Elektronische Fußfessel - von Markus Mayer

T i t e l Strafvollzug
Elektronische Fußfessel
Chancen und Risiken im Einsatz als Strafvollzugsalternative
Bereits seit Mitte der
achtziger Jahre wird
die elektronische
Fußfessel in den
Vereinigten Staaten
im Strafvollzug
genutzt. Seit der
Jahrtausendwende
haben mittlerweile
auch nahezu alle
westeuropäischen
Staaten diese Form
der elektronischen
Überwachung
zumindest probeweise
eingeführt. In
Deutschland wird
die elektronische
Dr. Markus Mayer
Fußfessel derzeit nur
in Hessen eingesetzt. Dort begann im Mai 2000 im Gebiet
des Landgerichts Frankfurt am Main ein Modellprojekt,
welches seit Mai 2002 als Regelangebot sukzessiv auf das
gesamte Bundesland ausgeweitet wurde. Im Folgenden werden
– ausgehend von den Erfahrungen in Hessen – die Einsatzweise
dieser Technik beschrieben sowie die Chancen und
Risiken aufgezeigt, die mit ihrem Einsatz verbunden sind.
Die Überwachungstechnik
Im Gegensatz zur weit verbreiteten Annahme, mit der elektronischen
Fußfessel ließe sich der genaue Aufenthaltsort einer Person feststellen,
lässt sich mit den in Hessen eingesetzten Geräten lediglich die An- und
Abb. 1: Fußfessel
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Abwesenheit in der eigenen Wohnung feststellen. Eine genaue Lokalisierung
(Tracking) ist heute zwar technisch machbar, wird aber nur im
Ausland und auch dort nur zu sehr spezifischen Zwecken eingesetzt. Die
elektronische Fußfessel besteht im Wesentlichen aus zwei Geräten. Der
Sender, die eigentliche Fußfessel, wird auf Höhe des Knöchels getragen.
Das Gerät von der Größe einer Streichholzschachtel wird mit einem
Kunststoffband dauerhaft am Bein der überwachten Person befestigt.
Dieser Sender gibt beständig Signale auf einer bestimmten Frequenz
ab, die bei Anwesenheit der Person in der Wohnung vom Empfangsgerät
erfasst werden. Auf diese Weise kann die An- und Abwesenheit der
betreffenden Person minutengenau überwacht werden. Die Fußfessel ist
wasserdicht und verfügt über ein stabiles Gehäuse, so dass auch sportliche
Aktivitäten damit möglich sind. Das Empfangsgerät hat in etwa die
Abb. 2: Empfangsgerät
Ausmaße eines dickeren Buches und ist über das Telefon an das Festnetz
angeschlossen. Darüber hinaus sind darin die vorgegebenen An- und
Abwesenheitszeiten gespeichert. Sofern es nun zu Abweichungen von
diesen Zeiten kommt, wählt sich das Empfangsgerät selbständig in einen
Zentralrechner ein, der seinerseits automatisch den Bereitschaftsdienst
der Bewährungshilfe per SMS informiert. Hält sich die überwachte
Person an den Wochenplan, gehen bei der Bewährungshilfe dagegen
keine Meldungen ein. Das System ist mehrfach gegen Manipulation
gesichert und hat sich in Hessen während der Modellphase des Projekts
als zuverlässig erwiesen. Durch die Überwachungstechnik ist also nur
die An- und Abwesenheit einer Person in ihrer Wohnung – ggf. auch an
einem bestimmten anderen Ort – feststellbar. Wo sich die Person befindet,
wenn sie sich außerhalb ihrer Wohnung aufhält, bleibt der Technik
dagegen verborgen. Insofern kann durch die Maßnahme auch keine
Flucht verhindert werden – sie würde lediglich relativ bald bemerkt.
Rechtliche Rahmenbedingungen
Der Einsatz der elektronischen Fußfessel in Hessen findet auf Basis geltenden
Rechts statt. Das bedeutet, dass für das hessische Projekt kein neues
Gesetz verabschiedet wurde und somit ein Einsatz der Überwachungstechnik
in dieser Form auch in anderen Bundesländern möglich wäre. Im

Abb. 3: Meldungsverlauf bei Abweichungen vom festgelegten Aufenthaltsort
Einführungserlass des Hessischen Justizministeriums vom 20. März 2000
wurden folgende Anwendungsbereiche festgelegt:
• Weisung bei einer zur Bewährung ausgesetzten Freiheitsstrafe (§ 56c
StGB). In Deutschland können Freiheitsstrafen von bis zu zwei Jahren
zur Bewährung ausgesetzt werden. In solchen Fällen legt das Gericht
üblicherweise Auflagen (z. B. Gemeinnützige Arbeit, Geldauflage) und
Weisungen fest, wobei letztere dazu dienen sollen, den Lebenswandel
des Verurteilten positiv zu beeinflussen. In der Wahl der Weisungen haben
die Gerichte relativ große Freiheiten (Kontaktverbot, Aufnahme einer
Therapie, Beginn einer Ausbildung etc.). Insofern kommt hier auch
die Überwachung mit Hilfe der elektronischen Fußfessel in Betracht.
• Weisung zur Vermeidung eines Bewährungswiderrufs (§ 56f StGB).
