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El derecho a la movilidad sostenible (problemas competenciales) 

Gerardo RETUERTA MORENO 

Letrado Consistorial Ayto. Rivas-Vaciamadrid 

El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados Nº 8, Quincena 30 Abr. - 14 May. 2010, Ref.º 1278/2010, pág. 

1278, Tomo 1 

El derecho a la movilidad sostenible, por su carácter incipiente, está todavía en fase de 

configuración. La situación legislativa está marcada por la dispersión competencial y por la 

dispersión normativa. Bajo este panorama, y con la perspectiva de los compromisos adquiridos a 

nivel europeo, se estudia la perspectiva competencial de la normativa sobre movilidad sostenible. 

I. INTRODUCCIÓN: CONCEPTO DE MOVILIDAD SOSTENIBLE. DEL DERECHO A LA LIBRE 

CIRCULACIÓN AL DERECHO A LA MOVILIDAD SOSTENIBLE. CONFIGURACIÓN CONSTITUCIONAL 

La constatación de fenómenos asociados a la degradación de la naturaleza como el calentamiento global, 

producto de la actividad humana, ha impulsado, con el cambio de siglo, una mayor concienciación 

individual y colectiva, con reflejo en la sociedad y en la discusión política por todo aquello que signifique 

aunar desarrollo económico y bienestar con protección del medio ambiente. Nace así el concepto de 

desarrollo sostenible, que, como concepto general, hace referencia al marco global del problema. 

El volumen de población de las zonas urbanas, en ascenso, el crecimiento exponencial del número de 

vehículos y de desplazamientos asociados merece la atención no solo desde la perspectiva de la 

ordenación del tráfico, ya consolidada, sino también desde otras que inciden en la búsqueda del difícil 

equilibrio que supone la sostenibilidad: hablamos, por lo tanto, de ordenación del tráfico, de transporte 

urbano e interurbano, de planificación de infraestructuras del transporte, de accesibilidad al transporte, 

especialmente para personas con discapacidad, de salubridad del transporte y del vehículo como un 

elemento productor de dióxido de carbono a la atmósfera. Bajo estas premisas se ha ido modelando un 

Derecho a la Movilidad Sostenible que, por su carácter incipiente, está todavía en fase de configuración. 

Sin embargo, el tratarse de una cuestión merecedora ya de varias resoluciones en el Parlamento Europeo, 

de candente actualidad en la agenda política y, por lo tanto, en las previsiones legislativas, hace necesario 

avanzar en el estudio del problema, en el caso del presente estudio desde la perspectiva de los problemas 

presentes o futuros que pueden aparecer en los intentos del legislador estatal o autonómico desde el 

punto de vista de las competencias legislativas, más todavía cuando está ya en vigor la Ley 91/2003 de 13 

de julio, de la movilidad de Cataluña. 

La coexistencia en nuestro ordenamiento avalada por la Constitución, de un triple nivel de capacidad 

normativa: Estado, Autonomía y Entidades Locales, obliga a no olvidar estas últimas, más todavía cuando 

la Ley 7/1985 de 2 de abril, de las Bases del Régimen Local, considera el transporte urbano y la 

Protección del Medio Ambiente como servicios de prestación en todo caso para los municipios de más de 

50.000 habitantes. 

De esta forma podemos señalar que la situación legislativa está marcada por la dispersión competencial y 

por la dispersión normativa: así, con la excepción de la Ley Catalana de la movilidad, la actividad del 

Legislador estatal y el autonómico ha ido dirigida a aspectos concretos de la movilidad sostenible, como el 

transporte terrestre o la emisión de gases contaminantes, o al fomento de la movilidad sostenible a través 

de subvenciones. 

Bajo este panorama, y con la perspectiva de los compromisos adquiridos a nivel europeo, vamos a 

abordar en este estudio la perspectiva competencial de la normativa sobre movilidad sostenible a 

sabiendas de lo novedoso, difuso y por lo tanto controvertido de la materia. 

II. REGULACIÓN LEGAL Y NIVELES DE COMPETENCIAS 

1. La Carta Europea de Autonomía Local. El principio de subsidiariedad 

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Con la ratificación mediante instrumento de 20 de enero de 1988 (BOE 47, de 24/02/1989) de la Carta 

Europea de autonomía local de 15 de octubre de 1985, el Estatuto Español estaba apostando, al igual que 

ha había empezado a hacer el Tribunal Constitucional, a configurar la autonomía local como una garantía, 

con base en los arts. 140 y 141 de la propia Constitución, de que los entes locales tienen derecho a 

participar en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen (1), lo que la propia Ley 7/1985 de 

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bases del régimen local ya recordaba en su exposición de Motivos. 

Lo que sí hace la carta europea de autonomía local, y son criterios que deben informar la legislación de los 

Estados miembros, es aportar dos de gran importancia a la hora de definir la autonomía local: 

a) La necesaria participación de las entidades locales en los procesos de planificación y decisión 

para las cuestiones que los afecten directamente (art. 4.5 de la Carta): sin embargo, el propio 

artículo señala «en la medida de los posible, a su debido tiempo y la forma apropiada», lo que, en la 

práctica, hace que en muchas ocasiones la participación de los entes locales, sobre todo en la 

legislación estatal sectorial, o en legislación autonómica que les afecta, no sea la deseable. 

b) El principio de subsidiariedad: entendido éste como que las competencias debe ejercitarlas quien 

está más próximo al ciudadano y, más técnicamente, como señala el art. 4.3. de la Carta: «El 

ejercicio de las competencias públicas debe, de modo general, incumbir preferentemente a las 

autoridades más cercanas a los ciudadanos. La atribución de una competencia a otra autoridad 

debe tener en cuenta la amplitud o la naturaleza de la tarea o las necesidades de eficacia o 

economía». 

2. Marco constitucional: competencias estatales y autonómicas 

Como hemos adelantado en la introducción, bajo «Movilidad Sostenible» se incorporan toda una serie de 

disciplinas o materias que, por necesidades de hacer frente a los retos de un desarrollo sostenible, deben 

ser, cuanto menos, armonizadas. 

Evidentemente, el legislador constitucional no tuvo oportunidad de manejar la enorme cantidad de 

información y constatación sobre el fenómeno, pero sí dispuso en las reglas de competencias lo elemental 

de las diferentes materias que engloban la movilidad. 

2.1. Competencias estatales 


En nuestro esquema competencial constitucional, el art. 149 de la Constitución determina en qué 

ámbitos el Estado tienen facultad de legislar, bien de forma plena y exclusiva, bien la legislación básica. 

Así, y en las materias que componen la movilidad sostenible, nos encontramos el siguiente panorama: 

— Medio ambiente: 149.1.23: legislación básica de protección del medio ambiente sin perjuicio de 

las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. En 

este aspecto el Estado ha venido legislando de forma especializada y sectorializada, siendo el 

último exponente la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la 

atmósfera. 

— Obras públicas de interés general (en lo que afecta a las redes viarias de tráfico rodado o 

ferrocarril e infraestructuras aeroportuarias): en este caso, el art. 149.1.24 se inclina por atribuir la 

competencia exclusiva al Estado, lo que en la práctica ha supuesto y seguirá produciendo conflictos 

de competencias con las Comunidades Autónomas cuando la declaración de interés del Estado se 

efectúa sobre una obra pública circunscrita a una Comunidad Autónoma. 

— Transporte aéreo, terrestre, ferrocarril y tráfico y circulación de vehículos a motor (art. 149.1.20 y 

21 de la Constitución), limitado en el caso del transporte terrestre y ferrocarril a que discurra por el 

territorio de más de una Comunidad Autónoma. 

— Las bases y coordinación general de la Sanidad (art. 149.1.16) que, junto con las competencias 

sobre medio ambiente, bien pueden considerarse fundamentos constitucionales de la reciente Ley 

34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera. 

— En unos límites más difusos se encontrarían, siempre desde una perspectiva estrictamente 

competencial, cuestiones relativas al transporte accesible para personas con discapacidad, o sobre 

todo, aquellas que el Texto Refundido de la Ley del Suelo, Real Decreto legislativo 2/2008, de 26 de 

junio, denomina «del desarrollo territorial y urbano sostenible». 

Sin perjuicio de entrar con mayor detenimiento en el apartado correspondiente de este estudio, cuando el 

art. 149.1.1.° reserva al Estado «la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de 

todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en cumplimiento de los deberes constitucionales». 

Sin embargo, como ha delimitado el Tribunal Constitucional ya en la famosa sentencia 61/1997 (LA LEY 

JURIS. 9921/1997), el art. 149.1.1.° de la Constitución no es propiamente un título competencial, sino 

que solo habilita para regular las posiciones jurídicas básicas de los ciudadanos relativas a los derechos 

fundamentales, sin que quepa regular por esta vía el derecho de que se trate. 




2.2. Competencias autonómicas 

Por simplificar la cuestión, a los efectos que nos ocupan, las competencias autonómicas pueden 

considerarse en tres niveles: 

— Propias y exclusivas: de acuerdo con el catálogo del art. 148 de la Constitución. 

