VERFASSUNG FÜR EUROPA - Netzwerk Europäische Bewegung ...

2. aktualisierte und erweiterte Auflage
Carsten Berg
Georg Kristian Kampfer
(Hrsg.)
VERFASSUNG FÜR EUROPA
Der Taschenkommentar für Bürgerinnen und Bürger

Impressum
Bibliographische Informationen Der Deutschen Bibliothek
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detaillierte bibliographische Daten sind im Internet über
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Europa-Union Deutschland e.V.
Carsten Berg, Georg Kristian Kampfer,
Ann-Kathrin Fischer und Moritz Alt
W. Bertelsmann Verlag GmbH & Co. KG
Postfach 10 06 33, D-33506 Bielefeld
W. Bertelsmann Verlag, Bielefeld
Christiane Zay, Bielefeld
Ann-Kathrin Fischer, Berlin
ISBN 3-7639-3371-9
Bestell-Nr. 60.01.515a
Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede
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© 2005 W. Bertelsmann Verlag GmbH & Co.KG
Bielefeld 2005
Printed in Germany
II

Impressum
Die in diesem Kommentar dargelegten Informationen und Ansichten sind die
der Autoren und beinhalten nicht den offiziellen Standpunkt der Europäischen
Gemeinschaften. Die Verantwortung für den Inhalt des Vertrags über eine Verfassung
für Europa obliegt vollständig den Staats- und Regierungschefs der
Europäischen Union.
Die vollständige Version der hier abgedruckten Auszüge aus dem Vertrag
über eine Verfassung für Europa ist im Amtsblatt der Europäischen Union,
„Mitteilungen und Bekanntmachungen“, C 310 vom 16. Dezember 2004,
veröffentlicht worden. Der Text des Vertrages über eine Verfassung für
Europa wurde am 29. Oktober 2004 von den Staats- bzw. Regierungschefs
der 25 Mitgliedstaaten sowie der 3 Kandidatenländer unterzeichnet. Dieser
Vertrag liegt nunmehr den Unterzeichnerstaaten zur Annahme (Ratifizierung)
gemäß der in ihrer jeweiligen Verfassung vorgesehenen Verfahren
vor.
Verbindlich sind ausschließlich die in den gedruckten Ausgaben des Amtsblattes
der Europäischen Union veröffentlichten offiziellen Dokumente.
Diese Publikation wird von der Europäischen Union finanziell unterstützt.
Sie ist entstanden in Zusammenarbeit mit dem Centre International de Formation
Européenne. Die Verantwortung für den Inhalt tragen allein die
Herausgeber. Die vertretenen Meinungen sind nicht notwendigerweise die
der Europäischen Kommission.
Die Autoren sind für den Inhalt ihrer Beiträge selbst verantwortlich. Die
von ihnen vertretenen Ansichten sind nicht zwingend mit denen der Herausgeber
identisch.
Sollten Sie bei der Lektüre dieses Buches auf Unstimmigkeiten gestoßen
sein, so sind wir Ihnen über einen entsprechenden Hinweis dankbar. In diesem
Buch werden sämtliche maskuline Formen geschlechtsneutral verwandt.
Sie implizieren zugleich eine weiblich Besetzung.
E-mail: buchprojekt@verfassung-europa.de · www.verfassung-europa.de
III

Die Redaktion „Verfassung für Europa“
Diese Buch entstand unter redaktioneller Mitarbeit von
Moritz Alt
Friedrich Bokern
Ann-Kathrin Fischer
Feodora von Franz
Jana Hoppe
Annett Jagiela
Jens Jenssen
Andrea Kämpf
Beatrice Kolp
Georg Philipp Kössler
Ivo Mechtel
Nicole Meßmer
Yoriko Rach
Miriam Rupprecht
Jan Schubert
IV

Inhalt
Geleitwort
Elmar Brok
IX
Über dieses Buch
XI
Carsten Berg/Georg Kristian Kampfer
Der Weg von Brüssel nach Rom durch das Tal der Ahnungslosen
Georg Kristian Kampfer 1
Vom Flickenteppich zur Europäischen Verfassung
Annett Jagiela 7
Abkürzungen 17
I. Originaltext
VERFASSUNG FÜR EUROPA (Teil I, II und IV) 19
II. Kommentar 75
Teil I
1. PRÄAMBEL 76
Einstimmung und Skizze der Befindlichkeit?
Georg Kristian Kampfer
2. DEFINITION UND ZIELE DER UNION (Artikel 1-8) 82
Auf Zuwachs geschneidert
Lutz Hager
3. GRUNDRECHTE UND UNIONSBÜRGERSCHAFT (Artikel 9, 10) 93
Ein Europa für den Menschen – die fundamentalen Rechte der
Europäer
Stephan Korte
4. DIE GRUNDPRINZIPIEN DER KOMPETENZORDNUNG 101
(Artikel 6, 11, 18)
Alles in bester Ordnung?
Christian Wenning/Florian Ziegenbalg
5. DIE ZUSTÄNDIGKEITEN DER UNION (Artikel 12-17) 111
Was darf die Europäische Union?
Christian Wenning/Florian Ziegenbalg
V

Inhalt
6. DER INSTITUTIONELLE RAHMEN (Artikel 19) 119
Die Europäische Union – ein einzigartiges Projekt
Nicole Meßmer
7. DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT (Artikel 20) 128
Demokratischer Goliath ohne Keule?
Marc Schreiner
8. DER EUROPÄISCHE RAT (Artikel 21, 22) 136
Der Europäische Rat – Macht oder Ohnmacht der EU?
Jan Kreutz
9. DER MINISTERRAT (Artikel 23-25) 145
Ministerrat – das Machtzentrum der Europäischen Union
Beatrice Kolp
10. DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION (Artikel 26-28) 156
Europäische Regierung oder neutraler Verwaltungsapparat?
Die Kommission auf der Suche nach sich selbst
Julia Strese
11. DER GERICHTSHOF DER EUROPÄISCHEN UNION (Artikel 29) 165
Der Gerichtshof als Motor und Spiegelbild der Integration
Reinhard Ruge
12. DIE SONSTIGEN ORGANE UND DIE BERATENDEN 173
EINRICHTUNGEN DER UNION (Artikel 30-32)
Kommission, Parlament und Ministerrat – ist das alles?
Tobias Schwab
13. AUSÜBUNG DER ZUSTÄNDIGKEITEN DER UNION – 182
GEMEINSAME BESTIMMUNGEN (Artikel 33-39)
Es gibt nichts Komplizierteres als eine Vereinfachung
Stefan Evers
14. DIE GEMEINSAME AUSSEN- UND SICHERHEITSPOLITIK 191
(Artikel 40)
Eine Stimme für Europa – Europas Stimme in der Welt
Anna Lührmann/Tina Löffelsend
15. DIE GEMEINSAME SICHERHEITS- UND VERTEIDIGUNGS- 202
POLITIK (Artikel 41)
Die EU wird wehrhaft
Sebastian Peter Sass
VI

Inhalt
16. DES RAUM DER FREIHEIT, DER SICHERHEIT 212
UND DES RECHTS (Artikel 42)
Europäische Innen- und Justizpolitik: Der Raum der Freiheit,
der Sicherheit und des Rechts – ein magisches Dreieck?
Tamara Ritter
17. SOLIDARITÄTSKLAUSEL (Artikel 43) 223
Neues Regelwerk gegen Terror und Katastrophen
Sebastian Peter Sass
18. VERSTÄRKTE ZUSAMMENARBEIT (Artikel 44) 225
Wie kommt die Europäische Union rascher voran?
Luise Papcke
19. DAS DEMOKRATISCHE LEBEN DER UNION (Artikel 45-52) 233
Vom Demokratiedefizit zur europäischen Öffentlichkeit und zurück
Jan Seifert
20. DIE FINANZEN DER UNION (Artikel 53-56) 243
Von den Budgetrechten über die Europa-Steuer hin zu einer
engeren Union?
Annegret Katharina Schäfer
21. DIE UNION UND IHRE NACHBARN (Artikel 57) 251
Die Europäische Union – ein stabilisierender Faktor in der Welt
Anna Lührmann
22. ZUGEHÖRIGKEIT ZUR UNION (Artikel 58-60) 254
Jedem Anfang wohnt ein Zauber inne, jedem Ende ...
Florentina Harbo
Teil II: Die Charta der Grundrechte der Union
1. PRÄAMBEL
Eine Einführung in die Welt der Grundrechte
Georg Kristian Kampfer 266
2. TITEL I-IV (Artikel 61-98) 270
Würde des Menschen, Freiheiten, Gleichheit, Solidarität
Ann-Kathrin Fischer
3. TITEL V-VII (Artikel 99-114) 284
Bürgerrechte, justizielle Rechte, allgemeine Bestimmungen
über die Auslegung und Anwendung der Charta
Moritz Alt
VII

Inhalt
Teil IV: Allgemeine und Schlussbestimmungen
1. ALLGEMEINE UND SCHLUSSBESTIMMUNGEN 300
(Artikel 437-448)
Und zum Abschluss ein Referendum?
Carsten Berg
III. Autorinnen und Autoren 312
IV. Danksagung 315
V. Glossar 316
VI. Personen- und Sachverzeichnis 325
VIII

Geleitwort
GELEITWORT
des Europaparlamentariers, ehemaligen Konventsmitglieds
und Präsidenten der Europa-Union Deutschland Elmar Brok
Die Verfassung ist gut für die Bürger Europas. Diesen scheinbar banalen
Satz kann man heute nicht oft und eindringlich genug wiederholen. Er
lässt sich schließlich, wie dieser Taschenkommentar unter Beweis stellt,
auch leicht untermauern. Doch genau dies hat die politische Klasse bislang
nicht oder nur mangelhaft bewerkstelligt. Ich nehme mich dabei
nicht aus, trotz aller Bemühungen der letzten 12 Monate. Insbesondere
muss klar sein: Die Europäische Union wird scheitern, wenn sie weiterhin
in den öffentlichen Debatten auf ein innenpolitisches Kampfinstrument
reduziert wird.
Wichtiger noch als die konkreten Inhalte der Verfassung ist oftmals die
allgemeine Stimmung zu Europa. Hier liegt ein noch schwereres Versäumnis
der politischen Elite und der Wirtschaft vor. Europa ist zu einer
Sache des Schacherns und zu einer mit dem Argument der Realpolitik
gerechtfertigten Windfähnchenpolitik geworden. Niemand hat den Menschen
den wahren Nutzen der europäischen Erweiterung des vergangenen
Jahres erklärt, etwa eine Kosten-Nutzen-Aufstellung veröffentlicht.
Niemand hat den Menschen vermittelt, dass die Europäische Union die
kostengünstigste Garantie für Frieden, Freiheit und Wohlstand bei uns
und unseren Nachbarländern ist. Wie soll ein Nationalstaat allein in der
globalen Ordnung politisch und wirtschaftlich die Interessen seiner Bürger
noch wahrnehmen können? Was passiert, wo die Europäische Union
abwesend ist, konnte man auf dem Balkan in den 1990er Jahren sehen.
Aber auch die Grenzen Europas bleiben diffus und damit beängstigend
für die Bürger. Es wäre nötig gewesen, dies bis zu den Stammtischen zu
vermitteln – mehr noch, es bleibt nötig. Denn sonst entfernt sich das
Volk von dem Projekt.
Doch die Politik hält auch selbst die Instrumente der Problemlösung in
der Hand. Anders als zu Zeiten von Konrad Adenauer und Robert Schuman
oder Helmut Kohl und Francois Mitterand ist heute keinerlei charismatische
Führung in der Europäischen Union erkennbar. Europa ist
keine Sache des Herzens mehr. Das lässt sich ändern.
IX

Geleitwort
Die Verbesserungen und Zwecke der Verfassung müssen letztlich kommen
– aber sie müssen den Bürgern auch erklärt werden. Die politische
Klasse hat dies weitgehend versäumt. Wie sonst ist es zu erklären, dass
die Franzosen und die Niederländer die Verfassung ablehnen, um die
EU-Mitgliedschaft der Türkei zu verhindern – wo doch gerade die Verfassung
die Messlatte für die Türkei durch die neue europäische Grundrechtecharta
höher legen soll als heute? Wie sonst ist es zu erklären, dass
die Menschen befürchteten, ihr Land hätte nichts mehr zu sagen, obwohl
doch gerade die Stimmengewichtung sich mehr an der Bevölkerungszahl
orientieren und die nationalen Parlamente gestärkt werden sollen?
Wie sonst ist zu erklären, dass die Bürger eine bürgernähere Politik wünschen,
wo doch die Verfassung gerade Sitzungen des Ministerrats öffentlich
machen, Bürgerbegehren ermöglichen und das direkt vom Volk
gewählte Parlament stärken will? All dies – die Inhalte – wurden nicht
vermittelt.
Der Verfassungskonvent und die Staats- und Regierungschefs verfolgten
ein Ziel. Denn der Vertrag von Nizza reicht nicht für die Union mit
25 Mitgliedern und bleibt zwingend hinter den Erwartungen der Bürger
zurück – der Unmut würde auf Dauer nur größer und verbreiteter. Einen
Teil der Verfassung umzusetzen wäre ebenso wenig möglich, da er nur
als Paket die Zustimmung fand. Jeder Teil, den man weglassen wollte,
würde einen Kritiker hervorbringen, der nur wegen dieses Teiles andere
Teile akzeptiert hatte. Schließlich ein ganz neues Paket zu verhandeln
würde nicht nur die Staaten ignorieren, die bereits ratifiziert haben, sondern
auch erneut viele Jahre brauchen – nur um letztlich abermals von
allen Mitgliedern ratifiziert werden zu müssen. Auch ein Kerneuropa
ohne Staaten wie Frankreich wäre kaum denkbar oder praktikabel. Will
man also die Verfassung als Ganzes umsetzen und wirken lassen, so sollten
die Staats- und Regierungschefs einen Weg finden, auf die Nein-
Sager zuzugehen. Ein einfaches Wiederholen der Abstimmungen, bis
das gewünschte Ergebnis herauskommt, wäre hingegen Beweis genau
jener Arroganz, die die Bürger der Politik unterstellen – und gegen den
bürgernahen Geist des Verfassungsvertrages selbst. Es müssen andere
Vorzeichen her: offensichtlich vorwiegend innenpolitische, aber auch
europapolitische.
Brüssel, im Juli 2005
X
Elmar Brok

Vorwort
Über dieses Buch
„Ja, wir können träumen und diesen Traum von Europa vermitteln.“ 1
Verfassung für Europa heißt es auf der 480 Seiten starken Publikation
der Europäischen Union. 2 Das Buch enthält das gesellschaftliche Fundament
eines zukünftigen Europas mit 458 Millionen Bürgern, das Regelwerk
der größten Wirtschafts- und Exportgemeinschaft der Welt sowie
die Voraussetzungen für einen friedlichen Zusammenschluss von über
25 Völkern 3 . Vielleicht stehen wir sogar vor dem Beginn der Verwirklichung
eines „European Dream“, eines Traums von einem demokratischen
europäischen Volk, das sich durch Pluralismus, Nichtdiskriminierung,
Toleranz, Gerechtigkeit, Solidarität und die Gleichheit von Frauen
und Männern auszeichnet 4 und in Frieden in und mit dieser Welt lebt.
Doch zunächst einmal haben viele Bürger 5 in Referenden, zum Beispiel
in Frankreich und den Niederlanden, mit einem „Nein“ zur Europäischen
Verfassung ihren generellen Unmut über die Europäische Union zum
Ausdruck gebracht. Dies muss debattiert und verstanden werden. Die
Chance, das Vertrauen aller Bürger zu gewinnen, liegt in dem „Plan D“,
dem Plan für Demokratie und Diskussion über die Inhalte der Verfassung
für Europa.
Die Verfassung für Europa gliedert sich in vier Teile mit insgesamt
990 Artikeln 6 und geht damit über den Umfang anderer Verfassungen,
wie etwa das deutsche Grundgesetz mit 146 Artikeln 7 , weit hinaus. In
der ersten Auflage dieses Taschenkommentars kommentierten wir ausschließlich
Teil I der Verfassung. Die drei weiteren Teile und die Proto-
1
Valéry Giscard d’Estaing bei der Eröffnung des Verfassungskonvents am 28. Februar 2002.
2
Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften (2005): Vertrag über eine Verfassung
für Europa, Luxemburg. Die Bezeichnung „Vertrag über ein Verfassung für Europa“ weist
darauf hin, dass die Verfassung aus juristischer Sicht ein völkerrechtlicher Vertrag zwischen den
Unterzeichnerstaaten ist.
3
Bei Redaktionsschluss umfasste die EU 25 Mitgliedstaaten. Das „Zieldatum“ für den Beitritt
Rumäniens und Bulgariens war der 1. Januar 2007 (Unterzeichnungsdatum des Erweiterungsvertrages:
25. April 2005).
4
Vgl. „Die Werte der Union“ in Artikel 2.
5
Die Verwendung der männlichen Form schließt stets die weibliche mit ein.
6
448 Artikel der Teile I bis IV plus 542 Artikel der 36 Protokolle.
7
Mit allen neu eingefügten Artikeln hat das Grundgesetz über 180 Artikel.
XI

Vorwort
kolle sparten wir aus, da wir davon überzeugt waren, dass dies für einen
ersten Überblick ausreicht. Doch viele Leser belehrten uns eines Besseren
... Teil II der Europäischen Verfassung enthält die „Charta der Grundrechte
der Union“. Sie wurde von dem ersten Konvent der Europäischen
Union, dem Grundrechte-Konvent, in den Jahren 1999 und 2000 erarbeitet.
Diesem saß der ehemalige Bundespräsident Roman Herzog vor. Die
Kommentierung der Grundrechtecharta sowie der Originaltext der
ersten beiden Teile finden sich neuerdings in diesem Buch. Ebenso
wurde der Teil IV („Allgemeine und Schlussbestimmungen“) in dieser
zweiten Auflage kommentiert. Sie enthalten den Artikel 447 – den
„Schicksalsartikel“ der Verfassung –, welcher die Ratifikation und das
Inkrafttreten der Verfassung regelt.
Auch wenn von einem Abdruck und einer ausführlichen Kommentierung
von Teil III der Verfassung („Die Politikbereiche und Arbeitsweise
der Union“) hier abgesehen wurde, so wird doch in verständlicher Weise
auf diesen Bezug genommen. Würden wir auch Teil III mit seinen
322 Artikeln kommentieren, so wäre dieses Buch kein Taschenkommentar
für Bürger, sondern eine „Enzyklopädie für Wirtschaftsjuristen“.
Wie bei der ersten Ausgabe standen eine klare Übersicht und Konzentration
auf das Wesentliche bei der zweiten Ausgabe wieder im Vordergrund
der Bearbeitung. Die Europäische Verfassung wird allgemein verständlich
erklärt und kommentiert. Das Buch erhebt nicht den Anspruch,
juristischen Feinheiten zu genügen. Die europäische Fachsprache wird
nur dann verwendet, wenn dies zur Klarheit und Präzision erforderlich
ist. Sie wird so gebraucht, dass jeder interessierte Bürger, der sich bisher
noch nicht so ausführlich mit Europapolitik und Europarecht beschäftigt
hat, sie verstehen kann.
Wer in dem Europa von morgen seine Rechte nicht kennt, wird diese nicht
wahrnehmen. Wer die Organisation und Funktionsweise der Bürgervertretung
in der Europäischen Union nicht versteht, wird machtlos.
Aus der Projektbeschreibung zu diesem Buch aus dem Jahr 2001
Zu der ersten Buchauflage haben wir uns über die zahlreichen Leserbriefe
gefreut. Wir wünschen uns, dass dies so bleibt. Wir möchten auch zur
zweiten Auflage dazu ermutigen, den Kontakt zu den Autoren und den
Herausgebern zu suchen. Hierzu besteht die Möglichkeit über unsere
Homepage: http://www.verfassung-europa.de.
XII

Vorwort
Dieses Buch ist das Ergebnis eines nun zweijährigen Projektes der Jungen
Europäischen Föderalisten. In dessen Zentrum steht eine junge Berliner
Redaktion, die 26 europaerfahrene Autorinnen und Autoren aus
ganz Deutschland betreut. Zum Austausch und zur Vertiefung der gewonnenen
Erkenntnisse fand im Oktober 2003 in Zusammenarbeit mit
dem Deutschen Bundesjugendring in Berlin eine gemeinsame Klausurtagung
von Autoren und Redaktion statt. An dieser nahmen als Experten
auch die ehemaligen Konventsmitglieder Professor Jürgen Meyer und
Bundestagsabgeordneter Peter Altmaier teil sowie der Brüsseler Korrespondent
der Süddeutschen Zeitung Christian Wernicke, der Politologe
Professor Wolfgang Wessels und Daniel Göler als Vertreter des Instituts
für Europäische Politik.
Ganz besonders freuen wir uns über die Unterstützung dieser zweiten
Auflage durch die Europa-Union Deutschland. Gemeinsam mit den Jungen
Europäischen Föderalisten und dem Deutschen Bundesjugendring
stellt sich die Europa-Union Deutschland auf den letzten Seiten des Buches
dem Leser vor.
Unser besonderer Dank gilt dem W. Bertelsmann Verlag aus Bielefeld,
der in gewohnter Manier wieder für beste Qualität des Buches sorgte.
Brüssel, im Juli 2005
Carsten Berg & Georg Kristian Kampfer
XIII

Die Meilensteine der Europäischen Verfassung
15. Dezember 2001
Europäischer Rat von Laeken
Einberufung des Europäischen Konvents
28. Februar 2002
Europäischer Konvent
Eröffnungssitzung
20. Juni und 18. Juli 2003
Vorlage des Verfassungsentwurfs
4. Oktober 2003
Regierungskonferenz von 2003/2004
Eröffnungssitzung
16. und 17. Juni 2004
Europäischer Rat von Brüssel
Politische Einigung über den Verfassungstext
29. Oktober 2004
Unterzeichnung der Verfassung
2004–2007
Annahmeverfahren in den
Mitgliedstaaten
Hinterlegung der Annahmeurkunden in Rom
Juni 2006
Bilanz über Annahmeverfahren
auf EU-Sondergipfel
1. November 2006
Vorgesehenes Datum des Inkrafttretens
Verschoben auf Mitte 2007
XIV

Georg Kristian Kampfer
Der Weg von Brüssel nach Rom
durch das Tal der Ahnungslosen
Zukunftsverhandlungen in Brüssel
Vor etwa zweihundert Jahren tagten in Nordamerika die 55 Männer 1 des
„Konvents von Philadelphia“ und erarbeiteten die Verfassung der Vereinigten
Staaten von Amerika. 2 Als im Jahr 2002 nun auch in Europa
116 Frauen und Männer zusammentraten 3 , erweckten sie bei manch
einem Erinnerungen an den Konvent von Philadelphia. 4 Die Brüsseler
Versammlung hieß nämlich „Konvent zur Zukunft Europas“ und gab
sich schon bald den einprägsamen Namen „Verfassungskonvent“. Und
tatsächlich, das Ergebnis der Versammlung war nicht nur, wie ursprünglich
gedacht, eine Neuordnung der bestehenden europäischen Verträge,
sondern der Entwurf einer Verfassung für Europa. 5
„Der Text [...] ist das Ergebnis sechzehnmonatiger gemeinsamer Anstrengungen.
[...] Unser Vorschlag ist insofern ehrgeizig, als er über das hinausgeht,
was allgemein für möglich gehalten wurde. Dieser Entwurf
eines Verfassungsvertrages ist ein harmonisches Bauwerk. Ein Bauwerk,
weil es ein Werk aus einem Guss darstellt [...]. Harmonisch, weil wir
sorgfältig darauf geachtet haben, ein optimales Gleichgewicht zwischen
der Rolle der Union und der Rolle der Mitgliedstaaten herzustellen [...].“
Mit diesen Worten überreichte am 20. Juni 2003 der ehemalige Staatspräsident
Frankreichs, Valéry Giscard d’Estaing, als Präsident des Verfassungskonvents
den europäischen Staats- und Regierungschefs den
ausgearbeiteten Entwurf einer Verfassung für Europa. Dies geschah,
weil sie es nach geltendem europäischem Recht sind, die eine Änderung
der Grundstruktur der Europäischen Union auszuhandeln haben. Valéry
Giscard d’Estaing ermahnte die Regierungsoberhäupter zur Disziplin:
„Ich möchte betonen, dass der Entwurf nun in Ihren Händen liegt, dass
Sie als europäische Staats- und Regierungschefs über ihn entscheiden,
1
Vor allem Juristen, Großgrundbesitzer, Kaufleute und politische Führungspersönlichkeiten.
2
Der Konvent von Philadelphia tagte von Mai bis September 1787. Er legte eine Bundesstaatsverfassung
vor, welche der Annahme durch mindestens neun der dreizehn amerikanischen
Kolonien bedurfte. Dieses Ziel wurde im Juli 1787 erreicht. Als nach einigem Zögern auch die
Staaten New York und Virginia zustimmten, konnte die Verfassung mit Geltung für die gesamten
USA im Jahr 1789 in Kraft treten.
3
19 Frauen und 97 Männer tagten vom 28. Februar 2002 bis zum 10. Juli 2003 in Brüssel.
4
Vgl. Richter 2003.
5
Auch der Konvent von Philadelphia ging über den Auftrag einer Revision der „Articles of Confederation“
hinaus. Vgl. hierzu Richter 2003, 20.
Kampfer 1

Einführung
denn es geht nicht mehr nur um technische Details, sondern um das
Schicksal der Verfassung.“
Dennoch scheiterte am 13. Dezember 2003 der erste Versuch einer Einigung.
Zwei Mitgliedstaaten der Europäischen Union hatten sich geweigert,
einer vom Konvent vorgeschlagenen neuen Machtverteilung im
Ministerrat – dem Entscheidungsgremium der Europäischen Union –
zuzustimmen: Polen und Spanien. Erst im Juni 2004 war nach einigem
Tauziehen der Diplomaten und Politiker die Machtfrage im Ministerrat
geklärt und die Mitgliedstaaten einigten sich verbindlich auf den „Vertrag
über eine Verfassung für Europa“, eine etwas überarbeitete Version
des vom Konvent vorgelegten Verfassungsentwurfs. Noch im Oktober
desselben Jahres wurde das Dokument unterzeichnet. 6 Für Deutschland
unterschrieben Bundeskanzler Gerhard Schröder und Außenminister
Joschka Fischer. Verbindlich? Erst langsam wurde allen Beteiligten
bewusst, dass im Oktober die Verfassung zwar feierlich verkündet, die
eigentliche Hürde aber noch nicht genommen war. Das Schicksal der
Verfassung hängt vielmehr von dem Ausgang des größten Ratifizierungsprozesses
der europäischen Geschichte ab, denn nach Artikel 447
müssen alle 25 Mitgliedstaaten die Verfassung „im Einklang mit ihren
verfassungsrechtlichen Vorschriften“ 7 annehmen. Danach tritt sie – frühestens
„am 1. November 2006“ – in Kraft.
Noch bevor das Europäische Parlament in Straßburg die Verfassung mit
großer Mehrheit billigte 8 , gaben neun Mitgliedstaaten 9 bekannt, dass bei
ihnen nicht nur ihr Parlament, sondern auch das Volk direkt abstimmen
werde. Darunter waren Staaten wie Frankreich, dessen Bevölkerung 1992
nur mit knapper Mehrheit einer wichtigen Reform der Europäischen
Union zugestimmt hatte 10 , Irland, wo im Juni 2001 das Referendum zu
einem neuen Europavertrag gescheitert war 11 , das traditionell europaskeptische
Großbritannien und die Tschechische Republik, deren Staats-
6
Die feierliche Unterzeichnung fand am 29. Oktober 2004 in Rom statt.
7
Vgl. Artikel 447 Absatz 1.
8
Das Europäische Parlament billigte am 12. Januar 2005 mit 500 Ja- und 137 Neinstimmen die
Verfassung und befürwortete rückhaltlos deren Ratifizierung.
9
Spanien, Tschechische Republik, Dänemark, Frankreich, Großbritannien, Irland, Luxemburg,
Niederlande und Portugal mit insgesamt etwa 250 Mio. Bürgern, d.h. mehr als die Hälfte aller
EU-Bürger (448 Mio.).
10
Die Bevölkerung Frankreichs nahm am 20. September 1992 mit einer Mehrheit von nur 51 %
den Maastrichter Vertrag an.
11
Der Vertrag von Nizza wurde erst bei einem zweiten Referendum am 19. Oktober 2002 angenommen.
2 Kampfer

Einführung
präsident Václav Klaus im April 2005 seine Bevölkerung dazu aufrief, die
Verfassung abzulehnen. 12 Mit einem negativen Votum in den europafreundlichen
Niederlanden rechnete noch niemand. In Deutschland entschied sich
der Bundestag wie bei der Einführung des Euro und der Erweiterung der
Europäischen Union um zehn neue Staaten gegen eine Volksabstimmung,
obgleich bei den Bürgern in verschiedenen Umfragen eine große Zustimmung
zur Verfassung festgestellt wurde. 13 Der deutsche Verein „Mehr
Demokratie e.V.“ machte schließlich die Ortschaft Strempt in Nordrhein-
Westfalen zum Testgebiet für die Verfassung. Bei einer simulierten Volksabstimmung
stimmten dort 73 % Prozent der Wähler für die Verfassung. 14
Das Tal der Ahnungslosen
Was die deutschen Bürger mit den Bürgern anderer Mitgliedstaaten
damals wie heute verbindet, ist die mangelnde Kenntnis des Inhalts der
Europäischen Verfassung. In Deutschland fühlen sich drei von vier
Befragten nicht ausreichend informiert. 15 EU-weit gaben im November
2004 30 % der Befragten an, noch nie etwas von einer Europäischen
Verfassung gehört zu haben. Im Alter zwischen 15 und 24 taten dies über
40 % der Befragten. 16 Trotz der mangelnden Kenntnisse herrscht europaweit
eine grundsätzlich positive Einstellung gegenüber der Verfassung.
So auch im Februar 2005 in Spanien, als 76,7 % der abstimmenden
Bürger der Verfassung zustimmten, obgleich kurz zuvor in Meinungsumfragen
fast 80 % der Befragten angegeben hatten, sie besäßen
keine genaueren Kenntnisse über deren Inhalt. 17
12
Klaus kritisiert unter anderem, dass „der Verfassungsvertrag“ durch die Ratifizierung eine
„echte Verfassung“ und die EU „ein Staat“ werde. Die Mitgliedstaaten würden „einfache
Regionen“, da sie das Recht der nationalen Gesetzgebung immer mehr verlieren würden. Durch
die neue Stimmenverteilung im Rat würden „kleinere Mitgliedstaaten“ (z.B. Tschechische
Republik) benachteiligt. Auch kritisiert Klaus, dass die Ansichten der bei einer Entscheidung
im Rat unterliegenden Staaten unberücksichtigt bleiben würden. Vgl. Klaus 2005, 1 ff.
13
Das Eurobarometer der Europäischen Kommission stellt eine „generelle Zustimmung“ von 83
% fest. Vgl. Europäische Kommission 2004a, 21. Nach einer Emnid-Umfrage für DIE WELT
am 1. November 2004 sind sogar 89 % der Befragten „grundsätzlich für eine Verfassung“.
14
An der simulierten Volksabstimmung nahmen am 13. Juni 2004 insgesamt 383 Bürger teil. Vgl.
http://www.mehr-demokratie.de/strempt.html (20.06.2005) und Rübel 2004.
15
Vgl. Europäische Kommission 2004b, 4.
16
Vgl. Europäische Kommission 2005a, 3.
17
Vgl. Europäische Kommission 2004b, 4. Bei einem „Kontrolltest“ der Kommission in Spanien
wurde durchschnittlich jede zweite von sechs inhaltlichen Fragen falsch beantwortet. Vgl.
Europäische Kommission 2005b, 28.
Kampfer 3

Einführung
Wenn die Europäische Union in Zukunft nicht nur eine Union der Staaten,
sondern auch eine Union der Bürger sein soll, dann müssen wir, die Bürger,
auch die Inhalte der Verfassung verstehen. Denn: „Es ist das Europa
der Bürgerinnen und Bürger – oder es gibt kein politisches Europa“. 18
Dabei sind doch die zentralen Neuerungen schnell ausgemacht: Die Verfassung
stärkt die Handlungsfähigkeit der erweiterten Europäischen
Union, gibt den Bürgern neue Grundrechte und unternimmt den Versuch,
den Parlamentarismus in Europa auszubauen. Das Europäische Parlament
erhält mehr Mitwirkungsmöglichkeiten, der Deutsche Bundestag
und der Bundesrat können vor dem Europäischen Gerichtshof klagen,
wenn sie meinen, dass die Europäische Union in ihren Aufgabenbereich
eingreift. Die Verfassung schafft die Voraussetzung für eine lebendige
Demokratie, indem nun 1.000.000 Bürger die Europäische Kommission
dazu auffordern können, ein Gesetz zu erarbeiten. Die Verfassung macht
die Europäische Union verständlicher, weil sie die verschiedenen europäischen
Verträge zusammenführt und an vielen Stellen einfache Begriffe
verwendet werden. Ein Novum ist auch das Amt eines Außenministers
und eines vom Europäischen Parlament gewählten „Präsidenten
der Europäischen Union“. 19
Trotz dieser Neuerungen hieß es – nachdem neun europäische Staaten
die Verfassung angenommen hatten – in Frankreich am 29. Mai 2005
einfach „Non“. In dem dort erforderlichen Referendum hatten rund 55%
der Franzosen gegen die Europäische Verfassung gestimmt. Die Wahlbeteiligung
lag bei 70 %. 20 Attac Deutschland erklärte dazu: „Die Menschen
wollen ein sozialeres Europa und ein Ende der noeliberalen Politik.“
21 Wenige Tage später folgte am 1. Juni 2005 wie das Fallen eines
weiteren Dominosteines das negative Votum der Niederländer mit fast
62 % bei einer Wahlbeteiligung von 62,8 %. 22 Die Bürger dort kritisierten
ähnlich wie zuvor in Frankreich ganz allgemein den Sozialabbau im
eigenen Land, die Senkung des Lohnniveaus und die Reduzierung der
18
Pernice 2003, 100.
19
Genau genommen ist dies der Präsident des für Rechtsakte der Europäischen Union vorschlagsberechtigten
Organs (Europäische Kommission), die bzgl. des Vorschlagsrechts eine Art „EU-
Regierung“ darstellt.
20
Die Wahlbeteiligung bei den Wahlen zum Europäischen Parlament im Jahr 2004 lag bei 24 %.
21
Attac Deutschland: „Attac Deutschland begrüßt französisches Nein zur EU-Verfassung“, Pressemitteilung
vom 29. Mai 2005 – Frankfurt/Main.
22
Die Wahlbeteiligung bei den Wahlen zum Europäischen Parlament im Jahr 2004 lag bei 39 %.
4 Kampfer

Einführung
Abgaben von Wirtschaftsunternehmen an den Staat. 23 Der Europäischen
Union warfen sie vor, ihrem Heimatland die Unabhängigkeit zu nehmen.
Das Zünglein an der Waage war dann oftmals die ablehnende Haltung zur
Aufnahme der Türkei in die Europäische Union.
Daraufhin erklärten die 25 Staats- und Regierungschefs der Europäischen
Union am 18. Juni 2005 in Brüssel: „Wir haben den Ausgang der
Referenden in Frankreich und den Niederlanden zur Kenntnis genommen.
Wir sind der Auffassung, dass hierdurch das Engagement der Bürger
für das europäische Aufbauwerk nicht in Frage gestellt wird. Die
Bürger haben jedoch Bedenken und Ängste zum Ausdruck gebracht,
denen Rechnung getragen werden muss. Es ist daher notwendig, die
Lage gemeinsam zu überdenken.“ Das Ende des Ratifizierungsverfahrens
verschoben sie auf Mitte 2007.
Rome: A town that wasn’t built in a day
Terroranschläge in Europa wie die Anschläge vom 11. März 2004 auf
Vorortzüge in Madrid und am 7. Juli 2005 auf das U-Bahn- und Busnetz
von London lassen die Europäische Union näher zusammenrücken und
Naturkatastrophen wie die Tsunami-Welle vom 26. Dezember 2004 in
Asien erfordern nicht zuletzt wegen der zahlreichen betroffenen Europäer
eine europäische Antwort. So haben die Staats- und Regierungschefs
der Europäischen Union auf ihrem Treffen im März 2004 in Brüssel
die „Solidaritätsklausel“ aus Artikel 43 der Europäischen Verfassung
bereits der Ratifizierung vorgezogen. Im Juni 2004 einigten sich die
25 europäischen Fachminister auf die von Artikel 41 vorgesehenen Einrichtung
der Europäischen Verteidigungsagentur mit Sitz in Brüssel. Der
im Januar 2005 einberufene Sonderrat der Außen-, Gesundheits- und Entwicklungsminister
zur Situation in Asien behandelte zudem Fragen, die
den Ausbau der konsularischen Zusammenarbeit der EU-Mitgliedstaaten
betrafen und in der Konsequenz den von der Verfassung vorgesehenen
Aufbau eines Europäischen Auswärtigen Dienstes beschleunigen. Die
Schattenseiten des Politikalltags zeigen also, dass unabhängig von dem
Ausgang des Annahmeverfahrens die Bewältigung zukünftiger Herausforderungen
auf der Grundlage des Verfassungstextes erfolgen wird. Die
Inhalte der Verfassung sind damit ein europäisches Produkt von bleibender
Aktualität. Weder die Väter der Verfassung noch die nachfolgenden
23
Vgl. Victor/Kreickenbaum 2005.
Kampfer 5

Politiker und Diplomaten werden das Ziel aus den Augen verlieren, die
Ratifikationsurkunden aller Mitgliedstaaten der Europäischen Union
„bei der Regierung der Italienischen Republik“ 24 in Rom zu hinterlegen.
25 Ansonsten wird die Verfassung in Einzelteile zerlegt und in Brüssel
am Volk vorbei Schritt für Schritt umgesetzt. 26
Literatur: Däubler-Gmelin, Herta/Mohr, Irina (Hrsg.): Recht schafft Zukunft. Perspektiven der
Rechtspolitik in einer globalisierten Welt – Bonn. Europäische Kommission (2004a): Flash EB
159/1 „The Future European Constitution“, Januar/Februar 2004 – Brüssel. Europäische Kommission
(2004b): Flash EB159/2 „The Future European Constitution“, Juni/Juli 2004 – Brüssel.
Europäische Kommission (2005a): The Future Constitutional Treaty – First Results, Eurobarometer
Special 214, November 2004 – Brüssel. Europäische Kommission (2005b): Flash EB168
„The European Constitution: post-Referendum Spain“, Report, Februar/März 2005 – Brüssel.
Pernice, Ingolf (2003): Welche Verfassung braucht Europa?, in: Däubler-Gmelin, Herta/Mohr,
Irina (Hrsg.): Recht schafft Zukunft. Perspektiven der Rechtspolitik in einer globalisierten Welt
– Bonn, S. 100–111. Richter, Emanuel (2003): Ein republikanischer Aufbruch für Europa? –
Demokratietheorethische Anmerkungen zum „Europäischen Konvent“, in: Berliner Debatte Initial
14 (2003) 1, S. 16–33. Rübel, Jan (2004): Das gallische Dorf in der Eifel – Strempt stimmt
über EU-Verfassung ab: symbolisch und ganz ernst, in: DIE WELT vom 8. Juni 2004. Victor,
Jörg/Kreickenbaum, Martin (2005): Niederlande. EU-Verfassung scheitert an sozialem Widerstand,
unter: http://www.wsws.org/2005/jun2005/hall-j04.shtml (23.06.2005). Zentrum für Wirtschaft
und Politik (2004): Sagen wir zur europäischen Verfassung Ja oder Nein? – Prag.
24
Artikel 447 Absatz 1
25
In Rom werden seit den so genannten „Römischen Verträgen“ (1957) alle europäischen Verträge
hinterlegt.
26
Neben den oben genannten Beispielen können über Vereinbarungen zwischen den europäischen
Institutionen und durch Änderungen in deren Geschäftsordnungen etwa der ständige Präsident
des Europäischen Rates ernannt oder durch eine Personalunion von Hohem Vertreter der
GASP und dem EU-Außenkommissar das Amt des Europäischen Außenministers faktisch
geschaffen werden.
6

Annett Jagiela
Vom Flickenteppich zur Europäischen Verfassung
Die Schreckgespenster Europas sind seine Verträge. Seit dem 1. Februar
2003 gilt der Vertrag von Nizza, der aus einem Sammelsurium von
Verträgen besteht und das Ergebnis einer 50-jährigen Entwicklung ist.
Die Vertragsgrundlagen der Europäischen Union 1 (EU) wurden immer
wieder überarbeitet, ergänzt oder erneuert, so dass der Vertrag von Nizza
wie ein Flickenteppich erscheint: bestehend aus Hunderten von Artikeln,
Protokollen und Erklärungen. Kein Wunder, dass kaum verständlich ist,
was die Europäische Union überhaupt ist, wer in Europa entscheidet,
wessen Rechte und Interessen diese allgegenwärtige EU vertritt und wer
wofür zuständig und verantwortlich ist. Der Gesetzesdschungel behindert
nicht nur ein effektives und effizientes Vorgehen zwischen den
europäischen Institutionen sowie zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten.
Die mangelnde Transparenz untergräbt auch sämtliche Bemühungen
der Politiker, den Bürgern Europa näher zu bringen.
Im Laufe der europäischen Einigung gab es viele Anläufe, die Gemeinschaft
der Mitgliedstaaten zu einer handlungsfähigen wirtschaftlichen,
sozialen und politischen Einheit umzugestalten. Bereits im Jahr 1953
legten der französische Politiker Jean Monnet und der belgische Politiker
Paul-Henri Spaak den Entwurf eines Vertrages zu Errichtung einer
Satzung der Europäischen Gemeinschaft vor, welcher jedoch vom französischen
Parlament abgelehnt wurde. Im Jahre 1984 präsentierte dann
das Europäische Parlament den so genannten Spinelli-Entwurf für eine
Verfassung der Europäischen Union. Der Entwurf hatte bereits die Form
einer richtigen Verfassung. Er enthielt Grundrechte, institutionelle
Bestimmungen, Ziele und Zuständigkeiten der Europäischen Gemeinschaft.
Leider interessierten sich die Mitgliedstaaten zu diesem Zeitpunkt
nicht für den Entwurf und so landete er vorerst wieder in der
Schublade. Mit der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) im Jahre
1986 verpflichteten sich die Mitgliedstaaten zur Schaffung des europäischen
Binnenmarktes. Die zunehmende Integration erzeugte einen institutionellen
Reformdruck, wodurch allmählich der Weg zu einem neuen
Vertrag geebnet wurde: dem Vertrag von Maastricht, der für die Grundsteinlegung
des Euro bekannt ist. 1995 machte die Erweiterung um drei
1
Die wichtigsten Grundlagen waren der Vertrag der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und
Stahl (1951), der Vertrag über die Europäischen Gemeinschaften (1957), die Einheitliche Europäische
Akte (1986) sowie die Verträge von Maastricht (1992) und Amsterdam (1997).
Jagiela 7

Einführung
Länder (Österreich, Finnland und Schweden) eine erneute Überarbeitung
der Verträge notwendig. Außerdem stand die wohl bisher größte
Herausforderung der EU vor der Tür: die Erweiterung der EU um zehn
Mitgliedstaaten. Für diesen historischen Schritt mussten die europäischen
Institutionen und Entscheidungsverfahren reformiert werden,
denn schließlich kann eine „EU der 25“ nicht mit denselben Strukturen
operieren wie eine EU mit nur 15 Staaten. Der Vertrag von Amsterdam
sollte Abhilfe schaffen. Doch wurde in Amsterdam viel über den „Stabilitäts-
und Wachstumspakt“ 2 gestritten und nur wenig über die wichtigen
Erweiterungsfragen gesprochen: Wie groß soll die Europäische Kommission
zukünftig sein? Wie sollen die Stimmen der kleinen und der großen
Staaten im Ministerrat gewichtet werden? Und in welchen Politikbereichen
soll statt des Konsenses die Mehrheit entscheiden? Diese Fragen
wurden fortan als „Left-overs von Amsterdam“ bezeichnet und
mussten auf der nächsten Regierungskonferenz behandelt werden, die
im Jahre 2001 mit dem Vertrag von Nizza und vielen frustrierten Staatsund
Regierungschefs endete. Nein, auch in Nizza konnten die Umbauarbeiten
für ein Europahaus mit 25 neuen Mitgliedstaaten nicht vollendet
werden.
Der Konvent zur Zukunft Europas
Angesichts der Unfähigkeit der Staats- und Regierungschefs, Kompromisse
zu finden, wurde ein neues Gremium geschaffen: der Konvent zur
Zukunft Europas. Die Aufgaben des Konvents waren, die bestehenden
Verträge zu vereinfachen, die Aufgabenverteilung zwischen den Mitgliedstaaten
und der EU neu zu regeln, den Status der Grundrechtecharta
zu klären und über eine stärkere Integration der nationalen Parlamente
nachzudenken, kurzum, für mehr Effizienz, Transparenz und Demokratie
in der EU zu sorgen. 3 Der Konvent setzte sich aus einem Plenum
und einem Präsidium zusammen und bestand aus 102 Mitgliedern:
15 Regierungsvertretern der Mitgliedstaaten, 30 nationalen Parlamentsabgeordneten,
16 Abgeordneten des Europäischen Parlamentes, 2 Mitgliedern
der Kommission sowie 13 Regierungsvertretern und 26 Parlamentsabgeordneten
der Beitrittsländer ohne Stimmrecht. Auf diese
Weise wurden vier Ebenen der Legitimation eingebunden: So vertraten
2
Vgl. hierzu ausführlicher den entsprechenden Abschnitt im Glossar dieses Buches.
3
Vgl. 6. Erklärung zur Zukunft der Europäischen Union (Laeken) S. 367-374 und III. Einberufung
eines Konvents zur Zukunft Europas, in: Läufer 2002, S. 375-377.
8 Jagiela

Einführung
die nationalen Parlamentarier die Bürger der Mitgliedstaaten und die
Europaparlamentarier das Volk der Union. Die Vertreter der Regierungen
repräsentierten nationalstaatliche Interessen und die Vertreter der
Kommission das europäische Gemeinschaftsinteresse. Mit 72 Personen
waren die Parlamentarier im Plenum eindeutig in der Mehrheit und trugen
damit zur Bürgernähe des Konvents bei.
Im Präsidium war dies nicht der Fall. Hier waren die Parlamentarier in
der Minderheit. Das Präsidium bestand aus zwölf Personen: dem Präsidenten
des Konvents Valéry Giscard d’Estaing und seinen zwei Stellvertretern
Giuliano Amato und Jean-Luc Dehaene. Diesen drei standen
neun Mitglieder des Plenums zur Seite: drei Regierungsvertreter, zwei
Mitglieder der Europäischen Kommission, zwei Vertreter der nationalen
Parlamente und zwei Vertreter des Europäischen Parlamentes.
Das Plenum
16 Europa-Abgeordnete
15 Regierungsvertreter
(je einer pro EU-Staat)
30 Nationale Abgeordnete
(je zwei pro EU-Staat)
2 EU-Kommissare
Mitspracherecht aber kein
Mitentscheidungsrecht
13 Regierungsvertreter
der Kandidaten-Staaten
26 Abgeordnete
der Kandidaten-Staaten
Darstellung nach: http://www.auswaertiges-amt.de/konvent
Arbeitsweise des Verfassungskonvents
Die Arbeitsweise des Konvents wurde nicht nur durch die große Anzahl
der Parlamentarier, sondern auch durch die öffentlichen und transparenten
Plenartagungen sowie die Beteiligung der Zivilgesellschaft
Jagiela 9

Einführung
geprägt. 4 Alle Plenartagungen waren öffentlich und können noch heute
im Internet unter http://www.european-convention.eu.int nachvollzogen
werden.
Im Plenum wurden Konzepte und Textvorschläge für die zukünftige Verfassung
diskutiert. Die Konventsmitglieder konnten dabei Reden oder
Gegenreden halten, Unterschriftensammlungen oder Resolutionen präsentieren.
5 Inhaltliche Arbeit wurde aber vor allem in den Arbeitsgruppen
und Arbeitskreisen des Konvents geleistet. 6 Deren Ergebnisse wurden
dann im Plenum vorgestellt und beraten.
Die Aufgaben des Präsidiums waren, die Regeln für die Arbeitsweise
des Konvents festzulegen, Textvorschläge für Verfassungsartikel zu
erarbeiten, Plenartagungen vorzubereiten und die Debatten des Plenums
auszuwerten. Im Gegensatz zum Plenum tagte das Präsidium nicht
öffentlich.
Um die Arbeit im Konvent strukturiert voranzutreiben, wurde die
16-monatige Arbeitszeit in drei Phasen unterteilt. In der ersten Phase
(28. Februar 2002 bis 12. Juni 2002) übten sich die Delegierten im
Zuhören und „Brainstormen“. In einer großen allgemeinen Debatte wurden
Ziele und Ideen bezüglich der europäischen Institutionen, Aufgaben
und Ent-scheidungsmechanismen ausgetauscht. Hier hatten auch zivilgesellschaftliche
Organisationen die Möglichkeit sich einzubringen. Die
Konventsmitglieder entschieden sich auch schon am Anfang dazu, nicht
nur – wie von den Staats- und Regierungschefs ursprünglich gefordert –
Empfehlungen für die nächste Regierungskonferenz zu erarbeiten. Sie
einigten sich vielmehr darauf, am Ende ihrer Konventsarbeit einen
umfassenden europäischen Verfassungsentwurf zu präsentieren. 7
In der zweiten Phase (12. Juni 2002 bis 6. Februar 2003) entwickelte der
Konvent eine Eigendynamik. Die Konventsmitglieder wollten endlich
mit der konkreten Textarbeit beginnen. Das zeigte sich an den verschiedenen
Positionspapieren und ersten Verfassungsentwürfen, welche das
Präsidium unter Zugzwang setzten. Deshalb präsentierte Giscard
4
Vgl. das Interview mit dem deutschen Konventsmitglied Jürgen Meyer: „Langfristig werden
die europäischen Entscheidungen auf das Parlament und den Rat übergehen.“, unter:
http://www.das-parlament.de/2003/45/Thema/002.html (20.06.2005).
5
Vgl. Brok/Selmayr 2004, 679.
6
Die Konventsmitglieder arbeiteten in elf Arbeitsgruppen und drei kleineren Arbeitskreisen, die
vom Präsidium eingesetzt wurden. Sie tagten insgesamt 86-mal. Das Präsidium konnte auf insgesamt
50 Sitzungen und das Plenum auf 27 Sitzungen zurückschauen.
7
Vgl. Brok/Selmayr 2004, 678.
10 Jagiela

Einführung
d’Estaing schon am 28. Oktober 2002 einen „Vorentwurf des Verfassungsvertrages“,
obwohl er eigentlich die Ergebnisse der Arbeitsgruppen
im Januar 2003 abwarten wollte. 8 Ausgehend von diesen ersten Entwürfen
beschäftigten sich die Konventsmitglieder mit Ordnungs- und
Strukturfragen: Wie sollte die Verfassung aufgebaut sein? Wo sollte die
Grundrechtecharta eingebaut werden? In dieser Phase wurde jedoch
noch nicht über die Reform der Institutionen gesprochen. Auch debattierten
die Delegierten noch nicht über die einzelnen Politikbereiche,
wie zum Beispiel die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
(GASP). Diese Diskussionen wurden vom Konventspräsidium aus strategischen
Gründen in die dritte Phase verschoben. So sollten unruhige
Debatten vorerst verhindert werden, denn institutionelle Reformen sind
immer auch Machtfragen zwischen den Institutionen der Europäischen
Union, aber auch zwischen den Mitgliedstaaten und der EU.
Doch auch diese Machtfragen mussten letztlich angepackt werden: In
der dritten und letzten Phase (27. Februar 2003 bis 14. Juni 2003) wurden
alle relevanten Vorschläge und verbleibenden „heißen Eisen“ analysiert
und auf ihre politische Durchsetzbarkeit hin geprüft. Dies erfolgte
in unerwarteter Disziplin in Anbetracht der noch verbleibenden kurzen
Zeit.
Obgleich die Konventsmitglieder noch uneinig über den Aufbau und die
zukünftige Arbeitsweise der europäischen Institutionen und die Entscheidungsverfahren
waren, nahmen sie am 13. Juni 2003 im Konsensverfahren
ein vorläufiges Schlussdokument an. Diesen Entwurf für eine
Verfassung für Europa überreichte der Konventspräsident Valéry Giscard
d’Estaing am 20. Juni 2003 den Staats- und Regierungschefs in
Thessaloniki (Griechenland). Vollständigkeit erlangte der Entwurf erst
am 10. Juli 2003, nachdem auch Teil III der Verfassung (Die Politikbereiche
und die Arbeitsweise der Union) vom Verfassungskonvent angenommen
wurde.
Nach der Übergabe des Verfassungsentwurfes lag das Schicksal der EU
wieder in den Händen der Staats- und Regierungschefs: beim Gipfeltreffen
in Brüssel im Dezember 2003. Hier sollte der Konventsentwurf einstimmig
angenommen werden. Doch die Verhandlungen waren kompliziert.
Da der Konventsentwurf ein sehr engmaschiges und in sich
8
Vgl. Göler 2003, 17 f. Beispiele sind u.a. der Entwurf der EVP „Eine Verfassung für ein starkes
Europa“, das Dokument der SPE „Priorities for Europe“, das Grundlagenpapier der Europäischen
Kommission sowie das Memorandum der Benelux-Staaten.
Jagiela 11

Einführung
zusammenhängendes Dokument war, erwies es sich als schwierig, einzelne
Elemente herauszunehmen oder gar auszutauschen. Eine komplette
Ablehnung des Entwurfes wäre undenkbar gewesen, da dieser von
einem so stark legitimierten Gremium verhandelt und geschrieben worden
war. Obwohl die Mehrheit der Staatsoberhäupter dem Konventsentwurf
grundsätzlich zustimmte, konnte im Dezember noch keine Einigung
erzielt werden. Spanien und Polen hielten an einer in Nizza vereinbarten
Regelung zur Stimmengewichtung im Ministerrat fest, obgleich
mit den damals vereinbarten hohen Hürden Beschlüsse im Ministerrat
bei 25 Mitgliedstaaten eine Seltenheit geworden wären. Schließlich
machte die irische Regierung einen erneuten Einigungsversuch – mit
Erfolg. Dank der guten Verhandlungsführung des irischen Ministerpräsidenten
Bertie Ahern wurde im Juni 2004 die Verfassung von den Staatsund
Regierungschefs angenommen. 9
Inhalt und Streitpunkte der Verfassung
Die Verfassung besteht aus zwei Präambeln, vier Teilen, 36 Protokollen
und 50 Erklärungen und gehört damit zu den längsten Verfassungen der
Welt 10 , doch besticht sie im Vergleich zum Vertrag von Nizza durch ihre
Übersichtlichkeit. Mit der Verfassung wird das bestehende Vertragschaos
beendet, denn alles Wichtige steht nun in nur einem Dokument.
Gestritten wurde über die Verfassung bereits bei dem Text der Präambel.
Hier ging es um den so genannten Gottesbezug. Während die französischen
Delegierten jede Erwähnung Gottes oder des Wortes „Religion“
strikt ablehnten, hatten sich die polnischen und italienischen Konventsmitglieder
einen solchen Verweis gewünscht. Der katholische Glauben
spielt in Polen und Italien eine wichtige integrative und kulturelle Rolle.
In Frankreich dagegen ist eine Vermischung von Politik und Religion
nicht erwünscht. Letztlich setzten sich die Franzosen durch.
Im ersten Teil der Verfassung geht es um die Werte, Ziele, Finanzen und
die Institutionen der EU, aber auch darum, welche Aufgaben die Union
und welche die Mitgliedstaaten zu erfüllen haben. Hier steht auch, wie
diese Kompetenzen ausgeübt werden und welche Instrumente der Union
und den Mitgliedstaaten zur Verfügung stehen, um ihre Ziele zu errei-
9
Irland übernahm nach Italien von Januar bis Juni 2004 die EU-Ratspräsidentschaft und war
somit für die Verhandlungen zuständig. Vgl. auch Prange 2004.
10
Während die Protokolle rechtliche und verbindliche Bestandteile des Verfassungsentwurfes
sind, sind die beiden Erklärungen eher als eine Art Versprechen zu verstehen. Zu den Präambeln
siehe die Texte von Kristian Kampfer in diesem Band.
12 Jagiela

Einführung
chen. 11 Daneben gibt es zudem einen „Rauswurfartikel“ und einen
„Scheidungsparagrafen“. Der „Rauswurfartikel“ besagt, dass sich die
EU von einem Staat trennen kann, wenn dieses Mitglied die Werte und
Ziele der Union verletzt. Der „Scheidungsparagraf“ regelt erstmals den
freiwilligen Austritt eines Mitgliedstaates aus der Europäischen Union. 12
Zu den wichtigsten Neuerungen im ersten Teil der Verfassung gehören
die Schaffung des Postens eines Außenministers, die Zusammensetzung
der Kommission sowie die so genannte „doppelte Mehrheit“. Der neue
europäische Außenminister wird zukünftig nicht nur den Vorsitz im Rat
der Außenminister leiten, sondern auch der Vizepräsident der Kommission
sein. Es ist abzuwarten, inwiefern dieser Posten zu einer stärkeren
politischen Integration im Bereich der GASP beitragen kann. 13 Um die
Zusammensetzung der Kommission wurde lange gestritten. Bisher galt:
ein Land, ein Kommissar. Ab 2014 wird die Kommission jedoch nur
noch aus 18 Personen bestehen. Besonders die kleineren Staaten hatten
sich lange gegen diese neue Regelung gewehrt, aus Angst benachteiligt
zu werden. Am heftigsten wurde jedoch das Prinzip der „doppelten
Mehrheit“ angegriffen. Zukünftig müssen im Ministerrat 55 % (15 von
25 Staaten) der Staaten für eine Initiative stimmen. Zugleich muss diese
Mehrheit mindestens 65 % der europäischen Bevölkerung repräsentieren.
Damit zerfällt das Konzept der nationalen Stimmengewichtung.
Jedes Land hat zukünftig nur eine Stimme im Ministerrat, wobei aber
nunmehr die Bevölkerungsanzahl jedes Landes ebenfalls in die Waagschale
geworfen wird. 14
Ein weiterer Streitpunkt war die Frage, in welchen Politikbereichen mit
dieser neuen Regelung abgestimmt werden sollte. Die Neuerung der
„doppelten Mehrheit“ bereitete vor allem der polnischen Regierung
Bauchschmerzen. 15 Polen konnte jedoch am Ende davon überzeugt
werden, dass diese Regelung für mehr Effektivität in der EU sorgen
kann.
Im zweiten Teil der Verfassung fand die vom Grundrechtekonvent
bereits in den Jahren 1999 und 2000 erarbeitete Grundrechtecharta ihren
Platz. 16 Jagiela 13
11
Vgl. die Texte von Christian Wenning, Florian Ziegenbalg und Stefan Evers in diesem Band.
12
Vgl. den Text von Florentina Bodnari in diesem Band.
13
Vgl. den Text von Anna Lührmann und Tina Löffelsend in diesem Band.
14
Vgl. den Text von Beatrice Kolp in diesem Band.
15
Vgl. Lang/Maurer 2003, 2 f.
16
Vgl. den Text von Stephan Korte in diesem Band.

Einführung
Im dritten Teil der Verfassung geht es „ans Eingemachte“. Dort steht das
„Wer, Wie, Wo und Wann“ der Europapolitik. Hier werden die einzelnen
Politikfelder separat aufgeführt und es wird erklärt, welche Institutionen
– ob europäische oder mitgliedstaatliche – wann und wie für die Erfüllung
von Aufgaben verantwortlich sind. Zum Beispiel koordinieren die
Mitgliedstaaten bei der Beschäftigungs- und Sozialpolitik ihre Arbeit.
Bei der Geldpolitik haben einige hingegen nichts zu sagen. Hier ist ausschließlich
die EU über das Europäische System der Zentralbanken
zuständig.
Im vierten und letzten Teil der Verfassung finden sich die so genannten
„Schlussbestimmungen“. Hier steht, wann die Verfassung in Kraft tritt:
wenn sie von jedem Mitgliedstaat nach dem dort vorgeschriebenen Verfahren
ratifiziert wurde. Damit ist klar, dass die Parlamente aller Mitgliedstaaten
der Verfassung zustimmen müssen (parlamentarisches Verfahren)
und in vielen Staaten dazu noch das Volk gefragt wird (Referenden).
Außerdem gibt es im Anhang der Verfassung Erklärungen und Protokolle.
So heißt es beispielsweise in der Erklärung Nr. 30 zur Ratifikation
der Verfassung, dass im Falle von Schwierigkeiten bei der Ratifikation
sich der Europäische Rat mit der Frage des weiteren Vorgehens befassen
wird.
Die Ratifizierung der Verfassung – der Weg ist das Ziel
Als im Jahr 1957 die Römischen Verträge von sechs Gründerstaaten unterzeichnet
worden waren, dauerte es nur acht Monate, bis die Verträge
im Januar 1958 in Kraft treten konnten. Heute – mit 25 Mitgliedstaaten
und einer weit größeren Verhandlungsmasse – geht dies nicht mehr so
einfach. Oft wird argumentiert, dass Referenda „Risikofaktoren“ für den
Ratifizierungsprozess darstellten und es besser wäre, die Ratifizierung
zuerst in „sicheren“ Staaten durchzuführen, um so ein positives Signal in
die anderen Mitgliedstaaten zu senden. Diese Annahmen signalisieren
jedoch ein starkes Misstrauen gegenüber den europäischen Bürgerinnen und
Bürgern und sie erwiesen sich zum Teil auch als falsch im Ratifizierungsprozess
der Europäischen Verfassung. Obwohl neun Länder 17 die Verfassung
im Mai 2005 bereits angenommen hatten, lehnten die Franzosen und
die Niederländer bei ihren jeweiligen Volksbefragungen die Europäische
17
Litauen, Ungarn, Slowenien, Italien, Griechenland, die Slowakei, Spanien, Österreich und
Deutschland hatten die Verfassung bereits angenommen. Dabei war Spanien das einzige Land,
das ein Referendum durchführte. Bei einer Wahlbeteiligung von 42 % votierten 77 % der Spanier
für die Verfassung.
14 Jagiela

Einführung
Verfassung ab. 54,9 % der Franzosen votierten mit „Non“ und 61,6 % der
Niederländer wählten „Nee“. Insbesondere die Entscheidung Frankreichs –
Gründer und Motor der Europäischen Union – verursachte schiere Ratlosigkeit
und Unsicherheit. Die Ankündigung Großbritanniens, das geplante
Referendum auszusetzen, und die schlechten Umfragewerte in den noch
unentschiedenen Mitgliedstaaten ließen Portugal, Irland, Schweden, Finnland,
Dänemark und die Tschechische Republik dem Beispiel Großbritanniens
folgen. Belgien, Estland, Malta und Zypern hielten hingegen an ihren
Ratifizierungsplänen fest.
Der Brüsseler Gipfel im Juni 2005 sorgte dann für den Rest. Hier ging es
vor allem um die Finanzplanung für 2007–2013 und um die Frage: Wie
weiter mit dem Ratifizierungsprozess? Der Gipfel endete wieder einmal mit
frustrierten Staats- und Regierungschefs und einer „Krise“ der Europäischen
Union. 18
Themen wie der Briten-Rabatt, Strukturhilfen und Agrarsubventionen
waren leider noch nie populäre Schlagzeilen – nicht zuletzt weil es sich hier
um komplizierte Kompromisse zwischen den Mitgliedstaaten handelt, denn
die Frage des Geldes gehört immer noch zu den „heiligen“ nationalstaatlichen
Entscheidungskompetenzen. Vielleicht brauchte es aber die Europäische
Verfassung, um über diese grundlegenden Fragen der europäischen
Verteilungsgerechtigkeit, Solidarität und Demokratie nachzudenken. Dafür
verordneten sich die Staats- und Regierungschefs eine „Denkpause“ bis
Mitte 2007.
Literatur: Bouc, Frantisek (2004): Disunion, unter: http://www.praguepost.com/P03/2004/Art/
1111/news1.php (20.06.2005). Brok, Elmar/Selmayr, Martin (2004): EU-Verfassungskonvent und
Regierungskonferenz: Monnet oder Metternich?, in: Weidenfeld, Werner (Hrsg.): Die Europäische
Union. Politisches System und Politikbereich – Bonn, S. 675–680. Göler, Daniel (2003): Die Europäische
Union vor ihrer Konstitutionalisierung: Eine Bilanz der ersten Verfassungsentwürfe, in: Integration,
H. 1, S. 17–19. Lang, Kai-Olaf/Maurer, Andreas (2003): Polens Gewicht und die doppelte
Mehrheit. Vor dem Endspiel der Regierungskonferenz, unter: http://www.swp-berlin.org/common/
get_document.php?id=570 (20.06.2005). Läufer, Thomas (Hrsg.) (2002): Der Vertrag von Nizza.
Die EU der 25 (Bundeszentrale für politische Bildung) – Bonn. Prange, Sven (2004): Viel Glanz
und ein bisschen Schatten, unter: http://www.europa-digital.de/laender/irl/eu_pol/praes04/bilanz.shtml
(20.06.2005). Weidenfeld, Werner (Hrsg.) (2004): Die Europäische Union. Politisches System und
Politikbereich – Bonn.
18
Während einige Mitgliedstaaten endlich den so genannten Briten-Rabatt streichen wollten, gab
es diesbezüglich selbstverständlich Vorbehalte auf britischer Seite. Premierminister Tony Blair
wollte sich nur dann auf Verhandlungen einlassen, wenn gleichzeitig auch über die Agrarsubventionen
und Strukturhilfen verhandelt werden würde. Deutschland und Frankreich lehnten
dies vehement ab.
Jagiela 15

Einführung
Der Annahme-Marathon zur Europäischen Verfassung
16 Jagiela/Kampfer
– Die 25 Länder in zeitlicher Reihenfolge –
Mitgliedstaat Wie? Wann? Erfahrung mit Erfolg?
Referenden?
Litauen Parlament P: 11.11.04 2003 EU-Beitritt Ja Nein
Ungarn Parlament P: 20.12.04 2003 EU-Beitritt Ja Nein
Slowenien Parlament P: 01.02.05 2003 EU-Beitritt Ja Nein
Italien Parlament P: 06.04.05 Keine Ja Nein
Griechenland Parlament P: 19.04.05 Keine Ja Nein
Slowakei Parlament P: 11.05.05 2003 EU-Beitritt Ja Nein
Spanien Parlament & k. P: 18.05.05 2005 Europäische Ja Nein
Referendum R: 20.02.05 Verfassung
Österreich Parlament P: 25.05.05 1994 EU-Beitritt Ja Nein
Deutschland Parlament P: 27.05. 2005 Keine Ja Nein
Frankreich Parlament & P: ausgesetzt 1972 EU-Erweiterung, Ja Nein
Referendum R: 29.05.05 1992 Maastricht
Niederlande Parlament & k. P: ausgesetzt Keine Ja Nein
Referendum R: 01.06.05
Lettland Parlament P: 2. Juni 2005 2003 EU-Beitritt Ja/Nein
(R. unwahrsch.)
Zypern Parlament P: 30. Juni 05 Keine Ja/Nein
Estland Parlament P: noch unklar 2003 EU-Beitritt Ja/Nein
(R. unwahrsch.)
Malta Parlament P: 6. Juli 05 2003 EU-Beitritt Ja/Nein
Luxemburg Parlament & k. P: noch unklar Keine Ja/Nein
Referendum R: 10.07.2005 (R. erfolgreich)
Belgien Parlament P: noch unklar Keine Ja/Nein
(R. unwahrsch.) Mitte/Ende 2005
Tschechische Parlament & P: noch unklar 2003 EU-Beitritt Ja/Nein
Republik Referendum R: voraussichtlich
Ende 2006/
Anfang 2007
Polen Parlament & P: noch unklar 2003 EU-Beitritt Ja/Nein
Referendum R: ausgesetzt

Einführung
Mitgliedstaat Wie? Wann? Erfahrung mit Erfolg?
Referenden?
Dänemark Parlament & P: noch unklar 1972 EU-Beitritt, Ja/Nein
Referendum R: ausgesetzt 1986 Einheitliche
Europäische Akte,
1992 Maastricht,
1998 Amsterdam,
2000 Euroeinführung
Portugal Parlament & P: noch unklar Keine Ja/Nein
Referendum R: ausgesetzt
Schweden Parlament P: ausgesetzt 1994 EU-Beitritt und Ja/Nein
2003 Euro (jeweils
konsultativ)
Finnland Parlament P: ausgesetzt 1994 EU-Beitritt (k.R.) Ja/Nein
Irland Parlament & P: noch unklar 1972 EU-Beitritt, Ja/Nein
Referendum R: ausgesetzt 1987 Einheitliche
Europäische Akte,
1992 Maastricht,
1998 Amsterdam,
2001/2002 Nizza
Groß- Parlament & k. P: noch unklar 1975 weitere Mitgliedbritannien
Referendum R: ausgesetzt schaft in der EG Ja/Nein
Erläuterungen
unwahrsch.: unwahrscheinlich
P: Parlament (parlamentarisches Verfahren)
R: Referendum (Abstimmung des Volkes)
k.:
konsultativ (nicht bindend)
Hervorgehoben: Referenden und Zeitpunkt ihrer Durchführung
17

Abkürzungen
ABl.
Amtsblatt (der EG)
AdR
Ausschuss der Regionen
AStV
Ausschuss der Ständigen Vertreter
BGBl.
Bundesgesetzblatt
BIP
Bruttoinlandsprodukt
BSP
Bruttosozialprodukt
BVerfG Bundesverfassungsgericht
EAG
Europäische Atomgemeinschaft (Euratom)
EEA
Einheitliche Europäische Akte
EGV/EG-Vertrag Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften
EGKS
Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl
EGMR Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte
EMRK Europäische Menschenrechtskonvention
EP
Europäisches Parlament
ER
Europäischer Rat
ESVP
Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik
ESZB
Europäisches System der Zentralbanken
EuG
Gericht erster Instanz
EuGH
Europäischer Gerichtshof
Eurojust Europäische Stelle für justizielle Zusammenarbeit
Europol Europäisches Polizeiamt
Eurostat Statistisches Amt der EU
EUV/EU-Vertrag Vertrag über die Europäische Union
EVP
Europäisches Volkspartei (EP)
EWG
Europäische Wirtschaftsgemeinschaft
EZB
Europäische Zentralbank
GASP
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
GG
Grundgesetz
GSVP
Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik
NATO
North Atlantic Treaty Organization
NOA
Nicht-obligatorische Ausgaben
OA
Obligatorische Ausgaben
RFSR
Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts
Rs.
Rechtssache
SPE
Sozialdemokratische Partei Europas (EP)
SIS
Schengener Informationssystem
StGB
Strafgesetzbuch
VZ
Verstärkte Zusammenarbeit
WEU
Westeuropäische Union
WSA
Wirtschafts- und Sozialausschuss
18

VERTRAG ÜBER EINE
VERFASSUNG FÜR EUROPA
(Teil I, II und IV)

Verfassung für Europa
PRÄAMBEL
SEINE MAJESTÄT DER KÖNIG DER BELGIER, DER PRÄSIDENT DER TSCHE-
CHISCHEN REPUBLIK, IHRE MAJESTÄT DIE KÖNIGIN VON DÄNEMARK,
DER PRÄSIDENT DER BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND, DER PRÄSI-
DENT DER REPUBLIK ESTLAND, DER PRÄSIDENT DER HELLENISCHEN
REPUBLIK, SEINE MAJESTÄT DER KÖNIG VON SPANIEN, DER PRÄSIDENT
DER FRANZÖSISCHEN REPUBLIK, DIE PRÄSIDENTIN IRLANDS, DER PRÄ-
SIDENT DER ITALIENISCHEN REPUBLIK, DER PRÄSIDENT DER REPUBLIK
ZYPERN, DIE PRÄSIDENTIN DER REPUBLIK LETTLAND, DER PRÄSIDENT
DER REPUBLIK LITAUEN, SEINE KÖNIGLICHE HOHEIT DER GROSSHER-
ZOG VON LUXEMBURG, DER PRÄSIDENT DER REPUBLIK UNGARN, DER
PRÄSIDENT MALTAS, IHRE MAJESTÄT DIE KÖNIGIN DER NIEDERLANDE,
DER BUNDESPRÄSIDENT DER REPUBLIK ÖSTERREICH, DER PRÄSIDENT
DER REPUBLIK POLEN, DER PRÄSIDENT DER PORTUGIESISCHEN REPU-
BLIK, DER PRÄSIDENT DER REPUBLIK SLOWENIEN, DER PRÄSIDENT DER
SLOWAKISCHEN REPUBLIK, DIE PRÄSIDENTIN DER REPUBLIK FINNLAND,
DIE REGIERUNG DES KÖNIGREICHS SCHWEDEN, IHRE MAJESTÄT DIE
KÖNIGIN DES VEREINIGTEN KÖNIGREICHS GROSSBRITANNIEN UND
NORDIRLAND,
SCHÖPFEND aus dem kulturellen, religiösen und humanistischen Erbe Europas, aus
dem sich die unverletzlichen und unveräußerlichen Rechte des Menschen sowie Freiheit,
Demokratie, Gleichheit und Rechtsstaatlichkeit als universelle Werte entwickelt
haben,
IN DER ÜBERZEUGUNG, dass ein nach schmerzlichen Erfahrungen nunmehr geeintes
Europa auf dem Weg der Zivilisation, des Fortschritts und des Wohlstands zum
Wohl aller seiner Bewohner, auch der Schwächsten und der Ärmsten, weiter voranschreiten
will, dass es ein Kontinent bleiben will, der offen ist für Kultur, Wissen und
sozialen Fortschritt, dass es Demokratie und Transparenz als Grundlage seines öffentlichen
Lebens stärken und auf Frieden, Gerechtigkeit und Solidarität in der Welt hinwirken
will,
IN DER GEWISSHEIT, dass die Völker Europas, stolz auf ihre nationale Identität und
Geschichte, entschlossen sind, die alten Gegensätze zu überwinden und immer enger
vereint ihr Schicksal gemeinsam zu gestalten,
IN DER GEWISSHEIT, dass Europa, „in Vielfalt geeint“, ihnen die besten Möglichkeiten
bietet, unter Wahrung der Rechte des Einzelnen und im Bewusstsein ihrer Verantwortung
gegenüber den künftigen Generationen und der Erde dieses große Unterfangen
fortzusetzen, das einen Raum eröffnet, in dem sich die Hoffnung der Menschen
entfalten kann,
20

Präambel
Verfassung für Europa
ENTSCHLOSSEN, das Werk, das im Rahmen der Verträge zur Gründung der Europäischen
Gemeinschaften und des Vertrags über die Europäische Union geschaffen
wurde, unter Wahrung der Kontinuität des gemeinschaftlichen Besitzstands fortzuführen,
IN WÜRDIGUNG der Leistung der Mitglieder des Europäischen Konvents, die den
Entwurf dieser Verfassung im Namen der Bürgerinnen und Bürger und der Staaten
Europas erarbeitet haben –
HABEN ZU BEVOLLMÄCHTIGTEN ERNANNT:
SEINE MAJESTÄT DER KÖNIG DER BELGIER,
Guy VERHOFSTADT – Premierminister
Karel DE GUCHT – Minister für auswärtige Angelegenheiten
DER PRÄSIDENT DER TSCHECHISCHEN REPUBLIK,
Stanislav GROSS – Premierminister
Cyril SVOBODA – Minister für auswärtige Angelegenheiten
IHRE MAJESTÄT DIE KÖNIGIN VON DÄNEMARK,
Anders Fogh RASMUSSEN – Ministerpräsident
Per Stig MØLLER – Minister für auswärtige Angelegenheiten
DER PRÄSIDENT DER BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND,
Gerhard SCHRÖDER – Bundeskanzler
Joseph FISCHER – Bundesminister des Auswärtigen und Stellvertreter des
Bundeskanzlers.
DER PRÄSIDENT DER REPUBLIK ESTLAND,
Juhan PARTS – Premierminister
Kristiina OULAND – Ministerin für auswertige Angelegenheiten
DER PRÄSIDENT DER HELLENISCHEN REPUBLIK,
Kostas KARAMANLIS – Premierminister
Petros G. MOLYVIATIS – Minister für auswärtige Angelegenheiten
21

Verfassung für Europa
Präambel
SEINE MAJESTÄT DER KÖNIG VON SPANIEN,
José Luis RODRÌGUEZ ZAPATERO – Ministerpräsident
Miguel Àngel MORATINOS CUYAUBÈ – Minister für auswärtige Angelegenheiten
und Zusammenarbeit
DER PRÄSIDENT DER FRANZÖSISCHEN REPUBLIK,
Jacques CHIRAC – Präsident
Jan-Pierre RAFFARIN – Premierminister
Michel BARNIER – Minister für auswärtige Angelegenheiten
DIE PRÄSIDENTIN IRLANDS,
Bertie AHERN – Premierminister (Taoiseach)
Dermot AHERN – Minister für auswärtige Angelegenheiten
DER PRÄSIDENT DER ITALIENISCHEN REPUBLIK,
Silvio BERLUSCONI – Ministerpräsident
Franco FRATTINI – Minister für auswärtige Angelegenheiten
DER PRÄSIDENT DER REPUBLIK ZYPERN,
Tassos PAPADOPOULUS – Präsident
George IACOVOU – Minister für auswärtige Angelegenheiten
DIE PRÄSIDENTIN DER REPUBLIK LETTLAND,
Vaira VIĶE FREIBERGA – Präsidentin
Indilis EMSIS – Premierminister
Artis PABRIKS – Minister für auswärtige Angelegenheiten
DER PRÄSIDENT DER REPUBLIK LITAUEN
Valdas ADAMKUS – Präsident
Algirdas Mykolas BRAZAUSKAS – Premierminister
Antanas VALIONIS – Minister für auswärtige Angelegenheiten
SEINE KÖNIGLICHE HOHEIT DER GROSSHERZOG VON LUXEMBURG,
22
Jean-Claude JUNCKER – Premierminister, „Ministre d’Etat“
Jean ASSELBORN – Vizepremierminister, Minister für auswärtige Angelegenheiten
und Einwanderung

Präambel
Verfassung für Europa
DER PRÄSIDENT DER REPUBLIK UNGARN,
Ferenc GYURCSÁNY – Premierminister
László KOVÁCS – Minister für auswärtige Angelegenheiten
DER PRÄSIDENT MALTAS,
The Hon Lawrence GONZI – Premierminister
The Hon Michael FRENDO – Minister für auswärtige Angelegenheiten
IHRE MAJESTÄT DIE KÖNIGIN DER NIEDERLANDE
Dr. J. P. BALKENENDE – Premierminister
Dr. B. R. BOT – Minister für auswärtige Angelegenheiten
DER BUNDESPRÄSIDENT DER REPUBLIK ÖSTERREICH,
Dr. Wolfgang SCHÜSSEL – Bundeskanzler
Dr. Ursula PLASSNIK – Bundesministerin für auswärtige Angelegenheiten
DER PRÄSIDENT DER REPUBLIK POLEN,
Marek BELKA- Premierminister
Wlodzimierz CIMOSZEWICZ – Minister für auswärtige Angelegenheiten
DER PRÄSIDENT DER PORTUGIESISCHEN REPUBLIK,
Pedro Miguel DE SANTANA LOPES – Premierminister
António Victor MARTINS MONTEIRO – Minister für auswärtige Angelegenheiten
und die portugiesischen Gemeinschaften im Ausland
DER PRÄSIDENT DER REPUBLIK SLOWENIEN,
Anton ROP – Ministerpräsident
Ivo VAJGL – Minister für auswärtige Angelegenheiten
DER PRÄSIDENT DER SLOWAKISCHEN REPUBLIK,
Mikulás DZURINDA – Premierminister
Eduard KUKAN – Minister für auswärtige Angelegenheiten
23

Verfassung für Europa
Präambel
DIE PRÄSIDENTIN DER REPUBLIK FINNLAND,
Matti VANHANEN – Premierminister
Erkki TUOMIOJA – Minister für auswärtige Angelegenheiten
DIE REGIERUNG DES KÖNIGREICHS SCHWEDEN,
Göran PERSSON – Ministerpräsident
Laila FREIVALDS – Ministerin für auswärtige Angelegenheiten
IHRE MAJESTÄT DIE KÖNIGIN DES VEREINIGTEN KÖNIGREICHS GROSS-
BRITANIEN UND NORDIRLAND,
The Rt. Hon Tony BLAIR – Premierminister
The Rt. Hon Jack STRAW – Minister für auswärtige Angelegenheiten und Commonwealth-Fragen
DIESE SIND nach Austausch ihrer in guter und gehöriger Form befundenen Vollmachten
wie folgt ÜBEREINGEKOMMEN:
24

Verfassung für Europa
TEIL I
Titel I
DEFINITION UND ZIELE DER UNION
Artikel I-1 Gründung der Union
(1) Geleitet von dem Willen der Bürgerinnen und Bürger und der Staaten Europas,
ihre Zukunft gemeinsam zu gestalten, begründet diese Verfassung die Europäische
Union, der die Mitgliedstaaten Zuständigkeiten zur Verwirklichung ihrer gemeinsamen
Ziele übertragen. Die Union koordiniert die diesen Zielen dienende Politik der Mitgliedstaaten
und übt die ihr von den Mitgliedstaaten übertragenen Zuständigkeiten in gemeinschaftlicher
Weise aus.
(2) Die Union steht allen europäischen Staaten offen, die ihre Werte achten und sich
verpflichten, sie gemeinsam zu fördern.
Artikel I-2 Die Werte der Union
Die Werte, auf die sich die Union gründet, sind die Achtung der Menschenwürde, Freiheit,
Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte
einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören. Diese Werte sind
allen Mitgliedstaaten in einer Gesellschaft gemeinsam, die sich durch Pluralismus,
Nichtdiskriminierung, Toleranz, Gerechtigkeit, Solidarität und die Gleichheit von Frauen
und Männern auszeichnet.
Artikel I-3 Die Ziele der Union
(1) Ziel der Union ist es, den Frieden, ihre Werte und das Wohlergehen ihrer Völker
zu fördern.
(2) Die Union bietet ihren Bürgerinnen und Bürgern einen Raum der Freiheit, der
Sicherheit und des Rechts ohne Binnengrenzen und einen Binnenmarkt mit freiem und
unverfälschtem Wettbewerb.
(3) Die Union wirkt auf die nachhaltige Entwicklung Europas auf der Grundlage
eines ausgewogenen Wirtschaftswachstums und von Preisstabilität, eine in hohem Maße
wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft, die auf Vollbeschäftigung und sozialen Fortschritt
abzielt, sowie ein hohes Maß an Umweltschutz und Verbesserung der Umweltqualität
hin. Sie fördert den wissenschaftlichen und technischen Fortschritt.
Sie bekämpft soziale Ausgrenzung und Diskriminierungen und fördert soziale Gerechtigkeit
und sozialen Schutz, die Gleichstellung von Frauen und Männern, die Solidarität
zwischen den Generationen und den Schutz der Rechte des Kindes.
Sie fördert den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt und die Solidarität
zwischen den Mitgliedstaaten.
Sie wahrt den Reichtum ihrer kulturellen und sprachlichen Vielfalt und sorgt für den
Schutz und die Entwicklung des kulturellen Erbes Europas.
25

Verfassung für Europa
Teil I
(4) In ihren Beziehungen zur übrigen Welt schützt und fördert die Union ihre Werte
und Interessen. Sie leistet einen Beitrag zu Frieden, Sicherheit, globaler nachhaltiger
Entwicklung, Solidarität und gegenseitiger Achtung unter den Völkern, zu freiem und
gerechtem Handel, zur Beseitigung der Armut und zum Schutz der Menschenrechte, insbesondere
der Rechte des Kindes, sowie zur strikten Einhaltung und Weiterentwicklung
des Völkerrechts, insbesondere zur Wahrung der Grundsätze der Charta der Vereinten
Nationen.
(5) Die Union verfolgt ihre Ziele mit geeigneten Mitteln entsprechend den Zuständigkeiten,
die ihr in der Verfassung übertragen sind.
Artikel I-4 Grundfreiheiten und Nichtdiskriminierung
(1) Der freie Personen-, Dienstleistungs-, Waren- und Kapitalverkehr sowie die
Niederlassungsfreiheit werden von der Union und innerhalb der Union nach Maßgabe
der Verfassung gewährleistet.
(2) Unbeschadet besonderer Bestimmungen der Verfassung ist in ihrem Anwendungsbereich
jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten.
Artikel I-5 Beziehungen zwischen der Union und den Mitgliedstaaten
(1) Die Union achtet die Gleichheit der Mitgliedstaaten vor der Verfassung sowie
die nationale Identität der Mitgliedstaaten, die in deren grundlegender politischer und
verfassungsrechtlicher Struktur einschließlich der regionalen und kommunalen Selbstverwaltung
zum Ausdruck kommt. Sie achtet die grundlegenden Funktionen des Staates,
insbesondere die Wahrung der territorialen Unversehrtheit, die Aufrechterhaltung der
öffentlichen Ordnung und den Schutz der nationalen Sicherheit.
(2) Nach dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit achten und unterstützen sich
die Union und die Mitgliedstaaten gegenseitig bei der Erfüllung der Aufgaben, die sich
aus der Verfassung ergeben.
Die Mitgliedstaaten ergreifen alle geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer
Art zur Erfüllung der Verpflichtungen, die sich aus der Verfassung oder den Handlungen
der Organe der Union ergeben.
Die Mitgliedstaaten unterstützen die Union bei der Erfüllung ihrer Aufgabe und unterlassen
alle Maßnahmen, welche die Verwirklichung der Ziele der Union gefährden könnten.
Artikel I-6 Das Unionsrecht
Die Verfassung und das von den Organen der Union in Ausübung der der Union übertragenen
Zuständigkeiten gesetzte Recht haben Vorrang vor dem Recht der Mitgliedstaaten.
Artikel I-7 Rechtspersönlichkeit
Die Union besitzt Rechtspersönlichkeit.
26

Teil I
Verfassung für Europa
Artikel I-8 Die Symbole der Union
Die Flagge der Union stellt einen Kreis von zwölf goldenen Sternen auf blauem Hintergrund
dar.
Die Hymne der Union entstammt der „Ode an die Freude“ aus der Neunten Symphonie
von Ludwig van Beethoven.
Der Leitspruch der Union lautet: „In Vielfalt geeint“.
Die Währung der Union ist der Euro.
Der Europatag wird in der gesamten Union am 9. Mai gefeiert.
Titel II
GRUNDRECHTE UND UNIONSBÜRGERSCHAFT
Artikel I-9 Grundrechte
(1) Die Union erkennt die Rechte, Freiheiten und Grundsätze an, die in der Charta
der Grundrechte, die den Teil II bildet, enthalten sind.
(2) Die Union tritt der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte
und Grundfreiheiten bei. Dieser Beitritt ändert nicht die in der Verfassung festgelegten
Zuständigkeiten der Union.
(3) Die Grundrechte, wie sie in der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte
und Grundfreiheiten gewährleistet sind und wie sie sich aus den gemeinsamen
Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten ergeben, sind als allgemeine
Grundsätze Teil des Unionsrechts.
Artikel I-10 Unionsbürgerschaft
(1) Unionsbürgerin oder Unionsbürger ist, wer die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats
besitzt. Die Unionsbürgerschaft tritt zur nationalen Staatsangehörigkeit
hinzu, ohne diese zu ersetzen.
(2) Die Unionsbürgerinnen und Unionsbürger haben die in der Verfassung vorgesehenen
Rechte und Pflichten. Sie haben
a) das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten;
b) in dem Mitgliedstaat, in dem sie ihren Wohnsitz haben, das aktive und passive
Wahlrecht bei
c) den Wahlen zum Europäischen Parlament und bei den Kommunalwahlen, wobei
für sie dieselben Bedingungen gelten wie für die Angehörigen des betreffenden
Mitgliedstaats;
d) im Hoheitsgebiet eines Drittlandes, in dem der Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit
sie besitzen, nicht vertreten ist, Recht auf Schutz durch die diplomatischen
und konsularischen Behörden eines jeden Mitgliedstaats unter denselben
Bedingungen wie Staatsangehörige dieses Staates;
27

Verfassung für Europa
Teil I
e) das Recht, Petitionen an das Europäische Parlament zu richten und sich an den
Europäischen Bürgerbeauftragten zu wenden, sowie das Recht, sich in einer der
Sprachen der Verfassung an die Organe und die beratenden Einrichtungen der
Union zu wenden und eine Antwort in derselben Sprache zu erhalten.
Diese Rechte werden unter den Bedingungen und innerhalb der Grenzen ausgeübt, die
in der Verfassung und durch die in Anwendung der Verfassung erlassenen Maßnahmen
festgelegt sind.
Titel III
DIE ZUSTÄNDIGKEITEN DER UNION
Artikel I-11 Grundsätze
(1) Für die Abgrenzung der Zuständigkeiten der Union gilt der Grundsatz der
begrenzten Einzelermächtigung. Für die Ausübung der Zuständigkeiten der Union gelten
die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit.
(2) Nach dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung wird die Union innerhalb
der Grenzen der Zuständigkeiten tätig, die die Mitgliedstaaten ihr in der Verfassung
zur Verwirklichung der darin niedergelegten Ziele übertragen haben. Alle der Union
nicht in der Verfassung übertragenen Zuständigkeiten verbleiben bei den Mitgliedstaaten.
(3) Nach dem Subsidiaritätsprinzip wird die Union in den Bereichen, die nicht in
ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nur tätig, sofern und soweit die Ziele der in
Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf
regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr
wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen
sind.
Die Organe der Union wenden das Subsidiaritätsprinzip nach dem Protokoll über die
Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit an. Die nationalen
Parlamente achten auf die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips nach dem in
jenem Protokoll vorgesehenen Verfahren.
(4) Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gehen die Maßnahmen der Union
inhaltlich wie formal nicht über das zur Erreichung der Ziele der Verfassung erforderliche
Maß hinaus.
Die Organe der Union wenden den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nach dem Protokoll
über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit
an.
Artikel I-12 Arten von Zuständigkeiten
(1) Überträgt die Verfassung der Union für einen bestimmten Bereich eine ausschließliche
Zuständigkeit, so kann nur die Union gesetzgeberisch tätig werden und ver-
28

Teil I
Verfassung für Europa
bindliche Rechtsakte erlassen; die Mitgliedstaaten dürfen in einem solchen Fall nur tätig
werden, wenn sie von der Union hierzu ermächtigt werden, oder um Rechtsakte der
Union durchzuführen.
(2) Überträgt die Verfassung der Union für einen bestimmten Bereich eine mit den
Mitgliedstaaten geteilte Zuständigkeit, so können die Union und die Mitgliedstaaten in
diesem Bereich gesetzgeberisch tätig werden und verbindliche Rechtsakte erlassen. Die
Mitgliedstaaten nehmen ihre Zuständigkeit wahr, sofern und soweit die Union ihre
Zuständigkeit nicht ausgeübt hat oder entschieden hat, diese nicht mehr auszuüben.
(3) Die Mitgliedstaaten koordinieren ihre Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik im
Rahmen von Regelungen nach Maßgabe von Teil III, für deren Festlegung die Union
zuständig ist.
(4) Die Union ist dafür zuständig, eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
einschließlich der schrittweisen Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik zu
erarbeiten und zu verwirklichen.
(5) In bestimmten Bereichen ist die Union nach Maßgabe der Verfassung dafür
zuständig, Maßnahmen zur Unterstützung, Koordinierung oder Ergänzung der Maßnahmen
der Mitgliedstaaten durchzuführen, ohne dass dadurch die Zuständigkeit der Union
für diese Bereiche an die Stelle der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten tritt.
Die verbindlichen Rechtsakte der Union, die aufgrund der diese Bereiche betreffenden
Bestimmungen des Teils III erlassen werden, dürfen keine Harmonisierung der Rechtsvorschriften
der Mitgliedstaaten beinhalten.
(6) Der Umfang der Zuständigkeiten der Union und die Einzelheiten ihrer Ausübung
ergeben sich aus den Bestimmungen des Teils III zu den einzelnen Bereichen.
Artikel I-13 Bereiche mit ausschließlicher Zuständigkeit
(1) Die Union hat ausschließliche Zuständigkeit in folgenden Bereichen:
a) Zollunion,
b) Festlegung der für das Funktionieren des Binnenmarkts erforderlichen Wettbewerbsregeln,
c) Währungspolitik für die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist,
d) Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der gemeinsamen
Fischereipolitik,
e) gemeinsame Handelspolitik.
(2) Die Union hat ferner ausschließliche Zuständigkeit für den Abschluss internationaler
Übereinkünfte, wenn der Abschluss einer solchen Übereinkunft in einem Gesetzgebungsakt
der Union vorgesehen ist, wenn er notwendig ist, damit sie ihre interne
Zuständigkeit ausüben kann, oder soweit er gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder
deren Tragweite verändern könnte.
29

Verfassung für Europa
Teil I
Artikel I-14 Bereiche mit geteilter Zuständigkeit
(1) Die Union teilt ihre Zuständigkeit mit den Mitgliedstaaten, wenn ihr die Verfassung
außerhalb der in den Artikeln I-13 und I-17 genannten Bereiche eine Zuständigkeit
überträgt.
(2) Die geteilte Zuständigkeit erstreckt sich auf die folgenden Hauptbereiche:
a) Binnenmarkt,
b) Sozialpolitik hinsichtlich der in Teil III genannten Aspekte,
c) wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt,
d) Landwirtschaft und Fischerei, ausgenommen die Erhaltung der biologischen
Meeresschätze,
e) Umwelt,
f) Verbraucherschutz,
g) Verkehr,
h) transeuropäische Netze,
i) Energie,
j) Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts,
k) gemeinsame Sicherheitsanliegen im Bereich der öffentlichen Gesundheit hinsichtlich
der in Teil III genannten Aspekte.
(3) In den Bereichen Forschung, technologische Entwicklung und Raumfahrt
erstreckt sich die Zuständigkeit der Union darauf, Maßnahmen zu treffen, insbesondere
Programme zu erstellen und durchzuführen, ohne dass die Ausübung dieser Zuständigkeit
die Mitgliedstaaten hindert, ihre Zuständigkeit auszuüben.
(4) In den Bereichen Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe erstreckt
sich die Zuständigkeit der Union darauf, Maßnahmen zu treffen und eine gemeinsame
Politik zu verfolgen, ohne dass die Ausübung dieser Zuständigkeit die Mitgliedstaaten
hindert, ihre Zuständigkeit auszuüben.
Artikel I-15 Die Koordinierung der Wirtschaftsund
Beschäftigungspolitik
(1) Die Mitgliedstaaten koordinieren ihre Wirtschaftspolitik innerhalb der Union. Zu
diesem Zweck erlässt der Ministerrat Maßnahmen; insbesondere beschließt er die
Grundzüge dieser Politik.
Für die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, gelten besondere Regelungen.
(2) Die Union trifft Maßnahmen zur Koordinierung der Beschäftigungspolitik der
Mitgliedstaaten, insbesondere durch die Festlegung von Leitlinien für diese Politik.
(3) Die Union kann Initiativen zur Koordinierung der Sozialpolitik der Mitgliedstaaten
ergreifen.
30

Teil I
Verfassung für Europa
Artikel I-16 Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
(1) Die Zuständigkeit der Union in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik
erstreckt sich auf alle Bereiche der Außenpolitik sowie auf sämtliche Fragen im
Zusammenhang mit der Sicherheit der Union, einschließlich der schrittweisen Festlegung
einer gemeinsamen Verteidigungspolitik, die zu einer gemeinsamen Verteidigung
führen kann.
(2) Die Mitgliedstaaten unterstützen die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
der Union aktiv und vorbehaltlos im Geiste der Loyalität und der gegenseitigen Solidarität
und achten das Handeln der Union in diesem Bereich. Sie enthalten sich jeder Handlung,
die den Interessen der Union zuwiderläuft oder ihrer Wirksamkeit schaden könnte.
Artikel I-17 Unterstützungs-, Koordinierungsund
Ergänzungsmaßnahmen
Die Union ist für die Durchführung von Unterstützungs-, Koordinierungs- oder Ergänzungsmaßnahmen
zuständig. Diese Maßnahmen mit europäischer Zielsetzung können in
folgenden Bereichen getroffen werden:
a) Schutz und Verbesserung der menschlichen Gesundheit,
b) Industrie,
c) Kultur,
d) Tourismus,
e) allgemeine Bildung, Jugend, Sport und berufliche Bildung,
f) Katastrophenschutz,
g) Verwaltungszusammenarbeit.
Artikel I-18 Flexibilitätsklausel
(1) Erscheint ein Tätigwerden der Union im Rahmen der in Teil III festgelegten Politikbereiche
erforderlich, um eines der Ziele der Verfassung zu verwirklichen, und sind in
dieser Verfassung die hierfür erforderlichen Befugnisse nicht vorgesehen, so erlässt der
Ministerrat einstimmig auf Vorschlag der Europäischen Kommission und nach Zustimmung
des Europäischen Parlaments die geeigneten Maßnahmen.
(2) Die Europäische Kommission macht die nationalen Parlamente im Rahmen
des Verfahrens zur Kontrolle der Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips nach Artikel I-
11 Absatz 3 auf die Vorschläge aufmerksam, die sich auf den vorliegenden Artikel stützen.
(3) Die auf diesem Artikel beruhenden Maßnahmen dürfen keine Harmonisierung
der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten in den Fällen beinhalten, in denen eine solche
Harmonisierung nach der Verfassung ausgeschlossen ist.
31

Verfassung für Europa
Teil I
Titel IV
Kapitel I
DIE ORGANE UND EINRICHTUNGEN DER
UNION
INSTITUTIONELLER RAHMEN
Artikel I-19 Die Organe der Union
(1) Die Union verfügt über einen institutionellen Rahmen, der zum Zweck hat,
– ihren Werten Geltung zu verschaffen,
– ihre Ziele zu verfolgen,
– ihren Interessen, denen ihrer Bürgerinnen und Bürger und denen der Mitgliedstaaten
zu dienen,
– die Kohärenz, Effizienz und Kontinuität ihrer Politik und ihrer Maßnahmen
sicherzustellen.
Dieser institutionelle Rahmen umfasst
– das Europäische Parlament,
– den Europäischen Rat,
– den Ministerrat (im Folgenden „Rat“),
– die Europäische Kommission (im Folgenden „Kommission“),
– den Gerichtshof der Europäischen Union.
(2) Jedes Organ handelt nach Maßgabe der ihm in der Verfassung zugewiesenen
Befugnisse nach den Verfahren und unter den Bedingungen, die in der Verfassung festgelegt
sind. Die Organe arbeiten loyal zusammen.
Artikel I-20 Das Europäische Parlament
(1) Das Europäische Parlament wird gemeinsam mit dem Rat als Gesetzgeber tätig
und übt gemeinsam mit ihm die Haushaltsbefugnisse aus. Es erfüllt Aufgaben der politischen
Kontrolle und Beratungsfunktionen nach Maßgabe der Verfassung. Es wählt den
Präsidenten der Kommission.
(2) Das Europäische Parlament setzt sich aus Vertretern der Unionsbürgerinnen und
Unionsbürger zusammen. Ihre Anzahl darf 750 nicht überschreiten. Die Bürgerinnen und
Bürger sind im Europäischen Parlament degressiv proportional, mindestens jedoch mit
sechs Mitgliedern je Mitgliedstaat vertreten. Kein Mitgliedstaat erhält mehr als 96 Sitze.
Der Europäische Rat erlässt einstimmig auf Initiative des Europäischen Parlaments und
mit dessen Zustimmung einen Europäischen Beschluss über die Zusammensetzung des
Europäischen Parlaments, in dem die in Unterabsatz 1 genannten Grundsätze gewahrt
sind.
(3) Die Mitglieder des Europäischen Parlaments werden in allgemeiner, unmittelbarer,
freier und geheimer Wahl für eine Amtszeit von fünf Jahren gewählt.
32

Teil I
Verfassung für Europa
(4) Das Europäische Parlament wählt aus seiner Mitte seinen Präsidenten und sein
Präsidium.
Artikel I-21 Der Europäische Rat
(1) Der Europäische Rat gibt der Union die für ihre Entwicklung erforderlichen
Impulse und legt die allgemeinen politischen Zielvorstellungen und Prioritäten hierfür
fest. Er wird nicht gesetzgeberisch tätig.
(2) Der Europäische Rat setzt sich zusammen aus den Staats- und Regierungschefs
der Mitgliedstaaten sowie dem Präsidenten des Europäischen Rates und dem Präsidenten
der Kommission. Der Außenminister der Union nimmt an seinen Arbeiten teil.
(3) Der Europäische Rat tritt vierteljährlich zusammen; er wird von seinem Präsidenten
einberufen. Wenn es die Tagesordnung erfordert, können die Mitglieder des Europäischen
Rates beschließen, sich jeweils von einem Minister oder – im Fall des Präsidenten
der Kommission – von einem Mitglied der Kommission unterstützen zu lassen.
Wenn es die Lage erfordert, beruft der Präsident eine außerordentliche Tagung des Europäischen
Rates ein.
(4) Soweit in der Verfassung nichts anderes festgelegt ist, entscheidet der Europäische
Rat im Konsens.
Artikel I-22 Der Präsident des Europäischen Rates
(1) Der Europäische Rat wählt seinen Präsidenten mit qualifizierter Mehrheit für
eine Amtszeit von zweieinhalb Jahren; der Präsident kann einmal wiedergewählt werden.
Im Falle einer Verhinderung oder einer schweren Verfehlung kann der Europäische
Rat ihn im Wege des gleichen Verfahrens von seinem Amt entbinden.
(2) Der Präsident des Europäischen Rates
a) führt den Vorsitz bei den Arbeiten des Europäischen Rates und gibt ihnen Impulse,
b) sorgt in Zusammenarbeit mit dem Präsidenten der Kommission auf der Grundlage
der Arbeiten des Rates „Allgemeine Angelegenheiten“ für die Vorbereitung
und Kontinuität der Arbeiten des Europäischen Rates,
c) wirkt darauf hin, dass Zusammenhalt und Konsens im Europäischen Rat gefördert
werden,
d) legt dem Europäischen Parlament im Anschluss an jede Tagung des Europäischen
Rates einen Bericht vor.
e) Der Präsident des Europäischen Rates nimmt in seiner Eigenschaft auf seiner
Ebene, unbeschadet der Befugnisse des Außenministers der Union, die Außenvertretung
der Union in Angelegenheiten der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik
wahr.
(3) Der Präsident des Europäischen Rates darf kein einzelstaatliches Amt ausüben.
33

Verfassung für Europa
Teil I
Artikel I-23 Der Ministerrat
(1) Der Rat wird gemeinsam mit dem Europäischen Parlament als Gesetzgeber tätig
und übt gemeinsam mit ihm die Haushaltsbefugnisse aus. Zu seinen Aufgaben gehört die
Festlegung der Politik und die Koordinierung nach Maßgabe der Verfassung.
(2) Der Rat besteht aus je einem Vertreter jedes Mitgliedstaats auf Ministerebene,
der befugt ist, für die Regierung des von ihm vertretenen Mitgliedstaats verbindlich zu
handeln und das Stimmrecht auszuüben.
(3) Soweit in der Verfassung nichts anderes festgelegt ist, beschließt der Rat mit
qualifizierter Mehrheit.
Artikel I-24 Die Zusammensetzung des Ministerrates
(1) Der Rat tagt in verschiedenen Zusammensetzungen.
(2) Als Rat „Allgemeine Angelegenheiten“ sorgt er für die Kohärenz der Arbeiten
des Rates in seinen verschiedenen Zusammensetzungen.
In Verbindung mit dem Präsidenten des Europäischen Rates und mit der Kommission
bereitet er die Tagungen des Europäischen Rates vor und sorgt für das weitere Vorgehen.
(3) Als Rat „Auswärtige Angelegenheiten“ gestaltet er das auswärtige Handeln der
Union entsprechend den strategischen Vorgaben des Europäischen Rates und sorgt für
die Kohärenz des Handelns der Union.
(4) Der Europäische Rat erlässt mit qualifizierter Mehrheit einen Europäischen
Beschluss, mit dem die anderen Zusammensetzungen des Rates festgelegt werden.
(5) Ein Ausschuss von Ständigen Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten ist
für die Vorbereitung der Arbeiten des Rates verantwortlich.
(6) Der Rat tagt öffentlich, wenn er über Entwürfe zu Gesetzgebungsakten berät
oder abstimmt. Zu diesem Zweck wird jede Ratstagung in zwei Teile unterteilt, von
denen der eine den Beratungen über die Gesetzgebungsakte der Union und der andere
den nicht die Gesetzgebung betreffenden Tätigkeiten gewidmet ist.
(7) Der Vorsitz im Rat in allen seinen Zusammensetzungen mit Ausnahme des Rates
„Auswärtige Angelegenheiten“ wird von den Vertretern der Mitgliedstaaten im Rat nach
Maßgabe eines Europäischen Beschlusses des Europäischen Rates nach einem System
der gleichberechtigten Rotation wahrgenommen. Der Europäische Rat beschließt mit
qualifizierter Mehrheit.
Artikel I-25 Definition der qualifizierten Mehrheit im Europäischen Rat
und im Rat
(1) Als qualifizierte Mehrheit gilt eine Mehrheit von mindestens 55 % der Mitglieder
des Rates, gebildet aus mindestens 15 Mitgliedern, sofern die von diesen vertretenen
Mitgliedstaaten zusammen mindestens 65 % der Bevölkerung der Union ausmachen.
34

Teil I
Verfassung für Europa
Für eine Sperrminorität sind mindestens vier Mitglieder des Rates erforderlich, andernfalls
gilt die qualifizierte Mehrheit als erreicht.
(2) Beschließt der Rat nicht auf Vorschlag der Kommission oder des Außenministers
der Union, so gilt abweichend von Absatz 1 als qualifizierte Mehrheit eine Mehrheit von
mindestens 72 % der Mitglieder des Rates, sofern die von diesen vertretenen Mitgliedstaaten
zusammen mindestens 65 % der Bevölkerung der Union ausmachen.
(3) Beschließt der Europäische Rat mit qualifizierter Mehrheit, so gelten die Absätze
1 und 2 für ihn.
(4) Der Präsident des Europäischen Rates und der Präsident der Kommission nehmen
an den Abstimmungen im Europäischen Rat nicht teil.
Artikel I-26 Die Europäische Kommission
(1) Die Kommission fördert die allgemeinen Interessen der Union und ergreift
geeignete Initiativen zu diesem Zweck. Sie sorgt für die Anwendung der Verfassung
sowie der von den Organen kraft der Verfassung erlassenen Maßnahmen. Sie überwacht
die Anwendung des Unionsrechts unter der Kontrolle des Gerichtshofs der Europäischen
Union. Sie führt den Haushaltsplan aus und verwaltet die Programme. Sie übt nach Maßgabe
der Verfassung Koordinierungs-, Exekutiv- und Verwaltungsfunktionen aus. Außer
in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik und den übrigen in der Verfassung
vorgesehenen Fällen nimmt sie die Vertretung der Union nach außen wahr. Sie leitet die
jährliche und die mehrjährige Programmplanung der Union mit dem Ziel ein, interinstitutionelle
Vereinbarungen zu erreichen.
(2) Soweit in der Verfassung nichts anderes festgelegt ist, darf ein Gesetzgebungsakt
der Union nur auf Vorschlag der Kommission erlassen werden. Andere Rechtsakte
werden auf der Grundlage eines Kommissionsvorschlags erlassen, wenn dies in der Verfassung
vorgesehen ist.
(3) Die Amtszeit der Kommission beträgt fünf Jahre.
(4) Die Mitglieder der Kommission werden aufgrund ihrer allgemeinen Befähigung
und ihres Einsatzes für Europa unter Persönlichkeiten ausgewählt, die volle Gewähr für
ihre Unabhängigkeit bieten.
(5) Die erste Kommission, die in Anwendung der Verfassung ernannt wird, einschließlich
ihres Präsidenten und des Außenministers der Union, der einer der Vizepräsidenten
der Kommission ist, besteht aus je einem Staatsangehörigen jedes Mitgliedstaats.
(6) Ab dem Ende der Amtszeit der Kommission nach Absatz 5 besteht die Kommission,
einschließlich ihres Präsidenten und des Außenministers der Union, aus einer
Anzahl von Mitgliedern, die zwei Dritteln der Zahl der Mitgliedstaaten entspricht, sofern
der Europäische Rat nicht einstimmig eine Änderung dieser Anzahl beschließt.
Die Kommissionsmitglieder werden unter den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten in
einem System der gleichberechtigten Rotation zwischen den Mitgliedstaaten ausge-
35

Verfassung für Europa
Teil I
wählt. Dieses System wird durch einen vom Europäischen Rat einstimmig erlassenen
Europäischen Beschluss geschaffen, der auf folgenden Grundsätzen beruht:
a) Die Mitgliedstaaten werden bei der Festlegung der Reihenfolge und der Dauer
der Amtszeiten
b) ihrer Staatsangehörigen in der Kommission vollkommen gleich behandelt; demzufolge
kann die Gesamtzahl der Mandate, welche Staatsangehörige zweier
beliebiger Mitgliedstaaten innehaben, niemals um mehr als eines voneinander
abweichen.
c) Vorbehaltlich des Buchstabens a ist jede der aufeinander folgenden Kommissionen
so zusammengesetzt, dass das demographische und geographische Spektrum
der Gesamtheit der Mitgliedstaaten auf zufrieden stellende Weise zum Ausdruck
kommt.
(7) Die Kommission übt ihre Tätigkeit in voller Unabhängigkeit aus. Die Mitglieder
der Kommission dürfen unbeschadet des Artikels I–28 Absatz 2 Weisungen von einer
Regierung, einem Organ, einer Einrichtung oder jeder anderen Stelle weder einholen
noch entgegennehmen.
Sie enthalten sich jeder Handlung, die mit ihrem Amt oder der Erfüllung ihrer Aufgaben
unvereinbar ist.
(8) Die Kommission ist als Kollegium dem Europäischen Parlament verantwortlich.
Das Europäische Parlament kann nach Artikel III-340 einen Misstrauensantrag gegen die
Kommission annehmen. Wird ein solcher Antrag angenommen, so müssen die Mitglieder
der Kommission geschlossen ihr Amt niederlegen, und der Außenminister der Union
muss sein im Rahmen der Kommission ausgeübtes Amt niederlegen.
Artikel I-27 Der Präsident der Europäischen Kommission
(1) Der Europäische Rat schlägt dem Europäischen Parlament nach entsprechenden
Konsultationen mit qualifizierter Mehrheit einen Kandidaten für das Amt des Präsidenten
der Kommission vor; dabei berücksichtigt er das Ergebnis der Wahlen zum Europäischen
Parlament. Das Europäische Parlament wählt diesen Kandidaten mit der Mehrheit
seiner Mitglieder. Erhält dieser Kandidat nicht die Mehrheit, so schlägt der Europäische
Rat dem Europäischen Parlament innerhalb eines Monats mit qualifizierter Mehrheit
einen neuen Kandidaten vor, für dessen Wahl das Europäische Parlament dasselbe Verfahren
anwendet.
(2) Der Rat nimmt, im Einvernehmen mit dem gewählten Präsidenten, die Liste der
anderen Persönlichkeiten an, die er als Mitglieder der Kommission vorschlägt. Diese
werden auf der Grundlage der Vorschläge der Mitgliedstaaten entsprechend den Kriterien
nach Artikel I-26 Absatz 4 und Absatz 6 Unterabsatz 2 ausgewählt.
Der Präsident, der Außenminister der Union und die übrigen Mitglieder der Kommission
stellen sich als Kollegium einem Zustimmungsvotum des Europäischen Parlaments. Auf
der Grundlage dieser Zustimmung wird die Kommission vom Europäischen Rat mit qualifizierter
Mehrheit ernannt.
36

Teil I
Verfassung für Europa
(3) Der Präsident der Kommission
a) legt die Leitlinien fest, nach denen die Kommission ihre Aufgaben ausübt,
b) beschließt über die interne Organisation der Kommission, um die Kohärenz, die
Effizienz und das Kollegialitätsprinzip im Rahmen ihrer Tätigkeit sicherzustellen,
c) ernennt, mit Ausnahme des Außenministers der Union, die Vizepräsidenten aus
dem Kreis der Mitglieder der Kommission.
d) Ein Mitglied der Kommission legt sein Amt nieder, wenn es vom Präsidenten
dazu aufgefordert wird. Der Außenminister der Union legt sein Amt nach dem
Verfahren des Artikels I-28 Absatz 1 nieder, wenn er vom Präsidenten dazu aufgefordert
wird.
Artikel I-28 Der Außenminister der Union
(1) Der Europäische Rat ernennt mit qualifizierter Mehrheit mit Zustimmung des
Präsidenten der Kommission den Außenminister der Union. Der Europäische Rat kann
die Amtszeit des Außenministers nach dem gleichen Verfahren beenden.
(2) Der Außenminister der Union leitet die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
der Union. Er trägt durch seine Vorschläge zur Festlegung dieser Politik bei und
führt sie im Auftrag des Rates durch. Er handelt ebenso im Bereich der Gemeinsamen
Sicherheits- und Verteidigungspolitik.
(3) Der Außenminister der Union führt den Vorsitz im Rat „Auswärtige Angelegenheiten“.
(4) Der Außenminister der Union ist einer der Vizepräsidenten der Kommission. Er
sorgt für die Kohärenz des auswärtigen Handelns der Union. Er ist innerhalb der Kommission
mit deren Zuständigkeiten im Bereich der Außenbeziehungen und mit der Koordinierung
der übrigen Aspekte des auswärtigen Handelns der Union betraut. Bei der
Wahrnehmung dieser Zuständigkeiten in der Kommission und ausschließlich im Hinblick
auf diese Zuständigkeiten unterliegt der Außenminister der Union den Verfahren,
die für die Arbeitsweise der Kommission gelten, soweit dies mit den Absätzen 2 und 3
vereinbar ist.
Artikel I-29 Der Gerichtshof der Europäischen Union
(1) Der Gerichtshof der Europäischen Union umfasst den Gerichtshof, das Gericht
und Fachgerichte. Er sichert die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung
der Verfassung.
Die Mitgliedstaaten schaffen die erforderlichen Rechtsbehelfe, damit ein wirksamer
Rechtsschutz in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen gewährleistet ist.
(2) Der Gerichtshof besteht aus einem Richter je Mitgliedstaat. Er wird von Generalanwälten
unterstützt.
Das Gericht besteht aus mindestens einem Richter je Mitgliedstaat.
37