Sofern bei bereits bestehenden Bewährungen ein Widerruf droht,
kann als zusätzliche Weisung eine Überwachung mit der elektronischen
Fußfessel angeordnet werden.
• Weisung bei Strafrestaussetzung zur Bewährung (§§ 57 f. StGB).
Bei guter Führung können Reste von teilverbüßten Freiheitsstrafen
– häufig das letzte Drittel – zur Bewährung ausgesetzt werden. Auch
hier ist ein Einsatz der elektronischen Fußfessel im Rahmen einer
Bewährungsweisung möglich.
• Weisung im Rahmen eines Gnadenverfahrens (§ 19 Hessische Gnadenordnung).
Wie bei der Strafaussetzung zur Bewährung kann
auch in einem Gnadenverfahren die Strafaussetzung an bestimmte
Weisungen gebunden werden.
• Weisung innerhalb der Führungsaufsicht (§§ 68 ff. StGB). Bei
Straftätern, von denen auch nach Verbüßung einer Haftstrafe eine
Gefährdung ausgeht, kann das Gericht Führungsaufsicht anordnen.
Dabei wird die betroffene Person der Aufsicht der Bewährungshilfe
unterstellt. In diesem Zusammenhang kann ebenfalls eine Überwachung
mit der elektronischen Fußfessel angeordnet werden.
• Maßnahme bei Aussetzung des Vollzugs des Haftbefehls (§ 116
StPO). Sofern bei einem Angeklagten Flucht-, Wiederholungs- oder
Verdunkelungsgefahr besteht, erlässt das Gericht einen Haftbefehl
und die betreffende Person kommt in Untersuchungshaft. Unter
bestimmten Voraussetzungen kann dieser Haftbefehl außer Vollzug
gesetzt werden, wobei dies in der Regel mit bestimmten Maßnahmen
(z. B. tägliche Meldung bei der Polizei) verbunden ist.
Alternativ kann das Gericht hier auch eine Überwachung mit der
elektronischen Fußfessel beschließen.
In allen Fällen soll durch den Einsatz der Maßnahme eine ansonsten
notwendige Freiheitsstrafe bzw. Untersuchungshaft vermieden werden.
Profil der überwachten Personen
Bei den Teilnehmern des hessischen Modellprojekts handelt es sich
in aller Regel nicht um schwere Straftäter. Dies liegt nicht zuletzt an
den rechtlichen Rahmenbedingungen, die bei langen Freiheitsstrafen
bestenfalls eine Teilnahme im Rahmen der Strafrestaussetzung möglich
machen. Gleichwohl muss das Vergehen eine bestimmte Schwere aufweisen,
insofern mindestens Freiheitsstrafe verhängt bzw. Untersuchungshaft
angeordnet werden muss. Als Alternative zur Geldstrafe kommt
die Überwachung mit der elektronischen Fußfessel nicht in Frage.
Typische Straftaten sind Drogendelikte, Diebstahl oder Vergehen im
Straßenverkehr. Die überwachten Personen sind fast immer männlichen
Geschlechts.
Verlauf einer Überwachungsmaßnahme
Bevor es zum Einsatz der elektronischen Fußfessel kommt, wird durch
die Mitarbeiter der Bewährungshilfe geprüft, ob die betreffende Person
die Teilnahmekriterien erfüllt. Diese Überprüfung kann durch alle Verfahrensbeteiligten
beantragt werden. Zu den Teilnahmekriterien gehören:
• Zustimmung der Person zur Überwachung und zum Wochenplan
• Zustimmung der erwachsenen Haushaltsmitglieder zur Überwachung
• eine sinnvolle Tagesbeschäftigung von mindestens 20 Stunden pro
Woche (Erwerbstätigkeit, Ausbildung, ggf. gemeinnützige Arbeit)
• fester Wohnsitz
• Telefonanschluss
• kein akuter Gebrauch harter Drogen
• kein akuter Alkoholmissbrauch
Während die ersten drei Kriterien als verbindlich angesehen werden,
handhabt man die anderen Kriterien insoweit flexibel, dass Unterkunft
oder Telefonanschluss ggf. vermittelt werden und dass auch Personen
aufgenommen werden, die alkoholabhängig sind oder an einem Drogenentzugsprogramm
mit Substitution teilnehmen. Im Rahmen eines
Erstgespräches zwischen potentiellem Teilnehmer und der Bewährungshilfe
wird dann ein Wochenplan aufgestellt, der später dem Gericht als
Grundlage für seinen Bewährungsbeschluss dient.
Montag
Dienstag
Mittwoch
Donnerstag
Abb. 4: Wochenplan
Freitag
Samstag
Sonntag
0:00 3:00 6:00 9:00 12:00 15:00 18:00 21:00 0:00
muss anwesend sein ohne Vorgabe muss abwesend sein
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Die eigentliche Anordnung der Überwachung kann nur durch ein Gericht
erfolgen. Der Wochenplan wird dabei Bestandteil des richterlichen
Beschlusses. Das Anlegen der elektronischen Fußfessel und die Installation
der Überwachungstechnik erfolgen in der Regel unmittelbar nach
Rechtskraft des Urteils oder – im Falle von Untersuchungshaftvermeidung
– nach dem Haftprüfungstermin. Im Verlauf der gesamten Überwachung
muss die betreffende Person ihre An- und Abwesenheit in ihrer Wohnung
nach dem Wochenplan richten. In diesem Plan sind – ähnlich wie bei
einem Stundenplan in der Schule – die Zeiten verpflichtender An- und
Abwesenheit festgelegt. Dazwischen liegen Zeiten ohne Vorgabe, in denen
der Aufenthaltsort freigestellt ist. Der Wochenplan orientiert sich in erster
Linie an den Arbeitszeiten der überwachten Person sowie an spezifischen
persönlichen Bedürfnissen wie Einkäufe, regelmäßige Besuche bei Familie
und Freunden, Arzt- und Behördengänge oder Vereinsaktivitäten.
