Algunas reflexiones sobre la incidencia de la LS 07 en el Derecho ...

ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LA INCI­
DENCIA DE LA LS 07 EN EL DERECHO
URBANÍSTICO VALENCIANO: LA VALORA­
CIÓN DEL SUELO EN EL PROYECTO DE
REPARCELACIÓN
Por JOSEP ORTIZ BALLESTER
Doctorado en Derecho Administrativo
Universidad de Valencia
Abogado de Gómez-Acebo & Pombo
SUMARIO
l. INTRODUCCIÓN.
11. EL NUEVO RÉGIMEN DE VALORACIÓN DEL SUELO.
III. LA VALORACIÓN DEL SUELO EN EL PROYECTO DE REPARCE­
LACIÓN:
A) EL VALOR DEL SUELO A Los EFECTOS DEL CALCULO DEL COEFICIENTE DE
CANJE.
1. Introducción.
2. El efecto de la LS 07 sobre el cálculo del coeficiente de canje.
3. El momento de la valoración del suelo: el valor-precio y el valor-garantía.
B) EL VALOR DEL SUELO A EFECTOS INDEMNIZATORlOS:
1. Indemnizaciones sustitutorias y complementarias.
a) La opción adoptada en la LS.
b) La regulación contenida en la normativa urbanística valenciana.
e) Efectos de la norma estatal sobre la autonómica.
2. Indemnización al propietario que opta por no participar de la actuación.
BIBLIOGRAFíA.
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JOSEP ORTIZ BALLESTER
RESUMEN
La Ley de Suelo de 2007 establece un sistema de valoración de suelo que
implica un profundo cambio respecto de la anterior normativa. Este artículo expone
como esta nueva legislación afecta a la legislación urbanística valencia y, en
concreto, a la valoración de suelo en el Proyecto de Reparcelación.
Palabras clave: Ley de Suelo de 2007, Valoración del Suelo, Proyecto de
Reparcelación, Coeficiente de canje, Indemnización sustitutoria.
ABSTRACT
The Land Use Law of 2007 sets forth a system for assessing land value that
implies an in-depth change in the previous legislation. This article explains how
this new legislation affects the Valencian urban development legislation and,
specifically, the land value assessment in the Land Readjustment Project.
Keys words: Land Use Law of 2007, Land Value, Land Readjustment Project,
Coefficient of change, Substitutive compensation.
l. INTRODUCCIÓN
El objeto de este trabajo es reflexionar sobre el efecto que ha tenido
el régimen de valoraciones de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de
Suelo (LS 07) en algunos aspectos de la legislación urbanística valenciana
1 • Dada la promulgación del Real Decreto Legislativo 2/2008,
de 20 de junio, por el que se aprueba Texto Refundido de la Ley de
Suelo (TRLS 08), las referencias se harán a su articulado, y no al
propio de la LS 07.
La interrelación entre la competencia autonómica en urbanismo
y otras competencias de carácter estatal es más que conocida y ha
dado lugar a una serie de controvertidas sentencias de nuestro Tribunal
Constitucional 2 a la hora de delimitar sus respectivos ámbitos.
Delimitación que es de una complejidad nada desdeñable, en tanto
en cuanto las competencias estatales 3 , en las que fundamenta el le-
1 Una reflexión global sobre la incidencia de la Ley de Suelo en el derecho
urbanístico valenciano puede encontrarse en el artículo de J. F. MESTRE, «La incidencia
de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, en el derecho urbanístico
valenciano: una primera aproximación», en Revista de Práctica Urbanística,
núm. 65, págs. 36 y ss.
2 Destaca sobre todas, por su efecto de «desestatalización del derecho urbanístico»,
la STC 61/1997 de 20 de marzo de 1997.
3 La Disposición Final Primera del TRLS 08 refiere a los títulos competenciales
relacionando los que atienden a la regulación de las condiciones básicas
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gislador estatal su competencia para promulgar la vigente Ley de
suelo, tienen un carácter transversal que afecta al ámbito de lo que
entendemos por urbanismo.
En concreto, en lo que interesa para el objeto de este trabajo, la
LS 07 ha modificado el sistema de valoración de suelo existente cuando
el legislador valenciano desarrolló la Ley de la Generalidad Valenciana
16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística Valenciana (LUV).
Esta modificación se ampara en la competencia exclusiva estatal 4
sobre esta materia, por lo que la reforma es plenamente eficaz desde
su aprobación y su aplicación es inmediataS. Los efectos de este cambio
son de una magnitud muy relevante, lo que suscita una necesaria
reflexión sobre sus consecuencias, dado que implicará unos efectos
distintos en la aplicación de la normativa urbanística. Debe
destacarse que si hubiera conflicto entre la regulación estatal sobre
valoraciones y la normativa urbanística, esta última se vería desplazada
debido al carácter exclusivo de esta competencia estatal.
11. EL NUEVO RÉGIMEN DE VALORACIÓN DEL SUELO
La LS 07 se propone corregir la anomalía que la Ley de Régimen
del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956 (LS 56) sude
la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes
constitucionales, de la planificación general de la actividad económica y de
protección del medio ambiente, defensa, legislación civil, expropiación forzosa y
sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas.