— Compartidas con el Estado, correspondiendo a las Autonomías el desarrollo de normas básicas 

estatales, en virtud del art. 149.1 de la Constitución. 

— Aquellas transferidas por el Estado de acuerdo con una Ley Marco, o por la Ley Orgánica, de 

acuerdo con los apartados 1.° y 2.° del art. 150 de la Constitución. 

Junto con este estadio se superpone la capacidad de una Comunidad Autónoma de incorporar, por la vía 

del art. 149.3 de la Constitución, a sus Estatutos, competencias no atribuidas expresamente al Estado, y 

sobre las que el derecho estatal será supletorio. Como veremos más adelante, la cláusula residual del 

149.3 puede convertirse en un constante «choque competencial» que obligará, también en el ámbito de la 

movilidad sostenible, a intervenir seguramente a nuestro más alto Tribunal. 

2.3. Competencias Locales 

Las competencias atribuidas por la legislación a las Entidades Locales son una concreción de la 

autonomía local consagrada en los arts. 137, 140 y 141 de la Constitución, donde, una vez más, nuestro 

Tribunal Constitucional ha jugado un papel esencial. 

Así, y por su carácter de síntesis, citar por todas la sentencia del Tribunal Constitucional 159/2001 (LA 

LEY JURIS. 4567/2001), de 5 de julio, cuando señala: 

«... El cauce y el soporte normativo de la articulación de esta garantía institucional es la Ley Estatal de 

Régimen Local (LRBRL de 1985). Esta Ley puede a priori contener de un lado tanto los rasgos definitorios 

de la autonomía local, concreción directa de los arts. 137, 140 y 141 de la Constitución Española como, de 

otro, la regulación legal del funcionamiento, la articulación o la planta orgánica (entre otras cosas) de los 

entes locales. Solo aquellos extremos de la LBRL que puedan ser cabalmente enraizados de forma directa 

en los arts. 137, 140 y 141 C.E., de cuyo contenido no representen más que exteriorizaciones o 

manifestaciones, forman parte del contenido de la autonomía local constitucionalmente garantizada, 

mientras que los que se refieren a aspectos secundarios o no expresivos de ese núcleo esencial, que son 

mayoría en el seno de LBRL y que se incardinan, desde el punto de vista competencial, en el art. 149.1.18 

C.E., tienen una distinta naturaleza desde el punto de vista constitucional y ordinamental. Una 

manifestación significativa de ello es la de que el legislador al que corresponda concretar las competencias 

de los entes locales no puede desconocer los criterios que a este propósito establezca la LBRL. «En el 

sistema arbitrado por el art. 2.1. LBRL... se mantiene y conjuga, en efecto, un adecuado equilibrio en el 

ejercicio de la función constitucional encomendada al legislador estatal de garantizar los mínimos 

competenciales que dotan de contenido y efectividad a la garantía de la autonomía local, ya que no se 

desciende a la fijación detallada de tales competencias, pues el propio Estado no dispone de todas ellas. 

De ahí que esa ulterior operación quede deferida al legislador competente por razón de la materia. 

Legislador, no obstante, que en el caso de las "Comunidades Autónomas, no puede, con ocasión de esa 

concreción competencial, desconocer los criterios generales que los arts. 2.1, 25.2, 26 y 36 de la LBRL 

han establecido (STC 214/1989, de diciembre, F.J.3)"». 

Como vemos, el Tribunal Constitucional ha configurado los límites de la llamada garantía institucional de la 

autonomía local tomando como uno de los elementos esenciales, el catálogo de competencias que la Ley 

7/1985 de Bases del Régimen Local reserva a los municipios: en un caso (art 25) para señalar las que, 

independientemente de las atribuidas por la legislación estatal o de las Comunidades Autónomas son 

competencias municipales (ver que se utiliza, art. 25.2. la expresión «en todo caso») y, en el otro (art. 26), 

para determinar cuáles de las competencias del art. 25 deben ser prestadas de forma obligatoria, de 

acuerdo con el número de habitantes. Así, y en las materias que conforman la movilidad sostenible, 

supone: 

— Las competencias de ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística: sin perjuicio de las 

de las Comunidades Autónomas sobre la aprobación de Planes, y, como hemos visto y 

repetiremos, con la dudosa constitucionalidad en lo competencial del Texto Refundido de la Ley del 

Suelo, Real Decreto Legislativo 2/2008, en cuanto condiciona el modelo de planeamiento. 

— Protección del medio ambiente. En este apartado, normalmente estaremos ante competencias 

locales conferidas por legislación sectorial. 

— Salubridad pública. 

— Transporte público de viajeros dentro del término municipal. 





— Prestación de los servicios sociales y de promoción e inserción social. Aspecto relevante en las 

cuestiones de accesibilidad y adaptabilidad para personas con movilidad reducida y que, por 

ejemplo, tiene su reflejo en el mandato de los arts. 56 y 60 de la Ley 13/1982, de 7 de abril, de 

Integración Social de los Minusválidos de prever planes de adaptación de las vías públicas, accesos 

a parques y jardines y acceso a aparcamientos especiales. 

En nuestros sistema opera como «cláusula de cierre» de las competencias locales el art. 2.1. de la 

LRBRL, reflejo claro del art. 4.° de la Carta Europea de Autonomía Local, cuando señala: 

«Art. 2.1: Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las entidades locales, la 

legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción 

pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurarse a los Municipios, las 

Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus 

intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad 

pública de que se trate y a la capacidad de la gestión de la entidad local, de conformidad con los principios 

de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos». 

No es problema a abordar en este estudio, pero el sistema se manifiesta insuficiente, en la medida en que 

los entes locales tienen muy difícil, con la construcción actual del Conflicto en defensa de la autonomía 

local de nuestra Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, acceder a la defensa de su marco competencial 

frente al Estado o las Comunidades Autónomas. 

III. COMPETENCIAS ESTATALES 

1. El título competencial del Estado: supuestos del art. 149.1 de la Constitución relacionados con la 

movilidad sostenible 

Como hemos adelantado al esbozar el marco constitucional de competencias, el Estado se ha amparado y 

se sigue amparando en aquellas que, dentro de las recogidas por el art. 149.1 de la Constitución, 

pueden dividirse en dos grandes grupos: 

a) Las específicamente determinadas del tráfico aéreo, infraestructuras de interés general, tráfico y 

circulación de vehículos a motor o medio ambiente. 

b) Las que, de una forma más amplia y genérica, pretenden ampararse en el art. 149.1.1.°: 

Regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el 

ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales. 

Veamos, aún someramente, el panorama de la legislación estatal sectorial: 


1.1. Los Transportes Terrestres. La Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes 

Terrestres 

La Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, actualmente en revisión con los agentes económicos 

y sociales, partiendo del carácter de competencia exclusiva del Estado para los que discurran por más de 

una Comunidad Autónoma, ha diseñado en las Comunidades las facultades de ejecución, de acuerdo con 

la técnica de la transferencia mediante Ley Orgánica dispuesta en el art. 149.3 de la Constitución. Así, es 

clara la exposición de motivos de la citada Ley cuando señala: 

«Ello ha llevado a intentar establecer un sistema lo suficientemente flexible para que las características 

propias de las diversas Comunidades Autónomas puedan ser desarrolladas por éstas, dentro del marco 

general de la Ley, sin que para ello sea preciso que cada Comunidad Autónoma promulgue su propia 

regulación ordenadora del transportes, sí así lo estima oportuno.Este diseño de un sistema común de 

transportes, presidido por un marco normativo homogéneo, aunque compatible con los distintos 

desarrollos que las diferentes situaciones territoriales implique, se complementa con una delegación 

prácticamente total de las competencias ejecutivas, y aun normativas estatales que deban rehacerse a 

nivel regional y local lo que conlleva, y ello se establece explícitamente en la Ley Orgánica de Delegación 

de Facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en relación con los transportes por carretera y 

por cable (Ley Orgánica 5/1987 de 30 de julio), la desaparición de la Administración del Estado 

anteriormente competente.En definitiva, el sistema que se trata de conseguir es claro: se intenta que el 

marco normativo general y la dirección global del sistema de transportes sea común en todo el Estado, ello 

se hace compatible con la existencia de normas diferenciadas que, sin violentar dicho sistema general, 

den respuestas distintas a necesidades territoriales diferentes, según la voluntad de las distintas 

Comunidades Autónomas, y se atribuye la gestión única del referido sistema a las entidades territoriales, 

evitándose la superposición de varias Administraciones diferentes en el ámbito regional.Hay que añadir 

que la Ley se aplica tanto al transporte interurbano como al urbano, respetándose en éste la competencia 




municipal, y acabando de esta forma con un vacío normativo que era causa de importantes 

disfunciones...». 

Esta Ley provocó en su inicio virulentas tensiones competenciales, primeramente con la Generalitat 

Catalana, y obligó a resolver al Pleno del Tribunal Constitucional, en la Sentencia 118/1996 (LA LEY 

JURIS. 8076/1996), tres cuestiones de inconstitucionalidad presentadas tanto sobre la Ley, sobre la Ley 

Orgánica de Transferencias, como sobre la propia Ley 12/1987, de 28 de mayo, de Transportes de 

Cataluña. 