Während der Arbeitszeit müssen die überwachten Personen abwesend
sein. Vor Beginn der zwingenden Abwesenheit liegt immer ein kürzerer
Zeitraum ohne Vorgabe, der für den Weg zur Arbeitsstätte vorgesehen
ist. Ebenso wird den Überwachten nach dem Ende ihrer Arbeitszeit ein
gewisser Zeitraum ohne Vorgabe zugestanden, der meist etwas länger ist
und dazu dient, Besorgungen machen zu können. Personen, die keiner
Erwerbsarbeit oder Ausbildung nachgehen, werden in den meisten Fällen
vom Gericht angewiesen, gemeinnützige Arbeit zu leisten, um somit
eine regelmäßige Tagesbeschäftigung zu gewährleisten. In diesen Fällen
orientiert sich der Wochenplan an den Zeiten, während derer die Person
ihren Arbeitsverpflichtungen nachkommt. Am Wochenende werden meist
insgesamt acht bis zwölf Stunden ohne Vorgabe eingeräumt. Sofern das
aufsichtsführende Gericht einverstanden ist, kann die Bewährungshilfe in
Sonderfällen auch Ausnahmen vom Wochenplan genehmigen. Kommt
es zu keinen Abweichungen vom Wochenplan, findet einmal wöchentlich
ein telefonischer oder persönlicher Kontakt zwischen Bewährungshilfe
und überwachter Person statt. Bei Abweichungen vom Wochenplan wird
der Bereitschaftsdienst der Bewährungshilfe per SMS informiert. Die
Reaktionen der Bewährungshilfe können je nach Ursache, Schwere und
Häufigkeit der Abweichungen von Nachsicht (z. B. bei Überstunden) bis
hin zur Meldung an das aufsichtsführende Gericht reichen. Bei wiederholten
oder schwerwiegenden Abweichungen vom Wochenplan kommen
grundsätzlich immer eine Aufhebung der Maßnahme und die Inhaftierung
in Betracht. Während der Modellphase des hessischen Projekts kam
es zu 9,3 Meldungen pro überwachter Person und Monat. Der Großteil
dieser Meldungen bezog sich allerdings auf Abweichungen vom Wochenplan
die vorab oder im Nachhinein von den Bewährungshelfern genehmigt
wurden, beispielsweise im Falle von Überstunden oder nachweisbaren
Verspätungen im öffentlichen Nahverkehr. Die durchschnittliche Überwachungsdauer
betrug während der Modellphase viereinhalb Monate. Nach
dieser Zeit wird die Fußfessel abgenommen und die Überwachungstechnik
abgebaut. Die Unterstellung unter die Aufsicht der Bewährungshilfe
bzw. weitere Maßnahmen bleiben dagegen bestehen.
Bedeutung des Wochenplans
Aus den bisher gemachten Ausführungen ergibt sich, dass die tatsächliche
Ausgestaltung des Wochenplans das entscheidende Merkmal für die
Umsetzung der Maßnahme in der Praxis darstellt. So ist leicht plausibel
zu machen, dass ein Wochenplan, der nur eine Anwesenheit von 22:00
Uhr abends bis 7:00 Uhr morgens vorsieht, wesentlich leichter zu
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ertragen ist als ein Wochenplan, der vor und nach der Arbeit nur eine
Stunde Wegezeit einräumt und am Wochenende überhaupt keinen
Ausgang erlaubt. Da der Wochenplan zwar vom Gericht beschlossen,
aber von der Bewährungshilfe vorgeschlagen wird, hat letztere einen
entscheidenden Einfluss auf den Alltag der überwachten Person.
Tatsächlich variierten während der Modellphase die Zeiten, in denen
die Überwachten zwingend zuhause sein mussten, zwischen 6,5 und
19 Stunden pro Tag. Insofern kann man – zugespritzt formuliert – von
zwei Typen elektronischer Überwachung sprechen. Der eine Typus
besteht in einem sehr eng gehaltenen, selten angepassten Wochenplan,
der viele Abweichungen provoziert. Durch die häufigen Kontaktanlässe
sind die Mitarbeiter der Bewährungshilfe umfangreich über den
Alltag der Überwachten informiert. Gleichzeitig wird, da sie für die
Genehmigung der Abweichungen zuständig sind, ihre Machtposition
gestärkt. Für die überwachten Personen führt dies zu erhöhtem Stress
und nicht selten zum Abbruch sozialer Kontakte, die sie auf Grund der
knappen Freizeit nicht mehr wahrnehmen können. Beim anderen Typus
wird der Wochenplan großzügiger gestaltet und häufiger den Bedürfnissen
der überwachten Personen angepasst. In diesen Fällen kommt es zu
weniger Abweichungen und auch soziale Kontakte sind besser aufrechtzuerhalten,
was die Maßnahme leichter erträglich macht. Umgekehrt
verfügen die Bewährungshelfer über ein weniger genaues Bild des Alltags
der überwachten Personen, da ungeplante Kontakte weniger häufig
auftreten, und nutzen somit ihr Machtpotential weniger intensiv. Beide
Typen lassen sich mit Rücksicht auf die individuelle Situation eines
Überwachten grundsätzlich rechtfertigen. Diese Thematik wurde allerdings
während der Modellphase unter den Bewährungshelfern nie mit
dem Ziel einer gemeinsamen Strategie diskutiert. Insofern lässt zumindest
der Verlauf der Modellphase den Schluss zu, dass die individuelle
pädagogische Auffassung der einzelnen Bewährungshelfer der entscheidende
Faktor für die faktische Gestaltung der Maßnahme ist.
