Diplomarbeit - INEX Politics of Inclusion and Exclusion - Universität ...

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Abkürzungsverzeichnis
AsylG Asylgesetz
AsylGH Asylgerichtshof
AufG Aufenthaltsgesetz
AuslBG Ausländerbeschäftigungsgesetz
BAA Bundesasylamt
BGBl Bundesgesetzblatt
BH Bezirkshauptmannschaft
BVB Bezirksverwaltungsbehörde
BMI Bundesministerium für Inneres
BPolD Bundespolizeidirektion
BVG Bundesverfassungsgesetz
BVB Bezirksverwaltungsbehörde
dRGBL Deutsches Reichsgesetzblatt
DV Durchführungsverordnung
EU Europäische Union
EWR Europäischer Wirtschaftsraum
FPG Fremdenpolizeigesetz (ab 2005)
FrÄG Fremdenrechtsänderungsgesetz
FrG Fremdengesetz (1992-2005)
FrPolG Fremdenpolizeigesetz (1945-1992)
GDföS Generaldirektion für die öffentliche Sicherheit
GFK Genfer Flüchtlingskonvention
GONGO Government-Organized Non-Governmental Organization
KM Kundmachung
MRB Menschenrechtsbeirat
NAG Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz (ab 2005)
NB Niederlassungsbewilligung
NGO Non-Governmental-Organisation
PA Presseaussendung
- 2 -

PAS Politisch-administratives System
PAZ Polizeianhaltezentrum
SD Sicherheitsdirektion
SPG Sicherheitspolizeigesetz
UBAS Unabhängiger Bundesasylsenat
UVS Unabhängiger Verwaltungssenat
VfSlg Sammlung der Erkenntnisse und wichtigsten Beschlüsse des VfGH
VfGH Verfassungsgerichtshof
VwGH Verwaltungsgerichtshof
VO Verordnung
- 3 -

