Minas antipersonal en Colombia - Análisis, marco jurídico vigente y ...

MINAS ANTIPERSONAL EN COLOMBIA:
EL CAMINO HACIA LA REHABILITACIÓN E INCLUSIÓN SOCIAL
Análisis, marco jurídico vigente y recomendaciones
HANDICAP INTERNATIONAL

Handicap International (HI) es una organización de solidaridad internacional
que se especializa en el campo de la discapacidad. Con carácter no
gubernamental, no religioso, no político y sin ánimo de lucro, trabajamos al
lado de personas con discapacidad con el fin de brindar apoyo en el logro de
su independencia. Desde su creación en el año 1982, la organización ha
establecido programas en aproximadamente 60 países y ha intervenido en
muchas emergencias. La red compuesta por ocho asociaciones nacionales
(Bélgica, Canadá, Francia, Alemania, Luxemburgo, Suiza, Reino Unido,
Estados Unidos) trabaja suministrando recursos humanos y financieros,
dirigiendo proyectos y dando a conocer el trabajo de Handicap International y
de sus campañas.
Visite nuestra página web
www.handicapinternational.be
www.handicap-international.ca

Diana Patricia Ruiz Castro
Consultora
Abogada U de M.
Post. Especialista Derecho Médico UPB.
Dominique Delvigne
Director Handicap International, Colombia
Johana A. Huertas Reyes
Coordinadora Nacional Acción Contra Minas
Handicap International, Colombia
Fotos
Handicap International, Colombia
Ángela Rojas R.
Revisión de estilo
Alex Vásquez Ocampo
Diseño Gráfico e Impresión
© Handicap International, Octubre 2007
Las opiniones y conceptos expresados en este documento son de los autores y no representan
necesariamente la visión y filosofía general de la Agencia Canadiense de Desarrollo
Internacional (ACDI) y del Ministerio de Asuntos Exteriores de Bélgica.
Handicap International autoriza copias parciales o completas de este documento citando el
autor.
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Medellín (Sede Nacional)
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TABLA DE CONTENIDO
PREFACIO EMBAJADA DE CANADÁ
PREFACIO EMBAJADA DE BÉLGICA
ABREVIATURAS UTILIZADAS EN ESTE DOCUMENTO
INTRODUCCIÓN
13
1. LA SALUD COMO DERECHO
1.1 EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL CONCEPTO DE SALUD
1.2 OBLIGACIONES ESTATALES FRENTE AL DERECHO A LA
SALUD
1.3 LA SALUD AL INTERIOR DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE
COLOMBIA
1.4 DESARROLLO LEGISLATIVO DEL DERECHO A LA SALUD EN
COLOMBIA
2. CONFLICTO ARMADO Y POBLACIÓN CIVIL
2.1 CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL CONFLICTO
ARMADO INTERNO COLOMBIANO
2.2 ASISTENCIA MÉDICA Y CONFLICTO ARMADO
3. ANTECEDENTES DE LA LEY 418 DE 1997
3.1 NOCIÓN DE VÍCTIMA EN LA LEGISLACIÓN COLOMBIANA
3.2 INTERVENCIÓN ESTATAL EN LA PROTECCIÓN INTEGRAL
A LAS VÍCTIMAS
4. ANÁLISIS DE LOS INSTRUMENTOS APLICADOS
4.1 RESUMEN
4.2 PROPÓSITO
4.3 CATEGORÍAS DE ANÁLISIS
4.4 MATERIALES Y MÉTODOS
4.5 ELABORACIÓN DE INSTRUMENTOS
4.6 ÁREAS DE INTERÉS
4.7 PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
4.8 ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS OBTENIDOS
4.9 CONCLUSIONES
5. VISIÓN DEL DEBER SER
5.1 CONSIDERACIONES PRELIMINARES
17
18
21
23
30
33
43
45
51
52
52
53
55
57
58
58
62
66

5.2 VACÍOS NORMATIVOS
5.2.1 Atención psicosocial
5.2.1.1 Dimensión social del individuo y trascendencia de la atención
psicosocial en el proceso de reintegración social de las víctimas
de accidente con MAP/MUSE en Colombia.
5.2.1.2 Proceso de rehabilitación de las víctimas de accidentes
MAP/MUSE en la legislación colombiana
5.2.2 Atención integral a núcleos familiares
5.2.3Gastos de transporte, alojamiento y alimentación
5.2.4 Ausencia de beneficios pensionales
5.3 INAPLICACIONES NORMATIVAS
5.3.1 Acceso a vivienda
5.3.2 Rehabilitación laboral y reintegración social
5.3.3 Beneficios ante el FOSYGA
5.3.4 Ayuda humanitaria de emergencia para víctimas MAP/MUSE
6. IDENTIFICACIÓN DE BARRERAS FÁCTICAS
6.1 DESCONOCIMIENTO DE DERECHOS
6.2 FALTA DE DOCUMENTACIÓN Y DE REQUISITOS MÍNIMOS
6.3 INVISIBILIZACIÓN DE LA POBLACIÓN VÍCTIMA DE MAP/MUSE
7. RUTA DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS CIVILES DE ACCIDENTES CON
MAP/MUSE
7.1 RUTA DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS DE MINAS ANTIPERSONAL
(MAP) Y MUNICIÓN SIN EXPLOTAR (MUSE). Vicepresidencia de la
República/Observatorio de Minas Antipersonal Asistencia a Víctimas
7.2 RUTA DE ATENCIÓN INTEGRAL A VÍCTIMAS CIVILES DE
MINAS ANTIPERSONAL (MAP) Y MUNICIÓN SIN EXPLOTAR
(MUSE) EN COLOMBIA - Handicap International -
8. I NTERVENCIÓN DE LAS FUERZAS MILITARES DE COLOMBIA
EN LA AICM
8.1 INTERVENCIÓNDE LAS FUERZAS MILITARES EN EL
CUMPLIMIENTO DE LA CONVENCIÓN DE OTTAWA
8.2 RUTA DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS MILITARES DE MAP/MUSE
8.3 RUTA DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS MILITARES DE MAP/MUSE
FRENTE A LA RUTA DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS CIVILES DE
MAP/MUSE
68
68
68
71
77
84
88
93
93
100
105
109
115
117
122
135
136
141
144
147

9. CIERRE
9.1 CONCLUSIONES
9.2 RECOMENDACIONES
9.2.1 Al gobierno nacional
9.2.2 A los gobiernos locales de los departamentos de Antioquia,
Bolívar y Santander
9.2.3 A las organizaciones nacionales e internacionales que prestan
Servicios de atención y orientación a víctimas de accidentes con
MAP/MUSE
153
156
156
159
160
10. FUENTES DE CONSULTA
10.1 BIBLIOGRÁFICAS
10.2 CIBERGRÁFICAS
163
171
ANEXOS
A. Instituciones y víctimas que participaron como fuentes de
Información.
B. Ficha técnica y resultados de las encuestas aplicadas a instituciones
gubernamentales y no gubernamentales (nacionales e
internacionales) que prestan servicios de atención y orientación a las
víctimas del conflicto armado colombiano, o que dirigen sus acciones
al estudio y análisis de la temática.
C. Ficha técnica y resultados de las encuestas aplicadas a instituciones
prestadoras de servicios de salud.
D. Ficha técnica y resultados de las encuestas aplicadas a las víctimas
del conflicto armado en Colombia.
174
181
211
225

PREFACIO EMBAJADA DE CANADÁ
A nivel mundial, las minas antipersonal ocasionan una nueva
víctima cada media hora. Colombia no es ajena a esta trágica
realidad: hoy en día se calcula que es el país con el mayor número
de víctimas por causa de las minas antipersonal.
En 1996, Canadá, frustrada por la falta de voluntad de algunas de
las partes para tomar una posición decidida con respecto a las
minas antipersonal y la Convención sobre ciertas armas
convencionales (CCAC), inició un proceso único de diplomacia
por la vía rápida y fuera del marco internacional tradicional sobre
desarme.
Este esfuerzo culminó un año después en la negociación exitosa
de la Convención sobre la prohibición del empleo,
almacenamiento, producción y transferencia de minas
antipersonal y sobre su destrucción, comúnmente conocida como
la Convención de Ottawa.
Canadá fue la primera nación en firmar la Convención en
diciembre de 1997, seguida por otras 121 naciones. El tratado
entró en vigencia el 1 de marzo de 1999.
La Convención de Ottawa ha sido un logro notable en los anales
internacionales para el desarme, cooperación humanitaria y
desarrollo.
La acción contra las minas requiere una coordinación sostenible y
conceptuada, y Canadá resalta los recientes esfuerzos de
Colombia para institucionalizar esta coordinación, debido a que
dicha acción ha probado ser una medida poderosa de
construcción de confianzas que contribuyen a la paz y a la
estabilidad.
Canadá acoge con beneplácito la contribución constructiva de
HANDICAP INTERNATIONAL en el área de acción contra las
minas. Este documento, preparado con el apoyo financiero de los

Gobiernos de Bélgica y Canadá, hace énfasis en la necesidad de
atender de manera integral las necesidades de las víctimas,
protegiendo sus derechos, facilitando su reintegración social y
económica, y creando redes de apoyo para las víctimas.
Es nuestro deseo que esta guía se convierta en una herramienta
útil para las instituciones estatales, organizaciones
gubernamentales y no gubernamentales y para las víctimas como
un mecanismo para disminuir los terribles costos asociados con
la victimización por las minas antipersonal.
Canadá apoya otras organizaciones claves en su trabajo de
acción contra las minas, tales como CIREC, CICR, UNICEF, la
Red de Sobrevivientes de Minas Antipersonal (Land Mine
Survivors Network) y la OEA, para nombrar solamente algunos,
en las áreas de promoción, educación en el riesgo de minas,
desminado humanitario, y asistencia a víctimas y sobrevivientes.
En la medida en que se siga promoviendo un mundo libre de
minas, Canadá fomentará la integración de la acción contra las
minas al desarrollo internacional, y felicita a HANDICAP
INTERNATIONAL por su liderazgo en esta iniciativa.
Matthew LEVIN
Embajador del Canadá en Colombia

PREFACIO EMBAJADA DE BÉLGICA
Bélgica en las últimas décadas ha adoptado una actitud
comprometida frente a la catástrofe humanitaria que provocan las
minas antipersonal. Desde el 2 de marzo de 1995, y por votación
unánime en el Parlamento, se convirtió en el primer país en cuya
legislación se prohíben las minas terrestres. Paralelamente, fue
nación pionera en la negociación y la adopción en 1997 de la
Convención sobre la prohibición del empleo, almacenamiento,
producción y transferencia de minas antipersonal y sobre su
destrucción con la firma de la Convención de Ottawa el 3 de
diciembre 1997 y ratificada el 4 de septiembre 1998.
La política belga está coordinada por el Servicio Público Federal
de Asuntos Exteriores, Comercio Exterior y Cooperación al
Desarrollo, en concertación con el Ministerio de Defensa. El
compromiso de esta nación se hace latente con una contribución
financiera importante que superó los seis millones de euros en el
año 2006.
Actualmente, Bélgica orienta sus esfuerzos internacionales hacia
la búsqueda de la universalización de la Convención de Ottawa,
el fortalecimiento del principio de prohibición absoluta, la garantía
de perspectivas realistas de desminado y la reinserción socioeconómica
de las víctimas de accidentes de minas antipersonal.
En Colombia, y desde el mes de mayo del 2007, el Gobierno
belga apoya la Organización No Gubernamental, Handicap
Internacional - de origen belga -, en su labor para mejorar la
orientación de las víctimas civiles de minas antipersonal hacia las
ayudas humanitarias y los servicios de salud contemplados en la
legislación colombiana.
El informe publicado por Handicap International es una
contribución que se suma a los esfuerzos conjuntos del Estado y
la sociedad civil colombianos, y la comunidad internacional para
mejorar la implementación de una ruta de atención a las víctimas
eficiente y oportuna.

El Gobierno belga se une a estos esfuerzos y reitera su
compromiso para lograr una Colombia libre de minas
antipersonal.
Joris COUVREUR
Embajador de Bélgica en Colombia

ABREVIATURAS UTILIZADAS EN ESTE DOCUMENTO
ACU
AICM
Art.
C.N.
CCCM
CICR
CNSSS
CONPES
DESC
DIH
ECAT
EPS
EPS S
FF.MM
FOSYGA
FSP
ICBL
IMSMA
INDUMIL
IPS
Lit.
M.P.
MAP
MAPIPOS
MUSE
Num.
OACDH
OMS
ONG ´s
Acción de Cumplimiento
Acción Integral Contra Minas
Artículo
Constitución Nacional
Campaña Colombiana Contra Minas
Comité Internacional de la Cruz Roja
Consejo Nacional de Seguridad Social en
Salud
Comité Nacional de Política Económica y
Social
Derechos Económicos, Sociales y
Culturales
Derecho Internacional Humanitario
Eventos Catastróficos y Accidentes de
Tránsito
Empresa Promotora de Salud
Empresa Promotora de Salud Subsidiada
Fuerzas Militares
Fondo de Solidaridad y Garantía
Fondo de Solidaridad Pensional
International Campaign to Ban Landmines
Information Management System for Mine
Action
Industria Militar de Colombia
Institución Prestadora de Servicios de Salud
Literal
Magistrado Ponente
Mina Antipersonal
Manual de Procedimientos e Intervenciones
del POS
Municiones Sin Explotar
Numeral
Oficina del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Derechos
Humanos
Organización Mundial de la Salud
Organizaciones No Gubernamentales

ONU
POS
POS S
PSDF
S ACU
SGSSS
smldv
SSMP
URIS
Organización de las Naciones Unidas
Plan Obligatorio de Salud
Plan Obligatorio de Salud Subsidiado
Población en Situación de Desplazamiento
Forzado
Sentencia de Acción de Cumplimiento
Sistema General de Seguridad Social en
Salud
Salarios diarios legales mensuales vigentes
Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y
de la Policía Nacional
Unidades de Rehabilitación Integral

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
INTRODUCCIÓN
Las confrontaciones armadas desplegadas en desarrollo de la guerra
declarada a Alemania por parte de Francia e Inglaterra el día 3 de septiembre
de 1939, dejaron huellas imborrables en la conciencia colectiva de la
comunidad mundial. La magnitud de estos encuentros requirieron la
utilización de todos los recursos humanos y económicos de cada uno de los
Estados intervinientes, a fin de acabar con el enemigo sin importar el medio
utilizado para lograrlo. La agudeza de los medios y armamento utilizado en la
consecución de esta finalidad, imprimieron a estas colisiones bélicas una
violencia característica que ha permitido a historiadores, politólogos y
sociólogos, catalogar estas confrontaciones como un conflicto único en los
tiempos modernos.
Para este entonces el armamento de exterminio utilizado en desarrollo de la
primera guerra mundial y la guerra civil estadounidense, fue mejorado y
deshumanizado. Los ataques eran dirigidos no solo en contra de los
enemigos políticos y militares, sino también, y en ocasiones con mayor
ímpetu, en contra de la población civil de las localidades agredidas. Surgen
de esta forma las armas químicas, biológicas y nucleares, unidas a un legado
silencioso, desconocido e invisible, las minas antipersonal.
Todas estas armas se encuentran agrupadas bajo una aguda característica:
su uso indiscriminado. En razón de esta particularidad no se hace necesario
diferenciar la categoría de la posible víctima. Combatiente o no combatiente,
civil o militar, adulto o niño, todas las personas son susceptibles de
convertirse en un blanco para neutralizar las arremetidas del enemigo,
impedir o frustrar el avance de las tropas y hacer infranqueables ciertos
territorios, líneas de suministro o puertos.
Desde entonces las víctimas directas e indirectas de las Minas Antipersonal
(MAP) y Municiones Sin Explotar (MUSE) han debido trasegar un arduo
camino para lograr la protección y goce de unas garantías mínimas que les
permitan desarrollarse personal, familiar y socialmente. Camino que
inicialmente fue impregnado por una marcada caridad, y que solo con el paso
del tiempo, gracias a la presión de la Comunidad Internacional, y en
desarrollo de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y la
Convención de Ottawa, lentamente ha logrado ingresar al campo de los
derechos.
13

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
En Colombia es notorio el avance teórico en la protección a víctimas del
conflicto armado interno. Sin embargo, a pesar de que la Ley 418 de 1997
contiene los derechos mínimos que deben garantizarse a esta población, en
la que se encuentran las personas afectadas por MAP/MUSE, son muchos
los retos que persisten para la protección, efectiva e integral, de las
prerrogativas especiales que se consagran en favor de los afectados con
estos artefactos.
Vacíos normativos, inaplicaciones normativas y grandes barreras fácticas,
constituyen los mayores obstáculos para el logro del máximo propósito con
que ha sido concebido este marco normativo: la reintegración social de la
víctima en condiciones que garanticen el goce efectivo de sus derechos y la
protección de su dignidad.
Con fundamento en estos antecedentes, y en cumplimiento de su visión y
misión institucional, HANDICAP INTERNATIONAL, en desarrollo del
proyecto Fortalecimiento institucional de las capacidades locales para la
atención legal y orientación de las víctimas civiles de Minas Antipersonal,
hacia los servicios oportunos en Colombia, ha preparado este informe sobre
el estado actual del marco normativo vigente para la atención a la población
víctima del conflicto armado interno colombiano. En él se da cuenta, desde
una perspectiva jurídica, de las falencias de la legislación nacional y la ruta de
atención a esta población, identificando en ellas, las principales barreras
fácticas que impiden la adecuada prestación de servicios y asistencia a las
personas que han sido afectadas con estas armas.
Para el desarrollo de este trabajo fueron consultadas un total de 49
organizaciones gubernamentales y no gubernamentales del orden nacional e
internacional, que prestan servicios de atención y orientación a la población
víctima del conflicto armado o que dirigen sus acciones al estudio y análisis de
esta temática. Asimismo, se trabajó con una muestra no representativa de
1
personas afectadas por los hechos que se suscitan en el marco de dichas
confrontaciones.
1
Esta cifra incluye 73 fichas de seguimiento a los beneficiarios del proyecto UNICEF-COSUDE desarrollado por HANDICAP INTERNATIONAL en el
período 2005-2007; 10 entrevistas realizadas por Alfredo Molano a víctimas por MAP/MUSE; y 10 entrevistas realizadas por el equipo de HANDICAP
INTERNATIONAL entre mayo y julio de 2007, en las ciudades de Medellín y Cartagena.
14

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Con base en las perspectivas y experiencias recogidas en estas entrevistas,
fueron unificadas las impresiones frente a los instrumentos jurídicos vigentes
para la atención de esta población, y a partir de ellas fue desarrollado el
contenido general de este informe. Como resultado final de esta propuesta,
se entrega a la comunidad nacional un cuerpo de recomendaciones que
aporten al proceso de mejoramiento de estas herramientas, y con ellas a la
calidad de vida de las víctimas.
Adicionalmente, los resultados arrojados en el presente estudio, serán
recogidos en módulos de formación que orientarán las actividades de
capacitación en la segunda fase del citado proyecto, encaminadas al
fortalecimiento de las capacidades locales para la atención y orientación legal
de las víctimas civiles de MAP/MUSE en Colombia.
15

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
1. LA SALUD
COMO DERECHO
16

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
1.1 EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL CONCEPTO DE SALUD
Desde el inicio mismo de la historia el hombre como ser social que es, ha
buscado desarrollase al interior de una comunidad. A pesar de ello durante
largo tiempo debió ocuparse de la satisfacción de sus necesidades básicas
individuales, sin la intervención de otros asociados o del Estado, entre ellas
del cuidado y mantenimiento de su propia salud. Ante la imposibilidad de
muchos ciudadanos de cumplir con esta labor, diferentes órdenes religiosas
vieron en los enfermos y desvalidos una nueva prerrogativa de actuación
divina, haciendo que la responsabilidad de su cuidado obtuviera un matiz de
compromiso moral, creándose así los hospicios y asilos a fin de cuidar a los
desamparados.
Con el transcurso del tiempo y la puesta en marcha de las grandes empresas
y fábricas, la salud comienza a abandonar vertiginosamente el ámbito privado
y caritativo para entrar a ocupar un lugar trascendente en la sociedad. El
proceso de industrialización generó la aparición de nuevos elementos que
afectaban el bienestar y condiciones en el nivel y calidad de vida de los
ciudadanos. Este nuevo binomio, desarrollo - salud, requirió la intervención
del Estado a fin de regular las nuevas condiciones de la población y evitar la
“proliferación de vagabundos, mendigos e indigentes a partir de las masas de
trabajadores provenientes del campo que no tuvieron la oportunidad de
2
vincularse al naciente sistema” . Surgen así las primeras regulaciones
legales frente a la industria pero atinentes a la salud.
Solo a finales del siglo XIX y comienzos del anterior milenio, la salud entra al
campo de los derechos, lo que correlativamente implica la entrada en escena
del Estado como responsable en las labores de saneamiento, regulación de
condiciones de trabajo, y atención especial a poblaciones vulnerables como
ancianos, niños, trabajadores, campesinos y discapacitados; promoviendo la
aplicación de una serie de “medidas higiénicas de carácter obligatorio y
3 4 5
colectivo dirigidas a evitar enfermedades” (PROVEA , 2000) . Así, la salud
comienza a ser tomada como componente esencial de las agendas políticas y
como bien común de los individuos y la sociedad considerada como colectivo,
2
PROVEA, La Salud como Derecho, marco nacional e internacional de protección al Derecho Humano a la Salud, contenido en La Salud está grave,
una visión desde los Derechos Humanos. Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo. ISBN: 958-9262-06-06 ILSA
2000.
3
GÓMEZ ARIAS, Rubén Darío. La noción de salud pública. Universidad de Antioquia. Entorno Virtual de Aprendizaje Epidemiología para la Salud
Pública Medellín. Septiembre de 2003.
4
PROVEA, Programa Venezolano de Educación Acción en Derechos Humanos, Organización No Gubernamental registrada en 1988, sin ánimo de
lucro, dedicada a la promoción y defensa de lo derechos humanos, especialmente los Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
5
PROVEA. La salud como Derecho, marco nacional e internacional de protección al derecho humano a la salud. Artículo contenido en La salud
está grave, una visión desde los derechos humanos. Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo. ISBN: 958-9262-
06-06 ILSA 2000.
17

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
6
fortaleciéndose el concepto de salud pública y la preocupación e intervención
de los Estados en esta materia.
Progresivamente la salud comienza a constituirse en uno de los ejes de
preocupación para gobiernos y sociedades que reclamaban bienestar y
calidad de vida. Con fundamento en estos dos pilares, la Organización
Mundial de la Salud (OMS), en el año de 1946, traza y plasma en su
7
documento de Constitución necesidades que van más allá de la simple
ausencia de enfermedad, consagrando una definición en sentido más amplio
y que hasta nuestros días goza de mayor aceptación. Se pasa así de una
consideración negativa a una positiva según la cual la salud es “un estado de
completo bienestar físico, mental y social y no solo la ausencia de
enfermedad”. La lucha por la consagración de la salud como derecho se
concreta al interior de este documento en el cual se señala que: “El goce
máximo de salud que se pueda lograr es uno de los derechos fundamentales
de todo ser humano sin distinción de raza, religión, ideología política o
8
condición económica o social” .
A partir del 10 de diciembre de 1948 con la Declaración Universal de los
Derechos Humanos, la Asamblea General de las Naciones Unidas plasma
bajo el tenor literal del Artículo 25, la generalizada inquietud de consagrar
derechos mínimos que garantizaran el goce efectivo de un nivel de vida
adecuado, para lo cual se requiere de la “salud, el bienestar, la alimentación,
el vestido, la vivienda, la asistencia médica y demás servicios sociales
necesarios”, haciendo trascender y generalizando los ideales y principios
básicos de la salud bajo parámetros de universalidad, equidad e igualdad.
1.2 OBLIGACIONES ESTATALES FRENTE AL DERECHO A LA
SALUD
Es incuestionable plantear que la consecución y garantía del bienestar físico,
mental y social del individuo requiere, tal como se ha esbozado en la
Constitución Nacional, un esfuerzo aunado de todos los actores sociales, la
6
ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD, OMS. Promoción de la salud, Glosario. Organización Mundial de la Salud. Ginebra, 1998. La salud
pública ha sido definida como la ciencia y el arte de promover la salud, prevenir la enfermedad y prolongar la vida mediante esfuerzos organizados de
la sociedad.
7
La Constitución fue adoptada en Nueva York, el 22 de julio de 1946, por la Conferencia Institucional de la Salud. Fue firmada por los representantes
de 61 Estados y entró en vigor el 7 de abril de 1948. Ha sido reformada por la 26°, 29° y 39° Asambleas Mundiales de la Salud.
8
Ídem
18

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
comunidad, de la misma persona y en especial del Estado. Este último tiene
dentro de sus deberes y en pro del logro de sus fines esenciales “organizar,
9
dirigir y reglamentar la prestación de los servicios de salud” , la definición de
políticas para la prestación y garantía de este derecho y en general, de todos
10
los derechos de sus ciudadanos. Para ello, tal como lo afirma Roberto Unger
es necesario que el derecho sea “sacado de la agenda política a corto plazo
para convertirlo en algo perdurable más allá del debate político coyuntural, lo
que supone fijar un punto de partida sobre la responsabilidad del Estado en
materia de Derechos Humanos, y el conjunto de compromisos que este
11
asume frente a la comunidad nacional e internacional” .
En este marco de reflexión se han establecido los parámetros mínimos de
12
responsabilidad estatal frente al derecho a la salud , los cuales pueden ser
agrupados en tres bloques de estudio: (1) Obligaciones de disponibilidad,
accesibilidad, aceptabilidad y calidad, (2) Obligaciones de respeto,
protección y cumplimiento, y (3) Obligaciones de efecto inmediato y
cumplimiento progresivo.
En el primer grupo de análisis, obligaciones de disponibilidad, accesibilidad,
aceptabilidad y calidad, se encuentran las obligaciones que el Comité de
13
Derechos Económicos, Sociales y Culturales , en su Observación General
Nº 14, ha definido como esenciales del derecho a la salud.
9
PEÑA ALZATE, Óscar. Constitución Política de Colombia comentada, concordada e indizada (Art. 49). Ed. Señal Editora.
Medellín, Colombia. 2000.
10
Teórico social, político, profesor de leyes de la Universidad de Harvard y uno de los fundadores del movimiento crítico de
estudios legales. Ha pertenecido por largo tiempo en la esfera pública brasilera y latinoamericana como candidato,
activista y consejero de varios líderes políticos en el mundo. Esta cita ha sido tomada de su intervención en el debate
interdisciplinario: Economic and social rights and de right to health, realizado en septiembre de 1993. Harvard Law School,
Human Rights program, 1995. Referenciado por PROVEA.
11
Las primeras manifestaciones de vinculación estatal frente a la salud se presentaron en el campo internacional. De estas
acciones se terminó por fijar el carácter jurídico de este derecho y la responsabilidad de protección y garantía que se deriva
para cada uno de los Estados. Desde la Declaración de Alma-Ata, la Declaración Universal de los Derechos Humanos; el
Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; y la Convención Americana sobre los Derechos
Humanos; la comunidad internacional había comenzado a plasmar en sus documentos de compromiso internacional, la
preocupación por la protección del derecho a la salud, logrando identificar las responsabilidades que debían ser cumplidas
en forma progresiva por los Estados, a fin de promover la salud y prevenir la enfermedad a sus ciudadanos.
12
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, OACDH. Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales. 22º período de sesiones, 2000. Observación General Nº 14: El derecho al disfrute del
más alto nivel posible de salud (Artículo 12), párrafo 30 y ss. Contenido en Recopilación de las Observaciones Generales y
Recomendaciones Generales adoptadas por órganos creados en virtud de Tratados de Derechos Humanos de
Distribución General Doc. HRI/GEN/1/Rev.7. Mayo 12 de 2004.
13
El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, es el órgano de expertos independientes que supervisa la
aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales por sus Estados Partes. El Comité se
estableció en virtud de la resolución 1985/17, de 28 de mayo de 1985, del Consejo Económico y Social de las Naciones
Unidas (ECOSOC), para desempeñar las funciones de supervisión asignadas a este Consejo en la parte IV del Pacto.
Tomado de http://www.ohchr.org/spanish/bodies/cescr/
19

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Estas son:
(1) La disponibilidad que hace referencia a la disposición de medios y
mecanismos como infraestructura, establecimientos, bienes y recursos
humanos, a fin de dar cubrimiento a la demanda de servicios de salud. Contar
con los recursos y la infraestructura necesaria garantiza a todos los
habitantes del territorio nacional el acceso efectivo a la prestación de dichos
servicios.
(2) La accesibilidad, consagrada en forma expresa en el Artículo 49 de la
Constitución Nacional, busca garantizar la entrada y permanencia de todos
los ciudadanos al sistema de prestación de servicios de salud, sin
discriminación de ningún tipo, en cualquier tiempo y lugar. Para garantizar
este principio y obligación estatal, la Ley 100 de 1993 define dos regímenes
que brindan la posibilidad de acceder a los servicios de salud: régimen
contributivo y régimen subsidiado de salud.
(3) La aceptabilidad requiere que el sector salud en su conjunto garantice el
respeto de las diferencias culturales, étnicas, sexuales; y el respeto a las
libertades individuales con sujeción y aplicación de la ética que debe
intervenir la práctica médica. No basta con que se cuente con los medios
apropiados para el acceso y garantía del derecho a la salud, si en la
prestación del servicio no se da cumplimiento y protección al pluralismo
contenido en la Carta Magna.
(4) La calidad en la prestación de servicios de salud involucra a todos los
sectores y no solo al Estatal. Es quizás una de las obligaciones que requiere
en este momento coyuntural un mayor desarrollo social y legislativo. En la
actualidad, a través de una visión global y conjunta del mundo, la salud y la
economía han sido fundidas bajo una misma perspectiva de análisis en la
cual los procesos de habilitación, certificación y acreditación de calidad se
han reducido al simple cumplimiento de directrices preestablecidas que en
muy pocas ocasiones responden a las necesidades humanas de los usuarios
del sistema de salud.
El segundo aparte de estas obligaciones estatales, está compuesto por los
deberes de respeto, protección y cumplimiento.
Estas obligaciones son concebidas por el Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, respectivamente, como la obligación de no
20

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
obstaculizar, directa o indirectamente, el goce del derecho a la salud; la
obligación de adoptar medidas para impedir que terceros interfieran en el
cumplimiento de este derecho; y la obligación de adoptar medidas
pertinentes que posibiliten la efectividad del derecho a la salud.
El tercer grupo lo conforman las obligaciones de efecto inmediato y
cumplimiento progresivo. Con la base de que los recursos para la atención en
salud son limitados el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, impone a los Estados Partes obligaciones inmediatas frente al
derecho a la salud. Una de ellas es la adopción de mecanismos que lo
garanticen sin ningún tipo de discriminación y la adopción de medidas en aras
de lograr su plena realización. La obligación de cumplimiento progresivo está
ligada directamente al deber concreto y constante que tienen los Estados de
14
avanzar en forma expedita y eficaz hacia la plena realización de la salud .
1.3. LA SALUD AL INTERIOR DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE
COLOMBIA
Por su contenido particular y autónomo la salud se constituye como un
derecho que requiere y merece especial atención. Su no protección o
garantía compromete en forma directa la vida, no solo física del individuo sino
también la vida de relación con su entorno familiar, social y laboral. Bajo este
contexto sería posible sostener la fundamentalidad que acompaña al derecho
a la salud, sin embargo, tras los lineamientos dados por la Corte
15 16
Constitucional en reiterada jurisprudencia , este derecho no responde por
17
sí mismo a tal categoría .
14
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, OACDH. Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales. 22º período de sesiones, 2000. Observación General Nº 14: El derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud (Artículo 12), párr. 30
y ss. Contenido en Recopilación de las Observaciones Generales y Recomendaciones Generales adoptadas por órganos creados en virtud de
Tratados de Derechos Humanos de Distribución General Doc. HRI/GEN/1/Rev.7. Mayo 12 de 2004.
15
La Corte Constitucional fue creada por la actual Constitución Política, vigente desde el 7 de julio de 1991. La Corte es un organismo perteneciente a
la rama judicial del Poder Público y se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Carta Política. La Corte, como cabeza de la jurisdicción
constitucional, conoce de manera exclusiva de los asuntos de constitucionalidad cuyo análisis le confía la Carta Política y establece, en su condición
de intérprete autorizado, las reglas jurisprudenciales sobre el alcance de las normas contenidas en la Constitución. Según lo dispuesto en el artículo
239 de la Constitución y el artículo 44 de la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia, la Corte Constitucional está integrada por
nueve magistrados, nombrados por el Senado de la República para periodos individuales de ocho años de ternas designadas por el Presidente de la
República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. Tomado de http://www.constitucional.gov.co
16
Se entiende por Jurisprudencia el conjunto de decisiones de los órganos jurisdiccionales que se manifiestan como una repetición de conceptos y
criterios, como la forma habitual y uniforme como los tribunales aplican e interpretan el derecho al resolver casos parecidos, semejantes o análogos
17
Ver Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T 406 de 1992. M.P. Ciro Angarita Barón
21

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
El marco constitucional que delimita la interpretación del derecho a la salud
en Colombia, permite resaltar características especialísimas que pueden
18
resumirse de la siguiente manera :
(1) A pesar de que por regla general es clara la inexistencia de un derecho
fundamental a la salud en el ordenamiento jurídico colombiano, el Artículo 44
de la C.N., en forma expresa y excepcional, ha elevado a tal categoría el
derecho a la salud cuando se predica frente a los niños y las niñas,
especialmente aquellos que carecen de algún tipo de protección o seguridad
social durante su primer año de vida (Art.50 C.N.).
(2) Poblaciones que por sus condiciones de vida y especial vulnerabilidad
requieren una esfera reforzada de amparo, gozan de una protección especial
en materia de salud por parte del Estado (Arts. 46 y 48 C.N.). Entre ellas se
19
encuentran los adultos mayores y las personas en situación de
20
discapacidad .
(3) El derecho a la seguridad social, junto con el derecho a la salud, es
irrenunciable (Art. 48 C.N).
(4) La seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se
presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad (Art. 48 C.N).
(5) En su concepción colectiva, el derecho a la salud, entendido como
asistencia sanitaria y saneamiento ambiental, tiene el carácter de servicio
público a cargo del Estado, a quien compete reglamentar, organizar y dirigir la
forma como serán prestados y la definición de cuándo la asistencia básica en
salud debe ser gratuita y obligatoria (Art. 49 C.N).
21 22
Por último, debe considerarse que el carácter prestacional y programático
del derecho a la salud, impide que su efectividad se dé de forma inmediata.
18
DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Red Nacional de Promotores de Derechos Humanos. Derechos Económicos, Sociales y Culturales: Derecho a la
Salud. Bogotá D.C., Colombia. 2004. Síntesis contenida el capítulo “El derecho a la salud en el derecho constitucional colombiano”
19
Ver Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T 1081 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
20
Ver Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T 850 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil
21
Ver Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T 489 de 1998. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. “Los derechos prestacionales no son de
cumplimiento inmediato sino que su eficacia depende, fundamentalmente, de dos factores: una decisión política y la capacidad económica y técnica
para llevar a cabo esa decisión”.
22
Ver Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T 304 de 1998. M.P. Fabio Morón Díaz. “La implementación de un derecho programático depende
de la disponibilidad de recursos. Por lo cual, más allá de la conexidad que pueda establecerse con otros derechos fundamentales (…) su efectividad
se subordina a factores coyunturales que le son ajenos”.
22

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Por tal razón, a los Estados se les exige la adopción de medidas que lleven
progresivamente a la consecución de los fines y propósitos diseñados para su
protección y garantía.
Las obligaciones estatales de efecto inmediato y cumplimiento progresivo,
compelen al Estado colombiano a la creación de mecanismos, en todos los
niveles de intervención, para lograr la efectividad de este derecho. Por ello, “la
Constitución delegó en el legislador el desarrollo de los derechos a la salud,
la seguridad social, así como de la asistencia sanitaria pública y el
saneamiento ambiental, otorgándole un amplio margen para su
configuración”.
1.4 DESARROLLO LEGISLATIVO DEL DERECHO A LA SALUD EN
COLOMBIA
Las nuevas consideraciones sociales consagradas en la Constitución
23
Nacional, junto con las potestades contenidas en el Artículo 48 del mismo
documento político, llevaron al legislador colombiano a centrar sus esfuerzos
en la comprensión, análisis y reestructuración del sector salud. El modelo de
gestión imperante hasta entonces en el país, presentaba un marcado
“predominio público, siendo financiado con recursos fiscales procedentes de
24
los ingresos corrientes de la nación” que posteriormente eran trasferidos a
los Departamentos.
Desde allí y por intermedio de los Servicios Seccionales de Salud, se buscaba
“dar seguimiento al diagnóstico del estado de salud de la población, la
planificación de los servicios, la administración de los recursos financieros, el
nombramiento del recurso humano de salud, y la vigilancia y control de los
25
indicadores básicos de salud pública” ; debiendo además ejercer la
inspección, vigilancia y control de los recursos físicos y financieros. En medio
de tal multiplicidad de funciones, era apenas evidente la generación de un
26
esquema ineficiente, altamente burocratizado y propenso a la corrupción .
23
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. ARTÍCULO 48: La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo
la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la
ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará
progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley. La Seguridad
Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas de conformidad con la ley. No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las
instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella. La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan
su poder adquisitivo constante.
24
CARDENAS, Mauricio. LA LEY 100 DE 1993 Y EL PROGRESO SOCIAL EN COLOMBIA. Bogotá D.C, Colombia. 2003
25
Ídem
26
Ídem
23

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
“Antes de 1993, la prestación de los servicios de salud estaba segmentada
entre mecanismos de aseguramiento privado (que cubrían al 15% de la
población) y el sistema de seguridad social público (ISS y otras cajas de
previsión) que cubría otro 15% de la población. El 70% de la población no
tenía ningún tipo de aseguramiento y dependía de los servicios de salud de
los hospitales públicos, con servicios gratuitos pero de mala calidad, o del
sector privado a precios de mercado. El sistema estaba plagado de
problemas. No sólo la población no estaba protegida, sino que cerca de un
cuarto de ella no tenía acceso a la atención sanitaria. Además, las
inequidades eran alarmantes, pues el mayor porcentaje de los excluidos
pertenecían a los deciles más bajos en la distribución, mientras que el quintil
más rico utilizaba el sistema público para las intervenciones quirúrgicas
27
complejas” .
En medio de este contexto y con un nuevo marco constitucional de fondo en el
que se resalta la prevalencia y protección de la dignidad humana, se da inicio
al proceso de reforma al modelo de atención sanitaria que abrió paso a uno de
28
los Sistemas de Salud , teóricamente mejor estructurados en la actualidad
29 30
latinoamericana . La Ley 100 de 1993 establece una renovada legislación
sobre Seguridad Social en Colombia y constituye un avance necesario de
acuerdo con los requerimientos sociales y directrices internacionales sobre el
tema. Con este cuerpo normativo la salud de los colombianos “dejó de ser un
favor que el Estado hacía a la población sin capacidad de pago, para
convertirse en un derecho exigible y defendible que en ocasiones se liga a
31
otros de mayor jerarquía” .
Esta nueva condición trae profundas implicaciones de tipo legal y económico
para el Estado, el cual desde entonces debe garantizar el acceso a las
atenciones en salud a través del diseño de un Sistema que organice las
instituciones, públicas o privadas, y los recursos físicos y financieros, dentro
de un ordenamiento jurídico que permita a los colombianos acceder a un
27
CÁRDENAS, Mauricio. La Ley 100 de 1993 y el progreso social en Colombia. Bogotá D.C, Colombia. 2003
28
Los Sistemas de Salud, entendidos como la articulación y coordinación de las estructuras, procesos y/o resultados de servicios, programas y
políticas en el sector salud, buscan alcanzar el mejor nivel posible de salud para toda la población durante todo el ciclo de vida, reducir las
desigualdades, mejorando preferentemente la salud de aquellos que están en peores condiciones, además ofrecer un trato adecuado a los usuarios
de los servicios de salud, lo que significa ofrecer servicios de salud en un marco que respete la dignidad de las personas, su autonomía y la
confidencialidad de la información. No obstante estas finalidades y altruistas propósitos, en ocasiones se puede proteger o mejorar la salud promedio
de la población atendiendo de manera desproporcionada las necesidades de ciertos grupos privilegiados.
29
LONDOÑO, Juan Luis y otros. Pluralismo estructurado: Hacia un modelo innovador para la reforma de los sistemas de salud en América Latina.
Banco Interamericano de Desarrollo Oficina del Economista Jefe Documento de Trabajo 353.
30
CÁRDENAS, Mauricio. La Ley 100 de 1993 y el progreso social en Colombia. Bogotá D.C, Colombia. 2003
31
Ídem
24