Esta interesantísima sentencia acabó declarando nulos varios artículos de la Ley de Ordenación de los 

Transportes Terrestres en todos aquellos supuestos en que, por la vía de la supletoriedad del derecho 

estatal, al amparo del art. 149.3 de la Constitución, se atribuía el Estado unas determinadas 

competencias. 

Así ocurría, de entrada, con la redacción original del art. 2 de la Ley, que señalaba: 

«Art. 2. La presente Ley será de aplicación directa en relación con los transportes y actividades auxiliares 

o complementarias de los mismos, cuya competencia corresponda a la Administración del Estado. 

Asimismo, se aplicará a aquellos transportes y actividades cuya competencia corresponda a las 

Comunidades Autónomas y a la Administración Local con el carácter supletorio o directo que en cada caso 

resulte procedente, de conformidad con el ordenamiento constitucional, estatutario y legal.Las 

disposiciones contenidas en el Capítulo VII del Título III y en los Capítulos II y V del Título IV se 

considerarán de aplicación supletoria respecto de las que, conforme a sus Estatutos, puedan dictar las 

Comunidades Autónomas». 

Sobre la supletoriedad del 149.3 de la Constitución y las pretensiones del art. 2.°, el Tribunal 

Constitucional señala, en su Fundamento de Derecho 7, tras recordar su propia doctrina sobre la 

supletoriedad: 

«Por consiguiente, es indudable que en materia de transportes terrestres el Estado no puede dictar 

normas puramente supletorias, dirigidas exclusivamente a regular aquellos transportes que se encuentran 

sometidos a la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas. En la medida en que las normas 

que resulten de aplicación a los transportes terrestres intracomunitarios, en cada una de las Comunidades 

Autónomas, ofrezcan lagunas a los aplicadores del Derecho, deberán integrarlas de conformidad con las 

reglas usuales de interpretación, incluida la cláusula de supletoriedad del Derecho Estatal del art. 149.3 in 

fine C.E. Pero la supletoriedad resultará predicable, por disponerlo así la Norma Fundamental de las 

normas dictadas válidamente por el Estado en materias de su competencia: ya los preceptos sobre 

transportes intercomunitarios, ya los preceptos aplicables a los transportes de competencia autonómica, 

pero fundados en títulos competenciales del Estado distintos al de «transporte», sin que ello implique la 

aplicación de dichos preceptos ante la simple ausencia de regulación autonómica en la materia de que se 

trate; la aplicación de los preceptos aludidos como supletorios dependerá de la eventual identificación de 

una laguna por el aplicador del derecho». 

Tras este planteamiento, y de forma más concreta, señala en su fundamento 8.°: 

«La alegada inconstitucionalidad aparece de forma patente en el segundo párrafo de dicho precepto, en 

cuanto considera de aplicación supletoria las normas contenidas en el Capítulo VII del Título II que, por 

referirse a los transportes urbanos no hallan amparada en título competencial alguno que habilite al Estado 

para dictarlas, ni respecto de los transportes de competencia estatal —que, por definición no pueden ser 

los transportes urbanos— ni respecto de los que son competencia de las Comunidades Autónomas la 

supletoriedad se utiliza así como título competencial, y ese uso implica una inconstitucional vulneración del 

orden constitucional de competencias». 

De modo particular, y bajo el marco interpretativo de la Sentencia 118/1996 (LA LEY JURIS. 8076/1996), 

de 27 de junio, del Constitucional, las principales aportaciones en pro de la movilidad sostenible de la Ley 

son: 

— La programación y planificación: reflejadas en los arts. 15 y 16, especialmente en las 

referencias del art. 15 sobre el contenido de los programas o planes de transporte. 

— La coordinación e intermodalidad del transporte, de los arts. 25 a 28. 

— La regulación de las diferentes modalidades del transporte terrestre y de las condiciones 

de su ejercicio reflejadas en todo el título IV de la Ley. 

1.2. Tráfico. Circulación de vehículos a motor 


Bajo esta rúbrica el Estado ha desarrollado toda una serie de disposiciones normativas que, en lo que a lo 

más intrínsicamente relacionado con la movilidad sostenible se refiere, se concentran en el Real Decreto 




Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba la Ley de Tráfico, Circulación de Vehículos a 

Motor y Seguridad Vial; el Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, por el que se aprueba el 

Reglamento General de Vehículos; u otras más concretas como el Real Decreto 2024/1994, de 14 de 

octubre, por el que se regula la Inspección Técnica de Vehículos o el Real Decreto 1428/2003, de 21 de 

noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Circulación. 

El marco competencial del Estado queda claramente determinado en el art. 4.° del R.D.L. 339/1990 y, en 

lo que afecta a la movilidad sus principales valores son la regulación sobre seguridad vial, vehículos y 

conductores y control sobre los vehículos a través de las Inspecciones Técnicas. 

1.3. Obras públicas de interés general o cuya realización afecta a más de una Comunidad 

Autónoma 

Como ya hemos adelantado la calificación del interés general es ya de por sí motivo de continuas 

polémicas, e inclusive conflictos de competencias ante el Tribunal Constitucional entre el Estado y las 

Comunidades Autónomas. 

Por encima de esta cuestión el marco general lo fijan tanto la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras 

del Estado, como su Reglamento de desarrollo, Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre. Las 

disposiciones de esta normativa con mayor incidencia en una regulación de la movilidad sostenible son: 

— Las reglas contenidas en la Sección 1.ª del Capítulo II de la Ley 25/1988: Planificación, 

estudios y proyectos, especialmente relevante en su art. 5.° cuando impone que «Los planes y 

programas de carreteras del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales 

deberán coordinarse entre sí en cuanto se refiere a sus mutuas incidencias, para garantizar la 

unidad del sistema de comunicaciones y armonizar los intereses públicos afectados, utilizando al 

efecto los procedimientos legalmente establecidos». 

— La necesidad de declaración de impacto ambiental para proyectos de autopistas y autovías que 

supongan un nuevo trazado (art. 8 de la Ley). 

— Las limitaciones sobre la propiedad que se establecen en los arts. 20 y siguientes de la Ley: al 

respecto es muy significativo el título del capítulo en que se incardinan: «Uso y defensa de las 

carreteras». Destacar, igualmente, las limitaciones a la edificación impuestos por el art. 25 de la 

Ley sobre los lindes de las carreteras. 

— La regulación de travesías y redes arteriales. Los arts. 36 y siguientes de la Ley de Carreteras 

se han ocupado de dar coherencia al sistema de carreteras de interés general del Estado para 

garantizar la consideración legal del todo: interés general, vía de titularidad urbana, sobre la parte: 

tramo autonómico o local. 

Estas cuestiones, como otras de la Ley de Carreteras, han sido analizada y falladas favorablemente por el 

Tribunal Constitucional en su Sentencia 65/1998, de 18 de marzo (LA LEY JURIS. 4567/2001). 

1.4. Medio ambiente 

Señala el art. 149.1.23 que el Estado tienen competencias en la «Legislación básica sobre protección del 

medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas 

adicionales de protección». 

En complemento del 149.1.23, el 148.1.9 atribuye a las Comunidades Autónomas competencias de 

gestión en materia de medio ambiente. Igualmente, por la vía del art. 148.2 las Comunidades Autónomas 

podrán incrementar sus competencias dentro del marco del art. 150 de la Constitución que, en lo que a 

Protección del Medio Ambiente se refiere, hace referencia no sólo a la posibilidad de establecer normas 

adicionales de protección, sino también en aquello que no se oponga o no haya sido previsto (según el art. 

149.3) por las normas básicas del Estado. 

La legislación Estatal de mayor relevancia en la materia viene configurada por la legislación sobre 

contaminación ambiental y acústica, transporte de mercancías peligrosas y ordenación del territorio, 

urbanismo, edificación y patrimonio cultural. Para los efectos competenciales que nos ocupan, 

centraremos el estudio en dos leyes recientes: La Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de Calidad del Aire y 

Protección de la Atmósfera y el Texto Refundido de la Ley del Suelo, Real Decreto Legislativo 2/2008, de 

26 de junio. 

A) La Ley 34/2007 de calidad del aire y protección de la atmósfera 


Como no podía ser de otra forma, y por lo reciente de su promulgación, esta Ley ya recoge las 

recomendaciones y demás instrumentos comunitarios suscritos por España, así como los principios de 

«movilidad urbana» o «desarrollo sostenible». 




Apoya su título competencial en el art. 149.1.23.ª, según dispone expresamente la disposición final sexta 

de la Ley. Aunque el precepto habla de «competencias exclusivas», en el desarrollo de la Ley se 

contempla con insistencia la necesaria participación de las Comunidades Autónomas en la planificación, 

evaluación y control. 

Sí recoge expresamente el art. 16 de la Ley el caso de existencia de competencias de Autonomías y 

Ayuntamientos para elaborar, dentro del ámbito de sus competencias, planes y programas de protección 

de la atmósfera: la Ley impone con carácter obligatorio a los municipios de más de 100.000 habitantes la 

confección de tales planes o programas; imposición que, seguramente, acarreará conflictos de 

competencias por lo repartido de las de medio ambiente y por lo en muchas ocasiones, difícil de establecer 

el deslinde. 

