EuGRZ = Europäische
Grundrechte-Zeitschrift 19/04 – EuR = Europarecht 4/04 – EuZW
= Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht 18/04 – EWS = Europäisches
Wirtschafts- & Steuerrecht 9/04 – GewArch = Gewerbearchiv
10/04 – ImmSch = Immissionsschutz 3/04 – JA = Juristische
Arbeitsblätter 10/04 – JEL = Journal of European Law – June 04
– JEPP = Journal of European Public Policy 3/04 – JR = Juristische
Rundschau 9/04 – Jura = Juristische Ausbildung 10/04 – JuS = Juristische
Schulung 10/04 – JZ = Juristenzeitung 19/04 – KA = KA-
Wasserwirtschaft, Abwasser, Abfall 10/04 – KGVR = KGV-Rundbrief
3/04 – KJ = Kritische Justiz 3/04 – KritV = Kritische Vierteljahresschrift
für Gesetzgebung und Rechtswissenschaft 2/04 – LKV = Landes-
und Kommunalverwaltung 10/04 – MDR = Monatsschrift für
Deutsches Recht 19/04 – MM = Müllmagazin 2/04 – Müll&Abf =
Müll und Abfall 9/04 – NdsVBl. = Niedersächsische Verwaltungsblätter
10/04 – NJ = Neue Justiz 7/04 – NJW = Neue Juristische
Wochenschrift 42/04 – NordÖR = Zeitschrift für norddeutsches öffentliches
Recht 8/04 – NStZ = Neue Zeitschrift für Strafrecht 10/04
– NuL = Natur und Landschaft 9/04 – NuR = Natur und Recht 9/04
– NVwZ = Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 9/04 – NWVBl. =
Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter 9/04 – NZBau = Neue
Zeitschrift für Baurecht und Vergaberecht 9/04 – NZS = Neue
Zeitschrift für Sozialrecht 8/04 – NZV = Neue Zeitschrift für
Verkehrsrecht 9/04 – osteuR = osteuropa-Recht 3/04 – RdE = Recht
der Energiewirtschaft 9/04 – Rechtstheorie = Zeitschrift für Logik,
Methodenlehre, Normentheorie und Soziologie des Rechts 3/04 –
RIW = Recht der internationalen Wirtschaft 9/04 – RJE = Revue Juridique
de l’ environnement 4/04 – Sächs.VBl. = Sächsische Verwaltungsblätter
10/04 – Staat = Der Staat 3/04 – Städtetag = Der
Städtetag 12/03 – StuG = Stadt und Gemeinde 9/04 – StV =
Strafverteidiger 9/04 – ThürVBl. = Thüringische Verwaltungsblätter
10/04 – TransportR = Transportrecht 9/04 – UPR = Umwelt- und
Planungsrecht 10/04 – UVP-Report = UVP-report 1/04 – VBlBW =
Verwaltungsblätter Baden-Württemberg 10/04 – VersR = Versicherungsrecht
28/04 – Verw = Die Verwaltung 3/04 – VerwArch.
= Verwaltungs-Archiv 3/04 – VR = Verwaltungsrundschau 9/04 –
WiRO = Wirtschaft und Recht in Osteuropa 9/04 – wistra =
Zeitschrift für Wirtschaft Steuer Strafrecht 5/04 – WiVerw =
Wirtschaft und Verwaltung 3/04 – ZaöRV = Zeitschrift für ausländisches
öffentliches Recht und Völkerrecht 2/04 – ZAU =
Zeitschrift für Angewandte Umweltforschung 2/04 – ZEuP =
Zeitschrift für Europäisches Privatrecht 3/04 – ZEuS = Zeitschrift für
Europarechtliche Studien 3/04 – ZfB = Zeitschrift für Bergrecht 2/04
– ZfBR = Zeitschrift für deutsches und internationales Baurecht
7/04 – ZfRS = Zeitschrift für Rechtssoziologie Juli 04 – ZfU =
Zeitschrift für Umweltpolitik und Umweltrecht 3/04 – ZfW =
Zeitschrift für Wasserrecht 3/04 – ZG = Zeitschrift für Gesetzgebung
3/04 – ZIP = Zeitschrift für Wirtschaftsrecht 41/04 – ZLR =
Zeitschrift für das gesamte Lebensmittelrecht 5/04 – ZLW =
Zeitschrift für Luft- und Weltraumrecht 3/04 – ZNER = Zeitschrift
für Neues Energierecht 3/04 – ZRP = Zeitschrift für Rechtspolitik
7/04 – ZStW = Zeitschrift für die gesamte Strafrechtswissenschaft
4/04 – ZUR = Zeitschrift für Umweltrecht 5/04
Impressum
Schriftleitung:
Prof. Dr. Wolfgang Köck (Verantwortlich im Sinne des Presserechts) c
Dr. Moritz Reese c Dr. Sabine Schlacke
Redaktionsadresse:
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Telefon (0421) 3354143 c (0421) 3354141 c zur-bremen@t-online.de
Verlag:
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Vertrieb und Aboverwaltung: Nomos Verlagsgesellschaft
Abo-Service: Tel. 07221/2104-39 Fax: 07221/2104-43.
