Stehen internationale Sportverbände über dem Recht?

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Mark Pieth, Stehen internationale Sportverbände über dem Recht?, in: Jusletter 14. März 2011 Inhaltsübersicht I. FIFA: ein Weckruf II. Geltendes Recht 1. Amtsträgerbestechung? 2. Privatbestechung? III. Regelungsbedarf? IV. Regelungsvorschlag V. Der Funktionär VI. Keine übertriebenen Erwartungen VII. Schluss Literaturverzeichnis I. FIFA: ein Weckruf [Rz 1] Medienrecherchen im Vorfeld der Vergabe der Austragungsorte der nächsten zwei Fussballweltmeisterschaften hatten Hinweise dafür zutage gefördert, dass einzelne Komitee-Mitglieder der FIFA ihre Stimmen zum Verkauf anboten. Die angeblich geforderten bzw. gebotenen Summen schwankten erheblich, pendelten sich aber bei einem Mittelwert von ca. $ 1 Million ein. Auch wenn private sting operations zu den problematischeren Methoden des Journalismus gehören, verdichten sich die Indizien, dass Mitglieder des FIFA-Entscheidgremiums, wie früher schon, die UEFA und auch das IOC (insbes. anlässlich der Wahl der Stadt Salt Lake City als Austragungsort der Olympiade) auf ihr privates Wohlergehen bedacht waren 1 . Die Medien führten auch das schlechte Abschneiden von Grossbritannien beim Wahlgang vom 2. Dezember 2010 vor allem darauf zurück, dass der britische Fussballverband nicht oder zuwenig in die Trickkiste gegriffen hätte 2 . [Rz 2] Ob die Vorwürfe zutreffen, lässt sich schwer feststellen. Die FIFA verfügt zwar über ein internes Ethik-Komitee, dessen Unabhängigkeit aber nicht über jeden Zweifel erhaben ist und deren Entscheidpraxis bisher wenig überzeugt hat. 3 [Rz 3] Heikler noch ist aber, dass die Vertreter der internationalen Sportverbände, die in der Schweiz ohnedies einen Sonderstatus geniessen, vom Strafrecht nur schlecht erfasst werden können. Mit rascher Aufklärung ist daher kaum zu rechnen. II. Geltendes Recht 1. Amtsträgerbestechung? [Rz 4] Als Reaktion auf einige lokale Bestechungsskandale (insbes. die Zürcher Wirteaffäre) und die Ratifikation der OECD Anti-Korruptionskonvention von 1997 wurde im Jahr 1 The Times, 17. Oktober 2010. S. 7, 8, 9, 26; FAZ, 28. November 2010, S. 20; NZZ, 30. November 2010, S. 48. 2 Der Spiegel, 48/2010, S. 136 ff. 3 BaZ, 19. November 2010, S. 48; NZZ, 19. November 2010, S. 48. 2 2000 in der Schweiz ein neues Korruptionsrecht in Kraft gesetzt. Die Tatbestände von Art. 322ter ff. StGB sind in Kombination mit der Legaldefinition von Art. 110 Abs. 3 StGB, dem Beamtenbegriff, zu lesen 4 . Art. 322septies erfasst neben den Amtsträgern eines fremden Staates auch Funktionäre von internationalen Organisationen. [Rz 5] Allerdings war man sich im Jahr 2000 sowohl auf internationaler Ebene 5 , wie in der Schweiz 6 einig, dass mit internationalen Organisationen Verbände des internationalen öffentlichen Rechtes gemeint waren. Vertreter von Nicht-Regierungsorganisationen (NGOs) können zwar ausnahmsweise Funktionen für internationale öffentliche Organisationen übernehmen (funktionale Amtsträger internationaler Organisationen 7 ), im Allgemeinen handelt es sich aber um Privatpersonen 8 . Was der Bundesrat bereits 1999 festgehalten hatte 9 , wurde in der Botschaft von 2004 zur Umsetzung des Europaratsabkommens gegen die Korruption 10 erneut betont: «Im Übrigen besteht Übereinstimmung; sowohl nach dem Übereinkommen wie auch vom schweizerischen Korruptionsstrafrecht sind nur Amtsträger intergouvernementaler Organisationen erfasst. Ausser Betracht fallen demgegenüber Funktionäre von nicht-gouvernementalen Organisationen (sog. NGOs)» 11 [Rz 6] Damit scheint festzustehen, dass nach geltendem Schweizer Recht Vertreter von Sportverbänden nicht unter das öffentliche Bestechungsrecht fallen. Eine Ausnahme ist denkbar, wenn der einzelne Bestechungsempfänger zugleich Amtsträger eines fremden Staates ist. Dann wäre Art. 322septies StGB aus anderem Grunde anwendbar. 