Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen ...

Professor Dr. Joachim Jens Hesse / Alexander GötzSystematische Aufgabenkritikin der nordrhein-westfälischen LandesverwaltungAuswertung der Aufgabenerhebung und Ansatzpunkte für dieNeuordnung der Kompetenz- und OrganisationsstrukturenUntersuchung im Auftrag der Staatskanzlei des Landes Nordrhein-Westfalen21. Dezember 2004Internationales Institut für Staats- und EuropawissenschaftenAnschriftBehrenstraße 34D-10117 BerlinKommunikationTelefon +49 (0) 30.2061.399-0Telefax +49 (0) 30.2061.399-9InternetEmailHomepagepost@internationales-institut.dewww.internationales-institut.de

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen LandesverwaltungInhalt(0) Executive Summary....................................................................................................... 3(1) Aufgabenstellung und Gang der Untersuchung ......................................................... 6(2) Prämissen........................................................................................................................ 7(3) Logik der Aufgabenkritik ............................................................................................. 9(4) Systematisierung des Aufgabenbestandes ................................................................. 11(5) Identifikation von Verzichts-, Privatisierungs- undKommunalisierungspotenzialen ................................................................................. 16(a) Reformoptionen und Aufgabenmerkmale............................................................ 16(b) Option 1: Verzicht und materielle Privatisierung ................................................ 18(c) Option 2: Funktionale Privatisierung und Fremdvergabe.................................... 31(d) Option 3: Kommunalisierung............................................................................... 39(6) Ergebnis: Bildung von Schwerpunktbereichen und Ansatzpunktefür weitere Reformschritte.......................................................................................... 49Anlage 1:Anlage 2:Anlage 3:Anlage 4:Anlage 5:Anlage 6:Anlage 7:Anlage 8:Aufgabensystematik aus Globalbereichen, Hauptaufgabensowie staatlicher und kommunaler Haushaltsgliederung .................... A.1-1Zuordnung von Hauptaufgaben und Hauptsachzielenzu den Behörden der unmittelbaren Landesverwaltungin Nordrhein-Westfalen ....................................................................... A.2-1Aufgabenerhebung NRW – überarbeitete Version (CD-ROM) .......... A.3-1Prüfliste 1 – Potenziell verzichtbare oder materiellprivatisierbare Aufgaben (nach Plausibilitätsprüfung) ........................ A.4-1Prüfliste 2 – Potenziell funktional privatisierbareAufgaben (nach Plausibilitätsprüfung) ................................................ A.5-1Prüfliste 3 – Potenziell kommunalisierbare Aufgaben(nach Plausibilitätsprüfung)................................................................. A.6-1Datenbank zur systematischen Aufgabenkritik in der nordrheinwestfälischenLandesverwaltung (CD-ROM).......................................A.7-1Beispiele für Kommunalisierungs- und Strukturbenchmark ............... A.8-1Seite 2 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltung(0) Executive Summary• Die vorliegende Untersuchung dient der Entwicklung einer Logik für die Aufgabenkritikund dem Ausweis besonders relevanter Schwerpunktbereiche für weitere Reformmaßnahmen.Hierzu wird mit Hilfe einer eigenständigen Systematik die Aufgabendatenbankdes Finanzministeriums Nordrhein-Westfalen ausgewertet. Im Mittelpunktstehen Verzichts-, Privatisierungs- und Kommunalisierungspotenziale. Zielist eine nachhaltige Aufgabendiskussion, wobei bestimmte verwaltungspolitischePrämissen zu beachten sind (Konzentration auf Kernaufgaben, umfassendes „Angebot“an die Kommunen, keine Diskussion der Landschaftsverbände oder Hochzonungkommunaler Zuständigkeiten, Ausklammerung bundesrechtlicher Vorgaben).• Für die Aufgabenkritik wird ein vierstufiges Verfahren angewandt, das sich an dempotenziellen Ausmaß der Veränderungen bei der Aufgabenverantwortung und-durchführung orientiert: (1) Verzicht/materielle Privatisierung, (2) Funktionale Privatisierungbei Erhalt der öffentlichen Gewährleistungs- und Regelungsverantwortung,(3) Kommunalisierung und (4) Konzentration des verbleibenden Organisationsbestandesder Landesverwaltung. Durch die chronologische Prüfung aller vierOptionen lassen sich aus dem Status quo die Strukturen einer unverzichtbaren Aufgaben-und Territorialorganisation ableiten.• Die gewählte Aufgabensystematik verbindet Inhalte (Wirtschaft, Soziales usw.), Tätigkeitsprofile(Aufsicht, Vollzug usw.) und organisatorische Zuordnungen (Behörden).Zugrunde liegt dem eine Systematik aus 28 Hauptaufgaben, die das komplexeDatenbankraster der Sachziele vereinfacht und an klassische Ressortkategorien koppelt.Hinzu treten eine länderübergreifend anwendbare Begriffslehre (oberste, zentrale,obere, mittlere und untere Verwaltung) und die Zusammenfassung der in derDatenbank benannten Instrumente. Im Ergebnis werden Aussagen möglich, wonachz. B. X % der Steuerungsaufgaben der obersten Wirtschaftsverwaltung privatisiertund Y % des Vollzugs der unteren Landwirtschaftsverwaltung kommunalisiert werdenkönnen.• Den Reformoptionen ‘Verzicht’, ‘funktionalen Privatisierung’ und ‘Kommunalisierung’liegen die folgenden drei Haupthypothesen zugrunde:– Verzicht und materielle Privatisierung: Die Verantwortung für und Durchführung von Aufgaben,die nicht zum funktionsnotwendigen und/oder normativ vorgegebenen Kernbestand des öffentlichenHandelns zählen, sind verzichtbar oder können materiell privatisiert werden.– Funktionale Privatisierung: Die Durchführung von Aufgaben, deren öffentliche Verantwortungund Regelungskompetenz unverzichtbar sind, kann Dritten und Privaten übertragen werden,wenn die betreffenden Tätigkeiten nach außen nicht an den Vollzug durch unmittelbar öffentlicheOrgane gebunden sind, dabei keine politisch oder normativ unerwünschten Gestaltungsspielräumeseitens des Beauftragten bestehen und für die Erfüllung ein ausreichendes und angemessenqualifiziertes externes Angebotspotenzial vorhanden ist.– Kommunalisierung: Aufgaben, deren öffentliche Verantwortung und Durchführung nicht verzichtbarist oder an Dritte bzw. Private übertragen werden kann, eignen sich für eine Kommunalisierung,sofern sie mit Blick auf ihren räumlichen Einzugsbereich und ihre Adressaten oderaufgrund von fachlichen und prozeduralen Schnittstellen den bisherigen Wirkungskreis vonGemeinden und Gemeindeverbänden berühren.• Mit Hilfe der in der Datenbank enthaltenen Merkmalsausprägungen werden dieHaupthypothesen operationalisiert und anhand von Plausibilitätskontrollen über-Seite 3 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltungprüft. Ergebnis sind drei Prüflisten für potenziell verzichtbare, funktional privatisierbareund kommunalisierbare Aufgaben (Anlagen 4-6). Durch die quantitativeAuswertung der Datenbank und die Bemessung anhand von Stellenäquivalentenkönnen für jede Reformoption aufgabenscharfe Aussagen getroffen werden.• Demnach sind 270 oder 6,7% aller Aufgaben mit 1.247,5 Stellen oder 0,4% des gesamtenLandespersonals potenziell verzichtbar oder materiell privatisierbar. Weitere555 Aufgaben (13,8%) mit 2.2165,5 Stellen (0,8%) sind als zwischeninstanzlicheKompetenzen einzustufen und könnten infolge einer Straffung der Aufbau- und Ablauforganisationteilweise wegfallen. Für eine funktionale Privatisierung eigenensich 548 Aufgaben (13,5%) mit 188.934 Stellen, für eine Kommunalisierung 891Zuständigkeiten (22,1%) mit 40.176 Stellen. Bei der Zusammenstellung der dreiAufgabenkataloge wurde im Interesse der Vollständigkeit und einheitlichen Methodikauf eine möglichst umfängliche Erfassung geachtet. Deshalb sollten die einzelnenBereiche vor der Umsetzung einer empirischen und komparativen Einzelfallprüfungunterzogen werden. Die nachfolgende Aufzählung konzentriert sich auf dieDarstellung besonders relevanter und quantitativ betroffener Schwerpunktbereiche.• Erhöhte Verzichts- und materielle Privatisierungspotenziale:– Steuerungsaufgaben der obersten Wirtschaftsverwaltung, Vollzugs- und Unterstützungsaufgabender zentralen Wirtschafts- und Arbeitsverwaltung– Steuerungs- und Vollzugsaufgaben der obersten und mittleren Kulturverwaltung– Steuerungsaufgaben der obersten Sozialverwaltung, Vollzugsaufgaben der unteren Arbeits- undSozialverwaltung– Vollzugsaufgaben der zentralen Wissenschafts- und Forschungsverwaltung– Vollzugsaufgaben der obersten Bildungsverwaltung, Steuerungs- und Unterstützungsaufgaben derzentralen Bildungs- und Schulverwaltung– Unterstützungs- und Vollzugsaufgaben der zentralen Allgemeinen Verwaltung– Steuerungs- und Vollzugsaufgaben der unteren Gesundheitsverwaltung• Zwischeninstanzliche Zuständigkeiten, die infolge einer Straffung der Aufbau- undAblauforganisation teilweise entfallen können:– Steuerungs- und Unterstützungsaufgaben der oberen Gesundheitsverwaltung– Steuerungsaufgaben der Oberen Forstverwaltung– Steuerungs- und Unterstützungsaufgaben der oberen Justizverwaltung– Vollzugs- und Steuerungsaufgaben der mittleren Schul- und Bildungsverwaltung– Vollzugs- und Steuerungsaufgaben der mittleren Sicherheits- und Ordnungsverwaltung– Vollzugs- und Steuerungsaufgaben der mittleren Bau-, Wohnungs- und Städtebauverwaltung sowieder mittleren Raumordnungsverwaltung– Vollzugsaufgaben der mittleren Verkehrsverwaltung– Steuerungs- und Vollzugsaufgaben der mittleren Umwelt- und Verbraucherschutzverwaltung– Steuerungsaufgaben der mittleren Sozialverwaltung– Steuerungsaufgaben der mittleren allgemeinen Verwaltung• Kompetenzen und Verwaltungen mit erhöhten funktionalen Privatisierungspotenzialen:– Vollzugs- und Steuerungsaufgaben der obersten Wirtschaftsverwaltung, Vollzugs- und Unterstützungsaufgabender zentralen WirtschaftsverwaltungSeite 4 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltung– Unterstützungsaufgaben der zentralen Bau- und Vermögensverwaltung– Vollzugsaufgaben der zentralen Wissenschafts- und Forschungsverwaltung– Unterstützungs- und Vollzugsaufgaben der zentralen Kulturverwaltung– Vollzugsaufgaben der zentralen Verkehrsverwaltung– Steuerungs- und Vollzugsaufgaben der zentralen und unteren Umweltverwaltung– Vollzugsaufgaben der oberen und unteren Landwirtschaftsverwaltung– Vollzugsaufgaben der unteren Justizverwaltung– Steuerungs- und Vollzugsaufgaben der unteren Gesundheitsverwaltung– Vollzugsaufgaben der unteren Finanzverwaltung– Unterstützungsaufgaben der unteren Forstverwaltung– Unterstützungs- und Vollzugsaufgaben der allgemeinen und Finanzverwaltung• Schwerpunktbereiche für eine potenzielle Kommunalisierung (ohne zentrale undobere Behörden):– Vollzugsaufgaben der mittleren und unteren Arbeits-, Wirtschafts- und Sozialverwaltung– Vollzugs- und Steuerungsaufgaben der mittleren Umweltverwaltung, Vollzugs- und Unterstützungsaufgabender unteren Umweltbehörden– Unterstützungs- und Steuerungsaufgaben der mittleren Raumordnungsverwaltung, Vollzugsaufgabender mittleren Bauverwaltung– Vollzugsaufgaben der mittleren allgemeinen und Sonderordnungsverwaltung– Vollzugsaufgaben der mittleren Verkehrsverwaltung– Vollzugsaufgaben der unteren Sicherheits- und Ordnungsverwaltung (Polizei)– Vollzugsaufgaben der mittleren Gesundheits- und unteren Sozialverwaltung– Vollzugs- und Unterstützungsaufgaben der unteren Landwirtschafts-, Forst- und Verbraucherschutzverwaltung– Steuerungs- und Vollzugsaufgaben der unteren Agrarordnungsverwaltung– Steuerungsaufgaben der unteren Schulverwaltung• Fasst man die Ergebnisse der funktionalreformerischen Optionen zusammen, so lassensich sechs signifikante Reformfelder identifizieren:– Überprüfung des Aufgabenumfangs und der freiwilligen Zuständigkeiten der Ministerialverwaltung– Materielle oder verstärkte funktionale Privatisierung der zentralen Wirtschafts- und Arbeitsverwaltungsowie der Wissenschafts- und Forschungseinrichtungen– Funktionale oder organisatorische Privatisierung von Aufgaben der Bau- und Vermögensverwaltung,der allgemeinen sowie der Umwelt-, Forst-, Landwirtschafts- und Verbraucherschutzbehörden– Straffung und Verkürzung des Instanzenzugs der Fachverwaltungen (Bau-, Wohnungs-, Städtebau-,Raumordnungs-, Forst- und Umweltverwaltung als Beispiele)– Schaffung einer separaten Behördenorganisation für Schul- und Polizeiverwaltung (möglichstin Verbindung mit einer erweiterten Kommunalisierung)– Umfassende Kommunalisierung unterer Behördenzuständigkeiten und Eingliederung verbleibenderstaatlicher Aufgaben in vertikal integrierte Fach- oder bestehende MittelbehördenSeite 5 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltung(1) Aufgabenstellung und Gang der UntersuchungNach übereinstimmender Einschätzung von Wissenschaft und Praxis stellt eine systematischeAufgabenerfassung und -kritik die Grundlage für jede Funktional- und Verwaltungsstrukturreformdar. In Nordrhein-Westfalen wurde zu diesem Zweck im Auftragder Landesregierung eine gut 4.000 Aufgaben umfassende Erhebung der Staatstätigkeit(Datenbank des Finanzministeriums NRW) durchgeführt. Im Vergleich mit ähnlichenBestrebungen anderer Länder erweisen sich Ansatz und Ergebnis der Erhebung als anschlussfähigfür substantiellere Analysen; 1 dies bestätigt ein Vergleich mit der vom ISEfür das Saarland durchgeführten Erfassung aller dortigen Landes- und Kommunalaufgaben. 2Unter Berücksichtigung von verwaltungspolitischen Prämissen, die mit dem Auftraggeberabgestimmt wurden (Kap. 2), dient die vorliegende Untersuchung der Entwicklungeiner Logik für die Aufgabenkritik (Kap. 3). Sie soll in den Ausweis besonders relevanterSchwerpunktbereiche für die weitere Reformdiskussion im Land münden. Dabei stehenzwei Arbeitsschritte im Mittelpunkt:• die Systematisierung des Aufgaben- und Organisationsbestandes (Kap. 4), wofür einRaster zu definieren ist, das inhaltliche, organisatorische und funktionale Aufgabencharakteristikamiteinander verbindet, sich für Diskussionen auf der politischen Leitungsebeneeignet und die Kategorien der datenbankgestützten Aufgabenerhebungeinbezieht, sowie• die Auswertung der Datenbank im Hinblick auf solche Aufgaben, die für einen Verzicht,eine Privatisierung oder eine Kommunalisierung in Frage kommen (Kap. 5).Im Ergebnis sind als Schwerpunktbereiche diejenigen Aufgabenfelder, Leistungsartenund Verwaltungsebenen auszuweisen, die sich in besonderem Maße für die Diskussionvon Privatisierungs- und Dezentralisierungspotenzialen eignen. Anhand dieses funktionalreformerischenBefundes sollen Ansatzpunkte für eine nachfolgende Reorganisationder unmittelbaren Landesverwaltung aufgezeigt werden (Kap. 6).1 Der induktiv erhobene Aufgabenbestand der nordrhein-westfälischen Landesverwaltung und seine Darstellungnach Ressorts, verantwortlichen Organisationseinheiten, Hauptsachzielen, Zielgruppen, Instrumenten, internenwie externen Schnittstellen, Pflichtigkeit, Marktfähigkeit und Rechtsebenen erlaubt eine mehrdimensionale Analyse(zu den verschiedenen Möglichkeiten und Ansätzen einer vollständigen Aufgabenerhebung vgl. JoachimJens Hesse, Überprüfung der kommunalen Verwaltungsstrukturen im Saarland, Berlin, 2004, S. 23ff.). Aus diesemGrund sowie mit Blick auf den erheblichen Aufwand der Erfassung und die inzwischen in der Landesverwaltungbekannte Systematik sollte mit der vorliegenden Datenbank gearbeitet werden, zumindest mit Blick aufdie Fundierung und Ausarbeitung übergreifender Richtungsentscheidungen. Dagegen bestehen hinsichtlich derSystematik der in der Datenbank verwandten Hauptsachziele seitens des Gutachters insoweit Vorbehalte, als siesich über alle Aufgaben und Behörden hinweg als ungleichgewichtig und vermutlich auch in Teilen als inhaltlichinkonsistent erweisen. Dies hat zur Folge, dass auf dieser Basis für einzelne Organisationseinheiten nur eingeschränktsignifikante Tätigkeitsprofile angegeben werden können. Deshalb bevorzugt der Gutachter für die inhaltlicheKategorisierung des Aufgabenbestandes die in Kap. 4 dargestellte Systematik, die sich aus der ressortmäßigenGeschäftsverteilung auf Ebene der obersten Landesbehörden ableitet. Eine weitere Einschränkung hinsichtlichder Datenqualität resultiert aus dem unterschiedlichen Konkretisierungsgrad der Eingabe. Hier hätteeine vorgeschaltete deduktive Erhebung möglicherweise zu exakteren und insgesamt konsistenteren Ergebnissengeführt.2 Joachim Jens Hesse, a.a.O.Seite 6 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltung(2) PrämissenUm den Anwendungsbereich einer umfassenden Aufgabenkritik einzugrenzen und innerhalbkonsensfähiger Zielkorridore bearbeiten zu können, wurden mehrere untersuchungsleitendePrämissen mit dem Auftraggeber abgestimmt. Sie sollen den Rahmenbedingungendes Staats- und Verwaltungshandelns Rechnung tragen und die politischenGegebenheiten berücksichtigen:(A) Das Land (bzw. die Landesregierung) strebt eine Konzentration auf die staatlichenKernaufgaben an. Deshalb sollen alle Zuständigkeiten auf Verzichts-, Privatisierungs-und Dezentralisierungspotenziale hin überprüft werden.