Erscheinungsweise der ZUR: 11 Ausgaben pro Jahr.
Bestellungen und Bezugspreise: Bestellungen richten Sie bitte an die Nomos-
Verlagsgesellschaft. Das Abo beginnt bei Bestellung. Das Abo kann bis zum
30. September eines Jahres gekündigt werden, ansonsten verlängert es sich um
ein Kalenderjahr. Ein ZUR-Jahresabonnement kostet für Mitglieder des Vereins für
Umweltrecht 139,– €, für Nichtmitglieder 198,– €. Studenten-Abo: Für Mitglieder
des Vereins für Umweltrecht 79,– €, für Nicht-Mitglieder 120,– €. (Bitte
Studienbescheinigung einsenden). Alle Preise verstehen sich incl. MwSt. zzgl.
Versand. Preisänderungen bleiben vorbehalten. Bezahlung bitte nach Rechnungserhalt.
Bitte teilen Sie Adressänderungen mit, da die ZUR nicht von einem
postalischen Nachsendeauftrag erfaßt wird. Bankverbindung: Sparkasse Baden-
Baden, Konto.-Nr. 5002266, BLZ 66250030, Postbank, Konto.-Nr. 73636-751,
BLZ 66010075, Volksbank Baden-Baden, Konto.-Nr. 107806, BLZ 66290000
Manuskripte: Einsendungen für den Aufsatz- und Berichtsteil werden an
die Schriftleitung (Prof. Dr. Wolfgang Köck, Umweltforschungszentrum Leipzig-
Halle, Permoserstr. 15, 04318 Leipzig, Tel.: 0341/235-3140, Email: wolfgang.koeck@ufz.de)
oder an die angegebene Redaktionsadresse erbeten. Für
Manuskripte, die unaufgefordert eingesandt werden, wird keine Haftung übernommen.
Die Annahme zur Veröffentlichung muß schriftlich erfolgen. Copyright:
Die ZUR und die darin enthaltenen Beiträge sind urheberrechtlich
geschützt. Das gilt auch für die veröffentlichten Gerichtsentscheidungen und Leitsätze,
soweit sie vom Einsender oder von der Redaktion erarbeitet oder redigiert
worden sind. Jede Verwertung außerhalb der Grenzen des Urheberrechtsgesetzes
ist ohne Zustimmung des Herausgebers unzulässig. Das gilt insbesondere für
Vervielfältigungen, Übersetzungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in
elektronischen Systemen. Namentlich gekennzeichnete Beiträge geben nicht
unbedingt die Meinung der Redaktion wieder.
ZUR 1/2005 | V

INFORMATIONEN / TERMINE
INFORMATIONEN / TERMINE
Umweltpreis 2004 der Gesellschaft
für Umweltrecht
Die Gesellschaft für Umweltrecht hat im
Rahmen ihrer Jahrestagung in Leipzig am
5./6. November 2004 zum zweiten Mal nach
2001 ihren Umweltpreis für Nachwuchswissenschaftler
vergeben. Teilnahmeberechtigt
waren Autoren im Alter bis zu 40 Jahren, die
– bis März 2003 noch nicht veröffentlichte -
Monographien auf dem Gebiet des deutschen,
europäischen oder internationalen
Umweltrechts verfasst haben. Es wurden 23
Arbeiten eingereicht, zum größten Teil Dissertationen.
Die Themen der Arbeiten spiegelten
die gesamte Breite des Umweltrechts
wider, vom Umweltvölkerrecht über das
Umweltverfassungsrecht bis hin zu den klassischen
umweltrechtlichen Feldern des Naturschutz-,
Immissionsschutz- und Abfallrechts.