2. Privatbestechung? [Rz 7] Mit der Umsetzung des Europaratsübereinkommens trat 2006 ein revidierter Tatbestand der Privatbestechung im UWG in Kraft (Art. 4a i.V. mit Art. 23 UWG). Voraussetzung ist allerdings das Einwirken auf ein «Wettbwerbsverhältnis». Und gerade hier meldet die Botschaft von 2004 12 Bedenken an. Auf NGOs sei Art. 4a UWG nicht anwendbar, wenn sie nicht in einem Wettbewerbsverhältnis zueinander ständen oder in ein Wettbewerbsverhältnis mit Unternehmen 4 Botschaft 1999, 5524 ff.; Balmelli 1996, 103 f.; Oberholzer 2007 zu Art. 110 Abs. 3 StGB; Pieth 2007 zu Art. 322ter ff. StGB. 5 Zerbes 2007, 75. 6 Botschaft 1999, 5539. 7 Zerbes 2007, 79. 8 Zerbes 2007, 78. 9 Botschaft 1999, 5539. 10 Strafrechts-Übereinkommen des Europarats über Korruption vom November 1998 (SR 311.55) und Zusatzübereinkommen vom 15. Mai 2003 (SR 311.551). 11 Botschaft 2004, 7003. 12 Botschaft 2004, 7009.
Mark Pieth, Stehen internationale Sportverbände über dem Recht?, in: Jusletter 14. März 2011 einwirkten. Bezogen auf Sportdachverbände sagt die Botschaft wörtlich: «In diesem Zusammenhang kann sich die Frage stellen, ob Verbände und NGOs, z.B. Sportvereinigungen wie etwa die FIFA (Fédération Internationale de Football Association) oder das IOC (International Olympische Komitee) unter den neuen Tatbestand fallen. Dies erscheint jedenfalls dann zweifelhaft, wenn Mitglieder eines solchen Verbandes bspw. von einer für die Organisation einer Veranstaltung kandidierenden Stadt finanzielle Vorteile für die Erteilung des Zuschlags entgegen nehmen würden. In diesem Fall ist fraglich, ob es sich um ein vom UWG erfasstes Geschäftgebaren handelt und ob die Kandidaturstädte in einem Wettbewerbsverhältnis i.S. des UWG stehen. Anders wäre zu entscheiden, wenn mit Bestechungszahlungen an oder von privatwirtschaftlichen Unternehmen auf ein Wettbewerbsverhältnis eingewirkt würde, bspw. beim Abschluss von Sponsoringverträgen.» 13 [Rz 8] Bezogen gerade auf das Bsp. der Austragungskonkurrenz zwischen Städten oder Ländern vermag die – ohnehin nur halbherzig vorgetragene Argumentation – nun gar nicht zu überzeugen, geht es doch bei den Entscheiden über die Ausrichtung von Spielen nicht nur um Ruhm und Ehre, sondern um ganz handfeste wirtschaftliche Interessen. Interessen der Länder, aber auch des Sportdachverbandes selbst, der sich die Vermarktungsrechte sichert 14 . [Rz 9] Selbst wenn die internationalen Sportdachverbände in der Schweiz unter das Privatbestechungsrecht fallen würden, wäre aber Aufklärung nicht garantiert, da im neuen Recht am Strafantragsrecht festgehalten wurde 15 . Das UWG setzt voraus, dass etwa ein unterlegener Kandidatenort Strafantrag gegen ein Mitglied des Entscheidungsgremiums erheben würde. [Rz 10] Nach verbreiteter Ansicht ist also ein Fehlverhalten von Mitgliedern des Exekutivkomitees der FIFA und ähnlicher Organisationen nicht oder nur am Rande vom Schweizer Strafrecht erfasst 16 . III. Regelungsbedarf? [Rz 11] Sport, ob individuell oder in der Mannschaft betrieben, ist zunächst einmal Privatsache. Sport hat aber im Allgemeinen eine wichtige gesellschaftliche Aufgabe 17 . Er ist gesundheitspolitisch bedeutsam, er hat eine erzieherische Funktion und dient u.U. als Mittel der Gewaltprävention. Nicht 13 Botschaft 2004, 7010. 