Stehen internationale Sportverbände über dem Recht?

Prof. Dr. Mark Pieth
Stehen internationale Sportverbände über dem
Recht?
Sportdachverbände geniessen als (weitgehend) steuerbefreite privatrechtliche Vereine in der
Schweiz eine bevorzugte Behandlung. Die rund 60 hier niedergelassenen Verbände und deren
Vertreter unterstehen auch nicht dem öffentlichen Bestechungsrecht nach StGB. Man
kann zwar argumentieren, dass die Normen der Privatbestechung nach UWG auf sie anwendbar
seien, dies ist aber umstritten und Bestechung nach Art. 4a i.V.m. Art. 23 UWG bleibt
ein Antragsdelikt. Die Notwendigkeit einer gesetzlichen Ergänzung wird im Beitrag diskutiert
und ein Vorschlag präsentiert.
Rechtsgebiet(e): Beiträge; Strafrecht Schweiz Besonderer Teil; Wirtschaftsstrafrecht
(UWG, Kartellgesetz, BankG, BEHG); Sport
Zitiervorschlag: Mark Pieth, Stehen internationale Sportverbände über dem Recht?, in: Jusletter 14. März
2011
ISSN 1424-7410, www.jusletter.ch, Weblaw AG, info@weblaw.ch, T +41 31 380 57 77

Mark Pieth, Stehen internationale Sportverbände über dem Recht?, in: Jusletter 14. März 2011
Inhaltsübersicht
I. FIFA: ein Weckruf
II. Geltendes Recht
1. Amtsträgerbestechung?
2. Privatbestechung?
III. Regelungsbedarf?
IV. Regelungsvorschlag
V. Der Funktionär
VI. Keine übertriebenen Erwartungen
VII. Schluss
Literaturverzeichnis
I. FIFA: ein Weckruf
[Rz 1] Medienrecherchen im Vorfeld der Vergabe der Austragungsorte
der nächsten zwei Fussballweltmeisterschaften
hatten Hinweise dafür zutage gefördert, dass einzelne
Komitee-Mitglieder der FIFA ihre Stimmen zum Verkauf
anboten. Die angeblich geforderten bzw. gebotenen Summen
schwankten erheblich, pendelten sich aber bei einem
Mittelwert von ca. $ 1 Million ein. Auch wenn private sting
operations zu den problematischeren Methoden des Journalismus
gehören, verdichten sich die Indizien, dass Mitglieder
des FIFA-Entscheidgremiums, wie früher schon, die UEFA
und auch das IOC (insbes. anlässlich der Wahl der Stadt Salt
Lake City als Austragungsort der Olympiade) auf ihr privates
Wohlergehen bedacht waren 1 . Die Medien führten auch das
schlechte Abschneiden von Grossbritannien beim Wahlgang
vom 2. Dezember 2010 vor allem darauf zurück, dass der
britische Fussballverband nicht oder zuwenig in die Trickkiste
gegriffen hätte 2 .
[Rz 2] Ob die Vorwürfe zutreffen, lässt sich schwer feststellen.
Die FIFA verfügt zwar über ein internes Ethik-Komitee,
dessen Unabhängigkeit aber nicht über jeden Zweifel erhaben
ist und deren Entscheidpraxis bisher wenig überzeugt
hat. 3
[Rz 3] Heikler noch ist aber, dass die Vertreter der internationalen
Sportverbände, die in der Schweiz ohnedies einen
Sonderstatus geniessen, vom Strafrecht nur schlecht erfasst
werden können. Mit rascher Aufklärung ist daher kaum zu
rechnen.
II. Geltendes Recht
1. Amtsträgerbestechung?
[Rz 4] Als Reaktion auf einige lokale Bestechungsskandale
(insbes. die Zürcher Wirteaffäre) und die Ratifikation der
OECD Anti-Korruptionskonvention von 1997 wurde im Jahr
1 The Times, 17. Oktober 2010. S. 7, 8, 9, 26; FAZ, 28. November 2010, S.
20; NZZ, 30. November 2010, S. 48.
2 Der Spiegel, 48/2010, S. 136 ff.
3 BaZ, 19. November 2010, S. 48; NZZ, 19. November 2010, S. 48.
2
2000 in der Schweiz ein neues Korruptionsrecht in Kraft gesetzt.
