Respuesta a la âapropiación de tierrasâ y promoción de la ... - IFAD
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DOCUMENTOS OCASIONALES DEL FIDA 2<br />
<strong>Respuesta</strong> a <strong>la</strong> “apropiación <strong>de</strong> tierras”<br />
y promoción <strong>de</strong> <strong>la</strong> inversión responsable<br />
en <strong>la</strong> agricultura<br />
Dar a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción rural pobre <strong>la</strong> oportunidad <strong>de</strong> salir <strong>de</strong> <strong>la</strong> pobreza
© 2011 Fondo Internacional <strong>de</strong> Desarrollo Agrićo<strong>la</strong> (FIDA)<br />
Las opiniones expresadas en este documento son <strong>la</strong>s <strong>de</strong>l autor y no reflejan forzosamente <strong>la</strong>s<br />
opiniones <strong>de</strong>l Fondo Internacional <strong>de</strong> Desarrollo Agríco<strong>la</strong> (FIDA). Las <strong>de</strong>nominaciones empleadas<br />
en esta publicación y <strong>la</strong> forma en que aparecen presentados los datos que contiene<br />
no suponen <strong>de</strong> parte <strong>de</strong>l FIDA juicio alguno sobre <strong>la</strong> condición jurídica <strong>de</strong> países, territorios,<br />
ciuda<strong>de</strong>s o zonas, o <strong>de</strong> sus autorida<strong>de</strong>s, ni respecto <strong>de</strong> <strong>la</strong> <strong>de</strong>limitación <strong>de</strong> sus fronteras o<br />
límites. Se han utilizado <strong>la</strong>s <strong>de</strong>nominaciones “países <strong>de</strong>sarrol<strong>la</strong>dos” y “países en <strong>de</strong>sarrollo” por<br />
resultar convenientes <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el punto <strong>de</strong> vista estadístico sin que ello represente necesariamente<br />
juicio alguno sobre <strong>la</strong> etapa alcanzada por una zona o país <strong>de</strong>terminados en el proceso<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo.<br />
Esta publicación o cualquier parte <strong>de</strong> <strong>la</strong> misma podrá reproducirse sin autorización previa <strong>de</strong>l<br />
FIDA, siempre que el texto que se reproduzca sea atribuido al FIDA, con indicación <strong>de</strong>l título<br />
<strong>de</strong>l documento, y que se envíe al FIDA un ejemp<strong>la</strong>r <strong>de</strong> <strong>la</strong> publicación en que aparezca.<br />
Foto <strong>de</strong> portada: FIDA/Masy Andriantsoa<br />
ISBN 978-92-9072-215-1<br />
Impreso en enero <strong>de</strong> 2011
DOCUMENTOS OCASIONALES DEL FIDA 2<br />
<strong>Respuesta</strong> a <strong>la</strong> “apropiación <strong>de</strong> tierras”<br />
y promoción <strong>de</strong> <strong>la</strong> inversión<br />
responsable en <strong>la</strong> agricultura<br />
por<br />
Harold Liversage<br />
Diciembre <strong>de</strong> 2010<br />
Dar a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción rural pobre <strong>la</strong> oportunidad <strong>de</strong> salir <strong>de</strong> <strong>la</strong> pobreza
<strong>Respuesta</strong> a <strong>la</strong> “apropiación <strong>de</strong> tierras”<br />
y promoción <strong>de</strong> <strong>la</strong> inversión<br />
responsable en <strong>la</strong> agricultura<br />
La controversia actual sobre <strong>la</strong>s adquisiciones <strong>de</strong> tierras en gran esca<strong>la</strong> por parte <strong>de</strong><br />
inversionistas extranjeros ha vuelto a situar <strong>la</strong>s cuestiones re<strong>la</strong>cionadas con los <strong>de</strong>rechos<br />
sobre <strong>la</strong> tierra y <strong>la</strong> inversión agríco<strong>la</strong> responsable en un lugar <strong>de</strong>stacado <strong>de</strong> <strong>la</strong> agenda<br />
mundial <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo. 1 También ha suscitado interrogantes acerca <strong>de</strong> <strong>la</strong> trayectoria<br />
futura <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo en el mundo. En ambos casos, ha abierto un espacio importante<br />
para el <strong>de</strong>bate internacional sobre el modo <strong>de</strong> mejorar los sistemas <strong>de</strong> administración<br />
<strong>de</strong> <strong>la</strong> tierra y <strong>la</strong> inversión en <strong>la</strong> agricultura, a fin <strong>de</strong> fortalecer los <strong>de</strong>rechos sobre <strong>la</strong> tierra<br />
y los medios <strong>de</strong> vida <strong>de</strong> los pequeños agricultores, pastores y otros grupos vulnerables.<br />
Sin embargo, <strong>la</strong> “apropiación <strong>de</strong> tierras” es motivo <strong>de</strong> preocupación no solo a causa<br />
<strong>de</strong> <strong>la</strong> adquisición <strong>de</strong> tierras por parte <strong>de</strong> extranjeros. Aunque es importante centrarse en<br />
<strong>la</strong>s posibles amenazas que este tipo <strong>de</strong> adquisiciones p<strong>la</strong>ntea para los <strong>de</strong>rechos sobre <strong>la</strong><br />
tierra y los medios <strong>de</strong> vida <strong>de</strong> los pequeños agricultores, pastores, comunida<strong>de</strong>s<br />
indígenas y otros grupos vulnerables, no <strong>de</strong>be <strong>de</strong>sviarse <strong>la</strong> atención <strong>de</strong> <strong>la</strong> función que<br />
<strong>de</strong>sempeñan <strong>la</strong>s élites nacionales y <strong>la</strong>s <strong>de</strong>ficiencias <strong>de</strong> los sistemas nacionales <strong>de</strong><br />
administración <strong>de</strong> <strong>la</strong> tierra, ni tampoco <strong>de</strong>be excluirse <strong>la</strong> posibilidad <strong>de</strong> que los<br />
inversionistas extranjeros puedan <strong>de</strong>sempeñar un papel constructivo en apoyo <strong>de</strong> los<br />
pequeños agricultores.<br />
La finalidad <strong>de</strong>l presente documento es contribuir al <strong>de</strong>bate actual mediante una<br />
reflexión sobre los retos que se p<strong>la</strong>ntean y algunas <strong>de</strong> <strong>la</strong>s posibles respuestas. En<br />
particu<strong>la</strong>r, se presta atención a los distintos principios y directrices propuestos para<br />
promover <strong>la</strong> buena gobernanza <strong>de</strong> <strong>la</strong> tierra y <strong>la</strong> inversión responsable en <strong>la</strong> agricultura.<br />
La índole y el alcance <strong>de</strong>l problema: no hay humo sin fuego<br />
Se calcu<strong>la</strong> que en los últimos años entre 15 y 20 millones <strong>de</strong> héctareas en total han sido<br />
adquiridas por intereses extranjeros, 2 aunque algunos observadores consi<strong>de</strong>ran que esta<br />
cifra es mucho mayor. 3 La mayor parte <strong>de</strong> <strong>la</strong> tierra a que se hace referencia está en África,<br />
América Latina y partes <strong>de</strong> Asia, 4 y ya es propiedad <strong>de</strong> facto <strong>de</strong> <strong>la</strong>s comunida<strong>de</strong>s rurales<br />
1 Si bien en los últimos cinco años o más se han expresado crecientes preocupaciones acerca <strong>de</strong>l aumento <strong>de</strong><br />
<strong>la</strong>s adquisiciones <strong>de</strong> tierras en gran esca<strong>la</strong> por parte <strong>de</strong> extranjeros, GRAIN fue <strong>la</strong> primera ONG en e<strong>la</strong>borar un<br />
informe completo sobre <strong>la</strong>s apropiaciones <strong>de</strong> tierras a nivel mundial, en octubre <strong>de</strong> 2008. Des<strong>de</strong> 2009, <strong>la</strong><br />
Coalición Internacional para el Acceso a <strong>la</strong> Tierra dispone <strong>de</strong> un blog que contiene informes <strong>de</strong> los medios <strong>de</strong><br />
comunicación, investigaciones, presentaciones y otros materiales <strong>de</strong> información sobre <strong>la</strong> creciente <strong>de</strong>manda <strong>de</strong><br />