Verfassung für Europa
Teil I
Als Richter und Generalanwälte des Gerichtshofs und als Richter des Gerichts sind Persönlichkeiten
auszuwählen, die jede Gewähr für Unabhängigkeit bieten und die Voraussetzungen
der Artikel III-355 und III-356 erfüllen. Sie werden von den Regierungen der
Mitgliedstaaten im gegenseitigen Einvernehmen für eine Amtszeit von sechs Jahren
ernannt. Die Wiederernennung ausscheidender Richter und Generalanwälte ist zulässig.
(3) Der Gerichtshof der Europäischen Union entscheidet nach Maßgabe von Teil III
a) über Klagen eines Mitgliedstaats, eines Organs oder natürlicher oder juristischer Personen;
b) im Wege der Vorabentscheidung auf Antrag der einzelstaatlichen Gerichte über
die Auslegung des Unionsrechts oder über die Gültigkeit der Handlungen der
Organe;
c) in allen anderen in der Verfassung vorgesehenen Fällen.
Kapitel II
DIE SONSTIGEN ORGANE UND DIE BERATENDEN
EINRICHTUNGEN DER UNION
Artikel I-30 Die Europäische Zentralbank
(1) Die Europäische Zentralbank und die nationalen Zentralbanken bilden das Europäische
System der Zentralbanken. Die Europäische Zentralbank und die nationalen
Zentralbanken der Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, bilden das Eurosystem
und betreiben die Währungspolitik der Union.
(2) Das Europäische System der Zentralbanken wird von den Beschlussorganen der
Europäischen Zentralbank geleitet. Sein vorrangiges Ziel ist es, die Preisstabilität zu
gewährleisten. Unbeschadet dieses Zieles unterstützt es die allgemeine Wirtschaftspolitik
in der Union, um zur Verwirklichung ihrer Ziele beizutragen. Es führt alle weiteren
Aufgaben einer Zentralbank nach Maßgabe des Teils III und der Satzung des Europäischen
Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank aus.
(3) Die Europäische Zentralbank ist ein Organ. Sie besitzt Rechtspersönlichkeit. Sie
allein ist befugt, die Ausgabe des Euro zu genehmigen. Sie ist in der Ausübung ihrer
Befugnisse und der Verwaltung ihrer Mittel unabhängig. Die Organe, Einrichtungen und
sonstigen Stellen der Union sowie die Regierungen der Mitgliedstaaten achten diese
Unabhängigkeit.
(4) Die Europäische Zentralbank erlässt die für die Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen
Maßnahmen nach den Artikeln III-185 bis III-191und Artikel III-196 und nach
Maßgabe der Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen
Zentralbank. Nach diesen Artikeln behalten die Mitgliedstaaten, deren Währung
nicht der Euro ist, sowie deren Zentralbanken ihre Zuständigkeiten im Währungsbereich.
(5) Die Europäische Zentralbank wird in den Bereichen, auf die sich ihre Befugnisse
erstrecken, zu allen Entwürfen für Rechtsakte der Union sowie zu allen Entwürfen für
38

Teil I
Verfassung für Europa
Rechtsvorschriften auf einzelstaatlicher Ebene gehört und kann Stellungnahmen abgeben.
(6) Die Beschlussorgane der Europäischen Zentralbank, ihre Zusammensetzung und
ihre Arbeitsweise sind in den Artikeln III-382 und III-383 sowie in der Satzung des Europäischen
Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank festgelegt.
Artikel I-31 Der Rechnungshof
(1) Der Rechnungshof ist ein Organ. Er nimmt die Rechnungsprüfung der Union
wahr.
(2) Er prüft die Rechnung über alle Einnahmen und Ausgaben der Union und überzeugt
sich von der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung.
(3) Der Rechnungshof besteht aus einem Staatsangehörigen je Mitgliedstaat. Seine
Mitglieder üben ihre Aufgaben in voller Unabhängigkeit zum allgemeinen Wohl der
Union aus.
Artikel I-32 Die beratenden Einrichtungen der Union
(1) Das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission werden von einem
Ausschuss der Regionen sowie einem Wirtschafts- und Sozialausschuss unterstützt, die
beratende Aufgaben wahrnehmen.
(2) Der Ausschuss der Regionen setzt sich aus Vertretern der regionalen und lokalen
Gebietskörperschaften zusammen, die entweder ein auf Wahlen beruhendes Mandat in
einer regionalen oder lokalen Gebietskörperschaft innehaben oder gegenüber einer
gewählten Versammlung politisch verantwortlich sind.
(3) Der Wirtschafts- und Sozialausschuss setzt sich zusammen aus Vertretern der
Organisationen der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer sowie anderen Vertretern der
Zivilgesellschaft, insbesondere aus dem sozialen und wirtschaftlichen, dem staatsbürgerlichen,
dem beruflichen und dem kulturellen Bereich.
(4) Die Mitglieder des Ausschusses der Regionen und des Wirtschafts- und Sozialausschusses
sind an keine Weisungen gebunden. Sie üben ihre Tätigkeit in voller Unabhängigkeit
zum allgemeinen Wohl der Union aus.
(5) Die Zusammensetzung dieser Ausschüsse, die Ernennung ihrer Mitglieder, ihre
Befugnisse und ihre Arbeitsweise sind in den Artikeln III-386 bis III-392 geregelt.
Die Vorschriften der Absätze 2 und 3 über die Art ihrer Zusammensetzung werden in
regelmäßigen Abständen vom Rat überprüft, um der wirtschaftlichen, sozialen und
demographischen Entwicklung in der Union Rechnung zu tragen. Der Rat erlässt auf
Vorschlag der Kommission Europäische Beschlüsse zu diesem Zweck.
39

Verfassung für Europa
Teil I
Titel V
Kapitel I
AUSÜBUNG DER ZUSTÄNDIGKEITEN DER
UNION
GEMEINSAME BESTIMMUNGEN
Artikel I-33 Die Rechtsakte der Union
(1) Bei der Ausübung der Zuständigkeiten der Union bedienen sich die Organe nach
Maßgabe von Teil III folgender Rechtsakte: Europäisches Gesetz, Europäisches Rahmengesetz,
Europäische Verordnung, Europäischer Beschluss, Empfehlung und Stellungnahme.
Das Europäische Gesetz ist ein Gesetzgebungsakt mit allgemeiner Geltung. Es ist in
allen seinen Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat.
Das Europäische Rahmengesetz ist ein Gesetzgebungsakt, der für jeden Mitgliedstaat, an
den es gerichtet ist, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich ist, jedoch den
innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel überlässt.
Die Europäische Verordnung ist ein Rechtsakt ohne Gesetzescharakter mit allgemeiner
Geltung; sie dient der Durchführung der Gesetzgebungsakte und einzelner Bestimmungen
der Verfassung. Sie kann entweder in allen ihren Teilen verbindlich sein und
unmittelbar in jedem Mitgliedstaat gelten oder für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet
ist, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich sein, jedoch den innerstaatlichen
Stellen die Wahl der Form und der Mittel überlassen.
Der Europäische Beschluss ist ein Rechtsakt ohne Gesetzescharakter, der in allen seinen
Teilen verbindlich ist. Ist er an bestimmte Adressaten gerichtet, so ist er nur für diese verbindlich.
Empfehlungen und Stellungnahmen sind nicht verbindlich.
(2) Werden das Europäische Parlament und der Rat mit dem Entwurf eines Gesetzgebungsakts
befasst, so nehmen sie keine Akte an, die nach dem für den betreffenden
Bereich geltenden Gesetzgebungsverfahren nicht vorgesehen sind.
Artikel I-34 Gesetzgebungsakte
(1) Europäisches Gesetz und Rahmengesetz werden im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren
nach Artikel III-396 auf Vorschlag der Kommission vom Europäischen
Parlament und vom Rat gemeinsam erlassen. Gelangen die beiden Organe nicht zu einer
Einigung, so kommt der betreffende Gesetzgebungsakt nicht zustande.
(2) In bestimmten, in der Verfassung vorgesehenen Fällen werden Europäisches
Gesetz und Rahmengesetz nach besonderen Gesetzgebungsverfahren vom Europäischen
Parlament mit Beteiligung des Rates oder vom Rat mit Beteiligung des Europäischen
Parlaments erlassen.
(3) In bestimmten, in der Verfassung vorgesehenen Fällen können Europäisches
Gesetz und Rahmengesetz auf Initiative einer Gruppe von Mitgliedstaaten oder des
Europäischen Parlaments, auf Empfehlung der Europäischen Zentralbank oder auf Antrag
des Gerichtshofs oder der Europäischen Investitionsbank erlassen werden.
40

Teil I
Verfassung für Europa
Artikel I-35 Rechtsakte ohne Gesetzescharakter
(1) Der Europäische Rat erlässt Europäische Beschlüsse in den in der Verfassung
vorgesehenen Fällen.
(2) Der Rat und die Kommission erlassen insbesondere in den Fällen nach den Artikeln
I-36 und I-37 Europäische Verordnungen oder Beschlüsse; die Europäische Zentralbank
erlässt Europäische Verordnungen oder Beschlüsse in bestimmten, in der Verfassung
vorgesehenen Fällen.
(3) Der Rat gibt Empfehlungen ab. Er beschließt auf Vorschlag der Kommission in
allen Fällen, in denen er nach Maßgabe der Verfassung Rechtsakte auf Vorschlag der
Kommission erlässt. In den Bereichen, in denen für den Erlass eines Rechtsakts der
Union Einstimmigkeit vorgesehen ist, beschließt er einstimmig. Die Kommission und, in
bestimmten in der Verfassung vorgesehenen Fällen, die Europäische Zentralbank geben
Empfehlungen ab.
Artikel I-36 Delegierte Europäische Verordnungen
(1) In Europäischen Gesetzen und Rahmengesetzen kann der Kommission die
Befugnis übertragen werden, delegierte Europäische Verordnungen zur Ergänzung oder
Änderung bestimmter nicht wesentlicher Vorschriften des betreffenden Gesetzes oder
Rahmengesetzes zu erlassen.
In den betreffenden Europäischen Gesetzen oder Rahmengesetzen werden Ziele, Inhalt,
Geltungsbereich und Dauer der Befugnisübertragung ausdrücklich festgelegt. Die
wesentlichen Aspekte eines Bereichs sind dem Europäischen Gesetz oder Rahmengesetz
vorbehalten und eine Befugnisübertragung ist für sie deshalb ausgeschlossen.
(2) Die Bedingungen, unter denen die Übertragung erfolgt, werden in Europäischen
Gesetzen oder Rahmengesetzen ausdrücklich festgelegt, wobei folgende Möglichkeiten
bestehen:
a) Das Europäische Parlament oder der Rat kann beschließen, die Übertragung zu
widerrufen.
b) Die delegierte Europäische Verordnung kann nur in Kraft treten, wenn das Europäische
Parlament oder der Rat innerhalb der im Europäischen Gesetz oder Rahmengesetz
festgelegten Frist keine Einwände erhebt.
Für die Zwecke der Buchstaben a und b beschließt das Europäische Parlament mit der
Mehrheit seiner Mitglieder und der Rat mit qualifizierter Mehrheit.
Artikel I-37 Durchführungsrechtsakte
(1) Die Mitgliedstaaten ergreifen alle zur Durchführung der verbindlichen Rechtsakte
der Union erforderlichen Maßnahmen nach innerstaatlichem Recht.
(2) Bedarf es einheitlicher Bedingungen für die Durchführung der verbindlichen
Rechtsakte der Union, so werden mit diesen Rechtsakten der Kommission oder, in ent-
41

Verfassung für Europa
Teil I
sprechend begründeten Sonderfällen und in den Fällen nach Artikel I-40, dem Rat
Durchführungsbefugnisse übertragen.
(3) Für die Zwecke des Absatzes 2 werden durch Europäisches Gesetz im Voraus allgemeine
Regeln und Grundsätze festgelegt, nach denen die Mitgliedstaaten die Wahrnehmung
der Durchführungsbefugnisse durch die Kommission kontrollieren.
(4) Die Durchführungsrechtsakte der Union ergehen in der Form von Europäischen
Durchführungsverordnungen oder Europäischen Durchführungsbeschlüssen.
Artikel I-38 Gemeinsame Grundsätze für die Rechtsakte der Union
(1) Wird die Art des zu erlassenden Rechtsakts von der Verfassung nicht vorgegeben,
so entscheiden die Organe darüber von Fall zu Fall unter Einhaltung der geltenden
Verfahren und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nach Artikel I-11.
(2) Die Rechtsakte sind mit einer Begründung zu versehen und nehmen auf die in
der Verfassung vorgesehenen Vorschläge, Initiativen, Empfehlungen, Anträge oder Stellungnahmen
Bezug.
Artikel I-39 Veröffentlichung und Inkrafttreten
(1) Europäische Gesetze und Rahmengesetze, die nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren
erlassen wurden, werden vom Präsidenten des Europäischen Parlaments
und vom Präsidenten des Rates unterzeichnet.
In den übrigen Fällen werden sie vom Präsidenten des Organs, das sie erlassen hat, unterzeichnet.
Die Europäischen Gesetze und Rahmengesetze werden im Amtsblatt der Europäischen
Union veröffentlicht und treten zu dem durch sie festgelegten Zeitpunkt oder anderenfalls
am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung in Kraft.
(2) Europäische Beschlüsse, die an keinen bestimmten Adressaten gerichtet sind,
sowie Europäische Verordnungen werden vom Präsidenten des Organs, das sie erlassen
hat, unterzeichnet.
Europäische Beschlüsse, die an keinen bestimmten Adressaten gerichtet sind, sowie
Europäische Verordnungen werden im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht
und treten zu dem durch sie festgelegten Zeitpunkt oder anderenfalls am zwanzigsten
Tag nach ihrer Veröffentlichung in Kraft.
(3) Andere als die in Absatz 2 genannten Europäischen Beschlüsse werden denjenigen,
für die sie bestimmt sind, bekannt gegeben und durch diese Bekanntgabe wirksam.
42

Teil I
Verfassung für Europa
Kapitel II
BESONDERE BESTIMMUNGEN
Artikel I-40 Besondere Bestimmungen über die
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
(1) Die Europäische Union verfolgt eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik,
die auf einer Entwicklung der gegenseitigen politischen Solidarität der Mitgliedstaaten,
der Ermittlung der Fragen von allgemeiner Bedeutung und der Erreichung einer
immer stärkeren Konvergenz des Handelns der Mitgliedstaaten beruht.
(2) Der Europäische Rat bestimmt die strategischen Interessen der Union und legt
die Ziele ihrer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik fest. Der Rat gestaltet diese
Politik im Rahmen der vom Europäischen Rat festgelegten strategischen Leitlinien in
Übereinstimmung mit Teil III.
(3) Der Europäische Rat und der Rat erlassen die erforderlichen Europäischen
Beschlüsse.
(4) Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik wird vom Außenminister der
Union und von den Mitgliedstaaten mit einzelstaatlichen Mitteln und den Mitteln der
Union durchgeführt.
(5) Die Mitgliedstaaten stimmen sich im Europäischen Rat und im Rat zu jeder
außen- und sicherheitspolitischen Frage von allgemeiner Bedeutung ab, um ein gemeinsames
Vorgehen festzulegen. Bevor ein Mitgliedstaat in einer Weise, die die Interessen
der Union berühren könnte, auf internationaler Ebene tätig wird oder eine Verpflichtung
eingeht, konsultiert er die anderen Mitgliedstaaten im Europäischen Rat oder im Rat. Die
Mitgliedstaaten gewährleisten durch konvergentes Handeln, dass die Union ihre Interessen
und ihre Werte auf internationaler Ebene geltend machen kann. Die Mitgliedstaaten
sind untereinander solidarisch.
(6) Im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik erlassen der Europäische
Rat und der Rat außer in den in Teil III genannten Fällen Europäische Beschlüsse
einstimmig. Sie beschließen auf Initiative eines Mitgliedstaates, auf Vorschlag des
Außenministers der Union oder auf Vorschlag des Außenministers mit Unterstützung der
Kommission. Europäische Gesetze und Rahmengesetze sind ausgeschlossen.
(7) Der Europäische Rat kann einstimmig einen Europäischen Beschluss erlassen,
wonach der Rat in anderen als den in Teil III genannten Fällen mit qualifizierter Mehrheit
beschließt.
(8) Das Europäische Parlament wird zu den wichtigsten Aspekten und den grundlegenden
Weichenstellungen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik regelmäßig
gehört. Es wird über ihre Entwicklung auf dem Laufenden gehalten.
Artikel I-41 Besondere Bestimmungen über die
Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik
(1) Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik ist integraler Bestandteil
der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik. Sie sichert der Union eine auf zivile
43

Verfassung für Europa
Teil I
und militärische Mittel gestützte Fähigkeit zu Operationen. Auf diese kann die Union bei
Missionen außerhalb der Union zur Friedenssicherung, Konfliktverhütung und Stärkung
der internationalen Sicherheit in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der Charta der
Vereinten Nationen zurückgreifen. Sie erfüllt diese Aufgaben mit Hilfe der Fähigkeiten,
die von den Mitgliedstaaten bereitgestellt werden.
(2) Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik umfasst die schrittweise
Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik der Union. Diese führt zu einer
gemeinsamen Verteidigung, sobald der Europäische Rat dies einstimmig beschlossen
hat. Er empfiehlt in diesem Fall den Mitgliedstaaten, einen Beschluss in diesem Sinne
im Einklang mit ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften zu erlassen.
Die Politik der Union nach diesem Artikel berührt nicht den besonderen Charakter der
Sicherheits- und Verteidigungspolitik bestimmter Mitgliedstaaten; sie achtet die Verpflichtungen
bestimmter Mitgliedstaaten, die ihre gemeinsame Verteidigung in der
Nordatlantikvertrags-Organisation verwirklicht sehen, aufgrund des Nordatlantikvertrags
und ist vereinbar mit der in jenem Rahmen festgelegten gemeinsamen Sicherheitsund
Verteidigungspolitik.
(3) Die Mitgliedstaaten stellen der Union für die Umsetzung der Gemeinsamen
Sicherheits- und Verteidigungspolitik zivile und militärische Fähigkeiten als Beitrag zur
Verwirklichung der vom Rat festgelegten Ziele zur Verfügung. Die Mitgliedstaaten, die
zusammen multinationale Streitkräfte aufstellen, können diese auch für die Gemeinsame
Sicherheits- und Verteidigungspolitik zur Verfügung stellen.
Die Mitgliedstaaten verpflichten sich, ihre militärischen Fähigkeiten schrittweise zu verbessern.
Es wird eine Agentur für die Bereiche Entwicklung der Verteidigungsfähigkeiten,
Forschung, Beschaffung und Rüstung (Europäische Verteidigungsagentur) eingerichtet,
deren Aufgabe es ist, den operativen Bedarf zu ermitteln und Maßnahmen zur
Bedarfsdeckung zu fördern, zur Ermittlung von Maßnahmen zur Stärkung der industriellen
und technologischen Basis des Verteidigungssektors beizutragen und diese Maßnahmen
gegebenenfalls durchzuführen, sich an der Festlegung einer europäischen Politik im
Bereich der Fähigkeiten und der Rüstung zu beteiligen sowie den Rat bei der Beurteilung
der Verbesserung der militärischen Fähigkeiten zu unterstützen.
(4) Europäische Beschlüsse zur Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik,
einschließlich der Beschlüsse über die Einleitung einer Mission nach diesem Artikel,
werden vom Rat einstimmig auf Vorschlag des Außenministers der Union oder auf Initiative
eines Mitgliedstaats erlassen. Der Außenminister der Union kann gegebenenfalls
gemeinsam mit der Kommission den Rückgriff auf einzelstaatliche Mittel sowie auf
Instrumente der Union vorschlagen.
(5) Der Rat kann zur Wahrung der Werte der Union und im Dienste ihrer Interessen
eine Gruppe von Mitgliedstaaten mit der Durchführung einer Mission im Rahmen
der Union beauftragen. Die Durchführung einer solchen Mission fällt unter Artikel III-
310.
(6) Die Mitgliedstaaten, die anspruchsvollere Kriterien in Bezug auf die militärischen
Fähigkeiten erfüllen und die im Hinblick auf Missionen mit höchsten Anforderun-
44

Teil I
Verfassung für Europa
gen untereinander weiter gehende Verpflichtungen eingegangen sind, begründen eine
Ständige Strukturierte Zusammenarbeit im Rahmen der Union. Diese Zusammenarbeit
erfolgt nach Maßgabe von Artikel III-312. Sie berührt nicht die Bestimmungen des Artikels
III-309.
(7) Im Falle eines bewaffneten Angriffs auf das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats
müssen die anderen Mitgliedstaaten nach Artikel 51 der Charta der Vereinten Nationen
alle in ihrer Macht stehende Hilfe und Unterstützung leisten. Dies lässt den besonderen
Charakter der Sicherheits- und Verteidigungspolitik bestimmter Mitgliedstaaten unberührt.
Die Verpflichtungen und die Zusammenarbeit in diesem Bereich bleiben im Einklang
mit den im Rahmen der Nordatlantikvertrags-Organisation eingegangenen Verpflichtungen,
die für die ihr angehörenden Staaten weiterhin das Fundament ihrer kollektiven Verteidigung
und das Instrument für deren Verwirklichung ist.
(8) Das Europäische Parlament wird zu den wichtigsten Aspekten und den grundlegenden
Weichenstellungen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik
regelmäßig gehört. Es wird über ihre Entwicklung auf dem Laufenden gehalten.
Artikel I-42 Besondere Bestimmungen über den Raum der Freiheit,
der Sicherheit und des Rechts
(1) Die Union bildet einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts
a) durch den Erlass von Europäischen Gesetzen und Rahmengesetzen, mit denen,
soweit erforderlich, die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten in den in Teil III
genannten Bereichen einander angeglichen werden sollen;
b) durch Förderung des gegenseitigen Vertrauens zwischen den zuständigen Behörden
der Mitgliedstaaten, insbesondere auf der Grundlage der gegenseitigen
Anerkennung der gerichtlichen und außergerichtlichen Entscheidungen;
c) durch operative Zusammenarbeit der zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten
einschließlich der Polizei, des Zolls und anderer auf die Verhütung und die Aufdeckung
von Straftaten spezialisierter Behörden.
(2) Die nationalen Parlamente können sich im Rahmen des Raums der Freiheit, der
Sicherheit und des Rechts an den Bewertungsmechanismen nach Artikel III-260 beteiligen.
Sie werden in die politische Kontrolle von Europol und die Bewertung der Tätigkeit
von Eurojust nach den Artikeln III-276 und III-273 einbezogen.
(3) Die Mitgliedstaaten verfügen nach Artikel III-264 über ein Initiativrecht im
Bereich der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen.
Artikel I-43 Solidaritätsklausel
(1) Die Union und ihre Mitgliedstaaten handeln gemeinsam im Geiste der Solidarität,
wenn ein Mitgliedstaat von einem Terroranschlag, einer Naturkatastrophe oder
einer vom Menschen verursachten Katastrophe betroffen ist. Die Union mobilisiert alle
45

Verfassung für Europa
Teil I
ihr zur Verfügung stehenden Mittel, einschließlich der ihr von den Mitgliedstaaten
bereitgestellten militärischen Mittel, um
a) – terroristische Bedrohungen im Hoheitsgebiet von Mitgliedstaaten abzuwenden;
– die demokratischen Institutionen und die Zivilbevölkerung vor etwaigen Terroranschlägen
zu schützen;
– im Falle eines Terroranschlags einen Mitgliedstaat auf Ersuchen seiner politischen
Organe innerhalb seines Hoheitsgebiets zu unterstützen;
b) im Falle einer Naturkatastrophe oder einer vom Menschen verursachten Katastrophe
einen Mitgliedstaat auf Ersuchen seiner politischen Organe innerhalb
seines Hoheitsgebiets zu unterstützen.
(2) Die Einzelheiten der Durchführung dieses Artikels sind in Artikel III-329 vorgesehen.
Kapitel III
VERSTÄRKTE ZUSAMMENARBEIT
Artikel I-44 Verstärkte Zusammenarbeit
(1) Die Mitgliedstaaten, die untereinander eine Verstärkte Zusammenarbeit im Rahmen
der nicht ausschließlichen Zuständigkeiten der Union begründen wollen, können, in
den Grenzen und nach Maßgabe dieses Artikels und der Artikel III-416 bis III-423, die
Organe der Union in Anspruch nehmen und diese Zuständigkeiten unter Anwendung der
einschlägigen Verfassungsbestimmungen ausüben.
Eine Verstärkte Zusammenarbeit ist darauf ausgerichtet, die Verwirklichung der Ziele
der Union zu fördern, ihre Interessen zu schützen und ihren Integrationsprozess zu stärken.
Sie steht allen Mitgliedstaaten nach Artikel III-418 jederzeit offen.
(2) Der Europäische Beschluss über die Ermächtigung zu einer Verstärkten
Zusammenarbeit wird vom Rat als letztes Mittel erlassen, wenn dieser feststellt, dass die
mit dieser Zusammenarbeit angestrebten Ziele von der Union in ihrer Gesamtheit nicht
innerhalb eines vertretbaren Zeitraums verwirklicht werden können, und sofern an der
Zusammenarbeit mindestens ein Drittel der Mitgliedstaaten beteiligt ist. Der Rat
beschließt nach dem in Artikel III-419 vorgesehenen Verfahren.
(3) Alle Mitglieder des Rates können an dessen Beratungen teilnehmen, aber nur die
Mitglieder des Rates, welche die an der Verstärkten Zusammenarbeit beteiligten Mitgliedstaaten
vertreten, nehmen an der Abstimmung teil.
Die Einstimmigkeit bezieht sich allein auf die Stimmen der Vertreter der an der Verstärkten
Zusammenarbeit beteiligten Mitgliedstaaten.
Als qualifizierte Mehrheit gilt eine Mehrheit von mindestens 55 % derjenigen Mitglieder
des Rates, die die beteiligten Mitgliedstaaten vertreten, sofern die betreffenden Mit-
46

Teil I
Verfassung für Europa
gliedstaaten zusammen mindestens 65 % der Bevölkerung der beteiligten Mitgliedstaaten
ausmachen.
Für eine Sperrminorität ist mindestens die Mindestzahl der Mitglieder des Rates, die
zusammen mehr als 35 % der Bevölkerung der beteiligten Mitgliedstaaten vertreten,
zuzüglich eines Mitglieds erforderlich; andernfalls gilt die qualifizierte Mehrheit als
erreicht.
Beschließt der Rat nicht auf Vorschlag der Kommission oder des Außenministers der
Union, so gilt abweichend von den Unterabsätzen 3 und 4 als die erforderliche qualifizierte
Mehrheit eine Mehrheit von mindestens 72 % derjenigen Mitglieder des Rates, die
die beteiligten Mitgliedstaaten vertreten, sofern die betreffenden Mitgliedstaaten mindestens
65 % der Bevölkerung der beteiligten Mitgliedstaaten ausmachen.
(4) An die im Rahmen einer Verstärkten Zusammenarbeit erlassenen Rechtsakte
sind nur die an dieser Zusammenarbeit beteiligten Mitgliedstaaten gebunden. Sie gelten
nicht als Besitzstand, der von beitrittswilligen Staaten angenommen werden muss.
Titel VI
DAS DEMOKRATISCHE LEBEN
DER UNION
Artikel I-45 Grundsatz der demokratischen Gleichheit
Die Union achtet in ihrem gesamten Handeln den Grundsatz der Gleichheit ihrer Bürgerinnen
und Bürger, denen ein gleiches Maß an Aufmerksamkeit seitens der Organe, Einrichtungen
und sonstigen Stellen der Union zuteil wird.
Artikel I-46 Grundsatz der repräsentativen Demokratie
(1) Die Arbeitsweise der Union beruht auf der repräsentativen Demokratie.
(2) Die Bürgerinnen und Bürger sind auf Unionsebene unmittelbar im Europäischen
Parlament vertreten.
Die Mitgliedstaaten werden im Europäischen Rat von ihrem jeweiligen Staats- oder
Regierungschef und im Rat von ihrer jeweiligen Regierung vertreten, die ihrerseits in
demokratischer Weise gegenüber ihrem nationalen Parlament oder gegenüber ihren Bürgerinnen
und Bürgern Rechenschaft ablegen müssen.
(3) Alle Bürgerinnen und Bürger haben das Recht, am demokratischen Leben der
Union teilzunehmen. Die Entscheidungen werden so offen und bürgernah wie möglich
getroffen.
(4) Politische Parteien auf europäischer Ebene tragen zur Herausbildung eines europäischen
politischen Bewusstseins und zum Ausdruck des Willens der Bürgerinnen und
Bürger der Union bei.
47

Verfassung für Europa
Teil I
Artikel I-47 Grundsatz der partizipativen Demokratie
(1) Die Organe geben den Bürgerinnen und Bürgern und den repräsentativen Verbänden
in geeigneter Weise die Möglichkeit, ihre Ansichten in allen Bereichen des Handelns
der Union öffentlich bekannt zu geben und auszutauschen.
(2) Die Organe pflegen einen offenen, transparenten und regelmäßigen Dialog mit
den repräsentativen Verbänden und der Zivilgesellschaft.
(3) Um die Kohärenz und die Transparenz des Handelns der Union zu gewährleisten,
führt die Kommission umfangreiche Anhörungen der Betroffenen durch.
(4) Unionsbürgerinnen und Unionsbürger, deren Anzahl mindestens eine Million
betragen und bei denen es sich um Staatsangehörige einer erheblichen Anzahl von Mitgliedstaaten
handeln muss, können die Initiative ergreifen und die Kommission auffordern,
im Rahmen ihrer Befugnisse geeignete Vorschläge zu Themen zu unterbreiten, zu
denen es nach Ansicht jener Bürgerinnen und Bürger eines Rechtsakts der Union bedarf,
um die Verfassung umzusetzen. Die Bestimmungen über die Verfahren und Bedingungen,
die für eine solche Bürgerinitiative gelten, einschließlich der Mindestzahl von Mitgliedstaaten,
aus denen diese Bürgerinnen und Bürger kommen müssen, werden durch
Europäisches Gesetz festgelegt.
Artikel I-48 Die Sozialpartner und der autonome soziale Dialog
Die Union anerkennt und fördert die Rolle der Sozialpartner auf Ebene der Union unter
Berücksichtigung der Unterschiedlichkeit der nationalen Systeme. Sie fördert den sozialen
Dialog und achtet dabei die Autonomie der Sozialpartner.
Der Dreigliedrige Sozialgipfel für Wachstum und Beschäftigung trägt zum sozialen Dialog
bei.
Artikel I-49 Der Europäische Bürgerbeauftragte
Das Europäische Parlament wählt einen Europäischen Bürgerbeauftragten, der
Beschwerden über Missstände bei der Tätigkeit der Organe, Einrichtungen und sonstigen
Stellen der Union nach Maßgabe der Verfassung entgegennimmt. Er untersucht
diese Beschwerden und erstattet darüber Bericht. Der Europäische Bürgerbeauftragte übt
sein Amt in völliger Unabhängigkeit aus.
Artikel I-50 Transparenz der Arbeit der Organe, Einrichtungen
und sonstigen Stellen der Union
(1) Um eine verantwortungsvolle Verwaltung zu fördern und die Beteiligung der
Zivilgesellschaft sicherzustellen, handeln die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen
der Union unter weitestgehender Beachtung des Grundsatzes der Offenheit.
(2) Das Europäische Parlament tagt öffentlich; dies gilt auch für den Rat, wenn er
über Entwürfe zu Gesetzgebungsakten berät oder abstimmt.
48

Teil I
Verfassung für Europa
(3) Jede Unionsbürgerin und jeder Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische
Person mit Wohnsitz oder satzungsmäßigem Sitz in einem Mitgliedstaat hat nach
Maßgabe des Teils III das Recht auf Zugang zu Dokumenten der Organe, Einrichtungen
und sonstigen Stellen der Union, unabhängig von der Form der für diese Dokumente verwendeten
Träger.
Durch Europäisches Gesetz werden die allgemeinen Grundsätze und die aufgrund
öffentlicher oder privater Interessen geltenden Einschränkungen für die Ausübung des
Rechts auf Zugang zu solchen Dokumenten festgelegt.
(4) Im Einklang mit dem in Absatz 3 genannten Europäischen Gesetz legen die
Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen in ihren jeweiligen Geschäftsordnungen
besondere Bestimmungen für den Zugang zu ihren Dokumenten fest.
Artikel I-51 Schutz personenbezogener Daten
(1) Jede Person hat das Recht auf Schutz der sie betreffenden personenbezogenen
Daten.
(2) Durch Europäisches Gesetz oder Rahmengesetz werden Vorschriften über den
Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die
Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union sowie durch die Mitgliedstaaten
im Rahmen der Ausübung von Tätigkeiten, die in den Anwendungsbereich des Unionsrechts
fallen, und über den freien Datenverkehr festgelegt. Die Einhaltung dieser Vorschriften
wird von unabhängigen Behörden überwacht.
Artikel I-52 Status der Kirchen und weltanschaulichen Gemeinschaften
(1) Die Union achtet den Status, den Kirchen und religiöse Vereinigungen oder
Gemeinschaften in den Mitgliedstaaten nach deren Rechtsvorschriften genießen, und
beeinträchtigt ihn nicht.
(2) Die Union achtet in gleicher Weise den Status, den weltanschauliche Gemeinschaften
nach den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften genießen.
(3) Die Union pflegt mit diesen Kirchen und Gemeinschaften in Anerkennung ihrer
Identität und ihres besonderen Beitrags einen offenen, transparenten und regelmäßigen
Dialog.
Titel VII
DIE FINANZEN DER UNION
Artikel I-53 Die Haushalts- und Finanzgrundsätze
(1) Alle Einnahmen und Ausgaben der Union werden im Einklang mit Teil III für
jedes Haushaltsjahr veranschlagt und in den Haushaltsplan der Union eingesetzt.
(2) Der Haushaltsplan ist in Einnahmen und Ausgaben auszugleichen.
(3) Die in den Haushaltsplan eingesetzten Ausgaben werden für ein Haushaltsjahr
entsprechend dem Europäischen Gesetz nach Artikel III-412 bewilligt.
49

Verfassung für Europa
Teil I
(4) Die Ausführung der in den Haushaltsplan eingesetzten Ausgaben setzt den Erlass
eines verbindlichen Rechtsakts der Union voraus, mit dem die Maßnahme der Union und
die Ausführung der entsprechenden Ausgabe entsprechend dem Europäischen Gesetz
nach Artikel III-412 eine Rechtsgrundlage erhalten, soweit nicht dieses Gesetz Ausnahmen
vorsieht.
(5) Damit die Haushaltsdisziplin gewährleistet wird, erlässt die Union keine Rechtsakte,
die erhebliche Auswirkungen auf den Haushaltsplan haben könnten, ohne die
Gewähr zu bieten, dass die mit diesen Rechtsakten verbundenen Ausgaben im Rahmen
der Eigenmittel der Union und unter Einhaltung des mehrjährigen Finanzrahmens nach
Artikel I-55 finanziert werden können.
(6) Der Haushaltsplan wird entsprechend dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der
Haushaltsführung ausgeführt. Die Mitgliedstaaten arbeiten mit der Union zusammen,
um sicherzustellen, dass die in den Haushaltsplan eingesetzten Mittel nach diesem
Grundsatz verwendet werden.
(7) Die Union und die Mitgliedstaaten bekämpfen nach Artikel III-415 Betrügereien
und sonstige gegen die finanziellen Interessen der Union gerichtete rechtswidrige Handlungen.
Artikel I-54 Die Eigenmittel der Union
(1) Die Union stattet sich mit den erforderlichen Mitteln aus, um ihre Ziele erreichen
und ihre Politik durchführen zu können.
(2) Der Haushalt der Union wird unbeschadet der sonstigen Einnahmen vollständig
aus Eigenmitteln finanziert.
(3) Die Bestimmungen über das System der Eigenmittel der Union werden durch
Europäisches Gesetz des Rates festgelegt. Darin können neue Kategorien von Eigenmitteln
eingeführt und bestehende Kategorien abgeschafft werden. Der Rat beschließt einstimmig
nach Anhörung des Europäischen Parlaments. Dieses Gesetz tritt erst nach
Zustimmung der Mitgliedstaaten im Einklang mit ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen
Vorschriften in Kraft.
(4) Durchführungsmaßnahmen zu dem System der Eigenmittel der Union werden
durch Europäisches Gesetz des Rates festgelegt, sofern dies in dem nach Absatz 3 erlassenen
Europäischen Gesetz vorgesehen ist. Der Rat beschließt nach Zustimmung des
Europäischen Parlaments.
Artikel I-55 Der mehrjährige Finanzrahmen
(1) Mit dem mehrjährigen Finanzrahmen soll sichergestellt werden, dass die Ausgaben
der Union innerhalb der Grenzen ihrer Eigenmittel eine geordnete Entwicklung nehmen.
Im mehrjährigen Finanzrahmen werden die jährlichen Obergrenzen für die Mittel
für Verpflichtungen je Ausgabenkategorie nach Artikel III-402 festgesetzt.
(2) Der mehrjährige Finanzrahmen wird durch Europäisches Gesetz des Rates festgelegt.
Dieser beschließt einstimmig nach Zustimmung des Europäischen Parlaments,
die mit der Mehrheit seiner Mitglieder erteilt wird.
50

Teil I
Verfassung für Europa
(3) Bei der Aufstellung des jährlichen Haushaltsplans der Union ist der mehrjährige
Finanzrahmen einzuhalten.
(4) Der Europäische Rat kann einstimmig einen Europäischen Beschluss erlassen,
wonach der Rat mit qualifizierter Mehrheit beschließen kann, wenn er das in Absatz 2
genannte Europäische Gesetz des Rates erlässt.
Artikel I-56 Der Haushaltsplan der Union
Der jährliche Haushaltsplan der Union wird durch Europäisches Gesetz nach Maßgabe
des Artikels III-404 aufgestellt.
Titel VIII
DIE UNION UND IHRE NACHBARN
Artikel I-57 Die Union und ihre Nachbarn
(1) Die Union entwickelt besondere Beziehungen zu den Ländern in ihrer Nachbarschaft,
um einen Raum des Wohlstands und der guten Nachbarschaft zu schaffen, der auf
den Werten der Union aufbaut und sich durch enge, friedliche Beziehungen auf der
Grundlage der Zusammenarbeit auszeichnet.
(2) Für die Zwecke des Absatzes 1 kann die Union spezielle Übereinkünfte mit den
betreffenden Ländern schließen. Diese Übereinkünfte können gegenseitige Rechte und
Pflichten umfassen und die Möglichkeit zu gemeinsamem Vorgehen eröffnen. Zur
Durchführung der Übereinkünfte finden regelmäßige Konsultationen statt.
TITEL IX
ZUGEHÖRIGKEIT ZUR UNION
Artikel I-58 Kriterien und Verfahren für den Beitritt zur Union
(1) Die Union steht allen europäischen Staaten offen, die die in Artikel I-2 genannten
Werte achten und sich verpflichten, ihnen gemeinsam Geltung zu verschaffen.
(2) Europäische Staaten, die Mitglied der Union werden möchten, richten ihren
Antrag an den Rat. Das Europäische Parlament und die nationalen Parlamente werden
von diesem Antrag unterrichtet. Der Rat beschließt einstimmig nach Anhörung der Kommission
und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments, das mit der Mehrheit seiner
Mitglieder beschließt. Die Bedingungen und Einzelheiten der Aufnahme werden
durch ein Abkommen zwischen den Mitgliedstaaten und dem antragstellenden Staat
geregelt. Dieses Abkommen bedarf der Ratifikation durch alle Vertragsstaaten im Einklang
mit ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften.
Artikel I-59 Aussetzung bestimmter mit der Zugehörigkeit zur Union
verbundener Rechte
(1) Auf begründete Initiative eines Drittels der Mitgliedstaaten, auf begründete Initiative
des Europäischen Parlaments oder auf Vorschlag der Kommission kann der Rat
51

Verfassung für Europa
Teil I
einen Europäischen Beschluss erlassen, mit dem festgestellt wird, dass die eindeutige
Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der in Artikel I-2 genannten Werte durch
einen Mitgliedstaat besteht. Der Rat beschließt mit der Mehrheit von vier Fünfteln seiner
Mitglieder nach Zustimmung des Europäischen Parlaments.
Der Rat hört, bevor er eine solche Feststellung trifft, den betroffenen Mitgliedstaat und
kann Empfehlungen an ihn richten, über die er nach demselben Verfahren beschließt.
Der Rat überprüft regelmäßig, ob die Gründe, die zu dieser Feststellung geführt haben,
noch zutreffen.
(2) Auf Initiative eines Drittels der Mitgliedstaaten oder auf Vorschlag der Kommission
kann der Europäische Rat einen Europäischen Beschluss erlassen, mit dem festgestellt
wird, dass eine schwerwiegende und anhaltende Verletzung der in Artikel I-2
genannten Werte durch einen Mitgliedstaat vorliegt, nachdem er diesen Staat zu einer
Stellungnahme aufgefordert hat. Der Europäische Rat beschließt einstimmig nach
Zustimmung des Europäischen Parlaments.
(3) Wurde die Feststellung nach Absatz 2 getroffen, so kann der Rat mit qualifizierter
Mehrheit einen Europäischen Beschluss erlassen, mit dem bestimmte Rechte, die sich
aus der Anwendung der Verfassung auf den betreffenden Mitgliedstaat herleiten, einschließlich
der Stimmrechte des Mitglieds des Rates, das diesen Staat vertritt, ausgesetzt
werden. Dabei berücksichtigt der Rat die möglichen Auswirkungen einer solchen Aussetzung
auf die Rechte und Pflichten natürlicher und juristischer Personen.
Der betreffende Staat bleibt auf jeden Fall durch seine Verpflichtungen aus der Verfassung
gebunden.
(4) Der Rat kann mit qualifizierter Mehrheit einen Europäischen Beschluss erlassen,
mit dem die nach Absatz 3 erlassenen Maßnahmen abgeändert oder aufgehoben werden,
wenn in der Lage, die zur Verhängung dieser Maßnahmen geführt hat, Änderungen eingetreten
sind.
(5) Für die Zwecke dieses Artikels nimmt das Mitglied des Europäischen Rates oder
des Rates, das den betroffenen Mitgliedstaat vertritt, nicht an der Abstimmung teil und
der betreffende Mitgliedstaat wird bei der Berechnung des Drittels oder der vier Fünftel
der Mitgliedstaaten nach den Absätzen 1 und 2 nicht berücksichtigt. Die Stimmenthaltung
von anwesenden oder vertretenen Mitgliedern steht dem Erlass von Europäischen
Beschlüssen nach Absatz 2 nicht entgegen.
Für den Erlass Europäischer Beschlüsse nach den Absätzen 3 und 4 gilt als qualifizierte
Mehrheit eine Mehrheit von mindestens 72 % derjenigen Mitglieder des Rates, die die
beteiligten Mitgliedstaaten vertreten, sofern die betreffenden Mitgliedstaaten zusammen
mindestens 65 % der Bevölkerung der beteiligten Mitgliedstaaten ausmachen.
Beschließt der Rat nach dem Erlass eines Beschlusses über die Aussetzung der Stimmrechte
nach Absatz 3 auf der Grundlage einer Bestimmung der Verfassung mit qualifizierter
Mehrheit, so gilt als qualifizierte Mehrheit hierfür die in Unterabsatz 2 festgelegte
qualifizierte Mehrheit oder, wenn der Rat auf Vorschlag der Kommission oder des
Außenministers der Union handelt, eine Mehrheit von mindestens 55 % derjenigen Mit-
52

Teil I
Verfassung für Europa
glieder des Rates, die die beteiligten Mitgliedstaaten vertreten, sofern die betreffenden
Mitgliedstaaten zusammen mindestens 65 % der Bevölkerung der beteiligten Mitgliedstaaten
ausmachen. In letzterem Fall ist für eine Sperrminorität mindestens die Mindestzahl
der Mitglieder des Rates, die zusammen mehr als 35 % der Bevölkerung der beteiligten
Mitgliedstaaten vertreten, zuzüglich eines Mitglieds erforderlich; andernfalls gilt
die qualifizierte Mehrheit als erreicht.
(6) Für die Zwecke dieses Artikels beschließt das Europäische Parlament mit der
Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen und mit der Mehrheit seiner Mitglieder.
Artikel I-60 Freiwilliger Austritt aus der Union
(1) Jeder Mitgliedstaat kann im Einklang mit seinen verfassungsrechtlichen Vorschriften
beschließen, aus der Union auszutreten.
(2) Ein Mitgliedstaat, der auszutreten beschließt, teilt dem Europäischen Rat seine
Absicht mit. Auf der Grundlage der Leitlinien des Europäischen Rates handelt die Union
mit diesem Staat ein Abkommen über die Einzelheiten des Austritts aus und schließt es
ab, wobei der Rahmen für die künftigen Beziehungen dieses Staates zur Union berücksichtigt
wird. Das Abkommen wird nach Artikel III-325 Absatz 3 ausgehandelt. Es wird
vom Rat im Namen der Union geschlossen; der Rat beschließt mit qualifizierter Mehrheit
nach Zustimmung des Europäischen Parlaments.
(3) Die Verfassung findet auf den betroffenen Staat ab dem Tag des Inkrafttretens
des Austrittsabkommens oder andernfalls zwei Jahre nach der in Absatz 2 genannten
Mitteilung keine Anwendung mehr, es sei denn, der Europäische Rat beschließt im Einvernehmen
mit dem betroffenen Mitgliedstaat einstimmig, diese Frist zu verlängern.
(4) Für die Zwecke der Absätze 2 und 3 nimmt das Mitglied des Europäischen Rates
und des Rates, das den austretenden Mitgliedstaat vertritt, weder an den diesen Mitgliedstaat
betreffenden Beratungen noch an der entsprechenden Beschlussfassung des Europäischen
Rates oder des Rates teil.
Als qualifizierte Mehrheit gilt eine Mehrheit von mindestens 72 % derjenigen Mitglieder
des Rates, die die beteiligten Mitgliedstaaten vertreten, sofern die betreffenden Mitgliedstaaten
zusammen mindestens 65 % der Bevölkerung der beteiligten Mitgliedstaaten
ausmachen.
(5) Ein Staat, der aus der Union ausgetreten ist und erneut Mitglied werden möchte,
muss dies nach dem Verfahren des Artikels I-58 beantragen.
53

Verfassung für Europa
TEIL II
DIE CHARTA DER GRUNDRECHTE DER UNION
PRÄAMBEL
Die Völker Europas sind entschlossen, auf der Grundlage gemeinsamer Werte eine friedliche
Zukunft zu teilen, indem sie sich zu einer immer engeren Union verbinden.
In dem Bewusstsein ihres geistig-religiösen und sittlichen Erbes gründet sich die Union
auf die unteilbaren und universellen Werte der Würde des Menschen, der Freiheit, der
Gleichheit und der Solidarität. Sie beruht auf den Grundsätzen der Demokratie und der
Rechtsstaatlichkeit. Sie stellt den Menschen in den Mittelpunkt ihres Handelns, indem
sie die Unionsbürgerschaft und einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts
begründet.
Die Union trägt zur Erhaltung und zur Entwicklung dieser gemeinsamen Werte unter
Achtung der Vielfalt der Kulturen und Traditionen der Völker Europas sowie der nationalen
Identität der Mitgliedstaaten und der Organisation ihrer staatlichen Gewalt auf
nationaler, regionaler und lokaler Ebene bei. Sie ist bestrebt, eine ausgewogene und
nachhaltige Entwicklung zu fördern und stellt den freien Personen-, Dienstleistungs-,
Waren- und Kapitalverkehr sowie die Niederlassungsfreiheit sicher.
Zu diesem Zweck ist es notwendig, angesichts der Weiterentwicklung der Gesellschaft,
des sozialen Fortschritts und der wissenschaftlichen und technologischen Entwicklungen
den Schutz der Grundrechte zu stärken, indem sie in einer Charta sichtbarer gemacht
werden.
Diese Charta bekräftigt unter Achtung der Zuständigkeiten und Aufgaben der Union und
des Subsidiaritätsprinzips die Rechte, die sich vor allem aus den gemeinsamen Verfassungstraditionen
und den gemeinsamen internationalen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten,
aus der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten,
aus den von der Union und dem Europarat beschlossenen Sozialchartas sowie
aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union und des Europäischen
Gerichtshofs für Menschenrechte ergeben. In diesem Zusammenhang erfolgt die Auslegung
der Charta durch die Gerichte der Union und der Mitgliedstaaten unter gebührender
Berücksichtigung der Erläuterungen, die unter der Leitung des Präsidiums des Konvents
zur Ausarbeitung der Charta formuliert und unter der Verantwortung des Präsidiums
des Europäischen Konvents aktualisiert wurden.
Die Ausübung dieser Rechte ist mit Verantwortung und mit Pflichten sowohl gegenüber
den Mitmenschen als auch gegenüber der menschlichen Gemeinschaft und den künftigen
Generationen verbunden.
Daher erkennt die Union die nachstehend aufgeführten Rechte, Freiheiten und Grundsätze
an.
54

Teil II
Verfassung für Europa
Titel I
WÜRDE DES MENSCHEN
Artikel II-61 Würde des Menschen
Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie ist zu achten und zu schützen.
Artikel II-62 Recht auf Leben
(1) Jeder Mensch hat das Recht auf Leben.
(2) Niemand darf zur Todesstrafe verurteilt oder hingerichtet werden.
Artikel II-63 Recht auf Unversehrtheit
(1) Jeder Mensch hat das Recht auf körperliche und geistige Unversehrtheit.
(2) Im Rahmen der Medizin und der Biologie muss insbesondere Folgendes beachtet
werden:
a) die freie Einwilligung des Betroffenen nach vorheriger Aufklärung entsprechend
den gesetzlich festgelegten Einzelheiten,
b) das Verbot eugenischer Praktiken, insbesondere derjenigen, welche die Selektion
von Menschen zum Ziel haben,
c) das Verbot, den menschlichen Körper und Teile davon als solche zur Erzielung
von Gewinnen zu nutzen,
d) das Verbot des reproduktiven Klonens von Menschen.
Artikel II-64 Verbot der Folter und unmenschlicher
oder erniedrigender Strafe oder Behandlung
Niemand darf der Folter oder unmenschlicher oder erniedrigender Strafe oder Behandlung
unterworfen werden.
Artikel II-65 Verbot der Sklaverei und der Zwangsarbeit
(1) Niemand darf in Sklaverei oder Leibeigenschaft gehalten werden.
(2) Niemand darf gezwungen werden, Zwangs- oder Pflichtarbeit zu verrichten.
(3) Menschenhandel ist verboten.
55

Verfassung für Europa
Teil II
Titel II
FREIHEITEN
Artikel II-66 Recht auf Freiheit und Sicherheit
Jeder Mensch hat das Recht auf Freiheit und Sicherheit.
Artikel II-67 Achtung des Privat- und Familienlebens
Jede Person hat das Recht auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens, ihrer Wohnung
sowie ihrer Kommunikation.
Artikel II-68 Schutz personenbezogener Daten
(1) Jede Person hat das Recht auf Schutz der sie betreffenden personenbezogenen
Daten.
(2) Diese Daten dürfen nur nach Treu und Glauben für festgelegte Zwecke und mit
Einwilligung der betroffenen Person oder auf einer sonstigen gesetzlich geregelten legitimen
Grundlage verarbeitet werden. Jede Person hat das Recht, Auskunft über die sie
betreffenden erhobenen Daten zu erhalten und die Berichtigung der Daten zu erwirken.
(3) Die Einhaltung dieser Vorschriften wird von einer unabhängigen Stelle überwacht.
Artikel II-69 Recht, eine Ehe einzugehen und eine Familie zu gründen
Das Recht, eine Ehe einzugehen, und das Recht, eine Familie zu gründen, werden nach
den einzelstaatlichen Gesetzen gewährleistet, welche die Ausübung dieser Rechte
regeln.
Artikel II-70 Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit
(1) Jede Person hat das Recht auf Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit.
Dieses Recht umfasst die Freiheit, die Religion oder Weltanschauung zu wechseln, und
die Freiheit, seine Religion oder Weltanschauung einzeln oder gemeinsam mit anderen
öffentlich oder privat durch Gottesdienst, Unterricht, Bräuche und Riten zu bekennen.
(2) Das Recht auf Wehrdienstverweigerung aus Gewissensgründen wird nach den
einzelstaatlichen Gesetzen anerkannt, welche die Ausübung dieses Rechts regeln.
Artikel II-71 Freiheit der Meinungsäußerung und Informationsfreiheit
(1) Jede Person hat das Recht auf freie Meinungsäußerung. Dieses Recht schließt
die Meinungsfreiheit und die Freiheit ein, Informationen und Ideen ohne behördliche
Eingriffe und ohne Rücksicht auf Staatsgrenzen zu empfangen und weiterzugeben.
(2) Die Freiheit der Medien und ihre Pluralität werden geachtet.
56

Teil II
Verfassung für Europa
Artikel II-72 Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit
(1) Jede Person hat das Recht, sich insbesondere im politischen, gewerkschaftlichen
und zivilgesellschaftlichen Bereich auf allen Ebenen frei und friedlich mit anderen zu
versammeln und frei mit anderen zusammenzuschließen, was das Recht jeder Person
umfasst, zum Schutz ihrer Interessen Gewerkschaften zu gründen und Gewerkschaften
beizutreten.
(2) Politische Parteien auf der Ebene der Union tragen dazu bei, den politischen
Willen der Unionsbürgerinnen und Unionsbürger zum Ausdruck zu bringen.
Artikel II-73 Freiheit der Kunst und der Wissenschaft
Kunst und Forschung sind frei. Die akademische Freiheit wird geachtet.
Artikel II-74 Recht auf Bildung
(1) Jede Person hat das Recht auf Bildung sowie auf Zugang zur beruflichen Ausbildung
und Weiterbildung.
(2) Dieses Recht umfasst die Möglichkeit, unentgeltlich am Pflichtschulunterricht
teilzunehmen.
(3) Die Freiheit zur Gründung von Lehranstalten unter Achtung der demokratischen
Grundsätze sowie das Recht der Eltern, die Erziehung und den Unterricht ihrer Kinder
entsprechend ihren eigenen religiösen, weltanschaulichen und erzieherischen Überzeugungen
sicherzustellen, werden nach den einzelstaatlichen Gesetzen geachtet, welche
ihre Ausübung regeln.
Artikel II-75 Berufsfreiheit und Recht zu arbeiten
(1) Jede Person hat das Recht, zu arbeiten und einen frei gewählten oder angenommenen
Beruf auszuüben.
(2) Alle Unionsbürgerinnen und Unionsbürger haben die Freiheit, in jedem Mitgliedstaat
Arbeit zu suchen, zu arbeiten, sich niederzulassen oder Dienstleistungen zu
erbringen.
(3) Die Staatsangehörigen dritter Länder, die im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten
arbeiten dürfen, haben Anspruch auf Arbeitsbedingungen, die denen der Unionsbürgerinnen
und Unionsbürger entsprechen.
Artikel II-76 Unternehmerische Freiheit
Die unternehmerische Freiheit wird nach dem Unionsrecht und den einzelstaatlichen
Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten anerkannt.
Artikel II-77 Eigentumsrecht
(1) Jede Person hat das Recht, ihr rechtmäßig erworbenes Eigentum zu besitzen, zu
nutzen, darüber zu verfügen und es zu vererben. Niemandem darf sein Eigentum entzogen
57

Verfassung für Europa
Teil II
werden, es sei denn aus Gründen des öffentlichen Interesses in den Fällen und unter den
Bedingungen, die in einem Gesetz vorgesehen sind, sowie gegen eine rechtzeitige angemessene
Entschädigung für den Verlust des Eigentums. Die Nutzung des Eigentums kann
gesetzlich geregelt werden, soweit dies für das Wohl der Allgemeinheit erforderlich ist.
(2) Geistiges Eigentum wird geschützt.
Artikel II-78 Asylrecht
Das Recht auf Asyl wird nach Maßgabe des Genfer Abkommens vom 28. Juli 1951 und
des Protokolls vom 31. Januar 1967 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge sowie nach
Maßgabe der Verfassung gewährleistet.
Artikel II-79 Schutz bei Abschiebung, Ausweisung und Auslieferung
(1) Kollektivausweisungen sind nicht zulässig.
(2) Niemand darf in einen Staat abgeschoben oder ausgewiesen oder an einen Staat
ausgeliefert werden, in dem für sie oder ihn das ernsthafte Risiko der Todesstrafe, der
Folter oder einer anderen unmenschlichen oder erniedrigenden Strafe oder Behandlung
besteht.
Titel III
GLEICHHEIT
Artikel II-80 Gleichheit vor dem Gesetz
Alle Personen sind vor dem Gesetz gleich.
Artikel II-81 Nichtdiskriminierung
(1) Diskriminierungen insbesondere wegen des Geschlechts, der Rasse, der Hautfarbe,
der ethnischen oder sozialen Herkunft, der genetischen Merkmale, der Sprache, der
Religion oder der Weltanschauung, der politischen oder sonstigen Anschauung, der
Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit, des Vermögens, der Geburt, einer Behinderung,
des Alters oder der sexuellen Ausrichtung sind verboten.
(2) Unbeschadet besonderer Bestimmungen der Verfassung ist in ihrem Anwendungsbereich
jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten.
Artikel II-82 Vielfalt der Kulturen, Religionen und Sprachen
Die Union achtet die Vielfalt der Kulturen, Religionen und Sprachen.
Artikel II-83 Gleichheit von Frauen und Männern
Die Gleichheit von Frauen und Männern ist in allen Bereichen, einschließlich der
Beschäftigung, der Arbeit und des Arbeitsentgelts, sicherzustellen.
Der Grundsatz der Gleichheit steht der Beibehaltung oder der Einführung spezifischer
Vergünstigungen für das unterrepräsentierte Geschlecht nicht entgegen.
58

Teil II
Verfassung für Europa
Artikel II-84 Rechte des Kindes
(1) Kinder haben Anspruch auf den Schutz und die Fürsorge, die für ihr Wohlergehen
notwendig sind. Sie können ihre Meinung frei äußern. Ihre Meinung wird in den
Angelegenheiten, die sie betreffen, in einer ihrem Alter und ihrem Reifegrad entsprechenden
Weise berücksichtigt.
(2) Bei allen Kinder betreffenden Maßnahmen öffentlicher Stellen oder privater Einrichtungen
muss das Wohl des Kindes eine vorrangige Erwägung sein.
(3) Jedes Kind hat Anspruch auf regelmäßige persönliche Beziehungen und direkte
Kontakte zu beiden Elternteilen, es sei denn, dies steht seinem Wohl entgegen.
Artikel II-85 Rechte älterer Menschen
Die Union anerkennt und achtet das Recht älterer Menschen auf ein würdiges und unabhängiges
Leben und auf Teilnahme am sozialen und kulturellen Leben.
Artikel II-86 Integration von Menschen mit Behinderung
Die Union anerkennt und achtet den Anspruch von Menschen mit Behinderung auf Maßnahmen
zur Gewährleistung ihrer Eigenständigkeit, ihrer sozialen und beruflichen Eingliederung
und ihrer Teilnahme am Leben der Gemeinschaft.
Titel IV
SOLIDARITÄT
Artikel II-87 Recht auf Unterrichtung und Anhörung
der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im Unternehmen
Für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer oder ihre Vertreter muss auf den geeigneten
Ebenen eine rechtzeitige Unterrichtung und Anhörung in den Fällen und unter den
Voraussetzungen gewährleistet sein, die nach dem Unionsrecht und den einzelstaatlichen
Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten vorgesehen sind.
Artikel II-88 Recht auf Kollektivverhandlungen und Kollektivmaßnahmen
Die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer sowie die Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber
oder ihre jeweiligen Organisationen haben nach dem Unionsrecht und den einzelstaatlichen
Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten das Recht, Tarifverträge auf den geeigneten
Ebenen auszuhandeln und zu schließen sowie bei Interessenkonflikten kollektive
Maßnahmen zur Verteidigung ihrer Interessen, einschließlich Streiks, zu ergreifen.
Artikel II-89 Recht auf Zugang zu einem Arbeitsvermittlungsdienst
Jeder Mensch hat das Recht auf Zugang zu einem unentgeltlichen Arbeitsvermittlungsdienst.
59

Verfassung für Europa
Teil II
Artikel II-90 Schutz bei ungerechtfertigter Entlassung
Jede Arbeitnehmerin und jeder Arbeitnehmer hat nach dem Unionsrecht und den einzelstaatlichen
Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten Anspruch auf Schutz vor ungerechtfertigter
Entlassung.
Artikel II-91 Gerechte und angemessene Arbeitsbedingungen
(1) Jede Arbeitnehmerin und jeder Arbeitnehmer hat das Recht auf gesunde, sichere
und würdige Arbeitsbedingungen.
(2) Jede Arbeitnehmerin und jeder Arbeitnehmer hat das Recht auf eine Begrenzung
der Höchstarbeitszeit, auf tägliche und wöchentliche Ruhezeiten sowie auf bezahlten
Jahresurlaub.
Artikel II-92 Verbot der Kinderarbeit und Schutz der Jugendlichen
am Arbeitsplatz
Kinderarbeit ist verboten. Unbeschadet günstigerer Vorschriften für Jugendliche und
abgesehen von begrenzten Ausnahmen darf das Mindestalter für den Eintritt in das
Arbeitsleben das Alter, in dem die Schulpflicht endet, nicht unterschreiten.
Zur Arbeit zugelassene Jugendliche müssen ihrem Alter angepasste Arbeitsbedingungen
erhalten und vor wirtschaftlicher Ausbeutung und vor jeder Arbeit geschützt werden, die
ihre Sicherheit, ihre Gesundheit, ihre körperliche, geistige, sittliche oder soziale Entwicklung
beeinträchtigen oder ihre Erziehung gefährden könnte.
Artikel II-93 Familien- und Berufsleben
(1) Der rechtliche, wirtschaftliche und soziale Schutz der Familie wird gewährleistet.
(2) Um Familien- und Berufsleben miteinander in Einklang bringen zu können, hat
jeder Mensch das Recht auf Schutz vor Entlassung aus einem mit der Mutterschaft
zusammenhängenden Grund sowie den Anspruch auf einen bezahlten Mutterschaftsurlaub
und auf einen Elternurlaub nach der Geburt oder Adoption eines Kindes.
Artikel II-94 Soziale Sicherheit und soziale Unterstützung
(1) Die Union anerkennt und achtet das Recht auf Zugang zu den Leistungen der
sozialen Sicherheit und zu den sozialen Diensten, die in Fällen wie Mutterschaft, Krankheit,
Arbeitsunfall, Pflegebedürftigkeit oder im Alter sowie bei Verlust des Arbeitsplatzes
Schutz gewährleisten, nach Maßgabe des Unionsrechts und der einzelstaatlichen
Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten.
(2) Jeder Mensch, der in der Union seinen rechtmäßigen Wohnsitz hat und seinen
Aufenthalt rechtmäßig wechselt, hat Anspruch auf die Leistungen der sozialen Sicherheit
und die sozialen Vergünstigungen nach dem Unionsrecht und den einzelstaatlichen
Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten.
60

Teil II
Verfassung für Europa
(3) Um die soziale Ausgrenzung und die Armut zu bekämpfen, anerkennt und achtet
die Union das Recht auf eine soziale Unterstützung und eine Unterstützung für die
Wohnung, die allen, die nicht über ausreichende Mittel verfügen, ein menschenwürdiges
Dasein sicherstellen sollen, nach Maßgabe des Unionsrechts und der einzelstaatlichen
Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten.
Artikel II-95 Gesundheitsschutz
Jeder Mensch hat das Recht auf Zugang zur Gesundheitsvorsorge und auf ärztliche Versorgung
nach Maßgabe der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten.
Bei der Festlegung und Durchführung der Politik und Maßnahmen der Union in allen
Bereichen wird ein hohes Gesundheitsschutzniveau sichergestellt.
Artikel II-96 Zugang zu Dienstleistungen
von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse
Die Union anerkennt und achtet den Zugang zu Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen
Interesse, wie er durch die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten
im Einklang mit der Verfassung geregelt ist, um den sozialen und territorialen
Zusammenhalt der Union zu fördern.
Artikel II-97 Umweltschutz
Ein hohes Umweltschutzniveau und die Verbesserung der Umweltqualität müssen in die
Politik der Union einbezogen und nach dem Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung
sichergestellt werden.
Artikel II-98 Verbraucherschutz
Die Politik der Union stellt ein hohes Verbraucherschutzniveau sicher.
Titel V
BÜRGERRECHTE
Artikel II-99 Aktives und passives Wahlrecht bei den Wahlen
zum Europäischen Parlament
(1) Die Unionsbürgerinnen und Unionsbürger besitzen in dem Mitgliedstaat, in dem
sie ihren Wohnsitz haben, das aktive und passive Wahlrecht bei den Wahlen zum Europäischen
Parlament unter denselben Bedingungen wie die Angehörigen des betreffenden
Mitgliedstaats.
(2) Die Mitglieder des Europäischen Parlaments werden in allgemeiner, unmittelbarer,
freier und geheimer Wahl gewählt.
61

Verfassung für Europa
Teil II
Artikel II-100 Aktives und passives Wahlrecht bei den Kommunalwahlen
Die Unionsbürgerinnen und Unionsbürger besitzen in dem Mitgliedstaat, in dem sie
ihren Wohnsitz haben, das aktive und passive Wahlrecht bei Kommunalwahlen unter
denselben Bedingungen wie die Angehörigen des betreffenden Mitgliedstaats.
Artikel II-101 Recht auf eine gute Verwaltung
(1) Jede Person hat ein Recht darauf, dass ihre Angelegenheiten von den Organen,
Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union unparteiisch, gerecht und innerhalb einer
angemessenen Frist behandelt werden.
(2) Dieses Recht umfasst insbesondere
a) das Recht jeder Person, gehört zu werden, bevor ihr gegenüber eine für sie nachteilige
individuelle Maßnahme getroffen wird,
b) das Recht jeder Person auf Zugang zu den sie betreffenden Akten unter Wahrung
des berechtigten Interesses der Vertraulichkeit sowie des Berufs- und Geschäftsgeheimnisses,
c) die Verpflichtung der Verwaltung, ihre Entscheidungen zu begründen.
(3) Jede Person hat Anspruch darauf, dass die Union den durch ihre Organe oder
Bediensteten in Ausübung ihrer Amtstätigkeit verursachten Schaden nach den allgemeinen
Rechtsgrundsätzen ersetzt, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam
sind.
(4) Jede Person kann sich in einer der Sprachen der Verfassung an die Organe der
Union wenden und muss eine Antwort in derselben Sprache erhalten.
Artikel II-102 Recht auf Zugang zu Dokumenten
Die Unionsbürgerinnen und Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person
mit Wohnsitz oder satzungsmäßigem Sitz in einem Mitgliedstaat haben das Recht auf
Zugang zu den Dokumenten der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union,
unabhängig von der Form der für diese Dokumente verwendeten Träger.
Artikel II-103 Der Europäische Bürgerbeauftragte
Die Unionsbürgerinnen und Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person
mit Wohnsitz oder satzungsmäßigem Sitz in einem Mitgliedstaat haben das Recht, den
Europäischen Bürgerbeauftragten im Falle von Missständen bei der Tätigkeit der Organe,
Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union, mit Ausnahme des Gerichtshofs der
Europäischen Union in Ausübung seiner Rechtsprechungsbefugnisse, zu befassen.
Artikel II-104 Petitionsrecht
Die Unionsbürgerinnen und Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person
mit Wohnsitz oder satzungsmäßigem Sitz in einem Mitgliedstaat haben das Recht, eine
Petition an das Europäische Parlament zu richten.
62

Teil II
Verfassung für Europa
Artikel II-105 Freizügigkeit und Aufenthaltsfreiheit
(1) Die Unionsbürgerinnen und Unionsbürger haben das Recht, sich im Hoheitsgebiet
der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten.
(2) Staatsangehörigen von Drittländern, die sich rechtmäßig im Hoheitsgebiet eines
Mitgliedstaats aufhalten, kann nach Maßgabe der Verfassung Freizügigkeit und Aufenthaltsfreiheit
gewährt werden.
Artikel II-106 Diplomatischer und konsularischer Schutz
Die Unionsbürgerinnen und Unionsbürger genießen im Hoheitsgebiet eines Drittlands,
in dem der Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen, nicht vertreten ist, den
Schutz durch die diplomatischen und konsularischen Behörden eines jeden Mitgliedstaats
unter denselben Bedingungen wie Staatsangehörige dieses Staates.
Titel VI
JUSTIZIELLE RECHTE
Artikel II-107 Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf
und ein unparteiisches Gericht
Jede Person, deren durch das Recht der Union garantierte Rechte oder Freiheiten verletzt
worden sind, hat das Recht, nach Maßgabe der in diesem Artikel vorgesehenen Bedingungen
bei einem Gericht einen wirksamen Rechtsbehelf einzulegen.
Jede Person hat ein Recht darauf, dass ihre Sache von einem unabhängigen, unparteiischen
und zuvor durch Gesetz errichteten Gericht in einem fairen Verfahren, öffentlich
und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird. Jede Person kann sich beraten, verteidigen
und vertreten lassen.
Personen, die nicht über ausreichende Mittel verfügen, wird Prozesskostenhilfe bewilligt,
soweit diese Hilfe erforderlich ist, um den Zugang zu den Gerichten wirksam zu
gewährleisten.
Artikel II-108 Unschuldsvermutung und Verteidigungsrechte
(1) Jeder Angeklagte gilt bis zum rechtsförmlich erbrachten Beweis seiner Schuld
als unschuldig.
(2) Jedem Angeklagten wird die Achtung der Verteidigungsrechte gewährleistet.
Artikel II-109 Grundsätze der Gesetzmäßigkeit und der Verhältnismäßigkeit
im Zusammenhang mit Straftaten und Strafen
(1) Niemand darf wegen einer Handlung oder Unterlassung verurteilt werden, die
zur Zeit ihrer Begehung nach innerstaatlichem oder internationalem Recht nicht strafbar
war. Es darf auch keine schwerere Strafe als die zur Zeit der Begehung angedrohte
63

Verfassung für Europa
Teil II
Strafe verhängt werden. Wird nach Begehung einer Straftat durch Gesetz eine mildere
Strafe eingeführt, so ist diese zu verhängen.
(2) Dieser Artikel schließt nicht aus, dass eine Person wegen einer Handlung oder
Unterlassung verurteilt oder bestraft wird, die zur Zeit ihrer Begehung nach den allgemeinen,
von der Gesamtheit der Nationen anerkannten Grundsätzen strafbar war.
(3) Das Strafmaß darf zur Straftat nicht unverhältnismäßig sein.
Artikel II-110 Recht, wegen derselben Straftat nicht zweimal
strafrechtlich verfolgt oder bestraft zu werden
Niemand darf wegen einer Straftat, derentwegen er bereits in der Union nach dem Gesetz
rechtskräftig verurteilt oder freigesprochen worden ist, in einem Strafverfahren erneut
verfolgt oder bestraft werden.
Titel VII
ALLGEMEINE BESTIMMUNGEN ÜBER DIE
AUSLEGUNG UND ANWENDUNG DER CHARTA
Artikel II-111 Anwendungsbereich
(1) Diese Charta gilt für die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union
unter Wahrung des Subsidiaritätsprinzips und für die Mitgliedstaaten ausschließlich bei
der Durchführung des Rechts der Union. Dementsprechend achten sie die Rechte, halten
sie sich an die Grundsätze und fördern sie deren Anwendung entsprechend ihren jeweiligen
Zuständigkeiten und unter Achtung der Grenzen der Zuständigkeiten, die der
Union in anderen Teilen der Verfassung übertragen werden.
(2) Diese Charta dehnt den Geltungsbereich des Unionsrechts nicht über die Zuständigkeiten
der Union hinaus aus und begründet weder neue Zuständigkeiten noch neue
Aufgaben für die Union, noch ändert sie die in den anderen Teilen der Verfassung festgelegten
Zuständigkeiten und Aufgaben.
Artikel II-112 Tragweite und Auslegung der Rechte und Grundsätze
(1) Jede Einschränkung der Ausübung der in dieser Charta anerkannten Rechte und
Freiheiten muss gesetzlich vorgesehen sein und den Wesensgehalt dieser Rechte und
Freiheiten achten. Unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit dürfen Einschränkungen
nur vorgenommen werden, wenn sie erforderlich sind und den von der
Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen
des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen.
(2) Die Ausübung der durch diese Charta anerkannten Rechte, die in anderen Teilen
der Verfassung geregelt sind, erfolgt im Rahmen der dort festgelegten Bedingungen und
Grenzen.
64

Teil II
Verfassung für Europa
(3) Soweit diese Charta Rechte enthält, die den durch die Europäische Konvention
zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten garantierten Rechten entsprechen,
haben sie die gleiche Bedeutung und Tragweite, wie sie ihnen in der genannten Konvention
verliehen wird. Diese Bestimmung steht dem nicht entgegen, dass das Recht der
Union einen weiter gehenden Schutz gewährt.
(4) Soweit in dieser Charta Grundrechte anerkannt werden, wie sie sich aus den
gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten ergeben, werden sie im
Einklang mit diesen Überlieferungen ausgelegt.
(5) Die Bestimmungen dieser Charta, in denen Grundsätze festgelegt sind, können
durch Akte der Gesetzgebung und der Ausführung der Organe, Einrichtungen und sonstigen
Stellen der Union sowie durch Akte der Mitgliedstaaten zur Durchführung des
Rechts der Union in Ausübung ihrer jeweiligen Zuständigkeiten umgesetzt werden. Sie
können vor Gericht nur bei der Auslegung dieser Akte und bei Entscheidungen über
deren Rechtmäßigkeit herangezogen werden.
(6) Den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten ist, wie es in dieser
Charta bestimmt ist, in vollem Umfang Rechnung zu tragen.
(7) Die Erläuterungen, die als Anleitung für die Auslegung der Charta der Grundrechte
verfasst wurden, sind von den Gerichten der Union und der Mitgliedstaaten
gebührend zu berücksichtigen.
Artikel II-113 Schutzniveau
Keine Bestimmung dieser Charta ist als eine Einschränkung oder Verletzung der Menschenrechte
und Grundfreiheiten auszulegen, die in dem jeweiligen Anwendungsbereich
durch das Recht der Union und das Völkerrecht sowie durch die internationalen Übereinkünfte,
bei denen die Union oder alle Mitgliedstaaten Vertragsparteien sind, darunter
insbesondere die Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten,
sowie durch die Verfassungen der Mitgliedstaaten anerkannt werden.
Artikel II-114 Verbot des Missbrauchs der Rechte
Keine Bestimmung dieser Charta ist so auszulegen, als begründe sie das Recht, eine
Tätigkeit auszuüben oder eine Handlung vorzunehmen, die darauf abzielt, die in der
Charta anerkannten Rechte und Freiheiten abzuschaffen oder sie stärker einzuschränken,
als dies in der Charta vorgesehen ist.
65

Verfassung für Europa
TEIL IV
ALLGEMEINE UND SCHLUSSBESTIMMUNGEN
Artikel IV-437 Aufhebung der früheren Verträge
(1) Mit diesem Vertrag über eine Verfassung für Europa werden der Vertrag zur
Gründung der Europäischen Gemeinschaft und der Vertrag über die Europäische Union
sowie, nach Maßgabe des Protokolls über die Rechtsakte und Verträge zur Ergänzung
oder Änderung des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft und des Vertrags
über die Europäische Union, die Rechtsakte und Verträge zu ihrer Ergänzung oder
Änderung vorbehaltlich des Absatzes 2 aufgehoben.
(2) Die Verträge über den Beitritt
a) des Königreichs Dänemark, Irlands sowie des Vereinigten Königreichs Großbritannien
und Nordirland,
b) der Hellenischen Republik,
c) des Königreichs Spanien und der Portugiesischen Republik,
d) der Republik Österreich, der Republik Finnland und des Königreichs Schweden
sowie
e) der Tschechischen Republik, der Republik Estland, der Republik Zypern, der
Republik Lettland, der Republik Litauen, der Republik Ungarn, der Republik
Malta, der Republik Polen, der Republik Slowenien und der Slowakischen Republik
werden aufgehoben.
Jedoch
– bleiben diejenigen Bestimmungen der unter den Buchstaben a bis d genannten Verträge,
die in das Protokoll betreffend die Verträge und die Akten über den Beitritt des
Königreichs Dänemark, Irlands sowie des Vereinigten Königreichs Großbritannien
und Nordirland, der Hellenischen Republik, des Königreichs Spanien und der Portugiesischen
Republik, der Republik Österreich, der Republik Finnland und des Königreichs
Schweden übernommen wurden oder darin angeführt sind, in Kraft und behalten
ihre Rechtswirkung nach Maßgabe dieses Protokolls.
– bleiben diejenigen Bestimmungen des unter Buchstabe e genannten Vertrags, die in
das Protokoll betreffend den Vertrag und die Akte über den Beitritt der Tschechischen
Republik, der Republik Estland, der Republik Zypern, der Republik Lettland,
der Republik Litauen, der Republik Ungarn, der Republik Malta, der Republik Polen,
der Republik Slowenien und der Slowakischen Republik übernommenen wurden
oder darin aufgeführt sind, in Kraft und behalten ihre Rechtswirkung nach Maßgabe
dieses Protokolls.
66

Teil IV
Verfassung für Europa
Artikel IV-438 Rechtsnachfolge und rechtliche Kontinuität
(1) Die durch diesen Vertrag geschaffene Europäische Union tritt die Rechtsnachfolge
der durch den Vertrag über die Europäische Union gegründeten Europäischen Union
und der Europäischen Gemeinschaft an.
(2) Vorbehaltlich des Artikels IV-439 nehmen die bei Inkrafttreten dieses Vertrags
bestehenden Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen ihre Befugnisse nach diesem
Vertrag in ihrer zum Zeitpunkt des Inkrafttretens gegebenen Zusammensetzung so lange
wahr, bis in Anwendung dieses Vertrags neue Bestimmungen erlassen werden oder ihr
Mandat endet.
(3) Die Rechtsakte der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen, die auf der
Grundlage der durch Artikel IV-437 aufgehobenen Verträge und Rechtsakte angenommen
wurden, gelten weiter. Sie behalten so lange Rechtswirkung, bis sie in Anwendung
dieses Vertrags aufgehoben, für nichtig erklärt oder geändert werden. Dies gilt auch für
Übereinkommen, die auf der Grundlage der durch Artikel IV-437 aufgehobenen Verträge
und Rechtsakte zwischen Mitgliedstaaten geschlossen wurden.
Die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Vertrags geltenden weiteren Teile des
Besitzstands der Gemeinschaft und der Union, insbesondere die interinstitutionellen Vereinbarungen,
die Beschlüsse und Vereinbarungen der im Rat vereinigten Vertreter der
Regierungen der Mitgliedstaaten, die Vereinbarungen der Mitgliedstaaten über die Funktionsweise
der Union oder der Gemeinschaft oder im Zusammenhang mit deren Handeln,
die Erklärungen, einschließlich jener im Rahmen von Regierungskonferenzen, und
die Entschließungen oder sonstigen Stellungnahmen des Europäischen Rates oder des
Rates sowie die die Union oder die Gemeinschaft betreffenden Entschließungen oder
sonstigen Stellungnahmen, die von den Mitgliedstaaten im gegenseitigen Einvernehmen
angenommen wurden, haben ebenfalls so lange weiter Bestand, bis sie aufgehoben oder
geändert werden.
(4) Die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften und des
Gerichts erster Instanz zur Auslegung und Anwendung der durch Artikel IV-437 aufgehobenen
Verträge und Rechtsakte und der für ihre Anwendung erlassenen Rechtsakte
und geschlossenen Übereinkommen bleibt sinngemäß auch weiterhin maßgeblich für die
verbindliche Auslegung des Unionsrechts und insbesondere vergleichbarer Bestimmungen
der Verfassung.
(5) Die Kontinuität der vor dem Inkrafttreten dieses Vertrags eingeleiteten Gerichtsund
Verwaltungsverfahren wird unter Wahrung der Verfassung gewährleistet. Die für
diese Verfahren verantwortlichen Organe, Einrichtungen oder sonstigen Stellen ergreifen
alle hierfür erforderlichen Maßnahmen.
Artikel IV-439 Übergangsbestimmungen für bestimmte Organe
Die Übergangsbestimmungen zur Zusammensetzung des Europäischen Parlaments, zur
Definition der qualifizierten Mehrheit im Europäischen Rat und im Rat, einschließlich in
den Fällen, in denen nicht alle Mitglieder des Europäischen Rates oder des Rates an der
67

Verfassung für Europa
Teil IV
Abstimmung teilnehmen, und zur Zusammensetzung der Kommission, einschließlich
des Außenministers der Union, sind im Protokoll über die Übergangsbestimmungen für
die Organe und Einrichtungen der Union enthalten.
Artikel IV-440 Räumlicher Geltungsbereich
(1) Dieser Vertrag gilt für das Königreich Belgien, die Tschechische Republik, das
Königreich Dänemark, die Bundesrepublik Deutschland, die Republik Estland, die Hellenische
Republik, das Königreich Spanien, die Französische Republik, Irland, die Italienische
Republik, die Republik Zypern, die Republik Lettland, die Republik Litauen,
das Großherzogtum Luxemburg, die Republik Ungarn, die Republik Malta, das Königreich
der Niederlande, die Republik Österreich, die Republik Polen, die Portugiesische
Republik, die Republik Slowenien, die Slowakische Republik, die Republik Finnland,
das Königreich Schweden und das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland.
(2) Dieser Vertrag gilt nach Artikel III-424 für Guadeloupe, Französisch-Guayana,
Martinique, Réunion, die Azoren, Madeira und die Kanarischen Inseln.
(3) Auf die in Anhang II genannten überseeischen Länder und Hoheitsgebiete findet
die in Teil III Titel IV festgelegte besondere Assoziierungsregelung Anwendung.
Dieser Vertrag findet keine Anwendung auf die überseeischen Länder und Hoheitsgebiete,
die besondere Beziehungen zum Vereinigten Königreich Großbritannien und Nordirland
unterhalten und in dieser Liste nicht genannt sind.
(4) Dieser Vertrag findet auf die europäischen Hoheitsgebiete Anwendung, deren
auswärtige Beziehungen ein Mitgliedstaat wahrnimmt.
(5) Dieser Vertrag findet auf die Ålandinseln mit den Ausnahmeregelungen Anwendung,
die ursprünglich in dem in Artikel IV-437 Absatz 2 Buchstabe d genannten Vertrag
vorgesehen waren und die in das Protokoll betreffend die Verträge und die Akten über
den Beitritt des Königreichs Dänemark, Irlands sowie des Vereinigten Königreichs
Großbritannien und Nordirland, der Hellenischen Republik, des Königreichs Spanien
und der Portugiesischen Republik, der Republik Österreich, der Republik Finnland und
des Königreichs Schweden übernommen worden sind.
(6) Abweichend von den Absätzen 1 bis 5 findet
a) dieser Vertrag auf die Färöer keine Anwendung;
b) dieser Vertrag auf die Hoheitszonen des Vereinigten Königreichs Großbritannien
und Nordirland auf Zypern, Akrotiri und Dhekelia nur insoweit Anwendung, als
dies erforderlich ist, um die Anwendung der Regelung sicherzustellen, die
ursprünglich in dem Protokoll über die Hoheitszonen des Vereinigten Königreichs
Großbritannien und Nordirland auf Zypern, das der Beitrittsakte, die
Bestandteil des in Artikel IV-437 Absatz 2 Buchstabe e genannten Vertrags ist,
beigefügt ist und das im Zweiten Teil Titel III des Protokolls betreffend den Vertrag
und die Akte über den Beitritt der Tschechischen Republik, der Republik
Estland, der Republik Zypern, der Republik Lettland, der Republik Litauen, der
68

Teil IV
Verfassung für Europa
Republik Ungarn, der Republik Malta, der Republik Polen, der Republik Slowenien
und der Slowakischen Republik übernommen worden ist, vorgesehen war;
c) dieser Vertrag auf die Kanalinseln und die Insel Man nur insoweit Anwendung,
als dies erforderlich ist, um die Anwendung der Regelung sicherzustellen, die
ursprünglich in dem in Artikel IV-437 Absatz 2 Buchstabe a genannten Vertrag
für diese Inseln vorgesehen war und die in Titel II Abschnitt 3 des Protokolls
betreffend die Verträge und die Akten über den Beitritt des Königreichs Dänemark,
Irlands sowie des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland,
der Hellenischen Republik, des Königreichs Spanien und der Portugiesischen
Republik, der Republik Österreich, der Republik Finnland und des Königreichs
Schweden übernommen worden ist.
(7) Der Europäische Rat kann auf Initiative des betroffenen Mitgliedstaats einen
Europäischen Beschluss zur Änderung des Status eines in den Absätzen 2 und 3 genannten
dänischen, französischen oder niederländischen Landes oder Hoheitsgebiets gegenüber
der Union erlassen. Der Europäische Rat beschließt einstimmig nach Anhörung der
Kommission.
Artikel IV-441 Regionale Zusammenschlüsse
Dieser Vertrag steht dem Bestehen und der Durchführung der regionalen Zusammenschlüsse
zwischen Belgien und Luxemburg sowie zwischen Belgien, Luxemburg und
den Niederlanden nicht entgegen, sofern die Ziele dieser Zusammenschlüsse durch die
Anwendung dieses Vertrags nicht erreicht werden.
Artikel IV-442 Protokolle und Anhänge
Die Protokolle und Anhänge dieses Vertrags sind Bestandteil dieses Vertrags.
Artikel IV-443 Ordentliches Änderungsverfahren
(1) Die Regierung jedes Mitgliedstaats, das Europäische Parlament oder die Kommission
kann dem Rat Entwürfe zur Änderung dieses Vertrags vorlegen. Diese Entwürfe
werden vom Rat dem Europäischen Rat übermittelt und den nationalen Parlamenten zur
Kenntnis gebracht.
(2) Beschließt der Europäische Rat nach Anhörung des Europäischen Parlaments
und der Kommission mit einfacher Mehrheit die Prüfung der vorgeschlagenen Änderungen,
so beruft der Präsident des Europäischen Rates einen Konvent von Vertretern
der nationalen Parlamente, der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten, des
Europäischen Parlaments und der Kommission ein. Bei institutionellen Änderungen im
Währungsbereich wird auch die Europäische Zentralbank gehört. Der Konvent prüft die
Änderungsentwürfe und nimmt im Konsensverfahren eine Empfehlung an, die an eine
Konferenz der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten nach Absatz 3 gerichtet
ist.
69

Verfassung für Europa
Teil IV
Der Europäische Rat kann mit einfacher Mehrheit nach Zustimmung des Europäischen
Parlaments beschließen, keinen Konvent einzuberufen, wenn seine Einberufung aufgrund
des Umfangs der geplanten Änderungen nicht gerechtfertigt ist. In diesem Fall
legt der Europäische Rat das Mandat für eine Konferenz der Vertreter der Regierungen
der Mitgliedstaaten fest.
(3) Eine Konferenz der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten wird vom Präsidenten
des Rates einberufen, um die an diesem Vertrag vorzunehmenden Änderungen
zu vereinbaren.
Die Änderungen treten in Kraft, nachdem sie von allen Mitgliedstaaten nach Maßgabe
ihrer verfassungsrechtlichen Vorschriften ratifiziert worden sind.
(4) Haben nach Ablauf von zwei Jahren nach der Unterzeichnung des Vertrags zur
Änderung dieses Vertrags vier Fünftel der Mitgliedstaaten den genannten Vertrag ratifiziert
und sind in einem Mitgliedstaat oder mehreren Mitgliedstaaten Schwierigkeiten bei
der Ratifikation aufgetreten, so befasst sich der Europäische Rat mit der Frage.
Artikel IV-444 Vereinfachtes Änderungsverfahren
(1) In Fällen, in denen der Rat nach Maßgabe von Teil III in einem Bereich oder in
einem bestimmten Fall einstimmig beschließt, kann der Europäische Rat einen Europäischen
Beschluss erlassen, wonach der Rat in diesem Bereich oder in diesem Fall mit
qualifizierter Mehrheit beschließen kann.
Dieser Absatz gilt nicht für Beschlüsse mit militärischen oder verteidigungspolitischen
Bezügen.
(2) In Fällen, in denen nach Maßgabe von Teil III Europäische Gesetze oder Rahmengesetze
vom Rat nach einem besonderen Gesetzgebungsverfahren erlassen werden
müssen, kann der Europäische Rat einen Europäischen Beschluss erlassen, wonach diese
Europäischen Gesetze oder Rahmengesetze nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren
erlassen werden können.
(3) Jede vom Europäischen Rat auf der Grundlage von Absatz 1 oder Absatz 2
ergriffene Initiative wird den nationalen Parlamenten übermittelt. Wird diese Initiative
innerhalb von sechs Monaten nach der Übermittlung von einem nationalen Parlament
abgelehnt, so wird der Europäische Beschluss nach Absatz 1 oder Absatz 2 nicht erlassen.
Wird die Initiative nicht abgelehnt, so kann der Europäische Rat den Europäischen
Beschluss erlassen.
Der Europäische Rat erlässt die Europäischen Beschlüsse nach den Absätzen 1 und 2
einstimmig nach Zustimmung des Europäischen Parlaments, das mit der Mehrheit seiner
Mitglieder beschließt.
Artikel IV-445 Vereinfachtes Änderungsverfahren betreffend
die internen Politikbereiche der Union
(1) Die Regierung jedes Mitgliedstaats, das Europäische Parlament oder die Kommission
kann dem Europäischen Rat Entwürfe zur Änderung aller oder eines Teils der Bestimmungen
des Teils III Titel III über die internen Politikbereiche der Union vorlegen.
70

Teil IV
Verfassung für Europa
(2) Der Europäische Rat kann einen Europäischen Beschluss zur Änderung aller
oder eines Teils der Bestimmungen des Teils III Titel III erlassen. Der Europäische Rat
beschließt einstimmig nach Anhörung des Europäischen Parlaments und der Kommission
sowie, bei institutionellen Änderungen im Währungsbereich, der Europäischen Zentralbank.
Dieser Europäische Beschluss tritt erst nach Zustimmung der Mitgliedstaaten im Einklang
mit ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorschriften in Kraft.
(3) Der Europäische Beschluss nach Absatz 2 darf nicht zu einer Ausdehnung der
der Union im Rahmen dieses Vertrags übertragenen Zuständigkeiten führen.
Artikel IV-446 Geltungsdauer
Dieser Vertrag gilt auf unbegrenzte Zeit.
Artikel IV-447 Ratifikation und Inkrafttreten
(1) Dieser Vertrag bedarf der Ratifikation durch die Hohen Vertragsparteien im Einklang
mit ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften. Die Ratifikationsurkunden werden
bei der Regierung der Italienischen Republik hinterlegt.
(2) Dieser Vertrag tritt am 1. November 2006 in Kraft, sofern alle Ratifikationsurkunden
hinterlegt worden sind, oder andernfalls am ersten Tag des zweiten auf die
Hinterlegung der letzten Ratifikationsurkunde folgenden Monats.
Artikel IV-448 Verbindliche Fassungen und Übersetzungen
(1) Dieser Vertrag ist in einer Urschrift in dänischer, deutscher, englischer, estnischer,
finnischer, französischer, griechischer, irischer, italienischer, lettischer, litauischer,
maltesischer, niederländischer, polnischer, portugiesischer, schwedischer, slowakischer,
slowenischer, spanischer, tschechischer und ungarischer Sprache abgefasst, wobei jeder
Wortlaut gleichermaßen verbindlich ist; er wird im Archiv der Regierung der Italienischen
Republik hinterlegt; diese übermittelt der Regierung jedes anderen Unterzeichnerstaats
eine beglaubigte Abschrift.
(2) Dieser Vertrag kann ferner in jede andere von den Mitgliedstaaten bestimmte
Sprache übersetzt werden, sofern diese Sprache nach der Verfassungsordnung des jeweiligen
Mitgliedstaats in dessen gesamtem Hoheitsgebiet oder in Teilen davon Amtssprache
ist. Die betreffenden Mitgliedstaaten stellen eine beglaubigte Abschrift dieser Übersetzungen
zur Verfügung, die in den Archiven des Rates hinterlegt wird.
ZU URKUND DESSEN haben die unterzeichneten Bevollmächtigten ihre Unterschriften
unter diesen Vertrag gesetzt.
Geschehen zu Rom am neunundzwanzigsten Oktober zweitausendundvier.
71

KOMMENTAR
Teil 1

Georg Kristian Kampfer
PRÄAMBEL
Die Präambel der Europäischen Verfassung besteht aus nur einem, schier endlosen
Satz mit über 250 Wörtern. Zur Verbesserung der Lesbarkeit ist dieser in
sechs Abschnitte unterteilt. Der Autor des Aufmachers: Valéry Giscard d’Estaing,
der Präsident des Verfassungskonvents höchstpersönlich.
Im ersten Abschnitt wird die Urquelle Europas beschrieben, aus der die Mütter
und Väter der Verfassung schöpften. Diese Quelle speist sich aus kulturellen,
religiösen und humanistischen Strömungen. Aus derselben Quelle entwickelten
sich sowohl die allgemeinen Menschenrechte als auch die speziell europäischen
Werte. Diese sind: Freiheit, Demokratie, Gleichheit und Rechtsstaatlichkeit.
1
Der Abschnitt zwei ist ein Sammelbecken der zentralen Ziele der Europäischen
Union. Während Demokratie und Transparenz die Grundlage des öffentlichen
Lebens in Europa bilden, plant die Europäische Union, in der Welt Frieden,
Gerechtigkeit und Solidarität durchzusetzen. Im Haus Europa sollen vor allem
Fortschritt und Wohlstand allen Menschen nutzen, selbst den Schwächsten und
den Ärmsten. Kultur, Wissenschaft und sozialer Fortschritt sollen das Leben
der Menschen in Europa prägen.
Dass die „Völker Europas“ durch das Projekt der europäischen Integration
„immer enger vereint“ ihr Schicksal gemeinsam gestalten sollen, erfährt der
Leser in Abschnitt drei.
Im vierten Abschnitt ist das Grundelement des deutschen Föderalismus 2 und
zugleich auch der Leitspruch 3 der Union genannt: Europa ist „in Vielfalt
geeint“. Die Europäische Union soll danach die jeweils unterschiedliche Kultur,
Tradition und nationale Identität ihrer Mitgliedstaaten schützen. Weiterhin
wird in diesem Abschnitt auf die Verantwortung der Europäer gegenüber
zukünftigen Generationen und der Erde hingewiesen.
Der fünfte Abschnitt ist ein durch die Staats- und Regierungschefs neu aufgenommener
Appell an sich selbst, die europäische Integration fortzuführen.
1
Während die allgemeinen Menschenrechte auf die Zeit der Französischen Revolution zurückzuführen
sind, reicht die Entstehung der europäischen Werte bis in die griechisch-römische
Antike zurück.
2
Vgl. zum Begriff des Föderalismus Kampfer 2003, 21–23.
3
Vgl. Artikel 8.
76 Kampfer

Präambel
Schließlich betonen die Staats- und Regierungschefs, dass sie die Leistung des
Europäischen Verfassungskonvents würdigen. Diese bestand in der Erarbeitung
des Entwurfs zu dieser Verfassung „im Namen der Bürgerinnen und Bürger und
der Staaten Europas“.
Einstimmung und Skizze der Befindlichkeit?
Charakteristisch für die Präambel einer Verfassung sind zwei Eigenschaften:
Sie dient erstens der „Einstimmung in das Regelwerk“ der
Verfassung und sie ist zweitens eine „Skizze der Befindlichkeit des
Verfassungsgebers“ 4 . Aufgrund der besonderen Ausgangskonstellation
trifft dies jedoch bei der europäischen Verfassungspräambel nicht ganz
zu, und zwar aus den folgenden Gründen. Die Verfassung der Vereinigten
Staaten von Amerika besitzt zum Beispiel eine Präambel aus nur
einem kurzen Satz, der mit den Worten beginnt: „Wir, das Volk der Vereinigten
Staaten“ und endet mit „erlassen diese Verfassung für die Vereinigten
Staaten von Amerika“. 5 Auch die Präambel des deutschen
Grundgesetzes ist kurz gefasst und endet mit den Worten: „hat sich das
Deutsche Volk 6 [...] dieses Grundgesetz gegeben“ 6 . Im Gegensatz zur
europäischen Präambel haben sowohl die deutschen wie auch die USamerikanischen
Verfassungsgeber damit das Volk als die verfassungsgebende
Gewalt bezeichnet. 7 Der Leser dieser Präambeln fühlt sich daher
„mitgenommen“, als Staatsbürger empfindet er ein wenig Stolz.
Die vom Konvent im Namen der Bürgerinnen und Bürger erarbeitete 8
Europäische Verfassung dagegen beginnt nicht etwa mit den Worten:
„Wir, die Völker Europas“. Doch eben ein solcher Auftakt hätte beim
Leser zu einer guten „Einstimmung in das Regelwerk“ geführt. Auch
hätte eine solche Formulierung den Staats- und Regierungschefs einen
Anlass geboten, über eine europaweite Volksabstimmung nachzudenken.
Da dem Verfassungskonvent aber offenbar der Mut und die Zuversicht
zu dieser Vorlage fehlten, stimmt Europa nun lediglich mit einer
begrenzten Zahl seiner Unionsbürger über die Verfassung ab, während die
restlichen Unionsbürger als „Beifahrer der europäischen Integration“ dem
4
Kunig in Münch/Kunig 1992, Präambel, Rn.1.
5
Präambel der Verfassung der Vereinigten Staaten von Amerika, abgedruckt in: Adams 1994.
6
Präambel des deutschen Grundgesetzes, abgedruckt in: Schade 2003.
7
Vgl. Hömig in Seifert/Hömig 2003, Präambel, Rn.4.
8
Abschnitt 6 der Präambel der Verfassung für Europa.
Kampfer 77

Präambel
Ausgang der Referenda ohne direkte Mitwirkungsmöglichkeit entgegenblickt.
Damit ist Europa einen Schritt zurückgefallen auf dem
Weg zu einer europäischen Demokratie. Wenig Trost ist darin zu erkennen,
dass schon das deutsche Grundgesetz nicht durch das Volk direkt
beschlossen wurde. Doch neben diesem demokratietheoretischen Mangel
ist die europäische Verfassungspräambel als „Einstimmung“ zudem
zu lang, und ihre Abstraktheit erinnert eher an die einleitenden Worte
eines völkerrechtlichen Vertrages.
Die Präambel und ihre Vorgängerin
Vergleicht man die Verfassungspräambel mit ihrer Vorgängerin, der Präambel
des Vertrags von Maastricht aus dem Jahr 1992, so fällt auf, dass
die dort noch konkret benannten Ziele nunmehr fehlen. Es handelt sich
um das Ziel der Errichtung einer Wirtschafts- und Währungsunion, der
Einführung einer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik und
einer Unionsbürgerschaft sowie der Schaffung eines Raumes der Freiheit,
der Sicherheit und des Rechts. Zwar wurden seitdem schon einige
dieser Ziele erreicht; ihre zukünftige Vertiefung ist aber eine neu angestrebte,
beachtliche Aufgabe. Und gerade die Erreichung von Zielen,
wie die Einführung einer Unionsbürgerschaft, hätte zugunsten der „Einstimmung“
in der Präambel erwähnt werden können. Denn bereits heute
genießt jeder Staatsbürger eines Mitgliedstaates der Union (Unionsbürger)
das Recht der Freizügigkeit in der gesamten Europäischen
Union, das Wahlrecht zum Europaparlament, das kommunale EU-Wahlrecht,
das Beschwerderecht beim Europaparlament sowie einen umfassenden
diplomatischen EU-Schutz im Ausland. 9 Indem die Präambel
anstelle von Unionsbürgern von „Bewohnern“ 10 der Union spricht,
macht sie einen geradezu rückständigen Eindruck.
Weggefallen sind auch die Bekenntnisse zu einer „neuen Stufe“ 11 der
europäischen Integration und der Schaffung einer „immer engeren
Union“ 12 . Die Abwesenheit dieser Begriffe lässt die Europäische Verfassung
als abschließendes Werk erscheinen.
Eine Verfassung mit zwei unterschiedlichen Präambeln
Die mangelnde Einstimmung der Verfassungspräambel wird durch eine
zweite Präambel geheilt, denn die Europäische Verfassung enthält in
9
Vgl. Artikel 17 ff. des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EG-Vertrag).
10
Abschnitt 1 und Abschnitt 2 der Präambel; in der französischen Übersetzung: „citoyen“.
11
Vertrag über die Europäische Union (EU-Vertrag), Präambel.
12
EU-Vertrag, Präambel.
78 Kampfer

Präambel
ihrem Teil II eine weitere Präambel, die es zu lesen lohnt – die der
Grundrechtecharta. 13 Damit besitzen die Europäer die weltweit einzige
Verfassung mit zwei Präambeln: einer abstrakten und einer konkreten.
Eine „Skizze der Befindlichkeit des Verfassungsgebers“ ist dagegen die
Präambel der Europäischen Verfassung sehr wohl, denn die Konventsmitglieder
hatten am 13. Juni 2003 nach 23 offiziellen Sitzungen in über
16 Monaten nur noch einen gemeinsamen Wunsch: Sie wollten Väter
und Mütter der Europäischen Verfassung werden. Angesichts eines
möglichen Scheiterns des zeitlich begrenzten Verfassungskonvents
wollte am Ende niemand mehr das Konsensverfahren stören. Deshalb
stimmten sie dem Präambeltext vorbehaltlos zu. 14 Und so setzte sich
Valéry Giscard d’Estaing durch – mit dieser Präambel.
Weder ein Gottesbezug noch ein Verweis auf das christliche Erbe
Einen direkten Gottesbezug, wie er etwa in den Worten „im Bewusstsein
der Verantwortung vor Gott“ 15 zum Ausdruck kommt, enthält die
Europäische Verfassung nicht. Giscard d’Estaing als ehemaliger Staatspräsident
Frankreichs war anderes gewohnt, denn Frankreich trennt
infolge von Aufklärung und Revolution strikt zwischen Staat und Kirche.
16 So fehlt auch ein Verweis auf das christliche Erbe, obgleich beides
von Konventsmitgliedern gefordert worden war. 17
Doch eine religiöse Aussage musste so formuliert werden, dass sie sich
nicht auf ein christliches Verständnis beschränkte, denn es leben in der
EU gegenwärtig fünfzehn Millionen Muslime, was der Bevölkerung
eines mittleren Staates entspricht. Vor dem Hintergrund der Beitrittsverhandlungen
der EU mit der Türkei wäre eine Beschränkung auf das so
genannte „christliche Abendland“ zumindest bedenklich gewesen.
Daneben hätten sich auch andere Religionsgemeinschaften oder die
atheistischen Mitbürger Europas schnell ausgegrenzt gefühlt. Vor diesem
Hintergrund enthält Europas Präambel jetzt nur einen Hinweis auf
das „religiöse Erbe“ der Europäer.
13
Siehe Teil II der Verfassung für Europa, Präambel.
14
Siehe unter http://www.europa-digital.de/aktuell/dossier/konvent/plenar/pt23.shtml (20.06.2005).
15
Vgl. Präambel des deutschen Grundgesetzes.
16
Giscard d’Estaing wurde daher auch von einer polnischen Journalistin mit dem russischen
Astronauten Gagarin verglichen, der aus dem Weltraum mit dem berühmten Satz zurückkam,
er habe dort oben Gott nicht gefunden.
17
Vgl. Wernicke 2003 und Meier 2003.
Kampfer 79

Präambel
Ein starkes Argument für einen Gottesbezug war, dass dadurch alle
absoluten Machtansprüche staatlicher Willkür zurückgewiesen und sich
die politischen Entscheidungsträger ihrer besonderen Verantwortung –
vor Gott – jederzeit bewusst würden. Denn auch die europäische
Geschichte ist, wie Naziherrschaft und Stalindiktatur belegen, nicht von
unbedingter staatlicher Gewalt verschont geblieben.
Auch eine Kompromisslösung, wie sie in der offenen Formulierung der
polnischen Verfassungspräambel zum Ausdruck kommt, wurde nicht
gefunden. Danach respektiert die polnische Nation sowohl diejenigen,
die an Gott als Quelle der Wahrheit, Gerechtigkeit, Güte und Herrlichkeit
glauben, als auch jene, die diesen Glauben nicht teilen, aber diese
fundamentalen Werte abgeleitet aus anderen Quellen respektieren. 18
Stattdessen wurde das Thema auf dem Brüsseler Gipfeltreffen am 12.
und 13. Dezember 2003 folgenlos debattiert. 19 Zuvor hatte ein entsprechender
Änderungsantrag im Europaparlament keine Mehrheit gefunden
20 und auch im Deutschen Bundestag war der Versuch der CDU/
CSU-Fraktion, die Bundesregierung zur Intervention zu bewegen,
gescheitert. 21
Am Anfang war Thukydides
Als die Regierungskonferenz zur Europäischen Verfassung im Juni
2004 mit einer Einigung der Staats- und Regierungschefs zu Ende ging,
war der Konventsentwurf nicht mehr der alte. Obgleich der Entwurf zur
Präambel direkt aus der Feder des Konventspräsidenten Giscard d’Estaing
stammte, hatten die Vertreter der Regierungen sich nicht davor
gescheut, auch den Text dieser Vorlage zu verändern. Während die
meisten Änderungen redaktioneller Natur waren, strichen sie das ehemals
vorangestellte Motto des antiken Staatsdenkers Thukydides aus
der Verfassung. 22 Entnommen war es seinem Lebenswerk, dem vierbändigen
Faktenbericht „Der Peloponnesische Krieg“, den er in den Jahren
431 bis 424 vor Christus schrieb. Doch einige Regierungsvertreter müssen
bemerkt haben, dass im Mittelpunkt dieses Werkes der Untergang
18
Vgl. http://www.ecln.net unter der Rubrik „European Constitutions“.
19
Vgl. REGIERUNGonline 2003.
20
Vgl. Barbier 2003 und Entschließung B5-0513/2003 des Europaparlaments vom 04.12.2003.
21
Der Antrag (Drucksache Nr.15/1695 vom 14.10.2003 des Deutschen Bundestages) fand keine
Mehrheit.
22
„Die Verfassung, die wir haben ... heißt Demokratie, weil der Staat nicht auf wenige Bürger,
sondern auf die Mehrheit ausgerichtet ist.“ (Thukydides, II, 37)
80 Kampfer

Präambel
Athens und damit eine Darstellung der Ursachen des Verfalls der Vaterstadt
von Thukydides stand 23 , eine Zukunftsvision, welche wohl von
niemandem mit dem Haus Europa in Verbindung gebracht werden soll.
Doch das Zitat hatte nun auch bereits erfolgreich als strategisches Mittel
des Konventspräsidenten gedient. Denn dieser überreichte am 20. Juni
2003 in Thessaloniki der griechischen Ratspräsidentschaft den Verfassungsentwurf
mit den Worten „Kyrie Proethre!“. Das in griechischer
Sprache gehaltene Motto Thukdides’ fachte die Begeisterung der Ratspräsidentschaft
weiter an. Der Funken sprang auf die Staats- und Regierungschefs
über, welche sich am 16. Juni 2004 auf den endgültigen Verfassungstext
einigten und die Verfassung am 29. Oktober 2004 in Rom
feierlich unterzeichneten.
Allein eine textliche Ergänzung der Vertreter der Regierungen darf in
keiner Kommentierung fehlen. Denn wenn die Präambel nunmehr unter
dem Hinweis auf die vergangenen „schmerzlichen Erfahrungen“ von
der Bedeutung des geeinten Europas spricht, so betont sie mit großer
Berechtigung die Erfahrungen der Europäer mit zwei Weltkriegen: Es
waren zwei Weltkriege, die Europa verwüsteten, zwei Weltkriege, die in
Europa begannen.
Literatur: Adams, Willi Paul (1994): Hamilton/Madison/Jay: Die Federalist-Artikel – Paderborn.
Barbier, Cécile (2003): Die Regierungskonferenz ist unterbrochen, in: Zukunft Europa,
H. 20, S. 1–4. Büchler, Otto (1950): Thukydides und der Peloponnesische Krieg. Ein Kommentar
in fünf Tabellen – Heidelberg. Kampfer, Georg Kristian (2003): Die Europäische Union auf
dem Weg zu einer Föderation? – Berlin. Malitz, Jürgen (1982): Thukydides’ Weg zur
Geschichtsschreibung, in: Historia, H. 31, S. 257–289. Meier, Albrecht (2003): Christlich oder
nur religiös? Die geplante Präambel der Verfassung erntet Kritik, in: Der Tagesspiegel vom
05.06.2003. Münch, Ingo von/Kunig, Philip (1992): Grundgesetz-Kommentar, Band 1 (Präambel
bis Art. 20), 4. Aufl. – München. REGIERUNGonline (2003): Europäische Union: EU-Gipfel
gescheitert – Verfassungsprozess geht weiter (13.12.2003). Schade, Peter (2003): Grundgesetz
mit Kommentierung, 6. Aufl. – Regensburg. Seifert, Karl-Heinz/Hömig, Dieter (2003):
Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Taschenkommentar, 7. Aufl. – Baden-Baden.
Wernicke, Christian (2003): Giscard sucht nach Kompromissen, in: Süddeutsche Zeitung vom
04.06.2003.
23
Vgl. Malitz 1982.
Kampfer 81

Lutz Hager
Artikel 1-8
DEFINITION UND ZIELE DER UNION
Artikel 1: Gründung der Union
Artikel 1 legt grundlegend die Gestalt der Union fest. Die Europäische Union
ist gleichermaßen ihren Bürgern und Mitgliedstaaten verpflichtet; sie ist jedoch
in besonderem Maße von den Mitgliedstaaten abhängig. Denn diese übertragen
der Union die Zuständigkeiten, die sie zur Verwirklichung der vorgegebenen
Ziele benötigt. Erst dadurch wird sie als Gemeinschaft handlungsfähig.
Dazu werden der Union zwei Aufgaben zugewiesen: Einerseits soll sie die Politik
der Mitgliedstaaten „koordinieren“. 1 Hier hat sie lediglich eine beratende
Rolle; Entscheidungen werden letztlich von den Regierungen der Mitgliedstaaten
getroffen. Andererseits soll sie selbständig Zuständigkeiten ausüben. Diese
so genannte Gemeinschaftsmethode kommt allerdings nur bei den explizit der
Union übertragenen Zuständigkeiten zum Zuge, ist also auf einen engen
Bereich beschränkt. 2 Absatz 2 erklärt, dass die Union prinzipiell offen für neue
Mitglieder ist, sofern diese die – im folgenden Artikel 2 genannten – Werte teilen.
3 Diese Einladung ist bereits in Artikel 49 des Maastrichter Vertrages (EU-
Vertrag) enthalten und gilt hier wie dort für „alle europäischen Staaten“. Bei
der Frage, welche Staaten dazu zählen, ist der Leser auf die zweimalige Erwähnung
des „Kontinents Europa“ in der Präambel verwiesen. 4
Artikel 2: Die Werte der Union
Artikel 2 benennt Werte, die das Handeln der Union anleiten sollen. Gegenüber
dem EU-Vertrag ist diese explizite Nennung an früher Stelle eine Neuerung.
Vor allen anderen wird die Achtung der Menschenwürde genannt, die damit als
Bezugspunkt der nachfolgend aufgeführten Werte dient. 5 Die anschließend
1
In einer früheren Formulierung war die Rede davon, dass die Politiken der Mitgliedstaaten „im
Rahmen“ der Union „aufeinander abgestimmt“ werden sollen (CONV 724/03).
2
Die Formulierung „in gemeinschaftlicher Weise“ ersetzt den zuerst benutzten Ausdruck „in
föderaler Weise“. Diese Änderung trägt der teilweisen gegensätzlichen Verwendung des Föderalismus-Begriffs
in europäischen Ländern Rechnung (vgl. CONV 724/03).
3
Hier werden die Beschlüsse von Kopenhagen in einem Satz zusammengefasst. Auf dem Gipfel
in Kopenhagen 1993 haben die EU-Staats- und Regierungschefs Kriterien für den Beitritt
zur EU aufgestellt. Diese umfassen vor allem Stabilität der Demokratie, Rechtsstaatlichkeit
und Schutz der Menschenrechte, eine funktionierende Marktwirtschaft, Fähigkeit zur Übernahme
der bisherigen EU-Regelungen und Einverständnis mit den politischen Zielen der
Union sowie der Wirtschafts- und Währungsunion (nach Lippert 1997, 122–129).
4
„Europa“ wird in Artikel 1 mehrdeutig verwendet; die Verwendung im ersten Satz soll sich
offensichtlich auf die EU-Staaten und -Bürger beziehen, die Formulierung in Absatz 2 weist
über das EU-Europa hinaus.
5
Zuvor stand die Menschenwürde als ein gleichrangiger Wert unter vielen. Vgl. Müller-Graff
2003, 116.
82 Hager

Definition und Ziele der Union
Artikel 1-8
genannten Werte stellen keine willkürliche Aneinanderreihung dar. Sie sind
vielmehr eingebunden in eine geteilte und geschichtlich begründete Vorstellung
menschlichen Zusammenlebens, nämlich – zusammengefasst – in eine pluralistische
und solidarische Gesellschaft nach westlichem Muster. 6 Die EU wird
hier als eine transkontinentale, „europäische Wertegemeinschaft“ verstanden.
Artikel 3: Die Ziele der Union
Artikel 3 entspricht den klassischen „Staatszielbestimmungen“, wie sie beispielsweise
auch im deutschen Grundgesetz, Artikel 20 Absatz 1, zu finden
sind. Sie können als Auftrag der Union verstanden werden, sind jedoch nicht
einklagbar. Frieden, die oben genannten Werte der Union und das Wohlergehen
ihrer Völker in Absatz 1 lassen sich als „übergreifende Hauptziele“ charakterisieren.
7
Die folgenden drei Absätze stellen eine detailliertere Beschreibung dieser
Hauptziele dar und schaffen eine Verbindung zu den – dann rechtlich verbindlichen
– Kompetenzen der Union im dritten Teil der Verfassung. 8 Absatz 2
nimmt die beiden bisher dominierenden Projekte der EU auf: den Binnenmarkt
und den später hinzugekommenen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des
Rechts. Die in Absatz 3 dann weiter genannten Ziele ergeben sich vor allem als
Folgeverpflichtungen aus diesen. Gegenüber dem Konventsentwurf und auf
Kritik aus der Europäischen Zentralbank hin ist das Ziel der Preisstabilität hinzugefügt
worden.
Absatz 5 betont noch einmal die bereits in Artikel 1 festgelegte Abhängigkeit
der Unionstätigkeit von der Übertragung mitgliedstaatlicher Souveränität.
Artikel 4: Grundfreiheiten und Nichtdiskriminierung
Artikel 4 betont und verstärkt zwei auch anderweitig in der Verfassung enthaltene
Rechtsgarantien den Bürgern gegenüber: die Grundfreiheit und die
Nichtdiskriminierung. 9 Die vier „Grundfreiheiten“ garantieren die Freizügigkeit
von Kapital, Gütern, Dienstleistungen und Menschen über die Binnengrenzen
der EU hinweg. Sie haben maßgeblich zum Fortschritt der wirtschaftlichen
Integration beigetragen und stellen auch in den Augen der Bürger eine der
wesentlichen Errungenschaften der europäischen Einigung dar. Um diesem
6
Bezeichnend für die Schwierigkeit, Werte und sie anleitendes Gesellschaftsbild zu trennen, ist,
dass der Begriff der Gleichheit schließlich anders als in einem früheren Entwurf den Werten
und nicht dem Gesellschaftsbild zugeordnet wurde.
7
Müller-Graff 2003, 117.
8
Dies jedenfalls nach Absicht des Konvents-Präsidiums (vgl. CONV 724/03).
9
Die Union ist bereits durch das Binnenmarktziel (s.o.) auf die vier „Grundfreiheiten“ verpflichtet.
Das Verbot der Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit findet in der Charta
der Grundrechte (nun Teil II der Verfassung) seinen Niederschlag.
Hager 83