14 Vgl. Pieth, in: BaZ, 26. Oktober 2010, S. 13; gleicher Ansicht Spitz 2010. 15 Botschaft 2004, 7009. 16 NZZ, 21. Oktober 2010, S. 47 (Wohlers). 17 Vgl. Kaiser 2011, 31 f. 3 nur in den Ländern der Dritten Welt offeriert der Sport zudem Karrierechancen. [Rz 12] Vom selbst betriebenen Sport ist der «passiv»-Sport wohl zu trennen. Hier dominieren die symbolischen Gehalte: Sport als Intergrations- und Identifikationsfaktor. Sodann ist Sport ein ganz erheblicher Wirtschaftsmotor: Vor allem die Fernsehübertragungs- und anderen Verwertungsrechte sowie die Sponsoringverträge dürfen in ihrer ökonomischen Bedeutung nicht unterschätzt werden 18 . Das alles macht den Sport noch nicht zur Staatsaufgabe, auch wenn die meisten Staaten sich Sportministerien leisten. [Rz 13] Die Rolle der «internationalen Sportdachverbände» und der mit Ihnen zusammenhängenden Service-Verbände 19 , übernehmen aber durch ihre Monopolstellung 20 in der Ausrichtung von Spielen eine quasi-öffentlich-rechtliche Funktion. Dies reflektiert sich im Sonderstatus, der den Sportdachverbänden typischerweise von ihren Sitzstaaten gewährt werden. Insbesondere die Schweiz gibt den hier ca. 60 niedergelassenen Dachverbänden 21 eine steuerrechtlichen Sonderstatus sowie Privilegien, die einem «diplomatischen Status» nahekommen 22 . Nicht von ungefähr spricht denn auch Zerbes, in Anwendung des funktionalen Konzeptes des foreign public official auf Sportfunktionäre von funktionalen Amtsträgern. [Rz 14] Im Übrigen wird die Vergabe von weltweiten Spielen, wie etwa von Olympiaden und Fussball-Weltmeisterschaften, an ganz erhebliche Infrastrukturaufwendungen gekoppelt, die nur von Staaten aufzubringen sind (man denke an die Zugs- und Strassenverbindungen, die als Bedingung für den Zuschlag für die WM nach Russland und den Bau von ganzen Sportstädten für die Vergabe nach Katar gebunden wurden). Schliesslich wird insbesondere Fussball so sehr mit nationalem Prestige assoziiert, dass Kandidaturen gar von Staats- und Regierungschefs vertreten werden 23 . [Rz 15] Wenn es möglich wäre, quasi-öffentliche Entscheide von weltweiter Bedeutung auf unserem Territorium oder von unserem Territorium aus straffrei zu manipulieren, würde sich die Schweiz aber ein weiteres Mal eine Blösse geben,die ihrem Ruf alles andere als zuträglich wäre 24 . Man denke an frühere Regulierungsdefizite angesichts der Herausforderungen der Raubkunst, der Drogengeldwäsche, der Missbräuche im Waffenhandel, des Rohwarenhandels oder auch 18 Vgl. Kaiser 2011, 27 ff. 19 So die Welt-Anti-Doping-Agentur (WADA). 20 Zur Monopolstellung vgl. Pachmann 2007, 26 ff. und zu den Missbrauchs- gefahren vgl. Grätz 2009, 21 ff., 158 ff. 21 Tanda 2006, 114. 22 Tanda 2006, 108 ff.; Riemer 2004, 106 f.; Zerbes 2007, 79; Zeit Online, 3. November 2010. 23 Vgl. Parlamentarische Initiative 10.513 (Thanei) vom 8. Dezember 2010 (Begründung); NZZ 19. Oktober 2010, S. 21. 24 Krit. Zeit Online, 3. November 2010.
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