tierra. Véase http://www.<strong>la</strong>ndcoalition.org/cpl-blog/.<br />
2 Esta estimación se basa en una nota sobre políticas <strong>de</strong>l Instituto Internacional <strong>de</strong> Investigaciones sobre Políticas<br />
Alimentarias (IFPRI) <strong>de</strong> abril 2009. Pese a que no se proporciona una cifra efectiva, se ofrece una estimación <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
cuantía <strong>de</strong> algunas transacciones proce<strong>de</strong>ntes <strong>de</strong> informes <strong>de</strong> los medios <strong>de</strong> comunicación. Al parecer, los autores<br />
<strong>de</strong> <strong>la</strong> nota sobre políticas han hecho referencia a una cifra global en un comunicado <strong>de</strong> prensa.<br />
3 GRAIN consi<strong>de</strong>ra que esta cifra es más elevada porque muchas <strong>de</strong> <strong>la</strong>s transacciones seña<strong>la</strong>das no se han<br />
llevado a cabo, por lo que es difícil proporcionar una estimación precisa.<br />
4 Según varios informes, los principales países afectados son los siguientes: en África: Ango<strong>la</strong>, Benin, el Congo,<br />
Etiopía, Liberia, Madagascar, Malí, Mozambique, Nigeria, <strong>la</strong> República Unida <strong>de</strong> Tanzanía, el Sudán y Zambia; en<br />
América Latina: <strong>la</strong> Argentina, el Brasil, México, el Paraguay y el Perú, y en Asia: Camboya, Filipinas, Indonesia,<br />
Kazajstán, el Pakistán, <strong>la</strong> República Democrática Popu<strong>la</strong>r Lao y Ucrania.<br />
3
Documentos ocasionales <strong>de</strong>l FIDA<br />
con arreglo a diversos regímenes <strong>de</strong> tenencia (aunque frecuentemente esos <strong>de</strong>rechos no<br />
están registrados). A menudo, los Estados nacionales consi<strong>de</strong>ran que <strong>la</strong>s tierras poco<br />
utilizadas están disponibles para los inversionistas externos. Sin embargo, esta<br />
percepción está empezando a cambiar en muchos países en <strong>de</strong>sarrollo, y se reconoce<br />
cada vez más que, si bien algunas tierras pue<strong>de</strong>n estar insuficientemente aprovechadas,<br />
son muy pocas <strong>la</strong>s que no tienen propietarios, no están ocupadas o no están utilizadas.<br />
Aunque se están llevando a cabo investigaciones 5 y el panorama se está volviendo<br />
cada vez más c<strong>la</strong>ro, aún no pue<strong>de</strong> <strong>de</strong>terminarse con certeza <strong>la</strong> índole y el alcance <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
<strong>de</strong>manda <strong>de</strong> tierras, ni tampoco el número efectivo <strong>de</strong> <strong>la</strong>s adquisiciones o<br />
arrendamientos a <strong>la</strong>rgo p<strong>la</strong>zo realizados. 6 Al parecer, muchas transacciones <strong>de</strong> tierras<br />
<strong>de</strong>c<strong>la</strong>radas no se han materializado, y <strong>de</strong> aquel<strong>la</strong>s que sí se han llevado a cabo, solo una<br />
pequeña parte <strong>de</strong> los terrenos adquiridos (a veces menos <strong>de</strong>l 10 por ciento) está en estos<br />
momentos bajo explotación. 7 Sin embargo, aparentemente algunas negociaciones se<br />
han realizado con muy poca atención pública. 8 La mayor parte <strong>de</strong> los estudios actuales<br />
se ocupan <strong>de</strong> adquisiciones <strong>de</strong> más <strong>de</strong> 1 000 hectáreas o incluso 5 000 hectáreas y, por<br />
tanto, no tienen en cuenta un gran número <strong>de</strong> adquisiciones más pequeñas. 9 A<strong>de</strong>más,<br />
se centran en <strong>la</strong>s tierras adquiridas por extranjeros, pese a que cada vez hay más datos<br />
que <strong>de</strong>muestran que en algunos países (por ejemplo, el Brasil, <strong>la</strong> India e Indonesia) <strong>la</strong>s<br />
adquisiciones realizadas por inversionistas nacionales contribuyen consi<strong>de</strong>rablemente<br />
a un proceso <strong>de</strong> concentración <strong>de</strong> <strong>la</strong> tierra y aumento <strong>de</strong> <strong>la</strong>s <strong>de</strong>sigualda<strong>de</strong>s.<br />
En general, no se dispone <strong>de</strong> información suficiente sobre <strong>la</strong>s consecuencias —tanto<br />
negativas como positivas— que <strong>la</strong>s transacciones <strong>de</strong> tierras realizadas han tenido en los<br />
medios <strong>de</strong> vida <strong>de</strong> <strong>la</strong>s comunida<strong>de</strong>s rurales en los países afectados. Muchos acuerdos<br />
contienen promesas <strong>de</strong> inversión financiera, empleo, transferencia <strong>de</strong> tecnología y<br />
generación <strong>de</strong> ingresos. Sin embargo, pese a sus posibles efectos positivos, hay pocas<br />
pruebas <strong>de</strong> si dichas promesas se han cumplido. Un problema para evaluar <strong>la</strong>s<br />
consecuencias <strong>de</strong> <strong>la</strong>s transacciones en gran esca<strong>la</strong> con extranjeros es que dichas<br />
transacciones suelen formar parte <strong>de</strong> un conjunto más amplio <strong>de</strong> propuestas <strong>de</strong><br />
5 Si bien se están e<strong>la</strong>borando muchos documentos <strong>de</strong> investigación, <strong>la</strong>mentablemente muchos <strong>de</strong> ellos se<br />
basan en informes <strong>de</strong> los medios <strong>de</strong> comunicación u otras investigaciones. Algunos <strong>de</strong> los estudios recientes o en<br />
curso más <strong>de</strong>stacados son: el estudio realizado en cinco países africanos por el Instituto Internacional para el<br />
Medio Ambiente y el Desarrollo (IIMAD), <strong>la</strong> Organización <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Naciones Unidas para <strong>la</strong> Agricultura y <strong>la</strong><br />
Alimentación (FAO) y el FIDA (Cotu<strong>la</strong> et al. [2009]); el estudio mundial <strong>de</strong>l Banco Mundial (Deininger y Byerlee<br />
[2010]); el estudio <strong>de</strong>l Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit’s (GTZ) en cuatro países <strong>de</strong> África y<br />
Asia (Görgen et al. [2009]); el estudio <strong>de</strong> FoodFirst Information and Action Network en dos países <strong>de</strong> África (FIAN<br />
International [2010]); el estudio mundial <strong>de</strong> <strong>la</strong> Organización <strong>de</strong> Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE<br />
[2010]); <strong>la</strong> investigación <strong>de</strong> Oxfam International en seis países <strong>de</strong> África (Kachika [2010]), y los 35 estudios<br />
intersectoriales en curso <strong>de</strong> <strong>la</strong> Coalición Internacional para el Acceso a <strong>la</strong> Tierra (<strong>de</strong> próxima publicación).<br />
6 Al parecer, muchas <strong>de</strong> <strong>la</strong>s transacciones seña<strong>la</strong>das no se han materializado. Por ejemplo, el acuerdo <strong>de</strong><br />
Daewoo Logistics sobre 1,3 millones <strong>de</strong> hectáreas en Madagascar; <strong>la</strong> transacción <strong>de</strong> Qatar <strong>de</strong> 40 000 hectáreas<br />
en Kenya; el acuerdo con los agricultores sudafricanos re<strong>la</strong>tivo a 10,0 millones <strong>de</strong> hectáreas en <strong>la</strong> República<br />
Democrática <strong>de</strong>l Congo, y <strong>la</strong> transacción <strong>de</strong> Jarch Capital sobre 400 000 hectáreas en el sur <strong>de</strong>l Sudán. En 2009,<br />
<strong>la</strong> agrupación EuropAfrica CSO consolidó los informes <strong>de</strong> <strong>la</strong> FIAN, GRAIN, el IFPRI y el IIMAD, y actualizó el<br />
estado <strong>de</strong> <strong>la</strong>s distintas transacciones notificadas por estas organizaciones. Gracias a ello se obtuvo un panorama<br />