4 Como recuerda J. BARNES, La distribución de competencias en materia de
urbanismo, Editorial Bosch, pág. 150, «De la STC 61/1997 se desprende que al
Estado le corresponde la determinación legislativa de los criterios o principios
generales sobre la propiedad urbana y su valoración, y a las Comunidades Autónomas,
con esa importante salvedad, la competencia sobre el urbanismo. Ni la
competencia autonómica es absoluta o completa, ni la estatal, aun con la convergencia
de todos sus títulos, transforma la materia en compartida al modo basesdesarrollo»
.
5 La aplicación directa no tiene lugar cuando el propio legislador estatal fija
un margen temporal para la entrada en vigor de la misma. En la LS 07 encontramos
un ejemplo en la Disposición Transitoria Tercera, que en su apartado segundo
establece la vigencia de los criterios de valoración de la legislación anterior
para los terrenos que, a la entrada en vigor de aquélla, formen parte del suelo
urbanizable incluido en ámbitos delimitados para los que el planeamiento haya
establecido las condiciones para su desarrollo, siempre y cuando en el momento
a que deba entenderse referida la valoración no hayan vencido los plazos para la
ejecución del planeamiento o, si han vencido, sea por causa imputable a la Administración
o a terceros.
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puso respecto de los criterios de valoración de la Ley, de 16 de noviembre
de 1954, de Expropiación Forzosa (LEF) al considerar el
destino del bien a la hora de valorar el justiprecio, en contra de la
previsión del artículo 36 LEP. En efecto, la LS 07 se caracteriza,
sobre todo, por el nuevo régimen de valoraciones propuesto, cuya
novedad radica en no reconocer al propietario ninguna plusvalía
urbanística hasta que el proceso urbanizador ha finalizad0 7 • Este
objetivo se consigue al disociar la valoración de la clasificación del
suelo: la valoración del suelo dependerá de su situación básica 8 • En
otras palabras, y aun a riesgo de simplificar en exceso, la novedad
de esta Ley respecto a las anteriores radica en que, salvo el suelo
urbanizado, el resto del suelo se valora mediante la capitalización de
la renta derivada de su explotación real o potencial (la que sea superior),
corregida por un coeficiente que atiende a factores objetivos de
localización.
La filosofía que impregna el LS 07, «debe valorarse lo que hay,
no lo que el plan dice que puede llegar a haber en un futuro incierto»,
supone el abaratamiento del suelo no urbanizado, tanto por el
abandono del método comparativo para el cálculo del valor del suelo
no urbanizable o urbanizable no programado (qu~ incorporaba
cierto grado expectativa urbanística al tomar valores de mercado),
como por el abandono de la deducción del valor del suelo urbanizable
tomando en consideración las ponencias catastrales o aplicando
el método residual dinámic0 9 •
6 En este sentido se pronuncia la Exposición de Motivos de la LS 07 al defender
«el viejo principio de justicia y de sentido común contenido en el artículo 36
de la vieja pero todavía vigente Ley de Expropiación Forzosa: que las tasaciones
expropiatorias no han de tener en cuenta las plusvalías que sean consecuencia directa
del plano o proyecto de obras que dan lugar a la expropiación ni las previsibles
para el futuro». En contra de esta interpretación del artículo 36 LEF pueden
consultarse, entre otros, los artículos «Las valoraciones en la Ley del Suelo 8/
2007, de 28 de mayo. Una inducción a la arbitrariedad» (RUE, núm. 16, págs. 101
y 102) de J. M. SERRANO ALBERCA, y «La nueva Ley del Suelo 8/2007, de 28 de
mayo, de Suelo: Valoración general» (RGDA, julio 2007), de T. R. FERNÁNDEZ.
7 L. J. PAREJO ALFONSO, en «El nuevo marco general que para la ordenación
territorial y urbanística define la Ley 8/2007, de Suelo», Revista de Derecho Urbanístico
y Medio Ambiente, núm. 237, págs. 36 y 37.
8 Una interesante reflexión sobre los efectos del concepto de situaciones básicas
en relación con la clasificación del suelo, así como de las analogías y diferencias
de sendos conceptos, puede encontrarse en Derecho Urbanístico Común,
J. M. BAÑO LEÓN, Iuste!, págs.10S y ss.
9 Artículos 27 y 28 LRSV 98, tras la reforma realizada por la Ley 10/2003.
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La situación básica del suelo es rural o urbanizado, y que un
suelo se encuentre en una u otra situación básica depende de la efectiva
transformación del suelo.
El suelo urbanizado es definido como el que se encuentra integrado
de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios
propios de los núcleos de población 10, aclarándose que se entenderá
que así ocurre cuando las parcelas, estén o no edificadas, cuenten
con las dotaciones y los servicios requeridos por la legislación urbanística
o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de
conexión de las parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento ll .
El suelo rural lo podemos definir sencillamente como el suelo que
no está urbanizado l2 tanto si se prevé su futura urbanización por el
instrumento correspondiente como si se excluye dicha posibilidad por
cuestiones medioambientales o de simple oportunidad.
Sin ánimo de ser exhaustivos, el suelo urbanizado se valorará
mediante el método residual o el de comparación, dependiendo de si
el suelo se encuentra edificado o no.
El suelo rural, en cambio, se valorará mediante la capitalización
de la renta anual real o potencial, la que sea superior, de la explotación
según su estado en el momento al que deba entenderse referida
la valoración 13 • La LS 07 establece los criterios, en todo caso, a aplicar
para el cálculo de la renta potencial y regula la aplicación de un
coeficiente corrector que permite doblar la valoración así obtenida
atendiendo a factores objetivos de localización 14 cuya aplicación y
ponderación serán objeto de desarrollo reglamentario. Algunos de
estos factores objetivos son la accesibilidad a núcleos de población o
a centros de actividad económica o la ubicación en entornos de singular
valor ambiental o paisajístico.
