Fachtag Zehn Jahre Berliner Härtefallkommission Rückblick Ausblick

Fachtag
Zehn Jahre Berliner Härtefallkommission
Rückblick, Ausblick
Veranstaltung der Mitglieder der Härtefallkommission Berlin
4. Juni 2015, Rotes Rathaus, Louise-Schroeder-Saal

Begrüßung
Saron Hailu Tekiu
Sehr geehrte Frau Kolat, sehr geehrter Herr Henkel,
sehr geehrte Mitglieder der Härtefallkommission,
sehr geehrte Damen und Herren,
ich möchte Sie ganz herzlich zum Fachtag „Zehn Jahre Berliner
Härtefallkommission“ hier im Roten Rathaus willkommen
heißen.
In den letzten 10 Jahren hat die Härtefallkommission dazu
beigetragen, dass mehr als 3.000 Menschen ein Bleiberecht in
Berlin erhalten haben. Hinter dieser Zahl stehen viele Einzelund
Familienschicksale, viele unterschiedliche Gesichter, und
meines ist eines davon. Ich heiße Saron Hailu Tekiu, bin 19
Jahre alt, komme aus Äthiopien und bin Ende 2010 als unbegleitete
Minderjährige nach Berlin gekommen. Zurzeit absolviere
ich einen zweifach qualifizierenden Bildungsgang mit
einer Ausbildung und dem Abitur als Abschluss.
den Traum von einem besseren Leben wahr zu machen und
unsere Kräfte auszubilden. Unser Ziel ist es, nicht einfach
nur versorgt zu werden, sondern die neue Sprache zu lernen,
uns in die Gesellschaft zu integrieren, uns zu engagieren,
einen konstruktiven Beitrag zu leisten und irgendwann etwas
zurückgeben zu können für die Hilfe, die wir am Anfang bekommen
haben.
Es ist nicht einfach, bei all den unterschiedlichsten Hindernissen,
die sich uns in den Weg stellen, zu beweisen, dass wir es
schaffen können und dabei nicht den Mut zu verlieren, immer
weiter daran zu glauben und immer weiter für seine Ziele zu
kämpfen – besonders dann, wenn man vielleicht allein und
noch sehr jung ist, oder wenn man die Verantwortung für eine
Familie trägt.
Die Härtefallkommission ist dabei für uns ein wichtiger
Rettungsanker geworden, nämlich dann, wenn aus unter-
Die Tatsache, dass ich jetzt hier stehe und meine Worte an Sie
richten kann, verdanke ich dem Engagement der Härtefallkommission
und einer Entscheidung des Innensenators. Sie
haben mir dabei geholfen, heute hier als Titelinhaberin der
Härtefallkommission zu stehen, das heißt, mit einem Bleiberecht
in Deutschland. Diese Entscheidung hat mir die Sorge um
meine Zukunft genommen und die Frage beantwortet, ob ich
hier in Berlin meine Ausbildung beenden, ein Leben in Freiheit
führen kann und eine sichere Zukunftsperspektive habe.
Hinter uns liegen schwierige Überlegungen, lange Wege,
viele Hindernisse und komplizierte persönliche Situationen.
Wir machen es uns nicht leicht mit der Entscheidung, unsere
Heimatländer zu verlassen und in einem Land, in dem wir oft
unerwünscht sind, komplett neu anzufangen. Da es aber in der
Regel keine Alternative dazu gibt, unser Land zu verlassen, in
dem wir Freunde und Familien haben, aber keine Perspektive
– und zusätzlich meist auch Gefahr für unser Leben besteht
– entscheiden wir uns schweren Herzens zu diesem Schritt in
eine zunächst unsichere Zukunft.
Wilhelm von Humboldt hat einmal gesagt:
„Ohne Sicherheit vermag der Mensch weder seine Kräfte auszubilden
noch die Frucht derselben zu genießen, denn ohne
Sicherheit ist keine Freiheit.“
Wir entscheiden uns dafür, unser Schicksal in die Hand zu
nehmen und außerhalb unserer Heimatländer in Sicherheit,
2

Zehn Jahre Berliner Härtefallkommission — Begrüßung
schiedlichen Gründen ein Asylantrag
abgelehnt oder ein Bleiberecht verwehrt
wird. Besonders problematisch
ist die Situation für Familien, wenn
plötzlich die Nachricht kommt, dass ein
Familienmitglied wieder ins Herkunftsland
zurückgeschickt werden soll, obwohl
alle nach einer längeren Aufenthaltszeit
schon hier verwurzelt sind.
Oder wenn man eine Schule besucht,
oder eine Ausbildung begonnen hat,
und diese vielleicht nicht abschließen
kann. In dieser oder ähnlichen ausweglos
erscheinenden Situationen bleibt
zumindest die Hoffnung, mit Unterstützung
der Härtefallkommission
einen Ausweg zu finden.
Die Kommission gibt uns die Möglichkeit,
zusätzlich zu den bürokratischen und gesetzlichen Erfordernissen
zu zeigen, wie ernst es uns ist mit unserem
Wunsch, in Deutschland zu bleiben, und was wir alles dafür
tun, um uns in die Gesellschaft zu integrieren.
Wir möchten auf eigenen Füßen stehen, uns hier zu Hause
fühlen, die Normen, Regeln und Werte dieser Gesellschaft
respektieren, bewahren und schützen. Nicht nur der unsichere
Aufenthaltsstatus und die unsichere finanzielle Situation,
sondern vor allem auch die enorme psychische Belastung
und der Druck, der auf uns lastet, führen zu Verzweiflung,
Hoffnungs- und Mutlosigkeit. Außerdem besteht die Gefahr,
dass man traumatisiert und antriebslos wird, statt seine Ziele
konsequent weiter zu verfolgen.
Das alles kenne ich aus eigener Erfahrung, und auch aus den
Berichten anderer Titelinhaber. Ich möchte ein Beispiel anführen:
Ein Mädchen, das wie ich allein nach Deutschland gekommen
ist und dessen Asylantrag abgelehnt wurde, hätte
die Schulausbildung abbrechen müssen. Sie war jedoch entschlossen,
weiter ihren Weg zu verfolgen und hat sich an die
Härtefallkommission gewandt. Am Ende hat sie ein Bleiberecht
erhalten, im letzten Jahr ein Abitur mit der Durchschnittsnote
1,9 abgelegt und vor ein paar Monaten ein Pharmazie-Studium
aufgenommen, alles dank des Einsatzes der Kommission.
Leider ist die Zahl der positiven Bescheide in den letzten beiden
Jahren stark zurückgegangen; fast doppelt so viele Anträge
sind abgewiesen worden wie in den Jahren zuvor. Das heißt
in der Realität, dass die Hoffnungen von sehr, sehr vielen
Menschen auf einen Verbleib hier in Berlin/Deutschland zunichte
gemacht worden sind.
Für die Zukunft wünsche ich mir, dass diese Bewegung wieder
in die andere Richtung führt, und viele Menschen, die unter
Beweis gestellt haben, dass sie hoch motiviert sind, in Deutschland
zu leben und sich zu integrieren, ein Bleiberecht erhalten
werden.
Positive Entscheidungen der Härtefallkommission sind ein
Signal dafür, weiter zu kämpfen, und haben eine positive
Wirkung auf viele Menschen in meiner Situation.
Ich bin sehr glücklich darüber, dass ich in den letzten Jahren in
Berlin ein Zuhause und viel Unterstützung gefunden habe und
eine Schule besuchen konnte, die ich hoffentlich demnächst
mit der Abiturprüfung abschließen werde. Das verdanke ich der
Härtefallkommission, die mir die Sicherheit gegeben hat, mich
nicht nur mit Problemen beschäftigen zu müssen, sondern
mich auch auf Positives konzentrieren zu können.
Ich wage gar nicht mir vorzustellen, was passiert wäre, wenn
die Entscheidung des Senators negativ ausgefallen wäre.
Ich bedanke mich für Ihre Aufmerksamkeit und übergebe das
Wort hiermit an den Senator für Inneres und Sport, Herrn
Frank Henkel.
3