(B) Das Land (bzw. die Landesregierung) ist dazu bereit, alle bislang staatlichen Aufgaben,die von der nachgeordneten Landesverwaltung wahrgenommen werden,den Kommunen zur Durchführung „anzubieten“, sofern dies keinem der folgendenLeitsätze widerspricht.(C) Die Aufgaben und der institutionelle Bestand der Landschaftsverbände werdengegenwärtig nicht in Frage gestellt und deshalb aus der weiteren Betrachtung ausgeklammert.3(D) Es findet keine Hochzonung oder Zentralisierung bislang kommunaler Zuständigkeitenstatt. Dies gilt sowohl für die Kreisstufe als auch für den kreisangehörigenRaum. Ausnahmen sind freiwillige Vor-Ort- und Kooperationslösungen im Rahmender kommunalen Gemeinschaftsarbeit.(E) Aufgrund der finanziellen Lage des Landes und der Kommunen sind Maßnahmenauszuschließen, die die Kosten der Aufgabenerledigung insgesamt erhöhen. Diesgilt auch im Fall einer Kommunalisierung von bislang staatlichen Zuständigkeiten.Bei einer Aufgabenverlagerung auf die Kommunen steht deshalb maximal der bislangdurch staatliche Organe getätigte Sach- und Personalaufwand zur Verfügung.(F) Aufgaben und zugehörige Verwaltungsteile, für deren Neuordnung Bundesrechtverändert werden muss, sind (vorerst) zurückzustellen (Agrarordnungsverwaltung,Grundbuchämter bei den Amtsgerichten und Versorgungsverwaltung als Beispiele);sofern hierzu im Einzelfall Konsens erzielt werden kann, wären entsprechendeBundesratsinitiativen möglichst im Konsens mit anderen Ländern voranzutreiben.(G) Eine weitere Konzentration und funktionale Bündelung von staatlichen Zuständigkeitenim Rahmen der unmittelbaren Landesverwaltung soll erst im Anschluss aneine verstärkte Privatisierung und Kommunalisierung diskutiert werden; dabei istanzustreben, Schnittstellen abzubauen, die Effizienz durch Synergieeffekte zu erhöhenund die ressortübergreifende Effektivität des Staats- und Verwaltungshandelnsinsgesamt zu verbessern.3 Als abweichende Meinung zur Funktion und zum Aufgabenumfang der Landschaftsverbände siehe JoachimJens Hesse, Regierungs- und Verwaltungsreform in Nordrhein-Westfalen, Berlin/Düsseldorf 1999.Seite 7 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltung(H) Die Bereiche Polizei, Schule, Hochschulen und Finanzen werden aufgrund einerbeschränkten Datenlage und aktueller Reformvorhaben von den weiteren Betrachtungenweitgehend ausgenommen. Entsprechende Tätigkeiten finden nur dann Berücksichtigung,wenn sie sich aufgrund ihres spezifischen Profils oder der besonderenBedeutung für einzelne Behörden zu einer Analyse im Zusammenhang mitanderen Aufgaben und Funktionen eignen.Seite 8 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltung(3) Logik der AufgabenkritikAus den vorgenannten Maßstäben lässt sich eine Logik der Aufgabenkritik ableiten. Siefolgt den gängigen Zielen und Kriterien einer nachhaltigen Staatsreform (Konzentrationauf Kernaufgaben, erhöhte Wirtschaftlichkeit, verbesserte Wirkungsweisen, mehr OrtsundBürgernähe usw.). 4 So sind die gegebenen Strukturen und Zuständigkeiten im Rahmeneines chronologischen Verfahrens gesamthaft zu überprüfen (s. Abb. 1). Es gründetauf der Annahme, dass alle Aufgaben verzichtbar bzw. in anderer Form wahrnehmbarsein könnten, weshalb für ihre bisherige organisatorische Zuordnung eine Beweislastumkehrgilt: Nur wenn der Aufgabenverzicht oder die materielle Privatisierung, dieFremdvergabe, die Kommunalisierung und eine horizontale oder vertikale Integrationaus Fach- oder Effizienzgesichtspunkten ausscheiden, kommt für die betreffenden Zuständigkeitenein Verbleib im bisherigen Verwaltungszusammenhang in Betracht. Undschließlich steht auch diese letzte Option unter dem Vorbehalt, dass bei einer weitgehendenVeränderung des jeweiligen organisatorischen Umfeldes Restaufgaben nichtmehr die Existenz eigenständiger Behörden rechtfertigen. Auf diese Weise wird mitdem skizzierten Verfahren aus dem vorhandenen Bestand die Struktur einer unverzichtbarenund zukunftsfähigen Aufgaben- und Territorialorganisation herausdestilliert.Abbildung 1: Logik und Optionen der AufgabenkritikMateriellePrivatisierungStatus quo 1(heutige Organisationder Landesaufgaben)FunktionalePrivatisierungStatusquo 2KommunalisierungStatusquo 3Horizontale/vertikaleIntegrationStatusquo 4Status quo Neu(künftige Organisationder Landesaufgaben)4 Vgl. hierzu für den Fall Nordrhein-Westfalen Joachim Jens Hesse, Regierungs- und Verwaltungsreform inNordrhein-Westfalen. Eine Zwischenbilanz und Bewertung von Regierungs- wie Oppositionsvorschlägen, Berlin2003; Jörg Bogumil, Christoph Reichard, Patricia Siebart, Gutachten zur Verwaltungsstrukturreform in NRW,in: Schriftenreihe der Stiftung Westfalen-Initiative, Ibbenbühren, 2004.Seite 9 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen LandesverwaltungDie in Abb. 1 veranschaulichte Abfolge der einzelnen Analyseschritte orientiert sich andem potenziellen Ausmaß der mit ihnen verbundenen Veränderungen bei der Aufgabenverantwortungund -durchführung:• Als am weitgehendsten stellt sich der Verzicht auf bzw. die materielle Privatisierungvon bislang öffentlichen Leistungen und Einrichtungen dar, da mit dieser Optionsowohl die Aufgabenverantwortung als auch die Durchführung aus dem öffentlichenBereich ausscheiden.• Sofern sich diese vollständige Entledigung aufgrund normativer Vorgaben, politischerPrioritäten oder funktionaler Notwendigkeiten als nicht gangbar erweist, ist zufragen, ob bei einer Beibehaltung der öffentlichen Verantwortung und Regelungskompetenzder Vollzug Dritten, und hier vor allem Privaten, übertragen werden kann(funktionale Privatisierung). 5• Die auch hiernach verbleibenden Zuständigkeiten sind auf ihre Kommunalisierunghin zu überprüfen, wobei die in Kap. 2 definierte Prämisse für die Wirtschaftlichkeiteiner solchen Dezentralisierung beachtet werden muss (Prämisse E).• Erst nach der Analyse der vorgenannten, im Rahmen dieser Untersuchung bevorzugtzu betrachtenden Optionen, stellt sich die Frage nach einer stärkeren horizontalenund/oder vertikalen Konzentration des Aufgaben- und Organisationsbestandes. Jenseitsder dabei zum Tragen kommenden verwaltungspolitischen Ziele und Interessendürften Ausmaß und bereichsspezifische Intensität der vorangehenden Aufgabenkritikdas Ergebnis nachfolgender Strukturanpassungen entscheidend prägen. 6Bei der Auswertung der nordrhein-westfälischen Aufgabendatenbank und der Erstellungvon drei Prüflisten (Verzicht/materielle Privatisierung, funktionale Privatisierungund Kommunalisierung) orientiert sich der Gutachter an dem dargestellten Verfahren.Er unterscheidet jeweils zwischen Aufgaben, auf die die Kriterien des betreffenden A-nalyseschrittes zutreffen (Prüflisten; s. Anlagen 4-6), und Zuständigkeiten, für die diebetrachtete Reformoption irrelevant ist. Letztere werden in den darauf folgenden Untersuchungsschrittenerneut geprüft, bis eine adäquate Zuordnung gefunden ist. Im Extremfallkann dies zum Erhalt des Status quo führen, also zur Fortschreibung der bisherigenKompetenz- und Organisationsstruktur. Die Formulierung der zugrunde liegendenHypothesen und ihre Operationalisierung werden in Kap. 5 a erläutert.5 Als Privatisierungskriterien können je nach politisch-normativer Orientierung unterschiedliche Maßstäbe herangezogenwerden. Hierfür bieten sich die aus dem öffentlichen Wirtschaftsrecht bekannten Kategorien der sog.Subsidiaritätsklauseln an. Die weitgehendste Anforderung wäre demnach, dass eine Privatisierung zu erfolgenhat, sofern ein öffentlicher Träger den mit einer Aufgabe verfolgten Zweck nicht besser und wirtschaftlicher alsDritte erfüllen kann. Zu einem geringeren Privatisierungsdruck würde die Vorgabe führen, dass Private einzubeziehensind, wenn sie ebenso gut und wirtschaftlich die betreffenden Leistungen erbringen können. Das im Sinneeiner privaten Erledigung restriktivste Kriterium könnte sich schließlich an den kommunalrechtlichen BestimmungenNordrhein-Westfalens orientieren (§ 107 Abs. 1 Nr. 3 GO NRW), wonach eine Wahrnehmung durchPrivate und Dritte nur dann geboten ist, wenn diese besser und wirtschaftlicher als die bislang zuständigen öffentlichenTräger arbeiten.6 Hätten die vorangegangene Privatisierung und Kommunalisierung zur Folge, dass z. B. eine einzelne obereLandesbehörde wesentliche Teile ihres bisherigen Tätigkeitsbereichs verliert, so wäre zu fragen, ob eine Fusionmit anderen Einrichtungen der gleichen Stufe, die Angliederung an das zuständige Ministerium oder aber dieIntegration in die Mittelinstanzen verwaltungsökonomisch sinnvollere Lösungen darstellen würden.Seite 10 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltung(4) Systematisierung des AufgabenbestandesIm Folgenden stellt der Gutachter eine Systematik vor, die anhand gebräuchlicher politischerund organisatorischer Kategorien die hohe Komplexität der in der Datenbankerfassten 4037 Aufgaben und 43 Hauptsachziele reduziert. Hierbei wird auf Wunschdes Auftraggebers eine Gliederung gewählt, die einen differenzierten Ländervergleichnach Aufgaben und Organisationseinheiten ermöglicht. Zugleich soll die Anschlussfähigkeitan die Struktur der Datenbank gewahrt bleiben, also jederzeit die Übersetzbarkeitin die Gliederung nach Hauptsachzielen, Funktionsmerkmalen, und Zielgruppengegeben sein.Als Untersuchungseinheiten bieten sich hierfür administrative Zuständigkeiten an, worunterdie Verbindung aus den Aufgabeninhalten und Sachzielen mit den jeweils verantwortlichenAufgabenträgern und Verwaltungsorganen verstanden wird. 7 Diese Merkmalskombinationwird um funktionale Charakteristika ergänzt, die die in der Datenbankerfassten Instrumente des Verwaltungshandelns aggregieren. Demnach besteht die vorgeschlageneAufgabensystematik aus drei Komponenten:• dem Aufgabeninhalt (sachlicher Gegenstand und Bezug einer Tätigkeit: Wirtschaft,Soziales, Wissenschaft usw.),• dem Aufgabentypus (Funktion und instrumenteller Charakter einer Tätigkeit) sowie• der organisatorischen Zuordnung einer Aufgabe (Kennzeichnung der verantwortlichenVerwaltungsebene einschließlich ihrer räumlichen Zuständigkeit und instanzlichenPosition im administrativen Gefüge).Für die inhaltliche Dimension greift der Gutachter auf die klassischen Kategorien derministeriellen Geschäftsverteilung zurück. Dies erlaubt die Bezugnahme auf die Datenbank,in der die Ressortzugehörigkeit jeder Aufgabe ausgewiesen ist. Darüber hinaus istdie entsprechende Gliederung der politischen Praxis vertraut. So greifen alle Länder beider Bezeichnung von Ministerien auf einen bestimmten Kanon von fachpolitischenTermini zurück (Ministerien für Finanzen, Inneres, Inneres und Sport, Justiz usw.).Hieran wiederum orientiert sich der parlamentarische Betrieb, indem er eine zumeistspiegelbildliche Ausschusseinteilung etabliert. Schließlich korrespondieren damit auchdie bundeseinheitlichen Funktionsziffern der kameralen Haushaltssystematik, worüberein unmittelbarer Vergleich mit den Gegebenheiten in anderen Ländern möglich wird.Der Vorteil dieses Gliederungsansatzes liegt vor allem darin, dass sich auf dieser Basisalle relevanten Aufgaben in ihrem organisatorischen Zusammenhang und in Verbindungmit der ressortpolitischen Verantwortung darstellen lassen.Mit Hilfe eines Quer- und Längsschnittvergleichs hat der Gutachter 28 Hauptaufgaben(HA ISE ) identifiziert, die dem oben formulierten Anspruch genügen. 8 Sie lassen sich zu7 Vgl. hierzu die methodischen Ausführungen bei Joachim Jens Hesse, Überprüfung der kommunalen Verwaltungsstrukturenim Saarland, Berlin, 2004, S. 27ff.; Corinna Miller, Alexander Götz, Überprüfung der kommunalenVerwaltungsstrukturen im Saarland: Auftrag, Untersuchungsprogramm, Methodik, in: SaarländischeKommunalzeitschrift, 3/2004, S. 50-55.8 Joachim Jens Hesse, Alexander Götz, Staatsreform in Deutschland. Das Beispiel der Länder (I), in: ZSE 1/4(2003), S. 586ff.Seite 11 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltungacht Globalbereichen 9 zusammenfassen (s. Abb. 2). In Anlage 1 wurden die dargestelltenKategorien mit den Gliederungs- und Funktionsziffern der staatlichen und kommunalenHaushaltsgliederung synchronisiert. Anlage 2 ordnet die 28 Hauptaufgaben deneinzelnen Landesbehörden sowie den in der Datenbank erfassten Hauptsachzielen zu. 10Abbildung 2: Systematik aus 28 Hauptaufgaben und acht GlobalbereichenHauptaufgaben (ISE)Globalbereiche (ISE)HA ISE Bezeichnung Nr. Bezeichnung1 Politische Führung2 Allgemeine VerwaltungIFührung, Organisation und Finanzen3 Justiz II Justiz4 Finanzen und Vermögen5 Auswärtige AngelegenheitenI(noch Führung, Organisation und Finanzen)6 Verteidigung III Verteidigung7 Öffentliche Sicherheit und Ordnung IV Sicherheit und Ordnung8 Energieordnung V Sonderordnung9 Daseinsvorsorge und Gemeinschaftsdienste VI Daseinsvorsorge10 Wirtschaft VIV11 Verkehr VVI12 Bauen, Wohnen und Städtebau VVII(noch Daseinsvorsorge)(noch Sonderordnung, sofern Aufgaben der Gewerbeaufsichtund des Bergwesens)(noch Sonderordnung)(noch Daseinsvorsorge, sofern Trägerschaft von Infrastrukturund Einrichtungen)(noch Sonderordnung)(noch Daseinsvorsorge, sofern Trägerschaft von Infrastrukturund Betrieben)(noch Führung, Organisation und Finanzen, sofernöffentlicher Hochbau und Liegenschaftsmanagement)13 Raumordnung und Landesentwicklung14 Umwelt und NaturschutzV(noch Sonderordnung)15 Forsten VVI(noch Sonderordnung, sofern Aufgaben der Forstaufsicht)(noch Daseinsvorsorge, sofern Aufgaben der Forstwirtschaft)16 Ländliche Entwicklung17 Landwirtschaft18 Ernährung und Verbraucherschutz(Fortsetzung auf der nächsten Seite)V(noch Sonderordnung)9 (I) Führung, Organisation und Finanzen; (II) Justiz; (III) Verteidigung; (IV) Sicherheit und Ordnung; (V) Sonderordnung;(VI) Daseinsvorsorge; (VII) Soziales und Arbeit; (VIII) Kultus.10 Zur Orientierung ist in Anlage 2 für jede Behörde die summierte Personalausstattung aller Aufgaben je Hauptsachzielaufgeführt. Die betreffenden Hauptsachziele wurden der Stellenzahl nach angeordnet. Auf diese Weiselassen sich Umfang und Bedeutung eines Hauptsachziels und die der darunter gefassten Aufgaben bemessen.Seite 12 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltung(Fortsetzung)Hauptaufgaben (ISE)Globalbereiche (ISE)HA ISE Bezeichnung Nr. Bezeichnung19 Gesundheit VVI20 Arbeit VIIV(noch Sonderordnung)(noch Daseinsvorsorge, sofern Einrichtungen und Maßnahmender Gesundheitspflege)Soziales und Arbeit(noch Sonderordnung, sofern Aufgaben des Arbeitsschutzes)21 Soziales22 Frauen23 Familie24 Jugend (einschließlich Kinder)VII(noch Soziales und Arbeit)25 Sport und Erholung VI (noch Daseinsvorsorge)26 Schule und Bildung VIII Kultus27 Wissenschaft und Forschung28 Kultur und Kulturpflege V (noch Sonderordnung, sofern Aufgaben des behördlichenDenkmalschutzes)Mit Hilfe der dargestellten Einteilung können die Ergebnisse der Detailanalyse, die inKap. 5 für die Privatisierungs- und Kommunalisierungspotenziale vorgenommen wird,zu größeren handhabbaren Aufgabenblöcken zusammengefasst und ressortbezogen diskutiertwerden (z. B. X % der staatlichen Verkehrsverwaltung können privatisiert undY % der Sozialverwaltung kommunalisiert werden). Zugleich lassen sich diese Angabenbis auf die Ebene einzelner Kompetenzen herunterbrechen.Für die funktionale Charakterisierung des Aufgabenbestandes werden die instrumentellenMerkmale der Erhebung zu drei Kategorien zusammengefasst. Im Vordergrund stehendabei die Qualität des jeweiligen Verwaltungshandelns und die Bedeutung für diegesamtstaatliche Aufgabenerledigung; Abb. 3 ordnet dem die in der Datenbank erfasstenInstrumente zu.Abbildung 3: Funktionsmerkmale des AufgabenbestandesFunktionsmerkmaleSteuerungVollzugUnterstützungLeitung; Planung; AufsichtInstrumente (Datenbank)Vollzug der Ordnungs- und Eingriffsverwaltung; Vollzug der(Gewähr-)Leistungsverwaltung; sonstiger Vollzug; GerichtsentscheidungenFachliche Mitwirkung; fiskalisches und innerdienstliches HandelnIn Verbindung mit der oben erläuterten ressortmäßigen Kennzeichnung kann nun eineinstrumentelle Konkretisierung der Aufgabenbeschreibung erfolgen. Dies gestattet Aussagen,wonach z. B. X % der Unterstützungsaufgaben der Allgemeinen VerwaltungSeite 13 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltungverzichtbar sind, während Y % der Vollzugsaufgaben in diesem Bereich kommunalisiertwerden können.Zuletzt geht es darum, etwaige Unterschiede herauszuarbeiten, die sich aus der gegenwärtigenorganisatorischen Zuordnung ableiten. Hierzu greift der Gutachter auf einevon ihm entwickelte Systematik institutioneller Verwaltungs- und Behördentypen zurück.11 Sie stellt den Zusammenhang mit räumlichen und instanzlichen Charakteristikaher und ist für die Termini der fach- und organisationsgesetzlichen Bestimmungen anschlussfähig.Bezogen auf die zugrunde liegenden Aufgaben ergeben sich daraus Zuständigkeiten,wobei zwischen fünf Kategorien unterschieden wird:• Aufgaben der obersten Verwaltung werden in den Ministerien für das gesamte Landwahrgenommen (Kennzeichnung: LM).