10 Esta definición recoge la reiterada jurisprudencia sobre el carácter reglado
del suelo urbano y el requisito de su integración en la malla urbana.
11 Artículo 12.3 TRLS 08.
12 Artículo 12.2 TRLS 08.
13 Artículo 23.l.a) TRLS 08.
14 Como indica J. M. BAÑo LEÓN: «La leyes este punto ha sacrificado la congrue'ncia
a favor de cierta consideración de factores extra-rurales (oo.) Parece indudable,
sin embargo, que el plusvalor que puede obtenerse por elementos tales
como la accesibilidad a núcleos de población o a centros de actividad económica
está directamente ligado a una perspectiva urbanística» (RVAP, núm. 79-2, «Las
valoraciones en la Ley de Suelo», pág. 55).
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Lo indicado hasta ahora implica que el suelo clasificado como no
urbanizable, como urbanizable 15 y como suelo urbano (que no esté
en situación básica de suelo urbanizado l6 ) se valorará como suelo en
situación básica rural. En efecto, la ley solo prevé dos situaciones
básicas: el suelo rural (sin urbanizar) y el suelo urbanizado. Conforme
a lo expuesto, en caso de expropiación, ¿es irrelevante que el
suelo esté programado o que se haya iniciado su urbanización? La
respuesta a esta pregunta es doble. Por un lado, a los efectos de
valorar el suelo, efectivamente es irrelevante el grado de desarrollo
del suelo si este no está en situación básica de suelo urbanizado. No
obstante lo anterior, la Ley reconoce en ciertos supuestos una serie
de indemnizaciones cuyo importe se adiciona a la valoración del
suelo rural incrementando la cuantía total de la indemnización por
la expropiación del suelo. Estos supuestos indemnizables están recogidos
en el artículo 25 TRLS 08, sobre la indemnización de la facultad
de participar en actuaciones de nueva urbanización l7 , y en el
artículo 26 TRLS 08, sobre la indemnización de la iniciativa y la
promoción de las actuaciones de urbanización o de edificación 18.
15 Con la salvedad recogida en la Disposición Transitoria Tercera de la Ley
de Suelo (ver nota a pie de página núm. 4).
16 Este supuesto es sin duda el más problemático, y así se puso de manifiesto
tempranamente por la doctrina (por ejemplo, por A. MENÉNDEZ REXACH, en «La
incidencia de la tipología suelo urbanizado-suelo rústico de la Ley 8/2007 sobre
la clasificación de suelo establecida por las leyes autonómicas», Revista de Derecho
Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 237, págs. 78 a 80). Un resumen de las
posturas doctrinales que se han suscitado al respecto puede consultarse en el
artículo «Las situaciones básicas y la clasificación urbanística del suelo», de C.
DE GUERRERO MANSO, págs. 761 a 763, Revista Española de Derecho Administrativo,
núm. 140.
17 Como indica J. M. BAÑo LEÓN, al articular esta indemnización, se está «en
rigor indemnizando una parte de la plusvalía urbanística otorgada por el plan»
(RVAP, núm. 79-2, «Las valoraciones en la Ley de Suelo», pág. 55), lo cual supone
una excepción a la idea de valorar situaciones de hecho y no expectativas. En
este sentido, entiende G. CODES CALATRAVA, que «se trata de otorgar un valor añadido
al suelo categorizado en la antigua normativa como urbanizable» y destaca
que «al hablarse de

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Otra previsión, que resulta de especial interés para el objeto de
este trabajo, y que supone una excepción a la regla general sobre la
valoración del suelo como rural, la encontramos en el artículo 27
TRLS 08. En efecto, el artículo 27.1 TRLS 08 supone una excepción
a lo hasta ahora explicado: sustituye la regla general de «valorar
conforme a lo que hay» por la de «valorar como si la actuación estuviera
terminada» en el ámbito de los procedimientos de equidistribución.
En concreto, el artículo dice lo siguiente:
Cuando, en defecto de acuerdo entre todos los sujetos afectados,
deban valorarse las aportaciones de suelo de los propietarios
partícipes en una actuación de urbanización en ejercicio
de la facultad establecida en la letra c) del apartado 1 del
artículo 8, para ponderarlas entre sí o con las aportaciones del
promotor o de la Administración, a los efectos del reparto de
los beneficios y cargas y la adjudicación de parcelas resultantes,
el suelo se tasará por el valor que le correspondería si estuviera
terminada la actuación.
En resumen, el artículo 27.1 TRLS 08 especifica que la tasación
por el valor que le correspondería si estuviera terminada la actuación
se limita a la ponderación de las aportaciones a los efectos del
reparto de los beneficios y cargas y la adjudicación de parcelas resultantes.
¿A qué se refiere eÍ TRLS 08 cuando indica que se ponderará
con base en ese criterio? La ponderación de las aportaciones
forma parte de las actuaciones que se realizan en el seno del procedimiento
de equidistribución de beneficios y cargas, y la regulación.
de la técnica utilizada para dicha ponderación corresponde en exclusiva
a las Comunidades Autónomas l9 • Parece muy poco probable que
el legislador pretenda fijar una técnica que conoce está fuera de su
ámbito competencial. En efecto, entendemos que este artículo no está
función del porcentaje de ejecución y, consecuentemente, en proporción a la inversión
realizada (a mayor inversión realizada, mayor plusvalía reconocida),
suprimiéndose, al fin, la incoherencia de atribuir la totalidad de la plusvalía al
momento de la reclasificación» (G. R. FERNÁNDEZ, en «La nueva Legislación de
suelo del Estado», en la obra colectiva Urbanismo en la Comunidad Valenciana,
Tirant Lo Blanch, pág. 44).
