1. Generelle Bewertung der direkten Demokratie in Rheinland-Pfalz ...

Institut für Sozialwissenschaften - Politikwissenschaft I -Breitscheidstr. 2, 70174 StuttgartUniversität StuttgartInstitut für SozialwissenschaftenProf. Dr. Oscar GabrielBreitscheidstr. 2D-70174 StuttgartTel.: 0711/685-83430e-mail: oscar.gabriel@sowi.unistuttgart.deStuttgart, 29.11.20131. Generelle Bewertung der direkten Demokratie in Rheinland-PfalzEine Bewertung der in Rheinland Pfalz bestehenden Möglichkeiten zur Teilnahmedirektdemokratischen Verfahren lässt sich unter drei Gesichtspunkten vornehmen: Erstens durcheinen Rückgriff auf normative Standards, zweitens durch einen Bezug auf die Erwartungen undBewertungen der Bevölkerung und drittens durch eine Bilanzierung vorliegender Erfahrungen.In Deutschland wird die Diskussion über direkte Demokratie nahezu ausschließlich normativgeführt, wobei die Argumente der Befürworter und der Kritiker seit langem bekannt sind undwenig Neues enthalten. Zwar besteht weitgehende Übereinstimmung im Ziel, eine hohe Qualitätder Demokratie zu sichern, doch ist es kontrovers, ob es zu diesem Zweck weitgehenderReformen bedarf, ob der Ausbau direktdemokratischer Verfahren einen geeigneten Weg zurVerbesserung der Qualität der Demokratie darstellt oder unerwünschte Nebeneffekte hat undwelche spezifischen Regelungen im Hinblick auf die Gestaltung der Verfahren geeignet sind.Auf der einen Seite stehen Positionen, die die existierende Form der repräsentativen Demokratieals angemessen und erhaltenswert einschätzen. Auf der anderen Seite wird das Ziel verfolgt, denEinwohnern und Bürgern möglichst weit reichende direkte Möglichkeiten zur Einflussnahmeauf politische Entscheidungen zu geben und insoweit das Repräsentationsprinzip zu ergänzenoder zu durchbrechen. Diese zweite Position ist mit der Forderung nach mehr oder weniger weitreichenden institutionellen Veränderungen verbunden. Diese schließen die folgenden Aspekteein: die Ausgestaltung direktdemokratischer Verfahren als Rechte der Bürger und derEinwohner, einen weit Anwendungsbereich direktdemokratischer Verfahren, von derMitwirkung an Verfassungsänderungen, die Entscheidung über die Auflösung desLandtages, die Initiierung von Gesetzgebungsverfahren, die verbindlicheEntscheidung über Gesetze, die Korrektur vom Parlament bereits beschlossenerGesetze, enge Negativ- und weite Positivkataloge, niedrige Unterstützungs- und Abstimmungsquoren, niedrige Anforderungen an die Ausarbeitung von Begründungen undFinanzierungsvorschlägen und schließlich lange Bindungsfristen, während derer keine parlamentarische Revision einer ineinem direktdemokratischen Verfahren getroffenen Entscheidung möglich ist.Gemessen an diesem Forderungskatalog sind die in Rheinland-Pfalz geltenden Regelungenin hohem Maße verbesserungsbedürftig, was z.B. seinen Niederschlag darin findet, dassRheinland-Pfalz im Ranking des Vereins „Mehr Demokratie e.V.“ einen unteren Mittelplatzunter den 16 Bundesländern einnimmt. Dem stehen allerdings Positionen gegenüber, die inden durch demokratische Wahlen legitimierten Parlamenten die wichtigsten1