• Aufgaben der zentralen Verwaltung werden von Behörden und Einrichtungen erledigt,die den Ministerien unterstehen, denen keine weiteren Verwaltungseinheitenunterstellt sind und die ihre Kompetenzen ebenfalls für das gesamte Land ausüben(Kennzeichnung: LZ).• Aufgaben der oberen Verwaltung beziehen sich erneut auf das gesamte Land undwerden von den Ministerien nachgeordneten Behörden ausgeführt; im Unterschiedzu zentralen Einrichtungen sind ihnen jedoch weitere Verwaltungseinheiten nachgeordnet(Kennzeichnung: LO).• Aufgaben der mittleren Verwaltung sind den Mittelinstanzen zugeordnet, die sichvon oberen Behörden dadurch unterscheiden, dass sie jeweils nur für einen Teil desLandes zuständig sind (Kennzeichnung: MB).• Aufgaben der unteren Verwaltung fallen in die Zuständigkeit von unteren Behörden,die einer anderen Behörde nachgeordnet sind (Ministerien, Ober- und Mittelbehörden),denen keine weiteren staatlichen Einrichtungen nachfolgen und die jeweils nureinen Teil des Landes abdecken (Kennzeichnung: LU).Abbildung 4: Kombination inhaltlicher, funktionaler und organisatorischer MerkmaleFunktion / Instrument Organisation InhaltSteuerungsaufgaben derVollzugsaufgaben derUnterstützungsaufgaben deroberstenzentralenoberenmittlerenunterenFinanzverwaltungVerkehrsverwaltungGesundheitsverwaltung(...)Verwaltung11 Joachim Jens Hesse, Alexander Götz, a.a.O.Seite 14 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen LandesverwaltungDurch die Kombination aller drei Merkmalskategorien (inhaltlich, funktional und organisatorisch)können auf einem angemessen Abstraktionsniveau „trennscharfe“ Aufgabenblöckediskutiert und bei Bedarf in einzelne Zuständigkeiten ausdifferenziert werden.Auf diese Weise lassen sich in Kapitel 6 Schwerpunktbereiche definieren, die fürbestimmte Reformoptionen besonders geeignet sind; die Formulierung entsprechenderErgebnisse ist in Abb. 4 schematisch dargestellt.Mit Hilfe dieses Begriffsinstrumentariums werden schließlich Aussagen möglich, wonachetwa X % der Vollzugsaufgaben der unteren Verkehrsverwaltung kommunalisierbarsind, während sich z. B. Y % der Aufsichtsaufgaben der mittleren Ordnungs- undSicherheitsverwaltung als verzichtbar erweisen. Berücksichtigt man die organisatorischeDimension, beinhalten solche Ergebnisse auch strukturelle Implikationen. Sofernetwa der Großteil der relevanten Vollzugskompetenzen einer Behörde von Verzicht,Privatisierung oder Kommunalisierung betroffen ist, stellt sich die Frage, inwieweitverbleibende Steuerungs- und Unterstützungstätigkeiten überhaupt noch erforderlichoder zumindest, ob sie in der bisherigen Organisationsform sinnvoll angesiedelt sind.Damit markieren die angesprochenen Sekundäreffekte der Aufgabenkritik den Übergangzur organisationsbezogenen Strukturkritik.Seite 15 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltung(5) Identifikation von Verzichts-, Privatisierungs- und Kommunalisierungspotenzialen(a)Reformoptionen und AufgabenmerkmaleDie Identifikation von Verzichts-, Privatisierungs- und Kommunalisierungspotenzialenfolgt gängigen Hypothesen und Erkenntnissen der Verwaltungswissenschaft und administrativenPraxis. Sie werden anhand der in der Datenbank verfügbaren Merkmale operationalisiertund einer ersten Plausibilitätsprüfung unterzogen. 12 Das primäre Ergebnisist für jeden der drei folgenden Arbeitsschritte eine Liste von Aufgaben, die unter denGesichtpunkten des Verzichts und der materiellen Privatisierung, der Fremdvergabeoder der Kommunalisierung diskutiert werden können. Da dieser deduktiv vorgenommenenAuswahl keine empirischen Detailuntersuchungen (Vergleiche, Interviews, Output-Analysenusw.) zugrunde liegen, werden die entsprechenden Zusammenstellungenals Prüflisten gekennzeichnet. Der letztendlichen Entscheidung, ob die ausgewiesenenReformoptionen realisiert werden können, muss deshalb eine gesonderte Betrachtungdes Einzelfalls unter Beteiligung der verantwortlichen Fachstellen vorangehen.Jede der drei Prüflisten und ihre Fragestellung beruhen auf je einer Haupthypothese:• Verzicht und materielle Privatisierung: Die Verantwortung für und Durchführungvon Aufgaben, die nicht zum funktionsnotwendigen und/oder normativ vorgegebenenKernbestand des öffentlichen Handelns zählen, sind verzichtbar oder könnenmateriell privatisiert werden.• Funktionale Privatisierung: Die Durchführung von Aufgaben, deren öffentlicheVerantwortung und Regelungskompetenz unverzichtbar sind, kann Dritten und Privatenübertragen werden, wenn die betreffenden Tätigkeiten nach außen nicht anden Vollzug durch unmittelbar öffentliche Organe gebunden sind, dabei keine politischoder normativ unerwünschten Gestaltungsspielräume seitens des Beauftragtenbestehen und für die Erfüllung ein ausreichendes und angemessen qualifiziertesexternes Angebotspotenzial vorhanden ist.• Kommunalisierung: Aufgaben, deren öffentliche Verantwortung und Durchführungnicht verzichtbar ist oder an Dritte bzw. Private übertragen werden kann, eignensich für eine Kommunalisierung, sofern sie mit Blick auf ihren räumlichen Einzugsbereichund ihre Adressaten oder aufgrund von fachlichen und prozeduralenSchnittstellen den bisherigen Wirkungskreis von Gemeinden und Gemeindeverbändenberühren.Abb. 5 ordnet den sich daraus ergebenden Reformoptionen die jeweils als relevant angenommenenMerkmalsausprägungen der Datenbank zu. Sie werden in unterschiedlichenKombinationen als Konkretisierung der Haupthypothese auf die vorhandenen Informationenangewandt. Die auf diese Weise generierten Listen werden daraufhin einerersten Plausibilitätskontrolle unterzogen, wobei offensichtlich fehlerhafte oder im12 Es wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass alle Schlussfolgerungen dieser Untersuchung auf den Informationenberuhen, die aus der Datenbank generiert werden können. Insofern ist der Gutachter von den gegebenenMerkmalskategorien und der Annahme abhängig, dass die Variablen von den betreffenden Mitarbeitern korrektinterpretiert und angewandt worden sind.Seite 16 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen LandesverwaltungAbbildung 5: Aufgabenmerkmale und ReformoptionenMerkmalOptionVerzicht / MateriellePrivatisierungFunktionalePrivatisierungKommunalisierungBehördentypusZielgruppen- Grundsätzlich indifferent - Grundsätzlich indifferent- Vorrang der unteren undmittleren sowie der oberenLandesverwaltung- Vorrang der unmittelbaren undortsnahen Publikumsbezüge(Alle, Erwachsene, Frauen,Kinder und Jugendliche, Privatpersonen,Senioren, KleinundMittelunternehmen, Beliehene,Kleinstunternehmen, Unternehmen/Unternehmer)Instrumente - Zwischeninstanzliche Aufsichtsbefugnisseder oberenund mittleren Behörden (einschließlichWiderspruchsverfahren)- Fiskalisches und innerdienstlichesHandeln- Fachliche Mitwirkung- Vollzug (Vorrang bei Aufgabenohne Ermessen und mitfachtechnischem Gepräge)- Grundsätzlich jeglicher Vollzug,insbesondere wenn andereMerkmale erfüllt sind- Planung im Zusammenhangmit raumbezogenen Maßnahmenund Aufgabenbereichen(Verkehr, Umwelt, Natur usw.)- Leitung und Planung, sofernaufgrund materieller Veränderungenim AufgabenbereichbetroffenInterneSchnittstellen- Grundsätzlich indifferent- Grundsätzlich indifferent- Grundsätzlich indifferentExterneSchnittstellen- Kommunen in NRWPflichtigkeit - Freiwillige Aufgaben- potenziell: Pflichtaufgabenaufgrund von Landesrecht undsofern durch höherrangigesRecht nicht ausgeschlossen- Grundsätzlich indifferent(Vorrang der pflichtigen Aufgaben,da ansonsten verzichtoderprivatisierbar)Marktfähigkeit- Außerhalb der öffentlichenVerwaltung wahrnehmbar (oderbereits privatisiert)- In Teilen oder vollständigaußerhalb der öffentlichenVerwaltung wahrnehmbar(oder bereits privatisiert)- Grundsätzlich indifferent(Vorrang der nur durch die öffentlicheVerwaltung wahrnehmbarenAufgaben, da ansonstenverzicht- oder privatisierbar)Rechtsebene - Grundsätzlich indifferent, sofern Reformoption nicht im Einzelfall aufgrund höherrangigen Rechtsausgeschlossen- Mittelfristig/perspektivisch, sofern aufgrund höherrangigen Rechts ausgeschlossen:‣ Lösbare bzw. kündbare Verträge und Abkommen als Rechtsgrundlage‣ Bundesrecht, sofern auf dem Wege einer Bundesratsinitiative veränderbarSinne der betreffenden Reformoption untaugliche Aufgaben entweder in die nächstePrüfkategorie überwiesen oder vollständig von der weiteren Analyse ausgenommenwerden. 13 Zwischen den Listen kann es insbesondere hinsichtlich der Verzichts- bzw.materiellen Privatisierungsaufgaben und denjenigen Zuständigkeiten, die sich potenziell13 Solche Zweifelsfälle lassen sich u. a. auf die unterschiedliche Interpretation der Datenkategorien durch diebefragten Mitarbeiter oder Zuordnungsprobleme bei der Datenerfassung zurückführen. Darüber hinaus stellensowohl die Haupthypothesen als auch ihre merkmalsgestützten Konkretisierungen lediglich Annäherungen andie letztlich im Einzelfall zu beantwortenden Fragen der Aufgabenkritik dar.Seite 17 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltungfür eine funktionale Privatisierung eignen, zu Doppelnennungen kommen. Dies ergibtsich vor allem aus der vielfach nur politisch oder normativ beantwortbaren Frage, ob dieAufgabenverantwortung öffentlich sein muss oder nicht. Eine größere Differenz bestehtgegenüber der Kommunalisierungsliste, da der Gutachter davon ausgeht, dass entsprechendder in Kap. 3 dargestellten Logik nur solche Aufgaben auf Gemeinden oder Gemeindeverbändeübertragen werden sollen, die sich nicht für eine Privatisierung eignenoder generell verzichtbar sind.Nachfolgend werden für jede der drei Reformoptionen die Fragestellung und Haupthypothese,die in diesem Zusammenhang relevanten Variablen sowie die daraus abzuleitendenFolgehypothesen und ihre Plausibilitätsprüfungen dargestellt. Die angegebeneChronologie orientiert sich an der aus der Haupthypothese ableitbaren Bedeutung derbetreffenden Analyseschritte. Daran schließt sich das Ergebnis der Datenbank-Auswertung an, wobei es sich jeweils um die im Rahmen einer ersten Plausibilitätskontrollebereinigte Fassung handelt. Mittels einer quantitativen Analyse werden aufGrundlage der in Kap. 4 vorgestellten Systematik die inhaltlichen, funktionalen und organisatorischenBezüge der von der Aufgabenkritik besonders stark betroffenen Bereichedokumentiert. Der Gesamtbestand der Aufgaben und ihre Nummerierung kann derin Anlage 3 beigefügten Überarbeitung der Datenbank entnommen werden (CD-Rom).Die Anlagen 4 bis 6 enthalten die einzelnen Prüflisten. Mit Hilfe der als Anlage 7 beigefügtenCD-ROM sind die detaillierten Ergebnisse der Hypothesen und ihrer Plausibilitätsprüfungenaufgabenscharf abrufbar.(b)Option 1: Verzicht und materielle PrivatisierungLeitfrage:Haupthypothese:Relevante Merkmale:Chronologische Abfrage:(Folgehypothesen)Welche Aufgaben sind potenziell verzichtbar bzw. materiellzu privatisieren?Die Verantwortung für und Durchführung von Aufgaben,die nicht zum funktionsnotwendigen und/oder normativ vorgegebenenKernbestand des öffentlichen Handelns zählen,sind verzichtbar oder können materiell privatisiert werden. 14(1) Freiwilligkeit(2) Markfähigkeitergänzend:(3) RechtsebeneH 1.1 Freiwillige und in vollem Umfang marktfähige Aufgaben(inkl. bereits privatisierter Aufgaben)14 Bei der Abfrage zum Aufgabenverzicht bzw. zur materiellen Privatisierung werden die mit einer betreffendenAufgabe korrespondierenden Aufsichts-, Leitungs- und sonstigen Querschnittstätigkeiten nicht mehr eigensausgewiesen. In der Regel wird man aber bei einem reellen Aufgabenwegfall oder der vollständigen Überantwortungan den privaten Sektor von einem Folgeverzicht im Bereich von Querschnittsleistungen ausgehen können.Des Weiteren werden hier auch solche Aufgaben als nicht verzichtbar angenommen, die nur infolge vonStrukturveränderungen bei anderen Behörden wegfallen können (z. B. Schriftverkehr, Stellungnahmen).Seite 18 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen LandesverwaltungPlausibilitätsprüfung: Kein Verzicht auf Aufgaben, die einenbleibenden funktionsnotwendigen Bedarf des allgemeinenDienstbetriebs der Landesverwaltung darstellen (Beispiel Serverbereitstellungdurch das Landesamt für Datenverarbeitungund Statistik, Aufgaben-Nr. 1477).H 1.2 Sonstige freiwillige AufgabenPlausibilitätsprüfung: s. o., H 1.1.H 1.3Sonstige in vollem Umfang marktfähige Aufgaben(inkl. bereits privatisierter Aufgaben)Plausibilitätsprüfung: s. o., H 1.1.H 1.4 Sonstige Pflichtaufgaben, die nicht auf höherrangigemRecht beruhen 15Plausibilitätsprüfung: entfällt, da keine weitere Analyse (s. u.).H 1.5 Zwischeninstanzliche Steuerungs-, Unterstützungs-,Genehmigungs- und Vollzugsaufgaben der oberenund mittleren Behörden gegenüber Kommunen undnachgeordneten Behörden (ohne Finanzen) 16Plausibilitätsprüfung: Beschränkung der Auswahl auf Aufgabenals Aufsichts- und Widerspruchsbehörden (einschließlichSteuerungs- und Disziplinarangelegenheiten), obere SchulundPolizeibehörden sowie Zuständigkeiten mit Kommunenals Zielgruppe (einschließlich kommunalspezifischer Dotationen).Im Rahmen der ersten Datenabfrage nach verzichtbaren oder materiell privatisierbarenTätigkeiten wurden anhand der o. g. Hypothesen (H 1.1 bis H 1.5) insgesamt 2.559Aufgaben mit 179.796 Stellen ausgewählt. Das entspricht einem Anteil von 63,4% allerstaatlichen Zuständigkeiten und 63,1% des Landespersonals. Die betreffenden Aufgabenunterlagen dann einer ersten Plausibilitätsprüfung, um fehlerhafte Zuordnungen zuden hier untersuchten Reformoptionen zu vermeiden. Von dieser Kontrolle war lediglichdas Ergebnis für Hypothese H 1.4 auszunehmen, da es sich hier um allenfalls i. w.S. verzichtbare oder zu privatisierende Aufgaben handelt. Somit lässt sich das Resultatzu den verzichtbaren oder vollständig privatisierbaren Aufgaben in drei Aufgabenblöckeeinteilen:15 Als Auswahlkriterien für nicht höherrangiges Recht werden die Merkmalsausprägungen „Land“ (für Landesrecht),„n. r./nicht relevant“ oder Aufgaben ohne nähere Angaben herangezogen.16 „Hypothese H 1.5 unterstellt den zumindest partiellen Übergang von einem drei- zu einem zweistufigen Verwaltungssystem.Auch wenn davon auszugehen ist, dass aufgrund der Landesgröße ein solcher Schritt nicht invollem Umfang vollzogen wird, sind doch in Teilbereichen Vereinfachungen des Instanzenzuges vorstellbar.H 1.5 identifiziert die entsprechenden Ansatzpunkte. Insofern handelt es sich auch hier um eine reine Prüflisteund keine abschließenden Empfehlungen. Dabei ist zu beachten, dass ein Verzicht auf zwischeninstanzlicheZuständigkeiten das bislang eingesetzte Personal nicht vollständig entbehrlich macht. Vielmehr müssten zumindestTeile der betreffenden Aufgaben künftig auf einer anderen Ebene wahrgenommen werden, weshalb dortneue Kapazitäten erforderlich würden. Ungeachtet möglicher Einbußen bei der Intensität und Ortsnähe der Aufgabenerledigungist gleichwohl davon auszugehen, dass eine solche Straffung und Zentralisierung den Gesamtpersonalaufwandaufgrund der erzielbaren Synergieeffekte senken würde.Seite 19 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltung(1.1) Die erste Gruppe enthält Aufgaben, auf die die Hypothesen H 1.1 bis H 1.3 zutreffen.Sie wurden von den Mitarbeitern der Landesverwaltung in der Datenbankals freiwillige und/oder vollständig marktfähige Tätigkeiten charakterisiert,womit in ihrem Fall die Möglichkeit eines vollständigen Wegfalls am größtenist. Sie werden zum engeren Bereich der potenziell verzichtbaren oder materiellprivatisierbaren Aufgaben gezählt. Nach Durchführung einer ersten Plausibilitätsprüfungsind diesem Bereich 270 Aufgaben mit einem Personalvolumen von1.247,5 Stellen zuzurechnen. Dies entspricht einem Anteil von 6,7% aller erfasstenAufgaben und 0,4% der in der unmittelbaren Landesverwaltung Beschäftigten.Die nachstehende Tabelle stellt die Verteilung der betreffenden Zuständigkeitenauf die Hypothesen H 1.1 bis H 1.3 dar; die einzelnen Aufgaben und ihrejeweiligen Stellenäquivalente sind der Prüfliste 1 in Anlage 4 zu entnehmen.Abbildung 6: Zahl der vollständig marktfähigen und freiwilligen Aufgaben vorund nach der PlausibilitätsprüfungAufgabenAufgaben(bereinigte Auswahl nach erster(Auswahl insgesamt)HypothesenPlausibilitätsprüfung)AufgabenPersonalAufgabenPersonal(Total und Anteil an allen (Total und Anteil an allen (Total und Anteil an allen (Total und Anteil an allenLandesaufgaben)Landesaufgaben)Landesaufgaben)Landesaufgaben)H 1.1 74 (1,8%) 608 (0,2%) 47 (1,2%) 318,5 (0,1%)H 1.2 266 (6,6 %) 997,5 (0,4%) 201 (5,0%) 762,5 (0,3%)H 1.3 55 (1,4%) 983 (0,4%) 22 (0,5%) 166,5 (0,1%)Summe(H 1.1-1.3)395 (9,8%) 2.588,5 (0,9%) 270 (6,7%) 1.247,5 (0,4%)(1.2) Die zweite Gruppe vollzieht auf Basis von Hypothese H 1.4 eine deutliche Erweiterungdes für eine Privatisierung oder einen Verzicht in Frage kommendenAufgabenbestandes (1.593 Aufgaben oder 39,5% aller erfassten Landesaufgabenmit 174.125,5 Stellen bzw. 61,1% des Landespersonals). Einbezogen wurdenauch Pflichtaufgaben, sofern sie laut Datenbank keiner weiteren oder lediglicheiner landesrechtlichen Regulation unterliegen. Auf eine detaillierte Prüfungdieser Zuständigkeiten hat der Gutachter indes verzichtet, da die betreffendenTätigkeiten von den Landesbeschäftigten zunächst als unabweisbar eingestuftworden sind und vor diesem Hintergrund eine externe Beurteilung methodischwie theoretisch nur schwer zu begründen wäre. Hierzu bedürfte es ergänzender,vor allem politischer Kriterien. Einem Verzicht bzw. der diesbezüglichen Prüfungmüsste deshalb eine politisch-normative Entscheidung sowie die Definitionentsprechender Maßstäbe vorangehen. Die Umsetzung würde dann in den meistenFällen die Änderung von Landesrecht erforderlich machen und die Befassungdes Landtages einschließen. Aus den genannten Gründen finden sich diebetreffenden Aufgaben nicht in der Prüfliste 1 (Anlage 4); sie können jedoch beiBedarf aus der beigefügten Datenbank generiert werden (Anlage 7).