19 STC 164/2001, de 11 de julio: «En efecto, en nuestra STC 61/1997 negamos
la competencia estatal, entre otras cuestiones, sobre el planeamiento urbanístico
y sobre las concretas técnicas de equidistribución y ejecución urbanística.
Así, cuando los preceptos de la LRSV hacen referencias a instrumentos o técnicas
urbanísticos se limitan a mencionar categorías no reguladas en cuanto a su
contenido por la propia LRSV» (Fundamento jurídico 30, párrafo primero).
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regulando una técnica de equidistribución, sino unas reglas básicas
que condicionan la técnica de equidistribución autonómica y que
encontrarían sustento competencial en el artículo 149.1.1 a CE20.
Este criterio básico se plasma en dos reglas o principios: (i) el
principio de interdicción de transmisión de plusvalías sin causa y (ii)
el principio de igualdad de trato de los derechos aportados a la actuación
(proporcionalidad entre lo aportado y el valor de lo adjudicado).
El principio de interdicción de transmisión de plusvalías sin causa
garantiza que en el seno del procedimiento equidistributivo no
habrá un trasvase de plusvalías entre los titulares de derechos afectados
por el procedimiento de equidistribución. En efecto, la LS 07
no prejuzga el procedimiento equidistributivo, que es competencia
autonómica, pero garantiza que la valoración del suelo realizada es
estos efectos tomará en consideración el valor del suelo urbanizado.
Este principio también informa el artículo 27.2 TRLS 08, que considera
el valor de suelo urbanizado para el caso concreto de la compensación
económica sustitutiva (también aplicable para el cálculo
de las compensaciones económicas complementarias). El contenido
de este artículo lo desarrollaremos al tratar las indemnizaciones
sustitutorias de la adjudicación de terrenos.
El principio de igualdad de trato de las aportaciones (relación
entre lo aportado y lo adjudicado) es una concreción del principio
de equidistribución de beneficios y cargas 21 acorde con el ámbito de
20 STC 194/1994, de 28 de junio: «La Constitución le asigna al Estado la
función de regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio
de los derechos. Pero esta función no puede ser entendida de tal manera
que vacíe de contenido las competencias que las Comunidades Autónomas asuman
al amparo del artículo 148 CE Y de sus propios Estatutos de Autonomía,
que han de ser respetadas en sus propios términos. De esta forma, la función que
al Estado encomienda el artículo 149.1.1 a CE ha de desarrollarse sin desconocer
el régimen competencial diseñado en el resto del precepto y en los Estatutos de
Autonomía y sin que el Estado pueda asumir funciones que, más que garantizar
condiciones básicas de igualdad de derechos, ampararía la infracción del orden
constitucional de competencias» (Fundamento jurídico 4°).
21 L. J. PAREJO ALFONSO Y G. R. FERNÁNDEZ consideran que: «la propuesta de
adjudicación final de las parcelas urbanizadas a los particulares intervinientes en
el proceso se realizará en la proporción establecida por la legislación urbanística
pero valorada según la situación final ya urbanizada y ponderada, en función de
los diferentes valores de repercusión del uso que le correspondiera» (Comentarios
a la Ley de Suelo, Iuste!, pág. 333).
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las competencias estatales en esta materia según nuestra jurisprudencia
constitucional 22 , que garantiza la proporción entre el suelo aportado
a la actuación y el suelo urbanizado adjudicado.
m. LA VALORACIÓN DEL SUELO EN EL PROYECTO DE REPAR­
CELACIÓN
La valoración del suelo en los procedimientos de equidistribución
de beneficios y cargas tiene diversas finalidades.
Así, es necesario conocer el valor del suelo para el cálculo de las
indemnizaciones que puedan tener lugar en su seno. Respecto a estas
indemnizaciones podemos diferenciar las que se producen sin que
medie la voluntad del propietario (indemnizaciones por insuficiencia
de derechos para obtener adjudicación de suelo y por edificabilidades
no materializadas) y en los que la voluntad del propietario es la que
motiva la indemnización (supuesto en que el propietario no desea
participar en la actuación).
A su vez, para determinar el coeficiente de canje también resulta
necesario establecer el valor del suelo a estos efectos, tal y como
veremos a continuación.
A) EL VALOR DEL SUELO A LOS EFECTOS DEL CÁLCULO DEL COEFICIENTE
DE CANJE
1. Introducción
El coeficiente de canje 23 es un elemento clave en todo programa
en tanto en cuanto fija la proporción de suelo con el que los propie-
22 STC 164/2001, de 11 de julio: «el arto 5 LRSV identifica cada actuación
urbanística concreta como ámbito espacial en el que, en todo caso, debe producirse
el reparto de cargas y beneficios. Se trata, por tanto, de una norma mínima
de equidistribución reconducible a la competencia de igualación del Estado ex
arto 149.1.1 CE. Cada Comunidad Autónoma podrá imponer otros ámbitos y técnicas
complementarios de equidistribución. Será decisión de cada Comunidad
Autónoma optar, además, por la incorporación de un criterio distributivo en el
propio planeamiento; o por imponer la equidistribución sobre amplios espacios
de una misma clase de suelo (incluso entre las fincas integrantes de toda una clase
de suelo)>> (Fundamento jurídico 5°).