Grußwort Frank Henkel
Senator für Inneres und Sport
Allerdings sehe ich nicht in jedem Ersuchen eine unerträgliche
Härte. Und wenn ich mir so manches Strafregister ansehe,
dann will ich an Sie, die Mitglieder der Härtefallkommission,
doch auch appellieren, manchen angemeldeten Fall noch einmal
zu überprüfen. Das haben wir ja auch schon bei dem einen
oder anderen Treffen besprochen.
Und auch wenn ich mir die Ersuchen der letzten anderthalb
Jahre geordnet nach den Herkunftsstaaten anschaue, dann
wundere ich mich schon darüber, dass rund die Hälfte der Fälle
aus dem ehemaligen Jugoslawien stammt. In der Rückkehr in
diese Länder kann ich keine besondere Härte erkennen. Immerhin
sind unter diesen Ländern auch EU-Beitrittskandidaten
und die Länder sind teilweise als sichere Herkunftsstaaten eingestuft.
Ich freue mich sehr, dass ich heute mit Ihnen das Jubiläum „10
Jahre Berliner Härtefallkommission“ feiern kann.
Ich freue mich deshalb, weil mit der Einrichtung der Härtefallkommission
vor 10 Jahren eine gute Grundlage geschaffen
wurde, um Härtefälle bei der Anwendung des Ausländerrechts
überprüfen zu können.
Und das ist auch notwendig. Denn selbst das beste Gesetz
schafft es nicht, jeden komplizierten Sachverhalt abstraktgenerell
so zu erfassen, dass die jeweiligen Rechtsfolgen in
jedem Einzelfall als gerecht empfunden werden.
So kann es bei Anwendung des Gesetzes in Einzelfällen zu unerträglichen
Härten kommen.
Diese Härten zu korrigieren, ist eine Aufgabe, die ich als Innensenator
gemeinsam mit Ihnen, den Mitgliedern der Härtefallkommission,
wahrnehme.
Und ich will auch mit einer Mär aufräumen. Ich höre gelegentlich,
ich sei so hart bei meinen Entscheidungen.
Ja, ich lege sehr wahrscheinlich an einen Härtefall strengere
Maßstäbe an, als Sie das tun. Doch waren wir uns im Schnitt in
den ersten drei Jahren meiner Amtszeit bei mehr als der Hälfte
der Fälle einig. So habe ich mehr als jedes zweite Ersuchen aufgegriffen
und positiv beschieden. Das heißt im Klartext: Wir
stimmen mehr überein, als wir auseinanderliegen.
Ich will an dieser Stelle aber noch einmal ganz deutlich sagen,
dass es mir bei den Härtefällen darum geht, unerträgliche
Härten abzumildern und nicht das Ausländerrecht durch die
Hintertür aufzuweichen.
Zum Schluss meines Grußwortes bleibt mir, Ihnen für die Zusammenarbeit
zu danken und Ihnen für Ihren heutigen Fachtag
einen erfolgreichen Verlauf und gute Gespräche zu wünschen.
Herzlichen Dank.
Es liegt dabei in der Natur der Sache, dass wir in der Bewertung
der Fälle auch mal zu unterschiedlichen Ergebnissen kommen.
Und ich verstehe Sie durchaus, wenn Sie, sehr geehrte Mitglieder
der Härtefallkommission, enttäuscht und manchmal
auch verärgert sind, wenn ich einem Ihrer Ersuchen nicht folge.
Doch ist die Entscheidung über die Ausnahme eines
humanitären Bleiberechts mir als dem Innensenator übertragen.
Und Sie können mir glauben, wenn ich Ihnen sage,
diese Entscheidung mache ich mir in jedem einzelnen Fall nicht
einfach. Im Gegenteil, jedes einzelne Schicksal bewegt mich.
4

Zehn Jahre Berliner Härtefallkommission — Grußworte
Grußwort Dilek Kolat
Senatorin für Arbeit, Integration und Frauen
Ich gratuliere der Härtefallkommission zu ihrem zehnjährigen
Geburtstag. Jedoch gibt es die Härtefallkommission in Berlin
schon viel länger! Bereits seit 25 Jahren hat Berlin ein Härtefallgremium,
wobei die Arbeit erst seit zehn Jahren eine rechtliche
Basis hat. Berlin ist Vorreiter und wir sollten stolz sein.
Denn der Berliner Ansatz war auch Vorbild für die Regelung im
Zuwanderungsgesetz 2005, die zur bundesweiten Einrichtung
von Härtefallkommissionen führte.
Die Arbeit der Härtefallkommission ist eine besondere Arbeit.
Sie setzen sich für Menschen ein, die in Not sind, weil sie ihr
Aufenthaltsrecht verloren haben. Auch setzen Sie sich für
Menschen ein, die niemals ein Aufenthaltsrecht hatten, aber
lange in Berlin leben. Sie korrigieren das Aufenthaltsrecht, indem
Sie aufzeigen, dass Gesetze nicht perfekt sind. Sie machen
sichtbar, dass es Menschen gibt, die ein Recht haben sollen, in
Berlin zu sein und ihr Leben zu gestalten, die aber dieses Recht
nicht bekommen, weil sie nicht in das Raster passen, das das
Aufenthaltsrecht vorgibt.
Gesetze geben Rechtssicherheit, einen festen Rahmen, aber
schließen auch aus. Um der Lebenswirklichkeit gerecht zu
werden, sind Entscheidungsspielräume im Recht nötig, und auch,
dass sie genutzt werden. Aber auch hier bestehen Grenzen. Und
deshalb ist eine Härteregelung so wichtig, um mit Augenmaß zu
handeln und Ausnahmen von der Regel zu ermöglichen.
Mit dem Verfahren der Härtefallkommission und der Entscheidung
des Senators im Einzelfall übernimmt das Land
Berlin Verantwortung für Menschen, die in der Stadt leben, für
Berlinerinnen und Berliner.
In der aktuellen Situation des Zuzugs von geflüchteten
Menschen ist der Senat intensiv damit beschäftigt, für eine
humane Aufnahme der Einreisenden zu sorgen. Wir wollen den
Menschen ein Ankommen erleichtern. Wir wollen ihnen die Tore
in die Gesellschaft möglichst weit öffnen und sie dabei unterstützen,
hier ein neues Leben aufzubauen. Berlin rechnet mit
26.000 Menschen, die dieses Jahr mit einem Asylgesuch neu in
die Stadt kommen und Schutz suchen. Die Menschen brauchen
ein Dach über dem Kopf, und zwar nicht in Turnhallen. Sie
wollen Deutsch lernen, vielleicht arbeiten oder eine Ausbildung
machen. Zugleich haben sie einen schweren Weg hinter sich
und benötigen Zeit und Hilfe, ihre Erlebnisse zu verarbeiten.
Zugleich ist es mir als Senatorin für Integration und Frauen
sehr wichtig, dass wir nicht vergessen, Verantwortung zu übernehmen
für diejenigen, die bereits lange hier sind. Aktuell
leben ca. 8.200 Menschen mit Duldung in Berlin, und eine
Duldung ist kein Dauerzustand! Wir wissen nicht genau, wie
viele Menschen ohne Papiere in Berlin leben, aber auch für sie
kann das Härtefallverfahren im Einzelfall eine Lösung sein. Ich
denke besonders auch an diejenigen, die hier sozialisiert sind,
vielleicht sogar hier geboren wurden oder in zweiter und dritter
Generation in Berlin leben. Unser Aufenthaltsrecht ermöglicht,
dass selbst ein lebenslanger Verbleib in Deutschland zum Verlust
des Aufenthaltsrechts oder zur Abschiebung führen kann.
Denn alle Bleiberechtsregelungen, die es bisher gab und die
in Planung sind, verlangen eine möglichst gerade Biographie.
Das Leben ist aber anders, und es gibt Menschen, die es nicht
schaffen oder nur über Umwege. Menschen, die weder Schulabschluss
noch Ausbildung vorweisen können, die vielleicht in
der Vergangenheit Straftaten begangen haben oder für ihren
Lebensunterhalt nicht aufkommen konnten. Hierfür gibt es
vielfältige Gründe und Erklärungsmöglichkeiten. Vielleicht
haben die Menschen Gewalt in der Familie erlebt oder sind als
Kind nicht gefördert worden. Vielleicht sind sie vor Krieg oder
Armut geflohen und konnten in Deutschland nicht so schnell
Fuß fassen. Vielleicht aber auch einfach, weil die gesellschaftlichen
Chancen ungleich verteilt sind.
Ihre wichtige Aufgabe, liebe Mitglieder der Härtefallkommission,
ist es, die Biographien der von Ihnen vertretenen Menschen verständlich
zu machen und zu transportieren. Ihnen, lieber Kollege
Henkel wiederum obliegt die schwere Entscheidung, ob dieser
Mensch eine Aufenthaltserlaubnis bekommt. Für die Betroffenen
bedeutet Ihre Entscheidung eine letzte Chance auf ein Bleiberecht.
Der Tag heute soll die erfolgreiche Arbeit der Kommission
würdigen – aber auch Herausforderungen zur Sprache bringen.
Ich wünsche Ihnen einen erfolgreichen Austausch und neue Impulse
für weitere 25 Jahre.
5