Entscheidungsträger in modernen Demokratien sehen. Vertreter dieser Position lehnen nichtzwangsläufig alle Formen direktdemokratischer Beteiligung ab, empfehlen jedoch primärReformen in Form einer Verbesserung konsultativer Beteiligungsformen und einer Stärkungbürgerschaftlicher Initiativrechte. Reformen finden ihre Grenzen dort, wo die Kompetenzder durch demokratische Wahlen legitimierten Volksvertretungen in Frage gestellt wird,allgemein verbindliche Entscheidungen zu treffen und für diese die Verantwortunggegenüber der Wählerschaft zu übernehmen. Zwischen den beiden beschriebenen Positionenexistieren breite politische Gestaltungsmöglichkeiten, über die jedoch auf der Basisexpliziter Ziele politisch entschieden werden muss.Generell sollte man allerdings den Einfluss der rechtlichen Ausgestaltung vonBeteiligungsverfahren auf deren Nutzung und deren Wirkungen nicht überschätzen.Institutionelle Regelungen schaffen Anreize für bestimmte Formen des politischenVerhaltens oder erschweren diese, sie determinieren das politische Verhalten aber nicht. Obsich Menschen an direktdemokratischen Verfahren beteiligen oder nicht, hängt in ersterLinie von deren Ressourcen und Motiven, von ihrer Einbindung in politische Netzwerkesowie von einem beteiligungsfreundlichen oder aktiv die politische Beteiligungermutigenden Verhalten der politischen Entscheidungsträger ab. Institutionelle Regelungenspielen im Vergleich damit eine untergeordnete Rolle. Allerdings sind dieseBestimmungsfaktoren der politischen Beteiligung unterschiedlich gut untersucht,insbesondere über die Beteiligung an direktdemokratischen Verfahren liegen nur wenigeempirisch gesicherte Informationen vor.Mehrere empirische Studien bzw. Umfragen belegen für Deutschland einen breiten und imZeitverlauf gewachsenen Wunsch nach mehr direkter Demokratie. Allerdings erfassen dievorliegenden Daten nur die Einstellungen zu einer Erweiterung direktdemokratischerBeteiligungsmöglichkeiten. Über die Bewertung von Einzelheiten der Verfahrensgestaltung(Quoren, Anwendungsfelder etc.) liegen keine Informationen vor. Das unzulänglicheAngebot an solchen Möglichkeiten wird als eine Schwäche der Demokratie in Deutschlandkritisiert. Der Wunsch nach mehr direktdemokratischer Beteiligung wirdüberdurchschnittlich stark von politikfernen Bevölkerungsgruppen vorgetragen werden, diediese Verfahren faktisch noch weniger nutzen als die übrige Bevölkerung. Gut gebildete,politisch interessierte und selbstbewusste Bürger wünschen sich ebenfalls mehr direkteMitsprache in der Politik, aber in geringerem Maße als politikferne Gruppen.Die reale Nutzung der direktdemokratischen Verfahren steht in einem deutlichen Kontrast zuder breiten Unterstützung der Forderung nach einer Erweiterung dieser Möglichkeiten. Vonden reichhaltigen direktdemokratischen Beteiligungsmöglichkeiten auf der Landes- undKommunalebene machen die Bundesbürger selten Gebrauch. Dies gilt vor allem für diedirekte Demokratie in den Bundesländern. Zudem lässt sich feststellen, dassdirektdemokratische Verfahren auch in den Ländern mit sehr niedrigschwelligenRegelungen keine große Rolle spielen. Die in einzelnen Ländern mehrfach erfolgteAbsenkung der Anforderungen hat an den beschriebenen Sachverhalten nichts geändert.Sofern direktdemokratische Verfahren zustande kommen, erreicht die Beteiligung an ihnennur in seltenen Ausnahmefällen, in der Regel bei Verfassungsreferenden, die fürParlamentswahlen typischen Beteiligungsraten. Dieser auch in der Schweiz und in den USAfestgestellte Sachverhalt hat unter anderem damit zu tun, dass viele Verfahren auf dieRegelung nur für einen Teil der Bevölkerung relevanter Fragen zielen und insofern nur einen2

