Masterarbeit von Kristin Klunker - Verwaltungsmanagement.Info

(Un-)Attraktivität des öffentlichen Dienstes in Deutschland? –Wege zur Deckung des Personalbedarfs unter Berücksichtigungder Konzepte in ausgewählten europäischen StaatenKristin Klunker

Abschlussarbeit im Master-Fernstudiengang Europäisches Verwaltungsmanagementan der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlinund an der Technischen Fachhochschule Wildau am StudienzentrumBrühl (Fachhochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung),2009.Die Arbeit wurde für die Veröffentlichung redaktionell bearbeitet.© Kristin Klunker 2009

Vorwort„Der öffentliche Dienst ist schon im demographischen Herbst angekommen.“Peter Heesen, 2006Dieses treffende Statement beschreibt eine Situation, die bereitslangfristig absehbar war. Nachdem ich in der Praxis die ersten Anzeichender Personalknappheit bemerkt hatte, war mein Interessefür das Thema Personalgewinnung geweckt und ich beschäftigtemich übergreifend mit Fragen wie: Brauchen wir den öffentlichenDienst noch in einer Zeit der zunehmenden Privatisierung? Wastreibt einen Menschen überhaupt an, im öffentlichen Dienst zu arbeiten?Warum ist das Image des öffentlichen Dienstes von Staat zuStaat so unterschiedlich?Literatur zur demografischen Entwicklung und deren Auswirkungenist bereits in ausreichendem Maße vorhanden. Ich möchte mitdieser Arbeit einen Schritt weitergehen und Lösungsansätze für diePersonalgewinnung vorstellen und würde mich freuen, wenn diesauch zu dem ein oder anderen Denk- und Handlungsanstoß führt.Bei allen, die mich bei der Erstellung der Arbeit unterstützt haben,möchte ich mich bedanken: bei Herrn Prof. Dr. Krems, der michfachlich gut beraten und betreut hat, bei meinem Interviewpartner,dessen Aussagen sehr aufschlussreich für diese Arbeit waren, sowiebeim Paul-Ehrlich-Institut, welches mein Studium unterstützt hat.

InhaltVerzeichnis der Bilder.............................................................................................................. 7Liste der Abkürzungen ............................................................................................................ 81 Zur Einführung .......................................................................................................... 92 Entwicklung der Arbeitsmärkte vor dem demografischen Hintergrund ........... 102.1 Demografische Entwicklung in Deutschland und der EU ......................................... 102.2 Derzeitiger Personalbestand im öffentlichen Dienst in Deutschland......................... 122.3 Zukünftiger Personalbedarf des öffentlichen Dienstes in Deutschland ..................... 132.4 Zukünftige Arbeitsmarktsituation in Deutschland und Auswirkungen auf denöffentlichen Dienst..................................................................................................... 143 Faktoren für eine erfolgreiche Personalgewinnung.............................................. 153.1 Eingrenzung der Untersuchung.................................................................................. 153.2 Begrifflichkeiten und Ausgangspunkte der Untersuchung ........................................ 163.2.1 Begriff der Arbeitsbedingungen................................................................................. 163.2.2 Begriff der Public Service Motivation (PSM) ........................................................... 163.3 Kriterien der Attraktivität der Arbeitsbedingungen ................................................... 173.3.1 Einfluss des Wertewandels auf die Anforderungen potenzieller Arbeitnehmer anden Arbeitsplatz.......................................................................................................... 173.3.2 Vorgehensweise und Auswahl der Kriterien .............................................................. 183.3.3 Internationales Arbeiten und internationale Karrierechancen.................................... 213.3.4 Vielseitige und anspruchsvolle Aufgaben und generelle Karrierechancen................ 213.3.5 Gleichgewicht zwischen Beruf und Privatleben ........................................................ 223.3.6 Höhe des Gehalts ....................................................................................................... 233.3.7 Sicherheit des Arbeitsplatzes ..................................................................................... 243.3.8 Soziale/Ethische Verantwortung ................................................................................ 253.3.9 Arbeitsatmosphäre und kollegiales Umfeld............................................................... 263.3.10 Zusammenfassung: Bedeutung verschiedener Arbeitsbedingungen für dieAttraktivität ................................................................................................................ 263.4 Besonderheiten bei der Betrachtung einzelner Berufsgruppen.................................. 273.4.1 IT-Personal ................................................................................................................. 283.4.2 Forschungspersonal.................................................................................................... 323.4.3 Personal mit der Fähigkeit, im europäischen Kontext zu arbeiten............................. 364 Prüfung der Arbeitsbedingungen hinsichtlich der Attraktivitätskriterien imöffentlichen Dienst in Deutschland......................................................................... 384.1 Vorhandene Stärken.................................................................................................... 384.1.1 Sicherheit des Arbeitsplatzes ..................................................................................... 39

- 5 -4.1.2 Gleichgewicht zwischen Beruf und Privatleben ........................................................ 394.1.3 Soziale/Ethische Verantwortung ................................................................................ 414.2 Derzeitige Schwachpunkte......................................................................................... 414.2.1 Striktes Laufbahnmodell und beschränkte Karrieremöglichkeit................................ 424.2.2 Mangelnde Durchlässigkeit zur Wirtschaft und zu internationalen/europäischenInstitutionen ............................................................................................................... 444.2.3 Mangelnde Verankerung des Leistungsprinzips......................................................... 454.2.4 Höhe des Gehalts ....................................................................................................... 474.3 Schlussfolgerung hinsichtlich der Attraktivität der Arbeitsbedingungen imöffentlichen Dienst..................................................................................................... 495 Ausgewählte Aspekte der Konzepte anderer europäischer Staaten .................... 505.1 Arbeitsbedingungen im öffentlichen Dienst der Schweiz.......................................... 505.1.1 Flexibilität des Personalsystems ................................................................................ 505.1.2 Sicherheit des Arbeitsplatzes ..................................................................................... 515.1.3 Höhe des Gehalts und Leistungsprinzip..................................................................... 535.1.4 Durchlässigkeit zur Privatwirtschaft und zu internationalen Institutionen................ 565.2 Arbeitsbedingungen im öffentlichen Dienst Großbritanniens ................................... 575.2.1 Gleichstellung zur Privatwirtschaft............................................................................ 575.2.2 Flexibilität des Personalsystems/Leistungsprinzip .................................................... 585.3 Konkurrenzfähigkeit des öffentlichen Dienstes in der Schweiz und inGroßbritannien zur Privatwirtschaft........................................................................... 606 Maßnahmen zur Steigerung der Attraktivität des öffentlichen Dienstes inDeutschland .............................................................................................................. 616.1 Vorüberlegungen ........................................................................................................ 616.2 Allgemeine Maßnahmen ............................................................................................ 636.2.1 Schaffung von mehr Flexibilität................................................................................. 636.2.2 Lockerung des Laufbahnmodells ............................................................................... 636.2.3 Erhöhung der Durchlässigkeit zur Privatwirtschaft und zu internationalenInstitutionen ............................................................................................................... 646.2.4 Stärkere Anerkennung des Leistungsprinzips ............................................................ 656.2.5 Höhe des Gehalts ....................................................................................................... 676.3 Maßnahmen zur Gewinnung von IT-Personal ........................................................... 686.4 Maßnahmen zur Gewinnung von Forschungspersonal.............................................. 706.5 Maßnahmen zur Gewinnung von Personal mit der Fähigkeit, im europäischenKontext zu arbeiten .................................................................................................... 746.6 Umsetzbarkeit der vorgeschlagenen Maßnahmen und mögliche Kritikpunkte ......... 756.6.1 Rechtliche Umsetzbarkeit .......................................................................................... 75

- 6 -6.6.2 Sinnhaftigkeit des Leistungsprinzips in der öffentlichen Verwaltung ....................... 766.6.3 „Managerialismus“ versus „Moral des öffentlichen Dienstes“.................................. 787 Zusammenfassung.................................................................................................... 808 Ausblick..................................................................................................................... 829 Thesen ....................................................................................................................... 85Anlagen.................................................................................................................................... 86Anlage 1 – Interview mit dem Forschungsreferenten eines Deutschen Bundesinstituts,geführt am 09.06.2009 ............................................................................................... 86Anlage 2 – Auszüge des Abschlussberichts. Abfrage zur Situation bei der Gewinnung vonIT-Personal (nicht veröffentlicht)............................................................................... 91Literaturverzeichnis............................................................................................................. 102

- 7 -Verzeichnis der BilderAbbildung 1: Bevölkerung Deutschlands bis 2050 in Millionen, übernommen von Buck(2007) ............................................................................................................. 11Abbildung 2: Altersverteilung der im öffentlichen Dienst Beschäftigten, eigene grafischeDarstellung auf Datengrundlage des Statistischen Bundesamts (2008)......... 12Abbildung 3: Karriereziele von Absolventen, nach Hirsbrunner (2008), modifizierte undergänzte Darstellung....................................................................................... 20Abbildung 4: Vergleich der Bedeutung der Arbeitsbedingungen. Die wichtigstenAttraktivitätskriterien nach Personengruppen, eigene Darstellung................ 27Abbildung 5: Veränderung der Tarifverdienste 2008 im Vergleich zum Vorjahr in Prozent,übernommen vom Statistischen Bundesamt (2009)....................................... 48Abbildung 6: Tarifentwicklung relativ zur Teuerung, Basis 1993, übernommen von Klenk(2009) ............................................................................................................. 49Abbildung 7: Lohnhöhe und Verteilung der Stellen nach Wirtschaftsbereichen. Privater undöffentlicher Sektor. 2006, übernommen vom Schweizer Bundesamt fürStatistik (2008) ............................................................................................... 55Abbildung 8: Lohntrendlinie Bundesverwaltung, Kantone & Privatwirtschaft, übernommenvon PricewaterhouseCoopers (2005) ............................................................. 55Abbildung 9: Beispiel der Lohnentwicklung im öffentlichen Bundesdienst der Schweiz,übernommen von Trotzewitz (2003).............................................................. 56Abbildung 10: Ausgleich des Personalaustauschs zwischen öffentlichem Dienst undPrivatwirtschaft, eigene grafische Darstellung............................................... 65

- 8 -Liste der AbkürzungenBMGBMIBPGDNeuGEUGGITKGStOECDPSMTVöDBundesministerium für GesundheitBundesministerium des InnerenBundespersonalgesetz (Schweiz)Gesetz zur Neuordnung und Modernisierung des Bundesdienstrechts(Dienstrechtsneuordnungsgesetz)Europäische UnionGrundgesetzInformationstechnikKommunale Gemeinschaftsstelle für VerwaltungsmanagementOrganisation for Economic Cooperation and DevelopmentPublic Service MotivationTarifvertrag für den öffentlichen Dienst

- 9 -1 Zur EinführungPersonalgewinnung – ein Begriff, der mit Schlagworten wie Stellenanzeigen,Bewerbungsverfahren, Auswahltests, Beurteilung vonBewerbern und Einstellungsverfahren in Verbindung gebracht wird,scheint zunächst einmal die Frage aufzuwerfen: „Wie wähle ichden geeigneten Bewerber aus einem Bewerberpool aus?“. Literaturzur Personalgewinnung beschränkt sich oftmals auf Handlungsempfehlungenzum Auswahlverfahren und auf Kriterien, welchedie richtige Wahl möglich machen sollen. Soweit die Theorie.Ein aktueller Blick in die Praxis zeigt mitunter andere Szenarien: Inden Jahren 2008 und 2009 führten Stellenanzeigen einzelner Bundesbehördenfür IT-Personal (Entgeltgruppe 13) teilweise zu keinereinzigen Bewerbung, bereits ausgewähltes Personal im Finanzbereichsagte kurz vor Arbeitsantritt ab, bereits ausgewählte Auszubildendeim IT-Bereich sagten kurz vor Ausbildungsbeginn ab, weildie Privatwirtschaft eine um 100 Euro höhere Ausbildungsvergütungzahlt. Suboptimale Lösungen wurden gefunden, um Personalstellenüberhaupt besetzen zu können.Dass als Ursache für die derartige Situation nicht die Verbesserungsbedürftigkeitvon Stellenanzeigen in Frage kommt, dürfte klarsein. Doch worin ist die Ursache der dargestellten Problematikdann zu sehen? Was passiert überhaupt, wenn kein ausreichenderPool an geeigneten Bewerbern mehr zur Verfügung steht, um mithilfeder viel beschriebenen Auswahlverfahren geeignetes Personalzu finden? Wie attraktiv ist der öffentliche Dienst eigentlich für Arbeitnehmer?Spätestens dann stellt sich doch viel mehr die Frage, wie zukünftigPersonal „gewonnen“ und nicht nur „ausgewählt“ werden kann. InAnbetracht dessen, dass seit Anfang der 90er Jahre verbreitet Einstellungsstoppsdafür sorgen, dass nicht kontinuierlich Nachwuchsgefördert wird, der Anteil jüngerer Mitarbeiter im öffentlichenDienst rapide abnimmt und selbst derzeit die Anzahl der Studienplätzefür den gehobenen Verwaltungsdienst zurückgefahren wird,entsteht bisweilen der Eindruck, dass das Ausmaß der Auswirkungender demografischen Entwicklung auf die Personalsituation seitensPolitik und Verwaltungsführung unterschätzt wurde. Mittlerweilestehen Themen wie die Verbesserung der Arbeitszufriedenheit,die Qualifizierung von Beschäftigten und die Steigerung der

- 10 -Arbeitsattraktivität stärker im Vordergrund. „Eine späte Einsicht“ 1nennt das die KGSt, da sich Fehler der Vergangenheit nicht kurzfristigkorrigieren ließen.Andere europäische Staaten sind hinsichtlich der zukünftigen Personalgewinnungbesser aufgestellt, was durchaus daraus resultierenkann, dass seit jeher das Personalsystem im öffentlichen Dienst inden betreffenden Staaten anders strukturiert ist. Für den öffentlichenDienst in Deutschland könnten die Ansätze anderer europäischerStaaten als Hinweise für Lösungsansätze dienen und als Anreiz,geeignete Aspekte gegebenenfalls modifiziert zu übernehmen.Diese Arbeit soll Anregungen für Veränderungen im Personalsystemdes öffentlichen Dienstes in Deutschland durch die Steigerungder Attraktivität geben.2 Entwicklung der Arbeitsmärkte vor demdemografischen Hintergrund2.1 Demografische Entwicklung in Deutschland undder EUZukünftig wird die Gesamtbevölkerung der EU-Mitgliedsstaatenleicht zurückgehen, aber ein sehr viel höheres Alter aufweisen. Diewichtigste Veränderung wird die Bevölkerungsgruppe zwischen 15und 64 Jahren betreffen, die drastisch zurückgehen wird. Das Verhältnisder Personen über 65 Jahre zur arbeitsfähigen Bevölkerung(15-64 Jahre) wird sich bis zum Jahr 2050 deutlich ändern und etwa51% zu 49% erreichen. 2 Rückläufige Geburtenzahlen und derAnstieg der Lebenserwartung werden zu einem geringeren Anteilan Erwerbstätigen und zur Zunahme der Anzahl älterer Erwerbstätigerführen. Absehbar sind aufgrund dessen Engpässe auf dem Arbeitsmarkt.1 KGSt (2008): Demographie – Herausforderung für das Personalmanagement,S. 12.2 vgl. Buck, Hartmut (2007): Demographischer Wandel und öffentlicherDienst. Online im Internet, URL:http://www.pm.iao.fhg.de/fhg/Images/20080318_demographischer_wandel_und_oeffentlicher_dienst_tcm342-125570.pdf, übernommen am16.12.2008, S. 8.

- 11 -Auch in Deutschland wird die Bevölkerung in den kommendenJahren kleiner werden und das Durchschnittsalter steigen (Abbildung1).Abbildung 1: Bevölkerung Deutschlands bis 2050 in Millionen,übernommen von Buck (2007)Wie in der Abbildung ersichtlich wird sich diese Entwicklung auchlangfristig fortsetzen. Neben der deutlichen Alterung der Gruppeder Arbeitnehmer ist daher auch mit qualifikatorischen und regionalenUngleichheiten zwischen Arbeitskräfteangebot und –nachfrage zu rechnen und mit Einschränkungen des Rekrutierungsspielraumsim Segment der jüngeren Arbeitnehmer. Es ist von einerVerknappung und Verteuerung von jungen Fachkräften auszugehen.3 Bereits gegenwärtig werden diese Auswirkungen der demografischenEntwicklung als Fachkräftemangel wahrgenommen. 43 vgl. Buck, Hartmut (2007): Demographischer Wandel und öffentlicherDienst. Online im Internet, URL:http://www.pm.iao.fhg.de/fhg/Images/20080318_demographischer_wandel_und_oeffentlicher_dienst_tcm342-125570.pdf, übernommen am16.12.2008, S. 9.4 vgl. Buck, Hartmut (2007): Demographischer Wandel und öffentlicherDienst. Online im Internet, URL:http://www.pm.iao.fhg.de/fhg/Images/20080318_demographischer_wandel_und_oeffentlicher_dienst_tcm342-125570.pdf, übernommen am16.12.2008, S. 9.

- 12 -2.2 Derzeitiger Personalbestand im öffentlichenDienst in DeutschlandDer Begriff „öffentlicher Dienst“ soll im Weiteren nicht alle öffentlichenArbeitgeber umfassen, sondern lediglich den unmittelbarenöffentlichen Dienst, etwa Ämter, Behörden und Gerichte, und denmittelbaren öffentlichen Dienst, das heißt, Einrichtungen in öffentlich-rechtlicherRechtsform, die unter staatlicher Rechtsaufsichtstehen. 5 13,4% aller Beschäftigten, etwa 4,5 Millionen (Stand30.06.2008), sind derzeit in Deutschland im öffentlichen Dienst tätig.6 Abbildung 2 verdeutlicht, dass den größten Teil der im öffentlichenDienst Beschäftigten, nämlich knapp ein Drittel, die Altersgruppeder 45- bis 55-jährigen einnimmt.35%31,4%30%26,1%25%20%15%16,7%19,8%10%5%0%6,0%unter 25 25-35 35-45 45-55 über 55JahreAbbildung 2: Altersverteilung der im öffentlichen Dienst Beschäftigten,eigene grafische Darstellung auf Datengrundlagedes Statistischen Bundesamts (2008) 75 Definition nach dem Statistischen Bundesamt (2008): Finanzen undSteuern. Personal des öffentlichen Dienstes 2007, S. 12.6 vgl. Bundesministerium der Finanzen (2008): Immer weniger Beschäftigteim Öffentlichen Dienst. Der Staat wird schlanker. Online im Internet,URL:http://www.bundesfinanzministerium.de/nn_53848/DE/Wirtschaft__und__Verwaltung/Finanz__und__Wirtschaftspolitik/Oeffentlicher__Gesamthaushalt/052__Der__Staat__wird__schlanker.html, übernommenam 23.06.2009.7 vgl. Statistisches Bundesamt (2008): Finanzen und Steuern. Personaldes öffentlichen Dienstes 2007, S. 58.

- 13 -Zusammen mit den über 55-jährigen, die einen Beschäftigtenanteilvon 19,8% einnehmen, stellen die 45- bis 55-jährigen einen Anteilvon 51,2%.2.3 Zukünftiger Personalbedarf des öffentlichenDienstes in DeutschlandDass die Bevölkerungszahl sich zukünftig verringert, darf nicht zuder Annahme verleiten, dass der Personalbedarf des öffentlichenDienstes ebenfalls sinkt. Zwar sind geringfügige quantitative Auswirkungenauf spezielle Aufgabenbereiche wie den der Einwohnermeldeämterdenkbar. Auch durch die Rationalisierung von Abläufenin den Verwaltungen wird sich der Personalbedarf lokal verringern.Aus den Personalstatistiken ist aber ableitbar, dass derRückgang der Bevölkerung im zeitlichen und quantitativen Vergleichmit der Zusammensetzung der Bevölkerung nach Altersgruppenein eher geringes Maß hat. Die Effekte der Änderung deraltersmäßigen Zusammensetzung werden in der Summe gesehendeutlich überwiegen. Die Bereitstellung von Dienstleistungen mussdem Altern der Bevölkerung angepasst werden. Die OECD gehtdavon aus, dass besonders im sozialen Sektor zusätzliches Personalerforderlich sein wird und deshalb gleichzeitig eine Neuverteilungder Ressourcen über alle Sektoren hinweg notwendig wird. 8 DerPersonalbedarf wird zudem auch in anderen Bereichen des öffentlichenDienstes zunehmen. Insbesondere ist aufgrund der vermehrtenIT-technischen Vernetzung und der zunehmenden Anzahl ITgestützterVorgänge davon auszugehen, dass der Bedarf steigenwird.Einen weiteren Faktor stellt der derzeitige Personalbestand selbstdar: Die Besonderheit des öffentlichen Dienstes, dass die über 45-jährigen einen Anteil von etwa 50% einnehmen, führt gegenüberdem privaten Sektor, dessen Altersstruktur generell ausgeglichenerist 9 , zu einer verschärften Auswirkung der demografischen Ent-8 vgl. Buck, Hartmut (2007): Demographischer Wandel und öffentlicherDienst. Online im Internet, URL:http://www.pm.iao.fhg.de/fhg/Images/20080318_demographischer_wandel_und_oeffentlicher_dienst_tcm342-125570.pdf, übernommen am16.12.2008, S. 10.9 vgl. Buck, Hartmut (2007): Demographischer Wandel und öffentlicherDienst. Online im Internet, URL:http://www.pm.iao.fhg.de/fhg/Images/20080318_demographischer_w

- 14 -wicklung auf die Personalsituation des öffentlichen Dienstes. DieBereiche Bildung und Gesundheit werden dabei am stärksten betroffensein. 10 Für den öffentlichen Sektor ist daher ein umfangreicherNeueinstellungsbedarf in fünf bis zehn Jahren zu erwarten. 112.4 Zukünftige Arbeitsmarktsituation in Deutschlandund Auswirkungen auf den öffentlichenDienstDie Faktoren, die Einfluss auf den Arbeitsmarkt haben, sind vielfältig.Zu ihnen zählen unter anderem der Konjunkturverlauf, da abhängigvon der Wirtschaftslage der öffentliche Dienst für einen Arbeitnehmermehr oder weniger attraktiv sein kann, die Internationalisierung,da Personal zunehmend international gesucht wird, dieWissensgesellschaft, da die Anforderungen an die Qualifikation derArbeitnehmer steigen, und die Demografie. 12 Der Konjunkturverlaufist schwer abschätzbar, aber die Internationalisierung sowie dieAnsprüche der Wissensgesellschaft dürften auf den Arbeitsmarkteine verknappende Wirkung hinsichtlich des Personalangebotes haben.Demografisch wird, wie bereits dargestellt, der Bevölkerungsanteil20- bis 65-Jähriger sinken. Waren es im Jahr 2006 noch 61%, sowerden es im Jahr 2010 nur noch 50,2% sein und dieser Trend wirdsich weiter fortsetzen, während der Gesamtrückgang der Bevölkerungszahlnur langsam einsetzt. Daraus lässt sich ableiten, dassandel_und_oeffentlicher_dienst_tcm342-125570.pdf, übernommen am16.12.2008, S. 13.10 vgl. Buck, Hartmut (2007): Demographischer Wandel und öffentlicherDienst. Online im Internet, URL:http://www.pm.iao.fhg.de/fhg/Images/20080318_demographischer_wandel_und_oeffentlicher_dienst_tcm342-125570.pdf, übernommen am16.12.2008, S. 12.11 vgl. Buck, Hartmut (2007): Demographischer Wandel und öffentlicherDienst. Online im Internet, URL:http://www.pm.iao.fhg.de/fhg/Images/20080318_demographischer_wandel_und_oeffentlicher_dienst_tcm342-125570.pdf, übernommen am16.12.2008, S. 14.12 vgl. Hirsbrunner, Daniel (2008): Bundesverwaltung als Arbeitgeberin.Image und Positionierung im Arbeitsmarkt. Online im Internet, URL:http://www.sdbb.ch/dyn/bin/178849-178859-1-3_bundesverwaltung_als_arbeitgeberin_-_image_und_positionierung.pdf, übernommen am 16.12.2008, S. 3.

- 15 -Dienstleistungen einzelner Bereiche stärker nachgefragt werden,die Nachfrage generell jedenfalls mindestens gleich bleibend seinwird. Der einzelne Arbeitnehmer, der den gesuchten Qualifikationenentspricht, wird aufgrund dieser Angebots- und Nachfragesituationmehr Entscheidungsmöglichkeiten bezüglich seines Arbeitgebershaben. Verstärkt wird deshalb in den kommenden Jahren eineKonkurrenzsituation zwischen Privatwirtschaft und öffentlichemDienst „im Kampf um die besten Köpfe“ 13 eintreten. Für den öffentlichenDienst wird die Personalgewinnung daher zunehmendschwieriger.3 Faktoren für eine erfolgreiche Personalgewinnung3.1 Eingrenzung der UntersuchungZur dauerhaften Gewinnung von Mitarbeitern lassen sich drei Strategienunterscheiden: die Bewerberansprache, das Setzen von Anreizenhinsichtlich der Arbeitsplatzmerkmale im weitesten Sinne,und die Erweiterung des Pools an geeigneten Bewerbern. 14 Natürlichstehen diese Elemente immer in Verbindung mit weiteren Instrumentenhinsichtlich der „Haltung“ und Weiterentwicklung vonPersonal, die, auch wenn sie richtig eingesetzt werden, nur in ihrerGesamtheit gesehen nutzbringend sind. Denn jede noch so guteEinstellungspolitik wäre vergebens, wenn jeder zweite neu eingestellteMitarbeiter den öffentlichen Dienst nach dem ersten Arbeitsjahrwieder verlassen würde. „Bindungsprogramme“ sind allerdingsdifferenziert zu Personalgewinnungsprogrammen zu betrachten,da sich die Mechanismen, durch die es zur Attraktivitätsanmutungkommt, unterscheiden, weil sich die Erwartungen und Ansprüchean einen attraktiven Arbeitgeber im Verlauf der Erwerbsbiografieverändern. 1513 Seidel, Axel et al. (2008): Das Personalmanagement rückt stärker alsbisher in den Fokus. Führungskräfteentwicklung in Zeiten des demographischenWandels, S. 13.14 vgl. Zempel-Dohmen, Jeanette (2007): Personalmarketing. PersonalRecruitment, S. 405.15 vgl. Schleiter, André/Armutat, Sascha (2004): Was Arbeitgeber attraktivmacht. Online im Internet, URL:http://www.dgfp.de/media/content-downloads/316/arbeitgeber.pdf,übernommen am 15.07.2009, S. 17.