Bleiberecht als Menschenrecht
Vortrag Tim Kliebe, Rechtsanwalt
I. Einleitung
Die Möglichkeit, eine Härtefallkommission anzurufen, wird
häufig als Gnadenrecht angesehen. Dieser Begriff mag die
rechtliche Entstehungsgeschichte zutreffend beschreiben 1 ,
den Betroffenen wird mit dieser Beschreibung der Besitz eines
Anspruchs abgesprochen.
Wie anders würde sich das Bild darstellen, wenn der Betroffene
nicht mehr Bittsteller sondern Inhaber eines Anspruchs wäre?
Zumindest in zwei Fallkonstellationen ist dies zu prüfen: zum
einen kann aus einem langjährigen Aufenthalt aus Art. 8 Abs.
1 EMRK ein rechtliches Abschiebungshindernis entstehen. Zum
anderen lässt sich hiesiger Ansicht nach aus Art. 8 Abs. 1 EMRK
auch ein Anspruch auf Legalisierung eines Aufenthaltes durch
Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis herleiten.
II. Rechtliche Grundlagen
Art. 8 Abs. 1 EMRK lautet: Jede Person hat das Recht auf
Achtung ihres Privat- und Familienlebens, ihrer Wohnung und
ihrer Korrespondenz.
Die Prüfung verläuft bei Grund- wie Menschenrechten vereinfacht
wie folgt: zunächst ist herauszuarbeiten, welche tatsächlichen
Lebensverhältnisse durch das Menschenrecht geschützt
werden sollen (Schutzbereich). Dann ist zu prüfen, ob eine beabsichtigte
staatliche Maßnahme in die Ausübung der Rechte
im Rahmen dieses Schutzbereichs eingreift (Eingriff). Schließlich
ist die Verhältnismäßigkeit zu beurteilen, also ob aufgrund
des staatlichen Interesses der Eingriff gerechtfertigt ist (Verhältnismäßigkeit).
Wenn eine Aufenthaltsbeendigung oder die fortgesetzte Verwehrung
einer Aufenthaltserlaubnis ein unverhältnismäßiger
Eingriff in das Privatleben wären, folgte daraus ein rechtliches
Abschiebungshindernis im Sinne des § 25 Abs. 5 AufenthG
bzw. eine Ermessensreduzierung „auf Null“ hinsichtlich der Erteilung
des Aufenthaltstitels.
Der Schutzbereich des Privatlebens wurde durch den EGMR
wie folgt definiert: „Die Gesamtheit der sozialen Bindungen
zwischen den niedergelassenen Einwanderern und der Gemeinschaft,
in der sie leben“ 2 . Im Einzelnen umfasst dies
z.B. folgende Schutzgüter: die Identität, die körperliche und
psychische Integrität, den gute Ruf, die Privatsphäre, den Datenschutz,
die Berufsausübung und vor allem sämtliche soziale
Beziehungen, die nicht schon unter das Familienleben fallen 3 .
Das Familienleben schützt insbesondere die Beziehungen von
Familienmitglieder der klassischen Kernfamilie (also Ehe- und
Lebenspartner untereinander und zu minderjährigen Kindern).
Zwischen volljährigen Familienmitgliedern (nicht: den Ehe- und
Lebenspartnern selbst) besteht ein geschütztes Familienleben
nur dann, wenn besondere Umstände wie z.B. Pflegebedürftigkeit
hinzukommen. Die Rechtsprechung des EGMR 4 hat sich
insbesondere in Fällen entwickelt, in denen Straftäter aufgrund
der strafrechtlichen Verfehlungen ausgewiesen und/
oder abgeschoben werden sollten. In dieser Konstellation dient
der Schutz des Privatlebens als Abwehrrecht. Wenn aus dem
Schutz des Privatlebens ein Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis
erwachsen soll, handelt es sich dagegen um
ein Gewährleistungsrecht. In der europäischen Rechtsprechung
werden diese beiden Ansprüche allerdings nahezu identisch behandelt
5 . Den ersten Entscheidungen des EGMR 6 , die sich mit
der Frage eines Bleiberechts befassten, lagen Fälle zugrunde, die
der Zerfall des „Ostblocks“ mit sich gebracht hatte. Russische
Volkszugehörige, die viele Jahre in Lettland gelebt hatten bzw.
serbische Volkzugehörige, die viele Jahre in Slowenien gelebt
hatten und nach der (Wiederherstellung der) Selbständigkeit
der Aufenthaltsstaaten erstmalig eine Legitimierung ihres Aufenthalts
benötigten. Der langjährige Aufenthalt führte zu der
Feststellung, dass im Falle einer Aufenthaltsbeendigung ein
Verstoß gegen Art. 8 Abs. 1 EMRK vorliegen würde.
III. Praxis in Deutschland
1. Rechtmäßigkeit des Voraufenthalts
Eine besonders in der deutschen Rechtsprechung behandelte
Frage ist, ob der Voraufenthalt des Betroffenen rechtmäßig
gewesen sein muss, damit die während des Aufenthaltes entstandenen
sozialen Bindungen schutzwürdig sind. Dieser Auf-
1 z.B. Göbel-Zimmermann, „Härtefallkommissionen als letzter Ausweg aus einem
prekären Aufenthalt?“, ZAR 2008, 47
2 EGMR, Urt. v. 18.10.20006 – 46410/99 – Rs. Üner, NVwZ 2007, 1279
3 Frowein/ Peukert, Kommentar zur EMRK, 3. Aufl., Art. 8 Rn. 3 ff.
4 EGMR, Urt. v. 26.3.1992 – 22/1990/246/317 – Rs. Beldjoudi; Urt. v. 13.7.1995 –
18/1994/465/564 – Rs. Nasri; Urt. v. 28.11.1996 – 73/1995/579/665 –
Rs. Ahmut; Urt. v. 30.11.1999 – 34374/97 – Rs. Baghli;
Urt. v. 2.8.2001 – 54273/00 – Rs. Boultif; alle abzurufen auf der Internetpräsenz
des EGMR
5 Maierhöfer, „Bleiberecht für langjährig Geduldete nach Art. 8 EMRK – Wege zur
menschenrechtskonformen Auslegung des Aufenthaltsgesetzes“, ZAR 2014, 370,
m.w.N.
6 EGMR, Urt. v. 16.6.2005 – 60654/00 – Rs. Sisojeva, InfAuslR 2007, 140; Urt. v.
13.7.2000 – 26828/06 – Rs. Kuric
6

Zehn Jahre Berliner Härtefallkommission — Bleiberecht als Menschenrecht
fassung ist entgegen zu treten. Für andere Grundrechte – z.B.
dem Schutz des Familienlebens – ist die Frage der Rechtmäßigkeit
des Voraufenthaltes unerheblich. Wenn z.B. eine drittstaatsangehörige
Frau sich ohne Aufenthaltstitel in Deutschland
aufhält und eine Beziehung mit einem Mann beginnt,
der die deutsche Staatsangehörigkeit besitzt, so wird ein gemeinsames
Kind die deutsche Staatsangehörigkeit besitzen.
Schon während der Schwangerschaft hat die Frau einen Anspruch
auf Aussetzung der Abschiebung, nach der Geburt wird
in der Regel richtiger Weise völlig unproblematisch die Aufenthaltserlaubnis
gem. § 28 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AufenthG erteilt.
Die Beziehung zu dem Kind deutscher Staatsangehörigkeit ist
also schutzwürdig. Und das, obwohl die Frau in diesem Beispiel
weder bei Zeugung noch bei Geburt im Besitz eines rechtmäßigen
Aufenthaltstitels gewesen ist. Dass auch unrechtmäßige
Voraufenthaltszeiten ein schutzwürdiges Privatleben
entstehen lassen, hat in den vergangenen Jahren als eines
der wenigen Gerichte der Verwaltungsgerichtshof Baden-
Württemberg anerkannt. 7
2. Rechte der Kinder
Insbesondere für die Rechte der Kinder hat die Ignoranz des
Schutzes des Privatlebens der Kinder fatale Folgen. Die Rechte
von minderjährigen Kindern werden in der deutschen Rechtsprechung
unzureichend berücksichtigt. Nach ständiger Rechtsprechung
einer Vielzahl von Obergerichten „teilen minderjährige
Kinder aufenthaltsrechtlich grundsätzlich das Schicksal
ihrer Eltern (sog. familienbezogene Gesamtbetrachtung). Steht
den Eltern etwa wegen deren mangelnder Integration in die
Lebensverhältnisse der Bundesrepublik Deutschland über Art.
8 EMKR i.V.m. § 25 Abs. 5 AufenthG kein Aufenthaltsrecht zu,
so ist davon auszugehen, dass auch ein Minderjähriger, der
im Bundesgebiet geboren wurde oder dort lange Zeit gelebt
hat, grundsätzlich auf die von den Eltern nach der Rückkehr im
Familienverband zu leistenden Integrationshilfen im Heimatland
verwiesen werden kann“. 8
Das klingt beinah so, als würden die Grundrechte aufgrund
der Minderjährigkeit nur eingeschränkte Geltung haben. Dass
7 VGH BW, Urt. v. 13.12.2010 – 11 S 2359/10, abzurufen unter: www.asyl.net
8 zitiert nach: OVG Lüneburg, Beschl. v. 9.11.2010 – 8 PA 265/10 – S. 2, abzurufen
unter: www.asyl.net
7