Teil des Publikums zu mobilisieren vermögen. Ich will das nicht als Argument gegen eineAbsenkung von Beteiligungsschwellen anführen, finde in der Beteiligungspraxis aber auchkeine Hinweise auf die Dringlichkeit eines entsprechenden Bedarfs. Eine Änderung derinstitutionellen Regelungen wird vielmehr mit hoher Wahrscheinlichkeit folgenlos für diePraxis der direkten Demokratie bleiben. Sie lässt sich allerdings damit rechtfertigen, dassdas bloße Vorhandensein niedrigschwelliger direktdemokratischer Verfahren auf diepolitische Führung Druck ausübt, ihre Politik so zu gestalten, dass der Einsatz dieserVerfahren möglichst unterbleibt.Bisher liefert die empirische Forschung keine Anhaltspunkte dafür, dass der Ausbaudirektdemokratischer Beteiligung bisher inaktive Gruppen an den politischen Prozessheranführt und die vielfach nachgewiesene soziale Selektivität des politischen Engagementsverringert. In politikfernen Gruppen findet die Forderung nach mehr direkter Demokratiezwar eine breitere Zustimmung als in der Gruppe der politisch interessierten, informiertenund selbstbewussten Bürger. Wenn es aber um eine tatsächliche Beteiligung andirektdemokratischen Verfahren geht, zeigt sich das übliche Bild: Unter den Teilnehmernsind die „üblichen Verdächtigen“ über-, politikferne Gruppen dagegen unterrepräsentiert.Die Erleichterung der Anwendung direktdemokratischer Verfahren erweitert in erster Liniedie Einflussmöglichkeiten der ohnehin Aktiven, mobilisiert aber politisch Inaktive in derRegel nicht zur Teilnahme.Im Hinblick auf die Auswirkungen des Vorhandenseins und der Nutzungdirektdemokratischer Verfahren auf die Qualität der Demokratie vermitteln die spärlichenBefunde der Forschung kein eindeutiges Bild. In einigen Studien wurden positive Effektedirektdemokratischer Beteiligung für den demokratischen Prozess festgestellt. Hierzugehören eine Zunahme des politischen Interesses, des politischen Wissens, der politischenUrteilsfähigkeit, des Verständnisses der Position Anderer und nicht zuletzt eine wachsendeBereitschaft, Entscheidungen zu akzeptieren, mit deren Inhalt man nach wie vor nichteinverstanden ist. Allerdings resultieren diese Befunde aus Einzelfallstudien und aus derUntersuchung direktdemokratischer Verfahren in der Schweiz und in amerikanischenBundesstaaten. Da zugleich eine Reihe von Studien mit andersartigen Befunden vorliegen,lässt sich aus der empirischen Forschung nicht die Folgerung ableiten, gemessen an denallgemein anerkannten Standards führe ein Ausbau direktdemokratischerBeteiligungsformen zu einer Verbesserung der Qualität der Demokratie. Eben so wenigRückhalt finden allerdings die von Kritikern geäußerten Befürchtungen, ein Ausbau derdirekten Demokratie überfordere die Bürger, löse eine Überlastung des politischen Systemsdurch zahllose direktdemokratische Verfahren aus, begünstige eine Dominanz aktivistischerMinderheiten oder gefährde die Rationalität politischer Willensbildungs- undEntscheidungsprozesse durch eine Daueremotionalisierung der Öffentlichkeit.Aus den bisher vorgetragenen Überlegungen ergibt sich für mich die Schlussfolgerung, dassein Ausbau direktdemokratischer Verfahren in Rheinland-Pfalz zwar normativ begründetwerden kann, nicht aber durch Verweise auf besonders restriktive Regelungen oder durchempirisch fundierte Erkenntnisse über einen besonders stark ausgeprägten Wunsch derBevölkerung nach Veränderungen oder durch die Erwartung eines positiven Beitragesentsprechender institutioneller Veränderungen zur Verbesserung der Qualität derDemokratie. Unrealistisch ist es insbesondere, kurzfristige Erfolge zu erwarten und die3