- 16 -Auch die Bundesregierung stellt fest, dass die Beschäftigungsbedingungenvon besonderer Bedeutung für die Attraktivität des öffentlichenDienstes sind, um künftig qualifiziertes Personal zu gewinnen.16 Vor diesem Hintergrund ist die vorliegende Arbeit alsTeiluntersuchung anzusehen, die sich auf die Attraktivität der Arbeitsbedingungenhinsichtlich der eigentlichen Beschaffung vonPersonal in öffentlichen Dienst beschränkt, da eine Gesamtuntersuchungden Rahmen einer Masterarbeit sprengen würde.3.2 Begrifflichkeiten und Ausgangspunkte der Untersuchung3.2.1 Begriff der ArbeitsbedingungenIm Rahmen dieser Arbeit wird der Begriff „Arbeitsbedingungen“immer auf die gesamten Faktoren einer Arbeitsumgebung bezogen,die mehr oder weniger Einfluss auf den Arbeitnehmer ausüben undaus Sicht des Arbeitnehmers relevant dafür sind, ob er den Arbeitplatzals attraktiv empfindet. Dazu sind neben den Arbeitsplatzmerkmalenim engeren Sinne, wie Aufgabenzuschnitt, Aufgabenmengeund Arbeitsplatzgestaltung, hauptsächlich Faktoren im weiterenSinne, wie Karrieremöglichkeiten und Gehalt, gemeint.3.2.2 Begriff der Public Service Motivation (PSM)Arbeitnehmer sind grundsätzlich unterschiedlich motiviert. In derRegel sind die einzelnen Motivationsfaktoren allerdings untereinanderso verknüpft, dass beispielsweise das Vorhandensein einesFaktors bei einer Person vermuten lässt, dass ein anderer Faktor ineiner bestimmten Weise ausgeprägt ist. Es gibt demzufolge bestimmteMuster von Motivationsfaktoren, die bei verschiedenenPersonen gleichartig auftreten, so dass Personengruppen danachunterschieden werden können.Eine bestimmte Personengruppe strebt aus intrinsischer Motivationdie Arbeit in der öffentlichen Verwaltung an, erzielt bei der Arbeitin der öffentlichen Verwaltung bessere Ergebnisse und kann unabhängigvon materiellen Anreizen zu höheren Leistungen motiviert16 vgl. Deutsche Bundesregierung (2008): Antwort der Bundesregierungauf die Anfrage verschiedener Abgeordneter – Drucksache 16/8231,Online im Internet, URL:http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/16/084/1608460.pdf, übernommenam 05.07.2009, S. 1.

- 17 -werden. 17 Diese Personengruppe besitzt einen hohen Grad an „PublicService Motivation“. Es wird angenommen, dass solche Personengrundsätzlich andere Anforderungen an einen potenziellen Arbeitgeberbezüglich der vorhandenen Arbeitsplatzbedingungen stellenals Personen ohne Public Service Motivation, worauf im weiterenVerlauf der Untersuchung noch eingegangen wird.3.3 Kriterien der Attraktivität der Arbeitsbedingungen3.3.1 Einfluss des Wertewandels auf die Anforderungenpotenzieller Arbeitnehmer an den ArbeitsplatzAusgangspunkt der Überlegungen eines nachhaltigen Personalmanagementssind die gesellschaftlichen Werte- und Bedürfnisstrukturen,die einer zunehmenden Veränderung unterliegen. 18 Klassische„geradlinige“ Lebensläufe werden abgelöst durch „Patchwork-Biografien“ 19 , die sich aufgrund von häufigen Brüchen, Umwegen,Wechseln und Auszeiten oft aus einer Kette von Einzelprojektenzusammensetzen. Heutzutage suchen viele Menschen nicht nur inder Arbeitswelt die Möglichkeit zur Entfaltung, sondern auch inanderen Lebensbereichen. Für viele Arbeitnehmer stellt die Arbeitzwar immer noch den Lebensmittelpunkt dar. Allerdings wird dasPrivatleben mindestens als gleichwertig angesehen. 20 Tendenziellwerden postmaterielle Werte wichtiger, während Sicherheit, Preisstabilitätund geringe Arbeitslosigkeit relativ gesehen unbedeutenderwerden gegenüber Selbstverwirklichung und Meinungsfrei-17 vgl. Alonso, Pablo/Lewis, Gregory B. (2001): Public Service Motivationand Job Performance: Evidence from the Federal Sector, Onlineim Internet, URL: http://arp.sagepub.com/cgi/reprint/31/4/363, übernommenam 23.02.3009, S. 364.18 vgl. Zaugg, Robert J. et al. (2001): Nachhaltiges Personalmanagement.Online im Internet, URL:http://www.empiricon.ch/web/downloads/pblc/nachhaltiges_personalmanagement_2001.pdf, übernommen am 13.01.2009, S. 3.19 Zaugg, Robert J. et al. (2001): Nachhaltiges Personalmanagement. Onlineim Internet, URL:http://www.empiricon.ch/web/downloads/pblc/nachhaltiges_personalmanagement_2001.pdf, übernommen am 13.01.2009, S. 3.20 vgl. Zaugg, Robert J. et al. (2001): Nachhaltiges Personalmanagement.Online im Internet, URL:http://www.empiricon.ch/web/downloads/pblc/nachhaltiges_personalmanagement_2001.pdf, übernommen am 13.01.2009, S. 3.

- 18 -heit. 21 Das Eidgenössische Finanzdepartement der Schweiz gehtgar davon aus, dass aufgrund des unwichtiger werdenden FaktorsSicherheit der Beamtenstatus erheblich an Attraktivität verloren hatund teilweise sogar „verstaubt und abschreckend“ wirkt. 22 Eine Arbeit,bei der die Arbeitnehmer sich persönlich und beruflich weiterentwickelnkönnen, sei mindestens ebenso wichtig wie eine sichereStelle. Die Unterscheidung zwischen privaten und staatlichen Arbeitgebernist eher zweitrangig. 23 Deshalb sei es aus Sicht der Arbeitnehmersinnvoll, sich nicht auf einen bestimmten Beruf odereine bestimmte Tätigkeit festzulegen, sondern sich laufend weiterzuentwickeln,bereit zu sein, sich rasch in neue Wissensfelder einzuarbeitenund so einen „hohen Verkaufswert“ zu erreichen. 243.3.2 Vorgehensweise und Auswahl der KriterienBereits durchgeführte Untersuchungen wurden in der Literatur recherchiertund gegebenenfalls Besonderheiten einzelner Studienberücksichtigt. Die hohe Anzahl einbezogener Untersuchungen sollzusammengefasst möglichst repräsentative Ergebnisse gewährleisten.Zurückgegriffen wird dabei verstärkt auf eine Studie von Hirsbrunnerzur Positionierung der Schweizer Bundesverwaltung 25 am Ar-21 vgl. Derlien, Hans-Ulrich (2000): Verwaltungsdienst im Wandel. Onlineim Internet, URL: http://www.unibamberg.de/fileadmin/uni/fakultaeten/sowi_lehrstuehle/verwaltungswissenschaft/vw2/Verwaltungsdienst.pdf, übernommen am 23.06.2009, S.12.22 vgl. Eidgenössisches Finanzdepartement (2000): Informationen überdas schweizerische Bundespersonalgesetz. Online im Internet, URL:http://www.regierungskommission.nrw.de/imnrw/pdf/anlbd.pdf, übernommenam 16.12.2008, S. 39.23 vgl. Eidgenössisches Finanzdepartement (2000): Informationen überdas schweizerische Bundespersonalgesetz. Online im Internet, URL:http://www.regierungskommission.nrw.de/imnrw/pdf/anlbd.pdf, übernommenam 16.12.2008, S. 39.24 vgl. Zaugg, Robert J. et al. (2001): Nachhaltiges Personalmanagement.Online im Internet, URL:http://www.empiricon.ch/web/downloads/pblc/nachhaltiges_personalmanagement_2001.pdf, übernommen am 13.01.2009, S. 3.25 vgl. Hirsbrunner, Daniel (2008): Bundesverwaltung als Arbeitgeberin.Image und Positionierung im Arbeitsmarkt. Online im Internet, URL:

- 19 -beitsmarkt. Diese wurde in den Jahren 2006 und 2007 durchgeführtund ist damit sehr aktuell. Ihre Aussagen sind auf Absolventen vonFachhochschulen und Universitäten beschränkt. Andere einbezogeneStudien berücksichtigen auch die Motivationslagen bereits imErwerbsleben stehender Personen. Beides könnten Zielgruppen, dasheißt, potenzielle Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes sein, wobeidavon auszugehen ist, dass rein quantitativ die Absolventengruppedie wichtigere Gruppe hinsichtlich der Personalgewinnungist, da es sich bei anderen potenziellen Arbeitnehmern nur um Personenhandeln kann, die in der Privatwirtschaft arbeiten und eventuellin den öffentlichen Dienst wechseln würden, und deren Anzahlnicht besonders hoch sein dürfte. Es wird daher im Folgendenvorrangig auf Motivationslage von Fachhochschul- und Universitätsabsolventenabgestellt.Abgebildet ist im Bericht von Hirsbrunner die Wichtigkeit verschiedenerKarriereziele, wobei Werte für die Gesamtheit der Absolventenund für die an der Bundesverwaltung als Arbeitgeber interessiertenAbsolventen angegeben werden. Die Werte der an derBundesverwaltung interessierten Absolventen werden im Folgendenpotenziellen Arbeitnehmern mit Public Service Motivation zugeordnet.Die Arbeitnehmergruppe ohne Public Service Motivation(3.2.1) soll durch die Absolventen ohne Interesse an der Bundesverwaltungals Arbeitgeberin dargestellt werden, wobei der Wert,da im Bericht nicht explizit angegeben, selbst aus den beiden angegebenenWerten rechnerisch ermittelt wurde (Abbildung 3).http://www.sdbb.ch/dyn/bin/178849-178859-1-3_bundesverwaltung_als_arbeitgeberin_-_image_und_positionierung.pdf, übernommen am 16.12.2008, S. 16.

- 20 -zunehmend herausfordernde, anspruchsvolleAufgaben bewältigen40%33%52%Gleichgewicht zwischen Privatleben undKarriere herstellen31%47%37%Internationales Arbeiten35%42%45%Beitrag für die Gesellschaft leisten0,7%12%32%Schaffen einer guten finanziellen Basis18%36%46%an der Bundesverwaltung Interessierte gesamt nicht an der Bundesverwaltung InteressierteAbbildung 3: Karriereziele von Absolventen, nach Hirsbrunner(2008), modifizierte und ergänzte DarstellungEinbezogen wurden Ergebnisse aus Untersuchungen, die nicht nurin Deutschland, sondern auch beispielsweise in der Schweiz, in denUSA oder staatenübergreifend durchgeführt wurden. Es finden sichallerdings keine Anhaltspunkte, die dafür sprächen, dass die Motivationslagevon potenziellen Arbeitnehmern in Deutschland eineandere wäre, weshalb der Einbezug möglich ist. Der Einbezug solcherErgebnisse war auch deshalb notwendig, weil es bisher zu wenigeempirische Untersuchungen in Deutschland dazu gibt.In der Literatur werden zahlreiche Faktoren genannt, die Einflussauf die Attraktivität eines Arbeitsplatzes haben. Diese Anzahl resultiertvor allem daraus, dass mit einem unterschiedlichen Detailgradgearbeitet wird, wobei einzelne detaillierte Faktoren oft einen ähnlichenMotivationshintergrund haben und deshalb zu Obergruppenzusammengefasst werden können. Hirsbrunner hat im Rahmen deroben genannten Studie bereits Obergruppen gebildet, die teilweisein abgewandelter oder erweiterter Form als Basis übernommenwerden. Diese sind: Internationales Arbeiten und internationaleKarrierechancen, vielseitige und anspruchsvolle Aufgabe und generelleKarrierechancen, Gleichgewicht zwischen Beruf und Privatleben,Höhe des Gehalts und soziale/ethische Verantwortung. Zweiweitere Kriterien, Sicherheit und Arbeitsatmosphäre, kristallisiertensich als zusätzlich zu untersuchende Obergruppen heraus.

- 21 -3.3.3 Internationales Arbeiten und internationale KarrierechancenDieses Kriterium beschreibt die Aussicht des Arbeitnehmers, imRahmen seiner Tätigkeit international zu agieren. Es muss nichtunbedingt mit Mobilität oder dem Wunsch einhergehen, in anderenStaaten zu arbeiten, sondern betrifft auch den Willen, internationalmit anderen Behörden und Unternehmen in Kontakt zu stehen,möglicherweise an staatenübergreifenden Projektgruppen beteiligtzu sein und mithilfe von Fremdsprachen zu kommunizieren. In derGesamtheit junger Arbeitnehmer ist die Möglichkeit, internationalzu arbeiten, derzeit das wichtigste Kriterium bei der Auswahl desArbeitgebers. Die Untersuchung des Eidgenössischen Personalamtesder Schweiz zeigt, dass 42% aller Universitäts- und Fachhochschulabsolventendas Arbeiten im internationalen Umfeld anstreben.26 Wird dieses Resultat allerdings nach dem Vorhandensein vonPublic Service Motivation aufgeschlüsselt, so ergibt sich, dass dieinternationalen Karrieremöglichkeiten für Personen mit Public ServiceMotivation weniger bedeutend sind (35%) und auch für Personenohne Public Service Motivation nicht die wichtigste Rolle einnehmen(Abbildung 3). Diese Tatsache lässt die Schlussfolgerungzu, dass internationales Arbeiten zwar von gewisser Bedeutung ist,es aber pro potenzieller Arbeitnehmergruppe noch Faktoren mit einersehr viel ausgeprägteren Bedeutung geben muss. Bei diesemKriterium wird also bereits deutlich, dass eine differenzierte Betrachtungin jedem Fall notwendig ist und eine Gesamtbetrachtungnur ungenau einen tatsächlichen Erwartungskatalog potenziellerArbeitnehmer wiedergeben kann.3.3.4 Vielseitige und anspruchsvolle Aufgaben und generelleKarrierechancenVielseitigkeit und ausdrücklich der Anspruch der Aufgaben sindkeine objektiv feststehenden Kriterien, sondern größtenteils abhängigvon der Qualifikation, der Leistungsfähigkeit und der subjektivenAuffassung des Personals. Der einzelne Mitarbeiter empfindeteine Aufgabe als anspruchsvoll, wenn sie eine Herausforderung26 vgl. Hirsbrunner, Daniel (2008): Bundesverwaltung als Arbeitgeberin.Image und Positionierung im Arbeitsmarkt. Online im Internet, URL:http://www.sdbb.ch/dyn/bin/178849-178859-1-3_bundesverwaltung_als_arbeitgeberin_-_image_und_positionierung.pdf, übernommen am 16.12.2008, S. 16.

- 22 -darstellt, ihn jedoch nicht überfordert. Auch bezüglich der Abwechslungkönnen je nach persönlicher Neigung unterschiedlicheMaße optimal sein.Das Bedürfnis nach einer möglichst interessanten, anspruchsvollenund abwechslungsreichen Tätigkeit wird langfristig insbesonderedurch bestehende Karrieremöglichkeiten bedient, indem neue Herausforderungengeschaffen werden. Das gemeinsame Ziel kann alsodarin gesehen werden, möglichst wenig Routine aufkommen zulassen, sondern ständig von neuem gefordert zu sein und sich aufdiese Weise weiterzuentwickeln. Des Weiteren ist darunter dieMöglichkeit zu verstehen, mithilfe der gewonnenen Erfahrungenneue Aufgaben wahrzunehmen, was besonders das Übernehmenvon mehr Verantwortung und das Wahrnehmen von Führungsaufgabenbedeutet. Dieser Aspekt bezieht sich sowohl auf die Weiterentwicklungsmöglichkeitdurch einen Wechsel innerhalb einer Organisation,als auch auf den Wechsel zwischen Organisationen, einschließlichder Privatwirtschaft, um Erfahrungen in den verschiedenstenBereichen sammeln zu können.Die Untersuchungen des Eidgenössischen Personalamtes derSchweiz haben ergeben, dass dieses Kriterium grundsätzlich vongroßer Bedeutung ist, nämlich für 40% der befragten Absolventen,wobei sich der Unterschied nach dem Grad der Public Service Motivationals enorm groß herausstellt. Demzufolge ist für Personenmit Public Service Motivation dieses Kriterium das wichtigste Attraktivitätsmerkmal.52% dieser Personengruppe haben dieses alsKarriereziel angegeben. Von der Personengruppe ohne Public ServiceMotivation geben rund 33% dieses Ziel an. 273.3.5 Gleichgewicht zwischen Beruf und PrivatlebenDieses Kriterium umfasst die grundsätzliche Sicherheit, ein begrenztesZeitvolumen für das berufliche Engagement einplanen zukönnen, damit ein fester Zeitanteil für das Privatleben vorgesehenwerden kann. Diese so genannte „Work-Life-Balance“ kann vomArbeitgeber auf verschiedene Weise unterstützt werden, zum Beispieldurch Unterstützung bei der Kinderbetreuung, flexible Ar-27 vgl. Hirsbrunner, Daniel (2008): Bundesverwaltung als Arbeitgeberin.Image und Positionierung im Arbeitsmarkt. Online im Internet, URL:http://www.sdbb.ch/dyn/bin/178849-178859-1-3_bundesverwaltung_als_arbeitgeberin_-_image_und_positionierung.pdf, übernommen am 16.12.2008, S. 16.

- 23 -beitszeiten, Job-Sharing oder Möglichkeit zur Telearbeit und zurTeilzeitarbeit. Eine Untersuchung von Thom ergab, dass die ammeisten benötigten Möglichkeiten mit Abstand flexible Arbeitzeitenund Teilzeitangebote sind. 28 Derartige Maßnahmen sollen auchdazu dienen, die Vereinbarkeit von Beruf und Familie zu fördern.Dementsprechend zählt dazu auch die Möglichkeit, Auszeiten fürErziehungsurlaub in Anspruch nehmen, anschließend problemlos inden Beruf zurückkehren und dort eine gleichwertige Position einnehmenzu können. Die Studie des Eidgenössischen Personalamtesder Schweiz zeigt, dass diese Möglichkeiten potenziellen Arbeitnehmernsehr wichtig sind (37%), wobei für Personen mit PublicService Motivation (47%) das Kriterium ausschlaggebender für dieArbeitsplatzwahl ist als für Personen ohne Public Service Motivation(31%). 29 Vor allem junge sowie hochqualifizierte Paare wünschensich eine partnerschaftliche Bewältigung von Familien- undErwerbsaufgaben. Sie möchten dabei gleichzeitig als Leistungsträgerim Beruf eingesetzt und wahrgenommen werden. 303.3.6 Höhe des GehaltsDer Lohn als klassischer extrinsischer Anreiz ist die Gegenleistungdes Arbeitgebers an den Arbeitnehmer für dessen Leistung. DieserGrundsatz liegt zwar formell nicht im Rahmen des deutschen Beamtengesetztes,nach welchem die Grundversorgung des Beamtenaufgrund des Alimentationsprinzips vom Staat gesichert wird undsich der Beamte so „mit voller Hingabe“ seinem Dienstherrn undseinen damit verbundenen Aufgaben widmen kann. Gleichwohlfindet letztlich ein Austausch statt, bei dem die Höhe der Besol-28 vgl. Thom, Norbert (2007): Aktuelle und zukünftige Herausforderungendes Personalmanagements. Online im Internet, URL:http://www.smionline.ch/cms/upload/pdf/Handouts%20Events/Prsentation_N.Thom.pdf, übernommen am 30.01.2009, S. 33.29 vgl. Hirsbrunner, Daniel (2008): Bundesverwaltung als Arbeitgeberin.Image und Positionierung im Arbeitsmarkt. Online im Internet, URL:http://www.sdbb.ch/dyn/bin/178849-178859-1-3_bundesverwaltung_als_arbeitgeberin_-_image_und_positionierung.pdf, übernommen am 16.12.2008, S. 16.30 vgl. Murawski, Klaus-Peter (2008): Arbeitgeberin Kommune: ErfolgfaktorFamilienfreundlichkeit? Online im Internet, URL:http://www.gruenkom.de/pdf/080521_KGSt_Murawski.pdf?5e9c831b53ed55965d0bb1dcf3f3059d=afcb55f224f07b9b0b3a5b89c6c5926f,übernommen am 07.07.2009, S. 2.

- 24 -dung freilich wie bei anderen Beschäftigten festgelegt, aber dennochnicht bedeutungslos für potenzielle Arbeitnehmer ist.Es besteht allerdings ein beträchtlicher Unterschied hinsichtlich derBedeutung der Entlohnung zwischen Personen mit Public ServiceMotivation, von denen gerade 18% dieses Kriterium als Karrierezielangeben, und Personen ohne Public Service Motivation, vondenen 46% im Gehalt ein Karriereziel sehen. 31 Das Ergebnis decktsich mit den Resultaten zahlreicher durchgeführter Studien, die darlegen,dass öffentlich Beschäftigte durch finanzielle Anreize wenigermotiviert werden als privat Beschäftigte und Geld für Personenim öffentlichen Dienst weniger das Karriereziel ist als für privatBeschäftigte. 32 Dennoch muss beachtet werden, dass das Gehalt alsHygienefaktor 33 zwar selbst nicht unbedingt als Anreiz wirkt, aberzu Unzufriedenheit führen kann, wenn der Arbeitnehmer sich „unterWert“ bezahlt fühlt.3.3.7 Sicherheit des ArbeitsplatzesDieses Kriterium bezieht sich darauf, dass das Risiko, gekündigt zuwerden, relativ klein ist. Generell scheint dieser Aspekt unwichtigergeworden zu sein. Die Studie des Eidgenössischen Personalamtesder Schweiz und andere Studien untersuchen diesen Aspekt überhauptnicht. Laut einer Studie von Houston ist die Arbeitsplatzsicherheitfür Personen mit Public Service Motivation wichtiger alsfür Personen ohne Public Service Motivation. Personen mit PublicService Motivation stuften die Sicherheit zwar als weniger bedeutendals den Faktor „vielseitige und anspruchsvolle Aufgaben undgenerelle Karrieremöglichkeiten“, allerdings vor den Faktoren„Gehalt“ und „flexible Arbeitszeiten“ ein. Für Personen ohne Pub-31 vgl. Hirsbrunner, Daniel (2008): Bundesverwaltung als Arbeitgeberin.Image und Positionierung im Arbeitsmarkt. Online im Internet, URL:http://www.sdbb.ch/dyn/bin/178849-178859-1-3_bundesverwaltung_als_arbeitgeberin_-_image_und_positionierung.pdf, übernommen am 16.12.2008, S. 16.32 vgl. Houston, David J. (2000): Public Service Motivation: A MultivariateTest, Online im Internet, URL:http://jpart.oxfordjournals.org/cgi/reprint/10/4/713, übernommen am23.02.2009, übernommen am 23.02.2009, S. 715.33 Nach der Theorie von Herzberg haben zwei Faktoren Einfluss auf dieZufriedenheit: Motivationsfaktoren, deren Vorhandensein zur Zufriedenheitbeiträgt und Hygienefaktoren, deren Vorhandensein “nur” zurAbwehr von Unzufriedenheit beitragen.

- 25 -lic Service Motivation hat dagegen das Gehalt einen wesentlichhöheren Rang als die Arbeitsplatzsicherheit. 343.3.8 Soziale/Ethische VerantwortungDie Möglichkeit, für die Gesellschaft einen sinnvollen Beitrag zuleisten, kann für Arbeitnehmer ebenfalls ein Karriereziel sein. Wirddie Gesamtheit der potenziellen Arbeitnehmer betrachtet, so habenallerdings relativ wenige Personen dieses Bedürfnis, nämlich lediglich12%. Beachtung sollte aber die Tatsache finden, dass sich einanderes Bild ergibt, wenn nach Personengruppen bezüglich desVorhandenseins von Public Service Motivation ausgewertet wird.Nach der Studie des Eidgenössischen Personalamtes der Schweizstreben 32% der Personen mit Public Service Motivation an, mithilfeihrer beruflichen Tätigkeit einen Beitrag für die Gesellschaft zuleisten. 35 Für die genannte Personengruppe hat damit dieses Kriteriumenormen Vorrang gegenüber finanziellen Zielen, da sie sichdurch die öffentliche Institution als Anreiz „per se“ motivierenlässt. 36 Erwartungsgemäß ist das Kriterium, einen gesellschaftlichenBeitrag leisten zu wollen, für Personen ohne Public ServiceMotivation kaum relevant (0,7%). Es bestätigen sich damit bereitsdurchgeführte Studien, die darauf hinweisen, dass für Personen mitPublic Service Motivation die Sinnhaftigkeit und Wichtigkeit ihrerArbeit für das Gemeinwohl wertvoller sind. 37 Für diese Personen34 vgl. Houston, David J. (2000): Public Service Motivation: A MultivariateTest, Online im Internet, URL:http://jpart.oxfordjournals.org/cgi/reprint/10/4/713, übernommen am23.02.2009, S. 715.35 vgl. Hirsbrunner, Daniel (2008): Bundesverwaltung als Arbeitgeberin.Image und Positionierung im Arbeitsmarkt. Online im Internet, URL:http://www.sdbb.ch/dyn/bin/178849-178859-1-3_bundesverwaltung_als_arbeitgeberin_-_image_und_positionierung.pdf, übernommen am 16.12.2008, S. 16.36 vgl. Ritz, Adrian et al. (2008): Das Personalmanagement der öffentlichenVeraltung im Spannungsfeld zwischen Leistungsorientierung undMitarbeitendenmotivation. Online im Internet, URL:http://www.sgvw.ch/d/fokus/Documents/080901_personalmanagement_ritz_schneider.pdf, übernommen am 23.02.2009, S. 9.37 vgl. Houston, David J. (2000): Public Service Motivation: A MultivariateTest, Online im Internet, URL:http://jpart.oxfordjournals.org/cgi/reprint/10/4/713, übernommen am23.02.2009, S. 716.

- 26 -haben Gemeinschafts- und Gerechtigkeitssinn einen besonders hohenStellenwert.3.3.9 Arbeitsatmosphäre und kollegiales UmfeldDie Arbeitsatmosphäre ist ein Kriterium, das auf die Motivation desPersonals zwar Einfluss hat, grundsätzlich aber nicht vor Arbeitsantrittdurch den Arbeitnehmer abgeschätzt werden kann. Daher istdavon auszugehen, dass dieses Kriterium für die Personalgewinnungan sich keine Bedeutung hat, sondern eher insofern von Interesseist, als dass Personal langfristig gehalten werden soll.Das Eidgenössische Personalamt der Schweiz hat aufgezeigt, dasspotenzielle Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes tendenziell einehöhere Erwartung an das kollegiale Umfeld haben als potenzielleArbeitnehmer der Privatwirtschaft. 383.3.10 Zusammenfassung: Bedeutung verschiedener Arbeitsbedingungenfür die AttraktivitätIm Rahmen der Betrachtung der einzelnen Kriterien hat sich gezeigt,dass die Ansprüche potenzieller Arbeitnehmer sehr stark differieren.In jedem Fall ist der Grad der Public Service Motivationein besonderes Merkmal, welches potenzielle Arbeitnehmer eindeutighinsichtlich ihrer Präferenzen unterscheidet. Deshalb ist esnicht sinnvoll, in den Durchschnittwerten aller potenziellen Arbeitnehmerdie Basis für Überlegungen zur Erhöhung der Attraktivitätder Arbeitsplätze im öffentlichen Dienst zu sehen. Vielmehr solltendie für die jeweilige Personengruppe wichtigsten Arbeitsbedingungenfestgehalten werden (Abbildung 4).Personen mit PublicService Motivation1. Anspruchsvolle und vielseitigeAufgaben und generelleKarrieremöglichkeitPersonen ohne Public ServiceMotivation1. Höhe des Gehalts38 vgl. Hirsbrunner, Daniel (2008): Bundesverwaltung als Arbeitgeberin.Image und Positionierung im Arbeitsmarkt. Online im Internet, URL:http://www.sdbb.ch/dyn/bin/178849-178859-1-3_bundesverwaltung_als_arbeitgeberin_-_image_und_positionierung.pdf, übernommen am 16.12.2008, S. 16.