Kosten der elektronischen Fußfessel
Während der Modellphase des hessischen Projektes wurden im Rahmen
der wissenschaftlichen Begleitung auch die Kosten der Überwachung mit
der elektronischen Fußfessel analysiert. Teilt man die Gesamtkosten der
Modellphase (Mai 2000 bis April 2002) auf die überwachten Personen
auf, so ergibt sich ein Betrag von 92,88 Euro pro Person und Tag. Ein
Hafttag in hessischen Justizvollzugsanstalten kostete zu dieser Zeit 87,47
Euro pro Insasse. Allerdings kann ein Projekt in der Modellphase nur
bedingt Auskunft über die tatsächlichen Kosten unter regulären Einsatzbedingungen
geben. Unterstellt man eine angemessene Auslastung
der Überwachungstechnik sowie eine routinierte Umsetzung durch die
Bewährungshilfe, so lassen sich die Überwachungskosten auf rund 23
Euro pro Person und Tag schätzen. Bei der Bewertung der Maßnahme
unter finanziellen Gesichtspunkten sind allerdings noch mindestens drei
weitere Faktoren zu berücksichtigen. Erstens muss gewährleistet sein,
dass mit der Überwachung tatsächlich eine Inhaftierung vermieden wird.
Sofern mit der elektronischen Fußfessel Personen überwacht werden,
denen ansonsten gar keine Inhaftierung gedroht hätte, deren Freiheitsstrafe
beispielsweise auch ohne Überwachung zur Bewährung ausgesetzt
worden wäre, werden selbstverständlich auch keine Haftkosten eingespart.
Zweitens entspricht die Dauer der Überwachung zumeist nicht der
Anzahl der vermiedenen Hafttage. Wird eine Freiheitsstrafe von zwei

Jahren zur Bewährung ausgesetzt und die betreffende Person stattdessen
mit der elektronischen Fußfessel für sechs Monate überwacht, so stehen
730 vermiedenen Hafttagen nur 183 Überwachungstage gegenüber.
Insofern könnte eine Überwachung auch bei wesentlich höheren Tageskosten
insgesamt noch günstiger sein als die Inhaftierung. Drittens
sind schließlich nur dann relevante Einsparungen bei den Haftkosten zu
erwarten, wenn die elektronische Fußfessel in großem Umfang eingesetzt
wird. Die Kosten für eine Justizvollzugsanstalt hängen nur in geringem
Maß von ihrer Auslastung ab. Fallen nur einzelne Insassen weg, so bleiben
die Kosten für Unterhalt und Personal nahezu gleich. Erst wenn so
viele Insassen wegfallen, dass Haftanstalten als ganzes geschlossen werden
können, sind finanzielle Effekte in nennenswertem Umfang möglich.
Solche Zahlen wurden aber während der Modellphase des hessischen
Projekts und auch danach nie erreicht. Würde die Überwachung mit der
elektronischen Fußfessel im gesamten Bundesgebiet jedoch konsequent
umgesetzt werden, so ließen sich mehrere Tausend Haftplätze einsparen.
Relevanz für das Justizsystem
Während der Modellphase (Mai 2000 bis April 2002) wurden im
Bereich des Landgerichtes Frankfurt am Main 99 Personen für die Überwachung
mit der elektronischen Fußfessel vorgeschlagen, 45 Personen
nahmen tatsächlich teil. Mittlerweile ist die Maßnahme in ganz Hessen
einsetzbar. Nach Auskunft des hessischen Justizministeriums wurden seit
Projektbeginn bis Oktober 2007 landesweit 416 Personen elektronisch
überwacht. Vergleicht man dies mit der Zahl der Inhaftierten in Hessen
(3.876 Personen zum Stichtag 31. März 2006), so wird schnell klar,
dass es sich bei dieser Maßnahme eher um eine Ausnahmeerscheinung
handelt. Die Ursache für den seltenen Gebrauch der elektronischen
Überwachung liegt mit großer Sicherheit in den zahlreichen Voraussetzungen,
die für ihren Einsatz vorliegen müssen. Zunächst einmal muss
die betreffende Person überhaupt von der Justiz bzw. der Bewährungshilfe
auffindbar sein, was nicht selten misslingt. Dann müssen die potentiellen
Teilnehmer und ihre erwachsenen Haushaltmitglieder der Maßnahme
zustimmen, was ebenfalls nicht selbstverständlich ist. Schließlich
muss die Überwachung immer durch richterlichen Beschluss angeordnet
werden. Während der Modellphase machte jedoch nur etwa ein Fünftel
der Frankfurter Strafrichter überhaupt von der Maßnahme Gebrauch.