Die Arbeiten wurden von einem
Preisgericht unter dem Vorsitz von Dr. Stefan
Paetow, Vorsitzender Richter am Bundesverwaltungsgericht,
bewertet.
Mit dem ersten Preis in Höhe von 5000 €
wurde die Dissertation von Yvonne Kerth
»Emissionshandel im Gemeinschaftsrecht.
Die EG-Emissionshandelsrichtlinie als neues
Instrument europäischer Klimaschutzpolitik«
(Universität Würzburg, Prof. Dr.
Scheuing) ausgezeichnet. Den zweiten Preis
erhielt Thomas Bosecke für seine Dissertation
»Vorsorgender Küstenschutz und Inte-
griertes Küstenzonenmanagement an der
deutschen Ostseeküste – Strategien, Vorgaben
und Defizite aus Sicht der Raumplanung,
des Naturschutzes und der Wasserwirtschaft«
(Universität Rostock, Prof. Dr.
Czybulka). Dritter Preisträger ist Gerrit
Günther mit der Dissertation »Umweltvorsorge
und Umwelthaftung« (Universität Trier,
Prof. Dr. Marburger).
2./3. FEBRUAR 2005
Bremen
»Normative und tatsächliche Unsicherheiten
im Umweltschutz«
Die Forschungsstelle für Europäisches Umweltrecht,
das Bremer Institut für Transnationales
Verfassungsrecht und der Bundesarbeitskreis
Ethik im BUND e.V. halten
unter der Leitung von Prof. Dr. Felix Ekardt
am 2./3. Februar 2005 in Bremen eine interdisziplinäre
Tagung zum Thema »Normative
und tatsächliche Unsicherheiten in
der Umweltpolitik« ab. Die Tagung wird
gefördert von der Deutschen Bundesstiftung
Umwelt und ist daher gebührenfrei.
Nähere Informationen und Anmeldung bei
fekardt@uni-bremen.de. Die Tagung richtet
sich vornehmlich an den ambitionierten
Nachwuchs aus Politik, Recht, Wissenschaft
und Praxis.
Es geht (1) um tatsachenbezogene Aspekte
wie: Wie sicher ist natur- und sozialwissenschaftliche
Erkenntnis Wie zuverlässig
sind z.B. die Gefährdungsprognosen bei
Schadstoffgrenzwerten, beim Klimawandel,
bei radioaktiver Strahlung, bei genveränderten
Lebensmitteln, bei Hormonfleisch,
beim Wohnen auf altlastenverseuchten
Grundstücken usw. Kann Sicherheit überhaupt
verlangt werden Ist natur- und sozialwissenschaftliche
Erkenntnis objektivierbar
oder »nur Konstruktion« oder gar
»kultur- und milieuabhängig« Ist die nationale
und internationale Politik auch bei
bloß unsicherer Gefährdungsprognose zum
Handeln verpflichtet (oder wenigstens berechtigt)
Welche Verfahrensregeln und
welche politischen Beobachtungs- und
Nachbesserungspflichten entstehen dabei
Es geht ferner (2) direkt normbezogen darum,
wie die »normativ unsichere« Kollisionslage
zwischen verschiedenen Normen
wie Wirtschaftsfreiheit und Umweltgrundrechten,
die bei jeder umweltpolitischen
Entscheidung besteht (z.B. Atomausstieg,
Import von Hormonfleisch, Umgang mit
Gentechnik, Verwendung einer neuen und
riskanten Technologie) möglichst optimal
aufgelöst werden kann.
Umweltstrafrecht als präventives
Steuerungsinstrument
Der Betreiber im Umweltstrafrecht
Zugleich ein Beitrag zur Lehre von den Pflichtdelikten
Von Dr. Lars Witteck
2004, 273 S., brosch., 50,– €, ISBN 3-8329-0813-7
(Nomos Universitätsschriften – Recht / Unterreihe: Gießener Schriften zum Strafrecht
und zur Kriminologie, Bd. 12)
Die Arbeit steht unter der Prämisse, dass dem Strafrecht in der modernen Gesellschaft
vermehrt die Rolle eines präventiven Steuerungsinstruments zugesprochen
wird. Der Autor untersucht die Grenzen dieses Modells anhand der Täterschaft bei
den umweltstrafrechtlichen Betreiberdelikten.