Artikel 1-8
Definition und Ziele der Union
Kernstück europäischer Integration einen sichtbaren Platz zu geben, haben die
Grundfreiheiten zusammen mit dem Grundsatz der Nichtdiskriminierung von
Unionsbürgern einen besonderen Platz erhalten.
Beide Absätze sollten nach Ansicht des Präsidenten des Europäischen Gerichtshofes
als „direkt anwendbare Garantien“ aufgefasst werden und damit – anders
als die Ziele in Artikel 3 – von jedem Bürger direkt beim Europäischen
Gerichtshof einklagbar sein. 10
Artikel 5: Beziehungen zwischen der Union und den Mitgliedstaaten
Dieser Artikel weist wiederum auf den zentralen Platz hin, den das Verhältnis
zwischen Union und Mitgliedstaaten in den ersten Artikeln einnimmt.
Absatz 1 erweitert und präzisiert Artikel 6 Absatz 3 des EU-Vertrages; die Mitgliedstaaten
erhalten eine Bestandsgarantie. Das Handeln der Union darf nicht
dazu führen, dass Machtstrukturen innerhalb der Mitgliedstaaten schleichend
ausgehöhlt werden, so dass die Mitgliedstaaten nicht mehr als eigene staatliche
Einheiten erkennbar wären. Die deutschen Bundesländer sind hier besonders
angesprochen, da auch die regionale und kommunale Selbstverwaltung in den
Mitgliedstaaten vom Handeln der Union nicht unterlaufen werden darf. 11
Ebenso unverzichtbar für einen bundesstaatlichen Aufbau ist die gegenseitige
Verpflichtung von Union und Mitgliedstaaten zur loyalen Zusammenarbeit,
wie sie in Absatz 2 genannt wird. 12 Die Teilung der Souveränität entledigt
schließlich nicht von der gemeinsamen Verantwortung für die ja ebenfalls
gemeinsamen Ziele.
Artikel 6: Unionsrecht
Artikel 6, gegenüber dem Konventsentwurf neu eingefügt, schließt an den vorangehenden
Artikel an. Analog zum Grundgesetz 13 gilt, dass Unionsrecht
Bundesrecht bricht, das bedeutet, dass EU-Recht Vorrang vor dem Recht der
Mitgliedstaaten hat. Dieses in der Rechtsprechung bereits vom Europäischen
Gerichtshof etablierte Prinzip hat nun auch Verfassungsrang.
Artikel 7: Rechtspersönlichkeit
Dieser Artikel wird als eine der wichtigsten Neuerungen der Verfassung angesehen.
In knapper Form hebt er die seit dem Maastrichter Vertrag bestehende
10
Vgl. CONV 724/03.
11
Vgl. weiterführend den Bericht der Konvents-Arbeitsgruppe V „Ergänzende Zuständigkeiten“
(CONV 375/1/02).
12
Beide Bestimmungen finden sich in vergleichbarer Form auch in den bundesstaatlichen Verfassungen
der USA, der Schweiz und Deutschlands.
13
Artikel 31.
84 Hager

Definition und Ziele der Union
Artikel 1-8
„Säulenstruktur“ 14 der Union auf. Durch das Nebeneinander von EU- und EG-
Vertrag existierten unter dem Dach der EU verschiedene rechtliche Gebilde.
Bislang hatten die Europäischen Gemeinschaften in ihrem im Wesentlichen auf
den Binnenmarkt beschränkten Bereich Rechtspersönlichkeit, die Europäische
Union laut dem EU-Vertrag jedoch nicht. Die Verfassung führt diese beiden
Bereiche nun zusammen – wie auch bereits in Artikel 1 ausgedrückt. Damit ist
die Union im gesamten Bereich dieser Verfassung befugt, Verträge mit Dritten
zu schließen. Sie könnte dann zum Beispiel selbständig vor Gericht auftreten
und als „Völkerrechtssubjekt“ internationalen Organisationen beitreten. 15 Erst
die Zuerkennung dieses rechtlichen Status ermöglicht es, die verschiedenen
Verträge zu einem einzigen Text zusammenzufassen – als Verfassung der Europäischen
Union.
Artikel 8: Die Symbole der Union
Dieser Artikel ist gegenüber dem Konventsentwurf vom Schlussteil der Verfassung
in den ersten Teil aufgerückt. Er legt Flagge, Hymne und Motto der Union
sowie den Euro als Währung und den 9. Mai als Europatag fest. Der Europatag
erhält damit jedoch nicht den Rang eines Feiertages.
Auf Zuwachs geschneidert
Verfassung für ein föderales Europa?
Der Abschnitt zu Definition und Zielen der Union markiert in dreifacher
Hinsicht das Fundament der Verfassung. Erstens legt diese rechtlich die
Gestalt der Union fest; zweitens hat sie durch ihren symbolischen
Gehalt eine integrative Funktion; und drittens markiert sie eine politische
Weichenstellung für die Machtverteilung und -entfaltung in der
Union. Für eine Bewertung aus föderalistischer Sicht sind vor allem die
beiden letztgenannten Punkte relevant.
Im Kern bedeutet Föderalismus, dass es in einem Gemeinwesen mehrere
Ebenen gibt, die jeweils selbständig politische Entscheidungen
treffen. 16 Damit ist eine EU gemeint, in der die Macht zwar gemeinsam
ausgeübt, gleichzeitig aber den Mitgliedstaaten weitgehende Autonomie
zugestanden wird. Föderale Strukturen können Machtmissbrauch
14
Vgl. den Text von Christian Wenning und Florian Ziegenbalg („Zuständigkeiten der Union“)
in diesem Band.
15
Vgl. Schlussbericht der Konvents-Arbeitsgruppe III „Rechtspersönlichkeit“ (CONV 305/02).
16
Vgl. Riker 1964, 5.
Hager 85

Artikel 1-8
Definition und Ziele der Union
begrenzen, Minderheiten integrieren und sind in der Lage, Probleme aus
der Nähe und mit größtmöglicher Beteiligung der Betroffenen zu
lösen. 17 Wie sich dieses Versprechen einlösen lässt, ist jedoch schwierig
zu bestimmen, da Föderalismus nicht an eine klar benennbare institutionelle
Struktur gebunden ist. 18 Man kann sich jedoch an zwei Fragen
orientieren, um festzustellen, ob die Europäische Union einem föderalen
Aufbau nahe kommt. Dazu gehört erstens die konsequente Trennung
von mitgliedstaatlichen und europäischen Entscheidungsverfahren. In
Bundesstaaten wie den USA oder besonders der Bundesrepublik lässt
sich ein Trend zur Zentralisierung beobachten. Durch ihre größeren
finanziellen Mittel bestimmt die Bundesebene auch die Politik in den
Mitgliedstaaten. In der Europäischen Union bahnt sich eine ähnliche
Entwicklung an, jedoch mit dem Unterschied, dass die Mitgliedstaaten
selbst der Motor einer Ausweitung der Unionskompetenzen sind. 19
Gerade die Unabhängigkeit der europäischen Ebene von den Mitgliedstaaten
ist nicht genügend ausgebildet. Dies führt zum zweiten Föderalismus-Kriterium:
demokratischen Strukturen, insbesondere auf der
Bundesebene. Auch die Entscheidungen der Bundesebene sollten sich
möglichst direkt aus dem Willen der Bevölkerung ableiten. Anstelle von
Verhandlungen zwischen den Gliedstaaten sollten Institutionen entscheiden,
die den Bürgern direkt verantwortlich sind (z.B. das Europäische
Parlament). Der Gemeinplatz vom „Demokratiedefizit“ der EU
deutet darauf hin, dass hier noch Verbesserungsbedarf besteht. 20
Es geht jedoch nicht nur um das Zusammenspiel von Institutionen, sondern
auch um die Lösung von Problemen. Deshalb ist nicht nur zu fragen,
ob Kompetenzen eindeutig verteilt sind, sondern auch, ob dadurch
politische Handlungsfähigkeit geschaffen wird, zum Beispiel in wichtigen
Fragen wie der Außen- oder der Wirtschaftspolitik.
Verfassung und europäisches Bewusstsein
Eine Verfassung gibt nicht nur einen rechtlichen Rahmen für die Politik
an, sondern wirkt auch durch ihren symbolischen Gehalt. Ein politisches
Gemeinwesen gründet sich auf Werte, die über die Interessenkonflikte im
politischen Alltag hinausreichen. Da Werte aber abstrakt sind, bedarf es
Symbolen, um sie auszudrücken und erlebbar zu machen. Die Verfassung
17
Vgl. Wachendörfer-Schmitt 2000.
18
Vgl. Bieber 1999, 353.
19
Vgl. Wessels 1992.
20
Vgl. für eine ausführliche und aktuelle Diskussion des Demokratiedefizits Abromeit 2002.
86 Hager

Definition und Ziele der Union
Artikel 1-8
eignet sich hierzu besonders gut, da eine Verfassung generell als historisches
Dokument Symbolwert hat – wie die US-amerikanische Verfassung
von 1787 eindrucksvoll beweist. Gerade diese symbolische Ausdruckskraft
ist auch für die Europäische Union bedeutsam. Denn daran mangelt
es ihr. Neben der Integration von Funktionsbereichen (z.B. Wirtschaft,
Umweltpolitik, Verkehr, Währung) braucht die Europäische Union auch
symbolische Integration. Sie muss sich auf eine „Wir-Identität“ der Bürger
berufen können, die bei Konflikten für Ausgleich sorgen kann. 21 Solch
eine Wir-Identität ist die Grundlage für eine funktionierende Demokratie
auf europäischer Ebene.
Eine Verfassung eignet sich gut als symbolischer Integrationsanker, da sie
sich von vordemokratischen, nationalistischen und auf Abgrenzung angelegten
Gründungsmythen abgrenzt. Aus diesem Grund wurde für die
Bundesrepublik ein auf dem Grundgesetz und den darin enthaltenen Wertvorstellungen
(z.B. der Unantastbarkeit der Menschenwürde) aufbauender
„Verfassungspatriotismus“ als Identifikationsmuster vorgeschlagen. Jürgen
Habermas hat diese Vorstellung auf die Europäische Union übertragen.
22 Nach den eher technischen Formulierungen des EG- und EU-Vertrages
ist die vom Konvent zur Zukunft Europas erarbeitete Europäische Verfassung
tatsächlich auch im Hinblick auf symbolische Wirkung geschrieben.
Die hierfür ausschlaggebenden Passagen finden sich besonders in den
ersten Artikeln zu Definition und Zielen der Union. Anders als viele neuere
Verfassungen stellt die Europäische Verfassung Definition und Ziele
der Union an den Anfang. Damit wird die ohnehin hohe deklaratorische
und symbolische Aussagekraft dieser Passage noch verstärkt. Als Leser
wundert man sich über den verschlungenen Aufbau des ersten Satzes von
Artikel 1. Gerade hier wird man aber als Bürger der Union direkt angesprochen.
Des Weiteren erhält man in den ersten Artikeln klar verständlich
Auskunft über die Werte, welche die Union vertritt und die Ziele, die sie
verfolgt. Diese Bereiche dürften auf breite Zustimmung stoßen.
Die Symbole der Union, die diese Werte verkörpern sollen, sind bereits
fest im öffentlichen Leben verankert. Die Verfassungsgebung bietet einen
zusätzlichen starken Bezugspunkt zwischen Bürgern und Union. Die Ver-
21
Was Menschen gemeinsam haben, kann man mit Norbert Elias auch als „Wir-Identität“
beschreiben, die zu der „Ich-Identität“ jedes Individuums hinzukommt (Vgl. Elias 1987, 210).
22
Vgl. Habermas 1998, 804–817. Mit dem Begriff „Verfassungspatriotismus“ soll aber keine
Abgrenzung zu Rudolf Smend vorgenommen werden, der die Unverzichtbarkeit emotionaler
„Gemeinschaftserlebnisse“ betont, um die gemeinsame Wertegrundlage eines Gemeinwesens
erfahrbar zu machen.
Hager 87

Artikel 1-8
Definition und Ziele der Union
fassung versäumt es jedoch, den Europatag zum offiziellen Feiertag zu
erklären.
Vielleicht ist es aber auch von Vorteil, dass den Artikeln zu den Werten und
Zielen das Pathos abgeht. 23 Die Union ist in ihren Ursprüngen funktional
angelegt und wird von den Bürgern auch so verstanden. Die Sprache
kommt damit einem kritischen Zeitgeist entgegen, der „Leistung“ statt
Phrasen verlangt. Zu diesem Eindruck trägt auch Artikel 4 bei, der wichtige
Vorteile für die Bürger hervorhebt. Ein europäischer „Verfassungspatriotismus“
sollte ohnehin noch einmal distanzierter ausfallen als seine
bundesdeutsche Ausgabe, da er sich nicht auf ein schon existierendes
Nationalbewusstsein stützen kann. Die Europäische Verfassung formuliert
gerade deshalb behutsam, weil eine „europäische Identität“ erst im Entstehen
ist; sie maßt es sich nicht an, diese schon vorauszusetzen. Sie kann
aber ein gemeinsames und den Europäern eigenes Wertefundament formulieren,
das mit der Zeit und im Kristallisationspunkt der Verfassung „Wir-
Identität“ stiftet. Und durch die klare Benennung von Werten und Zielen
vergrößert sie die Chancen für eine Identifikation der Bürger mit dem Handeln
der EU.
Dieses Ziel hat umso bessere Chancen, wenn die Verfassung auch inhaltlich
eine Weiterentwicklung der EU bedeutet. Die Verfassung sollte sichtbar
machen, dass die Union auch den Willen und die Mittel hat, die umfangreichen
Ziele zu verfolgen, die sich aus ihren Werten ergeben.
Bürger, Mitgliedstaaten und die Demokratie in der Union
Die Artikel zu Definition und Zielen der Union begründen die Union nicht
nur juristisch und repräsentieren sie ihren Bürgern gegenüber. Sie haben
auch und vor allem eine beträchtliche Wirkung auf die Verteilung von
Macht und Einfluss in der Union. Die ersten Artikel geben zwar keine
detaillierte Auskunft über das Funktionieren der Institutionen, aber sie
drücken grundlegender noch eine Erwartung über die Auslegung der später
folgenden Artikel aus. Damit „verfassen“ und „definieren“ sie die EU.
Wichtiger als die – wohl nur in Ausnahmefällen mögliche – Einklagbarkeit
dieses Grundverständnisses ist dessen politische Auslegung. Es gilt in der
politischen Debatte darüber zu entscheiden, welche Erwartung über das
Funktionieren der EU hier angelegt wird. Eine Bewertung dieser Artikel
ist daher auch ausdrücklich ein politischer Kommentar, der für ein
bestimmtes Verständnis der Europäischen Union argumentiert.
23
Zum Beispiel im Unterschied zur US-Verfassung, die mit den Worten anhebt „We, the people
[…]“.
88 Hager

Definition und Ziele der Union
Artikel 1-8
Der Schlüssel zum Verständnis der EU ist Artikel 1. Er gibt Aufschluss
über die Rolle der Bürger und der Mitgliedstaaten sowie deren Gewichtung
im Gefüge der Institutionen. So nennt Artikel 1 Absatz 1 anfangs die
Bürger und Staaten gleichermaßen und deutet damit eine Gleichrangigkeit
zwischen ihnen an. Die Bürger können sogar für sich in Anspruch nehmen,
zuerst genannt zu werden. Dem widerspricht jedoch, dass es nicht die Bürger,
sondern allein die Staaten sind, die der Union Zuständigkeiten übertragen.
Die Staaten in ihrer Funktion als Mitglied der Union sind quasi
zwischen Bürger und EU geschaltet; und nur sie und nicht die Bürger können
Zuständigkeiten im Bedarfsfall auch wieder zurückholen. Daraus
ergibt sich, dass die EU weiterhin an die Souveränität der Mitgliedstaaten
gebunden ist. 24
Neu und beachtenswert ist allerdings, dass die Union nicht allein durch
ihre Mitgliedstaaten gegründet wird. Die Verfassung verweist auf sich
selbst als Gründungsinstanz der EU („[...] begründet diese Verfassung die
Europäische Union“). Dies lässt ein merkwürdiges Vakuum entstehen.
Die Formulierung drückt sich um eine eindeutige Festlegung. Sie wurde
gewählt, so kann man vermuten, um zu vermeiden, dass zwischen Bürgern
und Staaten als Quelle der Legitimation hierarchisch unterschieden
wird. 25 Daraus folgt, dass die Bürger hier nicht in ihrer Eigenschaft als
Bürger der Mitgliedstaaten, sondern als EU-Bürger angesprochen sind.
Folglich sollen sie in der EU nicht durch die Regierungen ihrer Mitgliedstaaten,
sondern durch direkt von ihnen gewählte Abgeordnete vertreten
werden.
Der Satz „Geleitet von dem Willen der Bürgerinnen und Bürger [...]“
strahlt wie ein Leuchtturm auf die gesamte Verfassung; aus ihm lässt sich
zwar kein „Staatsvolk“, zumindest aber eine Bürgerschaft der Union herauslesen.
Dementsprechend spricht Artikel 2 nicht von „mitgliedstaatlichen
Gesellschaften“, sondern von einer europäischen „Gesellschaft“. Hält man
an dieser Auslegung fest, gewinnt der Begriff der Verfassung an Bedeutung.
Diese Architektur vorwegnehmend hatte Valéry Giscard d’Estaing in
seiner Eröffnungsrede des Konvents betont, dass Verfassungen zwischen
24
Weiter kann man argumentieren, dass hier auch die Kontinuität der derzeitigen Finanzverfassung
der EU angelegt ist; die EU ist sowohl in ihren Zuständigkeiten als auch der diesbezüglichen
finanziellen Ausstattung von den Mitgliedstaaten abhängig.
25
Ein Indiz für diese Auslegung ist, dass die Präambel darauf verzichtet, die Mitgliedstaaten
durch einzelne Nennung gesondert aufzuführen. Müller-Graff 2003, 114 weist darauf hin, dass
damit jedoch nicht Artikel 48 EU-Vertrag berührt werde, der die Ratifizierung von Vertragsänderungen
durch jeden Mitgliedstaat vorsieht.
Hager 89

Artikel 1-8
Definition und Ziele der Union
Bürgern geschlossen würden. 26 Die Union bleibt also wie gehabt auf eine
Souveränitätsübertragung durch die Mitgliedstaaten angewiesen. Doch
nach der Verfassung geht sie nicht allein aus diesen hervor. Auch die EU-
Bürger übernehmen zusätzlich zu den Mitgliedstaaten Verantwortung für
die Union – und sollten dementsprechend mehr Beteiligung einfordern.
Eine leistungsfähige Union?
Die wegweisende Hervorhebung der Bürger in der Architektur der EU
steht in einem Spannungsverhältnis zur tatsächlichen Dominanz der Mitgliedstaaten.
Dem könnte mit einer klaren Trennung von Zuständigkeiten
entgegengewirkt werden. Dies wäre aus föderalistischer Sicht zu begrüßen,
da so nicht nur die Demokratie in der Union gestärkt, sondern auch
die Leistungsfähigkeit der Union verbessert würde.
Die Institutionen der Union sind jedoch nur im engen Bereich der ihr von
den Mitgliedstaaten übertragenen Kompetenzen zuständig, wie die ersten
Artikel überaus deutlich machen. 27 Damit ist nur ein Teil der sehr weitreichenden
Ziele 28 aus Artikel 3 abgedeckt. Dazu soll die Union die mitgliedstaatlichen
Politiken im Hinblick auf die Ziele „koordinieren“. Ist die
Union damit ausreichend gerüstet, um den hohen Erwartungen gerecht zu
werden?
Im Bereich der Koordinierung sind die Defizite schon heute deutlich sichtbar.
29 Die Mitgliedstaaten haben sich zwar mehrfach auf gemeinsame und
in der Regel sehr ambitionierte Ziele verpflichtet. Diese Deklarationen
können jedoch nicht von den europäischen Institutionen eingefordert und
in konkrete Politik umgesetzt werden. Deshalb hat es hier bislang kaum
vorzeigbare Ergebnisse gegeben. Im Gegenteil wird die EU je nach politischer
Wetterlage für ehrgeizige Ziele in Anspruch genommen, ohne von
den Mitgliedstaaten mit den notwendigen Kompetenzen ausgestattet zu
werden. Um trotz Untätigkeit einen fleißigen Eindruck zu machen, laden
die Staats- und Regierungschefs ihren Wählern versprochene Mammut-
26
Vgl. SN 1565/02.
27
Vgl. Artikel 1, 3, 5. Zu den Kompetenzen vgl. den Beitrag von Christian Wenning und Florian
Ziegenbalg in diesem Band.
28
Unter anderem soll die Union zu Wirtschaftswachstum, Vollbeschäftigung, Umweltschutz,
wissenschaftlichem und technischem Fortschritt, Gleichstellung, Generationensolidarität und
regionaler Entwicklung beitragen.
29
Bislang ist dieses Verfahren als „Offene Methode der Koordinierung“ bezeichnet worden.
„Offen“, weil Entscheidungen gerade nicht von den EU-Institutionen forciert werden können,
sondern allein von der Bereitschaft der Mitgliedstaaten abhängen.
90 Hager

Definition und Ziele der Union
Artikel 1-8
projekte unverbindlich bei der EU ab, was ihre Glaubwürdigkeit langfristig
nicht gerade steigern dürfte. Obwohl lobenswert, scheint zum Beispiel
das Versprechen, die Europäische Union bis 2010 zum dynamischsten
Wirtschaftsraum der Welt zu machen, kaum einlösbar. 30 Intergouvernementale
Zusammenarbeit mit all ihren Schwächen ist auch weiterhin vorgesehen;
die „Säulenstruktur“ 31 der Union lebt in neuem Gewand fort.
Zwischen Zielen und Kompetenzen der Union besteht ein deutliches Missverhältnis
– zumal die EU auch finanziell abhängig von den Beiträgen der
Mitgliedstaaten bleibt. Soll die Europäische Verfassung glaubwürdig sein,
müssen dem umfangreichen Zielkatalog auch Taten folgen. Dazu ist weitere
Integrationsdynamik notwendig. Nach allen Erfahrungen ist diese
aber nicht von den Mitgliedstaaten, sondern von den europäischen Institutionen
zu erwarten. Die europäischen Institutionen sollten daher weiter
gestärkt werden.
Fazit: Verfassung für ein föderales Europa?
Allen Auslegungen der ersten Artikel 1 bis 8 zum Trotz: Das Kräfteverhältnis
zwischen europäischen Institutionen und Mitgliedstaaten wird politisch
entschieden werden. Nach der erfolgreichen Machtprobe zwischen
Europäischem Parlament und neuer Kommission eilt die Verfassungswirklichkeit
dem geschriebenen Text in einem wesentlichen Punkt voraus. Der
Verfassungstext unterstützt diese Dynamik; auf ihn können sich EU-Bürger
und Europaabgeordnete zukünftig berufen.
In Artikel 3 beruft sich die Union nicht nur ausdrücklich auf die Demokratie
als Wert, sie gibt sich auch eine Sammlung von Zielen, die jeder
nationalstaatlichen Verfassung Konkurrenz machen könnte – was konsequenterweise
auch ein vergleichbares Modell demokratischer Legitimation
verlangt. Deutlicher als zuvor gibt die Verfassung zu verstehen, dass die
Union bereit ist, sich in Zukunft mit anspruchsvolleren Maßstäben messen
zu lassen. Dabei sollte man nicht idealisierte Modelle nationalstaatlicher
Demokratie anlegen, die der Wirklichkeit bei weitem nicht entsprechen. 32
30
So beschlossen von den Staats- und Regierungschefs auf dem Gipfel 2000 in Lissabon (Europäischer
Rat von Lissabon: Schlussfolgerungen des Vorsitzes, abrufbar unter: http://ue.eu.int/
ueDocs/cms_Data/docs/pressData/de/ec/00100-r1.d0.htm, 20.06.2005).
31
Das Nebeneinander unterschiedlicher Entscheidungsverfahren, die sich aus dem EG- und dem
EU-Vertrag ergaben, namentlich der Gemeinschaftsmethode und der „Offenen Methode der
Koordinierung“ sowie weiterer Regelungen, wurde bislang als Säulenstruktur der Union
bezeichnet.
32
Vgl. Peters 2001.
Hager 91

Artikel 1-8
Definition und Ziele der Union
Wenngleich man insgesamt die alte Machtverteilung bestätigt sehen kann,
so öffnet die Europäische Verfassung in ihrem ersten Artikel die Tür für
eine weitergehende Demokratisierung der Union. Dieser weist über die
Verfassung hinaus in Richtung auf weitere Integration. Diese Auslegung
wird auch durch den Anspruch der Verfassung bestärkt, als Wertefundament
selbst zur Integration beizutragen.
Die weitere Integration wird nicht zuletzt auch von der fortlaufenden
Erweiterung der Union angetrieben, die in Artikel 2 der Verfassung bekräftigt
wird. Vertraut man dem Grundsatz, dass Erweiterung der Union und
Vertiefung der Integration sich gegenseitig bedingen, so ergibt sich auch
für die kommenden Jahre eine Dynamik im Verfassungsprozess. 33
Die Karawane wird also weiterziehen. Die Verfassung bestätigt damit für
die Zukunft eine altbewährte Grundvoraussetzung der europäischen Integration:
den Prozesscharakter eines Projektes auf der Suche nach seiner
Zukunft.
Literatur: Abromeit, Heidrun (2002): Wozu braucht man Demokratie? Die transnationale Herausforderung
der Demokratietheorie – Opladen. Bieber, Roland (1999): Föderalismus in Europa,
in: Weidenfeld, Werner (Hrsg.): Europa-Handbuch – Berlin, S. 353–366. Elias, Norbert
(1987): Die Gesellschaft der Individuen, hrsg. von Michael Schröter – Frankfurt/M. Habermas,
Jürgen (1998): Die postnationale Konstellation und die Zukunft der Demokratie, in: Blätter für
deutsche und internationale Politik, H. 8, S. 804–817. Klingemann, Hans-Dieter/Neidhardt,
Friedhelm (Hrsg.) (2000): Die Zukunft der Demokratie, WZB Jahrbuch 2000 – Berlin. Kreile,
Michael (Hrsg.) (1992): Die Integration Europas (PVS-Sonderheft Nr. 23) – Opladen. Lippert,
Barbara (1997): Erweiterung, in: Weidenfeld, Werner/Wessels, Wolfgang (Hrsg.): Europa von
A–Z. Taschenbuch der europäischen Integration, 6. Auflage – Bonn, S. 122–129. Müller-Graff,
Peter-Christian (2003): Die Kopfartikel für Europa – ein europarechtlicher Vergleichsblick, in:
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Wachendörfer-Schmitt, Ute (2000): Leistungsprofil und Zukunftschancen des Föderalismus,
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WZB Jahrbuch 2000 – Berlin, S. 439–469. Weidenfeld, Werner (Hrsg.) (1999): Europa-
Handbuch – Berlin. Weidenfeld, Werner/Wessels, Wolfgang (Hrsg.) (1997): Europa von A–Z.
Taschenbuch der europäischen Integration, 6. Auflage – Bonn. Wessels, Wolfgang (1992): Staat
und (westeuropäische) Integration. Die Fusionsthese, in: Kreile, Michael (Hrsg.): Die Integration
Europas (PVS-Sonderheft Nr. 23) – Opladen, S. 36–61.
33
Die Verschiebung des bekannten Passus einer „immer engeren Union der Völker Europas“ aus
Artikel 1 EU-Vertrag in die Präambel wird dem keinen Abbruch tun (vgl. CONV 724/03).
92 Hager

Stephan Korte
Artikel 9, 10
GRUNDRECHTE UND UNIONSBÜRGERSCHAFT
Artikel 9: Grundrechte
In diesem Artikel wird eine umfassende Grundrechtsbindung der Europäischen
Union festgeschrieben. Kein Organ darf die Grundrechte der europäischen Bürger
verletzen, kein Rechtsakt sich zu den Grundrechten im Widerspruch befinden.
Aber nicht nur die EU selbst wird durch die Grundrechte verpflichtet; die
Bindung erstreckt sich auch auf die Mitgliedstaaten, wenn sie Unionsrecht
umsetzen. Der Artikel verbürgt einen mehrfachen Schutz, indem verschiedene
Quellen von Grundrechten genannt werden. Die aus diesen Quellen fließenden
Rechte sind alle gleichermaßen verbindlich.
Zunächst wird die Verbindung zum zweiten Teil der Verfassung hergestellt.
Dieser enthält die „Charta der Grundrechte der Union“ 1 , die mit dem Inkrafttreten
der Verfassung als deren Teil II rechtsverbindlich wird. Nach Absatz 1 ist
die Union also an die dort genannten Rechte, Freiheiten und Grundsätze gebunden.
Gemäß Absatz 2 soll die Union zusätzlich der Europäischen Konvention
zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) beitreten.
Diese Vorschrift stellt einen Auftrag an die zuständigen Organe der Union dar,
einen solchen Beitritt zu vollziehen. Dazu müsste allerdings erst die EMRK
selbst geändert werden.
Absatz 3 bestimmt, dass die in der EMRK enthaltenen Grundrechte auch schon
vor einem Beitritt als Teil des Unionsrechts verbindlich sein sollen. Aber damit
nicht genug: Als dritte Grundrechtsquelle kommen auch noch die „gemeinsamen
Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten“ hinzu. Demnach ist die
Union auch an diejenigen Grundrechte gebunden, die allen mitgliedstaatlichen
Verfassungen gemeinsam sind. Herauszufinden, welche Rechte mit welchen
Inhalten das sind, ist Aufgabe des Gerichtshofs. 2
Artikel 10: Die Unionsbürgerschaft
In Artikel 10 wird festgelegt, wer Unionsbürger ist und welche grundlegenden
Rechte mit der Unionsbürgerschaft verknüpft sind. Absatz 1 bestimmt ganz
schlicht, dass jeder Staatsangehörige eines Mitgliedstaats der EU gleichzeitig
Unionsbürger ist. Die Unionsbürgerschaft ist also von der nationalen Staatsangehörigkeit
eines Mitgliedstaats abhängig; jeder Staatsangehörige eines Mitgliedstaats
ist damit automatisch Unionsbürger. Dabei ist es den einzelnen Mit-
1
Vgl. auch die entsprechenden Texte zur Grundrechtecharta in diesem Band.
2
Vgl. Artikel 29 Absatz 1.
Korte 93

Artikel 9, 10
Gundrechte und Unionsbürgerschaft
gliedstaaten überlassen festzulegen, wer jeweils ihre Staatsangehörigen sind,
wie also ihre Staatsangehörigkeit erworben und verloren wird.
Gemäß Absatz 2 haben die Unionsbürger die in der Verfassung vorgesehenen
Rechte und Pflichten. Damit wird deutlich gemacht, dass die Stellung der Unionsbürger
nicht nur in diesem Artikel niedergeschrieben, sondern durch alle in
der Verfassung festgelegten Rechtsbeziehungen zwischen Unionsbürgern und
Union gekennzeichnet ist. Im Folgenden sind dann nur diejenigen Rechte aufgeführt,
welche die Unionsbürgerschaft inhaltlich besonders prägen. Pflichten
kommen, obwohl sie genannt sind, in diesem Artikel gar nicht und auch in der
übrigen Verfassung nur sehr rudimentär vor.
Zunächst wird die Bewegungs- und Aufenthaltsfreiheit genannt. Der Unionsbürger
darf sich in der gesamten EU frei bewegen, kein Mitgliedstaat darf ihm
die Ein- oder Ausreise verwehren. Sodann erhält die Unionsbürgerschaft eine
politische Dimension: Unionsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen
Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen, haben bei Kommunal- und Europawahlen
ebenso wie die Einheimischen das Recht zur Stimmabgabe (aktives
Wahlrecht, Wahlberechtigung) sowie das Recht, sich als Kandidat aufstellen
und wählen zu lassen (passives Wahlrecht, Wählbarkeit). Drittens wird die
gemeinsame Verantwortung der Mitgliedstaaten für die sich in Drittstaaten aufhaltenden
Unionsbürger hervorgehoben. Jeder Unionsbürger genießt in Drittstaaten,
in denen der Heimatstaat nicht vertreten ist, Schutz durch die Botschaften
und Konsulate der anderen Mitgliedstaaten.
Der Transparenz und Bürgernähe der Union dienen die zuletzt genannten
Bestimmungen. Jeder Unionsbürger hat das Recht, sich mit Gesuchen und Beschwerden
(Petitionen) an das Europäische Parlament, den Europäischen Bürgerbeauftragten
und die sonstigen Organe und beratenden Einrichtungen der
Union zu wenden. 3 Der Petent kann sich dabei jeder Sprache der Verfassung
bedienen 4 ; das Organ oder die Einrichtung muss in derselben Sprache antworten.
Im dritten Absatz wird klargestellt, dass die umschriebenen Rechte nicht
absolut gelten, sondern von den übrigen Verfassungsbestimmungen und anderen
Rechtsakten eingeschränkt werden können. Dieser Vorbehalt ist vor allem
für die allgemeine Freizügigkeit von Bedeutung.
3
Diese sonstigen Organe und beratenden Einrichtungen sind nach Artikel 128 in Verbindung
mit Artikel 19 Absatz 1 und den Artikeln 30 bis 32 der Europäische Rat, der Ministerrat, die
Europäische Kommission, der Europäische Gerichtshof, die Europäische Zentralbank, der
Rechnungshof, der Ausschuss der Regionen und der Wirtschafts- und Sozialausschuss.
4
Diese Sprachen sind in Artikel 448 Absatz 1 aufgeführt: Dänisch, Deutsch, Englisch, Estnisch,
Finnisch, Französisch, Griechisch, Irisch, Italienisch, Lettisch, Litauisch, Maltesisch, Niederländisch,
Polnisch, Portugiesisch, Schwedisch, Slowakisch, Slowenisch, Spanisch, Tschechisch
und Ungarisch.
94 Korte

Gundrechte und Unionsbürgerschaft
Artikel 9, 10
Ein Europa für den Menschen –
die fundamentalen Rechte der Europäer
Grundrechte
Die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte
und Grundfreiheiten (EMRK)
Im Jahre 1949 wurde der Europarat gegründet. Dieser ist eine eigenständige,
von der EU unabhängige Organisation, die den Frieden in Europa
fördern soll. In diesem Rahmen wurde 1950 die EMRK verabschiedet, die,
zusammen mit später hinzugekommenen Zusatzprotokollen, eine Reihe
wichtiger Grundrechte verbürgt und somit einen gesamteuropäischen
Grundrechtsstandard verkörpert. 5 Über die Einhaltung dieser Rechte durch
die Mitgliedstaaten des Europarats, dem auch alle EU-Staaten angehören,
wacht der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg, den
jeder Bürger eines Mitgliedstaats anrufen kann.
Die Grundrechtsentwicklung im Europäischen Gemeinschaftsrecht
In den Römischen Verträgen war von Grundrechten nicht die Rede; dies
entsprach dem Konzept einer reinen internationalen Organisation, bei dem
die Menschen keine unmittelbare Rolle spielen. Der Europäische Gerichtshof
(EuGH) lehnte deshalb zunächst die Anerkennung von Gemeinschaftsgrundrechten
in mehreren Entscheidungen ab. 6
Mit fortschreitender Integration entwickelte sich die Gemeinschaft aber
immer mehr von einer zwischenstaatlichen zu einer überstaatlichen Organisation,
die in bestimmten Bereichen unmittelbar gültiges Recht setzen konnte.
Der EuGH entwickelte daher seit 1969 eine immer umfassendere Rechtsprechung
zum Grundrechtsschutz. Er hatte erkannt, dass eine fehlende
Grundrechtssicherung im Gemeinschaftsrecht die Legitimität und Akzeptanz
der Integration überhaupt in Frage stellte. Da die Verträge selbst bis in
die 90er Jahre hinein den einzelnen Bürgern nur vereinzelte wirtschaftliche
Rechte zugestanden, war der EuGH dazu gezwungen, im Übrigen Grundrechte
zu „erfinden“. Dabei griff er einerseits auf die Verfassungen der Mitgliedstaaten,
andererseits auf die EMRK als „Rechtserkenntnisquellen“
zurück und behauptete, die so gewonnenen Grundrechte seien allgemeine
Rechtsgrundsätze des Gemeinschaftsrechts. Diese Formel wurde 1992 fast
5
Vgl. zum Europarat und zur EMRK Streinz 2003, 25 ff.
6
Vgl. dazu Kühling 2003, 329.
Korte 95

Artikel 9, 10
Gundrechte und Unionsbürgerschaft
wörtlich in den Vertrag von Maastricht übernommen und damit von den Mitgliedstaaten
gebilligt. Die einzelnen Grundrechte selbst blieben jedoch
weiterhin „unsichtbar“ – sie waren nicht in den Verträgen niedergelegt.
Die Grundrechtecharta
Als die EU immer mehr Kompetenzen bekam, wurde deutlich, dass ein
Grundrechtsschutz, der allein auf der Rechtsprechung anhand von einzelnen
Fällen aufbaut, den wachsenden Anforderungen nicht gerecht werden
konnte. Deswegen stimmte der Europäische Rat in Köln 1999 der deutschen
Initiative zur Erarbeitung einer Grundrechtecharta zu. Es sollten
endlich alle Grundrechte, die die Gemeinschaftsgewalt binden, ausdrücklich
verankert werden. Diese Charta sollte die in der EMRK und den
gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen niedergelegten Grundsätze
sowie weitere wirtschaftliche und auch soziale Grundrechte enthalten. 7
Der daraufhin geschaffene Konvent war der erste Konvent in der Geschichte
der Europäischen Union. Er setzte sich aus Vertretern der Union 8
und der Mitgliedstaaten zusammen und erarbeitete unter dem Vorsitz von
Roman Herzog die Charta der Grundrechte der Europäischen Union. Auf
dem Gipfel von Nizza im Dezember 2000 wurde die Charta vom Europäischen
Rat angenommen und feierlich verkündet. Da sich die Regierungsvertreter
aber noch nicht über eine Rechtsverbindlichkeit einigen konnten,
blieb sie formal unverbindlich. Sie entfaltete dennoch Wirkungen, indem
der EuGH sie als Rechtserkenntnisquelle heranzog und die Kommission
ihr Handeln vorbeugend am Maßstab der Charta prüfte.
In der Charta werden fundamentale Menschenrechte, klassische Freiheitsrechte,
Gleichbehandlungsgebote und Diskriminierungsverbote, soziale
Rechte, Unionsbürgerrechte sowie Rechte, die dem Einzelnen im Verhältnis
zur Justiz zustehen, aufgeführt. 9
Der Europäische Konvent 10
Der Verfassungskonvent nahm die Charta in seinen Entwurf mit auf. Ob es
zu dieser Errungenschaft kommen sollte, war im Konvent jedoch umstritten.
11 Vor allem die Vertreter aus Großbritannien wollten vor dem Hinter-
7
Vgl. Europäischer Rat 1999.
8
Vgl. zur Entstehungsgeschichte Weber 2000, 537.
9
Vgl. zum Inhalt der Charta Meyer 2003 sowie die Beiträge von Georg Kristian Kampfer, Ann-
Kathrin Fischer und Moritz Alt in diesem Band.
10
Vgl. auch den Schlussbericht der Arbeitsgruppe II (CONV 354/02).
11
Vgl. Meyer/Hölscheidt 2003, 619.
96 Korte

Gundrechte und Unionsbürgerschaft
Artikel 9, 10
grund ihrer eigenen Verfassungstradition „so wenig Charta wie möglich“.
Zwischen der Extremposition, die Charta an den Anfang der Verfassung zu
stellen, und der anderen Extremposition, sie unverbindlich zu belassen,
zeichneten sich noch die Möglichkeiten ab, sie an anderer Stelle in der Verfassung
unterzubringen, einfach auf sie Bezug zu nehmen oder sie als Protokoll
der Verfassung anzuhängen. Letztlich gab es den Kompromiss, die
Charta als Teil II der Verfassung (mit kleinen Änderungen) einzugliedern
und ihr damit Verfassungsrang zu verschaffen. Auf eine spezielle Grundrechtsklage,
die zeitweise in der allgemeinen Diskussion war, wurde verzichtet,
vor allen Dingen weil eine Arbeitsüberlastung des Gerichtshofs
befürchtet wurde. Debatten gab es auch über die Frage des Verhältnisses
der Union zur EMRK. Die Delegierten einigten sich schließlich darauf,
dass die Union den Beitritt anstreben soll, nachdem zunächst nur eine
Ermächtigung ohne entsprechendes politisches Signal angedacht war. Insgesamt
spielte das Thema „Grundrechte“ in den Konventsberatungen eine
vergleichsweise geringe Rolle.
Die Europäische Verfassung
Durch die Europäische Verfassung wird die Grundrechtecharta nun also in
Kraft gesetzt. Zum ersten Mal wird die Union damit über einen verbindlichen
Grundrechtskatalog verfügen. Durch die Regierungskonferenz
wurde der in Artikel 9 Absatz 2 enthaltene Auftrag, der EMRK beizutreten,
klarer formuliert. Im Übrigen beschloss man lediglich redaktionelle Änderungen
an diesem Artikel.
Fazit
Die Bedeutung von Grundrechten für die europäische Integration kann gar
nicht hoch genug geschätzt werden. Die vorgesehene Verbindlichkeit der
Grundrechtecharta macht deutlich, dass die Union nicht nur eine Wirtschaftsgemeinschaft,
sondern auch eine Wertegemeinschaft ist. Diese
Werte, die aus über 2000 Jahren europäischer Geschichte und Philosophie
hervorgegangen sind, bilden das Fundament der gemeinsamen Zukunft
aller Europäer. Das Bekenntnis des Artikel 9 zu den Grundrechten stellt
klar, dass letztlich der Mensch und seine Würde, seine Freiheit und sein
Wohlergehen grundlegender Zweck der Union ist. Einen spezifisch europäischen
Charakter gewinnt die Charta durch die Einbeziehung des Grundwerts
der Solidarität (Titel IV), der im nordamerikanischen Grundrechtsverständnis
nicht zu finden ist. 12 Die mit der Verfassung geschaffene Mög-
12
So auch Schmitz 2004, 713.
Korte 97

Artikel 9, 10
Gundrechte und Unionsbürgerschaft
lichkeit, dass jeder Bürger nachlesen kann, welche Rechte er gegenüber der
Union hat, ist eine Grundvoraussetzung für mehr Transparenz und Akzeptanz
der EU.
Dennoch bleibt die Verfassung auf halbem Wege stehen. Zunächst ist zu
bemängeln, dass die Platzierung der Charta ihrer Bedeutung nicht gerecht
wird. Angemessen wäre es gewesen, die Charta ganz an den Anfang der
Verfassung zu stellen, um damit zum Ausdruck zu bringen, dass die in der
Charta verkörperten Werte die Grundlage der Union sind. Auch hätte sich
die Präambel der Charta (modifiziert) gut als Präambel für die gesamte Verfassung
geeignet. 13 Der Kompromiss, die Charta als „Teil II“ der Verfassung
zu platzieren, wird den Anforderungen an eine klar gegliederte und verständliche
moderne Verfassung nicht gerecht. Zudem wurde versäumt, die
Möglichkeit einer Grundrechtsklage zu schaffen, so dass der Bürger die
Verletzung seiner in der Charta garantierten Grundrechte in einem eigens
dafür geschaffenen Verfahren vor dem Gerichtshof geltend machen kann.
Diese Möglichkeit, die auch in vielen mitgliedstaatlichen Verfassungen
besteht, würde viel dazu beitragen, die Union und ihre Verfassung dem Bürger
näher zu bringen und sie unmittelbar positiv erfahrbar zu machen. Die
aufgrund einer Grundrechtsklage entstehende Mehrbelastung des Gerichtshofs
hätte man durch die Einrichtung einer Beschwerdekammer abfangen
können. In Deutschland hat die Einführung des entsprechenden Verfahrens,
der Verfassungsbeschwerde, das allgemein sehr hohe Ansehen des Bundesverfassungsgerichts
geprägt und für eine nie da gewesene Identifizierung
der Deutschen mit ihrer Verfassung, dem Grundgesetz, gesorgt. Warum also
dieser Weg zu einem europäischen Verfassungspatriotismus 14 verschlossen
bleiben muss, ist unverständlich. 15 Da sich die Charta inhaltlich aus der
EMRK und den „gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten“
speist und ja gerade den Zweck hatte, die durch den Gerichtshof
entwickelten Gemeinschaftsgrundrechte abzulösen, bleibt auch fraglich,
warum neben den in der Charta ausdrücklich und umfassend aufgeführten
Grundrechten weiter diese ungeschriebenen „allgemeinen Rechtsgrundsätze
des Unionsrechts“ in Geltung bleiben sollen. 16 Zuletzt wäre es angebracht
gewesen, einige inhaltliche Schwachpunkte der Charta zu beseitigen.
13
Vgl. den Text zur Präambel der Grundrechtecharta von Georg Kristian Kampfer in diesem
Band.
14
Für eine Erklärung diese Begriffs siehe auch den Text von Lutz Hager in diesem Band.
15
Vgl. auch Ruffert 2004, 175 f.
16
Vgl. auch Grabenwarter 2004, 568 und Kingreen 2004, 571.
98 Korte

Gundrechte und Unionsbürgerschaft
Artikel 9, 10
Insgesamt bleibt dennoch festzuhalten, dass die Einbindung der Grundrechtecharta
in die Europäische Verfassung sehr zu begrüßen ist und
einen gewaltigen Sprung gegenüber der vorherigen Rechtslage darstellt.
Die Grundrechte bieten als elementare Prinzipien auch eine
Vision für die weitere europäische Integration.
Die Unionsbürgerschaft
Entstehung und Entwicklung der Unionsbürgerschaft 17
Bereits im EWG-Vertrag waren bestimmte Rechte für den Bürger festgelegt,
die aber nur an dessen wirtschaftliche Aktivitäten anknüpften
(Konzept des Marktbürgers). Im Laufe der 70er und 80er Jahre entwickelte
sich dann die Rechtsstellung der EG-Bürger immer weiter über
das Ökonomische hinaus. So fand die Freizügigkeit von Personen Eingang
in den durch die Einheitliche Europäische Akte 1986 reformierten
EWG-Vertrag. Aber erst mit dem Maastrichter Vertrag über die Europäische
Union (1992) wurde, zurückgehend auf eine Initiative Spaniens,
die Unionsbürgerschaft zusammen mit ihren vier Hauptkomponenten
eingeführt. Grundlage war die Idee, dass die ursprüngliche Wirtschaftsgemeinschaft
sich zur staatsähnlichen Europäischen Union weiterentwickelte.
Man wollte auch die persönliche, soziale und politische
Dimension der Integration berücksichtigen. Durch den Vertrag von
Amsterdam wurde dieses Kapitel 1997 ergänzt und präzisiert.
Der Europäische Konvent
Der vom Verfassungskonvent vorgelegte Entwurf einer europäischen
Verfassung fasste in dem Artikel zur Unionsbürgerschaft lediglich das
zusammen, was bereits seit 1993 geltendes Recht war. Das Thema „Unionsbürgerschaft“
war im Konvent von untergeordneter Bedeutung.
Die Europäische Verfassung
Der Artikel 10 wurde von der Regierungskonferenz inhaltlich nicht
geändert.
Fazit
Die Unionsbürgerschaft schafft eine Verbundenheit der Bürger mit der
Union. Gerade das Wahlrecht zeigt, dass die Unionsbürgerschaft die
17
Siehe hierzu auch Fischer 1992, 566.
Korte 99

Artikel 9, 10
Gundrechte und Unionsbürgerschaft
Keimzelle für eine künftige europäische Staatsbürgerschaft sein kann,
obwohl sie davon derzeit noch weit entfernt ist. Die Regelung in Artikel
10 ist allerdings unglücklich, denn fast alle Rechte, die dem Unionsbürger
laut diesem Artikel zukommen, sind schon im Teil II der Verfassung
unter dem Titel V „Bürgerrechte“ garantiert. 18 Auch sind weitere
Unionsbürgerrechte in Titel IV des ersten Teils „Die Organe und Einrichtungen
der Union“ aufgeführt. Die verstreute Aufzählung und teilweise
wortgleiche Erwähnung (Duplizierung) von Unionsbürgerrechten
in der Verfassung stiftet daher nur Verwirrung, verlängert die ohnehin
schon zu umfangreiche Verfassung unnötig und sollte daher bei einer
Verfassungsrevision bereinigt werden: Alle Unionsbürgerrechte gehören
zusammengefasst in die Grundrechtecharta!
Literatur: Bettermann, Karl August/Neumann, Franz L./Nipperdey, Hans Carl (Hrsg.) (1966):
Die Grundrechte. Handbuch der Theorie und Praxis der Grundrechte, Band 1, Halbband 1 – Berlin.
Bogdandy, Armin von (Hrsg.) (2003): Europäisches Verfassungsrecht. Theoretische und
dogmatische Grundzüge – Berlin; Heidelberg. Europäischer Rat (1999): Schlussfolgerungen
des Vorsitzes, Köln, 3./4. Juni 1999, unter: http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/
en/ec/57886.pdf (20.06.2005). Fischer, Hans Georg (1992): Die Unionsbürgerschaft, in: Europäische
Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, H. 18, S. 560–569. Grabenwater, Christoph (2004):
Auf dem Weg in die Grundrechtsgemeinschaft?, in: Europäische Grundrechte-Zeitschrift, H. 19,
S. 563–570. Kingreen, Thorsten (2004): Theorie und Dogmatik der Grundrechte im Europäischen
Verfassungsrecht, in: Europäische Grundrechte-Zeitschrift, H. 19, S. 570–576. Kühling,
Jürgen (2003): Grundrechte, in: Bogdandy, Armin von (Hrsg.): Europäisches Verfassungsrecht.
Theoretische und dogmatische Grundzüge – Berlin; Heidelberg, S. 583–630. Meyer, Jürgen
(Hrsg.) (2003): Kommentar zur Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Baden-Baden.
Meyer, Jürgen/Hölscheid, Sven (2003): Die Europäische Verfassung des Europäischen Konvents,
in: Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, H. 20, S. 613–621. Oestreich, Gerhard
(1966): Die Entwicklung der Menschenrechte und Grundfreiheiten. Eine historische Einführung,
in: Bettermann, Karl August/Neumann, Franz L./Nipperdey, Hans Carl (Hrsg.): Die Grundrechte.
Handbuch der Theorie und Praxis der Grundrechte, Band 1, Halbband 1 – Berlin, S. 1–123.
Ruffert, Matthias (2004): Schlüsselfragen der Europäischen Verfassung der Zukunft. Grundrechte
– Institutionen – Kompetenzen – Ratifizierung, in: Europarecht, H. 2, S. 165–201.
Schmitz, Thomas (2004): Die Grundrechtecharta als Teil der Verfassung der Europäischen
Union, in: Europarecht, H. 5, S. 691–713. Streinz, Rudolf (2003): Europarecht, 6. Aufl. – Heidelberg.
Weber, Albrecht (2000): Die Europäische Grundrechtecharta – auf dem Weg zu einer
europäischen Verfassung, in: Neue Juristische Wochenschrift, H. 8, S. 537–544.
18
Vgl. Artikel 99 f., Artikel 103 bis 106.
100 Korte

Christian Wenning/Florian Ziegenbalg
Artikel 6, 11, 18
DIE GRUNDPRINZIPIEN DER KOMPETENZORDNUNG
Artikel 6: Das Unionsrecht
Dieser Artikel schreibt fest, dass das Europarecht Vorrang vor dem nationalen
Recht hat, es also gegenüber dem nationalen Recht einen höheren Rang einnimmt.
Dabei ist das Recht der Union dann maßgeblich, wenn sich zwischen
dem nationalen und dem europäischen Recht Unterschiede ergeben. In einem
solchen Fall darf das nationale Recht nicht mehr angewendet werden. Dies
eröffnet der Union große Einflussmöglichkeiten in den Mitgliedstaaten.
Artikel 11: Die Grundprinzipien
Dieser Artikel benennt die Grundprinzipien für die Abgrenzung und die Ausübung
der Zuständigkeiten der Union. Hierzu zählen der „Grundsatz der begrenzten
Einzelermächtigung“, das „Subsidiaritätsprinzip“ und das „Verhältnismäßigkeitsprinzip“.
Der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung besagt, dass die Union nur
dort zuständig ist, wo die Mitgliedstaaten ihr konkret Aufgaben zugewiesen haben.
Hierbei darf es sich nicht nur um reine Ziele (z.B. Herstellung eines Raumes
der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts) handeln, sondern es müssen
konkrete Aufgaben in den politischen Ausführungsbestimmungen und Detailregelungen
des dritten Teils der Verfassung festgelegt sein (wie Maßnahmen im
Bereich der Kontrolle der EU-Außengrenzen). Die EU ist also auf die in der
Verfassung (in Teil III) enthaltenen Zuständigkeiten beschränkt. Ansonsten gilt,
dass die Mitgliedstaaten beziehungsweise die Regionen oder Kommunen
zuständig sind.
Das Subsidiaritätsprinzip ist ein Grundprinzip für die Ausübung der Zuständigkeiten
der Union. In Bereichen, in denen die Union nicht ausschließlich zuständig
ist, muss sie dieses Prinzip beachten. Ausgehend vom Grundverständnis,
dass die Zuständigkeitsverteilung von unten nach oben aufgebaut ist, sollen
Aufgaben möglichst auf den untersten Ebenen (Kommunen, Regionen) wahrgenommen
werden. Für ein Handeln der Union muss ein besonderer Grund
vorliegen. Zur Begründung werden zwei Kriterien herangezogen: Einmal müssen
die Ziele der Maßnahmen von den Mitgliedstaaten oder den Regionen und
Kommunen nicht ausreichend erreicht werden können. Zum anderen müssen
die Ziele wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkung besser auf Unionsebene
erreicht werden. Beide Kriterien müssen gleichzeitig erfüllt sein, damit die
Union tätig werden kann.
Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit besagt, dass die Maßnahmen der Union
für die Mitgliedstaaten und ihre Untergliederungen möglichst schonend sein
Wenning/Ziegenbalg 101

Artikel 6, 11, 18
Die Grundprinzipien der Kompetenzordnung
sollen. Konkret bedeutet dies beispielsweise, dass Rahmengesetzen gegenüber
Gesetzen der Vorzug zu geben ist, die Mitgliedstaaten also innerhalb der Rahmengesetze
eigenständig agieren können.
Das im Anhang der Verfassung beigefügte „Protokoll über die Anwendung des
Subsidiaritätsprinzips und der Verhältnismäßigkeit“ legt das Verfahren für die
Kontrolle der Einhaltung der Prinzipien fest. Alle Organe der Union sind an
den „Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung“, das „Subsidiaritätsprinzip“
und das „Verhältnismäßigkeitsprinzip“ gebunden.
Artikel 18: Flexibilitätsklausel
Die Flexibilitätsklausel soll der Union die Möglichkeit eröffnen, in den Bereichen
tätig zu werden, in denen für sie keine explizite Zuständigkeit vorgesehen
ist. Dies kann aber nur unter der Voraussetzung geschehen, dass mit diesem
Tätigwerden die Ziele der Verfassung besser erreicht werden können. Um der
Gefahr einer schleichenden Kompetenzerweiterung vorzubeugen, wird in der
Klausel erwähnt, dass dieser Artikel nur im Rahmen der in Teil III festgelegten
Politikbereiche Anwendung finden kann. Um den Befürchtungen einer potentiellen
Kompetenzerweiterung zu Gunsten der Union weiter vorzubeugen, wird
im zweiten Absatz auf das Verfahren zur Kontrolle der Subsidiarität 1 hingewiesen.
Zudem wird die Flexibilitätsklausel durch den dritten Absatz weiter eingeschränkt.
Demnach dürfen Vorschriften, die auf Grundlage dieses Artikels
erlassen werden, keine Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften
für die Bereiche beinhalten, in denen dies durch die Verfassung ausgeschlossen
ist.
Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der
Verhältnismäßigkeit
Dieses Protokoll regelt das Verfahren zur Kontrolle der Einhaltung der in Artikel
11 festgelegten Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit.
Das so genannte „Frühwarnsystem“ wird ergänzt durch eine nachträgliche
gerichtliche Kontrolle, die durch Klage gegen die Verletzung des Subsidiaritätsprinzips
(„Subsidiaritätsklage“) möglich ist.
Das Frühwarnverfahren („ex-ante“) läuft in verschiedenen Schritten ab: Bevor
die Kommission einen Gesetzgebungsakt vorschlägt, führt sie Anhörungen
durch. Danach werden die Gesetzgebungsvorschläge von der Kommission an
die nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten, den Ministerrat und das Europäische
Parlament übermittelt. Die Kommission muss ihre Vorschläge begründen
und nachweisen, dass die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit
eingehalten wurden. Hierbei sind die möglichen finanziellen Aus-
1
Siehe den nächsten Abschnitt.
102 Wenning/Ziegenbalg

Die Grundprinzipien der Kompetenzordnung
Artikel 6, 11, 18
wirkungen und die Auswirkungen auf die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten
und Regionen wichtig. Sechs Wochen haben daraufhin die nationalen Parlamente
beziehungsweise ihre Kammern (in Deutschland der Bundestag und
der Bundesrat) Zeit zur Stellungnahme. Die regionalen Parlamente können
dabei von den nationalen Parlamenten beziehungsweise ihren Kammern einbezogen
werden. Die Kommission, der Ministerrat und das Europäische Parlament
müssen die nationalen Stellungnahmen berücksichtigen. Überschreitet
die Zahl der nationalen Einsprüche wegen einer vermuteten Verletzung des
Subsidiaritätsprinzips ein Drittel der Gesamtzahl der Stimmen 2 , so muss die
Kommission ihr Handeln begründen. Sie hat die freie Wahl und kann den Vorschlag
zurückziehen, ändern oder an ihm festhalten. Generell hat jedes Land in
diesem Prozedere zwei Stimmen: Bei Parlamenten mit zwei Kammern verfügt
jede Kammer über eine Stimme, bei Einkammersystemen hat das nationale
Parlament zwei Stimmen.
Nach Abschluss („ex-post“) des Gesetzgebungsverfahrens können die Mitgliedstaaten
von sich aus oder im Namen eines nationalen Parlaments oder
einer Kammer dieses Parlaments Klage gegen die Verletzung des Subsidiaritätsprinzips
erheben.
Alles in bester Ordnung?
Die Ausgangslage: Unklare Kompetenzverteilung
Die Zuständigkeitsverteilung der Europäischen Union ist das Ergebnis von
verschiedenen Vertragsänderungen, die zumeist von drängenden politischen
Problemen und Handlungsdefiziten ausgelöst wurden, diese zu beheben
trachteten und nicht selten Ergebnisse schwieriger Verhandlungsprozesse
zwischen den Mitgliedstaaten waren. 3 Bislang mangelte es deshalb an einer
klaren Struktur, d.h. einem Muster für die Verteilung der Zuständigkeiten
und an klaren Kriterien für deren Übertragung auf die europäische Ebene. In
den EU-Verträgen selbst sind die einzelnen Zuständigkeiten oftmals sehr
verstreut und für die Bürger schwer zu finden. 4
Nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung konnte die Europäische
Gemeinschaft gemäß den Vertragstexten nur dann tätig werden,
wenn ihr eine Zuständigkeit ausdrücklich zugewiesen worden war. Da
aber viele Vertragsartikel ungenau formuliert worden waren, bean-
2
Bei Vorschlägen im Bereich Justiz und Inneres genügt ein Viertel der Stimmen.
3
Vgl. Dorau 2001, 127.
4
Vgl. Jarass 1996, 174 f.
Wenning/Ziegenbalg 103

Artikel 6, 11, 18
Die Grundprinzipien der Kompetenzordnung
spruchte die EG Kompetenzen, die weit über das eigentliche Kompetenzfeld
hinausgingen.
Ein Beispiel ist die so genannte Tabakwerbe-Richtlinie, mit der die EG
alle Formen der Tabakwerbung in den Mitgliedstaaten verbieten wollte.
Die Kommission begründete dies mit der Zuständigkeit der EG für die
Herstellung des Binnenmarktes. 5 Der Europäische Gerichtshof stellte
aber fest, dass dies nicht zur Herstellung des Binnenmarktes diene, sondern
dem Gesundheitsschutz zuzurechnen sei, der aber Sache der Mitgliedstaaten
bleibe. 6
Das Beispiel verdeutlicht, wie wichtig es ist, nicht nur präzise Zuständigkeitsbeschreibungen
festzulegen, sondern auch klare Regeln, wie die
Kompetenzen auszuüben sind.
Eine neue Klarheit: Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung
und der Vorrang des Unionsrechts
Um in Zukunft Missverständnisse hinsichtlich der Frage zu vermeiden,
ob die Europäische Union relativ großzügig Kompetenzen aufgrund der
in Artikel 1 genannten „Ziele der Union“ beanspruchen kann oder nicht,
war dem Konvent daran gelegen, Klarheit zu schaffen. Der Zusatz in
Artikel 11, dass „alle der Union nicht in der Verfassung zugewiesenen
Zuständigkeiten bei den Mitgliedstaaten verbleiben“, dient der schärferen
Abgrenzung zwischen europäischer und mitgliedstaatlicher Kompetenz
7 und stärkt die Mitgliedstaaten.
Dies bedeutet in der Konsequenz, dass für die konkrete Zuordnung von
Kompetenzen der Teil III der Verfassung maßgeblich ist. Hier werden
im Einzelnen die Zuständigkeiten der Union aufgeführt. Es ist jedoch zu
bedauern, dass dieser Teil nicht die gleiche Übersichtlichkeit wie der
erste Teil der Verfassung hat.
Was passiert aber, wenn die EU eine Zuständigkeit in der Verfassung
zugewiesen bekommt und nationales Recht dem europäischen Recht widerspricht?
Schon im Jahre 1964 stellte der Europäische Gerichtshof
fest, dass das Europarecht Vorrang vor dem nationalen Recht hat. Das
nationale Recht wird zwar nicht ungültig, darf aber nicht mehr angewendet
werden. 8 Diese jahrelange Rechtspraxis wird nun durch Artikel
6 in der Verfassung festgeschrieben.
5
Vgl. Artikel 95 EG-Vertrag.
6
Vgl. Urteil des Europäischen Gerichtshofes vom 05.10.2000, C-376/98.
7
Vgl. Fischer 2003, 38.
8
Vgl. EuGH Rspr 1964, 1251/1269.
104 Wenning/Ziegenbalg

Die Grundprinzipien der Kompetenzordnung
Artikel 6, 11, 18
Das Subsidiaritätsprinzip:
Die goldene Formel der Kompetenzordnung?
Das aus der katholischen Soziallehre stammende Subsidiaritätsprinzip
wird oftmals als sinnvoller Lösungsansatz für eine neue Kompetenzordnung
angesehen. Das Prinzip besagt, dass sich staatliches oder
gesellschaftliches Handeln darauf beschränken soll, Individuen oder
gesellschaftliche Gruppen zu unterstützen, wenn diese mit der Wahrnehmung
einer Aufgabe überfordert sind. 9
Im EU-Rahmen dient das Subsidiaritätsprinzip als Regel bei der Frage,
wann die Gemeinschaft die ihr übertragenen Kompetenzen ausübt.
Dafür gibt es zwei Voraussetzungen, die beide gleichzeitig erfüllt sein
müssen: Zum einen müssen die Ziele der Maßnahmen auf der Ebene der
Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden. Zum anderen müssen
sie wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf Gemeinschaftsebene
erreicht werden. 10 Die Schwierigkeit besteht jedoch darin
zu entscheiden, wann ein Ziel „nicht ausreichend“ auf der Ebene der
Mitgliedstaaten und wann es „besser“ auf der Ebene der Gemeinschaft
erreicht wird. Daher wurde das Subsidiaritätsprinzip bislang eher als
politische Leitlinie denn als präzise Rechtsnorm aufgefasst. 11
Im Vertrag von Maastricht fehlten klare Maßstäbe für seine Anwendung.
Entsprechend wenig Beachtung fand das Subsidiaritätsprinzip dann auch in
der europapolitischen Praxis. 12 Der Konvent war angetreten, dem Subsidiaritätsprinzip
eine bessere Wirkung zu verschaffen. Eines der Hauptprobleme
der Anwendung des Subsidiaritätsprinzips waren die weit gefassten
Formulierungen der Ziele der Gemeinschaft, die immer wieder zur Begründung
ihrer Aufgaben herangezogen wurden. Eine klare Abgrenzung der
Kompetenzen dient daher auch der besseren Anwendbarkeit des Subsidiaritätsprinzips.
Dies haben der Verfassungskonvent und die Regierungskonferenz
durch die neue Einteilung in die drei Kategorien von Zuständigkeiten
erreicht. 13 Das Subsidiaritätsprinzip findet nur in zwei der drei Bereiche
Anwendung: der geteilten und der ergänzenden Zuständigkeit. Dies macht
Sinn, da es im Bereich der ausschließlichen Zuständigkeiten kein Konkurrenzverhältnis
zwischen den Mitgliedstaaten (oder Regionen) und der
Union gibt.
9
Vgl. Melchionni 1995.
10
Vgl. Artikel 5 EG-Vertrag.
11
Vgl. Pieper 2002, 458 f.
12
Vgl. Hrbek 2000, 519 f.
13
Siehe weiterführend hierzu den Text „Die Zuständigkeiten der Union“ in diesem Band.
Wenning/Ziegenbalg 105

Artikel 6, 11, 18
Die Grundprinzipien der Kompetenzordnung
An der bisherigen Formulierung des Subsidiaritätsprinzips wurde
bemängelt, dass es zu wenige Kriterien für eine Überprüfung biete. 14
Als Abhilfe hätte die Einführung zusätzlicher Kriterien dienen können.
15 Doch wurde im Verfassungskonvent leider nur vereinzelt eine
Präzisierung des Subsidiaritätsprinzips gefordert. 16 Dennoch sieht die
Verfassung einen neuen Wortlaut vor. Neu gegenüber den bisherigen
Bestimmungen ist die Einbeziehung der regionalen und lokalen Ebene
als Bezugspunkt der Prüfung. Aus Sicht der Regionen und Kommunen
ist dies ein Fortschritt, da nun auch ihr Handeln in das Blickfeld gerät.
Die Entscheidung allerdings, ob das Ziel einer Maßnahme nicht mehr
ausreichend auf einer dieser unteren Ebenen erreicht wird, bleibt weiterhin
dem Ermessen von Ministerrat und Europäischem Parlament, die als
europäischer Gesetzgeber wirken, überlassen.
Präzisiert wurde das Subsidiaritätsprinzip auch an einer anderen Stelle:
Statt wie bisher „und daher wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen
besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können“ 17 , heißt es nun
„sondern vielmehr wegen ihres Umgangs oder ihrer Wirkungen besser
auf Unionsebene erreicht werden können“. Damit wird klargestellt, dass
beide Kriterien gleichzeitig erfüllt sein müssen. Auch folgt aus der
Erfüllung des ersten Kriteriums (nicht mehr ausreichend auf der Ebene
der Mitgliedstaaten/Regionen/Kommunen) nicht automatisch die Erfüllung
der zweiten Bedingung (besser auf Unionsebene), wovon die bisherige
Formulierung ausging.
Eine Verschlechterung hingegen zeigt sich im Subsidiaritätsprotokoll:
Enthielt das bisherige Protokoll noch Leitlinien für die Prüfung, die
jedenfalls Ansätze für konkrete Tatbestände lieferten, verzichtet das
vom Konventspräsidium erarbeitete und von der Regierungskonferenz
unverändert übernommene neue Protokoll auf diese Leitlinien. Gerade
für die Bewertung im Rahmen des Frühwarnsystems sowie in möglichen
Gerichtsverfahren wäre die Beibehaltung solcher Leitlinien
erstrebenswert gewesen.
14
Vgl. Fischer/Schley 1999, 68 f.
15
Vgl. ebd., 91–99.
16
Bspw. Beitrag von Hannes Farnleiter/Reinhard Bösch, WG I–WD 11; Erwin Teufel, WG I–
WD 6.
17
Artikel 5 EG-Vertrag.
106 Wenning/Ziegenbalg

Die Grundprinzipien der Kompetenzordnung
Artikel 6, 11, 18
Das Frühwarnsystem und die Subsidiaritätsklage:
Eine Innovation oder nur eine Seifenblase?
In der Vergangenheit waren regionale Parlamente und Regierungen
ebenso wie nationale Parlamente von Kompetenzübertragungen auf die
europäische Ebene oftmals betroffen, ohne dass sie im europäischen
Gesetzgebungsprozess die Möglichkeit hatten, ihre Bedenken anzumelden.
Insbesondere Verstöße gegen das Subsidiaritätsprinzip konnten
nicht gerügt werden.
Während der Beratungen im Verfassungskonvent kam deshalb bald die
Idee auf, die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips durch mehrere Verfahren
sicherzustellen. 18 Dabei waren vor allem ein politisches Verfahren
vor und während des Gesetzgebungsprozesses sowie eine nachträgliche
gerichtliche Kontrolle in der Diskussion. 19 Die Arbeitsgruppen
„Subsidiarität“ und „Einzelstaatliche Parlamente“ einigten sich auf eine
Kombination aus einem politischen Frühwarnverfahren und der nachträglichen
Klagemöglichkeit. 20 Das Präsidium folgte diesem Vorschlag
bei der Vorlage einer neuen Fassung des Subsidiaritätsprotokolls 21 ,sah
aber keine Klagemöglichkeit der nationalen Parlamente beziehungsweise
ihrer Kammern vor. Auf Druck der Vertreter der nationalen Parlamente
und der Regionen konnte jedoch erreicht werden, dass beide
Kammern der nationalen Parlamente (soweit vorhanden) ein gemeinsames
Klagerecht erhalten. 22
Damit wurde das Frühwarnsystem erheblich effektiver gestaltet. Durch
die frühzeitige Information können die nationalen Parlamente beziehungsweise
ihre Kammern ihre Bedenken gegenüber Gesetzesvorschlägen
geltend machen. Auf diese Weise sind sie zumindest indirekt am
europäischen Gesetzgebungsprozess beteiligt und das Monopol der
Regierungen in Sachen Europapolitik wird damit aufgeweicht. Europäische
Themen können so in den nationalen Parlamenten besser ihren
18
So der Beitrag von Erwin Teufel, „Eine wirksame Kompetenzkontrolle bei der Rechtsetzung
der Europäischen Union“, Working Document 6, Arbeitsgruppe I „Subsidiarität“, 09.07.2003.
19
Vgl. Koenig/Lorz 2003.
20
Vgl. die Schlussfolgerungen der Arbeitsgruppe I „Subsidiarität“ (CONV 286/02) vom
23.09.2002.
21
Vgl. Präsidium des Konvents, „Entwurf von Protokollen über die Anwendung der Grundsätze
der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit und über die Rolle der einzelstaatlichen Parlamente
in der Europäischen Union“ (CONV 579/03) vom 27.02.2003.
22
Vgl. z.B. Erwin Teufel, „Änderungsvorschlag zum Entwurf des Subsidiaritätsprotokolls“
(CONV 576/03) vom 10.03.2003, unter: http://european-convention.eu.int/Docs/Treaty/pdf/
20000/SubTeufel%20(DE,EN).pdf (20.06.2005).
Wenning/Ziegenbalg 107

Artikel 6, 11, 18
Die Grundprinzipien der Kompetenzordnung
Platz finden und auch die nationale Öffentlichkeit wird mehr mit
Europapolitik konfrontiert. Den Bedürfnissen der Regionen wird durch
das Klagerecht des Ausschusses der Regionen sowie den zweiten Parlamentskammern
– die wie der deutsche Bundesrat oft Vertretungsorgane
regionaler Interessen sind – Rechnung getragen. 23
So begrüßenswert aus dieser Sicht die Information und die Möglichkeit
der Stellungnahme auch sein mögen, sie allein bieten den nationalen
Parlamenten sicher keine ausreichende Handhabe. Eine „Veto-Position“
der nationalen Parlamente innerhalb des europäischen Gesetzgebungsverfahrens
wäre sehr viel wirkungsvoller gewesen, ist aber dennoch
abzulehnen. Aus Gründen der Handlungsfähigkeit kann die Entscheidung
über die Gesetze nur in den Händen des Europäischen Parlaments
und des Ministerrats liegen. Dem gestärkten Europäischen Parlament
würde ein Bärendienst erwiesen, wenn nun die nationalen Parlamente
als „Mitgesetzgeber“ auftreten würden. Daher war der Ansatz des Konvents
richtig, nur im Nachhinein den nationalen Parlamenten beziehungsweise
ihren Kammern ein rechtliches Mittel in die Hand zu geben.
Eine nachträgliche gerichtliche Kontrolle mindert die Gefahr einer Blockade
der Union. Die Kommission, der Ministerrat und das Europäische
Parlament sollten sich allerdings immer darüber im Klaren sein, dass
von Seiten der nationalen Parlamente Klagen drohen könnten.
Eine andere Frage aber ist die Erfolgsaussicht einer solchen Klage der
nationalen Parlamente. Die anfangs beschriebenen Probleme der Handhabbarkeit
des Subsidiaritätsprinzips haben der Konvent und die Regierungskonferenz
nicht vertieft behandelt. Gerade die fehlenden Kriterien
werden es den europäischen Richtern schwer machen zu beurteilen, ob
das Subsidiaritätsprinzip verletzt ist oder nicht. So wird erst die Praxis
zeigen, ob eine gerichtliche Kontrolle nun besser möglich ist als in der
Vergangenheit.
Eine weitere Frage ist die Annahme der neuen Verfahren in den nationalen
Parlamenten. Hier sind die Volksvertretungen in der Pflicht, geeignete
und effiziente Verfahren zu schaffen. 24
23
So auch Mager 2003, 481.
24
Vgl. Maurer/Kietz 2003.
108 Wenning/Ziegenbalg

Die Grundprinzipien der Kompetenzordnung
Artikel 6, 11, 18
Ist Flexibilität alles?
Um der Dynamik der europäischen Integration Rechnung zu tragen und
sich auf aktuell ergebende Notwendigkeiten reagieren zu können, enthält
der bis zum In-Kraft-Treten der Europäischen Verfassung geltende
EG-Vertrag die so genannte Flexibilitätsklausel, den Artikel 308. Um
die Ziele der Gemeinschaft verwirklichen zu können, erlaubt er den
Mitgliedstaaten, einstimmig die Übertragung neuer Zuständigkeiten auf
die Gemeinschaft zu beschließen, die nicht im Vertrag enthalten sind.
Damit sollte ein aufwändiges Vertragsänderungsverfahren vermieden
werden und im Bedarfsfall eine gewisse Flexibilität gesichert sein. 25
Problematisch an diesem Verfahren ist jedoch, dass eine Übertragung
von Zuständigkeiten ohne formalen Eingriff in den EG-Vertrag zum
einen weitgehend ohne Herstellung von Öffentlichkeit und zum anderen
unter mangelhafter Beteiligung des Europäischen Parlaments und ohne
die Beteiligung nationaler Parlamente erfolgen würde.
Daher wurde verschiedentlich die Abschaffung der Flexibilitätsklausel
gewünscht. 26 Wenn eine klare und zukunftsfähige Kompetenzordnung
erreicht werde, sei eine solche Klausel entbehrlich, so die Argumentation.
Im Konvent und in der Regierungskonferenz herrschte allerdings
die Meinung vor, die Dynamik müsse erhalten bleiben und die EU auf
neue Entwicklungen schnell reagieren können. Mit einer zeitlichen
Befristung der über die Flexibilitätsklausel angenommenen Zuständigkeiten
hätte diese Dynamik gesichert werden können, aber die Eingriffe
in die Zuständigkeiten der Regionen und Mitgliedstaaten wären
gemildert worden.
Fazit
Mit den neuen Regelungen bringt die Verfassung mehr Transparenz und
Klarheit im Bereich der Grundprinzipien der Kompetenzordnung. Das
Frühwarnsystem und die Klagemöglichkeiten sind eine besondere
Neuerung, da sie eine bessere Einbindung der nationalen Parlamente
(und über ihre zweiten Kammern auch der Regionen) bieten und dazu
beitragen können, dass die Ausübung der Zuständigkeiten stärker im
Geiste der Subsidiarität erfolgt.
25
Vgl. Bungenberg 2000.
26
Bspw. Bundesrat Drucksache 1081/01 (Beschluss), „Entschließung des Bundesrates zur Kompetenzabgrenzung
im Rahmen der Reformdiskussion zur Zukunft der Europäischen Union“
vom 20.12.2001.
Wenning/Ziegenbalg 109

Artikel 6, 11, 18
Die Grundprinzipien der Kompetenzordnung
Literatur: Blickle, Peter/Hüglin, Thomas/Wyduckel, Dieter (Hrsg.) (2002): Subsidiarität als
rechtliches und politisches Ordnungsprinzip in Kirche, Staat und Gesellschaft – Berlin. Bungenberg,
Marc (2000): Dynamische Integration, Art. 308 und die Forderung nach dem Kompetenzkatalog,
in: Europa-Recht, H. 35, S. 878–900. Dorau, Christoph (2001): Die Verfassung
der Europäischen Union. Möglichkeiten und Grenzen der europäischen Verfassungsentwicklung
nach Nizza – Baden-Baden. Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung (Hrsg.)
(2000): Jahrbuch des Föderalismus 2000 – Baden-Baden. Fischer, Thomas/Schley, Nicole
(1999): Europa föderal organisieren. Ein neues Kompetenz- und Vertragsgefüge für die Europäische
Union (Münchner Beiträge zur Europäischen Einigung, Band 3) – Bonn. Fischer, Thomas
(2003): Kompetenzordnung und Handlungsinstrumente – Verhaltene Reformansätze im
Konventsentwurf, in: Giering, Claus (Hrsg.): Der EU-Reformkonvent. Analyse und Dokumentation,
CD-ROM – München. Giering, Claus (Hrsg.) (2003): Der EU-Reformkonvent. Analyse
und Dokumentation, CD-ROM – München. Koenig, Christian/Lorz, Ralph (2003): Stärkung
des Subsidiaritätsprinzips, in: Juristenzeitung, H. 4, S. 169–172. Hrbek, Rudolf (Hrsg.) (1995):
Die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips in der Europäischen Union – Erfahrungen und Perspektiven
– Baden-Baden, S. 105–119. Hrbek, Rudolf (2000): Das Subsidiaritätsprinzip in der
EU – Bedeutung und Wirkung nach dem Vertrag von Amsterdam, in: Europäisches Zentrum für
Föderalismus-Forschung (Hrsg.): Jahrbuch des Föderalismus 2000 – Baden-Baden, S. 510–531.
Jarass, Hans D. (1996): Die Kompetenzverteilung zwischen der Europäischen Gemeinschaft
und den Mitgliedstaaten, in: Archiv des öffentlichen Rechts, Band 121, S. 173–199. Mager, Ute
(2003): Die Prozeduralisierung des Subsidiaritätsprinzips im Verfassungsentwurf des Europäischen
Konvents – Verbesserter Schutz vor Kompetenzverlagerung auf die Gemeinschaftsebene,
in: Zeitschrift für europarechtliche Studien H. 4, S. 471-484. Maurer, Andreas/Kietz, Daniela
(2003): Nach dem Konvent. Die neuen Kompetenzen der nationalen Parlamente, Stiftung Wissenschaft
und Politik – Berlin. Melchionni, Maria Grazi (1995): Subsidiarity from the historical
perspective, in: Hrbek, Rudolf (Hrsg.): Die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips in der
Europäischen Union – Erfahrungen und Perspektiven – Baden-Baden, S. 105–119. Pieper, Stefan
Ulrich (2002): Das Subsidiaritätsprinzip im europäischen Gemeinschaftsrecht sowie in der
politisch-rechtlichen Praxis der Union, in: Blickle, Peter/Hüglin, Thomas/Wyduckel, Dieter
(Hrsg): Subsidiarität als rechtliches und politisches Ordnungsprinzip in Kirche, Staat und Gesellschaft
– Berlin, S. 458–459.
110 Wenning/Ziegenbalg

Christian Wenning/Florian Ziegenbalg
Artikel 12-17
DIE ZUSTÄNDIGKEITEN DER UNION
Artikel 12: Arten von Zuständigkeiten
In diesem Artikel werden die Arten der Zuständigkeiten benannt, die im Einzelnen
in den Artikeln 13 bis 17 beschrieben werden. Grundsätzlich unterscheidet
der Artikel zwischen der ausschließlichen und der geteilten Zuständigkeit.
Weist die Verfassung einen Bereich der ausschließlichen Zuständigkeit zu 1 ,so
kann hier nur die Union gesetzgeberisch tätig werden. Wollen die Mitgliedstaaten
in einem Bereich tätig werden, der in der ausschließlichen Zuständigkeit der
Union liegt, so benötigen sie hierzu von der Union eine spezielle Ermächtigung.
Weist die Verfassung der Union hingegen für einen bestimmten Bereich eine mit
den Mitgliedstaaten geteilte Zuständigkeit zu 2 , so müssen Union und Mitgliedstaaten
gemeinsam gesetzgeberisch tätig werden. Die Mitgliedstaaten können
dann dort agieren, wo die Union noch nicht tätig wurde oder nicht mehr tätig wird.
Neben der ausschließlichen und der geteilten Zuständigkeit gibt es spezielle
Zuständigkeiten der Union zur Koordinierung der Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik
und zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik. Für diese
Bereiche sind spezielle Regelungen und Prozeduren vorgesehen und daher die
Zuständigkeiten nicht in ausschließliche beziehungsweise geteilte Zuständigkeit
einteilbar. Das Konventspräsidium hat in seiner Vorstellung des Artikels
von einem „speziellen Charakter der Zuständigkeiten“ 3 gesprochen.
Im Weiteren wird die Union in diesem Artikel befugt, „Maßnahmen zur
Koordinierung, Ergänzung oder Unterstützung der Maßnahmen der Mitgliedstaaten
durchzuführen, ohne dass dadurch die Zuständigkeit der Union für
diese Bereiche an die Stelle der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten tritt“ 4 . Die
ergänzenden Maßnahmen der Union, die sich aus Teil III 5 ergeben, dürfen
aber nicht zu Harmonisierungen (Angleichungen) der Rechts- und Verwaltungsvorschriften
der Mitgliedstaaten führen.
Grundsätzlich ergeben sich der Umfang der Zuständigkeiten und die Einzelheiten
ihrer Ausübung aus den jeweiligen Bestimmungen in Teil III der Verfassung.
Die nähere Ausgestaltung der Zuständigkeitsarten zeigt sich in den Artikeln
13, 14 und 17.
1
Die Bereiche werden in Artikel 13 aufgeführt.
2
Die Bereiche werden in Artikel 14 aufgeführt.
3
Entwurf der Artikel 1 bis 16 der Europäischen Verfassung vom 6. Februar 2003 (CONV
528/03).
4
Artikel 12.
5
Titel IV, Kapitel V.
Wenning/Ziegenbalg 111

Artikel 12-17
Die Zuständigkeiten der Union
Artikel 13: Ausschließliche Zuständigkeiten
Unter die ausschließlichen Zuständigkeiten werden mehrere Bereiche gefasst.
Entsprechend dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung sind jedoch die
im Teil III enthaltenen konkreten Bestimmungen maßgeblich. Die Liste des
Artikels 13 ist jedoch abschließend.
Die Union besitzt für das Funktionieren des Binnenmarktes, für den Bereich
der Währungspolitik für die Euro-Länder, im Bereich der gemeinsamen Handelspolitik,
für die Zollunion sowie die Erhaltung der biologischen Meeresschätze
im Rahmen der gemeinsamen Fischereipolitik die ausschließliche
Zuständigkeit. Die Union hat immer dann die ausschließliche Zuständigkeit
zum Abschluss von Abkommen mit Drittstaaten oder internationalen Organisationen,
wenn dies in einem Rechtsakt so vorgesehen ist, wenn es notwendig ist,
damit sie ihre interne Zuständigkeit ausüben kann oder wenn es einen internen
Rechtsakt der Union beeinträchtigt.
Artikel 14: Bereiche mit geteilter Zuständigkeit
Die meisten Zuständigkeitsbereiche fallen unter diese Kategorie. Außerhalb der
in Artikel 13 genannten Bereiche ausschließlicher Zuständigkeit und der in
Artikel 17 aufgeführten Bereiche der Unterstützungs-, Koordinierungs- oder
Ergänzungsmaßnahmen teilt sich die Union ihre Zuständigkeit mit den Mitgliedstaaten.
Die in Absatz 2 genannten Hauptbereiche haben nur illustrierenden Charakter.
Maßgeblich sind die der Union in Teil III der Verfassung übertragenen einzelnen
Zuständigkeiten. Folgende Hauptbereiche werden den geteilten Zuständigkeiten
zugeordnet: der Binnenmarkt, Sozialpolitik hinsichtlich der in Teil III
genannten Aspekte, wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt,
Landwirtschaft und Fischerei 6 , Umwelt, Verbraucherschutz, Verkehr, transeuropäische
Netze, Energie, der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts
sowie gemeinsame Sicherheitsanliegen im Bereich des Gesundheitswesens. In
den Bereichen Forschung, technologische Entwicklung und Raumfahrt
beschränkt sich die Zuständigkeit der Union auf die Durchführung gemeinsamer
Programme, die aber die nationalen Maßnahmen nicht beeinträchtigen dürfen.
Im Bereich der auswärtigen Beziehungen werden die Entwicklungszusammenarbeit
und die humanitäre Hilfe den geteilten Zuständigkeiten zugeordnet.
Auch hier dürfen die Maßnahmen der Union die Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten
nicht behindern.
6
Ausgenommen ist allerdings die Erhaltung der biologischen Meeresschätze. Sie wird in Artikel
13 geregelt.
112 Wenning/Ziegenbalg

Die Zuständigkeiten der Union
Artikel 12-17
Artikel 15: Die Koordinierung der Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik
Mit der Erwähnung der Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik in einem eigenen
Artikel unterstreicht die Verfassung die Bedeutung dieses Politikfeldes für
die gesamte Union. Dabei beschränken sich die Aufgaben der Union darauf,
Maßnahmen zur Koordinierung der Wirtschaftspolitik zu treffen, insbesondere
durch die Ausarbeitung von Leitlinien für die Beschäftigungspolitik. Zudem
kann die Union Initiativen zur Koordinierung der Sozialpolitik der Mitgliedstaaten
ergreifen. Die Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik bleibt aber grundsätzlich
in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. Eine Ausnahme innerhalb dieses
Bereiches ist die Währungspolitik jener Mitgliedstaaten, die den Euro eingeführt
haben. Hier ist die ausschließliche Zuständigkeit der Union vorgesehen.
Artikel 16: Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik 7
Der Artikel erklärt die Zuständigkeit der Europäischen Union in allen außenund
sicherheitspolitischen Belangen der Staatengemeinschaft. Er eröffnet ausdrücklich
die Möglichkeit, eine gemeinsame Verteidigung zu entwickeln. Die
Staaten der EU sind den Zielen und Interessen der gemeinsamen Politik in
„Loyalität“ und „Solidarität“ verpflichtet. Sie vermeiden jegliche Handlungen,
die der gemeinsamen europäischen Politik schaden könnten.
Artikel 17: Unterstützungs-, Koordinierungs- und Ergänzungsmaßnahmen
In den Bereichen der Gesundheits- und der Industriepolitik, Kultur, Tourismus,
allgemeine berufliche Bildung, Jugend und Sport, Katastrophenschutz sowie
Verwaltungszusammenarbeit kann die Union lediglich Unterstützungs-, Koordinierungs-
oder Ergänzungsmaßnahmen ergreifen, während die Mitgliedstaaten
in den Bereichen grundsätzlich zuständig bleiben.
Was darf die Europäische Union?
Im Folgenden soll noch einmal ein kurzer Überblick über die Ordnung der
Kompetenzen in den verschiedenen Verträgen der letzten Jahre gegeben
werden, bevor in einer Übersicht die neue Kompetenzordnung der Verfassung
veranschaulicht wird.
Auswege aus dem Zuständigkeitsdschungel
Wer sich im Vertrag von Nizza informieren will, wofür die Europäische
Union zuständig ist, muss in mindestens zwei verschiedene Vertrags-
7
Diese Erklärung zu Artikel 16 stammt von Anna Lührmann und Tina Löffelsend; zur Kommentierung
siehe ihren Text zu Artikel 40 in diesem Band.
Wenning/Ziegenbalg 113

Artikel 12-17
Die Zuständigkeiten der Union
werke schauen und jede Einzelbestimmung lesen. Aufgaben und Eigenschaften
werden miteinander vermengt, einmal Ziele (wie der Binnenmarkt),
einmal Handlungen genannt, die als solche niemals im Vertrag
definiert werden. 8
Als Problem erwies sich oftmals, dass die Verträge anstelle konkreter
Aufgaben lediglich Ziele enthalten und diese Ziele vielfach weit und
unbestimmt formuliert sind. Daraus konnten relativ leicht Aufgaben
abgeleitet werden, ohne dass eine konkrete Befugnis dazu vorlag. Ein
Beispiel hierfür ist die so genannte Binnenmarkt-Klausel 9 . Sie ermöglichte
Rechtsangleichungen, die dem Funktionieren des Binnenmarktes
dienten. Da sich in sehr vielen Bereichen Bezüge zum Binnenmarkt herstellen
lassen, wurde die Klausel sehr oft genutzt, um Bereiche zu
regeln, die eigentlich in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten lagen. 10
Für eine klare Aufgabenverteilung – Der Auftrag von Laeken
In seiner Erklärung von Laeken zur Zukunft der Europäischen Union
vom 15. Dezember 2001 greift der Europäische Rat die Hauptprobleme
der Europäischen Union nach der letzten Vertragsrevision von Nizza
auf. Der Verfassungskonvent hatte demnach die Aufgabe, die Kompetenzen
der Europäischen Union den Bürgern in einer Verfassung verständlich
und nachvollziehbar zu beschreiben. Künftig sollte somit
einerseits unerfüllbaren Erwartungen an die Union vorgebeugt und
andererseits nicht mehr der Eindruck erweckt werden, dass die Union
auch dort tätig wird, wo es eigentlich nicht nötig (und eventuell sogar
wenig sinnvoll) ist. Die neu zu bestimmende Aufgabenverteilung zwischen
den Mitgliedstaaten und der Union sollte so gestaltet werden,
dass sie nicht mehr zu einer schleichenden Übertragung von Kompetenzen
zu Gunsten der Union führt. Zuletzt war man sich einig, dass insgesamt
mehr Klarheit zu schaffen war, in welchem Bereich wer tätig werden
darf.
Mit dem bislang in der Union geltenden Säulenmodell gelang dies nicht.
Das Säulenmodell – mitunter auch „Tempelkonstruktion“ genannt –
veranschaulicht den „einheitlichen institutionellen Rahmen“ nach Artikel
3 des EU-Vertrages, der sich bei näherem Hinsehen in drei Säulen
gliedert:
8
Vgl. Bieber 2002, 4.
9
Artikel 95 EG-Vertrag in der Fassung von Nizza.
10
Vgl. Müller-Graff 1999, 787.
114 Wenning/Ziegenbalg

Die Zuständigkeiten der Union
Artikel 12-17
1. Europäische Gemeinschaften,
2. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik,
3. Polizeiliche und Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen.
Nur bei der ersten Säule gibt es eine originäre Zuständigkeit der europäischen
Institutionen und somit wirklich supranationale (überstaatliche)
Politik, wohingegen es sich bei der zweiten und der dritten Säule
letztlich um verstetigte und vertiefte intergouvernementale (zwischenstaatliche)
Zusammenarbeit handelt.
Ein wichtiges Ziel im Verfassungskonvent war es, die Aufgabenverteilung
in der Verfassung klar zu systematisieren und das so genannte Säulenmodell
aufzulösen. Dieses Ziel wurde im Verfassungskonvent
erreicht und von der Regierungskonferenz bestätigt.
Die Diskussion um einen Kompetenzkatalog
Die deutlichste Systematisierung der Unionskompetenzen wäre nach
der Auffassung mancher Konventsteilnehmer durch einen Kompetenzkatalog
gegeben gewesen. 11 Insbesondere die deutschen Länder, die um
ihr Mitspracherecht im demokratischen Entscheidungsprozess fürchteten,
drängten auf eine Diskussion über einen Kompetenzkatalog. 12 In
diesem Katalog sollten alle Bereiche aufgezählt werden, die durch die
Union gemeinschaftlich geregelt werden, sowie die Bereiche, die in den
Mitgliedstaaten verbleiben sollen.
So groß im Konvent die Unterstützung für eine klare Kompetenzabgrenzung
aber auch war, so umstritten war es, die Kompetenzen in einem
Katalog einzeln aufzuzählen. Freilich sind die Zuständigkeiten für die
jeweiligen Politikbereiche abgrenzbar, eine umfassende und erschöpfende
Beschreibung der Kompetenzen, auf deren alleiniger Grundlage
die Union gesetzgeberisch tätig werden darf, schien jedoch nicht realisierbar.
Die deutschen Länder, die selber erfahren in der Schwierigkeit der
Kompetenzabgrenzung im deutschen Föderalismus sind, einigten sich
im Bundesrat aber schon früh darauf, zumindest eine eingehende Prüfung
des Kompetenzkataloges zu fordern. 13 Insbesondere sollte in
11
Vgl. etwa Brok 2003.
12
Vgl. etwa Teufel 2002.
13
Vgl. die Entschließung des Bundesrates zur Kompetenzabgrenzung im Rahmen der Reformdiskussion
zur Zukunft der Europäischen Union, BR-Drucksache 1081/01 vom 20. Dezember
2001.
Wenning/Ziegenbalg 115

Artikel 12-17
Die Zuständigkeiten der Union
Erfahrung gebracht werden, ob mit einem Kompetenzkatalog größere
Transparenz im Zuständigkeitsgeflecht der EU geschaffen werden
könnte. Allerdings konnten die Befürchtungen, dass der Kompetenzkatalog
der Handlungsfähigkeit der Union schaden könnte, nicht ausgeräumt
werden. Eine explizite Festlegung aller Kompetenzen in einem
Katalog als Grundlage für das gesetzgeberische Handeln der Union
wäre durch seinen statischen Charakter an der seit jeher dynamischen
Föderation gescheitert. Hätte der Kompetenzkatalog weiter entwickelt
werden sollen oder wäre er fehlerhaft gewesen, so hätte die Union durch
alle Bereiche ihrer Politik schwerfällige und langwierige Vertragsverhandlungen
ansetzen müssen. Die Befürworter eines Kompetenzkataloges
hielten ihre Position zwar aufrecht, zeigten sich aber offen für alternative
Lösungen. Auch wenn sie sich nicht durchsetzten, konnten sie
doch mit den neuen Errungenschaften für die nationalen Parlamente –
zu denen eben auch der Bundesrat als zweite Kammer gehört – in Mitsprache
und Kontrolle, aber auch im Schutz der Subsidiarität insgesamt
zufrieden sein.
Grundprinzipien der Kompetenzabgrenzung in der Verfassung
Eine schöne Vorstellung ist der Kompetenzkatalog schon: Mit einem
Blick in die Verfassung wäre klar gewesen, was die EU darf und was
nicht. Aus praxisorientierter Sicht wäre dies aber eventuell ein zu starres
System für die europäische Gesetzgebung geworden. Zur besseren
Verständlichkeit der Verträge, wie es der Auftrag von Laeken vorsah,
wurde dennoch einiges erreicht. So waren die Zuständigkeiten der
Union in den Artikeln des EG-Vertrags bislang undurchsichtig versteckt.
In der Verfassung werden sie zum einen neu und verständlicher
sortiert, zum anderen wird in den Artikeln 11 bis 18 klar und nur an dieser
Stelle benannt, wofür die Union zuständig ist.
Zuständigkeiten der Europäischen Union
Die Europäische Verfassung unterscheidet zwischen ausschließlicher
und geteilter Zuständigkeit sowie Unterstützungs-, Koordinierungs- und
Ergänzungsmaßnahmen:
116 Wenning/Ziegenbalg

Die Zuständigkeiten der Union
Artikel 12-17
Ausschließliche
Zuständigkeit
Geteilte Zuständigkeit
mit den Mitgliedstaaten
Maßnahmen zur Koordinierung,
Ergänzung
oder Unterstützung
• Zollunion
• Binnenmarkt
• Regelung des Wettbewerbs • Sozialpolitik
für das Funktionieren des • Wirtschaftlicher, sozialer &
Binnenmarktes
territorialer Zusammenhalt
• Währungspolitik für Euroländer
• Landwirtschaft & Fischerei
• Umwelt
• Erhaltung der biologischen
Meeresschätze
• Verbraucherschutz
• EU-Handelspolitik
• Verkehr
sowie
• Transeuropäische Netze
• Abschluss internationaler
• Energie
Übereinkünfte, wenn dies: • Raum der Freiheit, der Sicherheit
& des Rechts
– in einem Gesetzgebungsakt
vorgesehen ist, • Gemeinsame Sicherheitsanliegen
im Gesundheitswesen
– notwendig ist, damit die
EU ihre interne Zuständigkeit
ausüben kann Entwicklung & Raumfahrt*
• Forschung, technologische
oder
• Entwicklungszusammenarbeit
– gemeinsame Regeln oder
& humanitäre Hilfe*
deren Tragweite verändern * soweit die EU hierdurch nicht
könnte.
das Handeln der Mitgliedstaaten
behindert.
• Gesundheitsschutz
• Industrie
• Kultur
• Tourismus
• Bildung, Jugend, Sport &
berufliche Bildung
• Katastrophenschutz
• Verwaltungszusammenarbeit
Die „Koordinierung der
Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik“
wird in Artikel 15 wegen
ihrer großen Bedeutung
gesondert erwähnt,
obwohl sie zum Bereich
der Koordinierung zählt.
Leider wird in Teil III der Verfassung die klare Unterscheidung in ausschließliche,
geteilte und ergänzende Zuständigkeiten nicht beibehalten.
Änderungen an der bestehenden Verteilung der Zuständigkeiten
Es war der Auftrag des Konvents, das Europarecht zu vereinfachen,
ohne es inhaltlich zu ändern. Daher wurden bei der Zuständigkeitsverteilung
zumeist die bestehenden Bestimmungen des EG-Vertrages
unverändert in den Teil III übernommen. Geändert wurde aber die Systematik.
Wie man dem dritten Teil der Verfassung entnehmen kann,
wurden der Union neue geteilte Zuständigkeiten in den Bereichen
Raumfahrt und Energie 14 sowie ergänzende Zuständigkeiten in den
14
Artikel 254 und 256.
Wenning/Ziegenbalg 117

Artikel 12-17
Die Zuständigkeiten der Union
Bereichen Tourismus 15 , Sport 16 , Katastrophenschutz und Verwaltungszusammenarbeit
17 übertragen. Von großer Bedeutung ist die neu übertragene
Koordinierungszuständigkeit für die Sozial- und Beschäftigungspolitik.
18 Im gesamten Bereich Justiz und Inneres wurden umfangreiche
Änderungen vorgenommen, die sich aus der Auflösung der Säulenstruktur
ergaben. Angesichts neuer außenpolitischer Herausforderungen wurden
der EU im Bereich der Außen- und Verteidigungspolitik vereinzelt
neue Kompetenzen übertragen.
Fazit
Dem Konvent ist es gelungen, eine für den Bürger verständlichere Kompetenzordnung
zu schaffen. Die Einteilung in ausschließliche, geteilte
und ergänzende Zuständigkeiten ist ein Fortschritt. Zu bedauern ist
jedoch, dass diese klare Linie in Teil III der Verfassung nicht beibehalten
wurde.
Literatur: Bieber, Roland (2001): Zur Kompetenzabgrenzung der Europäischen Union, in: Integration,
H. 3, S. 308–313. Brok, Elmar (2003): Die Zuständigkeiten der Europäischen Union,
Beitrag bei der Tagung des Konvents zur Zukunft Europas, 6. Februar 2003, CONV 541/03.
Müller-Graff, Peter-Christian (1999): Die Kompetenzen in der Europäischen Union, in:
Weidenfeld, Werner (Hrsg.): Europa-Handbuch – Bonn, S. 779–801. Ludwigs, Markus (2004):
Die Kompetenzordnung der Europäischen Union im Vertragsentwurf über eine Verfassung für
Europa, in: Zeitschrift für europarechtliche Studien. H. 2. S. 211–249. Nettesheim, Martin
(2004): Die Kompetenzordnung im Vertrag über eine Verfassung für Europa, in: Europarecht.
39.Jg. H. 4. S. 511-546 Teufel, Erwin (2002): Erwartungen an die Europäische Union, Beitrag
bei der Tagung des Konvents zur Zukunft Europas, 21./22. März 2002. Weidenfeld, Werner
(Hrsg.) (1999): Europa-Handbuch – Bonn.
Weiterführende Literatur: Boeck, Ilka (2000): Die Abgrenzung der Rechtsetzungskompetenzen
von Gemeinschaft und Mitgliedstaaten in der Europäischen Union. Zur Notwendigkeit und
zu den Vorteilen bzw. Nachteilen der Aufstellung eines Kompetenzkataloges in den Gemeinschaftsverträgen
– Baden-Baden. Mayer, Franz C. (2001): Die drei Dimensionen der Europäischen
Kompetenzdebatte, in: Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht,
H. 2–3, S. 577–640. Pernice, Ingolf (2000): Kompetenzabgrenzung im Europäischen Verfassungsverbund,
in: Juristenzeitung, H. 18, S. 866–876. Swinden, Wilfried (2004): Is the European
Union in Need of a Competence Catalogue? Insights from Comparative Federalism, in:
Journal of Common Market Studies, H. 2, S. 371–392.
15
Artikel 281 wurde von der Regierungskonferenz neu in die Verfassung aufgenommen.
16
Artikel 282.
17
Artikel 284 und 285.
18
Vgl. Nettesheim 2004, 518.
118 Wenning/Ziegenbalg

Der institutionelle Rahmen
Nicole Meßmer
Artikel 19
DER INSTITUTIONELLE RAHMEN
Artikel 19: Die Institutionen im Überblick
Den institutionellen Rahmen der Europäischen Union bilden die Organe Europäisches
Parlament, Europäischer Rat, Ministerrat, Kommission und Gerichtshof.
Das Europäische Parlament wird gemeinsam mit dem Ministerrat als Gesetzgeber
tätig und übt mit diesem die Haushaltsbefugnisse aus (Artikel 20). Im
Parlament tagen maximal 750 Vertreter der Unionsbürger. Die Sitze im Parlament
sind „degressiv proportional“ auf die Mitgliedstaaten verteilt. Das bedeutet,
dass die Anzahl der Sitze die Bevölkerungsstärke eines Staates in etwa
widerspiegelt, wobei jeder Staat mindestens sechs und maximal 96 Sitze erhält.
Das Parlament ist das einzige direkt demokratisch legitimierte Organ der EU.
Augenfällig ist, dass es einige traditionelle Befugnisse nationalstaatlicher Parlamente
nicht besitzt. So ist zum Beispiel das Mitentscheidungsrecht im
Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) eingeschränkt.
Der Europäische Rat setzt sich nach Artikel 21 Absatz 2 aus seinem Präsidenten,
den Staats- und Regierungschefs sowie dem Präsidenten der Kommission
zusammen. Darüber hinaus nimmt der EU-Außenminister an den Arbeiten teil.
Nachzulesen in seinen Schlussfolgerungen gibt der Europäische Rat der Union
zukunftsweisende Impulse und legt die allgemeinen politischen Zielvorstellungen
und Prioritäten fest. Damit übernimmt er einen Teil der Aufgaben, die in
Deutschland der Bundesregierung zukommen. Ein Organ wie der Europäische
Rat lässt sich jedoch in nationalstaatlichen Systemen nicht finden. Die Aufgabe
der Gesetzgebung fällt ihm nicht zu (Artikel 21 Absatz 1).
Der Ministerrat wird gemeinsam mit dem Europäischen Parlament als Gesetzgeber
tätig, hat gemeinsam mit diesem Haushaltsbefugnisse und erfüllt Aufgaben
der Politikfestlegung und -koordinierung (Artikel 23 Absatz 1). Er übt
somit sowohl gesetzgeberische (legislative) als auch ausführende (exekutive)
Befugnisse aus. In ihm sind die jeweiligen Fachminister der Mitgliedstaaten
versammelt.Von seiner legislativen Funktion her ist er mit dem deutschen Bundesrat
oder dem amerikanischen Senat vergleichbar. Aufgrund seiner weitergehenden
Exekutivbefugnisse findet sich jedoch auch hier in staatlichen Modellen
kein entsprechendes Organ.
Die Europäische Kommission besitzt nach Artikel 26 Absatz 1 das Initiativrecht.
Sie ist verantwortlich für die Ausführung europäischen Rechts und überwacht
dessen Umsetzung. Sie übt Koordinierungs-, Exekutiv- und Verwaltungsfunktionen
aus und vertritt die Union – mit Ausnahme der GASP – nach
außen. Die Kommission ist damit einer Regierung vergleichbar.
Meßmer 119

Artikel 19
Der institutionelle Rahmen
Zum Gerichtshof gehören der Europäische Gerichtshof, das Gericht und Fachgerichte.
Er gewährleistet die Achtung des Rechts bei der Auslegung und
Anwendung der Verfassung (Artikel 29 Absatz 1). Der Gerichtshof ist somit ein
klassisches oberstes Verfassungsgericht.
Die Europäische Union – ein einzigartiges Projekt
Gewaltenteilung als Grundprinzip parlamentarischer Demokratien
Ein Herzstück der Verfassung sind die Institutionen. Ein Ziel des Verfassungskonvents
war es, dass die Arbeit der Institutionen effizienter,
demokratischer und transparenter wird. Dazu sollte die Machtbalance
und die Gewaltenteilung zwischen den Organen verbessert werden.
Doch die Regierungskonferenz zur Europäischen Verfassung veränderte
das Machtgefüge der EU entgegen der Vorschläge des Konvents nur
geringfügig. Dies ist zu bedauern, denn das Ziel der Gewaltenteilung ist
es, eine Begrenzung staatlicher Macht durch gegenseitige Hemmung
und Kontrolle zu gewährleisten. Nachzulesen ist dies in dem Buch „De
l’Esprit des Lois“ des französischen Philosophen Montesquieu aus dem
Jahr 1748, in dem dieser als Kernprinzip parlamentarischer Verfassungen
die Lehre von der Gewaltenteilung entwickelte (Machtausübung
durch Legislative, Exekutive und Judikative). Danach soll auf horizontaler
Ebene eine klare Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den einzelnen
Institutionen zum einen die Machtkonzentration auf eine Institution
verhindern, zum anderen den politischen Prozess transparenter
gestalten: Weiß der Bürger, wer für was verantwortlich ist, fällt es ihm
leichter, sich ein Urteil über die Politik zu bilden. Auch die Idee des
Föderalismus gründet auf dem Prinzip der Gewalten- und Kompetenzteilung
zwischen verschiedenen Ebenen: Auf vertikaler Ebene führt die
Aufgabenteilung in ausschließliche und getrennte Kompetenzen zu
einer gegenseitigen Verantwortlichkeit und Kontrolle zwischen Region,
Nation und suprastaatlicher Ebene.
Der Vater des Föderalismus, James Madison, bezeichnete schon 1788
die Aufteilung der Gewalten auf verschiedene Institutionen, die sich
gegenseitig kontrollieren, als Grundsatz demokratischer Staatsformen:
„[...] it would require that all the appointments for the supreme executive,
legislative, and judiciary magistracies, should be drawn from the
same fountain of authority, the people, through channels, having no
communication whatever with one another. [...] You must first enable
120 Meßmer

Der institutionelle Rahmen
Artikel 19
the government to control the governed; and in the next place, oblige it
to control itself.“ 1
Es ist offensichtlich, dass eine strikte Gewaltenteilung, wie Madison sie
im Sinn hatte, heutzutage nicht praktikabel ist. Fraglich ist auch, ob sie
erwünscht wäre. Die EU jedoch zeichnet sich durch eine extrem starke
Gewaltenverschränkung aus. „In der Legislative wirken [Minister-]Rat,
Parlament und Kommission zusammen, die Kommission trägt zugleich
exekutivische Funktionen; es fehlt also eine klare Trennung von Exekutive
und Legislative.“ 2 Eine stärkere Trennung der Gewalten innerhalb
der EU wurde immer wieder gefordert. Auch Madisons Gedanke der
Legitimation von Seiten der Bürger wurde im Rahmen des Konvents zur
Zukunft der Europäischen Union wiederholt aufgegriffen: „Die EU-Verfassung
muss die doppelte Legitimität der EU als Union von Bürgern
und als Union von Staaten reflektieren, während die Gewaltenteilung
zwischen dem Europäischen Parlament, der Europäischen Kommission
und dem [Minister-]Rat erreicht werden muss.“ 3
Legislative und Exekutive auf verschiedene Schultern verteilt
Es stellt sich nun die Frage, inwieweit das Prinzip der Gewaltenteilung
in der Europäischen Verfassung umgesetzt wurde.
Legislativorgan eines parlamentarischen Systems ist grundsätzlich das
Parlament. In föderalen Staaten besteht dieses aus zwei Kammern. In
der EU ist dies nicht so: Es gibt das Europäische Parlament als das
Repräsentativorgan der Bürger und den Ministerrat als Repräsentationsorgan
der Mitgliedstaaten. Prinzipiell ist das Europäische Parlament
durch die Umwandlung des Mitentscheidungsverfahrens in das reguläre
Gesetzgebungsverfahren gemeinsam mit dem Ministerrat Gesetzgeber
der Europäischen Union. Durch zahlreiche Ausnahmen gibt es jedoch
einige Bereiche, in denen das Parlament nur beratend tätig oder gar
nicht beteiligt ist. Dazu gehören generell alle Rechtsakte ohne Gesetzescharakter,
das heißt alle Bereiche, in denen Abläufe nicht durch Gesetze
geregelt werden. Dies gilt insbesondere für weite Bereiche von Teil III
der Europäischen Verfassung, in dem die einzelnen Politikfelder der
Union geregelt werden. 4 Besonders gravierend wirkt sich dies im
1
Madison 1788.
2
Nicolaysen 1999, 866.
3
Duhamel et al. 2003.
4
Vgl. Scholl 2003, 211 f.
Meßmer 121

Artikel 19
Der institutionelle Rahmen
Bereich der GASP aus, denn das Parlament besitzt im Rahmen der
GASP lediglich ein indirektes Druckmittel. Im Unterschied zum deutschen
politischen System verfügt das Europäische Parlament zudem
nicht über ein direktes Initiativrecht. Das heißt, es kann keine eigenen
Vorschläge für Gesetzesentwürfe einbringen und ist somit weder eine
vollwertige Legislative noch hinreichend mit Handlungsoptionen ausgestattet,
um in einem System von „checks and balances“ – einem Gefüge
politischer Institutionen, die sich gegenseitig begrenzen und kontrollieren
– ein wirksames Gegengewicht zu den anderen Organen bilden
zu können.
Der Ministerrat übernimmt ebenfalls legislative Aufgaben. Auch er verfügt
grundsätzlich nicht über das Initiativrecht. Eine Ausnahme bilden
die GASP und die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik
(GSVP). Sie sind die wichtigsten Politikbereiche, in denen der Ministerrat
die alleinige legislative Funktion innehält und das Parlament aufgrund
der oben genannten Ausnahmen keinerlei Mitentscheidungsbefugnis
hat. Der Ministerrat tritt darüber hinaus auch in exekutiver
Funktion zusammen, wobei diese doppelte Aufgabenstellung in der Verfassung
durch die klare Ordnung der Rechtsinstrumente in legislative
und nicht-legislative Akte von nun an deutlicher und insofern auch
transparenter zu sehen ist. 5
Die Europäische Kommission, also diejenige Institution, die als Einzige
über ein Initiativrecht in der Gesetzgebung verfügt, spielt im Gesetzgebungsverfahren
höchstens als Vermittlerin zwischen Europäischem
Parlament und Ministerrat eine Rolle – jedoch auch nur minimal im
Rahmen der Mitentscheidung.
Ebenso wie im Bereich der Ausübung der legislativen Gewalt kommt es
im Bereich der exekutiven Gewalt nicht zu einer eindeutigen Zuordnung
einer Kompetenz zu einem Organ. Vergleicht man das institutionelle
System der EU mit nationalstaatlichen Modellen, sollte die Kommission
die eigentliche Exekutive bilden. Doch sowohl der Europäische Rat als
auch der Ministerrat verfügen, wie bereits dargelegt, über exekutive
Funktion. Darüber hinaus sollte nicht vergessen werden, dass die Ausübung
in diesem Bereich durch das grundsätzlich begrüßenswerte Prinzip
der Subsidiarität zusätzlich erschwert wird.
5
Vgl. ebd., 213.
122 Meßmer

Der institutionelle Rahmen
Artikel 19
In der Exekutive ist also eine klare Kompetenzverteilung zwischen den
Organen auch weiterhin nicht gewährleistet. Dies mahnte bereits Joschka
Fischer in einer Rede vor dem Deutschen Bundestag am 22. Februar
2002 an, in der er die Trennung der Gewalten als zentrales Unterscheidungsmerkmal
zwischen Staatenbund und Föderation benannte. Er forderte,
dass die Doppelrolle des Ministerrats aufgelöst werden müsse:
„Überschreiten wir den Staatenverbund, werden wir den Schritt in die
Föderation gehen und der [Minister-]Rat wird sich zwischen Legislative
und Exekutive entscheiden müssen. Das ist für mich die zentrale
Frage.“ 6
Überschneidungen bei Kompetenzen und Funktionen
Ein vergleichbares Zuordnungsproblem von Aufgabenfeldern ergibt
sich hinsichtlich der Präsidenten der Europäischen Kommission und des
Europäischen Rates. Braucht Europa wirklich zwei Präsidenten?
Fragwürdig unter dem Aspekt der Gewaltenteilung erscheint vor allem
die Auswahl des Kommissionspräsidenten. Der Kommissionspräsident,
der als „Legitimationsbrücke zwischen Bürger und Kommission“ 7 fungieren
sollte, wird weder direkt noch indirekt durch den Bürger gewählt.
Stattdessen schlägt der Europäische Rat unter Berücksichtigung der
Ergebnisse der Wahlen zum Europäischen Parlament einen Kandidaten
vor, den das Europäische Parlament bestätigen kann (Artikel 27 Absatz
1). Dass dieses dem Kandidaten jedoch nicht ungeprüft seinen Segen
gibt, durfte die EU im Oktober 2004 erfahren, als das Europäische
Parlament sich auf eine Machtprobe mit dem designierten Kommissionspräsidenten
José Manuel Barroso einließ und den Austausch
zweier Kommissare erzwang. Der Kommissionspräsident, der nach
nationalstaatlichem Verständnis von Gewaltenteilung der Regierungschef
sein sollte, bleibt dennoch von der Interessenlage im Europäischen
Rat abhängig, wodurch die Mitgliedstaaten Einfluss auf die an sich
unabhängige Kommission ausüben können.
Die Kompetenzen des Präsidenten des Europäischen Rates überschneiden
sich teilweise mit denen des Kommissionspräsidenten. Indem er
über den Europäischen Rat die Richtlinien der Europäischen Politik
mitbestimmen kann, nimmt der Ratspräsident klassische Aufgaben der
ausführenden Gewalt wahr, sodass hier keine klare Kompetenzzuwei-
6
Fischer 2002.
7
Vgl. Scholl 2003, 207.
Meßmer 123