(1.3) Die dritte Gruppe umfasst jene Zuständigkeiten, die bei einer Straffung des ausOberbehörden und Mittelbehörden bestehenden zwischeninstanzlichen BereichsSeite 20 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltungteilweise entbehrlich werden könnten (s. Hypothese H 1.5 und Anm. 16). Hierzuzählen 1.215 oder 30,1% der Aufgaben der unmittelbaren Landesverwaltung miteinem Personalbesatz von 5.897 Stellen bzw. 2,1% aller vom Land Beschäftigten.Die deutliche Bereinigung des Ausgangswertes (555 Aufgaben mit 2.216,5Stellen – siehe Abb. 7) ergibt sich aus der Beschränkung auf Kompetenzen, dieallein im Binnenverhältnis der öffentlichen Verwaltung, also zwischen oberenund mittleren Behörden auf der einen sowie Kommunen und nachgeordnetenEinrichtungen auf der anderen Seite, wirksam werden.Abbildung 7:Zahl der zwischeninstanzlichen Aufgaben vor und nach derPlausibilitätsprüfungAufgabenAufgaben(bereinigte Auswahl nach erster(Auswahl insgesamt)HypothesenPlausibilitätsprüfung)AufgabenPersonalAufgabenPersonal(Total und Anteil an allen (Total und Anteil an allen (Total und Anteil an allen (Total und Anteil an allenLandesaufgaben)Landesaufgaben)Landesaufgaben)Landesaufgaben)H 1.5 1.215 (30,1%) 5.897 (2,1%) 555 (13,8%) 2.216,5 (0,8%)Aufgrund der Unterschiedlichkeit der zugrunde liegenden Auswahlkriterien und ihrerEffekte sollen die hier interessierenden Aufgabenblöcke (1.1) und (1.3) getrennt voneinanderbetrachtet werden (Abb. 8 bis 11); als Bemessungsgrundlage dienen die in derDatenbank ausgewiesenen Personalstellen, also die für jede Zuständigkeit seitens desLandes eingesetzten Beschäftigten.Abbildung 8: Personalverteilung der potenziell verzichtbaren oder materiell privatisierbarenAufgaben 17MerkmalBetroffenes PersonalTotalAnteil an allenpriv./verzichtbarenAufgabenAnteil am gesamtenPersonal pro MerkmalPersonal proMerkmalinsgesamtAnteil betr.Personals proMerkmal insg.Aufgabeninhalt (Hauptaufgaben)(10) Wirtschaft 365,5 29,3% 1006,5 36,3%(27) Wissenschaft und Forschung 199 16,0% 32975 0,6%(20) Arbeit 152,5 12,2% 1149 13,3%(2) Allgemeine Verwaltung 121 9,7% 4770 2,5%(26) Schule und Bildung 90 7,2% 144606 0,1%(19) Gesundheit 51 4,1% 490 10,4%(9) Daseinsvorsorge und Gemeinschaftsdienste 50 4,0% 95,5 52,4%(21) Soziales 43 3,4% 2220 1,9%(17) Landwirtschaft 40 3,2% 1482 2,7%(Fortsetzung auf der nächsten Seite)17 Prozentangaben auf eine Stelle nach dem Komma gerundet.Seite 21 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltung(Fortsetzung)MerkmalBetroffenes PersonalTotalAnteil an allenpriv./verzichtbarenAufgabenAnteil am gesamtenPersonal pro MerkmalPersonal proMerkmalinsgesamtAnteil betr.Personals proMerkmal insg.(28) Kultur und Kulturpflege 37,5 3,0% 131,5 28,5%(14) Umwelt und Naturschutz 23 1,8% 2678,5 0,9%(7) Öffentliche Sicherheit und Ordnung 13 1,0% 35299,5

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen LandesverwaltungZuständigkeiten derzeit in der zentralen und obersten Landesverwaltung wahrgenommen(48,3% bzw. 23,8% aller verzichtbaren oder privatisierbaren Aufgaben). Es folgtdie untere Landesadministration mit 20,7% aller verzichtbaren und privatisierbarenAufgaben. Am wenigsten betroffen sind die oberen und mittleren Behörden, was auf derenFunktionsprofil als vom gesamten staatlichen Organisationsaufbau und wenigervom jeweiligen Aufgabenbestand abhängige Einrichtungen verweist. Bezogen auf dieeinzelnen Ressorts können Verzichts- und Privatisierungspotenziale schließlich vor allemim Wirtschafts-, dem Gesundheits- und Sozial- sowie dem Forschungsressort identifiziertwerden (33,6%, 17,9% und 16,0% aller potenziell wegfallen Zuständigkeiten).Es folgen Aufgaben aus den Geschäftsbereichen des Innen- und des Umweltministeriums(13,1% und 10,4%).Die Überführung des beschriebenen Befundes in konsistente Schwerpunkt- und Behördenbereicheerfolgt mittels einer quantitativen Sekundärauswertung, bei der die Aufgabenund Organisationsebenen miteinander kombiniert, den einzelnen Verwaltungsebenenzugeordnet und dem Ausmaß ihrer Betroffenheit nach dargestellt werden (s. Abb.9). Als relevant nimmt der Gutachter solche Zuständigkeitsbereiche an, in denen mindestens25% des eingesetzten Personals von einem potenziellen Verzicht oder einer Privatisierungbetroffen sind, mit der Konsequenz, dass der Fortbestand der jeweiligenEinrichtungen zu überprüfen wäre. Daneben finden auch Verwaltungen Berücksichtigung,die zwar im Hinblick auf ihren Gesamtumfang nicht zur Disposition stehen, allerdingsquantitativ einen erheblichen Anteil potenziell verzichtbarer oder privatisierbarerAufgaben aufweisen (Maßstab: mehr als 20 der in der Datenbank erfassten Stellen).Abbildung 9: Potenziell verzichtbare und materiell privatisierbare Aufgaben nachinhaltlichen und organisatorischen Zuständigkeitsbereichen 18ZuständigkeitsbereichAnteil am Gesamtpersonalje Zuständigkeitsbereich(in Klammern Zahl der betr. Stellen)BetroffeneOrganisationseinheiten 19(in Klammern Zahl der betr. Stellen)Oberste Landesbehörden / MinisterialverwaltungOberste Kulturverwaltung 69,0% (24,5)Oberste Wirtschaftsverwaltung 64,2%(146)Oberste Verwaltung für Familie 50,0% (3)Oberste Sozialverwaltung 37,5% (33)(Fortsetzung auf der nächsten Seite)98,0%2,0%0,0%40,1%59,9%0,0%100,0%0,0%0,0%93,9%1,5%4,6%davonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützung- Ministerium für Städtebau undWohnen, Kultur und Sport (23)Ministerium für Gesundheit, Soziales,Frauen und Familie (1,5)- Ministerium für Wirtschaft undArbeit (143,5)Ministerium für Verkehr, Energie undLandesplanung (2,5)- Ministerium für Gesundheit,Soziales, Frauen und Familie (3)- Ministerium für Gesundheit,Soziales, Frauen und Familie(33)18 Prozentangaben auf eine Stelle nach dem Komma gerundet.19 Die klein gedruckten Organisationseinheiten sind, gemessen an ihrem Umfang oder Anteil, für den angegebenenSchwerpunktbereich nur von nachrangiger Bedeutung.Seite 23 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltung(Fortsetzung)ZuständigkeitsbereichAnteil am Gesamtpersonalje Zuständigkeitsbereich(in Klammern Zahl der betr. Stellen)BetroffeneOrganisationseinheiten 19(in Klammern Zahl der betr. Stellen)Zentrale Landesämter und -einrichtungenLandesoberbehördenOberste Schul- und BildungsverwaltungZentrale Wissenschafts- undForschungsverwaltung16,7% (38)94,8% (199)Zentrale Wirtschaftsverwaltung 38,4% (219,5)Zentrale Schul- und Bildungsverwaltung27,4% (22,5)Zentrale Arbeitsverwaltung 14,2% (20,5)Zentrale Allgemeine VerwaltungObere Verwaltung für Daseinsvorsorgeund GemeinschaftsdiensteObere Verwaltung für LändlicheEntwicklung(Fortsetzung auf der nächsten Seite)3,4% (106)100,0% (1,5)100,0% (1,5)6,6%93,4%0,0%0,8%99,2%0,0%0,0%77,9%22,1%66,7%0,0%33,3%100,0%0,0%0,0%2,4%34,4%63,2%0,0%0,0%100,0%0,0%0,0%100,0%davonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützung- Ministerium für Wirtschaft undArbeit (35,5)Staatskanzlei (2,5)- Hochschulbibliothekszentrum (85)- Wuppertal-Institut für Klima,Umwelt, Energie GmbH (37)- Institut für Arbeit und Technik (25)- Landesspracheninstitut (20)- Sozialforschungsstelle (14,5)- Kulturwissenschaftliches Institut(12,5)Wissenschaftszentrum NRW (5)- Materialprüfungsamt (182,5)- Gesellschaft für WirtschaftsförderungNordrhein WestfalenmbH (GfW) (37)- Filmstiftung NRW GmbH (0) 20- NRW Medien GmbH (0) 20- Projekt Ruhr GmbH (0) 20- Landesinstitut für Schule (15,5)- Haus für Lehrerfortbildung (7)- Gesellschaft für innovative BeschäftigungsförderungGmbH(G.I.B.) (20,5)- Landesamt für Datenverarbeitungund Statistik (67,5)- Fachhochschule für Finanzen(32)Fortbildungsakademie (2,5)Institut für öffentliche Verwaltung (2)Fachhochschule für öffentliche Verwaltung(0,5)Justizausbildungs- und -fortbildungsstätteMonschau (0,5)Justizausbildungsstätte Brakel (0,5)Landesprüfungsamt für Verwaltungslaufbahnen(0,5)- Der Direktor der Landwirtschaftskammerals Landesbeauftragter(1,5)- Der Direktor der Landwirtschaftskammerals Landesbeauftragter(1,5)20 In der Datenbank sind zu den drei GmbHs keine Stellen aufgeführt.Seite 24 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltung(Fortsetzung)ZuständigkeitsbereichAnteil am Gesamtpersonalje Zuständigkeitsbereich(in Klammern Zahl der betr. Stellen)BetroffeneOrganisationseinheiten 19(in Klammern Zahl der betr. Stellen)LandesmittelbehördenMittlere Verwaltung für Kulturund KulturpflegeMittlere Verwaltung für Schuleund Bildung67,7% (11,5)3,3% (28,5)0,0%100,0%0,0%0,0%100,0%0,0%davonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützung- Bezirksregierung (11,5)- Bezirksregierung (28,5)Untere Landesbehörden und -einrichtungenUntere Verwaltung für Daseinsvorsorgeund Gemeinschaftsdienste100,0% (47,5)Untere Gesundheitsverwaltung 33,7% (33)Untere Arbeitsverwaltung 14,5% (130)Untere Landwirtschaftsverwaltung2,3% (24,5)0,0%0,0%100,0%100,0%0,0%0,0%0,0%100,0%0,0%0,0%44,9%55,1%davonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützung- Der Geschäftsführer einer Kreisstelleeiner Landwirtschaftskammerals Landesbeauftragterim Kreise (47,5)- Staatsbad Oeynhausen (33)- Versorgungsamt (130)- Der Geschäftsführer einer Kreisstelleeiner Landwirtschaftskammerals Landesbeauftragterim Kreise (24,5)Fasst man die vorgetragenen Ergebnisse zusammen, so haben die i. e. S. verzichtbarenoder privatisierbaren Aufgaben – trotz ihres geringen Anteils am gesamten Landespersonal– mit insgesamt 1.247,5 Stellen einen materiell bedeutenden Umfang. Gleichwohlist davon auszugehen, dass viele der in die Prüfliste aufgenommenen Tätigkeiten (s. Anlage4) nur bedingt wegfallen können, da sie fachpolitischen Erwägungen geschuldetsind. Dies betrifft insbesondere die im Wirtschafts- sowie im Gesundheits- und Sozialministeriumangesprochenen Zuständigkeiten. Sie werden von den Bediensteten zutreffenderWeise als freiwillige Aufgaben bezeichnet, dürften aber von der politischen Führungnicht ernsthaft zur Disposition gestellt werden. 21 Wichtig ist indes, dass dieseKompetenzen nicht auf höherrangiges Recht zurückgehen und auch keinen organisationsstrukturellenFaktoren (Instanzen usw.) geschuldet sind. Das heißt, dass die Entscheidungdarüber, ob die betreffenden Zuständigkeiten weiterhin von der öffentlichenHand wahrgenommen werden, allein auf der Grundlage souveräner, inhaltlicher undnormativer Güterabwägungen zu treffen sind. Insofern markieren die benannten Aufgabeneinen wesentlichen Teil der inhaltlichen und personellen Verfügungsmasse einer21 Der dennoch extensive Einbezug der entsprechenden Zuständigkeiten folgt dem Anspruch einer möglichstumfassenden Prüfung des gegebenen Aufgabenbestandes; siehe dazu auch Prämisse (A), Kap. 2.Seite 25 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltungselbst bestimmten und gestaltungsorientierten Landespolitik. 22Anders verhält es sich mit den aufgrund der Hypothese H 1.5 ausgewählten Aufgaben.Auch sie werden der ersten Prüfliste zugerechnet, wobei die Frage des potenziellenVerzichts im Vordergrund steht. Dies ergibt sich weniger aus dem individuellen Charakterder betreffenden Tätigkeiten, sondern vor allem aus ihrer Eigenschaft als Zuständigkeitenzwischeninstanzlicher Behörden. Sie stehen insbesondere dann zur Disposition,wenn es aufgrund der im Land diskutierten Funktional- und Strukturreform zu Änderungenin der Aufbauorganisation der staatlichen Verwaltung kommt. Dabei ist im Einzelfallnicht von einem vollständigen Wegfall der Aufgaben auszugehen. Vielmehrkönnen hier mittels einer Straffung und vertikalen wie horizontalen Integration Synergieeffekterealisiert werden, die (ungeachtet möglicher Einbußen an Intensität und Ortsnähe)immerhin einen Teil des bislang eingesetzten Personal entbehrlich machen.Abbildung 10: Personalverteilung der zwischeninstanzlichen Aufgaben 23MerkmalBetroffenes PersonalTotalAnteil an allenzwischeninstanzlichenAufgabenAnteil am gesamtenPersonal pro MerkmalPersonal proMerkmalinsgesamtAnteil betr.Personals proMerkmal insg.Aufgabeninhalt (Hauptaufgaben)(26) Schule und Bildung 848,5 38,3% 144606 0,6%(7) Öffentliche Sicherheit und Ordnung 621,5 28,0% 35299,5 1,8%(2) Allgemeine Verwaltung 137,5 6,2% 4770 2,9%(12) Bauen, Wohnen und Städtebau 133 6,0% 2313,5 5,8%(11) Verkehr 93 4,2% 5887 1,6%(13) Raumordnung und Landesentwicklung 64,5 2,9% 556,5 11,6%(19) Gesundheit 61 2,7% 490 12,5%(14) Umwelt und Naturschutz 59,5 2,7% 2678,5 2,2%(21) Soziales 56 2,5% 2220 2,5%(15) Forsten 31,5 1,4% 909 3,5%(3) Justiz 26,5 1,2% 25603,5 0,1%(10) Wirtschaft 25 1,1% 1006,5 2,5%(18) Ernährung und Verbraucherschutz 17,5 0,8% 448,5 3,9%(17) Landwirtschaft 16 0,7% 1482 1,1%(25) Sport und Erholung 12 0,5% 48,5 24,7%(16) Ländliche Entwicklung 8 0,4% 532,5 1,5%(Fortsetzung auf der nächsten Seite)22 Aufgrund von Prämisse (E), Kap. 2, werden die Aufgaben der Hypothesen H 1.1-H 1.3 von der in Kap. 5 d zuanalysierenden Kommunalisierbarkeit ausgenommen, da sie entweder freiwillig oder marktfähig sind, somitkeineswegs zwingend von der öffentlichen Verwaltung erledigt werden müssen und sich deshalb bei einer Übertragungauf die Kommunen als landesrechtlich definierte Zuständigkeiten verfestigen würden. Gleichwohl bleibtes den Kommunen unbenommen, betreffende Tätigkeiten im Rahmen des eigenen Wirkungskreises als freiwilligeSelbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen. Allerdings zählt diese Kategorie von Aufgaben nicht zum Gegenstandder vorliegenden Untersuchung, die sich allein auf die derzeit vom Land verantworteten und durchgeführtenTätigkeiten bezieht.23 Prozentangaben auf eine Stelle nach dem Komma gerundet.Seite 26 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltung(Fortsetzung)MerkmalBetroffenes PersonalTotalAnteil an allenzwischeninstanzlichenAufgabenAnteil am gesamtenPersonal pro MerkmalPersonal proMerkmalinsgesamtAnteil betr.Personals proMerkmal insg.(20) Arbeit 3,5 0,2% 1149 0,3%(9) Daseinsvorsorge und Gemeinschaftsdienste 1,5 0,1% 95,5 1,6%(24) Jugend 0,5