Die Tatbestände von Art. 322ter ff. StGB sind in Kombination
mit der Legaldefinition von Art. 110 Abs. 3 StGB, dem
Beamtenbegriff, zu lesen 4 . Art. 322septies erfasst neben den
Amtsträgern eines fremden Staates auch Funktionäre von internationalen
Organisationen.
[Rz 5] Allerdings war man sich im Jahr 2000 sowohl auf internationaler
Ebene 5 , wie in der Schweiz 6 einig, dass mit internationalen
Organisationen Verbände des internationalen
öffentlichen Rechtes gemeint waren. Vertreter von Nicht-Regierungsorganisationen
(NGOs) können zwar ausnahmsweise
Funktionen für internationale öffentliche Organisationen
übernehmen (funktionale Amtsträger internationaler Organisationen
7 ), im Allgemeinen handelt es sich aber um Privatpersonen
8 . Was der Bundesrat bereits 1999 festgehalten
hatte 9 , wurde in der Botschaft von 2004 zur Umsetzung des
Europaratsabkommens gegen die Korruption 10 erneut betont:
«Im Übrigen besteht Übereinstimmung; sowohl nach
dem Übereinkommen wie auch vom schweizerischen
Korruptionsstrafrecht sind nur Amtsträger intergouvernementaler
Organisationen erfasst. Ausser Betracht
fallen demgegenüber Funktionäre von nicht-gouvernementalen
Organisationen (sog. NGOs)» 11
[Rz 6] Damit scheint festzustehen, dass nach geltendem
Schweizer Recht Vertreter von Sportverbänden nicht unter
das öffentliche Bestechungsrecht fallen. Eine Ausnahme
ist denkbar, wenn der einzelne Bestechungsempfänger
zugleich Amtsträger eines fremden Staates ist. Dann wäre
Art. 322septies StGB aus anderem Grunde anwendbar.
2. Privatbestechung?
[Rz 7] Mit der Umsetzung des Europaratsübereinkommens
trat 2006 ein revidierter Tatbestand der Privatbestechung
im UWG in Kraft (Art. 4a i.V. mit Art. 23 UWG). Voraussetzung
ist allerdings das Einwirken auf ein «Wettbwerbsverhältnis».
Und gerade hier meldet die Botschaft von 2004 12
Bedenken an. Auf NGOs sei Art. 4a UWG nicht anwendbar,
wenn sie nicht in einem Wettbewerbsverhältnis zueinander
ständen oder in ein Wettbewerbsverhältnis mit Unternehmen
4 Botschaft 1999, 5524 ff.; Balmelli 1996, 103 f.; Oberholzer 2007 zu
Art. 110 Abs. 3 StGB; Pieth 2007 zu Art. 322ter ff. StGB.
5 Zerbes 2007, 75.
6 Botschaft 1999, 5539.
7 Zerbes 2007, 79.
8 Zerbes 2007, 78.
9 Botschaft 1999, 5539.
10 Strafrechts-Übereinkommen des Europarats über Korruption vom November
1998 (SR 311.55) und Zusatzübereinkommen vom 15. Mai 2003 (SR
311.551).
11 Botschaft 2004, 7003.
12 Botschaft 2004, 7009.

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einwirkten. Bezogen auf Sportdachverbände sagt die Botschaft
wörtlich:
«In diesem Zusammenhang kann sich die Frage stellen,
ob Verbände und NGOs, z.B. Sportvereinigungen
wie etwa die FIFA (Fédération Internationale de Football
Association) oder das IOC (International Olympische
Komitee) unter den neuen Tatbestand fallen. Dies
erscheint jedenfalls dann zweifelhaft, wenn Mitglieder
eines solchen Verbandes bspw. von einer für die Organisation
einer Veranstaltung kandidierenden Stadt
finanzielle Vorteile für die Erteilung des Zuschlags entgegen
nehmen würden. In diesem Fall ist fraglich, ob
es sich um ein vom UWG erfasstes Geschäftgebaren
handelt und ob die Kandidaturstädte in einem Wettbewerbsverhältnis
i.S. des UWG stehen. Anders wäre
zu entscheiden, wenn mit Bestechungszahlungen an
oder von privatwirtschaftlichen Unternehmen auf ein
Wettbewerbsverhältnis eingewirkt würde, bspw. beim
Abschluss von Sponsoringverträgen.» 13
[Rz 8] Bezogen gerade auf das Bsp. der Austragungskonkurrenz
zwischen Städten oder Ländern vermag die – ohnehin
nur halbherzig vorgetragene Argumentation – nun gar nicht
zu überzeugen, geht es doch bei den Entscheiden über die
Ausrichtung von Spielen nicht nur um Ruhm und Ehre, sondern
um ganz handfeste wirtschaftliche Interessen. Interessen
der Länder, aber auch des Sportdachverbandes selbst,
der sich die Vermarktungsrechte sichert 14 .