El art. 16 de la Ley, con diferencia el más conflictivo desde el punto de vista competencial, aporta otras 

novedades de, por lo menos, dudosa constitucionalidad: 

— La vinculación del planeamiento urbanístico a los planes y programas para protección de la 

atmósfera, hasta el punto que el art. 16.4 señala: «Los planes y programas regulados en este 

artículo serán determinantes para los diferentes instrumentos de planeamiento urbanístico y de 

ordenación del territorio. Si tales instrumentos contradicen o no acogen el contenido de los planes y 

programas regulados en este artículo, esta decisión deberá motivarse y hacerse pública». 

— El catálogo de medidas a adoptar por las Comunidades Autónomas recogido en el art. 16.2, que 

podría entrar en conflicto con la legislación autonómica de desarrollo. 

— Por último, y sin ser menos importantes otras cuestiones, la mención expresa del art. 16.4 a los 

planes de movilidad urbana y transporte de empresa podría generar dudas sobre competencia: al 

estar incardinadas en el art. 16.2 relativo a los planes a adoptar por las Comunidades Autónomas, 

podría ser interpretado como una interferencia de las autonomías en las competencias locales 

sobre medio ambiente y regulación del tráfico urbano. 

Las referencias expresas a la movilidad sostenible de la Ley: 

Como hemos dicho, en coherencia con los compromisos comunitarios adquiridos, las disposiciones 

adicionales 6.ª y 7.ª introducen, aun sin definirlo, el concepto de movilidad sostenible: 

— Mandatando a las Administraciones Públicas para que, en el ámbito de sus competencias, 

promuevan sistemas de transporte público y privado menos contaminantes. 

— Mayor polémica competencial genera y generará la disposición adicional séptima, en la que se 

establece el compromiso de elaborar una Ley Estatal de movilidad sostenible, con cita específica de 

los planes de transporte de empresa. 

Como veremos de forma más detallada, las Comunidades Autonómicas que han reformado sus Estatutos 

han incorporado en algún caso, y antes de la entrada en vigor de la Ley Estatal, competencias sobre 

movilidad y, en el caso más palpable, la Comunidad de Cataluña tiene como base estatutaria todo un 

desarrollo normativo propio en torno a la Ley 9/2003 de 13 de junio, de la movilidad de Cataluña. 

Igualmente, la Ley de calidad del aire baja a un detalle en el desarrollo de algunas medidas, régimen 

sancionador o fiscalidad, que han merecido ya el reproche en la tramitación parlamentaria de la Ley, vía 

enmiendas, al considerarse invaden competencias autonómicas (2). 

B) El Real Decreto Legislativo 2/2008, Texto refundido de la Ley del Suelo 


Como adelantábamos en el capítulo «regulación legal y niveles de competencias», el bloque de 

constitucionalidad al que el legislador ha pretendido vincular esta Ley es el del art. 149.1.1.° de la 

Constitución, que reserva al Estado la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad 

de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes 

constitucionales. Complementariamente, configura el «paraguas constitucional» en base a las 

competencias atribuidas al Estado en el art. 149.1.13.° (bases y coordinación general de la actividad 

económica), 18.° (bases del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, legislación sobre 

expropiación forzosa) y 23.° (legislación básica sobre protección del medio ambiente). Este título 

competencial lo incorpora el Real Decreto Legislativo 2/2008, Texto Refundido de la Ley del Suelo, en su 

disposición final primera y, con el mismo, otorga el carácter de legislación básica, a los efectos que 

interesan a este estudio, los siguientes preceptos: 

— Arts. 1 a 9: disposiciones Generales y condiciones básicas de la igualdad en los derechos y 

deberes constitucionales de los ciudadanos. 




— Art. 10, apartados 1 y 2: criterios básicos de utilización del suelo. 

— Art. 11, apartados 1 a 4, 6 y 7: publicidad y eficacia en la gestión urbanística. 

— Art. 12: situaciones básicas del suelo. 

— Art. 13, apartados 1, 2, 3, letra a) párrafo 1.°, letra b) y apartado 4.°. Utilización del suelo 

rural. 

— Arts. 14 a 16: actuaciones de transformación urbanística, evaluación y seguimiento de la 

sostenibilidad del desarrollo urbano, deberes de la promoción de las actuaciones de transformación 

urbanística. 

— Art .42: infracciones constitutivas de delito o falta. 

— Disposición Adicional Primera: sistema de información urbana. 

— Disposición Transitoria Segunda: deberes de las actuaciones de dotación. 

— Disposición Transitoria Cuarta: criterios mínimos de sostenibilidad. 

Determinadas disposiciones del Texto refundido de la Ley, antes resumidas, han sido objeto de recurso de 

inconstitucionalidad, al igual que lo fue la Ley 8/2007, especialmente por la cuestión competencial, por lo 

que habrá que estar a la espera de lo que nuestro Alto Tribunal resuelva al respecto (3). 

Así por ejemplo, es común denominador de los recursos interpuestos por varias Comunidades Autónomas 

el declarar que el art. 15 en su redacción actual invade competencias autonómicas como, por ejemplo, la 

argumentación de la Comunidad de Madrid de ser una intromisión en sus competencias el detalle de los 

documentos que han de ser sometidos a información publica, y la incidencia sobre la capacidad y derecho 

de autoorganización de la administración regional al exigir un informe de sostenibilidad económica de los 

desarrollos urbanísticos. 

IV. COMPETENCIAS AUTONÓMICAS 


1. El título competencial de las Comunidades Autónomas: supuestos del art. 148 de la Constitución. 

Competencias exclusivas y competencias compartidas. La cláusula residual del art. 149.3 de la 

Constitución 

1.1. El art. 148 de la Constitución: competencias autonómicas en materia de movilidad sostenible 

El art. 148 contiene una lista de competencias que, de acuerdo con el art. 147.2.d), puede suponer que las 

comunidades asuman todas las competencias del catálogo, solo algunas, de forma exclusiva o 

compartida, o a nivel de solo legislar, o legislar y ejecutar. Las contempladas estrictamente relacionadas 

con la movilidad sostenible son: 

Art. 148.1.3.— Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda: como ya hemos señalado al hablar 

del Real Decreto Legislativo 2/2008, Texto Refundido de la Ley del Suelo, las amplísimas 

competencias autonómicas en materia de ordenación del territorio, tal y como las ha perfilado 

nuestro Tribunal Constitucional desde la sentencia 61/1997 de 20 de marzo (LA LEY JURIS. 

9921/1997), cuestionan las imposiciones de la Estatal de, entre otras cuestiones, los instrumentos 

relativos a la sostenibilidad. 

Art. 148.1.4.— Las obras públicas de interés de la Comunidad Autónoma en su propio territorio: 

materia igual no exenta de polémica, en la colisión del interés general con el autonómico, y que ha 

sido y sigue siendo objeto de disputas ante nuestro intérprete de la Constitución. 

Art. 148.1.5.— Ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolla íntegramente en el territorio 

de la Comunidad Autónoma y en los mismos términos, el transporte desarrollado por estos medios 

o por cable. 

Art. 148.1.9.— La gestión en materia de medio ambiente: el sistema pretende configurar un nivel 

estatal de legislación básica a favor del Estado «sin perjuicio de las facultades de las Comunidades 

Autónomas de establecer normas adicionales de protección» (art. 149.1.23), complementado por 

las competencias de gestión que la Comunidad puede atribuirse de forma exclusiva. 

Una vez más la polémica está servida, y ha obligado a nuestro más alto Tribunal a emplearse a fondo para 

deslindar las competencias en materia de medio ambiente. 




Así, en la Sentencia 102/1995, de 26 de junio de 1995 (LA LEY JURIS. 13115/1995), a cuenta de la Ley 

Orgánica 4/1989, de 27 de marzo, sobre Conservación de los Espacios Naturales, sobre el ámbito 

competencial, y entre otras cuestiones, señalaba en su fundamento jurídico 8.°, recogiendo los 

argumentos de la sentencia 149/1991 (LA LEY JURIS. 58074-JF/0000): 

«Aunque esta redacción del texto constitucional lleva naturalmente a la conclusión de que el constituyente 

no ha pretendido reservar a la competencia legislativa del Estado solo el establecimiento de preceptos 

básicos necesitados de ulterior desarrollo sino que, por el contrario, la competencia para desarrollo de tal 

legislación básica que, a la sazón, solo disfrutaban tres Comunidades Autónomas (País Vasco, Cataluña y 

Andalucía) hoy generalizada por mas de la Ley Orgánica 9/1992 es una atribución sin duda legítima, pues 

la Constitución no excluye la posibilidad de que las Comunidades Autónomas puedan desarrollar también 

mediante normas legales o reglamentarias, la legislación estatal, cuando específicamente los Estatutos les 

hayan atribuido esta competencia. Ahora bien, su obligada interpretación conforme a la Constitución pone 

de manifiesto, sin embargo, que en materia de medio ambiente el deber estatal de dejar un margen al 

desarrollo de la legislación básica por la normativa autonómica, aun siendo menor que en otros ámbitos, 

no puede llegar, frente a lo afirmado en la STC 149/1991 (fundamento jurídico 1 D, in fine) de la cual 

hemos de apartarnos en este punto a tal grado de detalle que no permita desarrollo legislativo alguno de 

las Comunidades Autónomas con competencias en materia de medio ambiente, vaciándolas así de 

contenido». 