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltungbestand nicht in Frage stellen würde. Demgegenüber erweist sich nur gut ein Viertel allerin den oberen Landesbehörden ausgewiesenen Zuständigkeiten als potenziell verzichtbar,sofern auch in diesen Bereichen Instanzen und Widerspruchsverfahren wegfallenwürden. Ursache dieser geringen Quote ist insbesondere die für Sonderverwaltungencharakteristische „Anreicherung“ von fachtechnischen Leistungen. Wollte man hierebenfalls zu einer Konzentration auf Kernaufgaben gelangen, müsste es daher neben derStraffung des Instanzenzuges zu einer weiteren horizontalen und vertikalen Konzentrationkommen. 24Die Schwerpunkt- und Behördenbereiche der zwischeninstanzlichen Tätigkeiten sind inAbbildung 11 dargestellt. Erneut wurden die besonders betroffenen organisatorischenZuständigkeiten ausgewählt (mehr als 25% aller dort wahrgenommenen Aufgaben oderein Besatz von 20 und mehr betroffenen Personalstellen).Abbildung 11: Zwischeninstanzliche Aufgaben nach inhaltlichen undorganisatorischen Zuständigkeitsbereichen 25ZuständigkeitsbereichAnteil am Gesamtpersonalje Zuständigkeitsbereich(in Klammern Zahl der betr. Stellen)BetroffeneOrganisationseinheiten 26(in Klammern Zahl der betr. Stellen)LandesoberbehördenObere Verwaltung für LändlicheEntwicklung100,0% (1,5)Obere Gesundheitsverwaltung 82,0% (41)Obere Forstverwaltung 81,8%(31,5)Obere Justizverwaltung 69,7%(26,5)Obere Allgemeine Verwaltung 65,9% (13,5)(Fortsetzung auf der nächsten Seite)0,0%0,0%100,0%69,5%4,9%25,6%100,0%0,0%0,0%98,1%0,0%1,9%100,0%0,0%0,0%davonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützung- Der Direktor der Landwirtschaftskammerals Landesbeauftragter(1,5)- Landesbeauftragter für denMaßregelvollzug NRW (41)- Der Direktor der Landwirtschaftskammerals Landesbeauftragter– Höhere Forstbehörde(31,5)- Justizvollzugsamt (25)- Landesbeauftragter für denMaßregelvollzug NRW (1,5)- Justizvollzugsamt (13,5)24 Die Aufteilung der zwischeninstanzlichen Aufgaben auf die einzelnen Ressorts führt zu folgendem Ergebnis:IM: 94,1%; MUNLV: 2,3%; MGFSS: 1,9%; JM: 1,7%. Allerdings ist dieses Resultat nur sehr eingeschränktaussagkräftig, da die in den Bezirksregierungen angesiedelten Zuständigkeiten laut Datenbank alle dem Innenressortzugerechnet werden, streng genommen aber zu den Kompetenzen der jeweils fachaufsichtlich verantwortlichenMinisterien gehören.25 Prozentangaben auf eine Stelle nach dem Komma gerundet.26 Die klein gedruckten Organisationseinheiten sind, gemessen an ihrem Umfang oder Anteil, für den angegebenenSchwerpunktbereich nur von nachrangiger Bedeutung.Seite 28 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltung(Fortsetzung)ZuständigkeitsbereichAnteil am Gesamtpersonalje Zuständigkeitsbereich(in Klammern Zahl der betr. Stellen)BetroffeneOrganisationseinheiten 24(in Klammern Zahl der betr. Stellen)LandesmittelbehördenMittlere Umwelt- und NaturschutzverwaltungMittlere Gesundheitsverwaltung13,9% (59,5)12,6% (20)75,6%11,8%12,6%72,5%25,0%2,5%davonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützung- Bezirksregierung (59,5)- Bezirksregierung (20)Im Ergebnis verweisen die dargestellten Daten auf ein erhebliches Rationalisierungspotenzialinfolge von Straffungen im Instanzenzug. Davon betroffen sind immerhin bis zu555 oder 13,8% aller staatlichen Aufgaben sowie 2.216,5 Stellen bzw. 0,8% des gesamtenLandespersonals. Legt man gängige Maßstäbe für die Verwirklichung organisatorischerSynergieeffekte an, so könnten bei einer umfassenden Reform bis zu 10% des benanntenPersonalaufwandes entbehrlich werden. 27 Insofern verbindet sich auch mit denzwischeninstanzlichen Zuständigkeiten ein interessantes, vor allem in organisationspolitischerHinsicht nutzbares Gestaltungspotenzial. Hierbei verweist eine hohe Quote aufEffizienzreserven, die insbesondere durch den Verzicht auf Widerspruchsverfahren, eineVerbreiterung der Aufsichtsspannen und die Reduzierung nachgeordneter Einrichtungenzu realisieren wären; ein geringer Anteil dagegen kann auf erweiterte Kommunalisierungspotenzialehindeuten. Ungeachtet dessen bestätigen die Daten den Bestandder Bezirksregierungen und die Effekte des Konzepts der konzentrierten Dreistufigkeit.28 Ebenso lassen die nach wie vor gegebenen zwischeninstanzlichen KompetenzenSpielräume für eine Neuorientierung als Bündelungs- und regionale Steuerungsbehörden.Für die obere Landesverwaltung wiederum sind Konzentrationsmöglichkeiten anzusprechen,da hier neben instanzlichen Zuständigkeiten offenbar auch viele fachtechnischeAufgaben wahrgenommen werden und diese im Rahmen ihrer sonderbehördlichenOrganisation einer intensiveren Kontrolle bislang entzogen sind.Inwieweit und in welchem Umfang die ausgewiesenen Kompetenzen tatsächlich entfallenkönnen, ist indes vor allem vom organisationspolitischen Gesamtkonzept der Landesregierungabhängig. Vor allem wenn man flächendeckend an der Dreistufigkeit festhaltenwill, dürften die Verzichtsmöglichkeiten gering bleiben. Würde man dagegen inTeilbereichen, etwa in der Umwelt-, Bau- und Raumordnungsverwaltung, mittelinstanzlicheZuständigkeiten streichen oder auf die Kommunen verlagern, könnte dies zu effektivenVereinfachungen und Einsparungen führen.27 Vgl. hierzu den auf einem Vergleich beruhenden Überblick zu Ansätzen für potenzielle Kostenreduzierungeninfolge funktional- und strukturreformerischer Veränderungen bei Joachim Jens Hesse, a.a.O., 2004, S. 476 ff.28 Vgl. Joachim Jens Hesse, a.a.O., 2003.Seite 30 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltung(c)Option 2: Funktionale Privatisierung und FremdvergabeLeitfrage:Haupthypothese:Relevante Merkmale:Chronologische Abfrage: 29(Folgehypothesen)Bei welchen Aufgaben können die Durchführung oder wenigstensTeile davon potenziell auf Dritte oder Private ü-bertragen werden?Die Durchführung von Aufgaben, deren öffentliche Verantwortungund Regelungskompetenz unverzichtbar sind,kann Dritten und Privaten übertragen werden, wenn diebetreffenden Tätigkeiten nach außen nicht an den Vollzugdurch unmittelbar öffentliche Organe gebunden sind, dabeikeine politisch oder normativ unerwünschten Gestaltungsspielräumeseitens des Beauftragten bestehen und für dieErfüllung ein ausreichendes und angemessen qualifiziertesexternes Angebotspotenzial vorhanden ist.(1) Marktfähigkeit(2) Instrumenteergänzend:(3) Pflichtigkeit(4) RechtsebeneH 2.1 Vollständig oder teilweise außerhalb der öffentlichenVerwaltung wahrnehmbare Aufgaben (inkl.bereits privatisierter Aufgaben).Plausibilitätsprüfung: Hier werden alle betreffenden Aufgabeneinbezogen, unabhängig davon ob sie bereits bei Prüfliste 1aufgeführt worden sind. Dies rechtfertigt sich durch den Umstand,dass in der Praxis ein vollständiger Verzicht bei unterstützendenund serviceorientierten Aufgaben erfahrungsgemäßnicht stattfindet, sondern eher eine Fremdvergabe von Teilleistungenerfolgt. Dabei wird die von den Beschäftigten desLandes identifizierte Marktfähigkeit als nicht mehr zu hinterfragendesFaktum betrachtet, wonach zumindest Teile derAufgabendurchführung auf beauftragte Dritte oder Private verlagertwerden können.H 2.2 Sonstige Aufgaben, die laut Datenbank nicht zwingenddurch die öffentliche Verwaltung erledigtwerden müssen.Plausibilitätsprüfung: Keine funktionale Privatisierung vonLeitungs- und Aufsichtsaufgaben; Vorrang von Aufgaben des29 Im Rahmen der Abfrage zur funktionalen Privatisierung werden die mit einer fremd vergebenen Aufgabekorrespondierenden Leitungs-, Aufsichts- und sonstigen Querschnittstätigkeiten nicht mehr eigens ausgewiesen.Hierfür wäre im Detail zu klären, ob aufgrund der notwendigen Kontrolle gegenüber beauftragten Dritten einegleichbleibende bzw. steigende Arbeitsbelastung zu veranschlagen ist oder ob stattdessen Teile dieser Querschnittsfunktionenentfallen können.Seite 31 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltungimmerhin 13,5% aller Aufgaben mit 66,3% des Landespersonals (188.934 Stellen) alsTätigkeiten zu charakterisieren, deren Durchführung Dritten oder Privaten überantwortetwerden könnte, während die Gewährleistungsverantwortung und Regelungskompetenzbei der öffentlichen Hand verbliebe (s. Anlage 5 und Abb. 12).Abbildung 13: Personalverteilung der teilweise marktfähigen und funktionalprivatisierbaren Aufgaben 31MerkmalBetroffenes PersonalTotalAnteil an allenteilweise marktfähigenundfunktionalprivatisierbarenAufgabenAnteil am gesamtenPersonal pro MerkmalPersonal proMerkmalinsgesamtAnteil betr.Personals proMerkmal insg.Aufgabeninhalt (Hauptaufgaben)(26) Schule und Bildung 143006,5 75,7% 144606 98,9%(27) Wissenschaft und Forschung 32179,5 17,0% 32975 97,6%(3) Justiz 6605,5 3,5% 25603,5 25,8%(11) Verkehr 1750,5 0,9% 5887 27,7%(12) Bauen, Wohnen und Städtebau 1129,5 0,6% 2313,5 48,8%(2) Allgemeine Verwaltung 953,5 0,5% 4770 20,0%(4) Finanzen und Vermögen 871,5 0,5% 21165 4,1%(17) Landwirtschaft 754,5 0,4% 1482 50,9%(10) Wirtschaft 441,5 0,2% 1006,5 43,9%(21) Soziales 247,5 0,1% 2220 11,1%(15) Forsten 207 0,1% 909 22,8%(14) Umwelt und Naturschutz 199,5 0,1% 2678,5 7,4%(20) Arbeit 190 0,1% 1149 16,5%(19) Gesundheit 100,5 0,1% 490 20,5%(7) Öffentliche Sicherheit und Ordnung 78,5

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltung(Fortsetzung)MerkmalBetroffenes PersonalTotalAnteil an allenteilweise marktfähigenundfunktionalprivatisierbarenAufgabenAnteil am gesamtenPersonal pro MerkmalPersonal proMerkmalinsgesamtAnteil betr.Personals proMerkmal insg.Unterstützung 2332,5 1,2% 10062,5 23,2%Steuerung 636 0,4 % 5614,5 11,3%Summe 188934 100,00%Organisatorische Zuordnung (Behördentypen)LU 8507 4,5% 66315 12,8%LZ 4600,5 2,4% 15366,5 29,9%MB 746,5 0,4% 6001 12,4%LM 343 0,2% 2889,5 11,9%LO 114 0,1% 520 21,9%Summe 14311 7,60%Betrachtet man die Verteilung der funktional privatisierbaren Aufgaben, so fällt derenbreite Streuung über alle Aufgaben-, Funktions- und Organisationsbereiche der Landesverwaltungauf (S. Abb. 13). Dies spricht für die Bediensteten, die an der Erfassungmitgewirkt haben, da offenbar eine vorbehaltlose Prüfung auf Möglichkeiten zurFremdvergabe stattgefunden hat. Gleichwohl steht das Ergebnis unter dem Vorbehalt,dass eine etwaige Beauftragung Dritter oder Privater keine feststehenden, sondern immervom Einzelfall abhängige Einsparpotenziale erbringt. Hinzu kommt, dass mit derKennzeichnung als teilweise marktfähige Aufgaben nichts über den tatsächlich denkbarenUmfang einer Fremdvergabe ausgesagt wird. Insofern sind die in Großbereichendargestellten Privatisierungspotenziale (Schule und Bildung, Wissenschaft und Forschung,Justiz) mit Vorsicht zu diskutieren. Denn auch wenn beispielsweise die Durchführungvon Lehre und Forschung an Hochschulen durch Dritte erledigt werden kann,befreit dies den Staat nicht von der Pflicht, für die entsprechenden finanziellen und auchinhaltlichen Rahmenbedingungen, einschließlich einer angemessenen Evaluation, zusorgen. Ähnliche Argumente gelten für die Kultus- und Justizverwaltung. Deshalb istals inhaltliches Ergebnis festzuhalten, dass in allen materiell bedeutsamen Aufgabenfeldernbeträchtliche Möglichkeiten zur Fremdvergabe und funktionalen Privatisierungbestehen, die in Abhängigkeit von ihren erzielbaren Einsparpotenzialen ausgeschöpftwerden sollten. Damit korrespondiert der Befund, dass vor allem Vollzugs- und Unterstützungstätigkeiten(72,8 bzw. 23,2%) genauso gut und ggf. billiger durch Dritte oderPrivate übernommen werden können. Interessanter ist der Umstand, dass vor allem Aufgabender Sonderbehörden für eine funktionale Privatisierung in Frage kommen. Sosind knapp 30% aller in den zentralen Landesämtern, 21,9% der den in oberen Landesbehördenund weitere 12,8% der auf der unteren Verwaltungsebene wahrgenommenenAufgaben potenziell durch Andere als die öffentliche Hand erledigbar. Dies verweist aufcharakteristische Eigenschaften funktional wie technisch orientierter Fachverwaltungen. 3232 Auf die Ressorts entfallen folgende Anteile: 75,7 % MSJK, 17% MWF, 3,5% JM, 1,2% FM, MVEL 0,9%,0,7% MUNLV, 0,4% IM, 0,3% MWA und MGSFF, 0,1 MSWKS sowie 0,04% StK.Seite 34 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen LandesverwaltungAbbildung 14 dokumentiert die Schwerpunkt- und Behördenbereiche der funktional privatisierbarenTätigkeiten, wobei wiederum nur solche Zuständigkeiten ausgewählt wurden,die zu mehr als 25% oder mit mehr als 20 Stellenäquivalenten von möglichenFremdvergaben betroffen wären.Abbildung 14: Teilweise marktfähige und funktional privatisierbare Aufgaben nachinhaltlichen und organisatorischen Zuständigkeitsbereichen 33ZuständigkeitsbereichAnteil am Gesamtpersonalje Zuständigkeitsbereich(in Klammern Zahl der betr. Stellen)BetroffeneOrganisationseinheiten 34(in Klammern Zahl der betr. Stellen)Oberste Landesbehörden / MinisterialverwaltungZentrale Landesämter und -einrichtungenOberste Wirtschaftsverwaltung 71,0% (161,5)Oberste Verwaltung für Sportund Erholung50,0% (10,5)Oberste Verwaltung für Frauen 31,3% (10,5)Oberste Allgemeine VerwaltungZentrale Verwaltung für AuswärtigeAngelegenheitenZentrale Wissenschafts- undForschungsverwaltung(Fortsetzung auf der nächsten Seite)20,1% (75)100,0% (2,5)98,3% (206,5)38,7%61,3%0,0%81,0%19,0%0,0%42,9%0,0%57,1%21,3%0,0%78,7%0,0%0,0%100,0%0,3%95,6%4,1%davonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützung- Ministerium für Wirtschaft undArbeit (155)Staatskanzlei (5,5)Ministerium für Verkehr, Energie undLandesplanung (1)- Ministerium für Städtebau undWohnen, Kultur und Sport(10,5)- Ministerium für Gesundheit,Soziales, Frauen und Familie(10,5)- Staatskanzlei (57,5)- Innenministerium (7,5)- Ministerium für Städtebau undWohnen, Kultur und Sport (5,5)Finanzministerium (2,5)Ministerium für Umwelt und Naturschutz,Landwirtschaft und Verbraucherschutz(1,5)Ministerium für Gesundheit, Soziales,Frauen und Familie (0,5)- Landesinstitut für Qualifizierung(2,5)- Hochschulbibliothekszentrum(85)- Wuppertal-Institut für Klima,Umwelt, Energie GmbH (37)- Institut für Arbeit und Technik(24,5)- Landesspracheninstitut (20)- Sozialforschungsstelle (14,5)-33 Prozentangaben auf eine Stelle nach dem Komma gerundet.34 Die klein gedruckten Organisationseinheiten sind, gemessen an ihrem Umfang oder Anteil, für den angegebenenSchwerpunktbereich nur von nachrangiger Bedeutung.Seite 35 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltung(Fortsetzung)ZuständigkeitsbereichAnteil am Gesamtpersonalje Zuständigkeitsbereich(in Klammern Zahl der betr. Stellen)BetroffeneOrganisationseinheiten 34(in Klammern Zahl der betr. Stellen)Zentrale Landesämter und -einrichtungen(Zentrale Wissenschafts- undForschungsverwaltung)Zentrale Verwaltung für Kulturund KulturpflegeZentrale Verwaltung für Sportund ErholungZentrale Verwaltung für Bauen,Wohnen und Städtebau82,9% (65,5)75,0% (1,5)55,3% (1109,5)Zentrale Wirtschaftsverwaltung 49,0% (280)Zentrale Finanz- und VermögensverwaltungZentrale Schul- und Bildungsverwaltung47,5% (378,5)40,9% (33,5)Zentrale Justizverwaltung 40,7% (16,5)Zentrale Landwirtschaftsverwaltung40,0% (25)Zentrale Sozialverwaltung 36,0% (41)(Fortsetzung auf der nächsten Seite)0,0%48,1%51,9%0,0%0,0%100,0%0,5%4,6%94,9%0,0%82,5%17,5%6,2%0,0%93,8%28,4%0,0%71,6%0,0%97,0%3,0%84,0%0,0%16,0%0,0%100,0%0,0%davonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützung- Kulturwissenschaftliches Institut(12,5)- Institut für Landes- und StadtentwicklungsforschungundBauwesen (8,5)- Wissenschaftszentrum NRW (4,5)- Schlossverwaltung Brühl (32,5)- Landesarchiv NRW (31,5)Geologischer Dienst (1,5)- Institut für Landes- und StadtentwicklungsforschungundBauwesen (1,5)- Bau- und Liegenschaftsbetrieb(1050)- Landesvermessungsamt (51)- Institut für Landes- und StadtentwicklungsforschungundBauwesen (8,5)- Materialprüfungsamt (242,5)- Gesellschaft für WirtschaftsförderungNordrhein-WestfalenmbH (GfW) (37)Landesbetrieb Mess- und Eichwesen (0,5)Filmstiftung NRW GmbH (0)NRW Medien GmbH (0)Projekt Ruhr GmbH (0)- Bau- und Liegenschaftsbetrieb(378,5)- Landesinstitut für Qualifizierung(16,5)- Landesinstitut für Schule (10)- Haus für Lehrerfortbildung (7)- Justizakademie NRW (16)Fachhochschule für Rechtspflege (0,5)- Nordrhein-Westfälisches Landgestüt(22,5)Landesanstalt für Ökologie, Bodenordnungund Forsten (2,5)- Versorgungskuranstalt (41)Seite 36 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltung(Fortsetzung)ZuständigkeitsbereichAnteil am Gesamtpersonalje Zuständigkeitsbereich(in Klammern Zahl der betr. Stellen)BetroffeneOrganisationseinheiten 34(in Klammern Zahl der betr. Stellen)Zentrale Landesämter und -einrichtungenLandeoberbehördenZentrale Forstverwaltung 34,8% (20,5)Zentrale Verkehrsverwaltung 31,2% (1750)Zentrale Umwelt- und NaturschutzverwaltungZentrale Allgemeine Verwaltung24,4% (149)15,9% (492)Zentrale Arbeitsverwaltung 14,2% (20,5)Obere Verwaltung Daseinsvorsorgeund Gemeinschaftsdienste100,0% (1,5)Obere Verwaltung für Frauen 100,0% (1,5)Obere Verwaltung für LändlicheEntwicklung100,0% (1,5)Obere Arbeitsverwaltung 100,0% (0,5)(Fortsetzung auf der nächsten Seite)2,5%26,8%70,7%0,0%100,0%0,0%64,8%21,8%13,4%1,2%37,7%61,1%100,0%0,0%0,0%0,0%0,0%100,0%0,0%100,0%0,0%0,0%0,0%100,0%0,0%100,0%0,0%davonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützung- Landesanstalt für Ökologie,Bodenordnung und Forsten(20,5)- Landesbetrieb Straßenbau NRW(1750)Institut für Landes- und Stadtentwicklungsforschungund Bauwesen (0)- Landesanstalt für Ökologie,Bodenordnung und Forsten(110)- Landesumweltamt (39)- Landesamt für Datenverarbeitungund Statistik (358)- Landesamt für Besoldung undVersorgung (43)- Fachhochschule für Finanzen(33,5)- Landesarchiv NRW (15)- Fortbildungsakademie der Finanzverwaltung(14,5)- Landesfinanzschule (14,5)- Landesanstalt für Ökologie,Bodenordnung und Forsten (5)Fachhochschule für öffentliche Verwaltung(3)Institut für öffentliche Verwaltung (2,5)Fortbildungsakademie (2,5)Landesprüfungsamt für Verwaltungslaufbahnen(0,5)- Gesellschaft für innovative BeschäftigungsförderungGmbH(G.I.B.) (20,5)- Der Direktor der Landwirtschaftskammerals Landesbeauftragter(1,5)- Der Direktor der Landwirtschaftskammerals Landesbeauftragter(1,5)- Der Direktor der Landwirtschaftskammerals Landesbeauftragter(1,5)- Der Direktor der Landwirtschaftskammerals Landesbeauftragter(0,5)Seite 37 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltung(Fortsetzung)ZuständigkeitsbereichAnteil am Gesamtpersonalje Zuständigkeitsbereich(in Klammern Zahl der betr. Stellen)BetroffeneOrganisationseinheiten 34(in Klammern Zahl der betr. Stellen)LandeoberbehördenLandesmittelbehördenUntere Landesbehörden und -einrichtungenObere Umwelt- und NaturschutzverwaltungObere LandwirtschaftsverwaltungMittlere Wissenschafts- undForschungsverwaltungMittlere Allgemeine VerwaltungMittlere Verwaltung für ÖffentlicheSicherheit und OrdnungMittlere Schul- und BildungsverwaltungUntere Verwaltung für Daseinsvorsorgeund Gemeinschaftsdienste74,2% (11,5)26,9% (83,5)100,0% (275)42,6% (353,5)3,9% (77)2,3% (20)100,0% (47,5)Untere Verwaltung für Frauen 100,0% (17,5)Untere Verwaltung für Bauen,Wohnen und Städtebau100,0% (0,5)Untere Justizverwaltung 95,2% (6588,5)Untere Gesundheitsverwaltung 93,4% (91,5)Untere Landwirtschaftsverwaltung(Fortsetzung auf der nächsten Seite)60,2% (646)0,0%100,0%0,0%18,0%70,6%11,4%0,0%100,0%0,0%45,5%36,8%17,7%0,0%99,3%0,7%27,5%72,5%0,0%0,0%0,0%100,0%0,0%100,0%0,0%0,0%0,0%100,0%0,0%100,0%0,0%36,1%63,9%0,0%8,8%88,6%2,6%davonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützung- Der Direktor der Landwirtschaftskammerals Landesbeauftragter(11,5)- Der Direktor der Landwirtschaftskammerals Landesbeauftragter(83)Landesamt für Ernährungswirtschaft undJagd (0,5)- Amt für Ausbildungsförderung(275)- Oberfinanzdirektion (232)- Bezirksregierung (121,5)- Bezirksregierung (77)- Bezirksregierung (20)- Der Geschäftsführer einer Kreisstelleeiner Landwirtschaftskammerals Landesbeauftragterim Kreise (47,5)- Der Geschäftsführer einer Kreisstelleeiner Landwirtschaftskammerals Landesbeauftragterim Kreise (17,5)- Bergamt (0,5)- Justizvollzugsanstalt (6567,5)- Justizvollzugskrankenhaus(20,5)Jugendarrestanstalt (0,5)- Staatsbad Oeynhausen (90,5)Der Direktor des Landschaftsverbandesals untere Verwaltungsbehörde des Maßregelvollzugs(1)- Der Geschäftsführer einer Kreisstelleeiner Landwirtschaftskammerals Landesbeauftragterim Kreise (646)Seite 38 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltung(Fortsetzung)ZuständigkeitsbereichAnteil am Gesamtpersonalje Zuständigkeitsbereich(in Klammern Zahl der betr. Stellen)BetroffeneOrganisationseinheiten 34(in Klammern Zahl der betr. Stellen)Untere Forstverwaltung 23,3% (186)0,0%0,0%100,0%davonSteuerungVollzugUnterstützung- Staatliches Forstamt (164)- Der Leiter eines Forstamteseiner Landwirtschaftskammerals Landesbeauftragter (22)Untere Landesbehörden und -einrichtungenUntere Arbeitsverwaltung 18,5% (165,5)Untere Sozialverwaltung 10,8% (201,5)Untere Allgemeine Verwaltung 7,3% (33)Untere Umwelt- und Naturschutzverwaltung2,5% (37,5)0,0%100,0%0,0%0,0%97,0%3,0%47,0%0,0%53,0%0,0%90,7%9,3%davonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützung- Versorgungsamt (130)- Amt für Arbeitsschutz (35)Der Geschäftsführer einer Kreisstelle einerLandwirtschaftskammer als Landesbeauftragterim Kreise (0,5)- Versorgungsamt (130)- Landesstelle für Aussiedler /Landeszentrum für Zuwanderung(71,5)- Gemeinsame Gebietsrechenzentren(33)- Staatliches Umweltamt (20)- Der Geschäftsführer einer Kreisstelleeiner Landwirtschaftskammerals Landesbeauftragterim Kreise (17,5)Untere Verwaltung für Finanzenund Vermögen2,4% (475)0,0%100,0%0,0%davonSteuerungVollzugUnterstützung- Festsetzungsfinanzamt (475)Insgesamt stellt die funktionale Privatisierung ein wichtiges, im Hinblick auf die Optioneneiner umfassenden Regierungs- und Verwaltungsreform jedoch nur ergänzendesHandlungsfeld dar. Dies ist vor allem darauf zurückzuführen, dass im Regelfall nurTeilfunktionen verzichtbar werden und auf diese Weise keine weitergehenden Schritte,etwa die Auflösung von Behörden, zu begründen sind. Deshalb müssen die bereichsundbehördenspezifischen Ergebnisse immer im Zusammenhang mit den Möglichkeiteneines vollständigen Verzichts (bzw. einer materiellen Privatisierung) sowie den Ansätzenfür eine erweiterte Kommunalisierung diskutiert werden.(d)Option 3: KommunalisierungLeitfrage:Haupthypothese:Bei welchen Aufgaben können die Verantwortung undDurchführung auf die Kommunen übertragen werden?Aufgaben, deren öffentliche Verantwortung und Durchführungnicht verzichtbar ist oder an Dritte bzw. Private übertragenwerden kann, eignen sich für eine Kommunalisierung,sofern sie mit Blick auf ihren räumlichen Einzugsbereichund ihre Adressaten oder aufgrund von fachlichenSeite 39 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltungund prozeduralen Schnittstellen den bisherigen Wirkungskreisvon Gemeinden und Gemeindeverbänden berühren.Relevante Merkmale:Chronologische Abfrage: 35(Folgehypothesen)(1) Externe Schnittstellen mit Kommunen(2) Behördentypus(3) Zielgruppen(4) InstrumenteH 3.1 Nichtministerielle, nicht freiwillige und nicht voll marktfähigeAufgaben mit Kommunen oder Landschaftsverbändenals Zielgruppe oder Schnittstelle (einschließlichOrganleihe 36 )Plausibilitätsprüfung: Keine Kommunalisierung von zwischeninstanzlichenAufsichts-, Schul- und Polizeiaufgaben, 37 desLehrpersonals an Schulen, 38 von Leitungsaufgaben sowie vonAufgaben der staatlichen Finanzverwaltung, der zentralenSchulungs- und Forschungseinrichtungen, 39 der Gesellschaftfür innovative Beschäftigungsförderung GmbH (G.I.B.), 40 desLandesbetriebs für Straßenbau, 41 des Maßregelvollzugs 42 undder Gemeinsamen Gebietsrechenzentren 43 ; dagegen Einbezug35 Im Rahmen der Abfrage zur Kommunalisierung werden die mit einer übertragenen Aufgabe korrespondierendenAufsichts-, Leitungs- und sonstigen Querschnittstätigkeiten nicht mehr eigens ausgewiesen. Hierfür wäre imDetail zu klären, ob aufgrund der notwendigen Rechts- und ggf. Fachaufsicht gegenüber den Kommunen einegleichbleibende bzw. steigende Arbeitsbelastung zu veranschlagen ist oder ob statt dessen Teile dieser Querschnittsfunktionenauf Seiten des Landes entfallen können.36 Hierzu zählen der Direktor des Landschaftsverbandes als untere Landesbehörde (Maßregelvollzug) sowie derLandrat als untere Kreispolizeibehörde. Die betreffenden Schnittstellen werden aufgrund der hier zum Tragenkommenden Organleihe in der Datenbank als interne Schnittstellen ausgewiesen.37 Die angesprochenen Aufgaben richten sich im Regelfall an Dienstellen und das Personal nachgeordneter Landesorgane,so dass die Verlagerung auf Städte und Gemeindeverbände zuvor die Kommunalisierung der jeweilsunteren Kapazitäten erforderlich machen würde. Was die Überprüfung dieser zwischeninstanzlichen Zuständigkeitenanbetrifft, wird auf die Hypothese H 1.5 verwiesen.38 Grundschulen, Hauptschulen, Sonderschulen, Realschulen, Gesamtschulen, Gymnasien und Kollegs.39 Fachhochschule für öffentliche Verwaltung, Institut der Feuerwehr, Landesprüfungsamt für Verwaltungslaufbahnensowie Institut für Landes- und Stadtentwicklungsforschung und Bauwesen.40 Bei der Gesellschaft für innovative Beschäftigungsförderung GmbH (G.I.B.) handelt es sich um eine nachrangigePosition, für die eher die tatsächliche Notwendigkeit der dort wahrgenommenen Aufgaben als deren Kommunalisierungzu diskutieren wäre. Die G.I.B. wird deshalb ebenfalls ausgeklammert.41 Eine Kommunalisierung von Aufgaben des Landesbetriebs für Straßenbau widerspräche der bisherigen Reformpolitikdes Landes, wonach im Rahmen des Zweiten Modernisierungsgesetzes (2000) die Verstaatlichungdes Bundes- und Landesstraßenbaus vorgenommen wurde. Da der Gutachter davon ausgeht, dass dieser Schrittnicht oder zumindest nicht zeitnah rückgängig gemacht werden soll, klammert er die betreffenden Aufgaben vonder weiteren Betrachtung aus.42 Siehe sinngemäß Anmerkung 41.43 Bei den Aufgaben der Gemeinsamen Gebietsrechenzentren, auf die die Hypothese H 3.1 zutrifft, handelt essich um die Entwicklung IT-gestützter, landesweit einzusetzender Fachverfahren. Im Interesse effizienter undbehörden- wie trägerübergreifend anschlussfähiger Systeme kommen die betreffenden Tätigkeiten für eineKommunalisierung nicht in Betracht, zumal diese wirtschaftlich und fachlich effektiv ohnehin nur auf einenlandesweit agierenden Verband verlagert werden könnten.Seite 40 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltungder Aufgaben der Agrarordnungs- und der Versorgungsverwaltung44 .H 3.2 Sonstige nicht freiwillige und nicht voll marktfähigeAufgaben oberer, mittlerer und unterer Landesbehörden(ohne Justiz und Hochschulen) mit ortsbezogenenZielgruppen (s. Abb. 5).Plausibilitätsprüfung: Keine Kommunalisierung von zwischeninstanzlichenAufsichts-, Schul-, Polizei- und Querschnittssaufgaben(unspezifische Mitwirkung und innerdienstlichesHandeln), 45 von Leitungsaufgaben sowie von Aufgaben derstaatlichen Finanzverwaltung, der staatlichen Studienseminareund Prüfungsämter, 46 des Maßregelvollzugs, 47 und der GemeinsamenGebietsrechenzentren 48 ; dagegen Einbezug derAufgaben der Agrarordnungs- und der Versorgungsverwaltung 49 .Abbildung 15: Zahl der potenziell kommunalisierbaren AufgabenHypothesenAufgaben(Total und Anteil an allenLandesaufgaben)Aufgaben(Auswahl insgesamt)Personal(Total und Anteil an allenLandesaufgaben)Aufgaben(bereinigte Auswahl nach ersterPlausibilitätsprüfung)AufgabenPersonal(Total und Anteil an allenLandesaufgaben)(Total und Anteil an allenLandesaufgaben)H 3.1 690 (17,1%) 172.284 (60,5%) 336 (8,3%) 24.798,5 (8,7%)H 3.2 833 (20,6%) 32.484,5 (11,4%) 555 (13,8%) 15.377,5 (5,4%)Summe(H 3.1-3.2)1.523 (37,7%) 204.768,5 (71,9%) 891 (22,1%) 40.176 (14,1%)Anhand der Hypothesen 3.1 und 3.2 lassen sich insgesamt 1.523 Aufgaben als potenziellkommunalisierbar identifizieren. Dies entspricht 37,7% aller staatlichen Zuständigkeitenmit 71,9% des Landespersonals (204.768,5 Stellen). Als Ergebnis der obendargestellten Plausibilitätsprüfungen verbleiben davon 891 Zuständigkeiten (22,1%) mit40.176 Personalstellen (14,1%), die i. e. S. für eine Übertragung auf Städte und Gemeindeverbändein Betracht kommen (s. dazu die vollständige Prüfliste in Anlage 6).Dabei folgt auch diese erheblich reduzierte Auswahl einer sehr extensiven Interpretationder in Kap. 2 formulierten Prämisse (B), wonach das Land den Kommunen einmöglichst umfassendes „Angebot“ potenziell delegierbarer Tätigkeiten unterbreitenwill. Indes erscheint der dargestellte Datenumgriff auch methodisch erforderlich, um In-44 Sofern auf dem Wege der Organleihe eine Übertragung auf die kommunale Kreisstufe machbar ist; vgl. dazudas Beispiel Baden-Württemberg im Rahmen der laufenden Verwaltungsstrukturreform, Art. 95 und 119 desVerwaltungsstrukturreformgesetzes (VRG) vom 01.07.2004 (GBl. S. 469).45 Siehe Anmerkung 37.46 Da das Schulpersonal von einer Kommunalisierung ausgenommen wird, sollte sinnvoller Weise auch die Ausbildungund Prüfung der betreffenden Dienstkräfte in staatlicher Verantwortung verbleiben. Als Kommunalisierungsoptionzugelassen wird dagegen die untere Schulaufsicht in Gestalt der staatlichen Schulämter.47 Siehe Anmerkungen 41 und 42.48 Siehe Anmerkung 43.49 Siehe Anmerkung 44.Seite 41 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltungformationsverluste als Folge von Unschärfen und Eingabefehlern bei der Datenerhebungauf ein absolutes Minimum zu begrenzen. Primäres Ziel der nachfolgenden Ausführungenist es daher, den Rahmen des grundsätzlich kommunalisierbaren Aufgabenbestandesabzustecken und Maßstäbe für eine differenzierte Aufteilung zu entwickeln.Inhaltliche Schwerpunkte bestehen bei den kommunalisierbaren Zuständigkeiten zunächstin den Bereichen Öffentliche Sicherheit und Ordnung sowie Soziales (88,9% und86,3% aller aufgabenbezogenen Stellenäquivalente). Diese hohe Signifikanz resultiertim ersten Fall aus dem Einbezug der unteren Polizeiverwaltung in Form der Kreispolizeibehörden.Hier käme zum einen (zumindest theoretisch) die Vollkommunalisierungin Betracht, zum anderen die Übertragung in Organleihe auf die Oberbürgermeister derkreisfreien Städte (Polizeipräsidien). 50 Der entsprechende Befund für den Sozialbereichkonzentriert sich ebenfalls auf die untere Verwaltungsebene und betrifft dort die Versorgungsämter.Unter Beachtung der in Kap. 2 vorgegebenen Prämisse (F), wonach Optionenauszuklammern sind, für deren Realisierung Bundesrecht geändert werden muss,ist hierfür aber (wie auch im Fall der Agrarordnungsverwaltung) nur die organisatorischeÜbertragung in Form der Organleihe denkbar. 51 Neben der Polizei- und Sozialverwaltungbestehen weitere Kommunalisierungspotenziale bei Sonderordnungsaufgaben(Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft, Forsten, Ländliche Entwicklung, Ernährungund Verbraucherschutz, Raumordnung und Landesentwicklung sowie Bauen, Wohnenund Städtebau; im Einzelnen s. Abb. 16). Organisatorisch betrachtet hat dies vor allemfür die untere und mittlere Verwaltung kompetenzielle und strukturelle Konsequenzen.Anteilig sind zwar auch die oberen Landesbehörden betroffen, allerdings ist deren Umfanginsgesamt von nachrangiger Bedeutung; Gleiches gilt für die zentralen Einrichtungen.In beiden Fällen muss im Einzelfall geklärt werden, ob sich die wahrgenommenenAufgaben unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten für eine Übertragung auf Städte undGemeindeverbände eignen. 52Abbildung 16: Personalverteilung der kommunalisierbaren Aufgaben 53MerkmalBetroffenes PersonalTotalAnteil an allenkommunalisierbarenAufgabenAnteil am gesamtenPersonal pro MerkmalPersonal proMerkmalinsgesamtAnteil betr.Personals proMerkmal insg.Aufgabeninhalt (Hauptaufgaben)(7) Öffentliche Sicherheit und Ordnung 31389,5 78,2% 35299,5 88,9%(21) Soziales 1916 4,8% 2220 86,3%(Fortsetzung auf der nächsten Seite)50 In diesem Zusammenhang wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass es sich bei den benannten Optionen umdie logische Deduktion von Ergebnissen auf Basis der vorangestellten Hypothesen handelt, nicht um Positionendes Gutachters. Gerade im Fall der Polizei als Kernbereich staatlicher Hoheitsverwaltung ist die Frage einerKommunalisierung und auch die Übertragung in Organleihe in hohem Maße strittig; vgl. hierzu das Votum desGutachters für eine rein staatliche Polizeiverwaltung in Joachim Jens Hesse, Regierungs- und Verwaltungsreformin Nordrhein-Westfalen, Düsseldorf/Berlin, 1998; Joachim Jens Hessen, Alexander Götz, a.a.O.51 Auf entsprechende Lösungen in Baden-Württemberg wird verwiesen (Anm. 44).52 Gemessen in Stellenäquivalenten verteilen sich die potenziell kommunalisierbaren Aufgaben auf die Ressortswie folgt: IM 81,6%, MUNLV 10,9%, MGSFF 4,8%, MWA 1,9%, MSJK 0,6% und MVEL 0,3%.53 Prozentangaben auf eine Stelle nach dem Komma gerundet.Seite 42 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltung(Fortsetzung)MerkmalBetroffenes PersonalTotalAnteil an allenkommunalisierbarenAufgabenAnteil am gesamtenPersonal pro MerkmalPersonal proMerkmalinsgesamtAnteil betr.Personals proMerkmal insg.(14) Umwelt und Naturschutz 1829,5 4,6% 2678,5 68,3%(17) Landwirtschaft 1211 3,0% 1482 81,7%(20) Arbeit 811 2,0% 1149 70,6%(15) Forsten 776 1,9% 909 85,4%(16) Ländliche Entwicklung 516,5 1,3% 532,5 97,0%(18) Ernährung und Verbraucherschutz 376 0,9% 448,5 83,8%(13) Raumordnung und Landesentwicklung 297,5 0,7% 556,5 53,5%(12) Bauen, Wohnen und Städtebau 250,5 0,6% 2313,5 10,8%(26) Schule und Bildung 243,5 0,6% 144606 0,2%(10) Wirtschaft 173 0,4% 1006,5 17,2%Gesundheit 151 0,4% 490 30,8%(19)(2) Allgemeine Verwaltung 74,5 0,2% 4770 1,6%(11) Verkehr 73 0,2% 5887 1,2%(9) Daseinsvorsorge und Gemeinschaftsdienste 37,5 0,1% 95,5 39,3%(22) Frauen 19