23 Coeficiente de canje: parte alícuota del aprovechamiento objetivo, expresada
en tanto por uno, que corresponde al urbanizador en concepto de retribución
en suelo por las cargas de urbanización, aplicable respecto a los propietarios a
dicha modalidad de retribución (art. 127.2.f LUV).
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tarios deben retribuir al agente urbanizador en concepto de costes
de urbanización en caso de que se acepte el pago en terrenos y los
propietarios opten por este método de retribución.
Para determinar el coeficiente de canje se requiere de la previa
fijación de dos magnitudes: el valor del suelo y el coste de la urbanización
24 •
2. El efecto de la LS 07 sobre el cálculo del coeficiente de canje
La valoración del suelo para el cálculo del coeficiente de canje, si
la Ley de Suelo no tuviera ninguna previsión específica al respecto,
se debería realizar conforme a su situación básica.
Conforme se ha explicado, el artículo 27.1 TRLS 08 establece que
el suelo se valore a los efectos de las operaciones de ponderación de
los derechos aportados como si estuviera urbanizado.
La valoración del suelo a los efectos del cálculo del coeficiente de
canje se integra dentro del concepto de ponderación de derechos
aportados (piénsese que el artículo distingue entre aportaciones de
los propietarios y del promotor, las aportaciones que el promotor tiene
en concepto de propietario de terrenos en la actuación quedan
englobados en el concepto «aportaciones de propietarios», por lo que
la referencia a «aportaciones del promotor» refiere necesariamente a
la retribución por la actividad urbanizadora).
Por lo tanto el suelo a los efectos del cálculo del coeficiente de
canje se valorará como si la actuación estuviera terminada (como si
estuviera en la situación básica de suelo urbanizado).
Sin esta previsión expresa el urbanizador, cuando los propietarios
optaran por la retribución en terrenos, se apropiaría de la plusvalía
24 Conforme el artículo 306 ROGTU, la Proposición Jurídico-Económica
deberá expresar el cálculo del coeficiente de canje conforme a las siguientes dos
fórmulas matemáticas:
Ks = CsNs + Cs (Ks = Coeficiente de canje, Cs = Costes de urbanización
por metro cuadrado de suelo de origen, Vs = Valor del metro cuadrado
de suelo de origen)
Kt = CtNt + Ct (Kt = Coeficiente de canje, Ct = Costes de urbanización
por metro cuadrado de techo, Vt = Valor del metro cuadrado
de techo sin urbanizar).
El resultado de las dos fórmulas debe ser coincidente.
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urbanística de estos terrenos (la diferencia entre el valor del suelo
urbanizado, menos el coste de la urbanización, y el valor del suelo
rural).
3. El momento de la valoración del suelo: el valor-precio y el valor-garantía
El carácter definitorio del derecho de propiedad de los afectados
por la actuación que tiene el coeficiente de canje implica que el
momento en que se realiza el cálculo del valor del suelo a los efectos
de su fijación sea una cuestión de especial relevancia.
Conforme a la LUV, ya la lógica del procedimiento regulado para
la tramitación de programas, el valor del suelo a los efectos del cálculo
de coeficiente de canje queda fijado en la proposición jurídicoeconómica.
El artículo 21.2.b) TRLS 08 señala que la valoración se entiende
referida, cuando se trate de la verificación de las operaciones de reparto
de beneficios y cargas u otras precisas para la ejecución de la
ordenación territorial y urbanística, a la fecha de iniciación del procedimiento
de aprobación del instrumento que las motive.
Es opinión unánime entre la doctrina que el citado artículo refiere
a la iniciación del procedimiento de aprobación del instrumento
de equidistribución de dominios y cargas (proyecto de reparcelación).
La normativa urbanística determinará cuando se produce la
iniciación del procedimiento del proyecto de reparcelación.
El coeficiente de canje se fija en la proposición jurídico-económica,
por lo que la valoración del suelo a estos efectos deberá «anticipar»
el valor del suelo en el momento de la iniciación del procedimiento
de equidistribución.
¿Quiere esto decir que la valoración del suelo de la actuación
queda fijado con anterioridad al inicio del procedimiento de equidistribución
a pesar de la exigencia del artículo 21.1. b TRLS 08?
Si analizamos la normativa urbanística valenciana observaremos
que las posibles distorsiones de ese valor anticipado respecto del valor
del suelo al inicio del procedimiento de equidistribución es un
problema no se encara ni solventa.
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El análisis de este hecho requiere una reflexión previa: el carácter
del valor del suelo a los efectos del coeficiente de canje.
La valoración del suelo a los efectos del cálculo del coeficiente es
uno de los criterios objeto de valoración en el proceso selectivo para
adjudicación de programas (tiene un peso relativo de entre un 20 %
Y un 30 %25 a la hora de valorar la proposición jurídico-económica).
