2004 - Sicherheit und Frieden (S+F) – Security and Peace

SF
Herausgeber:
Dr. habil. Michael Brzoska
Prof. Dr. Hans J. Giessmann
Dr. Heiner Hänggi
Heinz-Dieter Jopp
Dr. Erwin Müller
Andreas Prüfert
2
2004
22. Jahrgang
ISSN 0175-274X
Nomos
Sicherheit und Frieden
Security and Peace
Themenschwerpunkt:
Die Erweiterung von EU und NATO
Die Europäische Union nach der Erweiterung
Günther Verheugen
The bigger the better? Konzeptionelle Konsequenzen
der Erweiterung für die EU als internationaler Akteur
Johannes Varwick
Europäische Sicherheitspolitik am Scheideweg
Hans J. Giessmann
Nach der Erweiterung: Sicherheitspolitische Herausforderungen
für die NATO
Knut Kirste
Weitere Beiträge von ...
Karen Guttieri, Ann M. Fitz-Gerald, Stephen Blackwell,
Patricia Schneider, Kristina Thony und Erwin Müller

IMPRESSUM
Schriftleitung :
Prof. Dr. Hans J. Giessmann
Redaktion:
Dr. Erwin Müller (V.i.S.d.P.)
Dr. Patricia Schneider
Dr. Thorsten Stodiek
Redaktionsanschrift:
S+F
c/o IFSH, Falkenstein 1, D-22587 Hamburg
Tel. 0049-40-86 60 77-0
Fax 0049-40-8 66 36 15
E-Mail: s-und-f@web.de
Druck und Verlag:
Nomos Verlagsgesellschaft mbH & Co. KG,
Waldseestr. 3-5, D-76530 Baden-Baden,
Tel. 0049-72 21-21 04-0,
Fax 0049-7221-2104-27
Anzeigen:
Nomos Verlagsgesellschaft mbH & Co. KG,
Waldseestr. 3-5, D-76530 Baden-Baden,
Tel. 0049-72 21-21 04-34,
E-Mail: bold@nomos.de
Die Zeitschrift, sowie alle in ihr enthaltenen
einzelnen Beiträge und Abbildungen sind urheberrechtlich
geschützt. Jede Verwertung,
die nicht ausdrücklich vom Urheberrechtsgesetz
zugelassen ist, bedarf der vorherigen
Zustimmung des Verlags.
Namentlich gekennzeichnete Artikel müssen
nicht die Meinung der Herausgeber/ Redaktion
wiedergeben. Unverlangt eingesandte
Manuskripte – für die keine Haftung übernommen
wird – gelten als Veröffentlichungsvorschlag
zu den Bedingungen des Verlages.
Es werden nur unveröffentlichte Originalarbeiten
angenommen. Die Verfasser erklären
sich mit einer nicht sinnentstellenden redaktionellen
Bearbeitung einverstanden.
Erscheinungsweise:
vierteljährlich
Bezugspreis 2004: jährlich 59,– € (inkl. MwSt),
Einzelheft 17,– €, Jahresabonnement für Studenten
49,– € (gegen Nachweis), zuzüglich
Porto und Versandkosten; Bestellungen nehmen
entgegen: Der Buchhandel und der Verlag;
Abbestellungen mit Drei-Monats-Frist zum
Jahresende. Zahlungen jeweils im Voraus an:
Nomos Verlagsgesellschaft, Postbank Karlsruhe,
Konto 73636-751 (BLZ 660 100 75) und
Stadtsparkasse Baden-Baden, Konto 5-002266
(BLZ 662 500 30).
S +F
ISSN 0175-274X
Sicherheit und Frieden
Security and Peace
22. Jahrgang, S. 57–108
2/2004
EDITORIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II
THEMENSCHWERPUNKT
DIE ERWEITERUNG VON EU UND NATO
Die Europäische Union nach der Erweiterung
Günther Verheugen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
The bigger the better? Konzeptionelle Konsequenzen der
Erweiterung für die EU als internationaler Akteur
Johannes Varwick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
Europäische Sicherheitspolitik am Scheideweg
Hans J. Giessmann . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
Nach der Erweiterung: Sicherheitspolitische Herausforderungen
für die NATO
Knut Kirste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
BEITRÄGE AUS SICHERHEITSPOLITIK UND
FRIEDENSFORSCHUNG
Civil-military relations in peacebuilding
Karen Guttieri . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
The civil-military interface with local populations: Impact on
peacebuilding strategies
Ann M. Fitz-Gerald . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
Civil-military relations in Central and Eastern Europe and
integration with NATO and the European Union
Stephen Blackwell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
FORUM
INHALT
Internationale Gerichte im systematischen Vergleich
Patricia Schneider/Kristina Thony/Erwin Müller . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
DOKUMENTATION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
NEUERSCHEINUNGEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
BESPRECHUNGEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
S+F (22. Jg.) 2/2004 | I

Die historische Bedeutung der Erweiterung von NATO und Europäischer
Union wird sich endgültig nur in einem größeren
zeitlichen Abstand und mit Kenntnis der eingetretenen Folgewirkungen
abschätzen lassen. Insbesondere im EU-Fall kann
aber schon heute integrationspolitische, friedens- und sicherheitspolitische
wie wirtschaftspolitische Relevanz konstatiert
werden.
Auch die öffentliche Aufmerksamkeit ist erheblich. Die Debatte
bewegt sich zwischen den Polen Besorgnis und Hoffnung.
Weitgehender Konsens scheint aber darüber zu bestehen, dass
es für die alten wie für die neuen Mitgliedstaaten gilt, sich den
Herausforderungen der Zukunft zu stellen, um sie so effektiv
wie möglich bewältigen zu können.
Der Analyse dieses Problemkomplexes widmet sich die vorliegende
Ausgabe von S+F im Schwerpunkt.
EU-Kommissar Günther Verheugen zeigt die Zukunftsperspektiven
der Europäischen Union auf politischem und wirtschaftlichem
Gebiet auf und thematisiert die mit ihrer Erweiterung
verbundenen Chancen und Probleme.
Johannes Varwicks Beitrag widmet sich den Konsequenzen der
Erweiterung der Europäischen Union für ihre Rolle als Akteur
der internationalen Politik.
Hans J. Giessmann analysiert die Herausforderungen für eine
künftige europäische Sicherheitspolitik, die sich auf EU und NA-
TO stützt.
II | S+F (22. Jg.) 2 /2004
E D I T O R I A L
Der Aufsatz von Knut Kirste fokussiert auf die neuen sicherheitspolitischen
Herausforderungen für die NATO innerhalb wie
außerhalb des euroatlantischen Raumes.
In der Rubrik »Beiträge aus Sicherheitspolitik und Friedensforschung«
drucken wir drei referierte Aufsätze ab.
Karen Guttieri beschäftigt sich mit den zivil-militärischen Beziehungen
im Rahmen von Friedensmissionen, ihren Problemen
und ihren Synergieeffekten.
Ann M. Fitz-Gerald betrachtet die Konsequenzen für peacebuilding-Einsätze,
die sich aus dem Wechselspiel zwischen internationalen
Friedenskräften und der Bevölkerung im Einsatzgebiet
ergeben.
Mit den zivil-militärischen Beziehungen in postkommunistischen
mittel- und osteuropäischen Staaten und der Frage ihrer
Reform wie der Rolle von NATO und Europäischer Union in diesem
Prozess befasst sich der Beitrag von Stephen Blackwell.
Im »Forum« erscheint ein Aufsatz von Patricia Schneider, Kristina
Thony und Erwin Müller, der eine systematische, vergleichende
Bestandsaufnahme und Analyse der Institutionen der internationalen
(Schieds-)Gerichtsbarkeit unternimmt.
Die nächste Ausgabe von S+F wird sich dem Themenschwerpunkt
Demokratie und Streitkräfte widmen.

S Ver heugen, Die Europ ä is che Uni on na c h der Erweiterung | T H E M E N S C H W E R P U N K T
+F
1 2004
22. Jahrgang
S. 57–108
Herausgeber
Dr. habil. Michael Brzoska, Internationales
Konversionszentrum
Bonn (BICC)
Prof. Dr. Hans J. Giessmann, Institut
für Friedensforschung und
Sicherheitspolitik an der Universität
Hamburg
Dr. Heiner Hänggi, Genfer Zentrum
für die demokratische Kontrolle
der Streitkräfte (DCAF),
Genf
Kapitän zur See Heinz-Dieter
Jopp, Führungsakademie der
Bundeswehr, Hamburg
Dr. Erwin Müller, Chefredakteur
Andreas Prüfert, Europäische
Organisation der Militärverbände
(EUROMIL), Brüssel
T H E M E N S C H W E R P U N K T
Die Europäische Union nach der Erweiterung
Günther Verheugen*
Abstract: The EU enlargement has eventually brought the long-lasting European division to its end. It can be stated that the
attractiveness of the EU integration model has proven the test. The EU has earned her peace dividend from a continued stabilisation
and integration policy. Though the EU faces tough challenges and pressures that result from globalisation and
structural change she will now be in a much better position to handle them properly. Reforms, however, are unavoidable,
and the task to implement a strong and credible peace and security policy of the Union is only one among many others. A
dissonant chorus of opinions will not be taken seriously. But the EU has many instruments to her disposal that can contribute
to turn the World into better if used with self-conscience, efficiently and with political consequence.
Key Words: Enlargement EU, Integration, Reform Policy, Turkey
Die Erweiterung der Europäischen Union ist vollzogen
und ein großer Teil des europäischen Kontinents
nun vereint. Dass die Teilung Europas nach
mehr als einem halben Jahrhundert überwunden ist, haben
alte und neue Mitgliedsländer zu Recht als historisches Ereignis
gewürdigt und Millionen Menschen überall in Europa
in Festsälen, an Grenzübergängen, auf Straßen und Plätzen,
gefeiert. Unzweifelhaft verändert diese Erweiterung das Gesicht
des europäischen Kontinents tiefgreifend, ist sie doch
Teil einer Entwicklung, die uns, die Europäer, für die Herausforderungen
des 21. Jahrhunderts zukunftsfähig macht. Die
»europäische Idee« ist ihrer Verwirklichung einen großen
Schritt näher gekommen.
Die fundamentale Hoffnung, welche die EU mit der Erweiterung
verbunden hat, ist schon seit einiger Zeit Wirklichkeit.
* Mitglied der Europäischen Kommission, Brüssel.
Sicherheit und Frieden
Security and Peace
Schriftleitung
Prof. Dr. Hans J. Giessmann
Redaktion
Dr. Erwin Müller (V.i.S.d.P.)
Dr. Patricia Schneider
Dr. Thorsten Stodiek
Beirat
Dr. Alyson Bailes, Stockholm International
Paece Research Institute
(SIPRI), Stockholm
Dr. Detlef Bald, München
Prof. Dr. Joachim Betz, Universität,
Hamburg
Prof. Dr. Hans-Peter Dürr, Träger
des Alternativen Nobelpreises,
München
Prof. Dr. Pál Dunay, Genfer Zentrum
für Sicherheitspolitik, Genf
Prof. Dr. Wolfgang Gessenharter,
Helmut-Schmidt-Universität,
Hamburg
Dr. Sabine Jaberg, Führungsakademie
der Bundeswehr, Hamburg
Dr. Martin Kutz, Führungsakademie
der Bundeswehr, Hamburg
Dr. Krzysztof Ruchniewicz, Willy-
Brandt-Zentrum für Deutschlandund
Europastudien, Wroclaw
Prof. Dr. Susanne Feske, Universität
Münster
Dr. Martina Fischer, Berghof Forschungszentrum
für Konstruktive
Konfliktbearbeitung, Berlin
In den neuen Mitgliedsländern besteht ein hohes Maß an
politischer und wirtschaftlicher Stabilität, mehr noch, der
schwerste Teil des Umbruchs ist bereits gelungen. Heute ist
der Frieden in einem großen Teil Europas sicherer als vor 14
Jahren. Auch die wirtschaftlichen Beziehungen zwischen der
heutigen EU und ihren neuen Mitgliedern sind bereits eng.
Insofern unterscheidet sich das Europa der EU seit dem
1. Mai 2004 kaum vom Alltag der Kooperation in den Tagen
davor. Und dennoch gibt es eine historische Zäsur. Sie besteht
in der Gewissheit, dass wir alle, die Völker von 25 Staaten,
nunmehr zusammengehören und dass dieses Zusammengehören
einem großen gemeinsamen Ziel unterworfen
ist: dem Gedeihen unseres Kontinents in Frieden.
Der Weg zur europäischen Einigung war nicht selten von
Skepsis begleitet, ob das strategische Großprojekt gelingen
könne und manche meinten sogar, dass die EU durch diese
Erweiterung überfordert werde. Auch die schwierigen Ver-
S+F (22. Jg.) 2 /2004 | 57

T H E M E N S C H W E R P U N K T | Ver heugen, Die Eur opäis c he Uni on na c h der Erweiterung
handlungen über die Europäische Verfassung wurden von
einigen als Indiz für weitere bevorstehende Belastungsproben
genommen. Die Skeptiker und Zweifler haben jedoch
nicht Recht behalten und der Gewinn der Erweiterung für
alle Beteiligten steht längst außer Frage. Man muss nur die
Situation im Europa von heute mit der vor etwa 15 Jahren
vergleichen, um zu sehen, dass Frieden, Sicherheit und Stabilität
in Europa heute verlässlicher abgesichert sind. Mehr
noch und allen Unkenrufen zum Trotz, hat sich die EU als
weltweit geachtetes und attraktives Erfolgsmodell behauptet
und eine historische Leistung vollbracht, an die wahrscheinlich
nur wir Europäer zutiefst glaubten. Diese Erweiterung
belegt, wie erfolgreich Europa sein kann, wenn wir uns
ein gemeinsames Ziel setzen und dann mit vereinten Kräften
an seiner Verwirklichung arbeiten. Deshalb bin ich auch
davon überzeugt, dass die Erweiterung die Anziehungskraft
und die Potentiale der europäischen Integration noch verstärken
wird.
1. Erweiterung und Frieden
Auch in der Welt des 21. Jahrhunderts lassen sich in Europa
nachhaltiges Wachstum, wirtschaftlicher und sozialer
Wohlstand nur auf der Grundlage inneren und äußeren
Friedens erzielen. Das breite Interesse an der Mitgliedschaft
in der EU und die jahrelangen Anstrengungen der mittelund
osteuropäischen Staaten, den dafür erforderlichen Voraussetzungen
zu genügen, haben bereits vor dem 1. Mai
2004 ihre Früchte getragen und die Zone der Stabilität, der
Sicherheit und des Friedens in Europa vergrößert.
Mit der Erweiterung werden die universellen Werte, denen
die EU verpflichtet ist, ihre politischen Ziele und die in der
EU gemeinsam vereinbarten Spielregeln auf ein breiteres
Fundament von inzwischen 25 Mitgliedstaaten gestellt. Damit
weitet sich die Friedensordnung der Union dauerhaft
weit nach der Mitte, dem Osten und Süden des Kontinents
aus. Zugleich werden die Fähigkeiten der Union gestärkt,
politische Ziele besser als bisher zu erreichen, sei es bei der
Bekämpfung des Terrorismus und der organisierten Kriminalität,
sei es in anderen friedens- und sicherheitspolitischen
Aufgabenfeldern.
Es lohnt den Blick zurück: Am 1. Mai 2004, fast auf den Tag
59 Jahre nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges, wurden
die Beschlüsse von Jalta und Potsdam, die die Spaltung Europas
zementierten und den Kalten Krieg einleiteten, endgültig
ad acta gelegt. Wenn in wenigen Jahren noch Bulgarien
und Rumänien zur EU stoßen, wird sich der tiefe
historische Sinn der Erweiterung voll verwirklicht haben.
Die Erweiterung ist deshalb auch mehr als nur eine Etappe
in der Geschichte der europäischen Integration. Sie ist ebenfalls
mehr als das symbolhafte Ende einer besonders schwierigen
europäischen Epoche. Sie ist ein großer Bund auf Zukunft,
ein Bund für ein Europa des Friedens, der Stabilität,
der Sicherheit, für ein Europa gleicher Lebenschancen, das
stark ist in seinen Werten, in der Wirtschaft, in der Wissenschaft.
Sie ist ein Bund für ein Europa lebendiger und vielfältiger
Traditionen und Kulturen, ein Bund für ein Europa,
58 | S+F (22. Jg.) 2 /2004
dass seinen Bewohnern eine sichere Heimat und anderen
Völkern Beistand und Hoffnung ist.
In der Gemeinschaft der 25 und mehr können wir uns darauf
konzentrieren, die europäische Idee der Gerechtigkeit
zwischen den Menschen und Völkern auf einem großen Teil
des europäischen Kontinents zu verwirklichen, eine Idee, die
Europa erst angesichts des ungeheuren menschlichen Leids,
den zwei Weltkriege und der Hitlerfaschismus bedeuteten,
zu verwirklichen begann.
2. Integration als Friedensprojekt
Die erweiterte Union wird die künftigen politischen Herausforderungen
besser als bisher bestehen können, denn bei
dieser Erweiterung ging es um weit mehr als um bloße geographische
Ausdehnung und zahlenmäßige Vergrößerung.
Mit ihr ist eine neue politische Dynamik in Europa verbunden.
Nunmehr gehören Mitgliedstaaten der EU an, die aus
eigenem freiem Willen und aus einer festen europäischen
Überzeugung heraus seit langem einschneidende politische
und wirtschaftliche Reformen eingeleitet haben. Die neuen
Mitgliedstaaten wollten und wollen die Zukunft eines wirtschaftlich
und politisch starken Europas solidarisch mitgestalten.
Die Herausforderungen unserer Zeit sind groß und
mit der Kraft der Nationalstaaten allein nicht zu bewältigen,
und die Menschen in der Europäischen Union spüren die
Bedrohungen auch, die in Terrorismus, einer unkontrollierten
Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen, in
menschenrechtsverletzenden Systemen, wachsender wirtschaftlicher
und sozialer Ungleichheit im globalen Maßstab,
in Menschenhandel, in Waffen- und Drogenhandel oder in
der Bedrohung der Umwelt liegen. Die EU muss auf diese
Bedrohungen eine Antwort finden und eine Voraussetzung
dafür ist, dass sie sich weiter reformiert, um ihr politisches
und wirtschaftliches Potential so zu entwickeln, dass sie zu
einem ernstzunehmenden globalen Akteur wird. Unter diesem
Blickwinkel betrachtet sind die Entwicklung der europäischen
Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik, eine
verstärkte Zusammenarbeit von Justiz, Polizei und Zoll und
das Gelingen der Lissabon-Strategie von entscheidender Bedeutung.
Diese Reformschritte würden die EU befähigen, zu
einem echten Partner in den transatlantischen Beziehungen
zu werden und ihre Kräfte und spezifischen Erfahrungen in
eine enge Kooperation mit den USA einzubringen. Eine Gemeinsame
Außen- und Sicherheitspolitik, die ihren Namen
verdient, krisenfest ist und fähig, destabilisierenden Entwicklungen
entgegen zu wirken, ist deshalb zwingend. Die
Verabschiedung der Verfassung würde uns diesem Erfordernis
einen Schritt näher bringen. Solange die Europäische
Union aber keine wirkungsvolle gemeinsame Außen- und
Sicherheitspolitik hat, sollte sich niemand wundern, wenn
sie bei wichtigen politischen Fragen nicht ernst genommen
oder schlichtweg gar nicht gefragt wird. Ein dissonanter
Chor europäischer Stimmen braucht nicht gehört zu werden.
Das sollten Europäer nicht mehr zulassen, zumal wir
einiges anzubieten hätten, was die Welt des 21. Jahrhunderts
dringend bräuchte. Wir haben unser Friedensmodell,
die Integration. Niemand sonst auf dieser Welt hat soviel Er-

Ver heugen, Die Europ ä is che Uni on na c h der Erweiterung | T H E M E N S C H W E R P U N K T
fahrung wie die EU in ziviler Konfliktlösung oder erfolgreicher
Systemtransformation. Niemand gibt mehr Geld als wir
für die Entwicklungsländer. Niemand außerhalb der EU tut
soviel für die Ärmsten der Armen. Noch reichen die Anstrengungen
gewiss nicht aus, aber gerade weil noch mehr
getan werden müsste, gerade weil die Situation in der Welt
von heute uns mahnt, dass wir unsere Anstrengungen verstärken
müssen, brauchen wir eine gemeinsame Stimme der
Europäer. Wir müssen die Überzeugungskraft unseres Modells
nutzen, um andere zu bewegen, mit uns gemeinsam zu
verhindern, dass sich die Welt endgültig in Globalisierungsgewinner
und Globalisierungsverlierer, in Arm und Reich
teilt. Das ist eine Aufgabe von langfristiger Bedeutung, auch
und gerade aus friedens- und sicherheitspolitischen Gründen.
Unsere neuen Mitglieder könnten uns helfen, mit ihren
guten Beziehungen zu den USA, dass die notwendige transatlantische
Verständigung auf eine gemeinsame Kampfansage
an die Risiken des 21. Jahrhunderts auch gelingt.
Zudem wird die Europäische Union nach der gegenwärtigen
Erweiterungsrunde eine östliche Grenze haben, die fast vom
Nordkap bis hinunter an das Schwarze Meer reicht. Das setzt
die Frage einer neuen Politik gegenüber unseren Nachbarn
auf die Tagesordnung, denn die Erweiterung kann das Friedens-
und Stabilitätsproblem auf dem europäischen Kontinent
nicht endgültig lösen. Dies gilt selbst für den Fall, dass
neben Bulgarien und Rumänien der EU auch Kroatien beitreten
würde und selbst dann, wenn die übrigen Länder des
westlichen Balkans, die derzeit noch weit von der Erfüllung
der Beitrittsvoraussetzungen entfernt sind, zur EU gehören
werden. Allerdings braucht die EU jetzt eine Zeit der inneren
Konsolidierung, des Zusammenwachsens und der Stärkung
nach innen. Wir können deshalb keine neue große Erweiterung
nach Osten ins Auge fassen, ohne die praktische Funktionsfähigkeit
des größer gewordenen Organismus im Alltag
zu sichern. Zudem müssen wir möglicherweise von der Vorstellung
Abschied nehmen, dass eine EU-Mitgliedschaft das
Patentrezept zur Lösung aller denkbaren europäischen Fragen
sei. Dies heißt jedoch nicht, dass wir in Zukunft mit einer
auf sich selbst bezogenen, nach innen gekehrten Politik
der EU rechnen müssen.
Die innere und äußere Stabilität Europas verlangt über die
Grenzen der EU hinausgehend Wachstum, Wohlstand und
Demokratie, sowohl im Osten Europas als auch im nahen
Mittelmeerraum. Es dürfen sich keine neuen Trennlinien
entwickeln, die den Kontinent erneut spalten könnten, und
keine Gräben, die uns von unseren südlichen Nachbarn
trennen. Deshalb hat die EU die europäische Nachbarschaftspolitik
initiiert, weil wir eben nicht zehn bis 20 Jahre
warten können, um zu sehen, wie die Lage dann in unserer
Nachbarschaft sein wird. Die Projektion von Stabilität über
unsere Grenzen hinaus ist eine Aufgabe, die unverzügliches
Handeln verlangt. Wir schließen dabei für keinen europäischen
Staat irgendeine Option für die Zukunft aus, denn die
europäische Nachbarschaftspolitik ändert nicht den EU-
Vertrag, der allen europäischen Staaten das Recht einräumt,
sich um eine Mitgliedschaft zu bewerben. Die Qualität der
Nachbarschaftspolitik darf und sollte deshalb auch nicht
von der Frage abhängen, wie groß die Chancen oder auch
nur der Wille zur Teilhabe an der Europäischen Union sind.
Die EU wird statt dessen darum bemüht sein, mit jedem einzelnen
unserer Nachbarn eine maßgeschneiderte gemeinsame
Agenda zu vereinbaren, mit Zielen und Maßnahmen, auf
die wir uns jeweils zum Zeitpunkt der Vereinbarung einigen
können. Wir sind bereit, sehr weit zu gehen, was die Einbindung
etwa in den Binnenmarkt angeht. Aber wir verlangen
auch etwas dafür – ein Mehr an Demokratie, ein Mehr
an Rechtsstaatlichkeit, eine höhere Qualität von politischer
und wirtschaftlicher governance und die Achtung der Menschen-
und Minderheitenrechte. Ohne das alles ist eine echte
Stabilität einer Gesellschaft langfristig nicht denkbar. Das
ist im Kern das Europäische Nachbarschaftskonzept. Mit dieser
europäischen Nachbarschaftspolitik, mit diesem »Ring
von Freunden«, den wir um uns schaffen wollen, könnte Europa
mit größerem Vertrauen in die Zukunft blicken. Auch
dabei wird uns die Erweiterung helfen, denn Polen und andere
Länder haben in diese Politik sehr viel einzubringen,
nicht zuletzt, weil sie unmittelbar an unsere Nachbarn im
Osten grenzen und bereits traditionell über enge bilaterale
Kooperationsbeziehungen mit ihnen verfügen: Russland, die
Ukraine, Moldau und auch Belarus.
Westeuropa hat durch die europäische Integration eine lange
Friedensperiode erlebt, die manchen längst selbstverständlich
erscheint. Deshalb ist es wichtig, zu erkennen,
dass Frieden und Stabilität auch sechs Jahrzehnte nach dem
Zweiten Weltkrieg keine Selbstverständlichkeit sind. Mancher
glaubt, dass Kriege und deren Schrecken auf Dauer aus
Europa verbannt seien. Und die Kriege und der Hunger auf
der Welt scheinen weit weg. Es bleibt zu hoffen, dass Europa
nicht immer erst der aufrüttelnden Tragödien bedarf, um
sich der eigenen Verantwortung für aktive Friedenspolitik
bewusst zu werden. Dabei sind die Mahnungen, wie gefährdet
wir sind, leider ganz unübersehbar: Drei Kriege innerhalb
eines Jahrzehnts auf dem Balkan, die Terrorakte des 11.
September 2001 und des 11. März 2004 sprechen eine eindeutige
Sprache. Das führt mich unmittelbar zur Frage der
EU-Türkei-Beziehungen. Die Türkei ist der älteste Beitrittskandidat
der EU. Die heutige Bedeutung der Türkei für die
EU liegt unzweifelhaft nicht mehr nur in ihrer geographischen
Lage. Sie besteht darin, dass die Türkei das erste große
Land mit muslimischer Bevölkerung ist, das sich auf die
Verwirklichung von Demokratie, Rechtstaatlichkeit, auf die
Achtung von Menschenrechten und den Schutz von Minderheiten
verpflichtet hat. Wenn das der Türkei gelingt, und
ihre Reformanstrengungen in diese Richtung sind groß,
dann entstünde die erste tragfähige Brücke der Verständigung
zwischen den westlichen Demokratien und den Ländern
der islamischen Welt. Dann hätte eine auf Dialog und
Toleranz gegründete Politik eine Chance. Ende des Jahres
2004 wird nun geprüft werden, ob die Türkei die Bedingungen
erfüllt, die Voraussetzung für die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen
sind. Wenn das der Fall sein sollte,
dann werden – so hat es der Europäische Rat 2002 beschlossen
– die Beitrittsverhandlungen unverzüglich aufgenommen.
Diese Verhandlungen setzen an beide Seiten hohe Ansprüche,
und sie werden auch lange dauern. Die eigentliche
Frage lautet deshalb auch für mich: Kann die Türkei den Reformweg
fortsetzen und den Fortschritt, also eine demokra-
S+F (22. Jg.) 2 /2004 | 59

T H E M E N S C H W E R P U N K T | Ver heugen, Die Eur opäis c he Uni on na c h der Erweiterung
tische Verfassung, Rechtsstaatlichkeit, die Achtung von
Menschen und Minderheitenrechten irreversibel machen?
Das halte ich für möglich, aber für diesen Wandel braucht
die Türkei die Unterstützung der EU. Niemand sollte deshalb
das Fundament des türkischen Reformkurses schwächen oder
gar zerstören, und dieses Fundament heißt, dass die Türkei
darauf vertrauen darf, dass wir eine ehrliche Politik ihr
gegenüber betreiben, dass wir zu unseren Zusagen stehen
und sie auch einlösen, wenn die gemeinsam verabredeten
Bedingungen stimmen.
Die europäische Integration ist kein Geschenk, sondern sie
ist Resultat des Bemühens um Verständigung, um Kompromissbereitschaft
und Konsensfindung. Sie ist das Resultat
einer geschichtlichen Lehre, die immer wieder in Erinnerung
gerufen und immer wieder neu begründet werden
muss, in jeder Generation, nicht zuletzt, weil der Erfolg
manchmal selbstverständlich scheint und weil die Europakritiker,
Nationalisten und Populisten leider nirgendwo ausgestorben
sind. Im Gegenteil, sie sind unter uns und sie haben
den Schuldigen an dem jeweiligen Problem, der
jeweiligen Lage, dem jeweiligen Unmut auch immer gleich
bei der Hand. Es gibt viele beliebte Schuldige in diesem Zusammenhang.
Das beliebteste Angriffsziel jedoch ist der
Ausländer, der Andere oder der Fremde, das neue Ereignis,
wie etwa die Erweiterung. Die Argumente sind ebenso
ängstlich wie falsch. Sie offenbaren Mutlosigkeit, die Probleme
eigenverantwortlich anzupacken und lösen zu können
und suchen stattdessen nach Ausflüchten, um tatenlos zu
bleiben. Gerade deshalb sollte sich jeder immer wieder bewusst
in Erinnerung rufen, warum die europäische Integration
unser Schicksal bestimmt. Es geht bei der Integration
nicht nur um die Öffnung von Märkten, nicht um die Festlegung
von Standards zum Schutz der Verbraucher, nicht
um Pflanzen- und Tiergesundheit oder um besseres Trinkwasser
oder um europäische Gelder für Landwirte – das alles
ist nicht der Zweck der Integration, sonder das alles sind
Mittel, manche mehr, manche weniger tauglich, die europäischen
Völker so fest aneinander zu binden, dass wir immer
zusammen bleiben, auch beim größten Problem, in der
größten Krise, und sie dann partnerschaftlich bewältigen.
Dieses Ziel ist erreicht worden, zum ersten Mal in der europäischen
Geschichte, und das sollte uns den Mut geben, für
dieses Ziel auch weiterhin gerade zu stehen.
3. Die Europäische Union stärken
Die EU ist kein von wirtschaftlichen und finanziellen Interessen
getragener Staatenbund. Richtig aber ist, dass der
wirtschaftliche Erfolg der Gemeinschaft eine Grundvoraussetzung
für ihre Legitimität und für ihren Einfluss in den internationalen
Beziehungen ist. Dies gilt im doppelten Sinne,
zum einen durch das kollektive Potenzial, zum anderen
durch die Attraktivität des Modells für andere Staaten und
Regionen in der Welt. Die Erweiterung der EU ist auch und
gerade in diesem Zusammenhang von großer Bedeutung.
Mit Abschluss der Erweiterung, die sich mit der Aufnahme
Bulgariens und Rumäniens vollenden wird, wird die Bevöl-
60 | S+F (22. Jg.) 2 /2004
kerung in der Union um ca. 28 Prozent von gegenwärtig 374
Millionen auf knapp 500 Millionen Menschen zunehmen.
Das ist mehr als die Bevölkerung der Vereinigten Staaten,
Japans, Kanadas und Australiens zusammen (450 Millionen).
Damit entsteht der größte Binnenmarkt der Welt. Andererseits
bedeutet die Erweiterung im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt
der Union vor dem 1. Mai 2004 nur eine Zunahme
von ca. fünf Prozent (gemessen in Kaufkraftparitäten
sind es etwa elf Prozent). Volkswirtschaftlich gesehen sind
die Neumitglieder zudem überwiegend »kleine« Länder. Dadurch
relativiert sich der unmittelbare, kurzfristige Einfluss
der Erweiterung auf die gemeinsame Wirtschaft, insbesondere
in Bezug auf Preise und Löhne. Umgekehrt allerdings ist
der Einfluss der Union auf die Volkswirtschaften der neuen
Mitglieder ganz erheblich.
Vielleicht liegt es in der Natur der Sache, dass kurzfristige
Anpassungskosten der Erweiterung in der öffentlichen Debatte
meist im Vordergrund stehen. Die bereits eingetretenen
und auch langfristigen absehbaren positiven Integrationseffekte
öffentlich zu vermitteln, scheint dagegen viel
schwieriger. Dies gilt übrigens nicht nur für die Union, sondern
auch für die neuen Mitglieder. Dort mussten und müssen
teilweise sehr schmerzhafte Reformen verkraftet werden.
Auffällig aber ist, dass viele der Sorgen und Probleme, die
Menschen mit der Erweiterung verbinden, ursächlich gar
nichts mit der Erweiterung zu tun haben, sondern lediglich
auf sie projiziert werden. Ängste wie etwa die vor illegaler
Beschäftigung, vor mehr Kriminalität, vor zu hohen Folgekosten
sind sehr real. Sie stammen aus dem Erleben der vergangenen
Jahre, seit dem großen Umbruch des Jahres 1989.
Leider ist es bisher noch nicht ausreichend gelungen, etwa
in Deutschland dies auch breit öffentlich zu kommunizieren,
dass die Erweiterung keine staatliche Einheit bedeutet,
wie im Falle der deutschen Einigung. Dass die Erweiterung
nicht Ursache der Probleme ist, die die Grenzöffnung und
der Aufeinanderprall zweier Gebiete mit ganz unterschiedlichen
Wohlstandsniveaus bedeutete, sondern Teil der Lösung
der Probleme ist, auf die Menschen, nicht zuletzt gerade in
den Grenzregionen, immer wieder zu recht hinweisen.
Einige Probleme sind ebenfalls eine Folge der beschleunigten
Globalisierung, die ebenfalls mit dem Jahr 1989 verbunden
ist, der Technisierung der Arbeitswelt und ihrer Konsequenzen
für den Arbeitsmarkt. Vor allem infolge der
Globalisierung treten heute aufgebrochene Strukturprobleme
deutlicher und früher als bisher zu Tage. Viele Menschen
befürchten zum Beispiel, dass der Aufbau von Produktionsstandorten
in Mittel- und Osteuropa unmittelbar die Arbeitsplätze
in der Union bedroht. Tatsächlich führt die Globalisierung
zu Arbeitsplatzverlusten, auch wenn die
Gesamtwirtschaftsbilanz für die Bundesrepublik Deutschland
positiv ausfällt. Gleiches gilt für die seit zehn Jahren erfolgte
Marktöffnung nach Mittel- und Osteuropa. Auch hier
sind die Fakten eindeutig. Bisher sind über die Hälfte der
ausländischen Direktinvestitionen in Branchen mit nichthandelbaren
Gütern bzw. Dienstleistungen geflossen. Dabei
haben nicht nur human- und kapitalintensive Zweige der alten
EU-Mitgliedstaaten, sondern auch deren konsumorientierte
Branchen (u.a. die Nahrungsmittelindustrie) Exporte

Ver heugen, Die Europ ä is che Uni on na c h der Erweiterung | T H E M E N S C H W E R P U N K T
nach Osteuropa deutlich erhöht. Zudem sind niedrigere
Lohnkosten nur eines von mehreren Kriterien für Entscheidungen
von Unternehmen über Standorte. Viele Auslandsinvestitionen
in den neuen Mitgliedstaaten wurden darüber
hinaus aus binnenmarkt- bzw. absatzorientierten Gründen
getroffen, also um neue Märkte zu erschließen.
Häufig werden auch nicht ganze Betriebe, sondern nur bestimmte
Bereiche ausgelagert. Dadurch sollen die Gesamtproduktivität
gesteigert und Arbeitsplätze in Mutterunternehmen
erhalten werden. Zudem gilt, dass Unternehmen
global kalkulieren und dass wahrscheinlich die Erweiterung
dazu beigetragen hat, dass Unternehmensstandorte in Europa
verblieben, die anderenfalls nach anderen Kontinenten
abgewandert wären.
Von der Erschließung der neuen Märkte unserer jungen
Mitgliedstaaten sind in der Vergangenheit grundsätzlich positive
Wirkungen auf die Beschäftigung der heutigen Union
ausgegangen. Hinzu kommt, dass anwachsender Technologietransfer
die Produktivität in den Beitrittsländern rasch
fördern wird und damit zu einer fortschreitenden Anhebung
des Lohnniveaus und der Sozialleistungen beitragen wird.
Dadurch wird nicht zuletzt auch der Migrationsdruck auf die
Mitgliedsländer sinken, denn Menschen werden eine Zukunft
für sich in ihrer Heimat sehen. Eine intensivere Arbeitsteilung
in der erweiterten Union wird schließlich langfristig
nicht nur insgesamt zu höherem Wachstum führen,
sondern auch die internationale Wettbewerbsfähigkeit der
Union fördern.
Das Wirtschaftswachstum im von den acht neuen mittelund
osteuropäischen Ländern sowie den beiden Kandidatenländern
Bulgarien und Rumänien gebildeten Wirtschaftsraum
lag bei jeweils etwa 3,1 Prozent in 2001 und 2002 und
bei 4,1 Prozent im vergangenen Jahr. Gleichzeitig wurde das
Inflationsniveau, mit unterschiedlichen Ergebnissen in den
Ländern, insgesamt durchschnittlich um ein Drittel, auf unter
sechs Prozent, abgesenkt. Im Vergleich zu derart beeindruckenden
Wachstumsraten in den neuen Mitgliedsländern
betrug das Wirtschaftswachstum in der Eurozone der
EU im Durchschnitt weniger als zwei Prozent. Selbstverständlich
wird der Aufholprozess Zeit brauchen, denn das
Ausgangsniveau ist deutlich geringer als in den alten EU-
Ländern. Gleichwohl gilt, dass die Europäische Union durch
ihre Neumitglieder an Stärke gewinnt. Bereits seit der zweiten
Hälfte der 90er Jahre ist die Union der wichtigste Wirtschaftspartner
der neuen Mitglieder. Sie wickeln inzwischen
bis zu 70 Prozent ihres grenzüberschreitenden Handels innerhalb
der EU ab, und der Prozentsatz wird weiter zunehmen.
Davon haben auch die alten EU-Mitglieder profitiert.
Beispielsweise ist der Handel der Bundesrepublik Deutschland
mit den Beitrittsländern in den Jahren vor dem Beitritt
jährlich um etwa 20 Prozent gestiegen. Deutschland verzeichnet
seit Jahren Handelsbilanzüberschüsse mit den
Beitrittsländern, und für einige von ihnen wurde die Bundesrepublik
zum wichtigsten Handelspartner. Die wirtschaftlichen
Beziehungen mit den neuen Partnerstaaten sichern
bereits heute in der Bundesrepublik etwa 120.000
Arbeitsplätze. Mit der ansteigenden Nachfrage nach Gütern
und Dienstleistungen aus Deutschland infolge des EU-
Beitritts ist die Schaffung neuer Arbeitsplätze auch in
Deutschland realistisch zu erwarten. Deutsche Banken, Versicherungen
und Telekommunikationsunternehmen verbessern
durch Investitionen in den künftigen Mitgliedstaaten
ihre Position im internationalen Wettbewerb und sichern
dadurch gleichzeitig Arbeitsplätze in Deutschland.
Allgemein gilt, dass sich die Produktionsstrukturen in der
Union und in den Beitrittsländern tendenziell gut ergänzen.
Während eher kapitalintensive Produktion in den alten
Ländern stattfindet, erfolgt arbeitsintensivere Produktion
derzeit vergleichsweise stärker in den neuen Ländern. Mittelfristig
werden die strikten EU-Sozial- und Umweltstandards
jedoch auch zu höheren Produktionskosten in neuen
Mitgliedstaaten führen. Die Osterweiterung wird deshalb
den Anpassungsdruck auf die alten Länder in jenen Bereichen,
in denen die Beitrittsländer traditionell über komparative
Vorteile verfügen, nicht wesentlich erhöhen.
Insgesamt wird der Zugang zu den östlichen Wachstumsmärkten
durch die Erweiterung einfacher und vor allem berechenbarer.
Vom verstärkten Handel und von den wirtschaftlichen
Reformen in den Beitrittsländern werden vor
allem diejenigen EU-Mitgliedstaaten profitieren, die, wie
Deutschland, mit den Beitrittsländern seit langem intensive
Wirtschaftskontakte pflegen. Deshalb werden die volkswirtschaftlichen
Wachstumseffekte für Deutschland und Österreich
je nach Prognose auf 0,5 bis ein Prozent des Bruttoinlandsprodukts
geschätzt, während andere EU-Mitgliedstaaten
zunächst weniger direkte wirtschaftliche Vorteile
haben werden.
4. Ausblick
Die EU hat sich mit der so genannten Strategie von Lissabon
das Ziel gesetzt, bis zum Jahre 2010 die wirtschaftlich stärkste,
innovativste und wettbewerbsfähigste Region in der Welt
zu werden und gleichzeitig die Beschäftigungsfrage zu lösen.
Das ist eine sehr anspruchsvolle Zielsetzung. Aber sie ist lösbar,
wenn auch wahrscheinlich nicht im anvisierten Zeitraum
bis 2010. Die Erweiterung wird hierbei helfen, denn
der EU sind Mitgliedstaaten zugewachsen, die nicht nur über
gesunde wirtschaftliche Grundlagen verfügen, sondern
die auch reformerprobte Wachstumsmärkte sind. Die neuen
Mitglieder bringen ihre eigenen Erfahrungen der Anpassung
an die wirtschaftlichen und sozialen Zukunftsaufgaben mit,
und sie haben vielfach Konzepte entwickelt, an denen sich
die alten EU-Mitglieder in den von ihnen selbst unternommenen
Anstrengungen zur strukturellen Reform orientieren
könnten und wahrscheinlich auch werden messen lassen
müssen. Von vielfältigen Erfahrungen lernen und das Beste
für sich daraus zu machen, das ist eine Chance, die uns die
erweiterte Union bietet. Es wird deshalb auch künftig mehr
Wettbewerb geben. Wettbewerb ist aber keine Bedrohung,
wenn es um die beste Lösung, um den größten Nutzen für
die in der EU zusammengeschlossenen Völker und um Verteidigung
dessen geht, was wir das europäische Lebensmodell
nennen.
S+F (22. Jg.) 2 /2004 | 61