Dienstags und Donnerstags ist
Fußballtraining, am Wochenende
häufig noch ein Spiel. Das
Kind ist regelmäßig zu Kindergeburtstagen
eingeladen, lädt
selbst jedes Jahr 4 oder 5 Kinder
ein. Wenn dieses Kind (und
seine Eltern) lediglich im Besitz
einer Bescheinigung über die
Aussetzung der Abschiebung
(Duldung) ist, soll dieses Privatleben
nicht selbständig Geltung
beanspruch können? Das kann
nicht richtig sein. Die Entscheidungspraxis
der Obergerichte
steht im Widerspruch
zum völkerrechtlichen Verständnis
der Menschenrechte.
Diese sind als Individualrechte
ausgestaltet, die nicht in Abhängigkeit
zum Alter oder dem
Bestehen z.B. von familiären
Verbindungen stehen. 10
dies nicht zutrifft, ist unstreitig. Zur Verdeutlichung sei an die
Diskussionen in Deutschland angesichts der Neuregelung des
§ 218a StGB (straffreier Schwangerschaftsabbruch) erinnert.
Selten hat ein Gesetz 9 solch ein mediales Echo erfahren und
wurden die Beratungen so ausführlich in den Medien dargestellt.
Für die Abstimmung wurde gar der Fraktionszwang
aufgehoben. Letztlich wurde geregelt, dass ein straffreier
Schwangerschaftsabbruch – in der Regel – nur bis zum dritten
Schwangerschaftsmonat möglich sei. Weshalb: Weil danach das
Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit des Nasciturus
das Recht der – werdenden – Mutter auf Selbstbestimmung über
ihren Körper überwiegt. Sobald sich die befruchtete Eizelle in
der Gebärmutter eingenistet hat und die Zellteilung begonnen
hat, ist dieser Zellhaufen Träger von Rechten.
Um im Bild zu bleiben: Sieben Jahre später ist dieser Zellhaufen
ein Schulkind. Stellen wir uns das Privatleben des Kindes vor:
Es ist über sechs Jahre in diesem Stadtteil aufgewachsen, hat
drei Jahre den Kindergarten besucht. Das Kind spricht natürlich
fließend die deutsche Sprache, kennt jeden Spielplatz in einem
Radius von 5 km um die eigene Wohnung herum und wird von
der Verkäuferin in der Bäckerei mit Namen begrüßt (ab und
zu bekommt es auch ein Croissant geschenkt). Die Frau, die
Parterre wohnt, passt ab und zu auf das Kind auf, wenn die
Mama arbeiten gehen muss und wird von dem Kind „Oma“
genannt. Die wirklichen Großeltern kennt es nur vom Telefon.
IV. Folgen
In jedem Fall der Eröffnung des Schutzbereiches von Art. 8
Abs. 1 EMRK ist das tatsächlich gelebte Privatleben aus der
Perspektive des Kindes zu ermitteln. Nur dann kann die gem.
Art. 8 Abs. 2 EMRK gebotene Verhältnismäßigkeit geprüft
werden. Noch einmal sei auf die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofes
Baden-Württemberg verwiesen. Hinsichtlich des
Privatlebens der Tochter der klagenden Familie, der Klägerin
zu 3, wurde festgestellt: „Auch im Übrigen lebt die Klägerin zu
3 – wie ihre Angaben in der mündlichen Verhandlung verdeutlicht
haben – in einer Weise, wie sie auch unter Gleichaltrigen
deutscher Herkunft praktiziert wird. Sie erhält mittlerweile
Klavierunterricht und hört am liebsten Musik der Richtung „Hip
hop“. Sie schaut in ihrer Familie oder gemeinsam mit Freunden
und Freundinnen Fernsehsendungen deutscher Privatsender.
Die Klägerin zu 3 kleidet sich in einer Art, wie sie auch unter
jungen deutschen Mädchen üblich ist. Sie geht mit einem Bikini
ins Schwimmbad und trägt kurze Hosen sowie dekolletierte
Oberbekleidung“. 11
Erst wenn das Privatleben aller Betroffenen umfassend eruiert
wurde, kann in die Verhältnismäßigkeitsprüfung eingetreten
werden. An dieser Stelle ist die Frage zu entscheiden, ob die
Betroffenen als „faktische Inländer“ zumutbar nur noch im
9 BT-Drs. 13/285; 13/27; 13/1850
10 vgl. Maierhöfer, a.a.O., S. 373
11 VGH BW, s. Fn. 7
12 EGMR, s. Fn. 6, S. 141
8

Zehn Jahre Berliner Härtefallkommission — Bleiberecht als Menschenrecht
Bundesgebiet leben können. Wenn dies der Fall ist, muss den
Betroffenen der weitere Aufenthalt im Bundesgebiet ermöglicht
werden. Dabei ist zu berücksichtigen, dass insbesondere
der Begriff der „faktischen Inländer“ im Zusammenhang mit
Ausweisungsfällen entwickelt wurde. In diesen Fällen lag in der
Regel ein besonderes öffentliches Interesse an der Aufenthaltsbeendigung
aufgrund massiver Straffälligkeit vor. In dem oben
gebildeten Beispielfall des sechsjährigen Schulkindes bestünde
ein solch massives Interesse an einer Aufenthaltsbeendigung
nur in ganz wenigen Ausnahmefällen. Das bedeutet insbesondere:
es muss nicht immer eine Unmöglichkeit der (Re-)
Integration in das Herkunftsland (der Eltern) vorliegen, um zu
dem Ergebnis zu kommen, dass der Schutz des Privatlebens
das öffentliche Interesse an der Aufenthaltsbeendigung überwiegt.
Und schließlich: Ja, nach hiesiger Ansicht lässt sich aus Art. 8
Abs. 1 EMRK ein menschenrechtlicher Anspruch auf Erteilung
einer Aufenthaltserlaubnis ableiten! In der Rs. Sisojeva hatte
der EGMR eben diese Frage zu entscheiden. Dabei wurde durch
das Gericht entschieden, dass es für das Gericht nicht zu entscheiden
sei, welche Art von Aufenthaltstitel die Betroffenen
erhalten würden. Dann führt das Gericht aus: „Soweit dieser
[Aufenthaltstitel, Anm. des Verfassers] dem Inhaber gestattet,
im Staatsgebiet des Aufnahmestaats zu wohnen und dort
seine Rechte auf Achtung des Privat- und Familienleben frei
auszuüben, stellt die Erteilung dieses Titels grundsätzlich eine
hinreichende Maßnahme zur Erfüllung der Anforderungen des
Art. 8 EMRK dar“. 12 Eine Bescheinigung über die Aussetzung
der Abschiebung (Duldung) ermöglicht den Betroffenen aber
gerade nicht, das Privatleben frei auszuüben. Diese wird –
bei nicht ausreichender Sicherung des Lebensunterhaltes
– mit wohnsitzbeschränkender Auflage erteilt und ermöglicht
keinen Grenzübertritt. Familienbesuche im Ausland sind
nicht möglich. Der Familiennachzug ist völlig ausgeschlossen.
Visumerteilungen an Familienangehörige bei Einladung durch
Betroffene, die lediglich im Besitz einer Bescheinigung über
die Aussetzung der Abschiebung sind, sind eine seltene Ausnahme.
Der Bezug von Kindergeld ist ausgeschlossen und
weitere Sozialleistungen, die zu einer Verbesserung der
Integration führen würden, sind ausgeschlossen. Das bedeutet:
die Betroffenen können ihr Privat- und Familienleben
nicht uneingeschränkt ausleben, wenn sie lediglich im Besitz
einer Bescheinigung über die Aussetzung der Abschiebung
sind. Die Stellung wäre mit Aufenthaltserlaubnis eine völlig
andere. Schließlich wird in § 60a Abs. 3 AufenthG gesetzlich
festgestellt: Die Duldung lässt die Ausreisepflicht fortbestehen.
Personen, denen aus Art. 8 Abs. 1 EMRK ein Bleiberecht zusteht,
sind nicht ausreisepflichtig.
Es gibt eine menschenrechtliche geschützte Rechtsposition –
der Schutz des Privatlebens im Sinne des Art. 8 Abs. 1 EMRK
kann in bestimmten Konstellationen ein Bleiberecht und einen
Anspruch auf Erteilung eines Aufenthaltstitels vermitteln.
Bleiberecht als Menschenrecht.
Nach der Pause gab der Beitrag
der Violinistin Gloria Marcela Diaz
Dits, Titelinhaberin über die HFK
Berlin, der Veranstaltung einen
festlichen Rahmen. In einem
bewegenden Vortrag spielte sie
den 2. Satz aus dem Violinkonzert
e-moll op. 64 von Felix Mendelssohn
Bartholdy, die „Meditation Thaïs“
von Jules Massenet sowie ein
kolumbianisches Volksstück.
9

