When Congress Comes Calling

When Congress Comes Calling: A Primer on the Principles, Practices, and Pragmatics of Legislative Inquiry
Table of Contents
Preface
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I. Introduction: The Challenges to Effective Investigative Oversight 1
A. The Purposes and Powers of Congressional Oversight . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
B. The Power of Congress Over Executive Branch Agencies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
C. Barriers to Effective Oversight . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
D. How to Conduct Effective Oversight . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
II. The Powers and Tools Available to Congress for Conducting Investigative Oversight 7
A. Congress’ Power to Investigate. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
1. The Breadth of the Investigatory Power. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
2. The Limits of the Investigatory Power. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
B. Congress’ Ability to Obtain Documents and Witness Testimony . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
1. The Subpoena Power . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
a. The Power to Issue a Subpoena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
b. The Permissible Scope of a Subpoena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
c. The Necessary Legislative Purpose for a Subpoena. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
d. The Pertinency of the Subpoena to the Investigation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
2. Staff Deposition Authority . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
a. Express Authorization of Deposition Authority is Necessary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
b. The Utility of Staff Depositions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
3. Congressional Grants of Immunity . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
a. A Committee May Override a Witness’ Claim of Self-Incrimination Privilege . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
b. How a Committee Grants Immunity . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
c. Scope of the Immunity Granted . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
d. Impact of Immunity Grants on Future Prosecutions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
e. Frequency of Issuance of Immunity Grants . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
4. Special Investigatory Powers Authorized in Extraordinary Inquiries . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
C. Enforcement of the Investigation Power . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
1. Courts Have Recognized the Need for Effective Enforcement Mechanisms. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
2. The Inherent Contempt Power . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
a. The Source, Nature, and Objectives of Inherent Contempt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
b. Rights of a Person Cited for Contempt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
c. Fines as an Alternative to Imprisonment for Inherent Contempt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
d. Inherent Contempt Does Not Require Judicial Enforcement Assistance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
e. The Perceived Limitations of the Inherent Contempt Mechanism . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
3. Statutory Criminal Contempt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
a. The Origin and Nature of the Criminal Contempt Statute . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
b. Congressional Use of Criminal Contempt Against Executive Officials . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
c. The Uncertainty Whether Executive Officials Are Subject to Inherent or Criminal Contempt Proceedings . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
4. Civil Contempt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
a. In the Senate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
i. The Origins, Purposes, and Procedures of the Senate Civil Contempt Statute . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
ii. The Benefits of a Civil Contempt Mechanism . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
iii. The Senate Civil Contempt Mechanism Cannot be Used Against Executive Branch Officials . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
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