T H E M E N S C H W E R P U N K T | Varwick, The big ger the bet ter?
The bigger the better? Konzeptionelle Konsequenzen
der Erweiterung für die EU als internationaler Akteur
Johannes Varwick*
Abstract: Due to enlargement, the European Union has to change itself fundamentally. One single model of integration for
all the 25 member states is even more difficult to develop than before. If this is true, the acting of the EU in international
politics will be affected as well. On the one hand, the enlargement processes will strengthen the potential weight of the EU.
On the other hand, the ability to act will be weakened because of the growing heterogeneity and a bigger spread of interests.
The article analyses the consequences of the enlargement of the EU as an international actor and discusses the question
which future models of integration are thinkable and likely.
Keywords: Enlargement, EU as an international actor, future of European integration
1. Skizzen zur europapolitischen Problemagenda
ie politische Landkarte Europas hat sich in den vergangenen
Jahren nachhaltig verändert, aber erst mit
einem wohl unvermeidbaren Zeitverzug beginnen
sich die neuen Strukturen mitsamt ihren vielschichtigen
Konsequenzen auch auf der kognitiven Landkarte der Europäer
einzuprägen. 1 D
Insbesondere hat die Europäische Union
(EU) als zentrale Organisation in Europa darüber zu entscheiden,
ob sie sich von einem kraftvollen ökonomischen
Akteur mit gemeinsamer Währung und einem umfassenden
und täglich wachsenden gemeinschaftlichen Besitzstand
(acquis communautaire) zu einem ebenso kraftvollen politischen
und sicherheitspolitischen Akteur wandeln will und
kann. Die EU steht damit vor der Entscheidung, ob sie sich
hauptsächlich mit sich selbst beschäftigen will, oder aber ob
sie bereit und in der Lage ist, friedenspolitische Stabilisierungsfunktionen
für das internationale System auch über ihr
eigenes Territorium hinaus zu übernehmen und mithin eine
aktivere weltpolitische Rolle zu spielen.
All dies vollzieht sich vor dem Hintergrund der größten Erweiterung
ihrer Geschichte. Die EU hat damit die Chance,
ihre Erfolgsgeschichte in weiten Teilen Mittel- und Osteuropas
fortzuschreiben und schrittweise den gesamten Kontinent
zu stabilisieren und zu befrieden. Nachdem zum 1. Mai
2004 zunächst zehn Länder beigetreten sind, ist in den
kommenden Jahren mit weiteren Beitritten zu rechnen –
Bulgarien, Rumänien und der Türkei wurde bereits eine
konkrete Beitrittsperspektive zugesagt, und auch Bosnien-
Herzegowina, Kroatien, Jugoslawien und Albanien werden
sich nicht auf Dauer außen vor halten lassen. Es zeichnet
sich also eine EU mit bis zu 30 Mitgliedstaaten ab. Diese historische
Entscheidung ist alternativlos, hat aber gewichtige
Konsequenzen. So werden die Interessenunterschiede bei
steigender Mitgliederzahl zunehmen, die Diskussionen in
den Gremien langatmiger und die Entscheidungsprozesse
* Prof. Dr. Johannes Varwick lehrt Politikwissenschaft mit dem Schwerpunkt
Europäische Integration und internationale Organisationen an der
Christian-Albrechts-Universität Kiel.
1 Als Problemaufriss siehe Johannes Varwick/Wilhelm Knelangen (Hrsg.):
Neues Europa – alte EU? Fragen an den europäischen Integrationsprozess,
Opladen 2004.
62 | S+F (22. Jg.) 2 /2004
komplexer. Ist politische Integration damit letztlich ein regionalistisches
Konzept, das nur so lange praktikabel ist, wie
ein gewisser Grenzwert eines sich vergrößernden Gebildes
nicht überschritten wird? Funktioniert Integration nach
dem EU-Modell nur so lange, wie es ein mehr oder weniger
klar definiertes Außen und Innen gibt? Lässt sich in einer
radikal erweiterten EU die friedensstiftende Funktion der europäischen
Einigung aufrechterhalten oder bedeutet dies
langfristig den Zerfall in eine gehobene Freihandelszone?
Wie steht es angesichts dieser Fragen um die außen- und sicherheitspolitische
Handlungsfähigkeit der erweiterten EU? 2
Die EU wird sich im Zuge dieses Prozesses fundamental ändern
bzw. ändern müssen, und ein einheitliches Integrationsmodell
für alle 30 Mitgliedstaaten wird immer schwieriger
zu finden sein. Dieser Befund wird auch das Auftreten
der EU auf der internationalen Bühne verändern. Ebenso
wie die Erweiterung das potentielle Gewicht der EU stärkt,
schwächt die Erweiterung gleichzeitig die Handlungsfähigkeit
der EU durch eine zunehmende Heterogenisierung. 3 In
diesem Beitrag werden die Konsequenzen der Erweiterung
für die außen- und sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit
der Union analysiert und mit der Frage verbunden, welche
zukünftigen Integrationsmodelle denkbar und wahrscheinlich
sind.
2. Implikationen der Erweiterung für die
GASP/ESVP
Im außen- und sicherheitspolitischen Bereich sind zwar in
den vergangenen Jahren enorme Fortschritte erzielt worden
und im Vergleich zum Integrationsstand von Anfang der
1990er Jahre ist der Status quo trotz aller Differenzen bemerkenswert.
Gleichwohl reichen die Regelungen in den
Verträgen und die teilweise blumigen Absichtserklärungen
in den Dokumenten der EU oftmals weiter als der am prakti-
2 Ausführliche Argumentation bei Johannes Varwick: EU-Erweiterung: Stabilitätsexport
oder Instabilitätsimport?, in: Aus Politik und Zeitgeschichte
(1-2) 2002, S. 23-30.
3 Vgl. Helga Haftendorn: Sicherheitspolitik im strategischen Dreieck »Berlin
– Paris – Washington«, in: Politische Vierteljahresschrift (1) 2004, S. 1-8,
hier S. 7.

schen output zu messende politische Wille zur Kooperation.
Hierfür lassen sich zahlreiche Beispiele anführen, von wichtigen
strategischen Aspekten wie der Uneinigkeit über einen
europäischen Sitz im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen
oder der Frage, in welchem Verhältnis eine militärische europäische
Eingreiftruppe zur NATO stehen soll, bis hin zu
jeweils aktuellen außenpolitischen Streitfragen. So hat insbesondere
der Irak-Krieg 2002/2003 abermals die unterschiedlichen
außen- und sicherheitspolitischen Vorstellungen
der EU-Staaten gezeigt. Der Riss verlief gleichwohl nicht
nur zwischen alten und neuen (bzw. zukünftigen) Mitgliedstaaten,
sondern ging mitten durch die EU. 4
Doch damit nicht genug. Es lassen sich auch grundsätzlichere
Fragen an die EU als internationaler Akteur formulieren.
Will die EU internationale Politik strukturprägend gestalten
oder will die EU gestaltet werden? Welches Rollenkonzept
liegt der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik zu
Grunde? 5 Was will die EU mit welchen Mitteln erreichen?
Wird es in Zukunft noch möglich sein, ein »Gemeinsames
Drittes« zu formulieren, das jenseits aller Kontroversen im
Einzelnen die Möglichkeit zur Verständigung bietet? Was ist
die gemeinsame Grundlage, von der aus europäische Politik
formuliert wird? Bleibt Europa nach wie vor Antwort auf
schreckliche Erfahrungen, oder wird es zunehmend zu einer
»Selbstbedienungs-Agentur«, bei der die Mitglieder lediglich
die Vorteile einheimsen, aber bei ernsten Krisen nicht bereit
sind, kurzfristige nationale Interessen zu Gunsten längerfristiger
Gemeinschaftsinteressen (die dann in aller Regel allen
zu Gute kommen) zurückzustellen? Noch deutlicher formuliert:
Setzt sich stärker als bisher eine »Sparkassenmentalität«
durch, bei der die EU als eine Art Kasse gesehen wird, aus
der möglichst viel kurzfristige Rendite zu ziehen ist (Stichworte:
Nettozahlerdebatte oder Agrarbeihilfen), die politisch-strategischen
Vorteile einer stabilen Friedensgemeinschaft
dabei aber nicht mehr ins Gewicht fallen?
2.1 Vertiefung vor Erweiterung?
Eine Vertiefung der EU – das heißt die Entwicklung einer
tragfähigen konstitutionellen Grundlage und die Reform der
Entscheidungsprozesse – galt in Politik und Wissenschaft als
Voraussetzung für die Erweiterung. Ein Weitermachen nach
dem bisherigen Integrationsmodell ist erklärtermaßen an die
Grenzen des Machbaren gestoßen. Auf der Agenda der zu
diesem Zweck begonnenen Verfassungsberatungen des dafür
eingesetzten Europäischen Konvents stand u.a. eine bessere
Verteilung und Abgrenzung der Zuständigkeiten, eine Neuordnung
der bisherigen Verträge, eine Demokratisierung
und Effizienzsteigerung der EU sowie die Frage nach den Bestandteilen
einer künftigen europäischen Verfassung. Im
Kern ging und geht es dabei um die Frage, welcher Ebene
künftig die zentralen Kompetenzen für die Gestaltung des
politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Lebens
4 Es sei nur daran erinnert, dass z.B. Frankreich, Deutschland und Belgien
vehement gegen das militärische Eingreifen im Irak waren, während etwa
Großbritannien, Spanien und Italien die USA unterstützten.
5 Zu dieser zentralen Frage, die in diesem Beitrag allerdings nicht behandelt
werden kann, siehe: Hans-Georg Ehrhart: What model for CFSP, Paris
2002 (Chaillot Paper 55).
Varwick, The big ger the bet ter? | T H E M E N S C H W E R P U N K T
in Europa zukommen sollen. Nach dem vorläufigen Scheitern
der Bemühungen um einen europäischen Verfassungsvertrag
im Dezember 2003 ist die weitere Entwicklung derzeit
noch nicht absehbar. Nach dem spanischen
Regierungswechsel im Frühjahr 2004 ist zwar Bewegung in
die Diskussion gekommen und die Staats- und Regierungschefs
wollen sich noch unter irischer Präsidentschaft bis
Sommer 2004 auf einen gemeinsamen Vertragstext einigen.
Doch selbst wenn das Paket von den zur Entscheidung befugten
Staats- und Regierungschefs als »Herren der Verträge«
nicht wieder aufgeschnürt würde und alle dann 25 Mitgliedstaaten
den neuen Text ratifiziert haben, bleibt es umstritten,
ob damit der große Wurf für die zukünftige Gestalt der
EU gefunden wäre.
Diese grundsätzliche Debatte lässt die GASP/ESVP nicht unberührt.
So enthielt der Verfassungsentwurf – entgegen der
ursprünglichen Planung – Vorschläge in den Bereichen der
GASP und ESVP. 6 Dazu zählen der Posten eines Europäischen
Außenministers (Artikel 27) und die Aufnahme einer
kollektiven Verteidigungsklausel (Artikel 40, Absatz 7), die
die Möglichkeit der Errichtung eines verteidigungspolitischen
Kerns in der EU schaffen würde. Bemerkenswert ist
auch die vorgeschlagene Einführung einer strukturierten sicherheits-
und verteidigungspolitischen Zusammenarbeit
einer Gruppe von Mitgliedstaaten (Artikel 40, Absatz 6). Auf
diesem Wege soll das Instrument der verstärkten Zusammenarbeit
auch auf die ESVP ausgeweitet werden, ein
Schritt, der noch in Nizza am britischen Widerstand gescheitert
war (Artikel III-213, Absatz 5). Auf absehbare Zeit
wird aber der Vertrag von Nizza die Geschäftsgrundlage für
die EU sein. Eine Vertiefung (d.h. die Entwicklung einer
tragfähigen konstitutionellen Grundlage und die Reform der
Entscheidungsprozesse) galt geradezu als Voraussetzung für
die Erweiterung. Nun wird man zunächst ohne eine Verfassung
(aber mit der Rechtsgrundlage des Vertrags von Nizza)
und ohne die notwendigen Reformen die Erweiterung vollziehen
und damit ein Experiment mit ungewissem Ausgang
eingehen müssen. Was dies für die Bestandsfähigkeit der EU
bedeutet, ob damit ein schleichender Zerfall eingeleitet worden
ist oder ob sich neue Integrationsformen jenseits der bestehenden
Verträge entwickeln werden, muss ebenso abgewartet
werden wie die Frage, was dies für die Möglichkeiten
einer europäischen Außen- und Sicherheitspolitik bedeutet.
2.2 Veränderte Akteursqualität der erweiterten
EU?
Die Erweiterung wird die jungen Demokratien festigen und
450 Millionen Menschen werden einen gemeinsamen Binnenmarkt
sowie einen gemeinsamen Raum der Freiheit, des
Rechts und der Sicherheit bilden. Die Bevölkerung der EU
wird um rund 20 Prozent zunehmen, die Wirtschaftsleistung
aber zunächst nur um rund fünf Prozent steigen. So vergrößert
sich die Bevölkerung der EU zum Mai 2004 von rd.
6 Dazu ausführlich Martin Koopmann: Notwendige Fortschritte, verpasste
Chancen: die GASP/ESVP im Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents,
in: Hans-Georg Ehrhart/Burkard Schmitt (Hrsg.): Die Sicherheitspolitik
der EU im Werden. Bedrohungen, Aktivitäten, Fähigkeiten, Baden-Baden
2004, S. 78-90.
S+F (22. Jg.) 2 /2004 | 63

T H E M E N S C H W E R P U N K T | Varwick, The big ger the bette r?
374,4 Mio. auf 449 Mio., das Bruttoinlandsprodukt nimmt
gleichwohl zunächst nur um 437 Mrd. Euro (das entspricht
etwa der Wirtschaftskraft der Niederlande) auf 9598 Mrd. zu.
Allerdings weisen die neuen Mitglieder durchweg höhere
Wachstumsraten als die Altmitglieder auf, sollte dieser Trend
andauern, wird das ökonomische Potential der gesamten EU
steigen und der Abstand der Neumitglieder geringer werden.
Die direkten zusätzlichen ökonomischen Wachstumseffekte
durch die Erweiterung werden für die gesamte EU allerdings
zunächst auf lediglich 0,005 bis 0,2 Prozent pro Jahr geschätzt.
7
Analysen der Haltung der mittelosteuropäischen Neu-EU-
Staaten zu den Inhalten der GASP lassen im längerfristigen
Trend eine erhebliche Angleichung erkennen. So stieg die
Übereinstimmung mit den allgemeinen Stellungnahmen im
Rahmen der GASP von 25,5 Prozent im Jahr 1995 auf 71,8
Prozent im Jahr 2002. Allerdings ergibt die Zustimmung zu
dem formalisierteren Instrument der »Gemeinsamen Standpunkte«
im Rahmen der GASP ein differenziertes Bild. Hier
schwankt die Zustimmungsrate erheblich und betrug im
Jahr 2002 lediglich 39,2 Prozent, während sie 2001 (55 Prozent)
und 2000 (52,9 Prozent) schon höher lag. 8 Eine Vergrößerung
des spread of interests in der EU ist aber dennoch
wahrscheinlich. Dies gilt selbst angesichts der plausiblen
Erwartung, dass die neuen Mitglieder gewissermaßen in den
außenpolitischen common sense der EU – sofern es ihn denn
gibt – hineinsozialisiert werden und heftige Positionsunterschiede
wohl nur in Einzelfällen zu erwarten sein werden.
Jenseits dieser konzeptionellen Fragen wird die Erweiterung
aber auch inhaltlich die zukünftige Akteursqualität der EU
verändern. Dies sei an drei Beispielen verdeutlicht:
• Die Mehrzahl der neuen Staaten sind kleine Staaten oder
Kleinststaaten. So kommt Malta auf 300.000 und Estland
auf 1,4 Millionen Einwohner. Mit Polen (38,6 Millionen)
tritt lediglich ein Staat bei, der hinsichtlich der Bevölkerungsgröße
etwa auf das Gewicht Spaniens kommt. Im
Ergebnis werden die großen Staaten noch stärker als bisher
versucht sein, mit Absprachen unter einander Führungsfähigkeit
im Sinne einer Art Direktorat wahrzunehmen.
Ebenso sicher werden die kleinen Staaten
darauf jedoch mit Unmut reagieren und möglicherweise
Koalitionen auch außerhalb der EU suchen und finden.
• Die EU 25 wird einen gemeinsamen Grenzverlauf mit
Russland, Weißrussland, der Ukraine, Mazedonien, Albanien,
Serbien und Montenegro sowie Kroatien haben.
Wenn im Jahr 2007 Bulgarien und Rumänien EU-
Mitglieder sein werden, käme eine Grenze mit Moldawien
dazu. Im Falle einer Mitgliedschaft der Türkei würde
die EU zusätzlich an Georgien, Armenien, Iran, Irak und
Syrien grenzen. Bereits nach der Erweiterungsrunde im
Mai 2004 wird die GASP sich stärker als bisher mit einer
7 So die Schätzung des Hamburger Weltwirtschaftsarchivs, vgl. FAZ vom
18.4.2004, S. 18.
8 Zahlen nach Mathias Jopp/Barbara Lippert/Elfriede Regelsberger: Europäische
Außen- und Sicherheitspolitik der erweiterten Union – interne
und externe Herausforderungen an Politik und Institutionen in GASP und
ESVP, in: Matthias Chardon u.a. (Hrsg.): Regieren unter neuen Herausforderungen:
Deutschland und Europa im 21. Jahrhundert, Baden-Baden
2003, S. 253-265, hier S. 258.
64 | S+F (22. Jg.) 2 /2004
neuen Nachbarschaftspolitik nach Osteuropa beschäftigen
müssen. 9 Die Neumitglieder bringen einen anderen
Blickwinkel sowie andere Netzwerke und Perspektiven in
die EU ein und dies wird sicherlich Konsequenzen für die
außen- und sicherheitspolitische Agenda haben. Auch
das Verhältnis zu Russland wird vor neuen Herausforderungen
stehen – so ist Kaliningrad nunmehr eine russische
Exklave inmitten der EU und die möglichen
ökonomischen Nachteile Russlands durch die EU-
Mitgliedschaft wichtiger Handelspartner verlangen ein
intensiveres Eingehen auf russische Interessen. Probleme
ergeben sich auch an den zukünftigen »Schengen-
Grenzen«, die zwar seitens der EU nicht als undurchlässige
Blockgrenze definiert werden, aber dennoch von den
nicht der EU angehörenden Staaten als solche gesehen
und erlebt werden könnten.
• Insbesondere aber stützt die Erweiterung eine transatlantische
Orientierung der EU. Dies zeigte sich unter anderem
an der Haltung zum Irak-Krieg 2002/2003, bei der
alle acht mittelosteuropäischen Beitrittskandidaten fest
an der Seite der USA standen. Bei den wichtigen Akteuren
der transatlantischen Sicherheitsbeziehungen bestehen
aber ganz offensichtlich auch unterschiedliche Vorstellungen
hinsichtlich des zukünftigen Verhältnisses von
NATO und EU. Während Großbritannien traditionell eine
enge Anlehnung an die USA – für die die NATO allein
als vetoberechtigter Pfeiler einer Zwei-Pfeiler-Allianz akzeptabel
scheint – bevorzugt und mit einem »bandwagoning«
versucht, Einfluss auszuüben, ist es traditionelle
französische Politik, eher im Sinne eines »balancing« eine
Gegenmacht zu den USA aufzubauen. Polen tendiert eindeutig
und unmissverständlich zur britischen Position
und wird darin von allen neuen EU-Staaten unterstützt. 10
Nach der Erweiterung der NATO auf 26 Mitgliedstaaten
ist eine weitgehende Mitgliederkongruenz zwischen EU
und NATO gegeben. Lediglich sechs Staaten (Finnland,
Irland, Malta, Österreich, Schweden und Zypern) sind
Mitglied in der EU, aber nicht in der NATO, während
fünf Staaten (Island, Norwegen, Kanada, die USA und die
Türkei) NATO-Mitglieder sind, die nicht der EU angehören.
3. Flexibilisierung und Finalitätsdebatte:
Konsequenzen für die EU-Außenpolitik
Eine mögliche Antwort auf die zunehmende Heterogenität
und die Herausforderung der Handlungsfähigkeit einer
erweiterten EU ist das Prinzip der »Verstärkten Zusammenarbeit«,
das in Wissenschaft und Politik unter ganz verschiedenen
Bezeichnungen (u.a. flexible, abgestufte, differenzierte
Integration) als ein wichtiges Strukturprinzip der Zukunft
diskutiert wird. Damit steht ein Integrationsszenario auf der
politischen Agenda, das die EU nachhaltig verändern wird.
Bereits in der so genannten Flexibilitätsklausel des Nizza-
9 Siehe dazu: Martin Kahl: Welche Grenzen für Europa?, in: Varwick/ Knelangen
(Anm. 1), S. 133-148.
10 Siehe dazu Johannes Varwick: Die Zukunft der transatlantischen Sicherheitsbeziehungen.
Vom Partner zum Rivalen?, in: Österreichische Militärische
Zeitschrift (2) 2004, S. 141-148.

Vertrags wurde festgelegt, denjenigen Mitgliedstaaten, die
mit der Integration in bestimmten Politikfeldern weiter voranschreiten
wollen als andere, dies unter Inanspruchnahme
der gemeinschaftlichen Organe, Verfahren und Mechanismen
zu gestatten. Es wird mithin stärker über eine zeitliche,
sektorale, funktionale oder geografische Flexibilisierung der
Integration nachgedacht. Damit verabschieden sich denkbare
und praktikable Ordnungsmodelle aber von der Vorstellung
einer einheitlichen und gleichzeitigen Integration aller
betroffenen Nationalstaaten.
Unterschiedlichste Modelle dieser Differenzierung werden
derzeit diskutiert, von der Aufbauflexibilisierung (die nur für
neue Projekte – wie z.B. eine Verteidigungsunion – gelten
soll) bis zur Bestandsflexibilisierung (die sich auf bereits vergemeinschaftete
Politikfelder – wie etwa Teilbereiche der
GASP – bezieht). Im Grundsatz sind drei flexible Integrationsformen
zu unterscheiden, die vor allem hinsichtlich der
Punkte Kriterium, Entscheidung, Motiv und Methode differieren.
Jedes der drei Modelle birgt Risiken in sich. Während
bei dem Modell der Abgestuften Integration die Gefahr einer
dauerhaften Spaltung der Union zwar gegeben ist, aber versucht
wird, durch ein gemeinsames Ziel einen gemeinsamen
Rahmen zu erhalten, wird bei den Modellen der Variablen
Geometrie und der À la Carte-Konzeption dieses gemeinsame
Integrationsziel aufgegeben und stärker nach dem spezifischen
Integrationswillen entschieden. Die Risiken liegen
auch da auf der Hand. Bei dem Modell der Variablen Geometrie
ist der Zusammenhalt der Union gefährdet und zudem
drohen überkomplexe Entscheidungsstrukturen. Bei einem
Europa à la Carte droht ein Zerfall in verschiedene
Gemeinschaften, die dann kein Zusammengehörigkeitsgefühl
mehr entwickeln können. Nachdem auf Grund der Erfahrungen
mit dem Amsterdamer Vertrag Einigkeit bestand,
dass die bisherigen vertraglichen Regelungen ungeeignet
waren, hat der Vertrag von Nizza neue rechtliche Rahmenbedingungen
geschaffen, von denen aber noch nicht zu
prognostizieren ist, ob sie tatsächlich leichter zu handhaben
sind. Die Regelungen – die auch im Verfassungsvertragsentwurf
in diesem Sinne enthalten sind – orientieren sich tendenziell
am Modell der Abgestuften Integration. Für die Zulässigkeit
einer verstärkten Zusammenarbeit sind gemäß Art
40 - 44a EUV vier Rahmenbedingungen vorgesehen: Sie darf
nur als letztes Mittel angewendet werden, muss prinzipiell
allen Mitgliedern offen stehen, in den institutionellen EU-
Rahmen eingebunden sein und schließlich eine Mindestteilnehmerzahl
von acht Staaten umfassen. Die Auslösung
der verstärkten Zusammenarbeit kann im Rat mit qualifizierter
Mehrheit gefasst werden. Damit sollen die Risiken der
verstärkten Zusammenarbeit abgemildert, zugleich aber die
Handlungsfähigkeit der Europäischen Union beibehalten
werden. 11
11 Ausführliche Argumentation bei: Johannes Varwick: Flexibilisierung oder
Zerfall. Hat die EU Bestand?, in: Varwick/Knelangen (Anm. 1), S. 59-77.
Varwick, The big ger the bet ter? | T H E M E N S C H W E R P U N K T
Ob sich der Bereich Außen- und Sicherheitspolitik für eine
Flexibilisierung eignet, wird kontrovers diskutiert. 12 Während
einerseits zu Recht darauf hingewiesen wird, dass dies
der wohl einzige Weg sein wird, eine erweiterte EU im sicherheitspolitischen
Bereich handlungsfähig zu halten, wird
andererseits mit nicht weniger Recht auf die Risiken einer
solchen Entwicklung hingewiesen. Auch der deutsche Außenminister
Fischer fordert seit einiger Zeit – im Übrigen in
Abkehr von seinen bisherigen europapolitischen Vorstellungen
– die »strategische Dimension der europäischen Einigung«
mehr in den Vordergrund zu rücken. Diese müsse angesichts
der neuen weltpolitischen Realitäten Vorrang vor
einer »kerneuropäischen Perspektive« haben, bei der eine
kleine Gruppe von integrationsbereiten Staaten mit einer
Vertiefung voranschreitet. 13 Man hat den Eindruck, Fischer
hat sich damit abgefunden, dass eine radikal erweiterte Union
Abschied von einer föderalen Entwicklung (d.h. einer ebenso
radikalen Vertiefung) nehmen muss. Vielmehr gehe es
heute um die geostrategische Stabilisierung Europas und
seiner weiteren Peripherie sowie um den Umgang mit neuen
sicherheitspolitischen Herausforderungen, die sich nicht mit
kleineuropäischen Lösungsansätzen bestehen ließen.
3.1 Die Frage nach dem Endzustand der Integration:
Prognosen und Szenarien
Es gehörte zu den Erfolgsgeheimnissen der europäischen Integration,
dass die Mitgliedstaaten seit der Initialzündung der
Montanunion im Jahr 1951 der Grundsatzfrage nach der Finalität
des europäischen Integrationsprozesses auswichen.
Denn mit der Entscheidung für die Methode der sektoralen
Teilintegration, die bei der Schaffung der Europäischen Gemeinschaft
für Kohle und Stahl Pate stand, erklärten sie sich
zwar zur Übertragung nationaler Kompetenzen in einem zunächst
eng umgrenzten Bereich bereit, ließen aber die Frage
der Zielperspektive der Integration bewusst offen. Auch in der
Folge konzentrierten sich die Verträge stattdessen darauf, im
Einzelnen anzugeben, für welche Bereiche die europäische
Ebene eine Befugnis besitzt und nach welchen institutionellen
Regeln Entscheidungen getroffen werden. Wenn dieser
Frage nun nach Auffassung der Staats- und Regierungschefs
nicht mehr ausgewichen werden kann und soll, dann bedeutet
dies tatsächlich die Chance, EU-Europa zu vollenden. Damit
wird aber auch ein enormes Konfliktpotenzial sichtbar,
das neben der grundsätzlichen Frage nach der maximal verkraftbaren
Zahl an Mitgliedstaaten und unterschiedlichen Interessen
auch daraus resultiert, dass sich die Mitglieder über
die grundsätzliche Richtung der Integration nicht einig sind.
Hinzu kommt ein sich verschärfender Konflikt zwischen großen
und kleinen Mitgliedern.
12 Vgl. als Befürworter einer Avantgarde der Integrationswilligen in der
GASP: Hans-Georg Ehrhart: Abschied vom Leitbild »Zivilmacht«.
Konzepte zur EU-Sicherheitspolitik nach dem Irak-Krieg, in: Varwick/Knelangen
(Anm. 1), S. 149-163, und als Skeptiker: Peter Schmidt:
Kerneuropa in der Sicherheitspolitik. Integration oder Spaltung der EU?,
in: Erich Reiter (Hrsg.): Jahrbuch für internationale Sicherheitspolitik
2003, Hamburg 2003, S. 241-256.
13 So Fischer etwa im Interview mit der Frankfurter Allgemeinen Zeitung
vom 6.3.2004, S. 9.
S+F (22. Jg.) 2 /2004 | 65

T H E M E N S C H W E R P U N K T | Varwick, The big ger the bette r?
Zwar können Prognosen und Szenarien für verschiedene
Entwicklungen skizziert werden, letztlich sind jedoch sowohl
die externen politischen Herausforderungen als auch
die internen Entwicklungen der EU nur begrenzt vorhersehbar.
So ist an dieser Stelle auch keine Vorhersage über die
Zukunft beabsichtigt. Vielmehr sollen die Szenarien aufzeigen,
welche Entwicklungen künftig möglich sein könnten,
unter welchen Voraussetzungen sie eintreffen und welche
Implikationen sich daraus ergeben. Mit dieser wichtigen
Einschränkung vorangestellt, lassen sich in idealtypischer
Weise drei Szenarien für die künftige Entwicklung der Europäischen
Union entwerfen: 14
• Das Staatswerdungsszenario erwartet und fordert den »großen
Sprung« nach vorne, ist allerdings äußert voraussetzungsreich.
Denn ohne die Bereitschaft zur weiteren Abgabe
staatlicher Souveränität ist eine solche Entwicklung
nicht denkbar. Wenn die EU zum größten Erweiterungsschritt
ihrer Geschichte antritt, dann wird es in dieser
Perspektive entscheidend darauf ankommen, dass die
beiden Säulen Erweiterung und Vertiefung ihre Balance
behalten. Allein als gehobener Binnenmarkt würde eine
erweiterte EU kaum funktionieren. So müsste von der
Erweiterung früher oder später ein starker Druck in Richtung
auf weitere Vertiefung ausgehen. Die EU entwickelt
sich in dieser Perspektive mittelfristig zu einer »supranationalen
Föderation« 15 mit einer Verfassung, starken Gemeinschaftsorganen,
klarem Kompetenzkatalog sowie
demokratischen Kontroll- und Legitimationsverfahren.
Die Problemlösungsfähigkeit einer solchen Union wäre –
wenn sie denn zu Stande käme – vergleichsweise hoch
und Europa hätte als Zone des Friedens und der Stabilität
auch erhebliche Gestaltungskraft nach außen. Die Frage
nach der künftigen Gestalt der EU ist damit aber noch
nicht beantwortet. Denn bei diesem Szenario bleiben zunächst
mehr Fragen als Antworten. Ist der Grad an gemeinsamer
politisch-kultureller Identität gegeben, der
Voraussetzung für eine solche Entwicklung ist? Welche
Rolle spielen die Mitgliedstaaten und welche Kompetenzen
werden sie behalten? Begibt sich die EU eher auf den
präsidentiellen oder auf den parlamentarischen Entwicklungspfad?
Mit wie vielen Staaten lässt sich eine solche
Entwicklung praktikabel gestalten? Was passiert mit
den Staaten, die nicht bereit sind, bei diesem Konzept
mitzumachen?
• Das Erosionsszenario nimmt hingegen an, dass die EU
unter der Last der Erweiterung und den wachsenden Interessenunterschieden
ihrer Mitgliedstaaten zusammenbricht
oder schleichend erodiert. Die mit dem Ende des
Ost-West-Konflikts veränderte politische Landschaft
schlägt nunmehr – mehr als ein Jahrzehnt nach diesen
tektonischen weltpolitischen Verschiebungen – voll auf
den europäischen Integrationsprozess durch. So gibt es in
dieser Perspektive Anzeichen dafür, dass jene Rivalitäten
innerhalb Europas wieder auftauchen, die für ausgeräumt
gehalten worden waren. Die Gemeinschaftsinstitutionen
14 Siehe dazu Franco Algieri/Janis A. Emmanouilidis/Roman Maruhn: Europas
Zukunft. Fünf EU-Szenarien, München 2003.
15 Armin von Bogdandy: Die Europäische Union als supranationale Föderation,
in: Integration (2) 1999, S. 95-112.
66 | S+F (22. Jg.) 2 /2004
sind in dieser Perspektive zu schwach, um als ausgleichendes
Element zu wirken. Unter der Prämisse, dass die
nationalstaatliche Ebene in einer wachsenden Zahl von
Politikfeldern für die Lösung der zahlreichen Probleme
nicht mehr der geeignete Ort ist, hat dieses Szenario für
die Problemlösungsfähigkeit der Politik äußerst negative
Auswirkungen. Denn wenn die europäische Ebene erodiert
und kein angemessener Ersatz zur Verfügung steht,
werden die Nationalstaaten auf Alleingänge setzen und
früher oder später in einen konfliktträchtigen Wettbewerb
untereinander geraten. Europa würde zum Raum
der Instabilität werden und dementsprechend auch keinen
Beitrag zur Lösung der außereuropäischen Sicherheitsprobleme
leisten können.
• Das Muddling-Through-Szenario geht davon aus, dass die
Europäische Union im Großen und Ganzen das bleibt,
was sie nach dem Integrationsstand zwischen Nizza-
Vertrag und Verfassungskonvent ist: ein unvollkommenes,
reformbedürftiges, kompliziertes politisches Gebilde
sui generis, das dennoch für seine Mitgliedstaaten und
seine Bürgerinnen und Bürger wie auch für die Stabilität
des Kontinents unverzichtbar ist. Die europäische Ebene
hat staatsähnliche Kompetenzen und gleichzeitig wird
ihr von den Mitgliedstaaten die Staatsqualität abgesprochen.
Die Kraft zu einem den Erfordernissen angemessenen
Reformschritt bringen die Mitgliedstaaten in dieser
Perspektive gleichwohl nicht auf, es wird aber im Grundsatz
allseits akzeptiert, dass ohne die EU in nahezu allen
Politikfeldern kein effektives und effizientes Regieren
mehr möglich ist. Innerhalb dieses Szenarios bleibt offen,
ob das integrationspolitische Pendel zu mehr gemeinschaftlichen
Lösungen oder zu einer Abkehr von der Integration
ausschlagen wird. So wäre eine gewisse Rückverlagerung
von Kompetenzen auf die Mitgliedstaaten
ebenso denkbar wie die engere Zusammenarbeit einzelner
Mitgliedstaaten diesseits oder jenseits des EU-Vertrags.
Das Auftreten der EU auf internationaler Bühne bleibt so
wie bisher: unvollkommen, widersprüchlich, aber letztlich
doch für die Mitgliedstaaten unverzichtbar.
Von allen drei Szenarien ist die Eintreffwahrscheinlichkeit
des Muddling-Through-Szenarios als am höchsten einzuschätzen.
In welcher Variante es sich durchsetzen wird, dürfte
sehr stark von der Haltung wichtiger Mitgliedstaaten wie
auch von den externen Faktoren – die sich aus den Unwägbarkeiten
der internationalen Politik ergeben – abhängen.
3.2 Bilanz: Die Grenzen der Integration
Was folgt aus dieser Einschätzung für die Ausgangsüberlegung
dieses Beitrags nach den Konsequenzen für die Bemühungen
um eine effektive GASP/ESVP? Angesichts des erreichten
Integrationsstandes in anderen Politikbereichen,
der Schicksalsgemeinschaft einer gemeinsamen Währung
und der anspruchsvollen Problembereiche in der internationalen
Politik würde ein Scheitern der Bemühungen um europäische
Außen- und Sicherheitspolitik das gesamte Projekt

Europäische Union gefährden. 16 Die gemeinsame außenpolitische
Stimme Europas muss also nicht nur gesucht und in
Sonntagsreden beschworen, sondern endlich auch gefunden
werden. Was notwendig wäre, ist jedoch noch nicht mehrheitsfähig:
die radikale Verlagerung sicherheitspolitischer
Souveränität und Loyalität weg von den Hauptstädten bzw.
die Einführung von Mehrheitsentscheidungen auch im Bereich
der GASP/ESVP. Dennoch bleibt der ambivalente Charakter
der GASP/ESVP zwischen Integration und nationaler
Souveränitätswahrung erhalten. Der Weg ist also weiterhin
steinig, aber er dürfte inzwischen unumkehrbar sein. EU-
Europa wird mehr für seine eigene Sicherheit verantwortlich
sein als jemals zuvor und die europäische Politik muss die
Voraussetzungen dafür verbessern, diese Rolle auch auszufüllen.
Die Europäische Union wird ein »Staatenverein in einer
Welt von Staaten bleiben. Das Zeug zur Utopie hat sie
nicht, aber es ist noch nicht lange her, da hätte sie niemand
zu träumen gewagt.« 17 Doch heute geht es weniger um die
16 Zu diesem Zusammenhang siehe Johannes Varwick: Die ESVP: eine folgerichtige
Weiterentwicklung der GASP?, in: Werner Hoyer/Gerd
Kaldrack (Hrsg.): Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Der
Weg zu integrierten europäischen Streitkräften?, Baden-Baden 2002, S.
96-107.
17 Joscha Schmierer: Mein Name sei Europa. Einigung ohne Mythos und
Utopie, Frankfurt/M. 1996, S.207.
Varwick, The big ger the bet ter? | T H E M E N S C H W E R P U N K T
Verwirklichung der Utopie eines befriedeten und friedlichen
Kontinents Europa (obgleich dieser Gedanke nichts an Aktualität
verloren hat), sondern auch um die Gestaltungskraft
der EU in der Welt des 21. Jahrhunderts. Und um diese Gestaltungskraft
sieht es aller Wahrscheinlichkeit unter den
gegebenen Vorraussetzungen europäischer Politik eher bescheiden
aus.
Denn ein schleichender Zerfall der EU ist ebenso wenig auszuschließen
wie die Entwicklung einer völlig neuen Integrationsform
jenseits der bestehenden Verträge. Obgleich sich
der Bereich Außen- und Sicherheitspolitik wie kaum ein anderes
Politikfeld für gemeinschaftliche Lösungen geradezu
aufdrängen würde, steht nicht zu erwarten, dass mit 25 oder
gar 30 Mitgliedstaten das gelingen könnte, was schon mit 15
Staaten nicht erreicht werden konnte: die wirksame Einbringung
einer gemeinsamen europäischen Stimme in die
internationale Politik. Dabei wird den Europäern, die im Übrigen
von außen schon sehr viel mehr als ein gemeinsamer
Akteur wahrgenommen und nachgefragt werden, als dies
von innen erkennbar wäre, schon lange nicht mehr gestattet,
sich auf interne Nabelschau und innere Streitereien zu
beschränken. Die schwierigen Debatten über die Zukunft der
Integration wie auch der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik
stehen der EU erst noch bevor.
Europäische Sicherheitspolitik am Scheideweg
Hans J. Giessmann*
Abstract: The accession of seven East and Central European states to NATO, and the entry of ten states to the EU, represent
an unprecedented peaceful transformation of the continent’s security landscape. Yet ironically, the euphoria that came with
the end of the Cold War has run its course. It has been replaced by cool calculation, shifting coalitions based on selfinterest,
and the politics of the lowest common denominator. As the differences of opinion over the War in Iraq and the
draft European constitution have made clear, Europe is by no means simply split into an »old« and a »new« camp. There is
room for scepticism whether enlargement of EU and NATO will make it any easier to both to achieve internal consensus over
goals and to resolve long-standing conflicts of interest between members.
Key Words: Enlargement EU/NATO, Euro-Atlantic Security, Eastern Europe
Wie auch immer die Erweiterung der Nordatlantischen
Allianz und der Europäischen Union
einst rückblickend beurteilt wird, eines steht
heute bereits fest: Das Jahr 2004 markiert eine Zäsur in
der wechselvollen Geschichte Europas. Mit der weitreichenden
Veränderung seiner sicherheitspolitischen Geographie
wurde der durch den Zweiten Weltkrieg entstandene
Riss zwischen Ost und West beseitigt. Ob die
Erweiterung wirklich ein historischer Schritt zur Vereinigung
Europas war, oder an anderer Stelle möglicherweise
neue Bruchlinien von Dauer entstehen, bleibt künftiger
* Prof. Dr. Dr. Hans J. Giessmann ist stellvertretender Wiss. Direktor am
Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität
Hamburg.
Bewertung vorbehalten. Skepsis ist nicht unbegründet. Sie
stützt sich auf die Beobachtung einer in den zurückliegenden
fünf Jahren auffällig disproportionalen politischen
und institutionellen Dynamik im euroatlantischen
Binnenverhältnis. Von der Euphorie jener Gipfeltreffen,
auf denen einst die Weichen für die Erweiterung gestellt
wurden, ist hinter der zur Schau getragenen Fassade ungetrübter
Feierstimmung nicht mehr viel zu spüren. Statt
dessen dominieren nüchterne Interessenkalküle, wechselnde
Koalitionen, Politikansätze des kleinsten gemeinsamen
Nenners. Europa befindet sich zum wiederholten
Male an einem Scheideweg. Die jüngsten Erfahrungen
bieten Anlass zur Sorge, dass sich die verantwortlich
Handelnden dessen nur ungenügend bewusst sind und
S+F (22. Jg.) 2 /2004 | 67