faktische Wirkung von Änderungen der Rechtsgrundlagen der direkten Demokratie zuüberschätzen.2. Bewertung der QuorenIm Vergleich mit anderen Bundesländern sind die in der Landesverfassung von Rheinland-Pfalz vorgesehenen Unterstützungs- und Entscheidungsquoren weder besonders restriktivnoch besonders partizipationsfreundlich. Erkenntnisse über mögliche Schwellenwerte,jenseits derer Quoren von der Beteiligung abschrecken, liegen nicht vor. Insofern kann eineBewertung der derzeitigen Regelungen erneut nur auf der Basis normativer Gesichtspunkteerfolgen. In diesem Kontext erscheint es mir erforderlich, zwischen Quoren bei Initiativenbzw. Begehren und solchen bei Entscheiden zu differenzieren, denn beide Verfahren erfüllenunterschiedliche Funktionen.Volksinitiativen und Volksbegehren dienen dem Zweck, Themen auf die politische Agendazu setzen, die auf den üblichen, für die direkte Demokratie typischen Wegen, z.B. überParteien, Interessenverbände oder Massenmedien nicht hinlänglich zum Zuge kommen unddeshalb vernachlässigt werden. Initiativen und Begehren können eine Diskussion über dieseThemen auslösen und einen parlamentarischen oder direktdemokratischenGesetzgebungsprozess in Gang bringen, sie schränken aber die Entscheidungskompetenzendemokratisch gewählter Parlamente nicht ein. Insofern sind diese Verfahren ohne mit denStrukturen einer repräsentativen Demokratie vereinbar. Niedrig angesetzteUnterstützungsquoren können im Zusammenspiel mit großzügigen Regelungen desAnwendungsbereichs von Begehren und Initiativen dazu beitragen, die Offenheit,Bürgernähe, Verantwortlichkeit, Problemlösungs- und Innovationsfähigkeit des politischenSystems und seiner Institutionen und Akteure zu fördern. Da nach den bisherigenErfahrungen nicht zu erwarten ist, dass niedrige Quoren für Initiativen und Begehren daspolitische System mit einer Flut derartiger Verfahren überschwemmen und seineEntscheidungs- und Problemlösungsfähigkeit überfordern, spricht wenig für eine restriktiveFestlegung von Quoren. Während die Landesverfassung von Rheinland-Pfalz fürVolksinitiativen ein sehr niedriges Quorum von 30.000 Stimmen festlegt, könnte man beiden Regelungen über Volksbegehren (derzeit 300.000 Stimmen, ca. 10%) eine Absenkungvornehmen, insbesondere soweit sie auf die Verabschiedung, Änderung oder Aufhebung vonGesetzen zielen.Volksentscheide erfüllen eine gänzlich andere Funktion, nämlich die verbindlicheEntscheidung über die Verabschiedung, Änderung oder Aufhebung eines Gesetzes. Sieverlagern damit Entscheidungskompetenzen von einer durch demokratische Wahlenlegitimierten Volksvertretung auf die Mehrheit der Abstimmenden. Dies schließt zugleichden Verzicht darauf ein, die parlamentarische Mehrheit für die von ihr getroffenenEntscheidungen zur Verantwortung zu ziehen. In Anbetracht der Reichweite der damitverbundenen Eingriffe in das Entscheidungsgefüge parlamentarischer Demokratien und derbisherigen Erkenntnisse über die Nutzung direktdemokratischer Verfahren ist eineAbsenkung der Quoren unter das derzeitige Niveau von 25% bei Gesetzen und 50% beiVerfassungsänderungen nicht erstrebenswert. Bereits die derzeit gültigen Regelungen lassenes im Extremfall zu, dass Minderheiten über ein allgemein verbindliches Gesetz und übereine Verfassungsänderung entscheiden. Der Zweck direktdemokratischer Verfahren sollte4

nicht darin bestehen, Minderheiten das Umgehen des demokratisch legitimierten Parlamentsmöglichst einfach zu machen.3. Felder für eine Weiterentwicklung der direkten DemokratieBei einem Blick auf die internationale Praxis direkter Demokratie lassen sich auf derLandesebene zunächst keine für die Anwendung dieser Verfahren grundsätzlichungeeigneten Politikfelder erkennen. Dies gilt für Volksbegehren wie für Volksentscheide.In der Praxis finden diese auf sehr unterschiedlichen Politikfeldern statt. Als Beispiele seiengenannt:Die Entscheidung über ein abstraktes Problem wie die Reform des Wahlrechts inBritish Columbia,Finanz- und Steuerreferenden in der Schweiz und in Kalifornien,Gesetzesreferenden auf einer Fülle unterschiedlicher Politikfelder (Schule,Migration, Begrenzung von Managergehältern, Tempolimit auf Autobahnen, dieReform des