1.2. Cabe también, de acuerdo con el art. 148.2 de la Constitución que una Comunidad Autónoma 

adquiera competencias de medio ambiente del art. 149 en el marco de una reforma de su estatuto 

de autonomía 

A la luz de la jurisprudencia constitucional antes descrita, cabría que una Comunidad Autónoma, sin 

invadir la normativa básica estatal sobre la materia, en base a la facultad del 149.1.23 de que puedan 

establecer normas adicionales de protección e inclusive, invocando la cláusula residual del 149.3, legisle 

sobre aspectos como la movilidad sostenible, dado lo heterogéneo de la materia, o complemente en la 

legislación sectorial del Estado (Agua, Transportes, Espacios Naturales, etc.) cuestiones no previstas por 

el legislador Estatal. Analizaremos esta cuestión mediante el estudio competencial de la Ley 9/2003 de la 

movilidad de Cataluña. 

2. Panorama autonómico 

De acuerdo con el marco de competencias en las materias objeto de la movilidad sostenible y a la vista de 

la interpretación ya detallada que el Tribunal Constitucional ha arrojado sobre la materia, la legislación 

autonómica puede encuadrarse en dos grandes grupos: 

A) Estatutos que reflejan sin variaciones o ampliaciones los arts. 148 y 149 de la Constitución: en 

este grupo se integran prácticamente la totalidad de los Estatutos de Autonomía, así: Baleares (L.O. 

1/07 de 28/2), en su art. 30.1.46.°; Aragón (L.O. 5/07 de 20/04) art. 70.22; Valencia (L.O. 1/06 de 

11/04), art. 50.6; o Madrid (L.O. 3/1983 de 25/02), arts. 26 y 27. En todos los casos se remarca la 

capacidad autonómica de promulgar normas adicionales de protección del medio ambiente. 

B) Estatutos con referencias específicas a la movilidad, o con concreciones de mayor alcance sobre 

las materias de la movilidad sostenible. Al respecto, señalar: 

— PAÍS VASCO (L.O. 3/1979) .— Si bien su art. 11 no aporta nada sustancialmente, pues 

reproduce el sistema constitucional al atribuir a la Comunidad competencia del desarrollo 

legislativo y la ejecución dentro de su territorio de la legislación básica del Estado en Medio 

Ambiente y Ecología, sí merece el máximo interés la Ley 3/1998, de 27 de febrero, de 

protección del medio ambiente del País Vasco. Esta Ley, aun no llamándose de la 

movilidad sostenible, sí puede considerarse el primer esfuerzo serio de regular no solo el 

derecho al medio ambiente saludable (art. 3), sino el establecimiento detallado de toda una 

serie de medidas, programas y acciones para conseguir sus objetivos. 

De esta forma, regula los programas marco medioambientales (art. 6), el ejercicio de 

competencias entre las diferentes instituciones involucradas (art. 7), y gases contaminantes 

o ruidos de vehículos. Igualmente desarrolla todo su Título IV a detallar cuáles deben ser los 

instrumentos públicos para la ordenación de la política ambiental. 

— ANDALUCÍA.— El recientemente reformado Estatuto de Andalucía mediante Ley 

Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, a la hora de establecer las competencias autonómicas 

introduce, si no el concepto de movilidad sostenible, sí el de sostenibilidad. Sus referencias 

son: 

Art. 56.5.— «Corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en 





materia de ordenación del territorio, que incluye en todo caso, el establecimiento y 

regulación de las directrices y figuras del planeamiento territorial, las previsiones 

sobre emplazamiento de infraestructuras y equipamientos, la promoción del equilibrio 

territorial y la adecuada protección ambiental». 

Art. 57. — Competencias, respetando el 149.1.23, sobre medio ambiente, espacios 

protegidos y sostenibilidad. En este sentido, el art. 57.3 señala la competencia 

compartida en relación con el establecimiento y la regulación de la planificación 

ambiental. 

Como vemos, el panorama competencial andaluz parece diferenciar aquellas 

cuestiones ambientales que inciden sobre la ordenación del territorio, cuestión de 

competencia exclusiva de la Comunidad, de aquellas otras que tendría la Comunidad 

o en desarrollo del 149.1.23 o como gestión propia del 148 de la Constitución. 

Cabe plantearse si, al amparo del art. 56.5 del Estatuto, entendiendo la movilidad 

sostenible como parte de la protección ambiental para la ordenación del territorio, 

podría la Comunidad Andaluza promulgar con título competencial suficiente una Ley 

Andaluza de la movilidad sostenible. Mi opinión es que tanto el Estatuto así 

configurado, como las reglas constitucionales al respecto, con los límites del 149.1 de 

la Constitución, sí lo permiten. 

— CATALUÑA.— Estatuto de reciente reforma a través de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de 

julio. 

En este caso nos encontramos por vez primera, vía la reforma operada, con claras y directas 

alusiones tanto a la movilidad sostenible en particular, como al derecho a un medio ambiente 

sostenible en general: 

Así, el art. 27, denominado: «Derechos y deberes en relación con el medio ambiente», 

señala en su párrafo 1.°: 

«Todas las personas tienen derecho a vivir en un medio ambiente equilibrado, sostenible y 

respetuoso hacia la salud». 

Más en concreto, sobre la sostenibilidad, el art. 48 del Estatuto obliga a los poderes públicos 

a promover políticas de transporte y comunicación basadas en criterios de sostenibilidad, 

que fomenten la utilización del transporte público y la mejora de la movilidad garantizando la 

accesibilidad para las personas con movilidad reducida. 

Ha sido Cataluña la pionera y, hasta la fecha, única Comunidad en desarrollar estas 

competencias de forma específica a través de la Ley 9/2003, de 13 de junio, de la movilidad, 

que abordaremos en el epígrafe siguiente. 

3. La Ley 9/2003 de 13 de junio de la movilidad de Cataluña 

3.1. Características generales 


El Preámbulo de la Ley, con referencia al Libro Blanco sobre política de transportes de la Unión Europea 

de cara al 2010, revisado por la resolución 2006/2227 de 12/07/07 que más adelante trataremos, centra 

todos los valores que inspiran y criterios que sirven de interpretación para la necesidad de regular la 

movilidad sostenible, siendo el principal como señala: 

«En consecuencia, es preciso un cuidadoso proceso de planificación, que debe tener en cuenta todas las 

variables que afecten de una manera u otra a la movilidad del ámbito territorial que se esté analizando. 

Esta planificación debe pasar necesariamente por una diagnosis de la movilidad que —tomando en 

consideración las características demográficas, socioeconómicas y ambientales del ámbito del estudio, el 

análisis de la movilidad presente y las previsiones demográficas y de actividades— determine las 

carencias del modelo de movilidad desde los puntos de vista, entre otros, de la insuficiencia de la oferta, la 

baja participación de los sistemas de transporte público y la adecuación de cada medio de transporte a los 

intervalos de demanda que lo hacen rentable social y económicamente. En definitiva, esta diagnosis debe 

prever las modificaciones que es preciso hacer en el modelo de movilidad existente para evolucionar hacia 

un modelo de movilidad que minimice los costes sociales y ambientales y maximice los beneficios globales 

para la sociedad». 

No olvida tampoco el Preámbulo como fuente inspiradora de la norma la Agenda 21 de Cataluña u otra 

normativa intrínsecamente relacionada con la Ley de movilidad, como es la Ley 20/1991, de 25 de 

noviembre, de promoción de la accesibilidad y supresión de las barreras arquitectónicas, que debe 

garantizar a las personas con movilidad reducida tengan las mismas oportunidades que el resto de 




ciudadanos para acceder al transporte público colectivo. Estos principios del Preámbulo se ven reflejados, 

ya con valor normativo, en el art. 2 de la Ley. 

Destacar en este punto también que, por vez primera, se define en su texto legal el concepto de 

sostenibilidad y el que nos ocupa de movilidad sostenible. Así el art. 4.° señala: 

«4.°.f: Movilidad sostenible: Movilidad que se satisface en un tiempo y coste razonables y que minimiza los 

efectos negativos sobre el entorno y la calidad de vida de las personas.4.° g: Sostenibilidad: Conjunto de 

directrices aplicadas a las políticas de desarrollo y orientadas a garantizar la satisfacción de las 

necesidades de las generaciones presentes sin poner en riesgo la capacidad de las futuras generaciones 

para satisfacer las suyas». 