T H E M E N S C H W E R P U N K T | Gie s s ma nn , Eur opäis c he Sic herheits poli tik a m Scheidewe g
sie deshalb die gegebenen Chancen wiederum nicht nutzen
könnten.
1. Erweiterung: Integrationsmotor oder
Spaltpilz?
Die divergierenden Haltungen der europäischen Staaten
zum Irakkrieg waren nur die Spitze des Eisbergs erkennbarer
Interessenkonflikte zwischen den bisherigen Mitgliedern
der EU und der NATO einerseits sowie den »neuen«
und den »alten« EU- und NATO-Staaten andererseits. In
der Einstellung zum Krieg bestand angesichts der harten
Position der Bush-Regierung für die Europäer kein Spielraum
für Kompromisse. So war durch mangelnde Übereinstimmung
der Positionen der Europäer untereinander
offener Streit vorprogrammiert. Der Dissens war und blieb
jedoch nicht auf die Haltung zum Irakkrieg beschränkt.
Dass zum Beispiel im Winter 2003 Spanien und Polen für
die Durchsetzung ihrer Interessen bereit schienen, das
Projekt der Europäischen Verfassung zu Fall zu bringen,
zeigte zum einen, wie weit die Idee europäischer Einheit
noch von ihrer Verwirklichung entfernt ist, zum anderen,
dass einzelne Staaten imstande sind, die Europäische Einigung
auch als Ganzes zu gefährden.
Die aufgebrochenen Streitlinien verliefen nicht entlang
der neuen und der alten Mitglieder. Insofern sind u.U.
auch durch die Erweiterung von NATO und EU neue
Kräftebalancen zu erwarten, die aus der Komposition partikularer
Interessen der Staaten bzw. jeweils interessierter
Staatengruppen erwachsen. Dass die Einigung über gemeinschaftliche
Ziele und eine Konsensbildung in der
Tagespolitik unter diesen Voraussetzungen in den erweiterten
Organisationen besser gelingt als bisher, dürfte lediglich
von unerschütterlichen Optimisten für möglich
gehalten werden.
Wie auch immer die Dinge sich wenden, jegliches Klagen
und Jammern käme zu spät. Es gibt kein Zurück und
niemand sollte angesichts der gegenwärtigen und künftigen
Probleme im Umgang miteinander ernsthaft den
Verlust der europäischen Teilung bedauern. Ihre Überwindung
birgt unendlich mehr Chancen als Risiken. Ungeachtet
abweichender Auffassungen und Interessen bietet
der gemeinsame Wertekanon der neuen und der alten
Mitglieder, der durch demokratischen Pluralismus und
marktwirtschaftliche Liberalität, durch die Anerkennung
der Universalität von Menschenrechten und durch
Rechtsstaatlichkeit gekennzeichnet ist, ein solides Fundament
für gemeinschaftliches Handeln. Dieses nicht zu
nutzen, würde nicht nur die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit
und das soziale Lebensniveau im globalen Wettbewerb
schmälern, sondern auch das politische Gewicht
und den Einfluss Europas auf die Geschicke der Weltpolitik
verringern. Schließlich stünde auch innenpolitisch
viel auf dem Spiel. Die Anerkennung beider Organisationen
als Hüterinnen demokratischer Werte und, ihrem
eigenen Selbstverständnis entsprechend, auch als institutionelle
Anker gemeinsamer Sicherheit und Zusammen-
68 | S+F (22. Jg.) 2 /2004
arbeit im euroatlantischen Raum ist und bleibt für die
Unterstützung der EU und NATO, für die Bereitstellung
ausreichender Ressourcen durch die Parlamente sowie die
äußere und Binnenwirkung der europäischen Idee unverzichtbar.
Gleichwohl sich die Erweiterungen von NATO zum 1. April
2004 und der EU zum 1. Mai 2004 nahezu zeitgleich
vollzogen haben und mit Ausnahme Maltas und Zyperns
der Kreis der Neumitglieder ausschließlich Staaten Mittelund
Osteuropas umfasst, 1 sind deren Ziele und deren Folgen
sehr unterschiedlich zu beurteilen.
Die Europäische Union ist eine Friedensgemeinschaft sui
generis, deren Wesen, gestützt auf rechtsgemeinschaftliche
Prinzipien, in einer engen strukturellen Integration der
Partnerstaaten und ihrer Gesellschaften besteht. Diese
schließt die Bereitschaft zum freiwilligen Transfer partieller
nationalstaatlicher Souveränität in die Obhut der
Rechtsgemeinschaft zu wechselseitigem Vorteil ein. Der
erreichte Grad der Verflechtung innerhalb der Europäischen
Union verwandelt einstige nationalstaatliche Grenzen
im Binnenverhältnis der EU sukzessiv in residuale
Demarkationslinien einzelstaatlicher Verwaltung und hat
faktisch im Zuge dessen insbesondere die Bedeutung von
nationalen Streitkräften für die Wahrung und den Ausgleich
von Interessen der Mitgliedstaaten untereinander
aufgehoben. Die neuen Mitglieder profitieren von einer
in 50 Jahren gewachsenen strukturellen Friedensordnung,
sie mussten aber auch in weit höherem Maße als frühere
Beitrittsländer eigene Anstrengungen unternehmen, dem
inzwischen qualifizierten Normen- und Rechtsgefüge der
Europäischen Union Rechnung zu tragen. Während seinerzeit
beispielsweise Spanien noch etwa 8.000 Rechtsakte
im Rahmen des ‚acquis communautaire’ zu berücksichtigen
hatte, waren es für die neuen Mitglieder der EU in
den zurückliegenden Jahren der Beitrittsvorbereitung annähernd
30.000. Die stabilisierende Wirkung der Europäischen
Union nach außen wurde – und wird größtenteils
bis in die Gegenwart hinein – vor allem durch ihren Erfolg
als normengeleitete Friedensgemeinschaft im Innern
und durch ihren zivilen, vornehmlich wirtschaftlichen
und finanziellen Beitrag zur Linderung und Beilegung
von Konflikten jenseits ihrer Außengrenzen begründet.
Die militärische Komponente der Union spielte demgegenüber
bisher eine nachrangige Rolle. Ihre Funktion zu
präzisieren und in den Gesamtkontext der Gemeinsamen
Außen- und Sicherheitspolitik einzubetten, ist eine der
wichtigsten Herausforderungen der kommenden Jahre,
die von allen Mitgliedern – den alten wie den neuen –
jetzt als gemeinsame Aufgabe zu bewältigen ist.
Die NATO hingegen ist in erster Linie eine Sicherheitsgemeinschaft
von Staaten, deren Kern trotz aller Anpassungen
an neue Aufgaben weiterhin in der in Artikel 5 des
Washingtoner Vertrages verankerten Beistandsgarantie
der Mitglieder untereinander gegen von außen auf das
Bündnisgebiet gerichtete bewaffnete Angriffe oder An-
1 Vgl. Europäische Union, Liste der Beitrittskandidaten, unter:
http://europa.eu.int/comm/enlargement/candidate_de.htm.

Gie s s ma nn , Eur opäis c he Sic herheits p olitik a m Scheidewe g | T H E M E N S C H W E R P U N K T
griffsdrohungen besteht. 2 Verflechtungen innerhalb der
Allianz beschränken sich auf strukturelles Zusammenwirken
der Streitkräfte, wobei die Autonomie einzelstaatlicher
Entscheidungsbefugnis nicht berührt wird, d.h. alle
wichtigen Entscheidungen des Bündnisses werden weiterhin
ausschließlich im Konsens getroffen. Das Bündnis
kollektiver Verteidigung regelt das koordinierte Verhalten
gegenüber Außenstehenden, für sicherheitspolitische
Streitfragen der Mitglieder untereinander hält es allenfalls
jene Instrumente der politischen Vermittlung vor, die
den Staaten durch Diplomatie ohnehin zur Verfügung
stehen.
Beide – die Europäische Union wie die NATO – haben begonnen,
ihre Funktionen unter dem Anpassungsdruck an
veränderte Herausforderungen nach dem Ende des Kalten
Krieges neu zu interpretieren und neue Aufgaben zu
bestimmen. Die Erweiterung beider Organisationen ist
dabei zugleich Teil und Ergebnis dieser neuen Interpretation.
Am Beginn der 1990er Jahre stand die gemeinsame
Überzeugung der Mitglieder, dass Vertiefung und Erweiterung
als Einheit behandelt werden müssten. Die Bereitschaft
zur Erweiterung wurde mit der Forderung an die
Erfüllung von Beitrittskriterien durch die Kandidatenstaaten
verknüpft. Für den Beitritt zur EU galten die sogenannten
Kopenhagener Kriterien als Maßstab, für die
NATO die im September 1995 formulierten Beitrittskriterien.
Der Zeitraum bis zur Erweiterung sollte für die Anpassung
beider Organisationen an neue Funktionen und
Aufgaben genutzt werden. Die Terroranschläge vom 11.
September 2001 und ihre Folgen brachten jedoch diesen
Ablaufplan durcheinander. Einerseits bestärkten sie zwar
die kollektive Einsicht in das Erfordernis einer starken
und erweiterten Gemeinschaft. Andererseits wurde
schlagartig klar, dass die Anpassungen der EU und NATO
an die neuen Herausforderungen zur Sicherheit sehr viel
grundsätzlicher ausfallen mussten, als noch vor wenigen
Jahren erwartet. Diese Aufgabe gilt es nun unter schwierigeren
äußeren Voraussetzungen zu meistern und dabei
gleichzeitig die unterschiedlichen Interessen der Akteure
unter einen Hut zu bekommen. Ob die Erweiterung angesichts
neuer Rahmenbedingungen als Integrationsmotor
wirken kann oder zum Spaltpilz wird, hängt vom Willen
aller Beteiligten ab, gemeinschaftlichen Nutzen vor Einzel-
oder Gruppeninteressen zu stellen.
2. Von der »neuen alten« NATO zur »neuen«
NATO?
Die »neue« NATO wurde rhetorisch bereits vor zehn Jahren
aus der Taufe gehoben. Die vergangenen Jahre, insbesondere
der Streit um die Rolle des Bündnisses im Kampf
gegen den Terror, aber auch um seine Rolle im Vorgehen
der USA gegen den Irak, machten allerdings deutlich, dass
die Rollenbestimmung für die NATO bis heute nicht
zufriedenstellend gelöst worden ist. Zum einen bestimmte
2 Vgl. NATO, The North Atlantic Treaty, Washington D.C.- 4. April
1949, unter: http://nato.int/docu/basictxt/treaty.htm.
die Ausgangslage des Ost-West-Konflikts nach dessen Ende
auch weiterhin das strategische Kalkül in der Allianz in
den 1990er Jahren. Im Unterschied zur kooperativen politischen
Rhetorik wurde dieses Kalkül durch Sorgen hinsichtlich
langfristiger Stabilitätsrisiken in Russland und
hierauf gestützte Überlegungen zur strategischen Dominanz
des Bündnisses in Europa geleitet. Zum anderen
blieb der politische Dissens zwischen den Ansprüchen der
Führungsmacht und den Ambitionen der europäischen
Partner unaufgelöst. Die USA betrachteten die künftige
Rolle der NATO vor allem durch das Prisma ihrer nationalen
Interessen und ihres Beitrages zu deren Durchsetzung.
Die großen europäischen Staaten sahen die künftigen
Aufgaben der NATO auch weiterhin auf den
euroatlantischen Raum, erweitert um seine östliche und
südöstliche Peripherie, beschränkt. Die euroatlantische
Klammerfunktion, die Sicherheitsgarantie gegenüber
Russland und ein erweitertes gemeinsames Krisenmanagement
unter dem Dach der Vereinten Nationen bildeten
aus ihrer Sicht weitere Kernfunktionen der Allianz. Insofern
wäre es falsch, die »Abstimmungsprobleme« in der
NATO einer übereilten Erweiterungspolitik anzulasten.
Allerdings könnte die Erweiterung der NATO um zehn
neue Mitglieder, einschließlich der bereits 1999 in Kraft
getretenen Mitgliedschaften Polens, Tschechiens und Ungarns,
die Kräfteverhältnisse für die Auflösung dieses Dissens
von Bedeutung sein, insbesondere wenn die Schwierigkeiten
der Europäer, gemeinschaftliche Positionen zu
erarbeiten noch zunehmen sollten. Sollte der Dissens aber
nicht gelöst werden, stünde das Schicksal der NATO als
starkes und handlungsfähiges Bündnis früher oder später
auf dem Spiel.
Bereits der Prager Erweiterungsgipfel im November 2002
machte das Ausmaß der schwelenden Krise deutlich. Dem
Pathos der Gipfelsprache, die NATO als ein »Bündnis für
Frieden, Demokratie und Sicherheit« 3 auszugestalten, entsprach
so gar nicht das zeitgleich erbärmliche Bild, das
die Mitglieder des Bündnisses im Sicherheitsrat der Vereinten
Nationen hinsichtlich des Vorgehens gegen den
Irak an den Tag legten. Der Beschluss zur Einrichtung einer
Reaktionsstreitmacht (NATO Response Force), von
den Gipfelteilnehmern als großer Erfolg gewürdigt, war in
Wahrheit Zugeständnis jener Europäer an die Adresse
Washingtons, die sich am Krieg nicht beteiligen, jedoch
auch nicht die Sicherheitsgemeinschaft mit den USA gefährden
mochten. In der Sache sahen sie zwar die NRF als
den Versuch der USA an, die Bedeutung der bereits beschlossenen
Krisenreaktionskräfte unter dem Kommando
der EU zu relativieren und dadurch amerikanischen Einfluss
auf die europäische Sicherheitspolitik auf Dauer zu
behaupten. Deutschland, Frankreich und andere europäische
Regierungen machten jedoch letztlich aus wohlverstandenem
Eigeninteresse gute Miene zu diesem Spiel,
trotz der keineswegs freiwilligen Übernahme zusätzlicher
Pflichten. Ihr Verhalten bestätigte einmal mehr die Erfah-
3 NATO, Prager Gipfelerklärung der Staats- und Regierungschefs auf
dem Treffen des Nordatlantikrats in Prag, am 21. November 2002,
NATO Press Release (2002) 127, 22.11.2002, unter:
http://nato.int/docu/other/de/2002/p02-127d.htm.
S+F (22. Jg.) 2 /2004 | 69

T H E M E N S C H W E R P U N K T | Gie s s ma nn , Eur opäis c he Sic herheits poli tik a m Scheidewe g
rungen aus der Vergangenheit, dass die Bündnispartner,
vor allem in Europa, in zugespitzten Entscheidungssituationen
stets um des Erhalts der Allianz willen zu größeren
Kompromissen gegenüber den USA bereit sind. Es sind
dabei die unbestreitbaren Sicherheitsvorteile, die das
Bündnis bietet, welche die Mitglieder vor existenzbedrohenden
Schritten zurückschrecken lassen. So lange diese
Vorteile für die Mitglieder erkennbar bleiben, so lange
wird der Bestand der NATO nicht grundsätzlich gefährdet
sein. Gleichwohl bleibt dadurch die Frage unbeantwortet,
ob dies auf lange Sicht ausreichen wird, wenn nicht etwa
Verteidigung von Territorium sondern von veränderlichen
Interessen der Mitglieder zur Kernaufgabe der NATO
wird.
Die wichtigsten Erfolge der NATO sind Vergangenheit: ihr
Beitrag zum Ende des Ost-West-Konflikts, zur militärischpolitischen
Stabilität in Europa, zur Reform des Sicherheitssektors
in den ehemaligen sozialistischen Ländern,
zur militärischen Vertrauensbildung und zur Beendigung
des Krieges auf dem Balkan. 4 In Afghanistan blieb die
NATO zunächst ungefragt, die Erfolgsaussichten ihrer
später übernommenen ISAF-Mission sind ungewiss. Eine
von den USA ins Spiel gebrachte Rolle der NATO für den
Irak ab 2005 scheint vor dem Hintergrund der Entwicklungen
des vergangenen Jahres, darunter auch dem Truppenabzug
durch Spanien, unrealistisch, jedenfalls für den
Zusammenhalt der Allianz hochproblematisch. Die Art
und Weise, wie die USA den »Krieg gegen den Terror«
führen, hat die Interessenkonflikte zwischen den Bündnispartnern
offen ausbrechen lassen und nicht zuletzt
dadurch der NATO einen beispiellosen Bedeutungsverlust
beschert.
Hinzu kommen unterschiedliche Erwartungen an das
Bündnis durch die Mitglieder, die umso gravierender wirken,
wie ein übergeordnetes Interesse zur Abwehr eines
klar bestimmbaren militärischen Gegners nicht mehr auszumachen
ist. Unter den neuen Mitgliedern dominiert
der Wunsch nach einer starken Sicherheitsgarantie durch
die USA (gegenüber Russland). Sie sehen die NATO als
Klammer für die dauerhafte Bindung der USA an diese
Garantie. Einige Staaten befürworten eine besser abgestimmte
Arbeitsteilung zwischen EU und NATO auf Augenhöhe,
andere plädieren für eine Führungsrolle der
NATO auch in der europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik.
Vor allem die kleinen Allianzpartner erwarten
von der NATO politische Rückenstärkung für die
Durchsetzung ihrer Interessen gegenüber den größeren
europäischen Mächten. Schließlich wird auch der Umfang
der Lastenverteilung und der Verantwortung innerhalb
des Bündnisses unterschiedlich beurteilt. Indem die
NATO zur Wahrung der Interessen ihrer Mitglieder als ein
zwar weiterhin wichtiges, aber nicht mehr durch äußeren
Druck aufgezwungenes Instrument gemeinsamer Sicherheitspolitik
gilt, hat sich ihre Geschäftsgrundlage wesentlich
geändert. Existiert keine gemeinsame Bedrohung, die
ein geeintes Handeln zwingend macht, besteht theore-
4 Vgl. hierzu die Länderkapitel in: Hans J. Giessmann/Gustav E. Gustenau,
Security Handbook 2001, Baden-Baden: Nomos, 2001.
70 | S+F (22. Jg.) 2 /2004
tisch auch kein Zwang mehr zur Konsensfindung in strittigen
Fragen.
So paradox es klingt, der Erfolg der NATO bei der Überwindung
jener Bedrohung, die einst zu ihrer Gründung
führte, stellt nunmehr ihre künftige Leistungsfähigkeit
auf den Prüfstand. Wenn nämlich Interessenkonflikte
zwischen den Mitgliedern nicht mehr ausgestanden werden,
sondern diese dazu führen, dass das Bündnis nur
noch für jene Fälle aktiviert wird, in denen von vornherein
Konsens zu erwarten ist, besteht die Gefahr, dass einzelne
Mitglieder die Fähigkeiten der NATO vornehmlich
nur noch als Ressourcenpool zur Durchsetzung von Interessen
außerhalb der Bündnisstrukturen erachten. Dies
würde ihre Existenz zwar nicht zwingend gefährden, ihre
Rolle jedoch weiter marginalisieren. Ein Indiz hierfür war
der Umgang der USA mit der NATO, nachdem diese erstmals
in ihrer Geschichte den Bündnisfall erklärt hatte.
Dass sich die USA im Vorgehen gegen Afghanistan aus
Gründen uneingeschränkter Handlungsfreiheit nicht auf
die Allianz sondern auf »Koalitionen der Willigen« verließen,
machte die NATO in den Augen mancher Beobachter
zum »prominentesten Opfer der Terrorakte des 11.
September.« 5 Donald Rumsfelds Diktum, »die Mission
entscheidet über die Koalition« 6 verwies die NATO nicht
nur rhetorisch in die zweite Reihe. Es drückte aus, dass
sich die USA in der Verfolgung ihrer Interessen nicht von
anderen Staaten – auch nicht von den Bündnispartnern –
fesseln lassen würden. Die Worte mögen zwar weniger
scharf gewesen sein, doch auch manche Überlegungen
zur ESVP waren zweifellos ähnlich davon geleitet, europäische
Interessen außerhalb der NATO und gegebenenfalls
ohne Mitsprache der USA durchsetzen zu können.
Die Probleme der NATO liegen also nicht in der militärischen
Effizienz des Bündnisses, sondern in der Schwierigkeit,
das geänderte Rollenverständnis der Allianz als der
eines globalen Security Providers anstelle eines Systems
kollektiver Verteidigung mit dem divergierenden Interessenspektrum
aller Mitglieder in Übereinstimmung zu
bringen. Ihre Lösung liegt insofern auch nicht in der gegenwärtig
vieldiskutierten Aufhebung asymmetrischer
militärischer Fähigkeiten diesseits und jenseits des Atlantiks.
Die sogenannte »Fähigkeitslücke« der Europäer im
Rüstungswettlauf mit sich selbst zu beseitigen, wäre sowohl
aus politischen wie aus finanziellen und wirtschaftlichen
Gründen ein Irrweg. Die Stärken Europas und Amerikas
sind und bleiben auch künftig ungleich verteilt.
Wichtigstes produktives Kapital der NATO ist Synergiefähigkeit.
Eine vernünftige Arbeitsteilung ließe strukturelle
Ungleichgewichte zwischen Europa und den USA auch
auf Dauer zu und selbst eine militärische Hegemonie der
USA im Bündnis wäre kein Problem, sofern die militärische
Komponente Teil eines auf Kollektivität gestützten,
schlüssigen und rechtskonformen Sicherheitskonzepts der
Allianz wäre, in dessen Rahmen europäische Stärken ge-
5 Helga Haftendorn, Das Ende der alten NATO, in: Internationale
Politik, Jg. 57 Nr. 4/2002, S. 49.
6 Interview mit Donald Rumsfeld, CBS »Face the Nation«, 23.9.2001,
unter: http://nato.usmission.gov/dod/s20010923a.html.

Gie s s ma nn , Eur opäis c he Sic herheits p olitik a m Scheidewe g | T H E M E N S C H W E R P U N K T
nau so ernst genommen werden wie amerikanische
Schwächen und umgekehrt.
Das Zukunftsproblem der NATO ist vorwiegend politischer,
nicht militärisch-operativer, Natur. Die unterschiedlichen
politischen Interessen auszubalancieren, ist
eine schwierige Herausforderung für alle Beteiligten. Die
neuen Mitglieder scheinen eine Kursbestimmung für die
NATO zu unterstützen, die sich auf die Hegemonie der
USA, auf eine Präferenz der militärischen Funktionen der
NATO, auf eine vergleichsweise schwache Rolle für die
ESVP und auf ihren bevorzugten Status in den rüstungswirtschaftlichen
Bindungen an die USA rückführen lassen.
Die Erweiterung wird es deshalb nicht einfacher machen,
Antworten auf die politischen Kernfragen der
»neuen« NATO zu geben. Sie ist umgekehrt aber auch
nicht haftbar zu machen, dass zufriedenstellende Antworten
bisher ausgeblieben sind.
3. Die Europäische Union auf dem Weg zur
Europäischen Allianz?
Bis 1998 war die sicherheitspolitische Komponente der
Europäischen Union nur schwach ausgeprägt, von der
Schaffung eines verteidigungspolitischen Arms ganz zu
schweigen. Vor allem die doppelte europäische Lehre des
Kosovo-Krieges, bei der Gewaltprävention versagt zu haben
und im militärischen Krisenmanagement von den
USA abhängig gewesen zu sein, führte zu einem Umdenken
vor allem in den großen EU-Staaten mit unerwartet
raschen praktischen Folgen. Es schien, als hätten die
Partner endlich das Erfordernis eines engeren sicherheitspolitischen
Zusammenschlusses erkannt und die notwendigen
Schlussfolgerungen aus dem gescheiterten
Krisenmanagement gezogen. Das 1999 in Helsinki verabschiedete
Headline Goal der EU sah die Bereitstellung einer
operativen militärischen Komponente in einer Größenordnung
von 50. bis 60.000 Soldaten zur Umsetzung der
sogenannten Petersberg-Missionen vor. 7 Die anschließende
Capabilities Commitments Conference im November
2000 legte als vorläufige Planungsgrößen zur Absicherung
des Headline Goal die Bereitstellung von 100.000 Soldaten,
400 Kampfflugzeugen und 100 Marineschiffen fest. 8
Im Verlauf der anschließenden Ausformung der ESVP bis
zum Europäischen Rat von Laeken im Dezember 2001
wurde allerdings sukzessiv von den ursprünglich sehr
ambitionierten und umfassenden Aufgaben im Rahmen
des Petersberg-Spektrums abgerückt, eine Konsequenz unter
anderem des sehr schwierigen Abstimmungsprozesses
über die Arbeitsteilung zwischen der NATO und der EU.
Hinzu kam der infolge der Terroranschläge vom 11. Sep-
7 Vgl. Manfred Baumgartner, Eine Streitmacht für mancherlei Zwecke –
Können die Europäer das Headline Goal erfüllen? In: Erich Reiter/Reinhardt
Rummel/Peter Schmidt (Hg.): Europas ferne Streitmacht.
Chancen und Schwierigkeiten der Europäischen Union beim
Aufbau der ESVP, Forschungen zur Sicherheitspolitik: Bd. 6, Hamburg
2002, S. 13f.
8 Vgl. Europäische Union, EU Military Structures. Military Capabilities
Commitment Declaration, unter:
http://ue.eu.int/pesc/military/en/CCC.htm.
tember 2001 gewandelte strategische Kontext. Der Europäische
Rat von Sevilla im Juni 2002 stellte zwar das Erfordernis
einer integrativen Perspektive auf die künftigen
Aufgaben der Sicherheits- und Verteidigungspolitik fest.
Angesichts des von der NATO erklärten Bündnisfalls war
jedoch die Option einer kollektiven Verteidigungsunion,
einschließlich der Schaffung einer gemeinsamen Armee,
zunächst wieder vom Tisch. Die Dynamik der ESVP aus
den Jahren 1999 bis 2001 schwächte sich in der Folgezeit
deutlich ab. Dennoch blieben Fortschritte nicht aus, zum
Teil als Ergebnis der amerikanischen Forderungen nach
stärkerer Lastenteilung und nach Übernahme größerer Eigenverantwortung
für das Krisenmanagement vor allem
in Europa. Zu diesen Fortschritten zählen neben der Vervollkommnung
der institutionellen Strukturen der ESDP
die Verabschiedung des European Capability Action Plan
(ECAP) im November 2001, die im Dezember 2002 erreichte
Einigung über die Verwendung gemeinsamer
Strukturen und Kapazitäten zwischen der Europäischen
Union und der NATO (Berlin-plus) und die im Juni 2003
erfolgte Verabschiedung eines Gemeinsamen Aktionsplanes
zur Bekämpfung der Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen.
Mit der Übernahme der Mazedonien-Mission
von der NATO stellte sich die EU erstmals in
eigener Verantwortung der Aufgabe militärischen Peacekeepings.
Die Mission entsprach dabei im Grundsatz der Idee
eines integrativen Sicherheitskonzepts, wie durch den
Rat von Sevilla vorgesehen. Im Januar 2003 begann zunächst
die von der EU geführte zivile Polizeimission in
Sarajevo (EUPM) mit 500 Polizeioffizieren aus über 30
Ländern. 9 Die NATO-Mission Allied Harmony wurde von
der EU am 31. März des gleichen Jahres übernommen
und unter Zugriff auf Fähigkeiten und Strukturen der
NATO als Operation Concordia mit 300 Mann Personal
aus 27 Ländern mit dem Ziel durchgeführt, die weitere
Implementierung des Rahmenabkommens von Ohrid
(2001) zu unterstützen. 10 Die Mission wurde im Dezember
2003 beendet. Gleichzeitig wird das Engagement in Form
der zivilen Polizeimission Proxima mit einem Mandat zunächst
bis Ende 2004 fortgeführt.
Unter französischer Rahmenführung und auf der Grundlage
eines Mandats der Vereinten Nationen wurde in
2003 eine weitere ESVP-Mission der EU durchgeführt, die
Operation Artemis in der Demokratischen Republik Kongo.
Die Mission zielte auf die Gewährleistung von Sicherheit
und Ordnung als Voraussetzung für eine Verbesserung
der humanitären Lage in der Region Bunia und auf
die Wiedereinrichtung einer UN-Mission. Die Operation
wurde am 1. September 2003 beendet. 11 Vor dem Hintergrund
der insgesamt positiven Erfahrungen mit den bei-
9 Vgl. Javier Solana, Remarks by Javier Solana, EU High Representative
for the Common Foreign and Security Policy at the opening ceremony
of the EU Police Mission in Bosnia and Herzegovina (EUPM), Sarajevo,
15. Januar 2003, unter: http://ue.eu.int/pressdata/EN/discours/
74122.pdf.
10 Vgl. Europäische Union, Militärische Operation der EU in der ehemaligen
jugoslawischen Republik Mazedonien – Operation Concordia,
unter: http://ue.eu.int/arym/index.asp?lang=DE.
11 Vgl. Europäische Union, Militärische Operation der EU in der Demokratischen
Republik Kongo – Operation Artemis, unter: http://ue.eu.int/
pesd/congo/index.asp?lang=DE.
S+F (22. Jg.) 2 /2004 | 71

T H E M E N S C H W E R P U N K T | Gie s s ma nn , Eur opäis c he Sic herheits poli tik a m Scheidewe g
den Operationen Concordia und Artemis erklärte die EU
ihre Bereitschaft zur Übernahme der ungleich schwierigeren
SFOR-Mission von der NATO ab 2004.
Die auf den ersten Blick erfreuliche Bilanz kann jedoch
nicht über gravierende politische Spannungen hinsichtlich
der weiteren Ausformung der europäischen Sicherheits-
und Verteidigungspolitik im Kontext des euroatlantischen
Verhältnisses hinwegtäuschen. Mit dem
offenen Streit in der Irak-Frage, der die EU-Mitglieder und
die damaligen Beitrittskandidaten in unterschiedliche
Fraktionen spaltete, stellen sich wesentliche Fragen zur
Zukunft der ESVP neu. Dass sich in einer so gravierenden
Entscheidungssituation die Staaten gegeneinander in
Stellung brachten, anstatt einen gemeinsamen Ausweg
aus der Krise zu suchen, machte das Fehlen einer kollektiven
strategischen Plattform zum schwerwiegenden Problem.
Hierin wurzelte der Auftrag des Rates an den Generalsekretär
und Hohen Vertreter für die Gemeinsame
Außen- und Sicherheitspolitik der EU, Javier Solana, ein
entsprechendes Dokument zu erarbeiten, das als Europäische
Sicherheitsstrategie: »A secure Europe in a better
World« (ESS) am 12. Dezember 2003 durch den Europäischen
Rat in Brüssel angenommen wurde. Die ESS gründet
auf drei Säulen, erstens auf der Stabilisierung der Sicherheitslage
im Umfeld der erweiterten Union in
Osteuropa und im Mittelmeerraum, unter Einschluss einer
anzustrebenden Lösung des Nahostkonflikts; zweitens
auf dem Prinzip multilateralen Handelns in Übereinstimmung
mit den Grundsätzen und Beschlüssen der
Vereinten Nationen; sowie drittens auf entschlossenes
und proaktives Handeln zur Eindämmung von Sicherheitsrisiken
und Eindämmung potenzieller Krisen bereits
in der Entstehungsphase. 12
Die ESS verstand sich als Antwort Europas auf die Nationale
Sicherheitsstrategie der USA (NSS). Wie viel die Einigung
auf eine gemeinsame Plattform am Ende des Tages
wert ist, wird sich aber erst in künftigen Krisensituationen
erweisen müssen. Auch die ESS schließt den Einsatz bewaffneter
Gewalt nicht aus, knüpft diesen jedoch deutlicher
als die NSS an eine klare völkerrechtliche Legitimation.
Ob diese Position Bestand hat, wenn sich die USA im
Konfliktfall erneut nach Verbündeten umsehen, ist ungewiss.
Die stille Hoffnung der EU liegt wohl vorläufig
darin, dass durch die Übernahme von Lasten und Führungsverantwortung
auf dem Balkan und im Rahmen der
NATO-geführten ISAF-Mission in Afghanistan der Druck
auf eine Beteiligung an weiteren kritischen militärischen
Operationen verringert wird. Um eine erneute Zuspitzung
von Spannungen innerhalb der EU und zwischen
EU-Mitgliedern und den USA von vornherein zu vermeiden,
wäre ein fortgesetztes Bemühen aller Beteiligten um
Interessenabgleich in der Europäischen Union sehr von
Vorteil. Die höchst problematischen Fraktionsbildungen
im Vorfeld des Beitritts, übergreifend zwischen NATO-
Ländern, EU-Staaten, Beitrittskandidaten und dritten
12 Vgl. Javier Solana, Ein sicheres Europa in einer besseren Welt. Europäische
Sicherheitsstrategie, Brüssel 12. Dezember 2003, unter:
http://ue.eu.int/solana/docs/031208ESSIIDE.pdf.
72 | S+F (22. Jg.) 2 /2004
Ländern, legen den Schluss nahe, dass eine nach außen
berechenbare und nach innen legitimierte Position der
Union nur durch die Einigung auf krisenfeste Grundsätze
zu entwickeln ist. Die Entscheidung des Europäischen Rates
von Sevilla, dritten Staaten den Zugang zu EUgeführten
Operationen zu ermöglichen, darf in diesem
Zusammenhang als ein weises Signal nach außen aufgefasst
werden, dass sich die EU auch künftig nicht als
Machtkartell verstehen will.
Inwieweit die nunmehr vollzogene EU-Erweiterung die
Richtung und den Inhalt der fälligen Grundsatzdiskussion
beeinflussen wird, ist offen. Sicherheitspolitisch betrachtet,
hatte das Ziel der Mitgliedschaft in der Europäischen
Union für die Beitrittsländer von Anbeginn
eine vergleichsweise geringere Priorität als die NATO-
Zugehörigkeit. Dies war zum einen Folge der vormals
schwach ausgeprägten Verteidigungskomponente der
Gemeinschaft, vor allem aber Resultat der in den Krisensituationen
Europas in den 1990er Jahren zutage getretenen
mangelnden politischen Entschlusskraft der EU-
Mitglieder zu gemeinsamem Handeln. Zum anderen wird
durch die mittel- und osteuropäischen Staaten eine
Schutzgarantie durch die USA gegen äußere Bedrohungen
sicherheits- und verteidigungspolitisch deutlich höherwertig
beurteilt, als die bisher vor allem für im Binnenverhältnis
der europäischen Staaten wirkende Friedensordnung
der EU. Letzteres begründet hauptsächlich auch
die Skepsis der meisten Neumitglieder hinsichtlich einer
größeren sicherheitspolitischen Eigenständigkeit und Eigenverantwortung
der EU, weil jeder Alleingang der EU
aus ihrer Sicht die Schutzgarantie durch die USA im Rahmen
der NATO relativieren könnte. Die Konsensbildung
in der Union wird durch das unterschiedliche Interessenspektrum
nicht erleichtert. Prinzipiell gilt, dass mit der
Entscheidung über die Aufnahme der mittel- und osteuropäischen
Staaten in die NATO kritischere Auffassungen
über die künftigen Aufgaben einer erweiterten Union sowie
über Für und Wider einer Mitgliedschaft größeres
Gewicht erhalten dürften. Die im ersten Anlauf gescheiterten
Verhandlungen über den Verfassungsentwurf der
Europäischen Union im Rahmen der Regierungskonferenz
Ende des vergangenen Jahres haben überdies gezeigt,
dass nationales Interessenkalkül gerade auch auf Seiten
von Neumitgliedern wie Polen künftig über die Chancen
einer weiteren Vertiefung der gemeinschaftlichen Zusammenarbeit
mitentscheidet. Dies betrifft aus den bereits
genannten Gründen auch und vor allem den Bereich
der Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Allerdings:
An den Peacekeeping-Missionen waren einige Beitrittsländer
bereits beteiligt. Dies gilt auch für die bisher
von der NATO geführte SFOR-Mission. An der Operation
Concordia nahmen insgesamt 27 Soldaten aus den baltischen
Staaten, Polen, Slowakei, Slowenien und der Tschechischen
Republik teil. Ungarn stellte zusätzlich eigenes
Personal für das Führungskommando der Artemis-Mission
in Paris ab. So gesehen waren die bisherigen Missionen
durchaus auch ein erfolgreicher Testlauf für das Zusammenwirken
der Staaten und ihres Personals nach Vollzug
der Erweiterung.