Podium
„Geschichtsstunde“
Moderation: Nina Amin, Journalistin
Teilnehmer_innen:
Barbara John, Ausländerbeauftragte Berlin von 1981 bis 2003
Traudl Vorbrodt, ehemaliges Mitglied der
Härtefallkommission Berlin
Michael Hampel, ehemaliger Leiter der Geschäftsstelle der
Härtefallkommission
Peter Marhofer, Referatsleiter SenInnSport und
Leiter der Geschäftsstelle der Härtefallkommission
Bayleen Villanueva, Jagtar Singh, Titelinhaber_innen über die
Härtefallkommission Berlin
Auf dem ersten Podium, das sich der Geschichte der Berliner
Härtefallkommission (HFK) widmete, berichtete Barbara John
von ihrer Arbeit als erste Ausländerbeauftragte des Berliner
Senats. Zu ihrem Amtsantritt machte sie zur Bedingung, dass
ihr Büro, zwar als Stabsstelle gedacht, auch als Anlaufstelle für
Menschen mit aufenthaltsrechtlichen Problemen fungierte.
Grundlegend dafür war die Einsicht, dass die Lebenswirklichkeit
der Zugewanderten, gerade im familiären Bereich – Kindernachzug,
Ehebestandsjahr und die Folgen – in der Ausländergesetzgebung
von 1965 nicht vorgesehen war. Außerdem
waren die Ermessenspielräume der Beamtinnen und Beamten
sehr groß. Dabei wurden – der damaligen Stimmung entsprechend
– die öffentlichen Interessen gegenüber den persönlichen
Notlagen der antragstellenden Person bevorzugt.
„Zuwanderung war ein subversives Wort“, so beschrieb Frau
John das vorherrschende Politikkonzept, das einen Verbleib
in Deutschland damals vorrangig von der Arbeitssituation
abhängig machte und die Sachbearbeitung der Ausländerbehörde
einzige Ansprechperson für die Hilfesuchenden
werden ließ.
Deshalb brauchte ein rückständiges Ausländergesetz eine
Härtefallbetrachtung, weil, so Frau John, „die Probleme der
Menschen sich nicht nach Parteiprogrammen richten“. So
wurde verhindert, dass jeder Fall einzeln mit der Sachbearbeitung
ausgehandelt werden musste und man nur mit
Glück an eine verständige Person geriet, die letztlich einen
positiven Bescheid ausstellte.
In einem engagierten Vortrag widmete sich Traudl Vorbrodt
anschließend der 30-jährigen Entstehungsgeschichte der
Härtefallregelung. Viel kompetente Geburtshilfe u. a. vom
Flüchtlingsrat, von Amnesty International, der Alternativen
Liste sowie der SPD war nötig, um eine als ungerecht und unmenschlich
empfundene Gesetzgebung zu verbessern.
Mitte der 80er Jahre kamen viele Flüchtlinge über die DDR
nach West-Berlin mit der Folge, dass sie ohne Ansehen des
individuellen Schicksals im Zuge von Massenabschiebungen
vom Flughafen Tegel aus in ihre Herkunftsländer zurückgeschickt
wurden. Diese Massenabschiebungen sorgten unter
anderem bei der Kirchenasylbewegung für Entsetzen und
ließen den Wunsch nach einer Härtefallregelung laut werden.
Der damalige Innensenator Heinrich Lummer erkaufte stattdessen
bei der Regierung der DDR die Visapflicht für tamilische
Schutzsuchende sowie von nicht bekannter Stelle Rückreisedokumente
für Menschen aus dem Libanon. Da die Ausländergesetze
in der Würdigung einzelner Schicksale Mängel zeigten
und die Behörden Sonderfälle als Belastung empfanden, beschloss
der rot-grüne Senat den Einsatz einer HFK, die am
05.07.1990 zu ihrer konstituierenden Sitzung zusammentrat,
jedoch noch keine gesetzliche Grundlage besaß.
Nach einem kurzfristigen Aus der HFK unter der folgenden
großen Koalition, die die Arbeit einer nicht-gewählten Gruppe
als Ausgrenzung demokratischer Institutionen empfand,
leistete die Berliner HFK bis 2004 „gesetzlose Härtefallarbeit“,
die Frau Vorbrodt oft als frustrierend und ärgerlich
empfand. Besonders der Umgang mit Menschen, die Straftaten
begangen hatten, die nach Verbüßung ihrer Gefängnisstrafe
quasi automatisch abgeschoben wurden, wurde als
doppelte Bestrafung angesehen. Die Tätigkeit zeigte ihr aber
auch, dass humanitäre Schutzgewährung mit dem Mut und
10

Zehn Jahre Berliner Härtefallkommission — Podium „Geschichtsstunde“
Interesse der Entscheidungsträger und politischen Parteien
steht und fällt.
Dennoch konnte die HFK Berlin von 1990 bis 2004 knapp 2.000
Menschen helfen, ohne gesetzliche Grundlage einen Aufenthaltstitel
zu erlangen. 2005 schließlich wurde unter Innenminister
Otto Schily die Härtefallregelung mit § 23a des Aufenthaltsgesetzes
bundesweit legitimiert.
Michael Hampel begrüßte diesen Schritt, weil es seitdem
leichter ist, einen Fall positiv zu entscheiden.
Die Titelinhaberin Bayleen Villanueva berichtete dann von ihrem
Leben als in Deutschland geborene Tochter philippinischer
Eltern. Sie lebte 21 Jahre ohne Papiere in Deutschland und
konnte deshalb kein Abitur machen. Nach ihrer mittleren Reife
erlangte sie über die Härtefallkommission einen Aufenthaltstitel.
Erst mit Erteilung des Titels vier Jahre nach ihrem Schulabschluss
konnte sie eine Ausbildung beginnen. Sie machte
ihren Führerschein und konnte trotz der schwer erklärbaren
Lücke in ihrem Lebenslauf eine Ausbildung abschließen, seit
2014 absolviert sie zusätzlich ein BWL-Studium.
Peter Marhofer bezeichnete als Vorteil des § 23a den vergrößerten
Handlungsspielraum der HFK und der Innenministerien,
die die Beziehung zwischen Gerechtigkeit und
Humanität nun auf gesetzlicher Grundlage berücksichtigen
können. Dennoch sieht er nach wie vor das Problem der Messbarkeit,
was gerecht und humanitär ist, weil es keine objektiv
überprüfbaren Wahrheiten in der Einzelfallbetrachtung
gibt. Selbst das Kriterium der Lebensunterhaltssicherung
ist individuell unterschiedlich zu gewichten. Ebenso die Bewertung
von Straftätern, deren Abschiebung in einem rechtlichen
und sozialen Spannungsfeld zum Resozialisierungsauftrag
im Strafvollzugsgesetz und den im Vollzug hierfür
entstehenden Kosten steht. Als Problem empfindet er, dass
seit dem Arbeitsbeginn des neuen Berliner Senats nur noch ein
Drittel der Fälle vom Innensenator positiv beschieden werden,
unter seinem Vorgänger waren es noch zwei Drittel.
In diesem Zusammenhang widmete sich Herr Marhofer auch
der hohen Ablehnungsquote von Balkanflüchtlingen, deren
Rückkehr in ein vermeintlich sicheres Herkunftsland nach
politischer Vorgabe per se zumutbar ist. In den Augen der
HFK ist das eine Verallgemeinerung, die Menschen aus diesen
Ländern benachteiligt.
Herr Marhofer betonte ungeachtet dessen den hohen Stellenwert
der Arbeit der HFK für die Innenverwaltung.
Im Folgenden machte Frau John deutlich, dass das damals
sehr rudimentäre Ausländergesetz beim Ehegattennachzug
noch gar nicht berücksichtigen konnte, was alles regelungsbedürftig
war. Beispielsweise ein notwendiges eigenständiges
Aufenthaltsrecht für nachgezogene Ehefrauen. Die Gesetzeslage
machte es bis zu einer Berliner Härtefallregelung möglich,
dass die ABH Ehemännern half, ihre unerwünschten Frauen in
deren Herkunftsländer zurückzuschicken.
Nina Amin
Herr Jagtar Singh schilderte, dass er 2002 von Indien nach
Berlin kam und erst 2015 im zweiten Anlauf einen Titel mit
Hilfe der HFK erwirken konnte. Nach 13 Jahren ist er nun endlich
in der Lage, seine Eltern in Indien zu besuchen.
Die folgende Diskussion widmete sich dem Problem der langen
Dauer von bis zu einem Jahr oder sogar länger zwischen Antragstellung
und Verhandlung, die für die Antragsteller eine
große Belastung ist. Herr Marhofer wies darauf hin, dass
Stellenanmeldungen beim Finanzsenator erfolglos waren, obwohl
ein beschleunigtes Verfahren in jedem Fall Kosten spart.
Nach dem neuesten Stand besteht aber Aussicht auf eine
zusätzliche Stelle im gehobenen Dienst. Er machte zudem
deutlich, dass das neue Bleiberecht auch weiterhin Härtefälle
produzieren wird.
Insbesondere die Situation unbegleiteter Minderjähriger bedarf
besonderer Beachtung. Wie Herr Kliebe in seinem Vortrag
ausführte, müsste die UN-Kinderrechtskonvention, die
von Deutschland ebenfalls ratifiziert wurde, Minderjährigen
in bestimmten Situationen den Status sichern. In der Praxis
erkennen jedoch die Behörden nicht an, dass Kinder eigene
Rechte haben und ihre Fälle gesondert vom Status der Eltern
betrachtet werden müssten.
Auf die Forderung von Canan Bayram, integrationspolitische
Sprecherin von Bündnis 90/Die Grünen im Berliner Abgeordnetenhaus,
nach einer schriftlichen Begründung von Ablehnungen
durch den Innensenator erwiderte Herr Marhofer,
dass eine solche aus Sicht der HFK und der Betroffenen zwar
wünschenswert wäre, aber im Ermessen des Senators liegt,
weil seine Entscheidung nicht justitiabel ist. Herr Hampel
merkte an, dass die Konzeption des § 23a eine solche schriftliche
Begründung nicht zulässt.
11