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Abschiebungen und die mit ihnen verbundenen gegensätzlichen staatlichen Interessen und
Grundsätze als „liberal demokratisches Paradoxon“ (Gibney/Hansen 2003, 1; Hedman/Gibney
2008, 140) beschrieben. Denn einerseits werden Abschiebungen mit dem Recht souveräner Staaten
legitimiert, ihr Territorium durch Grenzkontrollen zu „sichern“, sowie über das staatliche Monopol
auf Anwendung physischer Gewalt. Aus dem souveränen Recht, darüber zu entscheiden, welche
Nicht-StaatsbürgerInnen Teil der politischen Gemeinschaft sein dürfen, wird das Recht abgeleitet,
diejenigen – gegebenenfalls unter Anwendung von Gewalt – abzuschieben, denen dieses „Privileg“
auf Basis unterschiedlicher Gründe verwehrt bleiben soll. Das staatliche Recht abzuschieben wird
in öffentlichen Debatten kaum und von nationalen oder übernationalen Rechtssprechungsorganen
nicht in Frage gestellt. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) räumt ein, dass
die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) 4 kein Recht auf Einreise oder Aufenthalt in
einen bestimmten Staat begründe, sondern dass „[v]ielmehr […] die Staaten berechtigt [sind], die
Einreise, den Aufenthalt und die Ausweisung von Fremden zu kontrollieren.“ (Chvosta 2007, 853).
Obgleich Abschiebungen auf der einen Seite mit der Existenz des Staates bzw. dem Forstbestand
der „öffentlichen Ordnung“ legitimiert werden, scheinen sie andererseits nur schwer mit
menschenrechtlichen und liberal demokratischen – also ebenfalls staatlichen – Prinzipien vereinbar
zu sein. Als eine der extremsten Formen der Exklusion stellen Abschiebungen gleichzeitig eine
massive Herausforderung der Menschenrechte 5 dar, denn Individuen werden oft gegen ihren Willen
und unter Androhung und gegebenenfalls auch unter Anwendung physischer Gewalt abgeschoben.
Im Fall von Österreich zeigt sich dieses Paradoxon auch an der Tatsache, dass der
Verfassungsgerichtshof mehrmals einzelne Aspekte der Praxis der Aufenthaltsbeendigung als
verfassungswidrig bezeichnete und in Folge aufhob. So beispielsweise 1985, als der
Verfassungsgerichtshof die Aufenthaltsverbots-Regelung kippte, weil sie seiner Ansicht nach nicht
dem in Art. 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention normierten Recht auf Privat- und
Familienleben entsprach (vgl. Bauböck 1996, 16; Wiederin 1993, 2f.).
Zwischen 2000 und 2010 wurden 63.759 6 Menschen aus Österreich abgeschoben. Auch wenn diese
Zahl im Vergleich zur Anzahl der Abschiebungen während der „Abschiebedekade“ der 1990er Jahre
4 BGBl Nr. 210/1958.
5 Die im Zusammenhang mit Abschiebungen vorgebrachten menschenrechtlichen Bedenken sind vielfältig. Sie
reichen von der Kritik an den Abschiebungen vorausgehenden Entscheidungen in restriktiven Asylverfahren (siehe
beispielsweise Fekete 2005; Funk/Stern 2010), über die Bedingungen, unter denen Menschen abgeschoben und
teilweise misshandelt werden (siehe Fekte 2011), der aus rechtsstaatlicher Sicht bedenklichen Institution der
Schubhaft (siehe Ralser 2001; Funk/Stern 2010) bis hin zur Missachtung verfassungsmäßig und/oder völkerrechtlich
garantierter Rechte wie dem Schutz des Privat- und Familienlebens (Art 8 EMRK) oder des Wohls des Kindes (Art
3 UN-Kinderrechtskonvention) als Folgen einer Abschiebung (siehe Fekete 2005).
6 Die genannten Zahlen umfassen nur Abschiebungen und Dublin-Überstellungen, Zurückschiebungen wurden nicht
eingerechnet.
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(85.795 Abschiebungen zwischen 1991 und 1999) geringer ist, entspricht sie im Durchschnitt etwa
17 Abschiebungen pro Tag (siehe Tabelle 3 in Kapitel 4). Diese Zahlen verdeutlichen, dass
Abschiebungen keine Ausnahme darstellen, sondern vielmehr eine tägliche Routine und somit
wesentlicher Bestandteil der Implementierung der österreichischen Asyl- und Migrationspolitik
sind. Doch trotz der Häufigkeit von Abschiebungen und der medialen Repräsentation, die dieses
Thema zumindest in den letzten Jahren erfahren hat, sind die konkreten Abläufe, die
durchführenden Akteure, deren Kompetenzen und Zuständigkeiten weitgehend unbekannt. Dieser
Umstand dürfte auch mit der Tatsache zusammenhängen, dass sich die Wissenschaft bisher kaum
mit dieser Thematik befasste.
Die vorliegende Diplomarbeit nimmt sich dieses aktuellen – aber zugleich weitgehend
unerforschten – Themas der zwangsweisen Rückführung von „Fremden“ 7 aus einer
politikwissenschaftlichen Perspektive an. Durch die Zielsetzung, mit dieser Arbeit die jüngere
Praxis der Abschiebung in Österreich zu untersuchen, möchte ich zur Schließung einer vor allem in
den Sozialwissenschaften 8 bestehenden Forschungslücke beitragen. Unter Rückgriff auf das
Konzept des Policy Regimes (siehe genauer Kapitel 2.2.) werden die institutionalisierten
Arrangements zwischen den Akteuren, die Abschiebungen durchführen, sowie die von ihnen
angewandten formellen und informellen Regeln als „Abschiebungsregime“ aufgefasst. Der
Erkenntnisgewinn des Regimebegriffes liegt meines Erachtens darin, dass neben formellen Regeln
(allen voran Gesetzen) auch informelle Regeln (Normen, Prinzipien, Routinen) in den Blick
genommen werden können, die mit Machtverhältnissen, Policy-Paradigmen und institutionellen
Arrangements zusammenhängen (vgl. Wilson 2000, 257). Der Arbeit liegen zwei unterschiedliche –
wenngleich eng miteinander verbundene – Fragenkomplexe zum österreichischen
Abschiebungsregime zugrunde, die vor dem Hintergrund mehrerer empirischer und theoretischer
Problemstellungen relevant erscheinen.
Problem- und Fragestellungen
Erstens soll erörtert werden, welche formellen Regeln gelten, d.h. wie die zwangsweise
Rückführung von MigrantInnen rechtlich geregelt ist und wie die Abschiebepolitik in Österreich
7 Der im österreichischen Fremdenrecht gängige Begriff des „Fremden“ wurde zur homogenisierenden Konstruktion
des „Anderen“ instrumentalisiert (vgl. Krzy!anowski/Wodak 2009, 110), weshalb er in der vorliegenden Arbeit
unter Anführungszeichen gesetzt wird. Schumacher und Peyrl (2007, 17) weisen darauf hin, dass neben negativ
konnotierten Begriffen wie „Fremder“ oder „Ausländer“ auch Rechtsbegriffe existieren, die darauf abzielen, den
Wesensgehalt einer Regulierung zu verschleiern (z.B. „Integrationsvereinbarung“, „humanitäre“
Niederlassungsbewilligung).
8 In der Rechtswissenschaft ist das Instrument der Abschiebung ebenso wie in Untersuchungen aus historischer
Perspektive (insbesondere für die Zeit des Nationalsozialismus) besser aufgearbeitet.
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eschrieben werden kann. Denn auf Basis der bereits vorgestellten großen Anzahl durchgeführter
Abschiebungen seit den 1990er Jahren kann zwar die Aussage getroffen werden, dass
Abschiebungen eine tägliche Routine darstellen. Jedoch kann aufgrund fehlender
sozialwissenschaftlicher Untersuchungen (siehe ausführlicher Kapitel 2) nicht gesagt werden, wie –
d.h. als Instrument welcher Politik, zur Erreichung welcher Ziele – sie in Österreich eingesetzt
werden. Wie insbesondere historische Vergleiche verdeutlichen, wurden Abschiebungen nicht
immer als Instrument der staatlichen Immigrationskontrolle eingesetzt. So beschreiben Sebastian
Schumacher und Johannes Peyrl (2007, 282), dass „[e]rst die Konstituierung der Nationalstaaten
und Einführung von Staatsbürgerschaften […] eine Differenzierung zwischen In- und Ausländern
[mit sich brachte]. Die Ausweisung aus dem Staatsgebiet wurde nur mehr im Falle von Ausländern
als zulässig erachtet.“ Die Abschiebung von Menschen auf Basis „fremder“ Nationalität und
Staatsangehörigkeit ist also ein relativ neues Phänomen (vgl. auch Walters 2002, 271). Einen
anderen – weitaus tragischeren und folgenreicheren – Fall von Abschiebungen stellen die
Deportationen 9 von Juden, JüdInnen und anderen Opfergruppen während der NS-Zeit dar, sie
wurden auch als Kriegsinstrument eingesetzt. Gleichzeitig verdeutlicht dieses Beispiel, dass
Abschiebungen auch im 20. Jahrhundert gegen StaatsbürgerInnen eingesetzt wurden. In der zweiten
Hälfte des 20. Jahrhunderts wurden Abschiebungen von liberalen Demokratien schließlich „with a
degree of trepidation“ als sekundäres Mittel der Immigrationskontrolle benutzt (vgl. Gibney 2008,
147) oder, wie Alice Bloch und Liza Schuster (2005, 491) es beschreiben, nur in
Ausnahmesituationen angewandt „[...] in response to particular events or ‘crises’ such as wartime
concerns over alien ‘spies’ or the arrival of a significant number of refugees fleeing conflict or
political upheavals [...]“. Im Gegensatz dazu wurden Abschiebungen gegen Ende des 20.
Jahrhunderts neben Grenzkontrollen, Zuwanderungsquoten und anderen Maßnahmen schließlich
auch in den meisten westlichen Demokratien als herkömmliches Instrument der
Immigrationskontrolle institutionalisiert (vgl. Brochmann 1999, 2; Bloch/Schuster 2005, 49; De
Genova 2010, 34; Gibney 2008, 146; Schuster 2004, 1). Vor diesem Hintergrund sollen
Abschiebungen in Österreich einer Analyse unterzogen werden.
9 Die Verwendung des Begriffes Deportation als Bezeichnung für zwangsweise Außer-Landes-Bringungen im
heutigen Kontext wird in der vorliegenden Arbeit vermieden. Während die Bezeichnung deportation im
englischsprachigen Raum durchaus Verwendung findet (siehe beispielsweise Bloch/Schuster 2005; Gibney/Hansen
2003; Hedman/Gibney 2008; Ellermann 2009), ist im Deutschen die Verwendung von anderen Begriffen wie
Abschiebung oder zwangsweise Rückführung geläufiger. Wie Raul Hilberg (1990, 57) in seinem Werk über die
Vernichtung der europäischen Juden und Jüdinnen beschreibt, waren Deportationen während der NS-Herrschaft Teil
des Vernichtungsprozesses, in dem „[j]eder Schritt […] den Keim eines weiteren Schrittes [enthielt].“ Auch heute
stellen Abschiebungen zweifelsohne massive Eingriffe in das Leben der betroffenen Individuen dar. Jedoch sind es
die mit den Deportationen des Dritten Reichs verbundenen Ziele und die Tatsache, dass Deportationen eben einen
Schritt in einem größeren Vernichtungsprozess darstellten, die eine Verwendung dieses Begriffes für heutige Formen
der zwangsweisen Außer-Landes-Bringung problematisch machen.
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Zweitens fragt die vorliegende Diplomarbeit nach der institutionellen Architektur des
österreichischen Abschieberegimes, also danach, welche (staatlichen und nicht staatlichen) Akteure
an der Implementierung der Abschiebepolitik beteiligt sind, wie sich die Zuständigkeiten und
Kompetenzen verteilen und welche (formellen und informellen) Verfahrensregeln gelten. Insgesamt
scheint das Wissen über die konkreten Abläufe bei Abschiebungen, die beteiligten Akteure und ihre
Zuständigkeiten trotz der Politisierung und erhöhten medialen Aufmerksamkeit der jüngeren Zeit
relativ gering zu sein. Davon zeugt nicht zuletzt die – im Gefolge der bereits erwähnten
Abschiebung eines Familienvaters und seiner Zwillingstöchter – geführte Debatte um die
Zuständigkeiten und Kompetenzen der Durchführungsorgane sowie die adäquate Umsetzung des
Fremdenrechts (siehe beispielsweise Kleine Zeitung, 22.10.2010a; Die Presse, 22.10.2010; Der
Standard, 22.10.2010). Außerdem verdeutlicht diese Debatte, warum ein genauerer Blick auf die
Verwaltungseinrichtungen interessant erscheint. Die Kompetenzen und Normen betreffend die
zwangsweise Außer-Landes-Bringung von „Fremden“ wurden nämlich auch innerhalb der
Verwaltung diskutiert. Als Nebenprodukt der Politisierung von Abschiebungen kam es unter dem
gestiegenen öffentlichen Druck zu einem politischen Streit um die Zuständigkeiten und
Kompetenzen sowie die korrekte Auslegung und Anwendung des Fremdenrechts innerhalb der
Exekutive, genauer zwischen dem Magistrat Steyr, der Sicherheitsdirektion Oberösterreich und dem
damals von Maria Fekter (ÖVP) geführten Bundesministerium für Inneres (BMI). Keine der
Instanzen wollte für die Ablehnung des humanitären Aufenthaltstitels und die Ausweisungs- bzw.
später die Abschiebeentscheidung im betroffenen Fall der Familie aus dem Kosovo verantwortlich
sein. Es kam zu gegenseitigen Schuldzuweisungen innerhalb der Exekutive, verbalen Angriffen der
Exekutive auf die Höchstgerichte 10 und schließlich einem personalen Wechsel an der Spitze der
Wiener Fremdenpolizei 11 .
Antje Ellermann (2005, 1222) sowie Gallya Lahav und Virginie Guiraudon (2006, 206)
konstatieren, dass sich Untersuchungen über Migrationspolitiken zumeist auf die legislative Ebene
konzentrieren, kaum jedoch auf die Ebene der Implementation. 12 Obwohl der Verwaltung in
politischen Systemen eine große Bedeutung für die Ausgestaltung konkreter Politiken
zugeschrieben wird, wird diesem Befund in der wissenschaftlichen Literatur zu
Migrations(kontroll)politiken kaum Rechnung getragen. Die Politikwissenschaft (und später auch
10 So bezeichnete die unter Druck gekommene Innenministerin Maria Fekter (ÖVP) den VfGH als „Sorgenkind“ und
als mitverantwortlich am konkreten Abschiebefall. Die „sorglose“ Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung sowie
die lange Prüfungsdauer des Falles wurden als Kritikpunkte ins Treffen geführt (vgl. Der Standard, 18.10.2010).
11 Als Reaktion auf die Abschiebung, bei der laut ehemaliger Innenministerin Maria Fekter „Fehler in der Planung“
gemacht wurden, wurde Wiens Fremdenpolizeichef Stefan Stortecky abgesetzt. Zu seiner Nachfolgerin wurde
Andrea Jelinek berufen (vgl. Der Standard, 15.10.2010).
12 Ausnahmen stellen beispielweise die Arbeiten von Ellermann (2005; 2008; 2006; 2009), Lahav (1998) sowie Lahav
und und Guiraudon (2006) dar.
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die Verwaltungs- und Implementationsforschung) nahm bereits in den 1960er Jahren von dem
klassischen, idealtypischen Bild der „apolitischen Verwaltung“ Abstand (vgl. Bogumil/Jann 2005,
31ff.). Die Verwaltung wurde nicht mehr als Institution wahrgenommen und beschrieben, die
politische Problemlösungsprogramme nach klaren Vorgaben umsetzt, sondern vielmehr selbst als
politischer Akteur identifiziert, dem sowohl in der Politikformulierung als auch in der Umsetzung
Gestaltungs- und Entscheidungsbefugnisse zukommen (vgl. ebd., 33; Bogumil 2011, 15ff.;
Schneider/Janning 2006, 59).
Die Diplomarbeit will schließlich dazu beitragen, bestehende Forschungslücken zur
österreichischen Migrationspolitik zu schließen, indem die bisher nicht oder nur mangelhaft
erforschte Implementierung des Abschieberegimes in den Fokus gerückt wird. Es soll die
(rechtliche und administrativ-praktische) Konstituierung und Entwicklung des österreichischen
Abschieberegimes seit der weitgehenden Umorganisation des österreichischen Asyl- und
Migrationswesens zu Beginn der 1990er Jahre untersucht werden. Im Zentrum des Interesses steht
der Prozess der Regelfestlegung, -anwendung und -verfestigung. Bezüglich der Regelfestlegung
interessieren allerdings weniger die Vorgänge des Agenda-Settings, der Problemformulierung und
der Gesetzgebung, sondern vielmehr die Ergebnisse dieser Prozesse. Genauer geht es um das
Rechtsinstitut der Abschiebung und seine Anwendung durch die österreichischen
„Fremdenbehörden“, also die Frage, wie eine der extremsten Formen sozialer Exklusion gesetzlich
geregelt, verwaltet und umgesetzt wird.
Folgende Sub-Fragestellungen sollen vor dem Hintergrund der oben besprochenen
Problemstellungen und der theoretischen und empirischen Befunde zu Abschiebungen (Kapitel 2)
behandelt werden: Wann wurde die rechtliche Basis für die zwangsweise Rückführung von
„Fremden“ geschaffen und wie sind Abschiebungen darin geregelt? Wie kann die Abschiebung von
„Fremden“, wie sie in Österreich praktiziert wird, beschrieben werden? Wie haben sich
Abschiebungen seit den 1990er Jahren zahlenmäßig entwickelt? Welche (staatlichen und nicht-
staatlichen) Akteure sind an der Implementierung der Politik der zwangsweisen Rückführung von
MigrantInnen beteiligt und wie ist sie institutionell organisiert? Welche Kompetenzen und
Handlungsspielräume haben diese Akteure und welche (in)formellen Regeln und Verfahrensabläufe
bestehen? Welche Veränderungen des Abschieberegimes ergaben sich im Zeitraum von 1990 bis
heute?
Definition des Untersuchungsgegenstandes
Die zwangsweise Rückführung von „Fremden“ kann unter Rückgriff auf die Definition der
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International Organization for Migration (IOM 2004, 25) – und in Abgrenzung zur „freiwilligen“
Rückkehr 13 – als „[t]he compulsory return of an individual to the country of origin, transit or third
country, on the basis of an administrative or judicial act“ bezeichnet werden. In der vorliegenden
Arbeit wird der Begriff der zwangsweisen Rückführung entsprechend einer weiteren IOM-
Definition (2006, 22) enger bezeichnet, nämlich als „[...] Abschiebung einer Person als
zwangsweise Durchsetzung einer Aufenthaltsbeendigung.“ Im Fokus stehen also all jene
Entscheidungen und Handlungen der Durchführungsinstanzen, die sich auf das fremdenrechtliche
Instrument der Abschiebung (§ 46 FPG) beziehen, das auf Ausweisungen (§§ 53ff. FPG oder 10
AsylG), Aufenthaltsverboten (§§ 60ff. FPG) und Rückkehrentscheidungen (§ 52 FPG) beruht.
Andere fremdenpolizeiliche Zwangsmaßnahmen wie die Zurückweisung (§§ 41ff. FPG) oder die
Zurückschiebung (§ 45 FPG) sind damit nicht Teil der Untersuchung. Folglich beschäftigt sich die
vorliegende Arbeit mit der zwangsweisen Außer-Landes-Bringung von nicht-österreichischen
StaatsbürgerInnen, die sich zumindest länger als sieben Tage (innerhalb dieser Zeit wäre eine
erzwungene Ausreise eine Zurückweisung), im Normalfall allerdings weit länger im Bundesgebiet
aufhielten (wie beispielsweise bei abgelehnten AsylwerberInnen, deren Verfahren in Österreich
häufig mehrere Jahre lang dauert; vgl. Lanthaler/Trauner 2000, 47).
Das Instrument der Abschiebung ist Teil des Politikfeldes der Asyl- und Migrationspolitik. Neben
der innenpolitischen Dimension besitzt der Bereich der Regulierung von Migration auch eine
außenpolitische und zwischenstaatliche Dimension. Davon zeugt zum einen die Tatsache, dass das
österreichische Fremdenrecht zunehmend von Normen bestimmt wird, die auf der supra- und
internationalen Ebene zustande kommen (Völker- und europäisches Gemeinschaftsrecht). Zum
anderen wird die zwischenstaatliche Dimension verdeutlicht durch die zunehmende operative
Zusammenarbeit von EU-Mitgliedstaaten bei der zwangsweisen Rückführung von
Drittstaatenangehörigen und durch die Abhängigkeit nationaler oder supranationaler
Rückführungspolitiken von der Kooperationsbereitschaft der Staaten, in oder über die abgeschoben
werden soll (Fragen der Rückübernahme und Durchbeförderung) (siehe hierzu vor allem Ellermann
2008). Die vorliegende Diplomarbeit konzentriert sich jedoch auf die innenpolitische Dimension,
die supranationale und zwischenstaatliche Ebene wird nur am Rande erwähnt. Genauer beleuchtet
wird in der vorliegenden Arbeit der Abschiebeprozess von der Entscheidung über die
Aufenthaltsbeendigung bis zum Einsteigen der abzuschiebenden Person in das Beförderungsmittel.
13 Aufgrund der fehlenden Alternative zur Ausreise kann selbst eine ohne Anwendung staatlicher Zwangsgewalt
erfolgte Rückreise einer zur Ausreise verpflichteten Person nicht als „freiwillig“ bezeichnet werden. Würde die
Rückkehr einer ausreisepflichtigen Person nämlich nicht „freiwillig“ erfolgen, würde sie durch eine Abschiebung
erzwungen werden.
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Die Arbeit ist wie folgt aufgebaut: Zunächst werden in Kapitel 2 der aktuelle Stand der Literatur
bezüglich Abschiebungen besprochen und der theoretische und methodische Rahmen der
Untersuchung vorgestellt. Das 3. Kapitel gibt einen Überblick über die Institutionalisierung der
zwangsweisen Rückführung im Fremdenrecht seit den 1990er Jahren. Es wird verdeutlicht, wann
und mittels welcher legislativen Schritte das österreichische Abschieberegime konstituiert wurde
(Kapitel 3.1.), welchen Einfluss das europäische Gemeinschaftsrecht auf die Regelung der
zwangsweisen Rückführung hat (Kapitel 3.2.) und wie die Maßnahme der „freiwilligen“
unterstützten Rückkehr im Verhältnis zur zwangsweisen Rückkehr einzuschätzen ist (Kapitel 3.3.).
I n Kapitel 4 werden die verfügbaren Daten zur zwangsweisen Rückkehr von MigrantInnen
präsentiert, das heißt, es wird die zahlenmäßige Entwicklung des Abschieberegimes besprochen.
Die angeführten Statistiken zeigen auf, in welchem Ausmaß die zuvor besprochenen Rechtsinstitute
der Aufenthaltsbeendigung und deren zwangsweise Durchsetzung auch tatsächlich angewandt
wurden und werden. In Kapitel 5 wird die administrative Organisation der Durchführung von
Abschiebungen beleuchtet. Die an der Umsetzung der Abschiebepolitik beteiligten staatlichen und
nicht-staatlichen Akteure werden vorgestellt und deren Zuständigkeiten, Kompetenzen und
Handlungsspielräume aufgezeigt. In Kapitel 6 werden abschließend Veränderungen in der
Implementation des Abschieberegimes aufgezeigt und mögliche Erklärung hierfür gesucht.
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2. Theoretische und methodische Grundlagen
Im Folgenden wird ein Überblick über die Literatur gegeben, auf die ich mich in der vorliegenden
Diplomarbeit vornehmlich beziehe. Die Untersuchung baut neben der (interdisziplinären) Literatur
zum Themenkomplex der Abschiebung (Kapitel 2.1.) und dem Policy Regime Ansatz (Kapitel 2.2.)
auch auf Erkenntnissen sowie analytischen und theoretischen Instrumentarien der
politikwissenschaftlichen Verwaltungsforschung und Politikfeldanalyse auf (Kapitel 2.3.). Davon
ausgehend werden in Kapitel 2.4. die theoretischen Annahmen und in Kapitel 2.5. die methodische
Herangehensweise der Arbeit vorgestellt.
2.1. Abschiebungen in der wissenschaftlichen Literatur
Empirisch lässt sich gegen Ende des 20. Jahrhunderts, genauer in den letzten beiden Jahrzehnten,
ein Anstieg der Zahl durchgeführter Abschiebungen in vielen liberal-demokratischen Staaten
beobachten (vgl. beispielsweise Brochmann 1999; Gibney 2008; Schuster 2004; Bloch/Schuster
2005). Dieser von Matthew Gibney (2008) als deportation turn bezeichnete Anstieg an
zwangsweisen Außer-Landes-Bringungen von Nicht-StaatsbürgerInnen blieb auch in der
Wissenschaft nicht unbeachtet. AutorInnen unterschiedlicher Disziplinen (darunter vor allem der
Gechichts-, Politik- und Rechtswissenschaft, Soziologie und Kriminologie) haben sich seither dem
politischen Phänomen der Abschiebung mit unterschiedlichen Fragestellungen und aus
unterschiedlichen Perspektiven angenähert (vgl. Anderson/Gibney/Paoletti 2011, 547). 14 Diese
Arbeiten reichen von der Untersuchung der rechtlichen (siehe Kanstroom 2000; 2007) und
legistischen Strukturen, die Abschiebungen ermöglichen oder ihre Durchführung behindern (siehe
Ellermann 2005; 2006; 2008; 2009; Gibney 2008; Gibney/Hansen 2003; Lahav 1998), über die
Auswirkungen für die Betroffenen und menschenrechtliche Implikationen (siehe Fekete 2005;
2011; Hagan/Rodriguez/Castro 2011; Paoletti 2010) bis hin zur symbolischen und materiellen
Bedeutung von Abschiebungen für die (Re)Konstruktion von StaatsbürgerInnenschaft (siehe
Anderson/Gibney/Paoletti 2011; Paoletti 2010; Walters 2002) und den Vergleich historischer und
aktueller Abschiebepolitiken (siehe Walters 2002).
Wenngleich Abschiebungen in der internationalen Literatur mit verstärkter Aufmerksamkeit
untersucht werden, gibt es in Österreich kaum sozialwissenschaftliche Arbeiten zum Themengebiet
14 Siehe hierzu folgende Arbeiten mit unterschiedlichen geographischen Schwerpunkten (v.a. klassische
Einwanderungsländer wie die USA oder Kanada und die EU bzw. „neue“ oder „de-facto“ europäische
Einwanderungsländer wie Deutschland, Frankreich, Großbritannien): Bloch/Schuster 2005, Ellermann 2005; 2006;
2009, Fekete 2005; 2011; Gibney 2008, Gibney/Hansen 2003, Kanstroom 2000; 2007, Paoletti 2010, Pratt 2005,
Schuster 2004.
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der aktuellen Politik und Praxis der zwangsweisen Rückführung von MigrantInnen. Abschiebungen
wurden bisher hauptsächlich im Rahmen von vergleichenden Studien des Europäischen
Migrationsnetzwerkes (EMN) über die Rückführungspolitiken 15 der EU-Mitgliedstaaten untersucht
(siehe hierzu die österreichischen Länderstudien IOM 2006; IOM 2009, 66-74;
Kratzmann/Petzl/Temesvári 2010). Außerdem bestehen neben Überblicks- und Einführungswerken
zum österreichischen Fremdenrecht (siehe beispielsweise Hetfleisch/Petri/Wartha 1995;
Schumacher/Peyerl 2007) auch einige juristische Arbeiten, die sich den aufenthaltsbeendenden
Maßnahmen in den Fremdengesetzen widmen (siehe beispielsweise Wiederin 1993; Rieser 1995b;
Chvosta 2007; Pfleger 2009). Arbeiten über Maßnahmen der Immigrationskontrolle in Österreich
(siehe beispielsweise Bauböck 1999; Jandl 2008) gehen meist nicht näher auf Abschiebungen als
Instrument der Immigrationskontrolle und die mit der Durchführung von Abschiebungen
beauftragte Immigrationsbürokratie ein. Die zwangsweise Beendigung des Aufenthalts wird nicht
als eigenständiges migrationspolitisches Instrument beschrieben, sondern allenfalls als (gegebene)
Maßnahme des Aufenthaltsregimes mitgedacht. Die geringe Beachtung, die Abschiebungen in
nationalen Studien zukommt, ist vor allem angesichts der seit 1991 hohen Anzahl an
durchgeführten Abschiebungen überraschend (siehe Tabelle 3 in Kapitel 4).
Wie bereits erwähnt, handelt es sich bei der Abschiebung von „Fremden“ um eine
migrationspolitische Maßnahme, allerdings werden (und vor allem wurden) Abschiebungen nicht
immer als ein Instrument der Immigrationskontrolle eingesetzt. Vielmehr kann zwischen zwei
Formen von Abschiebungen unterschieden werden, wie sie von liberalen Demokratien im 21.
Jahrhundert angewandt werden: Einerseits werden sie als Instrument der Immigrationskontrolle und
andererseits als Instrument der – eher unter dem englischen Begriff social control geläufigen –
sozialen Kontrolle praktiziert (Kanstroom 2007; Anderson/Gibney/Paoletti 2011). Für diese
Unterscheidung ist die Differenzierung von Abschiebegesetzen nach Daniel Kanstroom (2000;
2007) grundlegend. Er nennt zwei Kategorien von Abschiebegesetzen, die auf dem Grundsatz der
Unterscheidung zwischen StaatsbürgerInnen und Nicht-StaatsbürgerInnen aufbauen und das
deportation system konstituieren. Erstens dienen Abschiebungen der extended border control, sind
also ein Instrument der in nationalstaatlicher Souveränität verankerten Grenzkontrolle. Als
Maßnahme der erweiterten Grenzkontrolle hängen Abschiebungen mit der Legalität der Einreise
und dem Aufenthalt zusammen, dienen also zuvorderst der Regulierung von Migration. Hierzu
zählen Abschiebungen auf Basis unrechtmäßiger Einreisen oder Aufenthalte (dies betrifft
beispielsweise illegalisierte MigrantInnen, Visa-Overstayers oder abgelehnte AsylwerberInnen).
15 Einschließlich „freiwilliger“ und unfreiwilliger Rückkehr.
- 13 -