Artikel 19
Der institutionelle Rahmen
sung an ein Exekutivorgan stattfindet. Selbiges Problem findet man im
Bereich der Außenvertretung, die nicht nur durch den Außenminister,
der Teil der Europäischen Kommission ist, sondern auch durch den Präsidenten
des Europäischen Rates wahrgenommen wird. Damit bleibt für
den Bürger weiterhin unklar, welches Organ welche exekutiven Kompetenzen
wahrnimmt. Die von Henry Kissinger geforderte Telefonnummer
für Europa gibt es also immer noch nicht – es sind mindestens zwei
Repräsentanten Europas, die Kissingers Erben im Falle eines Falles
konsultieren müssen.
Weiterhin problematisch ist der so genannte „Doppelhut“, also die Möglichkeit
der Personalunion von Kommissions- und Ratspräsident.
Dadurch besteht die Gefahr, dass die Funktion des Ratspräsidenten zu
stark wird. Ein solcher „Doppelpräsident“ ist dann nicht mehr nur der
Kommission verantwortlich, sondern auch dem Europäischen Rat.
Sollte der Präsident Interessen vertreten, die denen der Mitgliedstaaten
zuwiderlaufen, kann er vom Europäischen Rat als Ratspräsident abberufen
werden. Dadurch können die Mitgliedstaaten einen großen Druck
auf ihn ausüben. Unklar ist in einem solchen Fall, ob der Präsident dann
weiterhin Kommissionspräsident bleiben kann oder auch dieses Amt
abgeben muss. Letztlich wird es wohl vor allem von der Person als solcher
abhängen, ob der potentielle „Doppelpräsident“ stark genug sein
wird, eine integrierende Wirkung auf Ministerrat, Kommission und Parlament
auszuüben oder stattdessen nur einem Teil seiner Aufgaben
gerecht werden wird.
Teil dieser Verflechtung ist – wie bereits erwähnt – auch der Außenminister,
der dem Kommissionspräsidenten zur Seite gestellt ist. Er wird
ebenfalls vom Europäischen Rat – mit Zustimmung des Kommissionspräsidenten
– für fünf Jahre gewählt (Artikel 28). Vom Europäischen
Rat kann er auch wieder abgewählt werden, was seltsam anmutet, da er
auch stellvertretender Kommissionspräsident ist. Als solcher unterliegt
er den Bestimmungen eines Kommissars, wobei er vom Kommissionspräsidenten
zum Rücktritt aufgefordert werden kann. Die Verfassungspraxis
wird zeigen, ob er sich mehr dem Europäischen Rat oder mehr
der Kommission verpflichtet fühlt.
Der Europäische Gerichtshof – ein wachsames Auge über der EU?
Der Europäische Gerichtshof (EuGH) ist gemäß Artikel 29 Absatz 3
zuständig für alle in der Verfassung vorgesehenen Gegenstände. Klageberechtigt
sind die Mitgliedstaaten, die Organe der EU sowie juristische
124 Meßmer

Der institutionelle Rahmen
Artikel 19
oder natürliche Personen gemäß den Bestimmungen des Teil III der Verfassung.
Der EuGH war und ist allein zuständig für die Auslegung der
Verfassung. Die Richter werden von den Regierungen der Mitgliedstaaten
im gegenseitigen Einvernehmen gewählt. Dadurch besteht zwar eine
gewisse Abhängigkeit des EuGHs (Judikative) vom Europäischem Rat
(Exekutive), dies ist jedoch beispielsweise in Deutschland nicht anders.
Gewaltenteilung als überholtes Modell?
Die Analyse zeigt eindeutig, dass in Europa keine klare Trennung der
Gewalten auf horizontaler Ebene besteht. Die legislative Gewalt liegt in
den Händen von Europäischem Parlament und Ministerrat, die exekutive
Gewalt in den Händen von Kommission und Europäischem Rat.
Problematisch ist vor allem die Tatsache, dass der Ministerrat sowohl
Legislative als auch Exekutive in sich vereinigt. Es stellt sich aber die
Frage, ob der Grundsatz der strikten Gewaltenteilung nicht vielleicht
ein überholtes Modell und besonders in der EU nicht praktikabel ist.
Doch wo bleibt dann die Begrenzung von Macht durch gegenseitige
Hemmung und Kontrolle?
Auch auf Staatenebene lässt sich eine zunehmende Verflechtung von
Exekutive und Legislative beobachten. Doch gilt die Gewaltenteilung
im Allgemeinen als gewahrt, wenn jede der Gewalten über einen Kernbereich
verfügt, der nicht angetastet werden darf. 8 Damit stellt sich nach
bisheriger Analyse die Frage, ob solch ein klar definierter Kernbereich
an horizontalen Kompetenzen in der EU existieren kann.
Bislang greifen die unterschiedlichen Institutionen in ihrer Arbeit zu
sehr ineinander, wobei vor allem die Mitgliedstaaten über die Räte
einen großen Einfluss sowohl auf die Legislative als auch auf die Exekutive
haben. Damit werden vor allem die Kernbereiche der Kommission
und des Parlaments angetastet. Die Exekutivfunktion der Kommission
wird durch die starke Richtlinienkompetenz des Europäischen Rats
eingeschränkt. Auch verfügt sie nicht in allen Bereichen über das Initiativrecht.
Das Europäische Parlament besitzt nicht in allen Politikfeldern
Mitspracherecht, was dazu führt, dass es als die eigentliche „Bürgerkammer“
nicht über volle legislative Kompetenzen verfügt und damit
nicht in allen Belangen Entscheidungsbefugnis besitzt. Problematisch
ist außerdem, dass der Ministerrat als „Staatenkammer“ wiederum über
8
Vgl. Avenarius 2001, 46.
Meßmer 125

Artikel 19
Der institutionelle Rahmen
die selbst verfassten Gesetze auch gleichzeitig bestimmen kann, indem
er neben legislativen auch exekutive Kompetenzen besitzt.
Wie die Analyse zeigt, sind die Veränderungen im Rahmen des Verfassungsprozesses
lediglich ein erster Schritt in Richtung Föderalismus
und klarer Gewaltenteilung im Sinne von Montesquieu, Madison und
deren Nachfolgern. Die Vision eines föderalen Europa wird jedoch erst
dann Realität, wenn die Kommission zur Europäischen Regierung
geworden ist, das Europäische Parlament in Form einer ,ersten Parlamentskammer’
volle parlamentarische Rechte wahrnimmt, der Ministerrat
in einer ,zweiten Parlamentskammer’ aufgeht, um dort die Interessen
der Mitgliedstaaten zu wahren, und der Europäische Rat nur noch repräsentative
Funktionen wahrnimmt. Erst wenn Gewaltenteilung und
Transparenz es ermöglichen, dass unbequeme Entscheidungen nicht
mehr nach Brüssel weggeschoben werden, können die in Europa Entscheidungen
treffenden Politiker klar ausgemacht und vom Bürger zur
Verantwortung gezogen werden.
Literatur: Avenarius, Hermann (2001): Die Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland –
Eine Einführung – Bonn. Duhamel, Olivier et al. (2003): CONV 813/03, unter: http://register.
consilium.eu.int/pdf/de/03/cv00/cv00813de03.pdf (20.06.2005). Fischer, Joschka (2002): Rede
vor dem Deutschen Bundestag vom 22. Februar 2002. Madison, James (1788): Separation of
Powers, in: Federalist, Nr. 51, S. 347–353. Meyer, Jürgen (2003): Der Brüssler Konvent und
die zukünftige Verfassung der Europäischen Union – Zur Rolle der Regionen in Europa und weiteren
Schwerpunkten der Konventsarbeit, unter: http://www.uni-magdeburg.de/eurostud/dokumente/rvl/meyer.pdf
(20.06.2005). Nicolaysen, Gert (1999): Europa als Rechtsgemeinschaft,
in: Weidenfeld, Werner (Hrsg.): Europa-Handbuch – Bonn, S. 348–360. Scholl, Bruno (2003):
Wie tragfähig ist die neue institutionelle Architektur der EU – Der Verfassungsentwurf des Konvents
im Spiegel nationalstaatlicher Präferenzen, in: Integration, H. 3, S. 204–217. Weidenfeld,
Werner (Hrsg.) (1999): Europa-Handbuch – Bonn. Rudzio, Wolfgang (1999): Das politische
System der Bundesrepublik Deutschland – Bonn.
126 Meßmer

Der institutionelle Rahmen
Artikel 19
Der institutionelle Rahmen der EU
- vereinfachtes Modell -
ORGANE DER EU
Gerichtshof der EU
Kontrolle der Anwendung und Auslegung von EU-Recht
Europäische
Kommission
Kommissionspräsident
ist Mitglied
Präsident des Europäischen Rates
leitet
Außenminister
ernennt
nimmt teil
Europäischer Rat
wählt
auf
2 1/2
Jahre
schlägt Programme und Richtlinien
vor, überwacht Umsetzung
der Verfassung
nimmt
teil
Gesetzesvorschläge
bestimmt Leitlinien der EU-Politik
Ministerrat
wählt alle
5 Jahre und
kontrolliert
Gesetzesvorschläge
Europäisches
Parlament
setzt Recht für Staaten und
Bürger
EU-Gesetze
EU-Haushalt
setzt Recht für Staaten und Bürger
entsenden
Minister
entsenden
Staats- und
Regierungschefs
wählen
alle 5
Jahre
Bürgerinitiative
mind. 1 Mio.
Unterstützer
Grafik von
Ann-Kathrin Fischer
kontrollieren
wählen
Regierungen der Mitgliedstaaten
Parlamente der Mitgliedstaaten
Bürgerinnen und Bürger
aus den EU-Mitgliedstaaten
127

Artikel Marc Schreiner 20
Das Europäische Parlament
Artikel 20
DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT
Artikel 20: Das Europäische Parlament
In Absatz 1 wird festgelegt, dass das Europäische Parlament (EP) gemeinsam
mit dem Ministerrat der Gesetzgeber der Europäischen Union ist und in Zusammenarbeit
mit diesem die Haushaltsbefugnisse ausübt. Daneben nimmt es Aufgaben
der politischen Kontrolle und Beratungsfunktionen war. Letztere gelten
nach Maßgabe der Verfassung, was bedeutet, dass diese Vorschrift im Zusammenhang
mit den so genannten Ermächtigungsnormen, die über alle Teile der
Verfassung verstreut sind, gelesen werden muss.
Des Weiteren hat das Europäische Parlament die Aufgabe, den Präsidenten der
Europäischen Kommission zu wählen. Das genaue Verfahren, welches hierfür
einzuhalten ist, wird in Artikel 27 der Verfassung erläutert. 1
Nach Absatz 2 besteht das Parlament aus höchstens 750 Mitgliedern. Dabei wird
festgelegt, dass jeder Mitgliedstaat mit mindestens sechs, maximal mit 96 Mitgliedern
vertreten ist, wobei die Zahl der Abgeordneten pro Mitgliedstaat bei steigender
Einwohnerzahl immer geringfügiger erhöht wird. Im zweiten Abschnitt
des zweiten Absatzes wird dem Parlament der Auftrag erteilt, seine Zusammensetzung
nach den oben beschriebenen Grundsätzen per Beschluss neu zu regeln.
Das Europäische Parlament unterbreitet dem Europäischen Rat dazu einen entsprechenden
Vorschlag, über den der Europäische Rat einstimmig entscheidet.
In Absatz 3 werden die Wahlrechtsgrundsätze festgelegt, wonach die Mitglieder
des Europäischen Parlaments von den Unionsbürgern in allgemeinen,
freien und geheimen Wahlen alle fünf Jahre unmittelbar gewählt werden.
In Absatz 4 erhält das Europäische Parlament eine gewisse Autonomie hinsichtlich
seiner Selbstorganisation. Danach darf es seinen Präsidenten nebst Präsidium
aus den eigenen Reihen wählen. Das einzuhaltende Verfahren ergibt sich
aus der Geschäftsordnung, welche sich das Europäische Parlament selbst gibt.
Demokratischer Goliath ohne Keule
Eine besondere Stellung für das Europäische Parlament
im Institutionengefüge?
Die zentrale Vorschrift über das Europäische Parlament, Artikel 20,
steht an erster Stelle des Titels der Europäischen Verfassung, der den
1
Vgl. hierzu den Text von Julia Strese in diesem Band.
128 Schreiner

Das Europäische Parlament
Artikel 20
institutionellen Rahmen der EU regelt. 2 Damit wird die besondere
Bedeutung des Parlamentes im europäischen Institutionengefüge betont.
Sie ist Anerkennung einer einzigartigen Entwicklung des EP von der in
den Gründungsverträgen vorgesehenen Versammlung von Repräsentanten
der Parlamente der Mitgliedstaaten hin zu einem vollwertigen
Parlament, welches im Laufe dieser Entwicklung einen kontinuierlichen
Zuwachs an Mitwirkungs- und Kontrollbefugnissen verzeichnen konnte.
Stellung und Funktion des Europäischen Parlaments unterliegen allerdings
den Besonderheiten einer supranationalen Gemeinschaft wie der
EU und können daher nicht uneingeschränkt mit denen nationaler Parlamente
verglichen werden. Vor diesem Hintergrund kann man das
Europäische Parlament trotz seiner vermeintlichen Defizite gegenüber
der Kompetenz mancher nationalen Parlamente als dasjenige EU-Organ
bezeichnen, dessen Stellung durch die Verfassung gegenüber den anderen
Hauptorganen Ministerrat und Kommission am stärksten ausgebaut
wurde.
Das Europäische Parlament als Gesetzgeber
Als parlamentarische Kammer ist das Europäische Parlament an der
europäischen Gesetzgebung beteiligt. Der Umfang seiner Beteiligung
bestimmt sich nach den einzelnen Verfahrensvorschriften. Das Verfahren,
welches bei der stärksten Form der Beteiligung, dem so genannten
Mitentscheidungsverfahren, einzuhalten ist, findet sich in Artikel 302
der Verfassung. Danach kann das Europäischen Parlament gleichberechtigt
mit dem Ministerrat einen Rechtsakt erlassen. 3 Schwächere Beteiligungsformen
sind die der Zustimmung und die der Anhörung. 4
Wann das Europäische Parlament in welcher Form beteiligt werden
muss, ergibt sich aus den einzelnen Kompetenzvorschriften, die die
Gemeinschaftsorgane zum Handeln ermächtigen. In der Verfassung ist
die Zahl der Anwendungsfälle des Mitentscheidungsverfahrens im Vergleich
zum Vertrag von Nizza weiter ausgedehnt worden. Die Rechtsgrundlagen,
welche die Anwendung des Mitentscheidungsverfahrens
2
Weitere Vorschriften, die die Stellung und Aufgaben sowie die Befugnisse des EP regeln, sind
im gesamten Text der Europäischen Verfassung – insbesondere in den Artikeln 330 ff. – zu finden
und ergeben sich darüber hinaus auch aus interinstitutionellen Vereinbarungen.
3
Vgl. auch Artikel 251 EG-Vertrag sowie den Text von Stefan Evers in diesem Band.
4
Vgl. z.B. Artikel 171 Absatz 2 und Artikel 167 Absatz 3.
Schreiner 129

Artikel 20
Das Europäische Parlament
anordnen, sind sogar zahlenmäßig verdoppelt worden. Das Verfahren
findet danach auf rund 95 % der europäischen Gesetzgebung Anwendung.
Dabei werden auch finanzwirksame Bereiche wie Regional- und
Agrarpolitik erfasst. Neu ist beispielsweise auch der Katastrophenschutz
gemäß Artikel 284.
Diese Kompetenzausweitung korrespondiert mit dem Entschluss, Politikbereiche,
die im Ministerrat bisher einstimmig entschieden wurden, nun
mit qualifizierter Mehrheit zu entscheiden. So besteht nun zunehmend die
Möglichkeit, dass einzelne Mitgliedstaaten bei Mehrheitsentscheidungen
im Ministerrat überstimmt werden, was die Handlungsfähigkeit der
Union erhöht. Dem dabei entstehenden Legitimationsdefizit beugt man
durch eine extensive Beteiligung des Parlamentes vor. So wird das EP in
fast allen Politikbereichen beteiligt, zumeist durch das Instrument des
Mitentscheidungsverfahrens. Andernfalls kann das EP zumindest eine
Stellungnahme abgeben. Durch die Beteiligung des EP an den Rechtsetzungsakten
wird diesen, je nach Intensität der Beteiligung, ein gewisses
Maß an direkter demokratischer Legitimation auf europäischer Ebene
vermittelt. Diese ergänzt die von den Regierungen der Mitgliedstaaten im
Ministerrat mittelbar vermittelte demokratische Legitimation.
Ein eigenes Initiativrecht für die Rechtsetzung hat das Europäische Parlament
nicht. Gemäß Artikel 332 kann es aber die Kommission auffordern,
geeignete Vorschläge für Rechtsetzungsakte zu unterbreiten
(„mittelbares Initiativrecht“). Lehnt die Kommission dies mit einer
begründeten Stellungnahme ab, sind die Möglichkeiten des EP erschöpft,
denn auch eine klageweise Durchsetzung der Aufforderung vor dem
Europäischen Gerichtshof (EuGH) steht dem Parlament nicht zu.
Weitere Möglichkeiten, Recht zu setzen, hat das Europäische Parlament
in Angelegenheiten der Selbstorganisation, wie zum Beispiel bei seiner
Geschäftsordnung. Außerdem ist es am Abschluss von Verträgen der EU
mit Drittstaaten und internationalen Organisationen beteiligt. 5
Kontrolle und Beratung durch das Europäische Parlament
Das Europäische Parlament verfügt über eine Vielzahl von Kontrollmöglichkeiten,
die in ihrer Ausgestaltung wie auch in ihrer Wirkung
unterschiedlich ausfallen. Kontrolle kann nur derjenige ausüben, der
Zugang zu allen wichtigen Informationen hat. Deshalb besitzt das Euro-
5
Siehe hierzu z.B. Artikel 325.
130 Schreiner

Das Europäische Parlament
Artikel 20
päische Parlament ein umfassendes Informationsrecht. Zu diesem
Zweck kann es Untersuchungsausschüsse einsetzen 6 sowie Fragestunden
und aktuelle Aussprachen im Plenum durchführen. Daneben wird es
auch im Rahmen von Petitionen, die Bürger der Mitgliedstaaten gemäß
Artikel 334 an das EP richten können, mit wichtigen Informationen versorgt.
7 Mit der in der Europäischen Verfassung geregelten Öffentlichkeit
der Sitzungen des Ministerrates wird es dem Parlament zudem leichter
gemacht, sich auch im Ministerrat, wo bisher eher nach den Prinzipien
der Geheimdiplomatie verhandelt wurde, Klarheit über Positionen und
Verhandlungsgrundlagen zu verschaffen. Das Informationsrecht des
Europäischen Parlaments wird darüber hinaus durch Berichtspflichten
der anderen Organe ergänzt. 8
Eine andere Gattung von Kontrollmöglichkeit, da sie rechtliche Wirkungen
nach sich ziehen kann, ist das Misstrauensvotum gegen die Kommission,
welches zugleich die schärfste Form der Kontrolle ist. 9 Dabei hat
das EP ja auch bei der Wahl des Präsidenten der Kommission bereits Kontrolle
über die Besetzung dieses zentralen Amtes. Das Verfahren dieser
Wahl bestimmt sich nach Artikel 27 Absatz 1. Neu ist durch die Verfassung,
dass die Kandidatenauswahl für dieses Amt den politischen Mehrheiten
im Parlament entsprechen soll. 10 Das Besetzungsrecht des EP –
allein oder zusammen mit anderen Organen der EU – erstreckt sich darüber
hinaus noch auf eine ganze Reihe weiterer Schlüsselpositionen. 11
Wichtig sind auch die Kontrollmöglichkeiten, die dem Europäischen Parlament
im Zusammenhang mit dem Haushalt der EU zustehen. So wirkt
es gleichberechtigt mit dem Ministerrat an der Aufstellung des Haushaltes
mit, während ihm die alleinige Entscheidung über die Haushaltsentlastung
zusteht. Weitere Mittel der Kontrolle nach Maßgabe der Verfassung
sind die dem Europäischen Parlament zuerkannten Klagerechte vor dem
EuGH. Hier ist das Europäische Parlament in einer Vielzahl von Fällen
originär klagebefugt. Das bedeutet, es kann auch dann klagen, wenn keine
eigenen Rechte betroffen sind, und kann so die Missachtung, Verletzung
6
Gemäß Artikel 333.
7
Vgl. Guckelsberger 2004.
8
Z.B. gemäß Artikel 335 für den Europäischen Bürgerbeauftragten und Artikel 352 für die
Europäische Kommission.
9
Zu dem Verfahren siehe insbesondere Artikel 340.
10
Siehe hierzu den Text von Julia Strese in diesem Band.
11
Z.B. der Europäische Bürgerbeauftragte gemäß Artikel 335 und die Mitglieder des Europäischen
Rechnungshofes.
Schreiner 131

Artikel 20
Das Europäische Parlament
oder Überschreitung europäischen Rechts durch Gemeinschaftsorgane
oder Mitgliedstaaten rügen.
Seine Beratungsbefugnisse, das heißt, mit der Mehrheit seiner Mitglieder
einen einheitlichen Willen zu fassen und diesen zu äußern 12 , kann
das Europäische Parlament dort ausüben, wo Interessen der Union
betroffen sind. Regelmäßig wird es dann Stellungnahmen, Entschließungen
oder Initiativberichte verfassen. Diese sind zwar nicht rechtsverbindlich,
ihre politische Wirkung ist jedoch nicht zu unterschätzen.
Artikel 20 Absatz 1 bietet dem Europäischen Parlament somit eine Fülle
von Möglichkeiten, am legislativen Leben der Union teilzunehmen oder
es gar zu bestimmen. Durch die Ausweitung der Mitentscheidungsverfahren
auf noch mehr Politikbereiche ist man im Konvent der Forderung
von Laeken dahingehend zum Teil nachgekommen, ein „Mehr“ an
demokratischer Legitimation zu ermöglichen. 13 Dazu war man aber im
Hinblick auf die Ausdehnung des Anwendungsbereiches der Mehrheitsentscheidung
im Ministerrat auch gezwungen. Trotzdem wird deutlich,
dass man dem Europäischen Parlament allein diese legitimierende Leistung
nicht zutraut und hat die nationalen Parlamente zu Hilfe gerufen.
Diese werden mit eingeschränkten Informations- und Beratungsrechten
am Gesetzgebungsverfahren als zusätzliche Akteure beteiligt werden. 14
Sollten sie diese Chance umfassend wahrnehmen, steht nun zu befürchten,
dass sich die Rolle des EP als Volksvertretung der Unionsbürger
relativiert und es seinen Rang von nationalen Parlamenten abgelaufen
bekommt. Da scheinen Konflikte zwischen den Parlamenten vorprogrammiert!
Der Katalog der Kontroll- und Beratungsformen wenigstens ist umfangreich.
Was hier besonders hervorzuheben ist, ist die Möglichkeit eines
Misstrauensvotums gegen die Kommission. Zu beklagen ist in diesem
Zusammenhang, dass nur die Kommission in ihrer Gesamtheit aus dem
Amt gehoben werden kann. Dass man mit Hilfe eines Vertrauensantrages
einzelne Kommissare entsprechend ihrer persönlichen Verfehlung
des Amtes entheben könnte, wäre wünschenswert gewesen. Die Enthe-
12
Definition nach EuGH, Rs. C-230/ 81, Slg. 1983, 255 (287), Rn 39.
13
Siehe hierzu die so genannte Erklärung von Laeken (Europäischer Rat 2001), unter II.: Mehr
Demokratie, Transparenz und Effizienz in der Europäischen Union.
14
Siehe hierzu das Protokoll über die Rolle der nationalen Parlamente in der Europäischen
Union. Danach lassen sich Unterrichtungsrechte (I.1 und 2) und das Recht, eine eigene Stellungnahme
abzugeben (I.3) unterscheiden.
132 Schreiner

Das Europäische Parlament
Artikel 20
bung eines ganzen Kommissionskollegiums ist politisch gesehen eine
ultima ratio, die das Europäische Parlament in seiner Laufbahn nur erst
einmal erfolgreich durchgesetzt hat. 15
Die Zahl der Abgeordneten und die „degressive Proportionalität“
Die mit Verfassungsrang vorgesehene Begrenzung der Zahl der Abgeordneten
auf 750 bedingt die Anwendung des Grundsatzes der degressiven
Proportionalität. Dies führt zum Beispiel dazu, dass Deutschland
trotz seiner rund 80 Millionen Einwohner lediglich auf 96 Abgeordnete
kommt, während Luxemburg mit ca. 400 000 Einwohnern immerhin
sechs Abgeordnete zählen kann. Würde man für die deutschen Abgeordneten
die gleiche Zahl an notwendigen Stimmen pro Abgeordnetem wie
in Luxemburg fordern, so müsste Deutschland rund 1.200 Mitglieder im
Europäischen Parlament stellen dürfen. Dank der degressiven Proportionalität
wird aber noch kein Zehntel erreicht. Das klingt ungerecht, ist
aber politisch plausibel, wenn man bedenkt, dass die Idee der in Europa
vereinigten Völker sich eben nur durch diese auf den ersten Blick ungerecht
erscheinende Regelung herstellen lässt. Welche Motivation sollten
denn kleine Mitgliedstaaten sonst haben, an einer Union mitzuwirken,
die ihnen überhaupt kein politisches Gewicht in dieser Vereinigung
belässt? 16
Mit der Zahl 750 dürfte nunmehr auch eine Grenze erreicht sein, deren
Überschreiten die Effektivität des EP besonders gefährden dürfte.
Bereits im Vorfeld der Regierungskonferenzen von Amsterdam (1996)
und Nizza (2000) hatten die Europaparlamentarier die Forderung erhoben,
die Zahl der Abgeordneten zu begrenzen. 17 Denn bereits damals
wurde mit Sorge auf die Funktionsfähigkeit des Europäischen Parlaments
hingewiesen. Auch die ersten Konventsentwürfe sahen eine
Beschränkung auf 736 vor. Erst auf dem Europäischen Gipfel im Oktober
2004 in Brüssel einigte man sich auf die abschließende Zahl von
sagenhaften 750 Mitgliedern des Europäischen Parlaments. In der
Erkenntnis, dass vor dem Hintergrund der somit schier ins Gigantische
15
Von den bisher neun Versuchen war man lediglich im Fall der Kommission unter Präsident Jacques
Santer im März 1999 erfolgreich.
16
Nach dem Bundesverfassungsgericht entspricht dieser Verteilungsschlüssel dem Charakter der
EU als einem Verband souveräner Staaten. Er verstößt nicht gegen den Grundsatz der Gleichheit
der Wahl. Vgl. BVerfG, NJW 1995, S. 2210.
17
Während man sich im Vertrag von Amsterdam auf 700 Abgeordnete einigen konnte, waren es
in Nizza bereits 732 Mandatsträger!
Schreiner 133

Artikel 20
Das Europäische Parlament
steigenden Zahl der Abgeordneten im EP schon bald wieder eine neue
Lösung herbeigeführt werden muss, hat man in Artikel 20 Absatz 2
gleich den Auftrag eingefügt, dieses Problem zu lösen. Schade nur, dass
man nicht bereits jetzt den Mut zu einer endgültigen Lösung hatte und
diese in die Hände der nächsten Politikergeneration legt. Dass man darüber
hinaus den Europäischen Rat an dem Verfahren beteiligt, der sogar
einstimmig darüber zu entscheiden hat, zeigt nur zu deutlich, dass sich
die Mitgliedstaaten auch im Konvent und auf dem abschließenden Europäischen
Gipfel mit ihren Ängsten, zu viele Mandate im Europäischen
Parlament zu verlieren, durchsetzen konnten.
Wahlrechtsgrundsätze
Artikel 20 Absatz 3 enthält die Wahlrechtsgrundsätze der Allgemeinheit,
der Freiheit und der Unmittelbarkeit. Außerdem wird die Wahl in
geheimer Abstimmung durchgeführt. Daneben hat man zur Regelung
des Wahlverfahrens bereits 1976 einen Direktwahlakt eingeführt. 18
Unter anderem ermächtigt dieser die Mitgliedstaaten, bis zum Erlass
einer Regelung über ein einheitliches Wahlverfahren dieses durch innerstaatliche
Vorschriften zu regeln. Die auf dieser Grundlage erlassenen
Regelungen weichen zum Teil aber erheblich voneinander ab (unterschiedliche
Wahlsysteme, Bestehen einer Wahlpflicht, Sperrklauseln,
die Bedingungen zur Wahlzulassung). 19 Von einer Gleichheit der Wahl
kann also keine Rede sein und bei der Lektüre des Absatzes 3 fällt
zudem auf, dass sie auch nach wie vor nicht angestrebt wird. Dem steht
(bei institutionellen Fragen in der EU wohl dauerhaft) entgegen, dass
ein Kompromiss zwischen den Prinzipien der Gleichheit der Mitgliedstaaten
und ihrem Gewicht nach der Bevölkerungszahl erreicht werden
muss.
Die interne Organisation des Europäischen Parlaments
Die in Absatz 4 vorgesehene Regelung, dass das Europäische Parlament
seinen Präsidenten aus der Mitte seiner Mitglieder wählt, führt in der
Praxis dazu, dass sich die beiden größten Fraktionen (die Konservativen
und die Sozialisten) über das Amt einigen. Jeweils für die Hälfte einer
Legislaturperiode ist danach jeweils ein Mitglied dieser Fraktionen Präsident.
18
ABL. EG 1976 Nr. L 287/ 1 = BGBl. II 1977, S. 733.
19
Eine ausführliche Übersicht findet sich in Haag/Bieber 1997, Artikel 138, Rn 41 ff.
134 Schreiner

Das Europäische Parlament
Artikel 20
Das Präsidium besteht gemäß Artikel 21 der Geschäftsordnung des
Europäischen Parlaments aus dem Präsidenten, den Vizepräsidenten
sowie den Quästoren, die Aufgaben der Verwaltung wahrnehmen. Zur
Zusammensetzung des Parlamentes im Einzelnen sagt die Europäische
Verfassung sonst nichts aus. Die Rolle der Fraktionen sowie das Profil
der einzelnen Abgeordneten regelt die Geschäftsordnung des Europäischen
Parlaments. Danach können sich die Parlamentarier in Fraktionen
zusammenschließen. Gegenwärtig gibt es im Europäischen Parlament
sieben Fraktionen (sowie einige fraktionslose Abgeordnete), die die
gesamte politische Bandbreite von konservativ bis sozialistisch abdecken.
Die Fraktionen sind Länder übergreifend, weshalb es zum Beispiel
keine deutsche Fraktion gibt. Oft bilden sich aber innerhalb der Fraktionen
nationale Gruppen. Der einzelne Abgeordnete ist regelmäßig
ordentliches Mitglied in einem Parlamentsausschuss und stellvertretendes
Mitglied in einem weiteren. Wegen der großen Zahl von Abgeordneten
wird es hier in Zukunft wohl zu Verteilungskämpfen um die Mitgliedschaft
in einzelnen besonders beliebten Ausschüssen kommen. Im
Rahmen der Ausschussarbeit kann der Abgeordnete für ein bestimmtes
Gesetzesvorhaben als Berichterstatter ernannt werden. In dieser Eigenschaft
holt er Expertenrat ein, erarbeitet Änderungsanträge, organisiert
Mehrheiten und kommuniziert mit den anderen beteiligten europäischen
Organen. Darüber hinaus hat der Abgeordnete zahlreiche repräsentative
Aufgaben in Brüssel, Straßburg und in seinem jeweiligen Wahlkreis zu
erfüllen. Dies führt zu einer intensiven Reisetätigkeit.
Literatur: Europäischer Rat (2001): Erklärung von Laeken vom 15.12.2001, unter:
http://europa.eu.int/futurum/documents/offtext/doc151201_de.htm (20.06.2005). Groeben,
Hans von der/Thiesing, Jochen/Ehlermann, Claus-Dieter (Hrsg.): Kommentar zum EU-/EG-Vertrag,
Band 4, Art. 137 - 209a EGV, 5. Aufl. – Baden-Baden. Guckelsberger, Annette (2004):
Der Europäische Bürgerbeauftragte und die Petitionen zum Europäischen Parlament – Berlin.
Haag, Roland/Bieber, Marcel (1997): Artikel 138, in: Groeben, Hans von der/Thiesing, Jochen/
Ehlermann, Claus-Dieter (Hrsg.): Kommentar zum EU-/EG-Vertrag, Band 4, Art. 137–209a
EGV, 5. Aufl. – Baden-Baden.
Weiterführende Literatur: Callies, Christian/Ruffert, Matthias (Hrsg.) (2002): Kommentar
zum EUV und EGV, 2. Auflage – Neuwied. Lenz, Carl-Otto (Hrsg.) (1999): Kommentar zum
EG-Vertrag, 2. Auflage – Köln. Suski, Birgit (1996): Das Europäische Parlament – Volksvertretung
ohne Volk und Macht? – Berlin. Wuermeling, Joachim (2004): Mehr Kraft zum Konflikt
– Sieben Anmerkungen zur Zukunft des Europäischen Parlamentes nach dem Verfassungsvertrag,
in: Europäische Grundrechte-Zeitschrift, Jg. 31, S. 559 ff.
Weitere Informationen zum Europäischen Parlament unter http://europarl.eu.int.
Schreiner 135

Jan Kreutz
Das Europäische Parlament
Artikel 21, 22
DER EUROPÄISCHE RAT
Artikel 21: Der Europäische Rat
Der Europäische Rat (ER) ist eines von fünf Organen der EU, die den institutionellen
Rahmen der Union bilden. Er legt die politischen Prioritäten und Ziele
der EU fest, wird dabei aber nicht gesetzgeberisch tätig. Bestehend aus den
Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten, dem Präsidenten des Europäischen
Rates und dem Präsidenten der Kommission, tagt der Europäische Rat
mindestens viermal im Jahr. Seine Entscheidungen werden, abgesehen von sehr
wenigen Ausnahmen, im Konsens gefällt.
Artikel 22: Der Präsident des Europäischen Rates
Der Präsident des Europäischen Rates wird durch die qualifizierte Mehrheit
seiner Mitglieder gewählt. Die qualifizierte Mehrheit erfordert die Zustimmung
von mindestens 15 Mitgliedern des ER, die zusammen 65 % der Bevölkerung
repräsentieren müssen. 1 Auf dieselbe Weise kann der Präsident bei schwerwiegenden
Verfehlungen von seinem Amt entbunden werden. Die Amtszeit beträgt
zweieinhalb Jahre und kann einmal erneuert werden. Zum Präsidenten des
Europäischen Rates dürfen nur Kandidaten gewählt werden, die nicht gleichzeitig
ein Mandat in einem Mitgliedsland innehaben. Die Aufgabe des Präsidenten
ist es, den Vorsitz des Europäischen Rates zu führen, Impulse zu setzen
und den Zusammenhalt des ER sicherzustellen. Ferner ist er verpflichtet, dem
Europäischen Parlament einen Bericht über die Sitzungen des ER vorzulegen.
Darüber hinaus vertritt er die EU in Angelegenheiten der Gemeinsamen Außenund
Sicherheitspolitik, ohne dabei in die Tätigkeit des Außenministers der EU
einzugreifen.
Der Europäische Rat – Macht oder Ohnmacht der EU?
Die Diskussion im Konvent
Die Rolle des Europäischen Rates im zukünftigen Institutionengefüge
der EU und die Frage, ob das Amt eines ständigen Präsidenten des ER
eingerichtet werden soll, war ein wichtiger Streitpunkt im Konvent. Konträre
Vorstellungen darüber, ob die Mitgliedstaaten, insbesondere die im
Europäischen Rat vertretenen Staats- und Regierungschefs, oder Institu-
1
Vgl. Artikel 25.
136 Kreutz

Der Europäische Rat
Artikel 21, 22
tionen wie das Europäische Parlament und die Europäische Kommission
über politische Fragen der Union entscheiden sollen, zogen sich durch die
Konventsdebatten und wurden insbesondere in der Diskussion über das
Präsidentenamt des Europäischen Rates offenbar. Auf der einen Seite
standen die so genannten „Föderalisten“ und „Integrationisten“, unter
ihnen viele Vertreter kleiner EU-Mitgliedstaaten und Deutschlands. Sie
forderten ein starkes Europäischen Parlament und eine starke Kommission,
während sie dem Europäischen Rat nur eine schwache Rolle zugestanden.
Mit der Schaffung eines hauptamtlichen Präsidenten des ER
wurde von dieser Gruppe vor allem die Sorge verbunden, dass sich der
Europäische Rat zu einem allmächtigen Gremium entwickeln könnte, das
die supranationalen Organe schwächt. 2 Auf der anderen Seite gab es viele
Regierungsvertreter und Konventsmitglieder aus eher europaskeptischen
Ländern, die eine EU anstrebten, die vor allem auf Verhandlungen zwischen
den mitgliedstaatlichen Regierungen aufbaut, der so genannten
„intergouvernementalen Methode“. Sie sprachen sich für eine wesentliche
Stärkung des Europäischen Rates und die Einführung eines starken
Präsidenten aus. 3
Der Aufstieg des Europäischen Rates
Geschaffen wurde der Europäische Rat im Jahre 1974, unter anderem
auf die Initiative von Valéry Giscard d’Estaing hin, der damals Staatspräsident
Frankreichs war und in den Jahren 2002/2003 dem Verfassungskonvent
vorsaß. 4 Der Europäische Rat sollte als Plattform für den
Dialog dienen, durch den die Staats- und Regierungschefs ihre Differenzen
gemeinsam ausräumen. Zum einen erwies sich der ER als das Gremium,
das richtungsweisende Entscheidungen über Erweiterungsrunden
sowie die zunehmende Integration der Union traf und die Leitlinien
europäischer Politik festlegte. 5 Zum anderen agierte er auch als
Streitschlichter: Wenn es in verschiedenen Ministerräten in bestimmten
Fragen zu keiner Einigung kam, wurde das Problem an den ER weiterdelegiert.
6
2
Für eine gute Darstellung der Position dieser Gruppe siehe Leinen 2002.
3
Zu den Debatten um den Europäischen Rat im Konvent siehe die Verbatim-Records zu den Sitzungen
15.–16. sowie 30.–31. Mai und 11.–13. Juni 2003.
4
Vgl. Oppermann 1999, 125.
5
Vgl. Werts 1992, 56–75.
6
Vgl. Bulmer/Wessels 1987, 103–109.
Kreutz 137

Artikel 21, 22
Der Europäische Rat
Allerdings war der Europäische Rat aufgrund seiner Arbeitsweise auch
immer ein Zeichen für die Handlungsunfähigkeit der Union. Sämtliche
Verhandlungen fanden unter Ausschluss der Öffentlichkeit statt und alle
Entscheidungen mussten einstimmig getroffen werden. Dies führte zu
mehr oder weniger ungenierten Erpressungsversuchen durch die verschiedenen
Regierungen und es kam zu so genannten „package-deals“
(Paketlösungen), in denen jeder Regierung einzelne Pfründe zugesichert
wurden. 7 Auf das Wohl der Union als solche wurde bei diesen „deals“
selten geachtet. Darüber hinaus wurden etliche europäische Initiativen
im ER durch einzelne Mitgliedstaaten blockiert. Aufgrund dieser Arbeitsweise
und dem meist sehr nationalen Denken hatte der Europäische
Rat bereits in den 80er Jahren eine Routine des Scheiterns entwickelt,
von der er sich auch in den 90er Jahren nicht verabschieden konnte. 8
War der Europäische Rat zuerst als informelles Gremium gegründet
worden, ist es mit dem Vertrag von Maastricht zu seiner Aufnahme in
die Europäischen Verträge gekommen. Im Gegensatz zu anderen wichtigen
Institutionen der EU besaß er allerdings nicht den Status eines EU-
Organs, sondern tauchte nur im Abschnitt „Gemeinsame Bestimmungen“
des EU-Vertrages auf. 9 Damit wurde er allerdings auch außerhalb
der demokratischen „checks and balances“ des Europäischen Parlaments
und des Europäischen Gerichtshofs angesiedelt. 10 Problematisch
ist auch, dass der Europäische Rat in seinem Handeln und in seinen Entscheidungen
keinen anderen europäischen Gremien gegenüber verantwortlich
ist und Entscheidungen der Regierungsvertreter im Europäischen
Rat auch von den Mitgliedstaaten kaum legitimiert sind. Die
meisten Regierungsvertreter lassen sich im Vorfeld der ER-Sitzungen
von ihren Parlamenten nicht auf eine bestimmte Position festlegen, da
sie dann nicht flexibel in die Verhandlungen gehen könnten. Zwar sind
die Regierungen in den meisten Mitgliedstaaten für Entscheidungen, die
sie im Europäischen Rat getroffen haben, ihrem Parlament gegenüber
rechenschaftspflichtig. Doch bisher ist es noch nicht dazu gekommen,
dass Regierungschefs für falsche Entscheidungen im Europäischen Rat
von ihren Parlamenten sanktioniert wurden, beispielsweise durch ihre
Abwahl. Die Regierungschefs verfügen daher über eine sehr geringe
7
Vgl. Wessels 2002, 332.
8
Vgl. Weidenfeld 2002, 26 ff.
9
Vgl. Artikel 4 EU-Vertrag in der Fassung von Nizza.
10
Vgl. Wessels 2002, 331.
138 Kreutz

Der Europäische Rat
Artikel 21, 22
demokratische Legitimation für ihre Entscheidungen im Europäischen
Rat.
Mit der Verfassung findet der Aufstieg des Europäischen Rates einen
Höhepunkt: Vom informellen Gremium hat er sich zu einem vollwertigen
EU-Organ entwickelt – in der Verfassung wird er hinter dem Europäischen
Parlament als zweites Organ benannt – ohne dass dabei allerdings
sein Legitimationsdefizit beseitigt worden wäre.
Die Aufgaben des Europäischen Rates
Laut der Verfassung hat der Europäische Rat nach wie vor sehr weitreichende
Kompetenzen. Zwar wird in Artikel 21 erstmals ausdrücklich
festgelegt, dass er „nicht gesetzgeberisch tätig“ wird; da er dieses Recht
aber auch laut der bisherigen Verträge nicht hatte, stellt dies keine wirkliche
Änderung dar. Seine Hauptaufgabe besteht darin, die für die
Weiterentwicklung der Union notwendigen Impulse zu geben und die
dafür notwendigen Zielvorstellungen und Prioritäten festzulegen. 11
Diese Macht, die Politikagenda der Union zu diktieren, ermöglicht es
ihm allerdings, den Handlungsrahmen der legislativen Organe, also von
Europäischem Parlament und Ministerrat, erheblich zu beschränken.
Durch die Festschreibung von sehr eng formulierten Zielen und Prioritäten
kann er viele legislative Entscheidungen im Vorhinein verhindern.
Auch das Recht, spezielle Richtlinien für die Wirtschaftspolitik
der Mitgliedstaaten zu beschließen und die strategischen Grundlinien
für die legislative und operationelle Planung innerhalb des Raums der
Freiheit, der Sicherheit und des Rechts zu definieren 12 , gibt ihm weitere
Möglichkeiten, die Arbeit des Parlaments und des Ministerrats zu
beschränken.
Darüber hinaus gibt die Verfassung dem Europäischen Rat die Kompetenz,
Änderungen der inneren Struktur anderer Organe zu beschließen.
Sie überlässt dem Europäischen Rat laut Artikel 24 die Entscheidung
über die Modalitäten des Rotationsverfahrens des Vorsitzes der verschiedenen
Ministerräte und das Einrichten neuer Ratsformationen.
Auch die Details des Rotationsverfahrens, durch welche die gleichberechtigte
Vertretung der Mitgliedstaaten gewährleistet wird, werden
durch einen einstimmigen Beschluss des ER bestimmt. Darüber hinaus
entscheidet der ER auch darüber mit, wie die Verteilung der Abgeordne-
11
Artikel 21.
12
Vgl. Artikel 179 und Artikel 258.
Kreutz 139

Artikel 21, 22
Der Europäische Rat
ten des Europäischen Parlaments auf die einzelnen Mitgliedsländer
nach dem Jahr 2009 aussehen wird. 13 Diese Möglichkeiten des ER, über
die interne Zusammensetzung verschiedener Organe zu entscheiden,
stellen ihn institutionell über die anderen Organe und statten ihn mit
einer großen Machtfülle aus.
Auch auf die Auswahl des zukünftigen Kommissionspräsidenten wird
der ER einen großen Einfluss haben. Zwar wird dieser laut Artikel 27
nicht mehr vom Europäischen Rat ernannt, sondern vom Europäischen
Parlament gewählt. Nach wie vor hat der ER aber das Vorschlagsrecht
für dieses Amt. Selbst wenn er gezwungen ist, seine Auswahl unter
Berücksichtigung des Ergebnisses der Wahlen zum Europäischen Parlament
zu treffen, muss er keineswegs den Wunschkandidaten des Europäischen
Parlaments vorschlagen. Es bleibt abzuwarten, ob die europäischen
Parteien ein eigenes Profil entwickeln können, so dass sie einen
für das Europäische Parlament inakzeptablen Vorschlag des ER, der
erwartungsgemäß von allen nationalen Regierungsparteien gestützt
werden wird, tatsächlich ablehnen.
Darüber hinaus kann der Europäische Rat mit einem Europäischen Beschluss
– also ohne formelle Verfassungsänderungen – erzwingen, dass
der Ministerrat in anderen als in der Verfassung vorgesehenen Politikbereichen
mit qualifizierter Mehrheit anstatt einstimmig beschließt oder
das Gesetzgebungsverfahren in diesen Bereichen angewandt wird. 14
Gerade die heftigen Debatten im Konvent über die Ausweitung der qualifizierten
Mehrheitsentscheidungen zeigen, welche Macht dem ER damit
übertragen wurde. 15 Der ER kann gemeinsam mit dem Parlament auch die
Verletzung der Werte der Union durch einen Mitgliedstaat feststellen, in
diesem Fall bestimmte Rechte dieses Mitgliedstaates, einschließlich des
Stimmrechts, aussetzen und mit „europamüden“ Mitgliedstaaten über die
Modalitäten ihres Austrittes aus der Union verhandeln. 16 Ferner ist es
auch der Europäische Rat, der darüber entscheidet, ob Verfassungsänderungen
mit oder ohne die Einbeziehung eines Konvents vorbereitet werden.
17 Entscheidend dabei ist, dass die Regierungskonferenz fast diesel-
13
Vgl. Artikel 20.
14
Artikel 40 und Artikel 444.
15
Zu den Debatten um die Ausweitung der qualifizierten Mehrheitsentscheidungen im Konvent
siehe die Verbatim-Records zu den Sitzungen 30.-31. Mai 2003, 11.-13. Juni 2003, 4. sowie
9.–10. Juli 2003.
16
Vgl. Artikel 59 und 60.
17
Vgl. Artikel 443.
140 Kreutz

Der Europäische Rat
Artikel 21, 22
be Zusammensetzung wie der ER hat, während die Regierungsvertreter
im Konvent eine Minderheit darstellen. Es ist daher nicht anmaßend zu
vermuten, dass der ER in vielen Fällen versuchen wird, das Einsetzen
eines Konvents zu verhindern, um die Position seiner eigenen Mitglieder
bei den anstehenden Verfassungsänderungen zu stärken.
Weil sich weder die Konventsmitglieder noch die Regierungschefs bei der
endgültigen Verabschiedung der Verfassung dazu durchringen konnten 18 ,
die Außenpolitik der Europäischen Union stärker zu „vergemeinschaften“,
wird der Europäische Rat auch in der Zukunft über eine weit reichende
außenpolitische Kompetenz verfügen. Zwar wurde ein Europäischer
Außenminister geschaffen, der als Vizepräsident der Kommission in dieser
verankert ist. Da dieser aber nach Artikel 28 durch die Staats- und
Regierungschefs gewählt und abgewählt wird, ist er erwartungsgemäß
nur bedingt unabhängig von deren Entscheidungen. Darüber hinaus versäumt
es die Verfassung, eine klare Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen
dem Präsidenten des ER und dem Außenminister vorzunehmen.
Während der Präsident des ER die Außenvertretung der Union wahrnimmt,
leitet der Außenminister die Außenpolitik und führt sie durch. 19
Überschneidungen der Zuständigkeiten sind daher vorprogrammiert.
Die Natur des Europäischen Rates
Da sich weder bei der Zusammensetzung noch bei der Arbeitsweise des
Europäischen Rates Entscheidendes verändert hat, wird auch die Kritik
dieselbe bleiben: Nach wie vor werden die Staats- und Regierungschefs
hinter verschlossenen Türen tagen, und die meisten Entscheidungen werden
im Konsens aller gefällt. 20 Dadurch wird es immer wieder zu Paketlösungen
und zu Blockaden einzelner Regierungen kommen. Auch in der
Zukunft wird der Europäische Rat dabei keinerlei demokratischer Kontrolle
unterliegen. Zwar kann der Präsident des ER abgewählt werden,
allerdings nur vom Europäischen Rat selbst, nicht vom Europäischen Parlament
oder den Ministerräten. Die anderen Mitglieder des ER können
auch bei schweren Verfehlungen nur innerhalb ihrer Mitgliedstaaten
abgewählt werden. 21
18
Zu den Debatten um den Europäischen Rat im Konvent siehe die Verbatim-Records zu den Sitzungen
15.-16. sowie 30.-31. Mai 2003, 11.-13. Juni 2003.
19
Vgl. Artikel 22 und Artikel 28.
20
Vgl. Artikel 21, 22 und 341.
21
Vgl. Artikel 22.
Kreutz 141

Artikel 21, 22
Der Europäische Rat
Der Präsident des Europäischen Rates
Nach heftigen Debatten über die Notwendigkeit eines hauptamtlichen
Präsidenten des ER wurde dieses Amt trotz des Vorbehalts der Mehrheit
der Konventsmitglieder geschaffen. Welche wirkliche Rolle dieser Präsident
in der zukünftigen Union spielen wird, ist schwer vorauszusagen.
Offiziell besteht seine Aufgabe lediglich darin, die vier jährlichen Sitzungen
des Gremiums vorzubereiten und Impulse für sie zu geben, sie
zu leiten und für die Kontinuität der Beratungen zu sorgen sowie den
Zusammenhalt und die Konsensfähigkeit des Europäischen Rates zu
ermöglichen. 22 Welche tatsächliche Macht er im Vergleich zu anderen
Führungspersönlichkeiten entwickeln wird, bleibt pure Spekulation. Es
steht allerdings zu befürchten, dass es auf der einen Seite zu einer Konkurrenz
zwischen dem Präsidenten des ER und dem Kommissionspräsidenten
um die ideologische und politische Führung der EU kommt, da
beide Exekutivfunktionen wahrnehmen. Während der Europäische Rat die
politischen Leitlinien und Ziele der Union festlegt, fördert die Kommission
die allgemeinen Interessen der EU und ergreift die dafür notwendigen Initiativen.
Als Kopf der EU-Exekutive können aus verschiedenen Perspektiven
also beide Präsidenten betrachtet werden. Auf der anderen Seite wird es zu
einer Konkurrenz zwischen dem Präsidenten des ER und dem EU-Außenminister
kommen, da, wie oben gezeigt, die Verfassung deren außenpolitische
Aufgaben nicht klar voneinander abgrenzt.
Ein mächtiger Akteur der EU wird der Präsident des ER nur dann sein
können, wenn er Autorität über die Staats- und Regierungschefs, sprich
die anderen Mitglieder des ER, entwickeln und sich beispielsweise eine
Art Richtlinienkompetenz nach Modell des deutschen Bundeskanzlers
erkämpfen kann. Sollte er allerdings einem zerstrittenen Europäischen
Rat vorsitzen, der sich aufgrund von Konsensentscheidungen größtenteils
selbst blockiert, wird der Präsident des ER zur Ohnmächtigkeit
verurteilt sein.
Fazit
Um ein abschließendes Urteil über die Macht oder Ohnmacht des Europäischen
Rates in der zukünftigen Union fällen zu können, muss das Inkrafttreten
der Verfassung abgewartet werden. Die Verfassung eröffnet
die Möglichkeit, dass der Europäische Rat in Zukunft ein sehr mächti-
22
Vgl. ebd.
142 Kreutz

Der Europäische Rat
Artikel 21, 22
ges, eventuell sogar ein übermächtiges Organ in der Union sein kann.
Zwar hat er laut Verfassung keinerlei gesetzgeberische Funktion und
wird auch nicht ausdrücklich als Exekutive der Union bezeichnet. Doch
hat er die Aufgabe, die für die Entwicklung der Union notwendigen
Impulse zu setzen und die dafür notwendigen Prioritäten und Ziele der
Union zu formulieren. Ferner gibt ihm die Verfassung das Recht, Richtlinien
für die Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten zu erlassen; die
Möglichkeit, Grundlinien für den Raum der Freiheit, der Sicherheit und
des Rechts festzulegen; weitreichende Kompetenzen im Bereich der
Außenvertretung sowie weitere Sonderrechte in den verschiedensten
Politikbereichen. Dadurch kann er zum einen die ordentlichen Legislativorgane
der EU – Europäisches Parlament und Ministerrat – beschränken
und macht zum anderen der Kommission die Aufgabe als europäische
Exekutive streitig. Auch im Bereich der Außenpolitik wurde er
durch die Einrichtung eines Außenministers nicht wirklich geschwächt,
sondern hat durch die Aufgabe, die Union nach außen zu vertreten,
weitreichende Kompetenzen. Der Europäische Rat hat darüber hinaus
die Legitimation bekommen, sich auch in Zukunft in die innere Organisation
anderer Organe einzumischen. Dies beispielsweise durch die
Festlegung des Rotationsverfahrens im Ministerrat und die Aufteilung
der Sitze des Parlaments auf die Mitgliedstaaten nach 2009.
Das Demokratiedefizit des Europäischen Rates konnte dabei nicht aufgelöst
werden. Weder ist der ER anderen Gremien gegenüber verantwortlich
noch finden seine Sitzungen in der Öffentlichkeit oder unter
Gewährleistung eines Mindestmaßes an Transparenz statt. Zumindest
im Bezug auf die Stellung des Europäischen Rates ist es dem Konvent
und der folgenden Regierungskonferenz daher nicht gelungen, europäische
Demokratie voranzutreiben.
Ohnmächtig ist der Europäische Rat allerdings nach wie vor gegenüber
den Mitgliedstaaten. Da im ER in der Regel im Konsens entschieden
wird, ist er bei jeder Entscheidung vom guten Willen jedes einzelnen Mitgliedstaates
abhängig. Sollte einer der 25 Mitgliedstaaten eine Blockadepolitik
im Europäischen Rat einschlagen, ist dieser handlungsunfähig.
Auch der Präsident des ER ist nur dann mächtig und eine Konkurrenz
für den Kommissionspräsidenten, wenn die Mitgliedstaaten ihm erlauben,
die Arbeit des Gremiums effizient zu führen und seine Richtlinienkompetenz
akzeptieren.
Eine Aussicht in eine idealtypische demokratische und föderale Zukunft
Europas lässt allerdings das gesamte Konzept des Europäischen Rates
Kreutz 143

Artikel 21, 22
Der Europäische Rat
zweifelhaft erscheinen. Ursprünglich war es seine Aufgabe, die Interessen
der Regierungen zu vertreten und es den Regierungen zu ermöglichen,
gemeinsame Positionen auszuarbeiten. Diese Funktion nehmen
heute die verschiedenen Ministerräte wahr. Die Formulierung der Ziele
und Prioritäten der EU sollte in der Zukunft stattdessen das Europäische
Parlament übernehmen, wie das bei fast allen anderen parlamentarischen
Systemen der Fall ist. In der zukünftigen Union sollten politische
Entscheidungen von den Parlamenten, sprich den Bürgervertretungen
der verschiedenen Ebenen getroffen werden, nicht von 15 bis 30 mitgliedstaatlichen
Staats- und Regierungschefs. Die Angst der Staats- und
Regierungschefs um den Verlust der persönlichen Macht, mit ihren
Vetos europäische Entwicklungen blockieren zu können, darf für die
Bürger nicht von Bedeutung sein. In der demokratischen Union von
morgen sollte daher ein Europäischer Rat, der sowohl seine Aufgaben
als auch seine Existenzberechtigung verloren hat, nur noch in Geschichtsbüchern
eine Rolle spielen.
Literatur: Bulmer, Simon/Wessels, Wolfgang (1987): The European Council – Decisionmaking
in European Politics – London. Europäischer Konvent (2003): Verbatim-Records zu den
Sitzungen 15.–16. sowie 30.–31. Mai 2003, 11.–13. Juni 2003, 4. sowie 9.–10. Juli 2003, unter:
http://www.europakonvent.info/europakonvent/konvent (20.06.2005). Leinen, Jo (2002): Die
Präsidentschaft der Europäischen Union – Für eine verbesserte Legitimität, Transparenz und
Effizienz der EU, unter: http://www.joleinen.de/www/html/content/pressespiegel/artikel/
pdfs/AT02-Praesidentschaft.pdf (20.06.2005). Oppermann, Thomas (1999): Europarecht –
München. Weidenfeld, Werner (2002): Europäische Einigung im historischen Überblick, in:
Weidenfeld, Werner/Wessels, Wolfgang (Hrsg.): Europa von A–Z. Taschenbuch der Europäischen
Integration, 8. Aufl. – Bonn, S. 10–50. Weidenfeld, Werner (Hrsg.) (2002): Europahandbuch
– Bonn. Weidenfeld, Werner/Wessels, Wolfgang (Hrsg.) (2002): Europa von A–Z.
Taschenbuch der Europäischen Integration, 8. Aufl. – Bonn. Werts, Jan (1992): The
European Council – Amsterdam. Wessels, Wolfgang (2002): Das politische System der EU, in:
Weidenfeld, Werner (Hrsg.): Europahandbuch – Bonn, S. 329–347.
144 Kreutz

Der Ministerrat
Beatrice Kolp
Artikel 23-25
DER MINISTERRAT
Artikel 23: Der Ministerrat
Wird in Deutschland europäisches Recht wie die „Verordnung zur Festsetzung
von Qualitätsnormen von Rispentomaten“ 1 angewandt oder müssen die
Bundesländer die Bestimmungen zum Umweltschutz der „Flora, Fauna, Habitat-Richtlinie“
2 in ihr Landesrecht umsetzen, so steht eines fest: Der Ministerrat
in Brüssel 3 hat sich hiermit vorher befasst. Der Ministerrat ist eines der beiden
Gesetzgebungsorgane 4 der Europäischen Union. Im Ministerrat tagen die
Fachminister aller Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Für Deutschland
sind es im Regelfall die Bundesminister aus dem Kabinett des Bundeskanzlers,
welche als Vertreter der Bundesregierung im Ministerrat verbindlich abstimmen
können. 5 Sie vertreten also die Interessen Deutschlands und bringen diese
in den europäischen Gesetzgebungsprozess ein. Daneben gibt es die direkt
gewählten Abgeordneten des Europäischen Parlament, welche oft an der
Gesetzgebung in Brüssel und Strassburg beteiligt sind – „oft“, aber nicht
immer. Denn bei einigen Punkten, wie die Festlegung der Höhe des EU-Budgets
oder die Entscheidung über eine Aufnahme von Beitrittsverhandlungen
mit potentiellen Mitgliedstaaten, entscheidet der Ministerrat allein.
Artikel 24: Die Zusammensetzung des Ministerrates
Von der Verfassung werden zwei Arbeitsgremien auf Ministerebene verbindlich
vorgegeben, wobei nicht auszuschließen ist, dass diese überwiegend in gleicher
Besetzung und unmittelbar nacheinander tagen werden. 6 Die beiden Gremien
tragen die Namen Rat für Allgemeine Angelegenheiten sowie Rat für Auswärtige
Angelegenheiten. Da die Verfassung, wenn sie von Ministerrat spricht, diesen
oft nur als „der Rat“ benennt, darf man sich nun von den Namen der ministeriellen
Arbeitsgremien nicht verwirren lassen. Der Rat für Auswärtige Angelegenheiten
ist rein faktisch ein Arbeitsgremium im Hause des Ministerrats, in
1
Verordnung (EWG) Nr. 778/83 zur Festsetzung von Qualitätsnormen in Bezug auf Tomaten/
Paradeiser am Stiel (Rispentomaten), geändert durch Verordnung (EG) Nr. 2250/96 veröffentlicht
im Amtsblatt L 302/16 vom 12.3.1997.
2
Richtlinie 92/43/EWG.
3
In den Monaten April, Juni und Oktober tagt der Ministerrat in Luxemburg.
4
Daneben gibt es das Europäische Parlament in Straßburg/Brüssel.
5
Mit dem Maastrichter Vertrag (Artikel 203 Absatz 1 EGV) wurde die Möglichkeit geschaffen,
dass auch Vertreter der 16 Bundesländer in den Ministerrat entsandt werden können.
6
Es ist zu erwarten, dass in der Regel die Außenminister der EU-Mitgliedstaaten im Rahmen
der beiden Ratsformationen tagen. Denn dies ist für die Zeit vor der Verfassung in dem Rat
Allgemeine Angelegenheiten und Außenbeziehungen der Fall gewesen.
Kolp 145

Artikel 23-25
Der Ministerrat
dem die Außenminister der 25 Mitgliedstaaten zusammenkommen und über
Themen wie zum Beispiel die Entsendung von zivilen, polizeilichen oder militärischen
EU-Missionen entscheiden. 7 Hier wird also nichts Geringeres als die
Außenpolitik der Union formuliert. Der Rat für Allgemeine Angelegenheiten
nimmt nun insofern eine besondere Stellung ein, als dass er die Aufgabe der
Politikfestlegung des gesamten Ministerrats und der Koordinierung aller Fachministertreffen
wahrnimmt. Er bereitet daneben noch die Tagungen des Europäischen
Rates – die Treffen der Staats- und Regierungschefs – inhaltlich vor
und achtet auf die Umsetzung der dort beschlossenen Leitlinien der europäischen
Politik.
Doch damit nicht genug. Die beiden beschriebenen ministeriellen Arbeitsgremien,
auch Ratsformationen genannt, sind nicht die einzigen im Hause „Ministerrat“.
Schon immer hat es im Ministerrat eine Vielzahl von weiteren Ratsformationen
gegeben, wie zum Beispiel den Agrarministerrat oder den Wirtschaftsund
Finanzministerrat. Diese Fachministertreffen soll es nach der Verfassung
auch weiterhin geben. Wenn also zum Beispiel wieder einmal über die „Legehennen-Verordnung“
oder über den „Anbau von gentechnisch veränderten Nutzpflanzen“
gestritten wird, kann die deutsche Verbraucherministerin weiterhin
ihre Interessen im Ministerrat vertreten. Über Art und Anzahl der Ratsformationen
entscheiden je nach Bedarf die Staats- und Regierungschefs. 8
Die Vorbereitung der Arbeiten der Ministertreffen übernehmen die von den Mitgliedstaaten
in den so genannten Ausschuss der Ständigen Vertreter, kurz AStV,
entsandten EU-Botschafter. 9 Oftmals sind dies alterfahrene Kenner der europäischen
Materie. 10 Wenn auch die Treffen dieser „Ständigen Vertreter“ geheim
sind, sieht die Verfassung erstmals vor, dass die Fachminister immer dann
öffentlich tagen, wenn sie in die Schlussphase der Gesetzgebung kommen.
Artikel 25: Die qualifizierte Mehrheit
Entscheidet der Ministerrat mit qualifizierter Mehrheit, so müssen mindestens
55 Prozent der Mitgliedstaaten zustimmen, die zugleich mindestens 65 Prozent
7
Z.B. ist die erste militärische EU-Mission „Concordia“, die von März bis Dezember 2003 für
politische Stabilität in Mazedonien sorgte, auf eine Entscheidung des Rats für Allgemeine
Angelegenheiten und Außenbeziehungen zurückzuführen.
8
Anzahl und Art der Ratsformationen sollen nach Artikel 24 Absatz 4 mit qualifizierter Mehrheit
beschlossen werden.
9
Die Arbeiten dieses Ausschusses werden wiederum von rund 250 Fachausschüssen und
Arbeitsgruppen vorbereitet. Zu diesen gehört z.B. der Militärausschuss und das Politische und
Sicherheitspolitische Komitee, aber auch die AG „Erweiterung“, die AG „Westliche Balkanstaaten“,
die Gruppe „Olivenöl“ und die Gruppe „Wein und Alkohol“.
10
Deutschland wird von Botschafter Dr. Wilhelm Schönfelder vertreten, welcher zuvor Leiter
der Europaabteilung im Auswärtigen Amt war.
146 Kolp

Der Ministerrat
Artikel 23-25
der EU-Bevölkerung repräsentieren. Grundsätzlich werden alle Beschlüsse mit
qualifizierter Mehrheit gefasst. Nur in bestimmten Bereichen ist Einstimmigkeit
für einen Beschluss erforderlich. Wenn der Ministerrat nicht auf der
Grundlage eines Vorschlags der Kommission oder auf Initiative der Außenminister
beschließt, dann sollte die erforderliche qualifizierte Mehrheit 72 Prozent
der Mitgliedstaaten entsprechen, die gleichzeitig ebenfalls 65 Prozent der EU-
Bevölkerung repräsentieren. Die Sperrminorität wird künftig erst mit vier Mitgliedstaaten
möglich sein, andernfalls gilt die qualifizierte Mehrheit als
erreicht.
Ministerrat und Bundesrat im Vergleich
Der Ministerrat: Die 25 Mitgliedstaaten der Europäischen Union werden
durch den Ministerrat an der Gesetzgebung der Europäischen Union beteiligt.
In die Sitzungen entsenden die Regierungen ihre Vertreter nach Brüssel
oder Straßburg. Die Einwohnerzahl eines Mitgliedstaates wird durch das
Prinzip der doppelten Mehrheit bei der Abstimmung im Ministerrat berücksichtigt
(vorteilhaft für Deutschland mit 82 Millionen Einwohnern), wobei
aber auch die Anzahl der zustimmenden Staaten in der Regel mindestens 55
Prozent ausmachen muss (vorteilhaft für Luxemburg, Zypern und Malta mit
zusammen drei Stimmen bei insgesamt nur 1,5 Millionen Einwohnern).
Der Deutsche Bundesrat: Die 16 Bundesländer der Bundesrepublik
Deutschland werden durch den Bundesrat an der Gesetzgebung des Bundes
beteiligt. In die Sitzungen entsenden die Landesregierungen ihre Vertreter.
Zu wichtigen Sitzungen kommt der Ministerpräsident höchstpersönlich
nach Berlin. Jedes Land hat je nach Einwohnerzahl unterschiedlich viele
Stimmen. Die Einwohnerzahl wird aber nicht genau proportional gewichtet:
Während das große Flächenland Bayern sechs Stimmen hat, wirft der kleine
Stadtstaat Bremen immerhin drei Stimmen in die Waagschale.
Kolp/Kampfer
Ministerrat – das Machtzentrum der Europäischen Union
Der Ministerrat ist eines der EU-Organe, die das Image Brüssels als bürokratischer
und ineffizienter „Moloch“ immer wieder verschärfen.
Dabei ist der Ministerrat eines der wichtigsten Organe in der EU. Er
bestimmt, was Recht und Gesetz wird und ist dabei das Organ, das die
nationalen Interessen auf europäischer Ebene artikuliert und umsetzt.
Damit verfügt er über die größte Macht in der EU – denn ohne ihn geht
Kolp 147

Artikel 23-25
Der Ministerrat
gar nichts. Zur Undurchsichtigkeit trugen insbesondere die Abstimmungsmodalitäten
und die teilweise bis zu 20 verschiedenen Ratsformationen
bei. Aus diesem Grund konzentrierte sich der Konvent vor
allem auf Reformen bei der Ausweitung von Mehrheitsentscheidungen,
die Abstimmungsmodalitäten, den Ratsvorsitz, aber auch auf die Neugestaltung
der verschiedenen Ratsformationen – die nun Eingang in die
neue Verfassung gefunden haben.
Auf dem Weg zu einer Staatenkammer?
Die Verfassung der Europäischen Union sieht vor, den Ministerrat in seinen
gesetzgeberischen Kompetenzen zu stärken. Diese greifen jedoch zu
kurz und bedeuten sogar ein Rückschritt hinter die Vorschläge des Konvents.
So könnte man die von der Verfassung vorgeschlagene Formation
des „Gesetzgebungsrates“ stärken, indem er zu einer „echten“ zweiten
Kammer (Staatenkammer) – neben dem Parlament (Völkerkammer/
Bürgerkammer) – ausgebaut werden würde. Ähnlich dem Verhältnis
zwischen Bundesrat und Bundestag würde sich der Ministerrat mit dem
Europäischen Parlament die legislative Gewalt teilen. Erheblich ausgeweitet
wurde der Anwendungsbereich des Mitentscheidungsverfahrens,
das künftig Legislativverfahren heißt. 11 Doch auch wenn etwa 95 Prozent
der europäischen Gesetze vom Europäischen Parlament und vom
Ministerrat gemeinsam verabschiedet werden 12 , ist das Parlament dennoch
kein vollständig gleichberechtigter Partner neben dem Ministerrat.
Grundsätzlich gilt, dass das Parlament dann Mitentscheidungsrecht
besitzt, wenn im Ministerrat mit Mehrheit abgestimmt wird. Damit
schließt sich eines der gravierendsten Löcher in der europäischen Legitimationskette,
da legislative Entscheidungen auf Ministerebene in den
meisten Fällen von einer Mehrheit der direkt gewählten Parlamentarier
unterstützt werden müssen. 13 Hinsichtlich der Forderung nach einer klaren
Gewaltentrennung zwischen Ministerrat, Parlament und Kommission
wäre die Schaffung einer eigenständigen Staatenkammer, die an die
Stelle des Ministerrats tritt, ein guter Vorschlag für mehr Demokratie
11
Vgl. http://www.eiz-niedersachsen.de/frames-eiz.html (20.06.2005).
12
Das Parlament erhält ein zusätzliches Mitbestimmungsrecht u.a. in sensiblen Bereichen wie
der Justiz- und Innenpolitik – wenn auch nur teilweise. Der siebenjährige Finanzrahmen der
EU kann weiterhin nur einstimmig beschlossen werden. Ein Vetorecht behält der Ministerrat
auch in der Steuerpolitik und überwiegend in der GASP. Vgl. Artikel 396 Absatz 1–9.
13
Vgl. dazu Artikel 338.
148 Kolp

Der Ministerrat
Artikel 23-25
und Transparenz. Die Legislative bestünde dann aus dem Parlament und
einem aus dem Gesetzgebungsrat hervorgehobenen Senat als Staatenkammer.
14 Dies würde, in Verbindung mit der Angleichung von Mehrheitsentscheidungen
und des Mehrheitsprinzips, nicht nur zu einer besseren
Legitimation und Handlungsfähigkeit des Ministerrates führen,
sondern auch zur Stärkung des Europäischen Parlaments als Legislativorgan,
was zudem viel eher der föderativen Struktur der EU entspräche
(europäisch-zentrale Gesetzgebungskompetenz über das Europäische
Parlament und europäisch-dezentrale Gesetzgebungskompetenz über
den Ministerrat als Organ der Mitgliedstaaten). 15 Zudem würde diese
Kammer zur Wahrung der Souveränität der Nationalstaaten beitragen.
Für die Zukunft wäre das Ziel einer direkt gewählten Staatenkammer
erstrebenswert.
Reform der Vorsitzrotation
Die Bandbreite der Ratsformationen wird sich weiter an den Entscheidungen
des Gipfels von Sevilla orientieren, infolgedessen eine Reduktion
von 16 auf neun Formationen vorgenommen wurde. Auch zukünftig wird
es einen Rat für Landwirtschaft und Fischerei, Justiz und Inneres sowie
für Wirtschaft und Finanzen geben. 16 Der Vorsitz wechselt durch Rotationsverfahren.
Nach der Verfassung soll der Zeitraum des Rotationsverfahrens
durch einen Beschluss des Europäischen Rates festgelegt werden.
Ein Entwurf dafür wurde in Form einer Erklärung beigefügt. 17 Danach
sollen drei Mitgliedstaaten für einen Zeitraum von 18 Monaten zusammen
den Ratsvorsitz innehaben. Die drei Mitglieder innerhalb dieser
„Teampräsidentschaft“ sollen dabei verschiedene, sich ergänzende Aufgaben
wahrnehmen. Die Mitgliedstaaten sind dazu gezwungen, ihre Prioritäten
aufeinander abzustimmen. Gleichwohl ist in der Praxis keine größere
Kohärenz innerhalb der Arbeiten des Ministerrates zu erwarten. Vielmehr
wird das Modell der Teampräsidentschaft wahrscheinlich dazu führen,
dass die Vorsitzenden aufgrund des Willens zur nationalen Profilierung
in ein Konkurrenzverhältnis zueinander treten. 18
14
Vgl. Maurer 2003a, 20.
15
Vgl. Scholz 2003.
16
Genaue Angaben zu weiteren künftigen Ratsformationen sind der Verfassung nicht zu entnehmen.
Vgl. dazu weiter Emmanouilidis 2004, 15.
17
Vgl. CIG 87/04 ADD 2.
18
Vgl. Emmanouilidis 2004, 17.
Kolp 149

Artikel 23-25
Der Ministerrat
Einführung der doppelten Mehrheit
Die Abstimmungsmodalitäten im Ministerrat waren auf der Regierungskonferenz
zur Europäischen Verfassung höchst umstritten. Hier ging es
um die Frage, wie viele Stimmen die einzelnen Mitgliedstaaten erhalten
sollten. Doch ist dieses Problem nicht neu. Seit jeher wird auf Regierungskonferenzen
über die Stimmenverteilung gestritten. Mit dem Vertrag
von Nizza wurde eine neue, dreifache Regelung bei Beschlüssen mit
qualifizierter Mehrheit angenommen. Ein Beschluss kommt demnach
dann zustande, wenn die Mehrheit der Mitglieder des Ministerrates:
• ein bestimmtes Quorum der gewichteten Stimmen erreicht (in der
EU-15: 71,3 Prozent; in der EU-25: 72,4 Prozent) und, auf
gesonderten Antrag eines Mitgliedstaates,
• zusätzlich 62 Prozent der Bevölkerung der EU repräsentiert sind. 19
Durch die Stimmengewichtung soll erreicht werden, dass die großen
Staaten die kleineren mit geringerer Stimmengewichtung nicht überstimmen
und umgekehrt, dass viele kleine Staaten nicht die großen überstimmen.
Ein Korrekturmechanismus bewirkt dabei, dass Staaten mit kleinerer
Bevölkerungszahl relativ überrepräsentiert sind. 20 Auch wenn laut
Nizza ein erforderliches Quorum von 72,3 % der Stimmen erforderlich
ist, bleibt noch jedem Mitgliedstaat die Möglichkeit einen Beschluss zu
blockieren, wenn nicht 62 % der Gesamtbevölkerung der EU repräsentiert
werden.
Die Anwendung dieses Systems, das kleine Länder überrepräsentiert,
ginge in einer EU der 25 bzw. 27 Mitglieder noch stärker zu Lasten der
großen, das heißt bevölkerungsreichen Länder, und würde damit die
demokratische Legitimität der Entscheidungen in Frage stellen. Die Verfassung
sieht deshalb vor, Entscheidungen ab dem 1. November 2009
• mit qualifizierter Mehrheit zu beschließen – wofür eine Mehrheit
der Länder notwendig ist (55 Prozent),
• die zusammen mindestens 65 Prozent der EU-Bevölkerung stellen
(doppelte Mehrheit). 21
Wenn der Beschluss nicht auf der Grundlage einer Initiative der Kommission
oder des EU-Außenministers erfolgt, erhöht sich die notwendi-
19
Vgl. CAP 04/2003.
20
Vgl. http://europa.eu.int/scadplus/leg/de/cig/g4000s.htm (20.06.2005).
21
Vgl. Artikel 25 Absatz 1.
150 Kolp

Der Ministerrat
Artikel 23-25
Regelfall
laut
Verfassung
Mind. 55 % der
Mitgliedstaaten und
mind. 15 Staaten
Mind. 65 % der EU-
Bevölkerung
Mind. 72 % der
Mitgliedstaaten
Mind. 65 % der
EU-Bevölkerung
Sonderfall laut
Verfassung
ge Mehrheit auf mindestens 72 Prozent der Mitgliedstaaten, die ebenfalls
65 Prozent der Bevölkerung repräsentieren müssen. 22
Die Einführung der doppelten Mehrheit stellt hinsichtlich einer verbesserten
Handlungs- bzw. Entscheidungsfähigkeit und Effektivität im
Ministerrat eine bedeutende Verbesserung dar. Die doppelte Mehrheit
verändert vor allem das Gewicht der einzelnen Mitgliedstaaten im
Ministerrat. Bisher wurde Ländern wie Polen und Spanien überproportionales
Gewicht verliehen. Seit dem 1. November 2004 erhalten sie
jeweils 27 Stimmen im Ministerrat und damit nur zwei Stimmen weniger
als große Länder wie Deutschland oder Frankreich. So wird sich
zwar in einer EU der 25 oder gar 27 das absolute Gewicht zum Beispiel
Spaniens kaum ändern, da es mit 39,4 Millionen Einwohnern rund 8,7
Prozent der EU-Bevölkerung stellen würde. Spaniens 27 Stimmen würden
nach der Gewichtung von Nizza hingegen nur 7,8 Prozent der dann
321 Gesamtstimmen ausmachen. In einer EU der 27 würde Spanien
sogar „besser dastehen“ als heute. Erst im Vergleich zu anderen bevölkerungsreichen
Ländern wie Frankreich und Deutschland werden Spaniens
Bedenken deutlich. Das künftige Prinzip bedeutet zum Beispiel
22
Vgl. Artikel 25 Absatz 2.
Kolp 151

Artikel 23-25
Der Ministerrat
für Spanien gegenüber Deutschland eine Reduzierung des Gewichts
sowohl bei der Verabschiedung als auch bei der Blockade von Entscheidungen.
Demnach stellt Deutschland in einer EU der 27 nach dem neuen
Prinzip etwa 17,1 Prozent der Gesamtbevölkerung. Derzeit erreicht
Deutschland mit seinen 29 Stimmen gerade einmal 8,4 Prozent der
Gesamtstimmen. 23 Aus diesen Überlegungen heraus ist auch Polens und
Spaniens Blockadehaltung auf dem Gipfeltreffen im Dezember 2003 zu
verstehen. So beharrte vor allem Polens damaliger Ministerpräsident
Leszek Miller im Streit um die Stimmengewichtung auf dem Prinzip
von Nizza. Für alle Beteiligten geht es jedoch um weit mehr als um das
Prinzip, denn die Stimmengewichte sind besonders wichtig, wenn über
Geld entschieden wird. So will Deutschland als größter Beitragszahler
zum EU-Haushalt seine Kontrolle stärken. Spanien will als Empfängerland
die Brüsseler Töpfe gefüllt wissen. Die deutsche Bundesregierung
beruft sich zudem auf demokratische Prinzipien: So sei es doch ungerecht,
wenn ein deutscher Bürger bei Ratsabstimmungen weniger zähle
als ein Pole oder Spanier. 24
Im Vergleich zum Konventsvorschlag bedeutet die Verfassung einen
Rückschritt, da die Anhebung des Bevölkerungsquorums die Bildung
von Gestaltungsmehrheiten erschwert. Zudem ist das Erreichen von
Sperrminoritäten weiter möglich – obgleich erst mit mindestens vier
statt bisher drei Mitgliedstaaten.
Öfter Mehrheitsentscheidungen im Ministerrat
Zur Verbesserung der Entscheidungsfähigkeit wurden die einstimmig zu
beschließenden Gebiete reduziert. Das Problem des Einstimmigkeitsprinzips
liegt darin, dass es den Ministerrat in seiner Handlungsfähigkeit
lähmt. Der EU wird durch das Einstimmigkeitserfordernis jede
Möglichkeit genommen, schnell zu reagieren. Denn ein Konsens unter
25 bzw. 27 Mitgliedern ist nur schwer zu erzielen. Dennoch ist die Ausweitung
von Mehrheitsentscheidungen nicht das Maß aller Dinge. Denn
Mehrheitsentscheidungen gehen auf Kosten der unterliegenden Mitgliedstaaten.
Deren Ansichten bleiben unberücksichtigt. So befürchten
kleinere Länder nach dem Prinzip der doppelten Mehrheit leichter überstimmt
zu werden. Das Einstimmigkeitsprinzip hingegen führt zu Entscheidungen,
welche von allen Mitgliedstaaten getragen werden.
23
Vgl. Giering 2003.
24
Vgl. Büchner 2003, 2.
152 Kolp

Der Ministerrat
Artikel 23-25
Gleichwohl kann die Ausweitung von Mehrheitsentscheidungen
undurchschaubare Tauschgeschäfte der Minister verhindern. So wurden
im Ministerrat bereits Milchquoten gegen Strukturbeihilfen gehandelt.
Im Ergebnis ist es aber sehr wahrscheinlich, dass das Festhalten am Einstimmigkeitsprinzip
in etwa 70 Politikbereichen den Ministerrat dauerhaft
blockieren würde. Aus diesem Grund wurde für die Fälle, in denen
keine Einigung für den Übergang zur qualifizierten Mehrheit erzielt
wurde, eine allgemeine „Passerelle-Klausel“ vorgesehen. Danach kann
der Europäische Rat nach Zustimmung des Europäischen Parlaments
einstimmig beschließen, dass der Rat künftig mit qualifizierter Mehrheit
beschließt 25 , ohne dass eine Vertragsrevision oder eine Ratifizierung
durch jeden einzelnen Mitgliedstaat erforderlich wird. Jedoch reicht
bereits der formelle Widerstand eines nationalen Parlaments aus, um
diese Anwendung zu blockieren. 26 Andererseits werden damit die Kontrollrechte
der nationalen Parlamente bei der Übertragung von Hoheitsrechten
gewahrt. Theoretisch kann die Passerelle-Klausel innerhalb der
Mehrheitsfragen im Ministerrat beitragen, sich dynamisch zu entwickeln.
Praktisch ist dies jedoch fraglich, da diese Möglichkeit einen einstimmigen
Beschluss der Staats- und Regierungschefs voraussetzt.
Die Doppelrolle des neuen Europäischen Außenministers
Beim Rat für Auswärtige Angelegenheiten soll künftig ein hauptamtlicher
Europäischer Minister den Vorsitz führen, der gleichzeitig als
Vizepräsident der Kommission für die auswärtigen Angelegenheiten zuständig
ist (Artikel 28). 27 In dieser Konstruktion nimmt der neue Europäische
Außenminister eine „Doppelrolle“ ein, indem er die Aufgaben
des Kommissars für Auswärtige Angelegenheiten und des beim Ministerrat
verankerten Hohen Vertreters für die Außen- und Sicherheitspolitik
in Personalunion übernehmen soll. Damit ist er sowohl an den
Ministerrat als auch an die Kommission gebunden. Wenn auf der einen
Seite die Schaffung des neuen Amtes zu begrüßen ist – diese Neuerung
kann als erster Schritt zur „Vergemeinschaftung“ der europäischen
Außenpolitik gesehen werden –, sind auf der anderen Seite auch offensichtliche
Probleme mit diesem Posten verbunden. Solange nationale
Souveränitätsvorbehalte den Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik
25
Vgl. Artikel 444, Absatz 1.
26
Vgl. Europäisches Parlament 2004, 4.
27
Artikel 28.
Kolp 153

Artikel 23-25
Der Ministerrat
dominieren, wird es nicht gelingen, die angestrebte eigenständige und
vor allem gemeinschaftliche europäische Außen- und Sicherheitspolitik
über die EU zu erreichen – auch nicht durch einen „Europäischen
Außenminister“. Auch aus institutioneller Sicht ist dieser Posten nicht
gerade unproblematisch, da er gewissermaßen zwischen der Kommission
und dem Rat angesiedelt ist. So wird der Außenminister vom Europäischen
Rat eingesetzt, ist Vizepräsident der Kommission und handelt
zugleich im Auftrag des Ministerrats. Zu der immer wieder geforderten
Transparenz der EU trägt dies nicht gerade bei. Hinzu kommt, dass
damit ein Kommissionsmitglied geschaffen wird, das weder der Wahl
noch der Kontrolle des Europäischen Parlamentes unterliegt. Auch sind
Überlagerungen der Aufgabenbereiche des Europäischen Außenministers
mit denen des Präsidenten des Europäischen Rates und denen des
Kommissionspräsidenten wahrscheinlich. Dies kann zu Auseinandersetzungen
unter den drei verschiedenen Ämtern führen.
Das Ende ist noch nicht erreicht
Trotz der durch die Verfassung erzielten umfassenden Reformen sind
weitere Schritte hin zu mehr Legitimation, Handlungsfähigkeit und
Transparenz im Ministerrat nötig. Zwar wird es durch die Einführung
von Mehrheitsbeschlüssen in wesentlichen Bereichen für die Mitgliedstaaten
zunehmend schwieriger, Entscheidungen zu blockieren. Dennoch
können nach wie vor Handlungsermächtigungen durch Einstimmigkeit
in der EU der 25 zu Handlungsblockaden führen. Und um es mit den
Worten des französischen Außenministers Michel Barnier auszudrücken:
„Einstimmige Kompetenzen sind tote Kompetenzen.“ Ein wichtiger
Fortschritt ist jedoch die Neudefinition von Entscheidungen mit doppelter
Mehrheit. Das heißt, künftig wird eine Mehrheit der Staaten vonnöten
sein, die der Mehrheit der EU-Bevölkerung entsprechen muss. Damit
werden die Interessen aller Länder berücksichtigt. Große Länder können
einen Beschluss nicht aufgrund einer Bevölkerungsmehrheit über kleine
Länder „hinweg“ beschließen. Andererseits können kleine Länder auch
nicht ihr überproportionales Gewicht ausnutzen, da sie ebenfalls mindestens
65 Prozent der EU-Bevölkerung repräsentieren müssen. Zudem fördert
das Verfahren der doppelten Mehrheit die Bildung konstruktiver
Mehrheiten und verringert zugleich die Zahl potentieller Sperrminoritäten.
Die Schaffung einer Ratsformation für Gesetzgebung ist als kleiner
Fortschritt auf dem Weg zu mehr Transparenz und einer verbesserten
Handlungsfähigkeit in der EU zu sehen; ebenso, dass künftig eine Tren-
154 Kolp

Der Ministerrat
Artikel 23-25
nung der Tagungen des „Gesetzgebungsrates“ sowie Formationen des
Ministerrates mit rein exekutiven und koordinierenden Befugnissen
stattfinden, um den Anforderungen an eine klarere Gewaltentrennung
wenigstens zum Teil gerecht zu werden. Dennoch ist die Ablehnung
eines vom Konvent vorgeschlagenen selbständigen Gesetzgebungsrates
bei der Regierungskonferenz zur Europäischen Verfassung ein klarer
Demokratierückschritt. 28 Durch die Haushaltskompetenz, Beteiligung
am Gesetzgebungsverfahren sowie die weiterhin bestehende Kontrollfunktion
des Europäischen Parlaments sind zumindest die Grundlagen
für die Weiterentwicklung eines ausgewogenen und vor allem auch verständlichen
„Zwei-Kammer-Systems“ geschaffen. Dieses System zu
vollenden, hat die Verfassung jedoch versäumt. Auch das neu entwickelte
Rotationssystem im Rat greift in mancher Hinsicht zu kurz. De facto
bedeutet dieses Verfahren, dass im Endeffekt wieder alle sechs Monate
der Vorsitz wechseln wird. Jedoch wurde damit zumindest die Idee eines
dauerhaften Vorsitzes im Ministerrat verworfen.
Der vorgesehene Posten des „Europäischen Außenministers“ bringt zwar
die Möglichkeit mit sich, die EU in der Außenpolitik künftig mit einer
Stimme sprechen zu lassen. Dies wird jedoch nur möglich sein, wenn die
Nationalstaaten mehr Macht an die europäische Ebene abgeben. Solange
dies nicht geschieht, bleibt der Sinn und Zweck eines Europäischen Außenministers
fragwürdig. Auch wenn die Verfassung bezüglich ihrer Reformen
im Ministerrat einen Schritt nach vorn bedeutet, ist das Ende notwendiger
Reformen noch nicht erreicht und damit die eigentliche „Machtstellung“,
die diesem Organ zukommen soll, nicht vollends sichergestellt.
Literatur: Büchner, Gerold (2003): 350 Seiten und 100 Probleme, in: Berliner Zeitung vom
12.12.2003, S. 2. Emmanouilidis, Jannis A. (2004): Die institutionellen Reformen in der Verfassung
– die neue Machtarchitektur in der Europäischen Union – Gütersloh. Emmanouilidis,
Jannis A./Fischer, Thomas (2003): Die Machtfrage europäisch beantworten, unter: http://www.
cap-lmu.de/download/spotlight/Reformspotlight_04-03_d.pdf(20.06.2005). Europäisches
Parlament (2004): Die Europäische Verfassung. Zusammenfassung wesentlicher Inhalte, in:
Medienservice (Sonderausgabe August 2004), unter: http://ue.eu.int/igcpdf/de/04/cg00/
cg00086.de04.pdf (20.06.2005). Giering, Claus (2003): Mutige Entscheidungen und verzagte
Kompromisse – das verzagte Reformpaket des EU-Konvents, unter: http://www.cap.
uni-muenchen.de/aktuell/positionen/2003_08_eukonvent_giering2.htm (20.06.2005). Maurer,
Andreas (2003a): Auf dem Weg zur Staatenkammer, SWP-Studie – Berlin. Andreas Maurer
(2003b): Der Endspurt des Konvents, unter: http://www.swp-berlin.org/common/ get_
document.php?id=129 (20.06.2005). Scholz, Rupert (2003): Eine Verfassung für Europa, unter:
http://www.kas.de/proj/home/pub/30/1/year-2003/dokument_id-2051 (20.06.2005).
28
Vgl. dazu Artikel 49.
Kolp 155

Artikel Julia Strese 26-28
Die Europäische Kommission
Artikel 26-28
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION
Artikel 26: Die Europäische Kommission
Absatz 1: Die Kommission als Hüterin der Verträge
Der Kommission wird in Artikel 26 Absatz 1 die Überwachung der Anwendung
des Gemeinschaftsrechts übertragen. Als Hüterin der Verträge verfolgt sie Gemeinschaftsrechtsverstöße
der Mitgliedstaaten oder von Einzelpersonen. 1 Die
Kommission steht unter der Kontrolle des Gerichtshofes, kontrolliert aber auch
sich selbst. Zu diesem Zweck hat sie den Juristischen Dienst eingerichtet, der
zu allen maßgeblichen Schritten Stellung nimmt.
Die Kommission stellt zudem die Verwaltung der Union bereit und erlässt die
Durchführungsvorschriften für die Europäischen Gesetze. Sie verfolgt und ahndet
beispielsweise Unternehmenskartelle im Wettbewerbsrecht, wobei oftmals
Geldbußen in spektakulärer Höhe festgesetzt werden. Zudem führt sie den
Haushaltsplan aus. Auch die Vertretung der Union nach außen gehört zu ihren
Verwaltungsaufgaben. 2 Diese wichtige Aufgabe der Sprecherin der Union ist
jedoch dadurch eingeschränkt, dass Bereiche wie die Gemeinsame Außen- und
Sicherheitspolitik (GASP) hiervon ausgenommen bleiben. 3 Als Impulsgeberin
und Koordinatorin handelt die Kommission bei der Erfüllung der Aufgabe der
jährlichen und mehrjährigen Programmplanung, mit welcher interinstitutionelle
Vereinbarungen über politische Zielsetzungen vorbereitet werden sollen. 4
Absatz 2: Die Kommission als Motor der Integration
Artikel 26 Absatz 2 stellt eine wichtige Neuerung dar, da er der Kommission
als allgemeine Regel das Recht überträgt, die Vorschläge für Gesetzesakte zu
machen, die das Gesetzgebungsverfahren einleiten. Während das so genannte
Initiativrecht in Artikel 211 EG-Vertrag „nur zwischen den Zeilen durchschimmert“
5 , wird der Kommission nunmehr die Rolle der Exekutive zugeschrieben.
Die Macht des Initiativrechts wird zusätzlich dadurch verstärkt, dass der Ministerrat
gegen den Willen der Kommission deren Vorschlag nur einstimmig
ändern darf. 6 Der Kommission soll also ein scharfes Schwert in die Hand gelegt
werden.
1
Schmitt von Sydow in Groeben/Schwarze 2004, 208.
2
Beutler/Bieber/Epiney/Haag 2001, 168.
3
Vgl. die Artikel 295 und 297.
4
Wie zum Beispiel das Programm „Europa 2010“ für Wohlstand, Solidarität und Sicherheit,
KOM (2005) 12 endgültig.
5
Schmitt von Sydow in Groeben/Schwarze 2004, 205.
6
Vgl. Artikel 395 Absatz 1 und siehe auch die dort genannten Ausnahmen.
156 Strese

Die Europäische Kommission
Artikel 26-28
Absätze 3 bis 6: Die personelle Zusammensetzung der Kommission
Schon jetzt birgt die Größe des Kollegiums, das 25 gleichberechtigte „Chefs“
beinhaltet, auch die Gefahr der Selbstblockade in sich. Bei der traditionell sensiblen
und viel diskutierten Frage der Zusammensetzung der Kommission
haben sich in der Verfassung einschneidende Neuerungen ergeben. 7 Zwar wird
gemäß Absatz 5 die erste Kommission, die in Anwendung der Verfassung
ernannt werden wird, dem momentan geltenden System entsprechen, nach welchem
jeder Mitgliedstaat je einen Kommissar stellt. Die darauf folgenden Kollegien
werden jedoch nur noch die Anzahl von Kommissaren beinhalten, die
zwei Dritteln der Anzahl der Mitgliedstaaten entspricht. 8 Bei voraussichtlich 27
Mitgliedstaaten würde das Kollegium also aus 18 Kommissionsmitgliedern
bestehen, wobei auch der Präsident und der Außenminister mit eingerechnet
sind. Damit hat sich die Union – unter dem Protest der kleineren Mitgliedstaaten
– von dem zuvor eisernen Prinzip 9 der spiegelbildlichen Vertretung der Mitgliedstaaten
in der Kommission gelöst. 10 Kein Mitgliedstaat möchte jedoch nur
zusehen, wie die weit reichenden und auch für ihn gültigen Kommissionsentscheidungen
ohne sein Zutun fallen. Das daher bedeutende und komplizierte 11
Rotationssystem hat die vollkommene Gleichbehandlung der Mitgliedstaaten
zu gewährleisten. Während der Konventsentwurf noch vorsah, dass die in der
aktuellen Amtszeit nicht vertretenen Mitgliedstaaten eine gewisse Kompensation
durch die Ernennung eines Kommissars ohne Stimmrecht aus ihren Reihen
erhalten sollten, hat sich die Regierungskonferenz von diesem – wenig konsistenten
12 – Konzept der so genannten „Junior Commissioners“ abgewandt. Aus
vielen Mitgliedstaaten wurden kritische Stimmen hörbar, nachdem man durchschaut
hatte, dass der „Kommissar zweiter Klasse“ zwar weder Handlungsbefugnisse
noch Stimmrecht haben sollte, aber gleichwohl zahlreiche Ausgaben
für Amtssitz, Mitarbeiter etc. verursachen würde. 13 Um die jeweils nicht vertretenen
Mitgliedstaaten gleichwohl einzubinden, legt die von der Regierungskonferenz
angenommene Erklärung Nr. 6 zu Artikel 26 das Gebot der nahtlosen
Transparenz fest, was jedoch angesichts der Pflicht zur Amtsverschwiegenheit
als ein eher schwacher Trost anmutet. 14 Hinsichtlich der fünfjährigen Amtszeit
der Kommission haben sich keine Änderungen ergeben. Die Amtszeit des
momentan amtierenden Kollegiums endet 2009.
7
Vgl. zum Gang der Verhandlung in Konvent und Regierungskonferenz Fischer 2005, 173.
8
Vgl. Absatz 6. Der Konventsentwurf sah noch die statische Zahl von insgesamt 15 Kommissionsmitgliedern
vor.
9
Das Spiegelbildprinzip war allerdings noch nicht in den Römischen Verträgen verankert.
10
Kritisch hierzu Temple Lang 2004, 551.
11
Vgl. ebd., 556.
12
Vgl. ebd., 558 f.
13
Vgl. die Einschätzung bei Fischer 2005, 173.
14
Vgl. ebd., 174.
Strese 157

Artikel 26-28
Die Europäische Kommission
Absatz 7: Die Unabhängigkeit der Kommissionsmitglieder
Absatz 7 legt die Unabhängigkeit der Kommissionsmitglieder 15 fest. Sie dürfen
insbesondere keine Weisungen von den Regierungen der Mitgliedstaaten entgegennehmen.
Sie übernehmen die Pflicht, bei der Annahme „gewisser Tätigkeiten
oder Vorteile [...] ehrenhaft und zurückhaltend“ zu sein. 16
Absatz 8: Misstrauensantrag und Amtsenthebungsverfahren
Absatz 8 konkretisiert die Verantwortlichkeit des Kollegiums gegenüber dem
Parlament, das gemäß Artikel 340 einen Misstrauensantrag gegen die Kommission
stellen kann. Der Ministerrat ist zudem zur Amtsenthebung einzelner
Kommissionsmitglieder befugt, denen schwere Verfehlungen nachgewiesen
werden. Die Schwelle liegt nicht erst bei strafbarem Verhalten. 17 Dabei muss
die Kommission oder der Rat gemäß Artikel 349 mit einfacher Mehrheit einen
Antrag stellen. Der Gerichtshof spricht sodann die Amtsenthebung aus.
Artikel 27: Der Präsident der Europäischen Kommission
Absatz 1: Die Wahl des Präsidenten
Das Parlament wählt „im Lichte der Europawahlen“ mit einfacher Mehrheit
den Präsidenten der Kommission, wobei es jedoch nur über den vom Europäischen
Rat mit qualifizierter Mehrheit beschlossenen Vorschlag abstimmen
kann, sodass es sich nicht um eine Wahl im Wortsinne handelt. Der Europäische
Rat hat die Zusammensetzung des Europäischen Parlamentes zu beachten,
wodurch die Besetzung der Kommission eine deutliche politische Prägung
bekommt: Der Präsident wird parteipolitisch stets derjenigen Gruppierung
angehören, die die Mehrheit im Parlament innehat.
Absatz 2: Die Wahl der übrigen Kommissionsmitglieder
Der Europäische Rat entwirft im Einvernehmen mit dem gewählten Präsidenten
und auf der Grundlage der Vorschläge der Mitgliedstaaten eine Liste der
übrigen Mitglieder des Kollegiums. Oftmals werden Führungspersonen und
Spitzenpolitiker der Mitgliedstaaten für dieses Amt benannt. Danach erteilt das
Parlament sein Zustimmungsvotum gemeinsam für den Präsidenten, den
Außenminister und die übrigen Kommissionsmitglieder, woraufhin die Kommission
vom Europäischen Rat mit qualifizierter Mehrheit ernannt wird. 18
15
Die Anforderungen an die Unabhängigkeit der Kommissare werden in Art. 347 konkretisiert.
16
Vgl. Artikel 347 Absatz 2.
17
Vgl. ebd.
18
Der Wortlaut des Artikels 27 Absatz 2 klärt nicht, mit welcher Mehrheit das Parlament das
Zustimmungsvotum beschließt. Es erscheint jedoch angesichts der klaren Regelung in Absatz
1, nach der der Präsident mit der einfachen Mehrheit des Parlamentes gewählt wird, möglich,
diese entsprechend auch auf Absatz 2 anzuwenden. Vgl. Fischer 2005, 177.
158 Strese

Die Europäische Kommission
Artikel 26-28
Absatz 3: Die Kompetenzen des Präsidenten
Der Präsident hat die Richtlinienkompetenz hinsichtlich der politischen Aufgaben
inne. Damit bestimmt er sowohl die generellen Zielrichtungen der
Kommissionsarbeit als auch über einzelne Richtungsfragen in der Arbeit der
Kommissare. Weiterhin bestimmt der Präsident die innere Organisation der
Kommission, also die Hierarchien und Entscheidungswege und verteilt die
Ressorts auf die so genannten Generaldirektionen, die nach Sachgebieten wie
zum Beispiel „Binnenmarkt“, „Wettbewerb“ oder „Landwirtschaft“ aufgeteilt
sind. Der Präsident ernennt die Vizepräsidenten und ist befugt, Kommissionsmitglieder
zu entlassen.
Artikel 28: Der europäische Außenminister
Artikel 28 schafft mit dem Außenminister eine völlig neue Position, die den
Kontakt der EU „nach außen“ durch einen konkreten Ansprechpartner als
Mittelsmann der Institution zu anderen Staaten erleichtern soll. Der Konvent
versah das Amt des Außenministers mit dem so genannten „Doppelhut“:
Danach ist der Außenminister gleichzeitig Vizepräsident der Kommission und
Vorsitzender des Rates für auswärtige Angelegenheiten. Da er zudem Teilnehmer
am Europäischen Rat ist, tanzt er gar „auf drei Hochzeiten“ 19 .
Europäische Regierung oder neutraler Verwaltungsapparat?
Die Kommission auf der Suche nach sich selbst
Die schon äußerlich bombastisch anmutende Behörde, die in einem dreiarmigen
Glaspalast in der Rue de la Loi 200 über dem restlichen Brüsseler
Europaviertel thront, ist für viele die größte und bei weitem mächtigste
supranationale Behörde dieses Planeten. 20 Die breit gefächerte
Aufgabenpalette der Kommission bringt so unterschiedliche Anforderungen
an ihre institutionelle Ausgestaltung mit sich, dass ihnen eine einzige
Institution im Grunde nicht gerecht werden kann: Als ausführendes
Verwaltungsorgan muss die Kommission vor allem effizient und flexibel
sein sowie fachliche Kompetenz aufweisen. Eine Blockade durch langwierige,
von mitgliedstaatlichen Partikularinteressen dominierte Entscheidungsprozesse
muss im Hinblick darauf unbedingt vermieden werden.
Die Rolle der Kommission als Programmplanerin und Impulsgeberin
verlangt andererseits nach einer politischen Legitimation, die jeden
19
Papier 2004, 756.
20
Vgl. Oldag/Tillack 2003, 75.
Strese 159

Artikel 26-28
Die Europäische Kommission
Mitgliedstaat berücksichtigt. Als Hüterin der Verträge muss sie wiederum
eine möglichst neutrale Stellung beziehen und allein gesamteuropäische
Interessen in den Vordergrund stellen. In der Verfassung wurde
zwar zaghaft eine gewisse Politisierung der traditionell neutralen Behörde
angestrebt. Wie zu zeigen sein wird, überwiegen jedoch weiterhin
jene Elemente, die eine neutrale Regulierungsbehörde kennzeichnen.
Auf dem Weg zu einer Politisierung der Kommission?
Auch wenn sie bereits teilweise als die europäische Regierung angesehen
wird 21 , fehlt der Kommission bislang vor allem im Hinblick auf die
Art der Ernennung der Kommissare und des Präsidenten die Prägung als
politisches Organ. Die in der Verfassung neu geregelte Wahl des Präsidenten
der Kommission stellt immerhin einen deutlichen Schritt hin zur
„Parlamentarisierung“ der Kommission dar: Artikel 27 Absatz 1 regelt,
dass der Europäische Rat bei seinem Vorschlag das „Ergebnis der Wahlen
zum Europäischen Parlament“ zu berücksichtigen hat. Damit erfährt
die Bedeutung der Parlamentswahlen eine Aufwertung und die bislang
neutrale Besetzung der Kommission erhält eine deutlich politische
Note, die sie dem Wesen einer Regierung schon näher kommen lässt.
Dass gleichzeitig die Macht des Präsidenten erweitert wurde, verstärkt
diesen Effekt der Politisierung noch.
Freilich bleibt zweifelhaft, inwieweit eine Parlamentarisierung der
Kommission tatsächlich einer Politisierung gleichkommt: Ein Blick auf
die zum Teil erschreckend geringe Wahlbeteiligung bei den Europawahlen
macht klar, dass die demokratische Legitimierung in dieser Hinsicht
noch zu wünschen übrig lässt. Die faktische Situation hält damit nicht,
was die verfassungstheoretische Vorgabe verspricht. Von der Kommission
als einem nunmehr politischen Gremium zu sprechen, wäre daher
wohl übereilt. Hinzu kommt, dass der mutige Schritt, den man bei der
Wahl des Präsidenten durch das Europäische Parlament wagte, nicht
auch gleichzeitig bei der Wahl der übrigen Kommissionsmitglieder vollzogen
wurde. Ihre Sachentscheidungen müssen die Kommissare nicht
unter dem Druck der Mehrheiten im Parlament treffen. Unabhängig von
parlamentarischer Kontrolle agieren auch die Generaldirektoren, die
den einzelnen Generaldirektionen der Kommissare vorstehen und für
viele die eigentlichen Lenker in Brüssel sind. Die hohen Beamten, die
21
Vgl. Cromme 2005, 44.
160 Strese

Die Europäische Kommission
Artikel 26-28
häufig aufgrund ihrer langjährigen Praxis über mehr spezifische Fachkompetenz
verfügen als die Kommissare, sind in der Tat wichtige
„Strippenzieher“ der Eurokratie. Sie sind nicht nur fachlich brillant,
sondern beherrschen auch die Tricks der ganz speziellen Brüsseler
Diplomatie, in der man mit den herkömmlichen Methoden des in den
Mitgliedstaaten bekannten Politikgeschäfts häufig nicht weit kommt.
Hinzu kommt, dass sie teilweise auch die Kollegienwechsel überstehen
und aufgrund dieser in der Kommission ansonsten ungekannten Kontinuität
ihre Machtstellung ausweiten können. Da die Generaldirektoren
zumeist entscheiden, welche Punkte auf die Tagesordnung der wöchentlichen
Sitzungen der Generaldirektion mit ihrem Kommissar kommen
und auch die Art und Weise bestimmen, in der die Sachverhalte dort dargestellt
werden, ist ihr Einfluss auf die ohnehin chronisch überlasteten
Kommissare immens. Im Hinblick auf die teilweise an der mangelnden
demokratischen Legitimierung dieser „Barone der Eurokratie“ geübte
Kritik 22 sei jedoch unterstrichen, dass die in den Generaldirektionen
dringend benötigte Sachkompetenz eben nicht beliebig ersetzbar ist und
gerade die Kontinuität erst die Herausbildung fachlicher Exzellenz
ermöglicht. Hingewiesen sei auch auf den Juristischen Dienst, dessen
Urteil als Kontrollinstanz in den Reihen der Kommission gefürchtet ist
und dessen Bedeutung die einer bloßen Rechtsabteilung erheblich übersteigt.
Vom mitgliedstaatlichen Repräsentativorgan zur gesamteuropäischen
Interessenvertreterin?
Die in der Verfassung vorhergesehene Schrumpfung der Anzahl der
Kommissionsmitglieder könnte eine Abwendung von mitgliedstaatlichen
Einzelinteressen hin zu einer stärkeren Fokussierung auf das gesamteuropäische
Wohl bedeuten. Selbstverständlich ist der Kommission
schon immer die Vertretung gesamteuropäischer Interessen zugedacht: 23
Während der Ministerrat durch die intergouvernementale Methode
geprägt ist, also dem Ausgleich nationaler Interessen dienen soll, sollen
die Kommissionsmitglieder gerade nicht ihren Heimatstaat vertreten,
sondern die genuinen Unionsinteressen verfechten. Das europäische
Interesse beinhaltet nicht lediglich die Summe der mitgliedstaatlichen
22
Vgl. Oldag/Tillack 2003, 79.
23
Vgl. Artikel 213 Absatz 1 des EG-Vertrags.
Strese 161

Artikel 26-28
Die Europäische Kommission
Interessen, sondern hat die Verbesserung der Lebensbedingungen der
gesamten Bevölkerung sowie die Durchsetzung der Zielsetzungen der
Verfassung, wie sie in der Präambel und in Artikel 3 niedergelegt sind,
vor Augen. 24 Es ist jedoch kein Geheimnis, dass jeder Kommissar sich
in der Praxis sehr wohl dem Druck seines Heimatstaates ausgesetzt
sieht. 25 Auf diese Weise wurde die Kommission in gewissem Maße doch
zum „Repräsentativorgan“ 26 und könnte – überspitzt dargestellt – im
schlechtesten Fall gleichsam zu einem Abbild des Ausschusses der ständigen
Vertreter werden, den es ja bereits gibt. 27
Die Verfassung weicht nun vom Spiegelbildprinzip ab. Wenn damit
nicht alle Mitgliedstaaten ihren „eigenen“ Vertreter entsenden können,
tritt der gesamteuropäische Auftrag und neutrale Charakter noch deutlicher
in den Vordergrund. Würden auch die nicht personell vertretenen
Mitgliedstaaten die Beschlüsse des Kollegiums akzeptieren, wäre ein
weiterer großer Schritt zur Schaffung einer europäischen Identität
erfolgt: Die Ansicht der europäischen Kommission wäre danach nicht
nur die Summe der mitgliedstaatlichen Partikularinteressen, sondern
bekäme einen eigenen, supranationalen, eben europäischen Charakter.
So weit die Theorie. Ob die Mitgliedstaaten jedoch die Beschlüsse einer
Kommission, in der sie keinen Einfluss geltend machen können, tatsächlich
akzeptieren werden, ist eine ganz andere Frage. Die psychologische,
vertrauensfördernde Wirkung der eigenen Beteiligung an Beschlüssen
darf keinesfalls unterschätzt werden! Gerade im Falle der
Überstimmung der großen Mitgliedstaaten durch eine – bevölkerungsmäßig
deutlich unterlegene – Koalition kleinerer Mitgliedstaaten ist die
uneingeschränkte Akzeptanz solcher Kommissions-Mehrheitsentscheidungen
eher schwer vorstellbar 28 , wenn auch nicht undenkbar. Nicht
einmal die Rückkehr zum Spiegelbildprinzip durch eine einstimmig
beschlossene Änderung dieser Regel durch den Europäischen Rat ist
angesichts der Interessenlage der Regierungschefs, die sehr wahrschein-
24
Diese beinhalten die Schaffung und Förderung eines Raumes der Freiheit, der Sicherheit und
des Rechts sowie des Binnenmarktes mit freiem und unverfälschtem Wettbewerb.
25
Schmitt von Sydow in Groeben/Schwarze 2004, 242.
26
Collignon 2003, 157.
27
Der so genannte COREPER (Comité des Représentants Permanents des Etats Membres) hat
die Aufgabe, die Ratstagungen inhaltlich vorzubereiten. Er besteht aus dem Kollegium der
Botschafter der Mitgliedstaaten und deren Stellvertretern.
28
Vgl. Temple Lang 2004, 564.
162 Strese

Die Europäische Kommission
Artikel 26-28
lich nur ungern von ihrer Hausmacht ablassen wollen, ausgeschlossen. 29
Erst die Praxis eines verkleinerten Kollegiums wird also zeigen, wie
weit die „Europäisierung“ der Kommission tatsächlich vorangeschritten
ist.
Vom Team der Kommissare zum gelenkten Präsidialorgan?
Die Stärkung der Stellung des Präsidenten deutet auch noch eine andere
Entwicklung an: Mit der Machterweiterung des Präsidenten wird die
Kommission einen Schritt vom kollegialen Organ hin zu einer präsidialen
Regulierungsbehörde vollziehen. Mit der Betonung der hierarchischen
Struktur soll eine weitere Effizienzsteigerung erreicht werden.
Die starken Kompetenzen des Präsidenten führen zu einer Aufweichung
des Kollegialitätsprinzips, das freilich ausdrücklich im Text des Artikels
27 Absatz 3 als Arbeitsauftrag an den Präsidenten genannt wird. Zwar
hat der Präsident nicht etwa besondere Stimmrechte: Die Beschlüsse
werden nach der Geschäftsordnung der Kommission stets mit einfacher
Mehrheit gefasst. Insbesondere seine Macht über die Zuständigkeitsverteilung
innerhalb der Kommission 30 sowie seine Haftung für einzelne
Mitglieder unterstreichen jedoch seine Führungsrolle deutlich.
Mit der Stärkung des Präsidenten und der Einschränkung des Kollegialitätsprinzips
wird der Charakter der Kommission als Regulierungsbehörde
hervorgehoben. Die vertikale, beinahe autoritäre Ausrichtung entspricht
eher der Struktur einer Behörde denn der eines politischen Plenums.
Merkmalen wie Effizienz, Leistungsfähigkeit und Organisationsstraffheit
wurde hier gegenüber der politischen Legitimität des Entscheidungsvorgangs
eindeutig der Vorrang gegeben. Umso weniger
kann die von der Verfassung vorgesehene Kommission als politisches
Gremium eingeschätzt werden.
In der starken Hand des Präsidenten liegt jedoch auf der anderen Seite
tatsächlich die Chance, die Effektivität und Kohärenz der Kommissionsarbeit
zu verstärken. Unstimmigkeiten in der Arbeit der einzelnen
Kommissare werden vermieden, wenn dem Präsidenten das letzte Wort
zukommt. Kritiker werfen den Kommissaren häufig vor, sich durch
nationale Teilinteressen blenden zu lassen oder sich hinter den Mehrheitsbeschlüssen
des Kollegiums zu verstecken, ohne sich wirklich ver-
29
Vgl. Wessels 2004, 171.
30
Vgl. Artikel 350.
Strese 163

Artikel 26-28
Die Europäische Kommission
antwortlich zu fühlen. 31 Ein weiterer Vorteil der neuen Regel ist, dass
mit der Erweiterung seiner Macht auch gleichzeitig die Verantwortlichkeit
des Präsidenten verstärkt wird: Er muss dafür geradestehen, dass
seine Ziele erreicht werden, was ebenfalls eine Qualitäts- und Effektivitätssteigerung
seiner Arbeit mit sich bringen sollte. Letztlich sind es
ungeachtet aller staatsorganisationsrechtlichen Erwägungen solche
Merkmale, die einer Kommission erst den tatsächlichen Respekt unter
den Mitgliedstaaten und unter den Unionsbürgern verschaffen können.
Unikum Kommission
Die Entwicklung, deren Ergebnis sich in der Verfassung niedergeschlagen
hat, hat gezeigt, dass zwar eine gewisse Politisierung der Kommission
gewollt war, letztlich aber das Verlangen nach der Effizienz und
Neutralität der Institution doch größer war. Vor einer Verurteilung dieses
Konzepts vor dem Hintergrund mitgliedstaatlicher Systeme der
Gewaltenteilung, in denen eine Vermischung der Gewalten undenkbar
ist, sei gewarnt: Im europäischen System der checks and balances erfüllt
die Kommission im Interessenausgleich zwischen der Union und den
Mitgliedstaaten mit Erfolg ihre ganz eigene Aufgabe – sie ist eben ein
Unikum.
Literatur: Berg, Carsten/Kampfer, Georg Kristian (Hrsg.) (2004): Verfassung für Europa.
Taschenkommentar für junge Bürgerinnen und Bürger, 1. Aufl. – Bielefeld. Beutler, Bengt/
Bieber, Roland/Epiney, Astrid/Haag, Marcel (Hrsg.) (2001): Die Europäische Union. Rechtsordnung
und Politik, 5. Aufl. – Baden-Baden. Collignon, Stefan (2003): The European Republic – London.
Cromme, Franz (2005): Spezifische Bauelemente der europäischen Verfassung, in: Europa-
Recht, H. 1, Jg. 40, S. 36–53. Fischer, Klemens H. (2005): Der Europäische Verfassungsvertrag.
Texte und Kommentar – Baden-Baden/Wien/Bern. Groeben, Hans von der/Schwarze, Jürgen
(Hrsg.) (2004): Kommentar zum Vertrag über die Europäische Union und zur Gründung der
Europäischen Gemeinschaft, 6. Aufl. – Baden-Baden. Oldag, Andreas/Tillack, Hans-Martin
(2003): Raumschiff Brüssel: Wie die Demokratie in Europa scheitert – Berlin. Papier, Hans-
Jürgen (2004): Die Neuordnung der Europäischen Union. Zum Vertrag über eine Verfassung für
Europa, in: Europäische Grundrechte-Zeitschrift, H. 1, Jg. 40, S. 753-785. Temple Lang, John
(2004): The main issues after the Convention on the Constitutional Treaty for Europe, in: Fordham
International Law Journal, H. 27, Jg. 25, S. 544–589. Wessels, Wolfgang (2004): Die institutionelle
Architektur der EU nach der europäischen Verfassung: Höhere Entscheidungsdynamik –
neue Koalitionen?, in: Integration, H. 3, Jg. 27, S. 161–175.
31
Vgl. Oldag/Tillack 2003, 76.
164 Strese