Insofern ist auch auf institutioneller Ebene eine große Zurückhaltung
festzustellen, die hauptsächlich durch mangelnde Kenntnis und falsche
Vorstellungen über die Maßnahme bedingt ist. Das tatsächliche Potential
der Überwachung lässt sich nur schätzen. Dabei lässt sich durchaus
plausibel machen, dass allein in Hessen grundsätzlich mehrere hundert
Personen pro Jahr für die Überwachung mit der elektronischen Fußfessel
in Frage kämen.
Chancen der elektronischen Überwachung
Für die überwachten Personen liegt der wichtigste Nutzen der elektronischen
Fußfessel mit Sicherheit in der Vermeidung einer Inhaftierung
und den damit verbundenen Folgen. Das gilt natürlich nur, wenn durch
die Maßnahme tatsächlich Haft vermieden wird. Dieser Vorteil ist für
die Überwachten das wichtigste, in den meisten Fällen wohl auch das
einzige Motiv, der Maßnahme zuzustimmen. Ein weiterer Vorteil der
Maßnahme, der häufig hervorgehoben wird, besteht im engen und meist
guten Kontakt zu den Mitarbeitern der Bewährungshilfe. Schließlich
können die Überwachten während der Maßnahme zeigen, dass sie
bereit sind, die Erwartungen der Justiz in Alltagssituationen zu erfüllen.
Sofern ihnen dies gelingt, ist zu erwarten, dass Bewährungshilfe bzw.
Justiz von der Einhaltung einfacher Absprachen auch auf ein positives
Verhalten in strafrechtlich relevanten Bereichen schließt, was sich
ebenfalls als Vorteil für die Überwachten erweisen kann. Der Bewährungshilfe
eröffnen sich durch den außergewöhnlich engen Kontakt zu
den Überwachten und das umfangreiche Wissen über deren Situation
wichtige Möglichkeiten für die pädagogische Intervention. Dieses Wissen
entsteht zum Teil durch das Vorgespräch und die wöchentlichen
Kontakte, zu einem beachtlichen Teil jedoch spontan, wenn es wegen
Abweichungen vom Wochenplan zu Kontakten zwischen der Bewährungshilfe
und der überwachten Person kommt. Ebenfalls bedeutsam
ist, dass die Bewährungshilfe durch die Gestaltung des Wochenplans
und die Genehmigung von Abweichungen direkt Einfluss nehmen
kann, also über wahrnehmbare Macht verfügt. Dabei findet dieser Einfluss
unter Alltagsbedingungen statt und bezieht sich nicht – wie im
Falle einer Inhaftierung – auf solche Verhaltensweisen, die vorwiegend
innerhalb von Haftanstalten gefragt sind (bspw. friedliches Zusammenleben
mit anderen Zelleninsassen). Die überwachten Personen haben
während der Maßnahme wenige Möglichkeiten, den Bewährungshelfern
Informationen vorzuenthalten bzw. ihrem Einfluss auszuweichen.
Sich vollkommen der Maßnahme zu entziehen, ist für die Überwachten
zwar grundsätzlich möglich, allerdings nehmen sie dabei das hohe
Risiko einer Inhaftierung in Kauf. Der enge Kontakt ermöglicht den
Bewährungshelfern, sowohl Probleme mit der Maßnahme als auch
hinsichtlich der Lebensführung der Überwachten frühzeitig zu erkennen
und entsprechend einzugreifen. Dies betrifft auch Anlässe, deretwegen
sich die Überwachten nicht von sich aus an die Bewährungshilfe
wenden würden. Die Maßnahme bietet darüber hinaus durch die hohe
Flexibilität in der Gestaltung des Wochenplans bzw. durch vertretbare
Ausnahmen die Möglichkeit, sie an die individuellen Bedürfnisse der
einzelnen Personen anzupassen. Diese Flexibilität schließt insbesondere
auch die Möglichkeit ein, durch Erweiterung des Freizeitkontingents
bzw. durch Ausnahmen vom Wochenplan erwünschtes Verhalten
positiv anzuerkennen. Für die zuständigen Gerichte mag ein Vorzug
der elektronischen Überwachung darin bestehen, dass die Maßnahme
je nach Ausgestaltung des Wochenplans durchaus strafenden Charakter
annehmen und somit auch Missbilligung zum Ausdruck bringen
kann. Der Einsatz der Fußfessel wird von den Straftätern als deutliches
Signal verstanden, dass bestimmte Eigenheiten der bisherigen Lebensweise
nicht mehr toleriert werden. Des Weiteren ermöglicht die
elektronische Überwachung den Gerichten die zeitnahe und spürbare
Kontrolle von Auflagen und Weisungen, die sonst kaum oder nur mit
erheblichem Aufwand zu kontrollieren sind. Dies betrifft insbesondere
Auflagen gemeinnütziger Arbeit oder Weisungen, die sich auf
Aufenthalt, Erwerbsarbeit oder Freizeit beziehen. Damit steigen die
Chancen, dass vom Gericht im Rahmen einer Bewährung angeordnete
Maßnahmen tatsächlich umgesetzt werden. Auch die Flexibilität der
Maßnahme kann für die Gerichte attraktiv sein. Hier spielt nicht allein
die Gestaltung des Wochenplans, sondern vor allem die Dauer der
elektronischen Überwachung eine Rolle. So kann der Überwachungszeitraum
bei zügiger Erfüllung der Auflagen vorzeitig beendet oder bei
schleppender Erfüllung verlängert werden.