Zweitens definieren Staaten bestimmte – nicht mit dem Einreise- oder dem Aufenthaltsregime
verbundene – Bedingungen, unter denen „Fremde“ teilweise unabhängig von der Dauer ihres
Aufenthalts abgeschoben werden können (vgl. Kanstroom 2007, 5). Als post-entry social control
dienen Abschiebungen der Kontrolle und Sanktionierung politisch unerwünschter
„Verhaltensweisen“ (wie beispielsweise Arbeitslosigkeit oder kriminelles Verhalten) von Nicht-
StaatsbürgerInnen und sind „[…] a key feature of the national security state“ (ebd.). Historisch
wurden Abschiebungen in Europa eher im Sinne der post-entry social control und als
„sicherheitspolitische“ Maßnahme zur Aufrechterhaltung der „öffentlichen Ordnung“ 16 eingesetzt
(vgl. Paoletti 2010, 8; Walters 2002), gegenwärtig stellen sie auch einen integralen Bestandteil der
Immigrationskontrollregime der meisten liberal-demokratischen Staaten dar (vgl. Brochmann 1999,
2; Schuster 2004, 1; Bloch/Schuster 2005, 491, Gibney 2008, 146).
Insofern überrascht es nicht, dass Abschiebungen zunehmend als Untersuchungsgegenstand in der
Forschung zu Immigrations(kontroll)politiken auftauchen. Innerhalb der Migrationsforschung
können auf Basis der von Tomas Hammar (1985, 7ff.) geprägten Unterscheidung von Immigrations-
und Integrationspolitik 17 zwei unterschiedliche (ebenfalls interdisziplinäre) Literatur- und
Forschungsstränge ausgemacht werden (vgl. Meyers 2000, 1246). Die Forschungsrichtung zu
I m m i g r a t i o n s p o l i t i k e n o d e r M i g r a t i o n s k o n t r o l l e n ( i m F o l g e n d e n I K F f ü r
Immigrationskontrollforschung) entwickelte sich zunächst vor allem im anglo-amerikanischen
Raum (vgl. Reinecke 2010, 2). Immigrationskontrolle wird definiert als „[...] the rules and
procedures governing the selection, admission and deportation of foreign citizens“ (Brochmann
1999, 9). Die Kontrolle der Zuwanderung kann intern oder extern stattfinden (vgl. ebd., 12ff.;
Ette/Fauser 2005, 8). Zu Maßnahmen der internen Migrationskontrolle zählen neben
Abschiebungen auch Kontrollen des inländischen Arbeitsmarktes und die Umsetzung des
Aufenthalts- und Niederlassungsrechts. Diesen Maßnahmen stehen externe Kontrollen gegenüber,
beispielsweise die Einführung der Visumspflicht, die Kontrolle und Überwachung der Grenzen
sowie der Abschluss von Rücknahmeabkommen oder von bilateralen Verträgen mit Drittstaaten und
deren Einbezug in die Immigrationskontrolle (Externalisierung) (vgl. Ette/Fauser 2005, 8).
Wenngleich sich diese Untersuchung also auf ein konkretes Instrument der internen
I m m i g r a t i o n s k o n t r o l l e b e s c h r ä n k t , i s t e s w i c h t i g a n z u m e r k e n , d a s s s i c h
16 Der Zusammenhang zwischen Migration und „Sicherheit“ ist letztlich häufig diskursiv hergestellt und dient
bestimmten politischen Zwecken (z.B. der Legitimierung strenger Einwanderungsgesetze). Zu einer kritischen
Auseinandersetzung der von PolitikerInnen und in Massenmedien bemühten Verbindung zwischen Migration und
innerer Sicherheit siehe Bauböck 2004.
17 „[T]he former regards the framework that regulates the entry and stay of foreigners whereas the latter is concerned
with their integration into host societies.” (Hammar 1985 zitiert nach Lahav/Guiraudon 2006: 203).
- 14 -