más completo, y también se <strong>de</strong>stacó el hecho <strong>de</strong> que muchas <strong>de</strong> esas transacciones aún no se habían firmado.<br />
A<strong>de</strong>más, parecería que algunas <strong>de</strong> <strong>la</strong>s transacciones que se habían firmado, no se habían ejecutado. Los autores<br />
hicieron hincapié en <strong>la</strong>s dificulta<strong>de</strong>s <strong>de</strong> realizar análisis estadísticos sobre esos informes. Aparentemente, aún no<br />
se dispone <strong>de</strong> una base <strong>de</strong> datos completa, sujeta a actualización permanente, sobre <strong>la</strong>s adquisiciones <strong>de</strong> tierras<br />
en gran esca<strong>la</strong>. Sería sin duda un recurso valioso.<br />
7 Véase Deininger y Byerlee (2010).<br />
8 Por ejemplo, <strong>la</strong> transacción <strong>de</strong> Varun re<strong>la</strong>cionada con 500 000 hectáreas en Madagascar no se mencionó en<br />
los comunicados iniciales <strong>de</strong> los medios <strong>de</strong> comunicación ni en los informes <strong>de</strong> investigación.<br />
9 Por ejemplo, <strong>la</strong> adquisición <strong>de</strong> pequeñas parce<strong>la</strong>s <strong>de</strong> tierra en el sur <strong>de</strong> Nairobi y en el Valle <strong>de</strong>l Rift en Kenya<br />
para el sector <strong>de</strong> <strong>la</strong>s flores cortadas ha tenido un impacto consi<strong>de</strong>rable en los <strong>de</strong>rechos sobre <strong>la</strong> tierra <strong>de</strong> los<br />
pastores.<br />
4
asistencia bi<strong>la</strong>teral para el <strong>de</strong>sarrollo. Entre el<strong>la</strong>s cabe <strong>de</strong>stacar, por ejemplo, <strong>la</strong>s<br />
inversiones en infraestructura en gran esca<strong>la</strong>, como puertos o sistemas hidroeléctricos.<br />
Por tanto, en <strong>la</strong> evaluación hay que tener en cuenta <strong>la</strong>s consecuencias más amplias y a<br />
más <strong>la</strong>rgo p<strong>la</strong>zo para los países interesados. No obstante, <strong>la</strong>s investigaciones indican<br />
que algunas adquisiciones en gran esca<strong>la</strong> no han cumplido <strong>la</strong>s expectativas y, por el<br />
contrario, han tenido un impacto negativo. Sin embargo, también hay indicios <strong>de</strong> que<br />
algunas inversiones extranjeras en <strong>la</strong> agricultura (transacciones <strong>de</strong> menor envergadura y<br />
que no incluyen necesariamente <strong>la</strong> adquisición <strong>de</strong> tierras) están teniendo un impacto<br />
positivo. Se necesitan investigaciones mejor documentadas sobre estos efectos, tanto<br />
positivos como negativos. 10<br />
Un tema en el que se ha centrado el <strong>de</strong>bate es <strong>la</strong> legitimidad <strong>de</strong> <strong>la</strong> venta <strong>de</strong> tierras a<br />
extranjeros: ¿se trata <strong>de</strong> apropiaciones ilegales y discutibles o bien <strong>de</strong> adquisiciones<br />
legítimas? Algunos <strong>de</strong>tractores consi<strong>de</strong>ran que todas <strong>la</strong>s adquisiciones extranjeras son<br />
apropiaciones ilegales <strong>de</strong> tierras <strong>de</strong> por sí. Habida cuenta <strong>de</strong> que muchas adquisiciones<br />
<strong>de</strong> tierras en gran esca<strong>la</strong> se llevan a cabo en países caracterizados por una gobernanza<br />
<strong>de</strong> <strong>la</strong> tierra <strong>de</strong>ficiente y una marcada corrupción, su legitimidad pue<strong>de</strong> cuestionarse.<br />
Incluso en países don<strong>de</strong> los marcos jurídicos y <strong>la</strong>s instituciones encargadas <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
gobernanza <strong>de</strong> <strong>la</strong> tierra son más sólidos, es posible que algunas transacciones no se<br />
hayan llevado a cabo <strong>de</strong> forma transparente. Sin embargo, al menos en algunos casos,<br />
parece que <strong>la</strong> negociación <strong>de</strong> <strong>la</strong>s inversiones ha seguido el proceso <strong>de</strong>bido. Por tanto,<br />
aparentemente se han llevado a cabo <strong>la</strong>s consultas oportunas con los dirigentes<br />
comunitarios legítimos y se han realizado verda<strong>de</strong>ros esfuerzos por garantizar que <strong>la</strong>s<br />
transacciones beneficiaran a <strong>la</strong>s comunida<strong>de</strong>s interesadas.<br />
Un aspecto importante re<strong>la</strong>cionado con lo anterior, es que <strong>la</strong> apropiación <strong>de</strong> tierras<br />
no implica so<strong>la</strong>mente operaciones extranjeras. De hecho, pue<strong>de</strong> que <strong>la</strong>s transacciones<br />
<strong>de</strong> tierras ilegítimas por parte <strong>de</strong> extranjeros sean solo una pequeña parte <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
apropiaciones <strong>de</strong> tierras que están verificándose en muchos países. Más importante aún<br />
es el hecho <strong>de</strong> que, en algunos países, estas apropiaciones son imputables a <strong>la</strong>s élites<br />
nacionales y locales, a usuarios en disputa por <strong>la</strong> tierra (pastores, agricultores), y a<br />
usurpaciones <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> <strong>la</strong>s familias (hombres que acaparan tierras <strong>de</strong> mujeres y, don<strong>de</strong><br />
<strong>la</strong> inci<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong>l VIH/SIDA es elevada, <strong>de</strong> viudas y huérfanos). 11 Centrarse únicamente<br />
en <strong>la</strong>s gran<strong>de</strong>s adquisiciones <strong>de</strong> tierras realizadas por extranjeros pue<strong>de</strong> <strong>de</strong>sviar <strong>la</strong><br />
atención <strong>de</strong> apropiaciones <strong>de</strong> tierras más graves en algunas socieda<strong>de</strong>s. Por<br />
consiguiente, para hacer frente a este problema hay que consi<strong>de</strong>rar más ampliamente el<br />
fortalecimiento <strong>de</strong> <strong>la</strong>s instituciones encargadas <strong>de</strong> <strong>la</strong> administración <strong>de</strong> <strong>la</strong>s tierras a fin<br />
<strong>de</strong> que sean transparentes, responsables y accesibles y protejan los <strong>de</strong>rechos <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
personas vulnerables contra todo tipo <strong>de</strong> acaparamiento <strong>de</strong> tierra.<br />
A<strong>de</strong>más, <strong>la</strong> actual o<strong>la</strong> <strong>de</strong> adquisiciones <strong>de</strong> tierra <strong>de</strong>be situarse en un contexto<br />
histórico caracterizado por <strong>la</strong> expropiación <strong>de</strong> tierras, <strong>la</strong> competencia por este recurso<br />
10 Para un buen ejemplo <strong>de</strong> este tipo <strong>de</strong> investigación, véase Andrianirina-Ratsialonana y Teyssier (2010).<br />
11 Por ejemplo, <strong>la</strong>s agitaciones que se produjeron en Kenya entre 2007 y 2008 se atribuyeron principalmente a<br />
<strong>la</strong>s consecuencias <strong>de</strong> <strong>la</strong>s adquisiciones <strong>de</strong> tierras por parte <strong>de</strong> <strong>la</strong> élite política <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> <strong>la</strong> in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia, y a su<br />
reasignación sobre <strong>la</strong> base <strong>de</strong> influencias. Gran parte <strong>de</strong> los <strong>de</strong>bates posteriores acerca <strong>de</strong> <strong>la</strong> política agraria y <strong>la</strong><br />
constitución se han centrado en hacer frente a este legado. Del mismo modo, el programa <strong>de</strong> redistribución <strong>de</strong><br />