4. Ausblick
Gie s s ma nn , Eur opäis c he Sic herheits p olitik a m Scheidewe g | T H E M E N S C H W E R P U N K T
Die jüngsten Entwicklungen lehren: Weder Fraktionsbildung
im Innern noch Abschottungs- oder Gegenmachtsmodelle
nach außen sind einer größeren Einflussnahme
der EU auf globale Geschicke dienlich. Wird diese Erkenntnis
durch die »alten« und die »neuen« Mitglieder
der EU als handlungsleitendes Axiom konsequent beherzigt,
wird die erweiterte EU den in sie gesetzten Erwartungen
gerecht werden können. Alle Mitglieder täten gut
daran, dies in der alltäglichen Politik zu berücksichtigen.
Die Einigung über eine gemeinsame europäische Verfassung
wäre der wichtigste Schritt in diese Richtung, das
Festhalten an einer rechtskonformen Umsetzung der Europäischen
Sicherheitsstrategie ein weiterer. Die europäischen
Staaten sehen sich vor die Frage gestellt, wie sie in
den kommenden Jahren die Außenwirkung der Gemeinschaft
verstärken wollen. Besitzstandverteidigung nationaler
Interessen untereinander ist dabei die schlechteste
aller Alternativen. Die Vertiefung der Zusammenarbeit
mit unterschiedlichen Geschwindigkeiten, wie sie vor
dem Hintergrund der jüngsten Erfahrungen diskutiert
und partiell umgesetzt worden ist, wird sich für die Gemeinschaft
nur dann positiv auswirken können, wenn die
Protagonisten engeren Zusammenschlusses nicht in die
Richtung einer »Mehrklassenunion« marschieren, sondern
die Vorteile der Integration im Interesse der Stärkung
der EU und der euroatlantischen Partnerschaft als
Ganze einsetzen. Dies setzt allerdings voraus, dass jene
Staaten, die eine engere sicherheits- und verteidigungspolitische
Zusammenarbeit zunächst noch ablehnen, ihr
»Opting out« nicht als Instrument zur Schwächung der
Gestaltungsfähigkeit der EU erachten.
Die Zwillingserweiterung von EU und NATO ist eine einzigartige
Chance für Europa. Mit ihr verantwortungsvoll
umzugehen, ist eine Herausforderung nicht nur für die
beiden Organisationen sondern für jeden einzelnen ihrer
Mitgliedstaaten.
Nach der Erweiterung: Sicherheitspolitische
Herausforderungen für die NATO
Knut Kirste*
Abstract: The article addresses major challenges for NATO’s transformation after the recent enlargement of the organization,
particularly the Alliance’s more active contribution to the security and stability of the Euro-Atlantic area and beyond,
the improvement of its instruments and capabilities (i.a. concerning the fight against terrorism and the NATO Response
Force), and the state of its partnerships, including to Russia and the Ukraine. Finally the author analyses the future of the
Alliance and its role in the context of an international security system. An important condition for the success of NATO’s
political strategy is its ability to cope effectively with the new security challenges of the future.
Keywords: NATO, NATO-englargement, Euroatlantic relations, international security
Mit der Hinterlegung ihrer Beitrittsurkunden durch
die Regierungschefs von Estland, Lettland, Litauen,
der Slowakei, Slowenien, Bulgarien und Rumänien
in Washington Ende März 2004 hat die Allianz ihre
bislang größte Erweiterungsrunde vollzogen. Seither gehören
mehr als 45 Millionen zusätzliche Bürger dem euroatlantischen
Bündnis an. Heute sind bereits 40 Prozent der
NATO-Mitgliedsländer ehemals sozialistische oder kommunistische
Staaten. Diese Tatsache ist historisch bedeutsam,
weil man durch die zweite NATO-Erweiterung seit dem Ende
des Kalten Krieges der Vision eines sicherheitspolitisch geeinten
Europas deutlich näher gekommen ist. Gleichzeitig
wirkt die jüngste Erweiterungsrunde relativ undramatisch:
Erstens bleibt es erklärte Politik des Bündnisses, weiterhin
grundsätzlich für neue Mitglieder offen zu sein. Die Teilnahme
der Regierungschefs Albaniens, Kroatiens und der e-
* Dr. Knut Kirste, Public Diplomacy Division, NATO, Brüssel. Dieser Artikel
gibt ausschließlich die persönliche Meinung des Autors wieder.
hemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien an der Zeremonie
in Washington auf Einladung der NATO dokumentierte
diese Bereitschaft. Zweitens wird die Allianz sich und
ihren neuen Mitgliedern nur wenig Zeit zum Feiern einräumen
und sehr schnell zu den gewaltigen sicherheitspolitischen
Herausforderungen zurückkehren, die vor dem erweiterten
Bündnis liegen.
1. Beitrag zu Sicherheit und Stabilität des Euro-
Atlantischen Raumes und darüber hinaus
Auch weiterhin gehört es zu den Hauptaufgaben der Allianz,
die kollektive Verteidigung der NATO-Staaten zu gewährleisten
und gemeinsame sicherheitspolitische Interessen ihrer
Mitglieder zu schützen. Mit der Erweiterung sind hier neue
Aufgaben hinzugekommen, insbesondere was die Luftverteidigung
der baltischen Staaten und Sloweniens anbelangt.
S+F (22. Jg.) 2 /2004 | 73

T H E M E N S C H W E R P U N K T | Kir s te, Sic herheits poli tis che Her a usfor derung en für die NATO
In dieser Frage wurde noch vor dem eigentlichen Betritt der
neuen Mitglieder eine Übergangslösung gefunden, um den
betroffenen Ländern, die nicht in der Lage sind, ihren eigenen
Luftraum zu schützen, kollektiv beizustehen. Im Rahmen
ihrer Möglichkeiten werden diese neuen Staaten allerdings
auch zu Produzenten von Sicherheit, wenn auch
zunächst nur in einzelnen Nischenbereichen. Das neue sicherheitspolitische
Selbstverständnis der Allianz hat der
amerikanische NATO-Botschafter Nicholas Burns in einer
Senatsanhörung treffend formuliert: Es gehe heute nicht
mehr so sehr darum, wie viele Staaten die NATO zu verteidigen
habe, sondern wie viele Staaten als potentielle Verbündete
auftreten, wenn es hart auf hart komme. 1
1.1 Afghanistan
Immer deutlicher kristallisiert sich als künftige Hauptaufgabe
und eigentlicher Test für die neue NATO heraus, einen effektiven
militärischen Beitrag zur Sicherheit und Stabilität
über den Euro-Atlantischen Raum hinaus zu leisten. Hier hat
die Allianz mit der Übernahme der ISAF-Mission in Afghanistan
im August 2003 ein deutliches Zeichen gesetzt und ist
gleichzeitig eine gewaltige und langfristige Verpflichtung
eingegangen. Dabei birgt die Mission in Afghanistan sowohl
eine große Chance als auch eine ernst zu nehmende Herausforderung
für das Bündnis: Die zukünftige Glaubwürdigkeit
der NATO als globale Sicherheitsorganisation hängt ganz
wesentlich davon ab, wie gut es den 26 Staaten und ihren
Partnern gelingen wird, die notwendigen militärischen Mittel
und Fähigkeiten zu mobilisieren, um die bislang geographisch
noch auf Kabul und Kunduz begrenzte Friedensmission
auf weitere Landesteile auszudehnen, ein sicheres
Umfeld für die im September anstehenden Wahlen zu schaffen
und ganz allgemein die Zentralgewalt der Karzai-
Regierung gegen Warlords und Störversuche zu stärken.
Dabei haben die bisher etwa 6.500 NATO Soldaten aus 34
Entsendenationen laut Mandat eher eine Sicherheit unterstützende,
aber keine friedenssichernde Aufgabe, wie beispielsweise
im Kosovo. Als mittelfristiges Ziel bis zum NATO-
Gipfel im Juni 2004 sollen fünf weitere regionale Wiederaufbauteams
(PRTs) im Norden und Westen des Landes installiert
werden. Das Bündnis hat bewusst eine vorsichtige,
bedachte und Ressourcen sparende Strategie gewählt, um die
Operation langfristig auf ganz Afghanistan auszuweiten –
und wird dafür oft kritisiert. Letztlich kann die Allianz als
intergouvernementale Organisation allerdings nur dem
Tempo folgen, das die Mitgliedstaaten vorgeben. Hier spielen
die neuen Mitglieder übrigens bereits heute eine überaus
positive Rolle und alle leisten im Rahmen ihrer Möglichkeiten
einen militärischen Beitrag zu den Operationen der Allianz,
inklusive den NATO-Missionen in Bosnien, Kosovo und
Afghanistan. 2
1 Vgl. Botschafter Nicholas Burns, so zitiert in: Bundesgenossen kann es
nicht genug geben, Süddeutsche Zeitung, 29. März 2004. Ähnlich auch
Nicholas Burns, Expanding the Alliance of Democracies, The Wall Street
Journal, 29. März 2004.
2 Vgl. NATO vollzieht Erweiterung, FAZ, 29. März 2004. Im April hatten
auch sechs der sieben neuen NATO-Mitglieder eigene Truppen im Rahmen
der von Polen geführten multinationalen Brigade im Irak.
74 | S+F (22. Jg.) 2 /2004
1.2 Balkan
In Afghanistan wird sich erneut zeigen, was auf dem Balkan
bereits als bewiesen gilt: Die heute anstehenden Friedensmissionen
erfordern ein langfristiges politisches und militärisches
Engagement der Staatengemeinschaft und jede Hoffnung
auf schnelle Erfolge wird sich in Kabul, ähnlich wie in
Pristina oder Sarajevo, als Trugschluss erweisen. Gerade die
im März wieder aufgeflammten ethnischen Konflikte im Kosovo
machen deutlich, wie sehr das Zusammenspiel politischer,
wirtschaftlicher und militärischer Instrumente letztlich
für den Erfolg nahezu aller heute denkbaren
friedenssichernden Operationen ausschlaggebend ist. Die
NATO hat schnell – innerhalb von Stunden – und sehr bestimmt
auf den jüngsten Ausbruch von Gewalt im Kosovo
mit der Entsendung zusätzlicher Truppenkontingente reagiert
und den erhofften Abzug militärischer Kräfte aus der
Provinz aufgeschoben. Der NATO-Rat hat auch über mögliche
Anpassungen innerhalb der KFOR beraten, beispielsweise
um mit gewaltbereiten Demonstranten künftig besser
umgehen zu können. Nun müssen auch andere Organisationen,
insbesondere UN, EU und die Kontaktgruppe, ihre
spezifischen Instrumente verstärkt zum Einsatz bringen. Die
internationale Gemeinschaft sollte an ihrer Politik ‚Standards
vor Status‘ festhalten, gleichzeitig aber die Ursachen
für die Frustration der Menschen im Kosovo angehen. Insbesondere
gilt es für die Provinz eine wirtschaftliche Perspektive
zu schaffen, die Statusfrage nicht länger als nötig aufzuschieben,
3 den Dialog Belgrad-Pristina wiederzubeleben und
den neuen Institutionen wirkliche Verantwortung zu übertragen.
Vor diesem Hintergrund erscheint die geplante Übergabe der
gegenwärtigen NATO-Mission in Bosnien an die EU in der
zweiten Jahreshälfte als vielversprechende Chance, eine militärisch
erfolgreiche Mission aus Sicht der NATO zu beenden.
Wichtig ist, dass diese Übergabe auf der Grundlage des
im März 2003 vereinbarten Berlin-Plus-Abkommens 4 erfolgt.
NATO und EU müssen auch auf operativer Ebene demonstrieren,
dass sie zu einer echten strategischen Partnerschaft
willens und fähig sind. Dazu gehört u.a., dass man die
Verantwortungsbereiche beider Organisationen und die verbleibenden
Aufgaben der NATO in Bosnien im Sinne einer
vernünftigen Arbeitsteilung definiert. Hier müssen Pragmatismus
und Vertrauen, nicht Rivalität und Misstrauen das
Handeln auf beiden Seiten des Atlantiks bestimmen. Letztlich
hat die Verhinderung eines offenen Konfliktes in der
ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien im Sommer
2001 bewiesen, wie erfolgreich beide Organisationen im
engen Zusammenspiel sein können. Über den Balkan hinaus
wäre es dringlich, diese strategische Partnerschaft auf weitere
Bereiche internationaler Sicherheit – beispielsweise Terro-
3 Vgl. James Dobbins, Kosovo: Delaying is the least-best option, IHT, 2.
April 2004, für eine der zahlreichen Stimmen, die nach der jüngsten Gewaltwelle
eine pragmatischere Sicht auf die Statusfrage, möglicher Teilungspläne
fordern.
4 Das am 17. März 2003 verabschiedete Berlin-Plus-Paket regelt in einer
Reihe von Einzelabkommen die Kooperation zwischen NATO und EU im
Kontext internationalen Krisenmanagements. Insbesondere werden
Mechanismen für den Rückgriff durch die EU auf NATO-Mittel und
-Fähigkeiten, einschließlich Planungskapazitäten und Kommandooptionen,
etabliert.

Kir s te, S icherh eits po litis c he Her a usfor derung en für die NAT O | T H E M E N S C H W E R P U N K T
rismusbekämpfung, Schutz vor Massenvernichtungswaffen
und Zivilschutz – auszudehnen. Hier können die neuen Mitglieder
einen durchaus positiven Impuls und Anstoß geben,
weil sie dem NATO-EU-Verhältnis eher pragmatisch als
ideologisch gegenüber stehen und eine völlige Abkoppelung
der europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik vom
transatlantischen Bündnis mehrheitlich ablehnen.
1.3 Neue Operationen?
Mitte des Jahres wird sich das Bündnis auch mit der Frage
einer erweiterten Rolle der NATO im Irak auseinander setzen
müssen. 5 Auch hier wird die Diskussion trotz aller politischen
Belastung der Thematik letztlich pragmatisch geführt
werden: Was kann das Bündnis, bei Vorliegen der mehrfach
genannten legitimatorischen Voraussetzungen durch UN
und eine demokratisch legitimierte Übergangsregierung in
sinnvoller Weise beitragen, um die Stabilität im Irak zu
verbessern? Hier sind neben politisch motivierten auch militärische
Grenzen für eine wirklich bedeutende Rolle des
Bündnisses in naher Zukunft eher wahrscheinlich: Der erweiterte
Einsatz in Afghanistan, die fortlaufenden Operationen
auf dem Balkan und zahlreiche andere Friedensmissionen
einzelner Alliierter begrenzen die Bereitschaft der
Nationen, umfangreiche zusätzliche Truppen für eine weitere
große NATO-Operation zur Verfügung zu stellen. Allerdings
sollte die symbolische und legitimatorische Wirkung
eines koordinierenden Einsatzes der NATO im Irak, beispielsweise
durch die Übernahme der Kommandofunktion,
bei gleichzeitigem Verbleib der Koalitionstruppen nicht unterschätzt
werden. Auch hier gilt: Militärische Optionen
müssen an glaubwürdige politische Lösungsstrategien für
das Land gekoppelt sein.
Langfristig scheint sich also ein Muster des Zusammenspiels
zwischen UN und NATO für viele denkbare Szenarien herauszukristallisieren:
Während die UN politische Legitimation
beisteuern und den Wiederaufbau koordinieren, übernimmt
die NATO als multinationale Allianz die militärischen
und sicherheitsrelevanten Aspekte des Krisenmanagements.
Sie kann hier besonders erfolgreich multilaterales
Handeln und militärische Effektivität miteinander verbinden:
Zum einen umfaßt der NATO-Verbund heute nicht
nur die 26 Mitgliedstaaten. Die Allianz ist auch zu einem
recht flexiblen Organisationsrahmen geworden, in den sich
insgesamt über 50 NATO- und Partnerstaaten sicherheitspolitisch
und militärisch einbinden lassen. Diese Partnerstaaten,
von denen einige bereits an gemeinsamen militärischen
Operationen im NATO-Rahmen teilnehmen, repräsentieren
heute übrigens deutlich mehr als nur die USA und den ‚Westen‘.
Diese Tatsache hat auch positive Auswirkungen auf die
Legitimität und Akzeptanzfähigkeit von NATO-Operationen
in der Zukunft. Außerdem gelingt es der NATO nach wie
vor, die Vereinigten Staaten in multilaterales sicherheitspolitisches
Handeln einzubinden. Zum anderen kann die Allianz,
wenn der politische Wille der Mitgliedstaaten vorhan-
5 Lothar Rühl, Die Nato vor der mittelöstlichen Doppelfalle, NZZ, 14. April
2004, hat die damit verbundenen Implikationen für die Allianz herausgearbeitet.
den ist und die militärische Modernisierung des Bündnisses
konsequent weiter verfolgt wird, militärisch sehr effektiv
handeln. Diese beiden Vorteile, Multilateralismus und Effektivität
können in Zukunft entscheidende Vorteile der Organisation
sein. 6
2. Förderung und Ausbau der militärischen Mittel
und Fähigkeiten der NATO
Militärische Effektivität und Leistungsfähigkeit sind also
wichtige Voraussetzungen für den Erfolg einer erweiterten
Allianz. Die zweite große Herausforderung der NATO besteht
daher in einer weiteren Modernisierung der NATO-Mittel
und Fähigkeiten als Anpassung auf neue Bedrohungen wie
Terrorismus, Massenvernichtungswaffen und zerfallende
Staaten und die politisch-militärische Neuausrichtung auf
eine globale Sicherheitsorganisation. 7
2.1 Militärische Mittel und Fähigkeiten
Dabei wurden seit der ersten, in Washington 1999 gestarteten
Initiative (DCI), über die Präzisierung und Verschlankung
des Anforderungskataloges auf dem Prager Gipfel 2002
(PCC) bis heute echte Fortschritte bei der Modernisierung
erreicht. Natürlich können Militärplaner nie ganz mit den
Anstrengungen der Staaten zufrieden sein. Wichtige Fortschritte
wurden dennoch erzielt, weil man sowohl in zentralen
Bereichen wie dem strategischem Luft- und Seetransport,
Luftbetankung und Präzisionsmunition gegenwärtig
über multinationale Arbeitsgruppen gemeinsame Lösungen
umsetzt. Insbesondere ist die NATO heute aber auch realistischer
in ihren Erwartungen geworden und alle Mitglieder
anerkennen uneingeschränkt die Notwendigkeit einer
nachhaltigen Modernisierung und Umgestaltung ihrer
Streitkräfte.
2.2 Einsatz- und Verwendungsfähigkeit
Die wesentliche Herausforderung für die erweiterte Allianz
liegt in den nächsten Jahren dabei vielleicht weniger im
technologischen Bereich der Modernisierung, sondern darin,
die Einsatz- und Verwendungsfähigkeit sowie die Verlegefähigkeit
der etwa 1,4 Millionen nicht-amerikanischen NATO-
Truppen angesichts wachsender Verpflichtungen im Bereich
der personalaufwendigen Friedensmissionen zu steigern. Der
Istanbuler NATO-Gipfel im Juni 2004 könnte dazu auch
quantitative Zielgrößen vorgeben. Weiterhin gilt es vor dem
Hintergrund der gesteigerten operativen Rolle der NATO das
Zusammenspiel von Streitkräfteplanung und dem oft langwierigen
Prozess zur Generierung von Streitkräften für konkrete
Operationen zu optimieren. Hierbei haben die Erfah-
6 In den Worten Botschafter Burns hat die NATO die Chance: »to answer
President Bush’s call for effective multilateralisms«, in: Expanding the Alliance
of Democracies, The Wall Street Journal, 29. März 2004.
7 Die nachfolgenden Ausführungen beschränken sich auf militärische Mittel
und Fähigkeiten. Zu fragen wäre aber auch, inwieweit die NATO über
diese klassischen Instrumente der Sicherheitspolitik hinaus moderne und
‚unkonventionelle’ Instrumente brauchen wird, um eine wirklich umfassende
Sicherheitsorganisation des 21. Jahrhunderts werden zu können.
S+F (22. Jg.) 2 /2004 | 75

T H E M E N S C H W E R P U N K T | Kir s te, Sic herheits poli tis che Her a usfor derung en für die NATO
rungen der Afghanistan Mission bereits zu ersten Anpassungen
im traditionellen Zusammenspiel zwischen militärischer
Einsatzplanung und Streitkräftegenerierung geführt. Mit Hilfe
des neuen Strategischen Kommandos Transformation
(ACT) in Norfolk, Virginia, an dem sich auch Frankreich beteiligt,
soll die weitere Modernisierung der militärischen
Mittel und Fähigkeiten der Allianz, durch Forschung und
Entwicklung, auch im Bereich der Militärdoktrin, vorangetrieben
werden.
2.3 NRF
Die NATO Response Force (NRF) ist natürlich ein wichtiger
und sicherlich der prominenteste Teil dieser umfassenden
Modernisierung der militärischen Mittel und Fähigkeiten
des Bündnisses. Auch hier wurden beachtliche Fortschritte
in der operativen Umsetzung erzielt und die neue Truppe
hat im Oktober 2003, deutlich eher als geplant, ihre erste
Stufe der Einsatzbereitschaft erreicht. Bis Oktober 2006 wird
das Konzept wohl in voller Truppenstärke implementiert
sein. Langfristig muss daran gedacht werden, inwieweit
Partnernationen sinnvoll in das Konzept eingebunden werden
können. Auch wäre denkbar, Mechanismen zu finden,
wie die NRF den EU-Staaten, die nicht Mitglied der NATO
sind, zugänglich gemacht werden kann. Als Vision könnten
einst die NRF und die von der EU geplante Europäische
Schnelle Eingreiftruppe, die ja andere Aufgaben und Fähigkeiten
besitzt, der jeweils federführenden Organisation für
unterschiedliche Szenarien zur Verfügung gestellt werden.
Innerhalb der NATO wird es wichtig sein, das langfristige
Interesse und Engagement der Nationen über viele Rotationszyklen
hinweg sicherzustellen und eine angemessene
Verbindlichkeit zu etablieren, nachdem nationale Truppenkontingente
einem Einsatzzyklus zugesprochen worden
sind. Die neuen Länder wirken dabei eher unproblematisch
im Rahmen ihrer Möglichkeiten. Angesichts der kurzen Entscheidungszeiten
über den Einsatz der NRF könnten die
Parlamentsvorbehalte in einigen der traditionellen NATO-
Länder schon eher zum Problem werden. 8 Letztlich kann
ein Instrument wie die NRF aber nur erfolgreich sein, wenn
sich die Staaten politisch einig sind über die Einsatzszenarien
für die Truppe. Natürlich gibt es hier noch unterschiedliche
Positionen. Die vielbeschworene Uneinigkeit im
Bündnis über die ‚großen Fragen‘ wie Terrorismusbekämpfung,
Prävention und Präemption wirken auf der Arbeitsebene
aber viel undramatischer und beide Seiten des Atlantiks
bewegen sich in diesen Fragen heute mehr und mehr
aufeinander zu.
2.4 Schutz gegen den Terrorismus
Der Stärkung der Fähigkeiten der NATO im Kampf gegen
den Terrorismus und die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen
kommt ein besonderer Stellenwert im Modernisierungskonzept
der Allianz zu. Wichtig ist hierbei, die Ge-
8 Vgl. in diesem Zusammenhang die SWP-Studie von Norbert Eitelhuber:
Implikationen der NATO Response Force für die Parlamentsbeteiligung,
Berlin, April 2004.
76 | S+F (22. Jg.) 2 /2004
samtheit der Mittel und Fähigkeiten im Kampf gegen den
internationalen Terrorismus im Auge zu behalten und sich
auf die Nischenfunktion der NATO zu konzentrieren. Neben
Abwehrmaßnahmen, die eine verstärkte Zusammenarbeit
bei der Aufklärung notwendig machen; offensiven Strategien,
die eine Zerschlagung terroristischer Ausbildungslager
beinhalten könnten; der Verbesserung nationaler Zivilschutzmaßnahmen
als Antwort auf verheerende Konsequenzen
eines terroristischen Angriffs, gilt es insbesondere
auch, die bereits begonnene Zusammenarbeit mit anderen
Internationalen Organisationen, wie der UN, der OSZE, der
EU oder anderen spezialisierten Institutionen, weiter operativ
zu verstärken. Wie erfolgreich die NATO als aktiver ‚Terroristenjäger‘
sein kann, bleibt abzuwarten. Ihre verstärkten
Anstrengungen, ein halbwegs sicheres Umfeld in zentralen
Krisenregionen der Welt zu fördern, tragen in jedem Falle
aktiv zur Eindämmung des Nährbodens für Terrorismus bei.
Auf ihrem informellen Arbeitstreffen in Brüssel im April
2004, haben die NATO-Außenminister zusätzlich einen verstärkten
Maßnahmenkatalog zur Unterstützung im Kampf
gegen den Terrorismus zur Verabschiedung auf dem Istanbuler
Gipfel im Juni 2004 in Auftrag gegeben. 9
3. Kooperative Partnerschaftsbeziehungen
Die Aufnahme sieben weiterer Staaten aus Ost-Mitteleuropa
im März 2004 hat eindrucksvoll den Prozess der Transformation
der Allianz von einem selbstbezogenen Verteidigungsbündnis
des Kalten Krieges in eine grundsätzlich offene,
partnerschaftlich und auf Kooperation ausgerichtete Sicherheitsorganisation
vervollständigt. Der Ausbau ihrer vielfältigen
Partnerschaftsbeziehungen sowohl zu individuellen
Staaten als auch zu wichtigen internationalen Organisationen
wie UN, EU und OSZE, wird auch weiterhin eine der
Prioritäten der Agenda der NATO bleiben.
3.1 Individuelle Partnerschaften
Interessanterweise wird die Aufnahme von sieben Partnerländern
als Vollmitglieder diesen Prozess noch beschleunigen.
Zum einen wird die Gruppe der verbleibenden Partner
heterogener und verlangt nach einer stärkeren Differenzierung
und Individualisierung des Partnerschaftsprogramms:
Staaten, die so unterschiedlich sind wie Schweden oder Kasachstan,
erwarten zu Recht ein Kooperationsangebot, das
auf ihre jeweils unterschiedlichen Sicherheitsinteressen ausgerichtet
ist. Georgien hat als erstes Partnerland Anfang April
2004 einen ‚Individual Partnership Action Plan‘ (IPAP)
eingereicht, der Beginn eines wirklich maßgeschneiderten
Partnerschafts-Konzeptes. Auch wird es darum gehen, das
9 Vgl. Declaration on Terrorism, NATO Press Release PR/CP(2004)0057, issued
at the meeting of the North Atlantic Council in Foreign Ministers
Session held in Brussels on 2 April 2004. Die darin enthaltenen zehn
konkreten Elemente sehen u.a. ein Terrorist Threat Intelligence Unit im
NATO Hauptquartier in Brüssel, verstärkte Zivilschutzmaßnahmen, NATO
Sicherheitsunterstützung für einzelne Großveranstaltungen wie die
Olympischen Spiele und verstärkte Anstrengungen im Zusammenhang
mit einem Luftsicherheitskonzept für zivile Luftfahrt vor.

Kir s te, S icherh eits po litis c he Her a usfor derung en für die NAT O | T H E M E N S C H W E R P U N K T
Programm der »Partnerschaft für den Frieden« (PfP) 10 auf
operativer Ebene noch stärker mit Leben zu füllen, beispielsweise
durch eine verstärkte Einbeziehung der Partner,
insbesondere aus dem Kaukasus und Zentralasien, in die Anstrengungen
der NATO im Kampf gegen den internationalen
Terrorismus. In diesem Zusammenhang dürfte auch eine Intensivierung
des von der NATO seit 1994 durchgeführten
Mittelmeerdialogs mit sieben Staaten des nordafrikanischen
Raumes und des Nahen Ostens zu erwarten sein. Auch hier
gilt es, über den Dialog hinaus, zunächst konkretere sicherheitspolitische
Zusammenarbeit zu realisieren, beispielsweise
Ausbildung, Training und die Reform des Sicherheitssektors.
Aber es gibt keinen Grund, warum man im Rahmen eines
erweiterten NATO-Mittelmeerdialoges langfristig nicht viel
ambitionierter denken sollte. Schließlich sind Staaten wie
Jordanien und die Vereinigten Arabischen Emirate bereits in
die Friedensmission im Kosovo integriert worden.
3.2 The Greater Middle East?
Angesichts der im Frühjahr 2004 zunächst von den Vereinigten
Staaten angeregten, später aber auch von zahlreichen
europäischen Staaten aufgegriffenen Initiative zum Dialog
mit dem Nahen und Mittleren Osten, 11 überlegt auch die
NATO, welchen Beitrag sie zu einer solchen umfassenden
Initiative zu leisten vermag. Sicherlich geht es bei einer
möglichen – bislang ja durchaus kontrovers diskutierten –
Kooperationsinitiative insbesondere um Aktivitäten zur
Verbesserung der wirtschaftlichen Entwicklung wie sie am
ehesten im Rahmen der G-8, der Weltbank oder der EU initiierbar
sind. Die NATO kann jedoch eine wichtige Unterstützungsfunktion
im sicherheitspolitischen Bereich spielen.
Was die institutionellen Arrangements einer solchen Initiative
anbelangt, ist Sensibilität und größtmögliche Flexibilität
angezeigt, um die Akzeptanz durch die Staaten der Region
sicherzustellen.
3.3 Russland und die Ukraine
Diese neuen Initiativen bedeuten natürlich nicht, dass den
bestehenden Partnerbeziehungen, insbesondere zu Russland,
weniger Aufmerksamkeit geschenkt werden darf. Im Gegenteil,
die Beziehungen im Rahmen des bislang erfolgreichen
NATO-Russland-Rates werden durch die Erweiterung natürlich
auf eine harte Probe gestellt und bedürfen in nächster
Zeit besonderer Aufmerksamkeit und Fingerspitzengefühl.
Die Tatsache, dass die NATO im Rahmen ihrer kollektiven
Verpflichtungen zum Schutz des baltischen Luftraumes vier
belgische Abfangjäger in Litauen stationiert hat, trifft in
Moskau auf heftige Kritik. 12 Ebenso bestehen weiterhin Dif-
10 Partnerschaft für den Frieden (PfP) wurde 1994 auf dem Brüsseler NATO
Gipfel ins Leben gerufen und beinhaltet eine Fülle von praktischen militärischen
und sicherheitspolitischen Kooperationsprogrammen für die
NATO Partner, bis hin zur Vorbereitung und Durchführung gemeinsamer
Friedensmissionen, wie dies bereits auf dem Balkan und in Afghanistan
im Rahmen der dortigen NATO-Operationen geschieht.
11 Greater Middle East (GME) wurde ein regelrechtes Schlagwort seither. Vgl.
für einen deutschen Beitrag die Rede des Bundesaußenminister Fischer auf
der Münchner Sicherheitskonferenz am 7. Februar 2004.
12 Vgl. NATO’s Lithuania landing revives Russian fears, The Times, 13. April
2004.
ferenzen, was die Umsetzung der von Russland auf dem Istanbuler
OSZE-Gipfel 1999 eingegangenen Vereinbarungen
zum Abzug russischer Streitkräfte aus Georgien und Moldawien
anbelangt. Die russische Seite drängt zusätzlich auf einen
raschen Beitritt der baltischen Staaten und Sloweniens
zum adaptierten KSE-Vertrag, der Obergrenzen für konventionelle
Streitkräfte in Europa festgesetzt hat. Die betroffenen
NATO-Beitrittsländer argumentieren, dass sie dem Vertrag
erst beitreten können, wenn er in Kraft getreten ist.
Dazu müsste er allerdings zunächst einmal von russischer
Seite ratifiziert werden.
Die NATO-Ukraine Beziehungen haben mit dem auf dem
Prager Gipfel 2002 erreichten ambitionierten Partnerschaftsplan
einen wichtigen Impuls bekommen. Hier geht es
vor allem um eine Reform des Verteidigungs- und Sicherheitssektors
bei gleichzeitiger Förderung der demokratischen
Kultur in der Ukraine.
Schließlich gilt es, den Weg der Öffnung für ‚exotische‘
Partner weiter fortzusetzen. Mit zahlreichen Staaten (Australien,
Neuseeland, Japan und jüngst auch China) bestehen
Sicherheitsdialoge unterschiedlicher Intensität. Hier geht es
natürlich nicht um eine eventuelle Mitgliedschaft, sondern
um pragmatische Formen der sicherheitspolitischen Zusammenarbeit
und die Chance auf Einbindung der genannten
Staaten in künftige NATO-Operationen.
3.4 Ein Netz von Institutionen
Angesichts der komplexen Zusammenhänge, die moderne
Sicherheitsbedrohungen umgeben, wird die enge Kooperation
mit anderen spezialisierten Organisationen und Institutionen
immer bedeutender. Heute gibt es weder für die UN
noch für EU, OSZE oder NATO ein Recht auf Vorrang und
die meisten Staaten sehen die operativen Rollen einzelner
Organisationen zunehmend pragmatisch. Welche Organisation
zum Zuge kommen wird, hängt von ihrer Problemlösungskapazität,
also Effizienz im Einzelfall ab und im weiteren
von ihrer Fähigkeit, in einem sinnvollen Zusammenspiel
mit anderen Organisationen (übrigens mehr und mehr auch
mit NGOs!) zu kooperieren. In einer solchen Welt ist für institutionelle
Rivalitäten oder Dogmatismus kein Platz mehr.
Mit der EU besteht durch die Berlin-Plus-Vereinbarungen
seit März 2003 eine geregelte Zusammenarbeit. Die NATO
hat im Frühjahr eine interne Überprüfung ihrer Beziehungen
auch zu anderen Organisationen, insbesondere OSZE
und UN unternommen und Arbeitspapiere verabschiedet,
die darauf abzielen, effektive Strukturen und Mechanismen
zu etablieren, um die anstehenden Herausforderungen internationaler
Sicherheit gemeinsam und in enger Kooperation
angehen zu können. Dazu gehört im Übrigen auch die
konsequente Fortführung der bereits begonnenen internen
Reform der Allianz, die Verschlankung der Entscheidungsprozesse
und die Revitalisierung der NATO als zentralen
Konsultationsmechanismus für alle – durchaus auch kontroverse
– sicherheitspolitische Themen, die für die transatlantischen
Beziehungen Relevanz besitzen. Auch Berührungsängste
zwischen der NATO und zivilen NGOs müssen auf
beiden Seiten stärker abgebaut werden. Das Konzept der Re-
S+F (22. Jg.) 2 /2004 | 77

T H E M E N S C H W E R P U N K T | Kir s te, Sic herheits poli tis che Her a usfor derung en für die NATO
gionalen Wiederaufbauteams in Afghanistan (PRTs) könnte
dies beschleunigen.
4. Die erweiterte Allianz der Zukunft
Die NATO hat seit 1990 und verstärkt seit dem Prager Gipfel
von 2002 einen gewaltigen Transformationsprozess unternommen,
der die Allianz nachhaltig verändert hat. Natürlich
haben zu diesem veränderten Erscheinungsbild auch die
zehn neuen Staaten beigetragen, die seit dem Ende des Kalten
Krieges neue Mitglieder des transatlantischen Bündnisses
geworden sind. Aber es sind doch eher die veränderten internationalen
Rahmenbedingungen und die neuen sicherheitspolitischen
Herausforderungen, die der NATO ein neues
Gesicht gegeben haben. Diese Transformation ist dabei
noch nicht abgeschlossen. Wo wird sie enden? Vieles spricht
dafür, dass es heute für Organisationen, die effektive Instrumente
in den Händen ihrer Mitglieder bleiben wollen,
kein Ankommen, kein Endstadium gibt, auf das man hinarbeiten
kann. Vielmehr wird die Transformation ein kontinuierlicher
Prozess der Anpassung an immer neue Rahmenbedingungen
sein.
Die traditionelle Allianz im Sinne ihres Gründungsverständnisses
als territorial beschränkter Militärpakt mit der Hauptaufgabe
kollektiver Verteidigung gemäß Art. 5 Washingtoner
Vertrag und dem Ziel, den Kalten Krieg zu beenden und Europa
durch Partnerschaft und Erweiterung zu konsolidieren,
ist tot, überholt von den Entwicklungen der letzten Jahre.
Eine solche Allianz wäre auch nicht mehr überlebensfähig,
unrealistisch angesichts der gewaltigen Herausforderungen
und zu unattraktiv für ihre Mitglieder.
Die NATO als reine ‚Toolbox‘, als Werkzeugkasten für wechselnde
Koalitionen der Willigen (und Fähigen), die sich lediglich
einzelner NATO-Strukturen, wie Streitkräfte- und Operationsplanung
bedienen wollten, um militärisch zu
stabilisieren, nachdem andere Staaten (Koalitionen) bereits
interveniert hätten, wäre ebenso problematisch. Sollte der
Toolbox-Ansatz gewählt werden, um dauerhaft eine schwierige
Konsensbildung durch opting-out zu umgehen, 13 würde
die Glaubwürdigkeit der Allianz nachhaltig leiden und
Bündnissolidarität wäre langfristig nicht mehr sicherzustellen.
Aber der Toolbox-Ansatz muss differenzierter gesehen
werden, denn strenggenommen sind die militärische Einbeziehung
unterschiedlicher Partner in verschiedene NATO-
Operationen, die selektive militärische Zusammenarbeit mit
Russland oder die ISAF-Mission Beispiele für durchaus wünschenswerte
und erfolgversprechende Koalitionen der Willigen.
14 Flexibilität im Rahmen der um die Partner erweiterten
NATO-Staatengruppe ist also nicht generell negativ zu sehen.
Eine hoffnungsvollere und angesichts der jüngsten transatlantischen
Annäherung wahrscheinlicher gewordene Vari-
13 Die Bundesregierung hat mehrfach deutlich gemacht, dass sie einen
NATO-Beschluss zum Irak nicht blockieren will, aber an einer möglichen
militärischen Rolle der Allianz im Irak nicht teilnehmen wird.
14 Auch Art. 5 des Washingtoner Vertrages hat den Staaten immer offen
gelassen, welchen individuellen Beitrag sie im Bündnisfall leisten wollen.
78 | S+F (22. Jg.) 2 /2004
ante ist eine NATO, die zur treibenden Kraft eines internationalen
Sicherheitssystem geworden ist. Diese Allianz wird
das zentrale aber flexible sicherheitspolitische Bindeglied
zwischen den USA, Europa, Russland und den Partnern sein,
die gemeinsam – je nach Mission allerdings nicht immer alle
zusammen – an den großen sicherheitspolitischen Herausforderungen
(internationaler Terrorismus, Massenvernichtungswaffen,
zerfallende Staaten) arbeiten. Einer solchen
NATO gelingt es auch, die Peripherien dieses Raumes mit
einzubeziehen, beispielsweise durch einen erweiterten Mittelmeerdialog
oder eine Kooperationsinitiative mit dem Nahen
und Mittleren Osten. Im Zusammenspiel mit anderen
Organisationen und Institutionen, insbesondere der EU und
der UN, unterstützt dieses Bündnis die Staatengemeinschaft
aktiv bei der militärischen Stabilisierung von Krisenzonen
und hilft den Vereinten Nationen bei der Durchsetzung
halbwegs akzeptabler Regeln staatlichen Verhaltens. 15
Vieles davon ist bereits heute Realität und kann vollends
verwirklicht werden, wenn es der NATO und ihren Mitgliedstaaten
gelingt, die oben aufgezeigten Herausforderungen erfolgreich
zu meistern.
15 Natürlich ist diese Rolle der NATO nicht unumstritten: Vgl. zur Unterstützung
dieser Argumentation Friederike Bauer, Die NATO als Vortrupp
in Afrika? Gedankenspiele Kofi Annans über die Arbeitsteilung mit den
Vereinten Nationen, in FAZ, 2. April 2004. Dagegen sprechen sich James
Goodby und Kenneth Weisbrode aus: NATO Can’t Be Globocop, in The
Wall Street Journal, 1. April 2004.