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
ambiente saludable y a los servicios de salud a través de un sistema de
aseguramiento: un Sistema de Seguridad Social en Salud ceñido a los
32
lineamientos dados en la Constitución .
La reforma al sector salud, jalonada a través de la Ley 100 de 1993, pretendía
dar solución a tres áreas especialmente problemáticas: la monopolización de
la seguridad social en salud para los trabajadores del sector privado, la
ausencia del sector privado como opción adicional al Instituto de Seguros
Sociales (ISS), y la falta de un sector subsidiado para brindar aseguramiento
a la población sin capacidad de pago.
Para cumplir con su propósito de “regular el servicio público esencial de salud
y crear condiciones de acceso en toda la población al servicio en todos los
33
niveles de atención” , la Ley crea un régimen contributivo para garantizar el
aseguramiento de la población con capacidad de pago, y un régimen
subsidiado para las personas sin capacidad de contribución. Diseña un Plan
de Atención Básica PAB- que cubre a todos los habitantes del territorio
nacional de manera gratuita, y abarca acciones de saneamiento ambiental,
de promoción de la salud, de prevención de enfermedades y control de
riesgos epidemiológicos, de vigilancia epidemiológica y atención de
enfermedades de interés en salud pública. Este plan se financia
exclusivamente con recursos de carácter fiscal y se ejecuta en el ámbito
territorial a través de competencias establecidas para los departamentos,
34
distritos y municipios .
Puede deducirse que el horizonte que orientó las consideraciones integradas
35
en esta legislación responde a los contenidos de la Declaración de Alma-Ata ,
32
(1) La atención en salud y el saneamiento ambiental deben ser concebidos como servicios públicos y por lo tanto un deber del Estado. (2) La Seguridad Social
es un servicio público y debe ser considerado como un mecanismo para garantizar el acceso al servicio de salud. (3) La Seguridad Social como derecho
irrenunciable. (4) La eficiencia, la universalidad y la solidaridad son principios rectores del sistema. (5) La participación de los particulares en la gestión de los
servicios. (6) La ampliación progresiva de la cobertura de la Seguridad Social. (7) La garantía a todas las personas del acceso a los servicios de promoción,
protección y recuperación de la salud. (8)El deber del Estado de regular el Sistema (establecer políticas, organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios
de salud y de saneamiento ambiental y ejercer vigilancia y control). (9)La organización descentralizada del sistema, definiendo competencias a la nación, las
entidades territoriales y los particulares a los que se le delegue la prestación del servicio público, por niveles de atención y con participación de la comunidad. (10)
La obligatoriedad y gratuidad de las atenciones básicas mínimas en salud y saneamiento ambiental.
33
CÁRDENAS, Mauricio. La Ley 100 de 1993 y el progreso social en Colombia. Bogotá D.C, Colombia. 2003
34
Ídem
35
ORGANIZACIÓN PANAMERICA DE LA SALUD, OPS. Renovación del compromiso Salud para Todos, 25 años de la Conferencia Internacional de Atención
Primaria en Salud Alma Ata. “Entre el 6 y 12 de septiembre de 1978 la OMS y UNICEF convocaron la reunión Alma Ata, hoy Alamaty, Kazajstan. A ella asistieron
representantes de 134 países, 65 organismos internacionales y decenas de ONG´s, quienes reflexionaron sobre la Atención Primaria de Salud. Es así como
luego de largas deliberaciones se llegó a la Declaración de Alma Ata buscando métodos que permitiesen alcanzar la meta de “Salud para Todos en el año 2000”
previamente adoptada por la Asamblea Mundial de la Salud en 1977. El acuerdo alcanzado sobre los principios de la Atención Primaria de Salud y lo que era
necesario poner en marcha en los países y a nivel internacional con el fin que esto fuera comprendido y avanzase sistemáticamente en todo el orbe, señala la
importancia de la búsqueda de medios para desarrollar un sistema y servicios de salud aceptables para la humanidad. La 56ª Asamblea Mundial de la Salud
reunida en Ginebra en abril de 2003 con ocasión del 25ª aniversario de Alma Ata analizaron el tema de la Atención Primaria de Salud, la situación de diferentes
regiones, para luego cada entidad emitir una Resolución. En ellas se renueva el compromiso e insta a los países a velar por el desarrollo de la Atención Primaria
de Salud cuente con los recursos necesarios y contribuya a reducir las desigualdades en materia de salud y a que se renueven su compromiso de asegurar el
fortalecimiento, a largo plazo, de las capacidades en lo que respecta a los Recursos Humanos”.
25

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Salud para Todos, en la cual se proclamó la salud como “derecho humano
fundamental” reconociendo la grave desigualdad en el estado de salud de la
población y la brecha existente entre la salud de las poblaciones de los países
desarrollados y aquellos que se encuentran en vía de desarrollo, originada en
el modelo económico y social en el nuevo orden mundial.
A partir de esta Declaración se establece el derecho y deber del pueblo a
participar individual y colectivamente en los procesos de prestación de
servicios de salud, además de proclamar la necesidad impostergable de
alcanzar la salud para todos los pueblos hacia el año 2000, definiendo la
estrategia de la atención primaria como el mecanismo para llegar a las
comunidades con servicios de salud.
Han transcurrido un poco más de diez años desde la entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993, tiempo suficiente para madurar el Sistema y evidenciar que
algunas de sus instituciones requieren ser ajustadas, pues aún muchos de los
problemas de salud que deben afrontar los colombianos, encuentran su
origen en la base estructural que da sustento a esta norma.
36
Después de este período algunos se preguntan en donde ha quedado el
paradigma de Salud para Todos en el año 2000. Ideal que se convirtió
lentamente en una propuesta de salud para “unos” que pueden mantener y
recuperar su salud accediendo al mercado libre de la oferta y la demanda. La
salud para el “resto” mayoritario se basa en los sistemas solidarios, la
focalización, la subsidiaridad, y la carnetización que estigmatiza y los
identifica como pobres. Se reduce la estrategia de atención primaria a planes
de atención básica con el subsidio del Estado y de responsabilidad limitada
que se centra en los alcaldes y con territorialidad definida
37
administrativamente en los municipios .
Son muchos los argumentos que se esgrimen a favor y en contra de esta
legislación. Visiones optimistas en extremo, críticas radicales, análisis por
objetivos, análisis por indicadores sociales y críticas a la evolución normativa,
constituyen algunas de las intervenciones académicas de los actores del
38
sector .
36
TAFUR, Luis Alberto. Controversia a la reforma de la Ley 100 de 1993, Ley 1122 de enero de 2007. Colombia médica ISSN 1657-9534. Corporación
editora médica del Valle. Universidad del Valle. Cali, Colombia. 2007
37
Ídem
26

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Quienes ostentan una posición positiva sobre el avance que se ha logrado
con la Ley sostienen que el aseguramiento, como instrumento fundamental
del Sistema, se ha incrementado significativamente, pasando del 13,4% en
1993 al 58% en el año 2000. También destacan la disminución de mortalidad
infantil y prenatal la cual califican como un triunfo inalcanzable sin la
expansión en la atención anterior, concomitante y posterior al parto.
Por su parte, las apreciaciones críticas radicales al modelo rechazan
cualquier tipo de concepción de la seguridad social distinta a un modelo
estatal de gestión del Sistema, propendiendo por una universalidad plena a
cargo del Estado.
Es claro que aún persisten problemas de inequidad, accesibilidad, calidad y
oportunidad en la prestación del servicio; estancamiento, disminución y en
ocasiones retroceso en las metas propuestas; una crisis económica y social a
nivel nacional, inestabilidad financiera, recortes al presupuesto para la
atención en salud, flexibilización laboral progresiva, concentración de la
atención en grupos privilegiados, profundas debilidades en los programas de
salud pública, falencias en los estadios de promoción de la salud y prevención
de la enfermedad y la ausencia de una coherencia normativa en el tema.
Todas estas dificultades ponen en riesgo la salud de los colombianos,
viéndose especialmente afectadas poblaciones vulnerables como adultos
mayores, personas en situación de discapacidad, mujeres, niños y niñas,
jóvenes entre 18 y 25 años sin capacidad de pago, y comunidades alejadas o
confinadas.
Más allá de visiones extremas y reproches sin trasfondo propositivo, un
examen objetivo del sistema permite concluir que a pesar de las evidentes
falencias que permanecen en la estructura del modelo, existen objetivos, que
aunque inacabados, deben representar un proyecto en ejecución y no una
meta alcanzada. Lo que es claro es que en ningún momento estas
afirmaciones deben reflejar una reducción del compromiso estatal y menos
aún una carta abierta que justifique retrocesos en el proceso de
fortalecimiento de la garantía del derecho a la salud.
En tal sentido, debe entenderse la naturaleza, fundamento y finalidad de la
reforma a la Ley 100 llevada a cabo a través de la Ley 1122 de 2007, que se
configura como una oportunidad de mejoramiento y avance en el logro de los
objetivos del Sistema. La trascendencia normativa de estas regulaciones
está indiscutiblemente sujeta a escenarios políticos que requieren esferas
reales de compromiso para garantizar su efectividad.
27

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Los instrumentos contenidos en esta ley, sin ser perfectos, pueden traducirse
en cambios significativos de la realidad que en materia de salud vive el país.
39
Entre ellos resaltan :
(1) El fortalecimiento de la financiación del régimen subsidiado, tomando
medidas para la protección de los recursos con el fin de fomentar la
universalización de la cobertura del aseguramiento; (2) El mejoramiento de
los servicios de promoción de la salud y prevención de la enfermedad; (3) El
fortalecimiento de la red pública en la prestación de servicios de salud; (4) La
redefinición del concepto de Salud Pública; (5) El fortalecimiento del sistema
de inspección, vigilancia y control; y (6) La creación de la figura del defensor
del usuario.
En todo caso la efectividad de Sistema está ligada a la voluntad política y a la
continuidad de la planeación en el desarrollo del mismo. Indudablemente, hay
avances significativos, pero es igualmente cierto que queda mucho por
40
hacer .
39
RESTREPO TRUJILLO, Mauricio. Una nueva reforma al sistema de servicios para la salud. Biomédica (Bogotá), dic. 2004, vol.24, no.4, p.341-
344. ISSN 0120-4157.
40
ARENAS M., Gerardo. El derecho colombiano de la Seguridad Social. Ed. Legis. Segunda edición. Bogotá, Colombia 2007
28

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
2. CONFLICTO
ARMADO Y POBLACIÓN CIVIL
41 42
41
VERRI, Pietro. Diccionario de Derecho Internacional de los Conflictos Armados. versión castellana ISBN 958-601-770-2. Comité Internacional de la
Cruz Roja (Colombia) en coedición con Tercer Mundo Editores 1998. Traducido del francés al español por Mauricio Duque Ortiz y Renée Ca.”La
expresión general Conflicto Armado se aplica a diferentes tipos de enfrentamiento, es decir, a los que pueden producirse: a) entre dos o más
entidades estatales; b) entre una entidad estatal y una entidad no estatal; c) entre una entidad estatal y una facción disidente; d) entre dos etnias
diversas al interior de una entidad estatal (cf. G I-IV, art. 2 común).
42
VERRI, Pietro. Diccionario de Derecho Internacional de los Conflictos Armados. versión castellana ISBN 958-601-770-2. Comité Internacional de la
Cruz Roja (Colombia) en coedición con Tercer Mundo Editores 1998. Traducido del francés al español por Mauricio Duque Ortiz y Renée Ca. La
Población Civil comprende a todas las personas civiles. En los conflictos armados internacionales, la presencia entre la población civil de personas
cuya condición no responda a la definición de persona civil no priva a esa población de su calidad de civil. Existen normas apropiadas que protegen al
conjunto de la población de una parte en conflicto sin ninguna distinción desfavorable. En los conflictos armados internacionales y en los no
internacionales, la población civil y las personas civiles gozan de una protección general contra los peligros procedentes de operaciones militares (cf.
G IV; GP I, art. 50; GP II, arts. 13-17).
29

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
2.1 CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL CONFLICTO
ARMADO INTERNO COLOMBIANO
La existencia de los conflictos está tan ligada a la vida del hombre como a la
naturaleza misma que estructura las comunidades. Es un fenómeno natural
que responde a la coexistencia de intereses divergentes entre los elementos
que la componen, y por tanto su presencia permanecerá incólume a pesar del
paso del tiempo. No obstante lo anterior, su desarrollo e impacto están
determinados por la capacidad que tenga cada una de las sociedades para
afrontarlos y el perfeccionamiento de los mecanismos apropiados para
proveer soluciones no violentas a estas diferencias.
Generalmente, cuando un conflicto alcanza la envergadura y la magnitud que
delimitan las confrontaciones armadas colombianas, en las cuales las
violaciones a los Derechos Humanos han sido masivas y sistematizadas,
puede sostenerse que el contexto global de dicha crisis tiene un sinnúmero
concurrente de etiologías que en conjunto favorecen la creación de un
escenario en el que la exclusión es protagonista.
Factores de inequidad, discriminación y supresión social, aunados a las
diversas dificultades para dar seguimiento y solución a las diferencias por
vías institucionales, se encuentran estrechamente ligados a las condiciones
de proliferación y fortalecimiento del ambiente en que se favorece la aparición
y la continuidad del conflicto interno colombiano. Para afrontar las situaciones
que se derivan de las confrontaciones armadas, se hace necesario adoptar
medidas no solo coyunturales sino, también y principalmente, estructurales
para encarar las causas que originan la inseguridad humana, la dominación y
la discriminación. Es importante resaltar el compromiso adquirido por los
Estados a través de la Declaración y el Programa de Acción de Viena de
43
1993 , fundamentado en un enfoque amplio y universal de los Derechos
Humanos que exige que los Estados concedan igual importancia a todos los
44
derechos, ya sean civiles, políticos, económicos, sociales o culturales .
A pesar de que han surgido iniciativas con el propósito de revertir los antiguos
esquemas de exclusión directa e indirecta, y transformar las coyunturas
43
ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS, ONU. Declaración y programa de Acción de Viena, aprobada en Viena, en la Conferencia Mundial de
Derechos Humanos realizada en junio 14 - 25 de 1993. Documento de distribución general A/CONF.157/23 de julio 12 de 1993.
44
ALTA COMISIONADA DE NACIONES UNIDAS PARA LOS DERECHOS HUMANOS. Los derechos humanos como marco de unión, Informe de
seguimiento a la Conferencia mundial sobre derechos humanos, presentado a la Comisión de Derechos Humanos. Documento de Naciones Unidas
E/CN.4/2002/18, 27 de febrero de 2002.
30

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
negativas de la realidad social y económica del país, éstas no han logrado
consolidarse como soluciones eficaces y por el contrario han perpetuado las
consecuencias desestabilizadoras que debe afrontar la población civil,
especialmente en áreas rurales del territorio nacional. Contrario a lo
esperado, amplias capas de la población siguen siendo apartadas de los
diversos campos participativos y la brecha creada favorece el surgimiento de
espacios en que se alimenta la rebelión. Se menoscaban así los ideales de
igualdad y se fomenta la invisibilización de muchos sectores de la sociedad.
Tantas y tan diferentes fuerzas en tensión agudizan la dinámica de los
acontecimientos internos, y las actitudes que prevalecen entre los diferentes
actores del conflicto, lejos de contribuir a una pronta pacificación y
mejoramiento de la realidad del país, han dificultado la construcción de
cualquier modelo de solución posible y cercana.
Históricamente los conflictos internos duran años, casi siempre décadas.
Poco se conoce acerca de la forma en que evolucionan, las dinámicas de su
desarrollo, por qué duran tanto y por qué tardan tanto en terminar. El conflicto
colombiano no es una excepción, más aún cuando en medio de mil o dos mil
atrocidades al año, se pierde fácilmente el sentido de las proporciones y la
magnitud de lo que sucede. En este marco es incuestionable que el conflicto
que se desarrolla al interior de las fronteras colombianas tiene palpables
consecuencias negativas que afectan, mediata o inmediatamente, a la
población civil. A pesar de lo anterior, hasta la fecha no ha sido posible
determinar la magnitud de dicho impacto, cómo evoluciona en el tiempo, la
naturaleza de las diversas formas de victimización, ni su relación con otras
45
formas de violencia .
46
Las consecuencias humanas del conflicto armado interno colombiano no se
terminan con el exterminio físico de los combatientes, ni con las lesiones
45
RESTREPO, Jorge. Problemas en la medición del impacto humano del conflicto armado colombiano. Tomado de http://www.personal.rhul.ac.uk
46
VERRI, Pietro. Diccionario de Derecho Internacional de los Conflictos Armados. versión castellana ISBN 958-601-770-2. Comité Internacional de la
Cruz Roja (Colombia) en coedición con Tercer Mundo Editores 1998. Traducido del francés al español por Mauricio Duque Ortiz y Renée Ca. El
Conflicto Armado Interno o No Internacional, se caracteriza por el enfrentamiento entre las fuerzas armadas de un Estado y fuerzas armadas
disidentes o rebeldes. El derecho aplicable durante tales conflictos ha sido considerado durante mucho tiempo como una cuestión de los Estados
puramente interna. En el Art. 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra se sientan, por primera vez, ciertos principios fundamentales que deben
respetarse durante tales conflictos. Sin embargo, en este artículo no se define la noción misma de conflicto armado no internacional. En el Art. 1 del
Protocolo II de 1977 se subsana parcialmente este vacío. En los términos de dicho artículo, se considera conflicto armado no internacional todo
conflicto que se desarrolle en el territorio de un Estado, entre sus fuerzas armadas y fuerzas armadas disidentes o grupos armados organizados que,
bajo la dirección de un mando responsable, ejerzan sobre una parte de dicho territorio un control tal que les permita realizar operaciones militares
sostenidas y concertadas y aplicar el derecho internacional establecido para ese tipo de conflicto. Las situaciones de tensiones internas y de
disturbios interiores, tales como los motines, los actos esporádicos y aislados de violencia y otros actos análogos no son considerados como
conflictos armados (cf. GP II 1977, art. 1). No obstante, un conflicto entre dos etnias distintas, que estalle en el territorio de un Estado -siempre que
reúna las características necesarias de intensidad, duración y participación- puede calificarse de conflicto armado no internacional.
31

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
físicas resultantes de las batallas. El desarraigo, las muertes, las heridas y las
huellas invisibles que causan las aterradoras acciones en contra de la
población, asociadas a otras maniobras directas en contra de los civiles,
aumentan el impacto colateral que las hostilidades causan sobre la integridad
física, psicológica, económica y social de las personas y de las comunidades,
comprometiendo de esta forma su bienestar. En desarrollo de este conflicto,
durante el año inmediatamente anterior se registraron múltiples infracciones
al Derecho Internacional Humanitario con una preocupante cantidad de
personas desaparecidas, ejecuciones sumarias y víctimas de minas
antipersonal. Paralelamente, continuaron los ataques contra la misión
médica, afectando así la atención a las poblaciones más necesitadas de las
47
zonas en conflicto .
Durante décadas la opinión pública ha sido invitada preferente al escenario
de discusión entre los defensores de Derechos Humanos y el Gobierno
Nacional. El centro de tales controversias se origina en la falta de claridad y el
velo de duda que se sobrepone a las cifras y criterios de medición utilizados
para conocer el desarrollo y evolución del conflicto. Las fuentes de
información sobre las víctimas y victimarios de secuestros, masacres,
muertes y desplazamientos, han creado durante años un debate necesario
pero hasta ahora infructuoso, que no ha determinado con exactitud la
verdadera dimensión de la problemática que vive el país. En la actualidad
persisten más dudas, polémicas y cuestionamientos que verdaderos
consensos sobre el tema. En medio de estas disputas y suspicacias, las
verdaderamente afectadas son las víctimas que continúan desprotegidas
48
frente a un sombrío contexto de vulneración y violación a sus derechos .
Más allá de estas incongruencias en las formas y métodos de seguimiento al
conflicto, la medición del impacto humano de las confrontaciones se hace
necesaria cuando se intenta comprobar, con un mínimo grado de certeza
objetiva, qué tanto se ha afectado la integridad de las personas y de las
comunidades. Lo verdaderamente trascendente no es establecer cuáles son
los grupos armados que aportan el mayor número de víctimas o que
actuaciones causan determinadas consecuencias. Lo realmente importante
es conocer cuál es el costo humano del conflicto y en qué lugares se
47
Comité Internacional de la Cruz Roja, CICR. Informe anual 2006. Producción del Departamento de comunicación CICR. Bogotá, Colombia. Marzo
2007.
48
Ídem
32

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
concentra la mayor violación de derechos con las actuaciones de los actores
armados. A partir de esta información se logra el adecuado diseño,
formulación, análisis y evaluación de políticas públicas en materia de
seguridad, acompañamiento y atención integral a la población afectada en el
marco del conflicto armado interno colombiano.
Miles de civiles que no participan directamente en las hostilidades deben
afrontar diariamente las agudas consecuencias humanitarias que genera el
49
conflicto armado y que ocasionan graves trasgresiones a su dignidad
personal y restricciones a sus necesidades básicas. Muchos más, para no ser
señalados como colaboradores de uno u otro de los bandos que intervienen
en estos hechos, deben sumirse en una ley impuesta en la que reina el
silencio, convirtiéndose así en testigos impotentes ante los resultados
devastadores de estas actuaciones, situación que propicia el surgimiento de
sentimientos de temor y desprotección en comunidades enteras.
En este escenario de desamparo y aislamiento, la oferta de servicios
tendiente a la satisfacción de necesidades mínimas de la población se ve
altamente afectada, profundizando así los márgenes de exclusión y
abandono social. Nace de esta forma una inexorable responsabilidad para el
Estado y para la sociedad de brindar una protección especial mediante la
ejecución de programas que permitan la adecuada rehabilitación y
reintegración a la comunidad de las personas afectadas.
2.2 ASISTENCIA MÉDICA Y CONFLICTO ARMADO
Es evidente la especial responsabilidad estatal y social de desplegar los
esfuerzos necesarios para la adecuada prestación de servicios que
garanticen la satisfacción de las necesidades básicas de las comunidades
que se encuentran en zonas conflictivas del país. Sin embargo, este reto no
es una tarea fácil de alcanzar. Cientos de infracciones al Derecho
Internacional Humanitario y vulneraciones a las garantías constitucionales y
fundamentales de la población civil, ponen en riesgo los mecanismos para
concretar el goce efectivo de los derechos de libre circulación; vivienda y
trabajo en condiciones dignas; educación y libertad; igualdad, conformación e
49
Comité Internacional de la Cruz Roja, CICR. Informe anual 2006. Producción del Departamento de comunicación CICR. Bogotá, Colombia. Marzo
2007.
33

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
integración familiar; propiedad; y asistencia médica. Derechos que en
50
conjunto aseguran un nivel de vida adecuado para el individuo y su familia .
En el caso específico de la asistencia médica, los prestadores del servicio de
salud han sido objeto de numerosos ataques por las partes en conflicto,
afectando seriamente la oferta de estos servicios y la integridad de la misión
51
médica en diferentes regiones del país. La constante agresión al personal
52
sanitario , a la infraestructura, a los insumos y equipos, al traslado y mercado
de medicamentos y al transporte médico; dificultan la disponibilidad y el
53
acceso a este derecho , a tal punto que la presunta facilidad con la que se
puede acceder al sistema de salud en las grandes ciudades, se difumina
cuando se habla de poblaciones alejadas y olvidadas. En estas últimas, las
barreas económicas, el temor y el confinamiento resultado de las
confrontaciones, imposibilitan la participación de los ciudadanos en el sector
salud. Las familias, atemorizadas por los efectos del conflicto, no pueden
llegar a los centros de asistencia en busca de atención médica; y el personal
sanitario, por temor a ser atacado o judicializado, no presta servicios en las
54
zonas rurales .
La dificultad de ofrecer servicios de salud en muchos zonas del país radica en
la ausencia de personal disponible, ya que se hace muy difícil encontrar
profesionales sanitarios dispuestos a trabajar en condiciones de inseguridad,
55
presión y hostigamiento constante por parte de los grupos armados . Estas
50
OFICINA EN COLOMBIA DEL ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LOS DERECHOS HUMANOS, HCHR. Declaración
Universal de los Derechos Humanos. Bogotá D.C., Colombia. Diciembre de 2004.
51
Conjunto conformado por el personal sanitario, bienes, instalaciones, instituciones, vehículos, equipos, materiales necesarios, personas
participantes y acciones propias de la prestación de servicios de salud en situaciones o zonas de conflictos armados, desastres naturales y otras
calamidades. Ministerio de Salud, Resolución 1020 de 2002.
52
VERRI, Pietro. Diccionario de Derecho Internacional de los Conflictos Armados. versión castellana ISBN 958-601-770-2. Comité Internacional de la
Cruz Roja (Colombia) en coedición con Tercer Mundo Editores 1998. Traducido del francés al español por Mauricio Duque Ortiz y Renée Ca. La
expresión Personal Sanitario designa a las personas que, de manera permanente o temporal, están asignadas a tareas sanitarias: búsqueda,
recogida, transporte, diagnóstico o asistencia a los heridos, enfermos y náufragos, prevención de las enfermedades, administración y
funcionamiento de las unidades sanitarias o de los medios de transporte sanitario. El personal sanitario abarca al personal sanitario militar y civil,
incluido el de la Cruz Roja o de la Media Luna Roja, y el personal asignado a organismos de protección civil. Este personal tiene derecho a la
protección y al trato previstos por el derecho internacional: no puede ser objeto de violencia y, si cae en poder del adversario, no será considerado
como prisionero de guerra y deberá ser liberado. No obstante, podrá ser retenido para garantizar cuidados médicos en beneficio de los prisioneros
de guerra pertenecientes, de preferencia, a las fuerzas armadas de las que depende. Su calidad está indicada por el signo distintivo de la Cruz Roja o
de la Media Luna Roja que lleva sobre el uniforme o sobre la ropa (en el caso de personal sanitario civil debidamente autorizado). Se compone de
médicos y de personal paramédico. Por otra parte, los militares especialmente instruidos para que, llegado el caso, sean empleados como
enfermeros o camilleros auxiliares y encargados de la búsqueda, recogida, transporte o tratamiento de los heridos y los enfermos, serán igualmente
respetados y protegidos si cumplen estas funciones en el momento en que entran en contacto con el enemigo o caen en su poder. En este último
caso, serán considerados como prisioneros de guerra, pero serán destinados a tareas sanitarias siempre y cuando se haga sentir la necesidad de
ello. (cf. G I-IV; GP I arts. 8, 15, 16, 18).
53
Ver “Obligaciones estatales frente al derecho a la salud ” en capítulo 1 “La Salud como derecho” del presente documento.
54
Comité Internacional de la Cruz Roja, CICR. Informe anual 2006. Producción del Departamento de comunicación CICR. Bogotá, Colombia. Marzo
2007.
55
MÉDICOS SIN FRONTERAS, MSF. Las víctimas del vacío, Atrapados en el círculo de la violencia en Colombia. Bogotá, Colombia. 2007
34

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
condiciones afectan no solo a los servicios médico-sanitarios estatales, sino
también a los servicios prestados por las diferentes organizaciones
humanitarias.
A pesar de que las normas del DIH, vigentes en Colombia, estipulan el
56
respeto de la misión médica , en muchas ocasiones el trabajo del personal
sanitario es realizado bajo la presión de saber que los actores armados les
acusan y señalan como asistentes de otros combatientes que sirven al
57
enemigo y actúan como informantes . La vida e integridad de la misión se ve
inmersa en una constante amenaza de constituirse en blanco de los
diferentes grupos armados.
Esta realidad ha sido objeto de estudio en importantes investigaciones de
orden nacional que en su momento lograron establecer una marcada
preocupación por las intimidaciones que se presentaban en contra el
personal sanitario (33,43%) y su estrecha relación con posteriores
desplazamientos forzados (el 16,72%), pues la gran mayoría de estos
eventos estuvieron precedidos de una amenaza directa. El homicidio de
profesionales del sector de la salud eran alarmante por su número absoluto
(76 casos) y por su promedio (un muerto cada 15 días en los dos últimos
años), así como por sus repercusiones: el desplazamiento de otros
trabajadores de la salud (efecto de onda o propagación) y dificultades para
cubrir las vacantes. Las profesiones sanitarias más atacadas eran las ligadas
a la prestación de servicios externos o a domicilio como los promotores de
salud (29% del total de muertes) o los auxiliares de enfermería (25% del total
58
de muertes) .
El 92% de los estudiantes próximos a graduarse de las disciplinas ligadas al
sector salud reconocen el conflicto interno que vive Colombia así: el 50%
56
El Protocolo Adicional II se ocupa de la misión médica cuando habla de la protección del personal sanitario (artículo 9), de las unidades y los medios
de transporte (Artículo 11), de las actividades médicas (Artículo 10) y del secreto profesional (Artículo 10).
57
ASAMBLEA MÉDICA MUNDIAL. Regulaciones éticas en tiempo de Conflicto. Adoptadas por la 10ª Asamblea Médica Mundial La Habana, Cuba,
octubre 1956; Editadas por la 11ª Asamblea Médica Mundial Estambul, Turquía, octubre 1957; y Enmendadas por la 35ª Asamblea Médica Mundial
Venecia, Italia, octubre 1983. “Es de aclarar que tal y como está formulado en el Código de Ética Médica de la Asociación Médica Mundial, la ética del
médico en tiempo de conflicto armado es idéntica a la que debe practicarse en tiempo de paz, por ello la primera obligación del médico es el
cumplimiento de su deber profesional. Aún en tiempo de conflicto armado, el médico está obligado a guardar el secreto que le ha sido encomendado
en ejercicio de su profesión; lo que significa que bajo ninguna circunstancia éste deberá ser procesado por mantenerlo. Sin embargo, el resguardo de
este derecho no puede constituir nunca la generación de un ambiente hostil que ponga, o mantenga el peligro creado, para la comunidad, un sector
de la sociedad o un individuo particularmente considerado. En todo momento deberá primar el contenido y las orientaciones del Artículo 95 Num. 2 de
la C.N., en el que se consagra el deber de obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones
que pongan en peligro la vida o la salud de las personas”.
58
DE CURREA LUGO, Víctor. Protección del sector salud en Colombia: Un paso para la humanización del conflicto armado. International Review of
the Red Cross Nº 844 pp. 1111- 1126. 2001.
35

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
tienen información sobre la protección contemplada por las normas del DIH;
el 98% ha recibido información del conflicto a través de la televisión; el 36% lo
han analizado como tema dentro de un curso académico; el 98% de ellos
reconocen las amenazas contra la vida como el principal efecto del conflicto
en el sector salud; el 75% siente temor o miedo a desplazarse; el 89% no ha
recibido preparación en la universidad sobre el ejercicio profesional en zonas
de conflicto, y solo el 9% sabe cómo reaccionar ante las situaciones de peligro
59
que genera el conflicto en el ejercicio de su respectivas profesiones . Cifras
que marcan una tendencia a la continuidad y expansión de l a problemática.
En cuanto a la vulnerabilidad de las instalaciones físicas, es claro que
60
diversos tratados internacionales consagran la imposibilidad de que bienes
sanitarios como hospitales, centros, puestos de salud y ambulancias, se
61
conviertan en objetivos militares o sean utilizados en las hostilidades, pues
ponen en peligro inmediato tanto a la sociedad civil usuaria de estos servicios,
como a la red del servicio de urgencias de la zona, impidiendo la atención y el
transporte ágil y oportuno de los heridos y enfermos. Este perjuicio no sólo
pone en peligro a las víctimas directas del conflicto interno, sino también a
todos los actores no armados que requieran la prestación de servicios de
salud o el traslado asistido a otro centro de atención en un momento
determinado.
59
LÓPEZ JARAMILLO, Jorge Iván y otros. Sector Salud, conflicto armado colombiano y Derecho Internacional Humanitario. Revista de Investigación
y educación en enfermería. Universidad de Antioquia. Medellín, Colombia. 2006.
60
Conferencia Diplomática sobre la Reafirmación y el Desarrollo del Derecho Internacional Humanitario Aplicable en los Conflictos Armados.
Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados
internacionales (Protocolo I). Aprobado el 8 de junio de 1977 y entrado en vigor: 7 de diciembre de 1978, de acuerdo con el Artículo 95.Artículo 12:
Protección de las unidades sanitarias 1. Las unidades sanitarias serán respetadas y protegidas en todo momento y no serán objeto de ataque. 2. El
párrafo 1 se aplica a las unidades sanitarias civiles siempre que cumplan una de las condiciones siguientes: a) pertenecer a una de las partes en
conflicto; b) estar reconocidas y autorizadas por la autoridad competente de una de las partes en conflicto; c) estar autorizadas de conformidad con el
párrafo 2 del Artículo 9 del presente Protocolo o el Artículo 27 del I Convenio 3. Las partes en conflicto pueden notificarse el emplazamiento de sus
unidades sanitarias fijas. La ausencia de tal notificación no eximirá a ninguna de las partes de observar lo dispuesto en el párrafo 1. 4. Las unidades
sanitarias no serán utilizadas en ninguna circunstancia para tratar de poner objetivos militares a cubierto de los ataques. Siempre que sea posible, las
partes en conflicto se asegurarán de que las unidades sanitarias no estén situadas de manera que los ataques contra objetivos militares las ponga en
peligro. Artículo 21: Vehículos sanitarios Los vehículos sanitarios serán respetados y protegidos del modo previsto en los Convenios y el presente
Protocolo para las unidades sanitarias móviles.
Conferencia Diplomática sobre la Reafirmación y el Desarrollo del Derecho Internacional Humanitario Aplicable en los Conflictos Armados. Protocolo
Adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter
internacional (Protocolo II). Aprobado el 8 de junio de 1977 y entrado en vigor 7 de diciembre de 1978, de acuerdo con el Artículo 95. Artículo 11:
Protección de unidades y medios de transporte sanitarios 1. Las unidades sanitarias y los medios de transporte sanitarios serán respetados y
protegidos en todo momento y no serán objeto de ataques. 2. La protección debida a las unidades y a los medios de transporte sanitarios solamente
podrá cesar cuando se haga uso de ellos con objeto de realizar actos hostiles al margen de sus tareas humanitarias. Sin embargo, la protección
cesará únicamente después de una intimación que, habiendo fijado cuando proceda un plazo razonable, no surta efectos.
61
VERRI, Pietro. Diccionario de Derecho Internacional de los Conflictos Armados. versión castellana ISBN 958-601-770-2. Comité Internacional de la
Cruz Roja (Colombia) en coedición con Tercer Mundo Editores 1998. Traducido del francés al español por Mauricio Duque Ortiz y Renée Ca.Son
considerados Objetivos Militares todos aquellos bienes que, por su naturaleza, ubicación, finalidad o utilización, contribuyan eficazmente a la acción
militar y cuya destrucción total o parcial, captura o neutralización ofrezcan una ventaja militar definida (cf. GP I, art. 52).
36

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
En estas situaciones, cuando las restricciones a la movilidad impiden a la
población civil el acceso a los servicios de salud prestados por el Estado,
equipos sanitarios como Médicos Sin Fronteras y las Unidades Móviles de
Salud del CICR, prestan servicios de atención médica a través de la
realización de actividades sanitarias en estas zonas del país. Durante 2006 el
62
CICR llevó acabo siete Unidades Móviles de Salud Mixtas a diversas zonas,
y Médicos sin Fronteras brindó durante el último año alrededor de 60.000
63
consultas en áreas rurales, con brigadas móviles y estructuras de salud fijas .
Estas cifras aparentemente aisladas, sirven para dar una idea del enorme
vacío en el que miles de personas quedan al no poder recibir ningún tipo de
atención médica en los lugares donde los actores del conflicto no permiten el
acceso de los equipos sanitarios a la población, ni de la población a la
atención sanitaria.
Adicional a la falta de recurso humano para el ejercicio de la actividad médica
en estas zonas del país, las estructuras de salud se ven ampliamente
afectadas por el conflicto. Muchas de ellas se encuentran abandonadas por
las autoridades o están controladas parcial o totalmente por los grupos
armados. Con los hechos violentos muchas escuelas y centros de salud se
han visto obligados a cerrar porque los docentes y el personal médico son
presionados a abandonar las zonas tras recibir amenazas directas de los
64
actores armados o porque buscan lugares más seguros para vivir .
Es de anotar que en repetidas ocasiones los centros de salud no envían
equipos móviles de salud no sólo por temor a las condiciones de seguridad,
sino también por las limitaciones del sistema de contrataciones y financiación
con que funcionan las unidades de salud en Colombia. Por esta razón, una de
las labores integradas en los proyectos de Médicos Sin Fronteras, es el apoyo
a las poblaciones para la rehabilitación de las estructuras de salud con el fin
de reactivar los servicios sanitarios en los lugares que han sufrido fuertes
65
enfrentamientos .
El acceso restringido a la prestación de servicios de salud no se agota en las
consideraciones que se hacen sobre el personal o las estructuras
insuficientes. La población que habita en zonas rurales y conflictivas, tiene
serias dificultades para acceder a los servicios estatales aún cuando estos
62
Ídem
63
MÉDICOS SIN FRONTERAS, MSF. Las víctimas del vacío, Atrapados en el círculo de la violencia en Colombia. Bogotá, Colombia. 2007
64
Ídem
65
Ídem
37

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
están activos en el sector. La restricción de movimientos nocturnos impuesta
por actores armados hace que gran parte de la población no acuda a los
centros médicos en caso de emergencia en horas de la noche por temor a
represalias violentas. En los llamados “paros armados”, la restricción de los
movimientos sobre la población por parte de los grupos enfrentados es total e
incluye los movimientos por motivos de salud. Todas estas circunstancias son
66
sufrimientos añadidos a estas poblaciones confinadas total o parcialmente .
Las modalidades de confinamiento de comunidades enteras, son comunes
en medio del conflicto armado interno colombiano, por ello es frecuente
encontrar una de las dos modalidades hasta ahora definidas en estas zonas:
el confinamiento indiscriminado y el selectivo. En su forma más extrema, los
actores armados restringen completamente el movimiento en una o varias
comunidades rurales, aislando de manera indiscriminada a poblados o
aldeas enteras, incluso a las mujeres, los niños o a las personas que
67
necesitan atención médica .
Estas prácticas de confinamiento tienen un impacto devastador. En aquellas
áreas donde a los civiles no se les permite desplazarse con libertad, se afecta
su capacidad de realizar actividades cotidianas como pescar, cazar y trabajar
la tierra, vitales para su seguridad alimentaria; mientras que la restricción a
los viajes y el acceso a los mercados para la compra y venta de productos,
provocan una reducción de recursos para la compra de alimentos,
68
perjudicando especialmente a las mujeres y a la población infantil .
Los pocos servicios de salud que se pueden llegar a ofertar en medio de esta
realidad presentan marcadas falencias entre las que se destaca la total
ausencia de atención en salud mental, olvidando que las condiciones
planteadas por el conflicto armado en zonas alejadas, marginadas y
confinadas tienen efectos adversos en las poblaciones que lo afrontan.
Con frecuencia, los actores armados además de prohibir el ingreso de
medicamentos y de misiones médicas a las áreas rurales, crean un ambiente
de zozobra y temor que poco a poco llevan a la aparición de graves
66
Ídem
67
CONSEJERÍA DE PROYECTOS. Basada en Investigación sobre Confinamiento elaborada por CODHES y Proyecto Pasos, Colombia,
comunidades confinadas. Bogotá, Colombia. 2004 ISBN: 33-6947-0
68
Ídem
38