[Rz 9] Selbst wenn die internationalen Sportdachverbände
in der Schweiz unter das Privatbestechungsrecht fallen
würden, wäre aber Aufklärung nicht garantiert, da im neuen
Recht am Strafantragsrecht festgehalten wurde 15 . Das UWG
setzt voraus, dass etwa ein unterlegener Kandidatenort
Strafantrag gegen ein Mitglied des Entscheidungsgremiums
erheben würde.
[Rz 10] Nach verbreiteter Ansicht ist also ein Fehlverhalten
von Mitgliedern des Exekutivkomitees der FIFA und ähnlicher
Organisationen nicht oder nur am Rande vom Schweizer
Strafrecht erfasst 16 .
III. Regelungsbedarf?
[Rz 11] Sport, ob individuell oder in der Mannschaft betrieben,
ist zunächst einmal Privatsache. Sport hat aber im Allgemeinen
eine wichtige gesellschaftliche Aufgabe 17 . Er ist
gesundheitspolitisch bedeutsam, er hat eine erzieherische
Funktion und dient u.U. als Mittel der Gewaltprävention. Nicht
13 Botschaft 2004, 7010.
14 Vgl. Pieth, in: BaZ, 26. Oktober 2010, S. 13; gleicher Ansicht Spitz 2010.
15 Botschaft 2004, 7009.
16 NZZ, 21. Oktober 2010, S. 47 (Wohlers).
17 Vgl. Kaiser 2011, 31 f.
3
nur in den Ländern der Dritten Welt offeriert der Sport zudem
Karrierechancen.
[Rz 12] Vom selbst betriebenen Sport ist der «passiv»-Sport
wohl zu trennen. Hier dominieren die symbolischen Gehalte:
Sport als Intergrations- und Identifikationsfaktor. Sodann ist
Sport ein ganz erheblicher Wirtschaftsmotor: Vor allem die
Fernsehübertragungs- und anderen Verwertungsrechte sowie
die Sponsoringverträge dürfen in ihrer ökonomischen
Bedeutung nicht unterschätzt werden 18 . Das alles macht den
Sport noch nicht zur Staatsaufgabe, auch wenn die meisten
Staaten sich Sportministerien leisten.
[Rz 13] Die Rolle der «internationalen Sportdachverbände»
und der mit Ihnen zusammenhängenden Service-Verbände
19 , übernehmen aber durch ihre Monopolstellung 20 in der
Ausrichtung von Spielen eine quasi-öffentlich-rechtliche
Funktion. Dies reflektiert sich im Sonderstatus, der den
Sportdachverbänden typischerweise von ihren Sitzstaaten
gewährt werden. Insbesondere die Schweiz gibt den hier
ca. 60 niedergelassenen Dachverbänden 21 eine steuerrechtlichen
Sonderstatus sowie Privilegien, die einem «diplomatischen
Status» nahekommen 22 . Nicht von ungefähr spricht
denn auch Zerbes, in Anwendung des funktionalen Konzeptes
des foreign public official auf Sportfunktionäre von funktionalen
Amtsträgern.