A su vez, fijar un valor de suelo elevado debiera favorecer la colaboración
de los propietarios, cuestión beneficiosa para el licitador, puesto
que la mayor proporción de terrenos propios o asociados que deban
quedar afectos con garantía real inscrita en el Registro de la
Propiedad representa entre un 35 % y un 55 % de la valoración de la
proposición jurídico-económica 26 •
Si tomamos en consideración que en el seno del procedimiento de
equidistribución se producen privaciones de naturaleza expropiatoria
y asimilamos correspondientemente el valor del suelo de la actuación
al justiprecio expropiatorio, llegaremos a la conclusión de que la competición
entre los aspirantes a urbanizadores respecto a la valoración
del suelo tiene algo de contrasentido: si el justiprecio es el valor que
garantiza la indemnidad del expropiado no hay razón para considerar
que este valor sea el más elevado de los propuestos.
Este aparente contrasentido se produce si consideramos que el
valor del suelo a efectos del coeficiente de canje debe ser el mismo
que el valor del suelo para el cálculo de las indemnizaciones
sustitutorias y complementarias (que son las que comparten realmente
la naturaleza indemnizatoria del justiprecio), pero dicho contrasentido
no es tal, dado que la legislación urbanística les da un trato
diferente y los considera de distinta naturaleza.
El valor del suelo que se considera para las indemnizaciones
sustitutorias y complementarias garantiza la indemnidad del propietario
que se ve privado de la adjudicación de parcela o de parte de
su edificabilidad, es un valor-garantía. El valor del suelo a efectos del
coeficiente de canje afecta al cálculo de la proporción de suelo con
25 Artículo 313.1.b ROGTU.
26 Esta previsión del artículo 313.1.c ROGTU, es de dudosa legalidad, puesto
que el artículo que desarrolla no recogía este criterio que pretende favorecer a la
proposición que cuenta con más apoyo entre los afectados por el proyecto de
reparcelación.
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ISSN 11394978, núm. 259, Madrid, julio-agosto (2010), pág. 173-192

Algunas reflexiones sobre la incidencia de la LS 07 en el derecho urbanlstico valenciano
el que los propietarios pueden retribuir al urbanizador, y que el urbanizador
está dispuesto a asumir como pago: es un valor-precio que
le retribuye la actividad urbanizadora. Esta diferencia entre el valorprecio
y el valor-garantía justifica la coexistencia de ese doble valor
del suelo.
El carácter indemnizatorio del valor-garantía justifica que se tase
temporalmente en el momento de la iniciación del procedimiento de
equidistribución, lo cual puede suponer que las diferencias entre sendos
valores sean notables (la coincidencia de sendos valores es improbable
puesto que para obtener el valor-garantía, conforme el artículo
27.2 TRLS 08, se considera la tasa libre de riesgo y la prima
de riesgo, que no se tienen en cuenta para la valoración del suelo
como si la actuación estuviera terminada).
En efecto, el valor del suelo a los efectos del coeficiente de canje
queda fijado con la adjudicación de la condición de urbanizador, y
su modificación no es objeto de regulación por la normativa urbanística.
En todo caso, la inalterabilidad del valor del suelo a los efectos
del coeficiente de canje no justifica que esta valoración condicione
sin más el valor-garantía, cuyo momento temporal de cálculo será
el inicio del procedimiento de equidistribución y cuya naturaleza
conmutativa, como la del justiprecio expropiatorio, tiene como única
finalidad garantizar la indemnidad del afectado por la privación del
bien.
B) EL VALOR DEL SUELO A EFECTOS INDEMNIZATORIOS
1. Indemnizaciones sustitutorias y complementarias
a) La opción adoptada en la LS 07
El artículo 27.2 TRLS 08 prevé que a los propietarios que no
puedan participar en la adjudicación de parcelas resultantes de una
actuación de urbanización por que su aportación es insuficiente se
les indemnice por el valor que les correspondería si estuviera terminada
la actuación, descontados los gastos de urbanización correspondientes
incrementados por la tasa libre de riesgo y la prima de riesgo.
Por lo tanto, al propietario «expulsado» se le reconoce parte de
su derecho a la plusvalía urbanística de la actuación, con lo que Se
evita su transmisión sin causa.
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La novedad radica en cómo se calcula esa plusvalía: su cálculo
no se limita a la diferencia entre el valor del suelo urbanizado y los
gastos de urbanización, puesto que la cuantía relativa a los gastos
de urbanización se ve incrementada por los factores de riesgo y
empresariales citados (tasa libre de riesgo y prima libre de riesgo).
La aplicación de estos factores supone una minoración de la indemnización
a recibir por el no adjudicatario.
En nuestra opinión la opción tomada por el legislador es acertada,
dado que regula con claridad el modo de valorar el suelo de
quienes no pueden participar en la actuación y, a la par, añade la
toma en consideración de los factores de riesgo y empresariales, que
justifican la no apropiación del cien por cien de la plusvalía ante la
falta de asunción de riesgos 27 •
b) La regulación contenida en la normativa urbanística valenciana
La LUV permite la compensación económica sustitutiva de la
adjudicación en el caso de la insuficiencia de los derechos aportados
y en otros supuestos.
Así, se prevé la indemnización sustitutoria cuando el titular carece
de domicilio conocido y su derecho, tras el pago en terrenos, que
es preceptivo en estos supuestos, no permita la adjudicación de parcela
independiente. De igual modo se procede cuando la finca aportada
sea de titularidad desconocida, dudosa o litigiosa.
También procede la compensación cuando los derechos del titular,
tras el pago en terrenos, no alcanzan el 15% de la parcela mínima
28 , yen el supuesto de propietarios con derecho a adjudicación que
no puedan materializar parte de su aprovechamiento por no alcanzar
para otra adjudicación.