- 27 -2. Sicherheit des Arbeitsplatzes 2. Internationales Arbeiten undinternationale Karrierechancen3. Gleichgewicht zwischenPrivatleben und Karriere/FlexibleArbeitszeiten3. Anspruchvolle und vielseitigeAufgaben und generelle KarrieremöglichkeitAbbildung 4: Vergleich der Bedeutung der Arbeitsbedingungen.Die wichtigsten Attraktivitätskriterien nach Personengruppen,eigene DarstellungEine Studie der Deutschen Gesellschaft für Personalführung, welchezwar keine Unterscheidung nach Public Service Motivation getroffenund auch die Kriterien anders gesetzt hat, kommt dennochzu einem Ergebnis, welches bestätigt, dass die in Abb. 3 genanntenFaktoren größte Bedeutung einnehmen. Danach wurden bei einerAbsolventenbefragung folgende Anforderungen an einen „idealenArbeitgeber“ am häufigsten gestellt: „eine Tätigkeit, die mich erfüllt“und „eine Arbeitsaufgabe, die mir Spaß macht“ – dies stellt„unser“ Kriterium „Anspruchsvolle und vielseitige Aufgaben“ dar,„gute Karreierchancen“ und „ein Gehalt, welches angemessen fürden Beitrag ist, den ich leiste“. 393.4 Besonderheiten bei der Betrachtung einzelnerBerufsgruppenFraglich ist, ob die Attraktivitätskriterien neben dem Grad der PublicService Motivation auch von der Berufsgruppe abhängig sind.Jedenfalls könnte angenommen werden, dass Berufswahlmotiveund Arbeitsplatzwahlmotive zu einem gewissen Grad verknüpftsind. Daraus würde resultieren, dass bestimmte Arbeitsbedingungenfür eine Berufsgruppe von sehr hoher Wertigkeit, währenddessensie für eine andere Berufsgruppe eher von vernachlässigender Wertigkeitsind. Außerdem wird beispielsweise der Arbeitsmarkt fürqualifiziertes Forschungspersonal generell nicht identisch sein mitdem Arbeitsmarkt für allgemeines Verwaltungspersonal, so dass deröffentliche Dienst gezwungen ist, unterschiedliche Anreize zu setzen,um entsprechendes Personal für all seine verschiedenen Berei-39 vgl. Schleiter, André/Armutat, Sascha (2004): Was Arbeitgeber attraktivmacht. Online im Internet, URL:http://www.dgfp.de/media/content-downloads/316/arbeitgeber.pdf,übernommen am 15.07.2009, S. 13 f.

- 28 -che zu gewinnen. 40 Um diese Annahme zu untersuchen, werden imFolgenden drei Berufsgruppen ausgewählt, bei denen sich zukünftigeine besonders problematische Gewinnungssituation abzeichnet,besondere Motivationslagen vermutet werden oder deren Bedeutungim öffentlichen Dienst zunehmen wird.3.4.1 IT-PersonalDie Gewinnung von IT-Personal ist bereits zurzeit flächendeckendproblematisch. Die Bundesregierung gibt an, dass es im Bereichder IT deutlich weniger Bewerbungen auf Stellen im öffentlichenDienst gibt, so dass es in diesem Bereich schwierig ist, eine offeneStelle qualifiziert zu besetzen. 41 Laut einer Studie des Bundesministeriumsdes Inneren (BMI) gaben befragte Bundesbehörden an,dass die Personalgewinnung sich generell nicht als unproblematischgestaltet. Lediglich bei IT-Betriebspersonal sei die Situationnur „in Einzelfällen problematisch“. Im Übrigen, das heißt bei IT-Projektleitern, IT-Führungskräften, IT-Entwicklern und IT-Systemarchitekten gestalte sie sich „in Einzelfällen problematisch“bis grundsätzlich „schwierig“. 42Die Bundesagentur für Arbeit gründete eigens eine Agentur, um IT-Personal damit außerhalb von allen Tarifen und Vorgaben der Beamtenbesoldungbeschäftigen zu können. 43 Indikator für die Personalknappheitist außerdem, dass auf Bundesebene bereits Maßnahmengetroffen wurden, die derzeitigen Schwachstellen zu ermittelnund nach Lösungen zu suchen. Es existiert schon die Möglichkeit,40 vgl. Jost, Peter J. (2000): Organisation und Motivation, S. 515.41 vgl. Deutsche Bundesregierung (2008): Antwort der Bundesregierungauf die Anfrage verschiedener Abgeordneter – Drucksache 16/8231,Online im Internet, URL:http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/16/084/1608460.pdf, übernommenam 05.07.2009, S. 3.42 Bundesministerium des Inneren (2008): Abschlussbericht. Abfrage zurSituation bei der Gewinnung von IT-Fachpersonal, nicht veröffentlicht,siehe Anlage 2, S. 40.43 so Heesen, Peter (2008) in der Öffentlichen Anhörung zum DNeuG,Wortprotokoll des Deutschen Bundestages. Online im Internet, URL:http://www.bundestag.de/Ausschuesse/a04/anhoerungen/Anhoerung13/Protokoll.pdf, übernommen am 07.07.2009, S. 29.

- 29 -Sonderzulagen zu gewähren, wenn Gefahr besteht, anderweitigkein geeignetes Personal gewinnen zu können. 44Zweifelsohne darf dabei nicht übersehen werden, dass der öffentlicheDienst ganz prinzipiell die Frage für sich klären muss, inwieweitIT-Service und Steuerung der IT an private Unternehmen outgesourctund dadurch der Personalbedarf verringert werden kannund soll oder ob eher eigenes Personal etwa durch neue IT-Studiengänge an Verwaltungsfachhochschulen ausgebildet und derBedarf auf diese Weise gedeckt werden soll. Zurzeit werden beispielsweiseauf Bundes- und Länderebene als auch auf kommunalerEbene Dienstleistungszentren für Querschnittsaufgaben gebildet,die auch gebündelt Service im IT-Bereich bieten könnten. Das sindjedoch Überlegungen, die Gegenstand einer gesonderten Untersuchungsein können und in dieser Arbeit nicht weiter erörtert werdensollen.Auf der Annahme basierend, dass zukünftig der Personalbedarf imIT-Bereich aufgrund der verstärkten Abbildung der Verwaltungsprozessemittels IT weiter ansteigen wird, ist die Untersuchung dieserBerufsgruppe besonders relevant, um die Zukunftsfähigkeit desöffentlichen Dienstes zu gewährleisten.Der Abschlussbericht zur Situation bei der Gewinnung von IT-Fachpersonal des BMI 45 stellt fest, dass sich die Gewinnungssituationverschlechtert und nennt folgende Hauptgründe:1. Die Verschlechterungen der Bedingungen durch den TVöD, einGrund, der sich in der Hauptsache darauf bezieht, dass Neueinsteigererheblich schlechtere Verdienstmöglichkeiten haben als bisherund auch langfristig sich für Arbeitnehmer Verschlechterungen in44 Laut Rundschreiben des Bundesministeriums des Inneren können imRahmen der Personalgewinnung im begründeten Einzelfall Beschäftigteauch der Stufe 2 oder 3 zugeordnet werden, im Rahmen der Personalerhaltungauch der Stufe 4, vgl. Bundesministerium des Inneren(2005): Rundbrief, Tarifvertrag des öffentlichen Dienstes, Maßnahmenzur Gewinnung von Fachkräften auf dem Gebiet der Informationstechnik,Az.: DII2 – 210-2/16. Online im Internet, URL:http://www.bmi.bund.de/cae/servlet/contentblob/151244/publicationFile/13841/RdSchr_20051010_2.pdf, übernommen am 23.06.2009, S. 1.45 Bundesministerium des Inneren (2008): Abschlussbericht. Abfrage zurSituation bei der Gewinnung von IT-Fachpersonal, nicht veröffentlicht,siehe Anlage 2, S. 18.

- 30 -Vergleich zum vorherigen Modell, etwa durch Wegfall der Jahresstufen,ergeben.2. Den Vergleich mit der Privatwirtschaft, die „besser bezahlt undeinfachere Karrierewege erlaubt, auch für Mitarbeiter des gehobenenDienstes“. Weiterhin wird hier angeführt, dass die Privatwirtschaftfinanziell flexibel auf Bewerbermangel reagiert, was imRahmen des starren TVöD trotz Zusatzregelungen nicht möglichist.3. Die generellen Veränderungen am Personalmarkt durch dieKnappheit von Fachpersonal, die neben der demografischen Ursachedadurch verstärkt wird, dass die technisch-naturwissenschaftlicheAusbildung zu wenig gefördert wird, in der Wirtschaftaber eine erhöhte Nachfrage besteht.4. Die Probleme durch befristete Einstellungen, die zu wenige Anreizefür Bewerber enthalten.Eine Aufschlüsselung der vorgetragenen Gründe nach Attraktivitätskriterienzeigt, dass die Ursache offensichtlich in den BereichenHöhe des Gehalts, Karrieremöglichkeiten und Sicherheit des Arbeitsplatzesliegt. Dieser Befund deckt sich mit der Angabe derBundesbehörden, dass die Anzahl der aus finanziellen Gründen abgesprungenenBewerber angestiegen ist. Im Rahmen der Abfragehaben die befragten Bundesbehörden Anreize vorgeschlagen, überdie zukünftig die Personalgewinnung verbessert werden sollte. Inder Zusammenfassung gibt das BMI an, dass die genannten Anreize„auf ein starkes Defizit in der Bewertung der Anreizsituation vonIT-Stellen in Vergleich zur Wirtschaft deuten.“ 46 Auch die Bundesregierungstellt fest, dass in den Bereichen, die aus Sicht potenziellerBewerber nicht traditionell dem öffentlichen Dienst zugerechnetwerden, wie dem IT-Bereich, das Konkurrenzverhältnis zur privatenWirtschaft eine Rolle spielt. 4746 Bundesministerium des Inneren (2008): Abschlussbericht. Abfrage zurSituation bei der Gewinnung von IT-Fachpersonal, nicht veröffentlicht,siehe Anlage 2, S. 28.47 vgl. Deutsche Bundesregierung (2008): Antwort der Bundesregierungauf die Anfrage verschiedener Abgeordneter – Drucksache 16/8231,Online im Internet, URL:http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/16/084/1608460.pdf, übernommenam 05.07.2009, S. 6.

- 31 -Der ständige Vergleich mit der Privatwirtschaft und das Fordern„marktgerechter Löhne“ resultiert möglicherweise daraus, dass dieinhaltliche Tätigkeit von IT-Fachkräften relativ unabhängig davonist, ob sich ihr Arbeitsplatz in der Privatwirtschaft oder im öffentlichenDienst befindet. Gegenüber anderen Berufsgruppen im öffentlichenDienst ist es besonders bei IT-Fachkräften kaum vorstellbar,dass sie beispielsweise mit dem Ziel im öffentlichen Dienst arbeiten,einen Beitrag für die Gesellschaft zu leisten. Die aufgeführtenUntersuchungsergebnisse lassen keinen anderen als den Schluss zu,dass diese Annahme tatsächlich zutreffend ist und vom Vorhandenseinvon Public Service Motivation nicht ausgegangen werdenkann. Wenn nun potenzielle Arbeitnehmer im IT-Bereich vor dieWahl Privatwirtschaft oder öffentlicher Dienst gestellt werden, beideArbeitgeber aber im Prinzip die gleichen Arbeitsinhalte und -bedingungen anbieten, etwa weil im öffentlichen Dienst zunehmendbefristete Arbeitsverträge abgeschlossen werden 48 und deshalbder öffentliche Dienst nicht mehr mit Arbeitsplatzsicherheitgleichgesetzt werden kann, ist es nachvollziehbar, dass die sich unterscheidendenKriterien, nämlich Gehalt und Karrieremöglichkeit,die ausschlaggebenden Aspekte bei der Arbeitgeberwahl sind undin dieser Hinsicht die Privatwirtschaft besser aufgestellt ist. EineGehaltsumfrage kam zu dem Ergebnis, dass IT-Personal im öffentlichenDienst etwa 4/5 des Gehalts ihrer Kollegen in der Privatwirtschaftverdienten. 49Erwähnt sei noch das „Image-Problem“: Besonders im IT-Bereichsind in der Praxis Anzeichen zu erkennen, dass junges Personal denEintritt in den öffentlichen Dienst deshalb kritisch überdenkt, weilnach einer Arbeitszeit im öffentlichen Dienst wegen dessen Imagebei einem eventuellen Wechsel zur Privatwirtschaft Nachteile befürchtetwerden.Festzuhalten ist jedenfalls, dass für Arbeitnehmer im IT-Bereich derSchwerpunkt hinsichtlich der Attraktivitätsfaktoren auf der Höhedes Gehalts, den Karrieremöglichkeiten und der Sicherheit liegt.48zur Zunahme befristeter Arbeitsverhältnisse vgl. Heeg, Susanne/Reusch,Nadine (2008): Öffentlicher Dienst. Online im Internet,URL: http://aktuell.nationalatlas.de/uploads/media/08_04_Beitrag.pdf,übernommen am 29.07.2009, S. 3.49 vgl. Meyer, Angela (2003): Wer verdient wie viel? Online im Internet,URL: http://www.heise.de/ct/Ergebnisse-der-c-t-Gehaltsumfrage--/artikel/124984, übernommen am 08.07.2009.

- 32 -3.4.2 ForschungspersonalUniversitäten, aber auch öffentliche außeruniversitäre Einrichtungensind Arbeitgeber für Forschungspersonal im Bereich derGrundlagenforschung als auch der anwendungsorientierten Forschung.Insbesondere die Grundlagenforschung ist eine bedeutendestaatliche Aufgabe, weil sie die Basis jeglicher Entwicklung bildet.Oft resultieren längerfristig bedeutende Erkenntnisse und Durchbrüchein der Forschung zunächst aus der Grundlagenforschung,wozu eine besonders große Unabhängigkeit notwendig ist. 50Grundlagenwissen ist ein öffentliches Gut, dessen Wert von der Öffentlichkeitnur schwer beurteilt werden kann und an dessen ProduktionUnternehmen in der Regel kein Interesse haben, 51 weil dieFragestellungen der Grundlagenforschung kommerziell nicht attraktivsind oder kurzfristig den Interessen der Industrie sogar zuwiderlaufen.52 Deshalb werden bestimmte Forschungsbereiche immerstaatlich wahrgenommen werden und Bedarf an Forschungspersonalim öffentlichen Dienst bestehen. Im Rahmen dieser Arbeit wurdeein Interview mit dem Forschungsreferenten eines deutschenBundesinstituts durchgeführt. 53 Der Forschungsreferent äußertehinsichtlich der Situation der Personalgewinnung, dass abzusehenist, dass diese immer schwieriger werde, da aufgrund des demografischenWandels zukünftig durch weniger Absolventen auch wenigerqualifiziertes Personal zur Verfügung stehen werde. Deshalbentstünde bereits innerhalb des öffentlichen Dienstes eine Konkurrenzsituationzwischen Bundesbehörden und Universitäten. Seitensdes BMI wurden ähnliche Bemühungen wie für IT-Fachkräfte hinsichtlichder Zahlung von Sonderzulagen unternommen, um die50 vgl. Arbeitsgruppe „Wissens-& Werkplatz Schweiz“ (2006): Dilemmasund Hindernisse – und Chance, Online im Internet, URL:http://www.fwws.ch/dl/wissensplatz_de.pdf, übernommen am08.07.2009, S. 7.51 vgl. Osterloh, Margit/Frey, Bruno S. (2008): Anreize im Wissenschaftssystem,S. 3f.52 vgl. Arbeitsgruppe „Wissens-& Werkplatz Schweiz“ (2006): Dilemmasund Hindernisse – und Chance, Online im Internet, URL:http://www.fwws.ch/dl/wissensplatz_de.pdf, übernommen am08.07.2009, S. 7.vgl. Interview in Anlage 1.

- 33 -Gewinnungsmöglichkeiten zu verbessern, 54 ein weiterer Indikatorfür die Knappheit des Forschungspersonals. Welche Arbeitsbedingungenkann also der öffentliche Dienst bieten, um für Forscherweiterhin attraktiv zu bleiben?Untersuchungen zur Arbeitgeberattraktivität in der Wissenschafthaben ergeben, dass Forscher im Vergleich mit anderen Berufsgruppenbesondere Ansprüche an ihre Arbeitsplätze stellen. 55Buchholz et al. beschreiben, dass Wissenschaft auf der individuellenEbene einen spezifischen Ethos im Sinne der Hingabe an einThema, die Orientierung an Selbstbestimmtheit und besondere intrinsischeMotivation erfordert. 56 Forscher sind in der Regel mit derinhaltlichen Fragestellung hoch identifiziert 57 und an Selbstbestimmtheitund Kreativität interessiert, so dass jede Beschränkungihrer Tätigkeit auch als solche wahrgenommen wird. 58Der interviewte Forschungsreferent gab an, dass aus diesem Grundder öffentliche Dienst für Forscher grundsätzlich der Arbeitsplatz54 Laut Rundschreiben des Bundesministeriums des Inneren können imRahmen der Personalgewinnung Arbeitszeiten in anderen öffentlichgeförderten Forschungseinrichtungen, an Hochschulen und in der Privatwirtschaftbei der Stufenzuordnung angerechnet werden, vgl. Bundesministeriumdes Inneren (2006): Rundbrief, Stufen der Entgelttabellenach § 16 TVöD (Bund), Maßnahmen zur Gewinnung besondersqualifizierter Fachkräfte für Forschungseinrichtungen des Bundes,Az.: DII2 – 220 210-2/16. Online im Internet, URL:http://www.bmi.bund.de/cae/servlet/contentblob/151266/publicationFile/13870/RdSchr_20061130.pdf, übernommen am 23.06.2009, S. 1.55 vgl. Buchholz, Kai et al. (2009): Attraktivität von Arbeitsbedingungenin der Wissenschaft im internationalen Vergleich. Online im Internet,URL: http://www.wzb.eu/gwd/wipo/pdf/EFI-Teil-A.pdf, übernommenam 21.06.2009, S. 4, Anmerkung: Buchholz et al. sprechen von „Wissenschaftlern“;aus dem Kontext geht hervor, dass sich dies auf denForschungsbereich bezieht.56 vgl. Buchholz, Kai et al. (2009): Attraktivität von Arbeitsbedingungenin der Wissenschaft im internationalen Vergleich. Online im Internet,URL: http://www.wzb.eu/gwd/wipo/pdf/EFI-Teil-A.pdf, übernommenam 21.06.2009, S. 9.57 vgl. Haller, Reinhold (2007): Mitarbeiterführung in Wissenschaft undForschung, S. 21.58 vgl. Buchholz, Kai et al. (2009): Attraktivität von Arbeitsbedingungenin der Wissenschaft im internationalen Vergleich. Online im Internet,URL: http://www.wzb.eu/gwd/wipo/pdf/EFI-Teil-A.pdf, übernommenam 21.06.2009, S. 9.

- 34 -der Wahl sei, wenn das Hauptziel des Arbeitnehmers nicht jenes ist,viel Geld zu verdienen. 59 Die Freiheit zu forschen hat generell großeBedeutung für Forschungspersonal, wobei der Forschungsreferentzu bedenken gibt, dass zunehmend auch finanzielle Aspektewichtiger werden. Dies bezieht sich allerdings nicht in erster Liniedarauf, dass generell eine Tendenz zum Karriereziel „Geld“ herrschenwürde, sondern vielmehr darauf, dass sich derzeit eine Verschlechterungder finanziellen Bedingungen, vor allem durch dieRegelungen des TVöD, bemerkbar macht.Osterloh/Frey kritisieren daneben, dass durch die zunehmende Forderung,öffentliche Forschungseinrichtungen unternehmerischer zugestalten und durch die ansteigende Einführung von Zielvorgabenund deren Kontrolle sich im Wissenschaftssystem ein „Pay-for-Performance“-System 60 etabliert, welches die Autonomie, einewichtige Voraussetzung für Kreativität, einschränkt. 61 Sie stellenfest, dass Autonomie auch Teil des Belohnungssystems in der Wissenschaftist und dass zum Beispiel die Attraktivität von Universitätensinkt, wenn zusätzlich zum niedrigen Einkommen auch nochdie Autonomie in der Forschung reduziert wird. 62Befragungen zur Motivation hatten zum Ergebnis, dass Forschersignifikant häufig die Faktoren „Herausforderung“ und „Sinnhaftigkeitder Tätigkeit“ nannten, während nichtwissenschaftliche Mitarbeiterbeziehungsweise Mitarbeiter aus der freien Wirtschaft signifikanthäufig das Motiv „Gehalt“ nannten. 63 Dieses Ergebnis ähneltdem generellen Vergleich von Arbeitnehmern aller Sektoren,wenn nach Vorhandensein von Public Service Motivation unterschiedenwird. Auch hier wurde der Faktor „Gehalt“ in der Gruppevon Arbeitnehmern ohne Public Service Motivation sehr hoch be-59 vgl. Interview in Anlage 1.60 „Pay-for-Performance“-Systeme machen das Gehalt leistungsabhängig.Die Leistung wird daran gemessen, inwieweit gesetzte Ziele erreichtwurden.61 vgl. Osterloh, Margit/Frey, Bruno S. (2008): Anreize im Wissenschaftssystem,S. 24.62 vgl. Osterloh, Margit/Frey, Bruno S. (2008): Anreize im Wissenschaftssystem,S. 24.63 vgl. Haller, Reinhold (2007): Mitarbeiterführung in Wissenschaft undForschung, S. 24, Anmerkung: Haller spricht von „Wissenschaftlern“;aus dem Kontext geht hervor, dass sich dies auf den Forschungsbereichbezieht

- 35 -wertet, während Personen mit Public Service Motivation insbesondereWert auf anspruchsvolle Aufgaben legen (vgl. Abbildung 4).Der interviewte Forschungsreferent ordnete den untersuchten Anreizfaktorenfür die Personalgewinnung folgende Priorität zu:1. Internationales Arbeiten und internationale Karrierechancen2. Höhe des Gehalts3. Vielseitige und anspruchsvolle Aufgaben und generelle Karrieremöglichkeiten4. Sicherheit des Arbeitsplatzes5. Gleichgewicht zwischen Privatleben und Karriere/Flexible Arbeitszeiten6. Arbeitsatmosphäre und kollegiales Umfeld7. Soziale/Ethische Verantwortung 64Dass sich hierbei das Gehalt auf zweitem Rang befindet, und nicht,wie angenommen werden könnte, eher auf einem der unteren Ränge,erklärt sich im bereits oben genannten Zusammenhang, nämlich,dass die Bezahlung derzeit nicht angemessen erscheint und,wie der Forschungsreferent betonte, mindestens vom Niveau desTVöD auf das Niveau des TV-Ärzte 65 angehoben werden müsse.Dass die Bezahlung auf privatwirtschaftliches Niveau gebrachtwerden sollte beziehungsweise wie in der Privatwirtschaft oberstenRang einnimmt, ist damit nicht gemeint.Es könnte weiterhin die Frage aufgeworfen werden, warum derFaktor „soziale/ethische Verantwortung“ zu übernehmen, als unwichtigstesKriterium angegeben wurde, wenn doch offensichtlichdie Sinnhaftigkeit der Aufgabe ein Kernelement für Forscher darstelltund insbesondere intrinsische Motivation vorhanden ist. DerGrund hierfür liegt darin, dass sich Forschungspersonal zwar besondershoch mit der inhaltlichen Fragestellung identifiziert unddiese Ziele auch mit dem persönlichen Interesse korrelieren. Jedochverbindet der einzelne Forscher diese Ziele nicht vorrangig damit,dass er für die Gesellschaft einen Beitrag leistet, dies ergibt sich64 vgl. Interview in Anlage 1.65 Tarifvertrag für Ärztinnen und Ärzte an Universitätskliniken vom 30.Oktober 2006.

- 36 -eher als „Nebenprodukt“. Im Vordergrund steht die Arbeit, das Forschungsprojektselbst. Auch die beim Arbeitgeber vorhandene Ausstattungmit modernen Geräten auf neuestem technischen Stand isthier dazu zu rechnen, weil sie Grundlage dafür ist, dass der Forscher„sein Projekt“ durchführen kann. Dieser Faktor wurde unter3.2. zwar nicht aufgenommen und stand dem Forschungsbeauftragtenbeim Interview daher nicht zur Prioritätensetzung zur Verfügung,ist für den Forschungsbereich allerdings einer der entscheidendenFaktoren bei der Arbeitsplatzwahl.Festzuhalten ist daher für die Berufsgruppe „Forschungspersonal“,dass grundsätzlich die Autonomie einen sehr hohen Stellenwert hat,der eigentliche Aufgabeninhalt und die technische Ausstattung desArbeitgebers sowie die (internationalen) Karrieremöglichkeiten.Das Gehalt ist insofern wichtig, als es eine bestimmte Mindesthöheerreichen sollte, damit die positive Wirkung der erstgenannten Attraktivitätsfaktorennicht von diesem Aspekt „überschattet“ wird.3.4.3 Personal mit der Fähigkeit, im europäischen Kontextzu arbeitenZunehmenden Einfluss auf die Anforderungen an das Personal imöffentlichen Dienst wird die Internationalisierung 66 und Europäisierunghaben. Weiter steigen wird die Bedeutung von Fremdsprachenkenntnissen,Auslandsaufenthalten und Kenntnissen europäischerStrukturen. Der Bedarf an Personal mit der Fähigkeit, im europäischenKontext zu arbeiten, wird sich daher ausweiten.Es liegt natürlich nahe, dass Arbeitnehmer, die eine Aus- oder Weiterbildungim europäischen Kontext absolviert oder bereits Auslandserfahrungenhaben, auch im internationalen Rahmen tätigwerden möchten, also das Kriterium „Internationales Arbeiten undinternationale Karrierechancen“ dann das wichtigste bei der Arbeitsplatzwahlist. Umfragen unter Mitarbeitern internationaler Organisationen,auch europäischer Behörden, ergaben, dass derartigqualifizierten Arbeitnehmern insbesondere wichtig ist, die Möglichkeitzu haben, die vorhandenen eigenen Fähigkeiten zu nutzen,in einer multikulturellen Umgebung mit Kollegen anderer Nationenzu arbeiten, einer guten Sache zu dienen und die eigene Persön-66 vgl. Seidel, Axel et al. (2008): Das Personalmanagement rückt stärkerals bisher in den Fokus. Führungskräfteentwicklung in Zeiten des demographischenWandels, S13.