3.2. Objetivos e instrumentos de desarrollo 

El art. 3.° señala los que deben ser objetivos de la Ley de los que por su concreción, destacamos: 

a) Integrar las políticas de desarrollo urbano y económico y las políticas de movilidad de modo que 

se minimicen los desplazamientos habituales y se garantice plenamente la accesibilidad a los 

puestos de trabajo. 

b) Planificar la movilidad sobre la base de la prioridad de los sistemas de transporte público y 

colectivo y demás sistemas de transporte de bajo impacto, como los desplazamientos a pie, 

bicicleta y en otros medios que no consuman combustibles fósiles. 

c) Establecer mecanismos de coordinación para aprovechar al máximo los transportes colectivos, 

ya sean de transportes públicos o transporte escolar o de empresa. 

d) Promover y proteger los medios de transporte más ecológicos, entre los cuales los de tracción no 

mecánica, como ir a pie o en bicicleta, en especial en el medio urbano, y desincentivar los medios 

de transporte menos ecológicos. 

e) Favorecer los sistemas de transporte a la demanda en los polígonos industriales. 

f) Disminuir la congestión de las zonas urbanas por medio de medidas incentivadotas y de fomento 

del uso del transporte público y por medio de actuaciones disuasivas de la utilización del vehículo 

privado en los centros de las ciudades. 

g) Analizar las políticas de planificación e implantación de infraestructuras y servicios de transporte 

con criterios de sostenibilidad, y racionalizar el uso del espacio viario, de modo que cada medio de 

desplazamiento y cada sistema de transporte dispongan de un ámbito adecuado a sus 

características y a los principios de la presente Ley. 

h) Relacionar la planificación del uso del suelo con la oferta de transporte público. 

Para conseguir estos y otros ambiciosos objetivos, la Ley dispone en sus Capítulos II a IV de una serie de 

instrumentos, complementados con los órganos de gestión y participación del Capítulo V. Sintetizando, 

estos instrumentos se resumen en los de planificación, programación y evaluación. Al respecto, destacar: 

1.° La obligatoriedad de que los instrumentos de planificación de la movilidad tengan en cuenta las 

prescripciones de la Ley 20/1991 de 25 de noviembre de promoción de la accesibilidad y supresión 

de barreras arquitectónicas. 

2.° El contenido mínimo (art. 7.°) de los planes directores de movilidad. 

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3.° La necesaria participación en la elaboración de los planes directores de movilidad de los entes 

locales afectados, entidades representativas en el ámbito de la movilidad y de los departamentos de 

la Generalitat correspondientes (art. 7.4). 

4.° La configuración de los planes de movilidad urbana (art. 9) como el pilar básico del sistema, 

incardinándolos en el conjunto por, como señala el art. 9.3: «El contenido de los planes de 

movilidad urbana debe adecuarse a los criterios y orientaciones establecidos por los planes 

directores de movilidad de su ámbito y, si procede, a los planes específicos, y debe incluir un plan 

de acceso a los sectores territoriales de su ámbito territorial». 

Adicionalmente, por el art. 9.6, se impone la obligatoriedad de elaborar planes de movilidad urbana a 

todos los municipios que, de acuerdo con la normativa de régimen local, deben prestar el servicio de 

transporte colectivo urbano de viajeros (art. 26L. 7/1985 LRBRL). 

En cuanto a los órganos de gestión de la movilidad, los arts. 19 y siguientes de la Ley establecen un 

sistema pormenorizado, resumido en el artículo19: autoridades territoriales de la movilidad, Consejo 




Catalán de la movilidad y Consejos Territoriales de la movilidad, en cuya regulación priman los principios 

de cooperación territorial e interadministrativa. 

3.3. Cuestiones de competencia 

— Título competencial: Parece claro que el título competencial de la Ley de movilidad de Cataluña 

está compuesto por los arts. 27 y 48 del Estatuto de Autonomía. Llama la atención, sin embargo, 

que ni en la exposición de motivos, ni en la parte dispositiva de la Ley se establezcan referencias al 

respecto. 

— Posibles conflictos de competencias: La Ley se ha cuidado mucho de interferir, sobre todo a 

la hora de determinar los instrumentos de planificación, en competencias estatales recogidas en 

Legislación Básica. Así, teniendo en cuenta que el ámbito es el territorio de Cataluña, el Plan 

Nacional de Movilidad establece lo máximo en cuanto a su alcance territorial, y el Plan de Movilidad 

Urbana lo mínimo. Entre medias se exige el Plan Director de Movilidad que respeta (art 7) tanto las 

competencias de los entes locales por debajo, como, a priori, lo excede del ámbito autonómico por 

encima. 

Aunque, repetimos, no hay referencias en la Ley sobre título competencial, queda patente que las 

referencias estatutarias que sirven de base forman, junto y con causa en el artículo149.3 de la 

Constitución Española, el «bloque de constitucionalidad» de la Ley de la movilidad de Cataluña. 

Sólo cabe preguntarse, y volveremos más adelante sobre el particular, qué margen tiene una Ley Estatal 

de la movilidad ante una Ley tan destacada como la catalana. 

V. COMPETENCIAS LOCALES 

1. El título competencial de las Entidades Locales 

No entraremos aquí a analizar los principios y conceptos en que se basa la competencia de las entidades 

locales, ya analizadas en el epígrafe 2.3 de este trabajo, sin embargo, a la luz del sistema de 

competencias concurrentes que hemos ido desgranando, vemos que sí cabe un importante margen de 

actuación de las entidades locales en materia de movilidad sostenible, en el uso y ejercicio de sus 

competencias. 

Recordemos que, en el ámbito que nos ocupa, los entes locales municipales tienen, de acuerdo con el 

Catálogo de Competencias de los arts. 25 y 26 de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local capacidad 

y, en algunos supuestos, la obligatoriedad de intervenir en la materia. 

Hemos visto, igualmente, que las recientes Leyes de suelo y de calidad del aire y protección de la 

atmósfera incorporan nuevas prescripciones a tener en cuenta por los Ayuntamientos en los instrumentos 

de planeamiento. Adicionalmente, la legislación autonómica marca los límites de la facultad normativa 

municipal vía ordenanzas. 

2. Ordenanzas municipales y movilidad 


Salvo en el caso de Cataluña, donde se regulan al detalle los planes de movilidad urbana y la intervención 

de los entes locales en el proceso de planificación y control, la heterogeneidad al respecto es la nota 

dominante. 

Así, es frecuente que bajo la rúbrica de «ordenanza de movilidad» nos encontremos con ordenanzas 

reguladoras del tráfico y estacionamiento, como es el caso de la Ordenanza para la Movilidad de la ciudad 

de Madrid, aprobada por acuerdo plenario de 26/09/05. Junto a esta confusión, lo habitual es la 

convivencia de ordenanzas reguladoras de circulación, tráfico y estacionamiento en el término municipal 

junto con algunas, y no en todos los casos, sobre ruidos o medioambientales que, de alguna forma, 

suponen restricciones al tráfico. 

Fuera de los avances de Cataluña, el panorama viene marcado por los ya formulados o en vías de 

elaboración de Planes de Movilidad Urbana para las áreas metropolitanas, como son los casos de Sevilla y 

Pamplona. A nivel municipal destacar, sin carácter excluyente, planes de movilidad urbana sostenible 

como los de Getafe o Zaragoza. 

En resumen, los Planes de Movilidad Urbana Sostenible están llamados a ser el elemento aglutinador de 

las competencias locales sobre la movilidad sostenible que, de forma transversal, pueden coexistir con 

ordenanzas de tráfico o medio ambiente. 

Nada impide trasladar a los municipios, en defecto de norma autonómica y dentro de sus competencias, 

las facultades del 149.1.23 de la Constitución relativas a la complementariedad de medidas sobre la 

normativa estatal. 




3. Entes locales y principio de subsidiariedad 

Al igual que el art. 149.3 de la Constitución permite a las Comunidades Autónomas asumir a través de 

sus Estatutos competencias sobre materias no atribuidas expresamente al Estado, las entidades locales 

poseen, dentro de la normativa configurada como «bloque de la constitucionalidad de la garantía 

institucional de la autonomía local» capacidad normativa residual en virtud del principio de proximidad. 

Así, junto con la obligatoriedad que impone el art. 2 de la Ley 7/1985 de Bases del Régimen Local de 

atribuir competencias a las entidades locales en los asuntos que les afecten, más importante es si cabe el 

art. 4.2. de La Carta Europea de Autonomía Local, la cual forma parte de nuestro Derecho positivo 

desde 24 de febrero de 1989, fecha de publicación en el B.O.E. del instrumento de ratificación de la Carta 

por el Estado Español de 20 de enero de 1988. Este precepto dispone: 

«Las entidades locales tienen dentro del ámbito de la Ley libertad plena para ejercer su iniciativa en toda 

materia que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad». 

Evidentemente la expresión «dentro del ámbito de la Ley» hace referencia a la legislación nacional y, en 

concreto, al reparto de competencias constitucionalmente configurado, del cual no se excluyen a las 

entidades locales. 

Salvo en el caso de las Comunidades que, especialmente Cataluña, han desarrollado normativa sobre 

movilidad sostenible o sobre aspectos que inciden en la misma (País Vasco), o la reserva estatutaria 

descrita cuando hemos hablado del Estatuto de Andalucía, en mi opinión nada impide que los municipios, 

respetando su marco de competencias y, por descontado, legislación específica que imponga condiciones 

o requisitos especiales (Ley 34/2007 de calidad del aire o Real Decreto Legislativo 2/2008), desarrollen no 

solo Planes de Movilidad Urbana Sostenible, sino Ordenanzas Municipales que, yendo más allá en el nivel 

de protección, establezcan medidas adicionales contra el ruido, contaminación industrial o restricciones al 

tráfico, entre otras. 