Immigrationskontrollregime als Kombinationen unterschiedlicher, miteinander in Verbindung
stehender interner wie externer Kontrollmechanismen konstituieren (vgl. Brochmann 1999, 12).
Innerhalb der IKF erkennt Tom Wong (2011, 1) ein zunehmendes Interesse für interne
Kontrollmechanismen 18 , im Zuge dessen zunehmend auch Abschiebungen ins Zentrum des
Interesses rücken. Als Instrument der Immigrationskontrolle dienen Abschiebungen aber nicht nur
der „effektiven“ Durchsetzung von Einwanderungspolitik, sondern sie sollen auch abschreckende
Signale an potentielle MigrantInnen senden (vgl. Walters 2002, 280). Abschiebungen sind
gleichsam Symbol und Mechanismus der Eklusion (vgl. Paoletti 2010, 5) und als solche „[…] quite
fundamental and immanent to the modern regime of citizenship“ (Walters 2002, 288). Neben der
materiellen Bedeutung von Abschiebungen für das Konzept der StaatsbürgerInnenschaft hat auch
die bloße Möglichkeit, „Fremde“ abzuschieben, eine wichtige symbolische Bedeutung für die Idee
von Mitgliedschaft und Zugehörigkeit sowie die Unterscheidung von StaatsbürgerInnen und Nicht-
StaatsbürgerInnen.
Aus einer politikwissenschaftlichen Perspektive scheint es darüber hinaus sinnvoll, zu
konkretisieren, um welche Form der Steuerung es sich bei der zwangsweisen Rückführung von
MigrantInnen handelt. Daraus, so die Annahme, ergeben sich wichtige Implikationen für die
Umsetzung. Die Abschiebung von „Fremden“ kann unter Rückgriff auf Arbeiten der
Politikfeldanalyse als Steuerungsinstrument der Regulierung klassifiziert werden, welches je nach
Typologisierung von anderen Instrumenten wie Verhaltensappellen, staatlicher Leistungserstellung
oder materiellen Anreizen zu unterscheiden ist (Mayntz 1982: 82; Hucke/Bohne 1980: 182). Diese
Unterscheidungen beziehen sich mehr oder weniger stark auf Theodore Lowis Klassifizierung von
Policy-Typen (distributiv, redistributiv und regulativ), die der Überprüfung seiner These dienen
sollte, wonach die Politikinhalte den Politikprozess determinieren würden (Lowi zitiert nach
Döhler/Wegrich 2010, 34; Schneider 2006, 23). Ohne genauer auf die Diskussion, Kritik,
Modellierung und Erweiterung dieser Typologisierung einzugehen, genügt es in der vorliegenden
Arbeit festzustellen, dass Abschiebungen das Verhalten von Individuen über Gesetze und deren
(gegebenenfalls) zwangsweise Durchsetzung regulieren. Renate Mayntz (1982, 82) bezeichnet die
Wirkungsweise regulativer Politik als „direkte Verhaltensbeeinflussung“, die bei den AdressatInnen
18 Vom Fokus auf die Kontrolle der Grenze (= externe Kontrolle) werde aufgrund einer ausgemachten
Deterritorialisierung von Kontrollinstrumenten, die sich zunehmend auf das gesamte Staatsgebiet erstrecken und
nicht mehr nur an den Grenzen stattfinden, abgegangen (Wong 2011, 1). Eine zweite Bedeutung dieser
Deterritorialisierung wird in der Literatur zur Immigrationskontrolle auch in der Externalisierung von Kontrolle
erkannt, beispielsweise durch die (Vor)Verlagerung der Grenzkontrollen in Dritt- und Transitländer und die
Betrauung privater Unternehmen mit Kontrollaufgaben (siehe hierzu ausführlicher Ette/Fauser 2005; Lavenex
2006).
- 15 -

potentiell Widerstand hervorruft. Die Durchführung von Abschiebungen birgt aber nicht nur deshalb
ein hohes Konfliktpotential, weil sich die von dieser Maßnahme betroffene Personengruppe
potentiell gegen die massiven Eingriffe zu schützen sucht. Das Konfliktpotential einer politischen
Maßnahme, so eine grundlegende Annahme der Politikfeldanalyse, hängt auch mit der Verteilung
der dadurch erwachsenden Kosten und Nutzen zusammen. In diesem Zusammenhang ist das
Konzept der cohersive social regulation von Antje Ellermann (2009) nützlich, das als Subkategorie
oder Spezifizierung regulativer Politik verstanden werden kann und von ihr im Kontext von
staatlichen Abschiebepolitiken angewandt wird. Sie definiert „[...] policies of coercive social
regulation as measures that control individual behavior in highly intrusive ways, impose severe
personal costs on the regulated, and often rely on the routine use of physical force for their
enforcement.“ (ebd., 12). Abschiebungen stellen in dieser Perspektive eine stark konfliktträchtige
Maßnahme dar, weil verhältnismäßig hohe individuelle Kosten der Abgeschobenen einem eher
abstrakten und diffusen Nutzen der Mehrheitsbevölkerung gegenüberstehen (ebd., 15; 2006, 294).
Im Folgenden sollen nun noch einige Befunde zur Durchführung staatlicher Abschiebepolitik
besprochen werden.
Im Zuge der verstärkten Untersuchung von Abschiebungen als Instrument der
Immigrationskontrolle wurden zunehmend auch policy gaps zwischen den Zielen und Tatsächlichen
Ergebnissen und Wirkungsweisen von Politiken erkannt. Ein auf breitem Konsens beruhender
Befund innerhalb der IKF lautet heute, dass Abschiebungen ein relativ ineffektives Instrument der
Immigrationskontrolle darstellen (vgl. unter anderen Gibney/Hansen 2003, 2, Gibney 2008, 147;
Kanstroom 2007, 5; Schuster 2003, 253; Schuster 2004, 4). Diese Schlussfolgerung scheint logisch,
wenn man die Anzahl der „Abzuschiebenden“ in einem Land (z.B. abgelehnte AsylwerberInnen,
Overstayers, illegalisierte MigratInnen) mit der Anzahl an tatsächlich durchgeführten
Abschiebungen vergleicht, eine Situation, die Gibney (2008, 147) als deportation gap bezeichnet.
Dieser deportation gap wird auch in Österreich sichtbar, wenn beispielsweise die negativ
abgeschlossenen Asylverfahren (2009: 13.531) den durchgeführten Abschiebungen abgelehnter
AsylwerberInnen 19 (2009: 2.054) gegenübergestellt werden (vgl. BMI 2009b; 2010c, 43).
Diese Diskrepanz zwischen Zielen und Ergebnissen von Abschiebepolitiken wird innerhalb der IKF
durch unterschiedliche constraints – also Beschränkungen – restriktiver Kontrollmaßnahmen
erklärt. Während einige AutorInnen die Herausbildung eines europäischen und/oder internationalen
Menschenrechtsregimes dafür verantwortlich machen (vgl. Sassen 1996; Groß 2001), weisen andere
AutorInnen in diesem Kontext auf die große Bedeutung von nationalen Verfassungsrechten im
19 AsylwerberInnen stellen zwar die am häufigsten, aber nicht die einzige Gruppe an von Abschiebung betroffenen
„Fremden“ dar.
- 16 -

Rahmen demokratischer Rechtsstaaten hin (vgl. Brochmann 1999, 4; Joppke 1998, 18ff.).
Gemeinsam ist die Überzeugung, dass einer effektiveren Migrationskontrolle
menschenrechtliche und rechtsstaatliche Verpflichtungen gegenüberstehen. Sie schließen
bestimmte Kontrollinstrumente und Verfahrensweisen im Umgang mit Flüchtlingen und
irregulären Migranten aus. (Ette/Fauser 2005, 8)
Andere AutorInnen betonen stärker die multiplen, mit Abschiebungen verbundenen Kosten, wobei
hier mehrere Arten von Kosten (Ressourcen wie Zeit oder Personal, finanzielle, politische und
soziale Kosten), die für den Staat bei der Durchführung von Abschiebungen anfallen, unterschieden
werden (vgl. Brochmann 1999, 3f.; Gibney/Hansen 2003, 11f.; Gibney 2008, 147). Auf die Ebene
der Implementation konzentriert, weist Antje Ellermann (2005; 2009) auf zivilgesellschaftliche
Proteste gegen Abschiebungen als ein potentielles Hindernis administrativer Abschiebepraxen hin.
Zusammenfassend zeigen die bisherigen Forschungen, dass Abschieberegime komplexe Systeme
sind, die von einer Vielzahl von regionalen, nationalen, bilateralen sowie supra- und internationalen
Gesichtspunkten abhängen (vgl. Brochmann 1999; Ellermann 2008; 2009; Wong 2011) und an
deren Durchführung eine ebenso große Anzahl an unterschiedlichen (supra-)nationalen und privaten
Akteuren (NGOs und privatwirtschaftliche Unternehmen gleichermaßen) beteiligt sind (vgl. Fekete
2011; Lahav/Guiraudon 2006; Walters 2002).
2.2. Der Regimeansatz
Prinzipiell kann zwischen einem rein normbezogenen, juristischen Regimebegriff und einem
normgeleiteten Regimebegriff differenziert werden, wie er in den Sozialwissenschaften angewandt
wird. Ersterer zielt lediglich auf die zu einem Themenbereich bestehenden rechtlichen Regelungen
ab und fasst diese beispielsweise unter Arbeitsmarktregime, Aufenthaltsregime usw. zusammen.
Dahingegen beinhaltet der normgeleitete Regimebegriff neben gesetzlichen Regelungen auch
„weichere“ Normen und soziale Praxen (vgl. hierzu List 2007, 226f.).
In den Sozialwissenschaften wurde das Konzept „Regime“ seit den 1980er Jahren vor allem zur
Erklärung von Handlungs-, Kooperations- und Verständigungsmustern zwischen staatlichen (später
auch nicht-staatlichen) Akteuren in der internationalen Politik genutzt (vgl. Jochim/May 2010, 309;
Schneider/Janning 2006, 164). Im Forschungsfeld der internationalen Beziehungen (IB) wurde die
Definition internationaler Regime von Stephen Krasner häufig rezipiert. Demnach sind Regime
„[...] sets of implicit or explicit principles, norms, rules, and decision-making procedures around
which actors' expectations converge in a given area of international relations.“ (Krasner 1983, 2)
Zunehmend wurde der Regimebegriff auch zur Analyse nationalstaatlicher Politiken (policies)
genutzt (vgl. Schneider/Janning 2006, 165), wobei sich die Bedeutung im Vergleich zur
- 17 -