tierras en Zimbabwe ha resultado en <strong>la</strong> adquisición por parte <strong>de</strong> <strong>la</strong> élite política <strong>de</strong> <strong>la</strong>s explotaciones que<br />
anteriormente pertenecían a los b<strong>la</strong>ncos. En Uganda, uno <strong>de</strong> los retos más importantes <strong>de</strong> <strong>la</strong> reforma agraria<br />
sigue siendo <strong>la</strong> restauración <strong>de</strong> <strong>la</strong>s tierras mailo asignadas por los británicos a <strong>la</strong> élite tradicional <strong>de</strong> Buganda. En<br />
Rwanda, el principal <strong>de</strong>safío para garantizar los <strong>de</strong>rechos sobre <strong>la</strong> tierra <strong>de</strong> los pequeños agricultores ha sido<br />
conciliar el legado <strong>de</strong> <strong>la</strong>s divisiones étnicas instigadas por el colonialismo y <strong>la</strong> consiguiente pérdida <strong>de</strong> tierras.<br />
5
Documentos ocasionales <strong>de</strong>l FIDA<br />
entre diversas partes interesadas, y <strong>la</strong>s ten<strong>de</strong>ncias previstas. Si bien es cierto que hay una<br />
renovada preocupación por <strong>la</strong> apropiación <strong>de</strong> tierras, no se trata <strong>de</strong> una ten<strong>de</strong>ncia<br />
nueva. La expropiación <strong>de</strong> <strong>la</strong>s tierras <strong>de</strong> los pequeños agricultores, pastores, pueblos<br />
indígenas y otras comunida<strong>de</strong>s rurales ha sido un proceso constante a lo <strong>la</strong>rgo <strong>de</strong> siglos<br />
<strong>de</strong> colonización extranjera e interna, así como el acaparamiento <strong>de</strong> tierras <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia. Al analizar el reciente aumento <strong>de</strong> <strong>la</strong> <strong>de</strong>manda, algunos investigadores<br />
se centran en los últimos cinco años, otros en los últimos 10 a 15 años, pero es<br />
importante remontarse a tiempos anteriores. Sin embargo, con respecto al futuro, el<br />
reciente aumento <strong>de</strong> <strong>la</strong> competencia por <strong>la</strong> tierra está vincu<strong>la</strong>do a un rápido crecimiento<br />
<strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción mundial y a <strong>la</strong> reducción asociada <strong>de</strong> <strong>la</strong> base <strong>de</strong> recursos naturales <strong>de</strong>l<br />
p<strong>la</strong>neta. Se prevé que <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción mundial aumente en casi un 50 por ciento en los<br />
próximos 30 años, pasando <strong>de</strong> unos 6 500 millones a 9 200 millones <strong>de</strong> habitantes. Por<br />
tanto, es poco probable que <strong>la</strong> <strong>de</strong>manda <strong>de</strong> tierras disminuya en el futuro.<br />
Una variedad <strong>de</strong> partes interesadas, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> <strong>la</strong> sociedad civil y los gobiernos <strong>de</strong> los<br />
países inversionistas y receptores hasta <strong>la</strong>s organizaciones intergubernamentales, han<br />
manifestado su preocupación acerca <strong>de</strong>l posible impacto negativo que el incremento <strong>de</strong><br />
<strong>la</strong> <strong>de</strong>manda y <strong>la</strong> competencia por <strong>la</strong> tierra y el agua está teniendo en los <strong>de</strong>rechos sobre<br />
<strong>la</strong> tierra y <strong>la</strong> seguridad alimentaria <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción rural en los países en <strong>de</strong>sarrollo. Esto<br />
ha dado lugar a una serie <strong>de</strong> usurpaciones <strong>de</strong> tierras a expensas <strong>de</strong> los pequeños<br />
agricultores, pastores y pueblos indígenas. Hay que oponerse enérgicamente a todo tipo<br />
<strong>de</strong> apropiación <strong>de</strong> tierra, especialmente a <strong>la</strong>s que suponen adquisiciones <strong>de</strong> extensiones<br />
<strong>de</strong> tierra muy gran<strong>de</strong>s y <strong>la</strong>s que representan <strong>la</strong> expropiación <strong>de</strong> comunida<strong>de</strong>s y pueblos<br />
enteros. No obstante, es importante reconocer que no todas <strong>la</strong>s inversiones en <strong>la</strong><br />
agricultura por personas externas son ilegítimas. Algunas <strong>de</strong> el<strong>la</strong>s han seguido el<br />
proceso <strong>de</strong>bido y pue<strong>de</strong>n beneficiar a <strong>la</strong>s comunida<strong>de</strong>s rurales.<br />
Hacia una inversión más responsable en <strong>la</strong> agricultura<br />
El rápido crecimiento <strong>de</strong>mográfico, los cambios en <strong>la</strong>s modalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> consumo, el<br />
cambio climático, <strong>la</strong> reducción <strong>de</strong> <strong>la</strong> base <strong>de</strong> recursos naturales, y <strong>la</strong> persistencia <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
pobreza extrema y <strong>la</strong> vulnerabilidad en <strong>la</strong>s socieda<strong>de</strong>s rurales, especialmente en el<br />
mundo en <strong>de</strong>sarrollo, requieren un cambio importante en el enfoque <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo. Se<br />
necesitan mayores inversiones en <strong>la</strong> agricultura en los países en <strong>de</strong>sarrollo, centradas en<br />
<strong>la</strong> promoción y el apoyo <strong>de</strong> los pequeños agricultores, pastores y pescadores artesanales.<br />
Los principales activos <strong>de</strong> que disponen son <strong>la</strong> tierra, <strong>la</strong> mano <strong>de</strong> obra y su creatividad,<br />
y a menudo, lo que estas personas necesitan son <strong>de</strong>rechos seguros sobre <strong>la</strong> tierra, el<br />
agua y otros recursos naturales, inversiones <strong>de</strong> capital, conocimientos especializados,<br />
tecnologías a<strong>de</strong>cuadas y acceso a los mercados.<br />
Los principales inversionistas en <strong>la</strong> tierra y <strong>la</strong> agricultura en los países en <strong>de</strong>sarrollo<br />
son los casi 500 millones <strong>de</strong> hogares <strong>de</strong> pequeños agricultores. Son ellos quienes<br />
sustentan a un tercio <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción mundial y producen hasta un 80 por ciento <strong>de</strong> los<br />
alimentos consumidos en el mundo en <strong>de</strong>sarrollo. Si bien estos agricultores suelen ser<br />
los más pobres y más <strong>de</strong>satendidos <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el punto <strong>de</strong> vista <strong>de</strong>l apoyo al <strong>de</strong>sarrollo y <strong>la</strong>s<br />
inversiones, <strong>de</strong>sempeñan una función c<strong>la</strong>ve para <strong>la</strong> reducción <strong>de</strong> <strong>la</strong> pobreza y <strong>la</strong><br />
seguridad alimentaria. Por consiguiente, dar a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción rural pobre <strong>la</strong> oportunidad<br />
<strong>de</strong> ser parte <strong>de</strong> <strong>la</strong> solución para lograr <strong>la</strong> seguridad alimentaria mundial <strong>de</strong>be ser una<br />
prioridad para los gobiernos, <strong>la</strong> comunidad internacional <strong>de</strong>dicada al <strong>de</strong>sarrollo y<br />
cualquier otro inversionista.<br />
6
Las mujeres cumplen una función crucial en <strong>la</strong> producción agríco<strong>la</strong> en los países en<br />
<strong>de</strong>sarrollo, don<strong>de</strong> generalmente representan <strong>la</strong> mayoría <strong>de</strong> <strong>la</strong> mano <strong>de</strong> obra agríco<strong>la</strong>.<br />
Por en<strong>de</strong>, su empo<strong>de</strong>ramiento económico y social es esencial.<br />