[Rz 14] Im Übrigen wird die Vergabe von weltweiten Spielen,
wie etwa von Olympiaden und Fussball-Weltmeisterschaften,
an ganz erhebliche Infrastrukturaufwendungen gekoppelt,
die nur von Staaten aufzubringen sind (man denke an
die Zugs- und Strassenverbindungen, die als Bedingung für
den Zuschlag für die WM nach Russland und den Bau von
ganzen Sportstädten für die Vergabe nach Katar gebunden
wurden). Schliesslich wird insbesondere Fussball so sehr mit
nationalem Prestige assoziiert, dass Kandidaturen gar von
Staats- und Regierungschefs vertreten werden 23 .
[Rz 15] Wenn es möglich wäre, quasi-öffentliche Entscheide
von weltweiter Bedeutung auf unserem Territorium oder von
unserem Territorium aus straffrei zu manipulieren, würde sich
die Schweiz aber ein weiteres Mal eine Blösse geben,die ihrem
Ruf alles andere als zuträglich wäre 24 . Man denke an
frühere Regulierungsdefizite angesichts der Herausforderungen
der Raubkunst, der Drogengeldwäsche, der Missbräuche
im Waffenhandel, des Rohwarenhandels oder auch
18 Vgl. Kaiser 2011, 27 ff.
19 So die Welt-Anti-Doping-Agentur (WADA).
20 Zur Monopolstellung vgl. Pachmann 2007, 26 ff. und zu den Missbrauchs-
gefahren vgl. Grätz 2009, 21 ff., 158 ff.
21 Tanda 2006, 114.
22 Tanda 2006, 108 ff.; Riemer 2004, 106 f.; Zerbes 2007, 79; Zeit Online, 3.
November 2010.
23 Vgl. Parlamentarische Initiative 10.513 (Thanei) vom 8. Dezember 2010
(Begründung); NZZ 19. Oktober 2010, S. 21.
24 Krit. Zeit Online, 3. November 2010.

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von Embargoverletzungen. In all diesen Fällen musste unser
Rechtssystem im Eiltempo nachgebessert werden. Es ist
Zeit, derartige Risiken zu antizipieren.
IV. Regelungsvorschlag
[Rz 16] Welchen Anforderungen müsste ein Regelungsvorschlag
genügen?
[Rz 17] Nach Ansicht des Verfassers sollte eine einfache und
klar fokussierte Lösung angestrebt werden:
[Rz 18] Da die Tätigkeit der internationalen Sportdachverbände
einer quasi-öffentlichen Funktion gleichkommt, ist die
Erweiterung der Amtsträgerbestechung einer Klärung der
Privatbestechung vorzuziehen: Das Verfahren muss von Amtes
wegen eingeleitet werden.
[Rz 19] Es sollten aber nicht pauschal sämtliche NGO miterfasst
werden: Die Regelungslücke ist eng begrenzt auf
Sportdachverbände.
[Rz 20] Es geht nicht darum, sämtliche Sportverbände dem
öffentlichen Korruptionsrecht zu unterstellen, es reicht vollkommen,
die Sportdachverbände, die eine Monopolstellung
(und einen Sonderstatus) geniessen, zu erfassen. Der Begriff
des Sportdachverbandes ist, wie ein Blick in die Literatur beweist,
gesichert. Er grenzt sich ausreichend von den Sportvereinen
ab 25 .
[Rz 21] Es reicht weiter, die internationalen Verbände zu erfassen.
Es braucht daher lediglich eine punktuelle Revision.
Art. 110 StGB muss nicht angepasst werden, es genügt ein
Zusatz zu Art. 322septies StGB. Er könnte lauten:
Art. 322septies Abs. 3 VE StGB
«Internationale Sportdachverbände sind den internationalen
Organisationen gleichgestellt» 26
V. Der Funktionär
[Rz 22] Die Liste möglicher Amtsträger gemäss Art. 322septies
StGB ist auch bei den klassischen intergouvernementalen
Organisationen auslegungsbedürftig. Analog zu staatlichen
Organen wird man institutionelle und funktionale
Entscheidungsträger ausmachen 27 .
VI. Keine übertriebenen Erwartungen
[Rz 23] Übertriebenen Erwartungen sind nicht angebracht:
Auch das Amtsträgerstrafrecht, das von Amtes wegen angewandt
wird, ist an die Grenzen schweizerischer Zuständigkeit
gebunden. Wo weder das Territorialitäts- noch das Personalitätsprinzip
zur Anwendung gelangen, sind der Schweizer
25 Pachmann 2007, 21 ff., 24 f.
26 So auch die Parlamentarische Initiative 10.513 (Thanei) vom 8. Dezember
2010 (Text).