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen LandesverwaltungAbbildung 17 Kommunalisierbare Aufgaben nach inhaltlichen und organisatorischenZuständigkeitsbereichen 54ZuständigkeitsbereichAnteil am Gesamtpersonalje Zuständigkeitsbereich(in Klammern Zahl der betr. Stellen)BetroffeneOrganisationseinheiten 55(in Klammern Zahl der betr. Stellen)Zentrale Landesämter und -einrichtungenLandesoberbehördenZentrale GesundheitsverwaltungZentrale Verwaltung fürRaumordnung und LandesentwicklungZentrale Umwelt- und NaturschutzverwaltungZentrale Verwaltung für Bauen,Wohnen und Städtebau49,6% (56)15,6% (27,5)10,2% (62,5)9,0% (180,5)Obere Arbeitsverwaltung 100,0% (0,5)Obere Umwelt- und NaturschutzverwaltungObere Verwaltung für Ernährungund VerbraucherschutzObere Landwirtschaftsverwaltung96,8% (15)87,1% (37)77,3% (239,5)Obere Forstverwaltung 18,2% (7)(Fortsetzung auf der nächsten Seite)0,0%28,6%71,4%0,0%0,0%100,0%7,2%55,2%37,6%0,0%100,0%0,0%0,0%100,0%0,0%0,0%100,0%0,0%0,0%100,0%0,0%5,9%94,1%0,0%78,6%21,4%0,0%davonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützung- Landesinstitut für den öffentlichenGesundheitsdienst (56)- Geologischer Dienst (27,5)- Landesumweltamt (48)Landesinstitut für den öffentlichen Gesundheitsdienst(9,5)Landesbetrieb Mess- und Eichwesen (3,5)Geologischer Dienst (1,5)- Landesvermessungsamt (180,5)- Der Direktor der Landwirtschaftskammerals Landesbeauftragter(0,5)- Der Direktor der Landwirtschaftskammerals Landesbeauftragter(15)- Der Direktor der Landwirtschaftskammerals Landesbeauftragter(24)- Landesamt für Ernährungswirtschaftund Jagd (13)- Der Direktor der Landwirtschaftskammerals Landesbeauftragter(178)- Landesamt für Ernährungswirtschaftund Jagd (61,5)- Der Direktor der Landwirtschaftskammerals Landesbeauftragter– Höhere Forstbehörde(7)54 Prozentangaben auf eine Stelle nach dem Komma gerundet.55 Die klein gedruckten Organisationseinheiten sind, gemessen an ihrem Umfang oder Anteil, für den angegebenenSchwerpunktbereich nur von nachrangiger Bedeutung.Seite 44 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltung(Fortsetzung)ZuständigkeitsbereichAnteil am Gesamtpersonalje Zuständigkeitsbereich(in Klammern Zahl der betr. Stellen)BetroffeneOrganisationseinheiten 55(in Klammern Zahl der betr. Stellen)LandesmittelbehördenMittlere Jugendverwaltung 100,0% (0,5)Mittlere Justizverwaltung 94,7% (9)Mittlere Arbeitsverwaltung 92,9% (45,5)Mittlere Verwaltung für Daseinsvorsorgeund Gemeinschaftsdienste92,6% (37,5)Mittlere Wirtschaftsverwaltung 89,9% (124)Mittlere Umwelt- und NaturschutzverwaltungMittlere Verwaltung für Raumordnungund Landesentwicklung75,2% (322,5)74,1% (270)Mittlere Sozialverwaltung 67,1% (103)Mittlere GesundheitsverwaltungMittlere Verwaltung für Sportund ErholungMittlere Verwaltung für EnergieordnungMittlere Verwaltung LändlicheEntwicklung(Fortsetzung auf der nächsten Seite)59,9% (95)52,9% (13,5)50,0% (1,5)45,5% (5)0,0%0,0%100,0%0,0%100,0%0,0%0,0%100,0%0,0%8,0%85,3%6,7%15,3%68,2%16,5%16,3%81,5%2,2%28,5%0,2%71,3%13,1%80,1%6,8%2,6%94,7%2,6%0,0%18,5%81,5%0,0%100,0%0,0%90,0%0,0%10,0%davonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützung- Bezirksregierung (0,5)- Bezirksregierung (9)- Bezirksregierung (45,5)- Bezirksregierung (37,5)- Bezirksregierung (124)- Bezirksregierung (322,5)- Bezirksregierung (270)- Bezirksregierung (103)- Bezirksregierung (95)- Bezirksregierung (13,5)- Bezirksregierung (1,5)- Bezirksregierung (5)Seite 45 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltung(Fortsetzung)ZuständigkeitsbereichAnteil am Gesamtpersonalje Zuständigkeitsbereich(in Klammern Zahl der betr. Stellen)BetroffeneOrganisationseinheiten 55(in Klammern Zahl der betr. Stellen)LandesmittelbehördenUntere Landesbehörden und -einrichtungenMittlere Verwaltung für Bauen,Wohnen und Städtebau43,6% (70)Mittlere Verkehrsverwaltung 40,9% (72,5)Mittlere Verwaltung für Kulturund KulturpflegeMittlere Verwaltung für Ernährungund VerbraucherschutzMittlere Verwaltung für ÖffentlicheSicherheit und OrdnungMittlere Allgemeine Verwaltung32,4% (5,5)31,8% (13,5)18,3% (361,5)9,0% (74,5)Untere Verwaltung für Frauen 100,0% (17,5)Untere Jugendverwaltung 100,0% (1)Untere Verkehrsverwaltung 100,0% (0,5)Untere Verwaltung für LändlicheEntwicklungUntere Verwaltung für ÖffentlicheSicherheit und Ordnung(Fortsetzung auf der nächsten Seite)99,7% (511,5)99,1% (31028)29,3%65,0%5,7%15,2%80,7%4,1%0,0%90,9%9,1%0,0%100,0%0,0%2,4%93,8%3,9%2,7%95,3%2,0%0,0%100,0%0,0%100,0%0,0%0,0%0,0%100,0%0,0%94,1%4,6%1,3%0,0%100,0%0,0%davonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützung- Bezirksregierung (70)- Bezirksregierung (72,5)- Bezirksregierung (5,5)- Bezirksregierung (13,5)- Bezirksregierung (361,5)- Bezirksregierung (74,5)- Der Geschäftsführer einer Kreisstelleeiner Landwirtschaftskammerals Landesbeauftragterim Kreise (17,5)- Staatliches Schulamt (1)- Bergamt (0,5)- Amt für Agrarordnung (511,5)- Polizeipräsidium (19573)- Landrat als Kreispolizeibehörde(11391,5)- Landesstelle für Aussiedler /Landeszentrum für Zuwanderung(36,5)- Staatliches Umweltamt (14,5)- Bergamt (12,5)Seite 46 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltung(Fortsetzung)ZuständigkeitsbereichAnteil am Gesamtpersonalje Zuständigkeitsbereich(in Klammern Zahl der betr. Stellen)BetroffeneOrganisationseinheiten 55(in Klammern Zahl der betr. Stellen)Untere Sozialesverwaltung 97,2% (1813)0,0%99,9%0,1%davonSteuerungVollzugUnterstützung- Versorgungsamt (1715,5)- Landesstelle für Aussiedler /Landeszentrum für Zuwanderung(97,5)Untere Umwelt und Naturschutzverwaltung96,9% (1429,5)0,0%77,3%22,7%davonSteuerungVollzugUnterstützung- Staatliches Umweltamt (1387)- Der Geschäftsführer einer Kreisstelleeiner Landwirtschaftskammerals Landesbeauftragterim Kreise (25,5)- Bergamt (17)Untere Landesbehörden und -einrichtungenUntere Verwaltung für Ernährungund Verbraucherschutz96,6% (325,5)Untere Forstverwaltung 96,5% (769)Untere Landwirtschaftverwaltung90,5% (971,5)0,0%13,8%86,2%0,5%35,4%64,1%1,2%96,4%2,4%davonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützungdavonSteuerungVollzugUnterstützung- Staatliches Veterinäruntersuchungsamt(190)- Chemisches Landes- und StaatlichesVeterinäruntersuchungsamt(99,5)- Der Geschäftsführer einer Kreisstelleeiner Landwirtschaftskammerals Landesbeauftragterim Kreise (32)- Staatliches Umweltamt (4)- Staatliches Forstamt (439)- Der Leiter eines Forstamteseiner Landwirtschaftskammerals Landesbeauftragter (326,5)- Amt für Agrarordnung (3,5)- Der Geschäftsführer einer Kreisstelleeiner Landwirtschaftskammerals Landesbeauftragterim Kreise (953,5)- Amt für Agrarordnung (18)Untere Arbeitsverwaltung 85,5% (765)0,0%100,0%0,0%davonSteuerungVollzugUnterstützung- Amt für Arbeitsschutz (760,5)- Amt für Agrarordnung (2,5)- Bergamt (1,5)Der Geschäftsführer einer Kreisstelle einerLandwirtschaftskammer als Landesbeauftragterim Kreise (0,5)Untere Wirtschaftsverwaltung 70,5% (49)davon- Bergamt (49)0,0%96,9%3,1%SteuerungVollzugUnterstützungUntere Schul- und Bildungsverwaltung44,8% (231,5)99,2%0,4%0,4%davonSteuerungVollzugUnterstützung- Staatliches Schulamt (231,5)In der Summe handelt es sich bei den benannten und in Anlage 6 detailliert dargestelltenAufgaben um Zuständigkeiten, die grundsätzlich den Merkmalen kommunalisierbarerTätigkeiten entsprechen. Dies schließt insbesondere auf Seiten der zentralen Landesämterund -einrichtungen Kompetenzen ein, die aufgrund ihres spezifischen und orts-Seite 47 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltungunabhängigen Charakters nur als hypothetische Optionen zu bewerten sind. Hier erscheinenmit Blick auf die geforderte Kostenneutralität (Prämisse E, Kap. 2) allenfallsVerbund- oder Vor-Ort-Lösungen denkbar; Gleiches gilt für Grenzfälle im Bereich dermittleren und unteren Verwaltung, so etwa bei der orts- und fachspezifischen Bergverwaltungoder der Luftverkehrsaufsicht. Hinzutreten solche Aufgaben, die entweder mitBlick auf unabdingbare staatliche Einflusspotenziale oder aufgrund rechtlicher Vorgabennur organisatorisch im Rahmen der Organleihe kommunalisiert werden können(untere Polizei-, Versorgungs- und Agrarordnungsverwaltung als Beispiele). Ungeachtetdessen hat sich der Gutachter dazu entschieden, die betreffenden Zuständigkeiten zu berücksichtigen,um auf diese Weise eine möglichst umfassende Diskussion staatlicherTätigkeit und ihrer Verflechtung mit kommunalen Kompetenzen zu ermöglichen. Lässtman spezifischere Aufgaben wie die Bergverwaltung außer Acht, konzentrieren sich dieeffektiven Kommunalisierungspotenziale erwartungsgemäß auf Sonderordnungsbereicheder unteren und mittleren Verwaltung. Dieses scheinbar triviale Ergebnis ist durchausbedeutsam, da es jenseits leitender Annahmen auf einer induktiven Erhebung undihrer schematisch-quantitativen Auswertung beruht. Intensiver zu betrachtende Zuständigkeitsbereicheliegen demnach in der unteren Vollzugs- und Fachverwaltung mit besondererRelevanz auf Seiten der Sozial-, Umwelt-, Polizei-, Schul- und Arbeitsverwaltung.Insofern bestätigen die dargestellten Zusammenhänge das bislang von der Landesregierungverfolgte Konzept der konzentrierten Dreistufigkeit und verweisen auf die indiesem Sinne weiterhin reformbedürftigen Zuständigkeitsbereiche. Hierfür spielt die sobezeichnete Kommunalisierungsoption (s. Kap. 3) eine Schlüsselrolle. Die detailliertePrüfung der zusammengestellten Kompetenzen (s. Anlage 6) und die Identifikation materiellerDelegationsaufgaben sollte unter Beachtung der eingangs aufgestellten Effizienzprämisse(Kap. 2, Prämisse E) auf Basis eines Landesvergleichs erfolgen (Kommunalisierungs-und Strukturbenchmark); geeignete Aufgabenfelder werden in Kap. 6benannt.Seite 48 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltung(6) Ergebnis: Bildung von Schwerpunktbereichen und Ansatzpunkte für weitereReformschritteIm Rahmen der vorliegenden Untersuchung wurden auf Basis der Aufgabendatenbankdes Nordrhein-Westfälischen Finanzministeriums gut 74% aller Landesaufgaben mitknapp 90% des staatlichen Personals auf ihre Verzichts-, Privatisierungs- und Kommunalisierungspotenzialehin untersucht. 56 Dabei führten hypothesengestützte Plausibilitätsprüfungenzu drei Prüflisten (Verzichts-, Privatisierungs- und Kommunalisierungsliste;Anlagen 3 bis), die die für eine Funktionalreform grundsätzlich geeigneten Landeskompetenzenbeinhalten. Vorbehaltlich einer fachlich-empirischen Beurteilung vonEinzelfällen sollten sie weiteren Modernisierungsschritten als Diskussionsgrundlagedienen. 57 Nachfolgend werden die wichtigsten Ergebnisse für die drei Reformoptionenanhand der in Kap. 4 entwickelten Systematik dargestellt und mit Beispielen veranschaulicht(Schwerpunktbereiche). Im Anschluss daran formuliert der Gutachter die ausdem Befund ableitbaren Ansatzpunkte für eine Reorganisation der Landesverwaltung.Für einen vollständigen Verzicht oder die materielle Privatisierung sind i. e. S. 270oder 6,7% der staatlichen Zuständigkeiten mit 1.247,5 Stellen oder 0,4% des Landespersonalsgeeignet. Dies betrifft vor allem Aufgaben, die ungeachtet ihrer politischenZielsetzung entweder in vollem Umfang marktfähig oder freiwillig sind. Sie gehörendamit zur organisatorischen Verfügungsmasse einer souveränen Landespolitik und sindGradmesser für das Ausmaß der ressortbezogenen Gestaltungsfähigkeit. Vorrangig zu diskutierendeSchwerpunktbereiche sind ihrer administrativen und quantitativen Bedeutung nach:• Vollzugs- und Steuerungsaufgaben der obersten Wirtschaftsverwaltung(Betroffene Behörde: Ministerium für Wirtschaft und Arbeit; Beispiele: Steuerung und Betreuungvon Landesinitiativen, Grundsatzangelegenheiten der Struktur- und Branchenpolitik)• Steuerungsaufgaben der obersten Kulturverwaltung(Betroffene Behörde: Ministerium für Städtebau und Wohnen, Kultur und Sport; Beispiele: Regionaleund kulturformabhängige Planung und Förderung)• Steuerungsaufgaben der obersten Sozialverwaltung(Betroffene Behörde: Ministerium für Gesundheit, Soziales, Frauen und Familie; Beispiele: Modellprojekte,interkultureller Dialog, Seniorenpolitik)56 Dies entspricht 2.998 Aufgaben mit 255.382 Personalstellen; die Auswahl erfolgte auf Grundlage gängigerReformkriterien und daraus abgeleiteter Hypothesen (s. Kap. 5 b-d).57 Bei den angesprochenen Plausibilitätskontrollen und der Zusammenstellung der Prüflisten war der Gutachterauf die in der Datenbank verfügbaren Angaben und Merkmalsausprägungen angewiesen. Insofern fußen alleSchlussfolgerungen auf den gegebenen Informationen. Darüber hinaus musste im Interesse einer einheitlichenund möglichst vollständigen Auswertung ein großer Datenumgriff durchgeführt werden. Dies hat zur Folge, dassviele der in den Prüflisten ausgewiesenen Zuständigkeiten zwar theoretisch privatisiert oder auf die Kommunenübertragen werden können, jedoch praktisch – aus politischen wie finanziellen Erwägungen – dafür nicht inFrage kommen. Dennoch erscheint der extensive Einbezug jener Zuständigkeiten methodisch sinnvoll, um zumeinen den Umfang einer möglichen Funktionalreform zu dokumentieren und zum anderen, um die Vollständigkeiteiner nachhaltigen Modernisierungsdiskussion zu gewährleisten. Sofern eine Einigung über Reformansätzeund -konzepte erzielt werden kann, lassen sich mit Hilfe des vom Gutachter entwickelten Instrumentariumsumgehend detaillierte Angaben und Informationen zu den relevanten Zuständigkeiten generieren.Seite 49 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltung• Vollzugsaufgaben der obersten Bildungsverwaltung(Betroffene Behörde: Ministerium für Wirtschaft und Arbeit/Landeszentrale für politische Bildung)• Vollzugsaufgaben der zentralen Wissenschafts- und Forschungsverwaltung(Betroffene Einrichtungen: Hochschulbibliothekszentrum, Wuppertal-Institut, Institut für Arbeit undTechnik, Landesspracheninstitut, Sozialforschungsstelle, Kulturwissenschaftliches Institut)• Vollzugs- und Unterstützungsaufgaben der zentralen Wirtschafts- und Arbeitsverwaltung(Betroffene Einrichtungen: Materialprüfungsamt, Gesellschaft für Wirtschaftsförderung, Gesellschaftfür innovative Beschäftigungsförderung GmbH)• Steuerungs- und Unterstützungsaufgaben der zentralen Bildungs- und Schulverwaltung(Betroffene Einrichtungen: Landesinstitut für Schule, Haus für Lehrefortbildung; Beispiele: Publikationen,Beratung, Ressortforschung, Durchführung von Veranstaltungen)• Unterstützungs- und Vollzugsaufgaben der zentralen Allgemeinen Verwaltung(Betroffene Einrichtungen: Entwicklung von unspezifischen IT-Verfahren durch das Landesamt fürDatenverarbeitung und Statistik; Veranstaltungen und freiwillige Leistungen der Aus- und Fortbildungsstättender Innen-, Finanz- und Justizverwaltung)• Vollzugsaufgaben der mittleren Kulturverwaltung(Betroffene Behörden: Bezirksregierungen; Aufgabe: Entscheidungen über Zuwendungen zur Förderungvon Kunst und Kultur)• Unterstützungsaufgaben der unteren Verwaltung für Daseinsvorsorge und Gemeinschaftsdienste(Betroffene Behörden: Geschäftsführer der Kreisstellen der Landwirtschaftskammer als Landesbeauftragtein den Kreisen; Aufgabe: Zusatzberatung Wasserkooperationen)• Vollzugsaufgaben der unteren Arbeits- und Sozialverwaltung(Betroffene Behörden: Versorgungsämter; Aufgabe: Umsetzung von arbeitsmarkt- und sozialpolitischenFörderprogrammen)• Steuerungs- und Vollzugsaufgaben der unteren Gesundheitsverwaltung(Betroffene Einrichtung: Staatsbad Oyenhausen; Aufgaben: Heilanwendungen und Therapien)Für einen (Teil-)Verzicht i. w. S. kommen außerdem Aufgaben in Frage, die von oberenund mittleren Landesbehörden aufgrund ihrer Funktion als Aufsichts-, Unterstützungs-,Genehmigungs- und Widerspruchsstellen wahrgenommen werden. Die Entbehrlichkeitsolcher zwischeninstanzlichen Aufgaben ist von organisationsstrukturellen und verfahrensrechtlichenReformen abhängig. Hierzu zählen u. a. der bereichsspezifische Wegfallvon verwaltungsgerichtlichen Vorverfahren und die Reduzierung von Aufsichtsspannendurch die Fusion nachgeordneter Behörden und Einrichtungen. 58 Das entsprechende58 Vgl. hierzu die im Land Niedersachsen laufende Verwaltungsreform. Demnach soll im Zuge der Auflösungder Regierungspräsidien die Nachprüfung von Verwaltungsakten in einem eigenen Vorverfahren künftig entfallen,soweit von dieser Neuregelung bestimmte Bereiche wie die Durchführung des BauGB nicht ausdrücklichausgenommen sind.Seite 50 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen LandesverwaltungReformpotenzial umfasst 555 oder 13,8% aller Landesaufgaben mit 2.216,5 Stellenbzw. 0,8% des gesamten staatlichen Personals. Die nachfolgende Liste dokumentiert diein diesem Zusammenhang besonders relevanten Schwerpunktbereiche.