Los gobiernos <strong>de</strong> los países en <strong>de</strong>sarrollo tienen <strong>la</strong> responsabilidad <strong>de</strong> fomentar el<br />
<strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> los pequeños agricultores y pastores mediante programas integrales <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>sarrollo agríco<strong>la</strong>. Sin embargo, no suelen disponer <strong>de</strong> los fondos necesarios, o sus<br />
políticas e inversiones favorecen a los agricultores en gran esca<strong>la</strong>. A nivel mundial, se<br />
calcu<strong>la</strong> que hay un déficit <strong>de</strong> inversiones en <strong>la</strong> agricultura que ascien<strong>de</strong> a entre<br />
USD 14 000 millones y USD 30 000 millones al año por parte <strong>de</strong> <strong>la</strong> comunidad<br />
internacional <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo y los gobiernos <strong>de</strong> los países en <strong>de</strong>sarrollo. 12 Se trata <strong>de</strong> un<br />
déficit crucial para <strong>la</strong> seguridad alimentaria y <strong>la</strong> mitigación <strong>de</strong> <strong>la</strong> pobreza. Aunque hay<br />
que hacer todo lo posible por que los gobiernos <strong>de</strong> los países en <strong>de</strong>sarrollo aumenten<br />
el gasto en <strong>la</strong> agricultura, <strong>la</strong> inversión <strong>de</strong>l sector privado también pue<strong>de</strong> <strong>de</strong>sempeñar un<br />
papel importante para cubrir ese déficit.<br />
A menudo, los inversionistas privados se perciben <strong>de</strong> manera negativa,<br />
especialmente entre los representantes <strong>de</strong> <strong>la</strong>s organizaciones <strong>de</strong> pequeños agricultores<br />
y <strong>la</strong>s comunida<strong>de</strong>s indígenas. No se trata <strong>de</strong> una opinión infundada. Algunos<br />
inversionistas externos no se han comprometido suficientemente con <strong>la</strong>s comunida<strong>de</strong>s<br />
en <strong>la</strong>s que están invirtiendo, y los beneficios que muchas <strong>de</strong> el<strong>la</strong>s han obtenido <strong>de</strong> esas<br />
inversiones han sido mínimos o nulos. Es posible que muchas <strong>de</strong> <strong>la</strong>s inversiones cuyos<br />
fines se consi<strong>de</strong>ran <strong>de</strong> explotación no comporten <strong>la</strong> adquisición <strong>de</strong> tierras, sino <strong>la</strong> ta<strong>la</strong><br />
y <strong>la</strong> pesca ilegales, o <strong>la</strong> monopolización <strong>de</strong> los insumos agríco<strong>la</strong>s o los mercados. Sin<br />
embargo, los inversionistas privados externos pue<strong>de</strong>n ser <strong>de</strong> distintos tipos. Pue<strong>de</strong><br />
tratarse <strong>de</strong> explotadores <strong>de</strong>scarados, empresarios innovadores o inversionistas<br />
impulsados por un fuerte sentido <strong>de</strong> responsabilidad social.<br />
Los inversionistas <strong>de</strong>l sector privado socialmente responsables pue<strong>de</strong>n <strong>de</strong>sempeñar<br />
un papel importante al aportar capital imprescindible para <strong>la</strong>s tecnologías a<strong>de</strong>cuadas, y<br />
el acceso a los mercados nacionales y <strong>de</strong> exportación. A menudo, se trata <strong>de</strong><br />
inversionistas re<strong>la</strong>tivamente pequeños que los gobiernos no suelen consi<strong>de</strong>rar tan<br />
seriamente como a los inversionistas en gran esca<strong>la</strong>. A<strong>de</strong>más, <strong>la</strong> atención <strong>de</strong> los<br />
gobiernos se suele centrar en <strong>la</strong>s inversiones que promueven los mercados <strong>de</strong><br />
exportación. Si bien es cierto que estos mercados pue<strong>de</strong>n ofrecer oportunida<strong>de</strong>s, en<br />
general los mercados locales y nacionales son más importantes para <strong>la</strong> reducción <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
pobreza, <strong>la</strong> seguridad alimentaria y el crecimiento económico.<br />
Una forma <strong>de</strong> aumentar <strong>la</strong> inversión sostenible <strong>de</strong>l sector privado en <strong>la</strong> agricultura<br />
es promoviendo asociaciones mutuamente beneficiosas entre los pequeños agricultores<br />
y los inversionistas privados, preferiblemente asociaciones que no impliquen<br />
adquisiciones <strong>de</strong> tierras en gran esca<strong>la</strong>. Esas asociaciones pue<strong>de</strong>n adoptar <strong>la</strong> modalidad<br />
<strong>de</strong> sistemas <strong>de</strong> subcontratación, agricultura por contrata o p<strong>la</strong>nes <strong>de</strong> participación en el<br />
capital, en los que los inversionistas externos se ocupan principalmente <strong>de</strong><br />
proporcionar conocimientos especializados y cualquier otro tipo <strong>de</strong> asistencia para <strong>la</strong><br />
e<strong>la</strong>boración <strong>de</strong> productos agríco<strong>la</strong>s o <strong>la</strong> mejora <strong>de</strong>l acceso a los mercados. 13 El éxito <strong>de</strong><br />
esas asociaciones y, más en general, los verda<strong>de</strong>ros beneficios para los pequeños<br />
12 Fan y Rosegrant (2008); Cramon-Tauba<strong>de</strong>l et al. (2009); FAO (2009b).<br />
13 Véase, por ejemplo, Hetterschijt (2009); Jadhav (2010); Kingman (2010); Makhathini (2010); Mwendya (2010);<br />
Romano y Liversage (2010); Sulle (2010); Tagoe (2010). Véase también los distintos sitios web sobre mo<strong>de</strong>los<br />
empresariales “integradores” que se indican al final <strong>de</strong>l documento.<br />
7
Documentos ocasionales <strong>de</strong>l FIDA<br />
agricultores y <strong>la</strong>s comunida<strong>de</strong>s rurales <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>n <strong>de</strong>l nivel <strong>de</strong> apropiación, <strong>la</strong><br />
participación (gobernanza), <strong>la</strong> repartición <strong>de</strong> riesgos y <strong>la</strong> distribución <strong>de</strong> beneficios<br />
entre los asociados. 14<br />
Algunos inversionistas serios en el sector agríco<strong>la</strong> están optando cada vez más por<br />
asociaciones sostenibles y mutuamente beneficiosas puesto que ofrecen buenas<br />
perspectivas comerciales. A su vez, muchos pequeños agricultores están dispuestos a<br />
negociar si se les consulta <strong>de</strong>bidamente, están bien informados <strong>de</strong> <strong>la</strong>s consecuencias y<br />
los posibles riesgos, y perciben beneficios reales. Cualquier cesión <strong>de</strong> tierras estipu<strong>la</strong>da<br />
en estas transacciones <strong>de</strong>bería, preferentemente, tener un carácter temporal (por<br />
ejemplo, mediante un contrato <strong>de</strong> arrendamiento), y no ser <strong>de</strong> <strong>la</strong> esca<strong>la</strong> que caracteriza<br />
los acuerdos actuales.<br />
Es posible establecer asociaciones mutuamente beneficiosas, pero para ello es<br />
necesario contar con el apoyo sostenido <strong>de</strong> una serie <strong>de</strong> proveedores <strong>de</strong> servicios<br />
(gobierno, sociedad civil, sector privado), así como con esfuerzo y tiempo. Hay que<br />
prestar especial atención al empo<strong>de</strong>ramiento <strong>de</strong> los pequeños agricultores y <strong>la</strong>s<br />
comunida<strong>de</strong>s rurales para que puedan participar en igualdad <strong>de</strong> condiciones con los<br />
inversionistas externos. También es necesario hacer un seguimiento <strong>de</strong> <strong>la</strong> aplicación <strong>de</strong><br />
los acuerdos para ve<strong>la</strong>r por que los beneficios previstos se materialicen.<br />
Medidas para oponerse a <strong>la</strong> apropiación <strong>de</strong> tierras y promover una<br />