- 37 -lichkeit weiterzuentwickeln. 67 Neben der internationalen Ausrichtungder Tätigkeit spielt daher auch das Kriterium „vielseitige undanspruchsvolle Aufgaben“ eine bedeutende Rolle für diese Arbeitnehmer.Die Höhe des Gehalts sowie die Zulagen rangierten bei den Umfrageneher auf den unteren Plätzen 68 und nehmen daher keine herausragendeBedeutung ein.Personal mit der Fähigkeit, im europäischen Kontext zu arbeiten,steht wie in allen Berufsgruppen über zwei Wege dem Arbeitsmarktzur Verfügung. Entweder handelt es sich um Absolventen, die ihreErstausbildung beziehungsweise ihr Erststudium abgeschlossen haben,oder es handelt sich um Personal, welches bereits beruflich tätigist und einen Wechsel des Arbeitgebers plant. Da die Fähigkeit,im europäischen Kontext zu arbeiten, aber neben der theoretischenAusbildung vor allem auch praktische Erfahrung verlangt, ist davonauszugehen, dass entsprechendes Personal in der Regel schonberuflich tätig ist und währenddessen durch Weiterbildungen, Auslandserfahrungenoder dem Arbeiten im europäischen oder internationalenProjektteams die benötigten Fähigkeiten erworben hat. Esist daher hinsichtlich der Gewinnung von Personal die Besonderheitzu berücksichtigen, dass entsprechendes Personal in der Regelbereits beruflich tätig ist und deshalb nicht, wie Absolventen, demArbeitsmarkt frei zur Verfügung steht. Für die Arbeitnehmer selbstist diese Tatsache weniger ein Problem, da sie ohnehin eine Karrieremit regelmäßigen Arbeitsplatzwechseln und Zugehörigkeit zuverschiedenen Organisationen erwarten. 69 Allerdings sind die be-67 vgl. Diskussionsbeitrag von Willmann, Hans/Golze, Kristiane (2008)in: Auswärtiges Amt: Gruppendiskussion: Reintegration in den nationalenArbeitsmarkt, Online im Internet, URL:http://stiftungskolleg.org/downloads/news/Konferenz_dt_Beschaeftigte_in_IO.pdf, übernommen am 02.07.2009, S. 12.68 vgl. Diskussionsbeitrag von Willmann, Hans/Golze, Kristiane (2008)in: Auswärtiges Amt: Gruppendiskussion: Reintegration in den nationalenArbeitsmarkt, Online im Internet, URL:http://stiftungskolleg.org/downloads/news/Konferenz_dt_Beschaeftigte_in_IO.pdf, übernommen am 02.07.2009, S. 12.69 vgl. Diskussionsbeitrag von Willmann, Hans/Golze, Kristiane (2008)in: Auswärtiges Amt: Gruppendiskussion: Reintegration in den nationalenArbeitsmarkt, Online im Internet, URL:http://stiftungskolleg.org/downloads/news/Konferenz_dt_Beschaeftigte_in_IO.pdf, übernommen am 02.07.2009, S. 12.

- 38 -stehenden Personalsysteme sowohl internationaler Organisationenals auch des deutschen öffentlichen Dienstes an diese Situation,beispielsweise aufgrund der auf langjährige Zugehörigkeit ausgelegtenRentenansprüchen und anderen Ansprüchen, noch nicht angepasst.70 Insbesondere wird kritisiert, dass der gesamte Arbeitsmarktin Deutschland nicht von Durchlässigkeit beziehungsweiseAustausch gekennzeichnet sei. 71 Infolgedessen werden deutscheArbeitnehmer, die etwa in europäischen Behörden tätig sind, nachAblauf der befristeten Verträge, aber auch generell, behindert, inden öffentlichen Dienst Deutschlands zurückzukehren oder zuwechseln. Für die Attraktivität des öffentlichen Dienstes inDeutschland ist daher für europäisch kompetentes Personal ein weitereswichtiges Kriterium die Durchlässigkeit zu anderen Personalsystemen.4 Prüfung der Arbeitsbedingungen hinsichtlichder Attraktivitätskriterien im öffentlichenDienst in Deutschland4.1 Vorhandene StärkenDer öffentliche Dienst bietet im Vergleich zur Privatwirtschaft seitjeher sehr gute Bedingungen bezüglich der Faktoren „Sicherheitdes Arbeitsplatzes“ und „Gleichgewicht zwischen Privatleben undKarriere“. 7270 vgl. Diskussionsbeitrag von Willmann, Hans/Golze, Kristiane (2008)in: Auswärtiges Amt: Gruppendiskussion: Reintegration in den nationalenArbeitsmarkt, Online im Internet, URL:http://stiftungskolleg.org/downloads/news/Konferenz_dt_Beschaeftigte_in_IO.pdf, übernommen am 02.07.2009, S. 12.71 vgl. Diskussionsbeitrag von Varnhagen, Monika (2008) in: AuswärtigesAmt: Gruppendiskussion: Reintegration in den nationalen Arbeitsmarkt,Online im Internet, URL:http://stiftungskolleg.org/downloads/news/Konferenz_dt_Beschaeftigte_in_IO.pdf, übernommen am 02.07.2009, S. 13.72 Von dieser Aussage müssen bezüglich des Faktors „Gleichgewicht zwischenPrivatleben und Karriere“ natürlich spezielle Berufsfelder wiePolizei, Feuerwehr, Krankenhäuser ausgenommen werden. PotenziellenArbeitnehmern dürfte das aber bekannt sein.

- 39 -4.1.1 Sicherheit des ArbeitsplatzesDer Faktor „Sicherheit des Arbeitplatzes“ resultiert daraus, dass eineAnstellung im öffentlichen Dienst generell mit Unkündbarkeit,zumindest jedoch mit der Annahme verbunden wird, den Arbeitsplatznur bei einer vorsätzlich begangenen, außerordentlichschwerwiegenden Misstat verlassen zu müssen.Teilweise gehen Experten davon aus, dass das Beamtentum für dieNachwuchsgewinnung von Vorteil sei. Dementsprechend schätzensie die Wahrscheinlichkeit der Begrenzung des Beamtentums aufdie hoheitlichen Aufgaben im Jahr 2020 als nicht sehr hoch ein, dadies der Bereich sei, wo der öffentliche Dienst am konkurrenzfähigstensei. 73 Andererseits wird aber teilweise auch die Meinungvertreten, das Beamtentum sei unzeitgemäß und heutzutage kaumAnreizfaktor (3.2.1). Der Beamtenstatus impliziert aber neben derArbeitsplatzsicherheit ein Bündel von besonderen Rechten undPflichten, weshalb im Weiteren nicht näher auf den Beamtenstatuseingegangen wird, sondern der Aspekt der Sicherheit losgelöst betrachtetwird. Generell, auch bei den nicht verbeamteten Mitarbeitern,soweit diese unbefristet eingestellt sind, ist die Arbeitsplatzsicherheitsehr hoch. Die Anzahl der befristeten Einstellung nimmtjedoch derzeit zu. 744.1.2 Gleichgewicht zwischen Beruf und PrivatlebenWeiterhin gut aufgestellt ist der öffentliche Dienst hinsichtlich derErmöglichung des Gleichgewichts zwischen Beruf und Privatleben,indem etwa der Arbeitnehmer eine Familie aufbauen kann ohnesich gegen eine Karriere entscheiden zu müssen und auch Teilzeitarbeitmöglich ist. Der Anteil von Teilzeitarbeitsplätzen im öffentlichenDienst in Deutschland beträgt etwa 31%. 75 Bisher ist dies73 vgl. Seidel, Axel et al. (2008): Das Personalmanagement rückt stärkerals bisher in den Fokus. Führungskräfteentwicklung in Zeiten des demographischenWandels, S. 13.74zur Zunahme befristeter Arbeitsverhältnisse vgl. Heeg, Susanne/Reusch,Nadine (2008): Öffentlicher Dienst. Online im Internet,URL: http://aktuell.nationalatlas.de/uploads/media/08_04_Beitrag.pdf,übernommen am 29.07.2009, S. 3.75 vgl. Statistisches Bundesamt (2008): Personal im öffentlichen Dienst,Online im Internet, URL:http://www.destatis.de/jetspeed/portal/cms/Sites/destatis/Internet/DE/Con-

- 40 -zwar insbesondere für Frauen mit Kinderwunsch von besondererWichtigkeit, wird aber zunehmend auch von Männern in Anspruchgenommen. Im Vergleich zur Privatwirtschaft ist dies in jedem Fallein ganz herausragender Aspekt und Wettbewerbsvorteil. Währendin der Privatwirtschaft die wenigeren Teilzeitarbeitsplätze 76 eher inunteren Positionen zu finden sind und es durchaus im Rahmen desNormalen ist, dass Frauen nach der Elternzeit einen niedrigerenPosten bekleiden, können Frauen und Männer im öffentlichenDienst ohne Nachteile aus der Elternzeit zurückkehren und auchbei aktiver Wahrnehmung der Elternpflichten weiterhin Führungspositionenbesetzen. Insbesondere hoch qualifiziertes Personalkann dank der guten Möglichkeiten im öffentlichen Dienst auf dieseWeise gehalten werden. Je höher nämlich die Identifikation mitdem Beruf vor der Geburt eines Kindes ist, desto eher wird eineschnelle Rückkehr in den Beruf gewünscht. 77 Vor allem hat sich imöffentlichen Dienst im Gegensatz zur Privatwirtschaft auch der Gedankedurchgesetzt, dass Väter die Elternzeit beanspruchen, ohnedass dies die weitere Karriere negativ beeinflussen würde. DieWork-Life-Balance wird im Zuge der demografischen Entwicklungnoch an Bedeutung gewinnen, wenn es darum geht, die Erwerbsquotequalifizierter Frauen zu erhöhen, um dem drohenden Fachkräftemangelentgegenzusteuern. 78 Diese Stärke des öffentlichenDienstes sollte daher unbedingt erhalten und weiter gefördert werden.tent/Statistiken/FinanzenSteuern/OeffentlicherDienst/PersonalOeffentlicherDienst/Aktuell,templateId=renderPrint.Public Service Motivationl,übernommen am 23.06.2009.76 Der Anteil von Teilzeitarbeitsplätzen lag in der Privatwirtschaft im Jahr2002 bei 21%, im öffentlichen Dienst bei 27%. vgl. Ahlers, Elke(2004): Beschäftigungskrise im öffentlichen Dienst? Online im Internet,URL: http://www.boeckler.de/pdf/wsimit_2004_02_ahlers.pdf,übernommen am 30.07.2009, S. 79.77 vgl. Murawski, Klaus-Peter (2008): Arbeitgeberin Kommune: ErfolgfaktorFamilienfreundlichkeit? Online im Internet, URL:http://www.gruenkom.de/pdf/080521_KGSt_Murawski.pdf?5e9c831b53ed55965d0bb1dcf3f3059d=afcb55f224f07b9b0b3a5b89c6c5926f,übernommen am 07.07.2009, S. 4.78 vgl. Schleiter, André/Armutat, Sascha (2004): Was Arbeitgeber attraktivmacht. Online im Internet, URL:http://www.dgfp.de/media/content-downloads/316/arbeitgeber.pdf,übernommen am 15.07.2009, S. 18 f.

- 41 -Im Übrigen scheint auch aus betriebswirtschaftlicher Sicht der Nutzenfamilienfreundlicher Maßnahmen höher als die Kosten zu sein.Denn Telearbeit, flexible Arbeitszeiten oder die Vermittlung vonBetreuungs- und Pflegeangeboten kosten deutlich weniger als eineNeubesetzung. 794.1.3 Soziale/Ethische VerantwortungNatürlich ist auch die Tatsache von Bedeutung, dass Tätigkeiten imöffentlichen Dienst generell einen hohen Bezug zur Wohlfahrt derGesellschaft haben und Arbeitnehmer entsprechend soziale undethische Verantwortung tragen können. Das bedeutet freilich nicht,dass die Privatwirtschaft keinen gesellschaftlichen Beitrag leistet;dies geschieht eher indirekt. Vielmehr ist damit gemeint, dass ein inder Privatwirtschaft Beschäftigter kaum mit dem Ziel tätig seinwird, neben der Gewinnmaximierung für sein Unternehmen auchaktiv einen Beitrag für die Gesellschaft zu leisten. Für Personen,denen es wichtig ist, soziale Verantwortung zu übernehmen, sindder öffentliche Dienst oder andere öffentlich finanzierte Einrichtungenin der Regel attraktiver. Dieses Merkmal, „soziale/ethischeVerantwortung“ beruflich übernehmen zu können, ist damit allerdingsauch eines, welches aufgrund des inhaltlichen Zusammenhangsper se vorhanden ist und dessen Ausprägungsstärke dahernicht beeinflussbar ist. Maximal die Vermarktung dieser Stärkekönnte die Attraktivität diesbezüglich noch fördern.4.2 Derzeitige SchwachpunkteFolgende Begriffe scheinen bereits ohne nähere Betrachtung dereinzelnen Kriterien die Schwachpunkte der Arbeitsbedingungen imöffentlichen Dienst zusammenfassen zu können: Unflexibilität undkonservatives Arbeitsumfeld. 80 Bisher ist der öffentliche Dienstnach dem Prinzip der Einheitlichkeit organisiert. Anforderungen an79 vgl. Murawski, Klaus-Peter (2008): Arbeitgeberin Kommune: ErfolgfaktorFamilienfreundlichkeit? Online im Internet, URL:http://www.gruenkom.de/pdf/080521_KGSt_Murawski.pdf?5e9c831b53ed55965d0bb1dcf3f3059d=afcb55f224f07b9b0b3a5b89c6c5926f,übernommen am 07.07.2009, S. 4.80 Weitere Ausführungen zum Image des öffentlichen Dienstes: Demmke,Christoph (2005): Sind öffentliche Bedienstete anders, weil sie öffentlicheBedienstete sind? Online im Internet, URL:http://www.eupan.eu/UserFiles/File/LuxPres/02_de.doc, übernommenam 07.07.2009, S. 3.

- 42 -Personal, Aufbau- und Ablaufstrukturen und die Festlegung vonGehältern erfolgen weitestgehend unabhängig von konkreten Aufgabenund Leistungen. 81 Dagegen erfordern neue Steuerungs- undOrganisationsformen oft aufgabenabhängige und unterschiedlicheAnreizinstrumente. Insbesondere vor dem Hintergrund der sich änderndenLebensentwürfe scheint der öffentliche Dienst nur mangelhaftanpassungsfähig zu sein. Welchen Nutzen hat für einen potenziellenArbeitnehmer mit „neuem Lebensmodell“ (3.2.1) dieGewissheit, dass er nach einem bestimmten Zeitraum befördertwird? Oder die Gewissheit, lebenslang in der öffentlichen Verwaltungtätig zu sein? Oder die Tatsache, dass mit dem Endamt einerLaufbahn auch gleichzeitig die „Karriereleiter“ ihr Ende findet,weil für eine Tätigkeit in einem höheren Amt beziehungsweise einerhöheren Entgeltgruppe ständige gute Leistungen und Erfahrungnicht zählen, soweit kein höherer Ausbildungsabschluss vorgelegtwird?Dem Trend nach zu urteilen gestalten Personen auch in beruflicherHinsicht vieles kurzlebiger und richten sich stärker auf persönlicheSelbstentfaltung aus. Als Arbeitgeber ist der öffentliche Dienst inDeutschland darauf noch zu wenig eingestellt.4.2.1 Striktes Laufbahnmodell und beschränkte KarrieremöglichkeitDer öffentliche Dienst in Deutschland ist nach dem Laufbahnmodellkonzipiert, welches sich auszeichnet durch öffentlichrechtlicheArbeitsverträge mit Anstellung auf Lebenszeit, Einstellungnur in den Eingangsämtern und Besoldung und Beförderungnach Dienstalter. Mit der Einführung einer leistungsabhängigenBezahlung durch das Dienstrechtsneuordnungsgesetz 2009 82(DNeuG) und den TVöD zeigen sich erste Tendenzen zum Positionssystem.83 Dennoch sehen Arbeits- und Dienstrecht für den öf-81 vgl. Lehner, Franz (2002): Thesen zur Organisation und Steuerung öffentlicherAufgaben. Online im Internet, URL:http://www.regierungskommission.nrw.de/imnrw/pdf/le190102.pdf,übernommen am 13.07.2009, S. 7.82 Gesetz zur Neuordnung und Modernisierung des Bundesdienstrechts,vom 05.05.2009, verkündet in BGBl. I 2009 Nr. 7 vom 11.02.2009.83 Personalsysteme werden nach Laufbahnmodellen und Positionsmodellenunterschieden. Laufbahnmodelle sind auf Lebenszeit ausgelegt,wobei die Stellenbesetzung sowie die Beförderung nach Ausbildung

- 43 -fentlichen Dienst eine starre Entwicklung der beruflichen „Karriere“vor. Bereits bei Eintritt in den öffentlichen Dienst ist die Laufbahngruppebeziehungsweise Entgeltgruppe durch den Bildungsabschlussvorbestimmt und ebenso das Eingangsamt, ohne die wahrgenommeneFunktion zu berücksichtigen. Der einzelne Arbeitgeberhat daraus resultierend in der Regel nicht die Möglichkeit, einemArbeitnehmer, der zuvor in der Privatwirtschaft tätig war, anhandseiner Erfahrung in ein höheres Amt einzustellen oder ihn entsprechendzu vergüten. 84 Genau dieser Aspekt führt aber dazu, potenzielleArbeitnehmer hinsichtlich der Entscheidung zum Eintritt inden öffentlichen Dienst „abzuschrecken“. Auch einmal im öffentlichenDienst beschäftigt bietet die Laufbahnentwicklung nur einenrelativ langsamen Aufstieg, der zudem beschränkt ist. Später dasEndamt erreicht, bleibt der Beschäftigte gegebenenfalls Jahrzehntein dieser Stufe bis zum Eintritt ins Rentenalter.Die einzige Möglichkeit, aufzusteigen, bieten prinzipiell nur Weiterbildungsmaßnahmen,die zu einem höheren Bildungsabschlussführen. Doch selbst dabei ist es in der Praxis häufig der Fall, dassder Arbeitgeber Einfluss darauf nimmt, ob und wer an entsprechendenWeiterqualifizierungsmaßnahmen teilnimmt. Praktische Erfahrungenzeigen, dass es nicht unüblich ist, dass Behörden ihrem eigenenPersonal keine Unterstützung zusagen oder dieses sogar aktivbehindern. Offensichtlich wird in diesen Fällen alles daran gesetzt,die bisher bestehenden starren Systeme weiter zu erhalten,um Planungssicherheit bezüglich des eingesetzten Personals zu haben.Sicherlich ist es für den Arbeitgeber einfacher, wenn der Arbeitnehmerauf einer einmal gut besetzten Stelle möglichst langfristigverweilt und selbst darüber zu entscheiden, wer höher dotierteund Dienstalter erfolgt. Positionsmodelle sind weniger starr und ermöglichendie Stellenbesetzung und die Bezahlung nach Eignung undLeistung. vgl. Druesne, Gérard et al. (2005): Ein neuer Raum für öffentlicheVerwaltungen und Dienstleistungen von allgemeinem Interessein einer erweiterten Union. Online im Internet, URL:http://www.eupan.eu/UserFiles/File/LuxPres/01_A%20new%20Space%20for%20Public%20Administrations%20and%20Services%20of%20General%20Interest_de.pdf, übernommen am 30.07.2009, S. 14f.84 Der Begriff „Eingangsämter“ kommt grundsätzlich nur im Laufbahnmodelldes Beamtenrechts vor. Im Beschäftigtenverhältnis gibt es keinerechtlichen Vorschriften, die eine Anstellung in bestimmten Entgeltgruppenfestlegen. In der Praxis wird diese Freiheit aber oftmalsnicht genutzt, sondern analog dem Laufbahnmodell verfahren.

- 44 -Stellen besetzen soll, zumal er sich den damit anfallenden Rekrutierungsbedarfder frei werdenden Stellen erspart.Für den öffentlichen Dienst ist allerdings genau dies ein entscheidenderNachteil, motiviertes Personal nicht „weiter nach oben ziehen“zu lassen und für die freiwerdenden Stellen mittlere Laufbahngruppenweiterzuqualifizieren, damit auch diese Entwicklungsmöglichkeitenhaben. Nachdem mit DNeuG beschlossen wurde,dass grundsätzlich auch akkreditierte Masterstudiengänge denZugang zum höheren Dienst eröffnen, werden derzeit Überlegungenangestellt, einen Studiengang auf Bundesebene anzubieten, beiwelchem die Studierenden nicht nach Leistung und bisherigen Abschlussergebnissenausgewählt werden, sondern wiederum die Einstellungsbehördenentscheiden können, welches Personal dafür zugelassenwerden soll. Welchen Eindruck soll eine solche Regelungauf Außenstehende, insbesondere potenzielle Arbeitnehmer machen,wenn nicht den der Willkür und des Versuchs, hergebrachteStrukturen aufrecht zu erhalten? Was passiert mit der Motivationvon leistungsstarkem Personal, dem ein Aufstieg verweigert wird?Mit Sicherheit sind Einschränkungen in diesen Bereich kein Anreiz,insbesondere nicht für junge motivierte Personen, sich für denöffentlichen Dienst zu entscheiden.Neben den rechtlichen Rahmenbedingungen ist daher auch dieVerwaltungskultur selbst Ursache der schlechten Anreizsituationbezüglich des Attraktivitätskriteriums „Karrieremöglichkeit“.4.2.2 Mangelnde Durchlässigkeit zur Wirtschaft und zuinternationalen/europäischen InstitutionenArbeitsplatzwechsel zwischen Verwaltung und Wirtschaft oderzwischen Verwaltung und internationalen oder europäischen Institutionensind zurzeit unüblich und kommen in der Praxis eher seltenvor. Ursache dafür ist allerdings nicht mangelndes Interesse derArbeitnehmer, wie aus deren beruflichen Einstellungen abzuleitenist (3.2.1), sondern die fehlende Möglichkeit eines Austauschs.Sehr oft noch nimmt sich der öffentliche Dienst als „eigene Welt“wahr, grenzt sich bewusst gegenüber der Privatwirtschaft und internationalenEinrichtungen ab und ist wenig marktorientiert.Das DNeuG sieht erstmals eine Öffnung für Bewerber außerhalbdes öffentlichen Dienstes vor und damit auch ein leichteres Einstei-

- 45 -gen für Personen, die schon über Berufserfahrung verfügen. 85 Allerdingsbleibt die Mobilität etwas einseitig, weil es zwar erleichtertwird, in den öffentlichen Dienst hineinzukommen, es aber aufgrundder nichtvorhandenen Mitnahmefähigkeit von Versorgungsansprüchenerschwert oder sogar unmöglich ist, aus dem öffentlichenDienst hinauszuwechseln, 86 was auch als „Einbahnstraßenprinzip“87 bezeichnet wird. So wirkt sich ein (mehrmaliger) Wechselzwischen öffentlichem Dienst und Privatwirtschaft nachteilig aufdie Beschäftigung im öffentlichen Dienst aus, indem zum Beispieleine Entlassung aus dem Beamtenstatus nur gegen finanzielle Einbußenhinsichtlich der Rentenversicherung und der Zusatzaltersvorsorgemöglich ist. 88 Umgekehrt haben Personen, die nach einerTätigkeit in der Privatwirtschaft oder internationalen Institutionenin den öffentlichen Dienst Deutschlands wechseln, oftmals aus Altersgründennicht die Chance, verbeamtet zu werden.Hinsichtlich des Attraktivitätskriteriums „vielseitige und anspruchsvolleAufgaben und generelle Karrieremöglichkeiten“ sowiedes Kriteriums „Internationales Arbeiten und internationaleKarrierechancen“ ist der öffentliche Dienst durch die genanntenProblematiken daher relativ schlecht ausgestellt.4.2.3 Mangelnde Verankerung des LeistungsprinzipsEine erste umfangreiche Studie zur Leistungsmotivation im öffentlichenDienst führte Klages zwischen 1987 und 1990 durch. ZweiHauptergebnisse konnten dabei gewonnen werden: 1. Die Leistungsmotivationim öffentlichen Dienst war relativ hoch, ein „Mo-85 Das Dienstrechtsneuordnungsgesetz gilt nur für Beamte. Für Beschäftigtesind „Eingangsämter“ und bestimmte Entgeltgruppen bei der Anstellungrechtlich nicht festgelegt.86 so Böhm, Monika (2008) in der Öffentlichen Anhörung zum DNeuG,Wortprotokoll des Deutschen Bundestages. Online im Internet, URL:http://www.bundestag.de/Ausschuesse/a04/anhoerungen/Anhoerung13/Protokoll.pdf, übernommen am 07.07.2009, S. 17.87 so Ziekow, Jan (2008) in der Öffentlichen Anhörung zum DNeuG,Wortprotokoll des Deutschen Bundestages. Online im Internet, URL:http://www.bundestag.de/Ausschuesse/a04/anhoerungen/Anhoerung13/Protokoll.pdf, übernommen am 07.07.2009, S. 27.88 vgl. Hochschulrektorenkonferenz (2009): Mobilität von Wissenschaftlerinnenund Wissenschaftlern in Europa. Online im Internet, URL:http://www.hrk.de/de/download/dateien/Entschliessung_Mobilitaet.pdf, übernommen am 02.07.2009, S. 2.

- 46 -tivationswunder“, 89 welches auf eine hohe Karriereorientierung zurückgeführtwurde. 90 2. Die Karrierechancen und die Leistungsbezogenheitder Beförderung dagegen wurden als sehr schlecht eingeschätzt.91 Eine aktuelle Mitarbeiterbefragung eines deutschen Bundesinstitutszeigt gleiche Ergebnisse 92 und bestätigt damit, dassauch heute der von Klages beschriebene Zustand herrscht. Schonzum damaligen Zeitpunkt wurde gefordert, dieses labile Gebildedurch Einführung des Leistungsprinzips zu stützen. Auf die heutigePersonalgewinnungssituation wirkt sich das fehlende Leistungsprinzipinsofern aus, als die Attraktivitätskriterien „Karrieremöglichkeiten“und „Höhe des Gehalts“ durch den Arbeitnehmer kaumbeeinflussbar sind und sich Leistung nicht zu lohnen scheint. Daherwerden leistungsstarke Arbeitnehmer sich zwischen der Aussicht,im öffentlichen Dienst nach Lohntabellen festgesetzte Löhne ingleicher Höhe wie weniger leistungsstarke Kollegen zu erhalten,und der Möglichkeit, in der Privatwirtschaft wesentlich schneller„Karriere machen“ und mehr Geld verdienen zu können, entscheiden.Im Rahmen des TVöD wurden erstmals finanzielle Ansätze desLeistungsprinzips in den öffentlichen Dienst aufgenommen, indemmithilfe von Zielvereinbarungen, Zielerreichungsüberprüfungenund der Möglichkeit, Leistungszulagen zu zahlen, die erbrachteLeistung honoriert wird. Gleichzeitig wurden Wege geschaffen, Beförderungenin Abhängigkeit von der Leistung zu gestalten.Ungeachtet dessen, ob und inwieweit diese Möglichkeiten tatsächlichausgeschöpft werden, können sie im besten Fall Ansätze fürein Leistungsprinzip im öffentlichen Dienst sein, deren weiterenAusbau es bedarf.89 vgl. Klages, Helmut (1993): Motivation als Modernisierungsperspektive:Ergebnisse eine Forschungsprojekts über Führung und Arbeitsmotivationin der öffentlichen Verwaltung, S. 12.90 vgl. Klages, Helmut (1993): Motivation als Modernisierungsperspektive:Ergebnisse eine Forschungsprojekts über Führung und Arbeitsmotivationin der öffentlichen Verwaltung, S. 98.91 vgl. Klages, Helmut (1993): Motivation als Modernisierungsperspektive:Ergebnisse eine Forschungsprojekts über Führung und Arbeitsmotivationin der öffentlichen Verwaltung, S. 13.92 Ergebnis der unveröffentlichten Mitarbeiterbefragung eines deutschenBundesinstituts, 2009.