Gut tieri, Civ il-mil ita ry relations in pea cebuil ding | S I C H E R H E I T S P O L I T I K U N D
F R I E D E N S F O R S C H U N G
Civil-military relations in peacebuilding
Karen Guttieri*
Abstract: Civil-military relations are vital to the coherence and effectiveness of post-conflict peacebuilding, but have often
been problematic. This article argues that civil-military issues vary systematically in relation to the particular civil and military
actors in peacebuilding, and that the coercive content of the external military’s mission creates special challenges in
each of these sets of relationships. Given the significance of the military footprint, the article presents trade-offs for policymakers
intending to use military forces to make peace.
Key words: peacebuilding, peacekeeping, civil-military relations, coalitions, United Nations, conflict resolution
n traditional UN peacekeeping missions deployed during
the Cold War, military forces supervised and monitored
cease fires between states, usually in the wake of a peace
agreement and authorized under Chapter VI of the UN charter.
At about the same time that the Cold War ended and
great powers were more inclined to work together in the Security
Council, the UN shifted focus to respond to the
pressing need for a more comprehensive and sometimes coercive
response to internal conflict. Peacebuilding, introduced
in 1992 by UN Secretary-General Boutros Boutros-Ghali,
sought not merely to keep apart conflicting factions but to
build structures that would sustain peace. 1 As compared to
previous peacekeeping efforts, peacebuilding would require
greater synergy across spheres of assistance – social, economic,
humanitarian, security, and political-administrative
– and among an increasing variety of agencies and actors facilitating
transitions to peace. At the turn of the century, an
emergent international consensus on coherence – the coordination
of intervention and humanitarian actions – matured.
2 I
At this same moment, military interventions by the
North Atlantic Treaty Organization (NATO) in Kosovo, USled
coalition forces in Afghanistan, and a US- and British-led
coalition in Iraq, created deep divisions about the rightfulness
of intervention, the balance between civilian and military
components within it, and the governance of what
would follow.
Civil-military synergy is particularly vital to managing postconflict
transitions, but has too often been problematic. 3
Civil and military actors, both within various troop-
* Karen Guttieri is an Assistant Professor at the Naval Postgraduate School,
Monterey, California, affiliated with the Center for International Security
and Cooperation, Stanford University. She holds a PhD in Political Science
from the University of British Columbia, Canada.
This article was prepared for the United Nations University-IFSH project
»The Role of the Military in Post-Conflict Peacebuilding.« The author acknowledges
the project directors Hans-Georg Ehrhart (IFSH) and Albrecht
Schnabel (swisspeace), the members of the project team as well as two
anonymous peer reviewers for their input in the preparation of this article.
1 Boutros-Ghali described peacebuilding as »action to identify and support
structures which will tend to strengthen and solidify peace in order to
avoid a relapse into conflict.« United Nations, Secretariat, An Agenda for
Peace: Preventive diplomacy, peacemaking and peace-keeping, Report of the Secretary-General
pursuant to the statement adopted by the Summit Meeting of the
Security Council on 31 January 1992 (A/47/277 – S/24111), 17 June 1992.
See also Elizabeth M. Cousens, »Introduction«, in Elizabeth Cousens and
Chetan Kumar, with Karin Wermester, eds., Peacebuilding as Politics, Boulder:
Lynne Rienner, 2001, pp. 1-20.
2 See the discussion in Antonio Donini, Norah Niland and Karin
Wermester, eds., Nation-building Unraveled? Aid, Peace and Justice in Afghanistan,
Bloomfield, CT: Kumarian Press, 2004, pp. 1-8.
3 Richard P. Cousens, »Providing Military Security in Peace-Maintenance«,
in Jarat Chopra, ed., The Politics of Peace Maintenance, Boulder: Lynne Rienner,
1998, p. 102.
contributing states and in the multilateral arena, have
waged fundamental contests over the determination of military
mandates, specific military roles, training requirements,
troop discipline, resource allocations, and multilateral
command and control structures. What makes civil-military
tensions more likely, and more harmful? First, tensions and
rivalries differ systematically in relation to the particular
civil and military actors in peacebuilding – in some measure
a function of the division of roles among civil and military
actors. Second, civil-military tensions are affected by the
level/potential for violence in the post-conflict environment,
particularly in relation to the coercive content of the
external military’s mission.
The first section of this article describes those military roles
in peacebuilding, which make civil-military relations so vital
to success. The second section discusses specific issues in
military relations with three sets of civilians: command
authorities, civilian agencies, and civilian populations. Military
relationships with these three civilian groups arise in
the context of the military footprint – the scope of military
involvement in implementation. Military mandates that involve
providing public security, disarmament and seizure of
persons indicted for war crimes are more dangerous and imply
larger military presence and intrusiveness in the wartorn
society. The final section of this article illuminates
trade-offs in policy decisions about the military footprint in
peacebuilding.
1. Military roles in peacebuilding
The remark, attributed to former United Nations Secretary-
General Dag Hammarskjöld, that »peacekeeping is not a job
for soldiers, but only soldiers can do it,« depicts the military
role as a necessary evil. 4 Soldiers might agree, particularly if
peacekeeping breaks with their long-standing conceptions of
military purpose. Although the rules have changed, there is
at least one consistent norm in United Nations peacekeeping:
the use of force to defeat a belligerent is prohibited. 5 For
4 Quoted in Margaret Daly Hayes, »Political-Military Relations Within International
Organizations«, report of the symposium at the Inter-
American Defense College, 28 September 1995, Fort McNair, Washington,
D.C., 1995, p. 7.
5 John Gerard Ruggie, »The UN and the Collective Use of Force: Whither or
Whether?« in Michael Pugh, ed., The UN, Peace and Force, London: Frank
Cass, 1997, p. 11.
S+F (22. Jg.) 2 /2004 | 79

S I C H E R H E I T S P O L I T I K U N D | Gut tieri, Civ il-mil ita ry relations in peaceb uildin g
F R I E D E N S F O R S C H U N G
military forces, this means that in peacebuilding the center
of gravity is commonly located in the civilian domain.
Barred from war making, peacekeeping forces are all the
more servants of civilian implementers engaged in peacebuilding.
Peacekeeping traditionally required impartial, lightly armed
military personnel to monitor and observe the implementation
of peace agreements between conflicting states. The
military personnel who donned the blue berets of United
Nations peacekeepers were generally from developed nations,
but not major powers. As the Cold War ended in
1989-92, great powers got into the game, multilateral arrangements
became more complex, missions became more
coercive, and occurred within states.
Military arrangements became more diffuse. In Bosnia, great
and major powers such as the United States, Britain, France
and Germany acted through NATO and with UN preauthorization,
and in Kosovo with UN post-facto legitimization.
NATO Secretary-General Jaap de Hoop Scheffer has
also mentioned the possibility of a peacekeeping role in the
Israeli-Palestinian conflict. 6 In Afghanistan and Iraq, the US
formed its own coalitions and the UN wrestled with the
challenges of coherence. Meanwhile, frustrated by great
power reluctance to engage national or UN forces in Africa,
West African nations have established their own missions
under regional frameworks, including most recently a 2003
resolution by the African Union (AU) to approve the African
Mission in Burundi. 7 Similarly, Indonesia recently proposed
the establishment of an Association of Southeast Asian Nations
(ASEAN) Peacekeeping Force by 2012. 8
The roles for external military personnel vary widely. Foreign
military leaders sometimes participate in negotiating cease
fires or even peace settlements of civil wars, as was done in
Mozambique, Angola and Bosnia. 9 Military contributors perform
or monitor military-oriented tasks such as demobilization,
encampment and disarmament of parties. Enforcement
of no-fly zones or cease-fires, for example, exercises external
coercion. However, it might be sufficient to simply promote
transparency among warring parties. In that event, external
forces monitor cease-fires, disarmament, and demobilization.
Securing relief convoys, as in Somalia, or ballot booths, as in
Cambodia, requires passive coercion. External militaries
might also play very non-coercive roles in support of civilian
agencies, by lending craft to transport relief supplies, establishing
camps for displaced people, and providing engineering
and other expertise for reconstruction.
6 Jaap van Wesel, »NATO Chief Sees His Troops in West Bank and Gaza
Peacekeeping Role«, The Jerusalem Report, 3 November 2003.
7 Africa Recovery, »Pan-Africa: Africa Builds Its Own Peace Forces«, Africa
News, 23 October 2003. African peacekeeping was conducted under the
framework of the Economic Community of West African States
(ECOWAS) in Sierra Leone, Guinea-Bissau and Cote d’Ivoire; under the
auspices of the Economic and Monetary Community of Central African
States (CEMAC) in the Central African Republic; and the Southern African
Development Community (SADC) in Lesotho and (rather more problematic)
the Democratic Republic of the Congo. The Intergovernmental
Authority on Development (IGAD) in East Africa was meanwhile engaged
in mediation among factions in Sudan and Somalia.
8 »UN Terms ASEAN Peacekeeping Force Idea ‘Very Exciting’«, Japan Economic
Newswire, 24 February 2004.
9 Anthony D. Marley, »Responsibilities of a Military Negotiator During
Peace Talks«, Parameters, Summer 1996, pp. 67- 78.
80 | S+F (22. Jg.) 2 /2004
Given expanded roles in modern peacekeeping, military
contributors can expect to deal with more complexity in
their relationships. Multiple levels of civilian authority, active
civilian management of peace processes, large numbers
of civilian agencies active in theater, and scrutiny over
compliance with norms of civilian protection increase the
number and character of relationships. In short, this use of
force makes for interesting and controversial civil-military
relations.
2. Civil-military relationships
Civilian control of military force and military control of operations
are fundamental issues in civil-military relations.
Numerous sub-issues arise during attempts to improve civilian
control and military effectiveness, including military
professionalism, separation of military and civilian spheres,
determination of roles and missions, contests over resources,
and the mobilization of interest groups. These issues, long
recognized as significant in domestic civil-military relations,
also play out in the international context of peace implementation.
When discussing civil-military relations in international
peacebuilding, it is critical to ask which civil-military relations
one is considering. As the following table shows, these
issues are relevant in military relations with different sets of
civilians. In addition to command relationships, two other
sets of civil-military relations are at play in peacebuilding:
external military relations with civilian agencies and their
relations with civilian populations.
2.1 Civil-military issues by categories of civilians
Category of
Civilian:
Nature of
Relationship:
Primary
Level of
Analysis:
Potential
CivilmilitaryIssues:
Political Leadership
Participating Civilian
Agencies
Civilian Population
Authoritative Coordinative Subordinate
Strategic Operational Tactical
Civilian control
– or institutional
equilibrium in
calling the shots
or getting involved
Cultural differences
– or ability
to get along
with civilian
agencies
Military professionalism
– or
good conduct
2.2 Relations with civilian command authorities
Military relations with their command authorities are intentionally
hierarchical. Domestic civil-military relations are
significant, even in multinational missions, which have two
tiers of authority. Command, as generally understood, includes
not simply authority over personnel matters like

Gut tieri, Civ il-mil ita ry relations in pea cebuil ding | S I C H E R H E I T S P O L I T I K U N D
F R I E D E N S F O R S C H U N G
promotions, but also the ability to change missions. 10 National
governments retain command authority over military
forces, even if operational authority is transferred, for example,
to the United Nations.
The UN does not have the ability to exercise full command.
The United Nations term »operational authority« is to a certain
degree a combination of the elements of NATO’s operational
command and operational control:
»United Nations operational authority entails the exclusive
authority to issue operational directives within the limits of
1) a specific mandate of the Security Council, 2) a specific
geographic area (the mission area as a whole), and 3) an
agreed period of time. Operational authority includes the
authority to assign separate tasks to sub-units of a contingent
and general responsibility for logistic support.« 11
The degree of operational authority granted to the UN by
troop contributing states is a political decision to be determined
by the national authorities.
Political control, if not civilian control, is needed to commit
troops to peacekeeping. However, although peacebuilding
generally promotes the norm of civilian control, in the past
Nigerian peacekeepers were not, and today Pakistani peacekeepers
are not, governed by civilians. Moreover, today’s
United Nations peacekeeping missions are manned primarily
by developing nations. 12 Militaries that acquire muchneeded
funding, training, and equipment from participation
in UN peacekeeping, would seem less likely to balk at deployments
than wealthier armed forces that see peacekeeping
as »auxiliary.«
It is no coincidence that United States military leaders, who
generally do not see peacebuilding as a primary mission,
have challenged civilian leadership before and during missions.
American civilian and military leaders were bitterly
divided over the Bosnia strategy. Diplomat Richard Holbrooke,
who negotiated a peace accord for the warring Bosnian
factions at Dayton, Ohio, and Leighton Smith, the
military man implementing the agreement, argued with
each other publicly, including public complaints by Holbrooke
about the poor quality of military advice. 13 The level
of civilian expertise and the role of military advice affect the
authoritative relationship of civilian command over soldiers
in peace operations.
A more challenging issue of command and control arises
from the nature of the use of force in peacebuilding. In war,
10 To add to the confusion, NATO doctrine, for example, distinguishes between
operational control and operational command. See Joint Publication
1-02, »DOD Dictionary of Military and Associated Terms. As
amended through 09 January 2003.« Available online at http://www.dtic.
mil/doctrine/jel/doddict/natoterm/o/
11 United Nations, Department of Peacekeeping Operations, General Guidelines
for Peace-keeping Operations, UN/210/TC/GG95, New York, October
1995, p. 36.
12 In February 2004 the top ten ranking contributors were Pakistan, Bangladesh
(over 6,000 troops), Nigeria (more than 3,500), India, Nepal, and
Ghana (over 2,000), Uruguay, Jordan, Kenya and South Africa (over
1,400). United Nations Department of Peacekeeping Operations,
»Monthly Summary of Military and Civilian Police Contributions to UN
Operations«, 29 February 2004. Available online at http://www.un.org/
Depts/dpko/contributors/index.htm.
13 Michael Kirk and Rick Young (producers and writers), Peter J. Boyer (correspondent),
»Give War a Chance,« Frontline Program #1715. Aired on
PBS 11 May 1999. Holbrooke was also doubtful that the US military
would make a sincere effort to capture indicted war criminals in Bosnia.
military commanders tend to prefer freedom of action, or
operational control. 14 Peace operations lend themselves to
civilian micro-management of the use of force. One attempted
solution is to distinguish carefully between civilian
and military mandates. US military leaders lobbied for and
got a firewall between military and civilian tasks into the
Dayton Accord for Bosnia. Thanks to this compartmentalization,
some perversely portray the implementation of the
Dayton Accord as a military success and civilian failure. 15
Multilateral operations add complexity. NATO itself was divided
over Bosnia during the UNPROFOR era. European nations,
with large numbers of troops on the ground under
UNPROFOR, were wary of the American Congress’s proposal
to lift an arms embargo against the Bosnian Muslims (or
Bosniaks), and to strike at Serbia – dubbed »lift and strike.«
Furthermore, the two major intergovernmental organizations
(IGOs) engaged, the UN and NATO, were »deeply and
publicly at odds« over the proper military response to the
situation in Bosnia in 1994. 16 A »dual key« arrangement
provided for UN approval of military action by NATO. This
command system was an issue during a May 1995 crisis in
which the UN Bosnia Force Commander, British General
Rupert Smith, called for air strikes against the Serbs, who
were shelling civilians in designated »safe areas.« The request
went all the way to the Secretary-General, who turned
it down. From a military perspective, the command arrangements
were not only untidy, they were unsafe. Not
surprisingly, the dual key arrangement was changed in July,
in the wake of the massacre of an estimated 7,414 Muslims
at Srebrenica. 17 Interestingly, after this change, the »keys«
for air strike launch were held by all military men: General
Bernard Janvier, overall commander of UN forces (rather
than with the UN Special Representative Yasushi Akashi),
and Admiral Leighton Smith, NATO’s Southern Region
commander. External involvement afterward entered a new
phase marked by the creation of a larger force and authorization
of massive air attacks.
The commander of the Kosovo Force (KFOR) complained
that he had »nothing to command.« 18 Many of his proposals
to military leaders of the national military contingents were
referred back to governments for approval. Major power
14 Max Manwaring takes the notion from Clausewitz that the goal of policy
is the »[d]estruction of an opponent’s military forces or the means for
waging war«, to mean that »it is the military that dominates to create
conditions that other means could not make.« Max G. Manwaring, »Limited
War and Conflict Control,« in Stephen J. Cimbala and Keith A.
Dunn, eds., Conflict Termination and Military Strategy: Coercion, Persuasion,
and War, Boulder and London: Westview Press, 1987, p. 60. Italics added.
15 George A. Joulwan and Christopher C. Shoemaker, Civilian-Military Cooperation
in the Prevention of Deadly Conflict: Implementing Agreements in Bosnia
and Beyond, New York: Carnegie Corporation, December 1998. The
authors commend the US military mission in Rwanda as a success, although
the US military did not intervene to stop the genocide, because
US commanders avoided »mission creep«.
16 William H. Lewis and Edward Marks, »Searching for Partners: Regional
Organizations and Peace Operations«, McNair Paper 58, Washington, DC:
INSS-NDU, June 1998.
17 William Shawcross, Deliver Us From Evil, New York: Simon and Schuster,
2000, pp. 146-192.
18 Independent International Commission on Kosovo, Kosovo Report, New
York: Oxford University Press, 2000, p. 107. See also James Fergusson, A
Mile Wide and an Inch Deep: Multilateralism and the Command and Control
of Multinational Military Forces in Peace Operations. York University Centre
for International and Security Studies Working Paper No. 8, June 1998, p.
2.
S+F (22. Jg.) 2 /2004 | 81

S I C H E R H E I T S P O L I T I K U N D | Gut tieri, Civ il-mil ita ry relations in peaceb uildin g
F R I E D E N S F O R S C H U N G
militaries, as in Bosnia and Somalia for example, generally
took orders from their own governments.
Meanwhile, national preferences also translate into lobbying
for appointments of military leaders to international
peacekeeping missions. France lobbied for a French force
commander of UNPROFOR in Bosnia in 1993, and the
Swedish commander was changed for a French general. Undiplomatically,
the French defense minister announced the
change on French television before UN Secretary-General
Boutros Boutros-Ghali notified the Swedish government. 19
Coalitions require consent and compromise, principles that
seemingly conflict with requirements for military effectiveness.
20 Lt. General Michael Short, the American who directed
the NATO bombing campaign during the 78-day war
against Serbia over Kosovo, alleged that coalition politics
caused strategy to suffer and pilots to be at risk. The American
contribution to the air campaign was by far the largest,
but the decision-making was multinational and even micromanagerial:
»Targeting was a problem to us,« Short said, »...
and as you know, the red card was played by France in particular
[to veto selected targets].« 21
In sum, coercive peacekeeping stresses the relationship between
military leaders and civilian masters. Just when a
mandate permits the use of force, national governments are
more likely to put limits on its use in support of policy
goals, watering down strategies to a lowest common denominator.
Just when military might is most needed to create
peace, missions are hampered by convoluted command
and control structures, national troop withdrawals, or reluctance
by political or military leaders to commit to operations
in the first place.
2.3 Cooperative relations with civilian partners
»Unity of command« is vital to operational effectiveness in
war. The analogous concept in peace operations, »unity of
effort« (or »coherence«) with civilian agencies, is also intended
to achieve desired outcomes more quickly. This notion
of unity implies shared civil-military objectives; however,
civilian and military agendas may differ.
Expanded civilian non-governmental and intergovernmental
participation in peace processes after World War II created
a new set of civil-military considerations at the operational
level. In contrast to previous history, civilian agencies
are typically on the scene before the military arrives.
International military forces and civilian humanitarian organizations
have been depicted as »two natural partners,
who had long been intended for one another but had never
19 William Shawcross, Deliver Us From Evil, New York: Simon and Schuster,
2000, p. 112.
20 Nora Bensahel, »The Coalition Paradox: The Politics of Military Cooperation«,
Ph.D. Dissertation Stanford University, August 1999, p. 29.
21 Lt. Gen. Michael Short to the US Senate Armed Services Committee,
quoted in BBC News, »US General Condemns French ‘Red Card’«, 22 October
1999. Available online at http://news.bbc.co.uk/1/hi/world/
482015.stm. See also »Interview with Lt. Gen. Michael Short,« PBS Frontline,
War in Europe PBS Online, and WGBH/Frontline Site, produced February
2000. Available online: http://www.pbs.org/wgbh/pages/frontline/
shows/kosovo/interviews/short.html.
82 | S+F (22. Jg.) 2 /2004
actually met during the Cold War.« 22 However, the relationship
might be better described as a »marriage of convenience.«
23 NGOs and IGOs operating in a hostile environment
need the military for security and logistics, and
military forces need these civilians to take over humanitarian
relief and enable them to leave. The participants often
enter with incompatible expectations and in part acrimoniously.
Cultural differences between hierarchical military forces and
decentralized non-governmental organizations (NGOs)
abound. During the United Nations Angola Verification
Mission (UNAVEM), lack of professional respect between
peacekeepers and humanitarian workers hampered demining
and demobilization efforts. 24 Time horizons differ. Civilian
actors tend to operate for longer periods in the field,
so that civil-military relationships are recreated to some extent
with each rotation. While many civilian agencies look
at long-term development needs for war-torn societies, military
personnel are more likely to focus on achieving their
objectives in a specific mission.
NGOs are non-governmental, but not necessarily neutral,
actors. Those that focus on human rights monitoring and
advocacy are »far from neutral,« says Pamela Aall, adopting
»principled and often adversarial positions with regard to
both official institutions and the parties engaged in a conflict.«
25 On the other hand, relief, economic development or
conflict resolution organizations tend to be impartial, sometimes
more so than military forces.
Coercive interventions force aid organizations to make difficult
choices between seeking the protection of peacekeeping
forces and maintaining distance from them, thereby giving
the impression of impartiality. In Somalia in 1992, prior to
the arrival of the US-led United Task Force (UNITAF), some
relief agencies hired protection from armed locals. 26 This
created difficulties when UNITAF sought to demilitarize the
environment. Ten years later, civil-military relations were
worse in Afghanistan. NGOs protested against United States
military actions, which concurrently delivered aid and
bombs. Sally Austin of CARE International complained
about American Special Forces: »They are here in civilian
clothes, saying they are doing humanitarian work. But they
are putting our own efforts as humanitarians at risk.« 27
22 Hugo Slim, »The Stretcher and the Drum: Civil-Military Relations in Peace
Support Operations,« International Peacekeeping, Vol. 3, No. 4, 1997, p.
129.
23 Andrew S. Natsios, »NGOs and the UN System in Complex Humanitarian
Emergencies: Conflict or Cooperation?« in Thomas G. Weiss and Leon
Gordenker, eds., NGOs, the UN, and Global Governance, Boulder and London:
Lynne Rienner, 1996, p. 81.
24 Nicole Ball and Kathleen Campbell, Complex Crisis and Peace: Humanitarian
Coordination in Angola, prepared for the United Nations Office of Humanitarian
Affairs (OCHA), New York: United Nations, March 1998, pp.
38-39.
25 Pamela R. Aall, »NGOs and Conflict Management,« Peaceworks, No. 5,
Washington, DC: United States Institute of Peace, February 1996, p. 5.
26 Charles Rogers, »The Changing Shape of Security for NGO Field Workers«,
Together Magazine, No. 57, January-March 1998, available via World-
Vision’s website: http://www.worldvision.org/worldvision/pr.nsf/
stable/NGOsecuritya. Former US Ambassador to Somalia, Robert Oakley,
discusses the problem in »An Envoy’s Perspective«, Joint Forces Quarterly,
Autumn 1993, pp. 44-55.
27 Susan Glasser, »Soldiers in Civilian Clothing; U.S. Forces' Humanitarian
Effort in Afghanistan Draws Ire of Aid Agencies«, Washington Post, March
28, 2002, p. A20.

Gut tieri, Civ il-mil ita ry relations in pea cebuil ding | S I C H E R H E I T S P O L I T I K U N D
F R I E D E N S F O R S C H U N G
Finally, the UN Office for the Coordination of Humanitarian
Affairs (OCHA) confronted the reality of belligerency in the
US- and British-led invasion of Iraq in 2003. OCHA’s »General
Guidance for Interaction between United Nations Personnel
and Military Actors in the Context of the Crisis in
Iraq« emphasized operational independence of UN personnel
and regarded coalition forces as belligerent occupants. 28
This was an astonishing break with the trend toward a more
integrated approach to post-conflict security-building. After
decades of humanitarian intervention, belligerents and humanitarian
actors were clearly identified.
2.4 Relations with civilian populations
When missions are coercive, military interactions with civilian
populations are also more intense. This was obvious
in Cambodia, where the large external military presence had
a tremendous impact on the economy and social life. 29 This
is more obvious still in Iraq today, where the environment
has been too unstable for a United Nations mission to be
considered. The coalition that waged war in 2003 struggled
in 2004 to stabilize an environment in which the Red Cross
and the UN itself have been attacked. »Everyone’s a target
now,« said a security consultant in Baghdad in April 2004,
»They won’t stop and ask if you work for an NGO…the CPA,
or a security company…It’s a guerrilla war. They don’t care
who they get.« 30
The requirements of peacekeeping are sometimes compared
to those of counterinsurgency operations in which the civilian
population is the center of gravity of military operations.
In internal conflicts, leaders of factions depend on
their relations with the population for their ability to defend
or attack, and without whom they could not maintain their
position, sustain access to spoils of war, and avoid prosecutions,
such as for war crimes. 31 The relationship between external
military forces and the civilian population is a significant
strategic consideration.
Military professionalism is vital when troops operate in
heavily populated environments. Unfortunately, some
troops are more professional than others. The commission
of crimes by peacekeepers themselves can undermine public
support for the mission. The types of misconduct alleged to
have been committed by multinational peacekeeping troops
include torture, rape, murder, black marketeering, racketeering,
and child prostitution. 32 Some Bulgarian troops stationed
with UNTAC in Cambodia were characterized as,
»more interested in organizing prostitution rings than in
28 UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, »General Guidance
for Interaction between United Nations Personnel and Military Actors
in the Context of the Crisis in Iraq,« 21 March 2003. Available online
via ReliefWeb: http://www.reliefweb.int.
29 When attacking UNTAC forces, the Khmer Rouge claimed to be protecting
women and children from an occupation army.
30 Bay Fang, Kevin Whitelaw and Ilana Ozernoy, »Hell’s Fury,« US News and
World Report, Vol. 135, No. 12, 12 April 2004, p. 16.
31 Pär Eriksson, »Civil-Military Co-ordination in Peace Support Operations –
An Impossible Necessity?« The Journal of Humanitarian Assistance, posted
16 September 2000 on http://www.jha.ac/articles/a061.htm.
32 »Keeping the Peace?« Dateline NBC. Program aired 10 January 1999. Lea
Thompson reporting, Mark Feldstien producing. UN officials interviewed
for this program conceded that the DPKO has not kept statistics on crimes
committed by its peacekeeping troops.
monitoring cease-fire violations.« 33 Peacekeepers have been
implicated as patrons in the industry of sex slavery in the
Balkans. In 2002, the Head of the UN Office for Human
Rights in Bosnia, Madeleine Rees, said, »[t]here is absolutely
no dispute that the sex traffic market [in the Balkans] came
with the arrival of the peacekeepers.« 34
Civilian police officers are generally preferred for civil order
tasks, precisely because they have more experience operating
in civilian environments. 35 Ironically, the focus of investigations
into allegations of patronizing and even participating
in the Balkans sex trade is on civilian police. A senior
official conceded that military peacekeepers are generally
easier to discipline than civilian participants, as military organizations
train and rigorously police their own members.
Some militaries, particularly NATO members and the armed
forces of wealthier nations, receive better training than others.
The behavior of American troops therefore ought to be
exemplary. Even so, a US Army investigation into the abuse
of Kosovar Albanian civilians by a US Army Unit on
peacekeeping duty identified a lack of proper training for
missions that required soldiers to temper »their combat
mentality.« 36
High quality training and standards for conduct are clearly
needed, with emphasis on military professionalism and discipline.
37 The UN Department of Peacekeeping Operations
(DPKO) has reacted to shortcomings in training with the
creation of the Training and Evaluation Service (TES), which
develops and provides standardized peacekeeping training
guidance.
International organizations such as the UN do not have the
same leverage over misbehaving peacekeepers as do civilian
officials at home, since soldiers are generally immune from
prosecution except by their own governments. 38 Problems in
the field can lead to civil-military tensions back home. A
cover-up at the senior officer level during the inquiry into
the murder of a Somali youth in 1993 by Canadian peacekeepers
provoked a civil-military relations crisis in Canada
33 William Shawcross, Deliver Us From Evil, New York: Simon and Schuster,
2000, p. 80.
34 It is estimated that in 2000 the sex trade involved 200,000 southeastern
European women – and an increasing number in the age group of 15-18.
»Sins of the Peacekeepers,« Sunday Herald (London) 30 June 2002,
http://www.sundayherald.com. See also Barbara Crossette, »Peacekeeping’s
Unsavory Side,« UN Wire, 11 June 2003.
35 Kathryn Bolkovac, a human rights investigator, has sued DynCorp in
London, the contractor for United Nations Civilian Police, charging unfair
dismissal after she sent e-mail messages to the UN Mission about UN
police officers and humanitarian workers exploiting women forced into
prostitution. Steward Payne, »Teenagers ‘used for sex by UN in Bosnia,’«
The Daily Telegraph (London), 25 April 2002, p. 17.
36 Associated Press, »US Kosovo Report Shows Misconduct,« The New York
Times, 18 September 2000, Available online at http://www.nytimes.com.
37 Thomas S. Szayna, Preston Niblack and William O’Malley, »Assessing
Armed Forces Deficiencies for Peace Operations: A Methodology,« International
Peacekeeping, Vol. 3, No. 3, Autumn 1996, pp. 77-91. The Brahimi
Panel in August 2000 notes that, although member states are primarily responsible
for peacekeeping training, the United Nations ought to provide
guidelines and performance standards. See the Brahimi Panel’s Report
A/55/305-S/2000/809, 21 August 2000, General Assembly Resolutions
46/48, 48/42, 49/37, and the Secretary-General’s Report A/55/502, 20 October
2000.
38 An Italian commission conducted an inquiry that exonerated two Italian
generals who resigned over the scandal in June 1997. »Italian Army
Cleared of Widespread Abuse in Somalia«, CNN World News, 9 August
1997. URL: http://cnn.com/WORLD/9708/09/italy.somalia.index.html.
S+F (22. Jg.) 2 /2004 | 83

S I C H E R H E I T S P O L I T I K U N D | Gut tieri, Civ il-mil ita ry relations in peaceb uildin g
F R I E D E N S F O R S C H U N G
as an entire regiment was dissolved. 39 The International
Criminal Court is a forum for prosecution of alleged crimes
during missions that have to date been confined to national
military tribunals. This very issue is part of the US rationale
for refusing to participate in the court.
3. Trade-offs in intervention strategy
Intervention strategies include choices about the relative
weight – in roles, resources and composition – of civilian
and military components of the peace mission. These
choices affect civil-military relationships. In observer or traditional
peacekeeping missions during the Cold War, often
involving fewer than 1,000 troops, there was no basis for
military components to challenge, and little opportunity for
them to thwart, the dominance of diplomatic components.
Coercive strategies require more military forces. These
commitments involve more risk, more expense, and more
likely civilian micromanagement of military operations. In
sum, coercive strategies exacerbate tensions in each of the
civil-military relationship sets.
In multinational missions, coercive actions are more problematic
because of variations in doctrinal approaches to
peacekeeping. The approach of United States civil-military
operations (CMO) doctrine, incorporating principles of war,
for example, contrasts markedly with the emphasis in other
civil-military cooperation or CIMIC doctrines.
General agreement on the principles of traditional UN
peacekeeping does not translate to agreement in modern
peace enforcement. The United Nations Secretariat offers
guidelines rather than doctrine as such. Of the various regional
organizations, NATO has made more progress than
most toward a comprehensive CIMIC doctrine, although the
Economic Community of West African States (ECOWAS)
and others are actively engaged in capturing the lessons of
their peacekeeping experiences. 40 NATO CIMIC doctrine acknowledges
the possibility of coercive intervention, while
respecting the requirements of coordination and cooperation
of civil and military actors in support of the mission.
Just as we must ask which civilians form the civil-military relationship,
it also matters which military forces are involved.
Some militaries bring international political baggage. Accepting
troop contributors from interested regional actors or
major powers may increase the odds of military effectiveness
at the expense of political impartiality. Secondly, militaries
have different orientations toward society. Some have been
segregated from society and oriented toward defense against
uniformed adversaries on a defined battlefield, as was the US
39 See the five volumes by the Canadian Commission of Inquiry into the
Deployment of Canadian Forces to Somalia, Dishonoured Legacy: The Lessons
of the Somalia Affair, Toronto: Canadian Government Publishing,
1997.
40 The Challenges Project, Challenges of Peace Operations: Into the 21st Century
– Concluding Report 1970-2002, Stockholm, Sweden: Elanders Gotab.
2002, pp. 89-109. Also available online at http://www.peacebuildingchallenges.net.
See also Mark Malan, »Towards an Integrated Doctrine
for Peace Support Operations in Africa«; Monograph 46, Building
Stability in Africa: Challenges for the New Millennium, February 2000, available
online at http://www.iss.co.za/Pubs/Monographs/No46/Towards.html.
84 | S+F (22. Jg.) 2 /2004
military during the Cold War. Other militaries have more
recent and extensive experience with counter insurgencies
or other internal control functions.
When member states consider participation in a peacekeeping
mission, two criteria for that participation are national
interest and estimations of likely success. Canadian
General Romeo Dallaire, whose life changed forever ten
years ago when, as UN Force Commander, he was unable to
stop the Rwandan genocide, regrets the role of national interest.
»Who do I blame?« he asks, »I blame the lack of
statesmanship. I blame the Americans – leadership, which
includes the pentagon in projecting itself as world policeman
one day and recluse the next… President Clinton saying…that
the Americans will go in only if it’s in their selfinterest.«
41 External national motivation to contribute
troops to peace implementation brings disadvantages as well
as advantages. National interest ensures a sense of purpose
and support from the public at home. UN missions have
been generally successful at containing conflict, even if they
have fared poorly overall at resolving it. 42 However, this evidence
suggests that UN missions are really an extension of
great power management. When national interest is obvious,
humanitarian operations may appear as rehearsals for
armies of the developed countries to rapidly project power
into the developing world. 43 Meanwhile, UN military forces
seek to be perceived as impartial in the field.
Estimations of success provide further criteria, based on
power balances among belligerents, the quality of a settlement,
and indigenous resources for reconstruction. An approach
that picks implementation based on its likely success
minimizes the risk that failures in peace implementation
will erode its legitimacy and the morale of multilateral participants.
As a disadvantage, this approach may cause the international
community to abandon some of the peoples
that are in greatest need of assistance, and leave them to
their own devices as human rights abuses, genocide, and the
ravages of war continue.
Choices about organizational structures – how multilateral
and how military – were controversial in the recent occupation
of Iraq. Nationalization of peace implementation, as defined
by an emphasis on the leadership of contributing
states, helps to overcome the reluctance of its soldiers to
serve under foreign officials and streamlines policy channels
compared to highly complex multilateral operations. On the
other hand, choosing multilateralization potentially pools
resources and provides a better sense of impartiality that
may be necessary to the maintenance of consent of the parties
to the conflict. The civil-military mix itself also matters.
The use of military forces for peace implementation accus-
41 Romeo Dallaire interview with Peter Mansbridge, The National Canadian
Broadcasting Corporation, 24 October 2003.
42 Duane Bratt, »Assessing the Success of UN Peacekeeping Operations«, in
Michael Pugh, ed., The UN, Peace and Force, London: Frank Cass, 1997, pp.
64-81.
43 N. Stockton, »An NGO Perspective on Civil Reconstruction«, paper presented
at the Refugee Studies Programme Conference on the Role of the
Military in Humanitarian Emergencies, Oxford University, October 1995,
cited in Hugo Slim, »The Stretcher and the Drum: Civil-Military Relations
in Peace Support Operations«; International Peacekeeping, Vol. 3, No. 4,
1997, pp. 123-140.

Gut tieri, Civ il-mil ita ry relations in pea cebuil ding | S I C H E R H E I T S P O L I T I K U N D
F R I E D E N S F O R S C H U N G
toms transitional societies to military operations in the civil
realm, and thus undermines the process of democratization.
44 Alternatively, external military forces might spread
the norms of good civil-military relations if they are aware
of the weight of their example and know how to conduct
themselves appropriately. 45 This article has shown the
emerging context in which that assumption plays out, and
some of the challenges to such leadership by example.
4. Conclusion
When we distinguish among types of missions and identify
the types of civil-military relationships that are relevant in
44 For the argument that external military involvement increases military
operations of local armies and undermines democratization, see Joy Olson
and Preston Pentony, US Military Humanitarian and Civil Assistance
Programs and Their Application in Central America, Albuquerque, New
Mexico: Interhemispheric Resource Center, 1995.
45 The latter view has been an underlying assumption in United States civic
action programs. See various chapters in John W. de Pauw and George A.
Luz, eds., Winning the Peace: The Strategic Implications of Military Civic Action,
New York: Praeger, 1992.
peacebuilding, it is clear that the character of the mission
and the mix of civil-military organizational components require
better conception in both planning and execution.
Command and control arrangements of multilateral peacebuilding
forces are significant to both civil-military relations
and the prospects of peace. However, more nuanced division
of labor issues arise. The division of labor among civilian
and military institutions of contributing states must be
resolved by interagency agreement and the determination of
a »lead agency.« The division of labor between civilian and
military institutions at the international level involves not
only determining roles of multilateral militaries, but also
those of civilians of international and non-governmental
organizations. Finally, societies attempting to rebuild after
war will be making their own decisions about the division of
labor between civilian and military institutions as they
transform their own security sector. It is imperative that, as
external implementers seek to provide war-torn societies
space to make such transformations, they do so with care to
the example they set in the process.
The civil-military interface with local populations:
Impact on peacebuilding strategies
Ann M. Fitz-Gerald*
Abstract: Multinational troops are increasingly deployed to internal wars characterized by multiethnic violence, paramilitary
regimes and autocratic state leadership. Their closeness to the local populations presents interesting implications for
contemporary peacekeeping training programs and the further development of military doctrine in warfighting, peace enforcement
and peacekeeping environments. In most cases, regional paramilitary forces and warlords garner local support by
convincing indigenous populations that their allegiance will be rewarded with the provision of individual security and protection.
The success of the multinational forces in redirecting this allegiance depends largely on how the force is perceived
as a credible security provider. For this reason, a careful balance must be preserved between maintaining a »robust posture«
and interfacing within the local population to strengthen confidence-building measures.
Key Words: peacekeeping, peacebuilding, peace enforcement, multinational military interventions, coalition forces, military
culture
Military intervention through multinational peace
support operations has become increasingly challenging
due to the complex environments and the
many different players that are brought into theatre.
Whereas the prevailing model represents a major departure
from the former »buffer-zone« peacekeeping, where warring
factions were separated by a demarcation zone, nowadays it
* Ann Fitz-Gerald is an Associate Professor in the Department of Defence
Management and Security Analysis at Cranfield University, UK. She
worked in the Canadian Liaison Office at NATO Headquarters in Brussels,
Belgium, and has field experience in Angola, Sudan, Sierra Leone, all
Former Yugoslav Republics and Colombia, among others.
This article was prepared for the United Nations University-IFSH project
»The Role of the Military in Post-Conflict Peacebuilding.« The author acknowledges
the project directors Hans-Georg Ehrhart (IFSH) and Albrecht
Schnabel (swisspeace), the members of the project team as well as two
anonymous peer reviewers for their input in the preparation of this article.
is quite commonplace for indigenous populations to live in
close proximity of the intervening military forces and, as
such, are able to view their behavioral conduct and operational
effectiveness. A common method used by warlords,
nonstate actors and paramilitary regimes in garnering the
support of local communities, is to offer security guarantees
in exchange for their support. As a result, the main task for
the international community in responding to these conflicts
involves determining the basis for local support and
seeking to redirect the population’s allegiance towards the
interventionist forces by demonstrating the provision of
credible security. This is all the more important as research
indicates that disparate national approaches observed in recent
multinational peace support operations have had a di-
S+F (22. Jg.) 2 /2004 | 85

S I C H E R H E I T S P O L I T I K U N D | Fit z-Gera ld, The civ il-mil ita ry int erfa ce wit h loc a l pop ula tio ns
F R I E D E N S F O R S C H U N G
rect impact on the intensity and duration of conflicts, due
to a failure to build sufficient confidence measures at the
grass roots level of society.
This article discusses the relationship between local populations
and multinational military forces and examines why
different behavioral approaches and conducts are key considerations
when striving to achieve increased multinational
interoperability on the ground. It draws on some national
disparities observed in Bosnia and Haiti and explores the potential
causes of these differences at the international, national
and in-theatre levels. Lastly, the article discusses recent
initiatives aimed at minimizing the differences, and the
impact this should have on defense policy and military
leadership at all levels.
1. The importance of local dynamics
Past classic peacekeeping interventions have relied on Chapter
VI UN Charter principles of consent, impartiality and the
non-use of force except in the case of self-defense. 1 These
principles and procedures have applied to many other interventions,
as far back as the 1956 UN Emergency Force
(UNEF) deployed to the Sinai, the UN Force in Cyprus
(UNFCYP), which is still stationed there today, the 1992 UN
Protection Force (UNPROFOR) in Bosnia, the 1993 UN Preventive
Deployment (UNPREDEP) in Macedonia and the UN
Mission in Sierra Leone (UNAMSIL). These types of operations
are most appropriate for the issues discussed in this article
due to the restrictions imposed on the troops, and the
tasks they are expected to perform.
Chapter VI mandates are most common during the earlier
and later stages of a conflict. If a conflict or humanitarian
emergency deteriorates to the extent that more robust military
action is required, a new mandate is usually issued under
Chapter VII of the UN Charter, which authorizes the use
of force. 2 The ratification process behind approving the
more robust UN mandate has proven difficult in the past,
particularly if it triggers sensitivities for those permanent
five UN Security Council members who have the ability to
exercise a veto. Such a scenario prevailed during early talks
on the deployment of military troops to Kosovo, and the
subsequent decision for the Organization for Security and
Co-operation in Europe (OSCE) to initially lead the monitoring
mission due to the dual veto exercised by both China
and Russia. 3 Alternatively, the entire operation can be taken
over by a »coalition of the willing« or a unilateral singlenation
intervention. The American and British-led »coalition
of the willing« in the 1990 and 2003 Gulf Wars, as well
as the 1994 US-led Operation Restore Democracy in Haiti, all
serve as respective examples of these arrangements. Thus, it
is possible to categorize contemporary conflict interventions
into the following three types: 1) a UN-sanctioned/UN-led
operation (including by regional organizations), 2) a UN-
1 See Charter of the United Nations and Statute of the International Court
of Justice, United Nations: New York, 1994, p.19.
2 Ibid., p. 22.
3 Michael Evans, »Eyes in Sky will back unarmed peace terms,« The Times,
London, 14 October 1998, p. 13.
86 | S+F (22. Jg.) 2 /2004
sanctioned intervention led by an »executive agent« or 3) a
small »coalition of the willing.« The American-led coalition
that launched air strikes on Taliban military strongholds in
Afghanistan on 7 October 2001, underlines another recent
utility of »coalition warfare.«
When security and stability return and humanitarian activity
resumes, a new UN mandate that upholds the same
Chapter VI principles underwrites the new phase of operations,
such as the UN Mission in Kosovo (UNMIK) – the civilian
mission that followed the more robust NATO-led enforcement
phase and the drafting of UN Resolution 1244.
During this later phase, international troops are expected to
perform a more integral role within the local society and assist
in peacebuilding programs, security sector reform and
democratic development. There are many practical initiatives
that can help to foster trust and credibility and remove
the deeply rooted fear that helped sustain the status quo
ante. While it is beyond the scope of this article to acknowledge
all possible measures, recommendations that address
this problem from a military doctrinal and training perspective
will be explored. The following examination draws on
research carried out in 1996 in Haiti during the third UN
mandate, and during the Stabilization Force (SFOR) deployment
in Bosnia. The choice of cases reflects the contemporary
nature of conflict, which includes a spectrum of
activities from low-intensity warfighting to more tranquil
peacebuilding tasks.
2. Haiti
The Haitian kleptocratic nature of governance survived until
the end of the Duvalier legacy in 1986, followed by a series
of similar regimes and bloody coups that lasted for four
years. 4 In December 1990, the Roman Catholic Priest Jean-
Bertrand Aristide was sworn in as President following free
and fair elections. A military coup d’état, led by senior military
officials and the capital city’s chief of police, interrupted
his term six months later. Following US-led efforts to
broker an agreement for the return of President Aristide and
the military regime’s non-compliance towards its implementation,
a UN-sanctioned/US-led force mandated under
Chapter VII of the UN Charter was sent in to restore peace.
The mandate of the operation authorized the US force to use
whatever means necessary to return President Aristide to office,
in accordance with the Governors Island Agreement.
On 31 March 1995, the force was replaced by the UN Mission
in Haiti, a multinational peacekeeping force acting under
Chapter VI of the UN Charter. The force was tasked with
maintaining a secure and stable environment, assisting in
the training of a new national police force, and facilitating a
free and fair electoral process. 5 In 1996 the force was
downsized and renamed the UN Support Mission in Haiti
(UNSMIH). It was supported primarily by Canadian and
Pakistani peacekeeping battalions, a French Gendarmerie
4 For an excellent overview of the Duvalier legacy, see Elizabeth Abbott,
Haiti: the Duvaliers and their Legacy, London: Robert Hale, 1988.
5 UNSCR 867.