Verwendung in den IB, abgesehen vom Referenzrahmen (nationale versus internationale Politik),
nur graduell unterscheidet. Auch der „nationalstaatliche“ Policy Regime Ansatz fokussiert auf die
Akteure, Strukturen, Regeln, Normen und Prozesse, die die Ausgestaltung von Politiken in
konkreten Themengebieten organisieren (vgl. ebd., 164ff.). 20 Policy Regime verweisen auf
Regelmäßigkeiten und Kontinuitäten im Zusammenwirken von Akteuren bei der
Politikformulierung und -umsetzung und unterscheiden sich damit grundlegend von spontanen,
kurzfristigen oder situativen Regelungsmomenten (vgl. ebd., 164).
Daniel Barben (2007, 56) benennt Gemeinsamkeiten in den klar voneinander getrennten und
weitgehend voneinander unabhängigen Anwendungsgebieten der Regimeanalyse. Er unternimmt
den Versuch, eine „generalized notion of regime“ bereitzustellen, um zu einer Vereinheitlichung des
Analyserahmens beizutragen. Prinzipiell, so Barben, seien Regimeanalysen an der Entstehung, dem
Funktionieren und der Transformation sozialer Phänomene interessiert. Regime seien soziale
Strukturen, die durch (institutionalisierte) Praxen geordnet und stabilisiert (nicht aber fixiert)
werden. Diese Strukturen sind von Machtverhältnissen bestimmt, die mehr oder weniger
hierarchisch organisiert sein können und durch institutionelle und organisatorische Formen und
Elemente (Grundsätze, Normen, Regeln und Verfahren) charakterisiert sind. „Briefly, a regime is
not a given or fixed structure, but rather is more or less constantly under construction, being built
and stabilized, modified and reorganized, upheld or abolished.“ (ebd., 56f.)
Carter A. Wilson (2000, 257f.) nennt vier für Policy-Regime konstitutive Dimensionen: Erstens die
Verteilung von Macht und die Frage, ob einflussreiche Interessengruppen existieren, die das
Regime unterstützen oder ablehnen, und ob der Staat hierbei die Rolle eines Vermittlers oder eines
führenden Hauptakteurs spielt. Zweitens sind für die Ausgestaltung von Regimen die
vorherrschenden Policy Paradigmen entscheidend, sie bestimmen nicht nur die Ergebnisse
politischen Handelns, sondern auch die Art und Weise, wie diese umgesetzt werden:
The dominant policy paradigm shapes the way problems are defined, the types of solutions
offered, and the kinds of policies proposed. A paradigm is like a lens that filters information and
focuses attention. It embodies particular assumptions about the policy problem […] [and]
contains images of the target population – those affected by the policy […]. (ebd., 257)
Drittens ist die Organisation innerhalb der Regierung entscheidend, genauer die policy making
arrangements und die Implementationsstruktur. Viertens ist schließlich die policy selbst ein
wesentlicher Bestandteil des Regimes, sie gibt die Ziele des Regimes vor und legt (mehr oder
weniger konkret) Regeln der Umsetzung fest (ebd., 257f.). „Every aspect of the policy regime
contributes to long term stability: power, paradigm, organization and policy.“ (ebd., 258)
20 Im Vergleich zum Konzept des Politikfeldes sind Regime also um kleinere Themengebiete angeordnet. Policy
Regime entstehen innerhalb von Politikfeldern (vgl. Schneider/Janning 2006, 164) und können gleichzeitig in
mehrere Politikfelder hineinspielen bzw. deren Grenzen überschreiten (boundary-spanning policy regimes) (vgl.
Jochim/May 2010, 306ff.).
- 18 -

In der Regime-Literatur wird davon ausgegangen, dass etablierte Regime – d.h. institutionalisierte
Strukturen, Regeln, Normen und Prinzipien – meist eine gewisse Stabilität aufweisen (vgl.
Schneider/Janning 2006, 164; Wilson 2000). Stabilität werde zum einen durch das Policy
Paradigma produziert. Nach Wilson (2000, 259) trägt die Problemdefinition, die einer Politik
zugrunde liegt und diese legitimiert, zu der Vorstellung bei, „[...] that existing arrangements are
rational and natural and alternatives are irrational or impossible.“ Zum anderen werden etablierte,
institutionalisierte Formen der Implementation in der Literatur als träge beschrieben. Hierzu Wilson
weiter:
The establishment of organizational arrangements to implement a public policy means the
incorporation of rules, regulations and routines, the adoption of organizational culture, and the
establishment of goals and tasks which all operate to maintain stability. All that we know about
organizational theory tells us that organizations are created to reduce uncertainty, routinize
practices, and achieve stability.“ (ebd.)
Die Implementation von Politiken stellt also neben ihrem Zustandekommen – dem policy making –
eine integrale Funktion des Policy Regimes dar. Walters (2000, 259) beschreibt die Implementation
wie folgt: The establishment of organizational arrangements to implement a public policy means the
incorporation of rules, regulations and routines, the adoption of an organizational culture, and the
enshrinement of goals and tasks which all operate to maintain stability.“
2.3. Die Rolle der Verwaltung im politisch-administrativen System
Die politischen Rahmenbedingungen, unter welchen Abschiebepolitiken umgesetzt werden, wurden
im oberen Teil skizziert. Im Folgenden soll geklärt werden, welche Rolle der Verwaltung im
politisch-administrativen System zukommt. Hierfür erscheint es zunächst notwendig zu klären, was
Verwaltung ist.
Zur Unterscheidung von Politik und Verwaltung auf personeller Ebene kann die Rekrutierung und
Legitimationsbasis herangezogen werden, nach der direkt oder indirekt gewählte – also
demokratisch legitimierte – PolitikerInnen (ParlamentarierInnen, MinisterInnen) von ernannten,
angestellten BürokratInnen (MitarbeiterInnen der Verwaltung) zu unterscheiden sind (vgl.
Bogumil/Jann 2005, 160). Diese Differenzierung verdeutlicht, dass die Verwaltung sowohl aus einer
„politischen Verwaltung“ (der Regierung oder ministeriellen Verwaltung) als auch einer
„administrativen Verwaltung“ (den für die konkrete Um- und Durchsetzung von Gesetzen
zuständigen Bundes- und Landesbehörden, auch Durchführungsinstanzen) besteht. Neben der
politischen Führungsrolle kommt der Verwaltung traditionell vor allem die Politikimplementierung
zu (vgl. Patzelt 2007, 375, 380). Das Verhältnis von „Politik“ und „Verwaltung“ ist allerdings
umstritten und die Abgrenzbarkeit ist Gegenstand umfangreicher, auf theoretischer und/oder
- 19 -

empirischer Basis geführter, demokratiepolitischer Debatten. Wenngleich diese Debatten an dieser
Stelle nicht ihrem Inhalt und Umfang gerecht dargestellt werden können (siehe hierzu insbesondere
Bogumil/Jann 2005, 160-182; Bogumil 2011, 115-117), soll die Tendenz der Diskussion aufgezeigt
werden. Die Rolle der Verwaltung bei der Implementation von Politiken wurde seit jeher als
grundlegend eingeschätzt. Zunehmend geriet allerdings der ihr zugeschriebene Charakter eines
apolitischen Akteurs, der umsetzt, was die Politik vorgibt, ins Wanken. Auf Basis empirischer
Forschungsergebnisse wurde „[d]ie vollständige Steuerung der Verwaltung durch Gesetze […] [als]
Fiktion des Rechtspositivismus wie der klassischen Bürokratietheorie […]“ beschrieben und
erkannt, dass Gesetze für die Verwaltung weniger Zügel als vielmehr Landkarten darstellen
(Bogumil/Jann 2005, 167). Das „neue Bild“ der Verwaltung entspricht eher der folgenden
Beschreibung:
[Die] Verwaltung übt Macht aus: Sie wird unter politischer Leitung tätig, sie besitzt aber auch
Eigenmacht, d.h. sie vollzieht nicht nur den politischen Willen einer Führung, sie gestaltet und
beeinflusst auch aus Eigenem die Politik. Sie wirkt bei der Programmerstellung und bei der
Umsetzung der Programme mit. […] Es ist offenkundig, dass die moderne Verwaltung immer
weniger dem Bürokratiemodell Max Webers entspricht. Hoheitliches Handeln wird zunehmend
durch kooperatives Verwaltungshandeln ergänzt. Zur hierarchischen Struktur tritt eine
Verhandlungsstruktur […].“ (Neisser 2006, 202)
Aktuell wird von einem bestehenden Handlungs- und damit Gestaltungsspielraum der Verwaltung
ausgegangen und die Bereiche Politik und Verwaltung werden als nicht klar voneinander
abgrenzbar beschrieben. In Übereinstimmung mit der Kritik am „alten“, klassischen Bild der
Verwaltung und in Anlehnung an Yanow (1990) identifizieren Bill Jordan, Bo Stråth und Anna
Triandafyllidou (2003, 210) drei „Implementationsmythen“:
! that implementation starts where policy-making ends, and hence the implementation phase is
seen seperate from policy-making activities and actors;
! that implementation is based on the written policy mandate which is understood in its literal
meaning; and
! that administrators aim at implementing policy measures as they appear in the law or
administrative documents.
Für den Zweck der vorliegenden Untersuchung wird Handlungsspielraum definiert als die Existenz
unterschiedlicher Handlungs- und Entscheidungsalternativen, zwischen denen die
Durchführungsinstanz im konkreten Fall zu wählen hat. Dieser kann im Falle der zwangsweisen
Rückkehr sowohl Entscheidungen über eine Aufenthaltsbeendigung als auch deren zwangsweise
Durchsetzung betreffen. Wodurch können Handlungsspielräume nun entstehen bzw. wie kann die
Existenz von Handlungsspielräumen erklärt werden?
Schneider und Janning (2006, 63) weisen darauf hin, dass „[…] der Interpretationsspielraum von
Durchführungsinstanzen umso größer [ist], je ungenauer der Policy-Output formuliert wurde.“
- 20 -

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Interview 1, Dr. Gerald Ressi, Bereichsleiter Beratung und Behandlung OMEGA, Graz, 05.08.2011.
Interview 2, Mag.a Ulla Pils, Rechtsberaterin ZEBRA, Graz, 09.08.2011.
Interview 3, Mag. Gerhard Reischer, Leiter der Abteilung II/3 BMI, Wien, 29.08.2011.
Interview 3a, Mag. Gerhard Reischer, Schriftliche Beantwortung von Nachfragen zum Interview
per E-Mail, 23.09.2011.
Interview 4, Dr. Wolf Szymanski, ehemaliger Leiter der Sektion III BMI, Wien, 13.09.2011.
- 140 -