- 47 -Leistung ist mit Sicherheit im öffentlichen Dienst prinzipiellschwerer zu messen als in der Privatwirtschaft. Das sollte aber keineBegründung für eine Nichtanwendung und damit zur Weiterführungder Praxis dienen, Mitarbeiter nur aus Gründen des Bildungsabschlussesoder der Dauer der Dienstzugehörigkeit, anstatt ausGründen hervorragender Leistung zu befördern. Immerhin sind mitdem DNeuG Erfahrungsstufen statt Altersstufen eingerichtet worden,um mehr auf die tatsächliche Funktion abzustellen. Jedoch, soBöhm, „wenn man etwas länger macht, macht man es nicht unbedingtbesser.“ 93 Eine Beförderungspraxis nach diesen Maßstäbenwürde unweigerlich zu einer negativen Auswirkung hinsichtlich derAttraktivität für motivierte Personen führen. Speziell Absolventenmit Fachhochschulabschluss haben bei sehr guter Leistung sehr unterschiedlicheKarriere- und Gehaltsaussichten, vergleicht man denöffentlichen Dienst mit der Privatwirtschaft. In der Privatwirtschaftkönnen Mitarbeiter mit Fachhochschulabschluss durchaus die höherenPosten eines Unternehmens besetzen, wenn sie die entsprechendenFähigkeiten mitbringen, während sich dies im öffentlichenDienst auf die mittlere Führungsebene beschränkt. Die langsameund vor allem endliche Laufbahnentwicklung im öffentlichenDienst ist als Nachteil hinsichtlich der Attraktivität zu werten.4.2.4 Höhe des GehaltsInsbesondere Arbeitnehmer in höheren Positionen haben gegenübereiner Beschäftigung in der Privatwirtschaft beachtliche finanzielleNachteile hinzunehmen, während die Einstiegsgehälter und die Gehälterder unteren Laufbahngruppen und Entgeltgruppen im Vergleichrelativ attraktiv sind. Der Unterschied liegt also vor allem imgeringeren Anstieg im Laufe des Berufslebens und darin, dass dieDifferenz zwischen Höchst- und Niedriggehältern nicht so enormgroß ist wie in der Privatwirtschaft. Insofern bietet der öffentlicheDienst hinsichtlich der absoluten Höhe des Gehalts nicht so attraktiveBedingungen wie die Privatwirtschaft. „Die besten Kräfte werdenabgeworben, werden in der Wirtschaft gut bezahlt.“ so Bull. 9493 Böhm, Monika (2008) in der Öffentlichen Anhörung zum DNeuG,Wortprotokoll des Deutschen Bundestages. Online im Internet, URL:http://www.bundestag.de/Ausschuesse/a04/anhoerungen/Anhoerung13/Protokoll.pdf, übernommen am 07.07.2009, S. 17.94 Bull, Peter (2008) in der Öffentlichen Anhörung zum DNeuG, Wortprotokolldes Deutschen Bundestages. Online im Internet, URL:

- 48 -Vor allem durch den neuen TVöD und seine Entgeltgruppen sindNeueinsteiger im öffentlichen Dienst hinsichtlich des Lebenseinkommensnoch schlechter gestellt. 95Das Statistische Bundesamt gibt zwar an, dass im Jahr 2008 imVergleich zu 2007 es die höchsten Zuwächse bei den Tarifverdienstenim öffentlichen Dienst gab, nämlich +5,4% (Abbildung 5).Abbildung 5: Veränderung der Tarifverdienste 2008 im Vergleichzum Vorjahr in Prozent, übernommen vom StatistischenBundesamt (2009)Langfristig beobachtet aber, und gerade bei Betrachtung der relativenVeränderung in Bezug auf die Teuerung, haben sich die Gehälter,geht man vom Basisjahr 1993 aus, seit 2004 stetig abgesenktund liegen seit Mitte des Jahres 2005 unterhalb der Teuerungsrate(Abbildung 6).http://www.bundestag.de/Ausschuesse/a04/anhoerungen/Anhoerung13/Protokoll.pdf, übernommen am 07.07.2009, S. 19.95 Der Vergleich der Gehaltshöhe nach TVöD zur Gehaltshöhe nach denalten Regelungen des Bundes-Angestelltentarifvertrages (BAT) ist abhängigvon der familiären Situation und der Anzahl der Kinder. In denersten Berufsjahren steigt der Verdienst nach TVöD zwar schneller anals nach BAT, danach aber deutlich geringer. Bis auf Einzelfälle wirddas Lebenseinkommen (insbesondere für verheiratete Arbeitnehmermit Kindern) nach TVöD geringer ausfallen als nach BAT. vgl. Personalratder Universität Trier (2006): PR Info Nr. 1/2006. Online im Internet,URL: http://www.unitrier.de/fileadmin/organisation/personalrat/personalrat/2006-Info1.pdf,übernommen am 30.07.2009, S. 15f.

- 49 -Abbildung 6: Tarifentwicklung relativ zur Teuerung, Basis1993, übernommen von Klenk (2009)Selbst mit der Tariferhöhung im Jahr 2008 befindet sich der Tarifdes öffentlichen Dienstes etwa 2,5% unter der Teuerung, was bedeutet,dass sich der Reallohn gegenüber 1993 abgesenkt hat.Hinzu kommt, dass das deutsche Arbeits- und Dienstrecht im öffentlichenDienst das Gehalt aufgrund des Laufbahnprinzips starkan das Bildungssystem bindet. 96 Vom Ausbildungsgrad hängt dieEinteilung in eine Laufbahngruppe und damit die Höhe des Gehaltsab. Für die spätere Einteilung in Stufen sind das Alter und die Berufserfahrungentscheidend, wobei bisher grundsätzlich nur Berufserfahrungberücksichtigt wird, die im öffentlichen Dienst erworbenwurde.Neben der eigentlichen Höhe des Gehalts ist daher auch die vorgegebeneStruktur des Stufenaufstiegs eine Tatsache, die den Faktor„Höhe des Gehalts“ im öffentlichen Dienst nicht als attraktiv erscheinenlässt.4.3 Schlussfolgerung hinsichtlich der Attraktivitätder Arbeitsbedingungen im öffentlichen DienstEs zeigt sich, dass bereits einige Anreize für eine Tätigkeit im öffentlichenDienst vorhanden sind. Allerdings haben ablaufende gesellschaftlicheVeränderungen noch keinen Eingang in das Personalsystemgefunden. Das heißt, wesentliche Faktoren, die für dieGewinnung von Personal zukünftig wichtiger werden, berücksich-96 vgl. Sudjana, Sarah (2007): Leistungsanreize im öffentlichen Dienst, S.343.

- 50 -tigt das derzeitige Personalsystem noch nicht. Relevant ist dabei diesubjektive Einschätzung des öffentlichen Dienstes als Arbeitgeberdurch potenzieller Arbeitnehmer.Insgesamt wird die deutsche öffentliche Verwaltung als schlechtauf die Herausforderungen des internationalen Arbeitsmarktes vorbereitetangesehen. 975 Ausgewählte Aspekte der Konzepte anderereuropäischer Staaten5.1 Arbeitsbedingungen im öffentlichen Dienst derSchweiz5.1.1 Flexibilität des PersonalsystemsDienstrechtlich stellt das Schweizer Personalsystem eine Mischformzwischen dem Laufbahn- und dem Positionsmodell dar, tendiertaber eher zum Positionsmodell. Bund, Kantone und Gemeindensind berechtigt, eigene Regelungen für das Dienstrecht zuschaffen, da keine Verpflichtung der Kantone besteht, ihr Dienstrechtdem des Bundes anzupassen. 98Das Bundespersonalgesetz der Schweiz (BPG) 99 setzt für das Personalaller Arbeitgeber des Bundes einen gemeinsamen Rahmenund enthält nur wenige Detailregelungen. Es lässt daher viel Raumoffen für Lösungen, die auf die unterschiedlichen Bedürfnisse desPersonals und der jeweiligen Arbeitgeber abgestimmt werden können.Die personalpolitischen Ziele etwa oder die Bestimmungen97 vgl. Seidel, Axel et al. (2008): Das Personalmanagement rückt stärkerals bisher in den Fokus. Führungskräfteentwicklung in Zeiten des demographischenWandels, S. 13.98 vgl. Trotzewitz, Sabine (2003): Die Abschaffung des Beamtentums inder Schweiz zum 01.01.2002. Online im Internet, URL:http://www.landtag.nrw.de/portal/WWW/GB_I/I.5/PBGD/Archiv_Veroeffentlichungen_der_13.WP/Berufsbeamtentum/Abschaffung_des_Berufsbeamtentums_in_der_Schweiz,_Jan2003.pdf, übernommen am 10.07.2009, S.4.99 Bundespersonalgesetz vom 24. März 2000 (Stand am 01. Januar 2009).

- 51 -zum Kündigungsschutz sind als Rahmen festgelegt. 100 Dagegensind beispielsweise die Lohn- und Arbeitszeitsysteme flexibel.Die Eidgenössischen Technischen Hochschulen haben zum Beispielin ihrer Verordnung 101 selbst bestimmte Schwerpunkte setzenkönnen, die die Personalgewinnung speziell in diesem Bereich unterstützensollen. Eigens für die Personalgewinnung von Wissenschaftlernund Forschern wurde hierin explizit festgelegt, dass derRat der Eidgenössischen Technischen Hochschulen, die beidenEidgenössischen Technischen Hochschulen und die Forschungsanstaltenfür attraktive Arbeitsbedingungen sorgen, die national undinternational konkurrenzfähig sind (Art. 4 Abs. 1 b) und dass sie fürdie Gewinnung und Förderung geeigneter Mitarbeiter sorgen (Art.4 Abs. 1 d). Für spezifische Problematiken, wie den Mangel imakademischen Mittelbau, den auch der interviewte Forschungsreferentals Problem der deutschen öffentlichen Forschungseinrichtungennennt, 102 können auf diese Weise eigene Festlegungen getroffenwerden, zum Beispiel, dass die beiden Eidgenössischen TechnischenHochschulen und die Forschungsanstalten eigenständigLaufbahnkonzepte für Assistenten, Oberassistenten und wissenschaftlichenMitarbeiter erstellen (Art. 6).Insgesamt nähern sich die Arbeitsbedingungen des öffentlichenDienstes in der Schweiz stark an die der privatwirtschaftlichen Arbeitgeberan. Neben der Schaffung möglichst gleichwertiger Rahmenbedingungensoll hierdurch der öffentliche Dienst in die Lageversetzt werden, konkurrenzfähig zu sein und so qualifiziertes undmotiviertes Personal zu gewinnen.5.1.2 Sicherheit des ArbeitsplatzesDas Arbeits- und Dienstrecht der Schweiz war, obwohl es auf Bundesebene,kantonaler und kommunaler Ebene bis zur Einführungdes neuen BPG oder entsprechenden kantonalen oder kommunalenVorschriften Beamte gab, noch nie auf eine Lebenszeitanstellung100 vgl. Eidgenössisches Finanzdepartement (2000): Informationen überdas schweizerische Bundespersonalgesetz. Online im Internet, URL:http://www.regierungskommission.nrw.de/imnrw/pdf/anlbd.pdf, übernommenam 16.12.2008, S. 46.101 Verordnung des ETH-Rates über das Personal im Bereich der EidgenössischenTechnischen Hochschulen vom 15. März 2001.102 vgl. Interview in Anlage 1.

- 52 -ausgerichtet. Auf Bundesebene wurde das Beamtentum annäherndkomplett abgeschafft, auf kantonaler Ebene bestehen Unterschiede,so dass in den Kantonen zum Teil nur ausgewählte Funktionsbereiche,zum Teil alle Funktionsbereiche weiter am Beamtenstatus festhalten.Das BPG und die meisten der kantonalen Vorschriften sehen allerdingseine in der Regel unbefristete, aber kündbare öffentlichrechtlicheAnstellung vor. Die Arbeitsverhältnisse sind ähnlich denprivatrechtlichen Arbeitsverhältnissen. 103 Weiterhin bestehen aberbestimmte Unterschiede. Streitigkeiten aus den Arbeitsverhältnissennach dem BPG werden etwa nicht von den Arbeitsgerichtenentschieden, sondern vor internen Beschwerdeinstanzen des Bundes.104 Zum privatrechtlichen Arbeitsverhältnis ist ein weitererwichtiger Unterschied der Kündigungsschutz, welcher deutlichstärker ist als im privaten Arbeitsrecht. 105 Das BPG zählt die zulässigenGründe, aus denen der Arbeitgeber kündigen darf, abschließendauf. Der Arbeitgeber darf nur kündigen, wenn ein solcherGrund vorliegt. Die Verletzung wichtiger gesetzlicher oder vertraglicherPflichten etwa oder Mängel in der Leistung oder im Verhalten,die sich trotz schriftlicher Mahnung wiederholen oder anhalten,sind zulässige Kündigungsgründe. Insbesondere in der Tatsache,dass aus mangelhafter Leistung gekündigt werden kann, lässt dasLeistungsprinzip erkennen und gibt den Arbeitgebern die Möglichkeit,Druck auf den Arbeitnehmer auszuüben und die Arbeitsqualitätzu gewährleisten.Aber auch der Arbeitnehmer hat einen besonders verstärkten Kündigungsschutz:Er kann innerhalb von 30 Tagen beim Arbeitgeberschriftlich geltend machen, die Kündigung sei nichtig. Der Arbeit-103 vgl. Eidgenössisches Finanzdepartement (2000): Informationen überdas schweizerische Bundespersonalgesetz. Online im Internet, URL:http://www.regierungskommission.nrw.de/imnrw/pdf/anlbd.pdf, übernommenam 16.12.2008, S. 43.104 vgl. Eidgenössisches Finanzdepartement (2000): Informationen überdas schweizerische Bundespersonalgesetz. Online im Internet, URL:http://www.regierungskommission.nrw.de/imnrw/pdf/anlbd.pdf, übernommenam 16.12.2008, S. 43.105 vgl. Eidgenössisches Finanzdepartement (2000): Informationen überdas schweizerische Bundespersonalgesetz. Online im Internet, URL:http://www.regierungskommission.nrw.de/imnrw/pdf/anlbd.pdf, übernommenam 16.12.2008, S. 44.

- 53 -geber muss, will er trotzdem an der Kündigung festhalten, bei derBeschwerdeinstanz die Feststellung der Gültigkeit der Kündigungverlangen. Andernfalls ist die Kündigung nichtig. Hierdurch kannsichergestellt werden, dass keine willkürlichen Entscheidungen getroffenwerden.Eine Besonderheit ist die Möglichkeit der Kündigung aus schwerwiegendenwirtschaftlichen und betrieblichen Gründen. Das BPGgeht davon aus, dass auch staatliche Arbeitgeber gezwungen seinkönnen, Stellen aus wirtschaftlichen oder betrieblichen Gründen zustreichen und erlaubt daher die Kündigung, soweit der betroffenenPerson keine andere zumutbare Arbeit angeboten werden kann. 106Bei Kündigung größerer Personalbestände ist ein Sozialplan zuerstellen, damit die Sozialverträglichkeit gewährleistet ist.Nach wie vor bietet der Bund damit eine hohe Beschäftigungssicherheit,erwartet aber dafür von seinen Mitarbeitern neben gutenLeistungen auch die Bereitschaft, allenfalls andere zumutbare Arbeitals die bisher gewohnte zu übernehmen. 107 Berufliche Mobilitätund Flexibilität werden wichtiger. Das Attraktivitätskriterium„Sicherheit des Arbeitsplatzes“ wird daher nicht gänzlich abgeschafft,sondern gekoppelt mit dem Leistungsprinzip, eine Maßnahme,die durchaus sinnvoll ist und die Motivation der Beschäftigtensteigern kann.5.1.3 Höhe des Gehalts und LeistungsprinzipDie Gehälter der Beschäftigten im öffentlichen Dienst der Schweizkönnen der Bund, die Kantone und die Kommunen jeweils autonomund unabhängig voneinander bestimmen, weshalb diese unterschiedlichausfallen können. 108106 vgl. Eidgenössisches Finanzdepartement (2000): Informationen überdas schweizerische Bundespersonalgesetz. Online im Internet, URL:http://www.regierungskommission.nrw.de/imnrw/pdf/anlbd.pdf, übernommenam 16.12.2008, S. 45.107 vgl. Eidgenössisches Finanzdepartement (2000): Informationen überdas schweizerische Bundespersonalgesetz. Online im Internet, URL:http://www.regierungskommission.nrw.de/imnrw/pdf/anlbd.pdf, übernommenam 16.12.2008, S. 45.108 vgl. Trotzewitz, Sabine (2003): Die Abschaffung des Beamtentums inder Schweiz zum 01.01.2002, Online im Internet, URL:http://www.landtag.nrw.de/portal/WWW/GB_I/I.5/PBGD/Archiv_Veroeffentlichun-

- 54 -Das BPG beschränkt sich hinsichtlich des Lohns auf Grundsätze.Es sieht nur noch vor, dass sich der Lohn nach Erfahrung, Funktionund Leistung bemisst. 109 Die konkrete Ausgestaltung des Lohnsystemsist den Ausführungsbestimmungen überlassen, die der Arbeitgeberselbst festlegen kann. Für die Berücksichtigung der Leistung,die Einfluss auf den Lohn hat, bildet ein Bewertungssystem die Basis.110 Es hat sich bei Personalbefragungen gezeigt, dass die Orientierungan Zielen, die dem Bewertungssystem zugrunde liegt, vonden Mitarbeitern als sinnvoll empfunden wird und das Personal dadurchsehr zielorientiert und effizient arbeitet. 111Die Löhne selbst, auch die Einstiegsgehälter, liegen etwa auf derselbenHöhe wie bei großen Arbeitgebern in der freien Wirtschaftoder sogar darüber (Abbildung 7).gen_der_13.WP/Berufsbeamtentum/Abschaffung_des_Berufsbeamtentums_in_der_Schweiz,_Jan2003.pdf, übernommen am 23.01.2009, S.4.109 vgl. Eidgenössisches Finanzdepartement (2000): Informationen überdas schweizerische Bundespersonalgesetz. Online im Internet, URL:http://www.regierungskommission.nrw.de/imnrw/pdf/anlbd.pdf, übernommenam 16.12.2008, S. 47.110 vgl. Eidgenössisches Finanzdepartement (2000): Informationen überdas schweizerische Bundespersonalgesetz. Online im Internet, URL:http://www.regierungskommission.nrw.de/imnrw/pdf/anlbd.pdf, übernommenam 16.12.2008, S. 47.111 vgl. Borel, Thierry (2006) im Interview mit dem Staatsanzeiger fürBaden-Württemberg, „Wir haben das verstaubte Image abgelegt“. Onlineim Internet, URL:https://fueak.bw21.de/PortalData/5/Resources/inhaltsbereich/0_mitteilungen_06/dienstrechtsreform/Beamtendienstrecht.pdf, übernommenam 23.01.2009, S. 9.

- 55 -Abbildung 7: Lohnhöhe und Verteilung der Stellen nach Wirtschaftsbereichen.Privater und öffentlicher Sektor. 2006, übernommenvom Schweizer Bundesamt für Statistik (2008)Die Bundesverwaltung der Schweiz zahlt in etwa ¾ aller „Funktionen“,ähnlich den deutschen Laufbahngruppen, mit der Privatwirtschaftvergleichbare Jahresgesamtlöhne (Abbildung 8).Abbildung 8: Lohntrendlinie Bundesverwaltung, Kantone &Privatwirtschaft, übernommen von PricewaterhouseCoopers(2005)Unter den Löhnen der privatwirtschaftlichen Unternehmen liegennur die Löhne der leitenden Angestellten. 112 Auch die Lohnent-112 vgl. Borel, Thierry (2006) im Interview mit dem Staatsanzeiger fürBaden-Württemberg, „Wir haben das verstaubte Image abgelegt“, On-

- 56 -wicklung ist relativ attraktiv, 113 da leistungsabhängig. Am Ende jedenJahres erfolgt eine Beurteilung, wobei es fünf Beurteilungsstufengibt. Abhängig von der Beurteilungsstufe gibt es keine einmalige„Prämie“, sondern eine Erhöhung des Grundgehalts, so dass sichdieses bei entsprechender Leistung jährlich erhöht (Abbildung 9).Abbildung 9: Beispiel der Lohnentwicklung im öffentlichenBundesdienst der Schweiz, übernommen von Trotzewitz (2003)Zusätzlich besteht die Möglichkeit, Anerkennungs- und Einsatzprämienzu vergeben. Eine Arbeitsmarktzulage kann gewährt werden,um Beschäftigte mit hoher Qualifikation, bei denen eine starkeNachfrage am Markt und damit die Gefahr einer Abwanderung besteht,zu halten. 1145.1.4 Durchlässigkeit zur Privatwirtschaft und zu internationalenInstitutionenIn der Schweiz gilt die so genannte „volle Freizügigkeit“. Ein Arbeitnehmer,der von einem zum anderen Arbeitgeber wechselt,kann seine Anwartschaften in die neue Pensionskasse mitnehmen.line im Internet, URL:https://fueak.bw21.de/PortalData/5/Resources/inhaltsbereich/0_mitteilungen_06/dienstrechtsreform/Beamtendienstrecht.pdf, übernommenam 23.01.2009, S. 9.113 vgl. Borel, Thierry (2006) im Interview mit dem Staatsanzeiger fürBaden-Württemberg, „Wir haben das verstaubte Image abgelegt“, Onlineim Internet, URL:https://fueak.bw21.de/PortalData/5/Resources/inhaltsbereich/0_mitteilungen_06/dienstrechtsreform/Beamtendienstrecht.pdf, übernommenam 23.01.2009, S. 9.114 vgl. Trotzewitz, Sabine (2003): Die Abschaffung des Beamtentums inder Schweiz zum 01.01.2002, Online im Internet, URL:http://www.landtag.nrw.de/portal/WWW/GB_I/I.5/PBGD/Archiv_Veroeffentlichungen_der_13.WP/Berufsbeamtentum/Abschaffung_des_Berufsbeamtentums_in_der_Schweiz,_Jan2003.pdf, übernommen am 23.01.2009, S.19.

- 57 -In der Regel sind die Unterschiede zwischen den Pensionskassennicht so bedeutend, so dass sich Wechsel unproblematisch gestalten.Der Personalaustausch zwischen dem öffentlichen Dienst undder privaten Wirtschaft wird gefördert und ist damit alltäglich geworden.Qualifizierte Personen aus der freien Wirtschaft wechselninsbesondere in den öffentlichen Dienst, um „einer guten Sache zudienen“ und um keine „70-Stunden-Woche“ mehr arbeiten zu müssenoder Teilzeitarbeit in Anspruch nehmen zu können. 115 Auch fürFührungskräfte bietet der öffentliche Dienst in der Schweiz flexibleArbeitszeitmodelle an. Der Anteil der Teilzeitbeschäftigten in leitendenPositionen beträgt 8%. 1165.2 Arbeitsbedingungen im öffentlichen DienstGroßbritanniens5.2.1 Gleichstellung zur PrivatwirtschaftGrundlage für das britische Konzept ist die Überlegung, dass diemeisten Aufgaben des öffentlichen Bereichs sich nicht grundsätzlichvon denen in anderen sozialen Bereichen unterscheiden. 117Leistung, Effizienz und ein Serviceverständnis in Anlehnung anden Privatsektor sind die Grundprinzipien. 118In Großbritannien gibt es grundsätzlich keine Unterscheidung zwischenöffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Arbeitsverhältnissen.Es ist keine Anstellung auf Lebenszeit vorgesehen. In den115 vgl. Leendertse, Julia (2008): Ruhig die Seite wechseln. Online im Internet,URL: http://www.deutschepost.de//mlm.nf/dpag/images/0-9/360_grad/360grad_11_personalmanagement_2008.pdf, übernommenam 08.07.2009, S. 18ff.116 vgl. Leendertse, Julia (2008): Ruhig die Seite wechseln. Online im Internet,URL: http://www.deutschepost.de//mlm.nf/dpag/images/0-9/360_grad/360grad_11_personalmanagement_2008.pdf, übernommenam 08.07.2009, S. 21.117 vgl. Johnson, Nevil (2001): Der öffentliche Dienst in Großbritannien:ein Prozess der stetigen Anpassung. Online im Internet, URL:http://www.regierungskommission.nrw.de/imnrw/pdf/anlbd.pdf, übernommenam 16.12.2008, S. 20.118 vgl. Köllner, Angela (2006): EU-Review: Vergütung im öffentlichenDienst, Online im Internet, URL: http://bertelsmann-stiftung.de/cps/rde/xbcr/SID-0A000F0A-5B8369A8/bst/xcms_bst_dms_16859_16860_2.pdf, übernommen am13.01.2009, S. 16.

- 58 -letzten Jahren wurden für den Großteil des Personals in höherenPositionen befristete Beschäftigungsverträge eingeführt. 119 Grundsätzlichhaben öffentlich Bedienstete das Streikrecht im Rahmender allgemeinen Bedingungen des Arbeitsrechts. Daher ähnelt dieBeschäftigung im Staatsdienst weitgehend der Beschäftigung in derfreien Wirtschaft.Für den Bereich der öffentlichen Verwaltung gilt wie für den privatenBereich das allgemeine Arbeitsrecht, allerdings mit zusätzlichengeschützten Arbeitsbedingungen. So richtet sich etwa die Entlassungaus dem Dienst grundsätzlich nach dem allgemein gültigenArbeitsrecht, wobei im Staatsdienst als Besonderheit auch Disziplinarverfahrenmöglich sind. 120Es bestehen hinsichtlich der Durchlässigkeit zwischen öffentlichemDienst und Privatwirtschaft formell keine Hindernisse, wenngleichdie Übertragung der Rentenansprüche in beide Richtungen problematischist.5.2.2 Flexibilität des Personalsystems/LeistungsprinzipGroßbritannien hat ein positionsbasiertes Verwaltungssystem, welchesim Gegensatz zu laufbahnorientierten Modellen vorsieht, dassfür die jeweilige Position geeignete Kandidaten ausgewählt werden.121 Die Dienstverhältnisse richten sich eher nach den praktischenBedürfnissen und finanziellen Möglichkeiten der einzelnenTeilbereiche des öffentlichen Dienstes. 122 So werden Fragen der119 vgl. Johnson, Nevil (2001): Der öffentliche Dienst in Großbritannien:ein Prozess der stetigen Anpassung. Online im Internet, URL:http://www.regierungskommission.nrw.de/imnrw/pdf/anlbd.pdf, übernommenam 16.12.2008, S. 14.120 vgl. Johnson, Nevil (2001): Der öffentliche Dienst in Großbritannien:ein Prozess der stetigen Anpassung. Online im Internet, URL:http://www.regierungskommission.nrw.de/imnrw/pdf/anlbd.pdf, übernommenam 16.12.2008, S. 18.121 vgl. Köllner, Angela: EU-Review (2006): Vergütung im öffentlichenDienst, Online im Internet, URL: http://bertelsmann-stiftung.de/cps/rde/xbcr/SID-0A000F0A-5B8369A8/bst/xcms_bst_dms_16859_16860_2.pdf, übernommen am13.01.2009, S. 16.122 vgl. Johnson, Nevil (2001): Der öffentliche Dienst in Großbritannien:ein Prozess der stetigen Anpassung. Online im Internet, URL:http://www.regierungskommission.nrw.de/imnrw/pdf/anlbd.pdf, übernommenam 16.12.2008, S. 17.