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
enfermedades psicológicas.Lostrastornos identificados con mayor frecuencia
en las consultas a la población víctima del conflicto son de relación, trastornos
depresivos, duelo, y trastornos del comportamiento en la infancia. Niños y
mujeres son los más vulnerables en este contexto de violencia, y es posible
encontrar que la misma persona ha sido víctima de diferentes tipos de
violencia: niña maltratada, mujer víctima de violación, pérdida de pareja
asesinada o desaparecida, desplazada tras amenaza directa de un actor
armado. Esta persona tiene a su vez, ante las situaciones vividas, tendencia a
repetir el ciclo de violencia con sus hijos, en forma de maltrato físico y/o
69
negligencia, que perpetúa la ocurrencia de estos hechos .
El 10% de los trastornos más graves está vinculado a duelos no cerrados,
violentos y de difícil superación. La población expuesta al conflicto acumula
ansiedad y miedo. Amenazada antes, durante y después de las agresiones,
además de los padecimientos que se presentan por la pérdida de familiares,
la violencia de las masacres, los asesinatos y el recuerdo de los
enfrentamientos, llevan a que un alto porcentaje de la población violentada
presente signos depresivos que paralizan y comprometen el avance de su
proyecto de vida. La sensación de amenaza y el miedo de perder un familiar
persiste en el barrio de la gran ciudad adonde han sido desplazados, se
enfrentan de nuevo al mismo conflicto en el sector urbano agravado por la
violencia social; o a la disgregación familiar luego de la ocurrencia de un
accidente con minas antipersonal.
Las mujeres, niños, niñas y jóvenes, se ven especialmente afectados en
este contexto. En el caso de las mujeres y las niñas, tras la prohibición de
los actores armados del ingreso de preservativos a las zonas de su
dominio, aumenta significativamente el número de embarazos no
deseados y las infecciones de transmisión sexual. La falta de personal de
salud significa que los embarazos y partos de alto riesgo son
particularmente peligrosos y en ocasiones fatales. El acoso sexual y las
violaciones son comunes, especialmente en los puntos de control, donde
las mujeres se ven obligadas a someterse a exhaustivas y humillantes
requisas. Son ellas quienes generalmente van a los centros urbanos a
comprar los alimentos puesto que a los hombres se les considera
sospechosos. Sin embargo, en ocasiones tienen miedo de viajar sin sus
maridos o parientes masculinos, por temor a las violaciones y agresiones
70
físicas .
69
MÉDICOS SIN FRONTERAS, MSF. Las víctimas del vacío, Atrapados en el círculo de la violencia en Colombia. Bogotá, Colombia. 2007
70
Ídem
39

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
En ambos casos, las sobrevivientes son aisladas de la vida social,
estigmatizadas por sus propias comunidades, y olvidadas por el Estado que
no cuenta con mecanismo apropiados para investigar y castigar a los
responsables. A pesar de la existencia de directrices normativas que instan
71
por la atención integral y tratamiento de la mujer maltratada , la asistencia
médica, psicológica y humanitaria a estas mujeres es prácticamente
inexistente para quienes no cuentan con recursos económicos que les
permitan asumir costos adicionales como transporte y el cobro ilegal de los
servicios prestados por algunas instituciones.
La situación de los niños, las niñas y los jóvenes no es mucho mejor que la
que deben afrontar las mujeres. Ellos son incluidos en el conflicto armado por
miles de razones, y todas ellas responden a las ventajas estratégicas que
otorgan a quien haga “uso” de ellos. Son un “arma” fácil de entrenar, cuestan
poco, tienen capacidad de adaptación a la realidad que se les presente,
aprenden rápido y no hacen preguntas. En combate son el contingente que
verifica la seguridad de los campos, el “carrito” que lleva y trae información, la
“campanita” que alerta sobre la llegada del enemigo, la “abejita” que asesina
rápidamente y el soldado leal que desmina el sendero para el paso de su
tropa.
A pesar de que desde hace varios años la comunidad internacional y el
Estado colombiano han incrementado acciones con respecto al papel de los
niños en el marco del conflicto armado, su presencia en este fatídico
escenario no se agota con su participación en las confrontaciones armadas.
Además de reclutarlos, los actores armados los utilizan como señuelos para
atraer y dañar al enemigo, las niñas son adoptadas como compañeras
sexuales y obligadas a prostituirse. Más de un millón de menores de 18 años
se encuentran en situación de desplazamiento forzado y miles han padecido,
en carne propia o como espectadores directos, las torturas, el maltrato, el
trabajo forzado y experiencias atroces que truncaron un plan futuro y un
proyecto de vida estructurado; conduciéndolas a un nuevo ciclo de
marginalidad y recrudeciendo su realidad. Los niños, las niñas y los jóvenes
acuden silenciosa y constantemente a un escenario en el que la violación a
sus derechos constitucionales es permanente. Sus derechos a la salud y a un
medio ambiente sano son transgredidos reiterativamente.
71
MINISTERIO DE SALUD, Resolución 412 de 2000. Por medio de la cual se establecen las actividades, procedimientos e intervenciones de
demanda inducida y obligatorio cumplimiento y se adoptan las normas técnicas y guías de atención para el desarrollo de las acciones de protección
específica y detección temprana y la atención de enfermedades de interés en salud pública.
40

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Estos pequeños ciudadanos crecen sin la inmunidad que ofrecen las
vacunas, y hasta la menor dolencia, por falta de la atención adecuada o la
restricción en el acceso a los medicamentos, se convierte en un grave
72
problema que en ocasiones puede ser mortal . Sufren graves secuelas
psicológicas que los convierten en potenciales eslabones de la propagación
de la cadena de violencia. Esto sin olvidar que el sistema no cuenta con
programas ni protocolos de asistencia diferencial cuando se convierten en
víctimas de los delitos que se presentan en desarrollo de las confrontaciones
armadas.
Ante esta realidad los integrantes del sector salud no pueden pretender
enfocarse en la simple resolución de las enfermedades y dolencias físicas.
Los representantes de las diversas profesiones médico - sanitarias deben
atender la función que como actores sociales están llamados a cumplir. En
ejercicio de su quehacer, enmarcado en los lineamientos de la legislación
73
nacional , la respuesta de los profesionales del sector salud en el escenario
casi habitual de la violencia, debe responder a la conceptualización y el
entendimiento de una realidad compleja que va más de la asistencia al
trauma, la herida o la muerte.
Adicionalmente, el personal que interactúa con la población y presta servicios
de salud bajo estas condiciones, debe ser capaz de responder a otras
situaciones inherentes a la violencia como el reataque a los heridos en los
74
centros de asistencia, el manejo de información a terceros , el
desplazamiento a zonas de riesgo, los trastornos en la salud mental, los
atentados contra el personal y las instalaciones de salud.
En medio de este contexto es clara la necesidad de dar cumplimiento a las
directrices internacionales que enfatizan en la protección a la misión médica y
a la población civil como muestras básicas de humanización de las
confrontaciones, recordando que aún la guerra tiene límites.
72
Comité Internacional de la Cruz Roja, CICR. Informe anual 2006. Producción del Departamento de comunicación CICR. Bogotá, Colombia. Marzo
2007.
73
Ver leyes: 23 de 1981 y su Decreto Reglamentario 3380 del mismo año (Código de Ética Médica); 35 de 1989 (Código de ética del Odontólogo); 911
de 2004 (Responsabilidad Deontológica del enfermero); 1090 de 2006 (Código Deontológico del Psicólogo).
74
Ver Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C 264 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
41

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
3. ANTECEDENTES
DE LA LEY 418 DE 1997
42

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
3.1 NOCIÓN DE VÍCTIMA EN LA LEGISLACIÓN COLOMBIANA
La ola de violencia vivida en Colombia a finales de la década de los años
ochenta, se agudizó paulatinamente con las constantes intervenciones
armadas por parte de la guerrilla y los grupos de delincuencia organizada. El
uso indiscriminado de bombas y artefactos explosivos en contra de la
población civil, incrementó el número de víctimas y consecuencias dañinas
que hasta entonces se presentaban a lo largo y ancho del territorio nacional,
especialmente en las principales capitales del país. Estos hechos impulsaron
al presidente de aquel entonces, César Gaviria Trujillo, a la expedición del
Decreto 1793 de 1992 con el cual se declaró el Estado de Conmoción Interior,
prorrogado, por noventa días más, a través del Decreto 261 de 1993.
La finalidad de dichas disposiciones era controlar la situación de orden
público que, a pesar de encontrarse perturbada desde años atrás, se había
agravado significativamente en razón de las acciones bélicas, tornándose en
un escenario incontrolable sin las atribuciones derivadas de la declaración de
tal estado. Para este momento aquellas actuaciones se habían intensificado y
focalizado en contra de la fuerza pública y la población civil, a fin de socavar la
solidaridad ciudadana con las autoridades y unión entre los habitantes del
país. En medio de esta situación la protección efectiva de las víctimas de la
violencia, la búsqueda de la estabilidad institucional y la paz ciudadana se
convirtieron en metas de obligatoria e inmediata consecución.
A fin de desarrollar los lineamientos y propósitos trazados en estas directrices
75
presidenciales se expide el Decreto 444 de 1993 . Por medio de éste, bajo
una mirada reduccionista que respondía a las necesidades coyunturales de
aquel momento, se consideraban víctimas de la violencia aquellas personas
que sufrieran directamente “perjuicios por razón de los atentados terroristas
cometidos con bombas o artefactos explosivos y que afectaran en forma
indiscriminada a la población” (Art. 1). Es de anotar que, el artículo 31 de esta
disposición condicionaba su ámbito temporal de aplicación a la permanencia
del Estado de Conmoción Interior declarado el 8 de noviembre de 1992, sin
perjuicio de que el Gobierno Nacional lo prorrogara en desarrollo de lo
previsto en el artículo 213 de la Carta Magna.
75
Expedido el 8 de marzo de 1993 por el Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el Artículo 213 de la
Constitución Política, y en desarrollo de los Decretos 1793 de 1992 y 261 de 1993; por medio del cual se dictan medidas de apoyo a las víctimas de
atentados terroristas. Publicado en el Diario Oficial No. 40.784, del 9 de marzo de 1993.
43

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Al finalizar la vigencia de estos decretos, especialmente el 444 que buscaba
dictar medidas de apoyo a las víctimas de los atentados terroristas, fue
sancionada la Ley 104 de 1993 con una vigencia inicial de dos años, al
término de los cuales fue prorrogada y modificada por la Ley 241 de 1995.
Con ambos cuerpos normativos se extendió el campo de regulación y se
pretendió consagrar unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia,
la eficacia de la justicia y dictar otras disposiciones.
A diferencia del Decreto 444 de 1993, estas últimas regulaciones se
caracterizan por la diversidad temática, a pesar de lo cual sus
consideraciones jurídicas y la ampliación que hacen sobre la concepción de
las víctimas de la violencia, comprenden un avance en la protección y
garantía de sus derechos. Tarea que se pretende realizar a través de un
sistema estructurado y articulado en 30 disposiciones normativas (Artículos
18-47), con las cuales se busca dar cubrimiento a las necesidades mínimas
que se derivan de las acciones en contra de la población civil.
Según el artículo 18 de la Ley 104, “se entiende por víctimas aquellas
personas que sufren directamente perjuicios por razón de los atentados
terroristas cometidos con bombas o artefactos explosivos y las tomas
guerrilleras que afecten en forma indiscriminada a la población”. Definición
subrogada y ampliada posteriormente por el artículo 10 de la Ley 241, según
el cual son víctimas “aquellas personas que sufren perjuicios por razón de los
atentados terroristas cometidos con bombas o artefactos explosivos, ataques
guerrilleros y combates que afecten en forma indiscriminada a la población y
masacres realizadas en forma discriminada por motivos ideológicos o
políticos contra un grupo de población civil en el marco del conflicto armado
interno”.
Por medio del artículo 131 de la Ley 418, sancionada el 26 de diciembre de
1997, fueron expresamente derogadas las disposiciones contenidas en las
Leyes 104 y 241, y con ellas el articulado que refería los derechos que
asistían a las víctimas de la violencia; prerrogativas que serían retomadas,
complementadas y reforzadas en el marco de la nueva ley.
En su artículo 15, la Ley 418 consideraba víctimas a aquellas “personas de la
población civil que sufrieran perjuicios en su vida, grave deterioro de su
integridad personal y/o bienes, por razón de los actos que se suscitaran en el
marco del conflicto armado, tales como atentados terroristas, combates,
ataques y masacres entre otros”.
44

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Posteriormente, con la prórroga y modificación que se hace de esta
normatividad a través de la Ley 782 de 2002, se consideran víctimas de la
violencia política “aquellas personas de la población civil que sufren perjuicios
en su vida, o grave deterioro en su integridad personal o sus bienes, por razón
de atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y masacres en el
marco del conflicto armado interno”.
Esta ley incluye dos poblaciones no consideradas hasta entonces como
76
víctimas: “(…) los desplazados en los términos del artículo 1 de la Ley 387 de
77
1997” ; y “(…) toda persona menor de edad que tome parte en las
hostilidades”.
3.2 INTERVENCIÓN ESTATAL EN LA PROTECCIÓN INTEGRAL A LAS
VÍCTIMAS
El Gobierno Nacional, desde hace más de una década, ha mostrado interés
en brindar atención integral a las víctimas de la violencia en cumplimiento de
las obligaciones adquiridas a través de su participación en los diversos
tratados internacionales de relevancia para el Derecho Internacional
78
Humanitario (DIH).
Desde una perspectiva humanista sería ideal que cesaran las violaciones a
los derechos inherentes a la dignidad humana, pero la realidad es que estas
transgresiones continúan siendo asumidas como un medio de debilitamiento
del enemigo o como simples contingencias del normal desarrollo de un
conflicto armado. Ante la actual imposibilidad de eliminar estas actuaciones,
debe surgir la obligación de restitución o restablecimiento de los derechos de
las víctimas, con la mínima pretensión de disminuir al máximo las
consecuencias dañinas que los no combatientes deben asumir, quedando en
76
LEY 387 DE 1997. ARTÍCULO 1o. DEL DESPLAZADO. Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional
abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad
personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto
armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho
Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden
público. PARÁGRAFO. El Gobierno Nacional reglamentará lo que se entiende por condición de desplazado.
77
Expedida el 18 de julio de 1997 por el Congreso de la República de Colombia, por medio de la cual se adoptan medidas para la prevención del
desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la
República de Colombia. Publicada en el Diario Oficial No. 43.091, de 24 de julio de 1997.
78
COMITÉ INTERNACIONAL DE LA CRUZ ROJA, CICR. Informe sobre el estado de participación de los Estados de América en Tratados de
relevancia para el DIH, abril 18 de 2007.
45

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
cabeza del Gobierno la adopción de medidas apropiadas para la protección a
posteriori de la población afectada.
Es de resaltar, tal como se consideró con la expedición del Decreto 444 de
1993, que corresponde al Estado “dictar medidas tendientes a impedir la
extensión de los efectos perturbadores causados por las acciones terroristas
(…) así como brindar a las víctimas apoyo económico para la reparación de
los daños causados por tales acciones”. Desde entonces y hasta la entrada
79
en vigencia de la Ley 1106 de 2006 (Art. 47), la intervención estatal en la
asistencia y protección de las víctimas del conflicto, tendiente a evitar las
consecuencias dañinas que se derivan de tales hechos, se entiende
efectuada en desarrollo y aplicación de los principios constitucionales
contemplados en la Carta Magna de 1991, sin que esto represente, en ningún
momento ni bajo ninguna circunstancia, su responsabilidad por los daños
sufridos por las víctimas.
Es estimable el interés y los esfuerzos desplegados por parte del Gobierno
Nacional, especialmente en materia jurídica, para garantizar la atención a las
víctimas de la violencia en Colombia. Lo que anteriormente se trazaba como
ideales o buenas intenciones políticas, en la actualidad se estructura como un
sistema teóricamente coherente y proteccionista de los derechos civiles,
políticos, económicos, sociales, culturales, individuales y colectivos de los
afectados con estas acciones. Contrario a lo que ocurre en otros países de
80
América Latina , en los que los procesos de formación legislativa para dar
aplicación a la Convención de Ottawa y protección a las víctimas de
MAP/MUSE, no han sido iniciados o se encuentran aun inacabados;
Colombia cuenta con la Ley 418 de 1997 que fundamenta el marco normativo
de atención a las víctimas.
79
Expedida el 22 de diciembre de 2006 por el Congreso de la República de Colombia, por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 de
1997 prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999 y 782 de 2002 y se modifican algunas de sus disposiciones. Publicada en el Diario Oficial
No. 46.490 de 22 de diciembre de 2006.
80
ICBL, LM Report 2006. Legislación interna de cumplimiento a la Convención de Ottawa, protección y atención a personas víctimas de MAP/MUSE y
en situación de discapacidad en América Latina:
Bolivia: Bolivia reported that the process for enacting domestic implementation legislation was underway. On 7 April 2006, the President of Bolivia
promulgated the National Plan for Equality and Equal Opportunities for Persons with Disabilities. The Republic of Bolivia signed the Mine Ban Treaty
on 3 December 1997, ratified on 9 June 1998, and became a State Party on 1 March 1999. Bolivia has no national legislation in place to implement the
Mine Ban Treaty. However, in May 2006, Bolivia reported that domestic legislation related to arms, ammunition, and explosives including penal
sanctions, was awaiting approval by the National Congress. Once this law is enacted, special regulations will be passed to prohibit the use,
production, stockpiling and transfer of antipersonnel mines in accordance with the Mine Ban Treaty. Bolivia also reported that administrative steps
have been taken to optimize the performance of the office responsible for implementation of the treaty.
Chile: Chile is still preparing legislation to more fully and specifically implement the Mine Ban Treaty. At the Sixth Meeting of States Parties, Chile
reported that it would implement a program to assist mine/UXO survivors, regardless of their nationality. The program would include access to health
and rehabilitation services, as well as compensation. A first step would be to conduct a national survey of survivors.In March 2006, CNAD reported that
a survey of survivors was expected to begin in 2006, using EC funds. CNAD would work together with NGOs accredited in Chile that applied. Chilean
46

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Es incuestionable que el marco jurídico que orienta el quehacer estatal e
institucional para la atención a víctimas del conflicto armado, ha avanzado a
tal punto que los derechos que idealmente deben ser garantizados a las
víctimas en el contexto de un conflicto armado, son consagrados casi en
forma plena en el tenor literal de este texto legal.
military personnel injured by mines and UXO receive care in military hospitals. There are no specific services available through the public health
system, private health institutions or NGOs for civilian landmine/UXO survivors. Chile has legislation protecting the rights of people with disabilities.
The National Fund for the Disabled (Fondo Nacional de Discapacitados, FONADIS) provides social assistance for people with disabilities. Chile
reported that it was working on the implementation of an agreement between CNAD and FONADIS, with the goal of providing rehabilitation support
and other benefits to mine survivors, according to Law 19.284 on Social Integration of Persons with Disabilities.
Cuba: The Republic of Cuba has not acceded to the Mine Ban Treaty. Cuba and the United States are the only countries in the Americas that are not
party to the treaty. Cuba's policy has not evolved in recent years. It believes that the Mine Ban Treaty does not take into consideration its “legitimate
national security concerns,” such as the threat posed by the United States. In 2005 and the first half of 2006, there were no known landmine casualties
in Cuba. The last known mine casualties occurred in 2001; one person was killed and three injured in two mine incidents. Cuba has a free and universal
healthcare system. The Cuban Association of Physically Disabled Persons (Asociación Cubana de Limitados Físico-Motores) has provided a support
network for people with physical disabilities
Ecuador: The Republic of Ecuador signed the Mine Ban Treaty on 4 December 1997, ratified on 29 April 1999, and became a State Party on 1 October
1999. Ecuador has not adopted legal measures to implement the treaty nationally, including penal sanctions, as required by Article 9, but the
government reports that a new National Commission for International Humanitarian Law will be in charge of incorporating international legal
agreements signed by Ecuador domestically. The Ecuadorian military has a healthcare system that provides integrated care to military casualties
through the Armed Forces Social Security Institute. Civilians injured by landmines do not receive the same level of attention; existing services remain
inadequate. Ecuador included details of victim assistance activities with its Article 7 reports for 2004 and 2005. Since 2002, the OAS AICMA Ecuador
program has provided medical care and rehabilitation to mine survivors. The program also refers survivors to the National Council of Disabilities
(Consejo Nacional de Discapacidades, CONADIS) to obtain their disability documents. In 2005, seven mine survivors received medical assistance in
Loja province, including post-surgery check-ups, psychotherapy sessions and provision of prosthetic services. A landmine survivor and former
Ecuadorian soldier concluded a three-year prosthetic and orthotic training at Don Bosco University in El Salvador in 2005, and received his
qualification in early 2006. The training was partly sponsored under the OAS AICMA program. Ecuador has legislation to support survivors of the
Cenepa conflict. It also has legislation to protect the rights of people with disabilities to access healthcare and state services, education and
employment, which is generally implemented. The interagency National Council on Disabilities monitors government disability policies. In January
2006, the Labor Code was reformed to guarantee four percent access of people with disabilities to public and private employment.
El Salvador: El Salvador joined CCW Protocol V on Explosive Remnants of War on 23 March 2006. In March 2006, El Salvador reiterated that it does
not have a mine problem. Nine mines and 370 items of unexploded ordnance and other explosive devices were discovered and destroyed by the
National Civilian Police in 2005. In El Salvador, mine survivors are treated within the regular healthcare system; however, there is a lack of
infrastructure and resources to adequately address the needs of people with disabilities. In rural areas, difficult accessibility and lack of health care
personnel and specialized services impede emergency assistance. Emergency transport is available and in remote areas, the Salvadoran Air Force
sometimes carries out emergency transport, but transfers to the nearest facility can take more than two hours. Rehabilitation programs are
coordinated by the Ministry of Health, the Fund for Protection of the Disabled and Wounded as a Result of the Armed Conflict, and the Salvadoran
Institute for the Rehabilitation of the Disabled (Instituto Salvadoreño de Rehabilitación de Inválidos, ISRI). However, in rural areas access to
rehabilitation services is almost non-existent and there is a lack of raw materials and components. Many landmine survivors from rural areas must
travel long distances to reach rehabilitation centers and some have reportedly been turned away when they arrive due to a lack of basic materials
needed to repair prostheses.
Guatemala: On 15 December 2005, Guatemala completed its National Demining Program and declared that it had fulfilled its obligations under Article
5 of the Mine Ban Treaty. Few efforts have been made to comprehensively identify people with disabilities, including landmine survivors. Although
there are no formal registers of landmine survivors in Guatemala, officials have indicated that Guatemala is taking steps to identify both the number of
survivors and their rehabilitation and reintegration needs. At the Sixth Meeting of States Parties, the Guatemalan delegation reiterated the country's
commitment to develop physical rehabilitation and psychosocial reintegration programs for survivors and their families, in cooperation with the
National Demining Program. This commitment would only be possible with the technical and financial support of the international community. Despite
the existence of 23 disability organizations, disability legislation and programs for disabled people, very few of them have comprehensive access to
rehabilitation services and employment opportunities. Most healthcare centers assisting the disabled are in the capital and disabled people from rural
areas are required to travel long distances, often at their own expense, to receive assistance. The Ministry of Health operates the Programa Nacional
de Atención a Personas con Discapacidad, which has healthcare, rehabilitation and micro-enterprise support programs designed specifically for
people with disabilities caused by the armed conflict. In 2005, 72 workshops were provided for 410 people
Perú: The Republic of Peru signed the Mine Ban Treaty on 3 December 1997, ratified on 17 June 1998 and became a State Party on 1 March 1999.
Peru prepared its 2005-2009 objectives for the Sixth Meeting of States Parties in November-December 2005. The objectives include: develop a
strategy for direct assistance to all registered survivors by 2009; verify casualty data (2006) and integrate it into a nationwide injury surveillance system
by 2009; facilitate access to medical care and rehabilitation by elaborating a database of facilities and specialized staff working near mine-affected
areas by 2006; facilitate access to psychological support in cooperation with AVISCAM by 2006; develop a strategy to link all registered landmine
survivors to existing economic reintegration programs, including training, employment and small businesses; and facilitate cooperation between all
actors implementing activities in favor of landmine survivors.
47

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Infortunadamente, muchas de estas declaraciones no gozan aún de la
operatividad que caracteriza disposiciones más desarrolladas en nuestro
ámbito jurídico, como lo son las regulaciones para la atención a población en
situación de desplazamiento forzado, víctimas de la violencia política
protegidas a través de una normatividad adaptada a sus necesidades
específicas, Ley 387 de 1997, que encontró su máximo punto de eficacia a
81
través de la Sentencia T 025 de 2004 y sus respectivos Autos de
82
Cumplimiento .
La ciencia del Derecho, al igual que las regulaciones normativas que
83
componen el ordenamiento jurídico , se caracterizan por responder a una
naturaleza dinámica en la que la adecuación a las realidades cambiantes,
necesidades y evoluciones sociales, constituye el centro de preocupación
académica, legislativa y gubernamental, a fin de lograr una verdadera
eficacia instrumental y sociológica de las normas que regulan la conducta
humana en sociedad. En tal sentido, es posible sostener que no basta la
consagración de normas en favor de las personas afectadas en su vida, su
integridad personal o en sus bienes por razón de los actos que se suscitan en
el marco del conflicto armado interno colombiano.
Se hace necesario que la legislación y la ruta de atención a esta población
presente un adecuado grado de flexibilidad, que sin poner en riesgo la
seguridad jurídica, permita su constante revisión a fin de verificar el
cumplimiento y efectividad de sus contenidos, y la garantía de los derechos
en ellas consagrados.
Es de reconocer la avanzada concepción teórica de las herramientas
jurídicas vigentes para la atención de las víctimas del conflicto armado
colombiano, a pesar de lo cual es evidente que éstas se encuentran aún en
vía de perfeccionamiento. Los continuos procesos de mejoramiento que
favorezcan a las personas afectadas con estos hechos, constituye un reto y
un deber para el Estado.
81
Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T 025 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
82
Corte Constitucional de Colombia, Autos de evaluación de Cumplimiento 176, 177 y 178 de 2005; 218, 266 y 336 de 2006.
83
Para la búsqueda de sus fines, el Derecho se presenta como un sistema jerarquizado de normas denominado Ordenamiento Jurídico. De esta
forma puede sostenerse que dicho Ordenamiento es el conjunto de normas que rigen en una época y en un lugar determinado. En el caso de los
Estados democráticos, el Ordenamiento Jurídico está formado por la Constitución del Estado, que se edifica como la norma suprema, por los códigos
de derecho público y privado, las leyes en sus diversos tipos y clases, los reglamentos y otras regulaciones menores en cantidad más no en
importancia, tales como los Tratados, las Convenciones, las normas unilaterales, los contratos privados y las disposiciones de particulares. Según la
Sentencia C 296 de 1995 de la Corte Constitucional, las condiciones primordiales e indispensables para que un ordenamiento jurídico exista son, de
un lado, la existencia de un poder estatal que imponga el cumplimiento de las normas frente a aquellas personas que no estarían dispuestas a
obedecer de manera espontánea y, del otro, la existencia de una estructura estatal dispuesta a aplicar las normas jurídicas de manera voluntaria.
48

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Para dar cumplimiento a las obligaciones adquiridas en los diferentes
lineamentos nacionales e internacionales que buscan salvaguardar los
Derechos Humanos, el Estado se ve compelido a buscar los medios
adecuados que ayuden a la concreción de las directrices encaminadas a la
protección de la dignidad de todos y cada uno de los habitantes del territorio
nacional. Propósito que sólo puede lograrse con el estudio de estos
instrumentos y su contraste con la realidad, teniendo siempre presente que el
Derecho debe responder y adecuarse a los hechos que se presentan en la
sociedad, y que su estática representa un grave peligro, no solo para la
sociedad, sino también para la estabilidad del Estado.
49

4. ANÁLISIS
DE LOS INSTRUMENTOS
APLICADOS
50

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
4.1 RESUMEN
Son muchas las organizaciones, gubernamentales y no gubernamentales,
que concentran sus esfuerzos en brindar una ayuda, asistencia y/o
acompañamiento, temporal o permanente, a las víctimas del conflicto armado
interno colombiano. En este quehacer muchas de estas instituciones han
logrado identificar dificultades, prácticas y normativas, que impiden el acceso
oportuno y efectivo a las garantías consagradas en su favor. Del mismo
modo, puede sostenerse que igual o superior es el número de víctimas que
requieren y hacen uso de esta ayuda, pues en el proceso de reclamación y
concreción de sus derechos, tropiezan con barreras que les impiden lograr la
satisfacción de sus necesidades básicas.
De esta forma, tanto víctimas como organizaciones de orientación y/o apoyo,
han identificado lo que generalmente se denomina “cuellos de botella” en las
directrices de atención.
Para que la ruta de atención se torne en un elemento de apoyo efectivo y
eficaz, es de vital importancia que exista una apropiada cohesión entre la
misión, las finalidades y los resultados que se buscan obtener con la puesta
en marcha y ejecución de la misma. De la misma manera, el modelo que
desde la legislación ha sido trazado para la atención de las personas
afectadas debe estar siempre sujeto a verificaciones, reconsideraciones,
actualizaciones y reestructuraciones, a fin de que responda a las situaciones,
que en la práctica, deben afrontar las víctimas, teniendo siempre en
consideración la especial protección que la Carta Política les brinda por
encontrarse en una situación de marcada vulnerabilidad.
Con base en tales consideraciones, HANDICAP INTERNATIONAL aplicó
una serie de encuestas y entrevistas a fin de recopilar las impresiones y
84
posiciones que los diversos actores asumen frente al proceso y ruta de
atención de las víctimas del conflicto armado interno colombiano. Los
instrumentos (encuestas y entrevistas de profundidad) buscaron explorar la
realidad de este proceso de goce efectivo de derechos, para establecer las
circunstancias de la presencia y ocurrencia de los obstáculos en la atención
84
Ver Anexo A: Instituciones y víctimas que participaron como fuentes de información
51

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
efectiva a las personas afectadas con los hechos que se suscitan en el marco
del conflicto.
85
Los resultados de estas consultas , articulados con el contenido global del
presente estudio, pretenden constituirse como punto de partida para el
mejoramiento cualitativo (calidad, oportunidad y derechos consagrados) y
cuantitativo (número de personas que acceden efectivamente a sus
derechos) de esta ruta de atención. Por tal motivo, se hará especial énfasis y
análisis propositivo en la insatisfacción de necesidades, vacíos e
inaplicaciones normativas y la identificación de barreras fácticas que
reprimen la eficacia de derechos.
4.2 PROPÓSITO
Con la aplicación de estos instrumentos - encuestas y entrevistas de
profundidad - se adquirió información empírica básica que diera cuenta de la
realidad que se presenta en la atención de las víctimas del conflicto armado
interno en Colombia, para identificar posibles hipótesis acerca del hecho
generador de las incoherencias, desarticulación y vacíos en la orientación y
ruta de atención a esta población.
4.3 CATEGORÍAS DE ANÁLISIS
La metodología utilizada para la determinación del contenido, examen e
interpretación de los resultados obtenidos con la aplicación de estos
instrumentos, fue dividida en cuatro actividades básicas realizadas en forma
previa, concomitante o posterior según su naturaleza y relación con el
objetivo de las encuestas y consultas realizadas. Tales acciones fueron:
Evaluación del contexto normativo: en esta categoría se efectuó el
análisis del marco jurídico y políticas vigentes dirigidas a la atención a
víctimas del conflicto armado interno colombiano, particularmente la ruta
de atención en salud y ayuda humanitaria que se presta a las víctimas de
MAP/MUSE.
85
Ver Anexo B: Ficha técnica y resultados de las encuestas aplicadas a instituciones gubernamentales y no gubernamentales (nacionales e
internacionales) que prestan servicios de atención y orientación a las víctimas del conflicto armado colombiano, o que dirigen sus acciones al
estudio y análisis de la temática.
Ver Anexo C: Ficha técnica y resultados de las encuestas aplicadas a Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud.
Ver Anexo D: Ficha técnica y resultados de las encuestas aplicadas víctimas del conflicto armado colombiano.
52

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Recolección de datos: el análisis de los estudios documentados
realizados por diversas organizaciones sobre las experiencias y
lecciones relevantes aprehendidas institucionalmente, constituyó uno
de los pasos previos a la ejecución de esta labor. Con esta actividad se
pretendió dar continuidad al camino de reflexión ya iniciado por otros
actores, a fin de actualizar y complementar los resultados por ellos
86
obtenidos en beneficio de las víctimas.
Evaluación de las experiencias institucionales: la relación existente entre
la asistencia, vivencia y preocupación social y académica que
caracteriza al mayor número de organizaciones intervinientes en el
proceso de atención a víctimas del conflicto, representa una fuente de
información de primer y segundo nivel de necesaria consulta. A través
del análisis de estas experiencias se logro una aproximación efectiva a
las diversas situaciones que cada una de estas instituciones viven en su
cotidiano quehacer en el apoyo y acompañamiento a esta población,
siendo posible, desde esta perspectiva, establecer el origen de la lectura
que institucionalmente se efectúa de la realidad.
Evaluación de las vivencias de las víctimas: la consideración de este
tópico representa una de las categorías de análisis de mayor
trascendencia en este informe ya que permitió establecer las
consideraciones individuales y el impacto generalizado que la ruta de
atención a víctimas del conflicto armado interno tiene a los ojos de sus
beneficiarios ideales, identificando una relación directa entre lo percibido
por ellos y las falencias en el modelo señalado para el acceso a derechos
consagrados en el cuerpo normativo nacional e internacional.
4.4 MATERIALES Y MÉTODOS
Los instrumentos utilizados para el levantamiento de datos empleados para la
elaboración del proyecto Fortalecimiento institucional de las capacidades
locales para la atención legal y la orientación de las víctimas civiles de Minas
Antipersonal, hacia los servicios oportunos en Colombia, fueron elaborados
con base en las necesidades - institucionales y poblacionales - identificadas
dentro del proceso de atención a víctimas del conflicto armado interno. Dicha
86
Ver Capítulo 10.1 Fuentes de consulta bibliográficas.
53

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
selección fue abordada como resultado de la aplicación de las categorías de
análisis evaluación del contexto normativo y recolección de datos descritas
en el numeral anterior.
Los instrumentos aplicados responden a naturalezas diversas, de un lado las
encuestas exploratorias y de otro las entrevistas de profundidad. El sesgo de
selección para la aplicación de dichos instrumentos fue dado por el perfil que
presenta cada una de las instituciones y la población con la que se trabajó.
Para la identificación de este perfil se tuvieron en cuenta aspectos como
tiempo de funcionamiento de la institución en Colombia, tiempo de ejercicio
de actividades en atención a víctimas del conflicto armado interno y el manejo
de un área específica dentro de la ruta de atención (ayuda humanitaria, salud
y orientación legal entre otras).
Considerando tales diferencias en la oferta y prestación de servicios, apoyos
y orientaciones, se elaboró un instrumento independiente para cada uno de
los actores de acuerdo con la naturaleza, particularidades y especificidad de
su conocimiento y actividades. Igual acción fue desplegada frente a la
población víctima del conflicto encuestada.
La encuesta exploratoria fue diseñada y aplicada de acuerdo con las
características y perfil de los siguientes grupos:
Organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, nacionales e
internacionales, que prestan servicios de atención y orientación a
víctimas del conflicto armado, o que dirigen sus acciones al estudio y
análisis de la temática.
Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud.
Población víctima del conflicto armado interno.
Población en situación de desplazamiento forzado.
Población víctima de MAP/MUSE.
La encuesta dirigida a población víctima del conflicto armado fue aplicada
tanto a población en situación de desplazamiento forzado como a la
población víctima MAP/MUSE, quienes adicionalmente respondieron de
manera específica a un cuestionario diseñado acorde con el perfil de cada
uno de los grupos.
54

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Por su parte, las entrevistas de profundidad contemplaron un cuestionario
integrado por un número variable de preguntas cuyo objetivo era obtener
información sobre aspectos puntuales del modelo de atención a víctimas del
conflicto armado.
4.5 ELABORACIÓN DE INSTRUMENTOS
Estructura
Cada uno de los instrumentos consta de dos apartados diferentes. El primero
de ellos contiene los datos de identificación de cada una de las personas e
instituciones encuestadas. En el segundo bloque, compuesto por un número
variable de preguntas según el instrumento, se consagran los datos de
opinión recolectados acerca del tema específico que se aborda.
El planteamiento de las preguntas y la estructura de la encuesta han sido
diseñados para permitir un análisis mediante la combinación de respuestas, y
el tipo de contestaciones utilizadas corresponde a uno de dos modelos
posibles:
Modelo de valores lógicos que contiene las opciones Sí, No, NS/NR (No
Sabe/No Responde), o NA (No Aplica), estos últimos para aquellos casos
en los cuales la persona o institución no está en posibilidad de dar
respuesta por no pertenecer a su rango de acción. En este modelo cada
valor resultante del ítem preguntado ha de ser único.
Modelo de selección con posible respuesta múltiple. El valor resultante de
cada uno de los ítems puede o no ser único. Por tanto, en la aplicación de
este modelo, la tabulación de la información se dará en promedios
tomados sobre el valor total de posibilidades (100%), por cada una de las
opciones planteadas y no por la totalidad de posibilidades dadas.
Cuestionario
Tipología de los encuestados (aplicable a todos los instrumentos): las
respuestas de este apartado permiten estudiar el tipo de aporte al
estudio en función del perfil del encuestado.
55

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Composición de las encuestas:
Organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, nacionales e
internacionales que prestan atención y orientación a víctimas del conflicto
armado, o que dirigen sus acciones al estudio y análisis de la temática:
Conocimiento del marco jurídico vigente para la atención a víctimas del
conflicto.
Derechos consagrados en la ruta de atención a víctimas del conflicto.
Suficiencia de la ruta de atención a víctimas del conflicto armado.
Mejoramiento de la ruta de atención a víctimas del conflicto armado.
Articulación institucional para la atención a víctimas del conflicto armado.
Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud
Entidades e instituciones de salud encargas de la atención a población
víctima del conflicto armado.
Documentación para la atención a víctimas del conflicto armado.
Obligaciones y procedimientos para la atención a víctimas del conflicto
armado.
Planes de beneficios para población víctima del conflicto armado.
Procesos de facturación para la reclamación de servicios prestados a
víctimas del conflicto armado.
Población víctima del conflicto armado
Consagración, garantía y goce de derechos.
Protección especial originada en situación de vulnerabilidad.
Atención en salud y ayudas humanitarias.
56