Impulsvortrag
Peter Marhofer zu 10 Jahren Arbeit der HFK seit 2005
Sehr geehrte Frau Senatorin Kolat,
sehr geehrter Herr Senator Henkel,
liebe Kolleginnen und Kollegen,
liebe Gäste,
was haben uns Frau John und Herr Hampel hier für einen ungewöhnlichen
Prozess geschildert.
Da finden sich im Umgang mit ausreisepflichtigen Migranten
in Berlin hoch engagierte Vertreter des Staates und der Zivilgesellschaft
zusammen und stellen übereinstimmend fest, dass
es in den gesetzlichen Regelungen des Ausländerrechts Lücken
gibt, die bei strikter Anwendung der Gesetze zu subjektiv als
ungerecht empfundenen Ergebnissen führen und suchen nach
gerechten Lösungen am Rande geltenden Rechts.
Rechtsstaatlich betrachtet eine kritische Grauzone.
Seit Schaffung des § 23a ist unser Handlungsspielraum größer
geworden und vor allem gesetzlich abgesichert – ein Riesenfortschritt.
Die Regelung ermöglicht nun offiziell die Berücksichtigung und
Gewichtung von Aspekten der Gerechtigkeit im Einzelfall.
Die Einbeziehung der Regelung in den Abschnitt der
humanitären Aufenthaltstitel zeigt zudem aus meiner Sicht die
innere Beziehung zwischen Gerechtigkeit und Humanität auf.
Ein in unserem rechtsstaatlich orientierten System sehr ungewöhnlicher
Vorgang.
Warum?
Dies wird deutlich, wenn man den Versuch unternimmt, das
Verhältnis zwischen Recht und Gerechtigkeit in unserem
liberalen rechtstaatlichen System zu analysieren:
Meines Erachtens können drei grundsätzliche Positionen unterschieden
werden:
Die erste Extremposition würde beinhalten, dass ein Gesetz, das
von Mehrheiten in der Gesellschaft als ungerecht empfunden
wird, nicht befolgt werden muss.
Rechtsstaatlich betrachtet ein unhaltbares Ergebnis.
Die direkte extreme Gegenposition würde beinhalten, dass
ohne Rücksicht auf gesellschaftliche Wahrnehmungen zur
Frage der Gerechtigkeit jedes Gesetz als abschließend und verbindlich
anerkannt werden muss, solange es von einem hierzu
berufenen Gesetzgeber in Kraft gesetzt worden ist.
Rechtsstaatlich betrachtet ein gewünschtes und gefordertes
Ergebnis.
Die rechtssystematisch in der Mitte zwischen beiden Extrempositionen
angesiedelte Position akzeptiert geltendes Recht,
sucht aber in als extrem ungerecht empfundenen Einzelfällen
nach Lösungen außerhalb des Rechts.
An dieser Stelle standen wohl Herr Hampel und Frau Vorbrodt
in den 90er Jahren.
Ich verstehe in diesem Zusammenhang Humanität als einen
Aspekt von Gerechtigkeit im Sinne eines Ausgleichs sozialer
Benachteiligung im Einzelfall.
Und doch zeigt die Ausgangslage dieser drei Positionen das Dilemma
auf, dass auch durch die Schaffung des § 23a AufenthG
bis zum heutigen Tage nicht aufgelöst werden konnte:
Zwar haben wir jetzt mit § 23a einen gesetzlichen Rahmen,
der das Spannungsfeld zwischen der gesetzlich normierten Beendigung
von Aufenthaltsrechten und gerechten humanitären
Aspekten, trotzdem in Deutschland bleiben zu dürfen, auflösen
oder reduzieren soll.
Aber wer bewertet und wer kontrolliert, was gerecht und
humanitär ist und dass Betroffene in vergleichbarer persönlicher
Situation auch wirklich gleich behandelt werden?
Die Anwendung des § 23a AufenthG ist nicht justitiabel.
12

Zehn Jahre Berliner Härtefallkommission — Impulsvortrag
Und dies hat seinen Grund sicherlich auch darin, dass es bis
zum heutigen Tag keine sicheren und vor allem gesellschaftlich
einheitlichen Maßstäbe dafür gibt, Gerechtigkeit und
Humanität zu messen und zu bewerten.
Einigkeit dürfte nur darüber bestehen, dass in jedem freiheitlichen
Rechtsstaat Raum sein sollte, neben den gesetzlichen
Regelungen auch Ideen der Gerechtigkeit in die Lösung von
Einzelfällen einzubeziehen und § 23a AufenthG lässt ja auch
genau diese Erwägungen zu.
Sogar mancher Kirchenasylfall konnte in diesem Rahmen einer
für alle Beteiligten annehmbaren Lösung zugeführt werden.
Aber die Kernfrage ist geblieben: Was ist gerecht?
Von Aristoteles bis heute gibt es hierzu keine klaren Antworten.
Bei Aristoteles bedeutet Gerechtigkeit, jeder Person frei von
Willkür das ihr Zustehende zukommen zu lassen.
In der Neuzeit wird Gerechtigkeit häufig daran gemessen, ob
die gesetzlichen Regeln inhaltlich gerecht erscheinen.
Beides hilft im Kontext des § 23a AufenthG , also bei der Einzelfallbetrachtung
unter dem Blickwinkel von humanitärem gerechten
Denken nicht weiter.
Es gibt hier keine objektiv überprüfbaren Wahrheiten, sondern
nur unsichere und uneinheitliche Vorstellungen als Ausdruck
subjektiven Fühlens und Wahrnehmens.
Zwei Gedanken hierzu aus den letzten 10 Jahren:
Der Anteil positiver Entscheidungen der angemeldeten und in
der HFK beratenen Fälle betrug in der Amtszeit von Senator Dr.
Körting ca. zwei Drittel der Fälle, aktuell in der Amtszeit von
Senator Henkel nur noch ca. ein Drittel der Fälle.
Dies ist allerdings nur teilweise auf grundsätzlich unterschiedliche
Vorstellungen der beiden Senatoren zurück zu führen,
in welchen Fallkonstellationen ein Bleiberecht gerecht erscheint,
z.B. bei der Bewertung der Bedeutung der Lebensunterhaltssicherung,
teilweise auch hinsichtlich der Bewertung
und Gewichtung von Straftaten in Abwägung zu positiven
Integrationsleistungen in der Gesamtbiografie der Betroffenen.
Die negative Entwicklung der Zahlen hat – wie Sie wissen –
jedoch auch noch ganz andere Gründe.
Diese bestehen darin, dass anders als in früheren Jahren
in deutlich höherer Zahl Fälle zur Beratung in der HFK angemeldet
worden sind, in denen Menschen sich erst so kurze
Zeit in Deutschland aufgehalten haben, dass die in der Regel
für jede positive Entscheidung vorausgesetzten Integrationsleistungen
von den Betroffenen schon aus zeitlichen Gründen
gar nicht erbracht werden konnten.
Dies gilt zu einem hohen Prozentsatz für die Menschen aus
dem Westbalkangebiet, bei denen wir mit Ihnen darum streiten,
ob die unstreitig bestehenden rechtlichen und sozialen Benachteiligungen
im Herkunftsland in Verbindung mit häufig
erheblichen Erkrankungen ein ausreichender Grund sind, allen
hiervon betroffenen Menschen ein Bleiberecht nach § 23a
AufenthG einzuräumen.
Hier vertritt der Senator, aber auch die Geschäftsstelle der
HFK die Auffassung, dass es für Menschen aus dem Westbalkangebiet,
die erst kurze Zeit in Deutschland sind, in aller
Regel nach Ablehnung ihres Asylantrags zumutbar ist und
bleiben muss, in ihre Heimat zurück zu kehren, wenn keine Abschiebungshindernisse
bestehen, während Sie dies auf Grund
der massiven wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und persönlichen
Benachteiligung dieser Menschen in den Westbalkanstaaten
für inhuman und damit ungerecht halten.
Uns bewegt hierbei, dass es auf der Welt sehr viele Menschen
mit vergleichbarer rechtlicher und sozialer Benachteiligung
gibt, die nicht alle in den Genuss des § 23a kommen können.
Dies gilt heute umso mehr im Hinblick auf die immer weiter zunehmende
Zuwanderung von Flüchtlingen nach Berlin, die hier
als anerkannte Flüchtlinge eine Aufenthaltsperspektive haben
und untergebracht und versorgt werden müssen.
Sie bewegt unter dem Gerechtigkeitsaspekt stärker der persönliche
Eindruck und die persönliche Betroffenheit gegenüber
dem Schicksal der Menschen, die Sie beraten.
Ich verstehe das, und trotzdem kommen wir an diesem Punkt
nicht zusammen, wie Sie wissen.
Ungeachtet dessen sollten wir zuversichtlich bleiben.
§ 23a hat sich als unverzichtbares Instrument humanitärer
Entscheidungen im Ausgleich von Recht und Gerechtigkeit erwiesen
Es lohnt immer, um Gerechtigkeit im Einzelfall zu streiten.
Es geht nicht um das Auffinden fester objektivierbarer Wahrheiten,
sondern um die Suche nach humanitär motivierter Gerechtigkeit
in unseren Beratungen – in jedem Einzelfall neu.
Für Ihre Impulse, die Sie in diesem Prozess in jedem Einzelfall
neu zur Verfügung stellen und mit Geduld, Beharrlichkeit
und großem humanitären Engagement uneigennützig immer
wieder neu verteidigen, bin ich Ihnen dankbar. Lassen Sie da
nicht locker! Dieser Prozess lohnt es, immer wieder neu gegenseitig
voneinander und miteinander zu lernen, den Ausgleich
zwischen Recht und Gerechtigkeit zu finden.
Vielen Dank!
13