Der Gerichtshof der Europäischen Union
Reinhard Ruge
Artikel 29
DER GERICHTSHOF DER EUROPÄISCHEN UNION
Artikel 29: Der Gerichtshof der Europäischen Union
Der Gerichtshof ist nach dem Wortlaut der Verfassung eines der fünf „Organe der
Union“. Wie bei den übrigen Organen legt auch Artikel 29 lediglich den allgemeinen
Rahmen für den Gerichtshof fest, während die Ausgestaltung im Einzelnen
den Artikeln 353 bis 383 in Teil III der Verfassung überlassen wird. Der
Begriff des Gerichtshofs der Union wird als Oberbegriff für die verschiedenen
voneinander unabhängigen Gerichte, die so genannten Spruchkörper, verwendet.
Diese sind der Europäische Gerichtshof, das Gericht und die Fachgerichte.
Das Gericht ist in Streitverfahren regelmäßig die erste Instanz. Seine Urteile
können durch den Europäischen Gerichtshof in zweiter Instanz überprüft werden.
Soweit Fachgerichten eingerichtet werden, sind sie die Eingangsinstanz für
Fragen in bestimmten Sachgebieten. Zweite Instanz ist hierbei das Gericht.
In verschiedenen Klageverfahren bleibt der Gerichtshof erste und letzte
Instanz. Dies sind in erster Linie die Verfahren, welche sich mit der Einhaltung
der Rechte und Pflichten der EU-Organe oder der Mitgliedstaaten befassen. 1
Klagerecht haben nicht nur die EU-Organe und die Mitgliedstaaten, sondern
auch Bürger und Unternehmen, wenn sie durch den Rechtsakt der Union, gegen
den sie klagen, unmittelbar und individuell betroffen sind. 2 Auch das Vorabentscheidungsverfahren,
das heißt die Vorlage einer europarechtlichen Frage
durch ein Gericht eines Mitgliedstaates, bleibt dem Gerichtshof vorbehalten.
Der Europäische Gerichtshof und das Gericht bestehen aus einem Richter je
Mitgliedstaat. Der Europäische Gerichtshof wird zusätzlich von Generalanwälten
unterstützt. Die Mitglieder des Gerichtshofs werden von den Regierungen
der Mitgliedstaaten im gegenseitigen Einvernehmen für sechs Jahre ernannt.
Der Gerichtshof als Motor und Spiegelbild der Integration
Vor Gericht ist es wie auf hoher See: Man ist allein in Gottes Hand.
Durch Redensarten wie diese tröstet mancher Rechtsanwalt seinen Mandanten
– und sich selbst –, wenn ein Gerichtsprozess vor deutschen
Gerichten verloren geht. Dieser Spruch lässt sich aber auch auf die
europäische Gerichtsbarkeit übertragen, denn vielen Bürgern erscheint
die europäische Gerichtsbarkeit undurchsichtig und fremd.
1
Vgl. im Einzelnen Artikel 263.
2
Vgl. im Einzelnen Artikel 270, insbesondere Absatz 4.
Ruge 165

Artikel 29
Der Gerichtshof der Europäischen Union
Der Gerichtshof der Europäischen Union
- vereinfachtes Modell -
EU-Bürger/in
Unternehmen
Klage
fühlt sich durch
EU-Recht verletzt
Regelfall
Spezialfall
Gericht
25 Richter
Fachgericht
z.B. für Personalfragen
Stellungnahmen
erstellt
erstellt
8 Generalanwälte
Urteil
Urteil
in wichtigen Fällen
Klage
Europäischer
Gerichtshof
25 Richter
erstellt
Stellungnahmen
Urteil
8 Generalanwälte
EU-Mitgliedstaat
EU-Organ
fühlt sich in seinem
Recht verletzt
Mitgliedstaatliches
Gericht
Urteil wird ggf. in 2. Instanz geprüft durch
Vorlage europarechtlicher Fragen
Grafik: Ann-Kathrin Fischer
Oberstes Ziel der „dritten Gewalt“ auf europäischer Ebene ist es, für
eine einheitliche Anwendung und Auslegung des europäischen Rechts
zu sorgen. Würde man nämlich die Auslegung des europäischen Rechts
den nationalen Gerichten überlassen, so bestünde die Gefahr, dass die
Gerichte jedes einzelnen Mitgliedstaates das europäische Recht jeweils
nach ihren eigenen Vorstellungen auslegen würden. Dies wäre dann aber
der Anfang vom Ende der EU, denn jeder Mitgliedstaat könnte über
seine Gerichte die Regelungen der EU torpedieren und aushebeln. Der
Gewinn der EU besteht aber gerade darin, dass für eine Vielzahl von
Fällen einheitliche Regelungen getroffen werden. Dadurch kann auf der
166 Ruge

Der Gerichtshof der Europäischen Union
Artikel 29
einen Seite in ganz Europa ein gewisses Mindestmaß an sozialer und
technischer Sicherheit, Umweltschutz und Versorgung mit bestimmten
Produkten und Dienstleistungen („Daseinsvorsorge“) sichergestellt und
damit das große Ziel der Angleichung der Lebensverhältnisse in der
ganzen EU verwirklicht werden. Auf der anderen Seite werden durch
die einheitliche Rechtsanwendung gleiche Wettbewerbsbedingungen
zwischen den Unternehmen aus den Mitgliedstaaten hergestellt. Es soll
verhindert werden, dass ein Mitgliedstaat unter dem Deckmantel angeblich
fehlender Umwelt- oder Sicherheitsstandards fremde Produkte
nicht für den Import zulässt, obwohl der eigentliche Grund ein anderer
ist: nämlich die Abschottung des eigenen Wirtschaftsmarktes vor ausländischen
Produkten. Gleiches gilt für nationale Fördermaßnahmen für
Wirtschaftsunternehmen. Auch hier muss ein europäischer Rechtsrahmen
dafür sorgen, dass nicht Unternehmen aus einem Mitgliedstaat aufgrund
staatlicher Förderung Vorteile gegenüber Unternehmen aus anderen
Mitgliedstaaten erhalten.
Der Gerichtshof als Motor der Integration: Anwendung, Auslegung
und Fortbildung des EU-Rechts
Die europäische Gerichtsbarkeit hat drei Aufgaben: Kontrolle der
Anwendung des Gemeinschaftsrechts, Auslegung des Gemeinschafsrechts
und Fortbildung des Gemeinschaftsrechts. 3
• Kontrolle der Anwendung des EU-Rechts: Das Europarecht wird
sowohl durch die Organe der EU, zum Beispiel die Kommission
oder den Ministerrat, als auch durch die Behörden der Mitgliedstaaten
angewendet. Daher bezieht sich die Kontrolle der Anwendung
des Europarechts sowohl auf das Verhalten der europäischen Organe
als auch auf das Verhalten der Mitgliedstaaten und ihrer Organe.
So kann etwa der Gerichtshof auf europäischer Ebene von der Kommission
wegen Verstößen gegen das Wettbewerbsrecht der Union
verhängte Bußgelder aufheben. Auf nationaler Ebene kann er ein
deutsches Importverbot für Bier, das nicht nach dem deutschen
Reinheitsgebot gebraut wurde, für rechtswidrig erklären und eine
Schadensersatzverpflichtung gegen Deutschland wegen Verletzung
europäischen Rechts aussprechen.
3
Vgl. Borchardt 2002, 117 ff.
Ruge 167

Artikel 29
Der Gerichtshof der Europäischen Union
• Auslegung des EU-Rechts: Treten bei der Anwendung von Europarecht
durch die EU-Organe oder die Mitgliedstaaten Unklarheiten
auf, legt der Gerichtshof den Inhalt der umstrittenen Rechtsbestimmungen
aus. So befasste sich der Gerichtshof mit der im Einzelnen
umstrittenen Reichweite des Gebots gleicher Bezahlung von Männern
und Frauen für gleiche Arbeit nach Artikel 141 EG-Vertrag. Es
ging dabei um die Frage, ob das Gleichbehandlungsgebot einen
Ausschluss von lediglich teilzeitbeschäftigten Arbeitnehmern von
Leistungen einer Betriebsrente zulässt, und zwar vor dem Hintergrund,
dass 95 % aller Teilzeitbeschäftigten Frauen sind. Eine eindeutige
Aussage enthält die einschlägige Vorschrift des Artikel 141
EG-Vertrag nicht. Der Gerichtshof urteilte, dass auch solche
Ungleichbehandlungen vom Diskriminierungsverbot des Artikel
114 EG-Vertrag erfasst werden, die zwar nicht direkt zwischen
Männern und Frauen unterscheiden, aber im Ergebnis gerade eine
Gruppe besonders treffen würden, hier also die Frauen als überwiegend
in Teilzeit beschäftigte Personen. Den Klägerinnen wurde
im Ergebnis aufgrund des EU-Rechts ein rückwirkendes unbefristetes
Leistungsrecht aus der Betriebsrentenversicherung zugestanden,
obwohl sie nach nationalem Recht davon ausgeschlossen
waren. 4
• Fortbildung des EU-Rechts: Schließlich sind immer wieder Situationen
denkbar, in denen auch die Auslegung des Rechts nicht zu
eindeutigen Ergebnissen führt. Für diesen Fall trifft die europäische
Gerichtsbarkeit, ähnlich wie die nationalen Gerichte, die Aufgabe
der Rechtsfortbildung. Der Gerichtshof schließt in diesem Fall
durch seine Rechtsprechung bestehende Lücken des geschriebenen
Rechts. In zahlreichen Fällen hat sich erwiesen, dass der Gerichtshof
mit seiner Rechtsprechung die Integration der Union vorantreibt.
Er wird daher als Motor der Integration bezeichnet. So zielen
seine Entscheidungen regelmäßig darauf ab, die Arbeitsmöglichkeiten
der EU-Organe zu stärken, Handelshemmnisse oder Diskriminierungen
zwischen den nationalen Staaten abzubauen. Zum Beispiel
hat der EuGH zu Beginn der Geschichte der EU in zwei Urtei-
4
Vgl. EuGH, Urteil vom 9.2.1999, Slg. I-1999, 623, Rs. C-167/97 – Seymour Smith u.a.; Urteile
v. 10.2.2000, Slg. I-2000, 743, Rs. C-234-235/96-Vick&Conze/Deutsche Telekom; Rs. C-
270-271/97 – Deutsche Post/Sievers & Schrage.
168 Ruge

Der Gerichtshof der Europäischen Union
Artikel 29
len entschieden, dass das Europarecht eine eigenständige Rechtsordnung
darstellt und im Falle des Widerspruchs zwischen europäischem
und nationalem Recht das Europarecht Vorrang vor dem
nationalen Recht besitzt. Steht also eine Vorschrift des Europarechts
im Widerspruch zu einer Vorschrift des nationalen Rechts, so
wird auf den betreffenden Fall ausschließlich das EU-Recht angewendet.
Dieser Grundsatz, der damals in den 1960er Jahren spektakulär
war, ist heute allgemein anerkannt und einer der zentralen
Bausteine der Rechtsordnung der Union. 5 Neben diesen, die EU-
Rechtsordnung stärkenden Urteilen gibt es auch rechtsfortbildende
Entscheidungen des Gerichtshofs zum Abbau von Handelshemmnissen.
So hat der Gerichtshof entschieden, dass Mitgliedstaaten
schadensersatzpflichtig sind, wenn sie EU-Recht nicht in nationales
Recht umsetzen und dadurch Dritten ein Schaden entsteht. Deutschland
wurde zu Schadensersatzleistung verpflichtet, da es – dem
Europarecht zuwider – unter Berufung auf das deutsche Reinheitsgebot
Bier aus Frankreich nicht nach Deutschland importieren ließ
und damit einem französischen Bierproduzenten erheblichen Schaden
zufügte. 6 Diese Schadensersatzpflicht war in den EG-Verträgen
nie vorgesehen.
Schließlich hat der Gerichtshof der EU zu neuen Politikfelder verholfen.
So konnte die Kommission mit Rückendeckung des Gerichtshofs
eine europäische Energiepolitik entwickeln, obwohl das Europarecht
eine Tätigkeit der Union hier nicht vorsah. Die Verfassung hat diesen
neuen Politikbereich nun in Artikel 256 festgeschrieben. 7
Der Gerichtshof als Spiegelbild der Integration
Der Gerichtshof ist aber nicht nur Motor der Integration. Man kann ihn
auch als deren Spiegelbild bezeichnen. Seit den Verträgen von Rom und
Paris in den 1950er Jahren vollzieht sich eine stete Vertiefung der Integration.
Das bedeutet, dass mit jedem neuen Vertrag unter Abänderung
5
Vgl. EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 – Van Gend & Loos, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 –
Costa/ENEL; Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 – Simmenthal; dazu ausführlich Ruge 2004, 284 f.
6
Vgl. EuGH, Rs. C-46/93, Slg. I-1029 – Brasserie de Pêcheur. Vgl. auch Rs. C-6&9/90, Slg. I-
5357 – Francovich.
7
Vgl. ausführlich zur zentralen Rolle des EuGH bei der Begründung einer EU-Energiepolitik
ohne jegliche Kompetenz im EG-Vertrag Ruge 2004, 106 ff.
Ruge 169

Artikel 29
Der Gerichtshof der Europäischen Union
der Grundverträge von Rom und Paris die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten
intensiviert und die Institutionen der EU gestärkt wurden.
Die Handelshemmnisse zwischen den Mitgliedstaaten wurden abgebaut.
8 Entlang des Prozesses der fortwährenden Vertiefung der Union
entwickelte sich der Gerichtshof. Zudem führte die Aufnahme immer
neuer Mitgliedstaaten in die EU zu einer stärkeren Belastung, die in die
Schaffung eines zweiten Spruchkörpers, des Gerichts erster Instanz, im
Jahre 1989 mündete.
Auch nachdem durch den Vertrag von Maastricht 1992 die drei Gemeinschaften
9 und die beiden neuen Bereiche Zusammenarbeit in der Justizund
Innenpolitik sowie Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
unter das Dach der Europäischen Union gestellt worden waren, wurde
die Reichweite der europäischen Urteilssprüche durch den Vertrag von
Amsterdam aus dem Jahr 1996 noch weiter vergrößert 10 und auch der
Vertrag von Nizza brachte 2001 Änderungen organisatorischer Art. So
gestaltete man das Gericht erster Instanz zu einem vom EuGH unabhängigen
Rechtsprechungsorgan der Gemeinschaft um, das in gewissen
Grenzen nunmehr auch in Vorabentscheidungsverfahren entscheidet.
Zudem wurden beim Gericht erster Instanz so genannte Gerichtliche
Kammern für bestimmte Sachbereiche eingerichtet, zum Beispiel für
Personalstreitigkeiten. 11
Es ist daher nicht verwunderlich, dass die Verfassung diese dynamische
Entwicklung fortführt. Eine erhebliche Neuerung bringt die Eingliederung
der Grundrechtecharta. Diese hat bisher keine verbindliche
Rechtswirkung und der Gerichtshof konnte bei seiner bisherigen
Rechtsprechung die Grundrechte der Charta nicht direkt berücksichtigen.
12 Artikel 7 der Verfassung sieht nun vor, dass sich die Gerichtsbarkeit
auch auf die Einhaltung der Grundrechtecharta erstreckt. Begrenzt
wird diese Ausdehnung allein dadurch, dass nach Artikel 111 die dort
genannten Grundrechte nur für die EU-Organe und für die Mitgliedstaaten
bei der Ausführung des EU-Rechts gelten, also nicht für die Anwen-
8
Vgl. zu den rechtlichen Grenzen der Integration Huber 1993 und 2001.
9
Europäische Gemeinschaft, Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl und EURATOM
10
Vgl. Classen 1999, 73 ff.
11
Vgl. Borchardt 2002, 125 ff. und Sack 2001, 77 ff.
12
Vgl. Borchardt 2002, Rn. 144; Pernice 2000, 847 ff.; Schmitz 2001, 833 ff. Vgl. hierzu auch
den Text von Stephan Korte in diesem Band.
170 Ruge

Der Gerichtshof der Europäischen Union
Artikel 29
dung nationalen Rechts durch die Mitgliedstaaten. Hier gilt weiterhin
nationales Verfassungsrecht.
Eine grundlegende Änderung bringt die Auflösung des bisherigen „Säulenmodells“
des Maastrichter Vertrags mit sich. Danach variierte die
Rechtsprechung des Gerichtshofs in ihrer Reichweite stark danach, um
welche der drei „Säulen“ der Union es in einem Rechtsstreit ging. Während
in der ersten Säule, den Grundverträgen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft,
der Gerichtshof volle Rechtsprechungsgewalt
besaß, war diese für die zweite und dritte Säule, die Bereiche Zusammenarbeit
im Bereich Justiz und Inneres sowie Gemeinsame Außenund
Sicherheitspolitik stark eingeschränkt. Für den Bereich der Justizund
Innenpolitik sind die Beschränkungen nunmehr aufgehoben.
Begrüßenswert ist auch die durch Artikel 358 der Verfassung neu eingeführte
Abgrenzung der Zuständigkeiten von Europäischem Gerichtshof,
Gericht und Fachgerichten. Das Bemühen um klare Kompetenzabgrenzungen
ist ja ein zentrales Anliegen der Verfassungsreform. Dem entspricht
die nunmehr eingeführte Zuständigkeitsvermutung. Danach ist
das Gericht grundsätzlich für alle Klagen zuständig, wenn nicht die Satzung
des Gerichtshofes bestimmte Verfahren oder Sachgebiete dem
Europäischen Gerichtshof vorbehält. Neu sind auch die so genannten
Fachgerichte, die für bestimmte Sachgebiete eingerichtet werden können.
Zudem wird der Instanzenzug klar geregelt. Danach bildet das
Gericht grundsätzlich die erste Instanz. Gegen seine Entscheidungen
gibt es ein Rechtsmittel zum Gerichtshof. Wenn ein Fachgericht erste
Instanz war, dann ist ein Rechtsmittel beim Gericht zulässig.
All diese in der Verfassung vorgeschlagenen Veränderungen stellen eine
Erweiterung der Reichweite der Rechtsprechung des Europäischen
Gerichtshofes dar, stehen aber in einer Kontinuität der kleinen Schritte.
Sie bringen insgesamt mehr Klarheit und Übersichtlichkeit in die den
Gerichtshof betreffenden Regelungen des Europarechts. Trotz dieser
begrüßenswerten Entwicklung wird wohl auch weiterhin gelten: Auch
vor dem veränderten Gerichtshof wird der Rechtsuchende wie auf See
in Gottes Hand sein. Lediglich die See wird überschaubarer sein.
Ruge 171

Artikel 29
Der Gerichtshof der Europäischen Union
Literatur: Borchardt, Wolfgang (2002): Die rechtlichen Grundlagen der Europäischen Union,
2. Aufl. – Berlin. Classen, Claus Dieter (1999): Die Jurisdiktion des Gerichtshofs der EG nach
Amsterdam, in: Rechtsschutz und Rechtskontrolle nach Amsterdam (Europa-Recht, Beiheft
1/1999) – Baden-Baden, S. 73–90. Huber, Peter Michael (1993): Maastricht – ein Staatsstreich?,
in: Jenaer Schriften zum Recht, Band 1 – Stuttgart. Huber, Peter Michael (2001):
Recht der Europäischen Integration, 2. Aufl. – München. Pernice, Ingolf (2000): Eine Grundrechtecharta
für die Europäische Union, in: Deutsches Verwaltungsblatt, H. 12, S. 847–859.
Ruge, Reinhard (2004): Die Gewährleistungsverantwortung des Staates und der Regulatory
State – Berlin. Sack, Jörn (2001): Zur künftigen europäischen Gerichtsbarkeit nach Nizza, in:
Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, H. 3, S. 77–80. Schmitz, Thomas (2001): Die EU-
Grundrechtecharta aus grundrechtsdogmatischer und grundrechtstheoretischer Sicht, in: Juristenzeitung,
H. 17, S. 833–843.
172 Ruge

Sonstige Organe und beratende Einrichtungen
Tobias Schwab
Artikel 30-32
DIE SONSTIGEN ORGANE UND DIE BERATENDEN
EINRICHTUNGEN DER UNION
Artikel 30: Die Europäische Zentralbank
Die Europäische Zentralbank (EZB) hat ihren Sitz in Frankfurt am Main. Zusammen
mit den Zentralbanken der 25 EU-Mitgliedstaaten bildet sie das Europäische
System der Zentralbanken (ESZB). Die Aufgaben des ESZB bestehen
darin, die Geldpolitik der Gemeinschaft festzulegen und auszuführen, die Währungsreserven
der Mitgliedstaaten zu halten und zu verwalten sowie das reibungslose
Funktionieren der Zahlungssysteme zu fördern und zu überwachen.
Ziel des ESZB ist es, die Preisstabilität in der Europäischen Union sicherzustellen
und – soweit dies ohne eine Beeinträchtigung dieses Hauptziels möglich ist
– die EU bei ihrer Wirtschaftspolitik zu unterstützen. 1
Die Europäische Zentralbank ist ein Organ der Europäischen Union, dessen
Un-abhängigkeit verfassungsrechtlich geschützt ist. 2 Die EZB leitet das Europäische
System der Zentralbanken. Die Amtsgeschäfte der EZB werden durch
das Direktorium erledigt. Dieses besteht aus dem Präsidenten (der Franzose
Jean-Claude Trichet) 3 , dem Vizepräsidenten und vier weiteren Mitgliedern. Die
Hauptaufgabe des Direktoriums besteht darin, die vom EZB-Rat getroffenen
Entscheidungen und Leitlinien umzusetzen. Der EZB-Rat setzt sich aus den
sechs Mitgliedern des Direktoriums und den Präsidenten der nationalen Zentralbanken
der EU-Mitgliedstaaten zusammen. Es dürfen jedoch nur die Präsidenten
der nationalen Zentralbanken an den Sitzungen des EZB-Rates teilnehmen,
in deren Ländern der Euro als Zahlungsmittel eingeführt wurde. In diesem
Gremium werden die Strategiepapiere entworfen, die der Währungspolitik
in der Europäischen Union die entscheidenden Impulse geben.
Das dritte Beschlussorgan der EZB ist der Erweiterte Rat. Er setzt sich aus dem
Direktorium der EZB sowie den Präsidenten aller nationalen Zentralbanken zusammen,
einschließlich der Präsidenten der Länder der Eurogruppe. Die Gremiumsmitglieder
sind hauptsächlich damit beschäftigt, eine mögliche Erweite-
1
Vgl. Artikel 185 Absatz 2.
2
Vgl. Artikel 30 Absatz 3.
3
Die Entscheidung, Trichet zum EZB-Präsidenten zu wählen, war umstritten. Im Zusammenhang
mit einem Bilanzfälschungsskandal bei der ehemaligen französischen Staatsbank Crédit
Lyonnais war Trichet in die Kritik geraten. Erst als im Juni 2003 seine Unschuld gerichtlich
festgestellt wurde, war der Weg für ihn frei. Mittlerweile genießt Trichet ein hohes Ansehen.
Bislang hat er die Ziele der EZB konsequent verfolgt.
Schwab 173

Artikel 30-32
Sonstige Organe und beratende Einrichtungen
rung des EU-Währungsgebiets zu überprüfen und deren finanzpolitische Auswirkungen
abzuwägen. 4
Artikel 31: Der Europäische Rechnungshof
Der Europäische Rechnungshof mit Sitz in Luxemburg ist der „Wirtschaftsprüfer“
der Europäischen Union. Der derzeitige Präsident Juan Manuel Fabra Vallés
und die weiteren Mitglieder 5 dieses EU-Organs überwachen die Einnahmen
und Ausgaben der Europäischen Union sowie die Wirtschaftlichkeit der EU-
Hausführung. Der Prüfungsauftrag des Rechnungshofes umfasst neben den
Ausgaben und Einnahmen der Europäischen Union auch die Europäischen Entwicklungsfonds
sowie die einzelnen Jahresabschlüsse der Einrichtungen und
Agenturen der EU. In regelmäßigen Abständen veröffentlicht der Rechnungshof
Berichte seiner Arbeit, damit die Bürger die europäische Finanzpolitik besser
nachvollziehen können. Bei der Berichterstellung werden die Geldflüsse
vor allem anhand der Kriterien Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit
geprüft. Als externe Kontrollinstitution ist der Rechnungshof politisch
unabhängig.
Artikel 32: Die beratenden Einrichtungen der Union
Ausschuss der Regionen
Der Ausschuss der Regionen (AdR) setzt sich aus 330 Mitgliedern (höchstens
350) zusammen, die sich zu fünf Plenartagungen pro Jahr am Sitz des AdR in
Brüssel treffen. Der AdR ist formal unabhängig und an keinerlei Weisungen
gebunden. Die Mitglieder werden vom Ministerrat auf Vorschlag der jeweiligen
Mitgliedstaaten mit qualifizierter Mehrheit auf fünf Jahre ernannt. Sie
erfüllen eine Doppelfunktion: Zum einen vertreten sie die Interessen der Bürger
aus ihrer Region und zum anderen vermitteln sie Einblicke in nahezu alle
Bereiche der Europäischen Union. Seit dem Vertrag von Nizza müssen die Mitglieder
des AdR ein gewähltes Mandat in ihrem Heimatland besitzen „(...) oder
gegenüber einer gewählten Versammlung politisch verantwortlich sein.“ 6
Das Organisationsstatut des AdR sieht die Wahl eines Präsidenten sowie eines
Präsidiums vor. 7 Die Arbeit des AdR beruht im Kern auf der Formulierung von
Stellungnahmen, insbesondere zu Gesetzesinitiativen der Europäischen Kommission.
Seit dem Vertrag von Amsterdam ist auch das Europäische Parlament
verpflichtet, den Ausschuss in Fragen, die regionale Interessen berühren, anzu-
4
Vgl. Scheller 2000, 143.
5
Der Rechnungshof besteht laut Artikel 31 Absatz 3 aus einem Staatsangehörigen je Mitgliedsland.
6
Vgl. Artikel 32 Absatz 2.
7
Vgl. auch Artikel 387.
174 Schwab

Sonstige Organe und beratende Einrichtungen
Artikel 30-32
hören. Die Zuständigkeiten erstrecken sich auf vielfältige Belange der lokalen
und regionalen Gebietskörperschaften, wie beispielsweise Verkehr, Sozialpolitik,
Kultur, Gesundheitswesen oder transeuropäische Netze. 8
In allen weiteren Politikfeldern kann der Ausschuss angehört werden. Zudem
hat er die Möglichkeit, Initiativstellungnahmen und Entschließungen zu verabschieden.
9 Das Instrument der Stellungnahme verfolgt dabei zwei grundlegende
Ziele: Zum einen soll über die Einhaltung des Subsidiaritätsziels
gewacht und zum anderen sollen regionalspezifische politische Erfahrungen in
den Entscheidungsfindungsprozess eingebracht werden. Letztendlich soll der
AdR ein bürgernahes Europa fördern (sog. „Bottom-up-Ansatz“). 10
Wirtschafts- und Sozialausschuss
Die zweite beratende Einrichtung der Europäischen Union ist der Wirtschaftsund
Sozialausschuss (WSA). Als beratende Einrichtung und Repräsentant von
Vertretern sozialer, wirtschaftlicher, beruflicher und kultureller Lobbyisten verfolgt
der WSA zwei grundlegende Aufgaben: Einerseits nimmt er durch Stellungnahmen
beratend am Gesetzgebungsverfahren der EU teil. Andererseits
sollen seine Mitglieder durch ihre Fachkompetenz die Entscheidungsfindung
verbessern.
Dem WSA gehören derzeit 330 Mitglieder (maximal 350 Mitglieder) an, die
auf fünf Jahre ernannt sind. Die Mitglieder des WSA organisieren sich in drei
Gruppen: Arbeitgeber, Arbeitnehmer und verschiedene Interessen. Der WSA
wählt aus seiner Mitte einen Präsidenten und ein Präsidium und gibt sich eine
eigene Geschäftsordnung. Ebenso wie der AdR besteht die Hauptaufgabe des
WSA vor allem in der Abgabe von Stellungnahmen. Diese betreffen die wirtschaftlichen
und sozialen Interessen der Europäischen Union. 11
Kommission, Parlament und Ministerrat – ist das alles?
„Bei der künftigen europäischen Verfassung geht es um drei zentrale Aspekte.
[...] um ein Mehr an Transparenz, an Bürgernähe und an Demokratie
in Europa“, sagte Joschka Fischer am 26. Juni 2003 vor dem Deutschen
Bundestag. Tatsächlich sind Transparenz, Bürgernähe und eine
8
Vgl. Artikel 388.
9
Vgl. Weidenfeld/Wessels 2002, 144.
10
Der „Bottom-up-Ansatz“ soll zum Ausdruck bringen, dass politische Entscheidungen aus einer
„teilnehmenden, mit individuellen politischen Interessen verbundenen Akteursperspektive“
betrachtet werden. Vgl. Nohlen/Schultze 2002, 86.
11
Vgl. Artikel 389 bis 392.
Schwab 175

Artikel 30-32
Sonstige Organe und beratende Einrichtungen
Demokratisierung Europas die drei Prämissen, auf die es in Zukunft
ankommt. Damit diese Visionen aber nicht wie leere Seifenblasen zerplatzen,
darf man das Scheinwerferlicht nicht ausschließlich auf die
Europäische Kommission, das Europäische Parlament oder den Ministerrat
richten. Vielmehr stecken gerade hinter den Artikeln 30 bis 32
spannende (sonstige) Organe und beratende Einrichtungen der Europäischen
Union, die leicht übersehen werden. Aus politikwissenschaftlicher
Sicht stellen sich gerade hier interessante Fragen: Verändert sich
die Europäische Zentralbank durch die Verfassung? Warum sichert die
Unabhängigkeit des Rechnungshofs die Funktionsfähigkeit und Demokratie
in der Europäischen Union? Erreicht der Ausschuss der Regionen
mehr „Bürgernähe der EU“? Können die beratenden Einrichtungen politisch
gesteuert werden?
Europäisierung und Regionalisierung – Organe und Einrichtungen
im Mehrebenensystem
Legt man dem institutionellen Aufbau der Europäischen Union das Modell
eines Systems mit mehreren Ebenen 12 zu Grunde, so vollzieht sich
europäische Politik in einem Spannungsverhältnis zwischen Europäisierung
und Regionalisierung. Europäisierung bezeichnet die seit über 50
Jahren andauernde Verlagerung von immer neuen Politikfeldern auf die
europäische Entscheidungsebene. Dieser Prozess vollzieht sich deshalb,
weil politische Entscheidungen immer mehr Komplexität und internationale
Reichweite aufweisen und nationale Lösungen oftmals zu kurz
greifen. Es ist also ein Regieren jenseits des Nationalstaates erforderlich.
13 Dies lässt sich sehr gut an der Geldpolitik der Europäischen
Union ablesen: Waren geldpolitische Entscheidungen in den 1950er
Jahren noch Sache der einzelnen Nationalstaaten, garantiert heute die
Europäische Zentralbank die Preisstabilität in Europa und unterstützt
die Wirtschaftspolitik der Europäischen Union.
Europäische Zentralbank – formaler Status ist unklar
Mit dem Beschluss der Staats- und Regierungschefs der Europäischen
Union zum Start der dritten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion
entstand am 1. Januar 1998 die Europäische Zentralbank. Sie hat die
Geldpolitik auf europäischer Ebene in den vergangenen Jahren stetig
12
Vgl. Nohlen/Schultze 2002, 517 f.
13
Vgl. Zürn 1998.
176 Schwab

Sonstige Organe und beratende Einrichtungen
Artikel 30-32
begleitet und trägt einen nicht unwesentlichen Anteil an deren Erfolg.
Die Einführung des Euro ist hierfür ein wichtiger Indikator.
Alles in allem bringt die Europäische Verfassung bei den Vorschriften
zur Europäischen Zentralbank aber keine wesentlichen Änderungen des
bisherigen Standes. Allein der formale Status der Europäischen Zentralbank
ist unklar. So wird sie in der Verfassung als „Organ“ bezeichnet und
findet sich konsequenterweise in dem Abschnitt „Die sonstigen Organe
und die beratenden Einrichtungen der Union“. Dies steht im Widerspruch
zum ursprünglichen Vertrag zur Gründung der Europäischen
Gemeinschaft (EG-Vertrag). Dort fehlt die Bezeichnung „Organ“. 14 Der
Hinweis auf diesen Unterschied mag zunächst als kleinlich erscheinen.
Dennoch berührt gerade dieser Unterschied ein zentrales Merkmal der
Europäischen Zentralbank, nämlich deren Unabhängigkeit. Gemäß Artikel
18 Absatz 3 der Verfassung sind Organe der Europäischen Union verpflichtet,
loyal zusammenzuarbeiten. „Der Begriff ‚loyale Zusammenarbeit’
suggeriert aber eine gewisse Unterordnung unter gemeinsame
Ziele, die von den Regierungen festgelegt werden. Hieraus könnte in
künftigen politischen Debatten eine stärkere, die Gewährleistung der
Preisstabilität schwächende Verpflichtung des ESZB abgeleitet werden,
die Wirtschaftspolitik der Union zu unterstützen“, heißt es in einer Stellungnahme
des Bundesverbandes Deutscher Banken zur europäischen
Verfassung. 15 Es bleibt zu hoffen, dass die Unabhängigkeit der Europäischen
Zentralbank auch zukünftig gewahrt bleiben wird.
Demokratie braucht Kontrolle – ohne Rechnungshof ist effektive
europäische Politik undenkbar
Die Entstehungsgeschichte des Rechnungshofes ist eng verknüpft mit
der vertraglichen Entwicklung der Europäischen Union. Mit dem Vertrag
von Brüssel vom 22. Juli 1975 wurde der Rechnungshof gegründet.
Den Status eines vollwertigen EU-Organs erhielt er jedoch erst im
Februar 1992 durch den Vertrag von Maastricht. Der nächste Meilenstein
war die Ausweitung der Kontrollbefugnis auf die Bereiche der
Außen- und Sicherheitspolitik sowie auf die Politikfelder Justiz und
Inneres 16 , welche durch den Vertrag von Amsterdam am 2. Oktober
1997 vollzogen wurde.
14
Vgl. Artikel 107 Absatz 2 EG-Vertrag.
15
Bundesverband Deutscher Banken 2004.
16
Diese Politikfelder werden auch als die 3. Säule der EU bezeichnet. Vgl. Wessels 2002, 329 f.
Schwab 177

Artikel 30-32
Sonstige Organe und beratende Einrichtungen
Kontrolle ist ein elementarer Bestandteil einer funktionsfähigen Demokratie.
Das gilt auch für die Europäische Union. Im Gefüge ihrer Einrichtungen
nimmt der Rechnungshof vor allem die Überprüfung der
Einnahmen und Ausgaben vor. Langfristiges Ziel der Finanzkontrolleure
ist es dabei, das Finanzmanagement der Europäischen Union zu verbessern.
Auch werden durch Berichte des Rechnungshofes die Unionsbürger
über die Verwendung ihrer Steuergelder informiert. Schließlich
geht es darum, die Steuergelder der Bürger nicht nur optimal, sondern
auch transparent einzusetzen. Die Unabhängigkeit des Rechnungshofs
hat einen hohen Stellenwert und ist Teil und Ausdruck einer modernen
Demokratie. 17 Der Etat des Rechnungshofes ist verglichen mit anderen
Ausgabenposten der Europäischen Union vergleichsweise gering. Für
ihre umfassenden Aufgaben standen den Prüfern im Jahr 2004 etwa 0,1
Prozent (rund 95 Millionen Euro) der Gesamtausgaben der EU zur Verfügung.
18
Ausschuss der Regionen und Wirtschafts- und Sozialausschuss
– „Optimale Betriebsgröße“ fehlt!
Neben der Europäischen Zentralbank und dem Europäischen Rechnungshof
gibt es zwei beratende Einrichtungen der Europäischen
Union, die oftmals leichtfertig übersehen werden: der Ausschuss der
Regionen und der Wirtschafts- und Sozialausschuss. Eingangs wurde
verdeutlicht, dass europäische Politik im Spannungsfeld zwischen
Supranationalisierung und Regionalisierung stattfindet. Die Bedeutung
von Supranationalisierung wurde bereits ausführlich beschrieben.
Regionalisierung umschreibt die Tatsache, dass Politik auf supranationaler
Ebene immer auch Auswirkungen auf die regionale Politik der
einzelnen Mitgliedstaaten hat, beziehungsweise regional umgesetzt
werden muss. Demnach findet Politik in Europa zumeist supranational
und regional statt, was wiederum die Existenz eines Ausschusses der
Regionen im Mehrebenensystem der Europäischen Union rechtfertigt.
Seit dem Bestehen der Europäischen Union hat es immer wieder Dis-
17
Die Unabhängigkeit schlägt sich vor allem im Status der Mitglieder des Rechnungshofs nieder.
So dürfen sie nach Artikel 385 Absatz 6 nur dann entlassen werden, wenn der Gerichtshof
auf Antrag des Rechnungshofes feststellt, dass ein Mitglied, „(...) nicht mehr die erforderlichen
Voraussetzungen erfüllt oder den sich aus seinem Amt ergebenden Verpflichtungen nicht mehr
nachkommt.“
18
Für einen Gesamtüberblick über den Rechnungshof vgl. Europäische Union 2004.
178 Schwab

Sonstige Organe und beratende Einrichtungen
Artikel 30-32
kussionen darüber gegeben, welche Rolle die Nationalstaaten und deren
Regionen spielen. In der Politikwissenschaft wird in diesem Zusammenhang
oftmals über die Effektivität europäischen Regierungshandelns
19 gesprochen. Bereits heute werden drei Viertel aller Rechtsvorschriften
der Europäischen Union auf regionaler Ebene umgesetzt.
Demzufolge war es aus dem Blickwinkel der lokalen und regionalen
Gebietskörperschaften eine logische Konsequenz, mehr Mitsprache einzufordern.
Es war die Geburtsstunde des Ausschusses der Regionen. Er
wurde durch den Vertrag über die Europäische Union ins Leben gerufen
und hielt im März 1994 seine erste Versammlung ab. 2004 feierte der
AdR sein zehnjähriges Bestehen.
Für die Zeit bis 2006 hat der AdR im Jahr 2002 ein Papier mit seinen
Schwerpunkten veröffentlicht. Dazu zählt auch die Erweiterung der
Europäischen Union. „Als Vertretungsinstanz der Kommunen und
Regionen betrachtet der Ausschuss der Regionen die Erweiterung und
die europäischen Entscheidungsstrukturen als zwei seiner Prioritäten.
Beide wirken sich auf andere Themen aus, z.B. den sozialen, wirtschaftlichen
und territorialen Zusammenhalt, weshalb dieses Thema auch zu
den Prioritäten des AdR gehört“ 20 , so der amtierende Präsident Albert
Bore.
Der Ausschuss der Regionen soll sich in Zukunft aus bis zu 350 Mitgliedern
zusammensetzen. Ferner wird die Amtszeit der Repräsentanten im
Ausschuss der Regionen der Verweildauer der Europaparlamentarier
angepasst und beträgt fortan fünf Jahre. Das sind im Wesentlichen die
in der Verfassung vorgesehenen Veränderungen. Und genau an dieser
Stelle lässt sich einiges an Kritik äußern. Wie kann ein beratendes Gremium
von 350 Mitgliedern effektiv arbeiten, geschweige denn Entscheidungen
treffen? Die stockende Arbeit der Kommission zur Reform
der bundesstaatlichen Ordnung in Deutschland (sog. Föderalismuskommission)
verdeutlichte, wie schwer es schon bei 16 Ländervertretern ist,
Reformen auf den Weg zu bringen. Es ist schwer vorstellbar, dass 350
Vertreter regionaler Gebietskörperschaften sich in wichtigen Fragen
einig werden, beziehungsweise auch einmal über ihren eigenen Schatten
springen, um getroffene Entscheidungen zu akzeptieren. Hinzu
kommt, dass es nicht zusammenpasst, wenn auf nationalstaatlicher
19
Vgl. Scharpf 1999.
20
Europäische Union/Ausschuss der Regionen: Die politischen Prioritäten des Ausschusses der
Regionen für den Zeitraum 2002 bis 2006, 1 f.
Schwab 179

Artikel 30-32
Sonstige Organe und beratende Einrichtungen
Ebene darüber nachgedacht wird Verflechtungen abzubauen, wir uns
aber auf europäischer Ebene ein Gremium leisten, das die Interessen
von 350 regionalen Gebietskörperschaften äußert und in den Entscheidungsfindungsprozess
einfließen lässt.
Es soll hier nicht die These vertreten werden, der Ausschuss der Regionen
sei überflüssig. Es ist jedoch angebracht, die beratende Einrichtung
nicht weiter zu vergrößern, sondern vielmehr über eine „optimale
Betriebsgröße“ nachzudenken, das heißt auch eine Verkleinerung des
Ausschusses der Regionen in Erwägung zu ziehen.
Ähnliches gilt für den Wirtschafts- und Sozialausschuss. Auch hier sind
in Zukunft 350 Mitglieder vorgesehen. Der WSA wurde 1957 im Zuge
der Römischen Verträge gegründet. Im Laufe der Entwicklungsgeschichte
hat sich seine Arbeit wesentlich verändert. War er anfangs eine
Art Lobbyvertretung unterschiedlicher Interessen, findet Interessenvertretung
heute oftmals direkt in den zahlreichen Ausschüssen der Europäischen
Union statt. In Zukunft wollen sich die Mitglieder des WSA
verstärkt als Sprachrohr der engagierten Bürgergesellschaft etablieren. 21
Die Ausschussmitglieder haben sich hohe Ziele gesteckt: „Der Ausschuss
verhilft der Zivilgesellschaft zu mehr Wissen über Europa, bringt
ihr das europäische Einigungswerk näher und veranlasst sie, sich stärker
darin zu engagieren (...)“ 22 , heißt es in einer Selbstdarstellung des
WSA.
Die Europäische Union ist unsere Zukunft
Um die Diskussion über die Rolle der sonstigen Organe und beratenden
Einrichtungen auf den Punkt zu bringen, bleibt festzuhalten, dass die
Mitglieder des Verfassungskonvents versucht haben, die genannten
Organe und Einrichtungen mehr in den Mittelpunkt zu rücken. Dabei
haben sie jedoch übersehen, dass es an der einen oder anderen Stelle
angebracht gewesen wäre, mehr Reformbereitschaft an den Tag zu
legen.
So bleibt auf den ersten Blick bei den sonstigen Organen und beratenden
Einrichtungen alles beim Alten. Das mag bei der Europäischen Zentralbank
und beim Rechnungshof durchaus berechtigt sein. Beim Ausschuss
der Regionen und beim Wirtschafts- und Sozialausschuss entsteht
in der Verfassung der Eindruck, dass die Konventsmitglieder als
21
Vgl. Weidenfeld/Wessels 2002, 361 f. und zum Stichwort „Interessenvertretung“ ebd., 267 f.
22
Vgl. http://www.esc.eu.int/pages/memo_ces_de.pdf (20.06.2005).
180 Schwab

Sonstige Organe und beratende Einrichtungen
Artikel 30-32
Tiger gestartet und am Ende nur als Bettvorleger gelandet sind. Hoffen
wir alle, dass die Mitglieder im Ausschuss der Regionen und im Wirtschafts-
und Sozialausschuss ihrer Verantwortung gerecht werden und
individuelle Bedenken zurückstecken können. Vielleicht müssen die
Vertreter in den beratenden Einrichtungen von Zeit zu Zeit auch an ihre
Visionen und Ziele erinnert werden, die sie im Internet veröffentlichen.
Letztendlich wird eine Verfassung, bestehend aus trockenen und nüchtern
klingenden Sätzen in Artikeln nie die Ziele von Transparenz, Bürgernähe
und Demokratie leisten und vor allem ausfüllen können. Hier
sind die Bürger Europas gefordert. Sie selbst müssen sich mit den Institutionen
der Europäischen Union auseinander setzen, und dazu zählen
eben nicht nur die Kommission, das Parlament und der Ministerrat, sondern
auch die sonstigen Organe und beratenden Einrichtungen. Eine
spannende Reise in die Politik, die sich durchaus lohnt.
Literatur: Bundesverband Deutscher Banken (2004): Die europäische Verfassung – ein akzeptabler
Kompromiss, unter: http://www.bdb.de/finanzmaerkte/index.asp?channel=121210&art=
1193&ttyp=1&tid=1553 (20.06.2005). Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.) (2003):
Informationen zur politischen Bildung. Europäische Union – Bonn. Europäische Union (2004):
Der Europäische Rechnungshof. Optimierung des Finanzmanagements in der Europäischen
Union – Luxemburg. Nohlen, Dieter/Schultze, Rainer-Olaf (Hrsg.) (2002): Lexikon der Politikwissenschaft,
Band 1 und Band 2 – München. Scharpf, Fritz W. (1999): Regieren in Europa –
Frankfurt/M. et al. Scheller, Hanspeter K. (2000): Die Europäische Zentralbank – Frankfurt/M.
Weidenfeld, Werner (Hrsg.) (2002): Europa-Handbuch – Bonn. Weidenfeld, Werner/
Wessels, Wolfgang (Hrsg.) (2002): Europa von A bis Z – Bonn. Wessels, Wolfgang (2002): Das
politische System der EU, Weidenfeld 2002, in: Weidenfeld, Werner (Hrsg.) (2002): Europa-
Handbuch – Bonn, S. 329–347. Zürn, Michael (1998): Regieren jenseits des Nationalstaates –
Frankfurt/M.
Internetquellen:
Ausschuss der Regionen: http://europa.eu.int/institutions/cor/index_de.htm
Bundesverband Deutscher Banken: http://www.bdb.de
Europäischer Rechnungshof: http://www.eca.eu.int
Europäische Zentralbank: http//www.ecb.int
Wirtschafts- und Sozialausschuss: http://www.esc.eu.int/pages/intro_de.htm
Schwab 181

Artikel Stefan Evers 33-39
Ausübung der Zuständigkeiten der Union
Artikel 33-39
AUSÜBUNG DER ZUSTÄNDIGKEITEN DER UNION
– GEMEINSAME BESTIMMUNGEN
Artikel 33: Die Rechtsakte der Union
Auch die besten Handwerker können ohne das richtige Werkzeug nicht gut arbeiten.
Die Artikel 33 bis 39 erlauben einen Blick in den Werkzeugkasten der EU-
Organe. Hier steht, wie aus politischem Willen europäisches Recht werden kann:
Bezeichnung Beschreibung Beispiel
Europäisches
Gesetz
Europäisches
Rahmengesetz
Europäischer
Beschluss
Europäische
Verordnung
Empfehlungen
und Stellungnahmen
Rechtlich allgemein verbindlicher Gesetzgebungsakt
mit allgemeiner Geltung und
direkter Wirkung für jedermann (früher:
Verordnung)
Rechtlich hinsichtlich seines Ziels verbindlicher
Gesetzgebungsakt; die Mitgliedstaaten
wählen Form und Mittel seiner
Umsetzung (früher: Richtlinie)
Rechtlich verbindlicher Rechtsakt ohne
Gesetzescharakter von allgemeiner oder
beschränkter Geltung; dient insb. der
Kommission als Verwaltungsinstrument 3
Allgemein geltender Rechtsakt ohne
Gesetzescharakter; dient v.a. der Durchführung
von Gesetzgebungsakten. Allgemeine
Verbindlichkeit (wie beim Gesetz)
und direkte Wirkung ist möglich, aber
auch Verbindlichkeit des zu erreichenden
Ziels (wie beim Rahmengesetz); darf dem
zugrunde liegenden Gesetzgebungsakt
nicht widersprechen (vgl. Art. 35 ff.)
Nur politisch, nicht rechtlich verbindliche
Rechtsakte der Institutionen (vgl. Art. 35)
EU-Verordnung zur beschleunigten
Einführung von Doppelhüllen-Tankern
1
➨ Verbot von Tankern wie der
„Prestige“ bis 2015
EU-Richtlinie zum
Urheberrecht 2
➨ führte zur Novelle des
Urheberrechtsgesetzes
Europäischer Beschluss der
Kommission über die Zulässigkeit
von Staatsbeihilfen
(Subventionen) 4
Europäische Verordnung über
Beihilfen für benachteiligte
landwirtschaftliche Betriebe 5
Stellungnahme des EU-Parlamentes
zur Unterstützung für
Gentechnik in der Landwirtschaft
1
Vgl. http://www.europa.eu.int/eur-lex/de/consleg/pdf/2002/de_2002R0417_do_001.pdf.
2
Vgl. http://www.europa.eu.int/eur-lex/de/consleg/pdf/2001/de_2001L0029_do_001.pdf.
3
Vgl. Artikel 35.
4
Vgl. Artikel 168.
5
Vgl. Artikel 230.
182
Evers

Ausübung der Zuständigkeiten der Union
Artikel 33-39
In der täglichen Praxis kommen viele hier nicht vorgesehene Rechtsakte vor (so
genannte atypische Rechtsakte wie z.B. Entschließungen und Schlussfolgerungen).
Dies ist grundsätzlich erlaubt, um die Flexibilität der europäischen Institutionen
nicht zu gefährden. Die Gesetzgebung darf jedoch nicht davon betroffen
sein. Die Transparenz des Verfahrens geht hier der Flexibilität der beteiligten
Organe vor.
Artikel 34: Gesetzgebungsakte
Der Artikel beschreibt das Verfahren der Gesetzgebung (gilt nur für Europäische
Gesetze und Rahmengesetze): Das so genannte Mitentscheidungsverfahren
6 ist das Regelverfahren der europäischen Gesetzgebung. Auf Initiative der
Kommission erlassen Ministerrat und Parlament gleichberechtigt Europäische
Gesetze und Rahmengesetze. Das Mitentscheidungsverfahren umfasst insgesamt
eine, zwei oder (nach einem Vermittlungsverfahren) drei Lesungen (siehe
das folgende Schaubild).
Es gibt auch Ausnahmen vom „Vorschlagsmonopol“ der Kommission: Zum
Beispiel können Rechtsakte auch auf Initiative eines Viertels der Mitgliedstaaten
erlassen werden. 7 Die Regel der Mitentscheidung kennt ebenfalls viele Ausnahmen.
Deshalb erklärt Absatz 2 besondere Gesetzgebungsverfahren für
zulässig.
Artikel 35: Rechtsakte ohne Gesetzescharakter
Europäische Verordnungen und Beschlüsse werden nach dem Prinzip der Gewaltenteilung,
vor allem von Organen mit exekutiven Befugnissen, erlassen:
Kommission und Ministerrat. Weitere Vorschriften enthalten die Einzelheiten
darüber, in welchen Fällen sie zu erlassen sind. 8 Artikel 34 enthält außerdem
Bestimmungen über die Zulässigkeit von Empfehlungen. Die Stellungnahme ist
nicht erwähnt, steht aber allen Institutionen als Instrument zur Verfügung.
6
Vgl. Artikel 396.
7
Artikel 264.
8
Vgl. Artikel 36.
Evers 183

Artikel 33-39
Ausübung der Zuständigkeiten der Union
Europäisches Parlament
Ministerrat
Aufforderung zur Abgabe von
Vorschlägen
Kommission
Vorschläge
Europäisches Parlament (Erste Lesung)
Standpunkt
Ministerrat (Erste Lesung)
Annahme
Keine Einigung
Rechtsakt
Standpunkt
Europäisches Parlament (Zweite Lesung)
Annahme Abänderung Ablehnung
Rechtsakt
Ministerrat (Zweite Lesung)
Annahme
Ablehnung
Rechtsakt
Vermittlungsausschuss
Gemeinsamer Entwurf
Kein gemeinsamer Entwurf
Annahme
(EP und Ministerrat)
Rechtsakt
Ablehnung
(EP oder Ministerrat)
= Rechtsakt
erlassen
= Rechtsakt
gescheitert
184
Evers

Ausübung der Zuständigkeiten der Union
Artikel 33-39
Artikel 36: Delegierte Verordnungen
Hier wird eine neue Art von Rechtsakt eingeführt: die „Delegierte Verordnung“.
Der Kommission kann die Befugnis übertragen werden, eine solche
Delegierte Verordnung zur Ergänzung oder Änderung bestimmter nicht
wesentlicher Vorschriften eines Gesetzgebungsaktes zu erlassen. Das heißt,
vom Gesetzgeber wird erwartet, sich auf das Wesentliche zu beschränken. Die
Regelung technischer Detailfragen kann (und soll) er der Kommission überlassen.
Natürlich muss dabei die Balance zwischen den gesetzgebenden Organen
und der Kommission gewahrt bleiben. Darum gilt, dass die Grenzen der
Übertragung immer aus den zugrunde liegenden Gesetzen und Rahmengesetzen
hervorgehen müssen. Der so genannte Wesentlichkeitsvorbehalt besagt:
die grundlegenden Bestimmungen eines Gesetzgebungsakts darf nur der
Gesetzgeber selbst festlegen. Die Kommission darf nicht an die Stelle des
Gesetzgebers treten (Gewaltenteilung!), sie soll ihn lediglich ergänzen. Um
die Ausübung der übertragenen Befugnisse kontrollieren zu können, gibt
Absatz 2 dem Gesetzgeber zwei Instrumente an die Hand: Widerrufsrecht und
Schweigefrist. Das Widerrufs- oder Evokationsrecht besagt, dass der Gesetzgeber
sich in dem zugrunde liegenden Rechtsakt vorbehalten kann, die Übertragung
von Befugnissen zu widerrufen. Dies könnte etwa dann der Fall sein,
wenn diese Befugnisse überschritten werden oder es um Fragen geht, die sich
als politisch sehr heikel erweisen. Die Schweigefrist macht das Inkrafttreten
einer Delegierten Verordnung von der stillschweigenden Zustimmung von
Ministerrat und Parlament abhängig. Nur wenn keines der beiden Organe
innerhalb einer vorher festgelegten Frist widerspricht, tritt die Delegierte Verordnung
in Kraft.
Artikel 37: Durchführungsrechtsakte
Gesetze und Rahmengesetze bedürfen zu ihrer Umsetzung in die „Praxis“
meistens weiterer Rechtsakte, so genannter Durchführungsrechtsakte. Artikel
36 legt hierfür die allgemeine Regel fest, wonach diese Rechtsakte von den
Mitgliedstaaten erlassen werden (nach Maßgabe ihrer jeweiligen Rechtsordnung).
Absatz 2 benennt die häufige Ausnahme von dieser Regel. Erweist sich
eine Durchführung durch die Union als sinnvoll, können durch die zugrunde
liegenden Rechtsakte der Kommission (in Ausnahmefällen, etwa der GASP,
auch dem Ministerrat) Durchführungsbefugnisse übertragen werden. Diese
Befugnisse werden in der Form von (Durchführungs-)Verordnungen und
(Durchführungs-)Beschlüssen ausgeübt. Natürlich muss die Kommission dabei
kontrolliert werden. Das zu diesem Zweck anzuwendende Verfahren legt die
Verfassung noch nicht fest: Ein Europäisches Gesetz wird später eine Regelung
treffen.
Evers 185

Artikel 33-39
Ausübung der Zuständigkeiten der Union
Artikel 38: Gemeinsame Grundsätze für die Rechtsakte der Union
Dieser Artikel ermahnt die Organe, den so genannten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
zu berücksichtigen. Der besagt, dass Zweck und Mittel der Rechtsetzung
in angemessener Relation zueinander stehen müssen. Ferner enthält
Artikel 37 den Grundsatz, dass Rechtsakte nicht ohne eine Begründung erfolgen
sollen. Jeder Bürger muss verstehen können, warum ein bestimmter
Rechtsakt ergeht.
Artikel 39: Veröffentlichung und Inkrafttreten
Artikel 39 enthält detaillierte Formvorschriften, welche für die Gewährleistung
der Rechtssicherheit von Bedeutung sind (zum Beispiel wann genau ein
Rechtsakt in Kraft tritt).
Es gibt nichts Komplizierteres als eine Vereinfachung
„Die Union muss demokratischer, transparenter und effizienter werden.“
Im Geiste der Erklärung von Laeken 9 erarbeitete die Arbeitsgruppe IX
„Vereinfachung der Verfahren“ des Konvents Vorschläge zur Reform der
verschiedenen Handlungsformen der Union. Man war sich einig: Das
System der Union war für den Bürger kaum verständlich. 10 Seine Undurchschaubarkeit
stellte einen hässlichen Makel für das Demokratieniveau
der Gemeinschaft dar. Wie sollte der Bürger eine Union kritisieren
und kontrollieren können, wenn ihre zahlreichen Rechtsakte und
Rechtsetzungsverfahren für ihn nicht nachvollziehbar waren? 11 An diesem
Punkt setzte die Gruppe an und gelangte schnell zu der Feststellung:
„Es gibt nichts Komplizierteres als eine Vereinfachung.“
Die künftigen Verfahren sollen dem dreifachen Anspruch der Erklärung
von Laeken gerecht werden. Das erreichte Maß an Demokratie, Transparenz
und Effizienz ist somit der Indikator für den Erfolg der Verfassung.
Dieser Erfolg ist an eine Reihe von Voraussetzungen geknüpft:
Die rechtlich-politische Wirkung jedes Rechtsaktes muss seiner demokratischen
Legitimität entsprechen (eine Selbstverständlichkeit). Da die
nationalen Regierungen diese Legitimität nur begrenzt vermitteln können,
sind demnach vor allem das Europäische Parlament und die nationalen
Volksvertretungen bei der Rechtsetzung stärker zu berücksichti-
9
Vgl. Europäischer Rat 2001.
10
Vgl. den Schlussbericht der Gruppe IX „Vereinfachung“ (CONV 424/02), 1.
11
Vgl. Sobotta 2001, 79 f.
186
Evers

Ausübung der Zuständigkeiten der Union
Artikel 33-39
gen. Die verschiedenen Rechtsakte müssen darüber hinaus im Sinne des
Grundsatzes der Gewaltenteilung einer klaren Hierarchie unterworfen
sein. Die zum Erlass von Rechtsakten vorgesehenen Verfahren müssen
durchschaubar und effizient sein und eine deutliche Trennung von legislativen
und exekutiven Akten erkennen lassen. Verantwortlichkeit muss
klar zugeordnet werden können, wenn die Union für den Bürger ein
Gesicht bekommen soll. 12
Alter Wein in neuen Schläuchen
Welche Neuerungen bringt vor diesem Hintergrund die Verfassung? Die
Anzahl der Rechtsetzungsinstrumente der Union wurde von ehemals
fünfzehn auf sechs reduziert. Das allein ist bereits ein Erfolg. Bessere
Überschaubarkeit ist ein erster Schritt zu größerer Durchschaubarkeit.
Einen schalen Beigeschmack hinterlässt nach Durchsicht des dritten
Verfassungsteils allerdings die große Zahl von unterschiedlichen
(Rechtsetzungs-)Verfahren, die im ersten Teil nicht definiert sind. Vor
allem in den Bereichen der Außen- und Sicherheitspolitik hat man diesbezüglich
auf Übersichtlichkeit weitgehend verzichtet.
Die terminologischen Änderungen (Umbenennung von Verordnung und
Richtlinie in Gesetz und Rahmengesetz) sind zwar vor allem kosmetischer
Natur. Allerdings sind sie der sprachliche Schlüssel zu einem besseren
Verständnis von Art und Wirkung des jeweiligen Rechtsaktes. Wer wusste
bisher schon um die weitreichende Wirkung einer EU-Verordnung? 13 Von
der Wirkung eines „Gesetzes“ hat der Bürger eine klare Vorstellung.
Die bessere Unterscheidbarkeit von Rechtsakten mit und solchen ohne
Gesetzescharakter erleichtert die Orientierung in der europäischen Normenhierarchie
ganz erheblich. Im nationalen Recht der Mitgliedstaaten
lässt sich in der Regel deutlich abgrenzen, was unter die Legislative und
was unter die Exekutive fällt. Dies war für den Bereich des europäischen
Rechts in Anbetracht der Besonderheiten des institutionellen Systems
der Union bislang eher schwierig. Diese Besonderheiten bleiben
zwar im Wesentlichen erhalten. Künftig wird man jedoch leichter erkennen
können, ob ein Organ beim Erlass eines Rechtsaktes legislative oder
exekutive Befugnisse wahrnimmt. Es wird damit besser als vorher möglich
sein, die demokratische Legitimität eines bestimmten Rechtsaktes
abzuschätzen.
12
Vgl. Feus 2001, 55 f.
13
Vgl. bereits Hoffstetter 1974, 306.
Evers 187

Artikel 33-39
Ausübung der Zuständigkeiten der Union
Diese Kategorisierung der Rechtsakte bringt aber nicht nur Fortschritte:
So wäre eine Unterscheidung von „Delegierter Verordnung“ und
„Europäischer Verordnung“ wünschenswert gewesen. Der in Artikel 34
enthaltene Verweis auf Artikel 35 definiert die Delegierte Verordnung
als Unterfall der Europäischen Verordnung. Diese Sichtweise darf angesichts
des gesetzesähnlichen Charakters der Delegierten Verordnung
jedoch bezweifelt werden. Schon die Bezeichnung „Delegierte Verordnung“
ist unglücklich gewählt und dem Laien kaum zu vermitteln.
Eine Frage des Stils
Grundsätzlich gilt, dass ein Verfassungstext sich auf die Wesenszüge einer
Rechtsordnung konzentrieren sollte. 14 Das beschränkte Verbot atypischer
Rechtsakte in Artikel 33 ist dort überflüssig und stiftet unnötig
Verwirrung. 15 Natürlich muss der Gesetzgeber davon abgehalten werden,
durch irreführende Rechtsakte die Transparenz des Gesetzgebungsverfahrens
zu gefährden. Das Verbot wäre aber in den Geschäftsordnungen
von Parlament und Ministerrat besser aufgehoben gewesen. 16
An anderer Stelle hätte man sich die Verfassung ausführlicher gewünscht.
So verweist Artikel 37 nur auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Eine Klarstellung hätte aber auch hinsichtlich des ebenfalls
in Artikel 11 festgeschriebenen Subsidiaritätsprinzips erfolgen sollen.
Als Richtschnur des Handelns der Union strahlt auch dieses Prinzip
selbstverständlich auf den Bereich der Rechtsetzung innerhalb der Verfassung
aus. Die Grundsätze von Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit
sind bei der Auswahl eines Rechtsaktes gleichermaßen zu wahren.
Das Mitentscheidungsverfahren – Ausnahmen bestätigen die Regel?
Artikel 34 definiert das Mitentscheidungsverfahren endlich als „ordentliches
Gesetzgebungsverfahren“. Das führt zu einer nachhaltigen
Demokratisierung der europäischen Rechtsetzung 17 und ist ein substanzieller
Erfolg für das Europäische Parlament. Die absolute Anzahl der
Bereiche, in denen das Mitentscheidungsverfahren anzuwenden ist,
erhöht sich mit der Verfassung von 45 auf über 80. Es hat sich gezeigt,
14
Vgl. Peters 2001, 44 ff.
15
Vgl. Fischer, K. 2003 – Der Verfasser leitet aus Artikel 33 Absatz 2 den irrigen Schluss ab,
atypische Rechtsakte seien insgesamt unzulässig.
16
Vgl. Artikel 7 der Geschäftsordnung des Rates.
17
Vgl. Fischer, R. 2001, 72 ff.
188
Evers

Ausübung der Zuständigkeiten der Union
Artikel 33-39
dass die verstärkte Anwendung des Mitentscheidungsverfahrens seit
den Verträgen von Amsterdam und Nizza nicht zu einer Verlangsamung
oder Blockade, sondern im Gegenteil zu einer Beschleunigung der
Gesetzgebung geführt hat. 18 Mehr Demokratie führt also nicht zu einem
Verlust von Handlungsfähigkeit. Das Europäische Parlament hat sich als
effizienter Gesetzgeber bewährt. Darüber hinaus war der Schritt zu
einem „einheitlichen“ europäischen Gesetzgebungsverfahren unverzichtbar,
um der Europäischen Union im Sinne des Mandats von Laeken
ein Gesicht zu geben.
Enttäuschend ist die noch immer verhältnismäßig hohe Zahl von Ausnahmen
von der Regel der Mitentscheidung. Der dritte Verfassungsteil
kennt über 30 solcher Abweichungen.
Delegierte Rechtsakte – eine Gefahr für die Gewaltenteilung?
Die Verfassung führt mit der „Delegierten Verordnung“ einen neuen
Rechtsakt ein. Hintergrund ist die oft geäußerte Kritik an der überbordenden
Detailliertheit, der mangelnden Flexibilität und der Langsamkeit
der europäischen Gesetzgebung. 19 Woher kam die Detailversessenheit?
Der EU-Gesetzgeber (Parlament und Ministerrat) hatte bisher nur
die Möglichkeit, einen von ihm erlassenen Rechtsakt in allen Einzelheiten
selbst zu regeln oder diese Regelung der Kommission zu übertragen,
als ob es sich dabei um Durchführungsmaßnahmen handeln würde. 20
Das soll sich nun ändern: Wenn der EU-Gesetzgeber die Kommission
zum Erlass einer Delegierten Verordnung ermächtigt, stehen ihm die
Kontrollmöglichkeiten des Artikels 36 zur Verfügung (Widerrufsrecht
und Schweigefrist). Vor allem die Schweigefrist soll zu einer engen Abstimmung
der Kommission mit den gesetzgebenden Organen beim
Erlass Delegierter Verordnungen führen und auf diese Weise die demokratische
Legitimität ihrer Rechtsetzung stärken.
Die Delegierte Verordnung ist allerdings mit einem schwerwiegenden
Problem behaftet: Durch sie wird die Kommission zu einer Art „Ersatzgesetzgeber“.
Daran ändert auch die Bezeichnung „Verordnung“ nichts.
Es werden schließlich Kompetenzen des Gesetzgebers übertragen – die
Kommission soll über den Inhalt eines Gesetzgebungsaktes bestimmen
(Legislative). Das ist etwas anderes als die Durchführung und Konkre-
18
Vgl. Maurer 2003, 29.
19
Vgl. Fischer, T. 2003.
20
Artikel 202 EG-Vertrag.
Evers 189

Artikel 33-39
Ausübung der Zuständigkeiten der Union
tisierung eines Gesetzgebungsaktes im Wege der „normalen“ Durchführungsverordnung
(Exekutive). Gibt man aber die klare Trennung von
exekutiven und legislativen Rechtsakten auf, drängt sich eine Frage auf:
Worin soll der materielle Unterschied zwischen bindenden Rechtsakten
ohne Gesetzescharakter und europäischen Gesetzgebungsakten liegen?
Fraglich ist darüber hinaus, welchen Gehalt der in Artikel 36 festgeschriebene
Wesentlichkeitsvorbehalt haben soll. Der Begriff der
Wesentlichkeit lässt viel Raum für Interpretationen. Vermutlich wird er
erst durch die künftige Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes
feste Konturen gewinnen. Der Vorbehalt soll wohl sicherstellen, dass
zumindest grundlegende Wertentscheidungen für einen bestimmten
Bereich Sache des gemeinschaftlichen Gesetzgebers bleiben und nicht
der Administration überlassen werden können. 21
Es gibt Komplizierteres als eine Vereinfachung
Man wird über diese Probleme nicht hinwegsehen können. Gleichzeitig
bleibt aber festzuhalten, dass in puncto Vereinfachung im Vergleich zum
früheren Zustand große Fortschritte erzielt worden sind. Die eigentlichen
Schwächen der Verfassung ergeben sich aus der wackeligen Balance des
europäischen Machtgefüges. Man gewinnt daher den Eindruck, dass es
ganz offensichtlich Komplizierteres gibt als eine Vereinfachung.
Literatur: Europäischer Rat (2001): Erklärung von Laeken, unter: http://european-convention.
eu.int/pdf/LKNDE.pdf (20.06.2005). Feus, Kim (Hrsg.) (2001): A Simplified Treaty for the
European Union – London. Fischer, Klemens (2003): Konvent zur Zukunft Europas – Texte
und Kommentar – Baden-Baden. Fischer, Robert (2001): Das Demokratiedefizit bei der
Rechtsetzung durch die Europäische Gemeinschaft – Münster. Fischer, Thomas (2003): Kompetenzordnung
und Handlungsinstrumente – Verhaltene Reformansätze im Konventsentwurf, in:
Giering, Claus (Hrsg.): Der EU-Reformkonvent – Analyse und Dokumentation, CD-ROM –
München. Giering, Claus (Hrsg.) (2003): Der EU-Reformkonvent – Analyse und Dokumentation,
CD-ROM – München. Hoffstetter, Helmuth (1974): Die Verordnung als Rechtsvorschrift
der Europäischen Gemeinschaften, in: Staats- und Kommunalverwaltung, H. 10, S. 306 ff.
Maurer, Andreas (2003): Schließt sich der Kreis? – Der Konvent, nationale Vorbehalte und die
Regierungskonferenz, Stiftung Wissenschaft und Politik – Berlin. Peters, Anne (2001): Elemente
einer Theorie der Verfassung Europas – Berlin. Sobotta, Christoph (2001): Transparenz
in den Rechtsetzungsverfahren der Europäischen Union – Baden-Baden.
21
Entspricht der „Wesentlichkeitstheorie“ im deutschen Recht. Vgl. u.a. BVerfGE 40, 237
(248 ff.); 47, 46 (78 f.); 49, 89 (126 f.); 57, 295 (320 f.); 58, 257 (268 f.).
190
Evers

Anna Lührmann/Tina Löffelsend
Artikel 40
DIE GEMEINSAME AUßEN- UND SICHERHEITSPOLITIK
Artikel 40: Besondere Bestimmungen über die Gemeinsame Außen- und
Sicherheitspolitik
In Artikel 40 werden die Bestimmungen zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik,
kurz GASP, präzisiert. Die Europäische Union gibt sich mit diesem
Artikel die Möglichkeit, außenpolitisch gemeinsam zu handeln. Gegenseitige
Solidarität unter den Mitgliedstaaten, eine immer engere Kooperation und die
Entwicklung gemeinsamer Fragestellungen werden als Grundlage der gemeinsamen
Außenpolitik benannt. Die Leitlinien der GASP bestimmt der Europäische
Rat, also die Staats- und Regierungschefs der EU. Sie definieren die strategischen
Ziele und Interessen der EU-Staaten für die GASP. Europäische
Beschlüsse, welche die Leitlinien des Europäischen Rates weiter ausgestalten,
fasst der Ministerrat. Deren weitere Ausgestaltung liegt ebenfalls in der Verantwortung
des Ministerrates.
Der zusammengesetzte Charakter der GASP wird an dieser Stelle auch ausformuliert:
Die Außenvertretung der EU erfolgt durch den europäischen Außenminister
und die Mitgliedstaaten. Dazu stehen ihnen die Mittel der einzelstaatlichen
Politik sowie die der EU zur Verfügung.
Die Staaten verpflichten sich zu gegenseitigen Konsultationen und einmal
mehr zu Solidarität sowie dazu, die Annäherung einzelstaatlichen Handelns mit
dem der Union sicherzustellen und die gemeinsamen Werte und Interessen in
der Welt zu vertreten. Das Europäische Parlament wird zu Fragen der GASP
gehört und in regelmäßigen Abständen unterrichtet. Als grundlegender Abstimmungsmodus
in der GASP wird die Einstimmigkeit festgelegt, im Europäischen
Rat wie im Ministerrat. Initiativrecht haben, wie erwähnt, die Mitgliedstaaten,
der Außenminister bzw. der Außenminister gemeinsam mit der Kommission,
wenn die Initiative nicht in den originären GASP-, sondern in einen
verwandten Bereich fällt. Auch in der GASP gilt: Der Ministerrat kann einstimmig
beschließen, dass bestimmte Fälle aus der Einstimmigkeit in die qualifizierte
Mehrheit überführt werden („Passarelle-Klausel“). 1
Für die GASP sind weiterhin die Artikel 3, 16 und 28 der Verfassung relevant:
In Artikel 3 wird ein wertebasierter Zielkatalog formuliert, in dem unter anderem
friedliche und nachhaltige Entwicklung, Demokratie und Menschenrechte,
die unbedingte Einhaltung und die Weiterentwicklung des Völkerrechts,
1
Vgl. Artikel 300 Absatz 3 auf Grundlage von 40 Absatz 7.
Lührmann/Löffelsend 191

Artikel 40
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
Armutsbekämpfung sowie „freier und gerechter Handel“ als Basis und Ziel
europäischer Außenpolitik formuliert werden.
Artikel 16 erklärt die Zuständigkeit der Europäischen Union in allen außen- und
sicherheitspolitischen Belangen der Staatengemeinschaft. Er eröffnet ausdrücklich
die Möglichkeit, eine gemeinsame Verteidigung zu entwickeln. Die Staaten
der EU sind den Zielen und Interessen der gemeinsamen Politik in „Loyalität“
und „Solidarität“ verpflichtet. Sie vermeiden jegliche Handlungen, die
der gemeinsamen europäischen Politik schaden könnten.
In Artikel 28 besteht die größte außenpolitische Neuerung der Verfassung. Dort
wird das Amt des europäischen Außenministers geschaffen. Der Minister – hier
geschlechtsneutral verwendet, denn „er“ kann natürlich auch weiblich besetzt
werden – besitzt die Zuständigkeit für das gesamte Spektrum der Außenpolitik
der EU, einschließlich der Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Der Minister
wird mit der Zustimmung des Kommissionspräsidenten vom Europäischen Rat
mit qualifizierter Mehrheit für fünf Jahre gewählt. Der Außenminister trägt den
so genannten „Doppelhut“: Er ist gleichzeitig Vizepräsident der Kommission
und Vorsitzender des Rates für Auswärtige Angelegenheiten. Hier werden
somit die beiden bisherigen Posten des Außenkommissars und des Hohen Vertreters
für die GASP fusioniert, inklusive ihrer Aufgaben-Portfolios.
Als Teil der Kommission unterliegt der Außenminister dem Votum des Europäischen
Parlaments. In den Teilen seines Handelns, die in den Aufgabenbereich
der Kommission fallen, unterliegt er den geltenden „Verfahren“ der Arbeitsweise
der Kommission. Er ist in diesen Bereichen dem Parlament verantwortlich
und kann von diesem zur Rechenschaft gezogen werden. Wird also das
Kommissionskollegium vom Parlament zum Rücktritt gezwungen, muss auch
der Außenminister seinen Hut nehmen. Doch als Ratsmitglied bleibt er weiterhin
im Amt in der Annahme, dass er der neuen Kommission wieder angehören
wird. In den Kompetenzbereichen, in denen er Aufgaben des bisherigen Hohen
Vertreters wahrnimmt, muss er sich dem Europäischen Rat gegenüber verantworten
und kann bei schwerwiegendem Fehlverhalten von diesem abgesetzt
werden. Analog zu den Mitgliedstaaten im Ministerrat besitzt er Initiativrecht
in der GASP, das heißt, er kann den Ministerrat mit Befassung beauftragen.
Die einschlägigen Bestimmungen zum „Auswärtigen Handeln der Union“ finden
sich in Teil III der Verfassung. 2
2
Titel V, Artikel 292 bis 328.
192 Lührmann/Löffelsend

Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
Artikel 40
Eine Stimme für Europa – Europas Stimme in der Welt
Die Weltpolitik ist ein rutschiges Parkett. Man kann darauf ins Schleudern
geraten. Die Europäische Union, so der weit verbreitete Eindruck,
ist ein noch recht ungeübter Läufer auf dem Weltparkett. Das Joggen
funktioniert zwar schon ganz gut, doch beim Spurt, dem Staffel- oder
Hürdenlauf stolpert die EU gern über die eigenen Füße. Doch abseits
solcher Beobachtungen kann man getrost festhalten: Die europäische
Außenpolitik ist besser als ihr Ruf. Die EU tritt in der internationalen
Arena in vielen Bereichen als kompetenter Akteur auf. Sie verfügt über
einen ausgefeilten Instrumentarien-Baukasten, mit dem sie differenziert
auf außenpolitische Anforderungen reagieren kann – und dies auch in
der Vergangenheit durchaus erfolgreich praktiziert hat.
Abseits des Alltagsgeschäftes enger außenpolitischer Kooperation fällt
jedoch im Rampenlicht brisanter außenpolitischer Fragen die Einheitlichkeit
der GASP oft nationalen Interessen und unterschiedlichen Loyalitäten
zum Opfer. Zudem bestehen neben der intergouvernemental
geprägten GASP noch die Bereiche der europäischen Entwicklungspolitik
und des Außenhandels. 3 Ebenfalls nicht zu unterschlagen sind die
Außenpolitiken der Mitgliedstaaten, die zusätzlich von nationaler
Ebene aus das gesamte außenpolitische Spektrum bedienen. Aus dieser
Konstellation resultiert eine äußerst komplexe Zuständigkeits- und Aufgabenverflechtung
zwischen nationalstaatlichen und supranationalen
Akteuren. Überlappende und unklare Zuständigkeiten produzieren fast
unausweichlich eine europäische „Vielstimmigkeit“ und transportieren
ein uneinheitliches Bild nach außen. Die Hauptursache für diese Uneinheitlichkeit
liegt also in der Organisation des europäischen Politikmodells.
Vor diesem Hintergrund verwundert es wenig, dass sich die EU vor
allem mit dem Vorwurf der mangelnden Kohärenz und Kontinuität ihres
außenpolitischen Handelns konfrontiert sieht. Es drängt sich also die
Frage auf, was die neue Verfassung vorsieht, um diese grundsätzlichen
Mängel anzugehen.
3
Nach dem Vertrag von Maastricht (1992) fallen diese vergemeinschafteten Politikbereiche in
die „1. Säule“, die GASP wird als zweite Säule bezeichnet, in die dritte Säule fällt die Innenund
Justizpolitik.
Lührmann/Löffelsend 193

Artikel 40
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
Was bringt die neue Verfassung?
Die gemeinsame europäische Außenpolitik wird durch die Verfassung
nicht neu erfunden. Einige qualitative Verbesserungen sind aber zu verzeichnen.
Deren positives Potenzial muss sich allerdings noch im „Praxistest“
beweisen. Die wohl bedeutendsten Neuerungen sind die Abkehr
von der rotierenden EU-Präsidentschaft und die Schaffung des Amtes
eines europäischen Außenministers. Der neue Außenminister wird die
Möglichkeit haben, der europäischen Außenpolitik eine Stimme zu
geben und Initiativen der EU effizienter vorzubereiten. Die Verfassung
macht damit einen Schritt hin zu einer größeren Handlungsfähigkeit der
EU in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik. Gleichzeitig
wurde im Konvent deutlich, dass die Mitgliedstaaten noch nicht bereit
sind, ihre nationale Souveränität im Bereich der Außenpolitik vollständig
aufzugeben. Daher wird der Zwang zur Einstimmigkeit auch in
Zukunft noch bei kontroversen außenpolitischen Fragen potenziell zu
Handlungsunfähigkeit führen. Auf der Regierungskonferenz wurde
auch das Außenministeramt in der „Doppelhut-Konstruktion“ (Vorsitzender
im Außenrat und Vizepräsident der Kommission) noch einmal
stark attackiert, blieb aber letztendlich bestehen. Die im Oktober 2004
verabschiedete Verfassung legt den Grundstein für eine positive Entwicklung.
In allen Mitgliedstaaten setzt sich allmählich die Erkenntnis
durch, dass ein geeinigtes Europa mehr Einfluss ausüben kann, als es
jeder Mitgliedstaat alleine vermag.
Ein gemeinsames Handeln der EU-Mitgliedstaaten in der Welt ist daher
auch die eigentliche Vision des Verfassungsartikels 16 und den anschließenden
Ausführungen in Artikel 40. Beide Artikel beschwören als Basis
der europäischen Außenpolitik die Loyalität der Mitgliedstaaten gegenüber
der gemeinsamen Politik und die gegenseitige politische Solidarität.
Die häufige Wiederholung der Solidaritätsverpflichtung könnte missgünstige
Geister auch zu der Vermutung veranlassen, dass diese ständige Mahnung
an die Mitglieder wohl sehr notwendig sein müsse. Auch wenn man
nicht zu den Unken zählen möchte, offenbart sich an diesem Punkt die
auffällige Diskrepanz von Verfassungstext und Verfassungswirklichkeit:
Es mangelt in Europa nicht an guten Ideen, aber vielfach am gemeinsamen
Willen. Diese Hürde wird nur langfristig zu überwinden sein.
Gesicht und Stimme der GASP
Mit der Einführung eines europäischen Außenministers wird die inzwischen
legendäre Forderung Henry Kissingers nach der „Telefonnummer
194 Lührmann/Löffelsend

Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
Artikel 40
für Europa“ fast Wirklichkeit. Die Teilung der Außenpolitik zwischen
dem Hohen Repräsentanten, dem Kommissar für Außenbeziehungen
und der jeweiligen Präsidentschaft wird aufgehoben. Die EU wird dann
allein durch den Präsidenten des Europäischen Rates und den neuen
Außenminister nach außen vertreten. Der Außenminister wird deshalb
vielseitig gefordert sein, denn der Aufgabenkatalog des neuen Postens
umfasst eine beeindruckende Fülle von Pflichten für den Amtsinhaber:
Er übernimmt die Vertretung der EU nach außen, in internationalen
Organisationen ebenso wie gegenüber Drittstaaten und Staatengruppen.
Das bedeutet zum Beispiel, die Verhandlungsführung bei internationalen
Vertragsverhandlungen gehört in sein Aufgaben-Portfolio. Er trägt –
so vorhanden – den gemeinsamen Standpunkt der EU in internationalen
Organisationen vor, so etwa in der UN-Vollversammlung. 4 Letzteres
allerdings wird jedoch vermutlich für längere Zeit noch Zukunftsmusik
bleiben. Vereinfacht kann man sagen, der Außenminister übernimmt im
Wesentlichen Funktionen, die bisher durch die außenpolitische Troika 5
wahrgenommen wurden. Er sitzt dem Ministerrat „Auswärtige Angelegenheiten“
vor 6 und ist für dessen Beschlussfähigkeit zuständig. Der
Außenminister soll für die Koordination aller mit der GASP verwandten
Bereiche Sorge tragen. Die Durchsetzung der gefassten Entscheidungen
im Europäischen Rat und im Ministerrat obliegt seiner Verantwortung.
7 Diese Aufgabenfülle wird von Experten als problematisch
eingestuft. Die Verfassung lässt offen, wie die Arbeit des Außenministers
organisiert werden soll, woher er seine finanziellen Mittel beziehen
wird, wo sein „Unterbau“, sein Stab sowie der neu zu schaffende Europäische
Diplomatische Dienst angesiedelt sein sollen. 8 Ein effizienter
operativer Apparat aber wird essenziell sein, soll der neue Minister
nicht an der Fülle seiner Aufgaben scheitern.
Bei aller Skepsis ist die Schaffung des neuen Amtes und damit die Aufhebung
der halbjährlichen Rotation des Ratsvorsitzes ein großer Schritt
in Richtung einer einheitlicheren und verlässlicheren europäischen
Außenpolitik. Die bisherige Praxis verschaffte dem jeweils vorsitzenden
Mitgliedstaat die geschätzte Möglichkeit zur Profilierung auf dem
4
Vgl. Artikel 305.
5
Das heißt durch den Hohen Repräsentanten, den Kommissar und den jeweiligen Ratsvorsitz.
6
Der Außenrat ist damit die einzige Ratsformation, die nicht durch eine rotierende (Team-) Präsidentschaft
geführt werden wird, sondern permanent durch den Außenminister.
7
Vgl. Artikel 296.
8
Vgl. Regelsberger 2003, 235.
Lührmann/Löffelsend 195

Artikel 40
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
außenpolitischen Parkett. Für die Kontinuität und Kohärenz der GASP
war diese Regelung jedoch wenig brauchbar. Jede neue Ratspräsidentschaft
setzte neue Prioritäten und eine eigene, nicht selten vom nationalen
Interesse dominierte Agenda. Die Übergabe an die nachfolgende
Präsidentschaft war daher immer mit Reibungsverlusten verbunden.
Eine längerfristige europäische Zielsetzung wird jetzt möglich. Gepaart
mit der koordinierenden und leitenden Funktion des Außenministers
bietet sich die Chance, die vorhandenen Ressourcen in der Außenpolitik
besser zu bündeln und nutzbar zu machen.
So ist das Potenzial des neu geschaffenen Ministeramtes sicherlich
groß. Doch darf dabei nicht übersehen werden, dass die Staats- und
Regierungschefs nach wie vor den Ton angeben. Sie bestimmen die
Leitlinien in allen Fragen europäischer Außenpolitik und sie definieren
die Ziele und Interessen der Staatengemeinschaft. 9 Die Ernennung des
Außenministers erfolgt auf ihren Wunsch und sie können ihn auch wieder
absetzen. Beschlüsse zu gemeinsamen Aktionen, operativen Maßnahmen
und Entscheidungen über die finanziellen Mittel fallen im
Ministerrat. 10 Zudem sind die Kompetenzen des neu ausgestalteten
Amtes des Ratspräsidenten in der Außenvertretung der Union nicht eindeutig
definiert. Diese Person wird vom Europäischen Rat für zweieinhalb
Jahre gewählt und nimmt „auf seiner Ebene unbeschadet der
Zuständigkeiten des Außenministers“ 11 ebenfalls die Außenvertretung
der Union wahr. Hier zeichnen sich mögliche Konfliktlinien und Kompetenzgerangel
bereits in der Verfassung ab. 12
Umso mehr wird es daher auf die Persönlichkeit ankommen, die das
neue Außenministeramt der EU bekleidet und sich in dem Spagat zwischen
Kommission und Europäischem Rat behaupten muss. Diese Person
wird sich aller Voraussicht nach aus dem Kreise angesehener und
außenpolitisch versierter Politikerpersönlichkeiten rekrutieren. Es verwundert
daher nicht, wenn der erste europäischer Außenminister wohl
Javier Solana sein wird, der bisherige Hohe Vertreter und ehemalige
Nato-Generalsekretär. Eine anerkannte und durchsetzungsfähige Person
9
Vgl. Artikel 40 und 295.
10
Vgl. Artikel 297.
11
Artikel 22.
12
Die nach der Verfassung offene Möglichkeit der Personalunion von Rats- und Kommissionspräsidenten
würde die Machtbalance stärker zu Ungunsten des Außenministers verschieben.
Doch tatsächlich ist eine solche „große Doppelhut“-Konstruktion auf absehbare Zeit wohl
noch Zukunftsmusik.
196 Lührmann/Löffelsend

Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
Artikel 40
ist unerlässlich, um in strittigen Fragen die unterschiedlichen Standpunkte
zu moderieren und zu „versöhnen“. Darüber hinaus soll dem
Minister ein Europäischer Diplomatischer Dienst zur Seite gestellt werden.
13 Dieser soll binnen eines Jahres geschaffen werden.
Die Angehörigen des Europäischen Diplomatischen Dienstes werden
aus den nationalen diplomatischen Diensten, dem Stab des Hohen Vertreters
und der entsprechenden Generaldirektion in der Kommission
zusammengestellt. Eine gemeinsame europäische Diplomatie ist im
Zuge einer immer stärkeren Vergemeinschaftung der GASP unerlässlich.
Erste Ansätze bestehen bereits mit den Vertretungen der EU in
Drittstaaten; manche Länder unterhalten gemeinsame Botschaften oder
übernehmen die Vertretung anderer EU-Länder mit. Die Schaffung
eines Europäischen Auswärtigen Dienstes ist daher die logische Fortentwicklung
der bisherigen Zusammenarbeit.
Stolperstein Einstimmigkeit
Mit der Europäischen Verfassung wurde die alte Säulenstruktur formal
aufgelöst. Die bislang zweite Säule der GASP wird in einen einheitlichen
Rahmen überführt. Dieser begrüßenswerte Schritt hat jedoch
einen Haken: Die Methode der Zusammenarbeit hat sich nicht grundsätzlich
verändert. Nach wie vor ist die Regierungszusammenarbeit das
dominierende Mittel der europäischen außenpolitischen Kooperation.
Eine weitere Vergemeinschaftung war im Konvent vor allem gegen die
Stimme Großbritanniens nicht durchzusetzen, obwohl sich die Mehrheit
der Konventsmitglieder vehement dafür eingesetzt hat. So sah ein Kompromiss-Vorschlag
der Konvents-Arbeitsgruppe „Außenbeziehungen“
beispielsweise vor, die qualifizierte Mehrheit zu ermöglichen, wenn es
sich um einen gemeinsamen Vorschlag von Außenminister und Kommission
handelt. 14 Die Furcht vor dem Verlust nationalstaatlicher Souveränität
war jedoch zu groß. So ist das Prinzip der Einstimmigkeit bei
Abstimmungen im Ministerrat grundsätzlich beibehalten worden. Ausgenommen
von diesem Prinzip sind nur die Beschlüsse zu Gemeinsamen
Aktionen und Gemeinsamen Standpunkten der Union bzw. Beschlüsse
zu deren Durchführung sowie die Ernennung von Sonderbeauftragten.
Diese werden, wie schon bisher, mit qualifizierter Mehrheit gefasst.
13
Vgl. Artikel 296 sowie das Protokoll zur Verfassung „Erklärung über die Einrichtung eines
Europäischen Auswärtigen Dienstes“.
14
Vgl. CONV 459/02, Pkt. 8.
Lührmann/Löffelsend 197

Artikel 40
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
Die erzwungene Einstimmigkeit in den meisten GASP-Bereichen
erweist sich als Haupthindernis für die außenpolitische Handlungsfähigkeit
der EU. 15 Durch einstimmigen Beschluss des Europäischen Rates
können jedoch einzelne Politikbereiche aus der Einstimmigkeit in die
qualifizierte Mehrheit überführt werden. 16 Hier liegt ein Schlüssel für
die Weiterentwicklung der GASP. Ein weiteres Mittel, der GASP auf die
Sprünge zu helfen, ist die nach Artikel 44 mögliche „Verstärkte
Zusammenarbeit“ 17 . Durch diese Bestimmung kann eine dazu bereite
Gruppe von EU-Staaten (mindestens aber ein Drittel) sich auf eine
engere Kooperation in einem bestimmten Feld verständigen, wenn eine
gesamteuropäische Lösung nicht zustande kommt. 18 Die Staaten, die
voranschreiten wollen, erhalten diese Möglichkeit also im Rahmen der
Verträge und innerhalb der gemeinsamen Strukturen. 19
Die grundsätzliche Offenheit und Transparenz der Verstärkten
Zusammenarbeit für alle EU-Staaten wurde auf der Regierungskonferenz
noch einmal präzisiert und untermauert, was der viel diskutierten
Sorge um die Herausbildung eines „Kerneuropas“ Rechnung trug. Dieses
Voranschreiten, eingebettet in den europäischen Rahmen, könnte ein
Motor für weitere Integrationsschritte auch in der GASP sein. Einschränkend
muss aber angemerkt werden, dass es diese Regelung auch
bisher schon gab, von ihr aber kein Gebrauch gemacht wurde. Die allgemeine
Einschätzung geht dahin, dass diese Möglichkeit in näherer
Zukunft vor allem in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP)
zur Anwendung kommen wird. Dort gelten allerdings eigene Bestimmungen.
20 Trotz aller avantgardistischen Wertschätzung und trotz der
einhegenden Bestimmungen dieser Regelung sollte aber auch ihr Spaltpotenzial
nicht unterschätzt werden: Hiermit ist die Tür zu einem
Europa der zwei – oder mehr – Geschwindigkeiten geöffnet. Ob die
erwartete Sogwirkung dieser Kooperationsprojekte auf die (noch) nicht
beteiligten Mitgliedstaaten tatsächlich eintritt und langfristig alle EU-
Staaten integrieren würde, bleibt fraglich. In diesem Zusammenhang
15
Näheres zur Handlungsfähigkeit durch qualifizierte Mehrheitsentscheidungen in GASP und
GSVP bei Diedrichs/Jopp 2003.
16
Siehe oben.
17
Bestimmungen zur „Verstärkten Zusammenarbeit“ in der GASP finden sich in den Artikeln
416 bis 423, insbesondere Artikel 419 Absatz 2 und 420 Absatz 2.
18
Vgl. zur Verstärkten Zusammenarbeit auch den Text von Luise Papcke in diesem Band.
19
Positiv ist darüber hinaus die Möglichkeit, auch in diesem Rahmen zu Mehrheitsentscheidungen
überzugehen (Artikel 422 Absatz 1).
20
Vgl. zur GSVP den Text von Sebastian Peter Sass in diesem Band.
198 Lührmann/Löffelsend

Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
Artikel 40
tun sich sehr grundsätzliche Fragen nach der zukünftigen Gestalt Europas
und des europäischen Gemeinschaftsprojektes auf, die hier nur als
Denkanstoß erwähnt seien: Wie viel Gemeinsamkeit ist nötig? Wie viel
Unterschiedlichkeit kann Europa vertragen auf dem Weg zu einer immer
engeren Union der Staaten und der Bürgerinnen und Bürger?
Wer kontrolliert die Außenpolitik?
Die Förderung von Demokratie ist ein Hauptziel der europäischen
Außenpolitik. Doch im Widerspruch zu diesem begrüßenswerten Ziel
weisen die Entscheidungsstrukturen der GASP selbst ein bemerkenswertes
Demokratiedefizit auf. Die demokratische Kontrolle und die
Legitimation der GASP können nur durch die Mitbestimmung und aktive
Einbeziehung des Europäischen Parlaments gelingen. Zwar muss
sich der zukünftige Außenminister als Mitglied der Kommission dem
Zustimmungsvotum des Parlaments stellen, in Fragen der GASP jedoch
kann dieses nicht mitentscheiden. Die Verfassung verharrt hier auf dem
Niveau des Nizza-Vertrages.
Das Europäische Parlament macht zwar durchaus seine eigene Außenpolitik,
beispielsweise durch seine vehemente Menschenrechtspolitik, doch
besitzt es keine vertraglichen Kompetenzen in diesem Feld. Es gab Vorschläge
aus dem Konvent und auch von wissenschaftlicher Seite, die beispielsweise
die Ernennung des europäischen außenpolitischen Personals
von der Zustimmung des Parlaments abhängig machen oder die Haushaltsbefugnis
des Parlaments auf die operativen GASP-Mittel ausdehnen
wollten. Doch bereits die GASP-Arbeitsgruppe des Konvents entwickelte
keine weitergehenden Vorschläge in diesem Sinne. Gemäß der neuen
Verfassung wird es nun zweimal im Jahr (bisher einmal) eine Aussprache
zur GASP geben, bei der der Außenminister die Parlamentarier
unterrichtet. 21 Die Aussprache soll die Berücksichtigung der Auffassungen
des Europäischen Parlaments und dessen regelmäßige Unterrichtung
wie Anhörung sicherstellen. Das Parlament kann analog zu Artikel 21
des Nizza-Vertrages Anfragen und Empfehlungen an den Ministerrat
oder den Außenminister richten. Es bedarf jedoch in der Regel keiner
Zustimmung des Parlaments bei internationalen Verträgen. 22 Bei einer
21
Vgl. Artikel 304 Absatz 2.
22
Die Zustimmung des Parlaments ist allerdings notwendig bei gewissen Arten internationaler
Übereinkünfte. So zum Beispiel bei Assoziationsabkommen oder bei Übereinkommen, welche
den Haushalt der EU besonders belasten (Artikel 325 Absatz 6).
Lührmann/Löffelsend 199

Artikel 40
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
zukünftig zu erwartenden weiteren Integration in der europäischen
Außenpolitik wird die Rolle des Europäischen Parlaments immer entscheidender.
Denn nationale Parlamente werden im Zuge dieser Kompetenzverschiebung
sukzessiv weniger Einflussmöglichkeiten haben. Dieses
legitimatorische Vakuum muss durch das Europäische Parlament
gefüllt werden.
Europäische Außenpolitik: Klingt gut – ist gut?
Außenpolitik ist integraler Bestandteil und Ausdruck der nationalen
Souveränität moderner Nationalstaaten. Die Abtretung dieser ureigensten
und zudem prestigeträchtigen, nationalstaatlichen Kompetenz in
Diplomatie und Verteidigung an eine übergeordnete Ebene, die EU,
bereitet den Mitgliedstaaten nach wie vor Unbehagen. 23 Vor diesem
Hintergrund spiegelt die Verfassung das derzeitige Maximum an Bereitschaft
zu einer gemeinsamen Außenpolitik wider. Festzuhalten bleibt,
dass die Chance zu weitergehender Integration in der GASP verpasst
wurde. Die Veränderungen sind nicht bahnbrechend. Es handelt sich
aber immerhin um Neuerungen mit Potenzial, die mit der Kraft politischen
Willens urbar gemacht werden können.
So werden Befürworter einer stärkeren europäischen Außenpolitik ihre
Hoffnungen auf die Strahlkraft des neuen Außenministers setzen und
auf die Möglichkeit zur verstärkten Zusammenarbeit. Das Dilemma
europäischer Außenpolitik und nationaler Alleingänge kann auch mit
dieser Verfassung nicht vollständig behoben werden. Stärker als auf den
Verfassungstext wird es auch in Zukunft auf die Praxis, den politischen
Willen der Regierungen zur Zusammenarbeit ankommen. In der
erweiterten Union wird das Abstimmungsprozedere nicht einfacher.
Denn die unterschiedlichen Traditionen und historischen Erfahrungen
der europäischen Länder sind in der Außenpolitik besonders sichtbar. In
Kristallisationspunkten, wie dem Zerfall Jugoslawiens und jüngst dem
Irak-Krieg, manifestieren sich diese Unterschiede. Der Unterstützungsbrief
der acht Staats- und Regierungschefs an die Adresse der Bush-
Regierung – und die brüske Abstrafung derselben durch Frankreichs
Präsidenten Chirac – war jüngst das drastischste Beispiel innereuropäischer
Zwietracht in Zeiten einer ernsten internationalen Krise. Gleichzeitig
aber wächst aus anderen außenpolitischen Erfahrungen die Ein-
23
Vgl. Forster/Wallace 2000, 462.
200 Lührmann/Löffelsend

Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
Artikel 40
sicht, dass die EU sich nur Gehör verschaffen kann, wenn sie in der
internationalen Arena mit einer einheitlichen Haltung auftritt, wie die
Beispiele Kyoto-Protokoll, Mazedonien oder der Internationale Strafgerichtshof
zeigen.
Nach dem Ende des Kalten Krieges und nach den Anschlägen des
11. September 2001 hat Europa seine gemeinsame und strategische
Rolle in der Welt noch immer nicht gefunden. Doch wird die Welt und
werden die Herausforderungen nicht warten bis die EU die Phase ihrer
Selbstfindung abgeschlossen hat. Europa hat nun die Chance, seine
neue Verfassung als sinnstiftendes Fundament oder auch nur als solide
Basis anzunehmen. Auf diesem Grund lässt sich eine Außenpolitik entwickeln,
die den gemeinsam gesteckten Zielen gerecht werden kann.
Literatur: Diedrichs, Udo/Jopp, Mathias (2003): Flexible Modes of Governance: Making CFSP
and ESDP Work, in: The International Spectator, H. 3, S. 15–30. Europäischer Konvent
(2002): Final report of Working Group VII on External Action (CONV 459/02). Forster,
Anthony/Wallace, William (2000): Common Foreign and Security Policy. From Shadow to Substance?,
in: Wallace Helen/Wallace, William (Hrsg.): Policy-Making in the European Union –
Oxford; New York, S. 461–491. Regelsberger, Elfriede (2003): Gemeinsame Außen- und
Sicherheitspolitik, in: Weidenfeld, Werner/Wessels, Wolfgang (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen
Integration 2002/2003 – Berlin, S. 251–260. Wallace Helen/Wallace, William (Hrsg.)
(2000): Policy-Making in the European Union – Oxford; New York. Weidenfeld, Werner/Wessels,
Wolfgang (Hrsg.) (2003): Jahrbuch der Europäischen Integration 2002/2003 – Berlin.
Lührmann/Löffelsend 201

Sebastian Peter Sass
Artikel 41
DIE GEMEINSAME SICHERHEITS- UND VERTEIDIGUNGSPOLITIK 1
Artikel 41: Besondere Bestimmungen über die Gemeinsame Sicherheitsund
Verteidigungspolitik
Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) ist kein selbständiger
Politikbereich, sondern Bestandteil der Gemeinsamen Außen- und
Sicherheitspolitik (GASP) der Union. Sie verleiht der EU operative Handlungsfähigkeit,
um bei Bedarf die GASP mit militärischen und/oder zivilen Mitteln
praktisch durchsetzen zu können.
Ein zentrales Kennzeichen der GSVP ist, dass sie der EU keine eigenen operativen
Kapazitäten, also zum Beispiel keine eigene Armee zur Verfügung stellt.
Sie ist vielmehr der Ordnungsrahmen, der die Kooperationsformen und die
konkreten Abläufe der Zusammenarbeit in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik
vorgibt. Es bleibt also dabei, dass fast jeder Mitgliedstaat weiterhin
eigene Streitkräfte unterhält.
Zur Durchführung von gemeinsamen Operationen wird auf die militärischen
und/oder zivilen Kapazitäten der Mitgliedstaaten zurückgegriffen. Die GSVP
hat drei Schwerpunkte: die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit gemäß Artikel
41 Absatz 6, die gegenseitige Verteidigung gemäß Artikel 41 Absatz 7
sowie die Agentur für die Bereiche Entwicklung der Verteidigungsfähigkeiten,
Forschung, Beschaffung und Rüstung (Europäische Verteidigungsagentur). Die
Solidaritätsklausel in Artikel 43 ist formell kein Teil der GSVP, trägt aber ebenfalls
zur Sicherheitspolitik bei und hat gegebenenfalls verteidigungspolitische
Auswirkungen. 2
Absatz 6: Die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit
Für die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit enthält die Verfassung die
grundlegenden Bestimmungen. Diese werden durch nähere Vorschriften im
dritten Teil der Verfassung sowie durch das Protokoll über die Ständige Strukturierte
Zusammenarbeit (GSVP-Protokoll) ergänzt. 3
Die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit dient in erster Linie dazu, durch
eine enge Kooperation der Mitgliedstaaten die militärischen Fähigkeiten der
Union zu verbessern, um auf diese Weise Missionen mit höchsten Anforderungen
durchführen zu können. Hier geht es also nicht um klassische Territorial-
1
Der vorliegende Text gibt nur die persönliche Auffassung des Autors wieder.
2
Siehe hierzu die Kommentierung von Sebastian Sass zu Artikel 42.
3
Siehe Artikel 312 sowie das Protokoll über die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit gemäß
Artikel 41 Absatz 6 und Artikel 312 der Verfassung.
202 Sass

Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik
Artikel 41
verteidigung, sondern um die Fähigkeit zur militärischen Krisenbewältigung
außerhalb der EU-Grenzen.
Um an der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit beteiligt zu werden, müssen
die Mitgliedstaaten die Verpflichtungen und Anforderungen des GSVP-
Protokolls erfüllen. Dabei handelt es sich einerseits um konkrete militärische
Kapazitätsvorgaben, andererseits um verstärkte Angleichung und Vereinbarkeit
der nationalen militärischen Ressourcen.
Die Kriterien wurden von allen Mitgliedstaaten gemeinsam beschlossen. Die
Teilnahme ist den Mitgliedstaaten freigestellt. Nach dem Inkrafttreten der
Europäischen Verfassung entscheidet der Ministerrat mit qualifizierter Mehrheit
über den Beginn der Zusammenarbeit. Sollte sich ein Mitgliedstaat erst
später der bereits bestehenden Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit
anschließen wollen, so muss er dieselben Kriterien des GSVP-Protokolls erfüllen
wie die bereits teilnehmenden Mitgliedstaaten. Über die Beteiligung des
Neulings entscheiden die bereits zusammenarbeitenden Mitgliedstaaten mit
qualifizierter Mehrheit. Dabei soll das Erfordernis einer qualifizierten Mehrheit
verhindern, dass ein einzelner Mitgliedstaat mit seinem Veto die Beteiligung
eines anderen Mitgliedstaates boykottieren kann.
Um aus der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit freiwillig auszutreten,
genügt eine Mitteilung des austrittswilligen Staates an den Ministerrat. Ist ein an
der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit teilnehmender Mitgliedstaat nicht
mehr in der Lage, die Kriterien des GSVP-Protokolls zu erfüllen, können ihn die
anderen teilnehmenden Mitgliedstaaten mit qualifizierter Mehrheit ausschließen.
Ob die Mitgliedstaaten die Kriterien der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit
einhalten, beobachtet die neu gegründete Europäische Verteidigungsagentur.
Ihre Erkenntnisse dienen als Grundlage für die Beurteilung der Mitgliedstaaten.
Mit Ausnahme der in Artikel 213 Absatz 2 bis 5 des dritten Verfassungsteils
ausdrücklich genannten Fälle treffen die an der Ständigen Strukturierten
Zusammenarbeit beteiligten Mitgliedstaaten alle Entscheidungen bezüglich
ihrer Zusammenarbeit einstimmig.
Absatz 7: Die gegenseitige Verteidigung
Bei der gegenseitigen Verteidigung verpflichten sich die Mitgliedstaaten im
Falle eines bewaffneten Angriffs einander mit militärischen und anderen Mitteln
kollektiven Beistand zu leisten. Im Gegensatz zur Ständigen Strukturierten
Zusammenarbeit geht es hier um klassische Territorialverteidigung.
Artikel 41 Absatz 7 ermöglicht es den Mitgliedstaaten, im Falle eines bewaffneten
Angriffs auf ihr Territorium die anderen Mitgliedstaaten um Beistand zu
ersuchen. Daraufhin müssen die anderen Mitgliedstaaten „alle in ihrer Macht
stehende Hilfe und Unterstützung leisten“. Der Beistand kann sowohl militärischer
als auch ziviler Art sein.
Sass 203

Artikel 41
Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik
Mit dem Inkrafttreten der Verfassung werden die Vorschriften über die gegenseitige
Verteidigung automatisch für alle Mitgliedstaaten wirksam. Die Teilnahme
ist also nicht mit besonderen Kriterien oder Aufnahmeprozessen verbunden,
wie es bei der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit der Fall ist.
Die Ausübung der kollektiven Verteidigung wird ausdrücklich an Artikel 51 der
Charta der Vereinten Nationen gebunden. Dieser Artikel erlaubt militärische
Gewaltanwendung zur Selbstverteidigung sowie militärischen Beistand für
Staaten, die Opfer eines militärischen Angriffs geworden sind. Die Verpflichtungen
im Bereich der gegenseitigen Verteidigung stehen laut Verfassung nicht
im Widerspruch zu Verpflichtungen aus dem NATO-Vertrag. Damit bleibt die
NATO weiterhin primär für die Verteidigung ihrer Mitglieder zuständig. Andererseits
stellt die Verfassung fest, dass die Pflicht zur gegenseitigen Verteidigung
den „besonderen Charakter der Sicherheits- und Verteidigungspolitik
bestimmter Mitgliedstaaten“ unberührt lässt. Diese Bestimmung soll es den
nicht zur NATO gehörenden EU-Mitgliedstaaten 4 ermöglichen, ihre militärische
Neutralitätspolitik bzw. Bündnisfreiheit fortzuführen.
Absatz 3: Die Europäische Verteidigungsagentur
Die Verteidigungsagentur 5 hat zur Aufgabe, im Rahmen der GSVP den „operativen
Bedarf zu ermitteln und Maßnahmen zur Bedarfsdeckung zu fördern, zur
Ermittlung von Maßnahmen zur Stärkung der industriellen und technologischen
Basis des Verteidigungssektors beizutragen und diese Maßnahmen gegebenenfalls
durchzuführen, sich an der Festlegung einer europäischen Politik im
Bereich der Fähigkeiten und Rüstung zu beteiligen sowie den Rat bei der Beurteilung
der Verbesserung der militärischen Fähigkeiten zu unterstützen.“ Die
Agentur soll also die Entwicklung der GSVP umfassend fördern. Insbesondere
im Rüstungsbereich und bei der Weiterentwicklung nationaler Kapazitäten ist
zu hoffen, dass die Agentur zu einer effizienteren Nutzung von Ressourcen und
zum Abbau von Überschneidungen führt.
Die EU wird wehrhaft
Die Entwicklung der GSVP
Die GSVP wurde bislang zumeist als „Europäische Sicherheits- und
Verteidigungspolitik“ (ESVP) bezeichnet. In der Verfassung hat sich
jedoch die Bezeichnung „Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik“
(GSVP) durchgesetzt. Die GSVP nahm ihren Anfang mit der
4
Finnland, Irland, Malta, Österreich, Schweden und Zypern.
5
Vgl. Rat der Europäischen Union 2003b, 19.
204 Sass

Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik
Artikel 41
Regierungskonferenz von Maastricht, die in den Vertrag von Maastricht
(1992) mündete. Damals wurde erstmalig eine verteidigungspolitische
Perspektive im Gründungsvertrag festgeschrieben. Der Vertrag von
Maastricht sah jedoch noch nicht vor, für die EU eigene verteidigungspolitische
Instrumente und Institutionen zu schaffen. Stattdessen einigte
man sich darauf, die Westeuropäische Union (WEU) 6 zu einem „integralen
Bestandteil“ der Entwicklung der EU zu erklären. 7
Die WEU sollte mit der Ausarbeitung und Durchführung von militärischen
Aktionen beauftragt werden, die zuvor von der EU beschlossen
worden waren. Dazu wurden der WEU vier Aufgabenbereiche vorgegeben,
die noch heute nach dem damaligen Verhandlungsort „Petersberg-
Aufgaben“ genannt werden:
• humanitäre Einsätze – Rettungsmaßnahmen in Katastrophenfällen,
• friedenserhaltende Einsätze,
• Kampfeinsätze zur Bewältigung von Krisen und
• friedensschaffende Maßnahmen.
Eine weitergehende Einigung, insbesondere eine militärische bzw. verteidigungspolitische
Autonomie der EU durch die Schaffung eigener
Instrumente und Institutionen, war aufgrund von Interessengegensätzen
nicht durchsetzbar. Damit blieb die Zuständigkeit der WEU für die operative
Durchführung der GSVP erhalten. Die vollständige Integration
der WEU in die EU, wie sie einige Mitgliedstaaten im Rahmen der Verhandlungen
zum Vertrag von Amsterdam (1997) vorgeschlagen hatten,
war gegen die ablehnende Haltung Großbritanniens und Dänemarks
nicht machbar gewesen.
Der Kosovo-Konflikt im Jahre 1999 führte den Europäern schließlich
ihre militärische und sicherheitspolitische Abhängigkeit von den USA
überdeutlich vor Augen. Zugleich war die britische Außenpolitik von
ihrer ablehnenden Haltung gegenüber verteidigungspolitischen Ambitionen
der EU abgerückt und hatte im Dezember 1998 zusammen mit
Frankreich eine neue verteidigungspolitische Initiative ergriffen. Das
führte schließlich zur britisch-französischen Erklärung von St. Malo 8 ,
die eine allmähliche Schaffung autonomer Fähigkeiten der EU zur
6
Das 1954 gegründete westeuropäische Verteidigungsbündnis WEU war bis dahin nie wirklich
aktiv geworden, sondern hatte im Schatten der NATO in einer Art Dornröschenschlaf verharrt.
7
Vgl. http://www.europa.eu.int/eur-lex/de/treaties/dat/EU_treaty.html (20.06.2005).
8
Vgl. http://www.france.diplomatie.fr/actual/evenements/stmalo2.html (20.06.2005).
Sass 205

Artikel 41
Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik
Durchführung militärischer Operationen erlaubte – allerdings nur für
Fälle, in denen die NATO als Ganzes nicht involviert ist.
Nachdem das britisch-französische Einverständnis den Weg frei
gemacht hatte, einigten sich die EU-Mitgliedstaaten schon auf dem
Europäischen Rat in Köln am 3./4. Juni 1999 auf eine Erklärung zur
Stärkung der GSVP. 9 Nur wenige Monate später beschloss der Europäische
Rat in Helsinki am 10./11. Dezember 1999 ein konkretes Planziel
für den Aufbau militärischer Fähigkeiten bis zum Jahr 2003 (Helsinki
Headline Goal 10 ). Der Ministerrat bestätigte im Mai 2003, „dass die EU
nunmehr im gesamten Spektrum der Petersberg-Aufgaben einsatzfähig
ist, wobei es Einschränkungen und Zwänge durch anerkannte Defizite
gibt.“ 11 Im Mai 2004 setzten sich die Mitgliedstaaten daraufhin ein
neues Planziel (Headline Goal 2010), das den veränderten strategischen
und technologischen Bedingungen angepasst war. 12 Einer der Schwerpunkte
des neuen Planziels ist die Umsetzung des Gefechtsverbandkonzepts
(Battlegroup Concept), einer ursprünglich britisch-französischen
Initiative. Hierbei handelt es sich um besonders schnell verlegbare und
einsetzbare Gefechtsverbände, die die Mitgliedstaaten einzeln und
gemeinsam aufstellen sollen. 13 Im November 2004 machten die Mitgliedstaaten
ihre ersten konkreten Beitragszusagen 14 und übertrafen
dabei deutlich die zunächst an sie gestellten Erwartungen.
Auf dem Europäischen Rat von Feira am 19./20. Juni 2000 wiederum
wurden konkrete Zielvorgaben für den Aufbau von zivilen Kapazitäten
zur Krisenbewältigung vereinbart 15 , die Ende 2002 sogar übertroffen
werden konnten. Im Dezember 2004 billigte der Europäische Rat ein
neues Planziel für zivile Krisenbewältigung (Headline Goal 2008). 16
Durch den zum 1. Februar 2003 in Kraft getretenen Vertrag von Nizza
wurde die GSVP schließlich vollständig in die EU integriert. Die WEU,
dadurch praktisch stillgelegt, existiert seither nur noch als rechtliche
9
Vgl. Europäischer Rat 1999a.
10
Vgl. Europäischer Rat 1999b.
11
Vgl. Rat der Europäischen Union 2003a.
12
Vgl. Rat der Europäischen Union 2004a.
13
Hinsichtlich der Verlegung der Einsatzkräfte gilt als Ziel, dass die Einsatzkräfte nicht später
als zehn Tage nach der Beschlussfassung über die Einleitung der Operation mit der Ausführung
ihres Auftrags im Einsatzgebiet beginnen.
14
Vgl. Rat der Europäischen Union 2004b.
15
Vgl. Europäischer Rat 2004a.
16
Vgl. Europäischer Rat 2004b.
206 Sass

Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik
Artikel 41
Grundlage der militärischen Beistandszusage. Ihrer ursprünglichen Aufgabe
der Sicherung und Verteidigung Westeuropas ist die WEU somit
nie wirklich nachgekommen.
Im Verhältnis zwischen der GSVP der EU zur WEU ist bemerkenswert,
dass die WEU die einzige Kooperationsform von EU-Mitgliedstaaten
bleibt, die eine direkte parlamentarische Kontrolle der gemeinsamen
Sicherheits- und Verteidigungspolitik vorsieht. Während die WEU über
eine parlamentarische Versammlung bestehend aus nationalen Abgeordneten
verfügt, sieht die GSVP der EU keine wirksame Kontrolle durch
das Europäische Parlament vor. Sollten sich die Mitgliedstaaten zur
endgültigen Stilllegung der WEU entschließen, so wäre es wünschenswert,
dass diese parlamentarische Errungenschaft nicht völlig verloren
geht.
Haushälterin wird Wachhund
Bis mit der Schaffung militärischer Strukturen das erste uniformierte
Personal in die Räume der EU einzog, ist die Union stets eine rein zivile
Institution gewesen. Hatte die EU im gemeinsamen europäischen
Haus bislang nur als Haushälterin gedient, so sollte sie sich nun auch als
Wachhund nützlich machen. Darauf hatten sich die Hausinhaber zwar
grundsätzlich verständigt, doch herrschte noch Uneinigkeit in zahlreichen
Fragen der praktischen Umsetzung: Auf wessen Befehl sollte der
neue Wachhund hören? Wie lang sollte seine Leine sein und wer würde
die Leine führen? Und wie sollte das Revier aufgeteilt werden zwischen
dem neuen und dem viel älteren Wachhund namens NATO, den sich die
Hausinhaber schon lange mit dem Nachbarn von der anderen Straßenseite
teilten?
Wäre die GSVP lediglich ein Projekt der EU-Gründerstaaten Belgien,
Deutschland, Frankreich, Italien, Luxemburg und Niederlande, so wäre
eine Einigung vergleichsweise einfach zu erzielen. Eine glaubwürdige
und tragfähige GSVP aber ist ohne die Beteiligung Großbritanniens
undenkbar, nicht zuletzt aus Gründen der militärischen Leistungsfähigkeit.
Im Verhältnis zu Großbritannien kommt jedoch ein fundamentaler
Gegensatz zum Vorschein, der den Ärmelkanal zuweilen breiter als den
Atlantik erscheinen lässt: Frankreich und Großbritannien unterscheiden
sich bereits in ihrer grundlegenden sicherheitspolitischen Standortbestimmung
und Interessenanalyse. Sie kommen zu unterschiedlichen
Schlussfolgerungen und definieren daher auch ihr jeweiliges nationales
Interesse sehr unterschiedlich. Seit der Erklärung von St. Malo besteht
Sass 207

Artikel 41
Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik
jedoch zumindest prinzipielle Übereinstimmung darüber, dass eine
wirksame GSVP im gemeinsamen Interesse liegt. Was mit der GSVP
jedoch konkret angestrebt werden soll, sehen beide Länder weiterhin
unterschiedlich.
Pragmatismus versus Vision
Schon als beide Länder auf ihrem Gipfeltreffen in St. Malo 1998 den Weg
frei machten für die GSVP, verbanden sie damit unterschiedliche Zielsetzungen:
Frankreich wollte mit der GSVP operative Handlungsfähigkeit
erreichen, um die EU als autonomen weltpolitischen Akteur zu stärken
und durch die EU den eigenen Einfluss zu steigern. Großbritannien hingegen
erhoffte sich durch eine verbesserte militärische Kapazität Europas,
die USA dauerhaft an die transatlantische Allianz binden zu können
und durch die besonderen Beziehungen zu Washington den britischen
Einfluss zu steigern. 17 Frankreich sieht seine nationalen Interessen am
besten in einer EU verwirklicht, die unabhängig von den USA agieren
kann und gegebenenfalls einen Gegenpol darstellt. Eine solche EU bleibt
jedoch vorerst eine reine Vision und so hat sich Großbritannien ganz
pragmatisch auf die gegebenen Umstände eingerichtet. London möchte
eine stärkere Abgrenzung von den USA gar nicht erst versuchen. Da die
GSVP aus britischer Sicht ausschließlich zur Stärkung des transatlantischen
Bündnisses eingesetzt werden soll, möchte London von vornherein
klarstellen, dass die GSVP nicht in Konkurrenz zur NATO tritt.
Auf einer sicherheitspolitischen Skala, auf der London und Paris die
jeweiligen konträren Extreme zu dieser Frage darstellen würden, ließe
sich Deutschland irgendwo in der Mitte positionieren. Berlin versucht
sich an der Quadratur des Kreises, indem sowohl an der Schaffung einer
autonomen militärischen Kapazität der EU festgehalten wird, zugleich
aber andererseits keinesfalls die NATO in Frage gestellt werden soll.
Die USA haben sich stets skeptisch gezeigt gegenüber jeglichen Versuchen,
mit der Schaffung der GSVP eine größere militärische Autonomie
der EU zu erreichen. Zwar fordert Washington von den Europäern
immer wieder einen deutlichen Ausbau ihrer militärischen Kapazitäten.
Sobald jedoch Strukturen geschaffen werden, die eine größere Unabhängigkeit
von den USA erlauben, reagiert Washington sehr sensibel,
oft mit Unterstützung Londons. Das zeigt sich beispielsweise an der
17
Vgl. Howorth 2003, 173.
208 Sass

Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik
Artikel 41
Frage, ob ein europäischer Generalstab in die NATO integriert wird 18
oder beim Projekt des europäischen Satellitennavigationssystems GALI-
LEO. 19 In der Praxis ist bislang keine ernsthafte Konkurrenz zwischen
europäischen Verteidigungsstrukturen und der NATO zu beobachten
gewesen. So ist beispielsweise das Eurokorps bisher einzig in NATOgeführten
Operationen zur Krisenbewältigung eingesetzt worden.
Allen Beteiligten ist jedenfalls bewusst, dass die GSVP in kritischen
Bereichen bis auf weiteres auf eine vertrauensvolle Zusammenarbeit mit
der NATO – d.h. mit den USA – angewiesen bleibt. Das betrifft insbesondere
strategische Planungs- und Führungskapazitäten sowie militärische
Aufklärung. Um die Defizite der GSVP auszugleichen, haben die EU und
die NATO im Dezember 2002 das so genannte „Berlin-plus-Abkommen“
geschlossen. 20 Danach kann die EU in den vorgenannten Bereichen auf
Kapazitäten der NATO zurückgreifen. Aufgrund der enormen militärischen
Überlegenheit der USA heißt ein Zugriff auf NATO-Kapazitäten
praktisch aber immer auch Zugriff auf US-amerikanische Ressourcen.
Die EU besteht jedoch nicht nur aus NATO-Mitgliedstaaten. Die militärisch
bündnisfreien EU-Mitglieder hielten sich während der Verhandlungen
zur Europäischen Verfassung ebenfalls vorsichtig distanziert gegenüber
der neuen GSVP-Struktur. Sie befürchteten eine Entwicklungsdynamik,
in deren Zuge sie an Einfluss auf die GSVP verlieren und infolgedessen
ihre verteidigungspolitischen Grundsatzentscheidungen in Frage
gestellt sehen würden. Nach langwierigen Verhandlungen einigte man
sich schließlich auf einen Wortlaut, der auch im Fall eines konventionellen
militärischen Angriffs auf einen Mitgliedstaat den bündnisfreien Mitgliedstaaten
die Fortführung ihrer Bündnisfreiheit ermöglichen soll. 21
Teufel nicht nur im Detail
Vor dem Hintergrund so unterschiedlicher Interessenlagen erscheint es
erstaunlich, dass die Regierungskonferenz überhaupt einen Konsens
über die GSVP erzielen konnte. Obwohl nun Einigkeit über die großen
Strukturen besteht, treten die unterschiedlichen Ambitionen der Mit-
18
Vgl. http://euobserver.com/?aid=13558 (20.06.2005).
19
Vgl. http://www.bundestag.de/bic/analysen/2003/2003_04_08.pdf (20.06.2005) und Atlantic
News No. 3546 vom 04.02.2004, 2.
20
Vgl. http://www.nato.int/shape/news/2003/shape_eu/se030822a.htm (20.06.2005).
21
Wenngleich es zum endgültigen Wortlaut und seiner Auslegung zum gegenwärtigen Zeitpunkt
noch abweichende Auffassungen gibt. Vgl. Bulletin Quotidien Europe, Nr. 8637 vom
04.02.2004, 3 f.
Sass 209

Artikel 41
Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik
gliedstaaten wieder hervor, sobald es um Auslegung und praktische
Anwendung des GSVP-Regelwerks geht. So hatte es sich gleich zu
Anfang als problematisch erwiesen, eine Einigung darüber herbeizuführen,
ob ein Franzose oder ein Brite die Leitung der neu geschaffenen
Europäischen Verteidigungsagentur übernehmen sollte. 22 Über Personalfragen
kann man sich aber jedenfalls leichter verständigen als über
abweichende strategische Analysen und Schlussfolgerungen. Um
wenigstens einen gemeinsamen strategischen Ausgangspunkt für die
GSVP zu schaffen, hatte der Europäische Rat den Hohen Vertreter der
GASP der EU, Javier Solana, mit der Ausarbeitung einer gemeinsamen
Sicherheitsstrategie beauftragt. 23 Im Dezember 2003 auf dem Europäischen
Rat in Brüssel wurde Solanas Strategie von den EU-Mitgliedstaaten
angenommen. 24
Fortschritt der GSVP?
Die Entwicklung der GSVP ist entgegen aller Vorurteile gegenüber
europäischen Projekten geradezu rasant fortgeschritten. Wurde die
Rechtsgrundlage der GSVP erst im Jahre 1992 geschaffen, so hat die
EU schon im Januar 2003 von den Vereinten Nationen die Polizeimission
in Bosnien und Herzegowina „EUPM“ übernommen sowie mit
ihrer militärischen Operation „Concordia“ in Mazedonien ab April 2003
die NATO abgelöst. Im Gegensatz zu „Concordia“ führte die EU ihre
militärische Krisenbewältigungsoperation „Artemis“ im Kongo von
Juni bis September 2003 ganz ohne Rückgriff auf NATO-Mittel und
-Fähigkeiten aus. Darüber hinaus hat die EU im Dezember 2004 die
militärische Führung der Friedensmission in Bosnien-Herzegowina von
der NATO übernommen. 25
Die GSVP-Vorschriften der Verfassung stellen durch ihr bloßes Vorhandensein
einen großen formellen Fortschritt gegenüber den Regelungen
im Vertrag von Nizza dar. Die Zusammenfassung der einschlägigen Vorschriften
in Artikel 41 sowie in einem eigenen Abschnitt im dritten Teil
trägt zur Verständlichkeit und damit zur Transparenz bei. Darüber hin-
22
Vgl. Atlantic News, No. 3545 vom 30.1.2004, 3.
23
Vgl. Europäische Sicherheitsstrategie „Ein sicheres Europa in einer besseren Welt“, unter:
http://ue.eu.int/uedocs/cmsUpload/031208ESSIIDE.pdf (20.06.2005).
24
Vgl. Europäischer Rat 2003.
25
Vgl. http://www.bundesregierung.de/Politikthemen/Europaeische-Union/Nachrichten-,9221.
538271/artikel/EU-uebernimmt-2004-Friedens-Mi.htm (20.06.2005).
210 Sass

Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik
Artikel 41
aus dürften die neuen Regelungen die Effektivität und Leistungsfähigkeit
der GSVP erheblich steigern. Dies gilt nicht nur für die operative
Seite, sondern insbesondere auch für die effiziente Nutzung von
Ressourcen, z.B. durch koordinierte Beschaffungen. Für die weitere
Entwicklung der GSVP erscheint es von zentraler Bedeutung, dass die
Einrichtung der strukturierten Zusammenarbeit nicht zu einem
geschlossenen militärischen Kern führt. Für die Integrationsziele der
EU ist es besonders wichtig, dass die Zusammenarbeit allen Staaten
offen steht, die sich daran beteiligen wollen und können. Andernfalls
erscheint es fraglich, ob sich eine echte gemeinsame europäische
Sicherheitsidentität entwickeln kann. Dies gilt umso mehr angesichts
der EU-Erweiterung, die eine schnelle und möglichst umfassende Integration
der neuen Mitgliedstaaten erforderlich werden lässt.
Hinsichtlich der demokratischen Kontrolle der GSVP wurde versäumt,
parlamentarische Kompetenzen auszubauen. Das Europäische Parlament
wird lediglich angehört und informiert, Mitentscheidungsbefugnisse
hat es nicht. Unter diesen Umständen wird das Europäische Parlament
weiter versuchen müssen, seinen Einfluss auf die GSVP über das
Haushaltsrecht geltend zu machen.
Literatur: Europäischer Rat (1999a): Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Köln, 03./04.06.1999,
unter: http://europa.eu.int/council/off/conclu/june99/annexe_de.htm#a3 (20.06.2005). Europäischer
Rat (1999b): Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Helsinki, 10./11.12.1999, unter: http://ue.eu.int/
ueDocs/cms_Data/docs/pressData/de/ec/00300-r1.d9.htm (20.06.2005). Europäischer Rat (2003):
Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Brüssel, 12.12.2003, Rn. 84, unter: http://ue.eu.int/ueDocs/
cms_Data/docs/pressData/de/ec/79654.pdf (20.06.2005). Europäischer Rat (2004a): Schlussfolgerungen
des Vorsitzes, Santa Maria da Feira, 19./20.06.2000, unter: http://ue.eu.int/
ueDocs/cms_Data/docs/pressData/de/ec/00200-r1.d0.htm (20.06.2005). Europäischer Rat
(2004b): Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Brüssel, 17.12.2004, unter: http://ue.eu.int/
ueDocs/cms_Data/docs/pressData/de/ec/83221.pdf (20.06.2005). Howorth, Jolyon (2003):
France, Britain and the Euro-Atlantic Crisis, in: Survival, H. 45, S. 173–192. Lindstrom, Gustav
(2004): The Headline Goal, unter: http://www.iss-eu.org/esdp/05-gl.pdf (20.06.2005). Rat
der Europäischen Union (2003a): 2509. Tagung des Rates (Außenbeziehungen) am 19./20.05.2003
in Brüssel, Ratsdokument 93797/03 unter: http://ue.euint/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/de/
gena/76070.pdf (20.06.2005). Rat der Europäischen Union (2003b): Beschluss des Rates
2003/834/EG vom 17.11.2003 zur Einsetzung eines Stabes zur Vorbereitung der Einrichtung
einer Agentur für die Bereiche Entwicklung der Verteidigungsfähigkeiten, Forschung, Beschaffung
und Rüstung, in: ABl. L 318 vom 03.12.2003). Rat der Europäischen Union (2004a):
Ratsdokument 6309/6/04 REV 6 vom 04.05.2004, unter: http://register.consilium.eu.int/pdf/de/04/
st06/st06309-re06.de04.pdf (20.06.2005). Rat der Europäischen Union (2004b): Ministererklärung
zu den europäischen militärischen Fähigkeiten, Ratsdokument 15547/04 vom 13.12.2004,
unter: http://register.consilium.eu.int/pdf/de/04/st15/st15547.de04.pdf (20.06.2005).
Sass 211

Tamara Ritter
Artikel 42
DER RAUM DER FREIHEIT, DER SICHERHEIT UND DES RECHTS
Artikel 42: Besondere Bestimmungen über den Raum der Freiheit, der
Sicherheit und des Rechts
Nach Artikel 42 wird der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts
(RFSR) durch drei Ebenen gebildet. Auf der ersten Ebene werden durch Europäische
Gesetze und Rahmengesetze die nationalen Rechtssysteme einander
angeglichen. Auf der zweiten Ebene werden außergerichtliche und gerichtliche
Entscheidungen als „vertrauensbildende Maßnahmen” gegenseitig anerkannt.
Zu den vertrauensbildenden Maßnahmen zählt auch die wechselseitige Bewertung
der Mitgliedstaaten untereinander. 1 Ziel ist es zu überwachen, ob die EU-
Politik tatsächlich in den Verwaltungen und Justizbehörden der Mitgliedstaaten
umgesetzt wird. Die dritte Ebene ist die verstärkte Zusammenarbeit der verschiedenen
Polizei- und Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten.
Der RFSR umfasst die Asyl-, Einwanderungs- und Grenzpolitik, die justizielle
Zusammenarbeit in Zivil- und Strafsachen sowie die polizeiliche Zusammenarbeit
auf europäischer Ebene. Diese Bereiche waren bisher auf zwei verschiedene
Säulen verteilt. Durch die Verfassung wird nun ein gemeinsamer Rechtsrahmen
geschaffen und damit das Drei-Säulen-Modell (EG, GASP, PJZS) aufgelöst.
Zwei Besonderheiten unterscheiden den RFSR von anderen Politikbereichen:
• Die Verfassung weist den nationalen Parlamenten in Artikel 42 Absatz 2 eine
gesonderte Rolle im RFSR zu. 2 Sie können sich an der gegenseitigen Bewertung
der Mitgliedstaaten beteiligen und durch Europäische Gesetze in die
Kontrolle des Europäischen Polizeiamtes (Europol) und der Europäischen
Stelle für Justizielle Zusammenarbeit (Eurojust) mit einbezogen werden.
• Nach Artikel 42 Absatz 3 haben die Mitgliedstaaten ein Initiativrecht, das sie
neben der Kommission im Bereich der strafrechtlichen und polizeilichen
Zusammenarbeit ausüben. Dabei reicht ein Viertel der Mitgliedstaaten aus,
um einen Gesetzesvorschlag zur Abstimmung zu bringen. 3
Die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (ehemals dritte
Säule) ist nun vergemeinschaftet. Das bedeutet, dass in diesem Bereich nun Europäische
Gesetze und Rahmengesetze erlassen und durch einheitliche Verfahren
umgesetzt werden. Neu sind damit grundsätzlich Mehrheitsentscheidungen im
1
Siehe Artikel 260.
2
Diese spiegelt sich auch in einem Artikel in Teil III der Verfassung wider. Siehe Artikel 259.
3
Siehe Artikel 264.
212 Ritter

Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts
Artikel 42
Ministerrat (mit dem Europäischen Parlament als gleichberechtigtem Gesetzgeber)
sowie das uneingeschränkte Initiativrecht der Europäischen Kommission. In
manchen Bereichen sind allerdings einstimmige Entscheidungen im Ministerrat
erhalten geblieben, so zum Beispiel bei der Frage um die Schaffung einer europäischen
Staatsanwaltschaft. Ebenfalls neu ist in diesem Bereich die allgemeine
Zuständigkeit des Europäischen Gerichtshofes. 4 Der RFSR ist gemäß Artikel 14
ein Bereich der geteilten Kompetenz. 5 Es gibt für diesen gesamten Bereich allerdings
nur einen einzigen Verfassungsartikel im ersten Teil der Verfassung. Die
entscheidenden Regelungen, wie die Zielbestimmungen und deren Umsetzung,
sind im Teil III der Verfassung zu finden. 6
Europäische Innen- und Justizpolitik:
Der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts –
ein magisches Dreieck?
Das europäische Vorgehen in Fragen von Justiz und Innerem war jahrelang
außerhalb der EU-Strukturen angesiedelt. Erst mit dem Vertrag von
Amsterdam 1997 wurden mehrere Schlüsselbereiche in die europäischen
Verträge überführt. Seitdem wird der „Raum der Freiheit, Sicherheit
und des Rechts” als Synonym für die Innen- und Justizpolitik in der
Europäischen Union verwendet. Das Spannungsverhältnis zwischen
Freiheit und Sicherheit ist nicht dauerhaft lösbar, sondern es stellt sich
immer wieder die politische Aufgabe, mittels des Rechts die richtige
Balance zu finden:
Recht
Freiheit
Sicherheit
Grafik: Kraus-Vonjahr 2002, 41
4
Vgl. zur Rolle des Gerichtshofes den Text von Reinhard Ruge in diesem Band.
5
D.h., die Gesetzgebungskompetenz liegt vorrangig bei der EU. Nur wenn diese davon keinen
Gebrauch macht, sind die Mitgliedstaaten zuständig. Vgl. hierzu den Text zu den Zuständigkeiten
der EU von Christian Wenning und Florian Ziegenbalg in diesem Band.
6
Insbesondere in den Artikeln 257 bis 277.
Ritter 213

Artikel 42
Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts
Grundlegende Entscheidungen in diesem sensiblen Bereich finden jedoch
in einer Zeit statt, in der die Sensibilität für Bürgerrechte gering und die
Angst vor terroristischen Anschlägen zugleich groß ist. Eine europäische
Öffentlichkeit, die diese Entwicklung kritisch hinterfragt, existiert kaum.
Zu begrüßen ist, dass das gemeinsame Entscheidungsverfahren, bei dem
das Europäische Parlament neben dem Ministerrat gleichberechtigter
Partner im Gesetzgebungsverfahren ist, nun die Regel ist. Dies ermöglicht
eine demokratische Kontrolle. Leider wurde aber dieses Mitentscheidungsverfahren
aus manchen Bereichen ausgeklammert. So zum
Beispiel im Bereich der operativen Zusammenarbeit der Polizei- und
Strafverfolgungsbehörden und im Familienrecht. 7
Festung Europa: Knocking on heaven’s door –
Grenzkontrollen, Asyl- und Einwanderungspolitik
Die Verfassung sieht grundsätzlich den Abbau der Binnengrenzen vor
und schreibt damit die mit dem Schengener Abkommen und dem
Amsterdamer Vertrag begonnene Entwicklung fort. In Folge der terroristischen
Anschläge in den USA vom 11. September 2001 wurden
jedoch Kriterien für die Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den
Binnengrenzen festgelegt, zum Beispiel für Fälle von „außerordentlichen
terroristischen Bedrohungssituationen“. Problematisch ist in diesem
Zusammenhang die Definition dieser „außerordentlichen terroristischen
Bedrohungssituationen“. 8 Fallen beispielsweise globalisierungskritische
Demonstrationen darunter? Unklarheiten wie diese bringen die
Gefahr mit sich, dass unter dem Vorwand terroristischer Bedrohungen
das Demonstrationsrecht und die Bewegungsfreiheit eingeschränkt werden
können. 9
Gleichzeitig mit dem Abbau der Binnengrenzen werden die Außengrenzen
stärker gesichert. Während die Binnengrenzen zu den neuen EU-Mitgliedsländer
infolge ihres Beitritts im Mai 2004 schrittweise abgebaut
werden, wird zugleich im Sinne von ‚Ausgleichsmaßnahmen‘ eine schärfere
Bewachung der Außengrenzen vorgesehen. Neben der weiteren Ausgestaltung
der bereits beschlossenen gemeinsamen Asyl- und Einwanderungspolitik
wird durch die Verfassung eine rechtliche Grundlage für ein
„Integriertes Grenzschutzsystem“ geschaffen 10 : Hierbei soll unter ande-
7
Siehe die Artikel 261, Artikel 275 Absatz 3 und Artikel 269 Absatz 3.
8
Vgl. Monar 2002, 175.
9
Dass dies nicht allzu unwahrscheinlich ist, zeigt Studzinsky 2003.
10
Siehe Artikel 265 Absatz 1c und Absatz 2d.
214 Ritter

Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts
Artikel 42
rem ein Netz von Rückführungsabkommen mit so genannten „sicheren
Drittstaaten“ geschlossen werden. Als sicherer Drittstaat wird ein Land
definiert, in dem sich Flüchtlinge auf ihrem Fluchtweg aufgehalten haben
und wo ihnen keine Gefahr droht. 11 Diese Länder verpflichten sich im
Rahmen dieser Rückführungsübereinkommen, Flüchtlinge, die von
ihrem Territorium eingereist sind „zurückzunehmen“. Wenn also ein EU-
Staat seine Nachbarstaaten oder gar die Herkunftsländer der Verfolgten
in die Gruppe der sicheren Drittstaaten einbezieht, werden Flüchtlinge
ohne die Möglichkeit der Asylbeantragung zurückgeschickt. 12 Immer
mehr Flüchtlinge scheitern daher an den Außengrenzen der EU. 13 Hinzu
kommt, dass der Nachbarstaat vielleicht selbst eine „sichere Drittstaatenregelung“
hat – aber ganz andere Vorstellungen davon, was ein sicherer
Drittstaat ist. So kommt es vor, dass Flüchtlinge im Wege einer Kettenabschiebung
oft bis zurück in ihre Heimatländer abgeschoben werden, in
denen ihnen Folter und politische Verfolgung drohen. Dies widerspricht
jedoch nicht nur der Genfer Flüchtlingskonvention, sondern auch der
EU-Grundrechtecharta, die Abschiebungen, Ausweisungen und Auslieferungen
bei drohender Folter verbietet. 14
Die „Last“ der neuen EU-Außengrenze wird damit nicht nur den Beitrittsländern,
sondern auch den neuen Nachbarstaaten der EU auferlegt.
Diese Länder sind mit ihrer Aufgabe, den Flüchtlingen Schutz zu bieten,
in der Regel aber überfordert. Die Flucht endet dort oft im Gefängnis
oder in Flüchtlingslagern mit katastrophalen Zuständen. 15 Die Ukraine
beispielsweise bekam in den letzten Jahren fast 26 Millionen Euro für
die Aufrüstung der Grenzkontrollen, aber kein Geld für den Flüchtlingsschutz.
Insgesamt will die EU zwischen den Jahren 2004 und 2006 für
Grenzsicherungsmaßnahmen 140 Millionen Euro ausgeben. 16
11
Welche Länder genau zu den sicheren Drittstaaten gehören, wird unter den Innen- und Justizministern
verhandelt. Zukünftig könnten darunter auch Länder fallen, in denen sich ein Flüchtling
nie aufgehalten hat. Vgl. „Experten warnen EU vor Einführung sicherer Drittstaaten“, in:
Frankfurter Rundschau vom 19.02.2004, 6.
12
So will Italien die Flüchtlingszahl auf Null senken: Frankfurter Rundschau v. 30.09.2004, 5.
13
Siehe „Flüchtlingstod im Meer: Armutszeugnis für Europa“, in: Frankfurter Rundschau vom
19.04.2004, 3.
14
In diesem Zusammenhang warnen Flüchtlingsorganisationen dringend vor der Verschärfung
des Asylrechts. Vgl. „Amnesty warnt EU-Minister vor Verschärfung des Asylrechts“, in:
Frankfurter Rundschau vom 22.01.2004, 5 und „Vor Angriff auf globales Asylrecht gewarnt“,
in: Frankfurter Rundschau vom 30.03.2004, 6.
15
Siehe „Menschenrechtler prangern Zustände in Flüchtlingscamps an“, in: Frankfurter Rundschau
vom 26.07.2004, 1.
16
Siehe „L’Union européenne tente de contenir l’immigration“, in: Le Monde vom 21.06.03, 1.
Ritter 215

Artikel 42
Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts
Es ist zu bezweifeln, dass die Verlagerung des Flüchtlingsproblems
nach außen eine gute Lösung ist. Vielmehr könnten die Mittel für Hilfen
in den Transit- und Herkunftsstaaten eingesetzt werden, um die
Fluchtursachen zu bekämpfen und den Menschen einen Anreiz zu
geben, in ihrer Heimat zu bleiben. Nur wenige Flüchtlinge sind überhaupt
in der Lage, die EU zu erreichen. 17
Alle genannten Maßnahmen in der Asyl-, Einwanderungs- und Grenzpolitik
werden nach der Verfassung durch Europäische Gesetze und Rahmengesetze
festgelegt. Das bedeutet, dass in den genannten Bereichen
künftig Mehrheitsentscheidungen im Ministerrat möglich sind und das
Europäische Parlament gleichberechtigter Gesetzgeber ist. Dies ist ein
erheblicher Integrationsfortschritt. Bisher wurden Maßnahmen in diesem
Bereich nur einstimmig vom Ministerrat beschlossen; das Europäische
Parlament wurde nur angehört. Unklar ist, wie sich die Mehrheitsentscheidungen
auswirken werden, wobei insbesondere im Asylbereich zu
befürchten ist, dass es zu einer Verschärfung der bereits strikten Regelungen
kommt. 18 Vom Verfassungskonvent noch verworfen, ist nun eine Europäische
Grenzschutzagentur entstanden.
Festschreibung des Status quo?!
Die justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen
Mit der Einführung und Vertiefung des Binnenmarktes wurde auch die
Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im Bereich des Zivilrechtes verstärkt.
Bereits vor der Verfassung gab es eine relativ breite Rechtsgrundlage
für die Angleichung der nationalen Zivilrechtsvorschriften.
Die Verfassung bringt daher kaum Änderungen. 19 Zur justiziellen
Zusammenarbeit gehören insbesondere Regelungen zur gegenseitigen
Anerkennung und Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen. Mit dem
Vertrag von Nizza wurden hier Mehrheitsentscheidungen des Ministerrates
unter Zustimmung des Europäischen Parlamentes eingeführt.
Allein das Familienrecht wird in der Verfassung nur einstimmig und
ohne Mitspracherecht des Europäischen Parlamentes entschieden. 20
17
Siehe Nuscheler 2004.
18
Auf nationaler Ebene wird derzeit in mehreren europäischen Staaten die Asylgesetzgebung
verschärft (z.B. Frankreich, Österreich, Niederlande), obwohl die Asylbewerberzahlen rückläufig
sind. Vgl. „UN-Flüchtlingshilfswerk: Zahl der Asylanträge in Industriestaaten gesunken“,
in: Frankfurter Rundschau vom 01.09.2004, 5.
19
Es gab nur Ergänzungen hinsichtlich des Zugangs zum Recht, der alternativen Streitbeilegung
und der Weiterbildung von Richtern und Justizbediensteten (Artikel 269e, g und h).
20
Vgl. Artikel 269 Absatz 3.
216 Ritter

Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts
Artikel 42
Festnahmen in Europa – Gleiches Recht für alle?
Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen
Die Mitgliedstaaten der EU haben bisher vor allem im Rahmen des
Europarates, des Schengener Abkommens oder auf informeller Ebene
auf dem Gebiet des Strafrechts zusammengearbeitet. Neu ist nun die
Einbeziehung der strafrechtlichen Zusammenarbeit in den allgemeinen
institutionellen Rahmen der EU. Die Verfassung stellt im Wesentlichen
zwei Möglichkeiten zur Verfügung, um die Zusammenarbeit zwischen
den Mitgliedstaaten in Zukunft zu erleichtern: Die EU-Mitgliedstaaten
sollen Gerichtsurteile und -entscheidungen gegenseitig anerkennen und
die entsprechenden Behörden zusammenarbeiten. 21 Hierbei wird das
Urteil des anderen Mitgliedstaates ohne weitere Prüfung anerkannt.
Unter Berücksichtigung der nationalen Rechtsordnungen können die
Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten aber auch angeglichen werden.
Hierzu kann zunächst auf EU-Ebene einheitlich festgelegt werden, welche
Straftaten EU-weit strafbar sind, mit welchen Strafen sie belegt
werden und welche gemeinsamen Vorschriften im Strafverfahrensrecht
gelten. Als Straftaten gelten bestimmte Bereiche besonders schwerer
Kriminalität, die in der Verfassung explizit aufgeführt sind. 22 Im Strafverfahrensrecht
können EU-weite Rechte von Angeklagten oder Opfern
festgelegt werden. 23
Die Angleichung von Rechtsvorschriften geschieht in Form von Mindestvorschriften
und Rahmengesetzen, die von den EU-Mitgliedstaaten
unter Berücksichtigung der nationalen Rechtsgrundsätze umgesetzt
werden. Der Erlass eines Rahmengesetzes bedeutet neben der Beteiligung
des Europäischen Parlaments jedoch auch Mehrheitsentscheidungen.
24 Dies kann im Einzelfall problematisch sein, da auf diese Weise
ein Land überstimmt werden kann und dann bestimmte Handlungen
unter Strafe stellen muss. Aus diesem Grund enthält die Verfassung nun
eine Vorbehaltsklausel. 25 Sollte ein Staat aufgrund seiner nationalen
Rechtsordnung Probleme mit einem Rahmengesetz in diesem Bereich
haben, so kann der Europäische Rat damit befasst werden. Kommt hier
21
Siehe Artikel 270.
22
Hierzu zählen u. a. Terrorismus, Menschenhandel und Computerkriminalität mit einer grenzüberschreitenden
Dimension. Vgl. Artikel 271 Absatz 1. Diese Liste kann vom Ministerrat einstimmig
unter Zustimmung des Europäischen Parlamentes geändert werden.
23
Siehe Artikel 270 Absatz 2.
24
Derzeit gilt im Strafrecht das Prinzip der Einstimmigkeit.
25
Siehe die Artikel 270 Absatz 3 und Artikel 271 Absatz 3.
Ritter 217

Artikel 42
Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts
keine Einigung zustande, können mindestens ein Drittel der Staaten
eine verstärkte Zusammenarbeit in diesem Bereich beschließen. 26 Das
jeweilige Strafrecht oder Strafverfahrensrecht gilt dann nicht EU-weit,
sondern nur in bestimmten Staaten.
Das Spannungsverhältnis zwischen gegenseitiger Anerkennung auf der
einen und Angleichung des materiellen Strafrechts auf der anderen Seite
wird auch bei der Einführung des Europäischen Haftbefehls deutlich.
Dieser wurde in Folge des 11. Septembers 2001 beschlossen. 27 Er gilt für
eine sehr vage formulierte Liste von 32 Straftaten mit einer Mindeststrafe
von zwölf Monaten. Ein Haftbefehl, der durch ein Gericht in einem Mitgliedstaat
ausgestellt wurde, könnte dann in allen anderen EU-Staaten
ohne weiteres Verfahren vollstreckt werden. EU-Staaten müssen ihre
Bürger in diesem Fall auch dann ausliefern, wenn die dem Haftbefehl
zugrunde liegende Tat in ihrem eigenen Staat nicht strafbar ist. 28 Dies
kann im Einzelfall problematisch sein. Hierzu zwei Beispiele:
Eine in Spanien lebende Deutsche, die einen Zeitungsartikel veröffentlicht,
in dem sie freundlich über die ETA schreibt, kann dort aufgrund
eines solchen Artikels wegen Terrorismus verurteilt werden. Dem Strafverfahren
entzieht sie sich durch eine Reise nach Deutschland. Wenn nun
die spanische Richterin einen Europäischen Haftbefehl ausstellt, müsste
die Bundesrepublik die Frau nach Spanien ausliefern, wo diese möglicherweise
verurteilt wird. Da allerdings in Europa die Vollstreckung
normalerweise im Heimatland erfolgt, würde die Frau ihre Gefängnisstrafe
wegen Terrorismus in einem deutschen Gefängnis abbüßen –
wegen einer Tat, die in Deutschland nicht strafbar ist. Dies ist nur schwer
vorstellbar.
In Großbritannien hingegen genießt die Meinungsfreiheit einen sehr
hohen Stellenwert. Dies bedeutet aber auch, dass Großbritannien den
Straftatbestand der Billigung, Leugnung oder Verharmlosung nationalistischer
Straftaten – im Gegensatz zu Deutschland – nicht kennt. Die britische
Regierung hat daher beschlossen, ihre Staatsbürger bei einem Haftbefehl
wegen Delikten aus dem Rassismusbereich nicht auszuliefern. 29
26
Das Verfahren der verstärkten Zusammenarbeit erklärt Luise Papcke in diesem Band.
27
Er trat in Deutschland am 23.08.2004 in Kraft.
28
Bei den Auslieferungsverfahren musste bislang Strafrelevanz in Deutschland gegeben sein.
29
Siehe „Haftbefehl. Briten sind vor europäischen Rassismus-Anklagen sicher”, in: Frankfurter
Allgemeine Zeitung vom 04.07.2003, 35.
218 Ritter

Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts
Artikel 42
Gemeinsame Mindeststandards bei der Definition von Straftaten, wie in
der Verfassung vorgesehen, sind daher zwingend notwendig. Aber auch
eine Angleichung des Strafverfahrens ist für eine gegenseitige Anerkennung
wichtig. Nur durch Angleichung rechtsstaatlicher Grundsätze, wie
das Recht auf ein faires Strafverfahren, kann Vertrauen in die Justiz des
anderen Mitgliedstaates entstehen. Das Fehlen von europaweit gemeinsamen
Rechtsgrundlagen ist beim Europäischen Haftbefehl daher problematisch.
30 In Deutschland prüft nun das Bundesverfassungsgericht die
Rechtmäßigkeit des Europäischen Haftbefehls.
Ein weiteres Element der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen ist
Eurojust. Eurojust ist eine europäische Koordinierungsstelle, die die
Zusammenarbeit der Strafverfolgung zwischen EU-Staaten verbessern
soll. Das Tätigkeitsfeld umfasst schwere Straftaten, die die EU oder
mindestens zwei Mitgliedstaaten betreffen. Die Arbeit von Eurojust
basiert auf den Informationen und den Tätigkeiten der nationalen Strafverfolgungs-
und Ermittlungsbehörden und Europol. Die genauen Aufgaben
werden durch Europäische Gesetze festgelegt.
Eine europäische Staatsanwaltschaft kann ausgehend von Eurojust
geschaffen werden. Hierzu bedarf es eines Europäischen Gesetzes, das
der Ministerrat nach Zustimmung des Europäischen Parlamentes einstimmig
beschließt. Die Anklage erfolgt dann vor den nationalen
Gerichten. Die Einrichtung einer europäischen Staatsanwaltschaft ist
jedoch bislang am Veto Großbritanniens gescheitert. Zudem fehlt auf
europäischer Ebene noch immer eine europäische Strafverteidigung. 31
Europol – mehr als eine „Festplatte Europa“
Die europäische Polizeibehörde Europol wurde 1995 durch einen völkerrechtlichen
Vertrag geschaffen, um die polizeiliche Zusammenarbeit
zwischen den EU-Staaten zu verbessern. Die Verfassung bezieht nun die
ehemals weitestgehend zwischenstaatliche polizeiliche Zusammenarbeit
in den allgemeinen institutionellen Rahmen der EU ein. War Europol bislang
vor allem durch umfangreiche Informationssammlung und -analyse
bekannt, gibt es nun in der Verfassung eine Rechtsgrundlage, die dem
Gesetzgeber einen breiten Spielraum für deren Einsatz einräumt.
30
Aus diesem Grund gibt es außerdem als weitere Ausnahme die Möglichkeit eines
Vollstreckungsvorbehaltes durch das jeweilige nationale Gericht.
31
Entsprechende Vorschläge „Eurojust“ einen „Eurodefensor“ entgegenzusetzen, gibt es bereits.
Ritter 219

Artikel 42
Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts
Zu begrüßen ist, dass der Ministerrat nun nicht mehr allein die Aufgabenbereiche
festlegt, sondern dies im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens
nur zusammen mit dem Europäischen Parlament tun kann. Dadurch
erfolgt nun auf europäischer Ebene eine demokratische Kontrolle von
Europol. 32 Kritisch zu bewerten ist allerdings die fehlende Kompetenz
des Europäischen Parlamentes im nicht näher definierten operativen
Bereich. Europol soll nationale Polizei- und Strafverfolgungsbehörden
unter anderem bei grenzüberschreitender schwerer Kriminalität und
„Terrorismus“ unterstützen. Es gibt nun die explizite Möglichkeit, hierzu
eine Rechtsgrundlagen für Ermittlungen und operative Maßnahmen
gemeinsam mit den Mitgliedstaaten zu schaffen. 33 Zwar sollen konkrete
Eingriffe in die Grundrechte der Bürger auf nationaler Ebene verbleiben,
dabei wird jedoch vergessen, dass bereits die Informationsverarbeitung
ganz konkrete Auswirkungen auf die Unionsbürger hat. So werden auch
Personen, die keiner Straftat beschuldigt werden, sondern gegen die eine
„Gefährlichkeitsvermutung“ vorliegt, in den zahlreichen Datenbanken
auf verschiedenen europäischen Ebenen gespeichert. Diese sollen weiter
verknüpft werden. 34 Hierzu gehören seit neuestem auch Teilnehmer an
internationalen Veranstaltungen. 35 Diese Gefährlichkeitsvermutungen
sind gerichtlich kaum zu widerlegen. Ein Eintrag in einer polizeilichen
Datenbank reicht jedoch aus, um die Bewegungs- und Demonstrationsfreiheit
derart einzuschränken, dass eine Ausreise verboten werden kann.
Es gibt zwar für Europol eine gemeinsame Kontrollinstanz, die den
Umgang mit diesen riesigen Datenmengen überwachen soll, ihre Einbindung
in die Verwaltungsstruktur Europols gewährleistet aber keine hinreichende
Unabhängigkeit. Ein Antrag, in dem Verfassungsartikel zu Europol
höchst mögliche Datenschutzrechte zu gewährleisten, wurde im Konvent
abgelehnt. 36 Wie sich die Einbeziehung der Grundrechtecharta und der dort
festgelegte Schutz personenbezogener Daten auswirkt, bleibt abzuwarten.
32
Europol wurde bislang nur vom Ministerrat „Justiz- und Innenminister“ als oberstem Aufsichtsorgan
kontrolliert, ihre konkreten Aktivitäten von einem Verwaltungsrat.
33
Siehe Artikel 276 Absatz 2b.
34
Siehe „EU will Daten verknüpfen. Rat der Innenminister tagt“, in: Frankfurter Rundschau vom
01.10.2004, 6.
35
So gelten neben Fußballfans beispielsweise auch Globalisierungskritiker als „potenziell
gefährliche Personen, die an der Beteiligung an internationalen Kundgebungen zu hindern
sind“ (siehe Europäischer Rat 2001). Die Daten festgenommener Globalisierungskritiker werden
regelmäßig im SIS, einer polizeilichen Datenbank der Schengen-Staaten, gespeichert.
36
Siehe die Änderungsanträge von Voggenhuber, Lichtenberger, MacCormick und Nagy, unter:
http://www.elisabeth-schroedter.de/downloads/JHA_GreenAmendments.doc (20.06.2005).
220 Ritter

Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts
Artikel 42
Mittel- oder langfristig wird Europol eigene Ermittlungen durchführen,
die Rede ist bereits von einem „europäischen FBI“ 37 . Aus diesem Grund
ist bereits jetzt eine umfassende Kontrolle besonders wichtig. Laut Verfassung
soll die Kontrolle durch das Europäische Parlament und die
nationalen Parlamente erst durch Europäische Gesetze festgelegt werden.
Die ursprünglich von der Konvents-Arbeitsgruppe X „Freiheit,
Sicherheit und Recht“ vorgesehene Überwachung von Europol durch
Eurojust ist in der Verfassung nicht vorgesehen.
Ausblick auf die weitere Tätigkeit im Bereich RFSR gibt das Ende 2004
von den Staats- und Regierungschefs beschlossene Haager Programm. 38
Ziele sind bis 2010 u.a. Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit, der
Aufbau eines EU-weiten Asylsystems, eine einheitliche Grenzsicherung
und eine bessere Koordination der Kriminalitäts- und Terrorismusbekämpfung.
39 Es bleibt also spannend!
37
Siehe u. a. Ellermann 2002, 561 ff.
38
Vgl. http://www.heise.de/newsticker/data/anw-28.11.03-001/ (20.06.2005).
39
Siehe die allgemeine Kommentareinleitung in diesem Text.
Ritter 221

Artikel 42
Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts
Literatur: Ellermann, Jan (2002): Vom Sammler zum Jäger – Europol auf dem Weg zu einem
europäischen FBI?, in: Zeitschrift für europarechtliche Studien (ZeuS), H. 4, S. 561–586.
Europäischer Konvent (2002): Schlussbericht der Gruppe X „Freiheit, Sicherheit und Recht“
vom 02. Dezember 2002 (CONV 426/02). Europäischer Rat (2001): New functions of the SIS
II, Dokument 6164/5/01 Rev 5, Limite, Brüssel, 6.11.2001. Kraus-Vonjahr, Martin (2002): Der
Aufbau eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts in Europa – Frankfurt/M.
Monar, Jörg (2002): Die EU als Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts und die Herausforderung
des internationalen Terrorismus, in: Integration, H. 3, S. 171–186. Nuscheler,
Franz (2004): Internationale Migration. Flucht und Asyl, 2. Aufl. – Wiesbaden. Studzinsky,
Silke (2003): Die Macht der Straße, in: European Democratic Lawyers/Republikanischer
Anwaltsverein/Holfort-Stiftung (Hrsg.): Reader zur Konferenz: Europa – Raum von Freiheit,
Sicherheit und Recht?, unter: http://www.rav.de/kongress/materialien.htm (20.06.2005).
Weiterführende Literatur: Däubler-Gmelin, Herta/Mohr, Irina (Hrsg.) (2003): Recht schafft
Zukunft. Perspektiven der Rechtspolitik in einer globalisierten Welt – Bonn. Meyer, Jürgen
(2002): Gruppe X „Freiheit, Sicherheit und Recht“, Beitrag von Prof. Jürgen Meyer, Mitglied des
Konvents, vom 29. November 2002, Working Document 34. Monar, Jörg (2003a): Auf dem
Weg zu einem neuen Verfassungsvertrag: Der Reformbedarf der Innen- und Justizpolitik der
Union, in: Integration, H. 1, S. 31–47. Monar, Jörg (2003b): Der Raum der Freiheit, der Sicherheit
und des Rechts im Verfassungsentwurf des Konventes, in: Integration, H. 4, S. 536–550.
Schroedter, Elisabeth (2003): An den neuen Grenzen von Europa, Fraktion Die Grünen/EFA im
Europäischen Parlament, Berlin (Bestellung unter info@elisabeth-schroedter.de). Zypries, Brigitte
(2003): Der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts in der Verfassung der Europäischen
Union (Vortrag an der Humboldt-Universität Berlin am 27. Mai 2003), in: Walter-Hallstein-Institut
für Europäisches Verfassungsrecht (Hrsg.): Forum Constitutionis Europae FCE
4/03.
222 Ritter

Sebastian Peter Sass
Artikel 43
SOLIDARITÄTSKLAUSEL
Artikel 43: Solidaritätsklausel
Sollte ein Mitgliedstaat von einem Terroranschlag oder einer Naturkatastrophe
natürlichen oder menschlichen Ursprungs betroffen sein, so sind die anderen
Mitgliedstaaten zur Solidarität verpflichtet. Die Solidaritätsklausel verpflichtet
die Union, dem betroffenen Mitgliedstaat mit allen ihr zur Verfügung gestellten
Mitteln zu Hilfe zu kommen.
Die Verpflichtung erstreckt sich auch auf militärische Mittel. Bei dieser Vorschrift
geht es dem Wortlaut nach also weder um militärische Krisenbewältigung
außerhalb der EU-Grenzen noch um klassische Territorialverteidigung.
Es handelt sich vielmehr um eine gegenseitige Hilfsverpflichtung innerhalb der
EU-Grenzen, die in Kraft tritt, wenn ein Mitgliedstaat von einem Terroranschlag,
einer Naturkatastrophe oder einem Unfall betroffen ist.
Neues Regelwerk gegen Terror und Katastrophen
Die Solidaritätsklausel ist eine völlig neuartige Bestimmung innerhalb
des gesamten EU-Regelwerks. Es handelt sich hierbei um eine Beistandsverpflichtung,
die mit Inkrafttreten der Verfassung für alle Mitgliedstaaten
wirksam wird.
Die Bestimmung richtet sich gegen zwei Arten von Bedrohungen: Terror
und Katastrophen. Die Vorkehrungen zur Terrorabwehr dürften auf
den Bewusstseinswandel nach den Terroranschlägen vom 11. September
2001 in den USA zurückzuführen sein.
Der Wortlaut in Absatz 1 setzt voraus, dass ein Terroranschlag bereits
eingetreten ist, bevor die Beistandspflicht aus der Solidaritätsklausel
ausgelöst wird. Dagegen ist in Absatz 1a von „Abwendung terroristischer
Bedrohungen“ die Rede, was auf ein Tätigwerden schon im Vorfeld
eines Terroranschlags hinweist. Dieser unpräzise Wortlaut sowie
das Fehlen einer Definition „terroristischer Bedrohungen“ machen eine
besonders sorgfältige Auslegung erforderlich, zumal die Solidaritätsklausel
sogar den Einsatz militärischer Mittel vorsieht. Die Notwendigkeit
besonderer Sorgfalt wird vor allem dann deutlich, wenn man sich
vor Augen hält, dass Terroranschläge sogar einen konventionellen Krieg
zur Folge haben können, wie der Afghanistan-Krieg infolge der
Anschläge vom 11. September 2001 zeigte.
Sass 223

Artikel 43
Solidaritätsklausel
In solchen Fällen muss unbedingt Klarheit darüber bestehen, wann und
wie die Beistandsverpflichtung Anwendung findet. Bezüglich einer
ersten Definition von Terrorismus kann zwar auf den Rahmenbeschluss
des Ministerrates vom 13. Juni 2002 zur Terrorismusbekämpfung verwiesen
werden 1 , doch für die Fortführbarkeit der Politik militärischer
Bündnisfreiheit einzelner EU-Mitgliedstaaten wirft die Beistandsverpflichtung
grundlegende Fragen auf.
Die Vorkehrungen für den Katastrophenfall tragen dem verblüffenden
Umstand Rechnung, dass die EU mit der GSVP zwar über eine Rechtsgrundlage
für zivile und militärische Interventionen außerhalb der EU-
Grenzen verfügt, bisher aber nicht über ein Regelwerk für Katastropheneinsätze
auf eigenem Gebiet. Die GSVP-Regeln zur Katastrophenhilfe
bestätigen lediglich eine gegenseitige Solidarität, die im heutigen
Europa eigentlich selbstverständlich sein sollte.
Von der Wirklichkeit eingeholt
Mit den Terroranschlägen in Madrid vom 11. März 2004, denen etwa
200 Menschenleben zum Opfer fielen, wurde die sicherheitspolitische
Diskussion urplötzlich von der Wirklichkeit eingeholt. So beschlossen
die Mitgliedstaaten der Union auf dem Gipfeltreffen in Brüssel vom
25./26. März 2004, dass die Solidaritätsklausel bezüglich terroristischer
Bedrohungen unabhängig vom Inkrafttreten der Verfassung sofortige
Anwendung finden soll. 2 Allerdings handelt es sich hierbei zunächst nur
um eine politische Absichtserklärung; denn für die Rechtsverbindlichkeit
bedarf es der Zustimmung der Parlamente aller Mitgliedstaaten,
welche diese wahrscheinlich erst im Zusammenhang mit der Verabschiedung
der Verfassung erteilen werden.
Es bleibt zu hoffen, dass die Klausel niemals in Anspruch genommen
werden muss.
1
Vgl. Rahmenbeschluss des Rates vom 13. Juni 2002 zur Terrorismusbekämpfung, Abl. Nr. L
164, vom 22.06.2002, 3.
2
Vgl. http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/de/ec/79702.pdf (20.06.2005).
224 Sass

Luise Papcke
Artikel 44
VERSTÄRKTE ZUSAMMENARBEIT
Artikel 44: Verstärkte Zusammenarbeit
Der Artikel legt fest, dass die Mitgliedstaaten der Europäischen Union enger als
grundsätzlich vorgesehen zusammenarbeiten können. An einer solchen Kooperation
nach Artikel 44 Absatz 1 1 , der Verstärkten Zusammenarbeit (VZ), müssen
nicht alle Länder teilnehmen. Die Zusammenarbeit ist vielmehr ein besonderes
Instrument zur europäischen Aufgabenerfüllung. Sie gilt nur für Politikfelder,
die nicht „den ausschließlichen Zuständigkeiten der Union“ 2 unterliegen.
Voraussetzung ist, dass die Ziele und der Integrationsprozess der Europäischen
Union gefördert und die Verfassung und die Rechte der Union geachtet
werden. Zudem muss Rücksicht auf die Zuständigkeiten wie auch auf die Rechte
und Pflichten der nicht an der Zusammenarbeit beteiligten Mitgliedstaaten
genommen werden. Gleichzeitig dürfen die unbeteiligten Staaten nicht die
Zusammenarbeit der anderen Mitgliedstaaten behindern. Jede Form der verstärkten
Zusammenarbeit muss den anderen Staaten offen stehen, sofern diese
die Beteiligungsvoraussetzungen erfüllen und (bei späterem Beitritt) die im
Rahmen der Verstärkten Zusammenarbeit bereits erlassenen Rechtsakte umsetzen.
Die Kommission und die beteiligten Staaten fördern die Teilnahme neuer
Mitgliedstaaten 3 , um einen „geschlossenen Verein“ 4 innerhalb der Gemeinschaft
zu verhindern. Die Kosten einer Verstärkten Zusammenarbeit, mit Ausnahme
der Verwaltungskosten der Organe, tragen die beteiligten Staaten.
Artikel 44 Absatz 2 stellt klar, dass die Ermächtigung für eine Verstärkte
Zusammenarbeit vom Ministerrat nur als „letztes Mittel“ gewährt werden darf.
Dieser muss zuvor feststellen, dass die angestrebten Ziele integrationspolitisch
sinnvoll sind und von der Union insgesamt selbst nicht innerhalb eines „vertretbaren
Zeitraumes“ verwirklicht werden können. Weitere Voraussetzung ist,
dass sich mindestens ein Drittel aller Mitgliedstaaten an der Verstärkten
Zusammenarbeit beteiligt. Dadurch soll gewährleistet werden, dass nicht zu
viele und womöglich gegenläufige VZ-Kreise gebildet werden.
Artikel 44 Absatz 3 regelt das Abstimmungsverfahren innerhalb der Verstärkten
Zusammenarbeit. Dabei dürfen nur Minister aus beteiligten Staaten abstimmen.
Die Sitzungen stehen jedoch allen Mitgliedstaaten offen. Eine Abstimmungsmehrheit
innerhalb einer Verstärkten Zusammenarbeit ist qualifiziert,
1
Sowie Artikel 416 bis 423.
2
Vgl. Artikel 12 Absatz 1.
3
Vgl. Artikel 418 Absatz 1.
4
Juncker 1999, 3.
Papcke
225

Artikel 44
Verstärkte Zusammenarbeit
wenn sie 55 % der Stimmen und zugleich mindestens 65 % der Bevölkerung
der beteiligten Staaten vertritt. In Fällen, in denen die Verfassung Einstimmigkeit
vorschreibt, wenn also die Verstärkte Zusammenarbeit in Politikbereichen
stattfindet, in denen normalerweise einstimmig abgestimmt werden muss, kann
der VZ-Rat gemäß Artikel 422 Absatz 1 einstimmig beschließen, dass für
Abstimmungen innerhalb der Verstärkten Zusammenarbeit die qualifizierte
Mehrheit genügt.
Artikel 44 Absatz 4 bestimmt, dass die im Rahmen einer Verstärkten Zusammenarbeit
erlassenen Rechtsakte nur für die beteiligten Staaten gelten.
Wie kommt die Europäische Union rascher voran?
Die Debatte um die abgestufte Integration beziehungsweise ein Europa
mehrerer Geschwindigkeiten läuft bereits seit einiger Zeit, schon der
Tindemans-Bericht fasste sie im Jahr 1975 ins Auge. Aber erst 1997
wurde „als eine der wirklich herausragenden Ideen“ 5 eine Regelung für
die engere innergemeinschaftliche Zusammenarbeit (Flexibilisierung) in
Amsterdam vertraglich verankert 6 – jedenfalls für die Europäischen
Gemeinschaften (Erste Säule) und die Innen- und Justizpolitik (Dritte
Säule). Dabei ging es darum, eine intensivere Verflechtung der Gemeinschaft
zu ermöglichen und zugleich an Regeln zu binden. Gedacht war
an „Öffnungsklauseln“, die es der Gemeinschaft erlauben sollten, Neuerungen
anzustreben, „denen sich derzeit oder auf Dauer nicht alle
anschließen wollen beziehungsweise können“ 7 . Vor allem nach der
Erweiterung der Europäischen Union um zehn neue Mitliedstaaten im
Mai 2004 besteht das Bedürfnis, einer größer und damit unbeweglicher
werdenden EU durch Artikel 44 der Verfassung Innovationschancen zu
eröffnen, um den Integrationsmut einiger Staaten in die gemeinsame
Politik einzubinden. Der Wille einiger Staaten zur politischen Integration
ist vorhanden: Das Scheitern des ersten Verfassungsgipfels in Brüssel
vom 12./13. Dezember 2003 wurde nicht zuletzt von Berlin und Paris 8
mit Verweisen auf die Möglichkeiten beantwortet, eine Entwicklungsblockade
notfalls mit einer Zusammenarbeit in einem „Kerneuropa“ zu
5
Bergmann/Lanz 1998, 331.
6
Vgl. Artikel 5a Absatz 2 EG-Vertrag in der Fassung von Amsterdam.
7
Dauderstädt/Lippert 1998, 40.
8
Vgl. „Die EU vor einer ungewissen Zukunft“, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom
15.12.2003, 1 f.
226
Papcke

Verstärkte Zusammenarbeit
Artikel 44
überwinden. „Die Konstruktion einer Union in der Union“, so wurde
öffentlich gefordert, „sollte nun ohne Zögern begonnen werden“ 9 , und
sei es gleich von einer „Pioniergruppe“ (Chirac) europapolitisch stärker
engagierter Staaten. Der luxemburgische Premierminister Jean-Claude
Juncker dachte sogar laut darüber nach, dass, wenn „der Karren irgendwann
so feststeckt, ein paar von uns allein weitermachen müssen“. 10
Die Flexibilität der Integration hat sich in zwei Formen entwickelt: Einerseits
bestehen so genannte „opting-out“-Klauseln (Verlangsamung), die
es einzelnen Ländern ermöglichen, auf unbestimmte Zeit gewisse Bereiche
der europäischen Integration auszublenden. So sind zum Beispiel
weder England noch Dänemark der Währungsunion beigetreten, obwohl
sie den Vertrag von Maastricht (1993) ratifiziert haben. Andererseits gab
es als umstrittenere Variante der Flexibilisierung der Integrationsgeschwindigkeit
die Verstärkte Zusammenarbeit. Sie stellt sozusagen das
„opting-in“ (Beschleunigung) einer Avantgarde von Staaten dar, die die
europäische Integration auf einigen Feldern schneller betreibt als andere.
Durch die unterschiedlichen Interessen der wachsenden Zahl von Mitgliedern
durchlief die Europäische Union immer wieder Phasen einer
„Eurosklerose“, wie etwa während der Ära de Gaulle oder zu Beginn
der 1980er Jahre. Der Gedanke lag daher nahe, integrationswillige Staaten
vorangehen zu lassen, um das Projekt Europa wieder anzustoßen.
Andererseits gab es aber auch Vorbehalte gegen eine zu weit gehende
Flexibilisierung, die ihrerseits Staatenbündnisse in der Union und damit
eine neue Politik der balance of power fördern könnte.
Das Für und Wider der Verstärkten Zusammenarbeit
Nach Ansicht der Kritiker führt die VZ zu einem Europa à la carte, in
dem jeder Mitgliedstaat nach Belieben entscheidet wo er mitmacht und
wo nicht. Die Folge sei eine „variable Geometrie“ 11 , bei der die „EU-
Speisekarte“ je nach Politikfeld sehr unterschiedlich ausfällt und am
Ende viele kleine Arbeitsgruppen ohne logischen Zusammenhang
nebeneinander stehen. 12 Provozierender noch wirkt die Vorstellung eines
Gravitationszentrums 13 , das die nicht teilnehmenden Staaten womöglich
9
Harpprecht 2004, 34.
10
Juncker 2003, 9.
11
Kreis 2004, 33 f.
12
Vgl. Donelly/Dawes 2004, 4.
13
Vgl. Fischer 2000.
Papcke
227

Artikel 44
Verstärkte Zusammenarbeit
immer mehr an den Rand drängt. 14 Ein derart abgestuftes Europa eines
„geschlossenen Clubs“ schnell voranschreitender Staaten und einiger
Reststaaten „zweiter Klasse“, würde tatsächlich die europäische Union
gleichrangiger Staaten in Frage stellen. Zudem verlieren EU-Standards
etwa in Steuer- oder Sozialfragen ihren Sinn, wenn nicht alle Mitgliedstaaten
diese erreichen. 15
Ist die Weiterentwicklung der Europäischen Union ohne die Option
einer voranschreitenden Staatengruppe trotz alledem gefährdet? Nach
der erfolgten Osterweiterung ist es zumindest fraglich, ob sich ein Konsens
noch herstellen lässt, um notwendige Integrationsschritte zu erreichen.
Bei einer Verlangsamung oder gar Stagnation der europäischen
Integration ohne eine Verstärkte Zusammenarbeit müssten die integrationsfreudigen
Staaten sich außerhalb der Verträge verständigen – wie
es beispielsweise auf dem „Pralinengipfel“ im April 2003 16 geschehen
ist. Gerade dabei könnte ein „Kerneuropa“ neben der EU entstehen. Ein
solches Zusammenwirken jenseits der Verträge als Folge der Flexibilitätsbehinderung
innerhalb des Vertragsrahmens gefährdet aber die
Kohäsion der Union ebenso wie eine übertriebene Differenzierung auf
Vertragsbasis. Eine Gemeinschaft, die auf der Stelle tritt, verlöre wahrscheinlich
rasch den Zusammenhalt, weswegen Jacques Delors der EG
nach 1985 zur Belebung der Vergemeinschaftung neue Projekte verordnete.
Im Ergebnis sind daher engere Beziehungen in europapolitisch
relevanten Feldern zwischen einigen Mitgliedstaaten durch eine Verstärkte
Zusammenarbeit vorzuziehen. Denn um in Richtung einer politischen
Union fortzuschreiten, war und ist die EU auf die Integrationswilligkeit
– wenn auch vorerst einiger Staaten – angewiesen. Dieses
Vorgehen birgt wie beschrieben auch Risiken, doch die Europäische
Union selbst ist, wie Jean-Claude Juncker 17 einst betonte, das Ergebnis
eines ebenso gewagten Schrittes in die Zusammenarbeit ehemals unkooperativer
Nachbarn. Eine Gruppe voranschreitender Staaten wird in
der Regel eine Vorbildfunktion für andere Staaten haben, sich ihrerseits
stärker zu engagieren.
14
Vgl. Donelly/Dawes 2004, 3. Diese Befürchtung wurde vor allem durch gleich lautende Forderungen
während der Diskussion über die Auswahl des nächsten Kandidaten für das Kommissionspräsidentenamt
2004 verstärkt.
15
Vgl. Giering/Janning 2001, 152.
16
Deutschland, Frankreich, Belgien und Luxemburg trafen sich im April 2003, um über eine
europäische Verteidigungsinitiative zu verhandeln.
17
Vgl. Anmerkung 10.
228
Papcke

Verstärkte Zusammenarbeit
Artikel 44
Die Verstärkte Zusammenarbeit laut Verfassung – ist sie möglich?
Neben der Übersichtlichkeit der Bestimmungen über die Verstärkte
Zusammenarbeit in der Verfassung 18 lassen sich noch weitere positive
Entwicklungen im Bereich der VZ feststellen:
• Die VZ kann anders als bisher nur noch in festgelegten Politikfeldern
nicht angewendet werden. 19 Dies bietet die Chance, durch die
Ausdehnung auf weitere Felder der EU-Politik neue Integrationsanstöße
zu geben. Vor allem die Öffnung des GASP-Bereiches für
die VZ ist viel versprechend, da hier bereits Kooperationsinitiativen
bestanden. 20 Allerdings sind neue Politikfelder nur insoweit für die
VZ zu erschließen, sofern sie zu Bereichen der Vertragsgrundlage
zählen 21 , was damit „die Initiierung gänzlich neuer Integrationsschritte
… [ausschließt]“ 22 .
• Das Ermächtigungsverfahren wird erleichtert: Die VZ bedarf der
qualifizierten Mehrheit. Die bisherige Regelung wird aufgehoben,
nach der ein Ministerratsmitglied verlangen konnte, dass der Europäische
Rat sich mit der Frage befasst und erst danach der Ministerrat
entscheidet.
• In allen Fällen außer im Bereich der GASP muss das Europäische
Parlament zukünftig die Ermächtigung einer VZ billigen. Bislang
wurde das Europäische Parlament nur einbezogen, falls es im jeweiligen
Politikbereich auch ein Mitentscheidungsrecht hatte.
• Einschlägige Verfassungsbestimmungen können der Arbeit in der
VZ angepasst werden, zu denken wäre hier zum Beispiel an den
Übergang von der Einstimmigkeit auf die Qualifizierte Mehrheit.
Diese Neuerung in der Verfassung lässt der VZ größeren Spielraum
und damit mehr Aussicht auf Erfolg.
• Das Prinzip der „bedingungslosen Offenheit“ 23 wird eingeschränkt.
Es kann Voraussetzungen geben, die zu erfüllen sind, um der VZ
beizutreten, wodurch eine Blockade durch nur aus taktischen Gründen
beigetretene Staaten erschwert wird. Angestrebte Integrations-
18
Artikel 44 und Artikel 416 bis 423.
19
Vgl. Artikel 43 Absatz 1.
20
Wie z. B. das Eurokorps von Frankreich, Deutschland, Luxemburg, Belgien, Spanien. Vgl.
Heinrich 2004, 13.
21
Vgl. Artikel 419.
22
Tömmel 2004, 210.
23
Philippart 2003, 21.
Papcke
229

Artikel 44
Verstärkte Zusammenarbeit
schritte müssen sich nicht mehr nach dem langsamsten Teilnehmer
richten. Ein geschlossener Club kann sich dennoch nicht bilden, da
die VZ-Mitglieder wie auch die Kommission nach Artikel 44 Absatz
1 24 explizit dazu angehalten werden, allen (integrationswilligen,
aber noch nicht oder nur bedingt integrationsfähigen) Staaten
den Einstieg in die Verstärkte Zusammenarbeit zu erleichtern.
Dennoch bleiben viele Hindernisse für eine Verstärkte Zusammenarbeit
auch in der Europäischen Verfassung bestehen:
• Eine VZ wird nur als „letztes Mittel“ gewährt, wenn die Ziele anders
nicht „innerhalb eines vertretbaren Zeitraumes“ verwirklicht werden
können. 25 Was ein vertretbarer Zeitraum ist, bleibt unbestimmt. Der
schon in den Verträgen von Amsterdam und Nizza verwendete Ausdruck
„letztes Mittel“ verdeutlicht zudem, dass die VZ keineswegs
als Chance zur Vertiefung der Integration, sondern als notwendiges
Übel gilt, das möglichst selten zugelassen werden sollte.
• Eine weitere Schranke ist die benötigte Mindestzahl der Teilnehmer.
Die verlangte hohe Beteiligung (ein Drittel aller Mitgliedsstaaten)
wirkt beliebig. Zur Vermeidung gegenläufiger Kooperationen reicht
es aus, dass jede VZ die Ziele und Interessen der Union fördern
muss. Weder das Schengener Abkommen (1985) noch die Wirtschafts-
und Währungsunion (1992) wären bei dieser Regelung
möglich gewesen.
• Auch die Finanzierung bleibt problematisch. Da eine VZ nur zugelassen
wird, wenn die beteiligten Staaten im allgemeinen Interesse
handeln, ist es unverständlich, warum die anfallenden Kosten überwiegend
von den Beteiligten selber getragen werden müssen. Die
VZ sollte vielmehr aus dem Unionsbudget finanziert werden. 26
• Obwohl die Ermächtigung zur VZ durch qualifizierte Mehrheit
erteilt wird, wird innerhalb der VZ in denjenigen Politikbereichen,
in denen nach der Verfassung Einstimmigkeit vorgeschrieben ist, für
die Durchführungsbestimmungen weiterhin Einstimmigkeit gefordert.
Davon kann wiederum nur einstimmig abgerückt werden.
Daher ist zu erwarten, dass Mitgliedstaaten einer VZ beitreten, um
deren Entwicklungen zu kontrollieren. Das Vetorecht besteht somit
faktisch weiter.
24
Bzw. in Artikel 418 Absatz 1.
25
Vgl. Artikel 44 Absatz 2.
26
Vgl. Emmanouilidis 2003, 5.
230
Papcke

Verstärkte Zusammenarbeit
Artikel 44
Fazit
Nach einem Ausspruch Hans-Dietrich Genschers sollte kein Mitgliedstaat
gezwungen werden weiter zu gehen, als er es kann oder wünscht.
Doch derjenige, der nicht weitergehen möchte, sollte die anderen auch
nicht aufhalten können.
Die Regelungen zur Verstärkten Zusammenarbeit in der Verfassung stellen
wie bisher einen Kompromiss dar, der die geteilte Meinung über die
differenzierte Integration widerspiegelt. Es zeigen sich Verfahrensfortschritte,
aber die auferlegten Schwierigkeiten, eine Verstärkte Zusammenarbeit
zu begründen, stempeln diese weiterhin zur Ausnahme ab.
Viele Mitglieder besitzen Verhinderungsmacht, doch es lassen sich
kaum Gestaltungsmehrheiten bilden. 27 Wird die Verstärkte Zusammenarbeit
als in der Verfassung festgelegtes Verfahren daher vielleicht
„weniger der Kernbildung als vielmehr der effizienteren Politikgestaltung
dienen“ 28 ? Als Instrument der Feinabstimmung könnte sie in denjenigen
Bereichen ein Druckmittel bilden, in denen weiterhin Einstimmigkeit
vorgeschrieben ist. Wie häufig die Verstärkte Zusammenarbeit
auf diese Weise – oder eben anders – zur Anwendung kommen wird,
hängt davon ab, wie der politische Integrationsprozess der Union insgesamt
weiter verläuft.
Es gibt zu denken, dass trotz der erstmaligen Verankerung des VZ-Prinzips
im Vertrag von Amsterdam 1997 bisher noch keine Verstärkte
Zusammenarbeit auf Vertragsbasis gegründet wurde, sondern alle Initiativen
außerhalb der Verträge stattfanden. 29 Da auch der Artikel 44 „eher
[ein] Dokument des Zögerns und der Einhegung der Chancen einer Differenzierung“
30 ist und nur einen „Satz nochmals verfeinerter Möglichkeiten“
darstellt, auf den man „keine große Hoffnung [setzen sollte]“ 31 ,
wollen Stimmen nicht verstummen, die – wie schon Joschka Fischer 32 –
darauf hinweisen, dass sich außerhalb der Verträge Zentren herausbilden
werden. Nicht wenige Akteure fordern sogar die Bildung eines Integrationskerns,
da es offensichtlich „keine Alternative“ 33 gibt, so dass ein
27
Vgl. Janning 1999, 120. Vgl. dazu auch Wessels 2004, 170 (Tabelle 1: „Koalitionen für qualifizierte
Mehrheiten und Sperrminoritäten im Rat in der EU-27 (nach dem VVE)“).
28
Giering/Janning 2001, 153.
29
Vgl. „Die Runde der Fünf. Die großen EU-Mitglieder koordinieren ihre innere Sicherheit“, in:
Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 22.10.2003, 4.
30
Janning 1999, 127, in Bezug auf den VZ-Artikel im Vertrag von Amsterdam.
31
Wessels 2004, 173.
32
Vgl. Fischer 2000.
33
„Lamers und Rüttgers für Kerneuropa“, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 18.03.2004, 4.
Papcke
231

Artikel 44
Verstärkte Zusammenarbeit
„Kerneuropa“ als „Antriebskraft für flexible Vorgriffe … für den Fortschritt
im Prozeß der europäischen Einigung unabdingbar“ 34 zu sein
scheint. Es bleibt also dabei: Diejenigen Mitglieder, die eine politische
Union anstreben, werden da, wo sie innerhalb des Vertrages blockiert
sind, außerhalb kooperieren – soweit der europäische Integrationswille
ausreicht.
Literatur: Bergmann, Jan/Lanz, Christopher (Hrsg.) (1998): Der Amsterdamer Vertrag – Köln.
Dauderstädt, Michael/Lippert, Barbara (1998): Doppelstrategie zur Vertiefung und Erweiterung
der EU – Bonn. Donnelly, Brendan/Dawes, Anthony (2004): The Beginning of the End
or the End of the Beginning? Enhanced Co-operation in the Constitutional Treaty, in: European
Policy Brief, Federal Trust, issue 7, unter: http://www.fedtrust.co.uk/admin/uploads/Policy-
Brief7.pdf (20.06.2005) Emmanouilidis, Janis A. (2003): Differenzierung im Verfassungsentwurf
– Auf dem Weg zu einer neuen Integrationslogik, in: Giering, Claus (Hrsg.): Der EU-
Reformkonvent – Analyse und Dokumentation, CD-ROM – München. Fischer, Joschka
(2000): Vom Staatenverbund zur Föderation – Gedanken über die Finalität der europäischen Integration,
Rede gehalten am 12. Mai 2000 in der Humboldt-Universität zu Berlin, abgedruckt in:
Integration, H. 3, S. 149–156. Giering, Claus/Janning, Josef (2001): Flexibilität als Katalysator
für Finalität? Die Gestaltungskraft der „Verstärkten Zusammenarbeit“ nach Nizza, in: Integration,
H. 2, S. 146–155. Harpprecht, Klaus (2004): Nach dem Fiasko in Brüssel, in: Die
neue Gesellschaft, H. 1–2, S. 30–43. Heinrich, E.C. (2004): Schritt zu einer weltweiten
Sicherheitspolitik, in: Das Parlament, Nr. 49, S. 13. Janning, Josef: Das „große Europa“ als
Chance – Auswirkungen der EU-Erweiterung auf Solidarität, Regierbarkeit und Sicherheit in
Europa (1999), in: Jahrbuch für internationale Sicherheitspolitik, S. 109-128, unter: http://www.
bmlv.gv.at/wissen-forschung/publikationen/person.php?id=242 (20.06.2005). Juncker, Jean-
Claude (1999): Flexibilitätsklauseln neu formulieren, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom
13.12.1999, S. 3. Juncker, Jean-Claude (2003): Kerneuropa? Das schließe ich nicht aus,
in: Die Zeit vom 11.12.2003, S. 9. Kreis, Georg (2004): Europa und seine Grenzen – Bern u. a.
Meyer, Thomas (2004): Die Identität Europas – Frankfurt am Main. Philippart, Eric (2003):
A New Mechanism of Enhanced Cooperation for the Enlarged European Union, in: Research on
European Issues, Notre Europe, S. 1–37. Tömmel, Ingeborg (2004): Eine Verfassung für die
EU: Institutionelle Anpassung oder Systemreform?, in: Integration, H. 3, S. 202–210. Wessels,
Wolfgang (2004): Die institutionelle Architektur der EU nach der Europäischen Verfassung, in:
Integration, H. 3, S.161–175.
34
Meyer 2004, 206.
232
Papcke

Jan Seifert
Artikel 45-52
DAS DEMOKRATISCHE LEBEN DER UNION
Artikel 45: Grundsatz der demokratischen Gleichheit
Dieser Artikel macht den klassischen demokratischen Grundsatz der Gleichheit
der Bürger zum Ausgangspunkt des Handelns der Union. Aus dem deutschen
Grundgesetz 1 kennen wir diesen Grundsatz als Gleichheit vor dem Gesetz. Die
EU allerdings vermittelt den Anspruch, dass allen Bürgern „ein gleiches Maß
an Aufmerksamkeit seitens der Organe“ gewidmet werden soll. Der direkte
EU-Bürger-Bezug ist hier besonders zu betonen, weil damit der unmittelbare
Einfluss von Aktivitäten der EU auf das Leben der Bürger hervorgehoben wird.
Daneben schließt dieser Artikel auch mögliche „Ungleichbehandlungen“ vor
dem Hintergrund ungleicher Machtverteilungen zwischen Bürgern zum Beispiel
in großen bzw. kleinen Mitgliedstaaten aus.
Artikel 46: Grundsatz der repräsentativen Demokratie
Artikel 46 benennt die repräsentative, d.h. parlamentarische Demokratie als
Modell der Union. Er verdeutlicht, dass die Bürger auf EU-Ebene ihre Vertretung
direkt im Europäischen Parlament finden. Aber auch die Regierungsvertreter
im Europäischen Rat bzw. dem Ministerrat unterliegen über die nationalen
Parlamente einer Rechenschaftspflicht. 2
Der bereits seit dem Maastrichter Vertrag 3 bestehende Artikel über die Rolle
europäischer Parteien findet sich unter Artikel 46 Absatz 4 wieder. 4 Für einen
breiten politischen Diskurs bedarf es auch auf europäischer Ebene politischer
Parteien, die die verschiedensten politischen Interessen artikulieren. Daneben
wird ihre Aufgabe zur Herausbildung eines europäischen Bewusstseins hervorgehoben.
Artikel 47: Grundsatz der partizipativen Demokratie
Die partizipative (beteiligungsorientierte) Demokratie setzt auf aktive Beteiligung
und Mitarbeit der Bürger. Die Absätze 1 bis 3 definieren, dass Austausch,
Transparenz und Information gegenüber und mit den Bürgern und Interessengruppen
wichtige Ziele der Unionspolitik sind. Absatz 4 erweitert die „partizi-
1
Artikel 3 GG.
2
Dieser Aspekt wird auch jetzt schon vom Grundgesetz (Artikel 23) aufgegriffen, allerdings
eher mit dem Hinweis auf Stellungnahmen von Seiten des Bundestags bzw. des Bundesrats.
Aus anderen Ländern wie Dänemark sind auch unmittelbare Verhandlungsaufträge an die
Regierung aus dem EU-Ausschuss des Parlaments bekannt.
3
Artikel 191 EG-Vertrag bzw. Artikel 138a im Maastrichter Vertrag.
4
Vgl. auch Grundrechtecharta Artikel 72 Absatz 2.
Seifert
233

Artikel 45-52
Das demokratische Leben der Union
pative Demokratie“ der EU um das Instrument des europäischen Bürgerbegehrens.
Genauso wie schon jetzt das Europäische Parlament die Kommission zur
Gesetzgebung auffordern kann, gilt nun Gleiches, wenn eine Million Unionsbürger
„aus einer erheblichen Zahl von Mitgliedstaaten“ eine bestimmte Initiative
unterstützen.
Artikel 48: Die Sozialpartner und der autonome soziale Dialog
Artikel 48 schreibt explizit die zentrale Rolle der Sozialpartner auf europäischer
Ebene fest. Quasi seit Beginn der europäischen Integration wird den
Arbeitgebern und Gewerkschaften – vergleichbar bspw. der deutschen Tradition
der Tarifautonomie – eine ergänzende, eigenständige Rolle in der Wirtschafts-
und Sozialpolitik beigemessen. Die Union achtet dabei zwar die Vielfalt
der Systeme und Ansätze in den Mitgliedstaaten, bemisst der Autonomie
der Sozialpartner aber eine hervorgehobene Rolle. Diese wird zusätzlich durch
die Dominanz innerhalb ihres „eigenen“ Gremiums, des Wirtschafts- und Sozialausschusses
(WSA) 5 fortgesetzt. Darüber hinaus sieht die Verfassung weitere
Foren für die Mitarbeit der Sozialpartner vor: den (beratenden) Beschäftigungsausschuss
des Ministerrates oder den Ausschuss für Sozialschutz. 6
Artikel 49: Der Europäische Bürgerbeauftragte
Der Europäische Bürgerbeauftragte oder auch „Ombudsmann“ ist relativ neu in
den EU-Verträgen. 7 Er prüft die Handlungen der Institutionen auf Nachfrage
seitens eines Unionsbürgers und geht Missständen nach. 8 Seine Stellung auf
Verfassungsrangebene verdeutlicht den Offenheitsanspruch der EU.
Artikel 50: Transparenz der Arbeit der Organe der Union
Artikel 50 greift einige der Hauptkritikpunkte an der EU auf, indem der Grundsatz
der Offenheit aller Einrichtungen festgeschrieben wird. Die wichtigste Neuerung
ist dabei, dass neben dem Europäischen Parlament nun auch der Ministerrat
in seiner gesetzgebenden Funktion öffentlich tagt. 9 Darüber hinaus wird der prinzipiell
freie Zugang der Unionsbürger zu allen Dokumenten festgeschrieben. 10
Artikel 51: Schutz personenbezogener Daten
Der Artikel betont wie auch die Grundrechtecharta 11 das Recht auf Schutz persönlicher
Daten.
5
Vgl. Artikel 389 bis 392 sowie den Beitrag von Tobias Schwab in diesem Band.
6
Vgl. Artikel 208 und Artikel 217.
7
Seine Rolle ist auch in der Grundrechtecharta (Artikel 103) niedergeschrieben.
8
Wahl und Aufgaben des Ombudsmannes werden in Artikel 335 festgelegt.
9
In seiner exekutiven Funktion tagt der Ministerrat weiterhin hinter verschlossenen Türen.
10
Vgl. auch Grundrechtecharta (Artikel 102).
11
Vgl. auch Grundrechtecharta (Artikel 68).
234
Seifert

Das demokratische Leben der Union
Artikel 45-52
Artikel 52: Status der Kirchen und weltanschaulichen Gemeinschaften
Artikel 52 benennt die zentrale Rolle, die den Religionsgemeinschaften seit der
Erklärung von Amsterdam 12 im „demokratischen Leben“ zugestanden wird.
Vom Demokratiedefizit zur europäischen Öffentlichkeit
und zurück
Das „Demokratiedefizit“ der Europäischen Union
Der Titel „Das demokratische Leben“ ist als neuer, eigenständiger Teil
in das europäische Verfassungswerk aufgenommen worden. Sein Inhalt
lässt sich als Antwort auf die fortdauernde Demokratie- bzw. Bürokratiekritik
interpretieren. Es wird regelmäßig darauf verwiesen, dass die
EU, würde sie einen Antrag auf Mitgliedschaft bei sich selbst stellen,
nicht Mitglied werden könnte. Dafür werden verschiedene demokratietheoretische
Erwägungen angebracht: Die drei Gewalten sind nicht voneinander
getrennt. So ist zum Beispiel der Ministerrat gleichzeitig
Gesetzgeber (Legislative) und Gesetzesvollstrecker (Exekutive). Daneben
hat die „echte Legislative“ (das Europäische Parlament) pro forma
nicht einmal das Initiativrecht für die Gesetzgebung (dies liegt auch
weiterhin bei der Kommission). „Demokratische“ Entscheidungen werden
hinter verschlossenen Türen getroffen (der Ministerrat tagte bisher
immer nicht-öffentlich). Nicht zuletzt steht der EU eine Kommission
vor, deren Mitglieder nicht von europäischen Bürgern gewählt werden
und deren interne Organisation auf Grund fehlender Kontrollmechanismen
und Verantwortlichkeit weder effektiv noch legitimiert 13 ist. Bisher
müssen wir auch auf das ursprünglichste demokratische Recht, die Abwahl
einer erfolglosen Kommission, verzichten, weil es keine klare
Legitimationskette vom Bürger über das Parlament zur Exekutive
(Kommission) gibt.
Daneben steht die oft gehegte Wahrnehmung des für den Bürger entfernten
und unerreichbaren „Brüssels“. Geografisch gesehen ist Brüssel
für viele Bundesbürger sogar näher als Berlin, aber natürlich ergibt sich
zur Innenpolitik durch die klar wahrnehmbare deutsche Öffentlichkeit
oft eine direkte(re) Verbindung als zur EU-Politik. Hier spielt die Frage
12
Vgl. Erklärung 11 der Amsterdamer Regierungskonferenz zum Status der Kirchen und weltanschaulichen
Gemeinschaften.
13
Vgl. Offe 2000,13.
Seifert
235

Artikel 45-52
Das demokratische Leben der Union
der (entstehenden) europäischen Öffentlichkeit und ihrer Antriebskräfte
bzw. Transporteure in Verbänden und Parteien eine entscheidende Rolle.
Wird es diesen mit Hilfe der Instrumente und Rechte dieser Verfassung
gelingen, über eigene Kanäle und die Medien die Brücke vom Bürger
nach „Brüssel“ zu bauen?
Prinzipien des „demokratischen Lebens“ in der Verfassung
Durch Offenheit, Partizipation und die prominente Rolle europäischer
Verbände und Parteien sollen die Bürger stärker am „demokratischen“
Leben der Union beteiligt werden. Dass dies auf den verschiedensten
Wegen geschehen muss, wird im Kapitel „Demokratisches Leben der
Union“ deutlich. Methoden (Konsultationsverfahren, Datenschutz, Bürgerbegehren),
Institutionen (Bürgerbeauftragter) und Verbände/Organisationen
(Kirchen, Sozialpartner, Parteien, Jugendorganisationen) werden
dafür benannt. Insofern bildet dieser Teil auch einen Gegenpunkt zu
den zahlreichen technischen bzw. formalen Verfassungskapiteln.
Keine europäische Demokratie ohne europäische Öffentlichkeit
Wer sich heute die Frage stellt, ob es überhaupt ein politisches –
geschweige denn demokratisches – Leben in der Union gibt, wird zu
keiner leichten Antwort kommen. Da Europa von den meisten Menschen
(noch?) nicht primär als politischer Raum („Agora“) wahrgenommen
wird, steht auch heute die Frage nach der Entwicklung der europäischen
Öffentlichkeit im Vordergrund. Folgt man zum Beispiel dem
deutschen Sozialphilosophen Jürgen Habermas 14 , so kann das „Demokratiedefizit
[...] freilich nur behoben werden, wenn zugleich eine europäische
Öffentlichkeit entsteht, in die der demokratische Prozess eingebettet
ist“.
Schon heute lassen sich Elemente einer europäischen Agora erkennen.
Die Diskussionen über BSE-Krise, Stabilitätspakt, Türkeibeitritt, Irakkrieg
und letztlich auch die Verfassung werden europaweit und europäisch
geführt. Der entscheidende Punkt dabei ist, dass wir uns bewusst
machen, dass es eine exklusive agora europaeis genauso wenig gibt
bzw. geben wird wie bisher eine nationale. Öffentlichkeit ergibt sich
dort, wo ein politischer Raum ist. Dieser findet sich auf lokaler Ebene
genauso wie auf mitgliedstaatlicher oder europäischer. Entscheidend ist,
14
Vgl. Habermas 2001.
236
Seifert

Das demokratische Leben der Union
Artikel 45-52
ob wir ihn auch als legitimierten und in erster Linie zugänglichen oder
beteiligungsorientierten Raum wahrnehmen. Und genau in dieser Wahrnehmung
liegt das Problem des heutigen politischen Lebens der EU.
Durch die Medien (dem Transmitter einer Öffentlichkeit) wird oft nicht
zu Unrecht das Bild einer Fortsetzung nationaler Politik auf europäischer
Ebene vermittelt. Diesem Bild kann nur entgegengewirkt werden,
indem sich die europäischen Politiker wie auch die zivilgesellschaftlichen
Akteure endlich auf ihre europäische Rolle besinnen. Dafür werden
im diskutierten Teil der Verfassung Wege eröffnet.
Auf dem Weg zur europäischen Öffentlichkeit:
Fünf Akteure und die Bürger
Fünf verschiedenen Akteurstypen wird eine besondere Rolle als zusätzlicher,
primär europäischer Vermittler zugewiesen:
• den „repräsentativen Verbänden“,
• den Jugendverbänden (neu!),
• den Sozialpartnern (d.h. den Gewerkschaften und Arbeitgebern),
• den Kirchen und Glaubensgemeinschaften (jetzt auch als besonderer
Partner der Institutionen) sowie
• den europäischen Parteien.
Über sie soll der Grundsatz der partizipativen Demokratie verwirklicht
werden. Formell kennt beispielsweise das Grundgesetz solch eine starke
Einbindung der „zivilgesellschaftlichen“ Akteure nicht. Im politischen
Alltag erleben wir aber auch in Deutschland die zahlreichen
extern besetzten Kommissionen (Hartz, Rürup, etc.) und letztlich nicht
nur darüber die faktische Veto-Macht großer Verbände (z.B. Gewerkschaften
oder Handwerk) auf (Regierungs-) Politik.
Europäische Verbände – Politikberatung, Interessensverteidigung
und Schnittpunkt zwischen europäischer und nationaler Ebene
Im Unterschied zu starken, zentralisierten nationalen Verbänden wie
den deutschen oder französischen Bauernverbänden sind die meisten
Interessengruppen auf europäischer Ebene lediglich Zusammenschlüsse
nationaler Verbände. Sie nehmen zwar teilweise eine vermittelnde Rolle
wahr, in der Mehrheit werden sie jedoch durch die Hauptmitgliedsverbände
der großen Mitgliedstaaten dominiert – wenn nicht gar ausgehebelt.
Kaum ein Verband ist bisher bereit gewesen, seinem europäischen
Dachverband für die (immerhin „nur“) europäischen Fragen ein autono-
Seifert
237

Artikel 45-52
Das demokratische Leben der Union
mes Mandat zu verleihen. Auf der anderen Seite können die europäischen
(Dach-)Verbände im klassischen Sinne politikberatend tätig werden,
um Initiativen der Kommission in den jeweiligen Politikfeldern
qualitativ zu verbessern. Hier sind die Verbände als Schnittpunkt zum
Informationsaustausch zwischen den verschiedenen Ebenen gefragt. In
dieser Rolle fanden sich viele Verbände gerade im Konventprozess bei
der Entstehung dieser Verfassung zum ersten Mal wieder. Dabei wurden
wertvolle europäische Erfahrungen gesammelt, die bei der späteren Verwirklichung
der ausgeweiteten EU-Verfahren eine wichtige Rolle spielen
werden.
Dieser positiven (aktiven wie passiven) Mittlerrolle steht die Gefahr
gegenüber, dass durch die aufwändigen Beratungsverfahren neue Initiativen
nicht nur verlangsamt werden, sondern auch durch die vorrangige
Einbeziehung „der Betroffenen“ 15 der Blick auf das Allgemeinwohl verloren
geht. Diese Gefahr ist für die Union besonders akut, da die europäische
Ebene dem Bürger am entferntesten liegt, zudem als besonders
intransparent erscheint und daher zu „Expertenlösungen“ verführt.
Jugendbeteiligung – ein Schritt nach vorn für das Europa von morgen
Obwohl beim Blick in den ersten Teil der Verfassung nicht offensichtlich,
bewegt sich die EU in puncto Jugendbeteiligung gerade mit großen
Schritten nach vorne. Als wesentliche Innovation der Verfassung ist hervorzuheben,
dass nun in Artikel 282 Absatz 1e explizit auf die Beteiligung
Jugendlicher verwiesen wird. Nicht nur ein äußerst erfolgreiches
Programm „JUGEND“ zur Unterstützung von Jugendbegegnung und
Europäischem Freiwilligendienst spricht dafür, sondern auch die professionelle
Art, in der sich Jugendverbände im European Youth Forum
(EYF) europäisch organisieren. Daraus ergibt sich zum einen die Hoffnung,
dass auch und gerade die europäischen Jugendverbände als Teil
der „repräsentativen Verbände“ angesehen und als solche gehört werden.
Dazu kommt aber auch die neue Vorgabe aus Artikel 282 Absatz 1,
Jugendliche verstärkt am demokratischen Leben der EU teilhaben zu
lassen.
Die formale Anerkennung und Wertschätzung der Jugendbeteiligung auf
europäischer Ebene ist insofern wichtig, als dass durch sie eine langfristige
europäische Perspektive eröffnet wird. Nur durch frühzeitige
Zusammenarbeit (Erfahrung des „europäischen Geistes“) wird das spä-
15
Artikel 47 Absatz 3.
238
Seifert

Das demokratische Leben der Union
Artikel 45-52
tere Vertreten gemeinsamer Interessen auf europäischer Ebene erst
ermöglicht. Dies setzt aber finanzielle und rechtliche Grundlagen voraus,
die (noch) nicht gegeben sind. Neben einem transparenten Finanzierungsverfahren
müsste zudem definiert werden, was überhaupt ein
europäischer Jugendverband ist. 16
Europäische Sozialpartner – zu national um Europa zu gestalten
Die dominierende Rolle der Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände,
die wir aus vielen nationalen Diskursen kennen, hat sich auf europäischer
Ebene in dieser Form noch nicht herausgebildet. Organisationen
wie der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) treten ungern Macht nach
„oben“ ab und betreiben lieber eigenständige Europapolitik. Nichtsdestotrotz
spricht die Verfassung den Sozialpartnern nicht nur eine hervorgehobene
Rolle, sondern sogar eigene Autonomie zu: Die EU ist das
einzige Gebilde von staatlicher Qualität, das den Sozialpartnern über
den Wirtschafts- und Sozialausschuss sogar ein eigenes Organ bietet.
Inwiefern die Dominanz der Sozialpartner auch angesichts ihrer überwältigenden
Ressourcen in den Mitgliedstaaten noch weiter „gefördert“
(d.h. in der Regel finanziell unterstützt) werden muss, erscheint
mehr als fraglich. Genauso stellt sich die Frage, ob gerade dieser Kern
korporatistischer 17 Auswüchse institutionalisiert werden muss. Nicht
dass den Verbänden schon in Artikel 47 eine möglicherweise zu weitgehende
Einbindung verfassungsrechtlich zugesichert wird. Durch die
explizite Herausstellung der Sozialpartner 18 (und später auch der Kirchen)
werden neue Räume außerparlamentarischer Verfahren eröffnet 19 ,
die dem Grundsatz der Gleichheit 20 entgegenstehen. Nur die Organisierten
und deren Spitzenvertreter werden von der Hoffnung vermeintlich
einstimmiger Politikgestaltung profitieren. Schon heute sehen wir in
den meisten Mitgliedstaaten, dass die Gewerkschaften und Arbeitgeber
nicht in der Lage sind, nachhaltige Beschäftigungsbündnisse herzustel-
16
Vgl. vorbereitender Kommissionsvorschlag „Über ein Aktionsprogramm der Gemeinschaft
zur Unterstützung europaweit tätiger Jugendorganisationen“: KOM (2003) 272 endgültig.
2003/0113 (COD).
17
Der Korporatismus bezeichnet eine enge Koordinierung der Politik in Verbindung zu Verbänden/Interessenvertretungen
und dabei insbesondere den Gewerkschaften und den Arbeitgebern.
18
Vgl. Artikel 48.
19
Vgl. Artikel 212 Absatz 1, nach dem es bis zu verbindlichen Vereinbarungen kommen kann.
20
Vgl. Artikel 45.
Seifert
239

Artikel 45-52
Das demokratische Leben der Union
len, die das Problem der Arbeitslosigkeit strukturell beseitigen könnten.
Warum wird dieser Ansatz auf europäischer Ebene dann fortgeführt?
Europäische Parteien – Kern europäischer Demokratie
Die zentrale Rolle zum Beleben der europäischen Demokratie müssen
die europäischen Parteien spielen. Ihre Rolle wurde mit Inkrafttreten
des europäischen Parteienstatuts zu den Europawahlen 2004 auch formell
relevant. Erst über funktionierende europäische Parteien wird der
politische Wettbewerb um die Macht, nämlich die Besetzung der Kommission
auf Grundlage der Europawahlergebnisse 21 , zu einer politischen,
europäischen Öffentlichkeit führen. Man stelle sich folgendes
Szenario vor: Konkurrierende Kandidaten derselben europäischen Partei
bereisen – analog den US-amerikanischen Vorwahlen – die EU, um
die Unterstützung der Parteigänger für sich als Kandidaten für das Amt
des Kommissionspräsidenten zu gewinnen. Von diesem Moment an
wird über die regionale Tageszeitung und damit den Bürger vor Ort das
volle demokratische Recht auf Wahl und Abwahl in der Union greifbar.
Wenn gleichzeitig die Mitglieder der Kommission aus den Europawahlen
hervorgingen, wäre die notwendige Polarisierung erreicht und für
eine breite Öffentlichkeit des Diskurses viel getan. Durch die Zuordnung
der Kommission auf eine klare parlamentarische Koalition ist
auch sichergestellt, dass Verfehlungen wie im Eurostat- oder BSE-Skandal
von der Opposition aufgegriffen und entsprechend in die Öffentlichkeit
getragen werden. Diese Veränderungen sollten spätestens mit der
Europawahl 2009 von den europäischen Parteien genutzt werden und
zur Herausbildung eines wahrhaft demokratischen Lebens führen.
Demokratie braucht öffentliche Entscheidungen
Durch die im Verfassungskonvent erreichte Öffnung des Ministerrates –
zumindest in gesetzgebenden Entscheidungen („Legislativrat“) – ist es
in Zukunft möglich, die (eigene) Regierung für ihr Abstimmungsverhalten
verantwortlich zu machen. Möglicherweise werden dann die so
genannten Paketlösungen von der Öffentlichkeit immer weniger akzeptiert,
so dass sich auch im Ministerrat Lösungen entlang parteiideologischer
und nicht national-historischer Linien ergeben.
21
Vgl. Artikel 26 Absatz 1.
240
Seifert

Das demokratische Leben der Union
Artikel 45-52
Bürger – direkt: das europäische Bürgerbegehren
Neben den europäischen Parteien spielt das neue Instrument des europäischen
Bürgerbegehrens eine entscheidende Rolle für die Entwicklung
hin zu einer erweiterten Bürgerbeteiligung. So revolutionär dieser
Vorschlag auch aus deutscher Sicht klingen mag, fast alle Mitgliedstaaten
der erweiterten EU kennen direktdemokratische Verfahren auf nationaler
Ebene und haben diese auch schon eingesetzt. Im Gegensatz zur
bloßen Aufforderung des Einbringens eines Gesetzesvorschlags führen
die meisten Mitgliedstaaten sogar bindende Referenden durch. Zwar ist
die Verfassung mit dem vorliegenden Artikel noch nicht so weit gegangen,
auch europäische Referenden (z.B. zur Ratifikation von zukünftigen
Verfassungsänderungen) zu ermöglichen, allerdings kann selbst die
vorliegende Neuerung zu weitreichenden politischen Veränderungen
führen. Dadurch dass die Kommission bei Vorlage von einer Million
Unterschriften für eine Initiative zum Handeln gezwungen wird, ergibt
sich eine Aufweichung des gesetzgeberischen Initiativmonopols der
Kommission. 22 Wichtige Themen, die die Menschen europaweit bewegen
und aus ihrer Sicht nur ungenügend von der Kommission bzw.
den Regierungen verfolgt werden, können in Zukunft direkt auf die
Tagesordnung gesetzt werden. Schon jetzt haben zahlreiche Gruppen
die verschiedensten Initiativen gestartet, um direkt nach Inkrafttreten
der Verfassung aktiv zu werden. Beispiele dafür sind unter anderem die
Forderung nach Auflösung des Euratom-Vertrags (europäische Umweltverbände),
die Einberufung eines neuen Verfassungskonvents (föderalistische
Bewegung) oder die explizite Erwähnung des christlichen
Erbes. Durch das Einbeziehen von Verbänden und Parteien werden sich
verstärkt transnationale Allianzen bilden und damit die Entstehung der
europäischen Öffentlichkeit befördert.
Interessant ist aber insbesondere, dass quasi durch die Hintertür auch
Verfassungsänderungen eingeleitet werden können. Die Kommission
(genauso wie das Europäische Parlament), die mit der Verfassung nun
auch das Vorschlagsrecht für Änderungen der Verfassung erhalten hat 23 ,
könnte nun über ein Bürgerbegehren „gezwungen“ werden, dem Europäischen
Rat Änderungsvorschläge vorzulegen. Dies wäre ein mächtiges
Instrument für zivilgesellschaftliche Forderungen nach Veränderung,
die andernfalls auf ihrem Weg durch den diplomatischen Dschungel
verschwänden. Der europäische Gesetzgeber ist nun gefordert, mög-
22
Vgl. auch Fischer 2004.
23
Vgl. Artikel 443 Absatz 1.
Seifert
241

Artikel 45-52
Das demokratische Leben der Union
lichst schnell ein entsprechendes Gesetz zu verfassen, um den Rahmen
des Bürgerbegehrens (Wie viele Unterschriften in wie vielen Staaten? In
welchem Zeitraum? Finanzierung?) zu definieren und eine schnelle
Nutzung des Instruments zu ermöglichen.
Fazit: Demokratie entsteht durch Politisierung
Inwiefern man nach der Verabschiedung der europäischen Verfassung
davon sprechen kann, dass das demokratische Defizit überwunden
wurde, hängt davon ab, wie die Verfassung von den politischen Akteuren
und Bürgern „gelebt“ und genutzt wird. Aufschluss darüber sollte in
einer „normalen“ Verfassung eigentlich ein Blick auf den institutionellen
Rahmen geben. In der jetzt verfassten EU wird entscheidend sein,
inwiefern die Akteure Verfassungswirklichkeit schaffen. Den Institutionen
wird es nur gelingen, langfristig eine wahre demokratische Öffnung
zu erreichen, wenn sie sich der klassischen demokratischen Elemente
bedienen können. Drei Punkte stehen dabei im Vordergrund: offene
politische Entscheidungen im Ministerrat, die direkte Einbeziehung und
Verantwortung gegenüber den Bürgern via Bürgerbegehren und – letztlich
zentral – die vollständige Politisierung durch wahrlich europäische
Wahlen zum Europäischen Parlament – stimuliert durch europäische
Parteien und ihre im Wettbewerb stehenden Spitzenkandidaten. An diesen
drei Punkten wird sich spätestens bei der nächsten Europawahl 2009
messen lassen, inwiefern die EU sich einem demokratischen Leben
geöffnet hat.
Literatur: Fischer, Klemens H. (2004): Der europäische Verfassungsvertrag – Baden-Baden.
Habermas, Jürgen (2001): Warum braucht Europa eine Verfassung?, Vortrag gehalten im Rahmen
der 8. „Hamburg Lecture“ am 26. Juni 2001, unter: http://www.zeit.de/archiv/ 2001/27/200127_
verfassung.xml (20.06.2005). Koj, Aleksander/Sztompka, Piotr (Hrsg.) (2001): Images of the
World. Science. Humanties. Art – Krakau. Offe, Claus (2001): Is there, or can there be a ‘European
Society’? in: Koj, Aleksander/Sztompka, Piotr (Hrsg.): Images of the World. Science.
Humanties. Art – Krakau, S. 143–159.
242
Seifert

Annegret Katharina Schäfer
Artikel 53-56
DIE FINANZEN DER UNION
Artikel 53: Die Haushalts- und Finanzgrundsätze
Die Handhabung von Einnahmen und Ausgaben der Union beruht auf acht
Haushaltsgrundsätzen, deren Ursprung im Wesentlichen auf die Haushaltsprinzipien
der Mitgliedstaaten zurückzuführen ist. In der Verfassung werden insbesondere
die Prinzipien der Jährlichkeit, der Einheit, des Haushaltsausgleichs
und der Wirtschaftlichkeit hervorgehoben.
Der Grundsatz der Jährlichkeit besagt, dass das europäische Budget in der
Regel für einen Zeitraum von einem Jahr festgelegt wird. Die Finanzplanung
unterliegt daher einer Regelmäßigkeit, die Transparenz schafft und die Kontrolle
der Tätigkeit der Gemeinschaftsexekutiven erleichtert.
Das Prinzip der Einheit enthält die Forderung, dass alle Einnahmen und Ausgaben
der EU in einem Haushaltsplan enthalten sein müssen; es dürfen keine Neben-
oder Schattenhaushalte existieren.
Das Ziel des Prinzips des Haushaltsausgleichs ist ein stets ausgeglichener
Haushalt. Auch wenn es augenscheinlich nicht einfach klingt, diesem Grundsatz
zu entsprechen ist grundsätzlich leicht. Denn per Saldo ist, wie ein Blick
in die Mitgliedstaaten der EU zeigt, jeder Haushalt grundsätzlich ausgeglichen:
Übersteigen in Deutschland beispielsweise die Ausgaben die Einnahmen, wird
die entstehende Finanzierungslücke über Kreditaufnahme umgehend geschlossen.
Auf europäischer Ebene gestaltet sich dies jedoch wesentlich schwieriger,
da die Ausgaben die Einnahmen nicht übersteigen dürfen. Eine Kreditfinanzierung
der EU-Aufgaben ist nicht zulässig, Verschuldung im Gegensatz zu den
nationalen öffentlichen Haushalten untersagt.
Bevor Ausgaben zum Beispiel für einen Autobahnbau in Spanien getätigt werden
können, müssen sie durch einen Rechtsakt legitimiert werden. Damit die
Ausgaben nicht die Einnahmen übersteigen, nehmen Europäisches Parlament,
Kommission und der Ministerrat Abstand davon, Ausgaben einzuplanen, die
eine unerwartete Mehrbelastung mit sich bringen könnten. Bei der Entscheidung,
welche Aufgaben aus EU-Mitteln finanziert werden sollen, muss also darauf
geachtet werden, dass man sich im Rahmen der zur Verfügung stehenden
Mittel befindet. Als Richtwert gilt dabei die festgelegte Ausgabenobergrenze
von derzeit 1,27 % des Bruttoinlandsprodukts 1 der Europäischen Gemeinschaft.
Die Verfassung räumt einem weiteren wichtigen Haushaltsgrundsatz eine
besondere Rolle ein: dem der Wirtschaftlichkeit. Dieser besagt, dass die einge-
1
Das Bruttoinlandsprodukt (BIP) gibt die Summe alle Güter- und Dienstleistungen zu ihren
Marktpreisen an, die im Inland innerhalb eines bestimmten Zeitraumes hergestellt wurden und
dem Endverbraucher dienen.
Schäfer
243

Artikel 53-56
Die Finanzen der Union
nommenen Mittel (so genannte Eigenmittel) effizient und effektiv eingesetzt
werden sollen. Eine Mittelverschwendung soll es in der EU nicht geben. In dieser
Hinsicht ist das Handeln der Mitgliedstaaten wesentlich, da sie nach Erhalt
von EU-(Förder-)mitteln dazu angehalten sind, einen rechtmäßigen und wirtschaftlichen
Einsatz der Gelder anzustreben und zu prüfen. In der Regel sind
dafür die nationalen Behörden vor Ort sowie die nationalen Rechnungshöfe
zuständig. Die EU-Institutionen ebenso wie die Mitgliedstaaten verfolgen
zudem gemeinsam den nicht ordnungsgemäßen Einsatz von EU-Finanzmitteln.
Werden Mittel zweckentfremdet oder falsche Abrechnungen angefertigt, also
betrügerische Methoden angewandt, so kann dies strafrechtliche Folgen haben.
Artikel 54: Die Eigenmittel der Union
Die EU muss dafür Sorge tragen, dass den geplanten Ausgaben im ausreichenden
Maße Einnahmen gegenüberstehen. Der Haushalt besteht einzig und allein
aus Eigenmitteln. Hauptsächlich sind drei Arten von Eigenmitteln zu unterscheiden:
Die traditionellen Eigenmittel der EU sind die Zolleinnahmen und
Agrarabschöpfungen 2 , die vollständig der Union zufließen (originäre Eigenmittel).
Die Mitgliedstaaten des Weiteren treten einen Teil ihres Mehrwertsteueraufkommens
sowie einen Anteil von ihrem Bruttosozialprodukt 3 an die EU ab.
Das Volumen der Einnahmen wird ausschließlich durch den Ministerrat festgelegt,
der auch neue Einnahmequellen einführen oder bestehende abschaffen
darf. Grundsätzlich besteht damit die Möglichkeit der Einführung einer Europa-Steuer.
Die Hürde hierfür ist allerdings hoch. Einem Gesetz zur Einführung
einer Europa-Steuer müssten alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union
zustimmen. Darüber hinaus muss der Ministerrat über neue Einnahmequellen
einstimmig entscheiden – das gilt zumindest bis Ende 2006. 4 Wie die Einnahmen
dann erhoben werden, legt der Ministerrat in einem Gesetz fest, nach
Zustimmung des Europäischen Parlaments.
Artikel 55: Der mehrjährige Finanzrahmen
Um einen langfristigen Überblick über die Ausgaben und Einnahmen der EU zu
wahren, wird ein mehrjähriger Finanzrahmen erstellt. Dabei werden verschiedene
Ausgabenkategorien festgelegt. Diese Praxis führte in den 1980er Jahren
der damalige Kommissionspräsident Jacques Delors ein, um finanzielle Planungssicherheit
für die Aufgabenausführung der EU zu gewährleisten.
2
Die Europäische Union erhebt bei der Einfuhr von Waren aus Drittländern Zölle. Bei landwirtschaftlichen
Produkten werden diese Zölle als Abschöpfungen bezeichnet. Ihre Höhe unterliegt
abhängig von der Preissituation auf dem Weltmarkt Schwankungen.
3
Das Bruttosozialprodukt (BSP) ist in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung ein in Geld
angegebenes Maß für die erwirtschaftete Leistung der Inländer einer Volkswirtschaft.
4
Vgl. Artikel 318 Absatz 3.
244
Schäfer

Die Finanzen der Union
Artikel 53-56
Ebenso wie alle Ausgaben genehmigt werden müssen, bedarf auch der Finanzrahmen
der rechtlichen Legitimation. Dabei wird er von der Kommission in ein
Europäisches Gesetz gegossen, welches anschließend vom Europäischen Parlament
verabschiedet wird.
Bei der Ausgestaltung des Haushaltsplans, das heißt bei der Veranschlagung
und Planung der Ausgaben, muss die in der mehrjährigen finanziellen Vorausschau
angesetzte Obergrenze für jede einzelne Ausgabenkategorie unbedingt
eingehalten werden. Die Ausgabenkategorien spiegeln dabei die Haupttätigkeitsbereiche
der Union wider. Als Oberkategorien seien hier beispielsweise
die Landwirtschaft, strukturpolitische Maßnahmen sowie die Verwaltung, aber
auch Instrumente zur Vorbereitung der Aufnahme neuer EU-Mitgliedstaaten
genannt.
Nach dem Inkrafttreten der Verfassung ist für die Festlegung des ersten mehrjährigen
Finanzrahmens die einstimmige Beschlussfassung des Ministerrates
erforderlich, es sei denn, der Europäische Rat entscheidet, dass der Ministerrat
in dieser Angelegenheit mit qualifizierter Mehrheit beschließen darf.
Artikel 56: Der Haushaltsplan der Union
Der jährliche Haushaltsplan wird auf Vorschlag der Kommission von Europäischem
Parlament und Ministerrat gemeinsam erlassen. Das Verfahren läuft
dabei wie folgt ab: Die Kommission erarbeitet zunächst einen Vorentwurf des
Haushaltsplans, auf dessen Grundlage der Ministerrat dann mit qualifizierter
Mehrheit einen Entwurf des Haushalts beschließt und diesen dem Europäischen
Parlament weiterleitet. Befindet das Europäischen Parlament den Entwurf
für gut und nimmt diesen an, ist der Haushalt festgestellt. Der Haushalt
gilt auch dann als angenommen, wenn keine explizite Zustimmung des Europäischen
Parlaments erfolgt, der Entwurf aber binnen 42 Tagen nicht von diesem
abgeändert wird. Im Falle einer ganzheitlichen Ablehnung durch das Europäische
Parlament hat der Ministerrat die Aufgabe, einen neuen Entwurf zu
erarbeiten.
Hat das Europäische Parlament jedoch bezüglich des Entwurfes durch den
Ministerrat Änderungsvorschläge, werden diese dem Ministerrat zugeleitet. Im
Falle der Ablehnung der Änderungsvorschläge durch den Ministerrat wird der
Vermittlungsausschuss einberufen. Dieses Gremium besteht zu gleichen Teilen
aus Vertretern des Ministerrates und Europaabgeordneten. Die Kommission
nimmt die Funktion eines beratenden und schlichtenden Organs wahr. Kann der
Vermittlungsausschuss einen gemeinsamen Entwurf vorlegen und stimmen
dem der Ministerrat mit qualifizierter und das Europäische Parlament mit absoluter
Mehrheit zu, so steht der Haushaltsplan fest. Findet der Vermittlungsausschuss
jedoch keine gemeinsame Lösung, so gibt es keinen Haushaltsplan für
das kommende Jahr. Ist bis zu Beginn des neuen Haushaltsjahres kein neuer
Schäfer
245

Artikel 53-56
Die Finanzen der Union
Haushaltsplan verabschiedet worden, greift die Regelung des Artikel 311
Absatz 1 der Verfassung 5 , der die Finanzierung der einzelnen Ausgabenkategorien
dadurch sichert, dass für jedes Kapitel oder jede sonstige Untergliederung
monatlich maximal ein Zwölftel der Mittel des vorherigen Haushaltsjahres
bereitgestellt werden.
Von den Budgetrechten über die Europa-Steuer
hin zu einer engeren Union?
Viel Altbekanntes
Getreu dem Motto „Europa wächst über das Geld zusammen oder gar
nicht“ 6 sind die finanziellen Mittel für die politische und wirtschaftliche
Arbeit der Europäischen Union unverzichtbar. Vergleicht man nun die
Bestimmungen zu den Finanzen der Union im Vertrag von Nizza mit
denen der Verfassung, scheint auf den ersten Blick Altbekanntes neu
entdeckt worden zu sein: Die Haushaltsgrundsätze der bereits bestehenden
Haushaltsordnung werden in der Verfassung noch unterstrichen.
Daneben ist der Versuch der „Verfassungsväter und -mütter“ erkennbar,
eventuelle Schattenhaushalte der Union zu minimieren und dem Grundsatz
der Einheit gerecht zu werden. Alle getätigten Ausgaben sollen in
einem Haushaltsplan erfasst werden. Wer nun meint, dass künftig mehr
Übersichtlichkeit bei den EU-Finanzen herrschen werde, hat sich geirrt.
Weiterhin außen vor bleiben nämlich die Haushalte der Darlehens- und
Anleihetätigkeiten der EU sowie des Europäischen Entwicklungsfonds
und der insgesamt über 15 Europäischen Agenturen.
Was das Prinzip der Wirtschaftlichkeit der Verwendung der Finanzmittel
angeht, beschränkt sich dieses nicht mehr allein auf das Handeln der
Kommission, sondern dehnt sich auf den Begriff der Union aus. Mit
anderen Worten: Alle am Budget beteiligten Organe tragen fortan Mitverantwortung
für einen effizienten und effektiven Mitteleinsatz.
Das Europäische Parlament und seine Budgetrechte
Einen erheblichen Fortschritt stellt die geplante Kompetenzerweiterung
des Europäischen Parlaments bezüglich seiner Budgetrechte dar. Wäh-
5
Vgl. auch Artikel 273 EG-Vertrag.
6
Freie Übersetzung von „L’Europe se fera par la monnaie ou elle ne se fera pas.“ Jacques Rueff
(Richter am Europäischen Gerichtshof) 1958.
246
Schäfer