VI. LAS RECOMENDACIONES DEL PARLAMENTO EUROPEO. HACIA UNA LEY ESTATAL DE 

MOVILIDAD 

1. La resolución 2006/227 de 12 de julio 2007 «Por una Europa en movimiento-movilidad sostenible 

para nuestro continente» 

La resolución 2006/227, de 12 de julio de 2007 (DOCE de 13/07/07) actualiza y pone al día las 

conclusiones del Libro Blanco del Transporte de 2001, siendo su propio título ya de por sí toda una 

declaración de intenciones. 

Sus recomendaciones, en resumen, son: 

a) La mejora de la interoperabilidad entre los modos de transporte, mejorando el ferroviario, 

marítimo y fluvial. 

b) La potenciación del servicio público de transporte colectivo de viajeros interurbano por carretera. 

c) La mejora del mercado interior del transporte aéreo. 

d) La necesidad de establecer una auténtica política común del transporte mediante la armonización 

técnica, fiscal y social. 

e) Incrementar la calidad del servicio para hacerlo atractivo al usuario. 

f) La protección y seguridad del transporte, pero evitando controles innecesarios. 


g) Elaboración de un programa de I+D+I para reducir la dependencia de los transportes de los 

combustibles fósiles. 

h) Optimización de las infraestructuras desde una doble perspectiva: reducir la congestión y 

aumentar la accesibilidad a través de la movilización de todas las fuentes de financiación. 

i) Potenciar en los núcleos urbanos la inversión en transporte colectivo en detrimento del transporte 

privado. 

Para conseguir estos objetivos, y tras un balance negativo sobre la evolución desde el Libro Blanco en 

2001 hasta la fecha, plantea algunas recomendaciones urgentes, de las que se destacan aquellas que 

pueden erigirse en fuentes del Derecho interno: 




1.— La fijación de políticas de ordenación urbana y territorial adecuadas que incrementan el 

suministro local de bienes y servicios de todo tipo para evitar las necesidades de desplazamientos 

de los ciudadanos. 

2.— Determinar, mediante el debate público oportuno, la fórmula para que las personas y empresas 

responsables contribuyan a la sostenibilidad a largo plazo: esta recomendación no es más que una 

especificidad del principio «quien contamina, paga», ya recogido en la reciente Ley 34/2007 de 

calidad del aire y protección de la atmósfera. 

3.— Potenciar los derechos de los viajeros (frecuencia, puntualidad, control), como fórmula de 

hacer atractivo el transporte colectivo de viajeros. 

4.— La recomendación de hacer un Libro Verde sobre el transporte urbano, fomentando el 

transporte colectivo de viajeros, y respetando el principio de subsidiariedad pues, como reconoce 

expresamente «el transporte urbano es competencia natural de las autoridades locales y 

regionales». 

5.— Establecer políticas fiscales que favorezcan a los vehículos que menos contaminan. 

2. La Proposición de Ley de movilidad sostenible presentada por Ecologistas en Acción, 

Greenpeace, Comisiones Obreras, Izquierda Unida-Iniciativa per Cataluña Verds y Los Verdes 

Esta Proposición de Ley tiene el mérito de ser la primera propuesta de legislar a nivel de todo el Estado 

sobre la Movilidad Sostenible. 

Tiene como referente inspirador la Ley Catalana, sin olvidar el Libro Blanco ni las recomendaciones de la 

Comisión Europea, siendo especialmente valorable el nivel de detalle con el que contempla el problema 

del transporte a Polígonos Industriales y la necesidad, inclusive, de Planes de Transporte de Empresa. 

Reproduce el sistema de «Planeamiento en cascada», sin olvidar que los elementos básicos son los 

planes de movilidad urbana. 

A nivel competencial intenta cuidar su carácter de «principios básicos», y, aunque la exposición de motivos 

ni el texto articulado de la Proposición dicen nada al respecto, el propio art. 1 «Objeto» refleja este 

principio: «Esta Ley tiene por objeto establecer los principios y objetivos a los que debe responder una 

gestión de la movilidad de las personas y del transporte de mercancías dirigida a la sostenibilidad y la 

seguridad, y definir los instrumentos y órganos adecuados para garantizar una movilidad sostenible 

basada en dichos principios». 

Es al desarrollar las funciones de las diferentes administraciones concurrentes donde pueden encontrarse, 

en mi opinión, vicios de inconstitucionalidad por: 

— No sólo porque las Comunidades con competencias estatutarias en movilidad, desarrolladas 

legalmente, como es el caso de Cataluña, pueden entender una injerencia en sus competencias, y 

tendrían base constitucional para tal afirmación. 

— Porque el detalle con el que se determina cuál debe ser el contenido de los planes directores 

autonómicos de movilidad sostenible (art. 10) y los planes de movilidad urbana sostenible (art. 11) 

atentan a las competencias autonómicas de ordenación del territorio, transporte, infraestructuras e, 

inclusive, a las de gestión de medio ambiente reconocidas por el art. 148 de la Constitución: en 

definitiva, una cosa es enumerar el esquema de planes y otra muy diferente el determinar el 

contenido de los mismos más allá de lo mínimo esencial. 

3. Retos de una futura Ley Estatal frente a las competencias autonómicas y locales. Los 

interrogantes del Anteproyecto de Ley de Economía Sostenible. El posible conflicto de 

competencias con la Ley de Cataluña 


La Proposición de Ley sobre movilidad sostenible que acabamos de citar coincide en el tiempo con la 

discusión parlamentaria de la Ley 34/2007 de calidad del aire y Protección de la Atmósfera. La adicional 

7.ª de la Ley, que emplaza al Gobierno al desarrollo de una Ley de movilidad sostenible es, de hecho, el 

acuerdo transaccional que aplaza la intervención legislativa del Estado en la materia. 

Adicionalmente, el Anteproyecto de Ley de Economía Sostenible, aprobado por Consejo de Ministros de 

27 de noviembre de 2009, introduce entre toda una serie de medidas, un capítulo III al título III con la 

rúbrica «Transporte y movilidad sostenible» y, a los efectos que nos interesan, las Secciones 2.ª: 

«Planificación y gestión eficiente de las infraestructuras y servicios del transporte» y la Sección 3.ª: 

«Movilidad Sostenible». En la Disposición final cuadragésima se menciona como título competencial para 




todo el título los arts. 149.1.23 C.E. (normas básicas de protección del medio ambiente) y 149.1.25 C.E. 

(Energía y minas). Sin embargo, de una primera lectura se suscitan algunas dudas jurídicas desde el 

punto de vista competencial. 

Más allá de los principios generales, conceptos, o definiciones de mínimos, la primera impresión que 

causan artículos como el 125 (planes de transporte de empresas) o el 126 (requisitos para la contratación 

de vehículos, con determinadas características de consumo, emisiones, etc., que deben formar parte de 

los criterios de adjudicación en los contratos) parecen ir más allá en el establecimiento de normas básicas, 

limitando el ámbito autonómico de establecer normas adicionales de protección y, en algún caso, 

generando posibles conflictos de competencias con autonomías con competencias ampliadas en la 

materia, especialmente en el caso de Cataluña, y su desarrollo normativo propio. 

Adicionalmente, cabe preguntarse qué sucederá con la futura Ley de Movilidad Sostenible y si, a la vista 

de la Ley de Economía Sostenible, el Gobierno reducirá la prometida Ley a las disposiciones que sean de 

aplicación de la Ley de Economía Sostenible lo que, a la vista del detalle del anteproyecto, parece ser la 

intención del ejecutivo. 

Por lo que hemos visto hasta este momento, muchas son las dudas que, a nivel competencial, se le tienen 

que plantear al legislador Estatal a la hora de elaborar con garantías una proposición de Ley de Movilidad 

Sostenible, o para validar lo recogido en el anteproyecto de Ley de Economía Sostenible en términos 

competenciales. 

A) El título competencial del Estado 

A diferencia de una Ley de calidad del aire, donde no cabe duda que la única materia afectada es el art. 

149.1.23 de la Constitución, en el caso de la movilidad sostenible concurren ámbitos en los que las 

Comunidades Autónomas tienen competencias exclusivas, como son los transportes interiores, las 

infraestructuras interiores o la ordenación del territorio. 

Pensemos, además, en otro supuesto: 

¿Qué ocurre en los casos en que las Autonomías se han atribuido competencias sobre la materia? 

El caso más evidente es el de Cataluña, donde la Ley 9/2003 de movilidad tiene su refrendo en el propio 

Estatuto, como hemos visto; pero no es el único: así recordemos que el Estatuto de Autonomía de 

Andalucía incorpora como Ordenación del Territorio y, por tanto, con competencia exclusiva, la Protección 

Ambiental. 