Fit z-Gera ld, The civ il-mil ita ry int erfa ce wit h loc a l pop ula tio ns | S I C H E R H E I T S P O L I T I K U N D
F R I E D E N S F O R S C H U N G
contingent and others participating in a UN Civilian Police
Force (UNCIVPOL). A small group of American Army logisticians
also provided support and were stationed at an airport
compound. Its task was to assist in the professionalization of
the national police force and in the maintenance of a secure
and stable environment.
Research carried out during the UNSMIH deployment examined
whether or not different national military conduct
and behavior had an impact on the local population’s impression
of the UN Force. Interviews were conducted on the
streets, in restaurants and cafes, in the prisons, municipal
offices, at the local police stations, in the more rural areas,
and in the aid agency and military compounds. Views were
gathered from the local inhabitants and international personnel
assisting in all phases of the operation. Although this
information was collected during the UNSMIH deployment
in the spring of 1996, feedback on national military troops
also included those who participated in earlier phases of the
intervention.
Feedback on the American troops was divided according to
time periods: during the earlier Chapter VII operation that
authorized the use of force and the later support role the
forces contributed to the UN Force. People generally felt
that the American military was the right force to bring in
during the earlier days of the conflict, as a lightly-armed
peacekeeping force would not have deterred the violence,
crime and political unrest. This was particularly the case for
the people interviewed in Port-au-Prince where the worst
violence was erupting.
In the northern city of Cap Haitien, the American response
to a particularly violent firefight with the paramilitary group
Force Armee d’Haiti (FAD’H), resulted in increased support
for the national troops in areas outside of the capital city. In
the incident American warning shots to deter a gang member
from shooting a pro-Aristide demonstrator outside the
Cap Haitien police station, were answered with direct fire
towards the American troops. In response, the Americans
shot and killed ten of the paramilitaries. The response to the
incident strengthened support for the Americans for at least
two reasons: First, it demonstrated to young potential paramilitary
recruits that similar behavior would not be tolerated,
and it showed the disincentives of subscribing to the
cause. Second, residents of Cap Haitien commented on the
renewed confidence instilled by the American action, which
led to the reopening of local businesses that had been continually
looted and robbed by the paramilitaries. For the
majority of people in Haiti, any extra income besides state
allowances was usually made from market stalls in the city
and town centers, and thus the American performance had
brought hope that the markets could function once again.
One former mayor even suggested that the robust, resolute
approach proved to many people that the American’s current
involvement in Haiti was different from the nationbuilding
tactics used between 1915-1934, which had generated
so much resentment towards the US. 6
6 Based on discussions with Mr. Ti Don Moore, Cap Haitien, 9 May 1996.
Interviews were conducted with a broader sample set once
the UN took over the operation. Local Haitians living
around Port-au-Prince grew to resent the American military
forces for their insistence on using dedicated military vehicles
(and not the open-sided UN trucks used by the other
national battalions). Moreover, the locals questioned the
need for the tall heavily manned guard towers that the
American forces had constructed at each of their sites, and
the requirement to travel in groups of no less than eight
with heavy military vehicles. This approach during a more
peaceful environment had a compelling psychological impact
on the Haitian population and magnified the understanding
of the UN presence.
The Pakistani battalion, which had been deployed since the
transition to the UN force in 1994, had seemingly developed
a good rapport with the local groups. Many of those interviewed
commented on the Pakistanis’ determined look, the
positioning of their guns and their attentiveness during patrolling
activities, which made the Haitians believe that the
Pakistanis were very much aware and in control of the situation.
Their ability to combine this structured approach with
constant interaction with people, whether it was helping
someone push a wheel-barrel down the street or building a
soccer field for the children in a bad neighborhood, built
tremendous support for the Pakistani battalion in Haiti.
People acknowledged that this more than made up for their
inability to communicate in the local language. The vast
majority of people interviewed were convinced that, had
any violence broken out, the Pakistanis would have resisted
aggression and protected the population.
The Canadian forces serving in Haiti had inherited an unfortunate
legacy of problems from incidents of misconduct
in both Somalia and Rwanda. Due to these past experiences,
the continuous need for the Canadian armed forces to be
seen as politically and militarily »correct« had placed enormous
restrictions on the operational capability of the individual
serving soldiers. In Haiti, shortly after the transition
to the UN-led operation in 1995, Canada was forced to
modify its interpretation of the UN rules of engagement
(ROE) in order to protect a group of Canadian hydro workers
deployed to restore electricity to the capital city of Portau-Prince.
7 When a warehouse in which they were working
came under paramilitary fire, Canadian troops had to request
permission to use force to deter the attack. The existing
Canadian ROEs only permitted the troops to use force
»in the case of self-defense« due to Canada’s insistence on
the removal of the words »…and in defense of property«
prior to deployment. The ROEs were later modified to include
»and also in defense of the mandate« which could justify
the protection of Canadian civilians. Most countries already
use this text despite the Canadian belief that
ambiguity in determining what would and would not
threaten the mandate may result in unnecessary violence. 8
The restrictions on the Canadians were obvious even to the
local inhabitants. Comments suggested that the Canadian
7 Based on discussions with Colonel Mike Schnell, MA to the Canadian
Permanent Representative to the United Nations, New York, 7 May 1996.
8 Ibid.
S+F (22. Jg.) 2 /2004 | 87

S I C H E R H E I T S P O L I T I K U N D | Fit z-Gera ld, The civ il-mil ita ry int erfa ce wit h loc a l pop ula tio ns
F R I E D E N S F O R S C H U N G
troops tended not to hold their guns at the ready position
like their Pakistani and Bangladeshi counterparts, tended
not to patrol in the bad areas and demonstrated an inability
to defuse and control several street-riots and student protests.
On the other hand, almost all of the respondents appreciated
the kindness showed by the Canadian military
forces and the ease of communication through French cultural
and linguistic affinities. However, in the case of a
heightened security alert, the confidence they had in the
Canadians as credible security providers was quite low.
Only ten years later, the world is now witnessing the recurrence
of problems in Haiti. The renewed armed protests
against what rebel forces labeled as a lack of democratic
governance demonstrated by the recently ousted Aristide regime
has led to violent skirmishes in the cities of Port-au-
Prince, Gonaives and Cap Haitien. Once again, the international
community has offered an inadequate at worst, and
short-term at best, solution to the problems. Distracted by
events in the Middle East, the United States sent approximately
1000 troops to deal with the civil problems, but with
the Pentagon’s uncategorical statement that the deployment
would be short-term only. 9 Canada, another partner from
the past, has also committed to an embarrassing 90-day deployment,
despite its large Haitian population and the motivation
that led to its commitment in the mid 1990s.
Whatever the separate national motivations and agendas,
the response to the problems in Haiti this time must be
backed by a longer-term strategy and military credibility
that will encourage a sustainable peace in the longer term.
Indeed, such a solution will also require regional ownership,
and a commitment from organizations like the Caribbean
Community (CARICOM), whose members’ national interests
are all affected by the conflict in Haiti, the strategic
transiting it offers to the region’s narcotrafficking problem
and the scores of refugees that flee to the neighboring island
states.
3. Bosnia
As the fighting in the former Yugoslavia spread and the
situation deteriorated, combined with several failed attempts
at brokering a diplomatic solution, measures were
increased to bring in NATO involvement and, with it, a
more robust mandate. After the signing of the US-brokered
Dayton Peace Accords NATO deployed the Implementation
Force (IFOR) in December 1995. Since the agreement was
brokered, a NATO Stabilization Force (SFOR) has remained
in Bosnia. There are three area commands, all of which answer
to a central command in Sarajevo. While SFOR represents
a UN-sanctioned/NATO-led force subject to the
authority of the NATO commanders, it is still deployed in a
peacekeeping/peacebuilding capacity and is therefore expected
to carry out the rebuilding and reintegration role inherent
in post-conflict operations.
9 Author Anonymous, »Haiti After Aristide: Will the Americans finish the
job this time?«, Economist, 4 May 2004, p. 9.
88 | S+F (22. Jg.) 2 /2004
Not surprisingly, the Canadian troops left a similar impression
in the minds of certain Muslim, Croat and Serb groups
in Bosnia. Local residents were interviewed in and around
Sarajevo, in the Bihac region of southwest Bosnia, and in
the Central Bosnian towns of Gornji Vakuf and Jajce. Canadians
had served in all these regions during different phases
of the UN and NATO intervention in the former Yugoslav
Republic.
Several Canadian soldiers recalled a well-known incident
that occurred in April 1998 in the central Bosnian town of
Drvar. During the repatriation of Serb groups back to the
now Croat-dominated town, the Croat residents of the area
rebelled and ignited riots on the streets. The reactions of
many Canadians were described as being »confused« and
»fearful.« This apparently became more evident when many
of the troops jumped back into their SFOR trucks in hope
that the problems would die down. British troops, dressed in
armor, came in shortly after and secured the area. Many
Croats and some Serbs said that, at the time, they were very
happy to see the arrival of the British troops.
For a number of reasons, in most areas Serbs did not warm
up to American ground troops: When diplomatic efforts
reached an impasse during the UN deployment in 1993, the
American support for the »lift and strike« option caused
some degree of resentment. Moreover, in various press releases
and official statements visiting US officials rarely acknowledged
the problems caused by the Muslim and Croat
populations in Bosnia. This was particularly the case when
the Serbs received strong condemnation by the US in the
February 1994 mortar incident in the Sarajevo market despite
the fact that incident reports analyzing the projection
and impact of the firing questioned Serb responsibility.
Most military personnel living and serving in Bosnia were
aware of the »heavy« approach used by the Americans when
serving on the ground. In Bosnia, inquiries into the travel
plans of American troops at checkpoint stops were often
met with soldiers jumping out of heavily armed military vehicles
in order to guard the spokesperson while he or she
dealt with factional representatives. This top-heavy approach,
particularly during the SFOR mandate that focused
on peacebuilding and reconciliation, was viewed as unnecessary
and only served to raise anxieties among the illinformed,
and aggravate others. As in Haiti, the troops never
traveled in groups of less than eight people with a minimum
of two armored personnel carriers. Local residents believed
that the Americans had little interest in speaking and interacting
with them. When the 1997 riots broke out and demonstrations
were mounted in front of the SFOR Civil-
Military Centre in Prijedor, which, at that time, was manned
by American officers, the Americans refused to come out
and speak to the locals or make efforts to defuse the situation.
Bosnian Muslims living in the Bihac region recalled an incident
that further underscored the American’s reluctance towards
understanding local dynamics. A number of American
soldiers had been tasked with distributing IFOR newsletters
(a peacebuilding tool used to improve communications and

Fit z-Gera ld, The civ il-mil ita ry int erfa ce wit h loc a l pop ula tio ns | S I C H E R H E I T S P O L I T I K U N D
F R I E D E N S F O R S C H U N G
understanding) to the area of Bos Krupa. The newsletters
were translated in slightly different dialects and emphasized
slightly different issues, depending on whether the target
audience was Serb, Muslim or Croat. Both the interpreters
and a substantial number of local residents realized that little
care was being taken towards the distribution of the material
and that certain ethnic groups were not receiving papers
translated into their own dialects. This indifferent and
detached attitude, which was exhibited on many occasions,
undermined ethnic sensitivities and did not help the Americans
garner support in a very ethnically mixed region. Other
troop contingents were more successful in winning the
»hearts and minds« of the local population, primarily by
demonstrating greater commitment to local needs.
Another incident in 1995 in the Bosnian town of Doboj
witnessed a group of Bosnian Muslims being granted permission
by Danish and British troops to cross a bridge to
visit a cemetery (in the newly proclaimed Serb side of town)
where relatives had been buried. Riots broke out and Serbs
began chasing Muslims, throwing stones and physically
beating them. As the British and Danish troops fired warning
shots into the air, their efforts were overshadowed by
the sudden appearance of American gunships, with blades
tilted downwards in order to spray stones and objects into
the air in an »overkill« effort to move back the crowd. Many
of the local residents who were interviewed felt that the use
of gunships sent a very powerful message to the factional
militant groups in terms of consolidating more resources
and heavier equipment. Other individuals felt that the
Americans were trying to use »scare tactics« to increase
compliance in the area.
Due to the broad range of national troop contributors that
served in Bosnia between 1995-99, the local populations
identified several other national tendencies that affected
their perception of the international effort. The behavior of
the Bangladeshi and Malaysian soldiers towards Bosnian
women and the significant time they spent in local bars and
restaurants had affected IFOR’s reputation in both Sarajevo
and Bihac. While the locals warmed up to the Italian and
Spanish troops in the more southern area of Mostar, they
feared that they were not capable of offering sufficient protection
in the case fighting would re-ignite between the
Croat and Muslim factions in the area. Residents in and
around Sarajevo and Mount Igman also felt very strongly
like the French Foreign Legion’s »over the top« approach to
»spraying bullets in response to a branch breaking in the
wind.«
The results show that various categories of military professionalism
were observed in Bosnia. On one end of the scale
were troops described as »net users« as opposed to »net contributors«
of security. These included the Malaysians, Jordanians,
Bangladeshis and Ukrainian troops. Grouped in the
next category were troops such as the Spanish, the Dutch
and the Canadians. These groups were known to practice
softer and less robust soldiering, which would prove ineffective
during periods of heavy violence. Their approach was
such that they exhibited »static patrolling,« as opposed to
»active patrolling,« which suggested to local residents that if
problems resurfaced in the future, they would not feel adequately
protected by these troops.
The French and Czech forces generated fairly positive feedback
on their military conduct and professionalism. Locals
from all ethnic backgrounds felt safe in the company of
Czech troops and applauded their way of handling tense
situations, which was impressive considering the fact that
they were still adjusting to Western military practices.
The Americans were criticized for their »top heavy« approach,
particularly during times when such an approach
seemed unnecessary. They were also described as being insular
and non-committal towards understanding and interacting
at the local level. Generally speaking, Americans
should not be used in such sensitive environments where
relationship building and positive encouragement are considered
priorities. This has implications for a country whose
technological superiority and projection of military power
excels at the highest diplomatic and operational levels. Perhaps
there is significant merit in John Hillen’s argument
that »superpowers don’t do windows,« which recognizes
that NATO best serves its many different security roles by
playing to the core competencies of its members, 10 which,
for the United States, should perhaps not include Chapter
VI peacekeeping in complex environments.
Local residents applauded the firm approach taken by British
troops and their impatience towards obstructionism.
However, they also felt that the troops demonstrated a firm
commitment to understanding local circumstances in each
community and made efforts to remain informed at all
times. Individuals and groups seemed very aware of the help
that the British troops provided to other forces and were
cognizant of the leadership roles they assumed in different
multinational situations.
There are obviously many other incidents that may be investigated
to assess the collective impact of different national
military approaches on a conflict population. However,
such preliminary observations recognize that
inconsistent and incongruent national interpretations of
multinational military procedures, conduct and leadership
required to fulfill a mandate can have a negative impact on
the overall effort.
Nor can different national contributors be heavily faulted
for fine-tuning rules of engagement according to their own
national law. Notwithstanding the fact that multinational
forces often operate under the control of a regional organization
or the UN, donor nations will never be willing to
have their forces governed (and held legally accountable) to
a standard that is not in accordance with the donating
country’s domestic law. But when it is known that national
legal constraints and political pressure will disturb the multinational
unity to the extent that it has a negative impact
on the peace process, restrictions should be communicated
and core competencies should be more clearly defined. Arguably,
the reality of coalition warfare has already advanced
10 John F. Hillem, »Peacekeeping is Hell«, Policy Review, Autumn 2001, p.
17.
S+F (22. Jg.) 2 /2004 | 89

S I C H E R H E I T S P O L I T I K U N D | Fit z-Gera ld, The civ il-mil ita ry int erfa ce wit h loc a l pop ula tio ns
F R I E D E N S F O R S C H U N G
to the point where national exceptions to the force ROEs are
accommodated – however, it is questionable whether or not
the UN’s very political and ad hoc approach to organizing
Chapter VI peacekeeping forces is familiar with this.
4. Implications for multinational military training
Current multinational training programs neither address the
gap in developing standard approaches and uniform interpretation,
nor do they provide adequate resources to tackle
the problem in the near future. Five years ago the UN was
stripped of its »gratis program« under the aegis of the UN
Department of Peacekeeping Operations (UNDPKO),
whereby an increasing number of military staff officers from
the armies of the member states were assigned on loan, or
»gratis,« to UNDPKO. Financial limitations imposed on the
less industrialized nations to fund officers employed in New
York City prompted a call for an expeditious phasing out of
all »gratis« personnel, which left UNDPKO with a staff complement
that had been reduced from twenty-seven to four.
After successive years of seeking to »train the trainers,«
leading military nations within the UN indicated that only a
limited number of member states sent designated »trainers«
on these courses. Certain national representatives felt that
their own training modules were more up to date and reflected
current operational requirements for multinational
interventions much better than the UN-sponsored course.
However, since 1999, considerable efforts have been made
to remedy the training conundrum. Over the past decade, a
wave of International Peacekeeping Training Centers has
developed, all of which have been organized under the
broader International Association of Peacekeeping Training
Centers. This has encouraged some degree of standardization
and complementarity. The UN’s Department of
Peacekeeping Operations’ Training and Evaluation Service
(TES) was set up to develop and devise practical peacekeeping
training guidance and strives to advise the UN system
on peacekeeping training, develop peacekeeping training
material and support operational peacekeeping exercises.
The organization employs a multinational staff of over 20
serving military personnel and civilians and thus has helped
fill an important gap that was left following the demise of
the »Gratis Military Officers« (GMO) program. Other initiatives
have arisen, including UNITAR’s Program of Correspondence
Instruction (POCI). The program serves as training
designed to acquaint students with UN peacekeeping
missions, particularly those that go on to serve on UN
peacekeeping missions. The training underlines the importance
of standardized approaches to peacekeeping and is
available to both civilians and military personnel at very
nominal costs. 11
However, as the more tranquil Chapter VI peacekeeping operations
tend to follow a period of warfighting or more robust
enforcement, it has become increasingly apparent that
national contributors on the ground during the initial
11 See http://unitarpoci.org.
90 | S+F (22. Jg.) 2 /2004
phases of a Chapter VI environment are often not troops
that subscribe to UN peacekeeping training. Therefore, however
current TES’s material and doctrine development may
be, local authorities and civilian populations in conflict theatres
are often not guaranteed a seamless transition of the
operational application of peacekeeping theory between incoming
(Chapter VI) and outgoing (Chapter »6 1/2« or VII)
troops.
Concepts and doctrine that embrace the more contemporary
principles of peacekeeping are articulated in the NATO
doctrine for peace support operations. The growing preeminence
of this doctrine, and its influence in Europe and
the US, is also encouraging a degree of apathy towards UN
peacekeeping concepts and training. As the declared »custodian«
for NATO doctrine for peace support operations, the
UK has been hugely influential in shaping recent military
training programs in all of the NATO and associate member
states. It recognizes the complex evolution of peace support
operations and how different contingencies affect the response
requirements. The doctrine also acknowledges the
vast number of civilian agents and the continuum along
which transitional management and lead-agent responsibilities
become exceptionally important.
There is still a significant divide between countries that subscribe
to the NATO doctrine, and those who are still loyal to
the UN’s more conservative and, arguably, outdated approach.
12 European Defense analysts might argue that
NATO’s lead on military training is more appropriate, considering
its recent involvement as lead agency in peace support
operations in the Balkans. None the less, it is imperative
that the international community decides which
organization should take the lead in training future multinational
forces, and that it recognizes that softer, more traditional
peacekeeping principles cannot be definitely separated
from more robust postures.
However, while such disparities in military conduct remain,
efforts at the national and bilateral levels may be the best
step forward. Both doctrine and training are important functions
of ethical military leadership and, where troops serve
in multinational theatres of operations, commanders must
realize that different national interpretations can result in
disparities within an agreed series of legal responses and
procedures. In addition, they must also understand the impact
these differences have on the progress towards peace.
Benchmarking the best practice of different national contributions
in different situations and undertaking appropriate
cultural analysis and cultural appreciation training would be
an effective way of improving the flexibility and readiness of
multinational troops. It would also allow them to move
more effectively up and down a »continuum of responses«
and adapt to sudden environmental changes, such as a
peace enforcement operation that follows a fairly tranquil
period of traditional peacekeeping.
As the multinational military coalition in Iraq approaches
the last two months before the official political handover to
12 At the time of last revisions to this article (March 2004), UNDPKO has
been working on its own doctrine, which may soon fill this gap.

Fit z-Gera ld, The civ il-mil ita ry int erfa ce wit h loc a l pop ula tio ns | S I C H E R H E I T S P O L I T I K U N D
F R I E D E N S F O R S C H U N G
the Iraqi authorities, different national military approaches
are beginning to have an impact on the degree of insurgent
activity around key areas, as well as on confidence building
measures that the coalition had sought to build. Americanled
responses to the recent insurgent activity around the
Iraqi towns of Fallujah and Najaf have been described as
»top heavy« and not proportionate to the threat. In response
to the heavy shelling of the town’s main mosque
and religious center, former UK Foreign Secretary Robin
Cook said of the Americans: »Whenever they fly over these
townships and fire missiles into these townships, the are
convincing everyone that they are the enemy...we need to
try to adopt a policy of peacekeeping and minimum force
and try to defuse the situation rather than letting the situation
spiral out of control.« 13
Meanwhile, in the more southern regions of Basra and Azzubayr
Port, the British Army’s »soft walk but with a big
stick« approach seems to be boding a bit better. No doubt,
the relevance of principles taken from post-colonial and
Northern Ireland »policekeeping« experiences carry great
applicability in response to the security vacuum in Iraq.
General Sir Michael Jackson, current UK Chief of the General
Staff summarized this approach with the following
comment: »We must be able to fight with the Americans.
This does not mean that we will fight as the Americans.« 14
5. Conclusion
This article has examined the realities and uncertainties of
current conflict landscapes and the challenges posed to military
interventionist forces deployed to these areas. It has
also emphasized that, despite claims of a changing future
strategic threat, most interventions will almost always include
the deployment of ground forces either before, during
or after an actual targeted attack. For this reason, it is essential
that future policies on multinational military intervention
consider the more operational and tactical requirements
that are essential for improving cohesion and unity
of effort on the ground.
Empirical research undertaken in Bosnia and Haiti underlined
the significance of the local populations in these areas.
It also showed that international military conduct must
view these groups as the main stakeholders of conflicts and
groups that are key to a sustainable peace. If, through inconsistent
behavior and disparate approaches of multinational
troops, the local groups re-evaluate their allegiance to the
international effort, they may easily fall vulnerable once
again to the forces that ignited the conflict in the first place.
Once this happens, the prospect of a sustainable peace becomes
more uncertain and the task of the interventionists
becomes increasingly difficult.
The UN has struggled to develop effective doctrine and
training programs for peace support operations and, despite
13 Robin Cook: »Iraq Strategy is Failing«, Guardian, 8 April 2004, p. 2.
14 Richard Norton-Taylor, »General Hits out at US tactics«, The Daily Telegraph,
26 April 2004, p. 2.
the ambitious recommendations laid out in the Brahimi report,
progress remains slow at best. While the UN has taken
the lead on several initiatives, such as the UN Training and
Evaluation Service (TES) and the UN Institute for Training
and Research’s (UNITAR’s) Program of Correspondence Instruction
(POCI), research must examine ways in which
these efforts may be more marketable to leading
peacekeeping nations and to countries that contribute to
more robust phases of peace support operations.
The growing pre-eminence of NATO doctrine and its influence
in Europe also encourages an increased ambivalence
towards UN programs. If the gap between the »NATO subscribing
countries« (for example, United Kingdom, United
States and France) and the »UN subscribing countries« (for
example, Nigeria, Bangladesh, Malaysia) is left to widen
even further, the impact will be felt most when ground
troops are attempting to »keep« a peace and run extensive
peacebuilding programs to maintain it. This marks the critical
period when troops interact closely with the local populations
and must use confidence-building measures to sustain
their support.
In the wake of recent calls to improve multinational
interoperability between allies, research should be undertaken
to explore the »positioning« of different national
troop contributors in terms of manpower, fighting power,
capability, and deployability, with the cultural mindset and
public and political support each nation brings to a theatre.
Such a study could further categorize nations into broader
categories, perhaps labeled as »front line,« »second line« or
»support line« peace interventionists. As each country finds
its position and establishes the goals it must pursue to
achieve multinational interoperability with its allies,
benchmarking the successful approaches and conduct of
»like« countries may help them to reach their objectives
and, more importantly, improve unity of effort in difficult
and challenging circumstances.
S+F (22. Jg.) 2 /2004 | 91

S I C H E R H E I T S P O L I T I K U N D | Bla ckwell , Civ il-mil ita ry relations in Centra l a nd Ea s tern Eur ope
F R I E D E N S F O R S C H U N G
Civil-military relations in Central and Eastern Europe
and integration with NATO and the European Union
Stephen Blackwell*
Abstract: This article seeks to outline the relationship between the enlargement of NATO and the EU and the reform of civil-military
relations in the countries of Central and Eastern Europe (CEE). The principal argument is that while NATO has
taken the lead in providing assistance in this area, it is not equipped to support the fundamental changes in civil society
that are needed to consolidate democratic oversight of the military and effective defense reforms. While the EU has not taken
a prominent role in the reform of the CEE militaries, it will in the long-term have a more fundamental impact on civilmilitary
relations owing to its greater interest in real societal transformation.
Key words: NATO, EU, civil-military relations, democratization
ith the accession of ten new members to the
European Union (EU) and seven to the North
Atlantic Treaty Organization (NATO) in 2004, the
enlargement processes of both organizations have consolidated
the already considerable impact they have had on the
transitional development of the post-communist countries
of Central and Eastern Europe (CEE). Over the next few
years, this influence will continue to manifest itself both in
terms of the conditions set by the two institutions for membership
and demands from the candidate countries themselves
for continued guidance in »setting the agenda« for
the profound political, economic and social changes that
have taken place. In contrast to areas such as Africa, the central
importance of NATO and the EU to this reform process
also to some extent reflects the way in which the United Nations
(UN) has been sidelined as a result of its perceived inability
to resolve the violent ethnic disputes in parts of the
CEE region. In the aftermath of the conflicts that beset former
Yugoslavia and briefly threatened the stability of Slovakia,
Romania and Bulgaria, the focus has shifted to the admission
of the CEE countries to the »Western Club« and the
consolidation of democratic reforms in the region. 1
W
This article seeks to discuss two key questions raised by the
increased profile of the major Western security institutions
in the region and the effect of this on armed forces reform
in the CEE countries. The first is the extent to which NATO
and EU enlargement has affected civil-military relations in
the countries under discussion. The second concerns the na-
* Stephen Blackwell is Head of the European Security Programme at the
Royal United Services Institute, London. He was previously European Editor
of Jane’s Sentinel Security Assessments, and a Visiting Lecturer at the
University of Babes-Bolyai, Cluj, Romania, working for the Civic Education
Project, an American NGO involved in a wide range of projects and
initiatives in Central/Eastern Europe and the former Soviet Union. He
holds a PhD in International Politics from the University of Wales, Aberystwyth.
This article was prepared for the United Nations University-IFSH project
»The Role of the Military in Post-Conflict Peacebuilding.« The author acknowledges
the project directors Hans-Georg Ehrhart (IFSH) and Albrecht
Schnabel (swisspeace), the members of the project team as well as two
anonymous peer reviewers for their input in the preparation of this article.
1 Alex Pravda, »Introduction«, in Jan Zielonka and Alex Pravda, eds., Democratic
Consolidation in Eastern Europe: Volume 2, International and Transnational
Factors, Oxford and New York: Oxford University Press, 2001, pp.
1-27.
92 | S+F (22. Jg.) 2 /2004
tional armed forces reform programs in relation to the accession
processes. A central argument of this article is that
EU and NATO objectives, often perceived as being synonymous,
do in fact reveal different priorities with regard to the
reform of civil-military relations in the CEE countries. An
analysis of the relationship between EU and NATO enlargement
policies, a subject that remains under-researched at
present, highlights the danger of both institutions pursuing
different aims that in turn could lead to distortions of the
reforms that are currently undertaken. The conflicting demands
of what could be termed »relative conditionality«
and the lack of a formalized link between the two enlargements
need to be addressed if the conditions for »correct«
civil-military relations, an essential component of democratization
and security sector reform, are to be established in
the CEE region. 2
1. Problems of civil-military reform in the postcommunist
CEE countries
This article deals with those CEE countries that are either
embarked on accession negotiations with NATO and the EU,
or at least aspire to do so. While it is difficult to generalize
about states as diverse as, for example, the Baltic countries
and the successor states of the former Yugoslavia, it is suggested
here that all of the post-communist states share fundamental
difficulties in their efforts to reform their civilmilitary
relations. According to one assessment of the main
issues, the military in the CEE states face a »triple set of
transition challenges« in relation to their reform: justification
of expenditure, personnel recruitment and the requirement
to be »adaptive learning organizations.« A major
issue for the CEE states is the impact of rapid downsizing
and the potential hazards this creates in terms of declining
2 »Correct civil-military relations« is a contentious issue in view of new research
in this area. As well as the »traditional« models developed by Samuel
P. Huntington and Morris Janowitz in the 1950s and 1960s (see footnotes
4 & 5), new insights dealing with the CEE countries can be found in
David Betz and John Löwenhardt, eds., Army and State in Postcommunist
Europe, London: Frank Cass, 2001, and Andrew Cottey, Timothy Edmunds
and Anthony Forster, eds., Democratic Control of the Military in Postcommunist
Europe: Guarding the Guards, Basingstoke: Palgrave, 2002.

Bla ckwell , Civ il-mil ita ry relations in Centra l a nd Ea s tern Eur ope | S I C H E R H E I T S P O L I T I K U N D
F R I E D E N S F O R S C H U N G
military morale and the social disruption caused by the unemployment
of large numbers of officers and recruits. 3 At
this point it is worth expanding on what is meant by »civilmilitary
relations« within the context of security sector reform
in order to define more clearly the principal difficulties
faced by the CEE governments since 1989.
Although the argument developed here uses civil-military
relations as a generic term, the issues dealt with can in fact
be subdivided into two inter-connected spheres of policy activity:
civil-military relations and military-society relations.
Civil-military relations in this sense refer to the totality of
mechanisms aimed at ensuring that the military within a
given country is effectively managed by the executive, is
subject to the efficient scrutiny of a democratic legislature
and is fully accountable to the principal branches of government.
This vision of a professionalized and de-politicized
military corresponds with Samuel Huntington’s conception
of »objective political control.« 4 Military-society relations,
on the other hand, concern the relationship between the
armed forces and society in a broader sense, and the political
and sociological issues raised by this form of interaction.
The assumption is that society and the military must be
truly engaged with and representative of each other, with
the military consequently under »subjective military control.«
There is thus arguably a correlation between the levels
of public interest in, or »civic society« activity connected
with, a country’s armed forces and their political and democratic
characteristics. 5
Bearing this expanded definition in mind, it is possible to
discern common features in the nature of the civil-military
relations »experience« shared by the CEE countries that
emerged from communist rule in 1989. Among these was a
high degree of politicization of the members of the military
sector, a consequence of the rigid ideological conformity
imposed by single party communist systems. The previous
aim of »politicizing« the military necessitated strong civilian
control of the armed forces as institutions, although this
was to some extent paradoxically combined with a high degree
of military autonomy in the actual framing of defense
policy. This common experience was the source of many of
the difficulties encountered by post-communist militaries
following the collapse of the former regimes. Taking Western
models of civil-military relations as an example, the
armed forces in the CEE region were seen as encumbered by
a sudden obsolescence not only in terms of military doctrine
and equipment, but also their political relationship with the
new social order. This was particularly the case given the
starkly interrelated problems of a politically active military
combined with the absence of any traditions of parliamen-
3 Anthony Forster, Timothy Edmunds and Andrew Cottey, eds., The Challenge
of Military Reform in Postcommunist Europe: Building Professional Armed
Forces, Basingstoke: Palgrave, 2002, pp. 1-17.
4 Samuel P. Huntington, The Soldier and the State: The Theory and Politics of
Civil-Military Relations, Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1957.
5 Morris Janowitz, The Professional Soldier: a Social and Political Portrait, London:
Glencoe Collier-Macmillan, 1960.
tary oversight, financial management systems or defense
expertise in the civilian sector. 6
One of the main concerns expressed by both international
and regional actors in the early 1990s was that military elites
in the CEE countries would be tempted to intervene in order
to either replace or exercise a direct form of control over
weak civilian regimes. Despite these fears of the threat of
»Praetorianism,« defined as military intervention by coups
or other means in the civilian political administration of a
state, has remained unrealized. The tendency towards political
non-interference shown by the armed forces in CEE has,
paradoxically, been attributable to the high degree of political
sensitivity shown by a new breed of officers anxious to
take advantage of the breakdown of the self-imposed isolation
that characterized regional countries before 1989. 7 Exposure
of the military to Western civil-military practice and
strategic doctrine – in particular through NATO’s Partnership
for Peace (PFP) program – has also highlighted a pressing
need for assistance with the reform process that is perceived
as being available only from the United States and
the EU countries. This has ranged from advice on establishing
suitable civil-military structures to urgent requests for
modern equipment to help upgrade and professionalize
armed forces in the region. 8
Perhaps most significantly, Western help has been sought
with the institutional reform of civil-military relations in
the CEE countries. Attempts to create »civilianized« ministries
of defense in the region have so far run into the problems
posed by the absence of trained civilian managers that
would be competent enough to master the complexities of
administering military forces. A common difficulty faced by
all of the post-communist states to varying degrees is the absence
of a tradition of an honest and efficient bureaucratic
structure with a particular expertise in this field. The reform
process has led to markedly variable results in the region,
which has often revealed a serious gap between good intentions
and bad implementation. Although Hungary was seen
as perhaps the most enthusiastic reformer in the early
1990s, NATO officials have been disappointed with the inability
of Budapest to formulate clear strategic doctrines. In
contrast, Poland, while a slow starter in the aftermath of
1989, has adapted relatively smoothly to NATO membership.
9 An analysis of the development of civil-military relations
in CEE thus has to take account of the broader context
of major societal change. As Betz, Löwenhardt and Strachan
argue succinctly, »it is far more difficult in reality to introduce
democratic principles of control into civil-military relationships
that have been rigidly hierarchical, and to do so in
6 Andrew Cottey, Timothy Edwards and Anthony Forster, »Introduction:
the Challenge of Democratic Control of Armed Forces in Postcommunist
Europe«, in Cottey, Edwards and Forster, Democratic Control of the Military
in Postcommunist Europe, Basingstoke: Palgrave, 2001, pp. 1-17.
7 Dale R. Herspring, »Civil-Military Relations in Post-Communist Eastern
Europe: The Potential for Praetorianism«, Studies in Comparative Communism,
Vol. 25, No. 2, June 1992, pp. 99-122.
8 Jess Pilegaard, Defence Reform in Central Europe, IIS Report 2003/5, Copenhagen:
Danish Institute for International Studies, 2003.
9 See Jeffrey Simon, Poland and NATO: A Study in Civil-Military Relations,
Lanham MD: Rowman & Littlefield, 2004.
S+F (22. Jg.) 2 /2004 | 93

S I C H E R H E I T S P O L I T I K U N D | Bla ckwell , Civ il-mil ita ry relations in Centra l a nd Ea s tern Eur ope
F R I E D E N S F O R S C H U N G
a political situation that is changing quickly and is generating
uncertainty and insecurity for its major players.« 10
It is important to note in summary that civil-military reforms
in the CEE region have been affected by a degree of
organic change in the post-Cold War security agenda, which
is reflected both in changes in the role of the military and
relative political marginalization of the armed forces within
the democratization process. Economic considerations, the
possibility of military modernization and the need for closer
links with the West have ensured that the military has supported
democratization and reform efforts. In a more general
sense a »push-pull« relationship has emerged between
the democratization process in CEE countries and the enlargement
of NATO and the EU. The twin enlargement
processes have grown both from the Western perception
that this would serve the interests of security in the region,
and also from the need of local regimes for help with the establishment
of democratic, free-market systems. The existence
of a »Western Project« in the region, debatable in
terms of the actual co-ordination between outside international
actors, is certainly perceived as a collective effort by
regional governments. The EU and NATO in particular have
become central to the foreign policies of the regional states,
and membership in both of these organizations symbolizes
their explicit aim of a »return to Europe.« 11
2. The role of NATO and the EU
In the period since the collapse of the communist regimes in
the CEE states, Western policies aimed at promoting democratization
in general have often been criticized for an absence
of strategic direction. This criticism is certainly valid
in view of the fact that the objectives of NATO and the EU
in relation to the stated aim of enlargement and assistance
with the reform of civil-military relations in the region remain
undefined and only vaguely coordinated. Although
both institutions have the same aim of real democratic control
of armed forces, at ease with their roles within the states
of the region, the process has been distorted by the perception
that this policy area is primarily the concern of the Atlantic
Alliance. Bearing in mind the elements referred to
earlier, this has ensured a focus on efficient civil-military
structures in an operational sense, at the expense of fundamental
democratic reform and social participation in defense
and security affairs. In view of the EU’s potentially far
more detailed interest in a process that will hopefully lead to
basic changes in outlook as well as institutional structures,
the policy of the Union towards civil-military reform remains
relatively undefined. This is perhaps all the more surprising
given the EU’s recent experience in its expansion
southwards to include NATO allies undergoing a process of
10 David Betz, John Löwenhardt and Hew Strachan, »Introduction«, Journal
of Communist Studies and Transition Politics, Special Edition on »Civil-
Military Relations in Transition«, Vol. 17, No. 1, 2001, p. 4.
11 Karen E. Smith, »Western Actors and the Promotion of Democracy«, in
Zielonka and Pravda, eds., Democratic Consolidation in Eastern Europe,
pp. 31-3.
94 | S+F (22. Jg.) 2 /2004
change from military to democratic civilian governments
during the 1970s and 1980s. 12
NATO has taken the major role in the reform of civilmilitary
structures in the CEE region for obvious reasons.
Since 1989 the Alliance’s increased interest in the area in
general, and its willingness to undertake »out of area« military
operations in former Yugoslavia in particular, has resulted
in the Alliance taking over the initiative from the
other major multinational institutions concerned with security
in the region. Although the UN and the EU were initially
responsible for initiatives aimed at resolving the vicious
ethnic strife that broke out in the constituent
republics of Yugoslavia in the early 1990s, NATO action was
eventually the decisive factor. This stemmed from the perceived
need both for military intervention and the fact that
the Alliance alone, quite apart from its traditional doctrine
of »collective defense,« possessed the ability to impose itself
by force in order to quell the conflicts. To a great extent
NATO’s role in the resolution of the Yugoslav issue was thus
reactive and featured considerable improvisation in the face
of fluid circumstances on the ground. According to a former
commander of the Alliance’s Second Tactical Air Force, it
was »difficult for NATO to stand aloof from events in which
the UN was incompetent to act but for which NATO was
well equipped, and which took place close to the Treaty
borders.« 13
As well as overt displays of force aimed at settling disputes
in the region, an explicitly stated motive behind NATO’s
policy of enlargement is the process of democratization in
the CEE countries, with the aim of creating politically stable
Alliance candidates with efficiently functioning armed
forces. The PFP, launched by a meeting of the North Atlantic
Council in Brussels in 1994, included an offer to »work
in concrete ways towards transparency in defense budgeting
[and] promoting democratic control of defense ministries.« 14
Indeed, a key argument used to support expansion is protection
against domestic military intervention caused by economic
crises in the countries that aspire to join the Western
security structures. The Alliance’s stated requirements for effective
civil-military relations in the region include civilian
ministers of defense, civilian officials in defense ministries,
the exclusion of the military from partisan politics, legislative
control of the defense budget and the open discussion
of defense issues. The former American Secretary of State
Madeleine Albright hoped in 1997 that the prospect of
NATO membership would ensure that in the former communist
states »soldiers take orders from civilians, not the
other way around.« 15
12 See John Chipman, ed., NATO’s Southern Allies: Internal and External Challenges,
London & New York: Routledge, 1988.
13 Roger Palin, »Multinational Military Forces: Problems and Prospects«,
Adelphi Paper 294, International Institute for Strategic Studies, Oxford
and New York: Oxford University Press, 1995, p. 6.
14 Declaration Issued by the Heads of State and Government Participating in
the Meeting of the North Atlantic Council, Brussels, 10-11 January 1994,
in Christopher Hill & Karen E. Smith, eds., European Foreign Policy: Key
Documents, London & New York: Routledge, 2000, Document 3/9, pp.
217-21.
15 Cited from Dan Reiter, »Why NATO Enlargement Does Not Spread Democracy«,
International Security, Vol. 25, No. 4, 2001, pp. 54-6.