inversión más responsable en <strong>la</strong> agricultura<br />
Las distintas partes interesadas se están esforzando por promover <strong>la</strong> inversión<br />
responsable en <strong>la</strong> agricultura y oponerse a <strong>la</strong> apropiación <strong>de</strong> tierras. A los gobiernos les<br />
correspon<strong>de</strong> un papel primordial en <strong>la</strong> promoción <strong>de</strong> <strong>la</strong> inversión agríco<strong>la</strong> responsable<br />
y el fomento <strong>de</strong> instituciones transparentes, responsables y accesibles encargadas <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
administración <strong>de</strong> <strong>la</strong> tierra, que reconozcan y <strong>de</strong>fiendan los <strong>de</strong>rechos <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
comunida<strong>de</strong>s rurales, sobre todo <strong>de</strong> los hogares más vulnerables. Es fundamental que<br />
los dirigentes comunitarios y <strong>la</strong>s organizaciones <strong>de</strong> <strong>la</strong> sociedad civil en general, y los<br />
inversores externos en particu<strong>la</strong>r, fomenten <strong>la</strong> movilización social con objeto <strong>de</strong><br />
oponerse a <strong>la</strong> apropiación <strong>de</strong> tierras. Los investigadores y los medios <strong>de</strong> comunicación<br />
<strong>de</strong>ben documentar y difundir información sobre estas usurpaciones (no solo aquel<strong>la</strong>s<br />
llevadas a cabo por extranjeros) y sus consecuencias negativas, así como sobre ejemplos<br />
positivos <strong>de</strong> asociaciones sostenibles y mutuamente beneficiosas entre inversionistas<br />
externos y comunida<strong>de</strong>s rurales. La sociedad civil y los proveedores <strong>de</strong> servicios <strong>de</strong>l<br />
sector privado pue<strong>de</strong>n cumplir un papel importante en el empo<strong>de</strong>ramiento <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
comunida<strong>de</strong>s rurales y el fortalecimiento <strong>de</strong> <strong>la</strong> buena gobernanza <strong>de</strong> <strong>la</strong> tierra, y los<br />
inversionistas socialmente responsables pue<strong>de</strong>n contribuir ejerciendo influencia en los<br />
gobiernos y otros inversionistas. Una esfera <strong>de</strong> movilización social que suele<br />
<strong>de</strong>scuidarse, pero que podría ser muy eficaz para orientar <strong>la</strong>s inversiones, es movilizar<br />
a los consumidores <strong>de</strong> los países <strong>de</strong>sarrol<strong>la</strong>dos en favor <strong>de</strong> <strong>la</strong> inversión socialmente<br />
responsable. Las organizaciones intergubernamentales, multi<strong>la</strong>terales y bi<strong>la</strong>terales<br />
<strong>de</strong>ben apoyar <strong>la</strong>s activida<strong>de</strong>s antes mencionadas.<br />
Entre <strong>la</strong>s medidas que <strong>la</strong>s organizaciones intergubernamentales pue<strong>de</strong>n adoptar,<br />
cabe <strong>de</strong>stacar <strong>la</strong> e<strong>la</strong>boración <strong>de</strong> directrices o principios para <strong>la</strong> buena gobernanza <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
tierra y <strong>la</strong> inversión responsable en <strong>la</strong> agricultura. A este respecto, hay muchas<br />
14 Vermeulen y Cotu<strong>la</strong> (2010); Cotu<strong>la</strong> y Leonard, eds. (2010).<br />
8
iniciativas en curso, 15 pero dos <strong>de</strong> el<strong>la</strong>s han obtenido más atención recientemente, a<br />
saber: i) el proceso <strong>de</strong> e<strong>la</strong>boración <strong>de</strong> directrices <strong>de</strong> adopción voluntaria para una<br />
gobernanza responsable <strong>de</strong> <strong>la</strong>s tierras y otros recursos naturales, 16 facilitado por <strong>la</strong><br />
Organización <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Naciones Unidas para <strong>la</strong> Agricultura y <strong>la</strong> Alimentación (FAO), con<br />
el apoyo <strong>de</strong> varias partes interesadas, entre el<strong>la</strong>s, el FIDA, y ii) el proceso <strong>de</strong> e<strong>la</strong>boración<br />
<strong>de</strong> principios para <strong>la</strong> inversión agríco<strong>la</strong> responsable, promovido por <strong>la</strong> FAO, el FIDA, <strong>la</strong><br />
Conferencia <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo y el Banco Mundial. 17<br />
Las directrices <strong>de</strong> adopción voluntaria son, en parte, el resultado <strong>de</strong> <strong>la</strong> Conferencia<br />
Internacional sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural celebrada en Porto Alegre<br />
(Brasil) en 2006. Su objetivo es reforzar <strong>la</strong> gobernanza <strong>de</strong> <strong>la</strong> tierra proporcionando<br />
directrices <strong>de</strong>stinadas a los gobiernos, <strong>la</strong>s organizaciones internacionales <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo<br />
y otras partes interesadas. Hasta cierto punto, se basan en el marco africano en materia<br />
<strong>de</strong> políticas agrarias y sus directrices, una iniciativa que, cabe esperar, refuercen, y que<br />
está siendo impulsada por <strong>la</strong> Unión Africana, <strong>la</strong> Comisión Económica para África <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
Naciones Unidas y el Banco Africano <strong>de</strong> Desarrollo. Esta iniciativa recibió el respaldo<br />
<strong>de</strong> <strong>la</strong> Cumbre <strong>de</strong> los Jefes <strong>de</strong> Estado y <strong>de</strong> Gobierno <strong>de</strong> <strong>la</strong> Unión Africana, celebrada en<br />
Sirte (Jamahiriya Árabe Libia) en junio <strong>de</strong> 2009. 18 El proceso re<strong>la</strong>tivo a <strong>la</strong>s directrices <strong>de</strong><br />
adopción voluntaria se hal<strong>la</strong> en una fase re<strong>la</strong>tivamente avanzada, y se están realizando<br />
numerosas consultas regionales <strong>de</strong> especial interés. Se prevé que los representantes<br />
gubernamentales ratifiquen <strong>la</strong>s directrices en 2011.<br />
Los principios para <strong>la</strong> inversión agríco<strong>la</strong> responsable siguen un proceso más<br />
iterativo porque son una p<strong>la</strong>taforma para el diálogo y <strong>la</strong> consulta en lugar <strong>de</strong> un<br />
conjunto <strong>de</strong> normas inmutables que <strong>de</strong>ben cumplirse. Se ha propuesto un conjunto<br />
preliminar <strong>de</strong> principios como una “nota <strong>de</strong> <strong>de</strong>bate para contribuir a un diálogo global<br />
continuado” y se están llevando a cabo consultas. 19 Los principios propuestos son<br />
los siguientes:<br />
(i) se <strong>de</strong>ben reconocer y respetar los <strong>de</strong>rechos existentes sobre <strong>la</strong> tierra y los<br />
recursos naturales conexos;<br />
ii) <strong>la</strong>s inversiones no <strong>de</strong>ben poner en peligro <strong>la</strong> seguridad alimentaria, sino que<br />
<strong>de</strong>ben fortalecer<strong>la</strong>;<br />
iii) los procesos re<strong>la</strong>cionados con el acceso a <strong>la</strong> tierra y <strong>la</strong> realización <strong>de</strong><br />
inversiones conexas <strong>de</strong>ben ser transparentes y contro<strong>la</strong>dos, y asegurar <strong>la</strong><br />
15 Véase, por ejemplo, Towards Voluntary Gui<strong>de</strong>lines on Responsible Governance of Tenure of Land and Other<br />
Natural Resources (FAO [2009a]); Framework and Gui<strong>de</strong>lines on Land Policy in Africa (Unión Africana [UA]/Banco<br />
Africano <strong>de</strong> Desarrollo [BAfD]/Comisión Económica para África <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Naciones Unidas [CEPA] [2009]); Principles<br />