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Risiken der elektronischen Überwachung
Das größte Risiko hinsichtlich des Einsatzes der elektronischen Überwachung
besteht wohl darin, dass noch kein durchdachtes pädagogisches
Konzept zum Einsatz der Maßnahme existiert. Es hat sich gezeigt,
dass die einzelnen Bewährungshelfer, sowohl was die Gestaltung des
Wochenplans als auch was den Umgang mit Abweichungen betrifft,
unterschiedlich vorgingen. Diese beiden Faktoren werden bislang noch
nicht als die eigentlich relevanten Merkmale dieser Maßnahme erkannt.
Ein weiteres Problem besteht in der noch fehlenden Sensibilität der
Bewährungshelfer hinsichtlich der für die elektronische Überwachung
geltenden rechtlichen Rahmenbedingungen. Dies äußerte sich während
der Modellphase des hessischen Projekts beispielsweise darin, dass die
Möglichkeiten, welche die elektronische Überwachung bietet, über das
vorgesehene Maß genutzt wurden. Den überwachten Personen wurde
mehr Freizeit eingeräumt, ohne den Wochenplan technisch anzupassen.
Anhand der dann eingehenden Meldungen des Überwachungssystems
verfügten die Bewährungshelfer auch dann über ein An- und Abwesenheitsprofil,
wenn der Proband sich an den ihm mitgeteilten Wochenplan
hielt. Dies ist datenschutzrechtlich jedoch nicht zulässig. Ebenfalls in
diesen Problembereich fällt die fehlende Einsicht in die Notwendigkeit
der Dokumentation von pädagogischen Entscheidungen. So wurde bei
mehr als einem Drittel der Abweichungen nicht dokumentiert, wie es zu
diesen gekommen und welche Reaktion von Seiten der Bewährungshilfe
erfolgt war. Den Bewährungshelfern war offensichtlich nicht hinreichend
bewusst, dass die Eingriffsintensität der Maßnahme eine Form
der Dokumentation erfordert, die eine nachträgliche Überprüfung ihrer
Entscheidungen erlaubt. Auch unklare Zuständigkeiten hinsichtlich
der elektronischen Überwachung, insbesondere was die Gestaltung des
Wochenplans und die Kontrolle seiner Einhaltung betrifft, können sich
nachteilig auswirken. Der Wochenplan und seine Kontrolle werden sowohl
von den Gerichten als auch von den Bewährungshelfern als vorrangig
pädagogische Aufgabe angesehen. Das führt dazu, dass die Gerichte
diesem Punkt wenig Aufmerksamkeit zumessen. Während die Gerichte
also über den Einsatz der Maßnahme als solche entscheiden, ist deren
Umsetzung der Bewährungshilfe vorbehalten. Diese verfügt folglich, was
den Einfluss auf den Alltag der überwachten Personen betrifft, über einen
großen Freiraum, der einer gerichtlichen Kontrolle weitgehend entzogen
ist. Diese Freiheit eröffnet jedoch auch die Möglichkeit zum Missbrauch
der Maßnahme. So könnten die Bewährungshelfer die elektronische
Überwachung grundsätzlich auch in einer Weise einsetzen, die den
eigentlichen Absichten der Maßnahme widerspricht, indem sie ihre Aufgabe
unangemessen strikt oder zu nachgiebig handhaben, ohne dass die
Gerichte davon zwangsläufig Kenntnis erhalten. Was mögliche Nachteile
für die Überwachten betrifft, ist zunächst – neben den unmittelbaren
Einschränkungen des Alltags – vor allem der Verlust sozialer Bindungen
zu nennen. Die eingeschränkte Freizeit führt dazu, dass manche
Kontakte im Freundes- oder Verwandtenkreis nicht mehr wie gewohnt
wahrgenommen werden können. Sofern die überwachten Personen nicht
den wahren Grund dafür preisgeben wollen, sehen sie sich genötigt, ihr
Umfeld zu täuschen. Von Freunden oder Verwandten wird dieses Verhalten
nicht selten als Rückzug bzw. als Unhöflichkeit verstanden. Die
elektronische Überwachung kann somit zu einer Stigmatisierung führen,
die nicht etwa durch die Fußfessel als solche bedingt ist, sondern gerade
deshalb entsteht, weil die Überwachten ihr strafrechtlich relevantes Vor-
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leben nicht kommunizieren möchten. Auch in diesem Punkt erweist sich
die Gestaltung und Handhabung des Wochenplans als zentraler Faktor.