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Procesos de cobro y trámites ante instituciones.
Procesos de verdad, justicia y reparación.
Población en situación de desplazamiento forzado
Causas y proceso de declaración del desplazamiento forzado.
Documentación.
Acceso y garantía de derechos.
Protección especial a menores, mujeres y adultos mayores.
Acciones legales.
Proyecto de vida.
Población víctima de MAP/MUSE
Discapacidad.
Proceso de rehabilitación.
Acceso a derechos económicos, sociales y culturales.
Estabilización socioeconómica.
Proyecto de vida.
4.6 ÁREAS DE INTERÉS
Atención en salud.
Ayuda humanitaria.
Acceso de derechos económicos, sociales y culturales.
Estudio de la ruta de atención a población víctima del conflicto interno
armado.
Intervención de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales
en el proceso de atención a población víctima del conflicto armado.
57

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
4.7 PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
Las respuestas obtenidas, además de encontrarse graficadas para una
mayor comprensión, fueron analizadas en forma sistemática y coordinada
con el enfoque global y perspectivas sobre la situación que afrontan
actualmente las víctimas de MAP/MUSE en Colombia.
4.8 ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS OBTENIDOS
Inicialmente la mayoría de las instituciones manifiesta tener conocimiento del
marco jurídico vigente para la atención a víctimas del conflicto armado
interno. A pesar de esto es procedente observar como la normativa de origen
no legislativo es ampliamente desconocida, y cómo la ausencia de
articulación entre los diversos recursos normativos llega a obviar posibles
respuestas a problemáticas cotidianas que se presentan en este proceso de
orientación.
Tal es el caso de la ACU 573 de 1999 para la población en situación de
desplazamiento forzado, o la Ley 361 de 1997 para las personas que
adquieren discapacidad en razón del accidente con MAP/MUSE. El marco
jurídico para la atención de esta población contiene directrices a considerar
que van más allá de las consagraciones que se hacen en la Ley 418 y Ley
387, expedidas ambas en 1997.
De otro lado, es posible sostener que en el proceso de atención que se presta
en las diferentes organizaciones, persisten discordancias al momento de
definir qué se entiende y qué comprenden los procesos integrales de
atención. Por tanto los beneficios que se incluyen son tan diversos como las
instituciones que los prestan. Es posible que esta problemática derive de la
misma legislación en la que continuamente se hace referencia al concepto de
integralidad, pero del cual no es posible encontrar una concepción unificada
(Artículo 30, Decreto 1283 de 1996). Esta diferencia representa una barrera
en la atención a las víctimas pues la falta de claridad en el plan de beneficios
58

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El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
que les asisten, termina por crear desánimo en muchas de las instituciones
que deben prestar servicios a la población.
Las instituciones, al desconocer si los servicios prestados serán o no
cubiertos por el Estado, optan por prestar únicamente aquellos beneficios
sobre los que existe una relativa claridad y unificación de cubrimiento. Tal es
el caso de la atención médica de urgencia, hospitalización, servicios
quirúrgicos y honorarios profesionales; no ocurre lo mismo con la prestación
de servicios psicológicos, medicamentos, de rehabilitación o atención a
núcleos familiares, frente a los cuales se mantiene un velo de duda.
Los procesos de reclamación y cobro son percibidos como engorrosos y de
difícil trámite tanto por víctimas como por Instituciones Prestadoras de
Servicios de Salud. Las víctimas desconocen los beneficios a que tienen
derecho y los procedimientos para hacerlos efectivos. Las entidades, ven
afectada su estabilidad financiera gracias a la aplicación de modelos con los
que no se especifican las razones que generaron las glosas, o por el largo
período que transcurre entre el momento de reclamación y el pago efectivo
del servicio prestado. Finalmente, ambas consideran que el término
establecido para la reclamación es completamente insuficiente.
A lo largo de estos 10 años desde la entrada en vigencia de la Ley 418, el
proceso de difusión de derechos de las víctimas del conflicto armado interno
colombiano ha ido avanzando y mejorando progresivamente. Esta labor,
aunque en forma insuficiente, se ha visto ampliamente apoyada con la tarea
desempeñada por algunas instituciones que se han comprometido con la
difusión de los derechos de estas personas, en tanto otras cuantas
argumentan que tal actividad no está dentro de sus finalidades primordiales, y
otras que no es posible garantizar que todas las víctimas tengan un pleno
conocimiento de los derechos que se les deben garantizar, pues las
dificultades geográficas y el analfabetismo constituyen una barrera
infranqueable. A pesar de esto, muchas de ellas han logrado, con base en
voluntad y compromiso social, la creación de una red virtual de cooperación y
apoyo mutuo en la que prevalece la protección a las víctimas y sus derechos.
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Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Este proceso de ayuda entre las instituciones ha aumentado
vertiginosamente y consiste en brindar orientación y referir a las víctimas a
otras entidades para que logren acceder a derechos no cubiertos por su
oferta de servicios. No es posible sostener que de esta unión coyuntural se
derive la articulación institucional que muchas de estas organizaciones
desean y que todas las víctimas requieren. Cabe en este tópico, reflexionar
sobre el papel que han desempeñado y deben desempeñar los Comités de
Atención a Población en Situación de Desplazamiento Forzado, de Acción
Integral contra Minas, y que deberán desempeñar los Comités
Departamentales y Distritales de Discapacidad, CDD, como niveles
intermedios de concertación, asesoría, consolidación y seguimiento de la
Política Pública en Discapacidad, y los Comités Municipales y Locales de
Discapacidad CMD o CLD como niveles de deliberación, construcción y
seguimiento de la política pública de discapacidad.
A pesar de los esfuerzos conjuntos desplegados hasta ahora con el fin de
realizar una adecuada difusión de los derechos que asisten a las víctimas del
conflicto armado interno colombiano, aún existen profundos vacíos en esta
materia. Al analizar las encuestas aplicadas a las víctimas, estas piensan que
deberían tener derecho a beneficios que efectivamente se encuentran
consagrados en diversos instrumentos normativos, hecho que refleja el alto
grado de desconocimiento de las prerrogativas que la legislación consagra a
su favor, y en consecuencia del procedimiento para acceder a ellos;
realidades que en conjunto imposibilitan la garantía y goce efectivo de estos
derechos.
Esta falta de conocimiento de los beneficios por parte de las personas
afectadas, aunado a una marcada y ausente operatividad en muchos de los
puntos de intervención de la ruta de atención a esta población, evidencian la
inexistencia de un proceso continuo y coordinado para el acompañamiento a
estas personas.
60

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Hasta este momento, tanto población en situación de desplazamiento
forzado como víctimas afectadas con ocurrencia de accidentes con
MAP/MUSE, se encuentran inmersas en las mismas condiciones de
fragilidad. Pero al abordar el conocimiento generalizado por parte de la
población y las instituciones que prestan servicios de asistencia y orientación
a cualquiera de estos grupos, es posible argumentar que existe un falencia
mucho más profunda y marcada al hablar del conocimiento del modelo de
atención a las víctimas de MAP/MUSE. Una de las posibles causas que
originan la presencia de esta diferencia, está dada por el ámbito de aplicación
y operatividad que ha logrado adquirir la Ley 387 de 1997, a través del
pronunciamiento de la Corte Constitucional recogido en la Sentencia T 025 de
2004 y sus respectivos Autos de Cumplimiento.
A través de estas manifestaciones el Tribunal Constitucional imprimió un
especial carácter de obligatoriedad a las disposiciones contenidas en esta
ley, haciendo una lectura social y jurídica de la problemática que se teje
alrededor del tema de desplazamiento forzado, enfatizando en las
obligaciones específicas de cada una de las entidades intervinientes en la
prestación de los servicios incluidos en esta ruta de atención y exhortándolas
al cumplimiento efectivo de sus deberes. Situación que no se ha presentado
frente a las víctimas de MAP/MUSE.
Los representantes de las instituciones que aducen conocer la ruta de
atención para protección de los derechos de la víctimas MAP/MUSE,
manifiestan que ésta presenta debilidades palmarias en su propiedad,
efectividad y suficiencia, argumentando que se hace necesario
complementarla con servicios como la inclusión de beneficios pensionales,
asesoría productiva, protocolos de atención, servicios de transporte,
asesoría jurídica, mejoramiento de los sistemas de información, apoyo a la
familia de las víctimas y la inclusión de la empresa privada en el proceso de
rehabilitación laboral.
Es procedente resaltar que los derechos que idealmente deben consagrarse
en beneficio de las víctimas del conflicto armado se encuentran
contemplados en esta ruta de atención, siendo pocos pero de vital
importancia, los vacíos normativos que deben ser cubiertos a futuro. No
obstante lo anterior, según las instituciones encuestadas, son escasos los
61

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
derechos, que a pesar de encontrarse incorporados en la legislación, son
garantizados efectivamente a las víctimas. Las prerrogativas a las que se
accede con mayor frecuencia son la atención inicial de urgencias, la
prestación de servicios de salud, el acceso al sistema educativo y la ayuda
humanitaria de emergencia para la población en situación de desplazamiento
forzado.
A pesar de no constituir objeto de estudio en el presente análisis, cabe
indagar si el acceso y la cobertura de estos derechos llevan implícita calidad
de los servicios prestados y efectividad de las prerrogativas. En síntesis, el
punto real de verificación en esta materia debe dirigirse al análisis de la
operatividad, efectividad y real puesta en marcha de los derechos contenidos
en la legislación. Las víctimas requieren garantías que vayan más allá de
consagraciones teóricas, pues en este campo sus necesidades no
encuentran solución.
4.9 CONCLUSIONES
Los resultados obtenidos reflejan el incipiente estado en que se encuentran
algunos de los derechos que se deben garantizar a las víctimas del conflicto
armado interno, y la necesidad de cubrir los vacíos normativos identificados
en la ruta de atención que se debe desplegar para su atención integral, a fin
de convertirla en un modelo operativo y eficaz de protección a esta población.
Es claro que el conocimiento de las víctimas radica especialmente en los
beneficios de carácter humanitario y atención en salud que les asisten, pero el
desconocimiento de otros derechos como la ayuda humanitaria de
emergencia (especialmente en el caso de las víctimas de MAP/MUSE), el
ingreso al sistema educativo, rehabilitación laboral, y el acceso a vivienda y
crédito consagrados en la Ley 418 de 1997, persisten como una barrera para
su cabal cumplimiento.
A pesar de que se ha avanzado en el proceso de capacitación y
fortalecimiento de los funcionarios que intervienen en el esquema de atención
muchos aún desconocen la importancia de su quehacer. Más allá de los
62

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
procesos de formación académica, es necesario poner a disposición de los
funcionarios todos los recursos físicos, administrativos y humanos que
faciliten la realización de su labor. Se requiere el fortalecimiento de
programas y procesos de sensibilización y concientización frente a las
situaciones que deben afrontar las víctimas, además de enfatizar en las
responsabilidades éticas, sociales y jurídicas, en todas sus manifestaciones,
que pueden derivarse del no cumplimiento oportuno, eficaz y apropiado de
sus funciones.
La falta de credibilidad en las instituciones por parte de algunas de las
víctimas, la estigmatización que se presenta aún en sectores específicos del
país y las falencias en los diferentes niveles de atención en esta ruta de
apoyo, crean una amenaza latente de invisibilización de la problemática que
deben afrontar las víctimas de MAP/MUSE.
Son meritorios los esfuerzos desplegados por el Gobierno Nacional para dar
cumplimiento a sus obligaciones de carácter nacional e internacional, frente a
la protección y garantía de los derechos a las personas víctimas del conflicto
armado. Aún así, se requiere la intervención estatal que promueva la
articulación institucional de los diversos actores organizacionales para que
sus esfuerzos se dirijan a la consecución de un fin común de acuerdo con los
propósitos y métodos que independientemente cada uno de ellos se ha
trazado.
Es posible sostener que entre la mayoría de las instituciones locales se ha
logrado crear una red virtual de conocimiento de programas, medidas
asistenciales y apoyo mutuo. Sin embargo, el propósito debe ser la
formalización de esta red creando un tejido institucional de oferta, asistencia y
apoyo institucional que beneficie a las víctimas y permita su seguimiento y
monitoreo.
La evaluación de este contexto debe ser entendida no sólo como una manera
de conocer el hoy desde una referencia del pasado, sino más bien de poder
establecer la forma cómo el entorno de la víctima del conflicto armado interno
63

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
colombiano puede verse afectado a futuro. Tanto las instituciones
gubernamentales como no gubernamentales tienen planteado un reto: el
fortalecimiento de las capacidades locales y la articulación institucional que
logre superar la red virtual de apoyo que hasta ahora viene funcionando.
64

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El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
5. VISIÓN
DEL DEBER SER
65

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
5.1 CONSIDERACIONES PRELIMINARES
Es clara la existencia de un régimen, que aunque imperfecto, poco a poco ha
logrado constituirse como una mínima carta de navegación para el ejercicio
de derechos de las víctimas civiles del conflicto armado colombiano, entre
ellas las personas afectadas con Minas Antipersonal y Municiones sin
Explotar (MAP/MUSE). A pesar de esto muchas de las personas e
87
instituciones consultadas por HANDICAP INTERNATIONAL, sostienen que
la diversidad y dispersión de las normas existentes impiden su aplicación
eficaz; otros tantos que las disposiciones consagradas en la normatividad
vigente resultan insuficientes para el cubrimiento de las necesidades básicas
de esta población, siendo precisa la instauración y ampliación de nuevas
prerrogativas; y finalmente, un último grupo manifiesta que los actuales
mecanismos de protección son apropiados y suficientes, bastando su
aplicación efectiva para el logro y concreción real de los derechos
consagrados en favor de las personas afectadas con esta problemática.
Desde HANDICAP INTERNATIONAL consideramos que son pocos pero
grandes los vacíos que se logran entrever en el tejido normativo que pretende
cobijar las necesidades y derechos de la población víctima de la violencia.
Requerimientos reales y esenciales que estas personas, especialmente las
víctimas de accidentes de MAP/MUSE, deben cubrir para lograr su
rehabilitación laboral y completa reinserción social, no han sido considerados
como tales por el legislador y en consecuencia se ha obviado su
consagración explícita en la normativa nacional referente al tema.
Igualmente, son muchas las disposiciones contenidas en este cuerpo legal
que carecen de dispositivos de aplicación y articulación que impiden su
operativización real y eficiente, generando de esta forma una barrera para el
acceso oportuno y el disfrute de los derechos contemplados en la
normatividad nacional e internacional para la protección de estas víctimas.
A estas dos situaciones, la ausencia de consagración normativa y la poca
operatividad de algunas disposiciones, se suma la existencia de una serie de
barreras fácticas que impiden la concreción y efectividad de los derechos
contenidos en los principios generales y particularidades normativas, de los
diferentes instrumentos nacionales y foráneos.
87
Ver Anexo A: Instituciones y víctimas que participaron como fuentes de información.
66

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
En el marco del presente documento, se considerará vacío normativo la falta
de regulación jurídica frente a un caso específico con relevancia para el
Derecho; como inaplicación normativa el análisis de disposiciones, que
encontrándose consagradas en normas concretas y teniendo trazada una
finalidad dentro del ordenamiento jurídico, no son operativas o no logran los
fines para los cuales fueron diseñadas; y como barrera fáctica el obstáculo de
hecho que impide en el acceso real y oportuno a la red institucional, o el goce
efectivo de derechos.
Las anteriores situaciones, vacíos e inaplicaciones normativas, y barreras de
facto, serán analizadas en forma sistemática, pero tratadas en diferentes
apartes: de un lado un estudio de los principales vacíos normativos en la ruta
de atención a las víctimas del conflicto armado colombiano, un segundo
momento en el que se llevarán a cabo algunas reflexiones sobre las
inaplicaciones normativas en este mismo proceso, y un último estadio en el
que se considerarán los impedimentos que obstaculizan, y en ocasiones
imposibilitan, el acceso y goce efectivo de estas prerrogativas. Con base en
esto se aporta un cuerpo de recomendaciones que ayude al mejoramiento del
proceso de atención a esta población.
Estas recomendaciones están dirigidas al Gobierno de Colombia, a los
gobiernos locales de los departamentos de Antioquia, Bolívar y Santander, y
a las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales que prestan
servicios de orientación y atención a las víctimas del conflicto armado
colombiano.
67

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
5.2 VACÍOS NORMATIVOS
5.2.1 Atención psicosocial
5.2.1.1 Dimensión social del individuo y trascendencia de la atención
psicosocial en el proceso de reintegración social de las víctimas de
accidente con MAP/MUSE en Colombia.
Son muchas las secuelas físicas que se generan para la persona que se ha
visto afectada con la ocurrencia de un accidente con Mina Antipersonal o
Munición sin Explotar (MAP/MUSE). Para afrontarlas, y en cumplimiento de la
obligación estatal de proteger especialmente a aquellas personas que por su
condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta (Art. 13 C.N.), ha sido diseñado un modelo de atención
en salud (Art. 20 Ley 418 de 1997, Art. 32 Decreto 1283 de 1996, Titulo III Ley
100 de 1993) que, con ciertas falencias, ha representado una forma de
acceso al sistema para la estabilización de estos resultados dañinos.
Pero más allá de los padecimientos corporales existen unas serie de
consecuencias, psicológicas y sociales, que deben enfrentar los individuos y
las comunidades perjudicadas con las confrontaciones y acciones bélicas en
el marco del conflicto armado interno colombiano. Efectos para los cuales no
han sido consagrados métodos de contención dentro de la legislación interna,
o estándolo no logran garantizar en forma eficaz los objetivos de
rehabilitación laboral y reintegración social de la víctima, trazados en la Ley
418 de 1997.
Las primeras consecuencias emocionales de estos hechos violentos están
sujetas a la pérdida de autodeterminación y autonomía del individuo; al
surgimiento de estados de culpa, añoranza, desesperanza, incertidumbre,
vergüenza y minusvalía por la pérdida los cuales generan incapacidad para
identificar perspectivas o posibilidades de vida en el futuro. A estas
experiencias internas se agregan actitudes, directas e indirectas de
discriminación, expulsión, rechazo y menosprecio por parte de la sociedad,
que favorecen la aparición de mayores sentimientos de dolor, rabia,
impotencia y tristeza que hacen que el individuo se sienta incomprendido y
opte por internarse en un aislamiento que agrava aún más la situación
emocional. Estas nuevas condiciones se presentan en forma abrupta, por lo
cual el individuo requiere el apoyo de su familia, la sociedad y el Estado para
adecuarse a ellas y lograr efectivamente su rehabilitación integral.
68

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Sin que sea posible predicar la existencia de un consenso entre los diferentes
teóricos acerca del contenido y dimensión que abarca el enfoque psicosocial
88
del hombre, Fernando Jiovani Arias , sostiene que este concepto busca
describir una “forma de comprensión de los fenómenos humanos en una
perspectiva relacional, en lo referente al individuo y a su entorno
afectivamente relevante, en donde se construyen los símbolos, significados y
significantes de manera interactiva. Denota igualmente, la forma de
comprensión de los fenómenos desde lo subjetivo y desde lo social, al tiempo
que le permite delinear unas formas de acción que en la práctica se expresan
a través de herramientas que también abordan estas dos dimensiones”.
En tal sentido, la esfera psicosocial del hombre lleva implícita la
consideración de que los hechos violentos que se originan en el marco de un
conflicto armado, son capaces de causar consecuencias de orden
psicológico en colectivos y sujetos relacionalmente considerados. La
relacionalidad antecede la individualidad, y por tanto se hace necesario
comprender lo emocional como un rasgo constitutivo, no de los individuos
particularmente considerados, sino de las relaciones en que participan y
construyen. El comportamiento de los seres humanos tiene un sentido
emocional subyacente que cobra sentido a través de sus relaciones con el
89
mundo exterior y se manifiesta a través de ellas .
Recuperarse psicológicamente de las consecuencias dañinas que se derivan
del actuar violento, implica no sólo un trabajo de autoestima sino también el
despliegue de un ejercicio combinado en el que cada uno de los componentes
humanos e institucionales del tejido social, tienen la función de reconocer,
atribuir y reafirmar su rol al interior de la comunidad. No sólo la víctima debe
adaptarse a las nuevas circunstancias que le rodean, también la sociedad
debe jugar un papel activo en la creación de condiciones externas que le
permitan readecuarse, reconstruir y/o reconformar su entorno.
Los impactos psicológicos que deben afrontar las personas afectadas
generan un alto grado de descomposición en el individuo, la familia y la
sociedad, siendo necesaria la ejecución de programas que centren su
atención en dar solución a esta temática. Los sujetos no son sólo productores
88
Médico psicoterapeuta, abogado penalista y director de la Fundación Dos Mundos, organización de la sociedad civil con presencia en diferentes
regiones del país desarrollando acciones por la salud mental de sujetos y comunidades víctimas de violencia socio-política desde una perspectiva
psicosocial y de derechos humanos.
89
ARIAS M, Fernando Jiovani. Desplazamiento forzado en Colombia, reflexiones sobre su implicación emocional. Revista Palimpsesto, Universidad
Nacional de Colombia Nº 2. Bogotá D.C, Colombia. 2002.
69

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
de una realidad sino también catalizadores de ella. Sólo mediante la atención
psicosocial se hace posible mitigar estos impactos negativos, en beneficio del
individuo y de la sociedad en que se desarrolla. Este tipo de atención se
centra en las necesidades individuales, la estructura tridimensional del
individuo -cuerpo, mente y espíritu-, dando aplicación a las declaraciones
contenidas en el documento de Constitución de la Organización Mundial de la
Salud según la cual la salud es “un estado de completo bienestar físico,
90
mental y social, y no sólo la ausencia de enfermedad” .
A pesar de su importancia para la reintegración eficaz del individuo a la
sociedad, el apoyo psicosocial no está contemplado como un servicio
prioritario, autónomo, ni aún como parte integrante de la rehabilitación en la
ruta de atención trazada por el Gobierno Nacional. Es casi plena la
consagración y garantía de la rehabilitación física de las víctimas, sin
embargo, la disgregación de cuerpo y mente contraría el dogma esbozado
por las antiguas civilizaciones clásicas que definieron al hombre como un
complejo de mente y cuerpo y que sólo el equilibrio entre estos elementos,
estructura y permite su completo bienestar.
Esta situación es resultado directo de la exclusión casi total de la salud mental
al interior del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), en el
que fácilmente se logra evidenciar como la esfera mental y/o psicológica del
91
hombre es relegada a un segundo plano y descartada de los propósitos
esenciales del sector, omitiendo la incidencia y alto riesgo que tiene la
92
comunidad colombiana de padecer algún tipo de enfermedad mental .
Dentro de la atención inicial de urgencias se brinda una intervención
psicológica para el manejo de la crisis, pero se trata de una atención
coyuntural, descontinuada y desarticulada con el proceso total de
rehabilitación integral del paciente, fin primordial consagrado en los diversos
instrumentos académicos, investigativos y normativos a nivel nacional e
93
internacional .
90
La Constitución de la OMS fue adoptada en Nueva York, el 22 de julio de 1946, por la Conferencia Institucional de la Salud. Fue firmada por los
representantes de 61 Estados y entró en vigor el 7 de abril de 1948. Ha sido reformada por la 26°, 29° y 39° Asambleas Mundiales de la Salud.
91
Ministerio de la Protección Social, República de Colombia. Estudio Nacional de Salud Mental, Colombia 2003. Editado por el Ministerio de la
Protección Social y Fundación FES Social 2005. ISBN 958 33 73- 70 -2. “La predominancia de los aspectos físicos relacionados con la salud
muestra la poca valoración que aún tiene la salud mental”.
92
Ídem. “Por regiones se encontró que la prevalencia de cualquier tipo de trastorno “alguna vez en la vida”, la región de Bogotá D.C. es la que presenta
la prevalencia más elevada: 46.7%, en contraste con 40.1% que fue la prevalencia de cualquier tipo de trastorno para todo el país”.
93
Ver: International Committee of the Red Cross, ICRC. Caring for mine victim. Geneva, Switzerland. Junio 2005.
70

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Queda en evidencia la importancia y trascendencia que debe tener la
asistencia y apoyo psicosocial dentro de la ruta de atención a las personas
afectadas con la ocurrencia de accidentes con MAP/MUSE, máxime al
considerar que su principal objetivo es lograr la rehabilitación laboral y
reintegración social de estas víctimas, finalidades imposibles de concretar
sino se ha consolidado la estabilidad mental y emocional de la persona.
5.2.1.2 Proceso de rehabilitación de las víctimas de accidentes
MAP/MUSE en la legislación colombiana
La normatividad interna es reiterativa en hacer uso de la expresión
rehabilitación, pero en ninguna de sus disposiciones contempla el significado,
elementos que la componen o el alcance que ha de tener en la aplicación de la
ruta de atención trazada para la población víctima de accidente de
MAP/MUSE.
94
Según el artículo 28 del Código Civil Colombiano , en estos eventos en que el
legislador no ha dado un alcance especial a las palabras contenidas en la ley
ni a la interpretación en una materia específica, los términos que integran la
disposición deben ser entendidos en su sentido natural y obvio. En
consecuencia, la rehabilitación debe ser comprendida como “el conjunto de
métodos que tiene por finalidad la recuperación de una actividad o función
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF. Documento. Grupo Interno de trabajo sobre atención a víctimas de la violencia. Documento de
atención psicosocial, elaborado por Psic: Olga Lucia Acevedo.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD. Boletín Nº 19 Hechos del Callejón. La recuperación emocional de las víctimas del
conflicto armado. Año 2, ISSN 1794-9408. Bogotá, D.C. Octubre de 2006.
International Campaign to Ban Landmines. Landmine Monitor. Report 2006, Colombia.
BERISTIN, Carlos. Reconstruir el tejido social, un enfoque crítico de la ayuda humanitaria. Ed. Icaria. España, 1999.
Rivas, Fabio. La Salud mental en el contexto de violencia y desplazamiento forzoso en Colombia: Un desafío a la salud pública hoy y mañana. En:
Efectos Psicosociales y Culturales del Desplazamiento. Autores varios. Unibiblos. Bogotá, 2000.
ASAMBLEA GENERAL DE LAS NACIONES UNIDAS. Convención sobre los Derechos de las personas con Discapacidad. Sexagésimo primer
período de sesiones. Tema 67 b del programa de Promoción y protección de los Derechos Humanos: cuestiones relativas a los Derechos Humanos,
incluidos distintos criterios para mejorar el goce efectivo de los Derechos Humanos y las libertades fundamentales. Documentos de distribución
general. Diciembre 6 de 2006.
94
Sancionado el 26 de mayo de 1873. Concordado con la Ley 57 de 1887 y la Ley 153 de 1887
71

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
95
perdida o disminuida por traumatismo o enfermedad” . Pero más allá de este
sentido y en forma prevalente, el artículo 29 del mismo cuerpo normativo,
permite dar a las palabras una interpretación que se ajuste al sentido técnico
que se profese en las artes y oficios que hacen uso reiterativo de la misma.
Igualmente, es posible adherirse a la definición de este concepto prescrita por
organismos internacionales, como la dada en 1994 por la Organización de
Naciones Unidas a través de las Normas Uniformes sobre la Igualdad de
96
Oportunidades para las Personas con Discapacidad . Con esta Resolución
la Asamblea General adoptó en su párrafo 23 una concepción de
rehabilitación comprendida como “un proceso encaminado a lograr que las
personas con discapacidad estén en condiciones de alcanzar y mantener un
estado funcional óptimo desde el punto de vista físico, sensorial, intelectual,
psíquico o social, de manera que cuenten con medios para modificar su
propia vida y ser más independientes. La rehabilitación puede abarcar
medidas para proporcionar o restablecer funciones o para compensar la
pérdida o la falta de una función o una limitación funcional. El proceso de
rehabilitación no supone sólo la prestación de atención médica preliminar,
abarca una amplia variedad de medidas y actividades, desde la rehabilitación
más básica y general hasta las actividades de orientación específica, como
por ejemplo la rehabilitación profesional”.
En este sentido, la rehabilitación se debe enfocar tanto en las causas de la
discapacidad como en los efectos producidos por la enfermedad, basándose
en un modelo biopsicosocial, para aumentar la función perdida y la calidad de
97
vida .
Estos propósitos se encuentran contemplados y desarrollados en el artículo
49 de la Constitución Nacional de Colombia, que define la salud como un
servicio público a cargo del Estado determinando que “se garantizará a todas
las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y
recuperación” de la misma. Estos procedimientos de optimización del ser
humano hacen parte del proceso de concreción de la salud, debiéndose
comprender por tal la sumatoria de las esferas mental, social y física del
hombre.
95
Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. Ed. Virtual, 2007.
96
ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS, ONU. Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad.
Resolución 48/96, aprobada por la Asamblea General, en su cuadragésimo octavo periodo de sesiones, de 20 de diciembre de 1993.
97
MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. Lineamientos de política, Habilitación /Rehabilitación Integral, para el desarrollo familiar, ocupacional
y social de las personas con discapacidad. Bogotá, Colombia. 2004.
72

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
En tal sentido, la preservación de la salud, considerada no sólo “como la
ausencia de enfermedad” sino como la búsqueda del mayor grado de
bienestar que pueda lograrse, debe entenderse como una función del Estado
que requiere la incorporación de los instrumentos que la garanticen
eficazmente; objetivo que no se ha logrado alcanzar con suficiente
efectividad frente a los derechos consagrados en la Ley 418 de 1997.
A pesar de que en forma generalizada la atención básica en salud encuentra
cierto grado de efectividad al interior del actual sistema, la prestación
especializada de estos servicios, la rehabilitación y la atención para el
cuidado de la salud mental, encuentran grandes cortapisas para su aplicación
y disfrute real. Específicamente, frente a la asistencia psicológica individual,
se logran identificar una serie de dudas y ambigüedades entre las pocas
disposiciones normativas que la refieren, circunstancias que finalmente
terminan por obstruir el acceso y concreción de este derecho.
El Artículo 20 de la Ley 418 manifiesta claramente que los servicios de
asistencia médica, quirúrgica y hospitalaria consistirán en (1) Hospitalización,
(2) Material médico quirúrgico, de osteosíntesis y órtesis, conforme con los
criterios técnicos que fije el Ministerio de Salud, (3) Medicamentos, (4)
Honorarios médicos, (5) Servicios de apoyo tales como bancos de sangre,
laboratorios, imágenes diagnósticas, (6) Transporte, (7) Servicios de
rehabilitación física, por el tiempo y conforme a los criterios técnicos que fije el
Ministerio de Salud.
En su último numeral, este artículo hace referencia directa a los servicios de
rehabilitación mental, pero los requerimientos que solicita para su aplicación
son poco concordantes con la realidad. Esta atención solo será prestada “en
los casos en que como consecuencia del atentado terrorista la persona quede
gravemente discapacitada para desarrollar una vida normal de acuerdo con
su situación, y por el tiempo y conforme con los criterios técnicos que fije el
Ministerio de Salud”.
Es cierto que no todas las personas requieren, o no en la misma magnitud,
esta asistencia en salud mental para iniciar o terminar su proceso de
rehabilitación, pero todas ellas deben estar en la posibilidad de contar con
dicho servicio, máxime cuando los sujetos responden a la calidad externa y
objetiva se ser víctimas directas del conflicto armado. No crear tal
equiparación estructura una discriminación negativa que deriva en una franca
y abierta violación al principio y derecho la igualdad (Art. 13 C.N.).
73

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
De igual forma, la ruta de atención a víctimas de minas antipersonal y/o
municiones sin explotar MAP/MUSE diseñada por la Vicepresidencia de la
República a través del Observatorio Nacional de Minas Antipersonal,
determina que el momento de acceso a la prestación de servicios y
orientación psicológica, sólo se presta una vez establecida la incapacidad del
afectado, configurándose así un servicio coyuntural, descontinuado y por
tanto excluyente de la integralidad contenida en el artículo 30 del Decreto
1283 de 1996.
Muchos de los actores del sistema de salud consultados en el proceso de
98
recolección de datos para la elaboración de este informe , argumentan, con
base en este mismo artículo, que la atención psicológica está expresamente
excluida de los servicios que deben prestarse a la víctima al manifestar que
“la subcuenta de seguro de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito
ECAT-, tiene como objeto garantizar la atención integral a las víctimas que
han sufrido daño en su integridad física como consecuencia directa de
99
accidente de tránsito, eventos terroristas y catastróficos”.
Atención integral desconocida nuevamente en el artículo 32 de la misma
disposición en la cual se consagra que “las víctimas de los eventos definidos
en el artículo 30 del presente Decreto, tendrán derecho a los siguientes
beneficios con cargo a esta subcuenta…”: Servicios médicos quirúrgicos
destinados a lograr la estabilización del paciente, al tratamiento de las
patologías resultantes de manera directa del evento terrorista, catastrófico o
accidente de tránsito y a la rehabilitación de las secuelas producidas.
Desde una perspectiva lógica y natural las consecuencias psicológicas de
estas actuaciones deben comprenderse como una secuela directa producida
en razón de la acción terrorista y por tanto deben ser rehabilitadas con cargo a
100
esta subcuenta. El Fondo de Solidaridad y Garantía-FOSYGA asume los
costos por atención psicológica y/o psiquiátrica para víctimas (únicamente
individuos) de eventos ECAT, en aquellos casos en que se certifique la
pertinencia médica y racionalidad científica para dicha atención, situación
que debe ser documentada por la Institución Prestadora de Servicios de
98
Ver Anexo A: Instituciones y víctimas que participaron como fuentes de información
Ver Anexo C: Ficha técnica y resultados de las encuestas aplicadas a Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud.
99
Definidos en el literal b del mismo artículo como aquellos eventos ocasionados por bombas o artefactos explosivos que provocan pánico en la
comunidad y daño físico a las personas y a los bienes materiales.
100
LEY 100 de 1993. ARTÍCULO 218. El Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA, es una cuenta adscrita al Ministerio de Salud manejada por
encargo fiduciario (En la actualidad Consorcio Fidufosyga 2005), sin personería jurídica ni planta de personal propia.
74

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
101
Salud -IPS- . No obstante lo anterior, persiste una duda entre las diferentes
instituciones frente al cubrimiento de los gastos originados por la prestación
de este servicio.
El artículo 1 de la Resolución 1591 de 1995, consagra que el Fondo de
Solidaridad y Garantía-FOSYGA a través de la subcuenta ECAT, reconocerá
y pagará a las IPS del SGSSS las cuentas por los servicios de atención
médica, quirúrgica, farmacéutica y hospitalaria prestado a las personas
víctimas de eventos catastróficos; excluyendo la consagración expresa de los
servicios de salud mental.
Igual duda genera la Resolución 2056 de 2003, que en su anexo técnico
número 3 relaciona los campos que como mínimo deben presentar y
mantener las IPS por concepto de gastos médicos, quirúrgicos,
farmacéuticos y hospitalarios prestados a las víctimas de riesgos
catastróficos y accidentes de tránsito, cuando la atención sea igual o inferior a
un cuarto de salario mínimo legal mensual vigente.
Ante estas exenciones algunas instituciones consideran que el costo de este
servicio no es cubierto por esta subcuenta, y que su cobro da origen a una
glosa por parte del FOSYGA, perdiendo de esta forma los recursos invertidos
en la atención del paciente, situación que en muchas ocasiones pone en
peligro la estabilidad financiera de estos establecimientos.
A pesar de la presencia de esta incertidumbre, unas cuantas instituciones,
conscientes de la importancia de esta atención y en cumplimiento de su
filosofía o misión institucional, prestan este servicio sin tener certeza sobre su
pago.
Todas estas dudas terminan por negar a las víctimas un servicio necesario
para su rehabilitación integral en abierta violación a las consideraciones
contenidas en los diversos instrumentos nacionales e internacionales que
buscan la protección de los derechos de todos los seres humanos,
especialmente aquellas personas que tienen algún tipo de discapacidad
como lo establecen diversos protocolos internacionales.
101
Respuesta dada por el Doctor Fayberth Calderón Calderón, director de Atención al Cliente del Consorcio FIDUFOSYGA 2005; ante solicitud
electrónica elevada por HANDICAP INTERNATIONAL el día 31 de mayo de 2007.
75

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
En concordancia con esta idea basta señalar el Protocolo Adicional a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos
102
Económicos, Sociales y Culturales Protocolo de San Salvador que
reconoce a toda persona afectada por una disminución en sus capacidades
físicas o mentales el derecho de recibir una atención especial con el fin de
alcanzar el máximo desarrollo de su personalidad.(Art.18)
En el artículo 10 de la misma disposición se manifiesta que toda persona tiene
derecho a la salud, entendida como el disfrute del más alto nivel de bienestar
físico, mental y social, para cuya consecución los Estados Partes se
comprometen a reconocerla como un bien público y a adoptar medidas para
garantizar este derecho como la satisfacción de las necesidades de salud de
los grupos de más alto riesgo y que por sus condiciones de pobreza sean
más vulnerables.
Por su parte, el enfoque de rehabilitación psicosocial inicialmente debería
entenderse contenido en el proceso de rehabilitación - consagrado en el
numeral 1 del artículo 32 del Decreto 1283 de 1996 - al hacer referencia a la
103
rehabilitación sin ningún tipo de calificación . Sin embargo, solo es
104
referenciado en la ruta de atención a víctimas de MAP/MUSE en la Etapa V
como un ideal de reintegración y no como un beneficio o un proceso continuo
de acompañamiento a los individuos y comunidades afectadas con la
ocurrencia del accidente.
Cabe aclarar que se hace referencia a los procesos de rehabilitación
psicológica individual y rehabilitación con enfoque psicosocial en forma
conjunta, bajo la consideración de que no basta uno u otro proceso para la
rehabilitación integral y reinserción social del afectado. El individuo debe
llevar a cabo un proceso de mejoramiento personal, pero a pesar de la
importancia de este proceso “si una persona ha sido expuesta a la violación
de derechos humanos o a la infracción de normas del derecho internacional
102
ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS, ONU. Protocolo de San Salvador, adoptado en San Salvador, El Salvador en reunión de la Asamblea
General de las Naciones Unidas en su décimo octavo periodo ordinario de sesiones el 17 de noviembre de 1988, y entrado en vigor el 16 de
noviembre de 1999.
103
A pesar de esta interpretación, según la respuesta dada por el Doctor Fayberth Calderón Calderón, director de Atención al Cliente del Consorcio
FIDUFOSYGA 2005, ante solicitud verbal elevada por HANDICAP INTERNATIONAL el día 19 de junio de 2007, durante el encuentro de realizado en
el Auditorio del Hospital Infantil San Vicente de Paúl, de la ciudad de Medellín; ésta subcuenta no cubre los costos de atención psicológica a grupos
familiares o sociales. La atención psicosocial no está comprendida en la rehabilitación contenida en el Articulo 32 del Decreto 1283 de 1996, a pesar
de que la Ruta de atención a víctimas MAP/MUSE hace referencia a reintegración psicosocial y señala como responsables de esta labor al Ministerio
de Educación, Ministerio de Protección Social, SENA, ICBF y Acción Social.
104
Ver Capítulo 7. Ruta de Atención a Víctimas de Mina Antipersonal y Munición sin Explotar (MAP/MUSE) en Colombia.
76