Podium „Die Rolle der HFK in einer sich weiterentwickelnden
Einwanderungsgesellschaft“
Moderation: Nina Amin, Journalistin
Teilnehmer_innen:
Bettina Nickel, Stellv. Leiterin des Katholischen Büros Bayern
und Mitglied der Bayer. Härtefallkommission
Dr. jur. Petra Follmar-Otto, Leiterin der Abteilung
Menschenrechtspolitik Inland/Europa, Deutsches Institut
für Menschenrechte
Dr. Michael Maier-Borst, Arbeitsstab der Beauftragten der
Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration
Engelhard Mazanke, Leiter der Berliner Ausländerbehörde
Merdjan Jakupov, Amaro Drom e.V.
Das zweite Podium begann mit einem Bericht von Bettina
Nickel über ihrer Arbeit in der Bayerischen HFK, wo eine
Erfolgsquote von 100% erreicht wird. Schon im Vorfeld sind in
einzelnen Fällen Klärungen mit dem Innenministerium möglich,
so dass weniger Fälle verhandelt werden müssen. Die
Vorbereitung der Fälle, die schließlich dem Innenminister vorgelegt
werden, ist so sorgfältig und zeitintensiv, dass sie nach
einer Bearbeitungszeit von einem halben Jahr ausschließlich
positiv beendet werden. Dabei betonte sie, dass anders als
in Berlin sichere Herkunftsländer kein „Ausschlussgrund“ für
einen positiven Bescheid sind.
Engelhard Mazanke erläuterte, dass der von ihm als „Gnadenrecht“
betitelte § 23a für seine Behörde insofern nicht von Bedeutung
ist, als er bei den Entscheidungen vor einem Härtefallersuchen
keine Rolle spielt. Im Falle eines Härtefallantrages
wird durch seine Behörde automatisch eine Duldung ausgesprochen.
Auch schon eingeleitete Abschiebungsverfahren
werden umgehend gestoppt. Nach Ende des Härtefallverfahrens
wird die dann getroffene Entscheidung der Senatsverwaltung
für Inneres umgesetzt.
Dr. Petra Follmar-Otto hob hervor, dass Menschenrechte jedem
Menschen allein aufgrund seines Menschseins zustehen. Die
Inanspruchnahme beispielsweise des Rechts auf Privatleben
aus Art. 8 EMRK ist daher unabhängig vom Aufenthaltsstatus.
Die Menschenrechte machen Vorgaben für nationale Gesetze,
ein nationales Aufenthaltsrecht darf diese nicht übergehen.
Sie wies darauf hin, dass Kinder eigene individuelle Rechtspositionen
haben; sie dürfen deshalb bei Bleiberechtsentscheidungen
nicht unter dem Blickwinkel des Verhaltens ihrer
Eltern betrachtet werden. Das Kindeswohl ist ein vorrangiger
Aspekt besonders in Bezug auf eine tragfähige Aufenthaltsperspektive.
An den existierenden Bleiberechtsregelungen kritisierte Frau
Dr. Follmar-Otto, dass diese nach wie vor einen Schwerpunkt
auf Fragen von (wirtschaftlicher) Nützlichkeit haben. Wenn der
Europäische Gerichtshof für Menschenrechte dagegen beim
Recht auf Privatleben für die Beurteilung der Verwurzelung
einer Person prüft, ob die Person berufstätig ist, geht es dabei
um Berufstätigkeit als zentralen Ort sozialer Eingebundenheit
und persönlicher Verwirklichung.
Die schon im ersten Podium angesprochene schwierige
Situation von Balkanflüchtlingen machte Merdjan Jakupov anschaulich.
Deutschland hat eine wichtige wirtschaftliche und
politische Stellung in der Welt und sollte Verantwortung für
die Roma-Minderheiten in den Balkanstaaten übernehmen.
Anders als nach der Einschätzung der Bundesregierung
bzw. des Gesetzgebers sind die Länder Serbien, Bosnien und
Herzegowina und Mazedonien laut Herrn Jakupov keine
sicheren Herkunftsländer für Roma, weil sie die Roma-Rechte
nicht anerkennen und die wirtschaftlichen Probleme der Mehrheit
der Roma-Minderheiten an den gesellschaftlichen Rand
drängen. Daher ist eine grundsätzliche Ablehnung von Flüchtlingen
aus diesen Balkanstaaten falsch.
Auch in seinem Fall hat die HFK geholfen. Herr Jakupov kam
zur Aufnahme eines Freiwilligendienstes nach Deutschland
und erhielt anschließend einen Aufenthaltstitel zur Studienvorbereitung.
Die vorbereitenden Maßnahmen für das Studium
14

Zehn Jahre Berliner Härtefallkommission — Podium „Die Rolle der HFK in einer sich weiterentwickelnden Einwanderungsgesellschaft“
Einbeziehung muslimischer Organisationen als Mitglieder der
HFK.
Dr. Michael Maier-Borst, Merdjan Jakupov
konnte er aber, auch wegen seiner Arbeit bei Amaro Drom,
nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist abschließen. Die
Auseinandersetzung mit der Ausländerbehörde führte nach
der Einbeziehung der HFK zu einem positiven Ende, er bekam
einen Aufenthaltstitel zur Beschäftigung.
Herr Dr. Maier-Borst skizzierte kurz die systematischen
Änderungen zwischen dem Ausländergesetz von 1990 und
dem Aufenthaltsgesetz, das 2005 mit dem Zuwanderungsgesetz
in Kraft trat. Die klaren, aber im Ergebnis – gerade im
humanitären Bereich – zu strengen Regelungen des Ausländergesetzes
wurden durch das Aufenthaltsgesetz etwas gelockert.
Gleichwohl haben diese Änderungen, wie auch die Einführung
der Härtefallregelung in § 23a AufenthG, nicht verhindern
können, dass „Kettenduldungen“ auch nach 2005 in der Praxis
eine große Rolle spielen.
Es ist absehbar, dass die geplanten Änderungen bei der
Bleiberechtsregelung für gut integrierte Jugendliche (§ 25a
AufenthG) und die stichtagsunabhängige Bleiberechtsregelung
(§ 25b AufenthG) weitere Verbesserungen für Geduldete
bringen werden. Diese wird auch die Härtefallkommissionen
der Länder entlasten.
Darauf erwiderte Herr Mazanke, dass das Aufenthaltsrecht
Deutschlands schon heute als eines der fortschrittlichsten Zuwanderungsgesetze
weltweit gilt. Für Berlin führte er an, dass
im letzten Jahr 110.000 anerkannten Aufenthalten lediglich
280 Ausweisungen und 602 Abschiebungen gegenüberstanden.
Er forderte ausdrücklich, Zugewanderte aus dem prekären
Status herauszuholen, was in der Konsequenz bedeutet, dass
es schnellere Entscheidungen über Bleiben oder Gehen geben
muss. Dabei ist die HFK zwar eine „segensreiche Institution“,
die aber zu lange Laufzeiten von bis zu einem Jahr aufweist.
Zudem empfahl er eine größere Öffnung der HFK, z.B. durch
die Einrichtung einer eigenen Homepage sowie eine verstärkte
Den Einwurf einer Sozialarbeiterin aus dem Publikum, dass
die Mitarbeitenden der Ausländerbehörde teilweise nicht
qualifiziert sind und zudem den Gedanken der Behörde als
kundenorientierte Dienstleistungseinrichtung vermissen
lassen, beantwortete Herr Mazanke, indem er auf die hohe
Transparenz der Entscheidungskriterien sowie die großzügige
Rechtsanwendung der Behörde verwies. Auch er erwartet
von seinen Mitarbeitenden Kundenorientierung,
machte aber darauf aufmerksam, dass bei 60 Fällen pro Tag
und Mitarbeiter_in Empathie zwar wünschenswert, aber nicht
immer machbar ist.
Seiner Einschätzung nach erfüllen von den über 10.000 Ausreisepflichtigen
im Land Berlin ca. 1.600 das Kriterium der
Aufenthaltsdauer mit Duldung und können somit von der erwarteten
neuen Bleiberechtsregelung profitieren, wobei die
weiteren Voraussetzungen natürlich erfüllt sein müssen.
Den von Herrn Mazanke erhobenen Vorwurf der langen Bearbeitungszeiten
durch die HFK konterte Frau Nickel, indem sie
auf das große Engagement der ehrenamtlichen Mitglieder der
HFK hinwies, die trotz hoher Belastungen schneller arbeiten als
das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge. Aber auch hier
gilt, dass mehr Mitarbeiter in den Geschäftsstellen die Wartezeiten
deutlich verkürzen können.
Eine Mitarbeiterin des Flüchtlingsrates forderte eine grundsätzliche
Nachbesserung im neuen Bleiberecht. Sie wünschte
sich statt der HFK, die sie als bürokratisch schwer und lediglich
als „Nadelöhr“ für Hilfesuchende empfindet, eine bessere
Bleiberechtsregelung, die die Anrufung einer HFK überflüssig
macht.
Herr Dr. Maier-Borst machte in diesem Zusammenhang noch
einmal auf die substantielle Verbesserung der bevorstehenden
Bleiberechtsregelung aufmerksam. Zukünftig ist es stichtagsunabhängig
möglich, durch eine gesicherte Arbeit den Aufenthaltstitel
zu erlangen. Auch wenn die Voraussetzungen zunächst
nicht vorliegen, könnte man, wenn eine Abschiebung
weiterhin nicht möglich sei, „nachbessern“ und einen neuen
Antrag stellen.
Zum Abschluss des Podiums stellte Frau Dr. Follmar-Otto die
Frage, wie die HFK entlastet werden kann. Dabei erhob sie erneut
die Forderung, dass in Fällen, in denen sich Bleiberechtsansprüche
aus den menschenrechtlichen Verpflichtungen
Deutschlands ableiten, ein Aufenthaltsrecht von Behörden und
Gerichten zuerkannt wird. Würden diese Fälle nicht bei den
HFK landen, wäre die Antragslage deutlich entspannter. Dafür
braucht es eine verstärkte menschenrechtliche Qualifikation
von Behörden und Justiz.
15