Hierzu erhält die Lehre von den Pflichtdelikten ein dogmatisches Fundament und
wird für die Betreiberdelikte als Täterschaftsmodell fruchtbar gemacht.
UNIVERSITÄTSSCHRIFTEN
Gießener Schriften zum Strafrecht
und zur Kriminologie
NOMOS
RECHT
Lars Witteck
Der Betreiber
im Umweltstrafrecht
Zugleich ein Beitrag zur Lehre
von den Pflichtdelikten
Nomos
www.nomos.de
VI | ZUR 1/2005

Aktuelle Gutachten des Rates von
Sachverständigen für Umweltfragen
Das Umweltgutachten 2004 steht unter dem Motto
»Umweltpolitische Handlungsfähigkeit sichern«. Nach
Auffassung des Umweltrates ist diese sowohl auf der
europäischen als auch auf nationaler Ebene gefährdet.
Hinsichtlich der europäischen Umweltpolitik warnt der
Umweltrat vor Tendenzen der »weichen Rahmensteuerung«
und der Unterordnung unter wettbewerbspolitische
Interessen. Hinsichtlich der in Deutschland
stattfindenden Grundsatzdebatte über die Funktionsfähigkeit
der bundesstaatlichen Ordnung rät der SRU
dazu, sich nachdrücklich den Tendenzen zur Verlagerung
umweltpolitischer Kompetenzen auf die Länder zu
widersetzen.
Der Sachverständigenrat für Umweltfragen gibt mit dem
Umweltgutachten 2004 einen Überblick über die
aktuellen Entwicklungen der deutschen und europäischen
Umweltpolitik, bewertet diese und formuliert
zahlreiche Handlungsempfehlungen für die Bundesregierung.
Meeresumweltschutz für Nord- und Ostsee
Sondergutachten Februar 2004
Von SRU – Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen
2004, 265 S., brosch., 38,– €, ISBN 3-8329-0630-4
Das Sondergutachten gibt einen Überblick über die
wichtigsten Problemfelder und die aktuelle
Belastungslage der Nord- und Ostsee. Es zeigt den
wesentlichen Handlungsbedarf auf, insbesondere für die
Fischerei-, Chemikalien-, Agrar- und Schifffahrtspolitik
und entwickelt Vorschläge für eine integrierte
europäische und nationale Meeresschutzpolitik
einschließlich einer Meeresraumordnung.
Umweltgutachten
2004
Umweltpolitische
Handlungsfähigkeit
sichern
Juli 2004
Nomos
Umweltgutachten 2004
Umweltpolitische
Handlungsfähigkeit sichern
Juli 2004
Von SRU – Der Rat von
Sachverständigen für
Umweltfragen
2004, 669 S., geb., 84,– €,
ISBN 3-8329-0942-7
Nomos
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Reform des
Erneuerbare-Energien-Gesetz
Das reformierte Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG)
verbessert die Förderung der Stromerzeugung aus
erneuerbaren Energien erheblich. Die Regelungen
müssen jetzt in die Praxis umgesetzt werden. Hierbei
hilft die 2. Auflage des Kommentars zum EEG.
Das Werk berücksichtigt sämtliche Gesetzesänderungen:
„liefert präzise
Informationen
zu den einzelnen
Bestimmungen.“
■ So wurden die Vergütungsregelungen für die
einzelnen Energieträger stärker
differenziert
■ Die Abnahmepflicht für Strom aus
erneuerbaren Energien wurde
ausgedehnt (z.B. Strom aus
Biomasseanlagen)
■ Die Ausgleichsregelungen zwischen
RdW 9/02
den Netzbetreibern, den Elektrizitätsversorgungsunternehmen
und den
Verbrauchern (insbesondere Großverbraucher)
wurden verfeinert
■ Der Verbraucherschutz wurde erheblich verbessert
■ Die zeitlich befristete Härtefallregelung für
stromintensive Betriebe wurde ausgedehnt und die
Befristung aufgehoben
EEG Erneuerbare-Energien-
Gesetz
Handkommentar
Von RA Dr. Jan Reshöft, LL.M.,
Dipl.-Ing. Sascha Steiner und
Jörg Dreher, LL.M.
2. Auflage 2005, ca. 350 S., geb.,
ca. 78,– €, ISBN 3-8329-0986-9
Erscheint Februar 2005
Umfangreiche Erläuterungen der Begriffe fördern das
Verständnis und zahlreiche Praxistipps erleichtern die
Umsetzung der Neuregelungen.