- 59 -Arbeitszeit, einschließlich Teilzeit, für die einzelnen Bereiche jenach Beurteilung der Bedürfnisse gelöst.Eine einheitliche Bezahlungsstruktur für den öffentlichen Dienst istnicht vorhanden. Das Bezahlungssystem ist flexibel, es gibt wederdas Dienstalterprinzip noch starre Gehaltstabellen oder feste Beförderungsansprüche.123 Der stark dezentralisierte öffentliche Sektorgewährt den Ministerien und Behörden eine weitgehende Vollmachtbei der Ausgestaltung der Vergütungssysteme und der Leistungsbeurteilung.124Das Leistungsprinzip findet Anerkennung, und zwar sowohl in Bezugauf die Leistung des einzelnen Mitarbeiters als auch auf diekollektive Leistung einer Behörde. Leistungsbezogene Bezahlungskriterienwurden in Verbindung mit einer Stärkung der Managementmethodenund -strukturen eingeführt, so dass das britischeVergütungssystem eine umfassende Anwendung leistungsgerechterVergütung für alle Staatsbediensteten vorsieht. 125Daher sind die Attraktivitätsmerkmale „Karrieremöglichkeiten“sowie „Höhe des Gehalts“ dahingehend erfüllt, als dass die Besetzungvon Positionen an den Eigenschaften und der Leistung desBewerbers festgemacht wird und er nicht anhand seiner Laufbahnausgewählt wird.123 vgl. Johnson, Nevil (2001): Der öffentliche Dienst in Großbritannien:ein Prozess der stetigen Anpassung. Online im Internet, URL:http://www.regierungskommission.nrw.de/imnrw/pdf/anlbd.pdf, übernommenam 16.12.2008, S. 17.124 vgl. Köllner, Angela: EU-Review (2006): Vergütung im öffentlichenDienst, Online im Internet, URL: http://bertelsmann-stiftung.de/cps/rde/xbcr/SID-0A000F0A-5B8369A8/bst/xcms_bst_dms_16859_16860_2.pdf, übernommen am13.01.2009, S. 16.125 vgl. Köllner, Angela: EU-Review (2006): Vergütung im öffentlichenDienst, Online im Internet, URL: http://bertelsmann-stiftung.de/cps/rde/xbcr/SID-0A000F0A-5B8369A8/bst/xcms_bst_dms_16859_16860_2.pdf, übernommen am13.01.2009, S. 16.

- 60 -5.3 Konkurrenzfähigkeit des öffentlichen Dienstesin der Schweiz und in Großbritannien zur PrivatwirtschaftBeim Vergleich der Erwartungen, die potenzielle Arbeitnehmer andie Arbeitsbedingungen stellen (3.2.10, Abbildung 4) mit den gegebenenArbeitsbedingungen in der Schweiz und Großbritannienzeigt sich, dass die Anforderungen relativ gut durch die dort vorhandenenModelle erfüllt werden können. Die wichtigsten Anforderungender Arbeitnehmer sind: Anspruchsvolle und vielseitige Aufgabenund Karrieremöglichkeiten, Sicherheit des Arbeitsplatzes,Gleichgewicht zwischen Privatleben und Karriere, Höhe des Gehalts,die Möglichkeit internationaler Arbeit und internationale Karrierechance.Anspruchsvolle und vielseitige Aufgaben sowie (internationale)Karrieremöglichkeiten werden zwar nicht namentlich gefördert, ergebensich aber insbesondere daraus, dass innerhalb einer OrganisationStellen nach dem Leistungsprinzip und nicht nach demLaufbahnprinzip besetzt werden, dass aber auch ein Wechsel zu anderenOrganisationen oder der Privatwirtschaft relativ unproblematischmöglich ist. Allein die Angleichung vieler Arbeitsbedingungenan die Privatwirtschaft ist sicherlich ein Aspekt, der die psychologische„Mauer“ zwischen beiden Systemen aufbricht und sozum besseren Austausch beiträgt.Die Sicherheit des Arbeitsplatzes ist zwar unter Berücksichtigungdessen zu betrachten, dass nicht von einem Lebenszeitmodell ausgegangenwird und die Dienstverhältnisse grundsätzlich wie privateArbeitsverhältnisse eingerichtet sind. Allerdings, gerade durch denumfangreichen Kündigungsschutz in der Schweiz, sind die Arbeitsplätzegenerell immer noch als sicherer anzusehen als die der Privatwirtschaft.Insofern entfällt dieses Anreizkriterium nicht komplett.Die Verknüpfung der Arbeitsplatzsicherheit mit dem Leistungsprinzipist in jedem Fall als vorteilhaft anzuerkennen, weildamit dem Wertewandel weg von der Stabilität hin zur FlexibilitätRechnung getragen wird und sich leistungsstarkes Personal aufgrundder Anerkennung seiner Leistung nicht gegenüber leistungsschwächeremPersonal benachteiligt fühlt.Gleiches gilt bei der Höhe des Gehalts, die, mit Ausnahme der Führungskräfte,ähnlich wie in der Privatwirtschaft und abhängig vonder Leistung des Arbeitnehmers ist.

- 61 -Im gesamten gesehen kann der öffentliche Dienst in der Schweizwie auch in Großbritannien aufgrund der höheren Flexibilität individuellerauf die Gegebenheiten einzelner Bereiche beziehungsweiseBerufsgruppen sowie auf die konkreten Bedürfnisse der Arbeitnehmereingehen und ist damit wettbewerbsfähiger hinsichtlich derPersonalgewinnung als der öffentliche Dienst in Deutschland.6 Maßnahmen zur Steigerung der Attraktivitätdes öffentlichen Dienstes in Deutschland6.1 VorüberlegungenIm Rahmen der Untersuchung der Faktoren für eine erfolgreichePersonalgewinnung hat sich gezeigt, dass bestimmte Attraktivitätskriterienvon größerer Bedeutung sind als andere, aber auch, dasses nicht den Durchschnittsarbeitnehmer gibt, der Anhaltspunkte fürdie Gewichtung einzelner Faktoren dienen kann. Vielmehr ist es so,dass sich zwei Gruppen von Arbeitnehmern aufzeigen, nach denenunterschieden werden kann, nämlich nach Personen mit einem hohenund einem niedrigen Grad an Public Service Motivation. Fraglichist, ob die zu treffenden Maßnahmen hinsichtlich der Erhöhungder Attraktivität der Arbeitsbedingungen von beiden Gruppen ableitensollten oder nur auf eine Gruppe, nämlich der mit Public ServiceMotivation beschränkt werden sollte. Aus Sicht des Arbeitgebersgilt es natürlich, in erster Linie die potenziellen Arbeitnehmer zugewinnen, die ohnehin das Arbeiten im öffentlichen Dienst anstrebenund einen hohen Grad an Public Service Motivation besitzen.Diese Personen sind zu bevorzugen, weil sie ein hohes Maß an intrinsischerMotivation aufweisen und daher für eine Tätigkeit imöffentlichen Dienst prädestiniert sind.Allerdings müssen folgende Tatsachen Berücksichtigung finden:1. Das Personalangebot wird knapper. Unter Umständen wird eswichtig, überhaupt Personal zu gewinnen, weshalb auch die Personengruppeohne Public Service Motivation für den öffentlichenDienst interessanter wird.2. Ein Wertewandel findet statt. Möglicherweise geht die „Verwirtschaftlichung“und das Kostenbewusstsein zunehmend aller Bereicheauch damit einher, dass diese Aspekte für den Einzelnen einenhöheren Stellenwert einnehmen als gesellschaftliche Belange unddie Public Service Motivation der Arbeitnehmer zurückgehen wird.

- 62 -Dies ist insbesondere anzunehmen, weil hedonistische Beweggründegerade bei jüngeren Personen heute stärker ausgeprägt sind. Daherist es sinnvoll, beiden Arbeitnehmergruppen Anreize zum Eintrittin den öffentlichen Dienst zu bieten.Des weiteren wurde dargestellt, dass die Anforderungen der Arbeitnehmeran den Arbeitsplatz sich zumindest zwischen den BerufsgruppenIT-Personal, Forscher und Personal, das im europäischenKontext arbeiten kann, unterscheiden und somit berufsgruppenspezifischeAnreize gesetzt werden sollten. Es ist davon auszugehen,dass auch andere Berufsgruppen, wie zum Beispiel Techniker, spezielleArbeitsbedingungen bevorzugen. Deshalb ist es nicht realistisch,eine „Patentlösung“ für den gesamten öffentlichen Dienst anzustreben.Nach Murray ist die Beziehung zwischen Anreizen undVerhalten der Arbeitnehmer so komplex und vielfältig, dass es kein„one size fits all“ 126 gibt.Die Einführung von Zielsystemen und Leistungsbezahlung ist zwargrundsätzlich als positiv anzusehen. Es kann sich aber nicht daraufbeschränken, einzelne Elemente aus der Privatwirtschaft zu übernehmen,dem öffentlichen Dienst überzustülpen und dann davonauszugehen, dass sich eine positive Wirkung „schon einstellen“wird. Unter Umständen werden dadurch finanzielle Ressourcen ohneWirkung verbraucht oder es ergeben sich sogar kontraproduktiveWirkungen. Pay-for-Performance-Systeme sind teilweise als grundsätzlichim öffentlichen Dienst „nicht erfolgreich“ eingestuft worden.127 „To be successful, public-sector incentive structures must bedesigned around more than just monetary rewards.“ 128 stellte Houstonfest.126 vgl. Myers, Jerett (2008): „Public Service Motivation“ and performanceincentives: a literature review. Online im Internet, URL:http://www.publicservices.ac.uk/wpcontent/uploads/publicservicemotivationandperformanceincentives_myersjune2008.pdf, übernommen am 23.02.2009, S. 3.127 vgl. Houston, David J. (2000): Public Service Motivation: A MultivariateTest, Online im Internet, URL:http://jpart.oxfordjournals.org/cgi/reprint/10/4/713, übernommen am23.02.2009, S. 725.128 vgl. Houston, David J. (2000): Public Service Motivation: A MultivariateTest, Online im Internet, URL:http://jpart.oxfordjournals.org/cgi/reprint/10/4/713, übernommen am23.02.2009, S. 725.

- 63 -Deshalb wird es zunächst notwendig sein, den zukünftigen Bedarfan bestimmten Berufsgruppen festzustellen und zu eruieren, welcheKriterien den Arbeitsplatz „öffentlichen Dienst“ für diese Berufsgruppenattraktiv machen.Die „allgemeinen Maßnahmen“, auf die im Folgenden eingegangenwird, dienen daher zunächst dazu, besser Rahmenbedingungen zuschaffen, um darauf aufbauend Konzepte für jede einzelne Berufsgruppezu entwickeln.6.2 Allgemeine Maßnahmen6.2.1 Schaffung von mehr FlexibilitätGenerell muss das Personalsystem des öffentlichen Dienstes inDeutschland flexibler werden. Wie dargestellt wandeln sich dieEinstellungen und Hintergründe zum Arbeitsleben rasch und nurwenn der öffentliche Dienst in der Lage ist, sich diesen Änderungenanzupassen, kann er zukünftig für Arbeitnehmer attraktiv sein.In der jetzigen Form sind aufgrund von zahlreichen RechtsnormenArbeitsbedingungen vorgegeben, die zwar nicht durchgängig negativ,allerdings zu unbeweglich sind.In der Schweiz und auch in Großbritannien waren die Personalsystemeweniger strikt, wurden aber dennoch weiter gelockert. Nunmehrwerden nur noch Rahmenbedingungen vorgegeben, währenddie Detailregelung je nach Bedarf, der von zeitlichen, branchenodermarktspezifischen Gegebenheiten abhängig sein kann, geändertwerden können.Nur eine Reduktion der bestehenden flächendeckenden Detailregelungenkönnte in Deutschland zu einem erhöhten Maß an Flexibilitätführen.6.2.2 Lockerung des LaufbahnmodellsDas Laufbahnmodell ist, zumindest in der derzeitigen Form, nichtattraktiv. Es müssen Möglichkeiten geschaffen werden, Positionennach Eignung und Leistung zu besetzen. Damit könnten auch Personenfür bestimmte Positionen in Frage kommen beziehungsweisesich bewerben, die nach den heutigen laufbahnrechtlichen Anforderungennicht die Chance dazu hätten. Umgekehrt sollte dementsprechendauch die Möglichkeit bestehen, Personen, die die Anforderungenbestimmter Positionen nicht erfüllen können, zurückzustufen,das heißt, auf entsprechend geeigneteren Positionen arbeiten

- 64 -zu lassen. Kurz gefasst geht es prinzipiell darum, einen öffentlichenDienst zu schaffen, in dem nicht mehr nur die Ausbildung zählt,sondern die Anforderungen des konkreten Amtes. 129Wie diese Öffnung rechtlich und organisatorisch erfolgt, ist hinsichtlichder Frage der Arbeitsbedingungen selbst zunächst einmalweniger bedeutend. Neben dem eher radikalen Ansatz, die Laufbahnenals solche komplett abzuschaffen, könnte das Ziel beispielsweiseauch durch eine Reduzierung der Laufbahnen oderdurch eine Öffnung der Laufbahnen untereinander erreicht werden.Fest steht jedenfalls, dass der öffentliche Dienst erheblich an Attraktivität,sowohl für Personen mit als auch ohne Public ServiceMotivation hinsichtlich des Kriteriums „Vielseitige und anspruchsvolleAufgaben und generelle Karrieremöglichkeiten“ gewinnenwürde.6.2.3 Erhöhung der Durchlässigkeit zur Privatwirtschaftund zu internationalen InstitutionenVerstärkt gefördert werden müssen die Möglichkeiten, die beruflicheKarriere abwechslungsreich zu gestalten. Dies kann nur gelingen,wenn sich der öffentliche Dienst am Arbeitsmarkt ebenso geöffnetpräsentiert wie die Privatwirtschaft. Immer stärker wird dietraditionelle Abgrenzung von privatem und öffentlichem Sektordurchbrochen. Auch der Personalaustausch zwischen den Bereichenmuss daher viel üblicher und leichter werden. 130 Wie dies imEinzelnen geschieht, ist nur im Zusammenhang mit der Entwicklungdes Laufbahnmodells und auch der Lohnentwicklung zu betrachten.Würde nämlich das strikte Laufbahnmodell und die Erfahrungsstufengelockert werden, so könnten potenzielle Arbeitnehmerdirekt in der Stufe einsteigen, die der Position und der wahrgenommenTätigkeit tatsächlich entspricht. Um Personal aus derWirtschaft zu gewinnen, sind mittlerweile eingeschränkt Ansätze129 vgl. Lehner, Franz (2002): Thesen zur Organisation und Steuerung öffentlicherAufgaben. Online im Internet, URL:http://www.regierungskommission.nrw.de/imnrw/pdf/le190102.pdf,übernommen am 13.07.2009, S. 7.130 vgl. Lehner, Franz (2002): Thesen zur Organisation und Steuerung öffentlicherAufgaben. Online im Internet, URL:http://www.regierungskommission.nrw.de/imnrw/pdf/le190102.pdf,übernommen am 13.07.2009, S. 7.

- 65 -vorhanden, indem außerhalb des öffentlichen Dienstes gesammelteErfahrungen angerechnet werden können.Würde das Laufbahnmodell dagegen komplett entfallen, dannkönnten sich die Löhne ausnahmslos auf die Anforderungen an denArbeitnehmer und seine erbrachten Leistungen beziehen, analogder Privatwirtschaft.Es sollte allerdings auch in der anderen Richtung, namentlich beimWechsel vom öffentlichen Dienst in die Privatwirtschaft oder zu internationalenOrganisationen die gleiche Öffnung geschaffen werden.Zwar scheint dies im ersten Moment eine „Gefahr“ zu sein,weil das Personal somit ungehindert den öffentlichen Dienst verlassenkönnte und die öffentlichen Arbeitgeber in dem Fall schwerkalkulierbare Personalbewegungen befürchten werden. Langfristiggesehen und auch am Beispiel der Schweiz bestätigt würde einederartige Öffnung positive Auswirkungen haben. Der Personalwechselwürde nämlich nicht nur einseitig, sondern in beide Richtungenerfolgen, so dass von einer ausgeglichenen Personalanzahlausgegangen werden kann (Abbildung 10).EintrittÖffentlicherDienstAustrittAusgleichAustrittPrivatwirtschaftEintrittAbbildung 10: Ausgleich des Personalaustauschs zwischen öffentlichemDienst und Privatwirtschaft, eigene grafische DarstellungEs kann erwartet werden, dass der öffentliche Dienst damit aufgewertetund auf eine Stufe mit der Privatwirtschaft gestellt wird, indemkeine Notwendigkeit besteht, Personal zwanghaft an sich zubinden, sondern der öffentliche Dienst vielmehr selbst durch dieQualität seiner Arbeitsplätze überzeugt und Personal anzieht.6.2.4 Stärkere Anerkennung des LeistungsprinzipsAuch nach dem neuen TVöD und dem DNeuG ist weiterhin vorgesehen,dass Mitarbeiter, die länger im öffentlichen Dienst tätig sind,also „mehr Erfahrung haben“, auch höher eingruppiert sind beziehungsweisebesoldet werden. Zwar wird dies nicht mehr direkt mitdem Alter oder Dienstalter verbunden, aber eine reine Vergütung

- 66 -nach Leistung erfolgt auch (noch) nicht. In der Regel wird es natürlichso sein, dass erfahrene Mitarbeiter bestimmte Positionen besserbesetzen können, weil sie die anfallenden Aufgaben aufgrund deswachsenden betrieblichen Wissens besser bewältigen und somit„mehr leisten“ können. Insofern ist das Prinzip der Erfahrungsstufenim Ansatz richtig. Außerdem werden daneben leistungsabhängigeLohnanteile oder Leistungszulagen gezahlt, die dann tatsächlichvon der erbrachten Leistung des Einzelnen abhängen. Dennochbleibt das Problem bestehen, dass ein Teil der erfahrenen, aber wenigerleistungsstarken Mitarbeiter höher Positionen einnehmen undeine bessere Vergütung erhalten können im Vergleich zu einem leistungsstarkenjungen Kollegen. Das ist eine Problematik, die sichauch nach Einführung neuer Elemente weiter fortsetzt und ausSicht potenzieller Arbeitnehmer nicht attraktiv ist. Deshalb mussdas Leistungsprinzip weiter ausgebaut werden.Würde das System komplett offen gestaltet werden, indem es wederLaufbahngrenzen noch Erfahrungsstufen gäbe, dann wäre einEinsatz des Personals unbeschränkt möglich, weil die Postenbesetzunglediglich danach erfolgen könnte, welcher Arbeitnehmer alsam besten geeignet erscheint. Anhand von Stellenbeschreibungenkönnte der Schwierigkeitsgrad der zu erledigenden Aufgaben festgelegtund eine Art „Grundgehalt“ zugeordnet werden, welches jenach dann tatsächlich erbrachter Leistung erhöht oder gegebenenfallssogar abgesenkt wird. Dieses Modell umzusetzen bringt allerdingsneben den rechtlichen Begrenzungen im öffentlichen Dienstauch andere Problematiken mit sich und erfordert die Erfüllung bestimmterVoraussetzungen:1. Die komplette Abschaffung des Laufbahnmodells bei Beamtenbeziehungsweise seiner analogen Anwendung auf Beschäftigte ist,obwohl vor dem Hintergrund der Personalgewinnung sinnvoll undgrundsätzlich geeignet, aus heutiger Sicht politisch sehr unwahrscheinlich.Dieser Schritt bedürfte nämlich einer radikalen Änderungdes Dienstrechts bei Beamten und zumindest ein gründlichesUmdenken beim der Eingruppierung von Beschäftigten.2. Ein nur auf den Fähigkeiten und der Leistung beruhender Personaleinsatzund die entsprechende Festsetzung der Vergütung setzenvoraus, dass zum einen die Anforderungen an eine Stelle eindeutigfestgeschrieben sind, und zwar auch im Zusammenhang mit derzugehörigen Position. Das hat zur Folge, dass ein Arbeitnehmernicht mehrere Jahre auf der gleichen Position arbeiten und wäh-

- 67 -renddessen befördert werden kann, es sei denn, die Aufgaben derStelle ändern sich. Nur so kann aber gewährleistet sein, dass derArbeitnehmer auch nach Leistung vergütet wird, denn andernfallsist es nicht nachvollziehbar, warum die gleiche Tätigkeit zu einemfrüheren Zeitpunkt niedriger und zu einem späteren Zeitpunkt höherbewertet wird. Indem Stellen heutzutage so „herumgeschoben“werden, wie es gerade benötigt wird, und dem Personal beziehungsweisedessen Laufbahn angepasst wird, passiert nämlich genaudies. Eine feste Verknüpfung von Stelle und Position würdederartiges Vorgehen verhindern.Weitere Voraussetzung ist, dass ein sinnvolles und durchgängigesZielsystem aufgebaut wird, um die erbrachten Leistungen zu bewerten.Beachtet werden muss dabei, dass die Mitarbeiter das Systemmöglichst als gerecht und objektiv empfinden.Allerdings ist die vollständige Abschaffung des Laufbahnsystemsauch nicht erforderlich. Wie am Beispiel der Schweiz erkennbar,kann das Leistungsprinzip auch durch ein Laufbahnsystem gewährleistetsein, wenn dies sehr durchlässig gestaltet ist. Wichtig ist,dass Leistung anerkannt wird. Der Ausbau des Leistungssystemswird den öffentlichen Dienst für Arbeitnehmer attraktiver gestalten.6.2.5 Höhe des GehaltsDie Höhe des Gehalts sollte sich generell an der Teuerungsentwicklungund der Lohnentwicklung der Privatwirtschaft orientieren,nicht der Höhe nach, aber dem Niveau des Anstiegs nach, damitkeine Verschlechterung der Reallöhne eintritt. Grundsätzlich kanneine Erhöhung der Gehälter auf das Niveau der Privatwirtschaftnicht das Ziel sein, da Arbeitnehmern mit Public Service Motivationandere Faktoren als wichtiger ansehen. In einzelnen Bereichen,insbesondere dort, wo Personen ohne Public Service Motivationeingesetzt werden oder besonders große Konkurrenz hinsichtlichder Personalgewinnung zur Privatwirtschaft besteht, sollte eine Erhöhungin Betracht gezogen werden. Dabei muss folgendes beachtetwerden: Bei Beibehaltung des Laufbahnprinzips und der Erfahrungsstufenin heutiger Form können sich Schwierigkeiten ergebenbezüglich der Begründung entsprechender Maßnahmen. AndereBereiche werden es möglicherweise als ungerecht empfinden, wennin bestimmten Bereichen Personal ohne sachliche Gründe in höherenErfahrungsstufen einsteigen darf. Deshalb wird vorgeschlagen,den Personalbedarf in prekären Bereichen, insbesondere dort, woeine Public Service Motivation nicht zu vermuten ist, über Zulagen

- 68 -zu decken, ähnlich dem Schweizer Modell der „Arbeitsmarktzulage“.6.3 Maßnahmen zur Gewinnung von IT-PersonalDer Schwerpunkt der Attraktivitätsfaktoren für IT-Personal liegtauf den Kriterien „Höhe des Gehalts“, „Karrieremöglichkeiten“sowie „Sicherheit“ (3.3.1). Daher ist es in diesem Bereich sinnvoll,die Gehälter anzuheben. Derzeit geschieht dies indirekt über dieMöglichkeit, neues Personal oder Personal, bei dem „Abwanderung“droht, in eine höhere Erfahrungsstufe einzuordnen. DiesesVorgehen ist aus den genannten Gründen (6.2.5) nicht zweckmäßig.In Anlehnung an das System in der Schweiz sollte eine Arbeitsmarktzulagegeschaffen werden, allerdings nicht nur, um Personalzu halten, sondern auch, um Personal zu gewinnen. In der Schweizkönnen derartige Zulagen bis zur Höhe von 20% gezahlt werden.Weil hierdurch eine Annäherung an das Gehalt in der Privatwirtschaftstattfindet, könnte im Gegenzug vom Arbeitnehmer ein größereszeitliches Engagement erwartet werden. Laut einer Umfragereicht die Arbeitszeit von IT-Personal im öffentlichen Dienst auchbisher schon bis zu 70 Stunden pro Woche. 131 Um mit einer Erhöhungder Arbeitszeit aber nicht das IT-Personal zu benachteiligen,welches flexible Arbeitszeitmodelle schätzt und deshalb im öffentlichenDienst arbeitet, wird folgendes Modell vorgeschlagen: Arbeitnehmerin diesem Bereich sollten zwischen zwei Optionenwählen können:1. Normalarbeitszeit bei „Normalgehalt“ beziehungsweise Teilzeitarbeitmit entsprechendem Gehalt,2. Höhere Wochenarbeitszeit bei Normalgehalt plus Arbeitsmarktzulage.In welcher Größenordnung dies bezüglich der Arbeitszeit und derZulage geschieht, soll hier nicht detailliert festgelegt werden. Dassollte der jeweiligen Behörde selbst überlassen bleiben. Der Vorteildieses „Optionsverfahrens“ wäre zugleich, dass sich Arbeitnehmeranderer Bereiche auf diese Weise nicht benachteiligt fühlen.131 vgl. Meyer, Angela (2003): Wer verdient wie viel? Online im Internet,URL: http://www.heise.de/ct/Ergebnisse-der-c-t-Gehaltsumfrage--/artikel/124984, übernommen am 08.07.2009.