Schlussbetrachtung
von P. Frido Pflüger SJ
Sehr geehrte Damen und Herren,
wir sind am Ende unserer Fachtagung angelangt, und ich soll
nun noch einen Ausblick wagen.
Ich mache zunächst noch einen ganz kurzen persönlichen
Rückblick:
Bis 2012 habe ich einige Jahre in den großen Flüchtlingslagern
mit Hunderttausenden von Flüchtlingen in Kenia, Äthiopien
und im Sudan gearbeitet. Die Flüchtlingsbewegungen hatten
ganz andere Dimensionen als hier in Deutschland. Manchmal
waren es Tausende, die an einem Tag dazukamen. Und das erstaunlichste
war, dass kaum jemand von ihnen daran dachte,
nach Europa zu gehen. Heim wollten sie, in ihre Heimat, und
darauf warten sie oft 10, 15, 20 Jahre.
Als ich hierherkam, fand ich eine sehr große geistige Enge vor,
was Flüchtlinge betraf, und eine totale Unkenntnis der weltweiten
Lage. Und ich musste mich an ganz kleine Zahlen gewöhnen.
Über die Aufnahme von 5.000 Syrern wurde jahrelang
diskutiert. Diese kleinen Zahlen auch in der HFK. Das juristische
Denken war für mich neu. Aber wenn ich auf manchen internationalen
Konferenzen über unsere deutsche Härtefallregelung
sprach, dann waren meine Kolleg_innen immer sehr
überrascht, weil so etwas in keinem anderen Land bekannt war.
Und eigentlich ist es ja eine tolle Sache, dass Unzulänglichkeiten
des Gesetzeswerkes durch eine vielseitig besetzte Kommission
gemildert werden können. Nie wird es eine völlige Identität von
Recht und Gerechtigkeit geben können, weil Gesetzte mit ihren
verallgemeinerten Aussagen immer einen Raum offen lassen
werden, wo man dann sagen kann: Eine Entscheidung ist zwar
rechtens, aber sie ist nicht gerecht und tut Menschen Unrecht.
Die Härtefallregelung versucht genau dies auszugleichen. Und
es gelingt uns auch immer wieder.
Heute würde ich es aber nicht mehr so formulieren, denn ich
habe jetzt den Eindruck, dass unsere Gesetzeslage so sehr unvollkommen
ist, dass wir dringend Verbesserungen schaffen
16

Zehn Jahre Berliner Härtefallkommission — Schlussbetrachtung
müssten. Solange dies nicht geschieht, ist die HFK dringend
nötig. Frau Kolat sagt zurecht, dass es nicht nur gerade Biographien
gibt, und diese komplexen Biographien werden zunehmen
bei all den gegenwärtigen Flucht- und Migrationsbewegungen.
Wir tun uns z.B. sehr schwer mit der Regularisierung
von nicht legalisierten Aufenthalten. Und die sicheren Herkunftsländer
des Balkan sind alles andere als sicher für Roma,
die ja oft auch eine lange Vorgeschichte in Deutschland hatten.
Darüberhinaus sind wir alle gespannt, was denn jetzt wirklich
herauskommen wird bei der neuen Bleiberechtsregelung mit
all dem Beiwerk. Wir haben da ja die Befürchtung, dass wir im
schlimmsten Fall eine Regelung erhalten, die auf niemanden
mehr zutrifft.
Und unsere eigene Geschichte in der HFK ist ja auch nicht
rosig mit den sehr schlechten Umsetzungsergebnissen. In sehr
vielen Fällen ist mir – wahrscheinlich auch meinen Kolleginnen
und Kollegen – die Ablehnung vollkommen unverständlich.
Und so wundere ich mich, dass der Herr Senator sich wundert
über Fälle, die wir ihm vorlegen. Wir setzen uns ja vorher sehr
intensiv mit sehr vielen ehrenamtlichen Mitarbeiterinnen und
Mitarbeitern oft über lange Zeit mit den Fällen auseinander,
und wir formulieren ja höchstens in einem Drittel der Fälle
einen Antrag. Da bewirkt diese hohe Ablehnung zumindest bei
mir eine hohe Frustration, ja sogar die Frage, ob es überhaupt
Sinn macht, sich hier einzubringen, wenn 70 % der Eingaben
abgelehnt werden. Da würde ja wahrscheinlich Würfeln noch
zu gerechteren Ergebnissen führen.
Eine andere Überlegung möchte ich noch andeuten, ob wir uns
nicht zu sehr nach den Kriterien allgemein für einen Aufenthalt
orientieren: Vollständige Sicherung des Lebensunterhaltes,
Straflosigkeit, Gesundheit usw. Aber es geht ja um Härtefälle,
wo vielleicht das gerade nicht mehr gegeben sein kann, und
der Mensch trotzdem einen moralischen Anspruch hat, hier
sein Leben leben zu können. Wir haben darüber gehört bei der
Frage nach den humanitären Aufenthalten. Und da frage ich
mich oft, ob die Behörden wirklich ihre Entscheidungsspielräume
ausnutzen.
Ein Punkt, der mir manchmal so durch den Kopf geht: Wieviel
staatliches Geld verschleudern wir durch unsere Auflagen,
z.B. durch die Verschleppung der Fälle oder durch das Arbeitsverbot
– es ist mir übrigens noch nie verständlich gewesen,
was das Arbeitsverbot mit der Passbeschaffung zu tun haben
soll. Und welchen Personalaufwand brauchen wir, um unsere
Regelungen durchzusetzen. Ich glaube, das rechnet niemand
nach.
Am Schluss möchte ich Ihnen allen danken, dass Sie sich für
dieses Thema interessieren, für’s Mitdiskutieren, Mitdenken.
Ich danke allen, die zum Gelingen beigetragen haben durch
Ihre Beiträge, allen, die diese gelungene Tagung so gut vorbereitet
haben. Und ich möchte hier auch einmal öffentlich
herzlich danken für die gute Zusammenarbeit mit der Senatsverwaltung,
wo sehr schnell und effektiv reagiert wird auf
unsere Anträge und Anfragen, unkompliziert und immer
freundlich. Danke.
Ich wünsche uns allen einen langen Atem, denn unser Ziel ist
doch, eine Gesellschaft zu gestalten, in der wir miteinander
friedlich und zufrieden leben können, als freie Menschen, in
Gerechtigkeit, mit Respekt vor der Würde jedes einzelnen.
17

Mitglieder der Berliner Härtefallkommission
Herausgeber:
Senatsverwaltung für Arbeit, Integration und Frauen
Beauftragte des Senats von Berlin
für Integration und Migration
Potsdamer Straße 65, 10785 Berlin
Fax: +49 30 9017-2320
Koordination:
Diane Schöppe, dia° Netzwerk für Kommunikation,
www.diaberlin.de
Text:
Barbara Baumgärtel
Redaktion:
Frauke Steuber
Fotos:
Barbara Dietl, www.dietlb.de
Layout:
Oliver Miersch, www.oliver-miersch.de
Alle Rechte vorbehalten
Stand 2015