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
humanitario no se puede desligar de ese marco contextual y pretender hacer
un trabajo médico psicológico aséptico, aislado de ese entorno. Con una
mirada de psicología clínica tradicional se encontraría ante situaciones de
estrés post-trauma o síndromes ansiosos importantes. Pero en el conflicto
actual es importante mirar cómo se transforman las relaciones de las víctimas
con su entorno. El acompañamiento psicosocial debe llevar a restablecer
105
esas potencialidades humanas que se ven limitadas por la violencia” .
Es claro que resulta necesaria, ineludible y urgente la consagración de un
modelo de atención psicosocial continuo y coordinado que dé respuesta a las
necesidades individuales y sociales para atender las consecuencias no
atendidas aún dentro de la ruta de atención a las víctimas de accidentes de
MAP/MUSE, y el fortalecimiento de los procesos de tratamiento en salud
mental para las personas afectadas con estos artefactos.
5.2.2 Atención integral a núcleos familiares
La familia, considerada como el grupo de personas unidas jurídicamente por
el matrimonio, la unión permanente de hecho, la adopción, o simplemente por
106
el parentesco que existe entre ellas ; es núcleo fundamental de la sociedad
(Art.5 C.N.), recayendo en el Estado y en la comunidad la obligación de
garantizar su protección integral como institución básica de las relaciones
que se presentan entre los ciudadanos (Art. 42 C.N). Este amparo debe
reforzarse ante situaciones en las cuales la familia, concebida como
estructura, se ve amenazada por condiciones externas que ponen en riesgo
su estabilidad, dejándola inmersa en condiciones de especial vulnerabilidad.
Familias enteras son asesinadas, desplazadas y separadas diariamente en el
marco del conflicto armado colombiano, debiendo afrontar las dañinas
consecuencias que se derivan de las confrontaciones bélicas. Las secuelas
físicas, psicológicas o sociales que recaen sobre uno de sus miembros,
impregnan a la familia en su totalidad de un sentimiento negativo y
desesperanzador frente al futuro.
105
ARIAS, Fernando Jiovani. La recuperación emocional de las víctimas del conflicto. Hechos del Callejón. PNUD Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo Año 2 Octubre de 2006 ISSN 1794-9408.
106
LOPERA, Álvaro. Curso de Derecho de Familia. Universidad de Medellín, Medellín 2005.
77

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Reclutamientos forzados, secuestros, torturas y asesinatos, son algunas de
las realidades que cambian la dinámica no sólo del individuo, sino de todo su
entorno afectivo cercano. Ante estas situaciones la familia como organización
inicial de desarrollo y sociabilización del individuo, está llamada a actuar
como soporte primigenio en el proceso de recuperación y reintegración a la
sociedad de este sujeto. Sin su cohesión o sin su ayuda en el proceso de
reincorporación y saneamiento, tanto físico como psicológico y espiritual, las
perspectivas de mejoramiento del individuo se alejan y disipan en medio de la
incertidumbre.
Las familias víctimas de la violencia generalmente no cuentan con los
recursos económicos, educativos o culturales para cumplir a cabalidad con
su función en el proceso de rehabilitación y aumento de la calidad de vida de
las personas afectadas. La ocurrencia de accidente con MAP/MUSE es una
de las situaciones en las que debe resaltar con mayor ímpetu el papel de la
familia como centro de apoyo para la reintegración del individuo a la sociedad.
En estas circunstancias y ante la imposibilidad de actuar aisladamente, la
familia se convierte en centro de una obligación especial que surge en cabeza
del Estado y de la sociedad, que se ven compelidos a posibilitar las
circunstancias fácticas que faciliten la cohesión y permanencia de la familia.
107
La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad
reconoce la familia como una “unidad colectiva natural y fundamental en la
sociedad” y destaca que los núcleos familiares deben recibir protección y
ayuda para que contribuyan a que las personas con discapacidad gocen de
sus derechos plenamente y en igualdad de condiciones.(Preámbulo Lit. x )
Igual esfuerzo ha sido realizado internamente a través de la consolidación de
cuerpos normativos que buscan salvaguardar la unidad familiar y fortalecer
su rol en el proceso de acompañamiento y apoyo a las personas en situación
de discapacidad. Objetivo que se ve reflejado en disposiciones especiales
108
como la Ley 1145 de 2007 , que consagra principios generales que buscan
el “desarrollo de intervenciones con enfoque global, que abarquen los
distintos aspectos biopsicosociales de la atención a las personas con
discapacidad y sus familias”.(Art. 3 Num. 5)
107
ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS, ONU. Convencion de las Personas con Discapacidad. Adoptada el 13 de diciembre de 2006, durante el
sexagésimo primer periodo de sesiones de la Asamblea General, por la Resolución 61/106. Conforme al Artículo 42, la Convención y su Protocolo
facultativo están abiertos a la firma de todos los Estados y las organizaciones de integración regional desde el 30 de marzo de 2007.
108
Expedida el 10 de julio de 2007 por el Congreso de la República de Colombia, por medio de la cual se organiza el Sistema Nacional de Discapacidad
y se dictan otras disposiciones. Publicada en el Diario Oficial No. 46.685 de 10 de julio de 2007.
78

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
En muchas ocasiones la persona que sufre el accidente con MAP/MUSE es el
miembro sobre el cual recae el sostenimiento económico de la familia, y en
consecuencia su contingencia representa, en forma directa, una caída en las
condiciones y nivel de vida de todo el núcleo familiar. Esta esfera de
protección ampliada a la familia, según el artículo 28 de la Convención sobre
los derechos de las personas con discapacidad, persigue el reconocimiento,
por parte de los Estados, del derecho que tienen las personas con
discapacidad a un nivel de vida adecuado para ellas y sus familias, lo cual
incluye alimentación, vestido y vivienda. Es necio sostener y lamentable
comprobar, que la ayuda que brinda la legislación colombiana a la familia del
afectado, generalmente está ligada al fallecimiento de la persona.
109
A pesar de que directrices nacionales e internacionales , enmarcan la
función en la familia frente a la persona, y la dotan de esta especial protección
por parte del Estado y la sociedad. La Ley 418 de 1997 no desarrolla tales
consideraciones y obvia racionamientos mínimos que permiten encuadrar al
núcleo familiar del afectado como perjudicado directo de la acción bélica.
El artículo 15 de esta normativa consagra que son víctimas “aquellas
personas de la población civil que sufren perjuicios en su vida, grave deterioro
en su integridad personal y/o bienes, por razón de actos que se susciten en el
marco del conflicto armado interno”, olvidando consagrar en cualquier otra
disposición garantías que favorezcan la continuidad de la integración familiar.
Son muchos los hogares que se han disgregado como consecuencia o en
razón de las condiciones que se derivan del accidente con MAP/MUSE. A
pesar de ello no se considera aún que la atención social y psicológica grupal a
la familia de la víctima sea de necesaria aplicación.
Esta ausencia de regulación normativa sobre el acompañamiento psicológico
al núcleo familiar del afectado, omite uno de los principales campos de acción
en la atención encaminada a la recuperación de la persona con discapacidad,
pues según lo contenido en el literal b del artículo 18 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos Económicos,
109
Ver: Ley 361 de 1997, Decreto 1068 de 1997, Recomendación 168 de la OIT, Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”.
79

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
110
Sociales y Culturales Protocolo de San Salvador , es compromiso del
Estado “proporcionar formación especial a los familiares de los minusválidos
a fin de ayudar a resolver los problemas de convivencia y convertirlos en
agentes activos del desarrollo, físico, mental y emocional del afectado”.
(Art.18 Lit. b)
El Estado colombiano está sujeto a su obligación internacional de velar por el
mejoramiento de la situación moral y material de la familia como elemento
natural y fundante de la sociedad, máxime cuando esta ha sido perjudicada
en el marco del conflicto armado interno.
El ordenamiento jurídico colombiano contempla en el artículo 18 de la Ley 361
de 1997, el deber que tiene el Gobierno Nacional de “establecer los
mecanismos necesarios para que los limitados cuenten con programas y
servicios de rehabilitación integral y para que en general cuenten con los
instrumentos que les permitan autorrealizarse, cambiar la calidad de sus
vidas e intervenir en su ambiente inmediato y en la sociedad”. Finalidades
inalcanzables si la base de dicha rehabilitación no está protegida
adecuadamente, por ello el artículo 35 de la misma legislación pretende
garantizar que “las personas con limitación reciban la atención social que
requieran, según su grado de limitación”, consagrando dentro de dichos
servicios y con especial prioridad, las labores de información y orientación
familiar.
El propósito de esta orientación es “informar y capacitar a las familias, así
como entrenarlas para atender la estimulación de aquellos de sus miembros
que adolezcan de cualquier tipo de limitación, con miras a lograr la
normalización de su entorno familiar como uno de los elementos
preponderantes de su formación integral”.
Con fundamento en estas consideraciones podría sostenerse que en realidad
no existe un vacío normativo en la atención integral que debe brindarse al
núcleo familiar de la víctima de MAP/MUSE, pero este argumento no sería
completamente certero. Con la aplicación de las disposiciones contenidas en
la normatividad nacional e internacional sobre los derechos de las personas
con limitación o con discapacidad, se da cubrimiento a algunas de las
110
ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS, ONU. Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre los Derechos Humanos en materia de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador“. Adoptado en San Salvador, El Salvador, el 17 de noviembre de 1988, en el
decimoctavo período ordinario de sesiones de la Asamblea General.
80

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
necesidades que deben garantizarse a la familia de la víctima del conflicto
armado, y en todo caso se obviaría la prestación de servicios para las
víctimas de MAP/MUSE que no adquirieren discapacidad, pero presentan la
misma problemática familiar.
El artículo 30 del Decreto 1283 de 1996 delimita el objeto de la subcuenta de
seguro de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito, al señalar como
finalidad “garantizar la atención integral a las víctimas de accidentes de
tránsito, eventos terroristas y catastróficos”, sin embargo, la integralidad que
se describe en la normativa se ve socavada cuando se omiten beneficios que
estructuran todo el proceso de rehabilitación.
Dentro de los derechos y beneficios que se pretenden garantizar dentro de la
ruta de atención a víctimas del conflicto armado, no se contemplan las
terapias de grupo como parte integrante del proceso de recuperación física y
111
psicológica del afectado ; consagración que se presenta, pero en forma
112
insuficiente, en la Resolución 5261 de 1994 (Art. 88 Ref. 35106), en la cual
se da acceso a sesiones de psicoterapia por término de un mes y solo para el
manejo de la crisis, tiempo en el que posiblemente no hayan sido evacuados
todos los puntos de atención necesarios para el desarrollo de un adecuada
intervención a este nivel.
A pesar de no constituir un desarrollo instrumental directo de los objetivos y
deberes de protección a la familia trazados en la Carta Política, la Ley 418 de
113
1997 ha contemplado una serie de beneficios a favor de los familiares de las
víctimas del conflicto armado. Entre ellos resaltan:
Los contemplados en el Decreto 2231 de 1989 (ampliado por el Decreto 48 de
1990), por medio del cual se “crean unos beneficios en el sector educativo
para apoyar a los familiares de las víctimas de la violencia”, a través de las
siguientes acciones: (1) prioridad en la adjudicación de cupos en los
diferentes planteles educativos; (2) exoneración total de pago de matrícula y
pensión, que tendrá “vigencia por todo el tiempo de estudio a menos que el
111
Respuesta dada por el Doctor Fayberth Calderón Calderón, director de Atención al Cliente del Consorcio FIDUFOSYGA 2005, ante solicitud verbal
elevada por HANDICAP INTERNATIONAL el día 19 de junio de 2007, durante el encuentro realizado en el Auditorio del Hospital Infantil San Vicente
de Paúl, de la ciudad de Medellín; ésta subcuenta no cubre los costos de atención psicológica a grupos familiares o sociales.
112
Expedida el 05 de agosto de 1994 por el Ministerio de Salud, por medio de la cual se establece el Manual de Actividades, Intervenciones y
Procedimientos del Plan Obligatorio de Salud en el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
113
Los beneficios consagrados a favor de los familiares de la víctima, no siempre representan la garantía de protección al núcleo familiar.
81

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
beneficiario no pruebe el rendimiento académico a juicio de las autoridades
educativas de la institución”, observe mala conducta o recurrente violación
comprobada de los reglamentos internos y estatutos de la institución
114
beneficiante ; y (3) la prelación en el otorgamiento de becas por parte de
establecimientos educativos no oficiales en educación básica y media
vocacional.
Estos beneficios solo podrán ser radicados en cabeza de los hijos y
hermanos, menores de 18 años, de las víctimas de la violencia; consideradas
como tales (Art. 5 Decreto 2231 de 1989; Art. 15 Ley 418 de 1997) las
personas fallecidas o lesionadas gravemente en su integridad física y
psíquica. Término que puede ser interpretado por parte de las instituciones
educativas en forma reduccionista negando el acceso a este derecho.
En segundo lugar, se encuentra la posibilidad que se da a los hogares
115
damnificados de acceder a un subsidio familiar de vivienda (SFV) de
conformidad con la normatividad vigente y a cuya solicitud se le dará prioridad
por parte de la institución encargada de la respectiva adjudicación (Art. 26 Ley
418 de 1997).
Por último, se encuentra la indemnización por muerte y el auxilio funerario,
rubros cubiertos por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional en un monto global de asistencia humanitaria que
asciende a 40 salarios mínimos mensuales legales vigentes; y una
indemnización por muerte otorgados por el Fondo de Solidaridad y Garantía,
equivalente a 600 salarios mínimos diarios legales vigentes al momento de la
ocurrencia del evento, siempre y cuando la muerte se presente en un término
no superior a un año contado a partir del momento de ocurrencia del evento.
Este monto es pagado de conformidad con las normas legales, al cónyuge,
compañero o compañera permanente de la víctima en la mitad de la
indemnización y a sus herederos en la mitad restante. A falta de cónyuge,
compañero o compañera permanente, la totalidad de la indemnización se
114
Expedido el 3 de octubre de 1989 por el Presidente de la República de Colombia, por medio del cual se crean unos beneficios en el sector educativo
para apoyar a los familiares de las víctimas de la violencia. Publicado en el Diario Oficial No. 39.007 de 3 de octubre de 1989.
115
LEY 418 de 1997, ARTÍCULO 27: Aquellos definidos de conformidad con la normatividad vigente que regula la materia, sin consideración a su
expresión en salarios mínimos legales mensuales, que por causa de actos que se susciten en el marco del conflicto interno, pierdan su solución
de vivienda total o parcialmente, de tal manera que no ofrezca condiciones mínimas de habitabilidad o estabilidad en las estructuras.
Igualmente, tendrán tal carácter los hogares cuyos miembros, a la fecha de ocurrencia del acto damnificatorio, no fuesen propietarios de una
solución de vivienda y que por razón de dichos actos hubiesen perdido al miembro del hogar de quien derivaba su sustento.
82

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
distribuirá entre los herederos. (Art. 32 numeral 3 del Decreto 1283 de
116
1996) .
En este proceso de seguimiento y protección que se pretende instaurar
alrededor de las familias víctimas del conflicto armado, el artículo 17 de la Ley
418 de 1997, otorga funciones especiales al Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar -ICBF- para brindar asistencia a todos los menores de
edad que hayan sido víctimas de la violencia política; centrando sus
esfuerzos en forma especial en aquellos niños, niñas y adolescentes que han
quedado sin familia o cuando éstas no se encuentren en condiciones de
cuidarlos en condiciones óptimas.
En desarrollo de estas disposiciones, por medio de la Resolución 666 de
2001, esta Institución “crea y organiza un grupo interno de trabajo para la
atención de los niños, niñas, jóvenes y familias víctimas del conflicto armado y
para la atención de la población infantil en situación de desplazamiento
forzado”. Dentro de las funciones asignadas al ICBF se encuentran el diseño,
implementación y ejecución del programa de atención a niños, niñas, jóvenes
y familias víctimas del conflicto armado, en tres modalidades: (1) de
prevención de situaciones sociofamiliares que posibiliten, faciliten o
contribuyan a la vinculación de niños, niñas y jóvenes al conflicto armado, (2)
de protección a los niños, niñas, jóvenes desvinculados del conflicto y familias
víctimas del conflicto, y (3) de atención a la población infantil en situación de
desplazamiento forzado.
Para lograr esta finalidad el ICBF ejecuta dos programas relacionados con el
117
propósito general del proyecto : (1) fortalecimiento a las familias, que busca
potencializar la formación y desarrollo de las familias como contextos de
desarrollo humano que favorezcan el ejercicio de los derechos de los niños, y
(2) el programa del educador familiar a través del cual se pretende contribuir a
la construcción de una cultura de derechos humanos y a la resolución pacífica
de conflictos, favoreciendo la convivencia democrática y el desarrollo
armónico de las familias.
116
Expedido el 25 de julio de 1996 por el Presidente de la República de Colombia, por medio del cual se reglamenta el funcionamiento del Fondo de
Solidaridad y Garantía del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Publicado en el Diario Oficial No. 42.840 de 25 de julio de 1996.
117
Tomado de: www.bienestarfamiliar.gov.co/espanol/poblaciones_atendidas/familia/familia.html
83

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Lamentablemente, estos programas orientados en principio a la atención de
familias víctimas del conflicto armado, han terminado por cubrir las
necesidades de la población en situación de desplazamiento forzado. Es
cierto que esta población representa un gran porcentaje de las familias
afectadas con las confrontaciones que se presentan en desarrollo del
conflicto armado, pero también lo es el hecho de que existen otras tipologías
de realidades relacionadas con el conflicto armado, y en muchas ocasiones
no comparten entre ellas cualidades específicas, dejando de lado el
tratamiento especial que necesitan.
En tal sentido se requiere la adopción de medidas efectivas para que las
instituciones estatales cumplan con su responsabilidad de protección de los
núcleos familiares de las víctimas de MAP/MUSE, encaminadas siempre a la
unión familiar.
5.2.3 Gastos de transporte, alojamiento y alimentación
Las normas jurídicas deben contar con instrumentos de concreción que
garanticen su eficacia. De lo contrario, cuando en la legislación se omite la
consagración de los medios para hacerlas efectivas, los ideales de garantía y
acceso a derechos se difuminan en la inoperancia. Es lo que ocurre cuando la
Ley 418 de 1997 y el Decreto 1283 de 1996, establecen planes de beneficios
con los que, en forma generalizada, se da cubrimiento a las necesidades
mínimas en salud que se derivan de la acción dañina, pero pasan de largo al
contemplar los instrumentos necesarios para garantizarlas.
Estas consagraciones normativas surgen en el ordenamiento jurídico
colombiano en desarrollo de los principios constitucionales contemplados en
los artículos 13, 47 - 49 y 54 de la Carta Política Nacional. A través de estos
criterios el Estado se propone, en cumplimiento de los fines esenciales que le
son inherentes (Art. 2 C.N.), en especial el de garantizar la efectividad de los
principios, los derechos y deberes consagrados en la Constitución, brindar
una atención focalizada a una población que requiere especial protección.
“Las personas discapacitadas tienen derecho a que el Estado les procure un
trato acorde con sus circunstancias, siempre que ello resulte necesario para
el ejercicio pleno de sus derechos en condiciones de igualdad. La omisión de
este deber, por parte del Estado, puede convertirse en una lesión de los
derechos fundamentales de los sujetos concernidos y, en consecuencia sería
84

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
118
inconstitucional” . Este propósito autoriza al legislador a llevar a cabo
119
lineamientos de discriminación inversa a fin de proveer a estas personas
“los cuidados médicos y psicológicos, la habilitación y la rehabilitación
adecuadas, la educación apropiada, la orientación, la integración laboral, y la
garantía de los derechos fundamentales económicos, culturales y sociales”
(Art. 4 Ley 361 de 1997).
De esta forma, la atención médica y la oferta de procesos de rehabilitación
integrales de las personas con discapacidad, se configuran como exigencias
de obligatoria consecución a fin de garantizar la igualdad de participación e
intervención de estas personas en la vida política, social y cultural del país.
Por ello, la Asamblea General de las Naciones Unidas traza en su Resolución
120
48/96 , el deber estatal de “velar porque las personas con discapacidad
reciban regularmente el tratamiento y los medicamentos que necesiten para
mantener o aumentar su capacidad funcional” (Art. 2 Num. 6).
Discernimientos que son recogidos por la Constitución Nacional al
contemplar en su artículo 47 que está a cargo del Estado la construcción de
una “política de previsión, rehabilitación e integración social para los
disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se les prestará la
atención especializada que requieran”.
Cabe añadir que los Estados deben “asegurar la prestación de servicios de
rehabilitación para las personas con discapacidad a fin de que logren
alcanzar y mantener un nivel óptimo de autonomía y movilidad” (Art. 3) y velar
“por el establecimiento y la prestación de servicios de apoyo, incluidos los
recursos auxiliares, a fin de ayudarles a aumentar su nivel de autonomía en la
vida cotidiana y a ejercer sus derechos” (Art. 4).
Esta serie de disposiciones normativas y derechos se hacen extensibles a las
personas que adquieren discapacidad a partir del accidente con MAP/MUSE,
pero para esta población los beneficios contemplados se convierten en
ideales de difícil realización si se tienen en cuenta los lugares de ocurrencia
121
de los accidentes , los lugares en que se prestan los servicios de
rehabilitación, las condiciones económicas de las víctimas y las distancias
entre una y otra localidad.
118
Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T 823 de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
119
La discriminación inversa puede definirse como el reconocimiento normativo, tanto estatal como internacional, de ciertas medidas que suponen un
trato desigual favorable para aquellas personas que pueden sufrir una situación de discriminación por razones económicas o de nacionalidad o de
raza, o de sexo, o de insuficiencia física. Tomado de http://www.iepala.es/curso_ddhh/ddhh235.htm
120
ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS, ONU. Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad.
Resolución 48/96, aprobada por la Asamblea General, en su cuadragésimo octavo periodo de sesiones, de 20 de diciembre de 1993.
85

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Al no contar con los mecanismos mínimos de acceso a la prestación de
servicios, el afectado se ve obligado a recibir únicamente la asistencia médica
de estabilización en el período crítico posterior al evento. Acceder
ulteriormente a los beneficios que le asisten, representa destinar una suma
de dinero para su rehabilitación con la que habitualmente no cuenta.
En este contexto surge el interés de algunas instituciones por cubrir este tipo
de vacíos que impiden el cumplimiento del fin último con que fue diseñada la
ruta de atención a esta población, y algunas de ellas, quizás sin intención,
terminan por sustituir al Estado con la prestación de servicios que van más
allá del cubrimiento de las falencias normativas. Con estas acciones se
termina por deslegitimizar el Estado y retroceder en la lucha de inclusión de la
salud en el campo de los derechos. El acceso a la asistencia médica en esta, y
cualquier otro tipo de circunstancias, es cuestión de derecho, no de
cooperación, caridad o asistencialismo.
En el momento en que el pueblo de Colombia, en ejercicio de su poder
soberano, representado a través de delegatarios a la Asamblea Nacional
Constituyente, estipula que se “garantizará a todas las personas el acceso a
los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud” (Art. 49
C.N.), debe entenderse también que brindará los medios para que la
población pueda acceder a tales servicios en forma efectiva. Cuando el
Gobierno Nacional se compromete a establecer “los mecanismos necesarios
para que los limitados cuenten con los programas y servicios de rehabilitación
integral, en términos de readaptación funcional, rehabilitación profesional y
para que en general cuenten con los instrumentos que les permitan
autorrealizarse, cambiar la calidad de sus vidas e intervenir en su ambiente
inmediato y en la sociedad”, está adquiriendo la obligación correlativa de
crear el ambiente legislativo para la obtención de esta finalidad. Si no se
cuenta con los medios para cubrir los gastos de transporte, alojamiento y
alimentación durante el proceso de rehabilitación, no será posible el logro de
esta finalidad.
121
El 97% de los eventos con MAP/MUSEse han presentado en el país entre 1990 y el 1 de agosto de 2007 (29,64% accidentes y 70,36% incidentes),
en área rural. Fuente: Observatorio de Minas Antipersonal del programa presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de
la Vicepresidencia de la República.
86

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Tanto el artículo 4 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con
122
Discapacidad
“Los Estados Partes se comprometen a asegurar y promover el
pleno ejercicio de todos los derechos humanos y las libertades
fundamentales de las personas con discapacidad (…) A tal fin, los
Estados Partes se comprometen a: a) Adoptar todas las
medidas legislativas, administrativas y de otra índole que sean
pertinentes para hacer efectivos los derechos reconocidos en la
presente Convención”;
Como el artículo 21 de la Ley 361 de 1997,
“Con el fin de mejorar la oferta de servicios integrales de
rehabilitación a los limitados, la Consejería Presidencial
promoverá iniciativas para poner en marcha proyectos en cabeza
de las entidades territoriales, las organizaciones no
gubernamentales y la cooperación técnica internacional, de
manera que toda persona limitada, durante su proceso de
educación, capacitación, habilitación o rehabilitación según el
caso, tenga derecho a que se le suministren los equipos y ayudas
especiales requeridas para cumplir con éxito su proceso”;
crean un ambiente de interpretación en el cual es posible sostener que el
Estado colombiano encuentra lineamientos normativos para incluir en la ruta
oficial de atención a las víctimas de accidentes de MAP/MUSE, los gastos
que se generen en razón de transporte, alojamiento y alimentación para
ejecutar adecuadamente el proceso de rehabilitación, garantizándolo
normativamente a través de varias disposiciones, en especial las contenidas
en la Ley 100 de 1993, el Decreto 1283 de 1996, la Ley 361 de 1997 y la Ley
418 del mismo año.
Con sujeción a lo referido sobre el rol que debe desempeñar el núcleo familiar
en el proceso de rehabilitación de la víctima, ha de considerarse que este
beneficio deberá cobijar a un acompañante del afectado, aún en los eventos
en que este pueda movilizarse autónomamente, en aquellos casos en que
122
ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS, ONU. Convención de las Personas con Discapacidad. Adoptada el 13 de diciembre de 2006, durante el
sexagésimo primer periodo de sesiones de la Asamblea General, por la Resolución 61/106. Conforme al Artículo 42, la Convención y su Protocolo
facultativo están abiertos a la firma de todos los Estados y las organizaciones de integración regional desde el 30 de marzo de 2007.
87

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
sus condiciones psicológicas, anímicas o emocionales, según el criterio
médico del grupo interdisciplinario tratante, requieran la presencia de un
familiar que coadyuve en el mejoramiento de las condiciones físicas y
mentales del individuo.
5.2.4 Ausencia de beneficios pensionales
Uno de los principales vacíos dejados en el marco de atención a víctimas del
conflicto armado, nace de una modificación legislativa que se dio por fuera de
este campo de regulación jurídica. Esta laguna surge no por un cambio en la
normatividad que deriva de la Ley 418 de 1997, sino de los cambios
efectuados en el sistema general de pensiones a través de la Ley 797 de 2003
por medio de la cual se “reforman algunas disposiciones del sistema general
de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones
sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”.
Según el artículo 10 de la Ley 100 de 1993, este sistema tiene por objeto
“garantizar a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la
vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y
prestaciones que se determinan en la Ley, así como propender por la
ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de población no
cubiertos con un sistema de pensiones”.
El artículo 38 de este mismo cuerpo normativo, para efectos de interpretación
y aplicación de esta ley, considera inválida la persona que por cualquier causa
de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el
50% o más de su capacidad laboral. En estas circunstancias el afectado “no
logra pensionarse por vejez sino que, de cumplir los requisitos mínimos de
cotización que exige la ley, tendrá derecho a recibir una pensión de invalidez;
de lo contrario no habrá pensión pero habrá lugar a una indemnización
123 124
sustitutiva o a la devolución de saldos según el régimen a que se está
125
afiliado” .
123
Equivalente a la que hubiere correspondido en el caso de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez (Art. 45 Ley 100 de 1993).
124
Se le entregará al afiliado la totalidad de los saldos abonados en su cuenta individual de ahorro pensional, incluidos los rendimientos financieros y
adicionados con el valor del bono pensional si a ello hubiera lugar (Art. 72 Ley 100 de 1993).
125
ARENAS M., Gerardo. El derecho colombiano de la Seguridad Social. Ed. Legis. Segunda edición. Bogotá, Colombia 2007.
88

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Debido a la naturaleza, la magnitud y el escenario en que se presenta el
accidente con MAP/MUSE, es probable que a raíz de este evento se
configure para la víctima una invalidez que le impida continuar con su
actividad laboral, siendo necesario realizar un somero estudio sobre la
interdependencia que pueda llegar a surgir entre estos conceptos.
Las anteriores consideraciones, unidas a los planteamientos recogidos en el
artículo 18 de la Ley 782 de 2002, permitían a las víctimas del conflicto
armado “que sufrieren una pérdida del 50% o más de su capacidad laboral
calificada con base en el Manual Único para la Calificación de Invalidez”,
acceder a “una pensión mínima legal vigente de acuerdo con lo contemplado
en el Régimen General de Pensiones de la Ley 100 de 1993, siempre y
cuando carecieran de otras posibilidades pensionales”. Pero con la entrada
en vigencia de la Ley 797 de 2003 el legislador deja en claro que:
“En ningún caso a partir de la vigencia de esta Ley, podrán
sustituirse semanas de cotización o abonarse semanas
cotizadas o tiempo de servicios con el cumplimiento de
otros requisitos distintos a cotizaciones efectivamente
realizadas o tiempo de servicios efectivamente prestados
antes del reconocimiento de la pensión”.
Enfatizando que:
“Tampoco podrán otorgarse pensiones del Sistema
General que no correspondan a tiempos de servicios
efectivamente prestados o cotizados, de conformidad con
lo previsto en la presente Ley. Lo anterior sin perjuicio de lo
dispuesto en pactos o convenciones colectivas de trabajo”
(Art. 2 Ley 797 de 2003).
Estas exactas declaraciones no dejan margen de movilidad para el intérprete
a quien no le es dable argumentar cosa distinta que a la persona víctima del
conflicto armado colombiano no le es posible acceder a una pensión de
invalidez por fuera de los requisitos trazados por la legislación vigente.
En tal sentido, fue dada la respuesta del Ministerio de la Protección Social, a
través de su Oficina Asesora Jurídica, a la consulta elevada en el mes de abril
del año 2005 por el Secretario de Gobierno del departamento de Antioquia,
Jorge Mejía Martínez. En ella se afirmó que “(e)l Artículo 46 de la Ley 418 de
89

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
1997 (Mod. por el Artículo 18 de la Ley 782 de 2002), sólo tuvo vigencia hasta
126
la expedición de la Ley 797 de 2003” . Como consecuencia lógica de la
consideración del Derecho como Sistema, deriva la afirmación de que las
disposiciones contenidas en el ordenamiento jurídico se caracterizan por ser
coherentes, es decir, que no existen normas incompatibles en su interior, y
que en caso de ser detectadas existen los medios para corregirlas.
Bajo este mandato, y en consideración de las disposiciones contenidas en la
Ley 797 de 2003, el legislador se encontraba inmerso en una realidad jurídica
que le impedía prorrogar la vigencia del Artículo 46 de la Ley 418 de 1997, y
por tanto, al término del período de vigencia de esta ley, operó la pérdida de
fuerza ejecutoria para esta disposición normativa.
Concluido esto, la víctima del conflicto armado afectada por accidente con
MAP/MUSE, está obligada a cumplir con los requisitos contenidos en la Ley
127
860 de 2003 que modificó las exigencias establecidas anteriormente en el
artículo 39 de la Ley 100. A partir de este momento el afectado deberá
certificar (1) la declaración de la invalidez conforme al manual único de
calificación y por decisión de las Juntas de Calificación de Invalidez, (2) una
cotización de cincuenta -50- semanas dentro de los últimos tres años
inmediatamente anteriores al hecho causante de la invalidez, y (3) su
fidelidad de cotización para con el sistema de al menos el 20% del tiempo
transcurrido entre el momento que cumplió veinte años de edad y la fecha de
la primera calificación del estado de invalidez.
Es de anotar que, si antes de la invalidez el afiliado ha cotizado por lo menos
el 75% de las semanas mínimas para acceder a la pensión de vejez, sólo se
exige que haya cotizado 25 semanas en los últimos tres años; y si tiene
menos de 20 años de edad, sólo deberá acreditar que ha cotizado 26
semanas en el año inmediatamente anterior al hecho causante de su
invalidez o su declaratoria.
Estas exigencias aunadas a las condiciones laborales y externas de los
afectados con MAP/MUSE, hacen prácticamente inalcanzable la posibilidad
126
Radicado Nº 43568 del 2 de abril de 2005, con respuesta a 22 de junio del mismo año.
127
Expedida el 26 de diciembre de 2003 por el Congreso de la República de Colombia, por medio de la cual se reforman algunas disposiciones del
Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones. Declarada exequible por la Corte Constitucional de
Colombia a través de Sentencia C 866 de 2004 de 7 de septiembre de 2004, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil, "... pero solo respecto de los cargos
relacionados con la falta de representación del Departamento de Vaupés en la Cámara de Representantes". Publicada en el Diario Oficial No. 45.415,
de 29 de diciembre de 2003
90

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
128
de acceso a esta garantía de protección. A nivel nacional el 92,91% de las
víctimas son hombres en edad productiva que se dedican principalmente a
actividades de caza, pesca, pastoreo de animales y cultivo en áreas rurales
del país; labores y localidades en las cuales se presenta aún un alto índice de
no afiliación al Sistema General de Seguridad Social.
De este modo, sin tener en cuenta las circunstancias especiales en que se
desarrolla el quehacer de la población rural, que aporta el mayor número de
víctimas MAP/MUSE en Colombia, se ha creado un ámbito de desprotección
y violación al derecho de tener un ingreso mínimo que ayude a solventar las
necesidades básicas del individuo y su familia, tales como alimentación,
vivienda, educación, recreación, servicios públicos, entre otras prerrogativas
inherentes a la dignidad humana, sujetas no sólo a la supervivencia sino a la
calidad en las condiciones de vida.
La situación de invalidez se configura como una de las contingencias más
dolorosas y frustrantes para el ser humano. La capacidad de locomoción y la
plenitud de las funciones físicas y psíquicas son tan necesarias para llevar
una vida normal, tanto en el plano individual como en la relación social, que la
pérdida o disminución de esas capacidades y funciones afecta en forma
dramática el concepto de sí mismo y la posibilidad de desarrollar las
129
potencialidades propias .
Bajo estas circunstancias la negación de la posibilidad de acceso a una
pensión mínima crea un ambiente de limitación a la autonomía y
autodeterminación. La independencia del individuo puede verse socavada,
pues de alguna forma está destinado a que sus necesidades económicas
sean cubiertas y asumidas por otro miembro de su entorno familiar, creando
en el afectado sentimientos de inferioridad en el plano personal, familiar y
social, que posiblemente terminen por romper con su tejido afectivo cercano.
La Ley 361 de 1997 reconoce y resalta en sus principios el trasfondo
constitucional de las disposiciones formuladas para la protección especial de
las personas con limitación, (fundamentadas en los Artículos 13, 47, 54 y 68
de la Norma Superior), a través de los cuales se enfatiza en la consideración
128
Frecuencia de victimas por MAP/MUSE. Fuente: Observatorio de Minas Antipersonal del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario de la Vicepresidencia de la República (1990 - Agosto 1 de 2007).
129
ARENAS M., Gerardo. El derecho colombiano de la Seguridad Social. Ed. Legis. Segunda edición. Bogotá, Colombia 2007.
91

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
de la “dignidad que les es propia en sus derechos fundamentales,
económicos, sociales y culturales para su completa realización personal”.
Para muchos sería posible sostener que condiciones externas como la edad,
el período productivo en que se encuentran la mayoría de víctimas, y el
respaldo normativo que encuentran en esta Ley, crean el contexto apropiado
para que las personas afectadas con MAP/MUSE accedan al mercado
laboral, devenguen un salario y en consecuencia realicen sus aportes al
sistema; haciendo innecesaria la consagración de beneficios pensionales a
favor de las víctimas del conflicto armado que adquieren invalidez igual o
superior al 50%.
Esta afirmación puede llegar a ser cierta, pero en tanto el Estado no logre
hacer efectivas algunas condiciones para facilitar el acceso a los servicios y
asegurar calidad de vida a las víctimas del conflicto armado deberá
garantizarle su sostenibilidad. Las personas con secuelas por estas
situaciones de violencia merecen una especial protección por encontrarse en
una situación económica, física y mental de debilidad manifiesta (Art 13), en
razón de las confrontaciones bélicas entre las fuerzas militares legítimas y los
grupos armados al margen de la Ley (Art. 8 par. 1 Ley 418 de 1997), víctimas
frente a quienes el Estado ha adquirido una obligación específica de
salvaguarda (Art. 3 Ley 418 de 1997).
Las condiciones que el Estado debe garantizar para dar cabal cumplimiento a
sus obligaciones, están sujetas al oportuno y adecuado acceso a los
cuidados médicos y psicológicos, la habilitación y la rehabilitación
adecuadas, la educación apropiada, la orientación, la integración laboral y la
garantía de los derechos fundamentales, económicos, sociales y culturales
(Art. 4 Ley 361 de 1997).
A pesar de no pertenecer a modelos pensionales, el marco normativo que
consagra los derechos de las víctimas del conflicto armado colombiano, les
brinda la posibilidad de acceder a una indemnización por incapacidad
130
permanente equivalente a 180 salarios mínimos legales diarios vigentes
(smldv) a la fecha del pago por este concepto, de acuerdo con las tablas de
invalidez que se adopten para efecto del reconocimiento de las pensiones por
incapacidad del régimen de pensiones o de riesgos profesionales. Este pago
130
Pérdida no recuperable mediante actividades de rehabilitación, de la función de una parte del cuerpo que disminuya la potencialidad del individuo
para desempeñarse laboralmente (Art. 32 Decreto 1283 de 1996).
92

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
está a cargo del FOSYGA, y la certificación de incapacidad permanente en
este caso debe ser expedida por las Juntas de Calificación de Invalidez de
que trata la Ley 100 de 1993.
Adicionalmente, tiene derecho a una asistencia humanitaria, a cargo de la
Agencia Presidencial para Acción Social y la Cooperación Internacional, en
porcentajes variables hasta un tope máximo de 40 salarios mínimos
mensuales vigentes en el año que ocurrió el hecho, según la tabla de
incapacidades adoptada en el artículo tercero de la Resolución 7381 de 2004.
Por último, el artículo 26 de la Ley 100 de 1993 ofrece al discapacitado,
asalariado o independiente, con edad entre los 55 y los 65 años de edad, la
opción de lograr un subsidio para realizar sus aportes al Sistema cuando no
cuente con la capacidad económica para hacerlo por sí mismo. Este beneficio
131
es otorgado a través del Fondo de Solidaridad Pensional , administrado
actualmente por el Consorcio Prosperar Hoy.
Si bien es cierto que la Corte Constitucional ha sido clara al manifestar que la
amenaza al mínimo vital no da origen al nacimiento de un derecho subjetivo
en cabeza del afectado, es igualmente evidente que deben integrarse a la
legislación beneficios pensionales a favor de las víctimas del conflicto
132
armado a fin de proteger la situación especial en que se encuentran. De no
hacerlo, cabe cuestionarse sobre las condiciones, económicas y personales
que a futuro deberán afrontar y de las cuales se ha derivado una pérdida de su
capacidad laboral superior al 50%, evento con el que se ve ampliamente
reducida su oportunidad de vinculación al mercado laboral.
5.3 INAPLICACIONES NORMATIVAS
5.3.1 Acceso a vivienda
Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República
unitaria (…) fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo, en la
solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés
general. Estos atributos imprimen al Estado características específicas de
131
Fondo de Solidaridad PensionalFSP es una cuenta especial de la Nación, que no tiene personería jurídica, adscrita al Ministerio de la
Protección Social, destinada a subsidiar las cotizaciones para los grupos de población vulnerable (Consorcio Prosperar Hoy).
132
Human Rights Watch, HRW. “Mutilando al pueblo, El Uso de Minas Antipersonal y otras Armas Indiscriminadas por parte de la Guerrilla en
Colombia” Recomendaciones al Gobierno Nacional. Publicado julio 2007 Volumen 19, No. 1(B)
93