Bla ckwell , Civ il-mil ita ry relations in Centra l a nd Ea s tern Eur ope | S I C H E R H E I T S P O L I T I K U N D
F R I E D E N S F O R S C H U N G
Although the EU is very much concerned with democratization
in policy areas such as civil-military relations, this has
not manifested itself in terms of an explicit set of accession
requirements or a general enunciation of principles. The negotiations
aimed at the admission of new members have
been led by the European Commission and thus have reflected
those legal, economic and trade issues that reflect
both the Commission’s considerable competence in these
areas and the primary interests of the aspiring members.
Within the process of the European Commission’s discussion
with the CEE candidate countries the »chapter« dealing
with the Common Foreign and Security Policy (CFSP), chapter
27, was closed with all twelve applicants well before the
decision to admit ten of these countries at the EU’s Copenhagen
summit in 2002. This reflects the fact that no distinctive
acquis communitaire exists in the field of foreign and defense
policy. In particular, there is very little explicit linkage
between the EU’s external policies and the enlargement
process itself, an omission that reflects both the Commission’s
relatively minor role in the CFSP (compared to the
European Council representing the member states) and the
embryonic nature of the policy itself. 16
In the case of the EU, the present candidate countries, preoccupied
as previously noted with more difficult areas of
negotiations such as trade harmonization, have so far displayed
little interest in military and defense issues. One exception
in this context has been the Stability Pact for South
Eastern Europe, the principal aim of which is to foster security
in the region through economic and political reform.
Security and defense issues are dealt with under »Working
Table Three,« which has a »Sub-Table on defense and security
issues« concerned with defense economics among other
issues. However, the Stability Pact has no resources of its
own and does not directly manage the projects; the Pact has
acted merely as a mechanism through which bilateral assistance
has been provided to the region. Progress depends on
partnerships, and the Pact therefore has limited scope to
provide roadmaps such as NATO’s Membership Action
Plans. 17 The Atlantic Alliance has made a much more explicit
link between its accession process, stability and reforms
in areas such as civil-military relations. In contrast,
the link is entirely absent from EU enlargement policy.
There is a need for the EU to create a more explicit link between
enlargement, the CFSP and military reform in conjunction
with a clearer acquis in the fields of foreign and defense
policy making. 18
Notwithstanding the absence of clear criteria for accession,
the promise of integration with both NATO and the EU has
nevertheless had a distinct impact on democratic reforms in
the CEE states. The process of EU accession by its very nature
required a far more profound process of political, eco-
16 Mark Webber, »NATO Enlargement and European Defence Autonomy«,
in Jolyon Howarth and John T. S. Keeler, eds., Defending Europe: The EU,
NATO and the Quest for European Autonomy, Basingstoke: Palgrave Macmillan,
2003, pp. 157-80.
17 See the website of the Special Co-ordinator of the Stability Pact
(http://www.stabilitypact.org).
18 Antonio Missiroli, ed. Bigger EU, wider CFSP, Stronger ESDP? The view from
Central Europe, European Union Institute for Security Studies, Occasional
Paper No. 34, April 2002.
nomic and social readjustments, not the least being the
diminution of sovereignty, than those required for NATO
membership. As the EU, through the acquis, has set criteria
for extremely detailed and comprehensive reforms in the
run-up to accession, it is perhaps best placed to have an organic,
»bottom-up« influence on the development of military-society
as well as civil-military relations in the future.
Yet the EU’s input in this area remains small, and there is an
urgent need for greater involvement in the reform of the
armed forces in the CEE region, particularly given the increased
importance of the embryonic European Security and
Defense Policy (ESDP).
3. Future prospects for civil-military reform in the
CEE region
Aside from the contention that the EU might be better
placed to fundamentally change attitudes to civil-military
relations, the partnership and development programs spearheaded
by the PFP have also come under criticism for their
detailed content. Within the context of efforts to ensure the
creation of stable democratic institutions for the management
of armed forces in the CEE region, the most pressing
problem remains the »knowledge imbalance« between the
civilian and military sectors. In the case of NATO, the
promise of either accession or closer cooperation has meant
that the prioritization of technical military issues, in particular
interoperability, has led to the marginalization of the
problem of encouraging a greater level of civilian participation
in this sphere of activity. This is felt to be particularly
true in the context of the PFP program, even though the initiative
has sought to promote the development of essential
elements of democratic control such as civilian expertise
and parliamentary accountability. In reality PFP has been
only partially successful in its aims. Although programs do
exist for civilians, the overwhelming majority of participants
from the CEE countries have been military personnel.
This bias in the nature of the activities aimed at providing
assistance has actually tended to widen the »expertise gap«
between the military and civilians. 19
The inability to foster a culture of informed debate about
defense and security matters in the region remains a cause
for concern. There is broad agreement in the CEE region on
the need for a stronger »strategic community« involving all
elements of society in a vigorous discussion of the future
role of military forces. A key factor in this process will be the
achievement of a healthy balance between the input of international
organizations such as NATO and the EU and political
leadership on the part of local politicians, civil servants,
journalists and NGOs. The process will inevitably be
incremental and it is important that national particularities
19 Jeffrey Simon, »The PFP Path and Civil-Military Relations«, in Simon, ed.,
NATO Enlargement: Opinions and Options, Washington DC: National Defense
University, 1995, pp. 45-67.
S+F (22. Jg.) 2 /2004 | 95

S I C H E R H E I T S P O L I T I K U N D | Bla ckwell , Civ il-mil ita ry relations in Centra l a nd Ea s tern Eur ope
F R I E D E N S F O R S C H U N G
and requirements are respected. 20 The situation that persists
even in those countries that entered NATO in 1997 indicates
the difficulty of achieving the right balance in their reform
programs. A recent examination of the defense reform process
in Hungary has warned that NATO initiatives have virtually
institutionalized the shortfall in civilian expertise and
only partially addressed the problem of the relatively low
status of the military in Hungarian society. 21
NATO enlargement and the Alliance’s increased engagement
in CEE will not be an automatic panacea for the problems
associated with civil-military relations in the region. More
emphasis is needed on support for efforts to develop military-society
relations with an emphasis on a »strategic civil
society« rather than an inevitably conflictual relationship
between governments and their armed forces. Many of the
problems faced by the military establishments in the CEE
countries are compounded by rapidly changing conceptions
of what armed forces are necessary for, if they are necessary
at all. In view of the special problems caused by ethnic tension
in South Eastern Europe, there are strong arguments in
favor of discarding doctrines of territorial defense in favor of
a role for regional forces based on multinational coalitions
and »non-traditional« (primarily humanitarian) military operations.
The growth of military multinationalism and the
move away from established assumptions about the roles of
armed forces reflect the »post-modern military« paradigm
increasingly promoted by security analysts. Indeed, a strong
argument can be made that several features of this paradigm
already predominate in the CEE region. 22
Questions nevertheless remain over the role of the Atlantic
Alliance. The PFP’s focus on interoperability will inevitably
take precedence over details of the democratic reform process,
and past evidence would indicate that NATO could live
with »quasi-authoritarian« regimes. Another disadvantage
that stems from NATO taking the lead on civil-military reform
in the CEE countries is that reform efforts have invariably
taken on a technocratic »top-down« approach to
problems that arguably require a more fundamental reappraisal.
In particular the theoretical insights derived from
»New Institutionalism,« with its focus on the values and
norms that transcend the formal structures of policy-making
and executive authority, is potentially valuable for an analysis
of this issue. Within the concept of »New Institutionalism«
is the notion of »path dependency« and the argument
that »once an historical choice has been made, it both precludes
and facilitates others.« 23 Thus, along with the difficulties
institutions have with setting policy it also becomes extremely
difficult to change policy, a problem compounded
20 For a critical view see Dusˇan Reljic, »Who Builds Civil Society? Civil Society,
Mass Media and Democracy in the Post-Communist Countries«, Geneva
Centre for the Democratic Control of Armed Forces, DCAF Working
Paper No. 131, January 2004 (http://www.dcaf.ch/publications/Working_Papers/131.pdf).
21 James Sherr, »NATO’s New Members: A Model for Ukraine? The Example
of Hungary«, Paper G86, Conflict Studies Research Centre, RMA
Sandhurst, September 2002 (http://www.csrc.ac.uk/pdfs/g92-vgb.pdf).
22 Charles C. Moskos, John Allen Williams and David R. Segal, »Armed
Forces after the Cold War«, in Moskos, Williams and Segal, eds., The
Postmodern Military: Armed Forces after the Cold War, New York & Oxford:
Oxford University Press, 2000, pp. 1-13.
23 Stephen Krasner, »Approaches to the State«, Comparative Politics, Vol. 16,
No. 2, 1984, pp. 223-46.
96 | S+F (22. Jg.) 2 /2004
by the tendency of the institutional structures of both states
and multinational organizations to bargain rather than seek
an objective problem solving approach. The EU is as equally
prone to this tendency as NATO, but it is to be hoped that
the pressures leading to fundamental social change as a result
of accession will have an impact on attitudes as well as
institutional reform.
4. Conclusion
The uncertainties created by the sudden collapse of the
communist regimes in the CEE region in 1989 highlighted
the urgent need for modernized civil-military structures as
part of a broader security sector reform process in these
countries. This factor, compounded by the increased regional
profiles of NATO and the EU, the promise of accession
to both of these organizations and the »conditionality«
factor inherent in this process, has led to the dominance of
a »top-down« approach to reform. What is now required is
an increased emphasis on a »bottom-up« approach in the
form of aid that encourages open debate and a new focus on
the participation of civil society. This will help to consolidate
the aim of the new members to participate effectively
in NATO and ESDP operations. While much progress has
been made in the context of civil-military relations, much
remains to be done on military-society relations. Concepts
such as »civic society« and »citizen awareness« are notoriously
difficult to define, but the very nature of EU enlargement
makes this organization both considerably more competent
and interested in genuine societal transformation
than NATO. In their efforts to join Western security institutions,
the contribution that the CEE countries can make as
stable democracies with a growing sense of civic responsibility
and accountability has at least the same importance to
both NATO and the EU as geostrategic and military considerations.

Schneider / Tho ny/ Mü ller, Int erna ti ona le Ger ichte im s ys tema ti s chen Ver gleich | F O R U M
Internationale Gerichte im systematischen Vergleich
Patricia Schneider/Kristina Thony/Erwin Müller*
Abstract: The article deals with the problems, chances and perspectives of international jurisdiction and international arbitration
as instruments of peaceful conflict resolution and dispute settlement. The authors of the systematic comparative
study present a survey and an inventory of contemporary courts of jurisdiction, arbitral tribunals and international criminal
courts and analyse the strengths, weaknesses and shortcomings as well as the advantages and disadvantages of these institutions.
Finally they discuss the possibilities of reforms in the field of international jurisdiction and international arbitration,
which could increase the effectiveness of those important tools.
Keywords: International jurisdiction, international arbitration, peaceful settlement of international disputes, termination of
conflicts, conflict resolution
1. Einleitung
Im Folgenden werden unterschiedliche internationale
(Schieds-)Gerichte im Hinblick auf ihre Charakteristika
systematisch vergleichend analysiert. Berücksichtigt werden
geographische und sachliche Kompetenzbereiche, Errichtung
und Kompetenzgrundlagen, die Art der Richterernennung,
mögliche Kammerentscheidungen, Verfahrensregeln,
Urteilsgrundlagen, Parteifähigkeit, Einlassungszwang
(Obligatorium), Urteilsvollstreckung, Gerichtsart sowie die
Anbindung an internationale Organisationen.
Ziel ist es, auf der Grundlage dieses Vergleichs Vorzüge und
Nachteile der internationalen (Schieds-)Gerichtsbarkeit im
Hinblick auf ihre Erfolgsaussichten zur Streitbeilegung wie
zur Wahrung bzw. Wiederherstellung von Frieden und Gerechtigkeit
darzustellen und zu bilanzieren.
2. Internationale (Schieds-)Gerichte im Vergleich
Die folgenden internationalen Rechtsprechungsinstitutionen
werden analytisch anhand verschiedener Charakteristika
verglichen: der Ständige Schiedshof (PCA), der OSZE-
Vergleichs- und Schiedsgerichtshof (Court of Conciliation
and Arbitration within the OSCE – CCA), der Ständige Internationale
Gerichtshof (StIGH) der Völkerbundzeit, der Internationale
Gerichtshof (IGH), der Internationale Seegerichtshof
(ISGH), der Gerichtshof der Europäischen
Gemeinschaften (EuGH), der Europäische Gerichtshof für
Menschenrechte (EGMR), der Interamerikanische Gerichtshof
für Menschenrechte (IAGMR), der Internationale Strafgerichtshof
für das ehemalige Jugoslawien (International
Criminal Tribunal for the former Yugoslavia – ICTY), der Internationale
Strafgerichtshof für Ruanda (International Criminal
Tribunal for Rwanda – ICTR) und der Internationale
Strafgerichtshof (IStGH).
* Dr. Patricia Schneider, Wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für
Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg
(IFSH); Dipl.-Pol. Kristina Thony, vorm. Wissentschaftliche Mitarbeiterin
am IFSH; Dr. Erwin Müller, Wissenschaftlicher Referent am IFSH.
2.1 Geographischer und sachlicher Kompetenzbereich
Zu den Rechtsprechungsinstitutionen mit – geographisch
gesehen – globalem Kompetenzbereich zählen der PCA, der
IGH, der ISGH sowie der IStGH.
Regional begrenzt dagegen ist in geographischer Hinsicht
der Kompetenzbereich des CCA (begrenzt auf die Vertragsstaaten
des Übereinkommens über Vergleichs- und Schiedsverfahren
innerhalb der KSZE), des EuGH (Mitgliedstaaten
der Europäischen Union), des EGMR (Mitgliedstaaten des
Europarates), des IAGMR (Signatarstaaten der Amerikanischen
Menschenrechtskonvention, die die Zuständigkeit des
Gerichtshofes anerkannt haben), des ICTY (Straftaten, die
auf dem Gebiet des ehemaligen Jugoslawien begangen wurden)
sowie des ICTR (Straftaten, die in Ruanda bzw. von ruandischen
Staatsangehörigen auch auf dem Gebiet der
Nachbarstaaten begangen wurden).
Der Umfang des geographischen Kompetenzbereiches trifft
keine Aussage über den sachlichen Rechtsbereich: PCA und
IGH gelten, wie auch der CCA, sachlich universell, d.h. ihre
Jurisdiktion ist thematisch nicht auf einen bestimmten
Rechtsbereich beschränkt. Anders verhält es sich bei den
anderen Rechtsprechungsinstitutionen, da sie spezifisch
bzw. sektoral ausgerichtet sind: Vor dem EGMR und dem I-
AGMR können diejenigen Rechte geltend gemacht werden,
die durch die Europäische bzw. die Amerikanische Menschenrechtskonvention
garantiert werden; vor den internationalen
Straftribunalen ICTY, ICTR und dem IStGH (ICC)
werden Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Völkermord
und Kriegsverbrechen geahndet; der ISGH konzentriert sich
auf Streitigkeiten, die die Auslegung und Anwendung des
Seerechtsübereinkommens betreffen; der Kompetenzbereich
des EuGH umfasst das gesamte primäre und sekundäre
Recht, das im Rahmen der Europäischen Union bzw. der Europäischen
Gemeinschaften gesetzt wird.
2.2 Errichtung und Kompetenzgrundlagen
Die Rechtsinstitutionen wurden, bis auf zwei Ausnahmen,
jeweils auf Grundlage eines Vertrages errichtet: der IGH z.B.
S+F (22. Jg.) 2 /2004 | 97

F O R U M | Schneider / Tho ny/ Mü ller, Int erna ti ona le Ger ichte im s ys tema tis che n Ver gleich
durch die Charta der Vereinten Nationen, der PCA durch
das Haager Abkommen zur friedlichen Erledigung internationaler
Streitfälle, EGMR und IAGMR durch die Europäische
bzw. Amerikanische Menschenrechtskonvention, der ISGH
durch die UN-Seerechtskonvention. Die Kompetenzgrundlagen
der beiden internationalen Straftribunale ICTY und
ICTR bilden hingegen UN-Sicherheitsratsresolutionen (Resolution
827/1993 und Resolution 955/1994).
2.3 Richterernennung
Die Besetzung der Richterbank erfolgt fast ausnahmslos im
Voraus, die Wahl der Richter ist den Streitparteien folglich
im konkreten Fall entzogen. Ausnahmen bilden die Schiedsgerichte
(PCA und CCA), bei denen die Streitparteien die
Richter zur Beilegung ihres Streitfalles bestimmen bzw. mitbestimmen
können.
2.4 Kammern
Kammerentscheidungen zur Lösung eines Streitfalls sind vor
dem PCA, dem CCA und dem IAGMR nicht möglich. Vor
den anderen Gerichten sind Kammerentscheidungen praktikabel
und vorgesehen, wobei die Parteien bei Vorlage eines
Streitfalls an den IGH und den ISGH sogar Einfluss auf die
Richterwahl nehmen können, d.h. bei der personellen Besetzung
der Kammer ein gewichtiges Wort mitzureden haben.
Diese Tatsache legt die Annahme nahe, dass die Kammeroption
sich unter Staaten, die auf ihre maximale
Handlungsfähigkeit Wert legen, großer Beliebtheit erfreuen
müsste, stellt sie ihnen doch vor Gerichten mit prinzipiell
fest besetzter Richterbank die (Aus-)Wahl der ihnen genehmen
Richter mehr oder minder frei. Es darf auch mit guten
Gründen davon ausgegangen werden, dass mit dieser Regelung
ihre Bereitschaft zur Nutzung internationaler Gerichte
gefördert werden sollte und soll.
Die Untersuchung der Faktenlage demonstriert jedoch, dass
von der Kammeroption kaum Gebrauch gemacht wird: Sie
wurde in Bezug auf den besonders relevanten IGH im Rahmen
von mittlerweile mehr als 100 Fällen nur ganze vier
Mal gewählt. Man könnte daraus den Schluss ziehen, dass
die Kammervariante den Gerichtshof zwar nicht unbedingt
attraktiver macht, auf Grund der Freiwilligkeit ihrer Wahl
aber keine negativen Folgen nach sich ziehen kann und zumindest
alle potenziell positiven Zukunftsperspektiven offen
hält.
2.5 Verfahrensregeln
Die Verfahrensregeln werden fast ausschließlich durch die
jeweiligen Statute und Verfahrensordnungen der Gerichte
festgelegt. Die einzige Ausnahme bildet der PCA, bei dem
die Verfahrensregeln, bei Vorliegen eines konkreten Streitfalls,
durch die Parteien vereinbart werden. Diese können
sich das PCA-Verfahren – nach gemeinsamer Übereinkunft
und unter Beachtung fundamentaler Prinzipien der Verfah-
98 | S+F (22. Jg.) 2 /2004
rensgerechtigkeit – optimal zuschneiden, d.h. ihren Bedürfnissen
und Interessen anpassen.
2.6 Urteilsgrundlagen
Die Urteilsgrundlagen bilden universelles bzw. partikulares
Völkerrecht oder – im Fall der Straftribunale – Völkerstrafrecht.
Bei Einschaltung des PCA steht den Parteien hingegen
die Wahl einer beliebigen sonstigen Rechtsordnung offen,
deren Normen aber nicht gegen zwingendes Völkerrecht
verstoßen dürfen. Billigkeitsentscheidungen »ex aequo et
bono« dürfen – auf Ersuchen beider Streitparteien – PCA,
CCA, IGH (StIGH) und ISGH treffen, sind in der Staatenpraxis
auf Grund ihrer Unkalkulierbarkeit aber unüblich. Der
Vergleich unterstreicht auch in dieser Rubrik die besondere
Flexibilität der internationalen Schiedsgerichtsbarkeit, so
weit diese sich etwa am PCA-Modell orientiert.
2.7 Parteifähigkeit
Eine Parteifähigkeit im eigentlichen Sinne gibt es vor den
internationalen Strafgerichtshöfen (ICTY, ICTR sowie IStGH)
nicht. Hier sollen Einzeltäter zur Verantwortung gezogen
und ggf. ihrer gerechten Strafe zugeführt werden.
Der Zugang zum CCA sowie zum IGH ist ausschließlich
Staaten vorbehalten. Diese einer antiquierten Auffassung
von den Akteuren des internationalen Systems wie der Parteien
von (Gewalt-)Konflikten entspringende Regelung verwehrt
internationalen Organisationen, nationalen Minderheiten
und sonstigen substaatlichen Entitäten die Chance
zur Durchsetzung ihrer Rechte auf dem Wege der judikativen
oder arbitralen Streitentscheidung. Die anderen Gerichte
kennen eine erweiterte Parteifähigkeit: Neben Staaten
können vor dem PCA, dem ISGH, dem EuGH und dem
EGMR auch sonstige Rechtssubjekte klagen, z.B. Einzelpersonen,
Personengruppen, NGOs, Privatunternehmen oder
internationale Organisationen. Gegebenenfalls ist zunächst
der innerstaatliche Rechtsweg zu erschöpfen, und zwar in
Fällen, in denen Menschenrechtsschutz gesucht wird. Bezüglich
des IAGMR gibt es eine eingeschränkte erweiterte
Parteifähigkeit über Staaten als Kläger hinaus: Sonstige
Rechtssubjekte können das Gericht nicht selbstständig anrufen,
sondern müssen ihre Beschwerde der Interamerikanischen
Menschenrechtskommission vorlegen, die diese prüft
und ggf. an den IAGMR weiterleitet.
2.8 Einlassungszwang (Obligatorium)
Ein automatischer Einlassungszwang besteht für die Vertragsparteien
beim EuGH und dem EGMR. Den drei Strafgerichtshöfen
ICTY, ICTR und IStGH können Beschuldigte
notfalls mit physischer Gewalt zugeführt werden. Eingeschränkt
ist diese Einlassungspflicht beim ISGH, da eine
Streitigkeit gemäß Seerechtskonvention auch vor einem anderen
(Schieds-)Gericht (IGH) ausgetragen werden kann;
ausgenommen davon sind Verfahren vor der Meeresbodenkammer.
Prinzipiell besteht jedoch die Pflicht, sich auf das

Schneider / Tho ny/ Mü ller, Int erna ti ona le Ger ichte im s ys tema ti s chen Ver gleich | F O R U M
Tabelle 1: Synopse – Internationale Gerichte und Schiedsgerichte im Vergleich
1
2
Verlangen einer Partei hin einem Verfahren der Jurisdiktion
oder Arbitration zu unterziehen. Grundsätzlich kein Einlassungszwang
besteht beim PCA und beim CCA; auch beim
IGH und beim IAGMR besteht dieser nur, sofern eine gesonderte
Unterwerfungserklärung abgegeben wurde.
2.9 Urteilsvollstreckung
Schiedsgerichtsbarkeit
Eine Urteilsvollstreckung – Grundlage für die effiziente Anwendung
und Umsetzung des Prinzips »Frieden durch
Recht« – ist für Entscheidungen des IGH, des EuGH, des
EGMR sowie der drei Strafgerichtshöfe vorgesehen. Zu diesem
Zweck wurden jeweils höchst unterschiedliche Mecha-
Gerichtsbarkeit
Streitbeilegung Straftatenahndung
PCA CCA StIGH IGH ISGH EuGH EGMR IAGMR ICTY ICTR ICC
Geographischer und
sachlicher
G R G G G R R R R R G
Kompetenzbereich
Einrichtung durch/
U U U U S S S S S S S
Kompetenzgrundlagen
V V V V V V V V U U V
3 Richterernennung W W+E E E E E E E E E E
4 Kammern _ _ X X � X � X X _ X X X
5 Verfahrensregeln P S S S S S S S S S S
6 Urteilsgrundlagen VR*� VR� VR� VR� PVR� PVR** PVR PVR VSR VSR VSR
7 Parteifähigkeit ❏ ■ ■ ■ ❏ ❏ ❏ [❏] _ _ _
8
Einlassungszwang
(Obligatorium)
_ _ _ _ [X] X X _ X X X
9 Urteilsvollstreckung _ _ X X _ X X _ X X X
10 Gerichtsart K K K K K K+M M M S S S
11
Anbindung an int.
Organisationen
1 G = global
R = regional
U = universell
S = spezifisch/sektoral
2 V = Vertrag
U = UNSR-Resolution
3 W = Wahl durch Parteien
E = durch Dritte ernannt
4 X = ja
_ = nein
� = mit Parteieneinfluss auf Richterauswahl
5 S = Statut
P = Parteienvereinbarung
6 VR = Völkerrecht
PVR= Partikuläres (und sektorales) Völkerrecht
VSR =Völkerstrafrecht
� = Entscheidung „ex aequo et bono“ möglich
* = bzw. eine von den Parteien vereinbarte
sonstige Rechtsgrundlage
** = Internes Staatengemeinschaftsrecht i.S. einer
eigenständigen Rechtsordnung
_ [X] [X] X _ X [X] [X] X X [X]
7 ■ = nur Staaten
❏ = Staaten und sonstige Rechtssubjekte
[❏] = Interamerikanische Menschenrechtskommission
_ = kein Parteienprinzip
8 X = ja
_ = nein
[X] = ja, aber Gerichtswahl
9 X = ja
_ = nein
10 K = Konfliktentscheidung
M = Menschenrechtsschutz
S = Straftatenahndung
11 X = ja: Organ
[X] = unterschiedlich intensive Einwirkungsmöglichkeiten
einer Organisation
_ = nein
nismen installiert: Bei Nichteinhaltung von IGH-Urteilen
kann auf Parteiantrag der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen
tätig werden und entsprechende (Zwangs-)Maßnahmen
ergreifen. Im Rahmen der Europäischen Union sind
vertraglich festgelegte Maßnahmen vorgesehen (gegen Staaten
allerdings nur pekuniärer Natur). Für den EGMR wacht
das Ministerkomitee des Europarates über die Einhaltung der
Urteile. Derartige Mechanismen sind beim PCA, dem CCA,
dem ISGH sowie dem IAGMR nicht vorhanden, so dass eine
Urteilsvollstreckung durch das Gericht bzw. dazu ermächtigte
Organe oder Institutionen nicht erfolgt.
S+F (22. Jg.) 2 /2004 | 99

F O R U M | Schneider / Tho ny/ Mü ller, Int erna ti ona le Ger ichte im s ys tema tis che n Ver gleich
2.10 Gerichtsart
Die Art der Gerichte hängt von den originären Zielen ihrer
Errichtung ab: Verfahren vor dem PCA, dem CCA, dem IGH,
dem ISGH sowie dem EuGH dienen in erster Linie der Konfliktentscheidung
und Streitbeilegung bzw. dem Rechtsschutz.
Letzterer erfüllt zusätzlich Funktionen des Menschenrechtsschutzes.
Dem Menschenrechtsschutz haben
sich insbesondere der EGMR sowie der IAGMR verschrieben.
Die internationalen Strafgerichtshöfe hingegen erfüllen den
Zweck der Strafverfolgung bzw. Straftatenahndung.
2.11 Anbindung an internationale Organisationen
Eine Anbindung an bzw. eine Einbindung in internationale
Organisationen eröffnet die Chance, dass Urteile von einer
mehr oder minder machtvollen Institution vollstreckt werden
(im Falle des IGH vom VN-Sicherheitsrat) oder doch
mit einem gewissen politischen Nachdruck versehen werden
können. Einzig der PCA ist in keiner Weise mit einer internationalen
Organisation verbunden. Der ISGH pflegt durch
eine Übereinkunft fundierte gute Beziehungen zu den Vereinten
Nationen. Eine feste Verbindung besteht zwischen
dem IGH und den Vereinten Nationen: Der IGH ist ihr
Hauptrechtsprechungsorgan. Ebenso bestehen feste Verbindungen
der Straftribunale ICTY und ICTR mit den VN als
Hilfsorgane des Sicherheitsrates und des EuGH mit den Europäischen
Gemeinschaften (als deren Organ). Wesentlich
losere Verbindungen, deren Intensitätsgrade unterschiedlich
ausgestaltet sind, bestehen zwischen EGMR und Europarat
(hier noch am ausgeprägtesten), CCA und OSZE, IAGMR
und der Organisation Amerikanischer Staaten sowie IStGH
und VN.
3. Synopse internationaler (Schieds-)Gerichtsbarkeit
Die vorstehende Synopse demonstriert die Resultate dieser
vergleichenden Analyse in konziser und komprimierter
Form.
4. Bilanz
Auf der Basis der vergleichenden Durchmusterung der relevanten
Institutionen der internationalen Arbitration und Jurisdiktion
lässt sich eine Bilanz ziehen, die für den Entwurf
optimierter Konzepte internationaler Schiedsgerichtsbarkeit
und Gerichtsbarkeit fruchtbar gemacht werden kann. Hierzu
bedarf es der Festlegung von Kriterien, die selbstredend
nicht willkürlich erfolgen darf, sondern logisch und empirisch
zu begründen ist.
Auf dieser Grundlage lässt sich vor dem Hintergrund extensiver
aktueller und historischer Erfahrungen, die als durchgängig
wiederkehrendes Muster im Sinne einer empirischen
Regelmäßigkeit generalisierbar sind, auf bestimmte Merk-
100 | S+F (22. Jg.) 2 /2004
male abheben, die für eine effektive Streitentscheidung unverzichtbar
sind.
Setzt man demgemäss als ebenso entscheidende wie unabdingbare
Kriterien für eine optimierte (Schieds-)Gerichtsbarkeit
eine möglichst breite Parteifähigkeit, einen Einlassungszwang
(Obligatorium) und eine möglichst effektive Urteilsvollstreckung
an, wobei die beiden letzteren Parameter als
die relevantesten zu gelten haben (Recht ohne Macht ist bekanntlich
eine Farce), so liegt es vor diesem Hintergrund auf
der Hand, dass in der Synopse die Zeilen bzw. Rubriken 7, 8
und 9 die ausschlaggebenden Informationen enthalten. Die
Schattierungen und Umrandungen führen die Tatsache vor
Augen, dass in erster Linie EuGH und EGMR den gesetzten
Kriterien gerecht werden. Es ist allerdings ebenso evident,
dass diese Instanzen – bei aller Verdienstlichkeit – nicht für
zwischenstaatliche Streitigkeiten zuständig sind, die zu gravierenden
Konfrontationen führen und im Extremfall
sogar in kriegerische Auseinandersetzungen münden
können.
Der von der Seerechtskonvention bereitgestellte Kompetenzfundus
für eine immerhin obligatorische Gerichtsbarkeit bzw.
Schiedsgerichtsbarkeit (wahlweise für den ISGH) kommt
dem obigen Desideratenkatalog zumindest nahe, wenngleich
Meeresstreitigkeiten zwar zu erheblichen politischen
Spannungen Anlass geben können, nicht jedoch zu bewaffneten
Konflikten.
Der IGH verfügt zumindest über eine der wichtigsten Basiskompetenzen
in Form der (potenziellen) Urteilsvollstreckung
durch den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, die jedoch
durch dessen Ermessensspielraum im Sinne des Opportunitätsprinzips
und die Vetochance seiner ständigen Mitglieder
gutteils entwertet wird.
Was die Schiedsgerichtsbarkeit anbelangt, so sind ihre besonderen
Vorzüge im Hinblick auf die »souveränitätsschonende«
Rücksichtnahme auf staatliche Handlungsspielräume
augenfällig: Die Parteien bleiben insofern »Herren des
Verfahrens«, als sie in der Regel die Richter ihrer Wahl selbst
benennen, die Verfahrensordnung ebenso einvernehmlich
bestimmen können wie die Urteilsgrundlagen. Zudem sind
im Allgemeinen zumindest die Gerichtsverhandlungen vertraulich,
d.h. nicht öffentlich, was zur willkommenen Gesichtswahrung
beitragen kann. Es kann aber auch ein Einlassungszwang
bei einseitiger Initiative vertraglich vorab
vereinbart werden. Unabdingbar sind jedoch Vorkehrungen
gegen Obstruktionsversuche einer schiedsunwilligen Partei,
die sich etwa weigert, die ihr zustehenden Richterposten zu
besetzen. Hält diese Partei ihre intransigente Linie konsequent
durch, so wird sie mit höchster Wahrscheinlichkeit
auch ein in ihrer Abwesenheit ergangenes Versäumnisurteil
missachten (sofern diese Entscheidungsoption überhaupt
vorgesehen ist). Damit offenbart sich die Hauptschwäche
der Schiedsvariante: die fehlende Vollstreckbarkeit von
Schiedssprüchen durch hierzu ermächtigte Instanzen. Umgekehrt
lässt sich allerdings argumentieren, dass auch Gerichtshöfe
mit prinzipieller Vollstreckungsperspektive zur
Ohnmacht verdammt sind, wenn die hierfür zuständigen
Organe nur mit bescheidenen Zwangskompetenzen und

Schneider / Tho ny/ Mü ller, Int erna ti ona le Ger ichte im s ys tema ti s chen Ver gleich | F O R U M
Machtmitteln ausgestattet sind oder – wie der in dieser Hinsicht
grundsätzlich gut gerüstete Weltsicherheitsrat – aus
Opportunitätsgründen oder wegen einer Veto-Paralyse untätig
bleiben.
Summa summarum lehrt die Empirie jedenfalls, dass auch im
Feld der internationalen Beziehungen und insbesondere der
internationalen (Schieds-)Gerichtsbarkeit bereits heute die
unabdingbare Kompetenzausstattung fallweise vorhanden,
also Realität ist, und keineswegs pauschal in das Reich der
Utopie verwiesen werden kann. Worauf es also ankommt, ist
(eben u.a. auf der Grundlage und mit Hilfe dieses empirischen
Vergleichs), die Welt – um ein klassisches »geflügeltes
Wort« zu variieren – nicht nur zu erklären, sondern zu verändern,
auch die Welt der internationalen (Schieds-)Gerichtsbarkeit.
Die Basiskriterien für eine effektive internationale
(Schieds-)Gerichtsbarkeit sind jedenfalls benannt.
D O K U M E N T A T I O N
Der Wegfall des Zivildienstes muss nicht mehr schrecken
Kommission »Europäische Sicherheit und Zukunft der Bundeswehr« am IFSH
In Kürze wird der Bundestag über ein »Zweites Gesetz zur
Änderung des Zivildienstgesetzes und anderer Gesetze«
beraten. Die Überschrift des Gesetzespakets erstaunt
ebenso wie die Zuständigkeit in diesem Verfahren. Erstmalig
haben bei substanziellen Änderungen im Wehrrecht
nicht das Verteidigungsministerium und der Verteidigungsausschuss
des Deutschen Bundestages, sondern
das für den Zivildienst zuständige Familienministerium
und der Ausschuss für Familie, Senioren, Frauen und Jugend
die Federführung. Offensichtlich geht es bei den Regelungen
für die Wehrpflicht inzwischen weniger um den
Dienst in der Bundeswehr als um den Dienst der Kriegsdienstverweigerer.
Die Bundeswehr stellt sich nämlich
bereits seit der Anweisung des Verteidigungsministers
vom Januar 2004 an seinen Generalinspekteur, die neue
Bundeswehrstruktur so auszurichten, dass sie auf Grundwehrdienstleistende
nicht länger angewiesen ist, auf den
Wegfall der Wehrpflicht ein.
Auch der Wegfall des Zivildienstes – als Folge dieser Entscheidung
– hat längst seinen Schrecken verloren. Zwischen
Staat und Wohlfahrtsverbänden wird heute praktisch
nur noch um die Konditionen des Übergangs
gerangelt. Vor allem geht es um die finanzielle Unterstützung
der Umstellung, also konkret darum, wie die bisher
für den Zivildienst ausgegebenen Haushaltsmittel des
Bundes für die sozialen Dienstleistungen erhalten bleiben
können, und um den Zeitpunkt. Überraschend haben im
Januar einige Wohlfahrtsverbände das Jahr 2008 als Zeitpunkt
des Ausstiegs aus Wehrpflicht und Zivildienst genannt.
Bis dahin sei eine reibungslose Umstellung möglich.
Die Bundesregierung hat diesen Termin nicht
bestätigt, aber eben auch nicht dementiert. Als Fixpunkt
für Planungen scheint er deshalb sehr nützlich zu sein.
Renate Schmidt ist durch das anstehende Gesetzgebungsverfahren
unversehens federführende Ministerin bei der
Novellierung des Wehrpflichtgesetzes geworden. Dabei ist sie
eine ausgewiesene Wehrpflichtgegnerin. »Ich halte die Wehrpflicht
für überholt, sie ist nicht mehr länger das richtige
Modell für Deutschland«, schrieb sie im Juni 2003 in einem
Gastkommentar für die Financial Times Deutschland. Als Bundesministerin
für Familie, Senioren, Frauen und Jugend ist sie
aber für den Zivildienst zuständig und verantwortet weit mehr
Einberufungen im Rahmen der Wehrpflicht als der Verteidigungsminister.
Während der Verteidigungsminister in diesem
Jahr 73.500 Dienstposten mit 83.000 Grundwehrdienstleistenden
und freiwillig länger dienenden Wehrdienstleistenden besetzen
will, plant die Familienministerin für 93.000 Dienst-.
plätze über 120.000 Einberufungen. Dabei hat die jetzige
Bundesregierung die »größtmögliche Gerechtigkeit und Gleichbehandlung«
von Wehr- und Zivildienstpflichtigen als Maxime
im Koalitionsvertrag von 2002 festgeschrieben. Wenn rund 50
Prozent mehr zum Zivildienst als zum Grundwehrdienst einberufen
werden, ist die Verletzung der den Kriegsdienstverweigerern
zugesagten Gleichbehandlung mehr als offensichtlich.
Während Renate Schmidt Schwierigkeiten hat, mit der schnellen
Reduzierung von Dienstposten für Grundwehrdienstleistende
Schritt zu halten und sich so die Frage nach der Einberufungsgerechtigkeit
stellt, ist die Frage der Wehrgerechtigkeit
längst aus dem Ruder gelaufen. Zielvorgabe für die Restwehrpflicht
ist die Einberufung von rund 55.000 Wehrpflichtigen
pro Jahr. Bei Jahrgängen von durchschnittlich etwa 415.000
Männern wird auf den ersten Blick schon deutlich, dass das
Gebot der Gleichbehandlung, unter das das Bundesverfassungsgericht
die Durchführung der Wehrpflicht gestellt hat,
nicht erfüllt werden kann. So ist heute unbestritten, dass von
den tauglich gemusterten und für den Grundwehrdienst verfügbaren
Wehrpflichtigen nur noch jeder Zweite einberufen
werden kann. Die Wehrverwaltung findet immer neue Ausnahmeregelungen,
um den Überschuss an Wehrpflichtigen sozialverträglich
verwalten zu können, beispielsweise durch die
S+F (22. Jg.) 2 /2004 | 101

D O K U M E N T A T I O N
Freistellung Verheirateter oder von Vätern. Mit der beabsichtigten
Streichung des Tauglichkeitsgrades 3 werden
von jedem Geburtsjahrgang rund 33.000 eigentlich taugliche
Wehrpflichtige und noch einmal ebenso viele eigentlich
taugliche Zivildienstpflichtige einfach für »dauernd
nicht wehrdienstfähig« erklärt mit der Folge, dass sie
keinen Dienst mehr leisten müssen. Gerechter wird die
Wehrpflicht dadurch allerdings nicht.
Der Zivildienst stellt mit 93.000 Arbeitskräften bei den
sozialen Dienstleistern eine scheinbar beachtliche Mitarbeitergruppe,
die aber sofort an Gewicht verliert, wenn
man weiß, dass allein bei den Wohlfahrtsverbänden 1,2
Millionen Menschen arbeiten. Insgesamt machen Zivildienstleistende
rund fünf Prozent der Mitarbeiter in
staatlichen und wohlfahrtsverbandlichen sozialen Einrichtungen
aus. Vor fünf Jahren (Mitte 1999) waren sogar
über 150.000 Zivildienstleistende im Dienst. Der Abbau
von knapp 60.000 Zivildienstleistenden war möglich und
gelang durch den Einsatz anderer Arbeitskräfte. Öffentlich
wurde und wird über diese gelungene Konversion
aber nur wenig geredet.
Vorschläge für Ausstiegsszenarien aus dem Zivildienst
Im Januar 2004 übergab die Kommission »Impulse für die
Zivilgesellschaft« ihren Bericht »Perspektiven für Freiwilligendienste
und Zivildienst in Deutschland«. Rund 100
Fachleute aus Bundes- und Landesministerien, aus Wohlfahrtverbänden
und Freiwilligendiensten hatten ein dreiviertel
Jahr lang über die Zeit »nach der Wehrpflicht« beraten
und dann Vorschläge unterbreitet, die den
Übergang zur wehrpflichtfreien Gesellschaft möglich machen.
Einvernehmen bestand und besteht bei allen Fachleuten
– auch bei denen der Wohlfahrtsverbände –, dass
soziale Dienstleister auf Zivildienstleistende als Hilfskräfte
nicht angewiesen sind.
Nach den Empfehlungen der Kommission sollen bis zum
Wegfall der Wehrpflicht – und in der Folge: des Zivildienstes
– Korrekturen am heutigen Zivildienst vorgenommen
werden, um den Übergang zu erleichtern. So
wird die Zivildienstdauer an die Wehrdienstdauer angepasst,
und der Zivildienst soll zu einem »Lerndienst« weiterentwickelt
werden. Dabei sollen die Ausbildungsanteile
im Zivildienst dem Umfang der Ausbildungselemente der
Freiwilligendienste angeglichen werden.
Von großer Bedeutung ist das öffentliche Eingeständnis,
dass Zivildienstleistende nicht »billige Arbeitskräfte« sind,
sondern dass ein besetzter Zivildienstplatz pro Jahr rund
15.000 Euro kostet. Davon tragen der Bund gut 8.000 und
die Einsatzstellen knapp 7.000 Euro. Seit langem herrscht
Einigkeit darüber, dass bei einem Ersatz der Zivildienstleistenden
durch reguläre Dauerarbeitskräfte ein
Verhältnis von zwei zu drei angenommen werden muss,
zwei Dauerarbeitskräfte ersetzen drei Zivildienstleistende.
Ein solches Verhältnis ist möglich, weil durch die alle
neun Monate wechselnden Zivildienstleistenden erhebliche
Arbeitszeit für Einarbeitung, Lehrgänge und fachliche
Anleitung verloren geht, die bei Dauerarbeitskräften nur
102 | S+F (22. Jg.) 2 /2004
einmalig anfällt. 90.000 Zivildienstleistende könnten also
durch 60.000 Dauerarbeitskräfte ersetzt werden. Auf Zivildienstplätzen
arbeiten – auch das wird inzwischen sehr realistisch
gesehen – Mitarbeiter ohne einschlägige berufliche Vorbildung
und in der Regel ohne Arbeitserfahrung. Die
Tätigkeiten der Zivildienst-Arbeitsplätze sind so strukturiert,
dass sie innerhalb zweier Monate erlernt werden können. Die
bei einem Wegfall des Zivildienstes neu zu schaffenden Arbeitsplätze
sind also besonders geeignet für Menschen mit
geringer oder gar keiner beruflichen Qualifizierung, also für
Menschen, für die auf dem heutigen Arbeitsmarkt kaum Arbeitsplätze
angeboten werden.
Während für drei Zivildienstleistende 45.000 Euro im Jahr ausgegeben
werden, belaufen sich die Arbeitgeberkosten für eine
junge Hilfskraft auf deutlich unter 25.000 Euro pro Jahr. Zivildienstleistende
können also durch reguläre Arbeitskräfte ersetzt
werden, ohne dass Mehrkosten entstehen – im Gegenteil.
Volkswirtschaftlich werden Arbeitslosengeld und Sozialleistungen
für 60.000 dann nicht mehr arbeitslose Menschen eingespart.
In der Fachdiskussion wird aber nicht davon ausgegangen, dass
alle Zivildienstplätze durch reguläre Dauerarbeitskräfte ersetzt
werden. Angenommen wird, dass sich in der Praxis ein »Mix«
ergibt aus Vollzeitarbeitsplätzen, Teilzeitarbeitsplätzen und
Mini-Jobs, Freiwilligendiensten und ehrenamtlichen Tätigkeiten.
Vollzeitarbeitsplätze werden überall dort entstehen, wo Zivildienstleistende
in der Basisversorgung eingesetzt werden, zum
Beispiel im Hol- und Bringedienst eines Krankenhauses, in der
Hausmeisterei, Küche oder Wäscherei von Altenheimen, in
Notrufzentralen usw.
Mini-Jobs und Teilzeitarbeitsplätze dürften eingerichtet werden
in Arbeitsbereichen, in denen es zeitliche Arbeitsschwerpunkte
gibt, so zum Beispiel bei »Essen auf Rädern« oder im Behindertenfahrdienst
usw.
Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen aus Freiwilligendiensten werden
vermutlich dort tätig werden, wo auch Zivildienstleistende
bisher interessante Lernfelder vorfanden, zum Beispiel in der so
genannten ISB-K, der individuellen Schwerstbehindertenbetreuung
bei Kindern (Begleitung von behinderten Kindern in Regelkindergärten
und Regelschulen), in Umwelteinrichtungen
oder für Tätigkeiten, »die ein bisschen Farbe in das Grau des
Heim- oder Krankenhauslebens bringen« wie Besuchs-, Vorleseund
Veranstaltungsbegleitdienste usw.
Ehrenamtliche werden an den Stellen Zivildienstleistende ersetzen
können, an denen echte Zusatztätigkeiten übernommen
wurden, so zum Beispiel der Baumschnittkurs eines Umweltverbandes,
die Theaterbegleitung in einer Alteneinrichtung
usw.
Es ist zu erwarten, dass die Umstellung auf diesen Mix an »Ersatzkräften«
wie schon die bisherige Reduzierung des Zivildienstes
fast geräuschlos über die Bühne gehen wird. Und in
Wirklichkeit handelt es sich um die Rückkehr zur Normalität
einer freiheitlichen Gesellschaft, die auf freiwillige Mitarbeit
setzt.