Die Finanzen der Union
Artikel 53-56
rend es zurzeit im Wesentlichen nur Budgetrechte im Bereich der so
genannten nicht-obligatorischen Ausgaben hat, sollen diese Rechte
künftig auch für die obligatorischen, das heißt verpflichtenden Ausgaben
gelten, die etwa 65 Prozent des Gesamtbudgets darstellen. Die obligatorischen
Ausgaben ergeben sich direkt aus dem Europäischen Vertragswerk
wie zum Beispiel die Ausgaben in Zusammenhang mit der
Garantieseite der Gemeinsamen Agrarpolitik. Die nicht-obligatorischen
Ausgaben machen hingegen nur etwa 35 Prozent des Gesamtbudgets
aus und beziehen sich auf solche Ausgaben oder Aufgaben, die sich
nicht zwingend aus dem Vertrag ergeben. Dazu gehören im Wesentlichen
Ausgaben im Bereich der Strukturfonds und der internen Politikbereiche,
wie beispielsweise der Forschungs- und Umweltpolitik. Insbesondere
bei den nicht-obligatorischen Ausgaben hat das Europäische
Parlament ein größeres Mitspracherecht, denn auf diese Ausgabenkategorie
kann mit der Mehrheit der Europaabgeordneten Einfluss genommen
werden. Im Hinblick auf die obligatorischen Ausgaben hingegen
gibt es – jedenfalls bis zum Inkrafttreten der Verfassung – nur die Möglichkeit
von Änderungsvorschlägen durch das Parlament. Ob diese dann
überhaupt berücksichtigt werden, hängt alleine davon ab, ob der Ministerrat
sie annimmt oder ablehnt.
Von Bedeutung ist deshalb, dass mit der Verfassung das Mitentscheidungsverfahren
auf den Bereich der obligatorischen Ausgaben ausgedehnt
wird. Damit hat das Europäische Parlament ein Mitspracherecht in
allen Ausgabenbereichen. Das bislang ungleiche Machtverhältnis zwischen
Parlament und Ministerrat wird durch die Verfassung ausbalanciert.
Die geplante Kompetenzerweiterung steigert einmal mehr den Einfluss
des Europäischen Parlaments, ist aber bei weitem nicht ausreichend.
Denn vom Status eines Vollparlaments mit autonomen Steuererhebungsrechten
ist das Parlament noch weit entfernt. Die Bestimmung von Einnahmequellen
obliegt weiterhin allein dem Ministerrat, auch wenn festzustellen
ist, dass dieser in naher Zukunft diesbezüglich nicht mehr an
Einstimmigkeit gebunden ist. Letzteres dient insbesondere der Aufrechterhaltung
der Handlungsfähigkeit der erweiterten Union, denn in einem
Europa der 25 ist die Wahrscheinlichkeit der völligen Meinungsübereinstimmung
im Ministerrat geringer als in einer Gemeinschaft von
15 Mitgliedstaaten. Dies alles ändert jedoch nichts daran, dass der jetzige
und durch die Verfassung angestrebte Zustand im starken Widerspruch
zur Entwicklung der parlamentarischen Demokratie steht. Denn
lange ist es her, als sich die Parlamente ihre Souveränität erkämpfen
Schäfer
247

Artikel 53-56
Die Finanzen der Union
mussten. Auch im Kontext der Weiterentwicklung der Union hat die
Frage der Budgetrechte nicht an Attraktivität verloren. Dies rührt insbesondere
aus den Budgetfunktionen, die ein jeder Etat beinhaltet: Das ist
vor allem die Kontrolle über und die Einflussnahme auf die Exekutive,
indem der verabschiedete Haushalt deren Handeln zumindest finanziell
beschränkt und die im Haushalt innewohnende politische Programmfunktion
beeinflusst. 7
Das Für und Wider einer Europa-Steuer
Der Verfassungskonvent verfolgte das Ziel, festzuschreiben, wer für
was zuständig ist, für welche Aufgaben also ausschließlich die Union
zuständig ist, welche Aufgaben die Mitgliedstaaten zu übernehmen
haben und in welchen Bereichen Union und Mitgliedstaaten sich Aufgaben
teilen. Bei Aufgaben, für die ausschließlich die Union zuständig ist,
benötigt sie ausreichend Finanzmittel. 8 Aufgrund der stark rückläufigen
Entwicklung des Anteils der originären Eigenmittel und des durch die
Erweiterung der EU um neue Mitgliedstaaten steigenden Finanzierungsbedarfs
wäre eine Europa-Steuer sinnvoll. Zudem würde eine Europa-
Steuer der Transparenz dienen, denn an ihr könnte der Bürger ablesen,
was ihn die Union kostet. Ein weiterer Vorteil der Europa-Steuer würde
sich aus dem Umstand der direkten Verantwortlichkeit der Union gegenüber
dem Steuerzahler ergeben. Die Finanzkontrolle wäre akribisch,
wenn die am Budget beteiligten Organe ihre Ausgaben dem Bürger
gegenüber rechtfertigen müssten.
Darüber hinaus müssen auch die Vorteile einer fiskalischen Autonomie
der Union im Hinblick auf eine wesentlich unabhängigere europäische
Politik gesehen werden. Letztere wäre dann weniger gebunden an die
Maßnahmen und Politiken der Mitgliedstaaten. Dennoch sollte auch
nicht vergessen werden, dass das Recht auf autonome Einnahmenerhebung
des Parlaments nicht nur eine bloße Berechtigung zur Steuererhebung
ist, sondern einhergeht mit dem Recht der Verschuldung. Die
Fähigkeit einer öffentlichen Gebietskörperschaft bei Finanzierungsproblemen
ihre Einnahmen autonom bestimmen zu können, ist eine für
deren Kreditwürdigkeit notwendige Voraussetzung. Gerade im Hinblick
auf die laxe Handhabung der durch den Stabilitäts- und Wachstumspakt
festgesetzten Verschuldungsgrenzen in einigen großen Mitgliedsländern
7
Vgl. Dickertmann/Gelbhaar 2000, 83.
8
Vgl. Stroll 1990, 143 f.
248
Schäfer

Die Finanzen der Union
Artikel 53-56
ist ein eigenes Verschuldungsrecht für die Union mit Vorsicht zu genießen.
Allerdings muss eingeräumt werden, dass eine Verknüpfung von
Ertragshoheit und Gesetzgebungskompetenz nicht zwingend notwendig
ist. 9 Ähnlich wie in Deutschland, wo zum Beispiel den Bundesländern
Anteile der Einkommensteuer zustehen, während der Bund die Gesetzgebungshoheit
hat und damit die materielle Ausgestaltung dieser Steuern
innehält, könnte auf europäischer Ebene eine EU-Steuer geschaffen werden.
Damit könnte allmählich vom bisherigen Eigenmittelsystem
Abstand genommen werden. Denn das Eigenmittelsystem der EU entwickelt
sich zunehmend zu einem System der Pauschalzuweisungen. Das
ist darauf zurückzuführen, dass die traditionellen Einnahmequellen, also
die Einnahmen aus Agrarabschöpfungen bzw. -abgaben und Zolleinnahmen
ständig sinken. Ursache dessen ist die Angleichung der EU-Agrarmarktpreise
an die Weltmarktpreise sowie der Abbau von Zolltarifen im
Rahmen der Liberalisierung des Welthandels gegenüber Drittstaaten.
Dadurch erlangen die Mehrwertsteuer- und BSP-Einnahmen zunehmend
an Bedeutung. Bei diesen Mitteln handelt es sich jedoch weniger um
wirkliche Eigenmittel der EU als um Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten,
die bis dato bei Nichtnutzung im betreffenden Haushaltsjahr den Geberländern
zurückgezahlt werden. Ein solches Finanzierungssystem ist
typisch für internationale Organisationen, aber nicht angemessen für die
Europäische Union. 10 Auch wenn Mehrwertsteuer- und BSP-Anteil den
Charakter von Finanzbeiträgen behalten, so führt zumindest die durch
die Verfassung geschaffene Möglichkeit der Mittelübertragungen von
einem Jahr in das nächste 11 zu einer Entschärfung dieser Problematik und
ferner zu einer besseren Ausschöpfung der Eigenmittelobergrenze. 12
Von einer wahren Union noch weit entfernt
Zugegeben, die Mitwirkungsrechte des Europäischen Parlaments in
Bezug auf die finanziellen Mittel der Gemeinschaft haben sich seit 1971
nach und nach verbessert. 13 Die Errichtung des Europäischen Rechnungshofes
als eigenständige Institution ist zudem für die Ausübung der
Kontrollfunktion des Parlaments äußerst dienlich. Dennoch muss die
9
Vgl. Klein 1987, 28 f.
10
Vgl. Meyer 2000, 165.
11
Vgl. Artikel 312.
12
Vgl. Bardong 1998, 232.
13
Vgl. Langes 1997, 105 f.
Schäfer
249

Artikel 53-56
Die Finanzen der Union
Frage gestellt werden, ob es nicht ein unerträglicher Zustand ist, dass zu
Beginn des 21. Jahrhunderts in einem Europa, dessen Nationalstaaten
alle über parlamentarische Demokratien verfügen, ein übergeordnetes
Parlament lediglich mit rudimentären Mitentscheidungsrechten ausgestattet
ist und sein Dasein als Ko-Legislative fristet.
Befürwortern einer weiteren Demokratisierung der EU bietet die langsame
Weiterentwicklung der Rechte des Europäischen Parlaments eine
breite Angriffsfläche. Solange bei den Mitgliedstaaten der politische
Wille für eine Weiterentwicklung im Bereich der Finanzen fehlt, wird die
EU nicht über den Status eines Staatenverbundes hinwegkommen. Ganz
im Sinne der politischen Theorie des Intergouvernementalismus versuchen
die Mitgliedstaaten immer wieder ihren Eigennutzen zu maximieren,
indem sie Politikbereiche, in denen ihr eigener Erfolg durch Drittfaktoren
wie Interdependenzen und externe Effekte stark eingeschränkt
ist, ausgliedern und auf die supranationale Ebene verlagern, um letztendlich
selbst mehr innenpolitischen Gestaltungsspielraum zurückzuerlangen.
Mit wahren Souveränitätsübertragungen tut man sich allerdings
sehr schwer und so ist es auch nicht verwunderlich, dass bei der Weiterentwicklung
des Finanzbedarfs letztendlich nur Entscheidungen des
kleinsten gemeinsamen Nenners getroffen werden. Hier darf der Union
nicht vorgeworfen werden, sie sei undemokratisch, denn sie wurde als
Organisation durch die Mitgliedstaaten so geschaffen. Es sind allein also
die Mitgliedstaaten, die für diesen Status quo verantwortlich sind.
Literatur: Bardong, Otto (1998): Die Eigenmittel der EU, in: Rinsche, Günther/Friedrich, Ingo
(Hrsg.): Weichenstellung für das 21. Jahrhundert – Erfordernisse und Perspektiven der europäischen
Integration – Köln, S. 229–234. Biehl, Dieter/Winter, Horst (Hrsg.) (1990): Europa
finanzieren – ein föderalistisches Modell – Gütersloh. Dickertmann, Dietrich/Gelbhaar, Siegfried
(2000): Finanzwissenschaft – Berlin. Klein, Franz (1987): Zur Frage einer zukünftigen
Finanzierung der Europäischen Gemeinschaften durch eigene Steuereinnahmen, in: Europäische
Hefte, Jg. 54, S. 28–35. Langes, Horst (1997): Vernünftige und sparsame Haushaltspolitik des
Europäischen Parlaments, in: Rinsche, Günther/Friedrich, Ingo (Hrsg.): Europa als Auftrag
–Köln, S. 105–112. Meyer, Steffen (2000): Zwischenstaatliche Finanzzuweisungen im zusammenwachsenden
Europa: zur Gestaltung eines Finanzausgleichs für die Europäische Union –
Frankfurt/M. Rinsche, Günther/Friedrich, Ingo (Hrsg.) (1997): Europa als Auftrag – Köln.
Rinsche, Günther/Friedrich, Ingo (Hrsg.) (1998): Weichenstellung für das 21. Jahrhundert –
Erfordernisse und Perspektiven der europäischen Integration – Köln. Siuts, Carl-Gustav
(2001): Die öffentlichen Finanzen der Europäischen Union – Frankfurt/M. Stroll, Karin
(1990): Alternativen der EG-Finanzierung, in: Biehl, Dieter/Winter, Horst (Hrsg.): Europa finanzieren
– ein föderalistisches Modell – Gütersloh, S. 143–151. Tillich, Stanislav (1998): Haushalt
und Finanzen der EU, in: Rinsche, Günther/Friedrich, Ingo (Hrsg.): Weichenstellung für das
21. Jahrhundert – Erfordernisse und Perspektiven der europäischen Integration – Köln, S. 235–238.
Zimmermann, Horst/Henke, Klaus-Dirk (1985): Finanzwissenschaft – München.
250
Schäfer

Anna Lührmann
Artikel 57
DIE UNION UND IHRE NACHBARN
Artikel 57: Die Union und ihre Nachbarn
Der achte Titel „Die Union und ihre Nachbarn“ besteht lediglich aus einem
Artikel, dem Artikel 57. Absatz 1 legt fest, dass die Europäische Union besondere
Beziehungen zu den Staaten ihrer Nachbarschaft entwickeln soll. Diese
Beziehungen haben zum Ziel, die Europäische Union als einen „Raum des
Wohlstands und der guten Nachbarschaft“ zu schaffen. Diese Beziehungen sollen
„friedlich“ sein und „eng“ und eine Zusammenarbeit ermöglichen, die auf
den Werten der Europäischen Union basiert. Um dieses Ziel zu erreichen, kann
die Europäische Union, so Absatz 2, spezielle Abkommen mit diesen Staaten
oder Staatengruppen abschließen und mit diesen gemeinsam handeln.
Die Europäische Union –
ein stabilisierender Faktor in der Welt
Die Zielsetzung des Artikel 57 ist die Verbesserung der Situation in den
Nachbarstaaten der Union. Denn eine Verbesserung führt zu einer indirekten
Rückwirkung auf die EU selbst: Ihre eigene Sicherheitslage wird
verbessert. Ziele sind deshalb friedliche Beziehungen zu allen Nachbarstaaten,
eine intensivere Zusammenarbeit und die Förderung der Entwicklung
dieser Staaten, um das Wohlstandsgefälle zwischen diesen
und der EU zu reduzieren.
Die Bestimmungen des Artikels 57 sind an sich nicht neu. Die Europäische
Union hat schon seit Jahrzehnten Assoziationsabkommen mit Staaten
ihres regionalen Umfelds geschlossen und in den letzten Jahren vermehrt
spezielle Strategien entwickelt. So gibt es zum Beispiel eine EU-
Russland-Strategie, um zum größten Nachbarn der Europäischen Union
ein strukturiertes Verhältnis aufzubauen. Zudem gibt es das größer
angelegte strategische Programm „Nördliche Dimension“ (Northern
Dimension), das auf die besonderen Bedürfnisse und Herausforderungen
im nördlichen Europa abgestellt ist. Die „Nördliche Dimension“
umfasst alte wie neue EU-Mitglieder ebenso wie Russland und Weißrussland.
Ein anderes schon existierendes Projekt ist die EU-Mittelmeerpolitik,
die unter dem Label „Barcelona-Prozess“ läuft. Der „Barcelona-Pro-
Lührmann
251

Artikel 57
Die Union und ihre Nachbarn
zess“ unterstützt die Vernetzung in der Region und will die wirtschaftliche
und demokratische Entwicklung der südlichen Mittelmeeranrainer
fördern.
Artikel 57 beschreibt also eher den Ist-Zustand, als dass er die Europäische
Union zu neuem Handeln auffordert. Es ist aber kritisch zu hinterfragen,
ob diese Bestimmung wirklich so zentral ist, dass sie in den
ersten Teil der Europäischen Verfassung aufgenommen werden musste.
Ihr Inhalt ist zweifelsohne sehr wichtig, aber wenn man das Ziel verfolgt,
eine möglichst kurze Verfassung zu entwerfen, dann hätte diese
Bestimmung eher im dritten Teil ihren Platz.
Ein möglicher Grund, warum diese Bestimmung dennoch Eingang in
den ersten Teil der Verfassung gefunden hat, ist die sich verschärfende
Diskussion über die Grenzen Europas. Dabei geht es nicht nur um die
Türkei-Debatte, sondern auch um immer wieder erhobene Forderungen,
Russland, die Ukraine, Belarus, Moldawien, Georgien, Israel oder die
südlichen Mittelmeeranrainer eines Tages in die EU aufzunehmen. 1 Mit
der expliziten Einfügung dieser Verfassungsbestimmung soll vermutlich
deutlich werden, dass neben der „Vollmitgliedschaft“ in der EU auch
andere Formen der (privilegierten) Zusammenarbeit möglich sein können
und auch schon sind. Dieser Idee entspricht auch das neue Nachbarschaftskonzept
„Größeres Europa“ (Wider Europe), das die Europäische
Kommission im März 2003 verabschiedet hat. Dort wird der Rahmen
der Beziehungen der Europäischen Union zu ihren östlichen und südlichen
Nachbarn für die nächsten zehn Jahre abgesteckt. Hierbei handelt
es sich um Länder, die explizit vorerst keine Beitrittsperspektive haben.
Denkbar sind solche besonderen Beziehungen aber auch als Zwischenstufe
bis zum Beitritt. Wenn ein solcher erst in zehn oder zwanzig Jahren
realistisch ist, könnte in der Zwischenzeit eine privilegierte Beziehung
quasi als „Heranführungsstrategie“ dienen, wie dies bei bisherigen
Beitritten bereits praktiziert wurde. Gerade im Hinblick auf die Staaten
Südosteuropas wäre eine weitere Intensivierung der Zusammenarbeit
über den Stabilitätspakt hinaus sehr wünschenswert.
Es ist jedoch notwendig, dass die Abkommen im Rahmen des Artikels
57 explizit das strategische Ziel der Partnerschaft klarstellen. Es muss
allen Beteiligten klar sein, ob es sich um eine Heranführung an die Mitgliedschaft
handelt oder ob diese nicht das erklärte Ziel sein soll. Wenn
1
Vgl. hierzu auch den Text von Florentina Bodnari in diesem Band.
252
Lührmann

Die Union und ihre Nachbarn
Artikel 57
einem Nachbarn erst einmal das Versprechen einer späteren Mitgliedschaft
gemacht wird, kann dieses bei Erfüllung der Kopenhagener Kriterien
kaum wieder zurückgenommen werden. Eine spätere Änderung
der Zielsetzung zur Heranführung an eine Mitgliedschaft im beiderseitigen
Einvernehmen sollte natürlich trotzdem noch möglich sein.
Die EU steht hier vor einer gewaltigen Aufgabe. Denn nach der Osterweiterung
sind ihre neuen Nachbarstaaten fast ausschließlich Länder,
die enorme wirtschaftliche Probleme und oft schwere demokratische
Defizite aufweisen. Die Entwicklungen in diesen Ländern positiv zu
beeinflussen, ist originäres Interesse der Europäischen Union. Gleichzeitig
ist dies tatsächlich der geographische Raum, in dem die EU ihren
positiven Einfluss wirksam geltend machen kann. Die Heranführungsstrategie
der zwölf Beitrittskandidaten war erfolgreich und hat zweifelsohne
zur politischen Stabilisierung und zur wirtschaftlichen Entwicklung
beigetragen. Diese Erfahrung zeigt, dass die Europäische Union als
stabilisierender Faktor in der Region von großer Bedeutung ist und auch
weiterhin sein kann.
Lührmann
253

Florentina Harbo
Artikel 58-60
ZUGEHÖRIGKEIT ZUR UNION
Artikel 58: Kriterien und Verfahren für den Beitritt zur Union
So wie Artikel 49 des Amsterdamer Vertrages gibt auch der Artikel 58 der Verfassung
jedem europäischen Staat die Möglichkeit, Mitglied der EU zu werden.
Die beitrittswilligen Staaten müssen hierzu eine Reihe von Kriterien erfüllen,
wie zum Beispiel die Werte der Union respektieren. Seinen Antrag auf Mitgliedschaft
richtet ein Staat an den Ministerrat, welcher anschließend das Europäische
Parlament und die nationalen Parlamente davon unterrichtet. Vor dem
Beitritt wird die Kommission angehört. Im Vorfeld dieser Anhörung steht sie in
enger Verbindung mit den Beitrittskandidaten und unterstützt diese bei der
Erfüllung der Beitrittskriterien. Dieser Prozess kann mehrere Jahre dauern. Das
Europäische Parlament spielt bei der Aufnahmeprozedur eine besondere Rolle,
da seine Zustimmung für den Beitritt eines Staates notwendig ist. Am Ende
muss der Ministerrat einstimmig darüber beschließen, ob der Beitrittskandidat
aufgenommen wird. Die Einstimmigkeit ist dabei von erheblicher Bedeutung,
denn wenn nur ein EU-Mitgliedstaat gegen eine solche Mitgliedschaft stimmt,
ist die ganze Prozedur beendet und der Beitrittskandidat wird nicht aufgenommen.
Stimmen aber alle zu, so kommt ein Abkommen über die genaueren
Bedingungen der Aufnahme zustande. Ein solches Abkommen muss alsbald
sowohl von jedem Mitgliedstaat als auch von dem jeweiligen Beitrittstaat ratifiziert
werden. Das genaue Ratifizierungsverfahren ist in der Verfassungsordnung
jedes Staates festgeschrieben. In Deutschland müssen beispielsweise
sowohl Bundestag als auch Bundesrat dem Beitrittsabkommen zustimmen.
Artikel 59: Aussetzung bestimmter mit der Zugehörigkeit zur Union
verbundenen Rechte
Artikel 59 definiert, wann und wie ein Staat die Rechte, die er mit der Mitgliedschaft
in der Union erhält, wieder verliert. Wenn ein Mitgliedstaat die in Artikel
2 definierten Werte verletzt, so können sowohl ein Drittel der Mitgliedstaaten
als auch die Kommission nach der Zustimmung des Europäischen Parlaments
einen Vorschlag zur Aussetzung der Rechte dieses Staates unterbreiten.
Der Ministerrat kann dann mit einer 4/5-Mehrheit seiner Mitglieder und mit der
Zustimmung des Parlaments einen Beschluss zur Feststellung der Werteverletzung
fassen. Bevor dieser in Kraft tritt, wird der Ministerrat den betroffenen
Staat aber anhören. Mit einem Aussetzungsbeschluss verliert der betroffene
Staat seine Rechte, in erster Linie seine Stimmrechte im Ministerrat. Zugleich
aber ist er weiterhin aufgefordert, seinen Verpflichtungen gemäß der Verfassung
nachzukommen. Ändert sich das Verhalten des Staates, kann der Minis-
254
Harbo

Zugehörigkeit zur Union
Artikel 58-60
terrat mit qualifizierter Mehrheit seinen Beschluss später entsprechend modifizieren
oder gar aufheben.
Artikel 60: Freiwilliger Austritt aus der Union
Die mit Artikel 60 festgeschriebene Möglichkeit des freiwilligen Austrittes ist
neu. Die bisherigen Verträge wurden für eine unbegrenzte Zeit ohne ein ausdrückliches
Austrittsrecht unterschrieben. Mit diesem Artikel kann nun jedes
Mitglied nach eigenem Willen aus der EU austreten. Es muss jedoch zuerst den
Ministerrat über sein Anliegen informieren und anschließend mit ihm ein
Abkommen über das „Wann“ und „Wie“ des Austritts aushandeln. 1 Diesem
muss der Ministerrat mit qualifizierter Mehrheit 2 zustimmen und auch im Europäischen
Parlament muss ein positives Votum darüber erzielt werden. Der austrittswillige
Staat selbst nimmt an diesem Prozess nicht teil. Nach Abschluss
des Austrittsverfahrens gilt die Verfassung für den entsprechenden Staat nicht
mehr und er verliert alle mit der EU-Mitgliedschaft verbundenen Rechte. Allerdings
kann er der Union abermals beitreten, muss aber zuvor das in Artikel 58
vorgeschriebene Verfahren durchlaufen.
Jedem Anfang wohnt ein Zauber inne, jedem Ende ...
Wer kann Mitglied der EU werden? – Der „Beitrittsartikel“
Prinzipiell können alle europäischen Staaten, die die Werte der EU, das
heißt beispielsweise die Achtung der Menschenwürde, Freiheit und
Demokratie respektieren, Mitglied der Union werden. Es ist schwierig,
die Erfüllung dieser Werte zu messen, aber die EU hat trotzdem im
Laufe der Zeit klare Kriterien hierfür entwickelt. 3 Könnten aber die Türkei,
Russland oder die Balkanstaaten ebenfalls Mitglieder der EU werden,
solange sie nur die Kriterien erfüllen? Dies führt zur Frage nach
den geographischen Grenzen der EU. Wie weit also kann die EU sich
erweitern, ohne ihren Charakter zu verlieren?
Nun sagen die geographischen Grenzen Europas recht wenig über die
Grenzen der Erweiterungsfähigkeit der EU aus. Zudem unterscheiden
1
Vgl. Artikel 325 Absatz 3.
2
Als qualifizierte Mehrheit gilt in diesem Falle eine Mehrheit von mindestens 72 % derjenigen
Mitglieder des Ministerrates, die die beteiligten Mitgliedstaaten vertreten, sofern die betreffenden
Mitgliedstaaten zusammen mindestens 65 % der Bevölkerung der beteiligten Mitgliedstaaten
ausmachen.
3
Der Kopenhagener Gipfel von 1993 hat die folgenden Kriterien für den Beitritt zur EU festgelegt:
Demokratie, Schutz der Menschen- und Minderheitenrechte, Marktwirtschaft und
Übernahme des acquis communautaire.
Harbo
255

Artikel 58-60
Zugehörigkeit zur Union
sich die Grenzen Europas von denen der EU. Während des Kalten Krieges
war dieses Verhältnis noch klarer: Europa war dort, wo die politische
kommunistische Macht aufhörte. Die historischen Räume Europas
haben sich immer wieder verändert und verschoben. Diese Veränderungen
beeinflussten schließlich Europas heutige Grenzen. Geographisch
ist ein Kontinent ein Land, das von Seen und Ozeanen umgeben ist. In
Europa ist dies nicht der Fall. Asien hat keine natürlichen Grenzen im
Westen und Europa deshalb nur recht willkürliche Grenzen im Osten
des Ural. Als Kontinent reicht Europa vom Nordkap bis zum Mittelmeer
und von der Atlantikküste bis zum Ural und dem Kaspischen Meer.
Auch historisch war Europa nie geeint. Im Gegenteil: Die europäischen
Staaten haben immer wieder Kriege gegeneinander geführt. In der Vergangenheit,
insbesondere zwischen 1800 und 1950, erlebten sie etwa
alle 13 Jahre einen vierjährigen Krieg 4 , was glücklicherweise mit dem
europäischen Integrationsprozess beendet wurde. Heutzutage hat das
Territorium einen großen Teil seiner Bedeutung als Grundlage der politischen
Geographie, aber auch des traditionellen politischen Denkens
verloren. 5 Das politische Europa kann deshalb heute als geographischer,
kultureller oder historisch-politischer Raum begriffen werden, der aber
trotzdem immer noch keine eindeutigen Grenzen aufweist.
Das politische Projekt Europas bewegt sich im Rahmen der EU und
steht so in einem Widerspruch zwischen grundsätzlicher geographischer
Offenheit und politisch notwendiger Begrenzung. Die EU hat ihre Grenzen
noch nicht endgültig definiert, obwohl sich diese Herausforderung
mit jedem neuen Vertrag gestellt hat. Artikel 58 Absatz 2 der Verfassung
sagt deutlich, dass alle europäische Staaten, „die Mitglied der Union
werden möchten, ... ihren Antrag an den Rat [richten]“. Was jedoch
unter dem Begriff „europäische Staaten“ zu verstehen ist, ist nach dem
Wortlaut des Artikels nicht ganz klar. Ob sich ein Staat zu Europa zugehörig
fühlt, ist letztlich nicht die Frage seiner eigenen Orientierung und
Selbstdefinition und schon gar nicht seiner Mitgliedschaft in der EU. In
jedem Fall entscheiden zugleich auch immer die Mitglieder der EU im
Konsens über jede neue Mitgliedschaft, nach gemeinsam definierten
Kriterien, aber auch gemäß ihren Interessen. So wurde 1987 der Antrag
Marokkos auf Mitgliedschaft mit der Begründung abgelehnt, dass es
kein europäischer Staat sei.
4
Vgl. Barthalay 1999.
5
Vgl. Grosser 1996.
256
Harbo

Zugehörigkeit zur Union
Artikel 58-60
Die Türkei hingegen hat auf dem Gipfel des Europäischen Rates 1999
in Helsinki offiziell den Status eines Beitrittskandidaten erhalten und
auf dem Gipfeltreffen am 17. Dezember 2004 in Brüssel beschlossen die
Staats- und Regierungschef, die Beitrittsverhandlungen im Oktober
2005 aufzunehmen. Ein Beitritt wird aber wohl kaum vor 2014 stattfinden.
Bis dahin muss die Türkei noch wichtige Reformgesetze verabschieden
und in die Praxis umsetzen. So gibt es immer noch gravierende
Probleme beim Schutz der Menschen- und Minderheitenrechte. Außerdem
sind die geographische und demographische Größe des Landes ein
streitbares Argument. Mit 67,6 Millionen Bürgern wäre die Türkei heute
das zweitgrößte Land in der EU. Und aufgrund des starken Bevölkerungswachstums
könnte sie im Jahre 2015 rund 79 Millionen Einwohner
haben. 6 Damit wäre sie fast so groß wie Deutschland. Das schürt
Ängste. So sah zum Beispiel Valéry Giscard d’Estaing, der Präsident
des Verfassungskonvents, die Aufnahme der Türkei als „das Ende der
EU“ 7 an. Nach Ansicht der Gegner eines Türkei-Beitritts ist das Land
von den Grundlagen der europäischen Integration, also der christlichjüdischen
Tradition, dem römischen Recht und der griechischen Philosophie,
ausgeschlossen. 8 Auch wenn die Türkei alle Beitrittskriterien
erfüllen würde, wäre ein Beitritt deshalb aus Sicht der Gegner nicht
wünschenswert. Andererseits könnte die Türkei aber gerade der Testfall
für die Demokratisierung und Modernisierung eines moslemischen Landes
sein. Zudem könnte die Aufnahme eines islamischen Landes in
Zukunft eine bedeutende geopolitische Rolle spielen: Die EU würde
dadurch mehr Akzeptanz in der arabischen Welt erfahren. Dies wäre
angesichts der weltpolitischen Lage durchaus von Vorteil. Doch trotz
allem gilt: Solange die EU ihre geographischen Grenzen nicht eindeutig
bestimmt hat, ist die Erfüllung der Beitrittskriterien das wichtigste
Argument für eine Aufnahme der Türkei in die Union.
Die Zahl der Mitgliedstaaten der EU bestimmt auch deren institutionelle
Struktur und Entscheidungsfähigkeit. Politische Einheiten mit weniger
Mitgliedern sind durchaus funktionsfähiger – nach dem Motto:
„small is beautiful“. Je größer eine politische Einheit ist, desto kleiner
6
Vgl. Vereinte Nationen: Human Development Indicators – Statistik des Entwicklungsprogramms
der Vereinten Nationen (UNDP), unter: http://hdr.undp.org/statistics/data/cty/cty_f_ TUR.html
(20.06.2005).
7
Vgl. Marschall 2002.
8
Vgl. Davies 1997.
Harbo
257

Artikel 58-60
Zugehörigkeit zur Union
ist die Stimmenmacht jedes Mitglieds und desto schwieriger ist es auch,
einen Konsens zu erarbeiten. 9 Hinzukommt, dass die EU-Mitgliedstaaten
sehr heterogen sind.
Es gibt aber eine Antwort auf solche Probleme: den Föderalismus. Er
kann die Einheit in der Vielfalt garantieren und mit seinen Prinzipien
zur Lösung einer Reihe von Problemen beitragen. Das föderale Prinzip
findet sich auch in der Europäischen Verfassung wieder. So heißt es in
der Präambel: „Europa in Vielfalt geeint.“ Föderale Prinzipien – wie
zum Beispiel Autonomie, Partizipation, Kooperation, Subsidiarität –
können der EU als wesentliche Instrumente der Konfliktlösung zugute
kommen. Obwohl die EU aller Wahrscheinlichkeit nach in naher Zukunft
kein Bundesstaat im traditionellen Sinne 10 werden wird, kann sie
durchaus föderale Prinzipien nutzen und sich mit ihrer Hilfe weiter zu
einer föderalen Union eigener Art, das heißt zu einer föderalen Union
von Staaten und Völkern entwickeln.
Das bedeutet nicht, dass sie nichts von den „richtigen“ Bundesstaaten
lernen könnte. In diesen werden auch Entscheidungen zu „high politics“
(z.B. Außen- und Währungspolitik) mit Mehrheitsentscheiden
getroffen. In der EU ist hingegen Einstimmigkeit erforderlich. Das
bedeutet, dass in der EU gegenwärtig 3,84 Millionen (irische) Bürger
über die Zukunft von 455 Millionen EU-Bürgern entscheiden können,
wie zum Beispiel das irische „Nein“ im Jahre 2001 zum Nizza-Vertrag
gezeigt hat. Andere Fragen kann jedes Mitglied selbst entscheiden. So
hat Großbritannien beschlossen, den Euro nicht zu akzeptieren. Das
war eine Entscheidung, die nur Großbritannien betraf und nicht die
anderen 14 Mitglieder. Aber als Irland „Nein“ zum Nizza-Vertrag
sagte, hatte das Konsequenzen für alle Mitglieder und Beitrittskandidaten.
Anders in den USA: Hier haben anfangs nur neun von dreizehn
Staaten entschieden, die föderale Verfassung anzunehmen, und die
USA sind erst dadurch zu einem Bundesstaat geworden. Für die EU
würde dies bedeuten, dass die Mitgliedstaaten zwar auf einen Teil ihrer
Souveränität in entscheidenden Fragen verzichten müssten. Jedoch
kann man auf der Weltbühne gemeinsam sehr viel mehr erreichen, als
wenn sich jeder im Bereich der Außenpolitik allein abmüht. Bis
Europa aber mit einer Stimme spricht, wird es wohl noch ein weiter
Weg sein.
9
Vgl. Moravcsik 1995.
10
Wie z.B. die USA, Deutschland oder die Schweiz.
258
Harbo

Zugehörigkeit zur Union
Artikel 58-60
Und wer die Spielregeln nicht beachtet? – Der „Aussetzungsartikel“
Was passiert, wenn ein neues Mitglied der Union beigetreten ist? Es
kommt nicht nur auf den ersten Schritt an. Das neue Mitglied muss auch
weiterhin alle Regeln und Werte der EU beachten und respektieren.
Wenn ein Mitglied eine schwere Verletzung der EU-Rechte begangen
hat, so muss es dafür die Verantwortung übernehmen und entweder
seine eigene Haltung korrigieren oder aber den „EU-Club“ schlicht und
einfach wieder verlassen, um den verfassungstreuen Mitgliedern ihr
eigenes Festhalten an der Verfassung weiterhin zu ermöglichen.
Bis jetzt war alles in der EU viel einfacher: Die Mitgliedstaaten konnten
die Werte verletzen, ohne die Folgen beachten zu müssen. Natürlich
gab es Kritik, aber kein Mitglied musste die EU verlassen. So haben
z.B. nach dem Wahlerfolg Jörg Haiders und seiner Partei in Österreich
die EU-Mitgliedstaaten sehr kritische Stellungnahmen abgegeben. Auch
als Jean-Marie Le Pen kurz vor einem Wahlsieg stand, unterstützten
viele Europäer den Protest der französischen Bürger gegen ihn. Heute,
da es so offensichtlich geworden ist, dass Silvio Berlusconi sich nicht
unbedingt immer an demokratische Grundsätze hält, bleibt er trotzdem
noch an der Macht und Italien Mitglied der EU. Alle diese Beispiele zeigen
letztlich die Unfähigkeit der EU, ihre Mitglieder zu kontrollieren.
Mit dem neuen Artikel wird es anders: Die Mitglieder werden sich verpflichtet
fühlen, Regeln und Werte zu beachten, ihre Fehler zu korrigieren
oder die EU freiwillig zu verlassen. Wenn ein Mitgliedstaat sich mit
dem Ausschluss bedroht sieht, kann er dem zuvorkommen und freiwillig
austreten.
Ein erster Schritt weg von einem Bundesstaat – Der „Austrittsartikel“
Artikel 60, der diesen freiwilligen Austritt aus der Union ermöglicht, ist
für die Befürworter der Integration ein Schritt weg vom Projekt einer
föderalen Union. Obwohl dieser Artikel während des Konvents sehr kontrovers
diskutiert wurde (besonders die Deutschen, Niederländer und
Polen waren sehr skeptisch), wurde er doch angenommen. 11 Das Recht
zum Austritt ist das signifikante Kriterium, das einen Staatenbund von
einem Bundesstaat unterscheidet. Anders als Staatenbünde erlauben Bundesstaaten
per definitionem keinen Austritt. „… das Sezessionsrecht [ist]
den Gliedern des ... Bundesstaates absolut verboten”. 12 Allerdings gab es
11
Vgl. Reuters, 25. April 2003.
12
Vgl. Jellinek 1882/1969, 298.
Harbo
259

Artikel 58-60
Zugehörigkeit zur Union
Ausnahmen: Die Bundesstaaten UdSSR, Jugoslawien, St. Kitts-Nevis und
Malaysia sahen das Recht des einseitigen Austritts vor. Heute ist Äthiopien
der einzige Bundesstaat, dessen Verfassung ein Austrittsrecht enthält.
Es gab aber auch Staatenbünde, die das Austrittsrecht ausdrücklich ausschlossen:
zum Beispiel den Deutschen Bund (1815–1866), die Amerikanische
Articles of Confederation (1777–1787) und die konföderierten
Staaten von Amerika („Südstaaten“) (1861–1865). Somit wäre nichts
gegen den „Austrittsartikel“ in der Europäischen Verfassung zu sagen –
die Union wäre einfach nur eine weitere Ausnahme. Allerdings sprechen
mindestens drei Gründe gegen die Schaffung eines Austrittsrechts 13 :
• Erstens könnte ein solches Recht das ganze System erheblich
schwächen, da die Regierungen der Mitgliedstaaten diese Option
eventuell nutzen könnten, um politischen, die Union destabilisierenden
Druck auszuüben.
• Zweitens würde eine solche Austrittsmöglichkeit zusätzliche Unsicherheiten
für die zukünftige wirtschaftliche Entwicklung und
schließlich auch für die Einheit der Union schaffen.
• Drittens könnte es negative Konsequenzen für die fundamentalen
Prinzipien der Kooperation und der Bundestreue in einem Bundesstaat
mit sich bringen. Denn wenn ein Staat austreten möchte,
nimmt er seine föderalen Verpflichtungen nicht mehr wahr. Dies
könnte dazu führen, dass auch die anderen Ebenen ihr Vertrauen in
den Bundesstaat verlieren und sich somit die „föderale Loyalität“
zwischen den Ebenen auflöst.
Wenn die Regierung eines Mitgliedstaates das Recht hat, den Bundesstaat
zu verlassen oder umgekehrt die Regierung der supranationalen
Ebene das Recht hat, einen Mitgliedstaat aus der Union einseitig auszuschließen,
dann sind alle voneinander verfassungsmäßig abhängig. Trotz
einer solchen Abhängigkeit kann es dennoch zu einem Austritt kommen,
ob er nun rechtlich vorgesehen ist oder nicht. Im letzteren Fall hat ein
Austritt dann einen so genannten extra-verfassungsrechtlichen Charakter.
Er kommt nämlich durch politischen Druck zustande. Somit wird klar,
dass die EU so lange nicht zu einem „echten“ Bundesstaat werden kann,
solange das neu geschaffene Austrittsrecht nicht wieder abgeschafft wird.
Der Verzicht auf den Austritt kommt vor dem Föderalismus. 14 Solange
13
Vgl. Watts 1999 und Buchanan 1991.
14
Vgl. Preuss 1997, 24.
260
Harbo

Zugehörigkeit zur Union
Artikel 58-60
die Austrittsmöglichkeit besteht, bleiben die Mitgliedstaaten souverän
und die EU hat keine „Kompetenz-Kompetenz“.
Obwohl es in den bisherigen Verträgen keinen „Austrittsartikel“ gibt,
hat die EU schon einen Austritt erlebt: Grönland hat als Teil Dänemarks
zwölf Jahre lang der Gemeinschaft angehört. Mit Erlangung der Autonomie
entschied es sich jedoch gegen einen Verbleib und trat aus der
Union 1985 aus. Dies ist ein Beispiel dafür, dass die EU weder die
Autorität besitzt noch über die Macht verfügt, einen Austritt zu verhindern.
15 Auf der anderen Seite könnte das Recht zum Austritt aber auch
als ein demokratisches Recht betrachtet werden: Ein Staat hat die Möglichkeit,
freiwillig der EU beizutreten. Er sollte deshalb auch über die
Möglichkeit verfügen, die EU zu verlassen, wenn die Bürger es so wollen.
Valéry Giscard d’Estaing hat die Aufnahme des Austrittsrechts in
die Verfassung deshalb auch als einen notwendigen Schritt interpretiert.
Seiner Ansicht nach ist es die Antwort auf die Vorwürfe, das Erscheinungsbild
der EU sei ein „antidemokratischer, ja fast diabolischer
Zwang“ 16 , dem die Bürger nicht entfliehen könnten. Doch diese Prämisse,
dass eine notwendige Verbindung zwischen freier Eintritts- und
Austrittsoption herzustellen sei, trifft nicht zu, da ohne Zustimmung
aller Vertragspartner kein Beitritt erfolgen kann. Die Zuerkennung
eines einseitigen Austrittsrechts verhält sich damit asymmetrisch zum
Beitrittsverfahren. 17 Die Drohung mit dem Austritt stellt deshalb vor
allem ein Instrument dar um sicherzustellen, dass die Zentralgewalt
ihre Politik auf jene Maßnahmen beschränkt, die dem Interesse der Bürger
dienen. Für die EU bedeutet dies, dass sie sich mit ihrer Politik
möglichst nicht zu weit von den Interessen der Bürger und der Staaten
entfernen sollte. Denn sind diese unzufrieden, könnten sie ohne weiteres
aus der Gemeinschaft austreten. Und das kann nicht im Interesse der
Union liegen. Damit ist der „Austrittsartikel“ letztlich auch ein Instrument
der Mitgliedstaaten, den Gestaltungswillen der Union einzudämmen.
Verhindern könnte die Union einen Austritt aber letztlich nicht.
Ein Staat kann diesen Artikel als „legitime“ Drohung benutzen, anders
als die „illegitime“ Politik des „leeren Stuhls“ Frankreichs im Jahre
1960. Das in der Verfassung festgelegte Verfahren zwingt einen aus-
15
Obwohl Frey schreibt: „Eine Sezession würde aber der EU großen Schaden zufügen und riesige
Kosten verursachen, weil dafür keine Verfahrensregeln vorgesehen sind.“ Vgl. Frey 1997.
16
Giscard d’Estaing 2003, 74.
17
Vgl. Bruha/Nowak 2004, 23.
Harbo
261

Artikel 58-60
Zugehörigkeit zur Union
trittswilligen Staat allerdings dazu, den Austritt noch einmal genauer zu
überdenken und zu klären, ob er wirklich die richtige Entscheidung
trifft. Trotzdem stellt dieser Artikel die ganze politische Zukunft der EU
in Frage.
Fazit
Die EU hat immer eine gewisse Attraktivität auf andere Länder ausgeübt,
auch in Zeiten politischer und wirtschaftlicher Schwierigkeiten.
Ihre Entwicklung ist deshalb durch ständige Erweiterung geprägt. Im
Laufe der Jahrzehnte wuchs sie von sechs auf 25 Mitglieder an, drei
weitere warten vor der Tür und es wird bereits diskutiert, wer danach
kommt. Auch wenn die Beitrittskriterien schwer zu erfüllen sind, wird
die EU trotzdem attraktiv bleiben. Doch irgendwann wird Schluss sein
müssen; die Aufnahmefähigkeit der Union wird erschöpft sein. Denn
bei zu vielen Mitgliedern könnte die Integration in Desintegration
umschlagen. Wann es aber so weit ist, bleibt vorerst offen. Auch die
Verfassung legt keine geographischen oder politischen Grenzen fest.
Die Frage, wann die EU zu groß ist, wird demnach eine politische Entscheidung
der Mitgliedstaaten sein.
Bei einer Umsetzung der Verfassung werden die Mitglieder mehr darauf
achten müssen, die Regeln und Werte der EU wirklich zu respektieren.
Denn eine Aussetzung ihrer Rechte ist jetzt prinzipiell möglich. Gleichzeitig
existiert nun aber auch die Möglichkeit eines freiwilligen Austritts
aus der Union. Sie kann ein Ausweg für diejenigen sein, die Zweifel
an der Richtigkeit ihrer EU-Mitgliedschaft bekommen. Und sie ist
ein Druckmittel gegen die Union: Sollte diese beispielsweise ihre Grenzen
überschreiten oder sollte ihr Demokratiedefizit weiter wachsen,
können Mitgliedstaaten mit dem Austritt drohen und die Union auf
diese Weise wieder auf den „richtigen“ Weg zwingen.
Die Europäische Union wird auch weiterhin nach der Logik eines offenen
Prozesses funktionieren. Auch mit einer Verfassung ist also die viel
beschworene Finalität der EU noch immer nicht erreicht. Der Integrationsprozess
war immer eine Reise mit einem bestimmten Abreisepunkt,
aber ohne Ankunftsziel. Er bleibt es auch weiterhin. Erst die Zukunft
wird zeigen, welchen Weg die EU wählen wird: Erfolg oder Misserfolg,
Integration oder Desintegration. Jedem Anfang wohnt ein Zauber inne;
wie das „Ende“ aussieht, wird sich erst noch zeigen müssen.
262
Harbo

Zugehörigkeit zur Union
Artikel 58-60
Literatur: Barthalay, Bernard (1999): Nous citoyens des Etats d’Europe – Paris. Bruha, Thomas/Nowak,
Carsten (2004): Recht auf Austritt aus der Europäischen Union? Anmerkungen zu
Artikel I-59 des Entwurfs eines Vertrages über eine Verfassung für Europa, in: Archiv des
Völkerrechts, H. 1, S. 1–25. Buchanan, Allen (1991): Secession. The Morality of Political
Divorce from Fort Sumter to Lithuania and Quebec – Oxford. Davies, Norman (1997): Europe.
A History – Pimlico (USA). Frey, Bruno S. (1997): Ein neuer Föderalismus für Europa: die
Idee der FOCJ – Tübingen. Giscard d’Estaing, Valéry (2003): La Constitution pour l’Europe
(Fondation Robert Schuman) – Paris. Grosser, Alfred (1996): Les identités difficiles – Paris.
Jellinek, Georg (1882/1969): Die Lehre von den Staatenverbindungen, 2. Auflage – Aalen.
Marschall, Christoph von (2002): Die Türkei als Wette auf die Zukunft, in: Der Tagesspiegel
vom 24.11.2002. Moravcsik, Andrew (1995): Explaining International Human Rights Regimes:
Liberal Theory and Western Europe, in: European Journal of International Relations, H. 1,
S. 157–189. Preuss, Ulrich K. (1997): Federalism in Pluralistic Societies: Between Secession
and Centralisation, in: The Good Society, Committee on the Political Economy of the Good
Society, H. 1, S. 22–25. Watts, Ronald L. (1999): Comparing federal systems – Ontario.
Harbo
263

KOMMENTAR
Teil II
Die Charta der Grundrechte der Union

Georg Kristian Kampfer
266 Kampfer
PRÄAMBEL
Die Präambel der Grundrechtecharta hat sieben Absätze mit unterschiedlicher
Länge. Der erste Absatz ist die Einleitung der Präambel. Sie bekräftigt, dass die
„Völker Europas“ den Frieden in Europa sichern werden, indem sie immer
enger in der Europäischen Union zusammenrücken. Was die Völker vereine,
seien vor allem ihre gemeinsamen europäischen Werte.
Der zweite Absatz benennt die vier europäischen Grundwerte:
1. Würde des Menschen
2. Freiheit
3. Gleichheit
4. Solidarität
Als Grundlage der Europäischen Union bezeichnet der zweite Absatz zudem
die Demokratie und die Rechtsstaatlichkeit. Die Union sei ein demokratischer
„Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“, in dessen Mittelpunkt der
Unionsbürger stehe.
Im dritten Absatz gibt die Europäische Union zu erkennen, dass sie die Vielfalt
Europas – die unterschiedlichen Traditionen und Kulturen – achte. Sie greife
zudem nicht in die Organisation der Staatsgewalt ein, weder auf nationaler
noch auf regionaler oder lokaler Ebene. Vielmehr sei sie Garant für vier europäische
Grundfreiheiten: die Personen-, die Dienstleistungs-, die Waren- und
Kapitalverkehrs- sowie die Niederlassungsfreiheit.
Der Sinn und Zweck der Grundrechtecharta wird in Absatz vier genannt: die
Grundrechte des Bürgers zu stärken.
Absatz fünf wendet sich an all jene Richter, welche die Charta bei der Prüfung
eines Grundrechtsverstoßes deuten müssen. Der Absatz verweist darauf, dass
zu ihrer Arbeitserleichterung am Ende der Verfassung Erläuterungen 1 angefügt
sind.
Der sechste Abschnitt weist ganz allgemein auf die Verantwortung und die
Pflichten des Unionsbürgers gegenüber seinen Mitmenschen, den Rechtskreis
der Gemeinschaft und das Leben künftiger Generationen hin.
Der siebte Abschnitt enthält das klare Bekenntnis der Europäischen Union zu
den Rechten, Freiheiten und Grundsätzen der Charta.
1
Von einem Abdruck der „12. Erklärung betreffend der Erläuterungen zur Charta der Grundrechte“
wurde hier abgesehen.

Die Charta der Grundrechte der Union
Präambel
Eine Einführung in die Welt der Grundrechte
Mit der Präambel der „Charta der Grundrechte der Union“, auch
Grundrechtecharta genannt, ziert eine zweite Präambel die Europäische
Verfassung, denn bereits der „Aufmacher“ der Europäischen Verfassung
kam als Präambel daher. Während der „Aufmacher“ aber ein Produkt
des Verfassungskonvents aus den Jahren 2002 bis 2003 war, wurde die
Präambel der Grundrechtecharta von einem anderen Konvent, dem
Grundrechte-Konvent, bereits in den Jahren 1999 bis 2000 erarbeitet.
Während der Verfassungskonvent von dem ehemaligen französischen
Staatspräsidenten Valéry Giscard d’Estaing geleitet wurde, hatte in dem
Grundrechte-Konvent der ehemalige deutsche Bundespräsident Roman
Herzog den Vorsitz. Auch bei der Grundrechtecharta wird deutlich, wie
stark ein Vorsitzender inhaltlich Einfluss nehmen kann. So heißt es beispielsweise
bereits zu Beginn der Grundrechtecharta wortgleich mit
Artikel 1 des deutschen Grundgesetzes: „Die Würde des Menschen ist
unantastbar.“ Schon der Anstoß zur Ausarbeitung einer Grundrechte-
Charta war aus Deutschland gekommen, denn Bundeskanzler Gerhard
Schröder hatte in seiner Eigenschaft als Präsident des Europäischen
Rates den anderen europäischen Staats- und Regierungschefs einen entsprechenden
Vorschlag gemacht. So wurde bei dem Gipfeltreffen in
Köln im Juni 1999 der Grundrechte-Konvent eingesetzt, dessen
Ergebnis „die überragende Bedeutung der Grundrechte und ihre
Tragweite für die Unionsbürger“ 2 sichtbar machen sollte.
Während im Verfassungskonvent über 100 Mitglieder versammelt
waren, bestand der Grundrechte-Konvent als erster Konvent in der
Geschichte der Europäischen Union nur aus 62 Delegierten. Bereits im
Grundrechte-Konvent besaßen die Parlamentarier die klare Mehrheit.
16 Abgeordnete aus dem Europaparlament und 30 aus nationalen
Parlamenten tagten gemeinsam mit 15 nationalen Regierungsvertretern
sowie dem damaligen EU-Kommissar für Justiz und Inneres, Antonio
Vitorino. Der Thüringer Minister für Bundes- und Europaangelegenheiten,
Jürgen Gnauck, vertrat bei den Konventstagungen den Bundesrat
und Professor Jürgen Meyer – wie später auch im Verfassungskonvent –
den Bundestag. Verglichen mit der Öffentlichkeitsarbeit des Verfassungskonvents
nutzte der Grundrechte-Konvent das Internet und die
Möglichkeiten der Diskussion mit „der Zivilgesellschaft“ noch recht
2
Vgl. die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates in Köln vom Juni 1999.
Kampfer 267

Präambel
Die Charta der Grundrechte der Union
zaghaft. Er entwickelte jedoch bereits viele Ideen zur Einbeziehung der
Öffentlichkeit, auf die einige Jahre später bei der Arbeit an der gesamten
Europäischen Verfassung zurückgegriffen werden konnte.
Am 7. Dezember 2000 wurde die Grundrechtecharta schließlich von den
Präsidenten des Europäischen Parlaments, des Ministerrats und dem
Ministerrat und der Kommission feierlich verkündet. 3 Da sie hierdurch
allein aber noch nicht rechtswirksam wurde, war es „ein wichtiges deutsches
Anliegen“ 4 , die Charta in die Europäische Verfassung aufzunehmen.
„Jede Bürgerin, jeder Bürger Europas spürt es: In ungeahntem Tempo
entwickelt sich ein neues Europa. [...] Keinesfalls darf sich aber Europa
nur auf einen gemeinsamen Markt beschränken lassen. Denn die EU ist
doch vor allem ein politisches Friedensprojekt.“ 5
Die Bedeutung der Grundrechte in der Europäischen Verfassung wird
deutlich, wenn man die fortschreitende Übertragung von Aufgaben von
der nationalen auf die europäische Ebene bedenkt. 6 Schon heute benötigen
die Bürger in Deutschland nicht nur verfassungsmäßigen Rechtsschutz
gegenüber dem Handeln des deutschen Staates 7 , sondern auch
wenn Organe, Einrichtungen und sonstige Dienststellen der Union tätig
werden. Hiervor und auch vor unrechtmäßigem Handeln des deutschen
Staates bei der Ausführung europäischen Rechts schützen die neuen
Grundrechte. 8
Die tatsächliche Reichweite des Grundrechtsschutzes wird die richterliche
Praxis zeigen. Die zahlreichen Neuerungen lassen aber schon
heute weitreichende Konsequenzen erwarten. So sind neben den klassischen
Menschen- und Bürgerrechten auch soziale Grundrechte aufgeführt
wie die Berufsfreiheit und das Recht zu arbeiten. Neue Bestimmungen
wie das Recht auf Zugang zu einem unentgeltlichen Arbeitsvermittlungsdienst
oder das Verbot reproduktiven Klonens kommen konkret
und modern daher. 9
3
Zur Geschichte des Grundrechte-Konvents vgl. Bossi 2001 und Knelangen/Varwick 2000.
4
Bundesrat, Drucksache 983/04, 231.
5
Fraktion der Sozialdemokratischen Partei Europas 2001, 5.
6
Vgl. Kaufmann 2001, 7.
7
Grundrechte sind „Abwehrrechte gegenüber dem Staat“.
8
Vgl. Artikel 111.
9
Vgl. auch Hohmann 2000, 7.
268 Kampfer

Die Charta der Grundrechte der Union
Präambel
Vorausblickend und vorbeugend sind die Grundrechte formuliert, denn
sie schützen mit ihren Bestimmungen den Unionsbürger sogar in
Bereichen, in denen die Europäische Union (noch) kein Recht zum
Handeln besitzt. So findet man zum Beispiel strafrechtliche Grundsätze
wie die Gesetz- und Verhältnismäßigkeit bei Straftaten oder das Verbot
der Doppelbestrafung. Diese Vorschriften leben auf, sobald der
Aufgabenbereich der Europäischen Union auch die Strafverfolgung
umfasst. 10 Die sieben Titel der Grundrechtecharta sind ihre genaue Betrachtung
daher wert. Sie lauten: I. Würde des Menschen, II. Freiheiten,
III. Gleichheit, IV. Solidarität, V. Bürgerrechte, VI. Justizielle Rechte
und VII. Allgemeine Bestimmungen über die Auslegung und
Anwendung der Charta. In Kraft treten sie frühestens im Januar 2007,
vorausgesetzt bis dahin haben alle Mitgliedstaaten der Europäischen
Union die Europäische Verfassung angenommen.
Literatur: Bossi, Tania (2001): Die Grundrechtecharta – Wertekanon für die Europäische Union,
in: Weidenfeld, Werner (Hrsg.): Nizza in der Analyse – Gütersloh, S. 203–242. Fraktion der
Sozialdemokratischen Partei Europas (2001): Charta der Grundrechte der Europäischen Union.
Eine Charta – wozu? – Brüssel. Hohmann, Harald (2000): Die Charta der Grundrechte der EU,
in: Aus Politik und Zeitgeschichte. Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament, Jg. 50, B 52–53,
S. 5–12. Kaufmann, Sylvia-Yvonne (2001): Vorwort, in: dieselb. (Hrsg.): Grundrechtecharta der
Europäischen Union – Bonn, S. 7–15. Knelangen, Wilhelm/Varwick, Johannes (2000): Die
Charta der Grundrechte der Europäischen Union. Grundrechtslyrik oder Signalwirkung?, in:
Gegenwartskunde, Jg. 49, H. 4, S. 467–471. Weidenfeld, Werner (Hrsg.) (2001): Nizza in der
Analyse – Gütersloh.
10
Vgl. ebd.
Kampfer 269

Ann-Kathrin Fischer
Titel I
WÜRDE DES MENSCHEN
Artikel 61-65
Am Anfang und damit gleichsam an der Spitze der Grundrechtshierarchie steht
die unveräußerliche und unantastbare Würde jedes einzelnen Menschen. Die
Union muss die Menschenwürde zum einen achten, darf sie also nicht einschränken.
Zum anderen muss sie sie schützen, also eingreifen, wenn sie von
Seiten Dritter, das heißt beispielsweise von anderen Menschen oder Staaten,
verletzt wird (Artikel 61).
Besonders eng mit der Menschenwürde verknüpft sind das Recht jedes
Menschen auf Leben, das Verbot der Todesstrafe (Artikel 62) und das Recht auf
Unversehrtheit (Artikel 63). Letzteres beinhaltet, dass jeder Mensch vor allen
Einwirkungen geschützt werden muss, die seine körperliche oder geistige
Gesundheit beeinträchtigen könnten. Angesichts der rasanten wissenschaftlichen
Fortschritte hat der Grundrechte-Konvent zusätzlich genauere Details
für den Bereich der Medizin und Biologie festgelegt. So muss jeder Mensch
medizinischen Eingriffen ausdrücklich zustimmen, mit denen sein Recht auf
Unversehrtheit verletzt werden könnte. Darüber hinaus werden staatliche eugenische
Praktiken, insbesondere die zur Selektion von Menschen 1 sowie der
Handel mit dem menschlichen Körper oder Körperteilen (Organhandel) und
das Klonen zu Zwecken der Fortpflanzung (reproduktives Klonen) 2 verboten.
Nach Artikel 64 gilt in der Union ein Folterverbot und für Verletzungen der
Menschenwürde unterhalb der Schwelle der Folter das Verbot der unmenschlichen
oder erniedrigenden Behandlung oder Strafe. Dieses soll zum Beispiel
die Prügelstrafe in der Schule oder unmenschliche Haftbedingungen wie Lichtoder
Essensentzug verhindern. Die Grundrechtecharta verbiete zudem in
Artikel 65 Sklaverei und Leibeigenschaft sowie Zwangs- und Pflichtarbeit.
Abgerundet werden diese beiden Verbote in Absatz 3 durch das Verbot des
Menschenhandels, das angesichts der Entwicklungen im Bereich der organisierten
Kriminalität als neues „modernes“ Grundrecht in die Charta aufgenommen
wurde.
1
Damit sind bspw. staatlich verordnete oder geduldete Sterilisierungskampagnen, erzwungene
Schwangerschaften oder die Pflicht, einen Ehepartner aus der gleichen Volksgruppe zu wählen,
gemeint. Nicht gemeint ist die „private“, also nicht von oben verordnete Selektion.
Umstrittene Fragen im Zusammenhang mit Abtreibung und Präimplantationsdiagnostik sind
damit von dem Verbot ausdrücklich ausgenommen. Vgl. Meyer 2004, 6.
2
Da sich dieses Verbot nur auf das reproduktive Klonen bezieht, bleibt es den Mitgliedstaaten
selbst überlassen, ob sie das so genannte therapeutische Klonen, das im engen Zusammenhang
mit der Forschung an embryonalen Stammzellen steht, verbieten oder unter bestimmten
Voraussetzungen erlauben. Vgl. Borowsky in Meyer 2003, 105.
270 Fischer

Die Charta der Grundrechte der Union
Artikel 61-98
Die Mutter aller Grundrechte
„Die Würde des Menschen ist unantastbar.“ Wohl jedem Deutschen wird
dieser Satz irgendwie bekannt vorkommen. Und wirklich: Der erste Satz in
Artikel 61 der Grundrechtecharta entspricht haargenau dem ersten Satz
in Artikel 1 Absatz 1 des deutschen Grundgesetzes 3 und ebenso wie dieser
steht er am prominenten ersten Platz des Grundrechtskatalogs. Dies signalisiert,
dass die Menschenwürde unbestritten der oberste Wert in der
Europäischen Union ist 4 und damit das Fundament bildet, auf dem alle folgenden
Grundrechte aufbauen. Diese sind alle Ableitungen oder
Konkretisierungen des „Muttergrundrechts“ und dürfen weder so ausgelegt
noch so angewandt werden, dass sie die Menschenwürde verletzen.
In der heutigen pluralistischen Zeit, in der kein einheitliches Welt- und
Menschenbild mehr existiert und die infolgedessen von einer schier
ungeheuren Zahl an religiösen, weltanschaulichen und sittlichen Wertvorstellungen
geprägt ist, stellt die Menschenwürde einen wichtigen
Orientierungspunkt dar: Sie ist der gemeinsame Nenner, auf den sich
der für das gesellschaftliche Zusammenleben notwendige Grundkonsens
gründet. 5 Würde kommt jedem Menschen gleichermaßen zu.
Man muss dafür keine Leistungen erbringen oder bestimmte Kriterien
erfüllen. Man kann sie weder teilen noch abgeben oder verlieren. Das
bedeutet, dass die Menschenwürde unter keinen Umständen durch die
Organe der EU eingeschränkt werden darf, wie es zum Teil bei anderen
Grundrechten der Charta möglich ist. 6
Allerdings endet die Würde des einen Menschen dort, wo die Würde des
anderen beginnt. Spricht man beispielsweise dem Embryo ein Recht auf
Achtung seiner Würde zu, darf nicht vergessen werden, dass auch der
schwangeren Frau dasselbe Recht zusteht. Wenn also das Leben der Frau
durch die Schwangerschaft gefährdet ist, darf dann eine Abtreibung vor-
3
Allerdings unterscheidet sich der zweite Satz ein wenig vom deutschen Vorbild, da das
Grundrecht aus dem expliziten staatlichen Kontext gelöst wurde. In der Europäischen
Verfassung heißt es: „Sie ist zu achten und zu schützen.“, im Grundgesetz hingegen: „Sie zu
achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt.“
4
Dies spiegelt sich auch an anderen Stellen der Verfassung wider. So steht die Menschenwürde
in der Liste der Werte in Artikel 2 und in der Präambel zur Grundrechtecharta auch an erster
Stelle.
5
Vgl. Reiter 2004, 6.
6
Für das Grundrecht der Menschwürde gelten damit nicht die Schranken des Artikel 112
Absatz 1.
Fischer 271

Artikel 61-98
Die Charta der Grundrechte der Union
genommen und das Leben des Embryos beendet werden? Wie solch eine
„Grundrechtskollision“ letztlich zu lösen ist, lässt die Grundrechtecharta
offen. Zwar gab es im Grundrechte-Konvent intensive Debatten über den
Beginn des menschlichen Lebens, Sterbehilfe und Klonverbot. Doch entschied
man sich angesichts der vielfältigen Kulturen und Traditionen in
den Mitgliedstaaten gegen abschließende Antworten. Die Charta verbietet
reproduktives Klonen, alle anderen Formen des Klonens werden von
ihr weder gestattet noch verboten. Die Charta-Rechte stellen damit lediglich
einen Mindestschutz dar, der ohne weiteres durch das nationale Recht
ausgeweitet werden kann. Deshalb kann es in Irland weiterhin bei einem
nahezu ausnahmslosen Abtreibungsverbot und in den Niederlanden bei
einer großzügigen Sterbehilfegesetzgebung bleiben, in Deutschland das
Klonen von Embryonen zu therapeutischen Zwecken verboten, in Großbritannien
hingegen erlaubt sein. 7 Jedoch werden die sich daraus ergebenden
Spannungen im Zusammenhang mit Fragen der Forschungsförderung
in der Europäischen Union mit großer Wahrscheinlichkeit wieder auf den
Tisch kommen, zum Beispiel bei der Frage, ob die EU Forschungsvorhaben
fördern darf, bei denen embryonale Stammzellen verwendet werden.
Man mag kritisieren, dass sich der Grundrechte-Konvent gerade bei diesen
besonders schwierigen Fragen um endgültige Antworten „gedrückt“
hat. Doch auch wenn in Europa viele Werte geteilt werden, stößt die europäische
Wertegemeinschaft in diesem sensiblen Bereich an ihre Grenzen.
Der Grundrechte-Konvent hat deshalb richtig daran getan, die Wertediskussion
in die Mitgliedstaaten zurückzuverlagern und auf diese Weise
der in der Präambel zur Grundrechtecharta enthaltenen Verpflichtung zur
Achtung der nationalen Identität Rechnung getragen. Ein nicht unerheblicher,
sehr innovativer Mindestschutz ist auf europäischer Ebene trotzdem
gegeben und dieser zudem „zukunftsoffen“ formuliert, da die in Artikel
2 Absatz 2 aufgelisteten Gebote und Verbote im Bereich der Biomedizin
lediglich als Beispiele anzusehen sind. 8 Auch wenn es nicht ausdrücklich
erwähnt wird, stellt die Kreuzung von Menschen und Tieren
eine gravierende Verletzung der Menschenwürde dar und ist deshalb verboten.
Gleiches gilt für weitere Auswüchse, die der Fortschritt in der
Biotechnologie noch möglich machen könnte.
7
Vgl. Meyer 2004, 6 f.
8
Vgl. Borowsky in Meyer 2003, 103 f.
272 Fischer

Artikel 61-98
Die Charta der Grundrechte der Union
Gravierende Menschenrechtsverletzungen in Konzentrationslagern und
während der Kolonialkriege vor Augen, herrschte bei den Mitgliedern des
Grundrechte-Konvents über die besondere Bedeutung der Menschenwürde
von vornherein Einigkeit. Uneinig war man sich hingegen darüber,
ob die Menschenwürde überhaupt „Grundrechtsqualität“ besitzt und als
ein eigenständiges Grundrecht angesehen werden kann oder ob sie nur als
Grundsatz in die Präambel gehört. Die neunmonatige Diskussion drehte
sich deshalb vor allem um die Formulierung, den Rang und die Funktion
der Menschenwürde.
Was für die deutschen Konventsmitglieder ganz selbstverständlich war,
erschien vielen anderen als etwas völlig Neues. Denn Deutschland ist
bislang das einzige EU-Mitgliedsland, in dem die Menschenwürde echten
Grundrechtscharakter hat, also für sich alleine steht und für jeden direkt
einklagbar ist. Dies bedeutet selbstverständlich nicht, dass die anderen
EU-Länder die Menschenwürde nicht anerkennen würden. Nur taucht sie
in den dortigen Verfassungen nicht als gesondertes Grundrecht auf, sondern
findet sich in den geschriebenen und ungeschriebenen Verfassungsgrundsätzen
sowie indirekt in konkreteren Grundrechten wieder. So
äußert sie sich beispielsweise im Verbot der Todesstrafe, dem Folterverbot
oder auch dem Gebot würdiger Arbeits- und Lebensbedingungen.
Auch in der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), an der
sich der Grundrechte-Konvent bei seiner Arbeit stark orientierte 9 , oder
dem bisherigen EU-Vertragswerk wird die Menschenwürde nicht gesondert
aufgeführt. Es ist deshalb vor allem den deutschen Vertretern im
Grundrechte-Konvent zu verdanken, dass Neuland betreten wurde und die
Würde des Menschen nun als „echtes Grundrecht“ in der Verfassung
steht. 10
9
Neben der EMRK und deren Zusatzprotokollen dienten auch andere Menschenrechtsabkommen,
die Verfassungen der EU-Mitgliedstaaten sowie die Rechtsprechung des EuGH und
bereits vorhandene Regelungen im Gemeinschaftsrecht dem Grundrechte-Konvent als Rechtsquellen.
Vgl. Schmitz 2001, 834.
10
Vgl. hierzu ausführlich Borowsky in Meyer 2003, 47 ff.
Fischer 273

Artikel 61-98
Die Charta der Grundrechte der Union
Titel II
FREIHEITEN
Artikel 66-79
Mit dem Recht auf Freiheit und Sicherheit findet sich eine der ältesten Menschenrechtsgarantien
am Anfang der Liste der Freiheitsrechte. Sie gewährleistet
die körperliche Bewegungsfreiheit und schützt vor willkürlicher Verhaftung
(Artikel 66). Des Weiteren wird die Union zur Achtung des Privat- und Familienlebens
verpflichtet. Danach sind Eingriffe in die Privatsphäre, das bedeutet
auch in die Wohnung und die private Kommunikation, zu unterlassen (Artikel
67). Eng mit diesem Recht verbunden ist das Datenschutzrecht, das persönliche
Daten schützt und eine Reihe von Bedingungen an deren Verarbeitung knüpft
(Artikel 68). Das Recht, eine Ehe einzugehen und eine Familie zu gründen, stellt
sicher, dass jeder volljährige Mensch selbst entscheiden kann, ob, wann und
wen 11 er heiraten und ob er Kinder haben möchte. Letzteres meint nicht nur die
Freiheit zur Zeugung von Kindern, sondern umfasst auch das Recht, Kinder zu
adoptieren oder als Stief- oder Pflegekinder anzunehmen (Artikel 69).
Nach Artikel 70 sind Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit in der
Union garantiert. Dabei umfasst die Gewissensfreiheit explizit auch das Recht
auf Wehrdienstverweigerung. Diese Freiheiten stehen in engem Zusammenhang
mit der Freiheit auf Meinungsäußerung und Information, das heißt auch
auf Pressefreiheit, sowie der Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit (Artikel
71 und 72). Artikel 73 sichert die Freiheit von Kunst und Wissenschaft zu. Das
Recht auf Bildung garantiert unter anderem das vorrangige Erziehungsrecht der
Eltern sowie den Zugang zu kostenlosem Schulunterricht, beruflicher Ausbildung
und Weiterbildung (Artikel 74).
Die Artikel 75 bis 77 enthalten wirtschaftliche Grundrechte. Danach hat jeder
Mensch das Recht zu arbeiten, also seinen Lebensunterhalt selbst zu verdienen.
Die gleichzeitig garantierte Berufsfreiheit ermöglicht es jedem, auch die Art
sowie das „Wann“ und „Wo“ seiner Arbeit frei zu wählen. Was den Arbeitsort
anbetrifft, so stehen den Unionsbürgern alle Arbeitsmärkte, auch die in anderen
EU-Mitgliedstaaten, offen (Artikel 75). Eng mit diesem Artikel verbunden sind
die unternehmerische Freiheit, also die Freiheit, ein Unternehmen zu gründen,
zu führen und Verträge abzuschließen, sowie das Recht auf materielles und
geistiges Eigentum (Artikel 76 und 77).
Abgeschlossen wird das Kapitel durch zwei miteinander verzahnte Grundrechte:
Zum einen wird ein Recht auf Asyl nach den Vorgaben des Genfer Flüchtlings-
11
Es gilt jedoch das Verbot der Eheschließung zwischen Verwandten in gerader Linie (z.B. zwischen
Geschwistern) und das Verbot der „Mehrehe“. Vgl. Präsidium des Europäischen
Konvents 2003, 13.
274 Fischer

Die Charta der Grundrechte der Union
Artikel 61-98
abkommens gewährleistet (Artikel 78). Zum anderen gilt in der Union ein
Schutz bei Abschiebung, Ausweisung und Auslieferung. Damit sind Kollektivausweisungen
verboten und darf beispielsweise niemand abgeschoben werden,
dem in seinem Heimatland Todesstrafe oder Folter drohen (Artikel 79).
Lückenhafte Freiheitsräume?
Alle Menschen sind frei. Diese Annahme steht im Zentrum des westlichen
politischen Denkens. Doch wo immer mehrere Menschen mit ihren unterschiedlichen
Freiheitsbedürfnissen aufeinander treffen, werden Regeln notwendig,
die bestimmen, wo die Freiheit des einen endet und die des anderen
beginnt. Für das Festlegen dieser Regeln ist der Staat und auf europäischer
Ebene die EU zuständig, die durch Gesetze die Freiheit des Einzelnen
zum Wohle der Allgemeinheit einschränken. Allerdings gilt die Freiheit als
derart hohes Rechtsgut, dass die Beschränkung einiger Freiheiten nur in
ganz bestimmten Fällen zulässig ist. Diese Freiheitsrechte sind im
Grundrechtsbestand aller EU-Mitgliedstaaten, in internationalen Menschenrechtsabkommen
und nun auch in der europäischen Grundrechtecharta
enthalten. Neben dem Recht auf Freiheit und Sicherheit sind dazu
insbesondere das Recht auf Privatsphäre, die Gedanken-, Gewissens- und
Religionsfreiheit, die Freiheit auf Meinungsäußerung sowie die
Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit zu zählen.
Doch hat der Grundrechte-Konvent die Freiheitsrechte zum Teil modernisiert
und sie neuen Entwicklungen und Wertvorstellungen angepasst. So
spricht beispielsweise Artikel 67 („Achtung des Privat- und Familienlebens“)
nicht von „Briefverkehr“ oder „Fernmeldegeheimnis“ 12 , sondern
allgemeiner von „Kommunikation“. Dies trägt dem raschen Wandel der
Mediengesellschaft Rechnung, der Kommunikation über Briefeschreiben
und Telefonieren hinaus ermöglicht. Eng damit verknüpft ist das Recht auf
Schutz personenbezogener Daten, das überhaupt zum ersten Mal in
einem Grundrechtskatalog auftaucht und auf den bereits bestehenden Datenschutz
der Union zurückgeht. 13 Grund für die Aufnahme in die Charta ist
der technische Fortschritt, der zusehends die Erfassung und Verarbeitung
von Daten erleichtert und es den Bürgern erschwert, sich vor deren
12
So bspw. die Begriffswahl in Artikel 8 EMRK und Artikel 10 GG.
13
Vgl. Richtlinie 95/46/EG vom 24.10.1995 („Datenschutz-Richtlinie“) und Richtlinie 97/66/EG
vom 15.12.1997 („Telekommunikations-Richtlinie“).
Fischer 275

Artikel 61-98
Die Charta der Grundrechte der Union
Missbrauch zu schützen. Neu ist auch 14 , dass der Zusammenhang zwischen
Ehe und Familie aufgelöst wurde und somit „auch andere (nichteheliche)
Lebens- und Erziehungsgemeinschaften als Grundlage einer Familie“
15 anerkannt werden. Zudem wird die Ehe nicht als Recht von Frauen
und Männern definiert. Artikel 69 lässt demnach die Gleichstellung gleichgeschlechtlicher
Partnerschaften zu, ohne freilich ein explizites Recht darauf
zu garantieren, denn die Charta verweist hier auf die jeweiligen
Bestimmungen der Mitgliedstaaten. Angesichts der Unterschiede zwischen
den Mitgliedstaaten stellt diese Formulierung den kleinsten gemeinsamen
Nenner dar, den der Grundrechte-Konvent finden konnte. Ähnlich verhält
es sich mit dem Recht auf Wehrdienstverweigerung. Auch hier wird auf die
nationalen Vorschriften verwiesen, denn die Union besitzt in diesem
Bereich keine Kompetenzen. Doch könnte dieses Recht bei fortschreitender
Herausbildung einer außen-, sicherheits- und verteidigungspolitischen
Unionsidentität zunehmend an Bedeutung gewinnen. 16
Liegt uns also ein „perfekter“ Katalog von Freiheitsrechten vor, an dem
nichts auszusetzen ist? Dies trifft leider nicht zu, da es an einem so genannten
Auffang-Grundrecht fehlt, das wie Artikel 2 Absatz 2 des deutschen
Grundgesetzes jedem Menschen eine allgemeine Handlungsfreiheit
zugesteht. Damit sind Aktivitäten, die nicht unter die in der Charta aufgelisteten
Freiheitsrechte fallen, ungeschützt. Dies könnte für das
Rauchen von Marihuana, das Reiten im Wald und das Taubenfüttern im
Park zutreffen – um einige Beispiele aus der deutschen Rechtsprechung
zu nennen. Auch das Grundrecht der Menschenwürde kann nicht als
Ersatz für die allgemeine Handlungsfreiheit herhalten. 17 Die lückenhafte
Freiheitsgewährleistung wird wohl nach Inkrafttreten der Verfassung
dazu führen, dass die vorhandenen Freiheitsrechte von den Gerichten weit
ausgelegt werden müssen. So ließe sich aus dem Recht auf Achtung des
Privatlebens vielleicht ein Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit
herleiten. Besser wäre jedoch eine Nachbesserung an dieser Stelle. Dies
ist natürlich Zukunftsmusik. Doch da das Einfügen eines solchen Artikels
nicht wirklich aufwändig wäre, könnte dies ja Gegenstand der ersten
Reform der Europäischen Verfassung werden.
14
Insbesondere im Vergleich zu Artikel 12 EMRK.
15
Bernsdorff in Meyer 2003, 172.
16
Vgl. Philippi 2002, 22.
17
Vgl. Borowsky in Meyer 2003, 63 f.
276 Fischer

Die Charta der Grundrechte der Union
Artikel 61-98
Titel III
GLEICHHEIT
Artikel 80-86
Das dritte Kapitel der Grundrechtecharta beginnt mit dem allgemeinen Gleichheitssatz,
der festlegt, dass alle Menschen vor dem Gesetz gleich sind (Artikel
80).
Ergänzt wird er durch zwei Diskriminierungsverbote: Artikel 81 enthält ein
umfassendes Diskriminierungsverbot, das es generell verbietet, Menschen aufgrund
bestimmter Merkmale zu bevorzugen oder zu benachteiligen. Absatz 1
listet 17 beispielhafte Diskriminierungsmerkmale auf. So ist es unter anderem
verboten, Menschen aufgrund ihres Vermögen, ihrer sexuellen Ausrichtung,
ihrer sozialen Herkunft, genetischer Merkmale oder ihres Alters zu diskriminieren.
Absatz 2 verbietet darüber hinaus eine Ungleichbehandlung aus
Gründen der Staatsangehörigkeit. Artikel 83 formuliert explizit das Gebot der
Gleichheit von Männern und Frauen in allen Bereichen des Lebens, lässt aber
ausdrücklich Vergünstigungen, zum Beispiel Frauenquoten im öffentlichen
Dienst, für das benachteiligte Geschlecht zu. 18
Mit Artikel 82 wird die Union verpflichtet, die Vielfalt der Kulturen, Religionen
und Sprachen zu achten – nicht nur in Europa, sondern in der ganzen Welt. 19
Die letzten drei Artikel des Kapitels sind als soziale Grundrechte einzuordnen.
Die Rechte des Kindes umfassen einen Anspruch auf Schutz und Fürsorge
sowie ein Meinungsäußerungsrecht für Kinder. Öffentliche und private Einrichtungen
müssen bei allen Angelegenheiten, die Kinder betreffen, deren Wohl
vorrangig berücksichtigen. Zudem erhält jedes Kind Anspruch auf regelmäßigen
persönlichen Kontakt zu beiden Elternteilen – vorausgesetzt sein Wohl ist
dadurch nicht gefährdet (Artikel 84). Die Artikel 85 und 86 enthalten Rechte
für ältere und für behinderte Menschen. Deren Recht auf ein würdiges und
unabhängiges Leben sowie auf Teilnahme am gemeinschaftlichen Leben muss
von der Union anerkannt und geachtet werden. Darüber hinaus wird die Union
verpflichtet, auch den Anspruch behinderter Menschen auf berufliche
Integration zu berücksichtigen.
18
Vgl. Artikel 83 Absatz 2.
19
Vgl. Hölscheidt in Meyer 2003, 295.
Fischer 277

Artikel 61-98
Die Charta der Grundrechte der Union
Ein Gleichheitskapitel mit Kompositionsfehlern
In fast allen mitgliedstaatlichen Verfassungen findet sich der allgemeine
Gleichheitssatz 20 ; wo nicht, wird die Gleichheit durch speziellere Garantien
gewährleistet. Entsprechend unumstritten war die Aufnahme des Prinzips
der Gleichheit vor dem Gesetz und der ergänzenden Diskriminierungsverbote
im Grundrechte-Konvent. Die Diskussion drehte sich vielmehr um
die Diskriminierungsmerkmale.
Für Deutsche dürften insbesondere die Diskriminierungsverbote aufgrund
des Vermögens, des Alters und wegen genetischer Merkmale neu sein.
Letzteres taucht überhaupt zum ersten Mal in einem Grundrechtstext auf
und soll eine Zukunft verhindern, in der Menschen, die genetische
Krankheiten oder ein Risiko dafür aufweisen, zum Beispiel teurere Lebensoder
Krankenversicherungen abschließen müssen. Dabei ist die Liste der
Diskriminierungsmerkmale nicht als endgültig anzusehen. Es handelt sich
um Beispiele, die Hoheitsträger und Bürger für Diskriminierungen sensibilisieren
sollen. In der Union gilt ein umfassendes Diskriminierungsverbot;
Bevorzugung oder Benachteiligung aus welchen Gründen auch immer sind
verboten. Dies zeigt sich auch in Artikel 83, gemäß dem die Gleichheit von
Mann und Frau „in allen Bereichen“ sicherzustellen ist. Dabei geht es nicht
um Gleichmacherei, sondern um Gleichheit vor dem Gesetz. Menschen in
vergleichbaren Situationen müssen gleich behandelt werden. Diese Gleichheit
wird zudem nicht nur passiv anerkannt oder geachtet, sondern muss
von der Union zum Beispiel bei der Gesetzgebung aktiv verwirklicht werden.
Gleichzeitig werden aber auch „spezifische Vergünstigungen für das
unterrepräsentierte Geschlecht“ ermöglicht.
Nicht sehr gelungen scheint die Komposition des Kapitels „Gleichheit“ zu
sein. Weshalb steht die „Vielfalt der Kulturen, Religionen und Sprachen“
zwischen den beiden Diskriminierungsverboten? Und weshalb finden sich
drei soziale Rechte in dem Kapitel? Der „Vielfalt-Artikel“ wurde erst
recht spät in die Charta aufgenommen. Vorausgegangen waren Forderungen
nach einem Recht für nationale Minderheiten. Doch da sich der
Grundrechte-Konvent angesichts der bestehenden Probleme mit Minderheiten
in Nordirland, im Baskenland und auf Korsika nicht einigen
konnte 21 , rückte als Kompromiss das Bekenntnis zur Vielfalt an die Stelle.
20
Im deutschen Grundgesetz wortgleich in Artikel 3 Absatz 3.
21
Vgl. Philippi 2002, 24.
278 Fischer

Die Charta der Grundrechte der Union
Artikel 61-98
Die Platzierung ist demnach auf den Verhandlungsprozess im Grundrechte-Konvent
zurückzuführen. 22
Ähnlich verhält es sich mit den drei sozialen Rechten, die auf den ersten
Blick nicht so recht zur Gleichheit passen wollen. Doch auch hier hat sich
der Grundrechte-Konvent bewusst für deren Platzierung entschieden. 23 Die
Einteilung der Grundrechte in mehrere Kapitel war eine Entscheidung
zugunsten der Übersichtlichkeit. Doch verzichten Grundrechtskataloge
nicht ohne Grund normalerweise auf eine solche Einteilung, denn
Grundrechte können gleichzeitig zum Beispiel einen freiheitlichen und
einen sozialen Aspekt aufweisen. 24 Ungereimtheiten in der europäischen
Grundrechtecharta sind da vorprogrammiert. 25 Mit der Platzierung der
Rechte des Kindes, älterer Menschen und Behinderter hat sich der
Grundrechte-Konvent für die Betonung des in ihnen enthaltenen
Gleichstellungsgedankens entschieden und den sozialen Aspekt damit
bewusst vernachlässigt – auch wenn das nun textliche Ungereimtheiten zur
Folge hat. 26
Titel IV
SOLIDARITÄT
Artikel 87-98
Die ersten sechs Artikel des Kapitels „Solidarität“ befassen sich jeweils mit
einem Aspekt des Themenfeldes „Arbeit“: Während Artikel 87 ein Recht auf
Unterrichtung und Anhörung für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im
Unternehmen gewährleistet, steht ihnen mit Artikel 88 ein Recht auf Kollektivverhandlungen
und Kollektivmaßnahmen zu. Dies meint vor allem das Recht, in
Zusammenarbeit mit den Arbeitgebern Tarifverträge auszuhandeln und abzuschließen
sowie bei Konflikten gemeinsame Aktionen zur Verteidigung ihrer
Interessen (z.B. Streiks) durchzuführen. Des Weiteren hat jeder ein Recht auf Zugang
zu einem kostenlosen Arbeitsvermittlungsdienst (Artikel 89) und genießt
jeder Arbeitnehmer Schutz bei ungerechtfertigter Entlassung (Artikel 90).
22
Allerdings können Angehörige nationaler Minderheiten aus Artikel 82 keine Rechte für sich
ableiten, da der Artikel niemandem einen Anspruch auf seine Kultur, Religion und Sprache
gewährt.
23
Vgl. Hölscheidt in Meyer 2003, 263.
24
So enthält das Recht zu arbeiten (Artikel 75) einen freiheitlichen und einen sozialen Aspekt.
25
So sind bspw. die Rechte zum Bereich Ehe und Familie auf drei Kapitel verteilt: Artikel 69
(Titel II), Artikel 84 (Titel III), Artikel 93 (Titel IV).
26
Vgl. Hölscheidt in Meyer 2003, 321 f.
Fischer 279

Artikel 61-98
Die Charta der Grundrechte der Union
Letzteres bezieht sich auf Entlassungsgründe wie die Mitgliedschaft in einer
Gewerkschaft oder die zeitweilige Abwesenheit wegen Krankheit. Weiterhin
hat jeder Arbeitsnehmer ein Recht auf gerechte und angemessene
Arbeitsbedingungen, die unter anderem eine Begrenzung der Höchstarbeitszeit,
Ruhezeiten sowie bezahlten Jahresurlaub beinhalten (Artikel 91). Zudem gilt in
der Union das Verbot von Kinderarbeit und ein besonderer Schutz für
Jugendliche am Arbeitsplatz (Artikel 92).
Artikel 93 garantiert unter der Überschrift Familien- und Berufsleben den
rechtlichen, wirtschaftlichen und sozialen Schutz der Familie. Familie und
Beruf müssen miteinander in Einklang zu bringen sein. Zudem genießt jeder
Mensch ein Recht auf Schutz vor Entlassung während der Mutterschaft und hat
Anspruch auf bezahlten Mutterschafts- und auf Elternurlaub nach der Geburt
oder Adoption eines Kindes.
Artikel 94 befasst sich mit der sozialen Sicherheit und sozialen Unterstützung.
Er verpflichtet die Union, den Zugang zu den von den Mitgliedstaaten garantierten
Leistungen und Diensten zu achten, die im Fall von zum Beispiel
Krankheit, Arbeitslosigkeit oder im Alter soziale Ausgrenzung und Armut verhindern
sollen. Gemeint sind damit beispielsweise gesetzliche Krankenkassen,
Unfall- und Rentenversicherungen, Arbeitslosen- und Wohngeld sowie
Sozialhilfe. Anspruch auf diese Leistungen hat jeder Mensch, der seinen rechtmäßigen
Wohnsitz im Gemeinschaftsgebiet hat und ihn rechtmäßig wechselt.
Des Weiteren hat jeder Mensch ein Recht auf Zugang zur Gesundheitsvorsorge
und auf ärztliche Versorgung sowie auf Zugang zu Dienstleistungen von allgemeinem
wirtschaftlichen Interesse (Artikel 95 und 96). Letzteres meint beispielsweise
den Zugang zum Öffentlichen Personennahverkehr und zur kommunalen
Wasserver- und Abwasserentsorgung. 27 Neben einem hohen Gesundheitsschutzniveau
muss die Union bei all ihren Aktivitäten darüber hinaus auch ein
hohes Maß an Umwelt- und Verbraucherschutz sicherstellen (Artikel 97 und 98).
Brüderlichkeit ohne Substanz?
Wohl in Anlehnung an die Parole „liberté, égalité, fraternité“ der
Französischen Revolution folgt auf die Kapitel „Freiheit“ und „Gleichheit“
das Kapitel „Solidarität“. Es war der umstrittenste Abschnitt der ganzen
Charta und führte im Grundrechte-Konvent zu derart heftigen Debatten,
dass die Verhandlungen zeitweise gar zu scheitern drohten. 28
27
Diskutiert wird dieser Themenbereich unter dem Stichwort „Daseinsvorsorge“. Vgl. weiterführend
unter anderem Friedrich 2004.
28
Vgl. Riedel in Meyer 2003, 325 f.
280 Fischer

Die Charta der Grundrechte der Union
Artikel 61-98
Der Auftrag des Europäischen Rates von Köln lautete, neben den Freiheits-,
Gleichheits- und Verfahrensrechten ausdrücklich auch die wirtschaftlichen
und sozialen Rechte in der Charta zu berücksichtigen. 29 Doch
gingen die Meinungen im Grundrechte-Konvent weit auseinander: Sie
reichten von entschiedenen Gegnern einer Verankerung sozialer Rechte, die
eine weitere Kompetenzverlagerung auf die europäische Ebene befürchteten,
bis hin zu starken Befürwortern, die die sozialen Grundrechte so gestalten
wollten, dass sich daraus echte Leistungen ableiten ließen.
Am Ende steht wie so häufig ein Kompromiss. Eine Charta ohne soziale
Rechte hätte einen Rückschritt gegenüber dem bereits bestehenden EU-
Recht und den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten
bedeutet. Die Aufnahme von Leistungsrechten wäre eine unzulässige
Kompetenzausweitung gewesen.
In den zwölf Artikeln des Kapitels „Solidarität“ 30 finden sich deshalb nur
wirtschaftliche und soziale Rechte, die auf die gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen
der Mitgliedstaaten zurückgehen und als unstrittig
gelten. Darüber hinaus verzichtete man auf Detailregelungen und formulierte
äußerst zurückhaltend. So werden vielfach Formulierungen wie
„anerkennt und achtet die Union“ 31 verwendet und immer wieder auf „das
Unionsrecht und die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten“
32 verwiesen. Damit bilden diese in der Charta aufgeführten Rechte
letztlich nur eine Hülle mit geringem normativen Gehalt, denn sie definieren
den Umfang der Rechte nicht selbst, sondern ziehen ihren Inhalt aus
anderen Quellen. 33 Dies bedeutet, dass der gegenwärtige Status quo bestehen
bleibt, den Mitgliedstaaten aus diesen Charta-Rechten also keine
zusätzlichen Verpflichtungen erwachsen. Sie dürfen den anerkannten sozialen
Schutz lediglich nicht wieder völlig abschaffen.
Darüber hinaus finden sich in einigen Artikeln bloße Prinzipien, die keine
Rechte garantieren, sondern lediglich als Zielbestimmungen anzusehen
29
Vgl. Europäischer Rat 1999.
30
Diese zwölf Artikel stellen den Kern sozialer Grundrechte in der Charta dar. Zudem finden sich
weitere Grundrechte mit Bezug in anderen Kapiteln der Charta (z.B. Artikel 75 Absatz 1
„Recht zu arbeiten“, Artikel 85 „Rechte älterer Menschen“).
31
Im Gegensatz zu „gewährleistet die Union“. Vgl. z.B. Artikel 94 und 96.
32
Vgl. z.B. Artikel 87, 90 und 94 bis 96.
33
Vgl. Schmitz 2004, 705.
Fischer 281

Artikel 61-98
Die Charta der Grundrechte der Union
sind, und bei denen man sich fragt, was sie eigentlich bei den Grundrechten
zu suchen haben. 34
Das mag nach wenig aussehen; den sozialen Grundrechten scheint es an
Substanz zu fehlen. Doch muss berücksichtigt werden, dass der
Grundrechte-Konvent den Auftrag hatte, bereits Bestehendes zusammenzufassen
und für den Bürger übersichtlicher zu gestalten. Er hatte gar nicht die
Berechtigung, neues Recht zu setzen und vielleicht so etwas wie ein europäisches
Sozialhilferecht zu kreieren. Es ist den Konventsmitgliedern deshalb
hoch anzurechnen, dass ihnen der schwierige Balanceakt zwischen
dem Festzurren des bislang Erreichten und neuen sozialen Grundrechten
einigermaßen gelungen ist. Und was die Zukunft anbetrifft, so ist die
Grundrechtecharta offen gestaltet: Sollten die Mitgliedstaaten es wünschen,
ist ein Mehr an sozialen Rechten auf EU-Ebene immer möglich. Außerdem
darf nicht vergessen werden, dass die Organe, Einrichtungen und sonstigen
Stellen der Union sowie die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung des
Gemeinschaftsrechts nach dem Inkrafttreten der Verfassung an die Charta
gebunden sein werden und damit jede ihre Handlungen im Einklang mit
den in der Charta verbürgten Grundrechten stehen muss.
Zu guter Letzt ist auch die Außenwirkung der Charta nicht zu verkennen.
Indem sie dem Prinzip der Solidarität den gleichen Rang wie der Freiheit
und der Gleichheit zugesteht und als direkte Ableitung aus der
Menschenwürde gestaltet wird, hebt sie sich deutlich vom nordamerikanischen
Menschenrechtsverständnis ab. Damit markiert die Charta den
Wechsel der europäischen Wirtschaftsgemeinschaft zu einer sozioökonomischen
Union, in der soziale Standards Schutz genießen und die wirtschaftlichen
Ziele mit ihnen in Einklang gebracht werden müssen. 35 Das
Kapitel „Solidarität“ steht demnach im Einklang mit Artikel 3 Absatz 3, der
die „soziale Marktwirtschaft“ als eines der Ziele der Union definiert.
Literatur: Europäischer Rat (1999): Beschlüsse von Köln (3./4. Juni 1999), unter: http://europa.eu.int/council/off/conclu/june99/june99_de.htm
(20.06.2005). Engels, Markus (2001): Die
europäische Grundrechtecharta. Auf dem Weg zu einer europäischen Verfassung?, in:
Eurokolleg, 45/2001, S. 1–17. Friedrich, Hajo (2004): Daseinsvorsorge zwischen Wettbewerb
und Gemeinwohl, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 28.09.2004, Nr. 226, S. 22.
Grabenwarter, Christoph (2001): Die Charta der Grundrechte für die Europäische Union, in:
Deutsches Verwaltungsblatt, H. 1, S. 1–13. Menéndez, Augustín José (2003): The Rights’
34
Gemeint sind die Artikel 35, 37 und 38 („hohes Gesundheits-, Umwelt- und Verbraucherschutzniveau“).
Vgl. Grabenwarter 2001, 10.
35
Vgl. Schmitz 2004, 712 f. und Menéndez 2003, 14 ff.
282 Fischer

Die Charta der Grundrechte der Union
Artikel 61-98
Foundations of Solidarity: Social and Economic Rights in the Charter of Fundamental Rights of
the European Union (ARENA Working Paper 03/1), unter: http://www.arena.uio.no/publications/
wp03_1.pdf (20.06.2005). Meyer, Jürgen (Hrsg.) (2003): Kommentar zur Charta der
Grundrechte der Europäischen Union – Baden-Baden. Meyer, Jürgen (2004): Die
Menschenwürde in der künftigen Verfassung der Europäischen Union, unter: http:// grundrechtsforum.spoe.at/bilder/d25/Meyer.pdf
(20.06.2005). Nohlen, Dieter (Hrsg.) (1996): Wörterbuch
Staat und Politik, 4. Auflage – München; Zürich. Philippi, Nina (2002): Die Charta der
Grundrechte der Europäischen Union. Entstehung, Inhalt und Konsequenzen für den
Grundrechtsschutz in Europa – Baden-Baden. Präsidium des Europäischen Konvents (2003):
Aktualisierte Erläuterung zum Text der Charta der Grundrechte, unter: http://register.consilium.
eu.int/pdf/de/03/cv00/cv00828-re01de03.pdf (20.06.2005). Reiter, Johannes (2004): Menschenwürde
als Maßstab, in: Aus Politik und Zeitgeschichte. Beilage zur Wochenzeitung Das
Parlament, Band 23–24, S. 6–13. Schmitz, Thomas (2001): Die EU-Grundrechtecharta aus
grundrechtsdogmatischer und grundrechtstheoretischer Sicht, in: Juristenzeitung, Jg. 56,
S. 833–843. Schmitz, Thomas (2004): Die Grundrechtecharta als Teil der Verfassung der
Europäischen Union, in: Europa-Recht, H. 5, S. 691–713.
Moderne Grundrechte in der Grundrechtecharta
Die Grundrechtecharta ist der modernste Grundrechtskatalog, der auf internationaler
Ebene derzeit zu finden ist. Folgende Grundrechte sind dabei als besonders innovativ hervorzuheben:
• Artikel 63 Absatz 2: ein Recht auf körperliche Unversehrtheit, das explizit auch den
Bereich der Biomedizin berücksichtigt (z.B. Verbot des reproduktiven Klonens);
• Artikel 68: ein Recht auf Datenschutz;
• Artikel 81: ein Nichtdiskriminierungsartikel, der über die „gängigen“ Merkmale hinaus
eine Bevorzugung/Benachteiligung aufgrund von genetischen Merkmalen, der
sexuellen Ausrichtung, der Zugehörigkeit zu einer Minderheit, einer Behinderung
oder des Alters verbietet;
• Artikel 84: Rechte des Kindes;
• Artikel 85: Rechte älterer Menschen;
• Artikel 86: ein Anspruch auf Integrationsleistungen für Menschen mit Behinderung;
• Artikel 93 Absatz 2: Festlegung, dass Familien- und Berufsleben in Einklang zu
bringen sein müssen;
• Artikel 96: ein Anspruch auf Achtung des Zugangs zu Dienstleistungen von allgemeinem
wirtschaftlichen Interesse (z.B. kommunale Abwasserentsorgung, Öffentlicher
Personennahverkehr);
• Artikel 97 und 98: Zielbestimmungen zum Umwelt- und Verbraucherschutz;
• Artikel 101: ein Recht auf gute Verwaltung;
• Artikel 102: ein Recht auf Zugang zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des
Ministerrates und der Europäischen Kommission.
Quelle: Engels 2001, 11.
Fischer 283

Moritz Alt
Titel V
BÜRGERRECHTE
Artikel 99–106
Die Bürgerrechte wiederholen im Wesentlichen die Dinge, die bereits im EG-
Vertrag niedergeschrieben sind. Aus diesem Grund entwickelten sich auch
kaum nennenswerte Auseinandersetzungen im Grundrechte-Konvent. 1
Artikel 99 legt das aktive und passive Wahlrecht bei den Wahlen zum Europäischen
Parlament sowie in Absatz 2 die Grundsätze der aktiven, unmittelbaren,
freien und geheimen Wahl fest. Laut Artikel 100 besitzen darüber hinaus alle
Unionsbürger in dem Land, in dem sie ihren Wohnsitz haben, ein aktives und
passives Wahlrecht bei Kommunalwahlen. Ein französischer Staatsbürger mit
dem ersten Wohnsitz in Bonn kann also die Oberbürgermeisterin Bärbel Diekmann
wählen oder sich als Gegenkandidat zur Wahl stellen.
Das Recht auf eine gute Verwaltung in Artikel 101 nennt Standards, die für die
Verwaltung auf europäischer Ebene gelten, nicht jedoch für das Verwaltungsverfahren
der Mitgliedstaaten. Absatz 1 beschreibt „generalklauselartig“ 2 das
Recht auf eine gute Verwaltung, wobei insbesondere der Begriff „gerecht“ viel
Interpretationsspielraum zulässt. 3 Absatz 2 beinhaltet mit dem Recht auf
Anhörung, Akteneinsicht und der Verpflichtung zur Entscheidungsbegründung
eine Konkretisierung des Absatz 1, wobei das Wort „insbesondere“ erkennen
lässt, dass die Aufzählung nicht abschließend, sondern nur beispielhaft ist.
Absatz 3 regelt das bereits durch Artikel 288 EG-Vertrag garantierte Recht auf
Schadensersatz. Das Recht auf Schadensersatz ist die logische Konsequenz des
Artikel 101. Denn eine Verwaltung, die nicht gerecht, sondern fehlerhaft handelt,
sollte für dieses Verhalten von sich aus einstehen oder sie macht sich schadensersatzpflichtig.
Voraussetzung für einen Anspruch auf Schadensersatz bei
Fehlverhalten eines Unionsbediensteten oder Unionsorgans ist ein rechtswidriges
Handeln, welches ursächlich für einen Schaden gewesen ist. Es ist nicht
erforderlich, dass das gerügte Verhalten auch schuldhaft war. 4
Das Recht auf Zugang zu Dokumenten (Artikel 102) ist Ausfluss des
Demokratieprinzips 5 und soll sicherstellen, dass die Union für den Bürger in all
ihren Entscheidungen transparent ist. Jede Entscheidung muss also für den
Bürger nachvollziehbar und überprüfbar sein. Einschränkbar ist dieses Recht
1
Vgl. Barriga 2002, 134 und Magiera in Meyer 2003, 434.
2
Eine Generalklausel ist eine vom Gesetzgeber verwendete Vorschrift, die möglichst viele
Tatbestände umfassen soll.
3
Vgl. Bauer 2002, 138.
4
Vgl. Wieland in Dreier 1998, 734.
5
Das Demokratieprinzip versteht das Volk als Träger der Staatsgewalt. Es verlangt die Legitimation
jeder staatlichen Handlung durch das Volk.
284 Alt

Die Charta der Grundrechte der Union
Artikel 99-114
lediglich, wenn öffentliche oder private Interessen zu schützen sind. 6 Öffentliche
Interessen sind zum Beispiel berührt, wenn es um militärische Belange
geht. Eine Abwägung zwischen dem Recht auf Zugang zu Dokumenten auf der
einen und dem öffentlichen und privaten Geheimhaltungsinteresse auf der anderen
Seite erfolgt unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsprinzips. 7
Der Europäische Bürgerbeauftragte (Artikel 103) wird durch das Europäische
Parlament für die Dauer einer Wahlperiode benannt. Er hat seinen Sitz als selbständige
Institution in Straßburg. Im Gegensatz zum Petitionsrecht 8 können alle
Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten unabhängig von ihrer unmittelbaren
Betroffenheit direkt beim Bürgerbeauftragten Beschwerde einlegen. Jeder EU-
Bürger kann sich also an den Europäischen Bürgerbeauftragen in jeder Sache
wenden. Der Bürgerbeauftragte befasst sich sodann mit dem Untersuchungsgegenstand
und bemüht sich bei Missständen 9 um eine einvernehmliche Lösung.
Gelingt dies nicht, so kann er der zuständigen Einrichtung Empfehlungen vorschlagen,
zu denen diese Stellung nehmen muss. Auch legt er dem Europäischen
Parlament einen Jahresbericht vor, der wiederum Einfluss auf die
Entwicklung von Gesetzen haben kann. 10
Das Petitionsrecht in Artikel 104 umfasst das Recht, sich mit Bitten und Beschwerden
an das Europäische Parlament zu wenden, so eine persönliche
Betroffenheit vorliegt. Das heißt, der Petent muss einen persönlichen Bezug zu
der vorgebrachten Angelegenheit haben. Der Petitionsausschuss befasst sich
sodann mit dem Gegenstand und teilt dem Petenten das Ergebnis mit. Das
Europäische Parlament wird hierüber in einem ausführlichen Jahresbericht
unterrichtet.
Freizügigkeit und Aufenthaltsfreiheit (Artikel 105) haben ihre Grundlage in
Artikel 18 EG-Vertrag. Hinter diesem Artikel steht die Weiterentwicklung der
europäischen Integration von einem einheitlichen Wirtschaftsraum zu einem
Europa der Bürger. 11
Der nach Artikel 106 gewährleistete diplomatische und konsularische Schutz
folgt aus Artikel 20 EG-Vertrag und zählt wohl zu den unumstrittensten Artikeln
der Charta. Zu beachten ist, dass der Anspruch auf diplomatischen und konsularischen
Schutz nur dann greift, wenn keine Vertretung des eigenen Mitgliedstaates
vorhanden ist, sei die eigene auch lediglich funktionsuntüchtig. In einem
6
Vgl. Magiera in Meyer 2003, 465.
7
Das Verhältnismäßigkeitsprinzip bindet die gesamte Staatsgewalt, so sie in Grundrechte des
Bürgers eingreift. Jeder staatliche Eingriff muss danach geeignet, erforderlich und angemessen
sein, ein bestimmtes Ziel zu erreichen.
8
Zum Petitionsrecht vgl. Artikel 104.
9
Missstände liegen beispielsweise bei Diskriminierung oder Parteilichkeit vor.
10
So liegen z.B. der Entwicklung des Artikel 101 (Recht auf eine gute Verwaltung) auch Berichte
des Bürgerbeauftragten zugrunde.
11
Vgl. Magiera in Meyer 2003, 480.
Alt 285

Artikel 99-114
Die Charta der Grundrechte der Union
Land, in dem ein EU-Bürger keine Vertretung seines eigenen Landes vorfindet,
kann er sich also an jede andere Vertretung eines EU-Mitgliedstaates wenden
und hat einen Anspruch, so behandelt zu werden wie dessen Bürger.
Wie haben sich die Bürgerrechte entwickelt?
Was bringen sie dem Bürger?
Im Wesentlichen entsprechen die Bürgerrechte den bereits im Vertrag von
Maastricht genannten Rechten, die auf eine Stärkung eines Europas der
Bürger abzielten. Dies ist von großer Bedeutung, denn ursprünglich ging es
in Europa ja nur um ausgewählte Wirtschaftssektoren, die zusammengeführt
wurden, um die Versorgung mit Stahl und Energie zu gewährleisten
und weitere Kriege zu verhindern. Daraus entwickelte sich zunächst der
Prozess einer umfassenden wirtschaftlichen Integration, der spätestens mit
dem Vertrag von Maastricht 1992 seine rein ökonomische Zielrichtung hinter
sich ließ. Hier wurde nämlich die Unionsbürgerschaft 12 erstmals
auf primärrechtlicher Ebene eingeführt. Fortan ging es nicht mehr
ausschließlich um die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG), sondern
um die Europäische Gemeinschaft (EG). Die Bürgerrechte stellen
einen weiteren Meilenstein auf dem Weg zu einem Europa der Bürger dar,
denn durch die hier niedergeschriebenen Rechte und ihre Wahrnehmung
durch den Bürger wird ein weiterer Beitrag zur Bildung einer europäischen
Identität geleistet. 13 Als Beispiel sei hier auf die Möglichkeit verwiesen,
in einem fremden Land diplomatischen Schutz jedweder Botschaft
eines Mitgliedstaates in Anspruch nehmen zu können, so eine eigene
nicht vorhanden ist.
Von einer bereits bestehenden gemeinsamen Identität und einem gemeinsamen
Werteverständnis zeugt auch die Entwicklung der Bürgerrechte.
Diese findet ihre Grundlage zum einen in den Mitgliedstaaten, die in ihren
jeweiligen landeseigenen Verfassungen ähnliche Rechte für ihre Bürger
vorsehen. Zum anderen sind in der Grundrechtecharta aber auch besonders
moderne, als innovativ geltende Grundrechte enthalten. So findet sich
zum Beispiel das in Artikel 104 geregelte Petitionsrecht auch im deut-
12
Wer Unionsbürger ist, definiert Artikel 10. Siehe hierzu ausführlicher den Text von Stephan
Korte in diesem Band.
13
Zur „Wir-Identität“ siehe auch den Beitrag von Lutz Hager in diesem Band.
286 Alt

Die Charta der Grundrechte der Union
Artikel 99-114
schen Grundgesetz in Artikel 17 wieder und geht letztlich auf die Paulskirchenverfassung
von 1849 zurück, die erstmals für jeden Deutschen das
Recht vorsah, sich mit Bitten und Beschwerden an die Volksvertretung zu
wenden. Andere Vorläufer des europäischen Petitionsrechts finden sich in
der englischen Bill of Rights von 1689 und der französischen Verfassung
von 1791.
Das Recht auf gute Verwaltung stellt hingegen ein Novum dar und zählt
damit zu den modernen Grundrechten. Es steht beispielhaft für die
Rechtsentwicklung auf europäischer Ebene und zeigt, wie die von verschiedenen
Seiten, zum Beispiel vom Europäischen Bürgerbeauftragten
beanspruchten und aufgestellten Grundsätze letztlich in geschriebenes
Recht umgesetzt werden. Seinen Ursprung hat das Grundrecht auf eine
gute Verwaltung in der Rechtsprechung des EuGH. Zunächst machten der
EuGH und auch das Gericht erster Instanz (EuG) in ihrer Entscheidungsterminologie
von Begrifflichkeiten wie dem „Grundsatz der ordnungsgemäßen
Verwaltung“, der „korrekten Verwaltung“ oder auch negativ von
„mangelhafter Verwaltungsführung“ Gebrauch. Das heißt, dass bestimmte
Verwaltungsvorgänge im Urteil des Gerichts als korrekt oder mangelhaft
bezeichnet wurden. Diese von der Rechtsprechung entwickelte
Terminologie wurde bereits im Vorfeld maßgeblich von den Schlussanträgen
der Generalanwälte beeinflusst. Die Literatur nahm Einfluss,
indem sie sich mit den Urteilen des EuGH und des EuG kritisch auseinander
setzte und dadurch wiederum die zukünftige Rechtsprechung beeinflusste.
14 Die so entstandenen vielfältigen Grundsätze der Rechtsprechung
lassen sich in Fallgruppen unterteilen, die zum Beispiel „Maßstäbe für die
Verwaltungstätigkeit“ setzen oder „Anforderungen an die Verwaltungsorganisation“
stellen. 15
Einen weiteren wichtigen Beitrag zur Entwicklung des Rechts auf eine
gute Verwaltung leistete der Europäische Bürgerbeauftragte, denn er
stellt eine Instanz dar, die für jedwede Beschwerde eines Unionsbürgers
zuständig ist und sich mit dieser auseinander setzen muss. Die aus seiner
Arbeit hervorgehenden Jahresberichte weisen auf Missstände in der
Verwaltung hin und die daraus gewonnenen Erkenntnisse wiederum
waren auch Arbeitsgrundlage für die Entwicklung des Rechts auf eine
gute Verwaltung.
14
Vgl. Bauer 2002, 123.
15
Vgl. ebd., 21 ff.
Alt 287

Artikel 99-114
Die Charta der Grundrechte der Union
Fraglich ist, was die Bürgerrechte – seien sie modern oder auch altbewährt
– dem Bürger wirklich bringen. Steht hinter dem Motto „Europa
der Bürger“ nur eine hohle Phrase oder wird durch die Europäische
Verfassung – insbesondere durch die Grundrechtecharta – die Politik endlich
dem Willen und der Mündigkeit der Bürger gerecht? Hierauf lassen
sich viele Antworten finden. Einigen wird die Verfassung nicht weit
genug gehen, es wird das Demokratiedefizit beklagt, die mangelnde
Transparenz. Anderen hingegen geht die Verfassung zu weit, und es geht
die Angst um vor einer übermächtigen europäischen Staatsmacht, die sich
in nationalstaatliche Angelegenheiten einmischt.
Für die Bürgerrechte der Unionsbürger muss festgestellt werden, dass sie
einerseits einen weiteren wichtigen Meilenstein im Hinblick auf die
Verständlichkeit des europäischen Vertragswerkes darstellen, andererseits
einen wichtigen Beitrag zur Identitätsstiftung des Einzelnen mit Europa
leisten. So kann zukünftig jeder Unionsbürger einen groben Überblick
über seine Rechte erhalten, indem er einen Blick in die Grundrechtecharta
wirft.
Sehr deutlich wird an diesem Punkt der Unterschied zwischen Menschenund
Bürgerrechten. Denn hinter dem Oberbegriff „Grundrechte“ verbergen
sich auf der einen Seite Rechte, die ausschließlich die Rechte der
Unionsbürger benennen, auf der anderen Seite stehen die so genannten
„Jedermanns-Grundrechte“. 16 In den Genuss der Bürgerrechte kommen
nur diejenigen, die die Unionsbürgerschaft innehaben. Jedermanns-
Grundrechte hingegen sind Rechte, die, wie das Wort bereits impliziert,
für jedermann gelten, der mit europäischem Verwaltungshandeln in
Berührung kommt. Unerheblich ist dabei, ob die Betroffenen Unionsbürger
sind oder einem Nicht-EU-Staat angehören.
Zu den Unionsbürgerrechten gehört auch das in Artikel 99 verordnete aktive
und passive Wahlrecht zum Europäischen Parlament sowie das aktive
und passive Kommunalwahlrecht in Artikel 100. Artikel 99 Absatz 2
zählt die Wahlgrundsätze auf, wobei aber der Grundsatz der Gleichheit
der Wahl, wonach die Stimme jedes Wählers das gleiche Gewicht besitzt,
fehlt. Dies liegt daran, dass in bevölkerungsschwachen Mitgliedstaaten
wie Luxemburg, Malta oder Zypern eine wesentlich geringere Zahl von
Einwohnern durch einen Europaabgeordneten repräsentiert wird als bei-
16
So ist z.B. Artikel 99 ein Unionsbürgerrecht, Artikel 101 hingegen ein „Jedermanns-Grundrecht“.
288 Alt

Die Charta der Grundrechte der Union
Artikel 99-114
spielsweise in bevölkerungsstarken Staaten wie Frankreich, Großbritannien
oder Deutschland. 17 Das erscheint aus der Sicht der Deutschen nicht
gerecht, ist jedoch bei genauerem Hinsehen in einem Europa, in dem die
„kleinen“ Mitgliedstaaten sich nicht von den „großen“ Mitgliedstaaten
an den Rand gedrängt fühlen sollen, nicht anders zu regeln.
Zwei weitere wichtige Grundrechte für den Bürger sind in Artikel 102
(Recht auf Zugang zu Dokumenten) und in Artikel 103 (Der Europäische
Bürgerbeauftragte) geregelt. Der Europäische Bürgerbeauftragte stellt ein
wichtiges Bindeglied zwischen den europäischen Institutionen und den
Bürgern der EU dar. 18 An ihn kann man sich wenden, wenn man Beschwerden
hat, die die europäischen Institutionen betreffen. Dies ist relativ
leicht mittels eines Online-Beschwerdeformulars möglich. 19 Das Recht auf
Zugang zu Dokumenten basiert auf Artikel 255 des EG-Vertrags. Es ist
ein weiterer wichtiger Schritt in Richtung auf mehr Transparenz für den
Bürger. Umgesetzt wird dieser Artikel zum Beispiel durch ein Internetportal,
welches beim Suchen von Dokumenten behilflich ist. 20
Titel VI
JUSTIZIELLE RECHTE
Artikel 107-110
Das in Artikel 107 verordnete Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein
unparteiisches Gericht eröffnet die Möglichkeit, den EuGH anzurufen, soweit
europäisches Recht durch die Organe der EU verletzt wird. Dies war bislang
selbstverständlich auch möglich. Grundlage für Absatz 1 ist die bisherige Rechtsprechung
des EuGH zum effektiven Rechtsschutz sowie Artikel 13 EMRK.
Absatz 2 des Artikel 107 garantiert das Recht auf ein faires, zügiges und offenes
Verfahren vor einem unabhängigen und unparteiischen Gericht. Der Anspruch
auf Prozesskostenhilfe in Artikel 107 Absatz 3 wurde aus der Rechtsprechung
des EGMR gewonnen 21 und untermauert die Rechtsweggarantie, indem er im
Fall der Bedürftigkeit ausreichend Mittel zur Verfügung stellt.
17
Vgl. Philippi 2002, 28.
18
Der derzeitige Europäische Bürgerbeauftragte ist P. Nikiforos Diamandouros.
19
Zu finden unter: http://www.euro-ombudsman.eu.int/form/de/form2.htm (20.06.2005). Hier
finden sich auch weitere Hinweise zur Antragsstellung.
20
Unter http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgc/acc_doc/index_de.htm (20.06.2005).
21
Vgl. Barriga 2002, 145.
Alt 289