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
responsabilidad y puntualizan su obligación de velar por el cumplimiento de
mínimas garantías que mejoren la calidad de vida del individuo y de la familia
como institución básica de la sociedad y centro de especial protección por
133
parte de ésta y del Estado .
Muchas de las prerrogativas que derivan de estas consideraciones se hacen
visibles en el mundo jurídico a través de su configuración como derechos
subjetivos, prestacionales, fundamentales, económicos, sociales o
culturales. Tal es el caso del Artículo 51 de la Constitución Política de
Colombia, en cuyo tenor literal se entronizan los lineamientos contenidos en
el Artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en el
que se estipula que “toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado
que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la
alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y servicios sociales
necesarios”.
A partir de esta consideración constitucional (Art. 51 C.N.) “todos los
colombianos tienen derecho a la vivienda digna”, siendo deber del Estado fijar
las “condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y la promoción
de planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a
largo plazo y formas asociativas de ejecución para estos programas de
vivienda”, debiendo igualmente promover, de acuerdo con la ley, el acceso a
la propiedad (Art. 60 C.N.).
El acceso a la vivienda queda así consagrado como un derecho económico,
social y cultural. Alcanzar su cumplimiento es un proceso en donde los seres
humanos habitan las ciudades y los campos, creando lazos sociales en
medio de las contradicciones y desigualdades, así como en concepciones
culturales diversas. De un lado, se tiene una ciudad ya existente, del otro un
ideal que se hace necesario construir día tras día, requiriendo ambas la
sostenibilidad para que sus habitantes puedan plantear un futuro mejor,
134
posible y real .
133
Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, HCHR. Declaración Universal de los Derechos
Humanos, Art. 16. Bogotá D.C., Colombia. Diciembre de 2004.
134
GOBERNACIÓN DEL VALLE DEL CAUCA, Secretaría de Vivienda.
94

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Para que este derecho se materialice se requiere la formulación de una
política integral de vivienda y desarrollo, en la que se posibiliten y se
contengan aspectos de planeación territorial, técnicos, normativos,
financieros, ambientales, culturales y de participación democrática. A pesar
de estos objetivos, idealmente bien formulados, miles de hogares
colombianos no tienen cubierto su derecho a una vivienda digna, bien porque
carecen de ella o porque la que tienen necesita ser mejorada a fin de crear un
ambiente propicio de interacción con su entorno ambiental, familiar y social
inmediato. Realidad que ha sido agravada durante los últimos lustros gracias
a las confrontaciones armadas que han logrado desprender a millones de
ciudadanos de su lugar de origen, viéndose obligadas a abandonar sus
propiedades.
Si bien es cierto que al igual que otros derechos de contenido económico,
social o cultural, el artículo 51 de la C.N. no otorga a los ciudadanos un
derecho subjetivo para exigir del Estado en forma directa e inmediata su
plena satisfacción, y que los derechos constitucionales de desarrollo
progresivo, como es el caso del derecho a la vivienda, sólo producen efectos
una vez se cumplan ciertas condiciones jurídico-materiales que los hacen
posibles; también lo es el hecho de que el derecho a la vivienda digna es más
un derecho objetivo de carácter asistencial que debe ser desarrollado por el
legislador y promovido por la administración, de conformidad con la ley, para
ser prestado directamente por ésta, o a través de entes asociativos creados
135
para tal fin, previa regulación legal . Considerando tal realidad y buscando
dar soluciones eficaces a esta problemática, desde la legislación nacional se
ha pretendido crear condiciones que garanticen la protección de este
derecho.
A primera vista puede parecer extraño que un tema como la vivienda guarde
relación con los Derechos Humanos. No obstante, si se examinan más de
136
cerca las leyes nacionales e internacionales así como la importancia que
135
Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T 251 de 1995. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
136
Convenios y pactos internacionales.
*Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), en el párrafo 1 del Artículo 11.
*Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (1965), en el Artículo 5.
*Convención sobre la Eliminación de Todas las formas de Discriminación contra la Mujer (1979), en el Párrafo 2 del Artículo 14
*Convención sobre los Derechos del Niño (1989), en el Párrafo 3 del Artículo 27.
*Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (1951), en el Artículo 21.
95

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
tiene un lugar seguro donde vivir para la dignidad humana, la salud física y
mental, y en general la calidad de vida, es posible apreciar algunas de las
relaciones que se presentan entre el lugar de habitación y estos derechos,
considerando en todas estas manifestaciones jurídicas que la vivienda
adecuada es una de las necesidades humanas fundamentales. Al mismo
tiempo, el acceso a ella refuerza de manera considerable la posibilidad de
137
que las personas disfruten de otros derechos . El Año Internacional de la
Vivienda para las Personas sin Hogar, celebrado en 1987, permitió que se
conociera mejor la situación de los problemas conexos que aún subsisten.
El legislador, consciente de estas necesidades y relaciones, da desarrollo
legislativo a las directrices constitucionales contenidas en el Título II de este
documento político. Por esta razón el artículo 17 de la Ley 387 de 1997
contiene deberes especiales radicados en cabeza del Gobierno Nacional a fin
de promover acciones y medidas, a mediano y largo plazo, con el propósito de
generar condiciones de sostenibilidad económica y social para la población
desplazada en el marco del retorno voluntario o el reasentamiento en otras
zonas rurales o urbanas.
Declaraciones y recomendaciones internacionales.
*Declaración Universal de Derechos Humanos (1948), en el Párrafo 1 del Artículo 25.
*Declaración de los Derechos del Niño (1959), Principio 4.
*Recomendación 115 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), Principio 2.
*Declaración de Vancouver sobre los Asentamientos Humanos (1976), en el Párrafo 8 de la sección III y en el párrafo 3 de la sección A del
capítulo II
*Declaración sobre el Derecho al Desarrollo (1986), aprobada por la Asamblea General en su Resolución 41/128 de 4 de diciembre de 1986.
En el párrafo 1 del Artículo 8.
Resoluciones de las Naciones Unidas
*Resolución 41/146 de la Asamblea General
*Resolución 42/146 de la Asamblea General
*Resolución 1987/62 del Consejo Económico y Social
*Resolución 1986/36 de la Comisión de Derechos Humanos
*Resolución 1987/22 de la Comisión de Derechos Humanos
*Resolución 1988/24 de la Comisión de Derechos Humanos
*Resolución 1993/77 de la Comisión de Derechos Humanos
*Resolución 14/6 de la Comisión de Asentamientos Humanos
*Resolución 1991/12 de la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías
*Resolución 1991/26 de la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías
137
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, OACDH. El Derecho Humano a una Vivienda Adecuada.
FolletoInformativo No. 21.
96

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Esta tarea se pretende realizar a través de la inclusión de la población en
situación de desplazamiento forzado a la oferta social en los programas de (1)
Proyectos productivos, (2) Sistema Nacional de Reforma Agraria y de
Desarrollo Rural Campesino, (3) Fomento de la microempresa, (4)
Capacitación y organización social, (5) Atención social en salud, educación y
vivienda urbana y rural, la niñez, la mujer y las personas de la tercera edad, y
(6) Planes de empleo urbano y rural.
En igual sentido el Capítulo III de la Ley 418 de 1997, aplicable a todas las
víctimas del conflicto armado interno, regula de manera específica la
asistencia que en materia de vivienda tendrán los hogares damnificados por
los actos contemplados en el Artículo 15 de la misma normatividad,
permitiéndoles acceder a un subsidio familiar de vivienda (SFV) de
conformidad con la normatividad vigente que regula la materia, sin que para
tal efecto se tome en cuenta el valor de la solución de vivienda cuya
adquisición o recuperación sea objeto de financiación”.
Enfatiza que “en aquellos casos en que por razón de las circunstancias
económicas de las víctimas, éstas no puedan utilizar el valor del subsidio para
financiar la adquisición o recuperación de una solución de vivienda, el monto
del mismo podrá destinarse a financiar, en todo o en parte, el valor del canon
de arrendamiento de una solución de vivienda” (Art. 26 Ley 418 de 1997).
Este subsidio es un aporte en dinero o en especie (terrenos) que otorga el
Gobierno Nacional a través del Fondo Nacional de Vivienda -adscrito al
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial-, a las familias de
bajos ingresos, siempre que el beneficiario cumpla con los requisitos que
138
establece la Ley 3 de 1991 . Se constituye en un complemento del ahorro,
del crédito y de otras fuentes de financiación que obtengan, para facilitar la
138
Expedida el 15 de enero de 1991 por el Congreso de la República de Colombia, por medio de la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de
Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones.
Publicada en el Diario Oficial No. 39.631, de 15 de enero de 1991. Reglamentada Parcialmente por el Decreto Nacional 4 de 1993 , Reglamentada
parcialmente por el Decreto Nacional 1168 de 1996, Reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 824 de 1999, Reglamentada parcialmente
por el Decreto Nacional 1133 de 2000, Reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 2620 de 2000, Reglamentada Parcialmente por el
Decreto Nacional 951 de 2001, Reglamentada Parcialmente por el Decreto Nacional 578 de 2002,Reglamentada parcialmente por el Decreto
Nacional 1042 de 2003, Reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 2480 de 2002, Reglamentada Parcialmente por el Decreto Nacional
975 de 2004, Reglamentada Parcialmente por el Decreto Nacional 3111 de 2004, Reglamentada Parcialmente por el Decreto Nacional 4407 de 2004,
Reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 973 de 2005.
97

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El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
adquisición, construcción o mejoramiento de una solución de vivienda de
interés social.
Esta modalidad de subsidio cuenta con líneas especiales para la atención y
protección de los hogares víctimas de la violencia reguladas por la Ley 418 de
1997, destinándolo a los hogares cuyas viviendas hayan resultado afectadas
por estos hechos que se susciten en el marco del conflicto armado interno
colombiano; o cuando no siendo propietarios de una vivienda, dependieran
económicamente de una persona fallecida como consecuencia de estos
actos.
El auxilio puede ser utilizado para recuperación, adquisición o arrendamiento
de viviendas destinadas a los hogares afectados. Para ser beneficiarios, los
hogares damnificados deberán elevar su solicitud dentro del año siguiente a
la ocurrencia del hecho y reunir los siguientes requisitos: (1) certificación de la
ocurrencia del hecho, (2) certificación de la condición de hogar damnificado
expedida por el Alcalde Municipal, (3) presupuesto de las obras objeto de la
recuperación, aprobado por el Municipio.
La verificación de la documentación esta a cargo de las Cajas de
Compensación Familiar, las cuales comprueban que los daños,
presupuestos y documentos presentados se ajustan a la realidad. La
adjudicación de los subsidios a cargo del Gobierno Nacional está sujeta a los
procesos de convocatoria y postulación abiertos dos veces al año.
Las Cajas de Compensación Familiar, como entidades encargadas de
administrar el subsidio familiar de vivienda, tienen a cargo las asignaciones
de subsidios de vivienda para sus asociados y no asociados, del sector
urbano y del sector rural. Los recursos del subsidio para la población afiliada
son recursos propios de la Caja de Compensación y para los no afiliados son
recursos del Gobierno Nacional.
Además, están encargadas del proceso de divulgación, recepción y
verificación de solicitudes, precalificación de las postulaciones y el
seguimiento y verificación de la documentación para que el Fondo Nacional
de Vivienda - FNV -, haga efectivo el pago del subsidio a través de una entidad
fiduciaria. El subsidio asignado tiene una vigencia de seis meses, prorrogable
por seis meses más, al término de los cuales se pierde el beneficio sino ha
hecho uso de él.
98

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Las víctimas de accidentes de MAP/MUSE que adquieran discapacidad en
razón o con ocasión del accidente sufrido, quedan cobijadas adicionalmente
por la normatividad nacional (Art. 4 y 18 Ley 361 de 1997) e internacional que
regule la materia de vivienda para las personas con discapacidad.
Se cita en especial la Convención Interamericana para la Eliminación de
todas las formas de Discriminación, la cual en su artículo 3 orienta los
compromisos de los Estados a la adopción de las medidas de carácter
legislativo, social, educativo, laboral o de cualquier otra índole, necesarias
para alcanzar los objetivos generales y propiciar su plena integración a la
sociedad.
Para ello las autoridades gubernamentales y/o entidades privadas se
comprometen en la prestación o suministro de bienes, servicios,
instalaciones, programas y actividades, tales como el empleo, el transporte,
las comunicaciones, la vivienda, la recreación, la educación, el deporte, el
acceso a la justicia y los servicios policiales, y las actividades políticas y de
administración (Art. 3 Num. 1 Lit. a).
La creación de estos cuerpos normativos y los instrumentos desplegados
para hacerlas efectivas, se encaminan a la ejecución de los principios de
dignidad humana y goce de derechos que orientan los fines (Art.2 C.N.) y
funciones del Estado colombiano. La inaplicación de esta disposición no
radica en los procesos de convocatoria, ni menos aún en la adjudicación
efectiva de los subsidios. La problemática que se ha identificado es el largo
período que transcurre entre dicha adjudicación y la entrega efectiva de los
recursos, lapso en el cual el beneficiario queda desprotegido en su derecho
constitucional de gozar de una vivienda digna, además del difícil
cumplimiento de los requisitos mínimos que deben reunir para acceder a este
beneficio.
Dada la importancia de este derecho, en especial para aquellos que se
encuentran en situaciones de debilidad manifiesta, es necesario concretar las
medidas que deben adoptar los gobiernos para su garantía. Es un error
pensar, como se hace algunas veces que, tratándose de ciertos derechos,
como el de la vivienda, lo único que hace falta para que los gobiernos
atiendan estas obligaciones es proporcionar fondos públicos en cantidad
suficiente y efectuar las consiguientes asignaciones de recursos monetarios.
99

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Lo cierto es que el derecho a la vivienda y, en realidad, todos los derechos
económicos, sociales y culturales, comportan una serie mucho más amplia y
139
compleja de obligaciones por parte de los Estados .
El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha aclarado las
diversas obligaciones que asumen los gobiernos al reconocer el derecho a
una vivienda adecuada. De conformidad con el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha resaltado tres aspectos de
vital importancia que los Estados deben contemplar: a) "se compromete a
adoptar medidas... por todos los medios apropiados"; b) "hasta el máximo de
los recursos de que disponga"; y c) "para lograr progresivamente".
En tal sentido, no basta con que el Estado colombiano cuente con los
recursos, instituciones o programas para la adjudicación de subsidios que
favorezcan la garantía del Derecho Humano a una vivienda digna. También,
se requiere que certifique el adecuado flujo de información sobre este
beneficio, no solo entre los eventuales postulantes, sino también entre las
instituciones que centran sus esfuerzos en brindar atención y orientación a
las personas víctimas del conflicto armado que pueden verse beneficiadas en
esta materia, garantizando en todo momento la ampliación y cubrimiento
progresivo de este derecho.
5.3.2 Rehabilitación laboral y reintegración social
La reintegración a la sociedad es la médula esencial de todo el modelo de
asistencia diseñado en torno a las víctimas MAP/MUSE a partir del accidente
que sufren con este artefacto. Esta es la principal finalidad que se ha trazado
desde la normatividad interna (Art. 1 Ley 361) y foránea (Art. 6 Num. 3
Convención de Ottawa), y el propósito final que orienta las acciones y
procedimientos incluidos en la ruta oficial de atención a las personas
afectadas. De esta situación deriva la importancia de centrar la atención,
social y gubernamental, en la creación de instrumentos idóneos que la
conviertan en una realidad, y no un simple ideal inalcanzable por la frágil
articulación entre los diversos actores que componen el sistema de atención.
139
Ídem
100

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
La inacción, el aislamiento dentro del caparazón familiar o institucional, el
embotamiento personal de una vida sin proyectos, perpetúan y agravan los
síntomas negativos que deben afrontar las víctimas del conflicto armado
interno colombiano, confinando al individuo a una vida marginal y sin sentido.
Esta situación hace necesaria la ejecución de un proceso de rehabilitación
laboral que permita la adquisición, recuperación o potenciación de aquellos
conocimientos, hábitos y habilidades necesarios para conseguir su
integración sociolaboral plena.
La rehabilitación debe ser entendida como mucho más que un conjunto de
técnicas o un proceso con una meta única preestablecida; es una verdadera
filosofía, una manera de abordar los problemas psicológicos y sociales de las
personas afectadas con grandes crisis, que busca dotar a la persona de un
proyecto de vida a través del desempeño de un trabajo, que facilite su
reintegración a la sociedad, creándose una relación inexorable entre ambos
conceptos.
Desde las consideraciones generales del preámbulo de la Convención de
Ottawa, se planteó como objetivo realizar los “mejores esfuerzos en la
prestación de asistencia para el cuidado y rehabilitación de las víctimas de
minas, incluidas su reintegración social y económica”. Su adaptación y
readaptación son imprescindibles para que puedan recuperar al máximo su
capacidad física y mental y reintegrarse a la función social, profesional y
140
económica que puedan desempeñar .
Así se hace necesaria la intervención no sólo del individuo, llamado a hacer
parte activa de su propio proceso de recuperación, sino también del tejido
afectivo y social que le rodea. Al igual que el modelo de atención psicosocial,
la reinserción social requiere de un esfuerzo conjunto de todos y cada uno de
los integrantes de la comunidad a la que pertenece la víctima. De nada sirve
que psicológica y físicamente se haya culminado exitosamente un proceso de
rehabilitación, si la sociedad no permite su inclusión en forma activa y
participativa a través de actividades educativas, civiles, políticas, laborales y
económicas que le permitan llevar una vida completamente independiente e
intervenir en el desarrollo de la sociedad (Art. 19).
140
ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO, OIT. La adaptación y readaptación profesionales de los inválidos, Recomendación 99.
101

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Iguales consideraciones impulsaron la Convención Interamericana para la
Eliminación de todas las Formas de Discriminación, en cuyos objetivos se
incluyen no solo los ideales de rehabilitación e integración social y
económica, sino también el deber estatal de propiciar las condiciones aptas
para el logro de tales metas (Art. 3). La concreción de estos propósitos
requiere la implementación de diversas estrategias que mejoren el enfoque
de atención y acompañamiento a las personas que adquieren discapacidad a
raíz de un accidente con MAP/MUSE en las cuales deben incluirse
componentes elementales como:
La supresión del empleo del término discapacidad como sinónimo de
incapacidad laboral (Art. 8, Num. 1, Lit. c),
La erradicación de suspicacias frente a las víctimas MAP/MUSE (Art. 8,
Num. 1, Lit. b),
La ejecución de proyectos y campañas para aumentar la conciencia en la
población sobre la necesidad de lograr la integración social de estas
personas (Art. 8, Num. 1, Lit. a ;num 2), y
El incremento de servicios de rehabilitación integral que incluyan el
entrenamiento y la orientación vocacional.
141
Con tales finalidades la Ley 1145 de 2007 estructura el Sistema Nacional de
Discapacidad, definiéndolo “como el mecanismo de coordinación de los
diferentes actores que intervienen en la integración social de esta población,
en el marco de los Derechos Humanos, con el fin de racionalizar los
esfuerzos, aumentar la cobertura y organizar la oferta de programas y
servicios, promover la participación de la población fortaleciendo su
organización, así como la de las organizaciones públicas y de la sociedad civil
que actúan mediante diversas estrategias de planeación, administración,
normalización, promoción/prevención, habilitación/rehabilitación,
investigación, y equiparación de oportunidades”. La orientación de esta Ley
da cumplimiento a los principios de equidad, solidaridad, coordinación,
integralidad, corresponsabilidad social, sostenibilidad, transversalidad y
concertación que dirigen el quehacer institucional en esta materia.
141
Expedida el 10 de julio de 2007 por el Congreso de la República de Colombia, por medio de la cual se organiza el Sistema Nacional de Discapacidad
y se dictan otras disposiciones. Publicada en el Diario Oficial No. 46.685, de 10 de julio de 2007
102

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
De igual manera, al interior de esta estructura, se otorga a los Grupos de
Enlace Sectorial, GES, (integrados por representantes de todos los
Ministerios que hacen parte del Gobierno Nacional, junto con sus entidades
adscritas y las demás entidades y organismos que se estime conveniente
vincular), el deber de actuar como instancia técnica de construcción,
concertación y coordinación interinstitucional de los programas del Consejo
Nacional de Discapacidad, CND. Este último actúa como organismo
coordinador por intermedio de la Secretaría Técnica, con la participación de la
sociedad civil de la discapacidad. Funciones que ha de cumplir en los
142
términos delimitados en la Ley 361 de 1997 .
Según los lineamientos trazados en los artículos 13, 25 y 47 de la
Constitución Nacional, el Estado colombiano busca salvaguardar y promover
el ejercicio del derecho al trabajo, permitiendo que las personas con
discapacidad tengan acceso efectivo a programas generales de orientación
técnica y vocacional, servicios de colocación y formación profesional
continua (Art. 27. Num 1. Lit. d).
Esta labor le ha sido encomendada al Servicio Nacional de Aprendizaje
- SENA -, establecimiento público del orden nacional, con personería
jurídica, patrimonio propio e independiente y autonomía
administrativa, adscrito al Ministerio de la Protección Social de la
República de Colombia. A través de esta institución se cumple la
función estatal de invertir, en el desarrollo social y técnico de los
trabajadores, ofreciendo y ejecutando la formación profesional e
integral para la incorporación de los colombianos a las actividades
productivas que contribuyan al crecimiento social, económico y
tecnológico del país.
El SENA es la institución encargada de ejecutar los programas por medio de
los cuales las personas con discapacidad puedan lograr y conservar un
empleo y progresar en el mismo. Debe alentar las oportunidades de empleo y
la promoción profesional de las personas que se encuentran en esta situación
en el mercado laboral, apoyándolas en la búsqueda, obtención,
mantenimiento del empleo y retorno al mismo. Enfatiza en la promoción de
oportunidades empresariales, de empleo por cuenta propia, de constitución
de cooperativas y de inicio de empresas propias. Debe realizar acciones de
142
Expedida el 07 de febrero de 1997 por el Congreso de la República de Colombia, por medio de la cual se establecen mecanismos de integración
social de las personas con limitación y se dictan otras disposiciones. Publicada en el Diario Oficial No. 42.978, de 11 de febrero de 1997.
103

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
promoción de sus cursos entre las personas con discapacidad y permitir el
acceso en igualdad de condiciones de dicha población, previa valoración de
sus potencialidades, a los diferentes programas de formación.
Así mismo, a través de los servicios de información para el empleo debe
establecer unas líneas de orientación laboral que permitan relacionar las
capacidades del beneficiario y su adecuación con la demanda laboral. Por su
parte el Gobierno Nacional, dentro de la política nacional de empleo, debe
adoptar las medidas pertinentes dirigidas a la creación y fomento de las
fuentes de trabajo para las personas con limitación, para lo cual utilizará todos
los mecanismos adecuados a través de los ministerios de Trabajo y
143
Seguridad Social , Salud Pública y Educación Nacional, y otras entidades
gubernamentales, organizaciones de personas con limitación que se
dediquen a la educación especial, a la capacitación, habilitación y
rehabilitación. Igualmente, debe establecer programas de empleo protegido
para aquellos casos en que la disminución padecida no permita la inserción al
sistema competitivo.
No obstante las anteriores consideraciones, los propósitos de ayudar a las
víctimas con estos programas de enseñanza y de formación profesional (Art.
23 lit. b) quedan inmersos en una marcada ineficacia pues muchos de los
requisitos de acceso a estos programas se convierten en verdaderas
barreras para los presuntos beneficiarios, prácticamente imposibles de
evadir, si se tienen en cuenta los factores geográficos y educativos que les
rodean.
La rehabilitación laboral para el logro de una adecuada reintegración social,
es una tarea a la que aún le hace falta mucho camino por recorrer en las
consagraciones normativas colombianas. Para convertirse en realidad,esta
iniciativa debe representar el esfuerzo conjunto de todas y cada una de las
instituciones y organismos que intervienen en la atención y orientación a la
población víctima del conflicto armado interno.
Se han comenzado a labrar caminos para la concreción de este fin, logrando
grandes aunque insuficientes avances, en los procesos de rehabilitación
143
Según el Artículo 47 del Decreto 205 de 2003, por el cual se determinan los objetivos, la estructura orgánica y las funciones del Ministerio de la
Protección Social y se dictan otras disposiciones, publicado en el Diario Oficial No. 45.086, de 3 de febrero de 2003, “Todas las referencias legales
vigentes a los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social y de Salud, deben entenderse referidas al Ministerio de la Protección Social”.
104

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
laboral que lleven a una verdadera reintegración social. Sin embargo, las
etapas que componen el modelo de asistencia continúan siendo disgregadas
en apartes sin coordinación ni continuidad, y la aplicación extensiva de la Ley
361 de 1997 beneficia, al igual que la ruta de atención MAP/MUSE, sólo a las
personas que han adquirido discapacidad con ocasión del accidente. El
enfoque de atención sigue siendo eminentemente coyuntural y continúa
orientado enfáticamente a la atención médica del padecimiento, dejando de
lado la construcción de proyectos o programas que aseguren la creación de
un proyecto de vida que responda a las nuevas circunstancias en que se
encuentra el afectado. Esta situación ha creado contextos que llevan a lentos
desarrollos en otras etapas de la ruta de atención como los procesos de
rehabilitación psicológica o atención psicosocial, imprescindibles al momento
de hacer efectiva una integración social completa, real y oportuna.
Se hace indispensable adoptar los instrumentos necesarios que fortalezcan
la creación de una red institucional, basada en responsabilidades concretas
para cada uno de los actores que intervienen en la prestación de esta
asistencia. Dentro de la ruta es manifiesto el esfuerzo que hace el Estado por
plegarse a las directrices de la Convención Interamericana para la
Eliminación de todas las formas de Discriminación buscando “adoptar
medidas para proporcionar y evaluar los servicios de orientación y formación
profesionales, colocación, empleo y otros afines”.
Para su cumplimiento, el Estado colombiano en sus instituciones de
educación pública garantiza el acceso a la educación y la capacitación en los
niveles primario, secundario, profesional y técnico para las personas con
limitación, y dispone de una formación integral dentro del ambiente más
apropiado a sus necesidades especiales (Art. 10 Ley 361).
5.3.3 Beneficios ante el FOSYGA
Desde el artículo 156 (lit. l) de la Ley 100 de 1993, había sido estipulada la
existencia de un Fondo de Solidaridad y Garantía que tendría como objeto
garantizar la compensación entre personas de diversos ingresos y riesgos, la
solidaridad del Sistema General de Seguridad Social en Salud, además de
cubrir los riesgos catastróficos y los accidentes de tránsito, debiendo asumir
otras funciones complementarias que le fueran señaladas.
Posteriormente, fue definida su naturaleza jurídica sosteniendo que es una
cuenta adscrita al Ministerio de Salud manejada por encargo fiduciario, sin
105

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
personería jurídica ni planta de personal propia (Art. 218 Ley 100 de 1993, Art.
1 Decreto 1283). En la actualidad este Fondo es administrado por el
144
Consorcio Fidufosyga 2005 (Art. 7 Decreto 1283 de 1996) , encargado del
recaudo, administración, pago, transferencia, giro y salvaguarda de los
recursos. Para cumplir con sus propósitos el Fondo cuenta con cuatro
subcuentas independientes: (1) de Compensación interna del régimen
contributivo, (2) de Solidaridad, (3) de Promoción a la salud, y (4) de Riesgos
catastróficos y accidentes de tránsito.
Esta última, conocida como subcuenta ECAT, da cubrimiento a las
necesidades derivadas de los eventos descritos en el artículo 30 del Decreto
1283 de 1996 (accidentes de tránsito, eventos terroristas y catastróficos),
teniendo como objeto principal garantizar la atención integral a las víctimas
que han sufrido daño en su integridad física como consecuencia directa de
estos sucesos. Para ello estipula el plan de beneficios a que tienen derecho
los afectados y a los cuales podrán acceder sin perjuicio de las acciones
civiles y/o penales a que hubiere lugar frente a los responsables directos de la
ocurrencia de estos hechos. Este plan busca garantizar el cubrimiento
mínimo de las contingencias que se derivan de estos eventos, pero resultan
ser insuficientes frente a las necesidades reales de las víctimas, quienes
adicionalmente encuentran un gran número de barreras fácticas en el
proceso de reclamación que diluyen la efectividad y concreción de los
derechos, creando un ambiente de desánimo frente a la garantía de estos
beneficios.
El primer derecho que el Sistema consagra a favor de estas personas es la
atención inicial de urgencias que deberá ser brindada en forma obligatoria por
todas las entidades, públicas y privadas, que presten servicios de salud,
independientemente de la capacidad de pago de la víctima (Art. 168 Ley 100
de 1993). Esta norma busca garantizar la adecuada intervención médica
desde el primer momento de crisis, a fin de evitar, o por lo menos reducir, la
propagación de los impactos negativos en la salud física y/o mental que se
puedan derivar del hecho mismo, o de la atención tardía o impropia del
afectado. No obstante lo anterior se continúan registrando casos en los
cuales la víctima debe cancelar estas sumas de dinero con recursos propios,
pues algunas instituciones no cuentan con el conocimiento o adecuado
manejo de los procesos de reclamación ante el ente administrador del Fondo,
144
Contrato de Encargo Fiduciario 242 del Ministerio de la Protección Social, año 2005.
106

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
situación que al presentarse implica una pérdida de los recursos invertidos en
la atención de los pacientes.
Según el artículo 30 del Decreto Reglamentario del funcionamiento del
Fondo, los beneficiarios pueden y deben acceder a: (1) Servicios médico -
quirúrgicos, (2) Indemnización por incapacidad permanente, (3)
Indemnización por muerte, (4) Gastos Funerarios, y (5) Transporte al centro
asistencial.
Salvo los pagos que deban efectuarse por la prestación de servicios médico -
quirúrgicos, estos beneficios serán otorgados con estricta sujeción a las
disponibilidades presupuestales, pudiendo el Ministerio, previa autorización
del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud -CNSSS-, distribuir los
recursos disponibles entre todas las víctimas, en forma total o parcial,
teniendo en cuenta la capacidad económica de las mismas.
La prestación de servicios médico - quirúrgicos que comprenden la
hospitalización; el suministro de material médico - quirúrgico,
osteosíntesis, órtesis, prótesis; suministro de medicamentos; servicios
diagnósticos; y rehabilitación, siendo el servicio que se presta con mayor
frecuencia y efectividad.
Si bien es cierto que los beneficios por incapacidad permanente, por muerte y
los gastos funerarios son otorgados sólo en aquellos casos en que las
víctimas no se encuentran afiliadas al Sistema General de Pensiones o al
Sistema General de Riesgos Profesionales (Decreto 1283 de 1996, Art. 32
par. 2) son muchas las personas que reuniendo estos requisitos y
encontrándose dentro de los términos de reclamación no acceden a estos
beneficios por desconocimiento del derecho o del trámite, complejidad del
trámite, o porque conociendo estos ítems creen que son incompatibles y
excluyentes con las asistencias y apoyos concedidos por la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional.
Como ha sido evidenciado en otros apartes de este documento, la ineficacia
de las normas que contemplan los beneficios consagrados en favor de las
víctimas, están estrechamente ligados al desconocimiento de los beneficios
que consagra la legislación, de los requisitos para acceder a ellos, a los
reducidos períodos de reclamación, y en el caso de las Instituciones que
prestan Servicios de Salud, a la espera para el pago efectivo de los servicios
prestados situación que en ocasiones puede poner en riesgo la estabilidad
107

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
financiera del establecimiento. Estos hechos, vistos sistemáticamente,
consolidan una gran barrera para la realización efectiva de la ruta de atención
a víctimas MAP/MUSE.
Teniendo como regla general que los derechos constitucionales como tales
no prescriben porque emanan del reconocimiento de la dignidad de la
persona y configuran valores superiores del ordenamiento jurídico
colombiano (CP Arts. 1º y 5º), la Corte Constitucional en reiterada
jurisprudencia, ha manifestado la importancia que tiene la prescripción para
el sistema jurídico pues “contribuye a la paz social, a la seguridad jurídica y en
manera alguna vulnera los derechos constitucionales”. El legislador puede
por tanto “consagrar la prescripción extintiva de derechos patrimoniales que
surgen del ejercicio de un derecho constitucional, incluso si éste es
fundamental, siempre y cuando el término sea proporcionado y no afecte el
145
contenido esencial del derecho constitucional” .
A la luz del Estado Social de Derecho el centro de interpretación y análisis
de la procedencia de esta figura, está dada por la protección que se brinde
al núcleo esencial del derecho que en todo momento debe permanecer
incólume y protegido a pesar de la prescripción de corto plazo. “En estos
eventos, se busca una mayor prontitud en el ejercicio de la acción, dada la
supremacía del derecho fundamental, el cual comporta la exigencia de acción
146
y protección oportunas” . El legislador tiene plena potestad de limitar
temporalmente el ejercicio de los derechos, lo que no es procedente es que
ésta limitación no esté acompañada de los mecanismos apropiados que
permitan a la víctima acceder a los servicios y beneficios contemplados
en la legislación. Lo verdaderamente importante es que este término no
ponga en riesgo el acceso real y el goce efectivo de los derechos
consagrados en favor de la víctima.
En todo caso, y en tanto el Estado no contemple los mecanismos necesarios
para garantizar el ejercicio de los derechos dentro de los plazos
contemplados en la legislación, resulta procedente y necesaria la
prolongación de los términos existentes para el ejercicio de los derechos
patrimoniales que se derivan de la configuración de los hechos contenidos en
145
Ver Corte Constitucional Sentencia C 198 de 1999. M.P. Alejandro Martínez Caballero
146
Ver Corte Constitucional Sentencia C 230 de 1998. M.P. Hernando Herrera Vergara
108

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
el marco normativo, nacional e internacional, en materia de protección a
víctimas del conflicto armado.
Estas mismas consideraciones se hacen extensibles a las reclamaciones que
deben presentarse para acceder a los beneficios contenidos en la Ley 418 de
1997, cuyo cubrimiento está a cargo de la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional.
5.3.4 Ayuda humanitaria de emergencia para víctimas MAP/MUSE
Uno de los grandes avances contenidos en el nuevo documento político de
1991, radica en el hecho de incluir, tanto al Estado como a los ciudadanos, en
el cumplimiento de herramientas que faciliten la convivencia pacífica entre los
asociados, la estabilidad de las instituciones sociales y gubernamentales, la
consecución de la paz y el fortalecimiento de la calidad de ciudadano.
A partir de entonces “la solidaridad permea varias de las normas
constitucionales (Preámbulo, Arts. 1, 2, 48, 95, entre otros), imponiendo a los
colombianos un nuevo actuar que busca hacer más fuertes los lazos de unión
147
entre los habitantes del país” . En desarrollo de las innovaciones y
orientaciones dadas por este principio, la Ley 418 de 1997 ha consagrado la
necesidad de brindar una asistencia humanitaria a quienes han sufrido un
daño especial en su vida, grave deterioro en su integridad personal o en sus
bienes en el marco del conflicto armado, a fin de satisfacer los derechos que
les han sido menoscabados (Arts. 15 y 16).
Es de aclarar que tanto la ayuda humanitaria como la ayuda humanitaria de
emergencia, hacen parte integrante de la noción global de acción
humanitaria. En ocasiones se hace uso indiscriminado de estos términos
obviando los caracteres diferenciadores que existen entre ellos, llegando
incluso a equipararlos con el socorro humanitario que se brinda a
comunidades vulnerables en medio de las crisis. Este último término consiste
“meramente en una ayuda para auxiliar a quien sufre un desastre u otra
147
MARTÍNEZ R., Gilberto; MARTÍNEZ T., Catalina. Responsabilidad Civil Extracontractual. Temis, Medellín, Colombia. 2003.
109

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
situación de peligro, es un acto que no está guiado necesariamente por los
148
principios éticos y operativos característicos de la acción humanitaria ,
pudiéndose tratar de una ayuda partidista, como la asistencia proporcionada
149
por los sanitarios de un ejército exclusivamente a los de su bando” .
La acción humanitaria, como término general que contiene los demás
conceptos, es concebida como el “conjunto diverso de acciones de ayuda a
las víctimas de desastres, desencadenado por catástrofes naturales o por
conflictos armados, orientadas a aliviar su sufrimiento, garantizar su
subsistencia, proteger sus derechos fundamentales y defender su dignidad, y
ocasionalmente frenar el proceso de desestructuración socioeconómica de la
comunidad o brindar la preparación necesaria para proceder ante inminentes
150
desastres naturales” . Esta acción puede encontrar su origen en iniciativas
nacionales o internacionales, caso en que las actividades desplegadas solo
tienen un carácter subsidiario que no desplaza la responsabilidad estatal.
Por su parte la ayuda humanitaria, tal y como la definen varias agencias, “es
un concepto mucho más amplio que supera el socorro y la ayuda de
emergencia. Incluye no sólo la asistencia a la población en términos de
provisión de bienes y servicios para su subsistencia, sino también la
protección de las víctimas y la defensa de sus derechos humanos
fundamentales. Abarca pues un campo de acción que configura la ayuda en
forma de operaciones prolongadas basadas en el propósito de combinar
diferentes formas de intervención dentro de un marco integrado, priorizando
151
las acciones en función de los niveles de vulnerabilidad existentes” .
Por último, la ayuda humanitaria de emergencia, “consiste en la ayuda
proporcionada con un carácter de urgencia a las víctimas de desastres
148
Es importante subrayar que la ayuda y la acción humanitarias se caracterizan no sólo por unos determinadosobjetivos y actividades, sino también
por una serie de principios éticos y operativos que tradicionalmente les han sido inherentes, entre los que destacan la humanidad, la imparcialidad, la
neutralidad y la independencia. Tales principios implican que son las necesidades de las personas las que deben regir la acción humanitaria, no los
Estados con sus intereses políticos o económicos, lo cual las ha diferenciado de la cooperación para el desarrollo, habitualmente mucho más sujeta a
diferentes criterios de condicionalidad.
149
ABRISKETA, Joana y PÉREZ, Karlos. Acción humanitaria: concepto y evolución. Diccionario de Acción Humanitaria
y Cooperación al Desarrollo. Versión interactiva. Tomado de http://dicc.hegoa.efaber.net
150
FUNDACIÓN CASTELLANO-MANCHEGA DE COOPERACIÓN. Definición de líneas de trabajo: Acciones Humanitarias y de emergencia.
151
Tomado de http://www.fcmc.es
110