- 69 -Der Aspekt der Karrieremöglichkeiten bezieht sich zunächst einmalgenerell auf jegliches im IT-Bereich ausgebildetes Personal, insbesonderejedoch auf Fachhochschulabsolventen, deren Karrierechancenzurzeit im öffentlichen Dienst erheblich schlechter sind alsin der Privatwirtschaft. 132 Dies kann natürlich mehrere Ursachenhaben, zum Beispiel dass im öffentlichen Dienst möglicherweiselediglich eine begrenzte Anzahl höherer Stellen im IT-Bereich beziehungsweiseinnerhalb einer Behörde zur Verfügung steht. Jedenfallsist mit Sicherheit eine Ursache die derzeitige Ausgestaltungdes Laufbahnprinzips, welche es trotz Eignung und Leistung nichtzulässt, einen Posten zu bekleiden, wenn der erforderliche Bildungsabschlussnicht vorgelegt wird oder „es noch nicht an derZeit“ ist, weil das entsprechende (Dienst-)Alter noch nicht erreichtist. Bezüglich des Kriteriums „Karrieremöglichkeiten“ kann daherAnsatzpunkt nur sein, vom Laufbahnmodell abzuweichen und eineTendenz in Richtung Positionsmodell zu schaffen. Eine solcheMaßnahme müsste aber nicht nur IT-spezifisch, sondern grundsätzlichangegangen werden, um die Attraktivität des öffentlichenDienstes zu erhöhen (6.2.2).Der Aspekt der „Sicherheit des Arbeitsplatzes“ ist bisher im Vergleichzur Privatwirtschaft bereits relativ stark ausgeprägt, was demöffentlichen Dienst in Hinsicht auf die Personalgewinnung einenWettbewerbsvorteil verschafft. Besonders im IT-Bereich scheinenallerdings oft befristete Einstellungen vorgenommen zu werden;dieser Punkt wird im Abschlussbericht des BMI deutlich. 133 Ob ausGründen vorhandener Stellenpläne oder etwa aus Gründen der Vorsicht,weil befristetes Personal „einfacher loszuwerden“ ist, so verfahrenwird, soll hier nicht näher untersucht werden. Offensichtlichist es aber so, dass Arbeitsplätze attraktiver sind, wenn sie unbefristetangeboten werden können. Daher wird vorgeschlagen, dass Arbeitsplätzegenerell unbefristet ausgeschrieben werden, es sei dennes handelt sich tatsächlich um zeitlich begrenzte Arbeitseinsätze,132 Bundesministerium des Inneren (2008): Abschlussbericht. Abfrage zurSituation bei der Gewinnung von IT-Fachpersonal, nicht veröffentlicht,siehe Anlage 2, S. 18.133 Bundesministerium des Inneren (2008): Abschlussbericht. Abfrage zurSituation bei der Gewinnung von IT-Fachpersonal, nicht veröffentlicht,siehe Anlage 2, S. 18.

- 70 -wie etwa ein bestimmtes Projekt. 134 Um weiterhin die Möglichkeitzu haben, Fehlbesetzungen zu beenden und bei mangelnder Leistunganderes Personal auszuschreiben oder einzusetzen, sollte nachdem Schweizer Modell die Möglichkeit geschaffen werden, bei anhaltenderSchlechtleistung nach gesetzlichen Regelungen eineKündigung auszusprechen.Es wird empfohlen, ein solches Modell generell für alle Arbeitnehmereinzuführen, da es ein Leistungsdenken widerspiegelt, derBehörde die Möglichkeit gibt, bei Fehlverhalten oder Fehlleistungnachdrücklich Einfluss auf den Arbeitnehmer nehmen zu könnenund dennoch ein hohes Maß an Arbeitsplatzsicherheit gewährleistet.Natürlich kann ein solches Modell kurzfristig bei den ArbeitsnehmernVerunsicherung hervorrufen. Langfristig jedoch kann voneiner positiven Wirkung ausgegangen werden, weil motiviertes undleistungsfähiges Personal leistungsabhängige Behandlung im öffentlichenDienst honorieren wird und so die Attraktivität des öffentlichenDienstes gesteigert werden kann.6.4 Maßnahmen zur Gewinnung von ForschungspersonalBesonders hohen Stellenwert hinsichtlich der Arbeitsplatzattraktivitäthaben für Forschungspersonal die Autonomie, der Aufgabeninhaltselbst, die technische Ausstattung sowie die (internationalen)Karrieremöglichkeiten. Der Aufgabeninhalt selbst kann nicht beeinflusstwerden, da er in der Regel mit der jeweiligen öffentlichenEinrichtung verknüpft ist, die das Forschungspersonal beschäftigt.Allenfalls könnte eine bessere Vermarktung stattfinden.Die Autonomie, insbesondere innerhalb der Grundlagenforschung,ist für Forschungspersonal oft der eigentlich Grund, in den öffentlichenDienst einzutreten, weshalb sie unbedingt gestärkt beziehungsweisenicht weiter eingeschränkt werden sollte. Im Rahmenvon anwendungsorientierter, prüfungsbegleitender oder ähnlichpraxisbezogener Forschung muss natürlich der Forschungsrahmenabgesteckt sein. Weitere Einschränkungen sind aber nicht sinnvoll.Als Einschränkungen sind hierbei auch Zielvorgaben aller Art zu134 Diese Bedingung ist zwar gesetzlich auch vorgeschrieben. In der Praxiswird jedoch erfahrungsgemäß auch Personal langfristig „befristet“eingestellt (wobei die befristeten Verträge oft minimal modifiziert und

- 71 -betrachten, da sie dem Forschungspersonal eine bestimmte Richtungvorgeben und dies an sich den Forschungsgrundsätzen widerspricht.Auch quantitative Vorgaben, die sich nicht auf den Forschungsinhaltbeziehen, etwa eine bestimmte Anzahl an Publikationenpro Jahr, schränken das Forschungspersonal zum einen ein undsind zum anderen auch keine verlässlichen Größen, um Ziele aufzustellenund anschließend eine Zielkontrolle durchzuführen. Deshalbist sich diesbezüglich der Forderung von Osterloh/Frey anzuschließen,das Ausmaß regelmäßiger Evaluationen von Forschungspersonalzu reduzieren. 135 Evaluationen von Institutionen,welche zur Verteilung von Ressourcen notwendig sind, sollten vorrangigprozess- und nicht outputorientiert durchgeführt werden, daOutput innerhalb eines bestimmten Zeitrahmens häufig nicht messbarist oder sich erst auf langfristige Sicht einstellt. Mit einer erhöhtenAutonomie können die Voraussetzungen geschaffen werden,dass die Attraktivität des öffentlichen Dienstes für kreative Forschererhalten bleibt oder zunimmt.Die (internationalen) Karrieremöglichkeiten werden neben derLeistung des Forschers bestimmt durch das Renommee der Forschungseinrichtungselbst und der Durchlässigkeit zu anderen Systemen,das heißt vor allem von und zu ausländischen Forschungseinrichtungen.Die Möglichkeit, in verschiedenen Einrichtungentätig zu sein und auch international Erfahrung zu sammeln, ist fürmotiviertes und karriereorientiertes Forschungspersonal sehr bedeutendund sollte daher gefördert werden. Es geht dabei nicht darum,gutes Personal an andere Institutionen zu „verlieren“, sondernzu gewinnen durch das Bieten sehr guter Bedingungen. Dazu gehört,dass es angestellten und verbeamteten Arbeitnehmern erleichtertwird, von anderen Institutionen kommend in den öffentlichenDienst ein- oder zu anderen Institutionen wechselnd auszutreten.Für angestellte Arbeitnehmer wurden bereits durch EU-Vorschriften oder bilaterale Abkommen teilweise derartige Voraussetzungengeschaffen, wobei allerdings im Bereich der Betriebsrentenund der Zusatzversorgung noch keine Lösung vorhanden ist.Hauptsächlich ist aber für verbeamtetes Forschungspersonal dieMobilität beschränkt, weshalb in Anlehnung an die deutsche Hochdannjeweils verlängert werden), um Personal trotz nicht eingerichteterStellen beschäftigen zu können.135 vgl. Osterloh, Margit/Frey, Bruno S. (2008): Anreize im Wissenschaftssystem,S. 24.

- 72 -schulrektorenkonferenz 136 vorgeschlagen wird, eine Mitnahmefähigkeitvon Versorgungsanwartschaften zu schaffen.Besonderen Wert sollte außerdem auf die technische Ausstattungder öffentlichen Institutionen gelegt werden. Es ist anzunehmen,dass sich das qualifizierteste Forschungspersonal dort bündelt, woeine moderne technische Ausstattung vorhanden ist. Die derzeitigetechnische Ausstattung in öffentlichen Forschungseinrichtungenund Universitäten soll an dieser Stelle nicht detailliert wiedergegebenwerden. Im Überblick gestaltet sich die Situation so, dass außeruniversitäreForschungseinrichtungen, beispielsweise diese desBundes, grundsätzlich sehr gut ausgestattet sind; 137 hier muss daraufgeachtet werden, dass dieser Standard erhalten bleibt. Bei denUniversitäten stellt sich die Lage differenzierter dar. Während einigeaufgrund ihres Status als „Eliteuniversität“ oder Ähnlichem besondereFörderung erhalten, fallen für eine Vielzahl von Universitätengerade ausreichend Mittel ab, um die Forschung mit einem veraltetenBestand an Ausstattung „am Laufen zu halten“. 138 Die Entscheidung,ob flächendeckend eine Förderung der Forschung erfolgensoll oder nur „leuchtturmartig“, ist jedoch eine politische undsoll daher nicht erörtert werden. Fest steht jedenfalls, dass Investitionenin die technische Ausstattung von Forschungseinrichtungengrundsätzlich als wirksamer zu beurteilen sind als Investitionenrein in das Gehalt von Forschungspersonal. Insofern wird generellvorgeschlagen, das Arbeiten in der Forschung mit modernster tech-136 vgl. Hochschulrektorenkonferenz (2009): Mobilität von Wissenschaftlerinnenund Wissenschaftlern in Europa. Online im Internet, URL:http://www.hrk.de/de/download/dateien/Entschliessung_Mobilitaet.pdf, übernommen am 02.07.2009, S. 4.137 zur besseren technischen Ausstattung außeruniversitärer Forschungseinrichtungengegenüber den Universitäten vgl. Kröll, Walter (2002):Sollen die außeruniversitären Forschungseinrichtungen in die Hochschulenintegriert werden? Online im Internet, URL:http://www.helmholtz.de/aktuelles/reden/artikel/4/4190/, übernommenam 31.07.2009.138 zu den zunehmend unterschiedlichen Bedingungen im Forschungsbereichder Universitäten vgl. Hartmann, Michael (2006) im Interviewmit dem Heise Verlag, „Eliteuniversitäten sind Ausdruck der gesellschaftlichenSpaltung“ Online im Internet, URL:http://www.heise.de/bin/tp/issue/r4/dlartikel2.cgi?artikelnr=23772&mode=html&zeilenlaenge=72,übernommenam 31.07.2009.

- 73 -nischer Ausstattung zu gewährleisten und dadurch Anreize für eineTätigkeit im öffentlichen Dienst zu schaffen.Der interviewte Forschungsreferent wies darauf hin, dass insbesondereim Mittelbau, das heißt, auf den mittleren Personalebenen imForschungsbereich, Probleme dahingehend bestehen, einen Anreizbieten zu können. 139 Qualifiziertes Personal bewirbt sich in der Regelfür leitende Funktionen oder Professuren, Doktoranden undPostdoktoranden besetzen Assistenzstellen, regelmäßig aber nur fürden Beginn ihrer beruflichen Aktivität, weshalb es schwierig ist,den Mittelbau langfristig zu besetzen ohne bestehende Anreize. Dafürwerden zwei Maßnahmen vorgeschlagen:1. Grundsätzlich sollten bei allen Institutionen, zu deren gesetzlichenAufgaben die Forschung zählt, unbefristete Stellen für Forschungspersonaleingerichtet werden. Auch wenn es sich um projektbezogeneForschungsarbeit handelt, ist die Einrichtung unbefristeterStellen vorteilhaft, weil damit besser Personal gewonnenwerden kann, welches nicht die Absicht hat, nach Promotion oderÄhnlichem die Einrichtung zu verlassen, so das vorhandene Wissenweiter genutzt werden kann und nicht neu aufgebaut werden muss.2. Ähnlich dem Schweizer Modell der Eidgenössischen TechnischenHochschulen sollte gezielt ein Plan erstellt werden, um denakademischen Mittelbau zu fördern. Insbesondere die Erstellungvon Laufbahn- oder ähnlichen Entwicklungskonzepten für Assistenten,Oberassistenten und wissenschaftliche Mitarbeiter würdedie Attraktivität dieser Stellen hinsichtlich des Faktors „Karrieremöglichkeiten“erhöhen.Die Höhe des Gehalts spielt nur soweit eine Rolle, als dass es demForschungspersonal als angemessen und gerecht gegenüber ähnlichenBerufsgruppen erscheinen sollte. Generell ist jedoch aus dengenannten Gründen eine Investition in die technische Ausstattungsinnvoller. Eine Erhöhung des Gehalts wird möglicherweise in Einzelfällennotwendig sein, wenn sich zum Beispiel nach mehrmaligerAusschreibung kein geeignetes Personal finden lässt. In demFall sollte die Erhöhung auf dem bei IT-Personal vorgesehenenModell basieren, einer Arbeitsmarktzulage.139 vgl. Interview in Anlage 1.

- 74 -6.5 Maßnahmen zur Gewinnung von Personal mitder Fähigkeit, im europäischen Kontext zu arbeitenPersonal mit der Fähigkeit, im europäischen Kontext zu arbeiten,wird in der Regel bereits berufstätig sein (3.3.3). Unabhängig davon,ob diese potenziellen Arbeitnehmer in der Privatwirtschaftoder bei internationalen Organisationen tätig sind, kommt es alsodarauf an, den Wechsel in den öffentlichen Dienst so einfach wiemöglich zu gestalten. Laut einer Umfrage unter deutschen Arbeitnehmern,die international tätig waren und nach Deutschland zurückkehren,sind je ein Drittel an Stellen im öffentlichen Dienst, inder Privatwirtschaft und in beiden Bereichen interessiert. 140 Umdieses Potenzial zu nutzen muss die Öffnung des öffentlichenDienstes für solches Personal gestärkt werden, vor allem durch Informationder Behörden, die entsprechendes Personal benötigenund, wo es sich anbietet, durch Vermittlung. Bezüglich des Einstiegsin die Privatwirtschaft gibt es ein Netzwerk der Bundesvereinigungder Deutschen Arbeitgeberverbände, über das Kontaktevermittelt werden können. 141 Für den öffentlichen Dienst wäre dieEinrichtung eines solchen Netzwerkes ebenfalls sinnvoll, damit dieam öffentlichen Dienst Interessierten leichter Zugang zu Informationenund Kontaktdaten haben und sich über das Netzwerk gegebenenfallsauch informell persönlich austauschen können. Auch fürdie Behörden selbst wäre dies von Vorteil, weil sie auf diese WeiseStellenanzeigen gezielt platzieren könnten.Generell sind für Personen mit der Fähigkeit, im europäischenKontext zu arbeiten, die Kriterien „internationales Arbeiten und internationaleKarrieremöglichkeiten“ und „vielseitige und anspruchsvolleAufgaben“ die wichtigsten Arbeitsbedingungen. Uminternationales Arbeiten und internationale Karrieremöglichkeiten140 vgl. Diskussionsbeitrag von Varnhagen, Monika (2008) in: AuswärtigesAmt: Gruppendiskussion: Reintegration in den nationalen Arbeitsmarkt.Online im Internet, URL:http://stiftungskolleg.org/downloads/news/Konferenz_dt_Beschaeftigte_in_IO.pdf, übernommen am 02.07.2009, S. 13.141 vgl. Diskussionsbeitrag von Hornung-Drauss, Renate (2008) in: AuswärtigesAmt (2008): Gruppendiskussion: Reintegration in den nationalenArbeitsmarkt. Online im Internet, URL:http://stiftungskolleg.org/downloads/news/Konferenz_dt_Beschaeftigte_in_IO.pdf, übernommen am 02.07.2009, S. 13.

- 75 -zu bieten, sollten die Stellen für dieses Personal auch so ausgelegtsein, dass nicht nur die Arbeitgeber von dem Wissen des erfahrenenPersonals profitiert, sondern dass der Arbeitnehmer selbst auch dieMöglichkeit hat, seine Fähigkeiten auszubauen. Dazu sollten hinreichendeGelegenheiten, wie die Mitarbeit in internationalen odereuropäischen Projektgruppen, Praktika oder befristete Personalaustauschemit europäischen Einrichtungen oder sonstigen Einrichtungenim Ausland, geboten werden.6.6 Umsetzbarkeit der vorgeschlagenen Maßnahmenund mögliche Kritikpunkte6.6.1 Rechtliche UmsetzbarkeitDie vorgeschlagenen Maßnahmen bedingen eine Änderung desderzeitigen Arbeits-, Dienst- und Tarifrechts für den öffentlichenDienst. Insbesondere die Frage, ob erfolgreiche Modelle andererStaaten auf das deutsche System übertragbar sind, wird oft verneintmit der Begründung, dass die Basis eine ganz andere wäre und diesvor allem mit dem Grundgesetz 142 (GG) nicht vereinbart werdenkönne. Es wird argumentiert, dass unvorhersagbar ist, was passiert,wenn „spezifische Elemente des Beamtentums abgeschafft und Bedienstetefür eine spezifische Stelle statt für eine Laufbahn eingestelltwerden, nicht mehr über standardisierte und formalisierte Einstellungsverfahren,keinen Eid ablegen, im Falle schlechter Leistungentlassen werden können, zeitlich befristete Verträge erhaltenund in gleicher Weise sozialversichert sind wie die Beschäftigtenauch“. 143Kritiker weisen darauf hin, dass beispielsweise in der Schweiz fürdie Abschaffung des Beamtentums keine Änderung der Bundesverfassungerforderlich gewesen sei und die Bundesverfassung auchkeine mit dem deutschen Recht vergleichbaren Bestimmungen enthält,wonach das Berufsbeamtentum institutionell garantiert wird142 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949(BGBl. S. 1)143 vgl. Demmke, Christoph (2005): Sind öffentliche Bedienstete anders,weil sie öffentliche Bedienstete sind? Online im Internet, URL:http://www.eupan.eu/UserFiles/File/LuxPres/02_de.doc, übernommenam 07.07.2009, S. 3.

- 76 -(Art. 33 Abs. 5 GG in Verbindung mit Art. 33 Abs. 4 GG). 144 Ausdiesem Grund konnte das Beamtentum in der Schweiz ohne größererechtliche Hindernisse abgeschafft werden; dies sei aber inDeutschland nicht der Fall.Die vorgeschlagenen Maßnahmen lassen den Beamtenstatus bewusstunangegriffen, da nach einzelnen Attraktivitätskriterien untersuchtwurde und nicht nach statusrechtlichen Fragen. Ob undinwieweit das Berufsbeamtentum eingeschränkt werden sollte, wirdzu großen Teilen politisch beeinflusst und war nicht Gegenstanddieser Arbeit. Fest steht jedenfalls, dass die Arbeitsplatzsicherheitan sich eine positive Wirkung auf die Attraktivität des öffentlichenDienstes hat. Diese wäre aber grundsätzlich auch durch unbefristeteAnstellungen im Angestelltenverhältnis gewährleistet.Erforderlich sind allerdings, um die genannten Maßnahmen durchzusetzen,Änderungen im Laufbahnrecht sowie im Besoldungs- undTarifrecht. Erste Neugestaltungen sind durch das DNeuG und denTVöD erfolgt. Das lässt den Schluss zu, dass in diesen Bereichenweitere Rechtsanpassungen in der Richtung ebenfalls ohne größereSchwierigkeiten erfolgen könnten. In dieser Hinsicht sind die vorgeschlagenenMaßnahmen rechtlich umsetzbar.6.6.2 Sinnhaftigkeit des Leistungsprinzips in der öffentlichenVerwaltungDas Leistungsprinzip in der öffentlichen Verwaltung anzuwenden,stößt immer wieder auf Kritik. Bezüglich der Forderung nach demAusbau des Leistungsprinzips stellt Derlien die These auf, dass eineModernisierung, die auf quantitativer Leistungsmessung undLeistungsentlohnung ausgerichtet ist, mit dysfunktionalen Konsequenzenrechnen müsse. Sie sei schwer realisierbar und stelle theoretischeinen historischen Regress dar, da sie eher an die Mechanismendes Industriezeitalters anknüpfe als an die moderne Infor-144 vgl. Trotzewitz, Sabine (2003): Die Abschaffung des Beamtentums inder Schweiz zum 01.01.2002, Online im Internet, URL:http://www.landtag.nrw.de/portal/WWW/GB_I/I.5/PBGD/Archiv_Veroeffentlichungen_der_13.WP/Berufsbeamtentum/Abschaffung_des_Berufsbeamtentums_in_der_Schweiz,_Jan2003.pdf, übernommen am 23.01.2009, S.15.

- 77 -mationsgesellschaft. 145 Derlien führt aus, dass die Fähigkeit vonPerformance-related-Pay-Systemen, die gewünschten Ziele zu erreichen,bereits im privaten Sektor umstritten ist. Rost/Osterlohkamen in ihrer Untersuchung ebenfalls zum Ergebnis, dass Pay-for-Performance-Systeme nicht die beabsichtigten Ziele erreichen undsogar kontraproduktiv sind. 146 Zum einen werden quantitative Ziele,sobald einmal gesetzt, so losgelöst verfolgt, dass die eigentlicheZielrichtung verloren geht oder dem längerfristigen Ziel sogar entgegenwirkt.Zum anderen können extrinsische Anreize, besonderswenn sie als kontrollierend empfunden werden, vorhandene intrinsischeMotivation reduzieren.Hierzu soll folgendes festgehalten werden: Die Bezahlung nachLeistung bedarf natürlich verschiedener Voraussetzungen, wie etwaeines durchgängigen Zielsystems, welches vom Outcome über denOutput bis zum einzelnen Mitarbeiter heruntergebrochen werdenkann und wobei der einzelne Mitarbeiter neben der Individualleistungzum Beispiel auch über eine „Globalleistung“ der gesamtenBehörde entlohnt wird. Es wird davon ausgegangen, dass dies möglichist.Das Leistungsprinzip beruht außerdem nicht allein auf der Leistungsentlohnung.Es geht auch darum, Leistung im Rahmen derStellenbesetzung anzuerkennen. Fast jeder Vorgesetzte weiß, welcheseiner Mitarbeiter die Leistungsträger sind. Es geht also darum,dies auch rechtlich fundiert anerkennen zu können. Natürlich, unddas ist der Hauptaspekt in Verbindung mit der Attraktivität des öffentlichenDienstes als Arbeitgeber, soll nach außen, vor allem gegenüberpotenziellen Arbeitnehmern kommuniziert werden, dassLeistung sich im öffentlichen Dienst lohnt. Unter diesen Gesichtspunktenist der Ausbau des Leistungsprinzips sinnvoll.145 vgl. Derlien, Hans-Ulrich (2004): Retrograde Modernisierung: BürokratischesLeistungsprinzip und Managerialistisches Belohnungssystem.Online im Internet, URL: http://www.unibamberg.de/fileadmin/uni/fakultaeten/sowi_lehrstuehle/verwaltungswissenschaft/vw2/BRA3.pdf, übernommen am 05.07.2009, S. 1.146 vgl. Rost, Katja/Osterloh, Margit (2008): Management Fashion Payfor-Performance,S. 14.

- 78 -6.6.3 „Managerialismus“ versus „Moral des öffentlichenDienstes“Es findet sich bisweilen die Auffassung, dass eine Modernisierungdes öffentlichen Dienstes, insbesondere die Angleichung an privatwirtschaftlicheVerhältnisse, die „Managerialisierung“ nicht zumSystem des öffentlichen Dienstes passe, da dieser von Grund aufanders strukturiert ist und die starke Formalisierung durchaus einenSinn macht. Kritiker führen an, dass eine Privatisierung der Arbeitsverhältnisseeinen Rückgang der Loyalität gegenüber der Organisationzur Folge hätte und dass darüber hinaus ein solcherTrend die Mobilität zwischen öffentlichem und privatem Sektor erhöhenund zu einer geringeren Kontinuität und Stabilität führenwürde. 147 Der Erfolg einer leistungsbezogenen Bezahlung, eineDezentralisierung des Personalmanagements und die Möglichkeiteiner Entlassung von Beschäftigten hätten folgende nachteilige Effekte:das Gefühl einer nicht ordnungsgemäßen Bezahlung, einestärkere Frustration, eine geringere Arbeitsmotivation und einenMangel an Loyalität und Kohärenz. 148 Röber spricht von Anzeichenfür eine „Lockerung der Sitten“, die sich unter anderem so niederschlagen,dass öffentliche Bedienstete viel stärker als früher auf ihrenpersönlichen materiellen Vorteil bedacht und damit wesentlichanfälliger für „finanzielle Versuchungen“ sind. 149 Es wird befürchtet,dass „alte Werte“ wie Uneigennützigkeit, Aufrichtigkeit undpersönliche Untadeligkeit in den Hintergrund gedrängt oder sogarzerstört werden, wenn die Rationalität öffentlichen Handelns immerstärker auf ökonomische Entscheidungskriterien ausgerichtetwird. 150 Es sollte in diesem Zusammenhang in der Tat nicht die147 vgl. Demmke, Christoph (2005): Sind öffentliche Bedienstete anders,weil sie öffentliche Bedienstete sind? Online im Internet, URL:http://www.eupan.eu/UserFiles/File/LuxPres/02_de.doc, S. 3.148 vgl. Demmke, Christoph (2005): Sind öffentliche Bedienstete anders,weil sie öffentliche Bedienstete sind? Online im Internet, URL:http://www.eupan.eu/UserFiles/File/LuxPres/02_de.doc, S. 3.149 vgl. Röber, Manfred (2008): „Managerialisierung“ als Herausforderungfür die Integrität der öffentlichen Verwaltung. Online im Internet,URL:http://opus.kobv.de/ubp/volltexte/2008/2209/pdf/ethik_btr01.pdf,übernommen am 05.07.2009, S. 1 f.150 vgl. Röber, Manfred (2008): „Managerialisierung“ als Herausforderungfür die Integrität der öffentlichen Verwaltung. Online im Internet,URL:

- 79 -Frage ausgeblendet werden, ob es wirklich gewollt ist, zukünftigdurch die Ökonomisierung des öffentlichen Dienstes verstärkt Personalohne Public Service Motivation zu gewinnen. WieRost/Osterloh beschreiben, ziehen nämlich „Pay-for-Performance“-Systeme verstärkt extrinsisch motivierte Personen an, was als„Self-Selection-Effect“ 151 bezeichnet wird.Wirtschaftliches Handeln selbst ist aber nicht das eigentliche Zielder öffentlichen Verwaltung. Die öffentliche Verwaltung erbringtLeistungen für das Gemeinwohl, „eine schwer fassbare, inoperableGröße“, 152 ist also an Sachzielen orientiert und soll lediglich dabeiwirtschaftlich handeln.Röber kommt hinsichtlich der Tendenz zur „Managerialisierung“jedenfalls zum Ergebnis, dass daraus keine generelle Gefährdungder „alten Werte“ abzuleiten sei. 153 Dieser Standpunkt erscheintüberzeugend. Dafür spricht allein schon die Tatsache, dass dieskandinavischen Staaten, aber auch Großbritannien und Neuseeland,die derartige Reformen durchgeführt haben, nach dem Korruptionsindexvon Transparency International nicht sehr korruptionsanfälligsind und sogar einen besseren Rangplatz als Deutschlandeinnehmen. 154 Auch Zaugg et al. bestätigen, dass der Wertewandelnicht unbedingt mit einer Abnahme der beruflichen Motivationverbunden ist. Vielmehr könne eine Verschiebung der wertespezifischenGewichtung mit einer zunehmenden Pluralisierungbeobachtet werden, wodurch intrinsisch motivierte Ziele wieSelbstentfaltungsmöglichkeiten, Entscheidungsfreiheiten, Abhttp://opus.kobv.de/ubp/volltexte/2008/2209/pdf/ethik_btr01.pdf,übernommen am 05.07.2009, S. 7.151 vgl. Rost, Katja/Osterloh, Margit (2008): Management Fashion Payfor-Performance,S. 7.152 vgl. Brede, Hartmut (2001): Grundzüge der Öffentlichen Betriebswirtschaftslehre,S. 161.153 vgl. Röber, Manfred (2008): „Managerialisierung“ als Herausforderungfür die Integrität der öffentlichen Verwaltung. Online im Internet,URL:http://opus.kobv.de/ubp/volltexte/2008/2209/pdf/ethik_btr01.pdf,übernommen am 05.07.2009, S. 19 f.154 vgl. Transparancy International (2005): Transparency InternationalCorruption Perceptions Index 2005. Berlin: 2005. Online im Internet,URL:http://www.transparency.de/uploads/media/05-10-05_CPI_2005_PressKITFinal.pdf, übernommen am 31.07.2009, S. 6ff.