Nationales Recht:
Bundesverfassungsgesetz vom 25. Juli 1946, womit auf dem Gebiete der allgemeinen Verwaltung
Bestimmungen getroffen werden: BGBl Nr. 142/1946.
Bundesgesetz vom 17. März 1954, betreffend die Ausübung der Fremdenpolizei
(Fremdenpolizeigesetz): BGBl Nr. 75/1954.
Bundesgesetz vom 7. März 1968 über die Aufenthaltsberechtigung von Flüchtlingen im Sinne der
Konvention über die Rechtsstellung der Flüchtlinge: BGBl Nr. 126/1968.
Bundesgesetz vom 4. Dezember 1979 über die Auslieferung und die Rechtshilfe in Strafsachen
(Auslieferungs- und Rechtshilfegesetz — ARHG): BGBl Nr. 529/1979.
Bundesgesetz vom 2. Oktober 1986, mit dem das Fremdenpolizeigesetz geändert wird: BGBl Nr.
555/1986.
Bundesgesetz vom 5. November 1987, mit dem das Fremdenpolizeigesetz geändert wird: BGBl Nr.
575/1987.
Bundesgesetz vom 14. März 1990, mit dem das Paßgesetz 1969, das Grenzkontrollgesetz 1969, das
Fremdenpolizeigesetz und das Bundesgesetz vom 7. März 1968, BGBl. Nr. 126, über die
Aufenthaltsberechtigung von Flüchtlingen im Sinne der Konvention über die Rechtsstellung
der Flüchtlinge, BGBl. Nr. 55/1955, in der Fassung BGBl. Nr. 796/1984 geändert werden:
BGBl Nr. 190/1990.
Bundesgesetz vom 5. Juli 1990, mit dem das Fremdenpolizeigesetz geändert wird: BGBl Nr.
451/1990.
Bundesgesetz, mit dem das Fremdenpolizeigesetz geändert wird: BGBl Nr. 21/1991.
Bundesverfassungsgesetz, mit dem das Bundes-Verfassungsgesetz in der Fassung von 1929, das
Bundesverfassungsgesetz betreffend Übergangsbestimmungen zur Zweiten Bundes-
Verfassungsnovelle und das Behörden-Überleitungsgesetz geändert werden und das Bundes-
Verfassungsgesetz, womit auf dem Gebiete der allgemeinen Verwaltung Bestimmungen
getroffen werden, aufgehoben wird: BGBl Nr. 565/1991.
Bundesgesetz mit dem die Bundesbetreuung von Asylwerbern geregelt wird
(Bundesbetreuungsgesetz): BGBl Nr. 405/1991.
Bundesgesetz, mit dem das Fremdenpolizeigesetz, BGBl. Nr. 75/1954, zuletzt geändert durch das
Bundesgesetz BGBl. Nr. 21/1991, geändert wird (Fremdenpolizeigesetz-Novelle 1991): BGBl
Nr. 406/1991.
Bundesgesetz über die Gewährung von Asyl (Asylgesetz 1991): BGBl Nr. 8/1992.
Bundesgesetz, mit dem der Aufenthalt von Fremden in Österreich geregelt wird: BGBl Nr.
466/1992.
Bundesgesetz, mit dem das Fremdengesetz erlassen und das Asylgesetz 1991 sowie das
Aufenthaltsgesetz geändert werden: BGBl Nr. 838/1992.
Bundesgesetz, mit dem das Bundesgesetz über die Einreise und den Aufenthalt von Fremden
(Fremdengesetz — FrG) geändert wird: BGBl Nr. 110/1994.
Bundesgesetz, mit dem das Aufenthaltsgesetz geändert wird: BGBl Nr. 351/1995.
Bundesgesetz, mit dem das Fremdengesetz geändert wird (FrG-Novelle 1996): BGBl Nr. 436/1996.
Bundesgesetz über die Einreise, den Aufenthalt und die Niederlassung von Fremden
(Fremdengesetz 1997 – FrG): BGBl I Nr. 75/1997.
Bundesgesetz über die Gewährung von Asyl (Asylgesetz 1997 – AsylG): BGBl I Nr. 76/1997.
Bundesgesetz, mit dem das Bundesgesetz über die Einreise, den Aufenthalt und die Niederlassung
von Fremden (Fremdengesetz 1997 – FrG) geändert wird: BGBl I Nr. 86/1998.
Bundesgesetz, mit dem das Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz 1991, das
Verwaltungsstrafgesetz 1991, das Verwaltungsvollstreckungsgesetz 1991, das Zustellgesetz,
das Agrarverfahrensgesetz, das Auskunftspflichtgesetz, das Auskunftspflicht-
Grundsatzgesetz, das Verwaltungsgerichtshofgesetz 1985, das Sicherheitspolizeigesetz, das
- 141 -

Fremdengesetz 1997, das Handelsgesetzbuch, das Volksanwaltschaftsgesetz 1982, das
Bundesgesetz über das Bundesgesetzblatt 1996, das Verlautbarungsgesetz 1985 und das
Bundesstraßenfinanzierungsgesetz 1996 geändert werden: BGBl I Nr. 158/1998.
Bundesgesetz, mit dem ein Bundesgesetz über die Ausübung des ärztlichen Berufes und die
Standesvertretung der Ärzte (Ärztegesetz 1998 - ÄrzteG 1998) erlassen und das
Ausbildungsvorbehaltsgesetz geändert wird: BGBl I Nr. 169/1998.
Bundesgesetz, mit dem das Bundesgesetz über die Gewährung von Asyl (Asylgesetz 1997 – AsylG)
geändert wird: BGBl I Nr. 4/1999.
Bundesgesetz, mit dem das Sicherheitspolizeigesetz, das Bundesgesetz, mit dem zur Bekämpfung
organisierter Kriminalität besondere Ermittlungsmaßnahmen in die Strafprozeßordnung
eingeführt sowie das Strafgesetzbuch, das Mediengesetz, das Staatsanwaltschaftsgesetz und
das Sicherheitspolizeigesetz geändert werden, das Bundesgesetz über den Schutz vor
Straftaten gegen die Sicherheit von Zivilluftfahrzeugen, die Exekutionsordnung, das
Zollrechts-Durchführungsgesetz, das Tilgungsgesetz 1972, das Polizeikooperationsgesetz, das
Waffengebrauchsgesetz 1969 und das Strafvollzugsgesetz geändert werden (SPG-Novelle
1999): BGBl I Nr. 146/1999.
Bundesgesetz, mit dem das Fremdengesetz 1997 und das Strafgesetzbuch geändert werden: BGBl I
Nr. 34/2000.
Bundesgesetz, mit dem das Fremdengesetz und das Bundesbetreuungsgesetz geändert werden:
BGBl I Nr. 134/2000.
Bundesgesetz, mit dem das Asylgesetz 1997 geändert wird (Asylgesetz-Novelle 2001): BGBl I Nr.
82/2001.
Bundesgesetz, mit dem das Fremdengesetz 1997 geändert wird: BGBl I Nr. 142/2001.
Bundesgesetz, mit dem das Fremdengesetz und das Bundesfinanzgesetz geändert werden: BGBl I
Nr. 69/2002.
Bundesgesetz, mit dem das Fremdengesetz 1997 (FrG-Novelle 2002) und das Asylgesetz 1997
(AsylG-Novelle 2002) und das Ausländerbeschäftigungsgesetz geändert werden: BGBl I Nr.
126/2002.
Bundesgesetz, mit dem das Asylgesetz 1997 (AsylG-Novelle 2003), das Bundesbetreuungsgesetz,
das Bundesgesetz über den unabhängigen Bundesasylsenat und das Meldegesetz geändert
werden: BGBl I Nr. 101/2003.
Bundesgesetz, mit dem Bundes-Verfassungsgesetz geändert wird, ein Asylgesetz 2005, ein
Fremdenpolizeigesetz 2005 und ein Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz erlassen, das
Bundesbetreuungsgesetz, das Personenstandsgesetz, das Bundesgesetz über den
u n a b h ä n g i g e n B u n d e s a s y l s e n a t , d a s E i n b ü r g e r u n g s g e s e t z z u d e n
Verwaltungsverfahrensgesetzen 1991, das Sicherheitspolizeigesetz, das Gebührengesetz 1957,
das Familienlastenausgleichsgesetz 1967, das Kinderbetreuungsgeldgesetz und das
Tilgungsgesetz 1972 geändert werden sowie das Fremdengesetz 1997 aufgehoben wird
(Fremdenrechtspaket 2005): BGBl I Nr. 100/2005.
Bundesgesetz, mit dem das Fremdenpolizeigesetz 2005, das Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz
und das Ausländerbeschäftigungsgesetz geändert werden: BGBl I Nr. 157/2005.
Bundesgesetz, mit dem das Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz geändert wird: BGBl I Nr.
31/2006.
Bundesgesetz, mit dem das Einkommensteuergesetz 1988, das Normverbrauchsabgabegesetz, die
Bundesabgabenordnung, das Abgabenverwaltungsorganisationsgesetz, das Finanzstrafgesetz,
das Zollrechts-Durchführungsgesetz, das Allgemeine Sozialversicherungsgesetz, das
Ausländerbeschäftigungsgesetz, das Fremdenpolizeigesetz 2005, das Niederlassungs- und
Aufenthaltsgesetz, das Sperrgebietsgesetz 2002 und das Kraftfahrgesetz 1967 geändert
werden – Betrugsbekämpfungsgesetz 2006: BGBl I Nr. 99/2006.
Bundesgesetz, mit dem ein Asylgerichtshofgesetz erlassen wird und das Asylgesetz 2005, das
- 142 -

Verwaltungsgerichtshofgesetz 1985, das Verfassungsgerichtshofgesetz 1953, das
Bundesministeriengesetz 1986, das Einführungsgesetz zu den Verwaltungsverfahrensgesetzen
1991, das Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz 1991, das Fremdenpolizeigesetz 2005,
das Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz, das Grundversorgungsgesetz-Bund 2005, das
Staatsbürgerschaftsgesetz 1985, das Sicherheitspolizeigesetz und das Waffengesetz 1996
geändert werden (Asylgerichtshof-Einrichtungsgesetz): BGBl I Nr. 4/2008.
Bundesgesetz, mit dem das Asylgesetz 2005, das Fremdenpolizeigesetz 2005 und das
Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz geändert werden: BGBl I Nr. 29/2009.
Bundesgesetz, mit dem das Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz geändert wird: BGBl I Nr.
38/2009.
Bundesgesetz, mit dem das Asylgesetz 2005, das Fremdenpolizeigesetz 2005, das Gebührengesetz
1957, das Grundversorgungsgesetz – Bund 2005, das Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz,
das Staatsbürgerschaftsgesetz 1985 und das Tilgungsgesetz 1972 geändert werden
(Fremdenrechtsänderungsgesetz 2009 – FrÄG 2009): BGBl I Nr. 122/2009.
Bundesgesetz, mit dem ein Bundesgesetz über die eingetragene Partnerschaft erlassen
(Eingetragene Partnerschaft-Gesetz - EPG) und das Allgemeine Bürgerliche Gesetzbuch, das
Ehegesetz, das Fortpflanzungsmedizingesetz, das IPR-Gesetz, die Jurisdiktionsnorm, das
Strafgesetzbuch, die Strafprozessordnung, das Arbeitslosenversicherungsgesetz 1977, das
Ausländerbeschäftigungsgesetz, das Urlaubsgesetz, das Betriebliche Mitarbeiter- und
Selbständigenvorsorgegesetz, das Landarbeitsgesetz 1984, das Arbeitsverfassungsgesetz, das
Post-Betriebsverfassungsgesetz, das Bauarbeiter-Urlaubs- und Abfertigungsgesetz, das
Arbeitsvertragsrechts-Anpassungsgesetz, das Kriegsopferversorgungsgesetz 1957, das
Heeresversorgungsgesetz, das Opferfürsorgegesetz, das Verbrechensopfergesetz, das
Allgemeine Sozialversicherungsgesetz, das Gewerbliche Sozialversicherungsgesetz, das
Bauern-Sozialversicherungsgesetz, das Beamten-Kranken- und Unfallversicherungsgesetz,
das Notarversicherungsgesetz 1972, das Einkommensteuergesetz 1988, das
Körperschaftsteuergesetz 1988, das Umsatzsteuergesetz 1994, das Bewertungsgesetz 1955,
das Gebührengesetz 1957, das Grunderwerbsteuergesetz 1987, die Bundesabgabenordnung,
das Alkoholsteuergesetz, das Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz 1991, das
Verwaltungsstrafgesetz 1991, das Datenschutzgesetz 2000, das Beamten-Dienstrechtsgesetz
1979, das Gehaltsgesetz 1956, das Vertragsbedienstetengesetz 1948, das Richter- und
Staatsanwaltschaftsdienstgesetz, das Bundes-Gleichbehandlungsgesetz, die
Reisegebührenvorschrift, das Landeslehrer-Dienstrechtsgesetz, das Land- und
forstwirtschaftliche Landeslehrer-Dienstrechtsgesetz, das Land- und Forstarbeiter-
Dienstrechtsgesetz, das Pensionsgesetz 1965, das Bundesbahn-Pensionsgesetz, das
Bezügegesetz, das Wachebediensteten-Hilfeleistungsgesetz, das Auslandszulagen- und
-hilfeleistungsgesetz, das Bundestheaterpensionsgesetz, das Personenstandsgesetz, das
Namensänderungsgesetz, das Passgesetz 1992, das Meldegesetz 1991, das Asylgesetz 2005,
das Fremdenpolizeigesetz 2005, das Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz, das
Staatsbürgerschaftsgesetz 1985, das Ärztegesetz 1998, das Gehaltskassengesetz 2002, das
Apothekengesetz, die Gewerbeordnung 1994, das Bilanzbuchhaltungsgesetz, das
Wi r t s c h a f t s t r e u h a n d b e r u f s g e s e t z , d a s Z i v i l t e c h n i k e rg e s e t z 1 9 9 3 , d a s
Wohnungsgemeinnützigkeitsgesetz, das Heeresdisziplinargesetz 2002, das
Heeresgebührengesetz 2001, das Studienförderungsgesetz 1992, das Schülerbeihilfengesetz
1983, das Unterrichtspraktikumsgesetz, das Patentgesetz 1970, das Patentanwaltsgesetz, das
Entwicklungshelfergesetz, das Bundesgesetz über Aufgaben und Organisation des
auswärtigen Dienstes – Statut und das Bundesgesetz über die Einräumung von Privilegien und
Immunitäten an internationale Organisationen geändert werden: BGBl I Nr. 135/2009.
Bundesgesetz, mit dem das Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz, das Fremdenpolizeigesetz 2005,
das Asylgesetz 2005, das Grundversorgungsgesetz – B u n d 2 0 0 5 u n d d a s
- 143 -