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
naturales o por conflictos armados, fundada en la provisión gratuita de bienes
y servicios esenciales para la supervivencia inmediata de las víctimas como
agua, alimentos, abrigo, medicamentos y atenciones sanitarias. Este tipo de
intervención suele tener un marco temporal muy limitado, normalmente de
152 153
hasta seis o, como máximo, 12 meses ” .
En Colombia la ayuda humanitaria consagrada en favor de las personas
afectadas con los hechos que se suscitan en el marco del conflicto armado
interno, es prestada por intermedio de las entidades públicas dentro de los
límites de sus competencias (tanto en los eventos de desplazamiento forzado
como en los contemplados en la Ley 418 de 1997, esta ayuda es otorgada por
la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional),
siempre que la solicitud se eleve dentro del año siguiente a la ocurrencia del
154
hecho .
Término de tiempo que debe contarse a partir de este mismo momento o del
instante en que cesen los hechos constitutivos de fuerza mayor o caso fortuito
que motiven impedimento para hacerlo en tal período, si estos llegaran a
presentarse. En todo caso “la asistencia que la Nación o las entidades
152
Ver Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C 278 de 2007. M.P. Nilson Pinilla Pinilla. En este fallo resaltan las siguientes consideraciones: (1)
Se reitera la posición de la Corte que en anterior jurisprudencia ha señalado que con la provisión de asistencia humanitaria de emergencia, las
autoridades del Estado satisfacen uno de los deberes mínimos en relación con la subsistencia digna de los desplazados, como quiera que a través de
ella hace efectivos derechos de marcado contenido prestacional, “que guardan una conexidad estrecha con la preservación de la vida en
circunstancias elementales de dignidad como seres humanos distintos y autónomos. (2)” En el asunto bajo la actual revisión, no se cuestiona la
ayuda humanitaria de emergencia sino su temporalidad, pues se considera que el término máximo de tres meses, prorrogables excepcionalmente
por otros tres más, previsto en el parágrafo del Artículo 15 de la Ley 387 de 1997 que se acusa, es tan corto que no permite a las autoridades atender
debidamente las necesidades básicas de alimentación, salud, aseo y vivienda de la población desarraigada”. (3) “La norma atacada, tal como está
concebida, lleva en la práctica a que el término para brindar ayuda humanitaria opere en contra y no a favor de los desplazados”. (4) “Si bien es
conveniente que la referencia temporal exista, debe ser flexible, sometida a que la reparación sea real y los medios eficaces y continuos, de acuerdo
con las particularidades del caso, hasta salir de la vulnerabilidad que atosiga a la población afectada, particularmente en esa primera etapa de
atención, en la cual se les debe garantizar condiciones de vida digna que hagan viable parar el agravio, en tránsito hacia una solución definitiva
mediante la ejecución de programas serios y continuados de estabilización económica y social”. (5) “El estatus de desplazado no depende del paso
del tiempo sino de una condición material”. (6) “En lo que respecta a que el término de la ayuda humanitaria de emergencia sea de tres meses, la
Corte lo encuentra corto más no necesariamente contrario a la Constitución Política, en la medida de su acople y flexibilidad frente a las
características propias del hecho concreto, además ante la posibilidad adicional ayuda solidaria, por ejemplo proveniente del sector privado o del
exterior, o si las correspondientes instituciones oficiales cumplen con su deber en forma integrada, pronta y acuciosa. Lo definitivamente
inconstitucional, y así lo declarará la Corte, son las expresiones “máximo” y “excepcionalmente por otros tres (3) más”, del parágrafo del artículo 15 de
la Ley 387 de 1997, pues le imprimen rigidez al plazo para la provisión de la ayuda humanitaria de emergencia a los desplazados, impidiendo que
estas personas puedan seguir recibiendo atención del Estado por un tiempo mayor, mientras logran superar definitivamente su situación de
vulnerabilidad. El segmento restante del citado parágrafo se declarará exequible, en el entendido que la atención humanitaria de emergencia será
prorrogable hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su autosostenimiento.
153
ABRISKETA, Joana y PÉREZ, Karlos. Acción humanitaria: concepto y evolución. Diccionario de Acción Humanitaria y Cooperación al Desarrollo.
Versión interactiva. Tomado de http://dicc.hegoa.efaber.net
154
Ver Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C 047 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
111

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
públicas presten a las víctimas en desarrollo de lo dispuesto en el presente
título (Título II de la Ley 418 de 1997) y de los programas de atención que al
efecto se establezcan, no implica reconocimiento por parte de la Nación o de
la respectiva entidad de responsabilidad por los perjuicios causados por tales
actos”.
Con sujeción a la finalidad que le es inherente, parte de esta asistencia
humanitaria debe prestarse seguidamente al hecho que originó la violación
generalizada de derechos a las personas afectadas. Esta es consagrada en
la normatividad colombiana bajo la denominación de ayuda humanitaria de
emergencia. En el caso de la población en situación de desplazamiento
forzado dicha ayuda está constituida por las acciones inmediatas tendientes
a “socorrer, asistir y proteger a la población desplazada y atender sus
necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos,
utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de
emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas”. Es deber de las
autoridades civiles y militares “garantizar el libre paso de los envíos de ayuda
humanitaria, el acompañamiento nacional e internacional a la población
desplazada y el establecimiento de oficinas temporales o permanentes para
la defensa y protección de Derechos Humanos y el cumplimiento de las
normas del Derecho Internacional Humanitario” (Art. 15 Ley 387 de 1997).
En esta misma materia la Ley 418, aplicable a las personas que sufran
perjuicios por causa de homicidios u otros atentados o agresiones contra la
vida, la integridad física, la seguridad o la libertad personales, cometidos por
móviles ideológicos o políticos, o sean objetos de amenazas referentes a la
comisión de atentados o agresiones de esta naturaleza; brinda a los
afectados la posibilidad de beneficiarse con una Ayuda Humanitaria de
Emergencia, tendiente a mitigar o a impedir la agravación o la extensión de
los efectos de los mismos (Art. 49 Ley 418 de 1997). En estos casos la ayuda
humanitaria de emergencia, equivaldrá a dos (2) salarios mínimos mensuales
legales vigentes (smmlv) correspondientes al año de ocurrencia del hecho
que ha dado origen a la asistencia.
Existe un amplio desconocimiento de este beneficio entre las personas
afectadas con MAP/MUSE e incluso entre las instituciones que brindan apoyo
y orientación a las víctimas. En forma generalizada se ha creado una
112

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
concepción colectiva en la que se asocia la ayuda humanitaria de emergencia
con la situación de desplazamiento forzado y no con las víctimas comunes del
conflicto armado.
Es de aclarar que, en los casos en que la persona se encuentra inmersa en
una doble condición de vulnerabilidad puede y debe acceder, tanto a los
beneficios contemplados en esta materia en la Ley 387 como los de la Ley
418, resaltando que estos no son excluyentes entre sí.
113

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
6. IDENTIFICACIÓN
DE BARRERAS FÁCTICAS
114

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
6.1 DESCONOCIMIENTO DE DERECHOS
La autoproclamación del Estado colombiano como una “República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,
participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el
trabajo y la solidaridad de las personas que la integran” (Art. 1 C.N.), va más
allá de simples consideraciones retóricas de evolución política para el nuevo
milenio.
Hablar de una democracia implica la participación activa de los ciudadanos,
pero también la intervención continua y decidida de los entes
gubernamentales que permitan la formación de ciudadanos capaces de
responder a tal reto. La decisión de transitar por el difícil camino de la
democracia, consagrada desde el Preámbulo de la Constitución Nacional de
Colombia, implica la educación oportuna y eficiente para el conocimiento y
ejercicio de derechos por parte de todos y cada uno de los habitantes de este
país.
Esta tarea impostergable de capacitación y expansión de competencias
ciudadanas se convierte en una labor ética, un deber constitucional y una
obligación internacional para el Estado colombiano. Sólo a través de ella se
hace posible la formación de un ciudadano participativo, que funde su
intervención en la sociedad no en la rebelión ni en el seguimiento inercial de
un discurso sin sentido, sino en un pensamiento estructurado con una
profunda esencia crítica, cuestionadora y propositiva frente a las realidades
que se presentan.
Esta formación implica el adiestramiento para conocer, defender y exigir el
respeto y protección de sus derechos, pues la vulneración de cualquiera de
ellos no tiene cabida en la sociedad moderna. No es posible continuar con un
discurso evasivo y una práctica educativa lenta y carente de decisión política
155
como hasta ahora se ha hecho . La protección a los derechos debe tornarse
en el fundamento ético de un nuevo paradigma educacional para la
ciudadanía, una educación liberadora y transformadora, que incluya al
individuo en las decisiones políticas y sociales, y lo lleve al goce efectivo de
sus garantías legales y constitucionales.
155
MAGENDZON, Abraham. Educar en Derechos Humanos: ¿Si no los educadores quién, y si no es ahora cuándo?. FUTUROS, Revista trimestral
latinoamericana y caribeña de desarrollo sustentable Nº 5, Vol. 3, año 2005.
115

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
La expansión de estas capacidades fomenta la consolidación de un sujeto de
derechos que ve incrementadas sus posibilidades de intervención y acción
transformadora frente a las principales problemáticas de la sociedad:
gobiernos frágiles e inestables, injusticias, extrema pobreza, violencias
recalcitrantes, corrupción e impunidad, discriminación e intolerancia. Por
medio del fortalecimiento de la calidad de ciudadano, este sujeto de derechos
adquiere conocimiento básico de los instrumentos jurídicos que amparan sus
derechos y los de su comunidad, y puede identificar las instituciones que
brindan apoyo cuando éstos han sido o están en riesgo de ser vulnerados.
Mediante un discurso asertivo, racional y convincente, fundado en
argumentos de fondo, este conocimiento le permite vigilar y exigir el
cumplimiento de directrices y lineamientos, nacionales y foráneos, para que
el goce efectivo de los derechos se convierta en una cultura cotidiana.
Todas estas labores de construcción de una verdadera ciudadanía están
dirigidas al empoderamiento de derechos por parte de los ciudadanos, para
que lleguen a ser verdaderamente libres y autónomos. Sólo de esta forma
pueden tejer su propio futuro, autoafirmarse y autodeterminarse como
componentes activos de la sociedad a la que pertenecen, comprometerse
con el bien común y con lo público, definiéndose como constructores de su
realidad y de su entorno. Este empoderamiento se construye a partir de la
toma de conciencia y del reconocimiento de los ciudadanos como sujetos
sociales y políticos, que les permite mutar las condiciones opresivas de su
vida colectiva e individual.
Una vez los ciudadanos han logrado apoderarse de sus derechos es posible
elaborar un agenda de discusión y acción en la cual se determinen las causas
de las desigualdades que se presentan, y se labra el camino para el diseño de
acciones culturales, sociales, políticas y legales tendientes a la eliminación
de los elementos que originan la desigualdad. Los ideales democráticos y
obligaciones estatales de fortalecimiento y capacitación para el goce de
derechos son aún una tarea pendiente en el Estado colombiano, máxime
cuando se construyen en torno a la difusión y reconocimiento de derechos
consagrados en favor de poblaciones vulnerables, sometidas a violencias
extremas o que deben asumir silenciosamente las consecuencias dañinas de
un conflicto en el que no intervienen pero del que hacen parte. La falta de
cumplimiento y desarrollo de esta actividad ha dejado a un sinnúmero de
víctimas de la violencia sin herramientas para exigir sus derechos. El
desconocimiento se convierte en la primera barrera para acceder a ellos y
convertirlos en una realidad.
116

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Es cierto que desde la legislación interna se han creado instrumentos para la
protección especial de las necesidades básicas de la población víctima del
conflicto armado, pero también lo es el hecho de que sin el apropiado
conocimiento de estas prerrogativas por parte de sus destinatarios, estos
pronunciamientos se convierten en simples disposiciones formales carentes
de efectividad y eficacia sociológica.
Diferentes iniciativas institucionales, conscientes de la necesidad e
importancia de empoderar a las poblaciones vulnerables, han buscado
propagar la información necesaria de estos beneficios entre las víctimas y la
población en riesgo de serlo. A pesar de este esfuerzo persisten vacíos y
lagunas, que hacen posible afirmar que nuevas intenciones deben focalizar
sus esfuerzos en la construcción de un nuevo modelo pedagógico que
garantice la aprehensión de las enseñanzas por parte de la comunidad.
La construcción de un verdadero proyecto de ayuda, acompañamiento y
asistencia a las personas víctimas del conflicto debe fundarse en el propósito
de mejorar la calidad, condiciones de vida y aplicabilidad de los Derechos
Humanos. Otro objetivo que se debe cumplir tiene que ver con el
fortalecimiento de las capacidades individuales y comunitarias para la
intervención y participación ciudadana, a favor de las personas víctimas del
conflicto, fortaleciendo sus capacidades individuales y comunitarias para el
ejercicio de mecanismos de intervención y participación ciudadana, así como
la creación de Asociaciones de Víctimas en los lugares en que aún no existen
y el fortalecimiento del rol que vienen despeñando las que se encuentran
funcionando.
Lo que es claro es que formar a estas poblaciones acerca de sus derechos
constituye una necesidad indiscutible para Colombia y un desafío inaplazable
que convoca a toda la sociedad.
6.2 FALTA DE DOCUMENTACIÓN Y REQUISITOS MÍNIMOS
Son muchos los derechos que se contemplan en la legislación, nacional e
internacional, orientados a la protección global de la dignidad humana y “de
los derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la familia
156
humana” , sin distinción alguna originada en razones de raza, sexo,
condición política, social o religiosa; origen nacional o posición económica.
Igual es el número de instrumentos, internos y foráneos, que buscan
117

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
complementar e integrar estas disposiciones con prerrogativas especiales
para quienes, por encontrarse en situaciones de marcada fragilidad y
vulnerabilidad, requieren un amparo reforzado por parte del Estado, entre
ellas las personas que han sido afectadas en el marco de los diferentes
conflictos armados alrededor del mundo.
Estas declaraciones, especialmente las internacionales, pretenden ir más
allá de los ideales de unión para todos los hombres, y buscan que se cuente
con los medios apropiados que garanticen la efectividad de los derechos que
se han consagrado, exhortando a los Estados para que incluyan en sus
cuerpos normativos, los mecanismos necesarios para hacerlos realidad.
En tal sentido está orientado el contenido del artículo 28 de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos, en cuyo tenor literal se consagra el
derecho de toda persona a que “se establezca un orden social e internacional
en que los derechos y libertades proclamadas” se hagan plenamente
efectivos. Estas directrices fueron incluidas en los lineamientos generales de
la Constitución Nacional de 1991, en cuyo contenido se consagra una gama
de instrucciones tendientes a la protección real y eficaz de las garantías
mínimas inherentes a la naturaleza humana.
Entre ellas se encuentran: (1) la educación en y para los Derechos Humanos
(Art. 67 C.N.); (2) la prevalencia de los tratados y convenciones
internacionales ratificados por Colombia en que se reconocen estos
derechos (Art 93 C.N.); (3) la extensión de esta protección a los derechos que
no estando consagrados en las diferentes normas, son inherentes a la
persona humana (Art. 94 C.N.); (4) el deber de los ciudadanos de defender y
difundir los Derechos Humanos como fundamento de la convivencia pacífica
(Art. 95 C.N.); (5) la prohibición de su suspensión durante los estados de
excepción (Art. 214 C.N.), y (6) la formación de la Fuerza Pública para su
respeto y protección (Art. 222 C.N.).
La más importante de estas disposiciones es la creación y fortalecimiento de
autoridades e instituciones públicas encargadas del control, vigilancia y
monitoreo del cumplimiento y efectividad de estos derechos. Función
radicada en cabeza del Ministerio Público, “institución constitucional que tuvo
su origen en la Carta fundamental de la República de Colombia, Venezuela y
156
OFICINA EN CLOMBIA DEL ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LOS DERECHOS HUMANOS, HCHR. Declaración
Universal de los Derechos Humanos. Bogotá D.C., Colombia. Diciembre de 2004.
118

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
157
Ecuador” en el año de 1830 ; engrosada en el 1991 con la creación de la
Defensoría del Pueblo como órgano e institución tutelar de los Derechos
Humanos; y la vinculación de los Personeros Municipales, quienes ejercen
funciones de Ministerio Público en la localidad.
Entre las tareas de estos últimos funcionarios, asignadas a través de la Ley
158
136 de 1994 en la cual se dictan las normas tendientes a modernizar la
organización y el funcionamiento de los municipios, resaltan los deberes de
(1) defender el interés de la sociedad, (2) divulgar los Derechos Humanos y
orientar e instruir a los habitantes del municipio en el ejercicio de sus
derechos ante las autoridades competentes o entidades de carácter privado,
(3) interponer por delegación del Defensor del Pueblo las acciones de tutela
en nombre de cualquier persona que lo solicite o se encuentre en indefensión,
y (4) promover la creación y fortalecimiento de las veedurías ciudadanas y
comunitarias.
Además del cumplimiento de estas funciones, los personeros están sujetos a
la observancia de otras directrices que en lo atinente a sus competencias, le
sean asignadas en la Constitución, la Ley, y los Acuerdos.
Desde la legislación vigente para la atención a víctimas del conflicto armado
interno colombiano, le ha sido asignado el deber de certificar la ocurrencia de
los actos que se susciten en el marco de dicho conflicto y que ocasionen
159
daños en la vida, la integridad y/o bienes de los ciudadanos. La certificación
de este hecho se configura como el principal mecanismo de garantía para el
acceso real y oportuno a la red institucional encargada de la prestación de
servicios a las personas afectadas con estos actos. Sin ella se cierran las
puertas a la efectividad de los derechos consagrados en los diferentes
instrumentos normativos y en consecuencia se favorece la violación de los
Derechos Humanos, fundamentales y especiales consagrados a favor de los
perjudicados.
A pesar del gran número de capacitaciones que han sido realizadas a fin de
ilustrar a estos funcionarios sobre la adecuada elaboración de esta
157
Tomado de http://pgn-ms-10.procuraduria.gov.co
158
Modificada por la Ley 1148 de 2007, publicada en el Diario Oficial No. 46.685 de 10 de julio de 2007, "Por medio de la cual se modifican las Leyes
136 de 1994 y 617 de 2000 y se dictan otras disposiciones". Modificada por la Ley 1031 de 2006, Modificada por el Decreto 2255, Modificada por la
Ley 617 de 2000, Modificada por la Ley 201 de 1995, modificada por la Ley 200 de 1995, Modificada por la Ley 177 de 1994, Modificada por el Decreto
2626 de 1994
159
Ver Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T 188 de 2007. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
119

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
certificación, muchos de ellos aducen que la subsistencia de vacíos en esta
materia se debe a las circunstancias externas en que se desarrollan dichos
procesos de formación: horarios inadecuados, falta de talleres prácticos y la
información contradictoria dada por las instituciones capacitadoras.
Carencias, que finalmente terminan por convertirse en barreras para la
adecuada aprehensión de la información sobre el tema.
A pesar de ello, cabe recalcar que esta normatividad está cercana a cumplir
su primera década de aplicación en el ordenamiento jurídico colombiano,
tiempo suficiente para sostener que el desconocimiento de derechos,
procedimientos y trámites ha perdido vigencia como justificación de las faltas
que se presentan en torno a la expedición de este documento, comenzando a
tomar fuerza razones que van desde la negligencia y omisión de las funciones
legales, hasta la falta de sensibilidad por la situación que deben afrontar las
víctimas del conflicto armado. Iguales consideraciones se hacen extensibles
y aplicables al cumplimiento de las funciones de los alcaldes frente a la misma
temática.
Es necesario recordar a todos los funcionarios públicos que su intervención
en la vida diaria del país está enmarcada en la consecución de los fines
esenciales del Estado colombiano (Art. 2 C. N.), que uno de los principales
núcleos de su acción es el servicio a la ciudadanos y a la comunidad, y que
por tanto su quehacer debe convertirse en parte de la solución y no de la
problemática de las víctimas. Es necesario recalcar que el no cumplimiento
de sus deberes y obligaciones legales o constitucionales, es fuente de
responsabilidad en sus diversas manifestaciones, especialmente de la
160
responsabilidad disciplinaria que deriva de la aplicación de la Ley 734 de
161
2002 .
Pero no toda la carga del incumplimiento, cumplimiento tardío o defectuoso
de esta responsabilidad puede ser puesta en hombros de los funcionarios.
Ellos hacen parte de un sistema con falencias entre las cuales se encuentran
los mínimos presupuestos para dar solución a múltiples problemas y la falta
160
MARTÍNEZ R., Gilberto y MARTÍNEZ T, Catalina. Responsabilidad Civil Extracontractual. Undécima Edición. Ed. Temis. Medellín, Colombia. 2003
“Las personas que se vinculan a cualquiera de las manifestaciones de la administración pública deben respetar un conjunto de normas que
pretenden que la prestación de servicios públicos se efectúe de forma eficiente, oportuna, adecuada y amable. (…) el funcionario debe respetar su
investidura, y para ello debe actuar y respetar aquellas disposiciones o reglas que se encaminan a obtener la excelencia en la prestación de servicios
públicos. (…) Esta responsabilidad es diferente de las demás y por tanto no adquiere la característica de cosa juzgada y no configura ni pleito
pendiente ni prejudicialidad”.
161
Expedida el 05 de febrero de 2002 por el Congreso de la República de Colombia, por medio de la cual se expide el Código Disciplinario Único.
Publicada en el Diario Oficial No. 44.708 del 13 de febrero de 2002.
120

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
de recurso físico y humano, lo que en ocasiones, a pesar del compromiso,
imposibilita el cabal cumplimiento de sus funciones.
Se hace palmario que la falta de documentación y la imposibilidad de reunir
los requisitos mínimos para acceder a algunos de los beneficios
contemplados en la legislación nacional, se convierten en verdaderos
obstáculos que no en pocas ocasiones impiden a la víctima disfrutar
efectivamente sus derechos, especialmente en materia de salud, vivienda,
crédito y educación. Del mismo modo, la posibilidad de ingresar al mercado
laboral se ve ampliamente disminuida por la ausencia de los documentos
mínimos necesarios.
No es pues sólo la falta de la certificación de los hechos expedida por la
autoridad competente, es la falta de todos aquellos documentos que impiden
a la población afectada con el conflicto armado acceder a los diferentes
planes de atención, protección y estabilización socioeconómica: Libretas
Militares, tarjetas de identidad, cédulas de ciudadanía, partidas de
nacimiento y defunción. Si el afectado no cuenta con estos documentos no
tiene la oportunidad de presentar una carta de excusa en la que se detallen
los motivos de la falta. Si no cuenta con ellos simplemente no es tenido en
cuenta dentro del sistema y el goce de sus derechos comienza a perderse en
medio de la burocracia y la ineficacia.
El desconocimiento de los procedimientos para tramitar los documentos, la
imposibilidad de realizar este trámite en una sola institución, las dificultades
de movilidad en la ciudad, y los inconvenientes de seguridad y costo que se
generan al desplazarse al lugar de origen en busca de alguno de estos
documentos, se convierten en barreras adicionales que agravan la situación
que deben vivir las víctimas del conflicto.
En el tema específico de minas antipersonal, el Gobierno Nacional ha
realizado notorios esfuerzos por reducir al máximo los requisitos necesarios
para acceder al conjunto de prestaciones y beneficios que la legislación ha
consagrado a favor de las víctimas, llegando a un número de tres documentos
indispensables: documento de identidad, historia clínica en la que se describa
el origen del accidente y la certificación del Alcalde titular de la localidad en
162
que ocurrió el evento . Aunque son pocos los requisitos que se exigen para
162
Información obtenida en entrevista realizada a Nelson Pérez Pulgarín, abogado asesor del Departamento de Comunicación y Cooperación del
CICR subdelegación Medellín, el día 29 de agosto de 2007.
121

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
la prestación del servicio, la imposibilidad fáctica de acceder a ellos es tan
marcada como la que se presentaba anteriormente al reunir un mayor
número de documentación.
En estos términos, bajo una mirada social y política de las circunstancias en
que se encuentra el perjudicado, es completamente improcedente, a la luz del
Estado Social de Derecho, trasladar la carga de la prueba del hecho al
afectado. La realidad que debe afrontar es una situación de hecho, y por
tanto, en caso de requerir prueba de ello, es el Estado quien deberá poner en
marcha los medios y mecanismos idóneos que le den certeza sobre la
contingencia.
6.3 INVISIBILIZACIÓN DE LA POBLACIÓN VÍCTIMA DE MAP/MUSE
Los procesos de invisibilización han sido utilizados a través de la historia con
el fin omitir la presencia de determinados grupos sociales, generalmente
minoritarios o sujetos a relaciones de dominación, de las diversas formas de
intervención ciudadana. Este procedimiento de exclusión presume el
desarrollo de una serie de mecanismos, conscientes o inconscientes, por
parte de las comunidades que afectan el desarrollo colectivo del grupo o el
individuo y conllevan un completo olvido de su relevancia o rol al interior de la
sociedad. La invisibilización es asumida como un medio de discriminación,
directa o indirecta, y se encuentra estrechamente relacionada con los
163
fenómenos de desaparición social y al antiguo homo sacer del Derecho
Romano.
Causas institucionales, sociales, familiares y hasta individuales han logrado
sumergir a la población víctima de MAP/MUSE en esta dinámica de
exclusión. Los afectados hacen parte del escenario de la guerra, pero se
convierten en cifras eventuales de estadísticas sin rostros que pronto se
olvidan. Se silencian sus nombres y se borran sus historias, pues finalmente
con sus vivencias se teje una realidad que es mejor no evidenciar: Colombia
ocupa un deshonroso primer lugar a nivel mundial en víctimas de minas
antipersonal y es el único país de Occidente en el que aún se siembran
164
minas .
163
Figura del derecho romano arcaico, constituida por un hombre que no puede ser objeto de sacrificio por estar fuera del derecho divino, al cual, sin
embargo, cualquiera puede dar muerte impunemente, sin ser considerado homicida, porque también se encuentra excluido del derecho de los
hombres. Una doble exclusión que lo deja incluido en el derecho de una vida expuesta a la que cualquiera le puede poner fin.
164
HUMAN RIGHTS WATCH, HRW. Mutilando al Pueblo, El Uso de Minas Antipersonal y otras Armas Indiscriminadas por parte de la Guerrilla en
Colombia.
122

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Unas veces más y otras menos, estas víctimas terminan por ser
transparentes, invisibles a los ojos de una sociedad que tarde o temprano se
acostumbra a vivir con o sin ellas.
Es evidente que al interior de las mismas comunidades, en algunos sectores
del país, se presentan suspicacias y dudas frente a las causas que originaron
la nueva situación que debe afrontar la víctima. Se crean ambientes de
165
discriminación y estigmatización que favorecen el desplazamiento y llevan
a que el mismo afectado enmascare su realidad, viéndose obligado a encubrir
su condición. Se hace preferible declarar una situación de desplazamiento
forzado o ser una persona con discapacidad, que presentarse como víctima
de MAP/MUSE ante una sociedad que como ente colectivo aún no está
preparada para acogerlo. Estos procesos de enmascaramiento refuerzan la
marginación por medio del actuar del propio discriminado, que se convierte
de esta forma en un agente dinámico en la invisibilización de su propia
realidad.
La presencia de minas antipersonal y municiones sin explotar es una de las
manifestaciones más graves del conflicto armado. Dan cuenta de la
severidad de las confrontaciones y enmarcan una de las formas más
rigurosas de violación de Derechos Humanos en la vida del país. Cientos de
personas han entregado su vida como cuota de un conflicto que no les
pertenece, y miles más han cambiado sus condiciones de vida por la misma
razón. En ambos casos la exclusión de estas víctimas de la vida pública y
social del país, es una de las principales causas de violación a sus garantías
constitucionales e irrespeto a su dignidad humana, pues al ignorar su
presencia se ignoran también sus necesidades.
Estos actos de supresión se ven reforzados con la ausencia de políticas
públicas y sociales que incluyan la protección integral de las víctimas de estos
artefactos, y por ello el camino que deben iniciar a partir del accidente que han
sufrido es especialmente traumático. Su realidad más cercana es acceder a
la prestación básica e inmediata de servicios en salud, para luego trasegar un
arduo camino en un ambiente de marginación y caridad que les permita
garantizar sus derechos.
165
HANDICAP INTERNATIONAL. Informe final proyecto UNICEF - COSUDE. En el marco de este proyecto se estableció que el 36% de las 73
víctimas de MAP/MUSE atendidas por HANDICAP INTERNATIONAL entre 2005 y 2007, se encuentran en situación de desplazamiento forzado,
viéndose sumidas en una condición de doble vulnerabilidad.
123

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Desde 1990 y hasta el primero de agosto de 2007, han sido identificadas
166
6.238 víctimas de minas antipersonal a nivel nacional. Todas ellas han sido
167
incluidas, a través del IMSMA , en la base de datos que el Gobierno Nacional
ha venido aplicando como mecanismo de seguimiento a los eventos con
MAP/MUSE en el país. A pesar de la utilización de estos instrumentos y de la
descentralización de la Gestión de la Información, subsisten impedimentos
de tipo geográfico, social y personal que dificultan la inclusión de la totalidad
de la población afectada en las estadísticas, lo que infortunadamente traduce
en una subestimación de la magnitud del fenómeno.
La presencia del subregistro se ve alimentado por la ausencia de formatos
adecuadamente estructurados que exhorten a las instituciones que prestan
servicios de salud, a especificar las causas del accidente que originan la
atención. A pesar de ello algunos departamentos como Antioquia han
comenzado a hacer frente a esta situación logrando incluir la problemática de
minas antipersonal dentro del Sistema Nacional de Vigilancia en Salud
168
Pública - SIVIGILA - , a través del cual se lleva un reporte en forma expresa
de la ocurrencia de estos hechos.
Consciente de esta realidad el Gobierno Nacional ha reconocido la existencia
169
de un subregistro de las víctimas de estas armas , que algunas instituciones
170
han estimado en aproximadamente un 20% . Estas fallas en el registro
favorecen la invisibilización de la problemática y su incidencia en el país, no
sólo en cifras, sino también en sus impactos sociales. El desconocimiento
sobre la existencia de los afectados imposibilita su inclusión en políticas de
participación ciudadana, rehabilitación laboral, reintegración social y por
166
Vicepresidencia de la República, Observatorio Nacional de Minas Antipersonal. Esta cifra comprende víctimas civiles y militares de minas
antipersonal.
167
IMSMA es desarrollado por el centro para los estudios de la seguridad y la investigación del conflicto en el instituto de la tecnología federal suizo
Zurich (ETHZ) a nombre del centro internacional de Ginebra para Demining humanitario (GICHD) y es parte del esfuerzo de Suiza para evitar la
producción y el uso de las minas antipersonal en el mundo.
168
MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, Dirección General de Salud Pública. EL Sistema Nacional de Vigilancia en Salud Pública, SIVIGILA.
Documento preparado en el Grupo de Vigilancia en Salud Pública DGSP- Ministerio de Salud Bogotá D.C., Colombia. 2000. El Sistema de Vigilancia
en Salud Pública, SIVIGILA, hace referencia a la relación organizada de los usuarios, las normas, los procedimientos y los recursos (financieros,
técnicos y humanos) para la recopilación de datos, el análisis, la interpretación y la divulgación de información sobre eventos de salud, de forma
sistemática y continua, para su uso esencial en la orientación de la toma de decisiones en salud pública. En el contexto del SGSSS, el SIVIGILA se
articula como una estrategia de salud pública al Plan de Atención Básica (Resolución 4288/96), sirviendo de apoyo a las autoridades sanitarias y la
sociedad en general para el cumplimiento de las funciones públicas y deberes sociales de garantizar la salud de las colectividades. En consecuencia el
SIVIGILA trasciende el ámbito de aplicación del sector salud y hace referencia a todas las organizaciones y la población que determinan en mayor o
menor grado el devenir de la salud de los grupos. Dado que la vigilancia es una tarea indelegable del Estado y es de carácter obligatorio y permanente
en todos los municipios y distritos del país de acuerdo con sus competencias, y complementado por el Departamento y la Nación, los componentes del
SIVIGILA se deberán articular a los Planes de Atención Básica, Sectorial y de Desarrollo de cada una de las entidades territoriales. El SIVIGILA será
orientado y dirigido por la Nación en cabeza del Ministerio de Salud y en respeto de la autonomía y la diversidad territorial, permitirá la inclusión de otros
eventos que sean de importancia local y regional, como ocurre en el departamento de Antioquia que ha incluido los accidentes con MAP/MUSE.
169
SÁNCHEZ, Esperanza. Asesora de asistencia a víctimas, Obervatorio Nacinal de Minas Antipersonal. En Taller de Asistencia Técnica, realizado por
el Consorcio Fidufosyga 2005 el día 25 de Mayo de 2007.
170
International Campaign to Ban Landmines, ICBL. Informe Monitor de Minas Terrestres, Colombia 2006. Campaña Colombiana Contra Minas.
124

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
supuesto el seguimiento y monitoreo de su situación. Quienes logran ser
registrados deben afrontar un gran número de trabas y obstáculos
administrativos para acceder a la satisfacción efectiva de sus necesidades,
creando así una nueva esfera de invisibilización frente a la comunidad
nacional.
La violencia política que se vive en Colombia ha dejado un sinnúmero de
víctimas cuyas historias se han perdido en medio del tiempo, la desesperanza
y la cotidianidad. Víctimas que llevan años reprimiendo sus recuerdos y
sobrellevando en silencio un dolor opacado por posiciones políticas, que a
través de historias oficiales, buscan reemplazar realidades obvias en muchas
zonas del territorio nacional. Estas víctimas no son sólo individuos. Regiones
enteras se han visto sumidas en profundos climas de desolación que
favorecen las migraciones a otras áreas con menos amenaza de ocurrencia
de accidentes con minas, con menos presencia de actores armados y por
tanto menos peligrosas, alterándose de esta forma el desarrollo de su vida
diaria.
Miles de familias han conocido la angustia y han abandonado sus tierras,
quedando inmersas en situaciones de fragilidad y emergencia frente a las
cuales no existe aún una capacidad de reacción individual, social, ni
institucional. Estos hechos producen un contexto externo que favorece la
desintegración de las instituciones básicas que estructuran la naturaleza y
esencia del Estado, y que debilitan su relación con los ciudadanos y la
sociedad.
Las situaciones que se presentan en torno al accidente con MAP/MUSE y la
problemática que se evidencia para la atención a las víctimas de estos
artefactos, no es en absoluto un fenómeno nuevo en la sociedad colombiana.
Por el contrario, sí es relativamente reciente el tenue comienzo de su
visibilización y su consideración como un problema social que sobrepasa
esferas privadas.
La toma de conciencia social frente a esta realidad lleva implícito un mayor
conocimiento del problema, cambios en la legislación vigente, la aparición de
un nuevo modo de análisis de las causas que la originan y el mejoramiento del
esquema en que se presentan las propuestas de actuación para proceder
ante ella. Todas estas acciones representan un avance que ha llevado a
poner en el escenario público una realidad ausente en la vida social años
atrás. Es evidente que en los últimos tiempos se ha producido un proceso de
125

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
acercamiento y aprehensión sobre la gravedad de la presencia de las minas
en el territorio nacional y los obstáculos que estos suponen para la
convivencia democrática de todos los ciudadanos. Gracias a los esfuerzos e
intervenciones de organizaciones, campañas internacionales y movimientos
de víctimas a los que aún les hace falta madurar, se ha comenzado a ganar
espacios de reflexión y reacción frente al flagelo de las minas antipersonal en
Colombia.
A pesar de ello, esta ola de toma de conciencia social sobre la gravedad de
sus consecuencias en los ciudadanos y poblaciones, no ha logrado
sobrepasar el momento coyuntural de apoyos fervientes y esporádicos.
Soluciones integrales y permanentes a esta realidad distan mucho de las
circunstancias actuales que se presentan en el país. Respuestas transitorias,
aisladas y poco coordinadas impiden concertar medios y esfuerzos para el
logro de un propósito común, dejando a las víctimas en medio de un vacío en
el que la atención brindada no da cubrimiento a sus necesidades básicas
individuales ni colectivas.
Cuando lo que está en juego es la capacidad de organización de todo un país
y de una sociedad para hacer frente a una realidad de resultados
indiscriminados, los medios de movilización masiva de la ciudadanía deben
ser el punto de partida y no de llegada. Para lograrlo es indispensable la
mediación de los medios de comunicación, que en sociedades como la
nuestra, juegan un papel fundamental en la creación de idearios colectivos
que en gran medida configuran y dan estructura a lo público.
La recuperación social y emocional de comunidades, familias e individuos
víctimas de las MAP/MUSE va más allá de la atención física o psicológica.
Debe recordarse y manifestarse reiteradamente que las personas afectadas
con esta contingencia son víctimas del conflicto armado interno
171
colombiano , y en consecuencia deben ser, no solo atendidas sino también
171
Ver Corte Constitucional Sentencia T 188 de 2007. M.P. Álvaro Tafur Galvis. “Con independencia de los resultados de la investigación, toda persona
afectada en su vida, honra, bienes, derechos y libertades por los hechos sucedidos dentro del conflicto armado interno, puede exigir medidas de
restitución, indemnización, rehabilitación y satisfacción según loestablece el Derecho Internacional, sin perjuicio de que el Estado pueda dirigirse en
contra de los responsables de la vulneración”. En consecuencia se trata de una garantía que si es violada o amenazada puede ser reclamada
mediante tutela.
PERIÓDICO EL TIEMPO: Toda víctima del conflicto debe ser reparada: Corte Constitucional. Edición julio 10 de 2007. Según la Corte, los
perjudicados por tales crímenes pueden reclamar en los estrados judiciales la indemnización propia de los procesos penales iniciados por dichos
decesos. Lo anterior, sin perjuicio de su derecho a acudir ante el juez de amparo a reclamar la protección de las garantías previstas en el sistema de
protección internacional de los derechos humanos. En la práctica, y con base en la sentencia de la Corte, los familiares de las víctimas de los
126

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
reparadas. Su proceso de reintegración social debe estar íntimamente ligado
al conocimiento de la verdad, el logro de la justicia, la recuperación de su
172
dignidad frente a la sociedad y la reparación de los daños que han sufrido .
En un proceso de formulación y planteamiento de respuestas efectivas para
profundas crisis humanitarias, en las que se ha logrado ocultar u obviar por
años la realidad de todo un grupo de afectados, se hace necesaria la
recuperación de la memoria colectiva e histórica de las experiencias que se
han vivido. Pronunciar los nombres de las víctimas olvidadas, recordar sus
vidas y reivindicar sus derechos, es hacerlas visibles para darles la
importancia que un día se les negó, y recuperar la que algunos están
perdiendo.
crímenes ejecutados por grupos al margen de la ley podrán reclamar tres indemnizaciones: La del proceso penal; la del sistema de protección
internacional de los derechos humanos y aquella reparación económica establecida en la ley de Justicia y Paz. La implicación de la providencia de la
Corte es la de reconocer por acción de tutela la indemnización del sistema internacional de derechos humanos y darle acogida a criterios del DIH. Es
decir, los afectados por tales crímenes tienen derecho a una tercera indemnización reconocida mediante este fallo. Según la Corte, el Estado no
puede condicionar la ayuda humanitaria a la presentación de certificados, expedidos por las autoridades, sobre los móviles ideológicos y políticos del
crimen. "Toda violación de un derecho humano da lugar a un derecho de la víctima o sus derechohabientes a obtener reparación"
172
Ver Ley 975 de 2005 expedida el 25 de julio de 2005 por el Congreso de la República de Colombia, por medio de la cual se dictan disposiciones para
la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz
nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios. Publicada en el Diario Oficial No. 45.980, de 25 de julio de 2005.
127