- 80 -wechslung durch projektorientierte Tätigkeiten an Bedeutung gewinnenund somit eine positive Wirkung auf die öffentliche Verwaltunghaben. 155 Deshalb ist nicht zu befürchten, dass der Wertewandelund die „Managerialisierung“ sich nachteilig auf die öffentlicheVerwaltung auswirken, auch wenn zukünftig Personal ohnePublic Service Motivation eingestellt wird.7 ZusammenfassungVor dem Hintergrund des zukünftig knapper werdenden Personalangebotsist der öffentliche Dienst mehr denn je darauf angewiesen,von potenziellen Arbeitnehmern als attraktiv wahrgenommen zuwerden, um seinen zukünftigen Personalbedarf zu decken. Zunehmendorientiert sich der öffentliche Dienst auch im Personalmanagementan privatwirtschaftlichen Methoden, weil davon ausgegangenwird, dass die öffentliche Verwaltung im Prinzip gleich agiertwie die Privatwirtschaft. Sie erstellt mithilfe von Ressourcen Leistungenzur Deckung fremder Bedürfnisse, teilweise gegen Entgelt.Daraus allein kann aber nicht abgeleitet werden, dass die gleichenInstrumente auch gleich erfolgreich sind. Speziell in Fragen derPersonalgewinnung sind nämlich Faktoren zu berücksichtigen, diezum einen nicht statisch sind, sondern sich von Zeit zu Zeit ändernkönnen, und die sich deutlich von der Privatwirtschaft unterscheiden.Deshalb ist es nicht sinnvoll, einzelne Elemente, die in derPrivatwirtschaft offensichtlich für die Personalgewinnung nützlichsind, einfach auf den öffentlichen Dienst zu übertragen. Zielsysteme,„Pay-for-Performance“ und der Ansatz, bei „schlechter Marktlage“höhere Gehälter zu zahlen, werden nicht in dem Maße Erfolgein allen Bereichen, das heißt bei allen Berufsgruppen, erzielenkönnen wie in das in der Privatwirtschaft der Fall ist. Deshalb istvon einem flächendeckenden Einsatz derartiger Anreizsysteme abzusehen.Es hat sich vielmehr gezeigt, dass sich die Attraktivitätdes öffentlichen Dienstes als Arbeitgeber nicht generell am Vorhandenseinbestimmter Arbeitsbedingungen festmachen lässt, sondernindividuell unterschiedlich empfunden wird. Allerdings wurdenachgewiesen, dass zwischen der motivationalen Grundeinstellungund der Berufswahl und den Arbeitsbedingungen, die für attraktiv155 vgl. Zaugg, Robert J. Et al. (2001): Nachhaltiges Personalmanagement.Online im Internet, URL:http://www.empiricon.ch/web/downloads/pblc/nachhaltiges_personalmanagement_2001.pdf, übernommen am 13.01.2009, S. 3.

- 81 -gehalten werden, ein Zusammenhang besteht. Folglich ist es möglich,gezielt Arbeitsbedingungen zu schaffen, die von bestimmtenPersonengruppen bevorzugt werden, um eben diese potenziellenArbeitnehmer für sich zu gewinnen. Das bedeutet aber gleichfalls,dass es notwendig ist, von dem derzeit starren Modell des Personalsystemsdes öffentlichen Dienstes abzuweichen, um je nach BedarfAnreize setzen zu können. Es ist daher notwendig, mehr Flexibilitätzu schaffen, insbesondere durch die Lockerung des Laufbahnmodells,die Erhöhung der Durchlässigkeit zur Privatwirtschaftund zu internationalen und europäischen Institutionen, diestärkere Anerkennung des Leistungsprinzips und die Gewährleistung,dass der Reallohn nicht absinkt. Erst wenn diese Grundvoraussetzungengeschaffen sind, kann das System auf die individuellenBedürfnisse einzelner Personen- und Berufsgruppen eingehen.In den öffentlichen Dienst werden grundsätzlich mehr Personen mitPublic Service Motivation als ohne Public Service Motivation eintreten.Es wurde gezeigt, dass für Personen mit Public Service Motivationanspruchsvolle und vielseitige Aufgaben und die generellenKarrieremöglichkeiten, die Sicherheit des Arbeitsplatzes unddas Gleichgewicht zwischen Beruf und Privatleben die wichtigstenKriterien sind. Die Höhe des Gehalts hat wesentlich geringere Bedeutungals die Sinnhaftigkeit, mit der erbrachten Arbeit einen Beitragfür die Gesellschaft beitragen zu können. Aus diesem Grund istdie Arbeit in öffentlichen Institutionen schon per se ein Attraktivitätsfaktor.Eine Erhöhung der Gehälter würde demzufolge nicht dazuführen, mehr Personal zu gewinnen, sondern nur anderes, namentlichPersonen ohne Public Service Motivation, wobei, soweitdie Gehälter nicht über denen der Privatwirtschaft liegen, selbst dasungewiss ist.Bezüglich der untersuchten Personengruppen konnten folgende Erkenntnissegewonnen werden: IT-Personal ist eine der Berufsgruppen,die nicht traditionell dem öffentlichen Dienst zugerechnetwerden und bei denen Public Service Motivation grundsätzlich ehernicht zu vermuten ist. Es hat sich gezeigt, dass die Höhe des Gehaltssowie die Karrieremöglichkeiten besonderen Wert aus Sichtdieser Berufsgruppe haben, weshalb eine Angleichung an privatwirtschaftlicheVerhältnisse in diesem Fall durchaus die Attraktivitätdes öffentlichen Dienstes als Arbeitgeber steigern würde.Für Forschungspersonal ist dagegen in der Regel der inhaltlicheAspekt des Arbeitens wichtig. Es wurde festgestellt, dass besondersdie relativ hohe Autonomie und die technischen Möglichkeiten des

- 82 -Arbeitsplatzes die ausschlaggebenden Kriterien für eine Entscheidungzum Eintritt in den öffentlichen Dienst sind. Deshalb wirdvorgeschlagen, insbesondere im Bereich der Grundlagenforschungnicht mit Pay-for-Performance-Systemen zu arbeiten und Investitioneneher hinsichtlich der technischen Ausstattung als hinsichtlichder Personalgehälter zu tätigen.Für Personen mit der Fähigkeit, im europäischen Kontext zu arbeiten,ist die wichtigste Arbeitsbedingung, dass sie ihre Fähigkeitenauch nutzen und ausbauen können, indem sie ihr Wissen nicht nurtheoretisch dem Arbeitgeber zur Verfügung stellen, sondern sieweiterhin praktische Erfahrungen sammeln können, wozu außerdemdie Durchlässigkeit der Personalsysteme verschiedener Staatenund auch zur Privatwirtschaft Voraussetzung ist. Dies sollte durchverschiedene Maßnahmen gewährleistet werden, um die Attraktivitätdes öffentlichen Dienstes für diese Personengruppe zu steigern.Diese Ergebnisse lassen es zu, für jede Berufsgruppe spezielleMaßnahmen zur besseren Personalgewinnung zu entwickeln.Im Übrigen muss festgehalten werden, dass die Kriterien, nach denenpotenzielle Arbeitnehmer ihren Arbeitgeber wählen, von denenabweichen, nach denen im weiteren Berufsleben die Attraktivitätdes Arbeitgebers bewertet wird. Die Gründe dafür sind, dass Arbeitsbedingungenteilweise erst nach Eintritt in die Organisationbekannt werden, wie zum Beispiel die Arbeitsatmosphäre und daskollegiale Umfeld, oder sich Schwerpunkte aus persönlichen Gründenim Laufe der Zeit ändern. Deshalb sei vermerkt, dass zur Gewinnungvon Personal teilweise andere Anreize gesetzt werdenmüssen als zur erfolgreichen Bindung an die Organisation.8 AusblickIn welchem Umfang sich die Problematik der Personalgewinnungmittelfristig und besonders langfristig gesehen darstellen wird, lässtsich nur ungefähr feststellen. Zwei Größen werden Einfluss haben,und zwar das Personalangebot auf dem Arbeitsmarkt beziehungsweiseder Personalbedarf des öffentlichen Dienstes aus quantitativerSicht und die Entscheidung der Arbeitnehmer für einen Arbeitgeber.Erstere Größen können genau messbar angegeben werden,während letztere Größe, da menschliches Verhalten grundsätzlichschwer vorhersagbar ist, nur von derzeit erkennbaren Tendenzenabgeleitet werden kann. Möglicherweise entwickelt sich bei denpotenziellen Arbeitnehmern ein neues Bewusstsein für gesellschaft-

- 83 -liche und ethische Werte, woraus eine höhere Anzahl an Personenmit Public Service Motivation resultieren könnte und in dem Fallmit weniger großen Schwierigkeiten bei der Personalgewinnung zurechnen sein würde. Möglicherweise verstärken sich materielleSichtweisen weiter, so dass intensiver mit materiellen Anreizen gearbeitetwerden muss und die Gewinnungslage sich für den öffentlichenDienst drastisch zuspitzt.Insofern kann eine solche Prognose nicht beanspruchen, die zukünftigeSituation exakt vorauszuberechnen. Es gibt jedoch zweiAspekte, die dafür sprechen, das Thema Personalgewinnung alsernstzunehmende Problematik zu begreifen und durch weitere UntersuchungenVoraussagen treffen und Maßnahmen vorbereiten zukönnen:1. Die Personalgewinnungssituation ist bereits zurzeit in mehrerenBereichen prekär, in einzelnen Bereichen sogar sehr schwierig. Einengroßen Anteil daran hat die Tatsache, dass der öffentlicheDienst für bestimmte Personengruppen nicht attraktiv genug ist.Welche Merkmale für diese empfundene Unattraktivität verantwortlichsind, wurde in der Arbeit erläutert und für drei Berufsgruppengesondert dargestellt.2. Allein die objektive Feststellung des knapper werdenden Personalangebotsist Anstoß genug, wenigstens Untersuchungen überdessen Folgen und eventuelle Maßnahmen anzustellen. Auch wenndie Bundesregierung bisher „keine Anlass für die Annahme einesgenerellen Engpasses bei der Personalgewinnung“ 156 sieht, wasschon sehr bemerkenswert ist, so ist es doch auch unabhängig vondiesen Prognosen über das Ausmaß des Engpasses von großemVorteil für den öffentlichen Dienst, wenn diesem die Motivationslagepotenzieller Arbeitnehmer bekannt ist und er sich darauf einstellenkann. Das gehört schon allein zur Aufgabe einer modernenVerwaltung, neben dem Aspekt, dass die Personalgewinnung damitverbessert werden kann.Weitergehende Studien, im speziellen mit umfangreichen Absolventenbefragungen,ähnlich den Studien des Eidgenössischen Per-156 vgl. Deutsche Bundesregierung (2008): Antwort der Bundesregierungauf die Anfrage verschiedener Abgeordneter – Drucksache 16/8231,Online im Internet, URL:http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/16/084/1608460.pdf, übernommenam 05.07.2009, S. 3.

- 84 -sonalamtes 157 oder der Deutschen Gesellschaft für Personalführung158 und zusätzlich mit detaillierten Untersuchungen nach Berufsgruppensollten von daher unbedingt in Angriff genommenwerden. Nur so kann sich das Personalsystem des öffentlichenDienstes weiterentwickeln und bleibt nicht in unzeitgemäßen Prinzipienverhaftet.157 vgl. Hirsbrunner, Daniel (2008): Bundesverwaltung als Arbeitgeberin.Image und Positionierung im Arbeitsmarkt. Online im Internet, URL:http://www.sdbb.ch/dyn/bin/178849-178859-1-3_bundesverwaltung_als_arbeitgeberin_-_image_und_positionierung.pdf., übernommen am 16.12.2008.158 vgl. Schleiter, André/Armutat, Sascha (2004): Was Arbeitgeber attraktivmacht. Online im Internet, URL:http://www.dgfp.de/media/content-downloads/316/arbeitgeber.pdf.,übernommen am 15.07.2009.

- 85 -9 Thesen1. Der öffentliche Dienst in seiner heutigen Form mit allen seinenstarren Detailregelungen des Arbeits- und Dienstrechts weistein hohes Maß an Unflexibilität auf und ist dadurch als Arbeitgebernur bedingt attraktiv. In einer Arbeitsmarktsituation mitzunehmend knapperem Angebot an Arbeitskräften wird damitdie Deckung des Personalbedarfs der öffentlichen Arbeitgebergefährdet.2. Arbeitnehmer stellen unterschiedliche Anforderungen an dieArbeitsbedingungen, um die Attraktivität eines Arbeitgebers zubewerten, weshalb ein pauschales Anreizsystem im öffentlichenDienst nicht sinnvoll ist.3. Welche Arbeitsbedingungen für den einzelnen Arbeitnehmerwichtig sind, hängt von seiner motivationalen Grundeinstellungsowie seiner Berufsgruppe ab. Es ist sinnvoll, die Arbeitsbedingungenberufsgruppenspezifisch anzupassen, um dieAttraktivität des öffentlichen Dienstes als Arbeitgeber zu erhöhen.4. Um berufsgruppenspezifisch oder situationsspezifisch, etwabei konjunkturbedingter Änderung der Rahmenbedingungenauf dem Arbeitsmarkt, geeignete Arbeitsbedingungen schaffenoder ändern zu können, ist mehr Flexibilität im Personalsystemdes öffentlichen Dienstes erforderlich. Diese kann nur durchdie Lockerung des Laufbahnmodells, die Erhöhung der Durchlässigkeitzur Privatwirtschaft und zu internationalen und europäischenInstitutionen, eine stärkere Anerkennung des Leistungsprinzipsund die Anpassung der Lohnentwicklung an dieTeuerungsentwicklung erreicht werden.5. Eine vollständige Anpassung der Arbeitsbedingungen in allenBereichen des öffentlichen Dienstes an die Arbeitsbedingungender Privatwirtschaft empfiehlt sich nicht, da zumindest ein Teilder potenziellen Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes andersmotiviert ist.

- 86 -AnlagenAnlage 1 – Interview mit dem Forschungsreferenteneines Deutschen Bundesinstituts, geführt am09.06.2009Das Interview gibt die persönliche Meinung des Interviewpartnerswieder und erhebt nicht den Anspruch, den Standpunkt der Institutsleitungwiederzugeben.Als Forschungsreferent eines deutschen Bundesinstituts, könnenSie eine Einschätzung abgeben, wie sich die Personalgewinnungssituationbei Forschungspersonal in den letzten Jahrengeändert hat und welche Ursachen das gegebenenfalls habenkönnte?Die Situation der Personalgewinnung hat sich am Institut insbesonderefür die Ärzte verschlechtert. Ursache sind vor allem die Auswirkungendes TVÖD. Im Bereich der Forschung hat dies zunächstnicht so einen großen Einfluss, da Ärzte am Institut grundsätzlichfür Zulassungsaufgaben gesucht werden. Insgesamt ist es aber so,dass sich die viel schlechtere Bezahlung aufgrund des TVÖD auchin der Forschung bemerkbar macht bzw. bemerkbar machen wird.Das schätze ich deswegen so ein, weil der demografische Wandeldazu führt, dass immer weniger qualifiziertes Personal zur Verfügungstehen wird, also auch weniger hochqualifizierte Absolventen,und wir im Zuge der Konkurrenzsituation mit den Unis um dieseAbsolventen kämpfen werden. Dazu kann man auch sagen, dass dieUnis aufgrund des Bologna-Prozesses in den letzen Jahren IhreHausaufgaben immer besser machen und dadurch attraktiver werden.Die Bezahlung ist nicht attraktiver, aber die Unis als solchesind attraktiver, das erschwert die Situation zusätzlich, so dass manmeiner Meinung nach schon erkennen kann, dass es in Zukunft dahingehenwird, dass wir an Absolventen zukünftig vor allem Personalbekommen werden, bei dem persönliche Gründe eine größereRolle spielen - z.B. heimatnah einen Arbeitsplatz zu finden - als dasInteresse an einer wissenschaftlichen Karriere. Da das Institut aberkarrierebewusste Spitzenkräfte einwerben möchte, sehe ich in Zukunftauf Grund der Konkurrenzsituation eben doch große Schwierigkeiten.Wenn Sie berichten, die Universitäten werden für Forschungspersonalattraktiver, können Sie sagen, ob in den letzten Jahren

- 87 -es möglicherweise Abwerbungsversuche gab von anderen Institutionenwie Universitäten?So etwas gibt es in der Forschung, glaube ich, höchst selten. Ichhabe das noch nie mitbekommen, da steht die Forschergemeindedoch eher auf dem Standpunkt: "Ich bin so gut, wer zu mir will,soll sich bei mir bewerben". Da ist die/der einzelne Spitzenwissenschaftler/indoch so von sich überzeugt, dass sie/er ein Abwerbennicht nötig hat. Aus denen, die sich bei ihr/ihm bewerben, suchtsie/er sich die Besten raus. Das machen wir ja auch nicht anders.Diesbezüglich ist die Situation dann doch noch nicht brenzlig genug.Halten Sie denn generell die Arbeitsbedingungen für Forscherim öffentlichen Dienst für attraktiv?Grundsätzlich ist, wenn ich jetzt die Unis in den öffentlichen Dienstmit einbeziehe, für eine/n Forscher/in, denke ich, der öffentlicheDienst der Arbeitsplatz der Wahl. Denn die/der Karriereforscher/inhat ein Forschungsziel vor Augen, das sie/er erreichen will. Unddas ist ihr/sein persönliches Interesse, persönliches Ziel: Wie undwo kann sie/er das am Besten verwirklichen? Wenn ich Geld machenwill, gehe ich in die Industrie. Dort kann man als Forscher/inauch Karriere machen. Das ist aber mehr ein Karrieresprung imSinne von: Ich will viel Geld verdienen. Da bin ich nicht frei. DieFreiheit zu forschen, die habe ich im öffentlichen Dienst und deswegenist der öffentliche Dienst per se erstmal natürlich klar der attraktivereArbeitsplatz für Forscher/innen. Da aber hinsichtlich derfinanziellen Situation die Schere ziemlich weit auseinander gegangenist, ist es schwer zu sagen, wie sich das in Zukunft entwickelnwird. Wenn man meine persönliche Situation sieht: Ich bin hier vorzwei Jahren eingestellt worden im Institut, ich bin nach dem TVÖDbezahlt worden als Neueinsteiger, obwohl ich viele Jahre vorherschon im öffentlichen Dienst auch Forschung betrieben habe undauch öffentlich bezahlt worden bin. Wenn ich mich dann vergleichemit Kollegen am Institut, die eben nie den öffentlichen Dienst verlassenhaben, die sozusagen ihre Bestandssicherung haben, dakommen bei mir brutto mehr als zehntausend Euro weniger zustande.Das spielt natürlich eine Rolle.Sie hatten kurz die Privatwirtschaft erwähnt. Sind Sie denn derMeinung, dass die Forscher im öffentlichen Dienst möglicherweiseeinen Vorteil gegenüber ihren Forscherkollegen in der

- 88 -Privatwirtschaft haben hinsichtlich der Selbstbestimmung undder Freiheitsgrades ihrer Forschung?Das würde ich definitiv bejahen. Das ist so. Da muss man allerdingsdazu sagen, im Institut ist das natürlich weniger ausgeprägtals an einer Universität, weil das Institut ja eine Zulassungsbehördeist, d. h. wir sind weisungsgebunden, das BMG (Bundesministeriumder Gesundheit) kann uns gegebenenfalls vorschreiben, was wirzu tun und zu lassen haben. Die/Der Forscher/in an einer Universitätist in der Tat vollkommen frei - da gilt absolut der Grundsatz derFreiheit der Forschung. Das haben wir hier in der Art und Weisenicht verwirklicht, wobei das nur begrenzt ein Problem ist. Aberganz vergleichbar ist es nicht.Wenn wir jetzt mal andere öffentliche Institutionen, insbesonderedie Universitäten, mit einbeziehen, kann man sagen, dassder Vorteil der Forschungsfreiheit möglicherweise finanzielleNachteile des öffentlichen Dienstes ausgleicht?Das ist mit Sicherheit so. Aber da muss man sich natürlich die Fragestellen: Bis zu welcher Schmerzgrenze geht das? Wenn ich mirden Generationenunterschied anschaue: Ich bin ja selbst 47, einoder zwei Generationen vor den jetzigen Absolventen. Zu unsererZeit da war so die Maßgabe: Geld ist nichts, wir wollen uns selbstverwirklichen. Wenn ich mir die jungen Leute von heute anschaue,ist das eher so, dass die sagen: Ich möchte auch Geld verdienen,das ist mir wichtig. Und dann spielt dieser große Unterschied imVerdienst zwischen öffentlichem Dienst und der Industrie, und derist zum Teil riesig, mit Sicherheit eine Rolle.Wie wichtig ist denn nach Ihrer Einschätzung für das Forschungspersonalim Allgemeinen das Gleichgewicht zwischenPrivatleben und Karriere?Da würde ich differenzieren, je nachdem welche Forscher/in manbetrachtet. Die/Der allgemeine Absolvent/in, die/der zum BeispielBiologie studiert hat, weil sie/ihn das Thema interessiert, aber nichtmit der Maßgabe unbedingt eine Forschungskarriere machen zuwollen, für die/den wird sicherlich das Ineinklangbringen von Privatlebenund Karriere eine große Rolle spielen. Währenddessen ichaus meiner persönlichen Erfahrung einschätzen würde, dass fürSpitzenforscher/innen, die wirklich karrierebewusst sind, die wirklichden Nobelpreis in Anführungsstrichen anpeilen, die Forschung

- 89 -im Vordergrund steht, das ist dann das wichtigste. Alles anderekommt erst danach.Was würden Sie generell sagen, welche Maßnahmen und Anreizesollte der öffentliche Dienst treffen um verstärkt Forschungspersonal,das gut ist, zu gewinnen?Da kann ich jetzt eine Antwort geben, die gilt mit Sicherheit nichtnur für das Institut oder für Bundesbehörden, sondern auch fürUnis. Das gilt für alle gleichermaßen. Ein großes Entwicklungsproblemder letzten 30 Jahre, ist die Abschaffung der festen Stellenim Mittelbau. Geblieben sind größtenteils nur noch die Professuren.Das führt dazu, dass an den Unis und auch bei uns immer dann,wenn die Leute etwas können, gehen müssen. Oder sie werden beiuns in die Zulassung transferiert, machen aber dann meist keinenennenswerte Forschung mehr. Wissenschaftler/innen machen aucham Institut im Zuge Ihrer Promotion und vielleicht noch als Postdocein paar Jahre Forschung, immer solange das auf einer befristetenstelle möglich ist, nach ein paar Jahren können Sie dann richtigwas, dürfen aber schließlich nicht mehr befristet angestellt werden -und dann verlassen Sie zwangsweise die Forschung und bei unsgeht es eben oftmals in Richtung Zulassung. Auch wir haben ja, aufdem Papier zumindest, keine festen Stellen in der Forschung. Einegroße förderliche Maßnahme wäre somit sicherzustellen, dass manin Zukunft wissenschaftliche Expertise nicht immer wieder verliert.Ziel muss es sein wissenschaftliches Personal vermehrt fest in derForschung anzustellen - das bedeutet, dass Stellen geschaffen werdenmüssten- um so über Personal zu verfügen, dass sich theoretischesund praktische Expertenwissen in der Forschung angeeignethat und dies an andere weitergegeben kann. Nur so kann die Einrichtungdieses Wissen auch im eigenen Bereich halten. Eine zweitewichtige Verbesserungsmöglichkeit betrifft die Bezahlung. Wennman in Konkurrenz gehen will, da muss man an der Bezahlung wasmachen, und zwar mindestens so wie sich das die Ärzte an denUni-Kliniken erkämpft haben. Und ein Drittes, wo der öffentlicheDienst sich gegenüber der Industrie einen Vorteil sich erkämpfenkann, ist die Möglichkeit für Frauen weitere besondere Maßnahmenzu verwirklichen. Im Institut könnte das z.B. bedeuten, dassman vielleicht doch einen Kindergarten am Institut hat. Dass maneben Karriere und Familie noch besser vereinbaren kann.Dazu gehören ja auch Teilzeitarbeitsplätze, die jetzt am Institut,das muss man dazu sagen, eingerichtet sind.

- 90 -Da ist das Institut sicherlich auch gut aufgestellt. Das Institut unddie Bundesbehörden können aber vielleicht trotzdem noch mehrmachen, obwohl sie in dieser Hinsicht schon jetzt bessere Bedingungenbieten als Betriebe. Betriebe schauen auch dort immer aufdie Wirtschaftlichkeit und werden also nur so viel ausgeben, wiesich rechnet. Da kann der Bund vielleicht ein noch mehr in Vorleistunggehen und dadurch zumindest für Forscherinnen die Attraktivitäterhöhen. Wenn es sich weiter so entwickelt, dass auch Männerdie Verantwortung in der Familie wahrnehmen, wird es dann für diegesamte Familie attraktiver. Am Institut denke ich da z.B. an Eltern-Kind-Räumeoder andere zusätzliche Maßnahmen die die Vereinbarkeitvon Familie und Beruf verbessern. Nichtsdestotrotz findetsich diesbezüglich am Institut - wie schon gesagt - aber auchjetzt schon keine schlechte Situation.Zum Abschluss des Interviews möchte ich Sie noch bitten, kurzdiese sieben Arbeitsplatzmerkmale in der Reihenfolge der Prioritätanzugeben die Sie als repräsentativ für die Personengruppeder Forscher einschätzen.1. Internationales Arbeiten/Karrieremöglichkeiten2. Gehalt3. vielseitige, anspruchsvolle Aufgaben4. Sicherheit5. flexible Arbeitszeiten/Gleichgewicht Privatleben und Karriere6. Atmosphäre Arbeitsumfeld (Kollegialität etc.)7. soziale/ethische VerantwortungVielen Dank für das Interview!

- 91 -Anlage 2 – Auszüge des Abschlussberichts. Abfragezur Situation bei der Gewinnung von IT-Personal(nicht veröffentlicht)

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