• Steuerungs- und Unterstützungsaufgaben der oberen Gesundheitsverwaltung(Betroffene Behörde: Landesbeauftragter für den Maßregelvollzug; Beispiele: Standardfestsetzung,Mittelbewirtschaftung, Evaluation, fachliche Mitwirkung)• Steuerungsaufgaben der Oberen Forstverwaltung(Betroffene Behörde: Der Direktor der Landwirtschaftskammer als Landesbeauftragter – höhereForstbehörde; Beispiele: Aufsicht, Förderung der Holzwirtschaft, Umweltcontrolling)• Steuerungs- und Unterstützungsaufgaben der oberen Justizverwaltung(Betroffene Behörde: Justizvollzugsamt; Beispiele: Personalangelegenheiten, Haushaltsangelegenheiten,Angelegenheiten der beruflichen Bildung, der Medizin und Psychologie)• Vollzugs- und Steuerungsaufgaben der mittleren Schul- und Bildungsverwaltung(Betroffene Behörden: Bezirksregierungen; Beispiele: Entscheidungen über die Begründung, Betreuung,Veränderung und Beendigung von Dienst-/ Beschäftigungsverhältnissen, Durchführung vonLehrerfort- und Weiterbildungsveranstaltungen, fachliche Stellungnahmen)• Vollzugs- und Steuerungsaufgaben der mittleren Sicherheits- und Ordnungsverwaltung(Betroffene Behörden: Bezirksregierungen/Polizeiabteilungen; Beispiele: Führungs- und Lagedienst,Entscheidungen und Maßnahmen im Rahmen der Fachaufsicht)• Vollzugs- und Steuerungsaufgaben der mittleren Bau-, Wohnungs- und Städtebauverwaltungsowie der mittleren Raumordnungsverwaltung(Betroffene Behörden: Bezirksregierungen; Beispiele: der höheren Verwaltungsbehörde vorbehalteneEntscheidungen nach dem BauGB, Landesplanerische Zustimmung oder Versagung im Bauleitplanverfahren,Angelegenheiten der Städtebauförderung, Aufsicht über Katasterbehörden)• Vollzugsaufgaben der mittleren Verkehrsverwaltung(Betroffene Behörden: Bezirksregierungen; Beispiele: Entscheidungen über Förderungen des kommunalenStraßenbaus und des ÖPNV, Widerspruchsentscheidungen)• Steuerungs- und Vollzugsaufgaben der mittleren Umwelt- und Verbraucherschutzverwaltung(Betroffene Behörden: Bezirksregierungen; Beispiele: Maßnahmen und Entscheidungen der Fachaufsicht,Entscheidungen über die Genehmigung von Landschaftsplänen und Landschaftsplanänderungen,Erstellung und Fortschreibung von Abfallwirtschaftsplänen)• Steuerungsaufgaben der mittleren Sozialverwaltung(Betroffene Behörden: Bezirksregierungen; Beispiele: Flüchtlings- und Ausländerangelegenheiten,Entscheidungen über Beschwerden gegen Lastenausgleichsämter, Stiftungsaufsicht)• Steuerungsaufgaben der mittleren allgemeinen Verwaltung(Betroffene Behörden: Bezirksregierungen; Beispiele: Kommunalaufsicht)Seite 51 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen LandesverwaltungOptionen der funktionalen Privatisierung betreffen 548 oder 13,5% aller Landesaufgabenund 66,3% des eingesetzten Personals (188.934 Stellen). Sie ergänzen die vorgenanntenReformansätze des Verzichts und der materiellen Privatisierung und beziehensich vor allem auf die Aufgabendurchführung, weshalb ihr Umfang und ihre finanziellenEffekte begrenzt sind; vor allem führen sie nicht zu einem vollständigen Wegfalleinzelner Zuständigkeiten oder ganzer Behördenstrukturen. Insofern sollten die nachfolgendbenannten Schwerpunktbereiche als komplementär zu den für einen Verzicht,eine materielle Privatisierung oder eine Kommunalisierung vorgesehenen Kompetenzenbetrachtet werden.• Vollzugs- und Steuerungsaufgaben der obersten Wirtschaftsverwaltung(Betroffene Behörde: Ministerium für Wirtschaft und Arbeit; Beispiel: Innovations- und Technologiepolitik,Kooperation Wirtschaft/Wissenschaft, Transfer)• Unterstützungsaufgaben der zentralen Bau- und Vermögensverwaltung(Betroffene Behörden: Bau- und Liegenschaftsbetrieb, Landesvermessungsamt, Institut für LandesundStadtentwicklungsforschung; Beispiele: Planungs- und Bautätigkeiten im Landeseigentum, Reproduktionund Vertrieb von kartographischen Produkten, Forschungstätigkeiten)• Vollzugsaufgaben der zentralen Wissenschafts- und Forschungsverwaltung(Betroffene Einrichtungen: Hochschulbibliothekszentrum, Wuppertal-Institut, Institut für Arbeit undTechnik, Landesspracheninstitut, Sozialforschungsstelle, Kulturwissenschaftliches Institut, Institutfür Landes- und Stadtentwicklungsforschung)• Vollzugs- und Unterstützungsaufgaben der zentralen Wirtschaftsverwaltung(Betroffene Einrichtungen: Materialprüfungsamt, Gesellschaft für Wirtschaftsförderung, Landesbetriebfür Mess- und Eichwesen)• Unterstützungs- und Vollzugsaufgaben der zentralen Kulturverwaltung(Betroffene Einrichtungen: Schlossverwaltung Brühl, Landesarchivverwaltung; Beispiele: Immobilienverwaltungund Instandhaltung, Foto- und Restaurierungswerkstätten für Schriftgut)• Vollzugsaufgaben der zentralen Verkehrsverwaltung(Betroffene Einrichtung: Landesbetrieb Straßenbau; Aufgabe: betriebliche Straßenunterhaltung)• Unterstützungs- und Vollzugsaufgaben der zentralen allgemeinen Verwaltung(Betroffene Einrichtungen: Landesamt für Datenverarbeitung und Statistik, Landesamt für Besoldungund Versorgung, Fortbildungseinrichtungen der Innen-, Justiz- und Finanzverwaltung)• Steuerungs- und Vollzugsaufgaben der zentralen Umweltverwaltung(Betroffene Einrichtungen: Landesanstalt für Ökologie, Bodenordnung und Forsten, Landesumweltamt;Beispiele: Luftqualitätsuntersuchungen, Fachkataster, Monitoringsysteme, Durchführung vonFortbildungsmaßnahmen)• Vollzugsaufgaben der oberen Landwirtschaftsverwaltung(Betroffene Behörde: Direktor der Landwirtschaftskammer als Landesbeauftragter; Beispiele: Beratungin Fragen der Tierproduktion, Informationsdienste, Erstellung von Beratungsunterlagen undBroschüren)Seite 52 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltung• Vollzugsaufgaben der mittleren Wissenschafts- und Ausbildungsverwaltung(Betroffene Behörde: Amt für Ausbildungsförderung)• Steuerungs- und Vollzugsaufgaben der mittleren allgemeinen und Finanzverwaltung(Betroffene Behörden: Oberfinanzdirektionen und Bezirksregierungen; Beispiele: Organisation undIT-Betrieb, Haushalts- und Beschaffungswesen für und in nachgeordneten Dienststellen, Beihilfeangelegenheiten)• Vollzugsaufgaben der unteren Justizverwaltung(Betroffene Behörden: Justizvollzugsanstalten)• Steuerungs- und Vollzugsaufgaben der unteren Gesundheitsverwaltung(Betroffene Einrichtung: Staatsbad Oyenhausen; Beispiele: Therapie-, Behandlungs- und Gesundheitsangebote)• Vollzugsaufgaben der unteren Arbeits- und Sozialverwaltung(Betroffene Behörden: Ämter für Arbeitsschutz, Versorgungsämter, Landesstellen für Aussiedler/Landeszentrumfür Zuwanderung; Beispiele: Überwachungsangelegenheiten, Programmabwicklung,medizinische Gutachtertätigkeiten, Unterbringung und Verpflegung)• Vollzugsaufgaben der unteren Finanzverwaltung(Betroffene Behörden: Finanzämter; Beispiele: technische Betreuung und Büroorganisation)• Vollzugsaufgaben der unteren Landwirtschaftsverwaltung(Betroffene Behörden: Geschäftsführer der Kreisstellen der Landwirtschaftskammern als Landesbeauftragtein den Kreisen; Beispiele: Beratungen und Veranstaltungen)• Unterstützungsaufgaben der unteren Forstverwaltung(Betroffene Behörden: Geschäftsführer der Kreisstellen der Landwirtschaftskammern als Landesbeauftragtein den Kreisen, Staatliche Forstämter; Beispiele: Waldbewirtschaftung und Vermarktung)• Vollzugsaufgaben der unteren Umweltverwaltung(Betroffene Behörden: Staatliche Umweltämter, Geschäftsführer der Kreisstellen der Landwirtschaftskammernals Landesbeauftragte in den Kreisen; Beispiele: Informationsdienste, Untersuchungen,fachliche Stellungnahmen)Die potenzielle Kommunalisierung von Landesaufgaben ist Gegenstand der letzten hierzu untersuchenden Reformoption. Aufgrund der in Teilen schwierigen Datengüte hatsich der Gutachter dabei für einen möglichst weitgehenden Einbezug von Zuständigkeitenentschieden. So rechnet er diesem Feld 891 bzw. 22,1% aller staatlichen Aufgabenund 40.176 Stellen bzw. 14,1% des gesamten Landespersonals zu. Mit Blick auf denmöglichen Ertrag sowie etwaige Probleme bei hochspezialisierten und ortsunabhängigenTätigkeiten konzentriert sich die Darstellung an dieser Stelle auf Kommunalisierungspotenzialeseitens der mittleren und unteren Verwaltung; ein vollständiger Überblickkann der Abbildung 17 sowie der Prüfliste 3 in Anlage 6 entnommen werden. Dieletztendliche Entscheidung, welche der nachgenannten Optionen realisiert werden sollten,wäre auf Basis eines Ländervergleichs (Benchmark) und der fachlich-empirischenPrüfung der jeweiligen Sachzusammenhänge zu treffen.Seite 53 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltung• Vollzugsaufgaben der mittleren Arbeitsverwaltung(Betroffene Behörden: Bezirksregierungen; Beispiele: Entscheidungen über Anträge auf Ausnahmen vomKündigungsverbot im Mutterschutz/Elternzeit; erstinstanzliche Entscheidungen zu Gefahrenstoffen)• Vollzugs- und Steuerungsaufgaben der mittleren Umweltverwaltung (einschließlichAngelegenheiten der öffentlichen Daseinsvorsorge und Gemeinschaftsdienste)(Betroffene Behörden: Bezirksregierungen; Beispiele: Entscheidungen über Anträge für genehmigungsbedürftigeAnlagen, Angelegenheiten und Entscheidungen hinsichtlich der besonders geschützten Teilevon Natur und Landschaft, Entscheidungen über Wasserentnahmen)• Unterstützungs- und Steuerungsaufgaben der mittleren Raumordnungsverwaltung(Betroffene Behörden: Bezirksregierungen; Beispiele: Mitwirkung bei Aufgaben der Landesvermessung,Geschäftsstellen- und Betreuungsfunktionen für den Regionalrat)• Vollzugsaufgaben der mittleren Wirtschaftsverwaltung(Betroffene Behörden: Bezirksregierungen; Beispiele: Abwicklung von Förderprojekten, Aufsicht überkleinere Versicherungsvereine, preisrechtliche Prüfungen)• Vollzugsaufgaben der mittleren Sozialverwaltung(Betroffene Behörden: Bezirksregierungen; Beispiele: Entscheidungen über Verschlimmerungs- undSpätschadensanträge, Entscheidungen über Heilverfahrensanträge)• Vollzugsaufgaben der mittleren allgemeinen und Sonderordnungsverwaltung(Betroffene Behörden: Bezirksregierungen; Beispiele: Entscheidungen über Einbürgerungen/Entscheidungenüber Zustimmungen zu Einbürgerungen, Verkehrssicherheitsberatung, Genehmigungen/Erlaubnisse/Zustimmungennach der StVO/StVZO, Schornsteinfegerangelegenheiten)• Vollzugsaufgaben der mittleren Gesundheitsverwaltung(Betroffene Behörden: Bezirksregierungen; Beispiele: Durchführung von Überwachungen/Inspektionen,Krankenhausangelegenheiten)• Vollzugsaufgaben der mittleren Verkehrsverwaltung(Betroffene Behörden: Bezirksregierungen; Beispiele: Förder- und Genehmigungsaufgaben)• Vollzugsaufgaben der mittleren Bauverwaltung(Betroffene Behörden: Bezirksregierung; Beispiele: Städtebauförderung, Angelegenheiten der öffentlichbestellten Vermessungsingenieure)• Vollzugsaufgaben der unteren Sicherheits- und Ordnungsverwaltung (Polizei)(Betroffene Behörden: Kreispolizeibehörden – Vollkommunalisierung oder Organleihe auch in den kreisfreienStädten)• Vollzugsaufgaben der unteren Sozialverwaltung(Betroffene Behörden: Versorgungsämter [z. T. nur in Organleihe möglich], Landesstelle für Aussiedler;Beispiele: Feststellungsverfahren nach dem Schwerbehindertenrecht, Angelegenheiten nach dem Bundeserziehungsgeldgesetz,Rentenleistungen und soziales Entschädigungsrecht, Unterbringung von Zuwanderern,Leistungen nach dem BSHG)Seite 54 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltung• Vollzugs- und Unterstützungsaufgaben der unteren Umweltverwaltung(Betroffene Behörden: Staatliche Umweltämter, Geschäftsführer der Kreisstellen der Landwirtschaftskammernals Landesbeauftragte in den Kreisen; Beispiele: Überwachung von Amts wegen [Regel-/Anlassüberprüfung des Anlagenbetriebes], Genehmigungen von Anlagen nach Spalte 2, 4. BImSchV[vereinfachtes Verfahren])• Vollzugsaufgaben der unteren Landwirtschaftsverwaltung(Betroffene Behörden: Geschäftsführer der Kreisstellen der Landwirtschaftskammern als Landesbeauftragtein den Kreisen; Beispiele: Beratungen, Prämien, Schulungs- und Versuchseinrichtungen)• Unterstützungs- und Vollzugsaufgaben der unteren Forstverwaltung(Betroffene Behörden: Geschäftsführer der Kreisstellen der Landwirtschaftskammern als Landesbeauftragtein den Kreisen, Staatliche Forstämter; Beispiele: Walderhaltung, Jagd- und Fischereiangelegenheiten,Vermarktung, Öffentlichkeitsarbeit)• Vollzugsaufgaben der unteren Arbeitsverwaltung(Betroffene Behörden: Ämter für Arbeitsschutz, Beispiele: Überwachung und aktivierende Gestaltung inAngelegenheiten der Arbeitsschutzorganisation und Arbeitsgestaltung, Baustellenverordnung, Überwachungund aktivierende Beratung, Arbeitszeitfragen)• Steuerungs- und Vollzugsaufgaben der unteren Agrarordnungsverwaltung(Betroffene Behörden: Ämter für Agrarordnung [nur in Organleihe möglich]; Beispiele: Verfahren nachdem Flurbereinigungsrecht, Förderangelegenheiten)• Unterstützungsaufgaben der unteren Verbraucherschutzverwaltung(Betroffene Behörden: Staatliche Untersuchungsämter; Beispiele: Untersuchungen und Prüfungen)• Steuerungsaufgaben der unteren Schulverwaltung(Betroffene Behörden: Staatliche Schulämter; Beispiele: Allgemeine Schulaufsicht und Angelegenheitender Lehrkräfte)Fasst man die Ergebnisse der funktionalreformerischen Optionen zusammen, so lassensich eine Reihe von Ansatzpunkten für weitergehende Reorganisationsmaßnahmen imBereich der unmittelbaren Landesverwaltung identifizieren. Als besonders veränderungsbedürftigwerden dabei zunächst diejenigen Verwaltungsebenen und Einrichtungeneingeschätzt, die in hohem Maß von Verzichts- und materiellen Privatisierungspotenzialenbetroffen sind oder sich für eine Kommunalisierung eignen. Als ergänzenderoder verstärkender Indikator findet außerdem das Ausmaß zwischeninstanzlicher undfunktional privatisierbarer Aufgaben Berücksichtigung. Auf dieser Basis lassen sichsechs signifikante Reformfelder eingrenzen:• Überprüfung des Aufgabenumfangs und der freiwilligen Zuständigkeiten der Ministerialverwaltungauf ihre politische Effektivität (daraufhin ggf. Anpassung der Ressortorganisation);• materielle oder zumindest verstärkte funktionale Privatisierung der zentralen Wirtschafts-und Arbeitsverwaltung sowie der Wissenschafts- und Forschungseinrichtungen;Seite 55 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltung• funktionale und/oder organisatorische Privatisierung von ermessenfreien VollzugsundUnterstützungsaufgaben der Bau- und Vermögensverwaltung, der allgemeinenVerwaltung sowie der Umwelt-, Forst-, Landwirtschafts- und Verbraucherschutzbehörden;• Straffung und Verkürzung des Instanzenzugs der Fachverwaltungen (Bau-, Wohnungs-,Städtebau- und Raumordnungsverwaltung, Forstverwaltung, Umwelt- undVerbraucherschutzverwaltung als Beispiele);• Prüfung einer separaten Behördenorganisation für Schul- und Polizeiverwaltung(möglichst in Verbindung mit einer erweiterten Kommunalisierung) sowie• umfassende Kommunalisierung unterer Behördenzuständigkeiten und Eingliederungverbleibender staatlicher Aufgaben in vertikal integrierte Fach- oder bestehendeMittelbehörden.Um Detailfragen zu klären und operative Konzepte zu entwickeln, bedarf es über diehier dargestellte Analyse hinaus weiterer Auswertungen und vertiefender Untersuchungen.Dabei sollten für reformbedürftige Strukturen der staatlichen Administration die inder Datenbank angegebenen internen und externen Schnittstellen zu dem hier vorgetragenenBefund in Bezug gesetzt werden. Darüber hinaus wären für Einzelbereiche Strukturvergleichemit der Kompetenzverteilung und dem Behördenaufbau in anderen Bundesländerndurchzuführen; Anlage 8 liefert Beispiele für einen solchen Benchmark.Entsprechende Analysen sollten exemplarisch für besonders kommunalrelevante Landesaufgabenvorgenommen werden. Aus Sicht des Gutachters bieten sich dafür die folgenden,noch im Detail zu klärenden Aufgabenfelder an:• Genehmigungsaufgaben der Naturschutz-, Wasser-, Boden- und Landschaftsbehörden(z. B. LSG-Ausgliederungen, Beseitigung gesetzlich geschützter Biotope, Veränderungenund Baumaßnahmen an Gewässern I. und II. Ordnung);• Genehmigungsaufgaben und Untersuchungstätigkeiten im Bereich des technischenUmwelt- und des Immissionsschutzes;• Genehmigungskompetenzen nach dem Bauordnungs- und Planungsrecht (inkl.Raumordnung und Landesplanung);• Arbeitsschutz und Gewerbeaufsicht;• Sonderordnungsaufgaben im Verkehrsbereich (Straßenbau- und Verkehrsaufsicht);• Aufgaben der Landwirtschafts- und Verbraucherschutzverwaltung (inkl. Veterinärwesen)sowie• Staatlich-kommunale Zuständigkeitsverteilung im ÖPNV.Ein weiterer Vergleich, der sog. Struktur-Benchmark, sollte für diejenigen Verwaltungsteileerfolgen, in denen nach einer weitgehenden Kommunalisierung relevante Aufga-Seite 56 von 57

Systematische Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltungbenbereiche als Zuständigkeiten einer eigenständigen staatlichen Administrationverbleiben. Als Vergleichsfälle erscheinen Flächenländer unterschiedlicher Größe wieBayern, Baden-Württemberg, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsenund ggf. auch das Saarland geeignet. In diesem Sinne zu analysierende Aufgaben- undBehördenbereiche wären:• Die Umwelt- und Naturschutzverwaltung i. w. S. (inkl. Forst, Landwirtschaft, LändlicheEntwicklung und Flurneuordnung, Bergwesen und Verbraucherschutz);• Wirtschafts- und Arbeitsverwaltung (inkl. Arbeitsschutz, Gewerbeaufsicht und arbeitsmarkpolitischerMaßnahmen);• Allgemeine Verwaltung (inkl. Finanzen und Vermögen, staatlicher Hochbau, Beschaffung,bürotechnische Dienste);• Sozial- und Gesundheitsverwaltung (inkl. der bei den Landschaftsverbänden liegendenAufgaben);• Schulaufsichtsverwaltung sowie• Polizeiverwaltung.Seite 57 von 57