Klares Nein zur allgemeinen Dienstpflicht
Im Zusammenhang mit dem möglichen Wegfall des Zivildienstes
haben die Ministerpräsidenten von Nordrhein-Westfalen
und Sachsen-Anhalt sich in der Bild-
Zeitung für die Einführung einer allgemeinen Dienstpflicht
ausgesprochen. Ob die Ministerpräsidenten nun
der Beobachtung durch den Verfassungsschutz zu unterstellen
wären, sei dahingestellt. Zumindest sind ihre
Stellungnahmen eindeutig nicht durch die Verfassung der
Bundesrepublik Deutschland gedeckt.
Artikel 12 Grundgesetz verbietet die Einführung eines sozialen
Pflichtjahres: »Niemand darf zu einer bestimmten
Arbeit gezwungen werden.« Aber auch eine Änderung des
Grundgesetzes – möglich nur mit einer Zweidrittel-
Mehrheit – würde die Einführung eines sozialen Pflichtjahres
in Deutschland nicht ermöglichen. Internationale
Menschenrechtskonventionen gelten in Deutschland wie
nationales Recht. Die Bundesrepublik Deutschland müsste
vor der Einführung eines »sozialen Pflichtjahres« die
Geltung der Menschenrechtserklärung der Vereinten Nationen,
des internationalen Paktes über bürgerliche und
politische Rechte von 1966, des Übereinkommens über
Zwangs- und Pflichtarbeit vom 26.6.1961, des Übereinkommens
über die Abschaffung der Zwangsarbeit vom
25.6.1957, die Konvention zum Schutz der Menschenrechte
und Grundfreiheiten des Europarates vom 4.11.
1950 aufheben. Als Ausnahmen sind national wie international
nur der Zwang zum Wehrdienst sowie in
Strafverfahren festgelegte Arbeitsauflagen zugelassen. Der
Vorschlag, dass ausgerechnet unser Land mit seiner historischen
Belastung sich über das Verbot von Zwangs- und
Pflichtdiensten hinwegsetzt, ist geschichtsvergessen und
eine Absage an die zivilisierte Welt. Naturalleistungen
zwangsweise einzufordern ist ein Rückfall in Zeiten der
mittelalterlichen Frondienste. Derzeit gibt es ein solches
Pflichtjahr weltweit nur im diktatorischen Burma.
Aber auch ganz praktische Überlegungen zeigen schnell,
dass die Vorschläge der Ministerpräsidenten völlig ungeeignet
sind, den Zivildienst zu ersetzen: Völlig aus dem
Blick gerät üblicherweise die Größenordnung eines »sozialen
Pflichtjahres«. Rund 800.000 Männer und Frauen
umfasst ein durchschnittlicher Geburtsjahrgang. Rund
100.000 dürften – aus welchen Gründen auch immer –
für eine Dienstpflicht nicht in Frage kommen. Rund
100.000 könnte die Bundeswehr und rund 100.000 der
bisherige Zivildienst aufnehmen, da es im Falle der Einführung
einer allgemeinen Dienstpflicht wohl bei der faktischen
Beibehaltung der Wehr- und Zivildienstpflicht bleiben
würde. Wer ein »soziales Pflichtjahr« fordert, muss
also ein Organisationsmodell entwickeln, das pro Jahr
500.000 junge Erwachsene zusätzlich zum bestehenden
Wehr- und Zivildienst für einen Zeitraum von rund einem
Jahr unterbringt.
Wenn etwas »verpflichtend« ist, muss gleichzeitig kontrolliert
werden, dass alle das »soziale Pflichtjahr« auch
wirklich machen. Staatliche Pflichtdienste bedeuten zum
einen im Umkehrschluss auch staatliche Fürsorge (Kran-
D O K U M E N T A T I O N
kenschutz, Haftpflicht etc.) mit den entsprechenden Verwaltungen.
Zum anderen müssen Sanktionen für diejenigen vorgesehen
werden, die der Pflicht nicht nachkommen. Geldstrafen
kommen dabei nicht in Frage, weil sie für Reiche ein
»Freikaufen« ermöglichen würden. Es bleibt wie beim Wehrdienst
nur die angedrohte Freiheitsstrafe als adäquates Sanktionsmittel.
Junge Erwachsene dürften im »sozialen Pflichtjahr« etwa so
viel kosten wie die heutigen Grundwehr- und Zivildienstleistenden
oder wie die MitarbeiterInnen im Freiwilligen Sozialen
Jahr. Rund 15.000 Euro werden für diese Pflicht- und
Freiwilligendienste pro Person und Jahr veranschlagt. Getragen
wird dieser Betrag bisher je nach Dienstart zu unterschiedlichen
Anteilen von den Einrichtungen und über die öffentliche
Hand. Ein »soziales Pflichtjahr für alle« würde 7,5 Milliarden
Euro (500.000 Dienstpflichtige mal 15.000 Euro und Jahr) kosten,
zusätzlich zu dem Geld, was heute schon für Grundwehrdienst
und Zivildienst ausgegeben wird.
Mit den 7,5 Milliarden Euro, die ein Pflichtjahr kosten würde,
ließen sich rund 300.000 neue tariflich bezahlte Arbeitsplätze
auf einem dem Zivildienst vergleichbaren Niveau (Hilfs- und
Zuarbeiten, rund 25.000 Euro Arbeitgeberbrutto) schaffen. Eine
Reduzierung der Arbeitslosenzahlen um 300.000 hätte darüber
hinaus eine erhebliche Entlastungswirkung für die Sozialkassen.
Oder es könnten auch 150.000 FacharbeiterInnen mit
50.000 Euro Arbeitgeberbrutto neu eingestellt werden.
Ein »soziales Pflichtjahr für alle« verzögert den Berufseinstieg
um ein Jahr und verkürzt die erreichbare Lebensarbeitszeit entsprechend.
Rentenberechnungsmodelle müssten das entsprechend
berücksichtigen. Volkswirtschaftliche Studien gehen davon
aus, dass ein um ein Jahr späterer Berufseinstieg einen
Einkommensnachteil von gut 90.000 Euro – bezogen auf die
Lebensarbeitszeit – ausmacht. Entsprechend geringer sind dann
auch die Leistungen in die Sozialversicherungskassen.
Die Fachdiskussion ist sich in der Frage der Bewertung von
Pflichtdiensten weitgehend einig. Sie werden als völlig ungeeignet
abgelehnt. »Die Einführung einer allgemeinen Dienstpflicht
anstelle der Wehrpflicht durch Verfassungsänderung
bzw. die Einbeziehung junger Frauen in die allgemeine Wehrpflicht
hält die Kommission nicht nur für völkerrechtswidrig,
sondern für einen grundsätzlich falschen Weg, Eigeninitiative,
Mitgestaltung und Beteiligung aller Altersgruppen in der Zivilgesellschaft
zu fördern«, schreibt die Kommission »Impulse für
die Zivilgesellschaft« quasi als Präambel zu ihrem Bericht.
Blick zu den europäischen Nachbarn
In verschiedenen Nachbarländern Deutschlands wurde in den
letzten Jahren die Wehrpflicht und damit auch der Zivildienst
– im Umfang dort aber jeweils deutlich kleiner als in Deutschland
– abgeschafft. Die Diskussion um den Umbau sozialer
Dienstleistungen und deren Finanzierung fand und findet in
diesen Ländern ebenso wie in Deutschland statt. Dabei spielte
der wegfallende Zivildienst aber nur eine völlig untergeordnete
Rolle. Bedeutsamer war die Diskussion, welche Angebote Jugendlichen
gemacht werden können, um ihre Bereitschaft zu
freiwilligem Engagement aufzugreifen. Dass diese Diskussion
aber weitgehend unabhängig von der Diskussion um die
S+F (22. Jg.) 2 /2004 | 103

D O K U M E N T A T I O N
Wehrpflicht stattfindet, zeigt das Beispiel Englands, das
seit 1957 keine Wehrpflicht mehr hat. Frankreich, Belgien,
die Niederlande und England sind zu unterschiedlichen
Lösungen gekommen, meistens einem »Mix« aus
Maßnahmen zur Bekämpfung von Jugendarbeitslosigkeit
und gezielten Angeboten an Freiwilligendiensten. Letztlich
spielte der Wegfall des Zivildienstes für soziale
Dienstleister und Gesellschaft keine große Rolle, weil
Problembereiche wie Jugendarbeitslosigkeit und Lösungen
zur Verbesserung freiwilligen sozialen Engagements
die weit wichtigeren gesellschaftspolitischen Fragestellungen
sind.
Jochen Rasch
1. Völkerrecht/Vereinte
Nationen
Ambos, Kai/Arnold, Jörg (Hrsg.):
Der Irak-Krieg und das Völkerrecht.
Berlin (Berliner
Wissenschafts-Verlag) 2004.
Fenton, Neil: Understanding
the UN Security Council.
Coercion or Consent? Aldershot
(Ashgate) 2004.
Kirton, John J./Stefanova, Radoslava
N. (Hrsg.): The G8,
the United Nations, and the
Conflict Prevention. Aldershot
(Ashgate) 2004.
Schweitzer, Michael/Weber, Albrecht:
Handbuch der Völkerrechtspraxis
der Bundesrepublik
Deutschland. Baden-
Baden (Nomos) 2004.
Malone, David M. (Hrsg.): The
UN Security Council From
the Cold War to the 21st
century. Boulder/Colo. (Rienner)
2004.
Schaller, Christian: Das Friedenssicherungsrecht
im
Kampf gegen den Terrorismus.
Gewaltverbot, Kollektive
Sicherheit, Selbstverteidigung
und Präemption. Berlin
(SWP), 2004.
104 | S+F (22. Jg.) 2 /2004
2. Abrüstung/
Rüstungskontrolle/
Militär/Verteidigung
Howard, Roge: Iran in Crisis?:
Nuclear Ambitions and the
American Response. London
(Zed Books) 2004.
Kutz, Martin: Innere Führung
in der Bundeswehr: Auf andere
Streitkräfte übertragbar?.
Hamburg (Führungsakademie
der Bundeswehr, Fachbereich
Sozialwissenschaften) 2004.
Schmidt, Hans-Joachim: Der
Wandel der konventionellen
Rüstungskontrolle 1989-1996.
Frankfurt am Main (Campus)
2004.
Squassoni, Sharon A.: Weapons
of mass destruction:
trade between North Korea
and Pakistan. Washington
(LoC) 2004.
Thraenert, Oliver: Verliert die
Verbreitung von Kernwaffen
ihren Schrecken?: die neuesten
Entwicklungen in Iran,
Libyen, Nordkorea und Pakistan.
Berlin (SWP) 2004.
Brahimi, Lakhdar: The political
transition in Iraq. Report
of the fact-finding mission.
New York (N.Y.) 2004.
Fazit
Die Kommission »Europäische Sicherheit und Zukunft der Bundeswehr«
begrüßt die Weichenstellung für den Wegfall des Zivildienstes.
Weder gibt es heute noch eine tragfähige sicherheitspolitische
Begründung für die Beibehaltung der
Wehrpflicht, noch erweist es sich als nötig, an der Verpflichtung
junger Männer zu Ersatzdiensten weiter festzuhalten. In
einem europäischen Sicherheitssystem sind Zwangsdienste
entbehrlich. Die Mehrheit der europäischen Staaten hat diese
Erkenntnis bereits umgesetzt. Nun ist Deutschland am Zug.
N E U E R S C H E I N U N G E N
3. Nationalismus/ethnische
Konflikte
Akçam, Taner: From Empire
to Republic: Turkish Nationalism
and the Armenian
Genocide. London (Zed
Books) 2004.
Bertrand, Jacques: Nationalism
and Ethnic Conflict in Indonesia.
Cambridge (Cambridge
UP) 2004.
Brown, Nathan J.: Palestinian
Politics after the Oslo Accords:
Resuming Arab Palestine.
Berkeley (Univ. of
California Pr.) 2003.
Hays Gries, Peter: Chinas New
Nationalism: Pride, Politics,
and Diplomacy. Berkeley (Univ.
of California Pr.) 2004.
Jones, Adam (Hrsg.): Genocide,
War Crimes, and the
West: History and Complicity.
London (Zed Books)
2004.
Kaußen, Stephan: Von der
Apartheid zur Demokratie:
Die politische Transformation
Südafrikas. Wiesbaden
(Westdeutscher Verlag), 2003.
Michel Wieviorka: Kulturelle
Differenzen und kollektive
Identitäten. Hamburg (Hamburger
Edition) 2003.
Naimark, Norman M.: Flammender
Hass: Ethnische Säuberungen
im 20. Jahrhundert.
München (C.H. Beck)
2004.
Roberg, Robert I.: When States
Fail: Causes and Consequences.
Princeton (Princeton UP)
2004.
Schetter, Conrad: Ethnizität
und ethnische Konflikte in
Afghanistan: rationale und irrationale
Aspekte in nationalen
Optionen. Berlin (Reimer)
2003.
Verbeek, Bernhard: Die Wurzeln
der Kriege: Zur Evolution
ethnischer und religiöser
Konflikte. Stuttgart (S. Hirzel)
2003.
Zagorin, Perez: How the Idea
of Religious Toleration Came
to the West. Princeton
(Princeton UP) 2003.
4. Europa/EU/Osterweiterung
Biskupski, M. B. B. (Hrsg.): Ideology,
Politics and Diplomacy
in East Central Europe.

Woodbridge (Boydell & Bewer)
2003.
Coker, Christopher: Empires in
conflict: the growing rift
between Europe and the United
States. London (RUSI)
2003.
Hellwig, Fritz: Europäische Integration
aus historischer Erfahrung:
ein Zeitzeugengespräch
mit Michael Gehler.
Bonn (Zentrum für Europäische
Integrationsforschung)
2004.
Hesse, Joachim-Jens (Hrsg.):
Vom Werden Europas: Der
EU »Verfassungskonvent«:
Auftrag, Ansatz, Ergebnisse.
Berlin (De Gruyter Rechtswissenschaften)
2003.
Hochstuhl, Kurt (Hrsg.): Deutsche
und Franzosen im zusammenwachsenden
Europa
1945-2000. Stuttgart (W.
Kohlhammer) 2003.
Institut für Friedensforschung
und Sicherheitspolitik an der
Universität Hamburg (Hrsg.):
OSZE-Jahrbuch. Baden-Baden
(Nomos) 2004.
König, Helmut/Sicking Manfred
(Hrsg.):Der Irak-Krieg und die
Zukunft Europas. Bielefeld
(Transkript) 2004.
Lahav, Gallya: Immigration
and Politics in the New Europe:
Reinventing Borders
(Themes in European Governance),
Cambridge (Cambridge
UP) 2004.
Langholtz, Harvey/Kondoch, Boris/Wells,
Alan (Hrsg.): International
Peacekeeping: The
Yearbook of International
Peace Operations, Volume 8.
Leiden (Brill Academic) 2004.
Mafchir, Samantha: Polizei als
Element der zivilen Komponente
der ESVP. Berlin (SWP)
2004.
Riemer, Andrea K.: Gesamtstrategien
im Vergleich: die
Nationale Sicherheitsstrategie
der USA und die Europäische
Sicherheitsstrategie. Wien
(Landesverteidigungsakademie)
2004.
Roth, Michele: Der Einfluss
des Europarats auf die demokratische
und menschenrechtliche
Transformation der
baltischen Staaten. Frankfurt
am Main (Lang) 2004.
Sidjanksi, Dusan: Europa auf
dem Weg zu einem neuen
Föderalismus. Bern (Haupt)
2004.
Wehr, Andreas: Europa ohne
Demokratie?: Die Europäische
Verfassungsdebatte – Bilanz,
Kritik und Alternativen.
Köln (PapyRossa) 2004.
Varwick, Johannes (Hrsg.):
Neues Europa – alte EU? Fragen
an den europäischen Integrationsprozess.
Opladen
(Leske und Budrich) 2004.
5. Außen- und Sicherheitspolitik
allgemein
Blix, Hans: Mission Irak:
Wahrheit und Lüge. München
(Droemer) 2004.
Burbach, Roger/Tarbell, Jim:
Imperial Overstretch: George
W. Bush and the Hubris of
Empire. London (Zed Books)
2004.
French, Paul: North Korea:
The Paranoid Peninsula. London
(Zed Books) 2004.
Gareau, Frederick H.: State
Terrorism and the United
States: Counterinsurgency and
the War on Terrorism. London
(Zed Books) 2004.
Guyatt, Nicholas: Another American
Century?: The United
States and the World Since
9/11. London (Zed Books)
2003.
Kohler Georg/Marti Urs (Hrsg.):
Konturen der neuen Welt
(un)ordnung, Berlin (de Gruyter)
2003.
Meggle, Georg (Hrsg.): Terror &
der Krieg gegen ihn. Paderborn
(mentis) 2003.
Reiter, Erich/Hazdra, Peter (Eds.):
The Impact of Asian Powers
on Global Developments.
Heidelberg (Physica) 2003.
Müller, Anke: Die »Zukunft«
des Imperialismus: Prognosesicherheit
in den Imperialismustheorien
von Rosa Luxemburg,
Lenin, Rudolf
Hilferding und Nikolai Bucharin.
Hamburg (J. Kovac)
2003.
Rinke, Bernhard/Woyke, Wichard
(Hrsg.): Frieden und Sicherheit
im 21. Jahrhundert:
Eine Einführung. Opladen
(Leske u. Budrich) 2004.
Soros, George: Die Vorherrschaft
der USA - eine Seifenblase.
Originaltitel: The Bub-
N E U E R S C H E I N U N G E N
ble of American Supremacy.
München (Blessing) 2004.
Spring, Baker: President Bush
strikes the proper balance on
non-proliferation policy. Washington
(Heritage Foundation)
2004.
6. Sonstiges
Alexander, Lindsay: Regional
approaches to conflict prevention
in Africa: European
support to African processes.
Maastricht (European Centre
for Development and Policy
Management) 2003.
Benedikter, Thomas: Krieg im
Himalaya: Hintergründe des
Maoistenaufstandes in Nepal;
eine politische Landeskunde.
Münster (Lit) 2003.
Burbach, Roger: The Pinochet
Affair: State Terrorism and
Global Justice. London (Zed
books) 2003
v. Haber, Hansjörg/Winkelmann,
Ingo (Hrsg.): Grundlagendokumente
zum Dritten
Irak-Krieg. Berlin (de Gruyter
Recht) 2004.
Petry, Martin: Wem gehört
das schwarze Gold? : Engagement
für Frieden und
Gerechtigkeit in der Auseinandersetzung
mit dem Erdölprojekt
Tschad-Kamerun.
Frankfurt am Main (Brandes
u. Apsel) 2003.
Shelley, Toby: Endgame in the
Western Sahara: What Future
for Africa's Last Colony?
London (Zed Books) 2004.
S+F (22. Jg.) 2 /2004 | 105

B E S P R E C H U N G E N
B E S P R E C H U N G E N
Anne Jenichen / Natascha
Marks / Tome Sandevski
(Hrsg.), Rüstungstransfers
und Menschenrechte – Geschäfte
mit dem Tod, Münster
(LIT Verlag) 2002.
Das Buch spiegelt die Inhalte
der an der Freien Universität
zu Berlin gehaltenen Human
Rights Lectures des Jahres
2001 wider. Ausgangspunkt
aller Beiträge ist die These,
dass Rüstungstransfers per se
zwar nicht als Ursache
von Menschenrechtsverletzung
angesehen werden können,
aber als derjenige Faktor,
der die »Werkzeuge«
(S. 7) für Menschenrechtsverletzung,
z.B. Folter liefert
und damit Menschenrechtsverletzer
unterstützt. Rüstungstransfers
werden also
als die »instrumentellen Auslöser«
von Menschenrechtsverletzungen
bewertet (S. 9).
Acht Beiträge beleuchten detailliert
die Hintergründe von
Rüstungstransfers und deren
Konsequenzen für die Menschenrechte
in vielen der
Empfängerländer in folgender
Reihenfolge:
Bernhard Moltmann beleuchtet
zunächst den rechtlichen
Rahmen für deutsche
Rüstungsexporte. Sein Fazit:
Ein »Zuviel« (S. 30) an rechtlichen
Bestimmungen und
Definitionen, sorgt für Verwirrung
und die Entstehung
von nutzbaren Gesetzeslücken.
Die anhaltende Debatte
um Rüstungsexporte in
Deutschland zeige, dass die
gegenwärtigen Regelungen
zu keinem befriedigenden
Ergebnis beitragen. Moltmann
beklagt u.a. ein generelles
Defizit an Transparenz
im Kontext von
rüstungsexportpolitischen Entscheidungen.
Der Autor er-
106 | S+F (22. Jg.) 2 /2004
hofft sich eine Verbesserung
der Situation durch eine Steigerung
der Kohärenz in der
Rüstungsexportpolitik auf EU-
Ebene. Michael Brzoska hingegen
sieht dafür in Brüssel
zwar eine »wichtige«, aber
nicht die »entscheidende
Bühne« (S. 50). Er erläutert
warum für ihn eine gemeinsame
Rüstungexportpolitik
der EU-Mitgliedsstaaten weit
entfernt liegt. Der schwere
Versuch eine Harmonisierung
auf europäischer Ebene
zu erreichen, sei durch das
Zögern der Mitgliedsstaaten,
in diesem Bereich ihre Souveränität
mit den EU-
Gremien zu teilen, gekennzeichnet
(S. 38). Brzoska zeigt
dennoch die Anfänge der
Entwicklung einer EU-Rüstungsexportpolitik
auf. Darunter
fällt z.B. der 1998
verabschiedete EU-Verhaltenskodex
zur Rüstungsexportpolitik.
NGOs hatten
sich damals maßgeblich für
eine Menschenrechtsklausel
darin eingesetzt und konnten
diese auch erwirken. Für
Brzoska ein »merkbares Feld«
(S. 49) der Europäisierung
der Rüstungsexportpolitik, geschmälert
allerdings dadurch,
dass die EU-Gremien
keinerlei Kompetenzen zur
Kontrolle der Einhaltung des
Kodexes haben. Letztlich
muss der Autor ein nüchternes
Fazit ziehen: Der Lobbyismus
wird auch weiterhin
über Rüstungsexporte entscheiden.
Auf das Spannungsfeld zwischen
wirtschaftlichen Interessen
und der politischen
Verantwortung gegenüber zu
achtenden Menschenrechten
geht Katja Frank ein und orientiert
sich dabei an den
Kontroversen des rüstungsexportpolitischen
Diskurses
der rot-grünen Koalition seit
1998. Schwerpunkt bildet das
politische Debakel um die
Entscheidung über die Lieferung
eines deutschen Testpanzers
an die Türkei im
Herbst 1999. Um zukünftig
solche politischen Debatten
zu umgehen, schlägt die Autorin
die Einführung eines
klaren Demokratie-Kriteriums
vor, das sozusagen an die
Stelle des, vorher durch
Moltmann beschriebenen,
rechtlichen Zuviels rücken
soll. Nur etablierte Demokratien
sollten Empfänger von
Rüstungstransfers werden dürfen,
so Frank. Nicht zuletzt
würde dieser Ansatz durch
die allgemeine These, dass
Demokratien gegeneinander
nicht kriegerisch vorgehen,
die Bundesrepublik oder andere
Demokratien also nicht
befürchten müssten selber
einmal mit diesen Waffen
angegriffen zu werden (S.
60), gerechtfertigt.
Peter Lock zeigt auf, dass Industrienationen
unabhängig
von allen Regelwerken sehr
wohl Rüstungstransfers und
auch vielen Konflikten in der
Dritten Welt entgegenwirken
könnten, wenn sie denn
wollten. Konflikte würden
immer häufiger durch Gewaltunternehmen
geführt
werden. Diese seien aber von
Devisen, also Dollars abhängig,
um überhaupt auf
Schwarzmärkten an ihre
Waffen zu kommen (S. 65).
Um Devisen zu bekommen,
müssen die Gewaltunternehmer
sich wiederum in die
internationalen Finanz- und
Handelsströme einbinden
und genau da böte sich die
Möglichkeit für die Industrienationen
das Agieren dieser
Unternehmen maßgeblich
zu erschweren, wenn
nicht zu unterbinden. Lock
spricht in diesem Zusammenhang
sogar von einer
gegenwärtigen Duldung der
Schattenökonomien durch
die Industrienationen, für
ihn ein »politisch-moralischer
Skandal« (S. 77).
Mathias John befasst sich mit
Kleinwaffen als Repressionstechnologien
des Alltags. Eine
umfassende Definition des
Begriffes »Kleinwaffe« verdeutlicht
dabei, dass der
Name nicht unbedingt zutreffend
ist, vor allem wenn
man den Schaden, den diese
anrichten können, betrachtet.
Im Hinblick auf geschätzte
quantitative Angaben bezüglich
des Umlaufs von
Kleinwaffen und deren qualitativer
Einsätze, spricht der
Autor von einer »weltweiten
Bedrohung« durch Kleinwaffen
(S. 82).
Ruth Stanley widmet sich
dem Thema »Kinderrechte«
und Rüstungstransfers. Die
völkerrechtlichen Vorgaben
zu den Kinderrechten stehen
im Widerspruch zur Realität
des Alltags, was mit erschreckenden
Zahlen belegt wird.
Kinder sind die leidtragenden
Opfer bewaffneter Konflikte,
sie verlieren ihre Familie,
ihre Existenz und
werden schließlich selber
»unmittelbar« missbraucht
als Kindersoldaten oder Prostituierte
(S. 97). Ihr Fazit:
Waffentransfers müssten
wahrscheinlich gänzlich eingestellt
werden, wenn es einen
legalen Waffenhandel
ausmachte, dass er voraussehbar
keine Auswirkungen
auf die nahezu weltweit ratifizierten
Rechte der Kinder
hätte (S. 104).
Ebenfalls mit den völkerrechtlichen
Aspekten von

Rüstungstransfers setzen sich
Xanthe Hall und Jens-Peter
Steffen auseinander. »Das
Recht auf Leben«, »das Recht
auf Gesundheit« und »das
Recht auf Identität« werden
in Relation zu Atomtransfers
und -tests gesetzt, die letztlich
davon ausgehen lassen
müssen, dass der Gebrauch
von Atomwaffen keinesfalls
auszuschließen ist. Die Autoren
ziehen ein klares Fazit:
die Atomenergie mit all ihren
Aspekten »missachtet«
generell die Menschenrechte
(S. 122).
Die Konversionsentwicklung
der letzten Dekade wird in
dem Beitrag von Herbert
Wulf erörtert. Der Autor diagnostiziert
einen Stillstand
»oder sogar erneute Aufrüstung«
seit Ende des Kalten
Krieges (S. 125). Wulf fragt
aber auch nach den Erwartungen,
die man an Konversion
überhaupt stellen kann
und welche schlicht nicht.
Vor diesem Hintergrund hat
für ihn durchaus eine »erfolgreiche
Konversion« stattgefunden
(S. 132), die aber
nicht an den »überhöhten«
Erwartungen am Ende des
Kalten Krieges zu messen sei
(S. 133). Insgesamt möchte
der Autor die Abrüstungsund
Konversionsbilanz seit
Ende des Kalten Krieges als
positiv bewerten, und macht
abschließend Vorschläge zu
einer »Revitalisierung von Abrüstung,
Rüstungskontrolle
und Sicherheit« (S. 139).
Ergänzend zu den oben beschriebenen
Beiträgen berichten
drei Autoren von der
Arbeit verschiedener NGOs im
Bereich der Anti-Rüstungs-
Kampagnen. Über die Geburtsstunde
der Internationalen
Landminenkampagne
(International Campaign to
ban Landmines – ICBL) und
deren steinigen Weg zur
Etablierung wird von Thomas
Gebauer berichtet. An-
hand zweier Beispiele wird
das »Ausmaß des Minenproblems«
verdeutlicht (S.
141). Der Autor gibt Einblicke
in die Erfolgsrezepte der
Organisation, die es ihr erlaubt
haben, dort Beachtung
zu finden, wo es am Anfang
der Kampagne von vielen für
»unmöglich gehalten« wurde,
namentlich der Militärund
Sicherheitspolitik (S.
147). Während der Autor beschreibt,
was bisher erreicht
werden konnte, klärt er auch
über die bestehenden Defizite
auf, z.B. dass die wichtigsten
minenexportierenden
Länder dem Abkommen bisher
nicht beigetreten sind.
Andrea Kolling schreibt über
die Kampagne »Stoppt den
Rüstungsexport« des »BUKO«,
dem »Bundeskongress entwicklungspolitischerAktionsgruppen«,
der als ein
Dachverband verschiedener
Aktionsgruppen agiert. Die
Autorin berichtet über die
bisherigen »Highlights« der
Kampagne (S. 155) und zeigt
auf, wie das Ende des Kalten
Krieges auch hier die Bedingungen
geändert hat und
Anti-Rüstungs-Kampagnen
eher schwieriger gemacht
hat, als einfacher. Speziell in
Deutschland habe sich im
Themenbereich vieles für die
engagierten NGOs mit dem
Regierungswechsel 1998 verändert:
Was »heißt das,
wenn die ehemaligen Bündnispartner
auf der Regierungsbank
sitzen?« (S. 158).
Ein chronologischer Überblick
über das Programm von
Amnesty International (AI),
Rüstungstransfers zu stoppen,
wird von Matthias John
geboten. Während die Organisation
zunächst gegen Rüstungstransfers
von Regierungen
mobilisierte, hatte AI
auch schon früh den Transfers
von Kleinwaffen Aufmerksamkeit
geschenkt. Seit
Mitte der 90er Jahre bildet
die »Offenlegung des Schattenmarktes
der Folter- und
Zwangswerkzeuge« den Arbeitsschwerpunkt
(S. 165).
Insgesamt bieten die Beiträge
einen thematischen Überblick,
dem gut zu folgen ist.
Alle Beiträge sind durch Definitionen
und quantitative
Angaben ergänzt. Der Band
zeichnet sich besonders
durch die Vielfältigkeit der
Beiträge und ihrer »Quintessenzen«
aus. Ein Querschnitt
wissenschaftlicher Einschätzungen
teils nüchtern, teils
sehr idealistisch ist das Ergebnis.
Die Beiträge über die
Arbeit und Erfahrungen dreier
NGOs spiegeln letztlich
alle dieser Einschätzung
en wider. Sie zeigen, dass
sich mit Idealismus und Engagement
im Themenfeld
der Rüstungstransfers etwas
bewegen lässt, aber dass die
Ergebnisse stets auch nüchterne,
real-politische Facetten
in sich tragen, und das an
entscheidender Stelle. Alle
Autoren sind Mitarbeiterinnen
und Mitarbeiter verschiedenerNichtregierungsorganisationen
und wissenschaftlicher
Institutionen. Ein
umfassendes, kommentiertes
Adressenverzeichnis mit Forschungsinstitutionen
und
NGOs rundet den Band ab
und regt den Leser zum Engagement
an.
Vivien-Marie Drews
Kai Ambos/Jörg Arnold
(Hrsg.), Der Irak-Krieg und
das Völkerrecht. Juristische
Zeitgeschichte, Abteilung 5:
Juristisches Zeitgeschehen –
Rechtspolitik und Justiz aus
zeitgenössischer Perspektive,
Band 14, Berlin (Berliner
Wissenschafts-Verlag) 2004.
Täglich stellen mehr und
mehr Belege die offiziellen
Begründungen der USA für
den Irak-Krieg in Frage, erschüttern
Meldungen von
neuen Terrorakten in iraki-
B E S P R E C H U N G E N
schen Städten die Weltöffentlichkeit,
wird es immer
offenkundiger, daß der
schnelle Sieg der Alliierten
weder Sicherheit für das irakische
Volk noch für die internationale
Gemeinschaft gebracht
hat. In der Folge tendiert
die aktuelle Diskussion
um den Irak-Krieg zu einer
verantwortungsethischen Debatte,
die dessen Rechtfertigung
in der Effektivität der
Zielerreichung zu suchen
scheint, wohingegen dessen
Vereinbarkeit mit den kodifizierten
Werten unserer und
der Weltgesellschaft aus dem
Fokus des Interesses gerückt
ist.
Gegen diesen Trend wollen
die Herausgeber von »Der
Irak-Krieg und das Völkerrecht«
– beide Referenten
bzw. ehemalige Referenten
am Max-Planck-Institut für
ausländisches und internationales
Strafrecht in Freiburg
im Breisgau – mit ihrem
Sammelband ein juristisches
Zeugnis ablegen, das den wissenschaftlichen
Diskurs um
das Verhältnis von Recht
und Politik neu beleben soll.
Schließlich ging das Völkerrecht
aus der bis dato einzigartigen
Auseinandersetzung
um einen internationalen
Konflikt in der Öffentlichkeit
und im UN-Sicherheitsrat als
Verlierer hervor. Rechtliche
Argumente spielten nach Ansicht
der Herausgeber in der
Irak-Frage kaum eine Rolle:
Zum einen brachen die »Falken«
angesichts des unüberwindbaren
Widerstands der
»Tauben« das Völkerrecht,
indem sie die Zuständigkeit
des UN-Sicherheitsrates ignorierten.
Zum anderen traten
nicht einmal alle Kriegsgegner
selbst explizit für die
Stärkung des internationalen
Rechts ein. Auf beiden Seiten
dominierten stattdessen politische
oder wirtschaftliche
Argumente. Aus diesen Gründen
wollen Ambos und Ar-
S+F (22. Jg.) 2 /2004 | 107

B E S P R E C H U N G E N
nold mit ihrer Anthologie
zum Thema Irak-Krieg und
Völkerrecht dazu beitragen,
»dem Völkerrecht wieder den
ihm gebührenden Rang als
Ordnungs- und Machtbegrenzungsrecht
zuzuweisen«
(S. XV). Zwar geht es ihnen
darum, rechtliche Einwände
gegen eine Rückkehr des
Faustrechts in die Internationalen
Beziehungen vorzubringen,
nichtsdestotrotz lassen
sie durchaus Vertreter
gegensätzlicher juristischer
Positionen zu Wort kommen.
Das Spektrum der Quellen,
aus denen die insgesamt 78
Beiträge von ca. Juli 2002 bis
Mai 2003 ausgewählt wurden,
erstreckt sich in erster
Linie auf die überregionale
deutschsprachige Presse. Die
meisten Artikel, Interviews
und Kommentare stammen
aus Tageszeitungen aller politischen
Couleur, darunter die
Neue Zürcher Zeitung, Frankfurter
Allgemeine Zeitung,
Financial Times Deutschland,
Tagesspiegel, Süddeutsche
Zeitung, Berliner Zeitung,
Frankfurter Rundschau,
die tageszeitung sowie Junge
Welt. Berücksichtigt wurden
außerdem Die Zeit, Spiegel
108 | S+F (22. Jg.) 1 /2004
und Focus, ai-Journal sowie
einige juristische Fachzeitschriften,
desweiteren Stellungnahmen
und Ausarbeitungen
von Juristenverbänden
wie IALANA und VDJ, der
Deutschen Gesellschaft für
die Vereinten Nationen sowie
von Forschungseinrichtungen
wie den Wissenschaftlichen
Diensten des
Deutschen Bundestages, dem
Institut für Friedensforschung
und Sicherheitspolitik
an der Universität Hamburg
und der Berlin-Brandenburgischen
Akademie der
Wissenschaften. Auch die
Pressemitteilung des Generalbundesanwalts
beim Bundesgerichtshof
zur Frage des
Straftatbestands der Vorbereitung
eines Angriffskrieges
sowie die sog. »AWACS-
Entscheidung« des Bundesverfassungsgerichts
nebst Urteilsbegründung
sind in
Gänze abgedruckt. Auf Beiträge
aus internationalen
Quellen wurde mit Ausnahme
von Le Monde Diplomatique
verzichtet.
Gegliedert ist die 530 Seiten
zählende Dokumentation in
drei Bereiche: Im ersten Teil
stehen rechtsphilosophische,
rechtspolitische, rechtsge-
schichtliche sowie sozialwissenschaftliche
Aspekte im Vordergrund,
die ein Vorverständnis
für die Problematik
vermitteln sollen. Die Anordnung
der Beiträge erfolgt
chronologisch nach Erscheinungsdaten.
Angesprochen
werden Themen wie der gerechte
Krieg, die neue Weltordnung
und Transformation
der Diktatur. Der zweite
Teil widmet sich Fragestellungen,
welche sich vorrangig
aus dem deutschen Recht
ergeben. Dies betrifft insbesondere
das Verbot des
Angriffskriegs und dessen
Unterstützung, damit zusammenhängend
die Gewährung
von Überflugrechten
und den Einsatz deutscher
Soldaten in AWACS-Flugzeugen
sowie das Spannungsverhältnis
von NATO-
Bündnisverpflichtungen und
Verfassungs- und Völkerrecht.
Der dritte und weitaus
größte Teil untersucht die
völkerrechtliche Zulässigkeit
des Krieges gegen den Irak im
Allgemeinen wie unter besonderer
Berücksichtigung der
Rolle von UN-Sicherheitsrat
und Internationalem Gerichtshof,
von Humanitärem
Völkerrecht und Völkerstrafrecht:
Wie weit reichten die
Resolutionen des UN-Sicherheitsrates?
Begingen die USA
Völkerrechtsbruch? Können
Präventivkriege rechtmäßig
sein? Was bedeutet der Ausgang
des Konflikts für das
System der UN und die Rolle
des Völkerrechts? Diesen und
ähnlichen Fragen wird nachgegangen.
Im Anhang schließlich
finden sich die einschlägigen
Resolutionen des UN-
Sicherheitsrates im englischen
Original und in der offiziellen
deutschen Übersetzung.
Autoren der gesammelten Beiträge
sind Journalisten, Wissenschaftler
und Praktiker, in
erster Linie natürlich namhafte
Völker- und Staatsrechtler.
Als Adressat kommt
neben dem Fachpublikum
zweifellos die breite Öffentlichkeit
in Frage, handelte es
sich beim Irak-Krieg doch um
einen Konflikt, der in ungeahnter
Weise zu einer Mobilisierung
von großen Teilen
der Gesellschaft, zu nationalen
wie internationalen politischen
Kontroversen geführt
hat.
Bertram Kühnreich