Por último, se debe indicar que se prevé la indemnización
sustitutoria de adjudicación cuando el propietario renuncia a la ad-
27 L. J. PAREJO ALFONSO Y G. R. FERNÁNDEZ consideran que esta: «cantidad ( ... )
se considera justa para el propietario afectado, pues obtiene el valor del suelo
resultante del final del proceso, pero descontándole todos los gastos y factores de
riesgo y empresariales al no acometer inversión alguna, mientras el adjudicatario
de la misma obtendrá el margen económico definido como mínimo en la tasa
libre de riesgo y la prima de riesgo que se derive de la inversión en las obras que
al final deberá asumir» (Comentarios a la Ley de Suelo, Iuste!, pág. 334).
28 Con las matizaciones del artículo 398 ROGTU.
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judicación de finca de resultado, aunque este supuesto, por sus particularidades
respecto a los relacionados, lo trataremos en el siguiente
punto de este trabajo.
La valoración de los bienes afectados por el proyecto de reparcelación
se realizará a fecha de su sometimiento a información pública,
conforme los artículos 175 y 176 LUV, y su desarrollo reglamentario.
La LUV articula un procedimiento concreto para solventar la
valoración de esas aportaciones insuficientes: la práctica de requerimientos
recíprocos entre propietarios y urbanizador para determinar
si les corresponde pagar o cobrar la indemnización sustitutoria 29 •
Los requerimientos recíprocos se producen en el marco del proyecto
de reparcelación, en concreto durante el trámite de información
pública, y su ejercicio obliga al requerido a que opte por adquirir
el aprovechamiento del requirente o por transmitirle la suya por
el valor de suelo que el requirente haya propuesto.
El ejercicio de esta facultad puede suponer que el propietario sin
derecho a adjudicación por aportación insuficiente realice un requerimiento
recíproco al urbanizador y obtenga así aprovechamiento
suficiente para tener derecho a adjudicación, o que el requerimiento
sea rechazado por el urbanizador y este adquiera el aprovechamiento
del propietario al precio fijado en el requerimiento. Esta previsión,
cuya regulación es parca y carece de desarrollo reglamentario, plantea
una duda fundamental: si el requerimiento recíproco lo podría
realizar el propietario sin adjudicación contra el urbanizador respecto
al aprovechamiento que tiene tanto como propietario de suelo
aportado como en calidad de promotor que ha sido retribuido especie.
Si bien es cierto que no se establece distinción al respecto, parece
una carga desproporcionada para el urbanizador que el suelo que
aporta a la actuación como propietario entre en el juego de los requerimientos
recíprocos respecto a todos los propietarios que carecen
de aportación suficiente.
Se debe indicar, aunque su estudio queda fuera el ámbito de este
trabajo, que la normativa urbanística valenciana también permite la
29 Artículo 174.8 LUV: « ... Los propietarios que reciban indemnización
sustitutoria de adjudicación y el Urbanizador podrán efectuar los requerimientos
recíprocos. en la forma y plazo que regula el apartado anterior para determinar
si les corresponde pagar o cobrar la indemnización sustitutoria».
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utilización de los requerimientos recíprocos para la extinción de los
futuros proindivisos 30 • Así, el futuro comunero, ante la perspectiva del
régimen de proindiviso, es capaz de obligar al otro futuro comunero
a que le venda su parte, o a que adquiera la del requirente, por el precio
que este haya propuesto.
c) Efectos de la norma estatal sobre la autonómica
Los requerimientos recíprocos añaden un matiz diferente a las
previsiones del TRLS 08, que solo contempla la opción del propietario
que por carecer de aportación suficiente es indemnizado, lo que
supone, en coherencia, que la indemnización para los no adjudicatarios
se calcula conforme a un único valor unitario de suelo aportado.
En cambio, el procedimiento regulado por la LUV posibilita que
mediante el cruce de ofertas de compra-venta recíprocas quienes
carecen de aportación suficiente obtengan como indemnización un
valor unitario de suelo aportado que sea diferente dependiendo del
valor de las ofertas formuladas.
¿Cómo casar la norma estatal y la autonómica? Cuando se realizan
los requerimientos recíprocos ya se ha sometido a información
pública la propuesta de cuenta de liquidación provisional y se ha fijado
el valor del suelo a los efectos de indemnizaciones sustitutorias
y complementarias. El requerimiento recíproco realizado podría proponer
un valor de suelo igual, inferior o superior al fijado para el
procedimiento de equidistribución. Sin entrar a discutir la solución
adoptada por el legislador autonómico, la cuestión a resolver es en
qué medida afecta la LS 07 a estos requerimientos recíprocos.
La LS 07 propone que el propietario que decide no participar en
la actuación no tiene derecho a ninguna plusvalía, y que el propietario
que quiere participar, mas se ve privado de tal posibilidad, sí
que se vea compensado conforme ya hemos visto (el valor-garantía
del artículo 27.2 TRLS 08).
Conforme lo anterior, si el urbanizador realiza un requerimiento
recíproco al propietario sin derecho a adjudicación para determinar
30 Artículo 174.7 LUV: «Durante la exposición al público de la reparcelación,
a fin de evitar el proindiviso, los interesados, podrán efectuarse requerimientos
recíprocos para sustituir las cuotas de condominio previstas en el proyecto con
indemnizaciones en metálico ... ».
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el pago o cobro de la indemnización sustitutoria, ¿tiene algún efecto
sobre las premisas de la LS 07 que el propietario acepte el requerimiento
en vez de optar por adquirir suficiente aprovechamiento para
tener derecho a adjudicación?