Als kritisch könnte sich auch erweisen, dass die zu überwachenden Personen
und ihre Angehörigen nicht immer ausreichend über die Einzelheiten
des Modellprojekts informiert werden. Zunächst können sich viele
potentielle Teilnehmer und Angehörige keine Vorstellung davon machen,
welche alltäglichen Einschränkungen tatsächlich mit der Überwachung
verbunden sind. Auch reichen die vorab erteilten Informationen nicht
aus, um den Überwachten klar zu machen, welche Daten durch die
Technik erfasst werden. Unklarheit besteht auch darüber, welche Gründe
für Abweichungen vom Wochenplan akzeptiert werden. Dies versetzt die
überwachten Personen zumindest zu Beginn der Maßnahme in unnötigen
Stress, da sie sich auch im Falle gut begründbarer Abweichungen von
einer Inhaftierung bedroht sehen. Schließlich wurden die Überwachten
während der Modellphase nicht über die ihnen zur Verfügung stehenden
Rechtsmittel belehrt. Angesichts der Intensität des Eingriffs wäre dies
aber durchaus angemessen. Ein generelles Risiko besteht für die Probanden
darin, zum falschen Adressatenkreis zu gehören. Bei den in Hessen
genutzten Anwendungsbereichen lässt sich nie sagen, dass ein Proband
ohne die Teilnahme am Projekt definitiv inhaftiert worden wäre. Der
wichtigste Gewinn der Maßnahme kann daher immer angezweifelt
werden. Allerdings deuten die Befunde der Begleitforschung darauf hin,
dass dieses Problem während der Modellphase nur selten aufgetreten
ist. Hier ist langfristig keine grundsätzliche Lösung in Sicht. Bestenfalls
könnte man darauf hoffen, dass regelmäßige Appelle an die Gerichte, die
Maßnahme ausschließlich zur Haftvermeidung einzusetzen, zumindest
eine Sensibilisierung für dieses Problem schaffen können. Allerdings
ist ebenso vorstellbar, dass die mit der elektronischen Überwachung
verbundenen Chancen die Gerichte auch zum Einsatz der Maßnahme
außerhalb des eigentlichen Adressatenkreises verlocken.
Problemfeld Untersuchungshaftvermeidung
Für den Anwendungsbereich Untersuchungshaftvermeidung ergeben
sich spezifische Probleme. Hier kam es in einigen Fällen zu einer außergewöhnlich
langen Überwachungsdauer. Die Beschuldigten wurden, da
noch keine Hauptverhandlung anberaumt war, über die ursprünglich
vorgesehenen sechs Monate hinaus überwacht. Für viele von ihnen
verlängerte sich unabhängig davon die Gesamtdauer des Verfahrens. Sie
mussten nach Ende der elektronischen Überwachung noch geraume Zeit
auf eine Anklage warten. Je länger sich diese Wartephase hinzog, desto
stärker bedrückte die Beschuldigten die Unbestimmtheit ihrer Situation.
Schließlich tritt für die Angeklagten, die in der Hauptverhandlung zu
einer unbedingten Freiheitsstrafe verurteilt werden, ein weiterer Nachteil
hinzu. Da die Überwachungszeit – im Gegensatz zur Untersuchungshaft
– nicht auf die Dauer der Freiheitsstrafe angerechnet wird, erhöht
sich für solche Teilnehmer die gesamte Eingriffsdauer. Insoweit gehen
Personen, die zur Vermeidung von Untersuchungshaft elektronisch
überwacht werden, ein dreifaches Risiko ein: Neben einer langen Überwachungs-
oder Verfahrensdauer droht am Ende des Verfahrens immer
noch die Inhaftierung. Dem kurzfristigen Gewinn stehen insoweit
langfristige Nachteile gegenüber, die im Rückblick manche Personen ihre
Entscheidung bereuen lassen könnten. Eine systematische Lösung für
diesen Problemkomplex ist kurzfristig nicht zu erwarten, da hier nur eine
bundesrechtliche Regelung Abhilfe schaffen könnte.

Elektronische Fußfessel im Ausland
Die elektronische Fußfessel wird in den Justizsystemen der meisten westeuropäischen
Länder eingesetzt. Am intensivsten wird dieses Instrument
in England und Wales genutzt, wo die Maßnahme in einer Größenordnung
von etwa 55.000 überwachten Personen pro Jahr durchgeführt
wird (Zahlen für 2004), gefolgt von den Niederlanden (4.000),
Frankreich (3.000) und Schweden (3.000). In den USA, der „Heimat“
der elektronischen Fußfessel, liegt die Zahl der überwachten Personen
bereits über 100.000, wobei dieser Wert relativ zur Größe des Landes
gesehen werden muss. Auch diese Zahlen zeigen, dass der Einsatz der
elektronischen Fußfessel in Hessen einen eher symbolischen Charakter
hat. Die Art des Einsatzes der elektronischen Überwachung hängt stark
von der Rechtsordnung eines Landes ab. Generell lässt sich aber sagen,
dass der Einsatz im Rahmen einer Strafaussetzung zur Bewährung oder
einer vorzeitigen Haftentlassung wohl am häufigsten vorkommt.