for Responsible Agricultural Investment that Respects Rights, Livelihoods and Resources (FAO/FIDA/Conferencia<br />
<strong>de</strong> <strong>la</strong>s Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo [UNCTAD]/Banco Mundial [2010]); los elementos c<strong>la</strong>ve<br />
propuestos por el IFPRI para un código <strong>de</strong> conducta re<strong>la</strong>cionado con <strong>la</strong> adquisición <strong>de</strong> tierras por parte <strong>de</strong><br />
extranjeros; los principios básicos sobre <strong>la</strong> compra y el arrendamiento <strong>de</strong> gran<strong>de</strong>s extensiones <strong>de</strong> tierra en los<br />
países en <strong>de</strong>sarrollo (Ministerio Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> Alemania <strong>de</strong> Cooperación para el Desarrollo [BMZ] [2009]); Largescale<br />
<strong>la</strong>nd acquisitions and leases: A set of core principles and measures to address the human rights challenge<br />
(De Schutter [2009]), y los “Principios <strong>de</strong> Santiago” (Grupo Internacional <strong>de</strong> Trabajo sobre Fondos Soberanos <strong>de</strong><br />
Inversión [GITFSI] [2008]).<br />
16 Véase FAO (2009a).<br />
17 Véase FAO, FIDA, UNCTAD y Banco Mundial (2010).<br />
18 Véase UA, BAfD y CEPA (2009).<br />
19 Ha habido algunas críticas con respecto a estos principios. Inicialmente tales críticas se centraron en <strong>la</strong><br />
participación <strong>de</strong>l Banco Mundial en <strong>la</strong> iniciativa y no en el contenido <strong>de</strong> los principios propuestos (véase La Vía<br />
Campesina et al. [2010]; Faryadi y Ramos [2010], y De Schutter [2010]). Sin embargo, más recientemente se<br />
han expresado preocupaciones más sustantivas re<strong>la</strong>cionadas con el hecho <strong>de</strong> que en los principios no se tiene<br />
en cuenta el problema <strong>de</strong> <strong>la</strong> carencia <strong>de</strong> tierras. A<strong>de</strong>más, estos <strong>de</strong>berían incluir referencias específicas a los<br />
principios <strong>de</strong>l “consentimiento libre, previo e informado” <strong>de</strong> <strong>la</strong>s comunida<strong>de</strong>s afectadas en <strong>la</strong> consulta sobre <strong>la</strong>s<br />
transacciones, así como a varios pactos, protocolos y leyes internacionales. Véase FIAN et al. (2010).<br />
9
Documentos ocasionales <strong>de</strong>l FIDA<br />
responsabilidad <strong>de</strong> todas <strong>la</strong>s partes interesadas, mejorando así el entorno<br />
empresarial, legal y normativo;<br />
iv) se <strong>de</strong>be consultar a todos los afectados materialmente, y se <strong>de</strong>be <strong>de</strong>jar<br />
constancia <strong>de</strong> los acuerdos alcanzados mediante <strong>la</strong>s consultas y estos acuerdos<br />
<strong>de</strong>ben aplicarse;<br />
v) los proyectos <strong>de</strong>ben ser económicamente viables, respetar el estado <strong>de</strong> <strong>de</strong>recho,<br />
reflejar <strong>la</strong>s mejores prácticas <strong>de</strong> <strong>la</strong> industria y traducirse en un valor compartido<br />
dura<strong>de</strong>ro;<br />
vi) <strong>la</strong>s inversiones <strong>de</strong>ben generar efectos sociales y distributivos <strong>de</strong>seables y no<br />
<strong>de</strong>ben aumentar <strong>la</strong> vulnerabilidad, y<br />
vii) hay que cuantificar el impacto medioambiental y tomar medidas para<br />
fomentar el uso sostenible <strong>de</strong> los recursos, al tiempo que se reducen al mínimo<br />
y mitigan los efectos negativos.<br />
Al igual que <strong>la</strong>s directrices <strong>de</strong> adopción voluntaria, los principios tienen por objeto<br />
proporcionar orientación y un marco <strong>de</strong> <strong>de</strong>bate para los gobiernos y <strong>la</strong>s organizaciones<br />
intergubernamentales y <strong>de</strong> <strong>la</strong> sociedad civil. Estos principios podrían convertirse en un<br />
marco común <strong>de</strong> referencia, pero por el momento no se prevé someterlos a <strong>la</strong><br />
aprobación oficial <strong>de</strong> los gobiernos u otros organismos.<br />
Pese a ser <strong>de</strong> naturaleza diferente, ambas iniciativas han encarado <strong>la</strong> finalidad y <strong>la</strong><br />
naturaleza <strong>de</strong> los resultados a los que aspiran. La experiencia ha <strong>de</strong>mostrado que los<br />
reg<strong>la</strong>mentos obligatorios u otros documentos simi<strong>la</strong>res <strong>de</strong> cumplimiento obligatorio<br />
son más difíciles <strong>de</strong> negociar; requieren más tiempo para llegar a un acuerdo; a veces<br />
pier<strong>de</strong>n fuerza como resultado, y suelen ser más difíciles <strong>de</strong> aplicar. Por ello, en general<br />
se consi<strong>de</strong>ra que <strong>la</strong>s directrices <strong>de</strong> carácter voluntario o los principios son más<br />
apropiados, puesto que pue<strong>de</strong>n e<strong>la</strong>borarse con una mayor participación <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
múltiples partes interesadas, en re<strong>la</strong>tivamente poco tiempo y con <strong>de</strong>c<strong>la</strong>raciones más<br />
enérgicas. Sin embargo, se reconoce que ninguno <strong>de</strong> estos instrumentos es ejecutable<br />
por sí solo, pero pue<strong>de</strong> movilizar el apoyo en favor <strong>de</strong> <strong>la</strong>s buenas prácticas y contra <strong>la</strong>s<br />
ma<strong>la</strong>s prácticas. Asimismo, para su ejecución, pue<strong>de</strong>n basarse en tratados obligatorios,<br />
leyes y códigos vigentes, o hacer referencia a ellos.<br />
En ambos procesos, se ha prestado atención a no centrarse exclusivamente en <strong>la</strong><br />
cuestión <strong>de</strong> <strong>la</strong> adquisición <strong>de</strong> tierras en gran esca<strong>la</strong> por extranjeros. Una buena<br />
gobernanza <strong>de</strong> <strong>la</strong> tierra <strong>de</strong>be proteger los <strong>de</strong>rechos <strong>de</strong> <strong>la</strong>s comunida<strong>de</strong>s rurales,<br />
especialmente <strong>de</strong> <strong>la</strong>s personas vulnerables, contra todo tipo <strong>de</strong> apropiación <strong>de</strong> tierras,<br />
así como abordar los problemas re<strong>la</strong>cionados con <strong>la</strong> corrupción, <strong>la</strong> transparencia, <strong>la</strong><br />
rendición <strong>de</strong> cuentas y <strong>la</strong> asequibilidad. Asimismo, es preferible pensar que <strong>la</strong> inversión<br />
responsable en <strong>la</strong> agricultura no está re<strong>la</strong>cionada so<strong>la</strong>mente con <strong>la</strong>s adquisiciones<br />
extranjeras <strong>de</strong> gran<strong>de</strong>s extensiones <strong>de</strong> tierra, sino que también trata <strong>de</strong> promover <strong>la</strong><br />
agricultura sostenible y <strong>la</strong> reducción <strong>de</strong> <strong>la</strong> pobreza, y <strong>de</strong> satisfacer <strong>la</strong>s necesida<strong>de</strong>s<br />
mundiales <strong>de</strong> alimentos, en particu<strong>la</strong>r <strong>la</strong>s necesida<strong>de</strong>s alimentarias <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción<br />
rural pobre en los países en <strong>de</strong>sarrollo.<br />
Conclusiones<br />
La apropiación <strong>de</strong> tierras es un problema que causa preocupación no solo <strong>de</strong>bido a <strong>la</strong><br />
adquisición <strong>de</strong> tierras por parte <strong>de</strong> extranjeros. Por tanto, para afrontar <strong>la</strong>s amenazas y<br />
los <strong>de</strong>safíos que se p<strong>la</strong>ntean, es necesario adoptar una serie <strong>de</strong> medidas. A los gobiernos<br />