Staatsbürgerschaftsgesetz 1985 geändert werden (Fremdenrechtsänderungsgesetz 2011 –
FrÄG 2011): BGBl I Nr. 38/2011.
Kundmachung des Bundeskanzlers über die Aufhebung einer Wortfolge in § 44 Abs. 2 des
Asylgesetzes 1997 durch den Verfassungsgerichtshof: BGBl I Nr. 110/1998.
Kundmachung des Bundeskanzlers über die Aufhebung einer Wortfolge in § 28 Abs. 2 des
Fremdengesetzes 1997 durch den Verfassungsgerichtshof: BGBl I Nr. 20/2000.
Kundmachung des Bundeskanzlers über die Aufhebung der Wortfolge „vor Vollendung des 14.
Lebensjahres“ in § 21 Abs. 3 des Fremdengesetzes 1997 durch den Verfassungsgerichtshof:
BGBl I Nr. 66/2000.
Kundmachung des Bundeskanzlers über die Aufhebung einer Wortfolge in § 53 Abs. 3 sowie des §
103 Abs. 3 des Fremdengesetzes 1997 durch den Verfassungsgerichtshof: BGBl I Nr.
118/2001.
Kundmachung des Bundeskanzlers über den Ausspruch des Verfassungsgerichtshofes, dass § 18
Abs. 1 Z 3 und ß 22 Fremdengesetz 1997 verfassungswidrig waren: BGBl I Nr. 95/2003.
Kundmachung des Bundeskanzlers über die Aufhebung des zweiten Satzes des § 4 Abs. 3
Asylgesetz 1997, BGBl. I Nr. 76, idF der Asylgesetz-Novelle 2001, BGBl. I Nr. 82, durch den
Verfassungsgerichtshof: BGBl I Nr. 105/2003.
Kundmachung des Bundeskanzlers über die Aufhebung der Wortfolge „von Amts wegen“ in den §§
72f des Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetzes durch den Verfassungsgerichtshof: BGBl I
Nr. 103/2008.
Kundmachung des Bundeskanzlers über die Aufhebung des § 44 Abs. 5 letzter Satz des
Bundesgesetzes über die Niederlassung und den Aufenthalt in Österreich (Niederlassungsund
Aufenthaltsgesetz – NAG) durch den Verfassungsgerichtshof: BGBl I Nr. 16/2011.
Kundmachung des Bundeskanzlers über die Aufhebung einer Wortfolge in Abs. 1 und einer
Wendung in Abs. 4 des § 120 Fremdenpolizeigesetz 2005 durch den Verfassungsgerichtshof:
BGBl I Nr. 17/2011.
Vereinbarung zwischen dem Bund und den Ländern gemäß Art. 15a B-VG über gemeinsame
Maßnahmen zur vorübergehenden Grundversorgung für hilfs- und schutzbedürftige Fremde
(Asylwerber, Asylberechtigte, Vertriebene und andere aus rechtlichen oder faktischen
Gründen nicht abschiebbare Menschen) in Österreich (Grundversorgungsvereinbarung - Art.
15a B-VG): BGBl I Nr. 80/2004.
Verfassungsgesetz vom 1. Mai 1945 über die Wiederherstellung des Rechtslebens in Österreich
(Rechts-Überleitungsgesetz – R-ÜG.): BGBl Nr. 6/1945.
Regierungsvorlagen:
Regierungsvorlage betreffend das Bundesgesetz, mit dem das Fremdengesetz erlassen und das
Asylgesetz 1991 sowie das Aufenthaltsgesetz geändert werden, RV 692 XVIII GP.
Regierungsvorlage betreffend das Bundesgesetz über die Einreise, den Aufenthalt und die
Niederlassung von Fremden (Fremdengesetz 1997 - FrG), RV 685 BlgNR XX GP.
Regierungsvorlage betreffend das Bundesgesetz über die Gewährung von Asyl (Asylgesetz 1997 –
AsylG), RV 686 BlgNR XX GP.
Regierungsvorlage betreffend das Bundesgesetz, mit dem das Fremdengesetz 1997 (FrG-Novelle
2 0 0 2 ) u n d d a s A s y l g e s e t z 1 9 9 7 ( A s y l G - N o v e l l e 2 0 0 2 ) u n d d a s
Ausländerbeschäftigungsgesetz geändert werden, RV 1172 BlgNR XXI GP.
Regierungsvorlage betreffend das Bundesgesetz, mit dem Bundes-Verfassungsgesetz geändert
wird, ein Asylgesetz 2005, ein Fremdenpolizeigesetz 2005 und ein Niederlassungs- und
Aufenthaltsgesetz erlassen, das Bundesbetreuungsgesetz, das Personenstandsgesetz, das
Bundesgesetz über den unabhängigen Bundesasylsenat, das Einbürgerungsgesetz zu den
Verwaltungsverfahrensgesetzen 1991, das Sicherheitspolizeigesetz, das Gebührengesetz 1957,
- 144 -

das Familienlastenausgleichsgesetz 1967, das Kinderbetreuungsgeldgesetz und das
Tilgungsgesetz 1972 geändert werden sowie das Fremdengesetz 1997 aufgehoben wird
(Fremdenrechtspaket 2005), RV 952 BlgNR XXII GP.
Regierungsvorlage betreffend das Bundesgesetz, mit dem das Niederlassungs- und
Aufenthaltsgesetz, das Fremdenpolizeigesetz 2005, das Asylgesetz 2005, das
Grundversorgungsgesetz – Bund 2005 und das Staatsbürgerschaftsgesetz 1985 geändert
werden (Fremdenrechtsänderungsgesetz 2011 – FrÄG 2011), RV 1078 BlgNR XXIV GP.
Erlässe:
Erlass des BMI vom 19.01.1994, Zl. 80.147/15 – III 16/ 94, „Kostenverrechnung in
fremdenpolizeilichen Angelegenheiten; Beschaffung von Flugtickets“
Erlass des BMI vom 03.05.1999, Zl. 31.200/15-III/16/99.
Erlass des BMI vom 01.06.1999, ZI. 19.250/42 – GD/99, „Richtlinie für die Organisation und
Durchführung von Abschiebungen auf dem Luftwege (Linienflüge)“
Erlass des BMI vom 01.06.1999, Zl. 31.200/28 – III/16/99, „Grundsatz Fremdenwesen
Abschiebung“
Erlass des BMI vom 01.09.1999, Zl. 31.200/50 – III/16/99, „Charterabschiebungen“
Erlass des BMI vom 17.09.1999, Zl. 19.250/48 – GD/99, „Durchführungsrichtlinie für
Abschiebungen auf dem Luftwege“
Erlass des BMI vom 29.10.2010, BMI-FW1410/0323 – II/3/2010, „Abschiebepraxis - Maßnahmen
12 10 2010 (Familien, 6- Punkte-Programm FBM, Umsetzung)“
Erlass des BMI vom 19.11.2010, BMI-FW1410/0387 – I/1/b/2010, „Abschiebepraxis -
Vorgangsweise bei der Unterbringung von fremdenrechtlich festgenommenen Familien bzw.
unbegleiteten Minderjährigen bis 16 Jahre in der Familienunterbringung Wien 11.,
Zinnergasse 29a“
Europäisches Gemeinschaftsrecht:
Entscheidung 2004/573/EG des Rates betreffend die Organisation von Sammelflügen zur
Rückführung von Drittstaatsangehörigen, die individuellen Rückführungsmaßnahmen
unterliegen, aus dem Hoheitsgebiet von zwei oder mehr Mitgliedstaaten: ABl L 2004/261, 28.
Entscheidung 575/2007/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einrichtung des
Europäischen Rückkehrfonds für den Zeitraum 2008 bis 2013 innerhalb des Generellen
Programms „Solidarität und Steuerung der Migrationsströme“: ABl L 2007/144, 45.
RL 2001/40/EG des Rates über die gegenseitige Anerkennung von Entscheidungen über die
Rückführung von Drittstaatsangehörigen: ABl L 2001/149, 34.
RL 2003/110/EG des Rates über die Unterstützung bei der Durchbeförderung im Rahmen von
Rückführungsmaßnahmen auf dem Luftweg: ABl L 2003/321, 26. (Durchbeförderungs-
Richtlinie)
RL 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über
gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal
aufhältiger Drittstaatsangehöriger, ABl L 2008/348, 98. (Rückführungs-Richtlinie)
VO 2725/2000/EG des Rates über die Einrichtung von „Eurodac“ für den Vergleich von
Fingerabdrücken zum Zwecke der effektiven Anwendung des Dubliner Übereinkommens:
ABl L 2000/316, 1. (Eurodac-Verordnung)
VO 343/2003/EG des Rates zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des
Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen in einem
Mitgliedstaat gestellten Asylantrags zuständig ist: ABl L 2003/50, 1. (Dublin II-Verordnung)
- 145 -

VO 2007/2004/EG des Rates zur Errichtung einer Europäischen Agentur für die operative
Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union: ABl L
2004/349, 1. (FRONTEX-Verordnung)
Völkerrecht:
Abkommen über strafbare und bestimmte andere an Bord von Luftfahrzeugen begangene
Handlungen: BGBl Nr. 247/1974. (Tokioter Abkommen)
Konvention über die Rechtsstellung der Flüchtlinge: BGBl Nr. 55/1955. (GFK)
Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten samt Zusatzprotokoll: BGBl Nr.
210/1958. (EMRK)
Übereinkommen über die Rechte des Kindes: BGBl Nr. 7/1993. (UN-Kinderrechtskonvention)
Übereinkommen über die Bestimmung des zuständigen Staates für die Prüfung eines in einem
Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaften gestellten Asylantrags samt Protokoll sowie
Protokoll über die Berichtigung des Übereinkommens: BGBl III Nr. 165/1997. (Dubliner
Übereinkommen)
Übereinkommen über den Beitritt der Republik Österreich zu den am 19. Juni 1990 in Schengen
unterzeichneten Übereinkommen zur Durchführung des Überein- kommens von Schengen
vom 14. Juni 1985 zwischen den Regierungen der Staaten der Benelux-Wirtschaftsunion, der
Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik betreffend den schrittweisen
Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen, dem die Italienische Republik, das
Königreich Spanien und die Portugiesische Republik sowie die Griechische Republik jeweils
mit den Übereinkommen vom 27. November 1990, vom 25. Juni 1991 und vom 6. November
1992 beigetreten sind: BGBl III Nr. 90/1997. (Schengener Durchführungsübereinkommen)
- 146 -

Abstract
Anhang
Die vorliegende Diplomarbeit untersucht die Politik und Praxis der zwangsweisen Rückführungen
in Österreich von Beginn der 1990er Jahre bis heute. Ausgehend von einem konstatierten
deportation turn in den meisten liberalen Demokratien zu Ende des 20. Jahrhunderts (Gibney
2008), also einem Anstieg der Abschiebungszahlen und der normalisierten Anwendung von
Abschiebungen als Maßnahme der Immigrationskontrolle, werden Abschiebungen in Österreich
einer politikwissenschaftlichen Analyse unterzogen. Fragen nach der rechtlichen Regelung von
Abschiebungen sowie deren Implementierung durch staatliche und nicht-staatliche Akteure stehen
im Vordergrund.
Unter Rückgriff auf den Regimeansatz werden die institutionalisierten Formen der Umsetzung von
formellen und informellen Regeln, die geltenden Normen, Prinzipien und Routinen als
Abschiebungsregime beschrieben. Es wird aufgezeigt, dass Abschiebungen gegen Ende des 20.
Jahrhunderts auch in Österreich zu einer alltäglichen Maßnahme der Immigrationskontrolle
geworden sind. Die hierfür konstitutiven Abschiebegesetze wurden im Wesentlichen zu Beginn der
1990er Jahre erlassen und seither sukzessive ausgeweitet. Die Umsetzung dieser Regeln wird durch
eine Vielzahl von Akteuren durchgeführt, wobei neben den verantwortlichen Stellen der staatlichen
Verwaltung auch nicht-staatliche Akteure (NGOs, Beförderungsunternehmen, Reiseveranstalter)
sowie überstaatliche (Frontex) und andere nationalstaatliche Akteure (EU-Mitgliedstaaten und
Vertretungsbehörden der Rückübernahmeländer in Österreich) daran beteiligt sind. Die
Ausgestaltung konkreter Abschiebeprozesse hängt von der Interaktion dieser Akteure untereinander
sowie deren Interaktion mit dem sozialen Umfeld ab.
- 147 -