Ausblick
Die Erfahrungen aus der Modellphase des hessischen Projektes zeigen, dass sich
die Wirklichkeit der elektronischen Überwachung einerseits weniger dramatisch
darstellt, als es ihre Gegner gelegentlich befürchten. Andererseits liegen die
eigentlichen Probleme und Risiken der Umsetzung in die Praxis größtenteils
in Bereichen, die in der bisherigen Debatte um die elektronische Fußfessel
kaum berücksichtigt wurden. Insbesondere die Gestaltung und Kontrolle des
Wochenplans wurden bislang nicht als entscheidender Faktor der Maßnahme
erkannt. Es zeigt sich auch, dass die meisten der aufgezeigten Probleme
und Risiken grundsätzlich zu beheben sind. Eine Ausnahme stellen die oben
beschriebenen Probleme bei der Untersuchungshaftvermeidung dar, die ein
Überdenken des Einsatzes für diesen Anwendungsbereich angeraten erscheinen
lassen. Hinzu kommt das generelle Risiko, die Maßnahme bei falschen
Adressaten einzusetzen. Insofern sollte der Einsatz der Überwachung mit der
elektronischen Fußfessel mindestens an folgende Bedingungen geknüpft sein:
• Es muss ein differenziertes und solides pädagogisches Konzept vorliegen,
welches die Gestaltung des Wochenplans und seine Kontrolle in Abhängigkeit
zu den individuellen Erfordernissen der überwachten Person festlegt
und damit uneinheitliches oder willkürliches Vorgehen der Bewährungshilfe
weitgehend ausschließt.
• Die Gerichte müssen die Kontrolle des Vollzugs der Maßnahme als ihre
Aufgabe erkennen und auch durchführen. Folglich muss auch gewährleistet
sein, dass pädagogische Entscheidungen der Bewährungshilfe dokumentiert
werden und somit überprüfbar sind.
• Bei den mit der Maßnahme betrauten Instanzen (Gerichte, Bewährungshilfe)
muss ein Bewusstsein für die Problematik möglicher falscher Adressaten
geschaffen und wach gehalten werden.
Sofern diese Bedingungen realisiert sind, bietet die elektronische Überwachung
allen Beteiligten Vorteile, die auch außerhalb des hessischen Projekts genutzt
werden könnten. Wie sich der Einsatz der elektronischen Überwachung
in Deutschland weiterentwickelt, wird allerdings im Wesentlichen davon
abhängen, ob es gelingt, der Zurückhaltung und Ablehnung insbesondere
bei den Gerichten zu begegnen. Es ist durchaus möglich, dass sich Vorbehalte
verlieren, sobald innerhalb des Justizsystems vermehrt eigene Erfahrungen mit
der Maßnahme vorliegen. Das Potential für einen Einsatz der elektronischen
Überwachung in größerem Umfang ist durchaus vorhanden.
Dr. Markus Mayer
Erschienen in: KONTUREN, Fachzeitschrift zu Sucht und sozialen Fragen; Ausgabe 6-2007
Literatur:
• Buch: Mayer, Markus: Modellprojekt Elektronische Fußfessel: Studien
zur Erprobung einer umstrittenen Maßnahme. Edition Iuscrim, Freiburg
2004.
• Broschüre: Mayer, Markus: Modellprojekt Elektronische Fußfessel:
Wissenschaftliche Befunde zur Modellphase des hessischen Projekts.
Edition Iuscrim, Freiburg 2004. (www.mpicc.de/shared/data/pdf/famayer2.pdf)
Kontak t:
Dr. Markus Mayer
Merzhauser Straße 157 • 7910 0 Freiburg
Tel. 0761/55 65 4 01
E-Mail: email@markus-mayer-info.de
Angaben zum Autor:
Dr. Markus Mayer ist Soziologe und war von 2000 bis 2005 Mitarbeiter
am Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales
Strafrecht. Sein Promotionsprojekt bestand in der wissenschaftlichen
Begleitung der Modellphase des hessischen Projekts zur Überwachung
mit der elektronischen Fußfessel.
Politiker fordern Einsatz der Fußfessel
auch in anderen Bereichen
„Gefährliche“ Ausländer, „Hassprediger“, Langzeitarbeitslose,
Suchtkranke und Schulschwänzer als
Zielgruppen anvisiert
In einem FOCUS-Interview vom Januar 2006 (http://www.focus.de/politik/
deutschland/beckstein_aid_103647.html) plädierte Bayerns Innenminister
Günther Beckstein (CSU) für eine Anwendung der elektronischen Fußfessel bei
„gefährlichen“ Ausländern bzw. extremistischen Islamisten. Auch Niedersachsens
Innenminister Uwe Schünemann (CDU) sprach sich bereits Ende 2005 in
einem Interview gegenüber der Zeitung Die Welt für den Einsatz der Fessel
bei so genannten „Hasspredigern“ aus (http://www.welt.de/print-welt/article187015/Elektronische_Fussfessel_fuer_Hassprediger.html).
Für Unmut
sorgte der ehemalige hessische Justizminister Dr. Christean Wagner, als er einer
Meldung der Zeitschrift Spiegel zufolge im März 2005 in einer Presseerklärung
den folgenden Vorschlag machte: „Die elektronische Fußfessel bietet […] auch
Langzeitarbeitslosen und therapierten Suchtkranken die Chance, zu einem
geregelten Tagesablauf zurückzukehren“. Später erklärte der CDU-Politiker, es
handele sich um ein Missverständnis (http://www.spiegel.de/politik/deutschland/0,1518,353819,00.html).
Und in einem Interview mit der Welt aus dem
Jahr 2003 forderte der damalige brandenburgische Innenminister Jörg Schönbohm
(CDU) den Einsatz der elektronischen Fußfessel nach britischem Vorbild
auch für „kriminelle Schulschwänzer“ einzuführen (http://www.welt.de/printwelt/article267827/Kriminelle_Schulschwaenzer_sollen_an_die_Kette.html).
6-2007
Beate Maria Bollig
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KoNTUREN
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