Kfz-Versicherungsrechts),Entscheidungen über den Beitritt zu internationalen Organisationen oder dieRatifizierung internationaler Verträge,Voten über die Durchführung spezifischer Maßnahmen wie den Umbau einesBahnhofs, die Erweiterung eines Flughafens oder die Genehmigung des Baus vonMinaretten.Diese Verfahren erzielten uneinheitliche Policywirkungen, Mobilisierungs- und Lernerfolge,so dass sich unter diesen Gesichtspunkten keine Hinweise auf besonders geeignete oderungeeignete Anwendungsfelder ergeben. Wenn man direktdemokratische Verfahrenausbauen möchte, gibt es keine überzeugenden Gründe dafür, ihren materiellenAnwendungsbereich mehr oder weniger willkürlich einzuschränken. Dies gilt ausdrücklichauch für Finanzfragen, die in den meisten politischen Entscheidungen ohnehin impliziertsind.Wichtiger sind Überlegungen über besonders geeignete Arten von Entscheidungen. Generelleignen sich für Volksabstimmungen vor allem die folgenden Arten von Fragen:Grundsatzentscheidungen über politische Ziele oder Maßnahmen, bei denen die fürparlamentarische Entscheidungen typischen Verhandlungslösungen undKompromisse schwer zu erreichen sind und die sich zu einer klaren Ja-NeinAlternative verdichten lassen (Verfassungsänderungen, moralische Fragen,Mitgliedschaft in internationalen Organisationen). In diesen Fällen könnenVolksabstimmungen befriedend und akzeptanzstiftend wirken, müssen dies abernicht.Entscheidungen über die Annahme oder Ablehnung eines vom Parlamentbeschlossenen Gesetzes. In diesen Fällen holt die Wahlbürgerschaft dieEntscheidungskompetenz zu sich zurück.Entscheidungen über die Realisierung ganz bestimmter, sachlich oder lokal klareingrenzbarer Maßnahmen, die nicht die Auswahl unter mehreren politischenAlternativen implizieren (Bau einer Infrastruktureinrichtung), einschließlich derEntscheidung über einen ganz spezifischen Standort eines Projekts.5

Differenzierungen dieser Art betreffen weniger die rechtliche Ausgestaltung als vielmehr diepraktische Handhabung direktdemokratischer Verfahren.4. Weitere Faktoren für eine erfolgreiche Anwendung direktdemokratischer VerfahrenDie Antwort ergibt sich aus den vorherigen Ausführungen. Der Erfolg direktdemokratischerVerfahren hängt in erster Linie von den Einstellungen und Verhaltensweisen der Bürger undder Entscheidungsträger in der Politik und in der Verwaltung ab. Auf Seiten derBürgerschaft sind die folgenden Faktoren für den Erfolg direktdemokratischer Verfahrenrelevant:Die allgemeinen Bestimmungsfaktoren politischer Beteiligung (Motive, Ressourcen,Einbindung in soziale Netzwerke),die Erkenntnis, dass direktdemokratische Verfahren in modernen Gesellschaften nureine Ergänzung, aber kein Ersatz für die repräsentativ-demokratischen Verfahrensein können sowiedie Einsicht, dass es beim Einsatz direktdemokratischer Verfahren in pluralistischenGesellschaften Gewinner und Verlierer gibt, wobei sich die eigene Position nichtimmer auf der Gewinnerseite befindet.Auf Seiten der Entscheidungsträger bestehen die folgenden Notwendigkeitendie Einschätzung der Bürgerbeteiligung als produktive Ressource, und nicht alsStörfaktor, im politischen Prozess: die Bürger sind diejenigen, auf deren Mandat sichdie Ausübung staatlicher Herrschaft durch die Volksvertreter stützt. Sie habenlegitime Interessen, Wertvorstellungen und Policypräferenzen, die sie – auchzwischen Wahlen - in vielfältiger Form, auch in direktdemokratischen Verfahrenzum Ausdruck bringen unddie Bereitschaft zur aktiven Mitwirkung in direktdemokratischen Verfahren statt desEinnehmens einer Abwehrhaltung gegen diese.Zur Frage 4 nehme ich nicht Stellung, weil ich hierüber nicht geforscht habe.6