B) El ámbito de la Ley y su transversalidad con otra legislación sectorial 

Como hemos visto en la crítica a la Proposición de Ley sobre movilidad sostenible, la tendencia del Estado 

puede ser la de legislar en detalle, en detrimento de las competencias autonómicas y locales. 

Las recientes leyes del suelo y de calidad del aire, especialmente la primera, ya han generado conflictos 

de competencias por lo que, según algunas Comunidades Autónomas, son injerencias del Estado en sus 

competencias. 

C) La dificultad de definir la movilidad sostenible a efectos competenciales 

El Gobierno tiene, como hemos visto, un mandato legislativo para elaborar una Ley de Movilidad 

Sostenible y, como Estado integrante de la Unión Europea, se entiende debe velar porque tal futura norma 

responda a los compromisos adquiridos ante la unión. Sin embargo, la heterogeneidad de la movilidad 

sostenible, no prevista como materia única por nuestro legislador constituyente debe obligar, so pena de 

permanente conflicto, a la búsqueda del máximo consenso entre agentes socioeconómicos y entre las 

diferentes administraciones con competencias sobre la materia. 

D) La aplicación de la futura Ley en las Comunidades con competencia en la materia 

Podríamos pensar que, en estos casos, prevalece el carácter supletorio de la Ley Estatal; sin embargo, y 

de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, el Estado no puede legislar supletoriamente allá 

dónde no tiene competencias, lo que nos trasladaría a una situación en la que, una vez más, nuestro 

intérprete de la Constitución delimitaría el alcance en los casos de Cataluña, Comunidades que 

contemplen la competencia de forma expresa, o ya hayan legislado aún de forma parcial sobre la materia, 

como el País Vasco. 

E) El posible título competencial en el art. 149.1.1. de la Constitución 


Técnica no exenta de polémica y que, en el caso de Cataluña, se solapa con la concreción de la Ley 

Catalana de la movilidad sostenible como un derecho del ciudadano. 




VII. EL MARGEN DE COMPETENCIAS AUTONÓMICO EN EL DESARROLLO NORMATIVO DE LA 

MOVILIDAD SOSTENIBLE 

1. Cataluña 

No ofrece ninguna duda de que tanto su Estatuto, la Ley de Movilidad como otra normativa de desarrollo 

obedecen a una competencia de carácter exclusivo. 

2. País Vasco y Andalucía 

País Vasco.— Como hemos visto, aun en desarrollo de la normativa estatal, la Ley 3/1998 de 27 de 

febrero de Protección del Medio Ambiente del País Vasco establece no sólo el derecho a un medio 

ambiente saludable, sino medidas específicas sobre vehículos y transporte que, aun incidiendo sólo en lo 

medioambiental, deben considerarse como parte de su legislación sobre movilidad sostenible. En cualquier 

caso una futura norma estatal debe preservar las competencias estatutarias y desarrolladas. 

Andalucía.— Recordemos que el art. 56.5 de su Estatuto considera la protección ambiental como parte 

de la ordenación del territorio, independientemente de las facultades de medio ambiente del 57.3 del 

Estatuto, reflejo del sistema del 149.1.23 de la Constitución y de sus propias competencias de gestión del 

art. 148 de la Constitución. 

3. Autonomías sin título competencial propio o legislación sobre la materia: estudio del caso de 

Madrid 

En el apartado correspondiente de este estudio indicábamos que la gran mayoría de Comunidades 

Autónomas no contienen disposiciones estatutarias sobre movilidad sostenible, lo que, unido a la 

heterogeneidad de la materia, dificulta su encuadre. 

El esquema, en todos los casos será el mismo: competencias exclusivas en las infraestructuras de la 

Comunidad que no discurren por otra u otras, competencia exclusiva sobre el transporte terrestre 

intracomunitario, exclusiva sobre la ordenación del territorio y compartida, y de desarrollo en materia de 

medio ambiente. 

¿Qué puede hacer una Autonomía como la de Madrid, que parte de estas premisas competenciales? 

3.1. La posible Ley de la Movilidad Sostenible de Madrid: su título competencial 

Mucho se está hablando de una reforma del Estatuto de Autonomía de Madrid y, en su caso, entiendo hay 

margen para que, con fundamento más que en el 149.1.23 de la Constitución, en el 148.2 y 149.3 de 

nuestra Carta Magna pueda atribuirse, al igual que Cataluña, competencias en materia de movilidad 

sostenible. 

A falta de reforma estatutaria no está de más recordar, como acertadamente ha trasladado el legislador 

autonómico andaluz a su Estatuto, que la movilidad sostenible tiene más de ordenación del territorio que 

de medio ambiente, por lo que una hipótesis de Ley sobre la materia fundamentada en las competencias 

autonómicas no sería descabellada, más si tenemos en cuenta la justificación que supone la necesidad de 

regular el transporte en las áreas metropolitanas. 

3.2. El margen de competencias de la Administración Local 

El art. 2 de la Ley 7/1985 impone al legislador estatal y autonómico prever, en lo que les afecte, cuáles 

serán las competencias locales sobre una determinada materia. 

En cualquier caso, como hemos visto, las competencias locales en ordenación del tráfico urbano y medio 

ambiente deben respetarse; por lo tanto, ni la Ley Estatal, ni la posible autonómica, pueden bajar a un 

nivel de detalle de forma que se cercenen o anulen las competencias de las entidades locales sobre la 

materia. 

El problema surgirá en aquellos casos en que el legislador autonómico o, en su caso, el estatal, legisle 

contra Ordenanzas de Tráfico o Medio Ambiente, o Planes de Movilidad Urbana establecidos previamente, 

de forma que los anule total o parcialmente o les imponga tales condiciones que cuestionen su eficacia: al 

respecto, una vez más las entidades locales jugarán en inferioridad de condiciones frente al Estado y las 

Autonomías por la dificultad de acceso al Tribunal Constitucional, según están formulados en la Ley 

Orgánica del Tribunal Constitucional los requisitos para acceder al Conflicto en Defensa de la Autonomía 

Local. 

VIII. CONCLUSIONES 


El Estado Español, acorde con sus compromisos internacionales, está apostando decididamente por 




medidas que favorezcan la sostenibilidad y la lucha contra el cambio climático, siendo los referentes más 

cercanos la Ley 8/2007 del suelo y, específicamente la Ley 34/2007 de calidad del aire y protección de la 

atmósfera. 

Sin embargo, el compromiso adquirido por la adicional 7.ª de la Ley 34/2007 de formular una Ley de 

ámbito estatal de movilidad sostenible se encuentra con múltiples condicionantes que, en el ámbito de las 

Competencias Estado-Comunidades Autónomas-Municipios, cuestionan su viabilidad: 

a) En mi opinión, parece claro que Cataluña, al haberse atribuido estatutariamente competencias 

sobre movilidad y haber legislado sobre la materia, obliga a la futura Ley Estatal a buscar 

fundamentos basados especialmente en la uniformidad de los derechos y de su ejercicio (art. 

149.1.1.), con toda la polémica que ello implica, minimizando su alcance, y limitándose a cuestiones 

elementales y grandes directrices sobre movilidad. 

b) En el resto de Comunidades, hayan desarrollado o no legislación propia sobre uno o varios 

aspectos de la movilidad sostenible, como es el caso del País Vasco o Andalucía, podemos 

encontrarnos ante dos situaciones: 

— Que mediante una reforma de sus estatutos de autonomía se atribuyan competencias 

sobre movilidad sostenible: en definitiva, supondría apoyarse en el 149.3 de la Constitución 

para justificar la iniciativa. 

— Que, como podría suponer con mayor protección estatutaria en el caso de Andalucía, una 

Comunidad Autónoma, como la de Madrid, formulase una Ley propia de Movilidad 

Sostenible basándose no solo en sus facultades de desarrollo sobre el medio ambiente del 

149.1.23 de la Constitución Española, sino, especialmente, y ahí sí hablamos de 

competencias exclusivas, en la ordenación del transporte dentro del territorio de la 

Comunidad y en la movilidad sostenible como un elemento esencial de la ordenación del 

territorio. 

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No parece se despejen las dudas sobre título competencial que apuntan lo esbozado en el anteproyecto 

de ley de economía sostenible pues, como hemos señalado, la «vis expansiva» del legislador estatal 

puede entrar en colisión con el marco competencial autonómico para el establecimiento de normas 

adicionales de protección. 

Como vemos, este estudio no es más que una mera aproximación a lo que, sin duda, será un 

interesantísimo debate político y doctrinal en el futuro más inmediato. 

(1) SSTC 4/1981, de 2 de febrero; 32/1981, de 28 de julio; o 40/1988, de 19 de febrero. 

(2) Diario de Sesiones del Senado, Comisiones nº 511, de Medio Ambiente, 4/10/07. Diario de Sesiones 

del Congreso, Comisiones nº 866, de 27/06/07. 

(3) Recursos de inconstitucionalidad nº 6963/2007 (Comunidad de Madrid), 6964 (Comunidad de La Rioja) 

o 6973/2007 (Gobierno de Canarias). Debe tenerse en cuenta también el interpuesto por el Partido 

Popular, recurso 6965/2007.

Página 1 de 17 El Consultor: Imprimir 11/05/2010 http://www ...

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