Danksagung
Ich möchte an dieser Stelle allen Personen danken, die mich bei meinem Studium und dem
Schreiben der vorliegenden Arbeit unterstützt haben. Zuerst möchte ich mich bei meiner Familie,
allen voran meinen Eltern, bedanken, die mir das Studium ermöglicht haben. Ganz besonderer Dank
gilt auch meiner Diplomarbeitsbetreuerin Sieglinde Rosenberger, die mir nicht nur wichtige
Hilfestellungen, Ideen und Verbesserungsvorschläge für die vorliegende Diplomarbeit gegeben hat,
sondern mich auch in meiner bisherigen wissenschaftlichen Arbeit unterstützt und gefördert hat.
- 148 -

Interviewleitfaden staatliche Verwaltung
I) Beschreibung der Organisation (Sektion II, Abteilung II/3):
Bitte beschreiben Sie mir kurz die Abteilung II/3 (Fremdenpolizei und Grenzkontrollwesen):
! Aufbau/Organisation des Referats, MitarbeiterInnen, Organisation innerhalb BMI (Kontakt
mit höheren Ebenen in Belangen der zwangsweisen Rückführung)
! Ihre Position (seit?), Zuständigkeit, Hauptaufgaben, Veränderungen
! Entwicklung von zwangsweiser Rückkehr im Vergleich zur freiwilligen Rückkehr
(Vergangenheit, Zukunft)
Fragen zum Kontakt zwischen Referat II/3/c und Fremdenpolizeibehörden:
! Regelmäßiger/koordinierter Kontakt zwischen PolizistInnen, Bezirksverwaltungsbehörden,
Sicherheitsdirektionen und BMI? Inhalt/Ausgestaltung des Kontakts?
! Interventionen des BMI bezüglich konkreter Verfahren der Aufenhaltsbeendigung /
Abschiebungen? Wenn ja: Häufigkeit, Art und Weise? Oder nur allgemeine Koordination
und keine Befassung mit konkreten Fällen?
II) Allgemeines zur Abschiebung:
! Veränderungen in der Praxis zwangsweiser Rückführungen von MigrantInnen seit 1990er
Jahren (bezüglich Verfahren, Beteiligten, Verantwortung)? Wenn ja: Wann, warum?
! Stellenwert/Einfluss von EU-Politik im bzw. auf den Bereich der zwangsweisen
Rückführung (EU-Recht, Frontex)?
! Bemühungen verstärkter europäischer Kooperation im Bereich zwangsweiser
Rückführungen?
III) Abschiebepraxis / Prozess – Beteiligte – Betroffene:
! Beschreibung des Abschiebungsprozesses, Unterscheidung in Kategorien von
Abschiebungen? Einteilung in Phasen?
! Beteiligung von staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren am Verfahren zur
Aufenthaltsbeendigung bzw. am Abschiebungsprozess? Veränderungen?
! Beteiligung welcher Polizeieinheiten am Abschiebungsprozess (Wachkörper Bundespolizei,
Gemeindewachkörper, Sondereinheiten)? Welche Personen außer PolizistInnen nehmen an
Abschiebungen teil? Veränderungen im Zeitverlauf?
! Ärzte/Ärztinnen: Wer macht Flugtauglichkeitsprüfung vor Abschiebeflügen (eigene
- 149 -

Gutachter/Polizeiärzte bei BVP, SD oder direkt vom BMI bestellt)? Auch
psychologisch/psychiatrische Gutachten (wer macht das; Verträge mit BMI)? Gesetzlich
vorgeschrieben? Teilnahme an Flügen: nur bei Charterflügen oder bei allen
Flugabschiebungen (auch PsychologInnen)? Gesetzlich vorgeschrieben?
! Unterschiedliche Formen der Abschiebung bezüglich der Art der Beförderung (Charter- oder
Passagierflugzeug, Landweg …)? Veränderungen im Zeitverlauf?
! Auf dem Luftweg: Welche Personen werden mittels Chartermaschinen abgeschoben, welche
in gewöhnlichen Passagierflugzeugen? Veränderungen im Zeitverlauf?
! Am Landweg: ebenfalls über private Beförderungsunternehmen (Zug, Bus …) oder eigene
Fahrzeuge der Polizei? Veränderungen im Zeitverlauf?
! Gruppen, die am häufigsten abgeschoben werden (nach legalem Status, auf Basis von
Ausweisungen oder Aufenthaltsverboten, Nationalität, Familienstand)? Veränderungen im
Zeitverlauf?
! Unterschiede in Vorgehensweisen je nachdem, wer abgeschoben wird (beispielsweise
Kinder, Familien, alleinstehende Männer/Frauen)? Veränderungen im Zeitverlauf?
! Situationen/Umstände, die Durchführungen von Abschiebungen verkomplizieren oder
verunmöglichen?
! Probleme im Bereich der zwangsweisen Rückführung?
! Menschenrechtsbeobachter (Auswahl, Funktionsperiode)?
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Interviewleitfaden NGOs
I) Beschreibung der eigenen Organisation / Aufgaben im Bereich der zwangsweisen
Rückführung:
! Bitte erzählen Sie mir kurz über die NGO:
! Aufgabenprofil, Zielgruppen der NGO (darunter von Abschiebung bedrohte Personen?), nur
STMK oder auch aus anderen Bundesländern?
! Sind Abschiebungen (in)direkt Teil der Arbeit? Kontakt mit Fremdenpolizeibehörden in
alltäglicher Arbeit? (Wenn ja: wie gestaltet sich dieser? Mit welchen Ebenen haben Sie
Kontakt (Organen des öffentlichen Sicherheitsdienstes, Bezirksverwaltungsbehörden,
Sicherheitsdirektion(en), BMI)? Kontakt mit Asyl- oder Aufenthaltsbehörden?
II) Abschiebepraxis / Ablauf der Entscheidung und Durchführung einer Abschiebung:
Bitte beschreiben Sie mir, wie sich ihres Wissens nach im Normalfall eine Abschiebung gestaltet:
von dem bescheidmäßigen Auftrag aus Österreich auszureisen (Ausweisung oder
Aufenthaltsverbot) bis zur tatsächlichen Durchführung einer Abschiebung!
! Beteiligte staatliche und nicht-staatliche Akteure?
! Orte der Abschiebung (Zugang? Immer aus Schubhaft oder auch von zu Hause?)
! Umstände, die Abschiebungen erschweren/verunmöglichen? Öffentlichkeit, Protest?
! Feststellung des Gesundheitszustandes des/der Abzuschiebenden (nur bei
Flugabschiebungen oder auch am Landweg? Sind hierzu nur bestimmte, ausgewählte
Amtsärzte berechtigt?)
! Strategien von Betroffenen, um Abschiebungen zu umgehen?
! Am häufigsten betroffene Personengruppen (z.B. nach legalem Status: AsylwerberInnen,
illegalisierte MigrantInnen, verurteilte Nicht-StaatsbürgerInnen / Nationalität,
Familienstand / Basis der Abschiebung: Ausweisung, Aufenthaltsverbot oder
Rückehrentscheidungen)? Veränderungen im Zeitverlauf?
! Unterschiedliche Vorgehensweisen der Fremdenpolizeibehörden bei unterschiedlichen
Gruppen an Abzuschiebenden? Veränderungen im Zeitverlauf?
III) Einschätzung des Verwaltungshandelns:
! Handlungsspielraum der zuständigen Behörden (Unterscheidung zw. Organen des
öffentlichem Sicherheitsdienstes, 1. und 2. Instanz)? Wodurch? Ermessensspielraum durch
- 151 -

Fremdengesetze (groß/klein)?
! Unterschiede in der Praxis von Abschiebungen in den Bundesländern oder im Zeitverlauf
(seit den 1990er Jahren)?
! Veränderungen in der Abschiebepraxis seit 1990? Wodurch (z.B. Gesetze,
Parteizugehörigkeit der/des InnenministerIn)? Wann? Wichtige gesetzgeberische Schritte
hierfür? Entwicklung des Fremdenrechts?
! Auswirkungen des Menschenrechtsbeirats (1999) auf Abschiebepraxis?
! Veränderungen der Abschiebepraxis durch „Menschenrechtsbeobachter“ Günter Ecker
(VMÖ) seit 2001?
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Curriculum Vitae
Persönliche Daten
Name: Jakob Winkler
Geburtsdatum: 14.05.1987
Geburtsort: Graz, Österreich
Staatsbürgerschaft: Österreich
E-Mail: jakob.winkler@univie.ac.at
Ausbildung
10/2006 – 10/2011 Diplomstudium der Politikwissenschaft an der Universität Wien
(Spezialisierungsmodule Europa und Europäische Union,
Österreichische Politik und Politische Theorien und
Kulturstudien)
09/2001 - 06/2005 Kreativzweig des BG/BRG Klusemannstraße, Graz
(Matura mit gutem Erfolg)
1993/94 – 2000/01 Private Montessorischule SIP (Schule im Pfeifferhof), Graz
Sprachkenntnisse: Deutsch (Muttersprache), Englisch (fließend), Französisch
(Grundkenntnisse)
Berufserfahrung
03/2010 – 03/2011 Studienassistent am Institut für Politikwissenschaft, Universität
Wien bei Frau Univ.-Prof. in Dr. in Sieglinde Rosenberger
(administrative Aufgaben, Mitbetreuung und -organisation von
Lehrveranstaltungen)
02/2010 Ferialjob bei dem internationalen Kinder- und
Jugendtheaterfestival „spleen graz“ (Festivalfahrer)
08/2009 – 10/2009 Ferialjob bei dem Kulturfestival „Steirischer Herbst“ in Graz
(Festivalfahrer)
10/2005 – 10/2006 Zivildienst am LKH-Graz in der Abteilung für allgemeine
radiologische Diagnostik (Büroarbeit, Mithilfe bei der
Organisation internationaler Tutorials)
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Wissenschaftliche Tätigkeit
seit 04/2011 Forschungsassistent im Rahmen des Projekts „DEMO. Challenging
Deportation through Mobilization“, Institut für
Politikwissenschaft, Universität Wien
seit 03/2010 Mitglied der Forschungsgruppe INEX – Politics of Inclusion and
Exclusion, Institut für Politikwissenschaft, Universität Wien
(http://inex.univie.ac.at)
Publikationen
Gadermaier, Ursula / Rosenberger, Sieglinde / Winkler, Jakob (2012): Gegen die Exklusion:
Proteste gegen Abschiebungen von AsylwerberInnen, in: Atac, Ilker / Rosenberger, Sieglinde (Hg.):
Politiken der Inklusion und Exklusion. Mechanismen, Prozesse, Gruppen. Wien: Vienna University
Press (forthcoming).
Kröll, Patricia / Reiner, Pauline / Wieser, Silvia-Maria / Winkler, Jakob (2010):
Verwaltungsdominanz und politische Kontinuität: Die Grundversorgung von AsylwerberInnen in
Tirol, in: Rosenberger, Sieglinde (Hg.): Asylpolitik in Österreich. Unterbringung im Fokus. Wien:
Facultas, 144-162.
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