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Telefon 0 72 21/21 04-37/-38
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Befassen Sie sich
rechtzeitig mit
dem neuen Gesetz
Mit dem geplanten Gesetz zur Entsorgung von Elektro(nik)-
Altgeräten setzt die Bundesregierung zwei EU-Richtlinien, diejenige
über Elektro- und Elektronik-Altgeräte (WEEE) und diejenige
zur Verwendung bestimmter Stoffe (RoHS), in deutsches Recht
um. Damit werden die Hersteller elektrischer und elektronischer
Produkte verpflichtet, ihre Altgeräte getrennt von anderem Abfall
zurückzunehmen und zu entsorgen. Die Pflicht zur Registrierung
tritt bereits ab dem 01.05.2005 in Kraft.
Gerätehersteller, Handel und Kommunen stehen damit vor einer
der größten Herausforderungen der letzten Jahre.
Der Leitfaden »Das neue Elektronikgesetz« wendet sich an Manager
und Praktiker in Wirtschaft, öffentlicher Verwaltung, Anwaltschaft
wie Gerichte. Er gibt genaue Hinweise für die Praxis,
wie die Betroffenen mit dem neuen Gesetz umgehen müssen.
Insbesondere werden behandelt:
c die Regelungen für die durch das neue Gesetz Verpflichteten
(Hersteller, Vertreiber, Besitzer, öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger,
privatwirtschaftliche Entsorgungsbetriebe),
c die Stellung der Kontrolleure im System (das Umweltbundesamt,
die Gemeinsame Stelle und das beliehene Register der
Wirtschaft ) sowie
c Fragen der Finanzierung (auf Seiten der Hersteller bzw. den öffentlich-rechtlichen
Entsorgungsträger).
Herausgeber – Professor Dr. Dr. h.c. Martin Bullinger und Rechtsanwalt
Hans-Jochen Lückefett, Ministerialrat a.D., Tübingen – wie
Autoren – Ministerialdirigent Reinhard Schmalz, Niedersächsisches
Umweltministerium, Hannover; Rechtsanwalt Dr. Jörg Karenfort,
LL.M, Berlin; Dr. Mario Tobias, Bereichsleiter Bundesverband
Informationswirtschaft, Telekommunikation und Neue
Medien e.V., Berlin – stehen für die Praxisorientierung des Werks.
Das neue Elektrogesetz
■ Zuständigkeiten und Verfahren ■ Verpflichtete
■ Finanzierung
Herausgegeben von Prof. Dr. Dr. h.c. Martin Bullinger
und RA Hans-Jochen Lückefett
2005, ca. 160 S., brosch., ca. 34,– €, ISBN 3-8329-1115-4
Erscheint Februar 2005
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»Das sehr handliche
Werk ist eine wertvolle
Hilfe für die
immissionsschutzrechtliche
Praxis.«
Umweltbrief 4/03
Das Standardwerk – jetzt wieder topaktuell
Die 23. Auflage enthält alle einschlägigen Vorschriften
zum Bundesimmissionsschutzrecht.
Sie berücksichtigt die aktuellen Änderungen und
die neuen Durchführungsverordnungen zum
BImSchG. Neu aufgenommen wurden
■ das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz,
■ das Zuteilungsgesetz 2007 und
■ die Zuteilungsverordnung 2007.
Das Werk enthält eine umfassende Einführung in
die komplexen Regelungen. Das BImSchG selbst,
die wichtigsten Durchführungsverordnungen, die
TA Luft und TA Lärm sowie das neue Treibhausgas-
Emmissionshandelsgesetz sind durch praxisorientierte
Anmerkungen erläutert.
Bundes-Immissionsschutzgesetz
BImSchG / BImSch-Verordnungen /
EMASPrivilegV / TA Luft / TA Lärm / TEHG /
ZuG 2007
Textsammlung mit Einführung und
Erläuterungen
Von Dr. Klaus Hansmann
23. Auflage 2005, 900 S., brosch., 26,– €,
ISBN 3-8329-0956-7
Ein ausführliches Schlagwortverzeichnis hilft
beim Auffinden der einschlägigen Normen.
Der Autor war Vorsitzender des Länderausschusses
für Immissionsschutz. Er ist Lehrbeauftragter der
Universität Düsseldorf und Mitglied des Arbeitskreises
für Umweltrecht.
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