10
<strong>de</strong> los países en <strong>de</strong>sarrollo les correspon<strong>de</strong> un papel fundamental para fomentar el<br />
<strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> los pequeños agricultores, y garantizar <strong>la</strong> inversión responsable en <strong>la</strong><br />
agricultura con el apoyo <strong>de</strong> los asociados internacionales <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo y <strong>la</strong>s<br />
organizaciones <strong>de</strong> <strong>la</strong> sociedad civil. También los inversionistas <strong>de</strong>l sector privado —ya<br />
sean pequeños o gran<strong>de</strong>s, nacionales o extranjeros— pue<strong>de</strong>n <strong>de</strong>sempeñar un papel<br />
positivo. La movilización social es esencial, pero también lo es <strong>la</strong> gobernanza<br />
responsable en <strong>la</strong> administración <strong>de</strong> tierras. Las directrices y los principios por sí solos<br />
no resolverán los retos que se enfrentan. Sin embargo, <strong>la</strong> participación en el proceso <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>finirlos, junto con <strong>la</strong> movilización social y algunas alianzas consi<strong>de</strong>radas tácticas<br />
podrían aumentar al máximo <strong>la</strong>s posibilida<strong>de</strong>s que ha suscitado <strong>la</strong> preocupación por <strong>la</strong><br />
apropiación <strong>de</strong> tierras para aquellos que participan en <strong>la</strong> mejora <strong>de</strong>l bienestar <strong>de</strong> los<br />
pequeños agricultores en los países en <strong>de</strong>sarrollo.<br />
Harold Liversage es Asesor en Tenencia <strong>de</strong> <strong>la</strong> Tierra <strong>de</strong>l Fondo Internacional <strong>de</strong> Desarrollo<br />
Agríco<strong>la</strong> (FIDA), una institución financiera internacional y un organismo especializado <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
Naciones Unidas consagrado a erradicar <strong>la</strong> pobreza y el hambre en <strong>la</strong>s zonas rurales <strong>de</strong> los<br />
países en <strong>de</strong>sarrollo.<br />
11
Documentos ocasionales <strong>de</strong>l FIDA<br />
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tenencia <strong>de</strong> <strong>la</strong> tierra 10, FAO, Roma.<br />
_____ (2009b): “Cómo alimentar al mundo en 2050”, Nota <strong>de</strong> antece<strong>de</strong>ntes para el Foro <strong>de</strong><br />
Expertos <strong>de</strong> Alto Nivel sobre cómo alimentar al mundo en 2050, 12-13 <strong>de</strong> octubre, FAO,<br />
Roma.<br />
Organización <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Naciones Unidas para <strong>la</strong> Agricultura y <strong>la</strong> Alimentación, Fondo<br />
Internacional <strong>de</strong> Desarrollo Agríco<strong>la</strong>, Conferencia <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Naciones Unidas sobre Comercio<br />
y Desarrollo y Banco Mundial (2010): “Principles for Responsible Agricultural Investment<br />
that Respects Rights, Livelihoods and Resources”, Nota <strong>de</strong> <strong>de</strong>bate TD/B/C.II/CRP.3<br />
13
Documentos ocasionales <strong>de</strong>l FIDA<br />
presentada en <strong>la</strong> Conferencia <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, 26–30<br />
<strong>de</strong> abril, Ginebra, Suiza, FAO/FIDA/UNCTAD/Banco Mundial.<br />
Romano, M. y H. Liversage (2010): “Biofuels, <strong>la</strong>nd rights and community-investor<br />
partnerships: Good practices and preliminary lessons learned in selected case studies in<br />
India, Thai<strong>la</strong>nd and Viet Nam”, Informe inédito <strong>de</strong>l FIDA, FIDA, Roma.<br />
Sulle, E. (2010): “A hybrid business mo<strong>de</strong>l: The case of sugarcane producers in Tanzania”, en<br />
Alternatives to <strong>la</strong>nd acquisitions: Agricultural investment and col<strong>la</strong>borative business mo<strong>de</strong>ls, L.<br />
Cotu<strong>la</strong> y R. Leonard, eds., Londres, IIMAD/Berna, COSUDE/Roma, FIDA/Maputo, CTV.<br />
Tagoe, M. (2010): “Farmer-owned businesses: The experience of Kuapa Kokoo in Ghana”, en<br />
Alternatives to <strong>la</strong>nd acquisitions: Agricultural investment and col<strong>la</strong>borative business mo<strong>de</strong>ls, L.<br />
Cotu<strong>la</strong> y R. Leonard, eds., Londres, IIMAD/Berna, COSUDE/Roma, FIDA/Maputo, CTV.<br />
Taylor, M. y T. Bending. (2009): “Increasing commercial pressure on <strong>la</strong>nd: Building a<br />
coordinated response”, Documento <strong>de</strong> <strong>de</strong>bate, Coalición Internacional para el Acceso a <strong>la</strong><br />
Tierra, Roma.<br />
Unión Africana, Banco Africano <strong>de</strong> Desarrollo y Comisión Económica para África <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
Naciones Unidas (2009): “Framework and Gui<strong>de</strong>lines on Land Policy in Africa: A<br />
Framework to Strengthen Land Rights, Enhance Productivity and Secure Livelihoods”,<br />
Addis Abeba, AU/Abidján, AfDB/Addis Abeba, UNECA.<br />
Vermeulen, S. y L. Cotu<strong>la</strong> (2010): Making the most of agricultural investment: A survey of business<br />
mo<strong>de</strong>ls that provi<strong>de</strong> opportunities for smallhol<strong>de</strong>rs, Londres, IIMAD/Roma, FAO y FIDA/Berna,<br />
COSUDE.<br />
von Braun, J. y R. Meinzen-Dick (2009): “‘Land grabbing’ by foreign investors in <strong>de</strong>veloping<br />
countries: Risks and opportunities”, Perspectiva <strong>de</strong> Políticas Alimentarias 13, abril, Instituto<br />
Internacional <strong>de</strong> Investigaciones sobre Políticas Alimentarias, Washington, D.C. Disponible<br />
en <strong>la</strong> dirección: http://www.ifpri.org/sites/<strong>de</strong>fault/files/publications/bp013all.pdf.<br />
von Cramon-Tauba<strong>de</strong>l, S., G. Anriquez, H. <strong>de</strong> Haen y O. Nivyevskiy (2009): “Investment in<br />
<strong>de</strong>veloping countries’ food and agriculture: Assessing agricultural capital stocks and their<br />
impact on productivity”, documento presentado ante el Foro <strong>de</strong> Expertos <strong>de</strong> Alto Nivel<br />
sobre cómo alimentar al mundo en 2050, 12-13 <strong>de</strong> octubre, FAO, Roma.<br />
Sitios web sobre mo<strong>de</strong>los empresariales “integradores”<br />
Centro <strong>de</strong> <strong>la</strong> FAO <strong>de</strong> Recursos sobre Agricultura por<br />
Contrato:http://www.fao.org/ag/ags/contract-farming/in<strong>de</strong>x-cf/es/<br />
Programa <strong>de</strong> Conocimiento <strong>de</strong> Hivos sobre Agencia <strong>de</strong> Pequeños Productores:<br />
http://www.hivos.net/esl/Hivos-Programa-<strong>de</strong>-Conocimiento/Temas/Agencia-<strong>de</strong>-Pequenos-<br />
Productores-en-un-Mercado-Globalizado<br />
Regoverning Market Resources:<br />
http://www.regoverningmarkets.org/en/og/view/74/resourcebyterm<br />
Royal Tropical Institute Value Chains for Development Portal:<br />
http://portals.kit.nl/-/12505/KIT-Portals/Value-Chains-for-Development<br />
Wageningen Expertise Centre for Chain and Network Studies:<br />
http://www.wageningencns.wur.nl<br />
WBCSD-SNV Inclusive Business Alliance:<br />
http://www.inclusivebusiness.org/<br />
14
Información <strong>de</strong> contacto<br />
Harold Liversage<br />
Asesor en Tenencia <strong>de</strong> <strong>la</strong> Tierra<br />
División <strong>de</strong> África Oriental y Meridional<br />
FIDA<br />
h.liversage@ifad.org
Fondo Internacional<br />
<strong>de</strong> Desarrollo Agríco<strong>la</strong><br />
Via Paolo di Dono, 44<br />
00142 Roma, Italia<br />
Teléfono: +39 06 54591<br />
Fax: +39 06 5043463<br />
Correo electrónico: ifad@ifad.org<br />
www.ifad.org<br />
www.ifad.org/farmer