Considerarnos que la voluntad del propietario sin aportación suficiente
de no adquirir más aprovechamiento no se puede equiparar
a la voluntad de no participar en la actuación. Fijado lo anterior,
entendernos que el resultado del requerimiento del urbanizador al
propietario no puede suponer que la indemnización sustitutoria a
percibir por el propietario sea inferior a la que le garantiza la legislación
estatal.
En efecto, aunque al propietario requerido se le diera la opción
de adquirir el aprovechamiento necesario para tener derecho de adjudicación
a un valor inferior al valor-garantía, esto no justificaría
que, en caso de que no se optase por la adquisición del aprovechamiento
del requirente, el requerido se viera obligado a vender por ese
valor. En caso contrario la previsión del artículo 27.2 TRLS 08, que
garantiza la indemnidad de los propietarios sin derecho de adjudicación,
quedaría vacía de contenido. Por lo tanto, considerarnos que la
interdicción de transmisión de plusvalías sin causa impediría que,
corno consecuencia de un requerimiento recíproco, el requerido recibiera
un valor inferior al que resulta de su cálculo conforme el artículo
27.2 TRLS 08. Carecería de todo sentido que unos propietarios
de la actuación obtuvieran la indemnización fijada en el artículo 27.2
TRLS 08 y otros propietarios obtuvieran una indemnización menor
corno consecuencia de un requerimiento del urbanizador.
2. Indemnización al propietario que opta por no participar de la
actuación
El artículo 162.3 LUV recoge la posibilidad de que el adjudicatario
opte por renunciar a la adjudicación de finca resultante. Este
derecho del propietario se ha configurado con notables diferencias
respecto a su regulación previa en la Ley de la Generalidad Valenciana
6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística
(LRAU)31.
31 El artículo 29.9.c) LRAU permitía al propietario solicitar la expropiación
de sus terrenos con carácter previo a la aprobación del Programa, de modo que
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La regulación contenida en la LUV permite que el propietario
renuncie a la adjudicación de finca resultante en el trámite de información
pública del proyecto de reparcelación: por lo tanto, el propietario
conoce la adjudicación a la que estana renunciando (entendemos
que, en caso de que tuviera varias adjudicaciones, nada obstana
para que su renuncia fuera parcial). La renuncia puede quedar condicionada
a una propuesta de tasación formulada por el propietari0 32
y está limitada en los supuestos de edificaciones consolidadas incluidas
en actuaciones integradas 33 •
La valoración se realiza atendiendo al valor real de la finca de
origen, que se valorará conforme a su situación básica (no cabe la
aplicación del artículo 27 TRLS 08 porque el que propietario opta por
no participar en la actuación).
La diferencia entre la legislación estatal anterior y la vigente es
que, conforme a la LRSV 98, el propietario renunciante sí que veía
indemnizada la plusvalía urbanística al valorarse como suelo urbanizable
programado.
Este cambio, la no apropiación de la plusvalía por parte del propietario,
plantea el problema jundico de determinar quién puede
apropiarse de ella.
La solución dada por el Reglamento de Ordenación y Gestión
Territorial y Urbanística (ROGTU) otorga preferencia al urbanizador
para su adquisición y, en caso de que el urbanizador renuncie a esta
facultad, obliga al resto de la actuación a asumir el aprovechamiento
y la correspondiente indemnización 34 • ¿Hasta qué punto esta preel
acuerdo aprobatorio de este conllevaba la incoación del expediente expropiatorio
(si bien algunos autores se manifestaron favorables a una interpretación
flexible del precepto en beneficio del propietario, por ejemplo, L. PAREJO ALFON­
SO Y F. BLANC CLAVERO, en Derecho Urbanístico Valenciano, 2 a edición, Tirant Lo
Blanch, pág. 448).
32 Art. 162.3 LUV: « ... esta renuncia deberá formalizarse mediante escritura
pública o comparecencia administrativa, durante la información pública del expediente
de reparcelación, pudiendo acompañarse o condicionarse a una propuesta
de tasación, formulada por el propietario». El artículo 373 ROGTU desarrolla
el procedimiento a seguir.
33 El artículo 28.2 LUV condiciona la renuncia a que se justifique que el valor
del inmueble antes de la actuación urbanística supera el de los derechos que en ella
le correspondan, y el artículo 239 ROGTU desarrolla el procedimiento a seguir.
34 Artículo 373.3 ROGTU.
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ferencia del urbanizador resulta justificable? Si de la adjudicación
resultara una parcela independiente la preferencia sin más del urbanizador
tiene el mismo sentido que la preferencia sin más del resto
de participantes en el procedimiento de equidistribución. Si de la
adjudicación hubiera resultado una parcela en proindiviso la preferencia
por el urbanizador, o por el resto de la actuación, sobre el
resto de futuros comuneros, tampoco parece la alternativa más coherente.
A su vez, se podría considerar que la prioridad la tuvieran
los propietarios sin derecho a adjudicación por insuficiencia de derechos
aportados. Con independencia de lo anterior (pues la preferencia
del urbanizador está expresamente prevista), lo que no es justificable
es que el adquirente se apropie de la integridad de la plusvalía.
En efecto, en nuestra opinión, y de conformidad con el artículo 8.1.c
TRLS 08, esta se deberá distribuir entre los propietarios afectados por
el procedimiento de equidistribución que participen en la ejecución
de la actuación de urbanización en proporción a su aportación.
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