27 Zerbes 2007, 76.
4
Justiz die Hände gebunden. Allenfalls kommt noch Rechtshilfe
in Frage. Sodann darf nicht übersehen werden, dass
Transaktionen mit Vermögenswerten aus Bestechung unter
die Geldwäschenormen des Schweizer Rechtes fallen
könnten.
VII. Schluss
[Rz 24] Insgesamt schuldet sich die Schweiz, wenn sie weiterhin
Domizil eines Grossteils der internationalen Sportdachverbände
sein will, eine entsprechende Anpassung
ihres Rechts. Das wird weder von Politikern noch von Verbandsvertretern
bestritten 28 .
[Rz 25] Falls sich Verbände davon abschrecken lassen, ist es
höchste Zeit, sie ziehen zu lassen.
Literaturverzeichnis
M. Balmelli, Die Bestechungstatbestände des schweizerischen
Strafgesetzbuches, Bern 1996.
Botschaft über die Änderung des Schweizerischen Gesetzbuchs
und des Militärstrafgesetzes (Revision des Korruptionstrafrechts)
sowie über den Beitritt der Schweiz zum
Übereinkommen über die Bekämpfung der Bestechung ausländischer
Amtsträger im internationalen Geschäftsverkehr
vom 19. April 1999 (99.026), BBl 1999, 5497.
Botschaft über die Genehmigung und Umsetzung des Strafrecht-Übereinkommens
und des Zusatzprotokolls des Europarates
über Korruption (Änderung des Strafgesetzbuches
und des Bundesgesetzes gegen den unlauteren Wettbewerb)
vom 10. November 2004 (04.072), BBl 2004, 6983 ff.
D. Grätz, Missbrauch der marktbeherrschenden Stellung
durch Sportverbände, Eine rechtsvergleichende Untersuchung
des europäischen, deutschen und schweizerischen
Missbrauchverbots, Tübingen 2009.
M. Kaiser, Sportrecht – Berücksichtigung der Interessen des
Sports in der Rechtsordnung, Bern 2011.
N. Oberholzer, in: M.A. Niggli / H. Wiprächtiger (Hrsg.), Basler
Kommentar, Strafrecht I, Art. 1-110 StGB, Jugendstrafgesetz,
2. Aufl., Basel 2007, zu Art. 110 Abs. 3 StGB.
T. Pachmann, Sportverbände und Corporate Governance,
Zürich 2007.
M. Pieth, in: M.A. Niggli / H. Wiprächtiger (Hrsg.), Basler
Kommentar, Strafrecht II, Art. 111-392 StGB, 2. Aufl., Basel
2007, zu Art. 322ter ff. StGB.
J.F. Tanda, Liebling Schweiz, Liberales Vereinsrecht,
28 So die Stellungnahme von Bundesrat Ueli Maurer (SF, 24. Oktober 2010;
DRS, 25. Oktober 2010) und von Joseph Blatter, Präsident der FIFA (BaZ
Online, 26. Oktober 2010; Tagesanzeiger, 26. Oktober 2010, S. 1).

Mark Pieth, Stehen internationale Sportverbände über dem Recht?, in: Jusletter 14. März 2011
nachsichtige Richter, niedrige Steuern, in: Weinreich (Hrsg.),
Korruption im Sport, Leipzig 2006, 108 ff.
H.M. Riemer, Sportrechts-Weltmacht Schweiz, Internationale
Sportverbände und schweizerisches Recht, Causa Sport
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P. Spitz, in: P. Jung / P. Spitz (Hrsg.), Handkommentar, Bundesgesetz
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2010, zu Art. 4a UWG.
I. Zerbes, in: M. Pieth / L.A. Low / P.J. Cullen (eds.), The
OECD Convention on Bribery, A Commentary, Cambridge
2007, zu Art. 1.
Prof. Dr. Mark Pieth, Ordinarius für Strafrecht, Strafprozessrecht
und Kriminologie an der Universität Basel
* * *
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