Artikel 99-114
Die Charta der Grundrechte der Union
Hinter Artikel 108 steht die auch aus dem deutschen Strafrecht bekannte
Unschuldsvermutung sowie die Achtung der Verteidigungsrechte. Dem in Artikel
109 Absatz 1 (Grundsätze der Gesetzmäßigkeit und der Verhältnismäßigkeit im
Zusammenhang mit Straftaten und Strafen) verkörperten Gesetzmäßigkeitsgrundsatz
lassen sich vier Einzelprinzipien entnehmen, die die Grundlage
für die Garantiefunktion des Strafrechts darstellen 22 : die Erforderlichkeit einer
Rechtsgrundlage für eine Strafe, das Bestimmtheitsgebot, das Analogieverbot
sowie das Rückwirkungsverbot. Die in Artikel 109 Absatz 3 umschriebene
Verhältnismäßigkeit zwischen Straftat und Strafmaß wird aus dem Verhältnismäßigkeitsprinzip,
dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht sowie der Menschenwürde
hergeleitet. 23
Das Verbot der Doppelbestrafung in Artikel 110 (Recht, wegen derselben
Straftat nicht zweimal strafrechtlich verfolgt oder bestraft zu werden) 24 findet
im deutschen Recht seine Ausprägung in Artikel 103 Absatz 3 GG. Durch die
Festlegung in Artikel 110 sollen nicht nur zwischenstaatliche Mehrfachverfahren
ausgeschlossen werden, sondern auch das Doppelbestrafungsverbot
innerhalb eines Mitgliedstaates zum Tragen kommen. 25
Entwicklung, Hintergründe und Probleme
der justiziellen Rechte
Bei den justiziellen Rechten geht es um die Rechte des Einzelnen gegenüber
der Justiz. Es gibt zum Beispiel ein Recht auf Tätigwerden der Justiz
26 , wenn garantierte Rechte und Freiheiten verletzt wurden, oder es gibt
Rechte gegenüber der Justiz wie die Unschuldsvermutung in Artikel 108
Absatz 1.
Die Rechte lassen sich nicht einzelnen Gerichtszweigen zuordnen wie
etwa dem Straf- oder dem Zivilgericht. Der Natur der Sache nach kommt
aber zum Beispiel das Verbot der Doppelbestrafung nur für die Strafjustiz
in Betracht, wohingegen der Anspruch auf Prozesskostenhilfe für alle
Gerichtsbarkeiten in Frage kommt. Die justiziellen Rechte bieten die
Möglichkeit, Grundsätze der strafrechtlichen Entwicklung aufzuzeigen,
und sind insbesondere vor dem Hintergrund der deutschen Vergangenheit
22
Eser in Meyer 2003, 536.
23
Vgl. ebd., 546.
24
Auf Lateinisch: „ne bis in idem“.
25
Vgl. Barriga 2002, 149.
26
Z.B. Artikel 107.
290 Alt

Die Charta der Grundrechte der Union
Artikel 99-114
von Interesse. Wie bereits erwähnt, lassen sich dem Artikel 109 Absatz 1
vier Einzelprinzipien entnehmen:
• das Analogieverbot
• das Bestimmtheitsgebot
• das Rückwirkungsverbot
• das Erfordernis einer Rechtsgrundlage für das Verbot
Für eine kurze Erklärung dieser Prinzipien, die selbstverständlich auch
dem deutschen Strafgesetzbuch (StGB) 27 zugrunde liegen, muss der Wortsinn
verdeutlicht werden: Das Analogieverbot besagt, dass eine Lücke im
Gesetz nicht geschlossen werden darf, indem eine ähnliche Norm oder ein
aus mehreren Vorschriften abzuleitender Rechtsgedanke herangezogen
wird. Das Bestimmtheitsgebot beinhaltet, dass sowohl die Tat als auch
deren Folgen mit hinreichender Bestimmtheit umschrieben werden müssen.
Das Rückwirkungsverbot umschreibt das Verbot, auf eine bereits
begangene Tat Recht anzuwenden, welches nach deren Begehung entstanden
ist, soweit es die Rechtslage des Täters verschlechtert. 28
Beispielhaft für einen Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot ist die
Verurteilung des vermeintlichen Reichstagsbrandstifters Marinus van der
Lubbe durch die Nationalsozialisten, welche zu einer Bestrafung aufgrund
eines nach-träglich erlassenen Gesetzes kamen.
Unter anderem liegt dem Artikel 109 Absatz 1 Satz 1 der Satz „kein
Verbrechen ohne Gesetz“ 29 zugrunde. Auch dieser wohl auf Feuerbach 30
zurückgehende rechtsstaatliche Fundamentalsatz wurde 1935 31 von den
Nationalsozialisten aufgeweicht, indem eine Bestrafung bereits „nach dem
Grundgedanken eines Strafgesetzes und nach gesundem Volksempfinden“
32 für zulässig erklärt wurde. Dass dieser Begriff sich in jede beliebige
Richtung auslegen und ausdehnen ließ, liegt auf der Hand. Wenn es
Artikel 109 Absatz 2 schon im Jahr 1945 gegeben hätte, so hätte er bei den
Nürnberger Prozessen gegen die 24 Hauptkriegsverbrecher der natio-
27
Vgl. Artikel 103 Absatz 2 GG und § 2 StGB.
28
Vgl. Tröndle/Fischer 2003, § 1 Rn 14.
29
Auf Lateinisch: „nullum crimen sine lege“.
30
Paul Johann Anselm von Feuerbach gilt als der Begründer der modernen deutschen Strafrechtswissenschaft.
31
Gesetz zur Änderung des Strafgesetzbuchs vom 28. Juni 1935.
32
Vgl. Roxin 1994, § 5 Rn. 15, § 4 Rn. 14.
Alt 291

Artikel 99-114
Die Charta der Grundrechte der Union
nalsozialistischen Führung in Deutschland 33 den Richtern des Internationalen
Militärgerichtshofs die Arbeit erleichtert. Diese sahen sich damals
mit der Frage konfrontiert, nach welchen Rechtssätzen die Täter zu verurteilen
sind. Es ging um die Problematik der Rangordnung der anzuwendenden
Rechtssätze, konkret um den Vorrang des Völker- vor dem Landesrecht.
Man folgte der Auffassung, dass die Gesetze der Nationalsozialisten
vor einem Gerichtshof, der ermächtigt ist, Völkerrecht anzuwenden, keinen
Bestand haben können, soweit sie gegen dieses verstoßen. 34 Die
Nürnberger Prinzipien von 1950 legten fest, dass ein Handeln auf Anordnung
einer Regierung nicht von der Verantwortung gegenüber dem internationalen
Recht befreit. 35
Artikel 107 Absatz 1 verdeutlicht eine weitere Schwierigkeit im Umgang
mit nationalstaatlichen Gerichten auf der einen und dem Europäischen
Gerichtshof auf der anderen Seite. Diese Schwierigkeit besteht dann,
wenn es zur Anwendung von Gemeinschaftsrecht durch einen Mitgliedstaat
kommt und dabei das Gemeinschaftsrecht verletzt wird. Der Betroffene
hat in einem solchen Fall die Möglichkeit, sich an ein nationales Gericht
zu wenden. Er kann sich jedoch weder an den Europäischen Gerichtshof
noch an den Gerichtshof erster Instanz wenden. Diese kommen
nur dann zum Zuge, wenn das Gericht des Mitgliedstaates ein Vorlageverfahren
(Vorabentscheidungsverfahren) anstrengt. Das bedeutet, dass das
nationalstaatliche Gericht den EuGH fragt, ob Gemeinschaftsrecht verletzt
wurde. Problematisch ist jedoch die Frage, ob und wann das nationalstaatliche
Gericht die Pflicht hat, die Frage dem EuGH vorzulegen. Das Bundesverfassungsgericht
hat hier eine Pflicht dem Grunde nach bejaht und
sie an bestimmte Voraussetzungen geknüpft. Alles andere würde nach
Ansicht des Bundesverfassungsgerichts auf einen Entzug des gesetzlichen
Richters hinauslaufen. 36 Diese Pflicht zur Vorlage ist jedoch an recht vage
Bedingungen geknüpft und ein lückenloser Rechtsschutz kaum gewährleistet.
Eine europäische Grundrechtsbeschwerde würde auch hier zweifellos
zu mehr Transparenz führen, ist allerdings aufgrund der gegenwärtigen
Rechtslage – insbesondere Artikel 111 Absatz 2 – und dem nicht vorhandenen
Willen der Mitgliedstaaten nicht zu erwarten. 37
33
Die Nürnberger Prozesse dauerten vom 14. November 1945 bis 1. Oktober 1946.
34
Vgl. Heinze 1952, 41.
35
Prinzip IV der Nürnberger Prinzipien von 1950.
36
Vgl. den Kammerbeschluss des BVerfG vom 09.01.2001, in: NJW 2001, 1268.
37
Vgl. Eser in Meyer 2003, 508.
292 Alt

Die Charta der Grundrechte der Union
Artikel 99-114
Titel VII
ALLGEMEINE BESTIMMUNGEN ÜBER DIE AUSLEGUNG
UND ANWENDUNG DER CHARTA
Artikel 111-114
Artikel 111 (Anwendungsbereich) ist die entscheidende Norm, wenn es um die
Frage der Anwendung der Charta geht. Artikel 111 Absatz 1 stellt fest, dass jedes
Organ in der Union das Subsidiaritätsprinzip zu wahren hat. 38 Darüber hinaus legt
Absatz 1 fest, dass die Charta zum einen für die Organe der EU und zum anderen
nur bei der Durchführung des Rechts der Union gilt, also nicht etwa für rein
nationalstaatliches Recht. Absatz 2 stellt eine Kompetenzschutzklausel dar, die
lediglich deklaratorischen 39 Charakter hat und sich gemeinhin als „Beschwichtigungsklausel“
bezeichnen lässt. 40
Absatz 1 des Artikel 112 (Tragweite und Auslegung der Rechte und Grundsätze)
stellt eine allgemeine Schrankenklausel dar. Das bedeutet, die Charta darf zwar
eingeschränkt werden, jedoch nur in einem sehr engen Rahmen, der „gesetzlich
vorgesehen sein“ muss und den „Wesensgehalt“ der Rechte und Freiheiten achtet.
Hierbei handelt es sich um einen sehr wichtigen Artikel, denn durch diese
lex specialis 41 gegenüber dem Artikel 112 Absatz 1 werden die Artikel der
EMRK „übernommen“ und so verhindert, dass die in der EMRK festgelegten
Rechte durch die Hintertür wieder Beschränkungen unterworfen werden. 42
Artikel 113 (Schutzniveau) liegt der Gedanke zugrunde, die Charta auf eine
schonende Art und Weise in das bereits bestehende nationale, europäische und
internationale Recht einzufügen. Er soll davor schützen, dass die Charta herangezogen
wird, um bereits bestehende Schutzrechte auf ein niedrigeres Niveau
abzusenken. 43 Artikel 114 (Verbot des Missbrauchs der Rechte) geht in eine
ähnliche Richtung. Er soll einen Grundrechtsmissbrauch verhindern. Die praktische
Bedeutung dieses Artikels ist allerdings gering.
38
Siehe ausführlicher zum Subsidiaritätsprinzip den Text von Christian Wenning und Florian
Ziegenbalg „Die Grundprinzipien der Kompetenzordnung“ in diesem Band.
39
Deklaratorisch ist der Gegensatz zu konstitutiv. Konstitutiv ist ein Rechtsakt, der eine
Rechtsfolge erst begründet. Ein deklaratorischer Rechtsakt stellt hingegen eine bereits eingetretene
Rechtsfolge nur noch fest.
40
Vgl. Barriga 2002, 155.
41
Eine lex specialis ist eine gesetzliche Regelung, die dem allgemeinen Gesetz vorgeht. Hier
geht also Absatz 3 dem Absatz 1 vor. Greift also das Vertragswerk der EMRK, ist der Rückgriff
auf Absatz 1 versperrt.
42
Vgl. Borowsky in Meyer 2002, 581 ff.
43
Vgl. ebd. 596 f.
Alt 293

Artikel 99-114
Die Charta der Grundrechte der Union
Europäische Grundrechtecharta und deutsches
Grundgesetz – ein vorprogrammierter Konflikt?
Um der oft gestellten Frage nach dem Wirkungsbereich der Grundrechtecharta
vorzugreifen, ist hier zur Klarheit zunächst noch einmal festzustellen,
dass die Grundrechte nicht jedwedes staatliche Handeln kontrollieren,
sondern nur das Handeln europäischer Organe sowie das Handeln nationaler
Organe bei der Durchführung europäischen Rechts. Die Grundrechte
haben also unter anderem den Zweck, diese wirksam zu kontrollieren. Eine
solche grundrechtliche Kontrolle gab es bislang nicht, denn es ist ja nicht
möglich, das deutsche Grundgesetz gegenüber europäischen Institutionen
zur Anwendung kommen zu lassen. Dies wäre auch sinnwidrig, da
Europa mit seinen vielen landesspezifischen Verfassungen sonst nicht
handlungsfähig bliebe.
Mit der Wandlung der Grundrechtecharta vom Richterrecht zum niedergeschriebenen
Rechtstext ist nunmehr gewährleistet, dass jeder Unionsbürger
ein Mindestmaß an Grundrechtsschutz gegenüber den europäischen
Institutionen erfährt. 44 Weiterhin soll durch das von den Verfassungsvätern
und -müttern in der Verfassung verankerte Subsidiaritätsprinzip gewährleistet
werden, dass die Union keine Aufgaben übernimmt, die nicht in
ihren Zuständigkeitsbereich fallen. Mitgliedstaatliche Traditionen und
Eigenarten sollen somit bewahrt werden. Die Union darf nur dort tätig werden,
wo andere Ebenen, insbesondere nationale, regionale und lokale, nicht
effektiv selbst tätig werden können.
Doch nicht nur das Subsidiaritätsprinzip macht deutlich, dass einer
Ausweitung der Unionsrechte ein Riegel vorgeschoben werden soll. Auch
Artikel 111 Absatz 2 (Anwendungsbereich der Charta) ist Ausdruck einer
gewissen Europaskepsis und beinhaltet eine politische Klarstellung, die
allerdings kaum Bedeutung hat. Um die allgemeinen Bestimmungen, insbesondere
um die Frage der Anwendbarkeit der Charta, wurde während des
Konvents am heftigsten gerungen. 45 Denn sie sind maßgeblich für
Auslegungs- und Anwendungsfragen der Charta und somit Grundlage für
die zukünftige Entwicklung einer Grundrechtsdogmatik durch Wissenschaft
und Gerichte. Insbesondere in Artikel 111 Absatz 1 wird von vielen
Seiten ein hohes Konfliktpotential zwischen Landesverfassungen, der
44
So Ingolf Pernice in einem Vortrag am 03.11.2004 in der Urania Berlin.
45
Vgl. Philippi 2002, 37.
294 Alt

Die Charta der Grundrechte der Union
Artikel 99-114
europäischen Grundrechtecharta und der Rechtsprechung des EuGH
gesehen. 46 Dies trifft zumindest insoweit zu, als der EuGH und die Grundrechtecharta
unterschiedliche Formulierungen im Hinblick auf eine
Bindung der Mitgliedstaaten gebrauchen. Der EuGH bejaht eine Bindung
der Mitgliedstaaten bereits „im Bereich der Anwendung des Gemeinschaftsrechts“,
wohingegen Artikel 111 Absatz 1 der Grundrechtecharta
von der „Durchführung von Gemeinschaftsrecht“ spricht.
Auf den ersten Blick erschließt sich nicht sofort ein Unterschied. Jedoch
meinen einige, dass es einen gibt. So wird die Vermutung geäußert, dass es
auch dann zu einer Bindung der Mitgliedstaaten an die Unionsgrundrechte
kommen kann, „wenn diese zwar kein Unionsrecht durchführen, ihr
Verhalten jedoch im Anwendungsbereich des Vertrages liegt“ 47 . Dies
könnte insbesondere dann der Fall sein, wenn „die Unionsgrundrechte auf
die Auslegung der Rechtfertigungsgründe der Grundfreiheiten ausstrahlen“
48 . Ob diese These zu weit geht oder nicht, wird sich zeigen, zumindest
gab es bereits ähnlich kuriose Urteile des EuGH, die solchen Überlegungen
Raum geben. 49
Aus Sicht der Kritiker dieser Norm ist zumindest Folgendes nicht von
der Hand zu weisen: Die Norm beschränkt zwar die Anwendung der
Grundrechtecharta, indem sie festlegt, dass diese nur gilt, soweit es um
die Durchführung des Rechts der Union geht. Jedoch steht dies im
Widerspruch zu der Rechtsprechung des EuGH, der die Mitgliedstaaten
bereits binden will, wenn ihr Handeln in den Anwendungsbereich der
Grundfreiheiten fällt. 50
Dem wird entgegengehalten, dass es nur durch die Charta zu einer wirksamen
Bändigung der europäischen Hoheitsgewalt kommen kann und es
auch gerade Ziel des Konvents war, die ausufernde Rechtsprechung des
EuGH und den damit einhergehenden Bedeutungsverlust der nationalen
Verfassungsgerichte zu stoppen. 51 Das heißt, dass sich durch die neue
Verfassung auch die zukünftige Rechtsprechung des EuGH wieder auf
eine Bindung der Mitgliedstaaten bei der „Durchführung von Gemein-
46
Vgl. Cremer 2003, 1452.
47
Ebd.
48
Ebd.
49
Vgl. Rechtssache C-60/00 Mary Carpenter gegen Secretary of State for the Home Departement.
50
Vgl. Cremer 2003, 1452.
51
Vgl. Borowsky in Meyer 2003, 566 ff.
Alt 295

Artikel 99-114
Die Charta der Grundrechte der Union
schaftsrecht“ beschränken muss. Wie sich somit die Grundrechtecharta
nach wirksamer Ratifizierung durch die Mitgliedstaaten auf die Rechtsprechung
des EuGH auswirkt, bleibt mit einiger Spannung abzuwarten.
Einwendungen, dass dem Zentralisierungssog nur entgegengewirkt werden
kann, indem die Bindungswirkung einer Grundrechtscharta strikt auf die
Unionsorgane beschränkt wird 52 , sollte zumindest ansatzweise Rechnung
getragen werden. Befürchtungen, dass die Flexibilität des Richterrechts
durch die schriftliche Fixierung in einer noch zu ratifizierenden Charta eingeschränkt
wird 53 , sind wohl unbegründet. Auch wenn die derzeitige
Rechtslage durchaus tragbar ist, ist es doch von immanenter Wichtigkeit,
die durch Richterrecht gewonnenen Erkenntnisse in ein Gesetz zu gießen
und es auf diesem Weg der breiten Bevölkerungsmehrheit zugänglich und
verständlicher zu machen. Die Frage, ob – je nach Sichtweise – die Gefahr
beziehungsweise die Chance besteht, dass die Grundrechtecharta direkt
oder indirekt in nationales Verfassungsrecht eingreift, bleibt jedoch. Fest
steht zumindest, dass dies dem geäußerten Willen der Kommission widerspricht.
Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang allerdings auch, dass die
Festlegung justizieller Grundrechte im Strafverfahren oder auch das Verbot
der Todesstrafe im Widerspruch zur begrenzten Anwendbarkeit der
Charta stehen. Denn wie kann die Anwendung der Charta auf der einen
Seite auf die „Durchführung von Gemeinschaftsrecht“ beschränkt werden,
auf der anderen jedoch Grundrechte im Strafverfahren regeln, die einzig
das Hoheitsrecht der Nationalstaaten berühren? Auch hier wird sich noch
zeigen, welche Folgen die Grundrechtecharta auf die Rechtsprechung des
EuGH hat.
Spannend bleibt also, wie sich das Verhältnis zwischen EuGH und EGMR
in Zukunft ausgestaltet, insbesondere, da sich zu diesem Duett auch noch
das vom Bundesverfassungsgericht postulierte „Kooperationsverhältnis“ 54
gesellt und die Lage zumindest für den Bürger ungleich unübersichtlicher
macht. Dieses Problem gab es allerdings bereits beim Richterrecht des
EuGH.
52
Vgl. Di Fabio 2000, 741.
53
Vgl. Zuleeg 2000, 511 ff.
54
Maastricht-Entscheidung des BVerfG. Siehe auch Classen 1999, 482. Das Kooperationsverhältnis
besagt, dass grundsätzlich der EuGH dafür zuständig ist, den Grundrechtsschutz zu
gewährleisten. Werden allerdings deutsche Grundrechte in ihrem Wesensgehalt verletzt, muss
das BVerfG seinen Auftrag zum Schutz der Grundrechte wieder aktivieren.
296 Alt

Die Charta der Grundrechte der Union
Artikel 99-114
Zuletzt soll hier das Verbot des Missbrauchs der Rechte in Artikel 114
nicht unerwähnt bleiben, da es insbesondere vor dem Hintergrund der in
Deutschland gemachten Erfahrungen von Interesse ist. Aufgabe des
Artikels 114 ist der Schutz vor totalitären Bestrebungen jedweder Art.
Dies ist insbesondere im Hinblick auf die in Deutschland gemachten
Erfahrungen mit der Weimarer Reichsverfassung und den Ermächtigungsgesetzen
von 1933 von Interesse. Und so kommt es denn
auch, dass eine vergleichbare Regelung in der deutschen Verfassung
existiert: Artikel 79 Absatz 3 GG. Auch wenn die praktische Bedeutung
des Artikels gering ist, so bleibt er doch Ausdruck einer „streitbaren
Demokratie“.
Literatur: Barriga, Stefan (2002): Die Entstehung der Charta der Grundrechte der Europäischen
Union – Baden-Baden. Bauer, Ralf (2002): Das Recht auf eine gute Verwaltung im europäischen
Gemeinschaftsrecht – Frankfurt/Main. Classen, Claus Dieter (1999): Artikel 23 I GG,
in: Mangoldt, Hermann von/Klein, Friedrich/Starck, Christian (Hrsg.): Bonner Grundgesetz-
Kommentar, 4. Aufl. – München. Cremer, Wolfram (2003): Der programmierte Verfassungskonflikt:
Zur Bindung der Mitgliedstaaten an die Charta der Grundrechte der
Europäischen Union nach dem Konventsentwurf für eine europäische Verfassung, in: Neue
Zeitschrift für Verwaltungsrecht, S. 1452 ff. Di Fabio, Udo (2000): Eine europäische Charta,
in: Juristenzeitung 2000, S. 737 ff. Dreier, Horst (1998): Grundgesetz-Kommentar –
Tübingen. Heinze, Kurt (1952): Die Rechtsprechung der Nürnberger Militärtribunale – Bonn.
Mangoldt, Hermann von/Klein, Friedrich/Starck, Christian (Hrsg.) (1999): Bonner
Grundgesetz-Kommentar, 4. Aufl. – München. Meyer, Jürgen (Hrsg.) (2003): Kommentar zur
Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Baden-Baden. Philippi, Nina (2002): Die
Charta der Grundrechte der EU. Entstehung, Inhalt und Konsequenzen für den Grundrechtsschutz
in Europa – Baden-Baden. Roxin, Claus (1994): Strafrecht. Allgemeiner Teil,
Band 1 – München. Tröndle, Herbert/Fischer, Thomas (2003): Kommentar zum Strafrecht –
München. Zuleeg, Manfred (2000): Zum Verhältnis nationaler und europäischer Grundrechte,
in: Europäische Grundrechte-Zeitschrift, Jg. 27, H. 17–19, S. 511–517.
Alt 297

KOMMENTAR
Teil IV
Allgemeine und Schlussbestimmungen

Carsten Berg
Artikel 437-448
ALLGEMEINE UND SCHLUSSBESTIMMUNGEN
Artikel 437: Aufhebung der früheren Verträge
Artikel 437 legt fest, dass mit dem Inkrafttreten der Europäischen Verfassung
die bestehenden Grundverträge der Europäischen Union aufgehoben, das heißt
wirkungslos werden. Hiervon betroffen sind sogar die Beitrittsverträge, welche
mit jedem neuen Mitgliedstaat zu dessen Aufnahme in die Europäische Union
geschlossen wurden. 1
Artikel 438: Rechtsnachfolge und rechtliche Kontinuität
Artikel 438 regelt die so genannte „Rechtsnachfolge“ der alten Europäischen
Union. Die durch die Verfassung neu geschaffene EU wird rechtlicher Nachfolger
der alten EU/EG. Die mit dem Inkrafttreten der Verfassung bereits existierenden
EU-Organe 2 bestehen also ebenso weiter wie das von ihnen geschaffene
Recht. Besonders wird darauf hingewiesen, dass die bisherige Rechtsprechung
des Europäischen Gerichtshofs weiterhin der Auslegungsmaßstab
für europäisches Recht ist. Auch die rechtliche Kontinuität ist sichergestellt:
Alle Gerichts- und Verwaltungsverfahren, die vor dem Inkrafttreten der Verfassung
eingeleitet wurden, werden fortgesetzt.
Artikel 439: Übergangsbestimmungen für bestimmte Organe
Artikel 439 sieht spezielle Übergangsregelungen für bestimmte EU-Organe
vor. Die genauen Regelungen werden im Protokoll Nr. 35 über die Übergangsbestimmungen
für die Organe und Einrichtungen der Union festgelegt. Diese
regeln beispielsweise die Zusammensetzung des Europäischen Parlaments und
der Kommission sowie die Definition der qualifizierten Mehrheit im Europäischen
Rat und im Ministerrat während des Übergangszeitraums.
Artikel 440: Räumlicher Geltungsbereich
Artikel 440 regelt, auf welchem Territorium die Verfassung gilt. Dieser so genannte
räumliche Geltungsbereich umfasst nicht nur die 25 EU-Mitgliedstaaten
auf dem europäischen Kontinent, sondern auch die Überseeregionen einiger EU-
Mitgliedstaaten, wie zum Beispiel Guadeloupe, Martinique oder Französisch-
Guayana. Darüber hinaus gibt es bestimmte Sonderregelungen in den Erklärun-
1
Davon ausgenommen sind jedoch nach Absatz 2 einige besondere Bestimmungen der Beitrittsverträge,
auf die in zwei Protokollen im Anhang der Verfassung eingegangen wird. Sie
enthalten weiterhin geltende Übergangs- und Sonderregelungen.
2
Zu den Organen der EU gehören: Europäisches Parlament, Europäische Kommission, Europäischer
Rat, Ministerrat, Europäischer Gerichtshof, Europäische Zentralbank.
300 Berg

Allgemeine und Schlussbestimmungen
Artikel 437-448
gen Nr. 28, 43 und 45, die sich auf die französische Insel Mayotte, die Niederländischen
Antillen, Aruba und Gibraltar beziehen.
Artikel 441: Regionale Zusammenschlüsse
Artikel 441 besagt, dass die Verfassung mit den bestehenden regionalen Zusammenschlüssen
zwischen Belgien und Luxemburg bzw. Belgien, Luxemburg
und den Niederlanden vereinbar ist.
Artikel 442: Protokolle und Anhänge
Laut Artikel 442 sind auch die Protokolle und Anhänge Bestandteil der Verfassung.
Sie sind sehr umfassend, das heißt insgesamt länger als die vier eigentlichen
Teile der Verfassung, und gehören auch zum Primärrecht. Damit haben
sie den gleichen Rang wie alle anderen Bestandteile der Verfassung.
Insgesamt gibt es 36 Protokolle. Über die zurzeit geltenden Protokolle zum
EG-, EU- und EAG-Vertrag hinaus haben Konvent und Regierungskonferenz
auch noch neue Protokolle erarbeitet. 3 Dazu kommen zwei Anhänge. Anhang I
bezieht sich auf landwirtschaftliche Erzeugnisse 4 und Anhang II betrifft die
überseeischen Länder und Hoheitsgebiete. 5
Artikel 443: Ordentliches Änderungsverfahren
Nach Artikel 443 können das Europäische Parlament, die Regierungen der Mitgliedstaaten
oder die Europäische Kommission Entwürfe zu Vertragsänderungen
vorlegen. Diese werden vom Europäischen Rat geprüft, der über das
weitere Verfahren mit einfacher Mehrheit beschließt.
Entscheidet sich der Europäische Rat für die weitere Prüfung eingereichter Vorschläge,
ist er nach Absatz 2 grundsätzlich verpflichtet einen Konvent nach Vorbild
des Verfassungskonvents einzuberufen. Dieser Konvent einigt sich im Konsensverfahren
auf eine Empfehlung für eine sich anschließende Regierungskonferenz.
Betrachtet der Europäische Rat jedoch die Einberufung eines Konvents
aufgrund des Umfangs der geplanten Änderungen für nicht gerechtfertigt, kann
er ebenfalls mit einfacher Mehrheit und nach Zustimmung des Europäischen
Parlaments auf die Einberufung des Konvents verzichten. Die Vertragsänderungen
werden dann ausschließlich von einer Regierungskonferenz erarbeitet.
Absatz 3 legt fest, dass die in einer Regierungskonferenz vereinbarten Änderungen
erst dann in Kraft treten, wenn sie von allen Mitgliedstaaten ratifiziert
worden sind. In Absatz 4 wird erstmals geregelt, was passiert, wenn nicht alle
3
So erstellte der Konvent bspw. das Protokoll Nr. 2 zur Subsidiarität und die Regierungskonferenz
das Protokoll zur Aufhebung und Weitergeltung des primären EU-Rechts (vgl. CIG
50/03 ADD 2).
4
Artikel 226.
5
Teil III Titel IV.
Berg 301

Artikel 437-448
Allgemeine und Schlussbestimmungen
Mitgliedstaaten innerhalb von zwei Jahren den Vertragsänderungen zustimmen:
Sofern mindestens vier Fünftel der Staaten ratifiziert haben und in einem
oder mehreren Mitgliedstaaten Schwierigkeiten aufgetreten sind, muss sich der
Europäische Rat mit der Frage befassen.
Artikel 444: Vereinfachtes Änderungsverfahren
Artikel 444 ist ein gänzlich neuer Bestandteil des neuen europäischen Regelwerks.
Er sieht vor, dass die Beschlussfassung, das heißt Fragen des Abstimmungsmodus
und der Rechtsetzung bestimmter Bereiche in Teil III der Verfassung
vereinfacht geändert werden können. Das Besondere daran ist, dass der
Abstimmungsmodus der Verfassung ohne eine Regierungskonferenz abgeändert
werden darf. Auf diese Weise kann der Europäische Rat beispielsweise den
Übergang von der Einstimmigkeit zur qualifizierten Mehrheit im Ministerrat
und von einem besonderen zu einem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren
beschließen. Ausgenommen von diesem Verfahren sind Beschlüsse mit militärischen
und verteidigungspolitischen Bezügen. Der Europäische Rat darf den entsprechenden
Beschluss aber nur erlassen, wenn er zuvor die Zustimmung der
nationalen Parlamente eingeholt hat. Lehnt auch nur ein einziges nationales
Parlament ab, ist das Verfahren zu beenden. Schließlich muss der Europäische
Rat die Abänderung einstimmig treffen und auch das Europäische Parlament
muss seine Zustimmung erteilen.
Artikel 445: Vereinfachtes Änderungsverfahren betreffend die internen
Politikbereiche der Union
Artikel 445 sieht vor, dass auch die internen Politikbereiche der Union in Teil
III Titel III einem vereinfachten Änderungsverfahren unterliegen. Dies ist eine
neue Regelung im EU-Recht und ermöglicht genauso wie Artikel 444 Änderungen
der Verfassung ohne Einberufung einer Regierungskonferenz. Das vereinfachte
Änderungsverfahren gilt für den Binnenmarkt, die Wirtschafts- und
Währungspolitik, die so genannte Politik in anderen Bereichen 6 , den Raum der
Freiheit, der Sicherheit und des Rechts sowie für die Bereiche, in denen die
Europäische Union Unterstützungs-, Koordinierungs- oder Ergänzungsmaßnahmen
beschließen kann. 7 Im Fall dieser Art des vereinfachten Änderungsverfahrens
benötigt der Europäische Rat nicht die Zustimmung der nationalen
Parlamente. Auch das Europäische Parlament muss nur gehört werden.
Allerdings tritt auch hier der Beschluss des Europäischen Rates erst nach der
Zustimmung der Mitgliedstaaten in Kraft.
6
Zum Beispiel Landwirtschaft, Fischerei, Umwelt und Verbraucherschutz.
7
Das sind z.B. die Bereiche Gesundheitswesen, Industrie, Kultur, Tourismus, Jugend, Sport und
berufliche Bildung. Vgl. hierzu auch den Text von Christian Wenning und Florian Ziegenbalg
„Zuständigkeiten der Union“.
302 Berg

Allgemeine und Schlussbestimmungen
Artikel 437-448
Um den Bedenken bezüglich einer „schleichenden“ Kompetenzverschiebung
zugunsten der EU entgegenzuwirken, wird im letzten Absatz des Artikels
explizit verboten, dass eine derartige Änderung der Verfassung zu einer
Ausdehnung der der Union übertragenen Zuständigkeiten führt.
Artikel 446: Geltungsdauer
Nach Artikel 446 gilt die Verfassung auf unbegrenzte Zeit. Damit bringen die
Nationalstaaten zum Ausdruck, dass sie bereit sind, dauerhaft auf einen Teil
nationaler Souveränität zugunsten der Europäischen Union zu verzichten.
Artikel 447: Ratifikation und Inkrafttreten
Artikel 447 unterscheidet sich nicht von der bisherigen Form der Ratifizierung
von europäischen Verträgen. 8 Er legt fest, dass die Verfassung erst in Kraft tritt,
wenn sie in allen EU-Mitgliedstaaten gemäß den dort geltenden verfassungsrechtlichen
Vorschriften ratifiziert wurde. Frühestens tritt die Verfassung am
1. November 2006 in Kraft.
Die verschiedenen nationalen verfassungsrechtlichen Vorschriften sehen unterschiedliche
Verfahren vor. In allen Ländern ist eine Abstimmung im Parlament
vorgesehen, welche in einigen Mitgliedstaaten mit der Durchführung einer
Volksabstimmung gekoppelt ist.
In einer Erklärung zu den Schlussakten der Verfassung stellt die Regierungskonferenz
fest, dass der Europäische Rat sich mit dem Thema befassen muss,
wenn nach Ablauf von zwei Jahren nach Unterzeichnung der Verfassung vier
Fünftel der Mitgliedstaaten den Vertrag unterzeichnet haben und in einem oder
mehreren Mitgliedstaaten Schwierigkeiten bei der Ratifikation aufgetreten
sind.
Artikel 448: Verbindliche Fassungen und Übersetzungen
Artikel 448 legt fest, dass die Verfassung in die 21 EU-Amtsprachen authentisch
zu übersetzen ist. Neu hinzugefügt wurde die Regelung, wonach die
Verfassung zusätzlich zu den EU-Amtssprachen in jede weitere nationale
Amtssprache der Mitgliedstaaten übersetzt werden kann, zum Beispiel in
Spanien auch ins Baskische und Katalanische.
8
Vgl. Artikel 52 EU-Vertrag und Artikel 313 EG-Vertrag.
Berg 303

Artikel 437-448
Allgemeine und Schlussbestimmungen
Und zum Abschluss ein Referendum?
Auf den ersten Blick könnte man annehmen, dass die Allgemeinen und
Schlussbestimmungen einer Verfassung nicht mehr als formaltechnische
Zusatzdetails sind. So versteht es sich fast von selbst, dass mit dem Inkrafttreten
der Verfassung die bisherigen EU-Verträge aufgehoben, die
rechtliche Kontinuität und die Rechtsnachfolge gesichert sowie Übergangsregelungen
für bestimmte Organe festgelegt werden. 9 Ebenso wenig
überrascht der Hinweis auf den räumlichen und zeitlichen Geltungsbereich
und die Verbindlichkeit der Verfassung. 10 Diese genannten Regelungen
gleichen in ihrer politischen Bedeutung eher dem „Kleingedruckten“
eines Vertrages.
Im deutlichen Kontrast dazu stehen die ebenfalls hier geregelten Fragen
nach der Ratifikation sowie der zukünftigen Änderung der Verfassung. 11
Beide Fragen sind von großer politischer Tragweite und wurden bereits
während der Beratungen im Verfassungskonvent kontrovers diskutiert.
Insbesondere die Frage nach dem richtigen Verfahren der Ratifikation
verdient unsere größte Aufmerksamkeit, da sie letztendlich den Charakter
der Europäischen Union widerspiegelt. Sie gibt uns Aufschluss über die
Machtfrage in Europa, denn sie zeigt uns, wer über die grundlegendste
Entscheidung, das heißt über die Annahme der Europäischen Verfassung
befinden darf. Sind es die Bürgerinnen und Bürger Europas, die direkt
über die Annahme der Verfassung in einem Referendum entscheiden oder
sind es deren Repräsentativorgane, die Parlamente?
Warum kein Europäisches Referendum?
Nach der Unterzeichnung der Europäischen Verfassung am 29. Oktober
2004 durch die europäischen Staats- und Regierungschefs ist der europäische
Verfassungsgebungsprozess noch längst nicht abgeschlossen. Die
womöglich schwierigste Etappe steht erst noch bevor. Artikel 447 sieht
vor, dass die Verfassung frühestens zum 1. November 2006 in Kraft treten
kann, sofern sie von jedem EU-Mitgliedstaat nach dem in seiner Verfas-
9
Vgl. Artikel 437 bis 439.
10
Vgl. Artikel 440, 446 und 448.
11
Vgl. Artikel 443 bis 445 sowie 447.
304 Berg

Allgemeine und Schlussbestimmungen
Artikel 437-448
sung vorgeschriebenen Verfahren ratifiziert 12 , das heißt angenommen
wurde. 13 Da auch die Europäische Verfassung formal betrachtet ein völkerrechtlicher
Vertrag zwischen Staaten ist, „ein Vertrag über eine
Verfassung für Europa“, bedarf es der Vertragsratifizierung im Sinne
des Völkerrechts. Ratifizierung meint danach „die an die Partner eines
völkerrechtlichen Vertrags gerichtete Mitteilung eines Staates, dass der
Vertrag innerstaatlich in Kraft gesetzt worden ist.“ 14
Doch welche genauen Handlungsanweisungen lassen sich aus diesem
doch recht allgemein gehaltenen Artikel 447 ableiten? Konkret bedeutet
dies: Es bedarf in jedem einzelnen Mitgliedstaat der Zustimmung durch
das nationale Parlament. Über die rein parlamentarische Ratifizierung
hinaus sehen einige Verfassungen Volksabstimmungen vor. In der Mehrzahl
der EU-Mitgliedstaaten ist es aber keine juristische, sondern vor allem
eine politische Entscheidung, ob man die jeweilige nationale Verfassung
dahingehend verändert, den Weg für eine Volksabstimmung zu
eröffnen oder nicht. Diese in vielen Mitgliedstaaten juristisch unbestimmte
„Grauzone“ entfachte schon vor der Unterzeichung der Verfassung
im Oktober 2004 in ganz Europa intensive Debatten 15 über die
vermeintlich einfache Frage, warum eigentlich kein europäisches Referendum
über die Verfassung durchgeführt werde.
Dabei ist die Forderung nach mehr Demokratie in Europa, das heißt nach
einer größeren und effektiveren Beteiligung der europäischen Bürger am
EU-Integrationsprozess keineswegs neu. Bereits 1960 erklärte der damalige
französische Staatspräsident Charles de Gaulle: „Europe will be born
on the day on which the different peoples fundamentally decide to join. It
will not suffice for members of parliaments to vote for ratification. It will
require popular referendums, preferably held on the same day in all the
countries concerned.” 16 Ebenso sprach sich 1984 der italienische Vordenker
und Föderalist Altiero Spinelli dafür aus, eine Europäische Verfassung
unmittelbar durch die Bürger ratifizieren zu lassen. Und in diesem Sinne
betonte auch der Präsident des Verfassungskonvents Valéry Giscard
12
Der Begriff „Ratifizieren“ entstammt dem lateinischen Wort „ratificatio“, das so viel bedeutet
wie „Bestätigung“.
13
Artikel 447 unterscheidet sich damit im Kern nicht von der bisherigen Form der Ratifizierung
von europäischen Verträgen. Vgl. Artikel 52 EU-Vertrag und Artikel 313 EG-Vertrag.
14
Brockhaus 1992, 80.
15
Vgl. Maurer 2005.
16
Zitiert nach CONV 658/03, Annex, 3.
Berg 305

Artikel 437-448
Allgemeine und Schlussbestimmungen
d’Estaing gleich zu Beginn des Konvents in seiner Eröffnungsrede am 28.
Februar 2002, dass Verträge von Staaten beschlossen, eine Verfassung
jedoch von den Bürgern geschlossen werde. 17 Dabei konnte er sich auch auf
die Erklärung von Laeken berufen, in der die Notwendigkeit nach einer
politischen, bürgernäheren und demokratischeren Union ausdrücklich und
mehrfach gefordert wird.
Nach heutigem Kenntnisstand wird die Ratifikation der Verfassung aber
nur in zehn der 25 EU-Mitgliedstaaten durch ein Referendum erfolgen,
in den restlichen Ländern ratifizieren ausschließlich die Parlamente 18 –
so zum Beispiel auch in Deutschland, obwohl sich eine große Mehrheit
der Bevölkerung 19 und viele Verfassungsexperten 20 für ein Referendum
aussprechen.
Für eine Volksabstimmung spricht, dass ein EU-Verfassungsreferendum
eine einmalige historische Chance wäre, die Bürger „mitzunehmen“, das
heißt aktiv am europäischen Projekt zu beteiligen und damit aus der noch
vornehmlich elitengesteuerten Union eine „Union der Bürger“ zu machen.
Ein Referendum würde zudem eine breite öffentliche Debatte 21 und eine
groß angelegte Informationskampagne über die EU und die Verfassung mit
sich bringen. Für eine Volksabstimmung spricht darüber hinaus, dass die
Europäische Verfassung viele Änderungen bewirkt, die die Souveränität
der Mitgliedstaaten weiter beschneiden werden (z.B. durch weitere
Kompetenzabgaben an die Europäische Union). Erst eine direkte Zustimmung
der Bürger würde dafür eine angemessene Akzeptanzgrundlage und
Legitimität schaffen können.
Ferner überrascht die Forderung nach einem Referendum über die Europäische
Verfassung nicht, da es das allgemein übliche Verfahren ist, eine
Verfassung in Kraft zu setzen. Es entspricht der europäischen Rechtstradition
und dem Prinzip der Volkssouveränität, dass im Verfassungsgebungsprozess
die Bürger als so genannter „pouvoir constituant“ (verfassunggebende
Gewalt) auftreten. In der Praxis wird deshalb entweder die
verfassunggebende Versammlung direkt vom Volk gewählt oder die
17
SN 1565/02.
18
Vgl. hierzu die Tabelle zur Ratifikation im Text von Annett Jagiela in diesem Band.
19
Einige Umfrageergebnisse für Deutschland finden sich unter http://www.mehr-demokratie.
de/300.html (20.06.2005).
20
Vgl. den Aufruf von Staatsrechtslehrern für ein Referendum über die EU-Verfassung in
Deutschland, in: Juristische Wochenschrift 2004, Nr. 11, IV.
21
Vgl. Habermas 2001.
306 Berg

Allgemeine und Schlussbestimmungen
Artikel 437-448
Verfassung in einem Volksentscheid direkt vom Volk beschlossen. Da die
EU-Bürger keinerlei Gelegenheit hatten, die Mitglieder des Konvents
direkt zu bestimmen, scheint es geboten, die Verfassung der Europäischen
Union ihnen als dem eigentlichen Souverän zur Abstimmung vorzulegen.
Vor allem aber ist eine Verfassung aufgrund ihres Inhaltes den Bürgern
vorzulegen: Eine Europäische Verfassung ist sowohl von ihrer rechtlichen
und politischen Bedeutung als auch von ihrer Ausrichtung auf die Bürgerinnen
und Bürger 22 nicht mit den bisherigen Verträgen der EU/EG
gleichzusetzen. In einer Verfassung verständigen sich die Bürgerinnen
und Bürger über Inhalt, Grenzen, Organisation, Ausgestaltung und
Verteilung politischer Macht. Wenn die EU in Zukunft nicht mehr nur
eine Union der Staaten sein will, dann bedarf es der Legitimation des
Verfassungstextes durch die Bürgerinnen und Bürger selbst in einem
Referendum. Erst dann ist eine wirkliche Akzeptanz der Verfassung und
des europäischen Integrationsprozesses längerfristig zu erwarten.
Aus der Sicht derjenigen, die einem Referendum skeptisch gegenüberstehen,
besteht bereits eine hinreichende Legitimation durch Konvent und
Regierungskonferenz. 23 Außerdem sei eine Volksabstimmung nicht notwendig,
da die EU-Verfassung keine „echte“ Verfassung sei, sondern nur
ein internationaler Grundlagenvertrag, der nicht die Zustimmung des
Volkes benötige. Gleichzeitig sei es zu arbeits- und kostenintensiv, eine
erfolgreiche Bildungs- und Informationskampagne zu starten. Nicht zuletzt
wird an der Entscheidungskompetenz der Bürger gezweifelt und die Gefahr
gesehen, dass die Bürger letztlich nicht über die EU-Verfassung abstimmen,
sondern über den Türkeibeitritt, oder sie ihrer jeweiligen Regierung
einen Denkzettel für ihre Politik verpassen wollen. Des Weiteren bringen
die Gegner häufig ein strategisches Argument ein: Sie schätzen das Risiko
eines Scheiterns der Ratifizierungsphase durch ein negatives Abstimmungsergebnis
in einem Mitgliedstaat als sehr hoch ein. Ihrer Ansicht
nach verhindert ein Referendum eine zügige Ratifizierung und damit ein
fristgerechtes Inkrafttreten der Verfassung.
22
Artikel 1 der Verfassung nennt neben den EU-Mitgliedstaaten erstmals auch die EU-Bürger als
Quelle europäischer Souveränität.
23
Vgl. Altmaier 2003.
Berg 307

Artikel 437-448
Allgemeine und Schlussbestimmungen
Was passiert nach einem negativen Referendum?
Prinzipiell wäre das Ratifikationsverfahren gescheitert, wenn ein Mitgliedstaat
die Europäische Verfassung nicht annimmt. Denn, wie oben
gezeigt, sehen die Schlussbestimmungen zur Ratifikation weiterhin die
Einstimmigkeit, das bedeutet die Zustimmung aller Mitgliedstaaten vor.
Die Durchführung eines Referendums unterscheidet sich im Ergebnis
nicht vom parlamentarischen Ratifikationsverfahren. So könnte die Verfassung
ebenso wenig in Kraft treten, wenn auch nur ein Parlament, zum
Beispiel der polnische Sejm, gegen die Verfassung stimmte. 24 Dennoch
würde niemand auf die Idee kommen, das parlamentarische Ratifikationserfordernis
in Frage zu stellen.
In der der Verfassung angefügten Erklärung Nr. 30 liest man hierzu: Sollten
zwei Jahre nach Unterzeichnung bereits vier Fünftel der Staaten die
Verfassung ratifiziert haben, „aber in einem der Mitgliedstaaten oder mehreren
Mitgliedstaaten Schwierigkeiten bei der Ratifikation aufgetreten
sein“ sein, „so befasst sich der Europäische Rat mit der Frage“. Hierbei
handelt es sich um eine verbriefte Einladung an alle Mitgliedstaaten, sich
mit denjenigen Ländern 25 zu beraten, in denen die Annahme der Verfassung
abgelehnt wurde. Bei einem solchen Treffen würde man um eine
politische Lösung ringen, denn dieser Absichtserklärung liegt keine handlungsanweisende
Rechtskraft zugrunde, mit der das Prinzip der Einstimmigkeit
eingeschränkt werden könnte. Wie eine solche politische Lösung
aussehen könnte, weiß niemand, und von offizieller Regierungsseite wird
immer wieder betont, dass es keinen „Plan B“ gäbe. 26
Ein Stocken des Ratifikationsprozesses aufgrund eines negativen Referendums
würde Europa wohl in eine Krise führen. Es wäre nicht gelungen,
die Bürger von der Verfassung zu überzeugen und die EU müsste
weiterhin auf der Basis des Vertrages von Nizza arbeiten. Allerdings
könnte eine solche Krise auch die Chance dazu bieten, aus den vergangenen
Fehlern zu lernen, einen neuen demokratischeren und transparenter
organisierten Konvent einzusetzen und den Verfassungstext zu überarbeiten.
Die durch die Ablehnung sichtbar gewordenen Schwachstellen des
europäischen Projekts könnten dann gezielter angegangen werden. In die-
24
Verschiedene Studien sehen die Zustimmung des polnischen und tschechischen Parlaments als
gefährdet an. Vgl. Kurpas/Incerti/Schönlau 2005.
25
Es dürften höchstens vier Staaten sein, die die Verfassung noch nicht ratifiziert haben.
26
Vgl. Thalmaier 2005.
308 Berg

Allgemeine und Schlussbestimmungen
Artikel 437-448
sem Zusammenhang wird zum Beispiel vorgeschlagen, die Verfassung zu
„verschlanken“, indem man den unübersichtlichen und schwer zu vermittelnden
Teil III aus der Verfassung herausnimmt. 27 Bei einer grundlegenden
Veränderung der Verfassung müsste man allerdings den gesamten
Ratifikationsprozess neu aufrollen.
Die Erfahrungen der europäischen Integrationsgeschichte zeigen aber
auch, dass ein einzelnes negatives Referendum noch nicht das Ende des
Ratifikationsprozesses bedeuten muss, da in den Mitgliedstaaten – so
geschehen 1993 in Dänemark und 2002 in Irland – zweimal über EU-
Vertragsrevisionen abgestimmt werden kann. Dabei wurden für die
zweite Abstimmung bestimmte Änderungen am Text vorgenommen, die
den entsprechenden Staaten Ausnahmen (so genanntes Opting-out) einräumen.
28
Zweitens wäre es theoretisch auch möglich, dass ein Staat, der der Verfassung
nicht zustimmt, aus der EU austritt, um die anderen Länder nicht an
einer tieferen Integration zu hindern. Umgekehrt, so schlägt der französische
Außenminister Michel Barnier vor, könnten aber auch bei einer Ablehnung
in einem oder zwei Staaten die restlichen 23 oder 24 Staaten austreten
und „außerhalb der Unionsverträge in einer neuen Konstruktion“ 29
kooperieren. Keine dieser Optionen wurde bislang praktiziert, denn sie
verstoßen gegen die nach wie vor gültigen Regel der Einstimmigkeit. Ein
Austrittsrecht ist erst in der neuen Verfassung vorgesehen, also erst
anwendbar, wenn die Verfassung ratifiziert ist. 30 Wenn ein Mitgliedstaat
jedoch freiwillig aus der EU austreten möchte, wird man ihn allerdings
kaum davon abhalten können. Barniers Plan gibt bereits einen Vorgeschmack
darauf, wie ein „Plan B“ aus Sicht der Regierungsvertreter aussehen
könnte.
Verfassungsänderungen ohne parlamentarische Ratifikation?
In Zukunft bedürfen Verfassungsänderungen im Normalfall auch weiterhin
der einstimmigen Ratifikation aller Mitgliedstaaten. Es gibt jedoch
auch Ausnahmen: Die Verfassung enthält im Unterschied zu den bisherigen
Verträgen zwei als Passarelle bezeichnete Möglichkeiten, Teile der
27
Vgl. Spinant 2005.
28
Diese Ausnahmeregelungen wurden über spezielle Erklärungen geregelt, so dass der
Vertragstext unangetastet bleibt.
29
Michel Barnier zitiert nach Vannahme 2004.
30
Vgl. zum Austrittsrecht den Text von Florentina Bodnari in diesem Band.
Berg 309

Artikel 437-448
Allgemeine und Schlussbestimmungen
Verfassung ohne das bisherige Erfordernis der Einstimmigkeit und der
Ratifikation abzuändern. Da wäre zunächst das „vereinfachte Änderungsverfahren“,
mit dem ermöglicht wird, einerseits vom Einstimmigkeitsprinzip
zur qualifizierten Mehrheit und andererseits vom besonderen zum
ordentlichen Gesetzgebungsverfahren überzugehen. 31 Voraussetzung ist ein
einstimmiger Beschluss des Europäischen Rates und die Zustimmung des
Europäischen Parlamentes. Jedes nationale Parlament hat ein Vetorecht.
Ein nationales Referendum – wie es bei Vertragsreformen in einigen
Mitgliedstaaten sogar vorgeschrieben ist – wäre aber nicht nötig. So könnte
beispielsweise der Übergang zu Mehrheitsentscheidungen im Bereich
der GASP vereinfacht vollzogen werden.
Die zweite Möglichkeit ist das so genannte „vereinfachte Änderungsverfahren
betreffend die internen Politikbereiche der Union“ 32 . Danach ist es
möglich, 154 der 321 Bestimmungen des Teils III der Verfassung (ausgenommen
sind vor allem die GASP und die institutionellen Bestimmungen)
ohne eine Regierungskonferenz und ohne Zustimmung des Europäischen
Parlaments zu ändern, sofern es dabei nicht zu einer Ausdehnung der
Zuständigkeiten der Union kommt. Alle Mitgliedstaaten müssen einem solchen
einstimmigen Ratsbeschluss zustimmen. Im Unterschied zum ordentlichen
Verfassungsänderungsverfahren 33 wird nicht von „Ratifikation“,
sondern lediglich von „Zustimmung“ gesprochen. Es bleibt daher unklar,
ob für eine Verfassungsänderung die Zustimmung der nationalen
Parlamente bzw. durch ein Referendum erforderlich ist.
Ausblick
Es wird deutlich, dass die Verfassung ihre schwierigste Feuerprobe erst
noch zu bestehen hat, da die Ratifizierungsphase gemäß Artikel 447 noch
lange nicht abgeschlossen ist. Dies ist keine einfache Situation, denn es
ähnelt einer „Herkulesaufgabe“, die Mehrheit der Europäer von der Verfassung
zu überzeugen. Dazu gibt es jedoch keine Alternative, denn eine
Verfassung ist erst dann eine Verfassung, wenn sie vom Souverän, den
Bürgerinnen und Bürgern getragen wird. Zweitens kann die europäische
Verfassung ohne die Einbeziehung der Bürger nicht erreichen, was sie laut
der Erklärung von Laeken erreichen sollte: Europa demokratischer und
31
Artikel 444.
32
Artikel 445.
33
Artikel 443.
310 Berg

Allgemeine und Schlussbestimmungen
Artikel 437-448
bürgernäher zu machen. Solange Europa die Bürger nur in der Zuschauerrolle
duldet, werden Ablehnung und Europamüdigkeit in der Bevölkerung
weiter zunehmen. Umgekehrt gilt: Ein europäisches Referendum über die
Verfassung ist eine auf absehbare Zeit nicht wiederkehrende Chance, die
Bürger am Bau des vereinten Europas zu beteiligen und damit in Europa ein
Fundament im Sinne einer transnationalen Demokratie zu schaffen. Dieses
fundamentale Anliegen hat der Europäische Rat am 18. Juni 2004 nur halbherzig
behandelt und den einzelnen Mitgliedstaaten überlassen. 34 Man hat
es verpasst, die Ratifikation europaweit zu koordinieren. Anstatt eine
Abstimmung aller Unionsbürger am gleichen Tage zu organisieren, stimmt
nur etwas mehr als die Hälfte der Unionsbürger in nationalen Referenden
ab. Den anderen Unionsbürgern bleibt dieses grundlegende Mitbestimmungsrecht,
direkt abzustimmen, gänzlich verwehrt.
Sollte es dazu kommen, dass der Verhandlungstext neu verhandelt werden
muss, dann darf man sich nicht erneut die Chance entgehen lassen, alle
Unionsbürger über die Verfassung entscheiden zu lassen. In diesem Falle
sollte von vornherein klar sein, dass der neu auszuhandelnde Text sich
einem europaweiten Referendum stellen muss. Damit würden die politisch
Verantwortlichen von Anfang an stärker gezwungen sein, auf die Verständlichkeit
und Vermittelbarkeit des Verfassungstextes zu achten – eine
elementare Voraussetzung, um die Bürgerinnen und Bürger für die Verfassung
langfristig zu gewinnen und Europa auf eine stabile Grundlage zu
stellen.
Literatur: Abromeit, Heidrun (2002): Wozu braucht man Demokratie? Die postnationale
Herausforderung der Demokratietheorie – Opladen. Altmaier, Peter (2003): Ein würdiges
Verfahren für einen großen Vertrag, in: Dokumente 2003/05, S. 1–4. Habermas, Jürgen
(2001): Warum braucht Europa eine Verfassung?, in: DIE ZEIT vom 08.06.2001. Kurpas,
Sebastian/Incerti, Marc/Schönlau, Justus (2005): What Prospects for the European
Constitutional Treaty? Monitoring the Ratification Debates – Results of an EPIN Survey of
National Experts, unter: www.epin.org/pdf/WP12_KurpasIncertiSchoenlau.pdf (20.06.2005).
Maurer, Andreas et al. (2005): Ratifikationsverfahren zum EU-Verfassungsvertrag, Stiftung
Wissenschaft und Politik – Berlin. Spinant, Dana (2005): What to do if the French vote „Non“,
in: European Voice vom 14.04.2005, S. 7. Thalmaier, Bettina (2005): Optionen für einen
Fall B für den Fall des Scheiterns der Ratifikation des Verfassungsvertrages, CAP-Working-Paper.
Vannahme, Joachim Fritz (2004): Aus eins macht zwei, oder: Europa vor der Sezession, in:
DIE ZEIT, Nr. 36 vom 26.08.2004.
34
Vgl. Erklärung der Staats- und Regierungschefs Nr. 30.
Berg 311

Autorinnen und Autoren
Moritz Alt, geboren 1976 in Berlin,
studierte Rechtswissenschaften in Potsdam
und Berlin und kam über seine
Arbeit im Europaausschuss des Deutschen
Bundestages zu dem Buchprojekt.
Carsten Berg, geboren 1975 in Freiburg
im Breisgau, ist Diplom-
Politikwissenschaftler und war für
Mehr Demokratie e.V. im Verfassungskonvent
tätig. Derzeit arbeitet er für
democracy international in Brüssel und
ist Lehrbeauftragter an der Universität
Potsdam.
Stefan Evers, geboren 1979 in
Herdecke/Ruhr, studiert Rechtswissenschaften
mit Schwerpunkt Europa- und
Völkerrecht an der Universität Potsdam
und ist seit 2002 Mitarbeiter von
MdB Werner Kuhn. Seit 2003 übt er
daneben selbständig verschiedene Beratungstätigkeiten
aus und arbeitete zudem
für den ehemaligen Regierungssprecher
Friedhelm Ost sowie für den
Landrat des Kreises Paderborn und den
Europaparlamentarier Elmar Brok.
Ann-Kathrin Fischer, geboren 1977
in Bückeburg, studierte Politikwissenschaften
an der Universität Potsdam
und in Frankreich, arbeitete im Europäischen
Parlament und ist derzeit für
den Deutschen Bundesjugendring tätig.
Ihr Buch „Legitimation der Europäischen
Union durch eine Verfassung?“
erschien 2004 beim LIT Verlag.
Dr. Lutz Hager, geboren 1973 in
Hamburg, studierte Politik- und Sozialwissenschaften
in Göttingen, am
Amherst College, an der Freien Universität
Berlin sowie am Institut
d'Etudes Politiques in Paris (Sciences
Po). Er hat über direkte Demokratie
promoviert, war von 2003–2004 Bundesvorsitzender
der Jungen Europäischen
Föderalisten e.V. und arbeitet
derzeit als Unternehmensberater.
Dr. Florentina Harbo, geboren 1977
in Kiew, ist Politologin, machte ihren
Master in European and International
Studies in Nizza und Berlin, promovierte
an der Freien Universität Berlin
über vergleichenden Föderalismus und
die EU, ist dort am Otto-Suhr-Institut
Dozentin und forscht derzeit über „Das
Austrittsrecht – ein aföderales Prinzip?“.
Ihr Buch „Towards a European
Federation? EU in the Light of Comparative
Federalism“ erscheint 2005 (Nomos
Verlagsgesellschaft).
Annett Jagiela, geboren 1977 in Görlitz,
studierte Journalismus und Politikwissenschaften
(Schwerpunkte: EU
und USA) in West Palm Beach (USA),
Berlin und Prag. Sie absolvierte Praktika
im Deutschen Bundestag, der
Landesvertretung Sachsen in Berlin,
beim Council on Foreign Relations in
Washington DC. und arbeitete als freie
Journalistin für die Sächsische Zeitung.
Georg Kristian Kampfer, geboren
1975 in Ankara, Doktorand, studierte
Rechts- sowie Politikwissenschaft mit
Europabezug an den Universitäten
Göttingen, Bonn, Potsdam und Speyer.
Er war zunächst bei europa-digital.de
und dann als Rechtsreferendar in der
Ständigen Vertretung Deutschlands bei
312

Autorinnen und Autoren
der Europäischen Union in Brüssel
zuständig für Fragen zur Europäischen
Verfassung.
Beatrice Kolp, geboren 1978 in Berlin,
studierte Politik, Literatur und Linguistik
in Rostock sowie Potsdam, arbeitete
als Mitarbeiterin von MdB Jörg
Vogelsänger, als Nachrichtenredakteurin
bei n-tv sowie bei CNN in Berlin
und Washington und ist derzeit Journalistin
und Juniorberaterin in einer
PR-Agentur in Berlin.
Stephan Korte, geboren 1977 in
Bielefeld, ist Diplom-Jurist und derzeit
Rechtsreferendar, studierte Rechtswissenschaften
mit den Schwerpunkten
Rechtsphilosophie, Staats- und
Verfassungsrecht, Europa- und Völkerrecht
in Frankfurt am Main. Er ist stellvertretender
Kreisvorsitzender der JEF
Frankfurt am Main.
Jan Kreutz, geboren 1980 in Berlin,
studiert Politikwissenschaft an der
Freien Universität Berlin, war bis 2003
Vizepräsident der JEF Europe und ist
heute Mitglied des Vorstands des Europäischen
Jugendforums. Er nahm als
Zuschauer regelmäßig an den Konventssitzungen
teil und warb für die
JEF für eine föderalistische Verfassung.
Tina Löffelsend, geboren 1978 in
Düsseldorf, studierte Politikwissenschaft
in Berlin und Washington DC.
Sie arbeitete als Wissenschaftliche
Mitarbeiterin im Deutschen Bundestag
und ist derzeit im Europäischen
Parlament tätig.
Anna Lührmann, geboren 1983 in
Lich, Studentin an der FernUni Hagen,
war Mitglied des Jugendkonventes in
Brüssel und ist als Abgeordnete des
Deutschen Bundestages Mitglied im
Haushaltsausschuss. Bis zum Sommer
2002 hat sie für Bündnis 90/Die
Grünen im Ausschuss für die Angelegenheiten
der Europäischen Union
den Verfassungsprozess begleitet.
Nicole Meßmer, geboren 1978 in
Scherzingen (Schweiz), ist Mitarbeiterin
der Europaabgeordneten Rebecca
Harms. Die ehemalige stellvertretende
Bundesvorsitzende und Pressesprecherin
der Jungen Europäischen Föderalisten
e.V. machte im letzten Jahr ihr
Diplom in Politikwissenschaften an
der Freien Universität in Berlin. Ihre
Schwerpunkte sind Europa- und Entwicklungspolitik.
Luise Papcke, geboren 1984 in
Münster, studiert Politikwissenschaft
an der Freien Universität Berlin und
ist stellvertretende Bundesvorsitzende
der Jungen Europäischen Föderalisten
e.V.
Tamara Ritter, geboren 1974 in Hamburg,
studierte Politikwissenschaft an
der Universität Potsdam und am
Institut d’Etudes Politiques in Paris
(Sciences Po). Sie arbeitete im
Deutschen Bundestag und in der französischen
Assemblée Nationale und ist
seit mehreren Jahren bei der Heinrich-
Böll-Stiftung tätig.
Dr. Reinhard Ruge, LL.M., geboren
1974 in Berlin, ist Syndikusanwalt in
der Kartellrechtsabteilung der Deutsche
Bahn AG. Er studierte Rechtswissenschaften
an den Universitäten Passau,
Jena und London, war Lehrbeauftragter
für Europarecht an der Uni-
313

Autorinnen und Autoren
versität Jena und veröffentlichte zahlreiche
Beiträge zum Europarecht.
Sebastian Peter Sass, geboren 1974
in Hamburg, Jurist, arbeitete als Projektleiter
„Europäische Wirtschaftsund
Währungsunion“ in der Verbraucherzentrale
Hamburg und als Mitarbeiter
beim Wissenschaftlichen
Dienst des Deutschen Bundestages.
Derzeit ist er Sekretär für internationale
Angelegenheiten im Parlament
der Finnischen Republik.
Annegret Katharina Schäfer, geboren
1977 in Koblenz, studierte Volkswirtschaftslehre
an der Dublin City
University (DCU) und an der Universität
Trier.
Marc Schreiner, Ass. iur., LL.M.
(Europäische Integration), geboren
1974 in Mainz, studierte Rechtswissenschaften
an den Universitäten
Mainz und Dresden und arbeitete zunächst
im Europäischen Parlament
sowie im Landtag von Rheinland-
Pfalz. Jetzt ist er bei einer Unternehmensberatung
in Brüssel tätig.
Tobias Schwab, geboren 1981 in Göppingen,
studiert an der Freien Universität
Berlin Politikwissenschaft, war
1996–2001 freier Autor der Neuen
Württembergischen Zeitung Göppingen,
nach zwei Praktika bei der Parlamentarischen
Staatssekretärin beim
Bundesminister des Inneren Ute Vogt,
MdB, arbeitet er heute neben seinem
Studium im Bundestagsbüro der Parlamentarischen
Staatssekretärin bei der
Bundesministerin für Gesundheit und
Soziale Sicherung Marion Caspers-
Merk, MdB.
Jan Seifert, geboren 1979 in Pinneberg,
studierte Sozialwissenschaften
an der Berliner Humboldt-Universität
und Staatswissenschaften in Uppsala.
Von 2002–2003 war er Bundesvorsitzender
der Jungen Europäischen
Föderalisten e.V. und arbeitet heute
als Consultant und politischer Assistent.
Julia Strese, licenciée en droit, geboren
1976 in Karlsruhe, studierte
Rechtswissenschaften in Heidelberg
und Montpellier. Als Mitarbeiterin am
Heidelberger Institut für deutsches
und europäisches Gesellschafts- und
Wirtschaftsrecht sowie in ihrer Dissertation
beschäftigte sie sich mit europarechtlichen
Fragestellungen und verbrachte
als Referendarin am Berliner
Kammergericht eine Stage bei der
Generaldirektion Wettbewerb der Europäischen
Kommission.
Christian Wenning, geboren 1974 in
Münster/Westfalen, Politologe (M.A.),
ist Bundesvorsitzender der Jungen
Europäischen Föderalisten e.V. und
arbeitet als Wissenschaftlicher Mitarbeiter
im Deutschen Bundestag.
Florian Ziegenbalg, geboren 1977 in
Wiesbaden, ist Stipendiat am College
of Europe in Brügge. Er studierte Politik-
und Rechtswissenschaften sowie
Geschichte mit dem Regionalschwerpunkt
„Europa“ an der Universität
Tübingen und war Mitarbeiter im
Arbeitsstab „Konvent“ des Staatsministeriums
Baden-Württemberg. Als
stellvertretender Bundesvorsitzender
der Jungen Europäischen Föderalisten
e.V. kümmert er sich um programmatische
Fragen.
314

Danksagung
Wir danken
Bernd Hüttemann und der Europa-Union Deutschland, Christian Wenning
und dem Bundesvorstand der Jungen Europäischen Föderalisten sowie
Jochen Rummenhöller und dem Deutschen Bundesjugendring für das
Fundament, auf dem dieses Buch entstanden ist; dem beim W. Bertelsmann
Verlag für Erwachsenenbildung und den Bereich „Politik“ zuständigen
Ansgar Scholl für die zahlreichen E-Mails, Telefonate, Gespräche in Berlin
und seine Geduld; der Lektorin Barbara Neises und der Produktmanagerin
Sonja Rosenberg für die professionelle Umsetzung unserer Gestaltungswünsche
und die Sorgfalt; Stefan Göbel für den Aufbau und die Betreuung
der Homepage www.verfassung-europa.de zu diesem Buch; Professor
Jürgen Meyer für die Durchsicht der Texte zur Grundrechtecharta; Silvia
Pernice für die Durchsicht des Glossars; für Informationen über die Praxis
der Europäischen Verteidigungspolitik Herrn Fregattenkapitän Karl
Michael Setzer; für Informationen zum Alltag im Ministerrat dem Leiter
der Abteilung Finanzen in der Ständigen Vertretung der Bundesrepublik
Deutschland bei der Europäischen Union Herrn Wilhelm Rißmann;
Dr. Richard Himmer, Jutta Mues, Lars Bosselmann, Georg W. Kampfer,
Nina Florack, Silke Bigalke und Hella Berg für die Überprüfung der Texte
auf Verständlichkeit sowie für eine erste Bewertung des Gesamtkommentars
Dr. Michael Kambeck, Percy Ehlert und Wolfram von Heynitz.
Für die Arbeit in der Redaktionsleitung zu diesem Buch danken wir Moritz
Alt für sein großes Engagement und ganz besonders Ann-Kathrin Fischer
für ihren unschätzbaren Einsatz bei der verlässlichen und einwandfreien
Umsetzung dieses Buchprojektes.
315

Glossar
Glossar
Das Amt des Außenministers der Union wird durch die ➞ Europäische Verfassung
geschaffen. Er soll von den Staats- und Regierungschefs ernannt werden
und die ➞ Europäische Union in außenpolitischen Belangen vertreten. Der
Außenminister ist zugleich Vizepräsident der Kommission und sitzt im Ministerrat
allen Außenministern der Mitgliedstaaten vor. Bei seiner Arbeit kann er
sich auf einen ➞ Europäischen Auswärtigen Dienst stützen.
Die Einheitliche Europäische Akte, kurz EEA, wurde von den damals zwölf
Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft im Februar 1986 beschlossen
und trat am 1. Juli 1987 in Kraft. Ihr Ziel war es, einen europaweit einheitlichen
Binnenmarkt bis Ende 1993 zu schaffen. Dieses Ziel wurde durch den Abbau
von Handelsbarrieren zwischen den Mitgliedstaaten erreicht. Die Schaffung
von europaweit einheitlichen Regeln wurde durch die Verträge von ➞ Maastricht
(1993), ➞ Amsterdam (1999) und ➞ Nizza (2003) weiter vorangetrieben.
Darauf folgt nun die ➞ Europäische Verfassung.
Eurojust ist eine europäische Koordinierungsstelle, die die Zusammenarbeit
der Strafverfolgung zwischen Mitgliedstaaten der ➞ Europäischen Union verbessert.
Das Tätigkeitsfeld umfasst schwere Straftaten, die die EU oder mindestens
zwei Mitgliedsstaaten betreffen. Die Arbeit von Eurojust basiert auf
den Informationen und den Tätigkeiten der nationalen Strafverfolgungs- und
Ermittlungsbehörden sowie ➞ Europol.
Der erst mit Inkrafttreten der ➞ Europäischen Verfassung arbeitsfähige Europäische
Auswärtige Dienst, kurz EAD, wird die Arbeit des neuen ➞ Europäischen
Außenministers unterstützen. In dem europäischen Außenministerium
werden Beamte der ➞ Europäischen Kommission, des ➞ Ministerrates und der
nationalen diplomatischen Dienste in regionalen und fachlichen Abteilungen
gemeinsam arbeiten. Die Auslandsvertretungen der Europäischen Kommission
werden voraussichtlich zu EU-Botschaften.
Der Europäische Gerichtshof, kurz EuGH, ist ein unabhängiges Organ der
Europäischen Union mit Sitz in Luxemburg, dem ein Richter je Mitgliedstaat
angehört, zur Zeit sind es also 25 Richter. Der EuGH wendet das europäische
Recht auf die ihm vorgetragenen Fälle an und legt dieses aus, um problematische
Rechtslagen zu klären. Da er durch seine oft pro-europäische Vertragsauslegung
eine europafreundliche Rechtsfortbildung betreibt, wird er als „Motor der
Integration“ bezeichnet. Der EuGH wird seit 1989 vom Gericht erster Instanz
unterstützt. Die ➞ Europäische Verfassung erleichtert Bürgern und Unternehmen
die Klage auch in Fällen, in denen sie nicht selbst betroffen sind.
316

Glossar
Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte, kurz EGMR, ist ein
Organ des ➞ Europarates mit Sitz in Straßburg. Der EGMR ist zuständig für
Klagen bei Verstößen gegen die ➞ Europäische Konvention zum Schutze der
Menschenrechte und Grundfreiheiten.
Ein europäisches Organ, das die Interessen der gesamten EU wie eine
Europäische Regierung vertritt und wahrt, ist die Europäische Kommission
mit Sitz in Brüssel. Sie ist der Motor der ➞ Europäischen Union, denn sie
schlägt Rechtsvorschriften, politische Maßnahmen und Aktionsprogramme vor
und ist für die Umsetzung der
Beschlüsse des ➞ Europäischen
Parlaments und des ➞
Ministerrates verantwortlich.
An ihrer Spitze steht der Kommissionspräsident.
Unter ihm
befinden sich zahlreiche
Generaldirektionen, denen jeweils
wieder ein Kommissar
oder eine Kommissarin aus
einem Mitgliedsland vorsteht.
Die ➞ Europäische Verfassung
sieht die Wahl des Kommissionspräsidenten durch das ➞ Europäische
Parlament und die Schaffung eines Europäischen Außenministers als
Vizepräsidenten der Kommission vor.
Die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und
Grundfreiheiten, kurz EMRK, ist ein völkerrechtlicher Vertrag, der von den
Mitgliedern der internationalen Organisation ➞ Europarat am 4. November
1950 in Rom unterzeichnet wurde und am 3. September 1953 in Kraft trat.
Die Konvention enthält Grundrechte, welche vor dem ➞ Europäischen
Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg direkt eingeklagt werden können.
Die EMRK wurde von allen Mitgliedstaaten der ➞ Europäischen Union angenommen.
Das Europäische Parlament, kurz EP, tagt in Straßburg und Brüssel. Die Mitglieder
des EPs wurden das erste Mal bei der Europawahl 1979 auf fünf Jahre
direkt von den Bürgern gewählt. Sie sollen die Interessen der Bürger in der
Europäischen Union vertreten. Dazu sind sie gemeinsam mit dem Ministerrat
an der europäischen Rechtsetzung beteiligt. Sie verabschieden, genehmigen
und überwachen – den jährlichen Haushaltsplan der EU, kontrollieren die
Arbeit der ➞ Europäischen Kommission, wobei sie die Kommission zum
Rücktritt auffordern können.
317

Glossar
Mit Inkrafttreten der ➞
Europäischen Verfassung
wählen sie den Kommissionspräsidenten.
Derzeit
kommen im EP 732
Abgeordnete (davon 99
aus Deutschland) in unterschiedlichen
Länder übergreifenden
Fraktionen zusammen.
Die Entstehung
von europäischen Parteien
ist in ihren Anfängen.
Bei dem Europäischen Rat handelt es sich um die Treffen aller Staats- und
Regierungschefs der EU-Mitgliedstaaten. Sie legen unter Mitwirkung des
Präsidenten der Europäischen Kommission die Ziele und Prioritäten der europäischen
Politik fest und beschließen Änderungen des ➞ Primärrechts. Die
Treffen finden mindestens zweimal pro Jahr, nach der ➞ Europäischen
Verfassung sogar vierteljährlich, in der Regel in Brüssel statt. Der Europäische
Rat ist nicht dasselbe EU-Organ wie der ähnlich klingende Rat der
Europäischen Union (➞ „Ministerrat“).
Eine Europäische Staatsanwaltschaft kann ausgehend von ➞ Eurojust eingerichtet
werden. Hierzu bedarf es eines Europäischen Gesetzes, das der
Ministerrat einstimmig nach Zustimmung des Europäischen Parlamentes
beschließen kann. Die Anklage würde vor den nationalen Gerichten erfolgen.
Die Einrichtung einer EU-Staatsanwaltschaft ist bislang an dem Veto Großbritanniens
gescheitert.
Die Europäische Zentralbank mit Sitz in Frankfurt am Main und die Zentralbanken
der 25 EU-Mitgliedstaaten bilden zusammen das Europäische System
der Zentralbanken, kurz ESZB. Die Aufgaben des ESZB bestehen darin, die
Geldpolitik der Gemeinschaft festzulegen und auszuführen, die Währungsreserven
der Mitgliedstaaten zu halten und zu verwalten sowie das reibungslose
Funktionieren der Zahlungssysteme zu fördern und zu überwachen. Ziel
des ESZB ist es, die Preisstabilität in der ➞ Europäischen Union sicherzustellen
und ohne Beeinträchtigung dieses Ziels ➞ die EU bei ihrer Wirtschaftspolitik
zu unterstützen.
Die Europäische Union, kurz Union oder EU, ist ein Zusammenschluss europäischer
Staaten, die das Ziel verfolgen, den Frieden, europäische Werte und
das Wohlergehen ihrer Völker zu fördern. Die EU wurde durch den ➞ Vertrag
318

Glossar
von Maastricht (1993) gegründet. Der erste Baustein des Hauses „Europäische
Union“ wurde jedoch bereits im Jahr 1950 gelegt, als der französische
Außenminister Robert Schumann unter dem Eindruck der Folgen des Zweiten
Weltkrieges die Gründung der „Europäischen Gemeinschaft für Kohle und
Stahl“ vorschlug. Mit ihr wurde die Eisen- und Stahlindustrie, einst Motor der
Rüstungsproduktion, von sechs europäischen Staaten (Belgien, Frankreich,
Deutschland, Italien, Luxemburg und den Niederlanden) unter die Kontrolle
einer unabhängigen ➞ Europäischen Kommission gestellt. Die EU-Mitgliedstaaten
haben inzwischen zahlreiche weitere Organe eingerichtet, durch
die sie Angelegenheiten auf europäischer Ebene regeln. Die EU hat eine eigene
Flagge, eine Hymne, einen Leitspruch, eine Währung und einen eigenen
Feiertag. Mit dem Inkrafttreten der → Europäischen Verfassung bekommen die
Unionsbürger auch europäische Grundrechte. Die EU ist kein neuer Staat, welcher
an die Stelle der bestehenden Staaten tritt. Sie ist aber mehr als eine internationale
Organisation wie die NATO oder die Vereinten Nationen. Die Unterscheidung
zwischen einem europäischen Staatenverbund und einem europäischen
Bundesstaat wird jedoch zukünftig immer schwerer.
Die Europäische Verfassung hebt alle bestehenden europäischen Verträge auf.
Erarbeitet wurde sie von dem ➞ Verfassungskonvent und einer anschließenden
➞ Regierungskonferenz. Am 29. Oktober 2004 unterschrieben die Staats- und
Regierungschefs der ➞ Europäischen Union die Verfassung. Sie stärkt die
Handlungsfähigkeit der Union, gibt den Bürgern neue Grundrechte und baut
den Parlamentarismus in Europa aus: Das ➞ Europäische Parlament erhält
mehr Mitwirkungsmöglichkeiten, der Deutsche Bundestag und der Bundesrat
können vor dem Europäischen Gerichtshof klagen, wenn die EU unrechtmäßig
nationale Aufgaben übernimmt. Die Verfassung stärkt die direkte Demokratie:
1.000.000 Bürger können die ➞ Europäische Kommission auffordern, für sie
ein Gesetz zu erarbeiten. Die Verfassung macht die Europäische Union verständlicher:
Sie führt vier europäische Verträge zusammen und verwendet an
vielen Stellen einfache Begriffe. Ein Novum sind auch die Ämter eines
Präsidenten und eines ➞ Außenministers der EU. Die Europäische Verfassung
tritt frühestens Mitte 2007 in Kraft, wenn sie bis dahin von allen Mitgliedstaaten
angenommen wurde.
Die europäische Polizeibehörde Europol wurde 1995 durch einen völkerrechtlichen
Vertrag geschaffen, um die polizeiliche Zusammenarbeit in Europa zu
verbessern. War Europol bislang nur durch ihre Informationssammlungs- und
-analyseaufgaben bekannt, gibt es in der Verfassung eine Rechtsgrundlage,
durch die der Gesetzgeber Europol operative Befugnisse einräumen kann.
Nach dem Prinzip des Föderalismus gibt es in einem Gemeinwesen mehrere
Ebenen, die jeweils selbstständig politische Entscheidungen treffen. Auf die
➞ Europäische Union angewandt bedeutet dies, dass politische Macht zwar
319

Glossar
gemeinsam auf europäischer Ebene ausgeübt, gleichzeitig aber den Mitgliedstaaten
Autonomie zugestanden wird. Föderalismus begrenzt Machtmissbrauch,
integriert Minderheiten und löst Probleme mit größtmöglicher
Beteiligung der Menschen.
Im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, kurz GASP, ist
der ➞ Ministerrat zuständig. Die Außenminister der EU-Mitgliedstaaten arbeiten
dort zusammen, um eine außenpolitisch handlungsfähige ➞ Europäische
Union zu schaffen, die internationale Verantwortung übernimmt. Damit die EU
nach außen mit einer Stimme spricht, wurde das Amt des Hohen Vertreters der
GASP (derzeit Javier Solana) geschaffen. Dieser wird mit der ➞ Europäischen
Verfassung zum ➞ Außenminister der Union. Obgleich der Ministerrat im
Bereich der GASP auch nach der Verfassung grundsätzlich einstimmig
beschließt, können die Außenminister mittels der ➞ Passarelle-Klausel die
Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit einführen. Hiervon ausgenommen
ist die Militär- und Verteidigungspolitik. Die europäische Außenpolitik
wird weiter an Bedeutung gewinnen.
Als Gipfeltreffen wird eine Konferenz der führenden Politiker bezeichnet. In der
Welt der Europapolitik meint man damit die Tagung des ➞ Europäischen Rates.
Die vom ➞ Grundrechte-Konvent erarbeitete Grundrechtecharta der Europäischen
Union wurde auf dem ➞ Gipfel von Nizza am 7. Dezember 2000 feierlich
verkündet. Sie bildet den Teil II der ➞ Europäischen Verfassung und enthält
europäische Grundrechte, auf die sich mit Inkrafttreten der Verfassung alle
Unionsbürger berufen können. Die Charta enthält neben Menschen-, Freiheits-,
Gleichheits- und Bürgerrechten auch soziale und justizielle Grundrechte.
Auf ihrem ➞ Gipfeltreffen im Juni 1999 in Köln beschlossen die Staats- und
Regierungschefs der ➞ Europäischen Union die Einsetzung des Grundrechte-
Konvents. 62 Konventsmitglieder nahmen im ersten Konvent der EU am
17. Dezember 1999 unter dem Vorsitz des ehemaligen deutschen Bundespräsidenten
Roman Herzog ihre Arbeit auf und legten nach einem Jahr im
Oktober 2000 den Entwurf einer Grundrechtecharta vor. Aufgrund seiner erfolgreichen
Arbeitsweise diente der Grundrechte-Konvent als Vorbild für den
➞ Verfassungskonvent.
Auf dem Gipfeltreffen in Kopenhagen wurden im Juni 1993 die Kopenhagener
Kriterien von den Staats- und Regierungschefs der ➞ Europäischen Union aufgestellt.
Es handelt sich hierbei um Kriterien, welche ein Land erfüllten muss,
um Mitglied der EU zu werden. Die Kriterien sind: 1. politische Kriterien
(institutionelle Stabilität, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechtsschutz),
2. wirtschaftliche Kriterien (Marktwirtschaft, Wettbewerbsfähigkeit)
und 3. das „Acquis-Kriterium“ (Übernahme des Europarechts).
320

Glossar
Korporatismus ist ein Ausdruck für die enge Verknüpfung von Akteuren der
Interessenvermittlung (z.B. Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände) mit
dem Staat. Die Akteure treten dabei nicht in Konkurrenz zum Staat, sondern sitzen
mit diesem am Verhandlungstisch.
Neben dem Europäischen Parlament gibt es den Ministerrat, auch „Rat der Europäischen
Union“ genannt, als Gesetzgebungsorgan der Europäischen Union.
Im Gegensatz zum Europäischen
Parlament kann er
Entscheidungen in Bereichen
treffen, die allein in der Hand
der Mitgliedstaaten liegen,
denn in seinen Räumlichkeiten
tagen die Fachminister
aller Mitgliedstaaten. Für
Deutschland sind es die
Bundesminister aus dem Kabinett
von Bundeskanzler
Gerhard Schröder, welche als
Vertreter der Bundesregierung
im Ministerrat verbindlich abstimmen. Die Verfassung schreibt vor, dass Ministerratstagungen
in der Phase der abschließenden Gesetzgebung öffentlich
sein müssen. Ansonsten tagen die Fachminister, genau wie die vorbereitenden
etwa 250 Fachauschüsse und Arbeitsgruppen, hinter verschlossenen Türen. Der
Ministerrat tagt oft am selben Ort wie der ➞ Europäische Rat, im Justus-
Lipsius-Gebäude in Brüssel.
Aufgrund der Passarelle-Klausel können durch einstimmigen Beschluss des
Ministerrats Politikbereiche von der Einstimmigkeit in die qualifizierte
Mehrheit überführt werden. Die Klausel ermöglicht weitere Integrationsschritte
der ➞ Europäischen Union. Angewandt werden kann sie nach der
➞ Europäischen Verfassung z.B. im Bereich der Gemeinsamen Außen- und
Sicherheitspolitik.
Das Primärrecht ist der Ursprung des europäischen Rechts. Zu ihm zählen die
Gründungsverträge und ihre Ergänzungen, wie zum Beispiel der Vertrag zur
Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV) und der ➞ Vertrag von
Maastricht (EUV). Auch die ➞ Europäische Verfassung wird nach ihrem
Inkrafttreten zum geltenden Primärrecht. Demgegenüber ist das Sekundärrecht
europäisches Recht, welches durch die Rechtsetzung des ➞ Ministerrates und
des ➞ Europäischen Parlaments auf Grundlage des Primärrechts geschaffen
wird.
321

Glossar
Durch die Umgestaltung der Europäischen Union in einen Raum der Freiheit,
der Sicherheit und des Rechts, kurz RFSR, wird die Freizügigkeit der
Unionsbürger geschützt und schwere Kriminalität bekämpft. Dies geschieht
durch die Anpassungen des Asyl- und Einwanderungsrechts der Mitgliedstaaten
und die Stärkung der justiziellen Zusammenarbeit in Zivil- und
Strafsachen sowie der polizeilichen Zusammenarbeit. Die ➞ Europäische Verfassung
schafft einen gemeinsamen Rechtsrahmen für diese Politikfelder und
stärkt die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen. Das
Vereinigte Königreich, Irland und Dänemark haben sich in der Verfassung
Ausnahmeregelungen vorbehalten.
Der europäische Gesetzgeber, ➞ Ministerrat und ➞ Europäisches Parlament,
setzt europäisches Recht durch europäische Rechtsakte. Diese sind je nach bezweckter
Wirkung von unterschiedlicher Art. Die ➞ Europäische Verfassung
benennt 1. das Europäische Gesetz (früher: Verordnung) mit direkter Wirkung
für die Bürger, 2. das Europäische Rahmengesetz (früher: Richtlinie) richtet
sich an die Mitgliedstaaten und verpflichtet diese zur Erreichung eines Ziels,
wobei sie selbst die konkrete Form und das Mittel bestimmen, 3. die Europäische
Verordnung hat allgemeine Geltung und dient der Durchführung von
Rechtsakten, 4. der Europäische Beschluss kann von der ➞ Europäischen
Kommission zu Verwaltungszwecken genutzt werden, 5. und 6. die Empfehlung
und die Stellungnahme, welche rechtlich unverbindlich und daher nur von
politischer Bedeutung sind.
Die Regierungskonferenz dient der inhaltlichen Vorbereitung eines ➞ Gipfeltreffens,
bei dem die europäischen Staats- und Regierungsoberhäupter Entscheidungen
treffen, welche der intensiven Vorbereitung bedürfen. Die Regierungskonferenz
dient auch der Konsensfindung bei unterschiedlichen
Interessen. Sie kann bei Änderung der europäischen Verträge Wochen oder gar
Monate dauern.
Um die Kontrollen an den Binnengrenzen schrittweise abzubauen, schlossen die
Staaten Deutschland, Belgien, Frankreich, Luxemburg und die Niederlande am
14. Juni 1985 im luxemburgischen Schengen einen „Mobilitätspakt“ mit dem
Namen Schengener Abkommen. Infolge des Abkommens fielen die Personenkontrollen
an den Staatsgrenzen weg. Im Jahr 1990 wurden die sich durch den
freien Personenverkehr zwischen den Unterzeichnerstaaten ergebenden Sicherheitsfragen
in einem Durchführungsabkommen geklärt. Die Regeln des Abkommens
wurden von der Europäischen Union übernommen und gelten jetzt für alle
EU-Staaten bis auf Großbritannien, Irland und die neuen zehn Mitgliedstaaten.
Der Stabilitäts- und Wachstumspakt aus dem Jahr 1996 ist eine Art „Versicherungssystem“
für die europäischen Bürger. Der Pakt verpflichtet die
Mitglieder der Europäischen Währungsunion keine übermäßigen Schulden zu
322

Glossar
machen und die Inflationsrate nicht über 2 % ansteigen zu lassen. Der Pakt soll
die Währungskursstabilität und damit die Kaufkraft des Euros sicherstellen.
Nach dem Subsidiaritätsprinzip darf die Europäische Union nur dann tätig
werden, wenn das Ziel einer Maßnahme durch die Mitgliedstaaten nicht mehr
ausreichend erfüllt und besser auf der europäischen Ebene erreicht werden kann.
Die Unionsbürgerschaft wurde durch den ➞ Vertrag von Maastricht eingeführt.
Es handelt sich hierbei um ein Rechtsverhältnis zwischen den Staatsangehörigen
eines EU-Mitgliedslandes und der Europäischen Union, in dessen Rahmen politische
Rechte gewährleistet werden. Zu den politischen Rechten gehören das
Recht der Freizügigkeit in allen Mitgliedstaaten, das Wahlrecht zum Europaparlament,
das kommunale EU-Wahlrecht, das Beschwerderecht beim
Europaparlament sowie der diplomatische EU-Schutz im Ausland.
Der Verfassungskonvent war nach dem ➞ Grundrechte-Konvent der zweite
Konvent in der Geschichte der Europäischen Union. Er nahm seine Arbeit am 28.
Februar 2002 auf und präsentierte am 20 Juni 2003 die Teile I, II und IV und am
18. Juli 2003 den Teil III eines Entwurfs der ➞ Europäischen Verfassung. Der
Konvent setzte sich aus 105 Delegierten zusammen. Im Präsidium saßen der
Präsident, Valéry Giscard d’Estaing, und zwei Stellvertreter. Das Plenum bestand
aus 15 Regierungsvertretern der Mitgliedstaaten (z.B. Außenminister Joschka
Fischer), 30 nationalen Parlamentsabgeordneten (z.B. Professor Jürgen Meyer),
16 Abgeordneten des Europäischen Parlaments (z.B. Elmar Brok) sowie zwei
Mitgliedern der Kommission, 13 Regierungsvertretern der Beitrittsländer und
26 Parlamentsabgeordneten der Beitrittsländer.
Nach dem Verhältnismäßigkeitsprinzip darf die Europäische Union immer
nur die Maßnahmen durchführen, welche die Mitgliedstaaten am wenigsten
belasten. So muss bei der europäischen Rechtsetzung zum Beispiel vor dem
Erlass eines in allen Teilen verbindlichen unmittelbar geltenden Gesetzes (nach
dem Nizza-Vertrag: „Verordnung“) geprüft werden, ob das gewünschte Regelungsziel
nicht auch durch ein weniger einschneidendes Rahmengesetz (nach
dem Nizza-Vertrag: „Richtlinie“) erreicht werden kann.
Der Vertrag von Amsterdam wurde am 2. Oktober 1997 von den Staats- und
Regierungschefs in Amsterdam beschlossen und trat am 1. Mai 1999 in Kraft. Er
umfasst 150 Seiten, welche den bestehenden EU-Vertrag ergänzen. Die
Europäische Union kümmert sich seither mehr um die Asyl-, Flüchtlings- und
Justizpolitik. Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik wurde gestärkt und
das Europäische Parlament entscheidet in einigen neuen Politikbereichen auf
323

Glossar
Augenhöhe mit dem ➞ Ministerrat. Als neues Ziel wurde die Umgestaltung der
Europäischen Union in einen „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“
aufgenommen. Die Rechte der europäischen Polizeibehörde ➞ Europol wurden
gestärkt und das Amt eines Repräsentanten der Gemeinsamen Außen- und
Sicherheitspolitik geschaffen (derzeit Javier Solana, sog. „Mr. GASP“). Die Anzahl
der Mitglieder des Europäischen Parlaments wurde auf maximal 700 festgelegt.
Der Vertrag von Maastricht oder auch „Vertrag über die Europäische Union“,
kurz EU-Vertrag (EUV), wurde am 7. Februar 1992 von den Staats- und Regierungschefs
in Maastricht beschlossen und trat am 1. November 1993 in
Kraft. Die mit diesem Vertrag gegründete ➞ Europäische Union stützt sich auf
drei Säulen: 1. Europäische Gemeinschaften, 2. Gemeinsame Außen- und
Sicherheitspolitik und 3. Zusammenarbeit in der Innen- und Justizpolitik. Die
Europäische Union ist in diesem Bilde eines „Drei-Säulen-Tempels“ das
gemeinsame Dach. Aufgrund des Maastrichter Vertrages arbeiten die Mitgliedstaaten
der EU verstärkt in der Innen- und Außenpolitik zusammen, die
Kompetenzen des Europäischen Parlaments wurden erweitert und die Bürger
zu ➞ Unionsbürgern. Auch enthält der Vertrag die „Maastrichter Kriterien“,
welche erfüllt sein müssen, damit ein Mitgliedstaat den Euro einführen darf.
Die ➞ Europäische Verfassung hebt im Hinblick auf eine weitere Europäisierung
der Politik die Säulenstruktur auf.
Nach einer „Nacht der langen Messer“ einigten sich die Staats- und Regierungschefs
von damals noch 15 Mitgliedstaaten im Dezember 2000 auf den
Vertrag von Nizza. Er wurde am 26. Februar 2001 unterzeichnet, trat jedoch
erst zwei Jahre später, am 1. Februar 2003, in Kraft. Für Probleme hatte das
Annahmeverfahren in den 15 Mitgliedstaaten gesorgt. So lehnten die Iren den
Vertrag in einem Referendum zunächst ab und stimmten ihm erst zu, nachdem
für ihr Land Sonderregelungen vorgesehen wurden. Der Nizza-Vertrag sorgte
dafür, dass seit Januar 2005 jedes Mitgliedsland der EU nur noch einen Kommissar
in die ➞ Europäische Kommission entsendet. Zudem kann nun der
Kommissionspräsident jeden seiner Kommissare zum Rücktritt auffordern. Das
Stimmengewicht im ➞ Ministerrat wurde zugunsten der bevölkerungsstarken
Mitgliedstaaten neu gewichtet und auch die dortige europäische Rechtsetzung
wurde in vielen Bereichen erleichtert, wie zum Beispiel im Bereich der justiziellen
Zusammenarbeit in Zivilsachen oder in der Industriepolitik. Zudem
wurde auch die Anzahl der Abgeordnetenmandate des ➞ Europäischen
Parlaments pro Mitgliedstaat neu verteilt. Obgleich 13 Mitgliedstaaten Sitze
verloren, behielt Deutschland seine 99 Europaabgeordneten. Die begonnene
Etappe auf dem Weg des Reformprozesses der Union soll durch die
➞ Europäische Verfassung abgeschlossen werden.
324

Personen- und Sachverzeichnis
Ahern, Bertie 12, 22
Amato, Giuliano 9
Amsterdamer-Vertrag 8, 99, 133,
170, 174, 177, 189, 205, 213 f.,
226, 230 f., 235, 254, 316, 323
Außenminister der EU 37, 119, 127,
133, 142, 150, 159, 191, 199, 316
Ausschuss der Regionen 18, 39, 174 ff.
Avantgarde 227
Barcelona-Prozess 251
Barnier, Michel 22, 154, 309
Barroso, José Manuel 123
Beitrittskriterien 254, 257, 262
Beratende Einrichtungen
der Union
173 ff.
Berlusconi, Silvio 22, 259
Blair, Tony 24
Bundesstaat 86, 258 ff., 319
Bürgernähe 9, 94, 175 f., 181, 306,
311
Bürgerrechte 61, 96, 100, 214,
268 f., 284 ff., 320
Charta der Grundrechte der EU,
siehe auch Grundrechtecharta
der EU 27, 54, 65, 93, 96, 266 ff.
Chirac, Jacques 22, 200, 227
De Gaulle, Charles 227, 305
Dehaene, Jean-Luc 9
Demokratiedefizit 86, 143, 199,
235 f., 262, 288
Delors, Jacques 228, 244
Doppelhut 124, 159, 192, 194
Doppelte Mehrheit 13, 150 ff.
EG-Vertrag (EGV) 109, 116 f., 129,
156, 168, 177, 284 f., 289
Eigenmittel der EU 244, 249
Einheitliche Europäische Akte
(EEA) 17, 99, 316
Einstimmigkeit 41, 46, 147, 152 ff.,
191, 194, 197 f., 211 ff., 226, 229 ff.,
247, 254, 258, 302, 308 ff., 321
Erklärung von Laeken, siehe auch
Laeken 114, 186, 306, 310
Erweiterung der EU, siehe auch
Osterweiterung 3, 8, 179, 226, 248
EU-Präsidentschaft 194
Euratom 241
Eurogruppe 173
Eurojust 45, 212, 219, 221, 316, 318
Europa der Bürger 4, 285 f., 288
Europäische Atomgemeinschaft
(EAG), siehe auch Euratom 301
Europäische Gemeinschaft für Kohle
und Stahl (EGKS) 18
Europäische Gemeinschaft(en)
(EG) 103, 115, 286, 324
Europäische Integration 76, 97, 99,
227, 232, 314
Europäische Kommission 4, 8, 31,
32, 35, 119, 122, 127, 137, 156 ff.,
176, 252, 301, 317, 319, 324
Europäische Menschenrechtskonvention
(EMRK) 18, 93, 95 ff.,
273, 289, 293, 317
Europäische Sicherheits- und
Verteidigungspolitik (ESVP) 204
Europäische Stelle für justizielle
Zusammenarbeit, siehe Eurojust
325

Personen- und Sachverzeichnis
Europäische Wirtschaftsgemeinschaft
(EWG) 99, 286
Europäische Zentralbank
(EZB) 38 ff., 69, 173, 176, 318
Europäischer Diplomatischer
Dienst 197
Europäischer Gerichtshof (EuGH)
32, 35, 37 f., 40, 54, 62, 67, 84, 93,
95 f., 97 ff., 119 f., 124 f., 127,
130 f., 138, 156, 158, 165 ff., 168,
179, 204, 215, 287, 289, 292,
295 ff., 300, 315 f., 319
Europäischer Rat 119, 127, 144, 257
– Brüssel (Dezember 2003) 11, 80
– Brüssel (März 2004) 5
– Feira (Juni 2000) 206
– Helsinki (Dezember 1999) 206, 257
– Köln (Juni 1999) 96, 206, 267,
281, 320
– Kopenhagen (Juni 1993) 320
– Laeken (Dezember 2001) 114
– Sevilla (Juni 2002) 149
Europäischer Rechnungshof 39,
174 ff., 249
Europäisches Parlament 119, 143,
184, 243, 322
Europäisches System der Zentralbanken
(ESZB) 173, 177, 318
Europarat 54, 95, 217, 317
Europol 45, 212, 219 ff., 316, 319, 324
Fachminister 5, 119, 145 f., 321
Finalität 262
Finanzen der EU 12, 49, 149,
243 ff., 315
Fischer, Joschka 2, 123, 175, 231, 323
Flexibilisierung, siehe auch
Verstärkte Zusammenarbeit 226 f.
Flexibilitätsklausel 31, 102, 109
326
Föderalismus 76, 85 f., 115, 120,
126, 179, 258, 260, 312, 319 f.
Föderation 116, 123
Frühwarnsystem 102, 106 ff.
Gaulle, Charles de 227, 305
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
(GASP) 11, 13, 18, 29,
31 ff., 115, 119, 122, 156, 170, 185,
191 ff., 229, 310, 320, 323 f.
Gemeinsame Sicherheits- und
Verteidigungspolitik
(GSVP) 122, 198, 202 ff., 224
Genscher, Hans-Dietrich 231
Gerichtshof der EU 4, 32, 35, 37 f.,
54 ff., 84 ff., 127, 156, 163 ff., 300,
316 ff.
Gesetzgebungsverfahren 40 ff., 70,
103, 108, 121 f., 132, 140, 155 f.,
175, 183, 188 f., 214, 220, 302, 310
Gewaltenteilung 120 ff., 164, 183 ff.
Gipfel(treffen), siehe auch
Europäischer Rat 11, 15, 80, 96,
133 f., 149, 152, 208, 224, 257,
267, 320 ff.
Giscard d’Estaing, Valéry 1, 9, 11,
76, 79, 89, 137, 257, 267, 305, 323
Grundrechtecharta der EU 8, 11, 13,
79, 96 f., 170, 215, 221, 234, 266 ff.
Grundrechte-Konvent 267 ff., 320, 323
Handlungsfähigkeit der EU 4, 86,
108, 116, 130, 149, 152, 154, 189,
194, 198, 202, 208, 247, 319
Haushalt der EU 32 ff., 39, 49 ff.,
119, 127 ff., 152, 155 ff., 211,
243 ff., 313, 317
Herzog, Roman 96, 267, 320
Hoher Vertreter für die
GASP 192, 210, 320

Personen- und Sachverzeichnis
Initiativrecht 45, 119, 122, 125, 130,
156, 191 f., 212 f., 235
Inkrafttreten der Europäischen
Verfassung 93, 142, 203 f., 223 f.,
241, 245f., 247, 276, 282,
300, 304, 307, 319 ff.
Institutionelle Reformen 11
Institutioneller Rahmen der EU 32
Juncker, Jean-Claude 22, 227 f.
Justizielle Rechte 63, 269, 289
Justizielle Zusammenarbeit 115, 212,
216 ff., 322
Kerneuropa 198, 226, 228, 232
Kissinger, Henry 124, 194
Klaus, Václav 3
Kommissionspräsident 123 ff., 140 ff.,
154, 192, 240, 244, 317 f., 324
Kommunalwahlrecht 288
Kompetenzordnung
Konvent, siehe Grundrechte-Konvent
sowie Verfassungskonvent
Konvent zur Zukunft Europas, siehe
auch Verfassungskonvent 1, 8, 87
Kopenhagener Kriterien 253,320
Laeken 114, 116, 132, 186,
189, 306, 310
Left-overs von Amsterdam 8
Maastrichter Vertrag 82, 84, 99, 171,
233, 324
Mehrheitsentscheidungen 130, 140,
148 f., 152 f., 162, 212, 216 ff., 310
Menschenwürde 25, 82, 87, 255,
270 ff., 290
Misstrauensvotum 131 f.
Mitentscheidungsrecht 9, 119, 148,
229, 250
Mitentscheidungsverfahren 121,
129 ff., 148, 183, 188 f., 214, 247
Monnet, Jean 7
Nationale Parlamente 107, 200
NATO 204 ff., 319
Nizza-Vertrag 199, 258, 323 f.
Offene Methode der Koordinierung 90
Osterweiterung 228, 253
Parteien, europäische 240 ff.
Passarelle-Klausel 191, 320 f.
„Plan B“ 308 f.
Prinzip der begrenzten
Einzelermächtigung 28, 103 f., 112
Qualifizierte Mehrheit 34 f., 46 f., 52,
136, 146 f., 191, 197 ff., 226, 229 f.,
321
101 ff.
Ratifizierung(sprozess) 2, 5, 14 ff.,
153, 254, 296, 303 ff.
Ratspräsident 123 ff., 196
Ratspräsidentschaft, siehe auch EU-
Präsidentschaft 81, 196
Raum der Freiheit, der Sicherheit und
des Rechts (RFSR) 25, 30, 45,
54, 83, 112, 143, 212 ff.,
266, 302, 322, 324
Referendum 2 ff., 6, 15 ff., 304 ff.
Regierungskonferenz 8 ff., 67, 80,
97 ff., 105 ff., 115, 120, 133, 140 f.,
150, 155 ff., 194, 198, 205, 209,
301 ff., 310, 319, 322
Römische Verträge 14, 95, 180, 257
Rotation(sverfahren) 34 ff., 139, 143,
149, 155 ff., 195
Santer, Jacques 133
Säulenmodell 114 f., 171
327

Personen- und Sachverzeichnis
Schengener Abkommen 214, 217,
230, 322
Schröder, Gerhard 2, 267, 321
Solana, Javier 196, 210, 320, 324
Solidaritätsklausel 5, 45, 202, 223 ff.
Spaak, Paul-Henri 7
Sperrminorität 35, 47, 53, 147, 152ff.
Spinelli, Altiero 7, 305
Staatenverbund 123, 250, 319
Stabilitäts- und Wachstumspakt 8,
248, 322
Stimmengewichtung 12 f., 150, 152
Strukturfonds 247
Subsidiarität 28, 31, 54, 64, 101 ff.,
130, 136, 175, 188, 258, 293 ff., 323
Subsidiaritätsklage 102, 107
Subsidiaritätsprinzip 28, 31, 54, 64,
101 ff., 188, 293 ff., 323
Transparenz 7 f., 20, 48, 76, 94, 98,
109, 116, 126, 143, 149, 154 ff., 175,
181 ff., 186 ff., 198, 210, 233 f., 243,
248, 288 ff.
Trichet, Jean Claude 173
Türkei(beitritt) 5, 79, 236,
252, 255 ff., 307
Unionsbürgerschaft 27, 54, 78, 93 ff.,
286, 288, 323
Unterstützungs-, Koordinierungsund
Ergänzungsmaßnahmen,
siehe auch Zuständigkeiten der
Union 31, 112 f., 116, 302
Verfassungsgerichte, nationale 98,
120, 292, 295 ff.
Verfassungskonvent 1, 9, 11, 76 ff.,
79, 96, 99, 105 ff., 114 ff., 120, 137,
180, 216, 240 ff., 248, 257, 267, 301,
304 ff., 312, 319 ff., 323
328
Verhältnismäßigkeitsprinzip 101 ff.,
285, 290, 323
Verstärkte Zusammenarbeit 46, 198,
212, 218, 225 ff.
Veto(recht) 108, 144, 203, 219, 230,
237, 310, 318
Volksabstimmung, siehe auch
Referendum 3, 77, 303 ff.
Wahlrecht 27, 61, 78, 94, 99, 128,
134, 284, 288, 323
Westeuropäische Union (WEU) 205
Wirtschafts- und Sozialausschuss
(WSA) 39, 175, 178 ff., 181, 234,
239
Wirtschafts- und Währungsunion
(WWU) 78, 176, 230
Zusammenarbeit
– in Strafsachen 45, 115, 212, 217,
219, 322
– in Zivilsachen 216, 324
Zuständigkeiten der Union 27 ff., 40,
46, 64, 101 ff., 111 ff., 141, 171, 175,
182 ff., 225, 310

Selbstdarstellung: Europa-Union Deutschland
Mitwirken am Europa der Bürger
Die Europa-Union (EUD) ist eine überparteiliche und unabhängige politische
Nichtregierungsorganisation, die seit 1946 für eine weitreichende europäische
Integration eintritt. Die Europa-Union gliedert sich in Landes-,
Bezirks- und Kreisverbände mit rund 15.000 Mitgliedern. Sie vereint
Bürgerinnen und Bürger aus allen demokratischen Parteien und parteilose
Mitglieder.
Das Ziel der europäischen Einigung soll von einem möglichst breiten
gesellschaftlichen Konsens getragen werden. Überparteilichkeit und Bürgernähe
stehen daher bei der Europa-Union Deutschland hoch im Kurs. Die
Europa-Union Deutschland unterstützt insbesondere die parlamentarische
Dimension der europäischen Integration. In der aktuellen Legislaturperiode
sind 62 der 99 deutschen Europaparlamentarier Mitglied der Europa-Union
(aus Bündnis90/Grüne, CDU, CSU, FDP, PDS und SPD).
Die Europa-Union entwickelt europapolitische Stellungnahmen, beteiligt
sich an internationalen Kampagnen (www.yes-campaign.net) und lädt zu
Informationsveranstaltungen mit europäischem Themenbezug ein. Sie fördert
ferner aktiv interkulturelle Projekte und Initiativen. Sie ist lokal und
regional Mitveranstalter des „Europäischen Wettbewerbs“, an dem jedes
Jahr über 200.000 Schüler teilnehmen.
329

Jugendverband der Europa-Union sind die Jungen Europäischen Föderalisten.
Ihr internationaler Verband ist mit dem Brüsseler Büro die Union
Europäischer Föderalisten. Die Europa-Union ist Mitglied im Netzwerk
Europäische Bewegung Deutschland.
Anschrift Berlin:
Europa-Union Deutschland
Jean-Monnet Haus
Bundesallee 22
10717 Berlin
Tel.: +49-30-88676620
Fax: +49-30-88412247
www.europa-union.de
330

Selbstdarstellung: Junge Europäische Föderalisten
Deutschland e.V.
Ob man will oder nicht, politische Entscheidungen, deren Auswirkungen
wir in Bund, Land und Kommune spüren, werden zu einem erheblichen
Teil durch die Europäische Union getroffen. Für viele Unternehmer ist eine
gut funktionierende EU längst Grundlage für wirtschaftlichen Erfolg. Für
die Bürgerinnen und Bürger Europas gelten aber andere Maßstäbe, wie
kürzlich in den Volksabstimmungen zur Europäischen Verfassung zu sehen
war. Heute, in einer Krise der Europäischen Union, scheint klar, dass die
europäischen Themen und das Wirken aus Brüssel besser vermittelt werden
müssen. Doch braucht Europa auch aktive Bürger, die sich für ihre Politik
stärker interessieren. Den europäischen Gedanken zu vermitteln und junge
Menschen für ihre Zukunft in Europa zum Mitmachen zu bewegen sind seit
über 50 Jahren wichtige Ziele der Jungen Europäischen Föderalisten – wir
nehmen unsere Zukunft in Europa selbst in die Hand. Unser Einsatz für ein
demokratisches, bürgernahes und föderales Europa wurde 2004 mit der
Theodor-Heuss-Medaille geehrt.
Über 25.000 Mitglieder im Alter zwischen 15 und 35 Jahren, die in 32 nationalen
Sektionen der Jungen Europäischen Föderalisten/Young European
Federalists/Jeunes Europeens Fédéralistes europaweit organisiert sind, versuchen
gemeinsam eine Lobby für unsere Anliegen zu schaffen. Wir sind
überparteilich, aber trotzdem politisch – und oft nicht einer Meinung, da
sich bei uns junge Menschen mit verschiedenen politischen Überzeugungen
finden. Was uns verbindet, ist das Ziel der friedlichen europäischen Einigung,
damit die heutige Jugend eine starke Zukunft hat.
Junge Europäische Föderalisten e.V. (JEF)
Haus der Demokratie und Menschenrechte
Greifswalder Str. 4
10405 Berlin
Tel.: 0 30/42 80 90 35 oder http://www.jef.de
331

Selbstdarstellung: Deutscher Bundesjugendring
Die Interessen der Kinder und Jugendlichen in Deutschland stehen im
Mittelpunkt der Arbeit des Deutschen Bundesjugendrings. Der Deutsche
Bundesjugendring ist ein starkes Netzwerk der bundesweit tätigen
Jugendverbände und der Landesjugendringe. Mit seinen 24 Mitgliedsorganisationen,
5 Anschlussverbänden und den 16 Landesjugendringen repräsentiert
der Deutsche Bundesjugendring die Vielfalt jugendlicher
Belange und Forderungen – gegenüber Parlament und Regierung und auch
als Lobby für junge Menschen in der Öffentlichkeit.
Die Organisationen im Deutschen Bundesjugendring stehen für ein breites
Spektrum jugendlichen Engagements – von konfessionellen über pfadfinderische,
ökologische, kulturelle und humanitär geprägte Verbände bis hin
zu den Arbeiterjugendverbänden. Bei allen Unterschieden: Der Alltag junger
Menschen, ihre Probleme und Bedürfnisse stehen für alle gleichermaßen
an erster Stelle.
Getragen durch ehrenamtliches Engagement sind die Jugendverbände in
Deutschland ein wichtiger Faktor im Bildungssystem. Statt Leistungs- und
Notendruck setzen sie auf freiwilliges Lernen und eigene Initiative – gerade
auch im Bereich der politischen Bildung. In den Verbänden des Deutschen
Bundesjugendrings lernen Jugendliche demokratische Grundregeln und
verantwortungsvolles Handeln.
Die internationale Arbeit gehört zu einem Schwerpunkt der Tätigkeiten des
Deutschen Bundesjugendrings. Der Deutsche Bundesjugendring unterhält
zahlreiche bilaterale Beziehungen zu anderen Jugendringen weltweit und
nimmt zu Fragen europäischer Jugendpolitik Stellung. Über das Deutsche
Nationalkomitee für internationale Jugendarbeit ist der Deutsche Bundes-
332

jugendring zudem Mitglied in zahlreichen internationalen Jugendstrukturen
bzw. arbeitet eng mit internationalen Institutionen wie der Europäischen
Union, dem Europarat und den Vereinten Nationen mit ihren Unterorganisationen
zusammen.
Der Deutsche Bundesjugendring hält den Kontakt und Informationsfluss
zwischen seinen Mitgliedern aufrecht. Mit gemeinsamen Positionen nimmt
er Stellung zu jugendpolitischen Themen.
Kontakt:
Deutscher Bundesjugendring
Mühlendamm 3
10178 Berlin
Telefon: 030/400 404-00
Telefax: 030/400 404-22
E-Mail: info@dbjr.de
www.dbjr.de
www.verfassung-
europa.de
Die Website zum Buch
333

Deutschland Archiv –
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... reflektiert die Geschichte der deutschen Teilung , der Deutschlandpolitik,
der „Wende“ und der Vereinigung.
... stellt die Situation in den neuen Bundesländern dar.
... diskutiert differenziert, exemplarisch und vielschichtig die Befindlichkeiten,
Identitäten und das zeitgeschichtliche Erbe der Deutschen.
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Fragen interessiert ist.
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