7. RUTA DE ATENCIÓN A
VÍCTIMAS CIVILES DE
ACCIDENTES CON MAP/MUSE
128

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
La ruta de atención a la población víctima MAP/MUSE se convierte en un
punto de partida para la asistencia de las personas afectadas con estos
artefactos. En ella se contienen los derechos mínimos que idealmente deben
garantizarse a esta población, pero aún está en vía de mejoramiento para
una mayor efectividad. A pesar de que se han logrado avances, aún persisten
vacíos e inaplicaciones en los elementos que la componen, que terminan por
obstaculizar la completa aplicabilidad de estas prerrogativas evitando que se
logre el fin último y máximo propósito con que ha sido diseñada esta ruta: la
reincorporación social de la víctima.
Se deduce que la finalidad de la elaboración y puesta en circulación de este
instrumento, es la difusión de los derechos consagrados en la legislación en
favor de las víctimas de MAP/MUSE. Pero en muchas ocasiones la estructura
de este instrumento olvida el perfil de los destinatarios a los cuales se dirige.
La sencillez con que se pretendía dar a conocer estas prerrogativas, termina
inmersa en una profunda falta de claridad que produce confusión y
desconocimiento, no sólo por parte de las víctimas, sino también de las
instituciones llamadas a prestar asistencia.
Esta ruta no cumple con su función de orientación inmediata en aquellos
lugares en que se vive una amenaza latente o riesgo de ocurrencia de
accidentes con estos artefactos, pues obvia información tan importante para
la población como las acciones que debe ejecutar en los momentos
subsiguientes a la ocurrencia del hecho.
La primera de las falencias que se presenta en esta ruta de atención, es la no
inclusión de la familia de la víctima en el proceso de asistencia, contrariando
así el contenido de la definición dada en el Glosario Nacional Básico General
173
de Términos Acción Integral contra Minas Antipersonal según el cual se
entiende por víctima:
“toda persona que haya sufrido daños, individual o
colectivamente, incluidas lesiones físicas o mentales sufrimiento
emocional, perdidas económicas o menoscabo sustancial de sus
derechos fundamentales, como consecuencia de acciones u
omisiones que constituyan una violación de las normas
173
Vicepresidencia de la República. Programa Presidencial para los DDHH y DIH. Observatorio de Minas Antipersonal
129

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
internacionales y nacionales de derechos humanos o una
violación del derecho internacional humanitario en el marco de la
violencia política, también comprenderá a la familia inmediata o a
las personas a cargo de la víctima directa y a las personas que
hayan sufrido daños al intervenir para prestar asistencia a las
víctimas en peligro o para impedir la victimización”.
Tampoco son indicados los beneficios en materia de educación y vivienda a
que tienen derecho los integrantes del núcleo familiar tras la muerte del
afectado con el accidente, fomentando con ello el desconocimiento de las
garantías contenidas en la legislación.
De otro lado, a pesar de que algunas instituciones afirman que la asistencia
psicológica de la víctima está incluida dentro de la atención integral que debe
garantizarse según lo estipulado en el artículo 30 del Decreto 1283 de 1996,
otras tantas se ciñen a lo contemplado en el esquema de esta ruta. En ella el
servicio de rehabilitación psicológica solamente está considerado como un
elemento integrante de la Etapa III del proceso de atención, brindada una vez
logre establecerse la presencia de una discapacidad adquirida en razón de la
contingencia sufrida.
Este hecho, además de obviar la necesidad de la prestación de este servicio
durante los momentos críticos que anteceden la declaratoria de tal estado
(primeros auxilios, evacuación, atención de urgencias, atención médica,
quirúrgica, y hospitalaria), deja por fuera del contexto de la asistencia a
quienes han sufrido accidentes con MAP/MUSE, pero que no adquieren una
discapacidad por tal motivo.
Falencias semejantes se presentan en el abordaje en el proceso de
rehabilitación física del individuo. La falta de protocolos de atención en los
que se incluya la valoración total del estado físico del afectado, impiden que
este reciba un servicio global y sistemático en el que se incluyan servicios
especializados de salud como valoraciones auditivas y visuales, prestando
una atención reduccionista que en muchas ocasiones no logra cubrir las
necesidades reales y específicas de la víctima.
Es procedente además resaltar las dificultades que se presentan al momento
de acceder a las prótesis, que sin duda se constituyen en un elemento de vital
importancia para el logro de la independencia funcional que la víctima
requiere para su adecuada rehabilitación y reintegración social. A pesar de
130

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
que el Fondo de Solidaridad y Garantía ha manifestado el cubrimiento
174
ilimitado de estos elementos con sujeción a las condiciones médicas del
paciente y la debida racionalidad científica, muchas instituciones hacen
entrega solo de la primera prótesis, luego de lo cual trasladan al afectado la
carga de mantenimiento, readaptación y cambio del aparato ortopédico.
Otras tantas argumentan que este dispositivo no se encuentra contenido
dentro del plan de beneficios del Plan Obligatorio de Salud POS-, obviando
los lineamientos dados por el Ministerio de Protección Social en la Circular
175
Externa 20 de 2006 . En ella se manifiesta que “las Entidades Promotoras de
176
Salud-EPS y las Administradoras de Régimen Subsidiado-ARS , a través de
sus respectivas redes de prestadores de servicios de salud, deberán
garantizar los servicios relacionados con la rehabilitación integral de las
personas con limitaciones físicas o sensoriales de conformidad con lo
177
establecido en la Resolución 5261 de 1994 o Manual de actividades,
intervenciones y procedimientos del Plan Obligatorio de Salud MAPIPOS, la
178 179
Resolución 3165 de 1996 y el Acuerdo 306 de 2005 del Consejo Nacional
174
AVENDAÑO, Sandra. Auditora del Consorcio Fidufosyga 2005. En Taller de Asistencia Técnica, realizado por el Consorcio Fidufosyga 2005 el día
25 de mayo de 2007.
175
MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. Ministro Diego Palacio Betancourt. Circular externa 20 de 2006, por la cual se reitera la
Obligatoriedad de Prestar Servicios a la población con o en situación de Discapacidad. Dada en Bogotá D.C el día 11 de mayo de 2006, publicada en
el Diario Oficial 46332 de julio 17 de 2006.
176
Entiéndase EPS S “Empresa Promotora de Salud del Régimen Subsidiado”.
177
MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. Ministro Juan Luis Londoño de la Cuesta. Resolución 5261 de 1994, por la cual se establece el
Manual de Actividades, Intervenciones y Procedimientos del Plan Obligatorio de Salud en el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Dada en
Bogotá D.C el día 5 de agosto de 1994. ARTÍCULO 12: UTILIZACIÓN DE PRÓTESIS, ÓRTESIS, APARATOS Y ADITAMENTOS ORTOPÉDICOS O
PARA ALGUNA FUNCIÓN BIOLÓGICA: Se definen como elementos de este tipo, aquellos cuya finalidad sea la de mejorar o complementar la
capacidad fisiológica o física del paciente. Cuando el paciente requiera de su utilización y se encuentren expresamente autorizados en el plan de
beneficios, se darán en calidad de préstamo con el compromiso de devolverlos en buen estado salvo el deterioro normal; en caso contrario deberá
restituirlos en dinero por su valor comercial. PARÁGRAFO: Se suministran prótesis, órtesis y otros: marcapasos, prótesis valvulares y articulares y
material de osteosíntesis, siendo excluidas todas las demás. En aparatos ortopédicos se suministrarán: muletas y estructuras de soporte para
caminar, siendo excluidos los zapatos ortopédicos, plantillas, sillas de ruedas, medias con gradiente de presión o de descanso, corsés, fajas y todos
los que no estén expresamente autorizados.
178
MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. Ministro. Resolución 3164 de 1996, por la cual se establece se adoptan los lineamientos de atención
en salud para las personas con deficiencias, discapacidades y minusvalías.
179
CONSEJO NACIONAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD. Acuerdo 306 de 2005,por medio del cual se define el Plan Obligatorio de Salud del
Régimen Subsidiado. Dado en Bogotá, D.C el día 16 de agosto de 2005, entrado en vigencia el 18 de noviembre de 2005, publicado en el Diario
Oficial 46096. ARTÍCULO 2°. CONTENIDO DEL PLAN OBLIGATORIO DE SALUD DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO POS S. 2. Cobertura de servicios
de segundo y tercer nivel de complejidad. El POS-S cubre: 2.8. Atención para rehabilitación funcional. Atención de las personas, en cualquier edad,
con deficiencia, discapacidad y/o minusvalía, cualquiera haya sido la etiología o afección causante o tiempo de evolución, con las actividades,
procedimientos e intervenciones en salud necesarias para la rehabilitación funcional, de las contenidas en el Artículo 84 de la Resolución 5261 de
1994. El suministro de Prótesis y Órtesis se hará en sujeción a lo dispuesto en el Artículo 12 de la Resolución 5261 de 1994.
131

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
180
de Seguridad Social en Salud, CNSSS ”; enfatizando que “el incumplimiento
de las disposiciones citadas en la presente circular generará la imposición de
las sanciones previstas en las normas vigentes”. Es claro que el Sistema no
181
cubre aun prótesis oculares, auditivas ni de brazo .
Uno más de los vacíos que se refleja en esta estructura, es que en ella no se
da cabida a un enfoque de atención y acompañamiento psicosocial que se
brinde durante todo el proceso de asistencia de manera continua y
coordinada por parte de los diferentes actores que intervienen en la
prestación de estos servicios. El derecho de reintegración social no puede ser
garantizado, si en su proceso de fortalecimiento, atención y rehabilitación, no
se considera al ser humano en su esfera familiar y social.
Avanzando un poco más en esta ruta de atención, es posible observar que en
ella, al igual que en la legislación vigente para la atención a víctimas
MAP/MUSE, las personas afectadas que sufren lesiones mentales o
sufrimientos emocionales, víctimas según la noción recogida en el Glosario
Nacional Básico General de Términos Acción Integral contra Minas
Antipersonal, son apartadas de su rango de protección.
El apoyo a estas personas se limita al otorgamiento de una asistencia
humanitaria, otorgada por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional , por heridas leves y sin incapacidad permanente
equivalente a dos salarios mínimos. De esta forma se pasan por alto las
consecuencias psicológicas personales, familiares y sociales que se originan
para el individuo. Infortunadamente, el núcleo familiar de la víctima (familia
inmediata o a las personas a cargo de la víctima directa) tampoco tiene
180
CONSEJO NACIONAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD, CNSSS. Es un órgano de dirección del sistema adscrito al Ministerio de Protección
Social, creado por el Artículo 171 de la Ley 100 de 1993, cuyas características fundamentales se encuentran previstas en el Acuerdo 31 de 1996, por
el cual se adoptó el reglamento de este órgano. Dispone dicho acuerdo, en cuanto a la naturaleza del CNSSS: “ARTÍCULO. 2 OBJETO: El Consejo
Nacional de Seguridad Social en Salud es un órgano permanente de dirección del sistema general de seguridad social en salud y de concertación
entre los diversos agentes del mismo. Tendrá como objeto la adopción de medidas que permitan dirigir y orientar el sistema, dentro de los límites que
le impone el cabal ejercicio de sus funciones”. Así el CNSSS no solamente es un órgano de carácter consultivo para el sector salud, sino que
desempeña un papel de dirección del sistema con capacidad para tomar decisiones de carácter vinculante para todas las instituciones que lo
integran, incluidos, obviamente, los entes territoriales. La Corte Constitucional, en sentencia C-577/95, al decidir la demanda de inconstitucionalidad
instaurada contra el literal m) del Artículo 156 de la Ley 100 de 1993, el cual preveía que las decisiones del CNSSS se adoptaran mediante decreto por
el Gobierno Nacional, señaló: “Se trata de un órgano plural de concertación entre funcionarios de sector central, descentralizado y miembros de la
sociedad civil relacionados con el servicio de salud. Las decisiones del Consejo tienen carácter concertado. A través de ellas se desarrolla el principio
constitucional de la democracia participativa consagrado, entre otros, en el preámbulo, y en los Artículos 1 y 103 de la Carta. La Ley 1122 de 2007
crea la Comisión de Regulación en Salud, CRES que reemplaza al CNSSS. Ésta misma disposición convierte al CNSSS en órgano asesor y
consultor experto de altas calidades, y modifica sus funciones.
181
Respuesta dada por el Doctor Fayberth Calderón Calderón, director de Atención al Cliente del Consorcio FIDUFOSYGA 2005, ante solicitud verbal
elevada por HANDICAP INTERNATIONAL el día 19 de junio de 2007, durante el encuentro de realizado en el Auditorio del Hospital Infantil San
Vicente de Paúl, de la ciudad de Medellín.
132

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
acceso a una atención psicológica durante el proceso de recuperación del
afectado, mucho menos cuando este fallece.
En el último momento de asistencia dentro de la ruta de atención (Etapa V) en
la cual se busca crear las condiciones apropiadas para la reintegración
psicosocial, escolar y laboral de la víctima, se habla de los fines pero no se
consagran los medios ni mecanismos para lograrlo. En esta etapa se otorga
un papel preponderante al Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA - para la
capacitación, formación para el trabajo y búsqueda de ingreso al mercado
laboral a través de los centros de información para el empleo. A este
establecimiento le ha sido encomendada la labor de cubrir las necesidades
educativas de la población víctima del conflicto armado, pero a la fecha sólo
ha sido desarrollado adecuadamente el servicio de orientación y formación
de la población en situación de desplazamiento forzado.
Las víctimas de MAP/MUSE que desean acceder a la oferta de servicios,
deben hacerlo a través de los programas que se ofrecen a las personas con
discapacidad, un momento más en que se excluye a las personas afectas que
no adquieren tal condición. Adicionalmente, a pesar de que es cierto que esta
institución cuenta con una estructura adecuada y suficiente para responder a
las necesidades lógicas y geográficas de las víctimas, en ocasiones los
requisitos de acceso a sus programas se convierten en barreras
infranqueables para las personas que se encuentran en condiciones de
especial protección, pues los niveles educativos en que se encuentran no les
permiten concretar el acceso a tal derecho; siendo necesario replantear los
criterios de selección que el SENA ha establecido para los cursos y
programas dirigidos a esta población.
En esta misma etapa de asistencia han sido obviadas regulaciones que
permitan el acceso a beneficios que faciliten el ingreso de las víctimas al
sistema de educación superior o la vinculación directa de la empresa privada
en los procesos de fomento y reincorporación laboral, ambos puntos de vital
importancia para la consecución de la reintegración social perseguida por los
diferentes instrumentos normativos.
Bajo estas consideraciones y teniendo en cuenta las barreras anexas que
deben sortear las víctimas de minas antipersonal en Colombia para acceder y
hacer efectivos sus derechos, el ideal de recuperación y total rehabilitación
182
del individuo, proyectado inicialmente en seis meses , se convierte en una
limitante más para el proceso de rehabilitación laboral y reintegración social
133

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
del afectado en condiciones que garanticen su dignidad y un adecuado nivel
de calidad de vida para él y su familia. Es apenas obvio imaginar que el
impacto físico, psicológico, familiar y social que se desprende del accidente
con mina antipersonal, tiene una dimensión tan extensa que es
prácticamente imposible sostener, que aún con la implementación de un
mejor sistema de acompañamiento para la víctima, esta pueda llegar a
recuperarse totalmente en un lapso de tiempo tan reducido.
Desde el Observatorio Nacional de Minas Antipersonal, ente encargado de
recopilar, sistematizar, centralizar y actualizar toda la información, facilitar la
toma de decisiones en prevención, señalización, elaboración de mapas,
remoción de minas y atención a víctimas (Art. 13 Ley 759 de 2002), se ha
comenzado a dar trámite a la manifiesta preocupación de las diferentes
organizaciones, gubernamentales y no gubernamentales, frente a la
inclusión de estos temas en la ruta oficial de atención a víctimas de minas
antipersonal y municiones sin explotar, pero a la fecha no han sido dados a
183
conocer los resultados oficiales de esta labor .
Es preciso comprender que la reintegración del afectado a la sociedad,
requiere un proceso continuo y coordinado que con firmeza le lleve a
desempeñar un papel normalizado en la comunidad, sobrepasando su rol de
víctima y recalcando su valor intrínseco como ser humano. Debe recordarse
que para la obtención de este resultado, es necesario brindarle un
acompañamiento y asistencia integral que le beneficie en todas las etapas de
este proceso y en todas las esferas que lo estructuran como individuo.
Es claro que no existen dos procesos de rehabilitación iguales. Algunas
personas pueden evolucionar hacia una integración normalizada en la vida
social, y otras, también susceptibles de mejorar su funcionamiento y
habilidades, habrán de conformarse con metas más modestas pero no
menos importantes en su historia personal. El reto para cada una de las
instituciones que intervienen en este proceso de atención, es brindar un
acompañamiento integral tanto a uno como a otro, teniendo siempre presente
que el Estado y el Gobierno Nacional deben ser percibidos por la sociedad
civil como facilitadores y no como favorecedores de la construcción de
barreras para el logro de los derechos consagrados en su favor.
182
DECRETO 1283 de 1996, Artículo 34: El servicio de Rehabilitación a las víctimas de eventos catastróficos se regirá en su totalidad por lo dispuesto
en la Resolución 004108 de 1993 o en las normas que la adicionen, modifiquen o deroguen, y tendrá una duración máxima de seis (6) meses. Si la
junta de calificación de invalidez de que trata la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios determina que la incapacidad permanente es menor
del 50% y existen aún posibilidades de mejoría se pagará el servicio de rehabilitación durante seis (6) meses más; transcurrido este tiempo pasará el
caso al régimen de pensión por invalidez bien sea por Accidentes de Trabajo o Enfermedad Profesional ATEP o por accidente de origen común.
183
Información obtenía en entrevista realizada a Luz Piedad Herrera, directora (R) del Observatorio Nacional de Minas Antipersonal, el día 06 de Junio
de 2007.
134

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
7.1 RUTA DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS DE MINAS ANTIPERSONAL (MAP) Y
MUNICIÓN SIN EXPLOTAR (MUSE). Vicepresidencia de la
República/Observatorio de Minas Antipersonal - Asistencia a Víctimas
RUTA DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS ANTIPERSONAL (MAP)
Y MUNICIONES SIN EXPLOTAR (MUSE)
Vicepresidencia de la República / Observatorio de Minas Antipersonal - Asistencia a Víctimas
I
II
La persona sufre un accidente
por MAP / MUSE
RESCATE
¿Sobrevive?
NO
SI
PRIMEROS AUXILIOS
EVACUACIÓN
Transporte: Ambulancia: Aérea, Fluvial
y Terrestre o particular
Ministerio de Protección Social
ATENCIÓN EN URGENCIA
Centro de Salud / Hospital Nivel I
Ministerio de Protección Social
ATENCIÓN MÉDICA
QUIRURGICA Y HOSPITALARIA
Hospitales Nivel I, II, III y atención
especializada de IV nivel
Ministerio de Protección Social
¡IMPORTANTE! Tenga en cuenta:
Para todos los trámites ante FOSYGA es necesario
tener la certificación del alcalde.
Para todos los trámites ante ACCIÓN SOCIAL
es necesario tener la certificación del PERSONERO ó alcalde
Familia tramita Gastos Funerarios
e indemnización por muerte
FOSYGA (Plazo 6 meses)
Familia tramita Ayuda Humanitaria por muerte
Acción Social (Plazo 1 año)
Hospital o Particular tramita
Subsidio de Transporte
FOSYGA (Plazo 6 meses)
¿Adquiere
discapacidad?
NO
Tramita ayuda Humanitaria por Heridas
Leves sin Incapacidad Permanente
Acción Social (Plazo 1 año)
III
IV
SI
REHABILITACIÓN MÉDICA, BÁSICA,
FÍSICA Y PSICOLOGICA
Hospital, Centros de Rehabilitación
Ministerio de Protección Social
ATENCIÓN MÉDICA, FÍSICA
Y PSICOLÓGICA CONTINUADA
Ministerio de Protección Social
Sobreviviente tramita Ayuda Humanitaria
por incapacidad Permanente
Acción Social (Plazo 1 año)
Sobreviviente tramita Indemnización
por incapacidad Permanente
FOSYGA (Plazo 6 meses)
V
REINTEGRACIÓN PSICOSOCIAL
ESCOLAR Y LABORAL
Min. Educación, Min. Protección Social,
(SENA - ICBF) Acción Social
La persona se reintegra
Tramita Asistencia Educativa Acción social
(Plazo 1 Año / Cada año se renueva)
Tramita Crédito Solidario * Entidad Financiera Oficial
que determine el Gobierno Nacional
Subsidio de Vivienda * Cajas de Compensación familiar
Según Requisitos
Capacitación y Formación para el trabajo
Centros de información para el Empleo SENA
Convenciones
Etapa I: Atención Prehospitalaria
Etapa II: Atención de Urgencias Hospitalaria
Etapa III:Rehabilitacíon Médica, Física y Psicológica.
Etapa IV: Atención Médica, Física y Psicológica continuada
Etapa V: Reintegración Psico Social, Escolar y Laboral.
135

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
7.2 RUTA DE ATENCIÓN INTEGRAL A VÍCTIMAS CIVILES DE MINAS
ANTIPERSONAL (MAP) Y MUNICIÓN SIN EXPLOTAR (MUSE) EN
COLOMBIA - Handicap International -
Considerando los planteamientos esbozados en el cuerpo de este informe,
HANDICAP INTERNATIONAL busca ir más allá de fomentar el simple
conocimiento de la Ruta de Atención a Víctimas MAP/MUSE entre las
diversas Instituciones que intervienen en este proceso. Gracias a los datos y
las información suministrados por las diferentes organizaciones consultadas
y el contenido de la legislación vigente, HANDICAP INTERNATIONAL
presenta, a continuación, la Ruta de Atención Integral a Víctimas MAP/MUSE
en la que además de incluirse los elementos mínimos de asistencia
contenidos en aquella ruta, se integran componentes que permiten dar una
mayor claridad sobre los beneficios consagrados en la legislación en favor de
las personas afectadas con estos artefactos.
De esta forma se busca promover la difusión y comprensión de la información
mínima que se requiere sobre trámites y procedimientos necesarios para
acceder a ellos, favoreciendo así el ejercicio y goce efectivo de derechos por
parte de las víctimas.
En la segunda etapa del proyecto Fortalecimiento institucional de las
capacidades locales para la atención a víctimas MAP/MUSE, hacia los
servicios oportunos en Colombia, esta ruta de atención será tomada como
herramienta de capacitación y empoderamiento de derechos por parte de la
población afectada con estas armas, destacando la importancia de asumir
que las víctimas tienen derechos que sobrepasan la asistencia elemental y
coyuntural. Se pretende que el fortalecimiento de estas capacidades se
convierta en un elemento que mejore la calidad y oportunidad de respuesta
dada a esta población.
Cabe resaltar que en este esquema han sido agregados componentes (*) que
no son reconocidos aún por la legislación colombiana como elementos
estructurales del proceso de atención a víctimas MAP/MUSE, como la
vinculación de la empresa privada a los procesos de rehabilitación laboral y la
posibilidad de acceder a beneficios educativos que permitan su ingreso a la
educación superior.
Adicionalmente, se resalta la necesidad de integrar a este esquema todos
aquellos elementos, que a pesar de no estar contemplados en la legislación
136

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
colombiana, pueden potencializar la aplicación real y efectiva de esta ruta de
atención como el cubrimiento de los gastos de transporte, alojamiento y
alimentación; beneficios pensionales, atención integral a núcleos familiares y
la aplicación de un enfoque de atención psicosocial transversal que dé
cubrimiento a esta necesidad durante todo el proceso de acompañamiento al
afectado. Componente en el cual HANDICAP INTERNATIONAL centrará
sus esfuerzos a fin de elaborar propuestas que lleven a una construcción
conjunta de modelos que puedan ser ejecutados en los proyectos y
programas desarrollados por las diferentes instituciones que intervienen en el
proceso de atención a las víctimas civiles de MAP/MUSE en Colombia.
De igual forma, debe destacarse la importancia de fomentar una adecuada
articulación entre el modelo de educación en el riesgo y la ruta de atención a
las víctimas civiles de MAP/MUSE, buscando con ello que la primera de estas
intervenciones no quede en el plano meramente preventivo, sino que logre
trascender y causar un impacto positivo en la capacidad de acción y reacción
de los individuos y poblaciones posterior al accidente.
137

8. INTERVENCIÓN
DE LAS FUERZAS MILITARES
DE COLOMBIA EN LA AICM
140

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
8.1 INTERVENCIÓN DE LAS FUERZAS MILITARES EN EL
CUMPLIMIENTO DE LA CONVENCIÓN DE OTTAWA
Con el depósito del documento de Ratificación de la Convención sobre la
prohibición del empleo, almacenamiento, producción y transferencia de
minas antipersonal y sobre su destrucción -comúnmente denominada
Convención de Ottawa- Colombia se convirtió en el Estado Parte número 103
que se comprometía con los lineamientos allí trazados. Decisión que
corroboró ante la Comunidad Internacional en medio de la Cumbre del
Milenio, realizada el 6 de septiembre de 2001, con la reafirmación del país de
su compromiso de adhesión a los ideales de un Mundo sin Minas.
A partir de este momento, el Estado colombiano ha centrado sus esfuerzos en
“nunca, y bajo ninguna circunstancia, emplear, desarrollar, producir, adquirir,
almacenar, conservar o transferir a cualquiera, directa o indirectamente,
minas antipersonal, así como tampoco ayudar, estimular o inducir, de una
manera u otra, a cualquiera a participar en una actividad prohibida a un
Estado Parte” (Art.1 Convención de Ottawa); además de “condenar
decididamente la fabricación y el uso indiscriminado de minas antipersonal
184
por parte de los actores no estatales” .
En aplicación de estas directrices, y con el fin de desarrollar y dar cabal
cumplimiento a los compromisos adquiridos por Colombia a través de esta
185
ratificación , las Fuerzas Militares, que tienen como principal función la
protección de la Nación y la defensa de la soberanía, la independencia, la
integralidad del territorio nacional y del orden constitucional (Art. 217 C.N.),
han adquirido un papel de vital importancia en la ejecución de las actividades
contenidas en el Plan de Acción Integral Contra Minas Antipersonal en
Colombia, específicamente frente a:
(1) La destrucción de depósitos de minas: desde el momento en que
Colombia se obligó internacionalmente con el cumplimiento de los contenidos
de la Convención, las Fuerzas Militares diseñaron un completo cronograma
para la destrucción de las minas que se encontraban en su poder. Agenda que
184
Ídem
185
Cancillería de Colombia. Lucha contra las Minas Antipersonal. Tomado de
http://www.cancilleria.gov.co/WebContentManager/webapp/display.jsp?sid=281474976717260&pid=7280
141

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
comenzó en junio de 2003 y finalizó en octubre de 2004, fecha en la cual se
habían logrado destruir más de 18.589 minas que se encontraban en los
186
establecimientos de las Fuerzas Militares en todo el país , y que eran usadas
especialmente con fines estratégicos y defensivos, particularmente la
187
protección de instalaciones militares, eléctricas y de telecomunicaciones .
(2) El desmantelamiento de la capacidad de producción de estos artefactos:
en este mismo año, 1996, la Industria Militar de Colombia - INDUMIL -
suspendió definitivamente la fabricación de las minas antipersonal, para
efectuar, tres años más tarde, el desmantelamiento de la totalidad de los
equipos para su producción y la destrucción de 2.542 artefactos de este tipo
188
que se encontraban almacenados en la fábrica José María Córdoba .
Posteriormente, otras 391 minas fueron destruidas al interior de las bases
militares al expirar su vida útil, y 471 más fueron detonadas en forma
controlada en la Escuela Militar y el Batallón Muñoz en Cartagena y
189
Nutibara .
(3) La destrucción de minas bajo su jurisdicción: consciente de que las
labores de desminado son trabajos para especialistas, el Gobierno
colombiano, en un esfuerzo conjunto con el Programa de Asistencia a la
Acción Integral Contra las Minas Antipersonal de la Organización de los
Estados Americanos - OEA -, dio inicio a un proceso de formación y
capacitación a través de la realización de una serie de talleres y seminarios,
coordinados por el Observatorio Nacional de Minas Antipersonal, con la
participación de la comunidad internacional, organizaciones no
gubernamentales y la Fuerza Pública. Resultado de este esfuerzo, el 20 de
octubre de 2005, fue clausurado el primer curso de Desminado Humanitario
con la participación de 40 miembros de las Fuerzas Militares de Colombia y la
190
Policía Nacional , con quienes se logró la conformación de un Pelotón Mixto
de Desminado para la limpieza y despeje de campos minados instalados para
186
DÁVILA LADRÓN DE GUEVARA, Andrés. Avances en el diseño de la política pública de acción relativa a minas en Colombia. Impacto económico
generado por el uso de Minas Antipersonal en Colombia. Memoria del Seminario de Acción relativa a las minas antipersonal y municiones sin explotar
en Colombia: Perspectivas y Desafíos.
187
PROGRAMA PRESIDENCIAL DE DERECHOS HUMANOS Y DIH - Observatorios de los Derechos Humanos y DIH y de Minas Antipersonal. Minas
Antipersonal en Colombia. Bogotá, Colombia. 2001.
188
Ídem
189
“Antipersonnel Mines,” document provided by Emersson José Forigua Rojas, Advisor, Directorate of International Affairs, Ministry of National
Defense, to Landmine Monitor (MAC), 27 September 2005. Referenciado en LM Report 2006.
190
El Estado cumple. Tomado de http://www.vicepresidencia.gov.co/noticias/2005/octubre/20_10_2005.html
142

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
proteger las bases militares cuando estos artefactos eran considerados un
arma legal.
La ejecución de este proceso ha arrojado como resultado la entrega de cuatro
campos desminados a la comunidad colombiana por parte de las Fuerzas
Militares en los últimos 10 meses. El primer logro en este sentido fue
alcanzado el 15 de diciembre de 2006, día en que el primer proceso de
desminado llegó exitosamente a su fin haciendo entrega oficial del campo de
Mamonal (Cartagena), completamente despejado de minas antipersonal.
Más adelante, en febrero de 2007, fue realizada la ceremonia de entrega de
un segundo campo en El Bagre (Antioquia), para finalmente reforzar el
compromiso de las Fuerzas Militares frente a la comunidad internacional y el
país, con la entrega simultánea, de dos campos más el día 13 de agosto del
mismo año en la jurisdicción de las bases militares de La Pita y Cerro Neiva
(ubicadas en el municipio de Carmen de Bolívar y en la ciudad de Neiva,
respectivamente).
(4) El proceso de educación en el riesgo: a través de este elemento las
Fuerzas Militares han pretendido llevar la información necesaria a la
población civil sobre la alerta temprana y capacitación para sobrellevar y
reaccionar ante la amenaza y ocurrencia de accidentes e incidentes con
estos artefactos explosivos. Para permitir el adecuado flujo de esta
información entre la comunidad, han sido utilizados modelos pedagógicos
que buscan adaptarse adecuadamente a las condiciones externas de la
población a la que van dirigidos los programas.
Las propuestas diseñadas para el logro de este objetivo, van desde la
enseñanza de manera didáctica sobre las amenazas y formas de reaccionar
ante el peligro inminente de las minas, hasta la reiterada transmisión de
mensajes sobre el riesgo y la actuación que la población civil debe tener ante
la presencia de minas antipersonal en su territorio, a través de las cinco
emisoras con que cuentan hasta el momento, con el apoyo de las emisoras
191
comunitarias de las respectivas regiones .
191
Información recopilada en entrevista al C.C. Omar Soto jefe de Acción Social Integral de la Armada Nacional, el día 17 mayo de 2007.
143

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Las Fuerzas Militares han desarrollado campañas de sensibilización frente al
tema, enfatizado en la difusión de la línea nacional 146 de atención y contacto
ciudadano, y han reforzado la ejecución de campañas cívico militares en
compañía de las alcaldías de las respectivas municipalidades.
(5) La eventual atención a víctimas civiles de minas antipersonal en el país:
en cumplimiento de su misión institucional de apoyo y protección a la
población civil, cuando se tiene conocimiento de la ocurrencia de un
accidente con mina antipersonal y existe disponibilidad de recursos, las
Fuerzas Militares de Colombia prestan los servicios de primeros auxilios,
transporte (terrestre, aéreo o fluvial), asistencia médica y atención
hospitalaria a víctimas civiles de MAP/MUSE.
Para concluir cabe destacar que, en observancia a los propósitos iniciales de
acción frente a las minas antipersonal en Colombia, las Fuerzas Militares
refuerzan diariamente su trabajo de formación humanista y técnica de los
nuevos miembros que se enlistan en el servicio y defensa del país. Estos
ciudadanos, a través de la Escuela de Ingenieros, reciben capacitación sobre
la temática de minas antipersonal, proceso que se basa en el estudio de las
realidades vividas, las lecciones aprendidas y la reconstrucción de los hechos
192
ocurridos en misión .
8.2 RUTA DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS MILITARES DE MAP/MUSE
Son claras las diferencias que se presentan entre la vida civil que se da por
fuera de las Fuerzas Armadas y la vida militar que se desarrolla al interior de
ellas. A pesar de esas discrepancias, una trágica realidad une ambos
caminos, las confrontaciones armadas afectan tanto a unos como a otros y
entre todos deben sobrellevar las consecuencias dañinas de los hechos que
se suscitan en el marco del conflicto que se presenta en Colombia desde hace
más de cuatro décadas. Los miembros de las Fuerzas Militares, en
cumplimiento de su deber, deben afrontar diariamente y en forma directa e
inmediata, las secuelas físicas y psicológicas que se derivan de los
encuentros que se presentan en medio de los encuentros con los diferentes
actores armados al margen de la ley, entre ellas resaltan las consecuencias
que se originan en los accidentes con MAP/MUSE.
192
Información recopilada en entrevista al Capitán José Antonio Botero encargado del departamento de Inspección General de las Fuerzas Militares,
el día 24 de mayo de 2007.
144

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
En Colombia son miles las personas que se ha visto afectadas con la
ocurrencia de accidentes en las que estos artefactos son protagonistas.
Desde 1990 hasta el año en curso, 6.238 personas han caído víctimas de
estas armas de uso indiscriminado, y de ellas 4.084 pertenecían a las
Fuerzas Militares al momento del accidente. Esta cifra representa el
193
65,46% del total de personas afectadas por minas antipersonal en el
territorio nacional. Por ello el comandante de las Fuerzas Militares, General
Freddy Padilla de León, y el soldado José Alirio Paredes, de 19 años, quien
sufrió un accidente que le arrebató su pierna izquierda; coinciden en sostener
que el mayor número de bajas militares tienen origen en los accidentes con
estos artefactos y que “el mayor temor para un militar es pisar una mina
194
terrestre” .
Colombia cuenta con una legislación teóricamente sólida que protege los
derechos de las víctimas del conflicto armado, entre las cuales se encuentran
las personas que han sufrido accidente con MAP/MUSE. Estas personas que
han sido afectadas en su vida, integridad personal o bienes, se encuentran
protegidas por la Ley 418 de 1997, normas en las cuales se establece el deber
del Estado de atender a las víctimas de la violencia política y que contienen
los servicios, beneficios, subsidios y asistencia, que deben ser prestados a
las personas afectadas. La efectividad de esta legislación es limitada por la
poca capacidad que el sector salud tiene para reaccionar, la falta de
coordinación intersectorial y la falta de liderazgo institucional.
Por su parte, las víctimas militares de estas armas de uso indiscriminado, son
cubiertas por una legislación especial incorporada inicialmente al
195
Ordenamiento Jurídico Colombiano a través del Decreto 1301 de 1994 ,
expedido por el Presidente de la República en uso de las facultades
extraordinarias que le fueron conferidas por el numeral 6 del artículo 248 de
196
Ley 100 de 1993 .
193
Observatorio de Minas Antipersonal de la Vicepresidencia de la República de Colombia. Cifras a agosto 1 de 2007
194
Diario El País de Cali. Minas, principales causantes de bajas entre los militares. Publicado el día miércoles 04 de abril de 2007. Agencia AP Bogotá.
Versión electrónica tomada de http://www.elpais.com.co/paisonline
195
Decreto derogado posteriormente y en forma expresa por el artículo 65 la Ley 352 de 1997, "Por la cual se reestructura el Sistema de Salud y se
dictan otras disposiciones en materia de Seguridad Social para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional", publicada en el Diario Oficial No. 42.965,
del 23 de enero de 1997.
196
LEY 100 de 1993. ARTÍCULO 248: De conformidad con lo previsto en el ordinal 10 del artículo 150 de la Constitución Nacional, revistase al
presidente de la República de precisas facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la
presente ley para: Num. 6: Facúltese al Gobierno Nacional para que el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de la presente ley,
organice el sistema de salud de las Fuerzas Militares y de Policía y al personal regido por el Decreto Ley 1214 de 1990, en lo atinente a: (a)
145

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
De esta forma, surge el Sistema de Salud de las Fuerzas Armadas y de la
Policía Nacional, creado con el propósito de prestar el servicio público de
salud al personal afiliado y sus beneficiarios en los términos del Decreto 1796
de 2000, encargado de cubrir las necesidades integrales de salud de todos los
miembros de las Fuerzas Armadas. Este sistema articulado de
consagraciones normativas, sirve de base para la atención integral que en
materia de salud debe garantizarse a las víctimas militares de MAP/MUSE.
Asistencia que se encuentra contemplada en la Ruta oficial de Atención
Integral al Personal de las FF.MM, diseñada por la Dirección General de
Sanidad de las Fuerzas Militares y el Observatorio de Minas Antipersonal de la
Vicepresidencia de la República de Colombia.
197
Esta ruta se inspira en las disposiciones contenidas en el artículo 24 literales
b y c del precitado Decreto, en los cuales se hace referencia al deber que tiene
el Comandante o Jefe respectivo de describir, en el formato establecido para
tal efecto, las circunstancias de modo, tiempo y lugar, en las que se
produjeron las lesiones, informando si tales acontecimientos ocurrieron: (b)
en el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional
y/o accidente de trabajo; o (c) en el servicio como consecuencia del combate
o en accidente relacionado con él, o por acción directa del enemigo, en tareas
de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto
internacional.
Adicional a la prestación de servicios y asistencia en salud, las víctimas
militares cuentan con una serie de beneficios que idealmente buscan brindar
una atención integral a los afectados, reincorporándoles al servicio en los
casos en que esto es posible, o a la vida civil que antecede su ingreso a las
filas militares en caso contrario.
organización estructural, (b) niveles de atención médica, (c) organización funcional, (d) régimen que incluya normas científicas y administrativas, y
(e) régimen de prestación de servicios de salud.
197
ARTÍCULO 24. INFORME ADMINISTRATIVO POR LESIONES. Es obligación del Comandante o Jefe respectivo, en los casos de lesiones sufridas
por el personal bajo su mando, describir en el formato establecido para tal efecto, las circunstancias de modo, tiempo y lugar, en las que se produjeron
las lesiones e informarán si tales acontecimientos ocurrieron en una de las siguientes circunstancias:
a. En el servicio pero no por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad y/o accidente común.
b. En el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional y/o accidente de trabajo.
c. En el servicio como consecuencia del combate o en accidente relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas de
mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional.
d. En actos realizados contra la ley, el reglamento o la orden superior.
PARAGRAFO. Cuando el accidente en que se adquirió la lesión pase inadvertido para el comandante o jefe respectivo, el lesionado deberá
informarlo por escrito dentro de los dos (2) meses siguientes a su ocurrencia.
En todo caso los organismos médico-laborales deberán calificar el origen de la lesión o afección.
146

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
8.3 RUTA DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS MILITARES DE MAP/MUSE
FRENTE A LA RUTA DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS CIVILES DE MAP/MUSE
De la diferenciación normativa que se hace para el tratamiento y asistencia de
víctimas civiles y militares se derivan un conjunto de discrepancias que
permiten apreciar una serie de ventajas y desventajas que oscilan entre una y
otra de las rutas de atención.
Desde la primera etapa de asistencia los miembros de las Fuerzas Militares
gozan de beneficios a los que en pocas ocasiones puede acceder un civil. El
primero de ellos es la atención especializada que se presta a los activos
militares que han sido heridos, quienes desde el primer momento de
ocurrencia de los hechos, cuentan con una adecuada prestación de servicios
médicos, primeros auxilios y la atención prehospitalaria necesaria, brindada
por personal capacitado (enfermeros militares) que responde a las
exigencias y necesidades físicas del afectado.
Vale la pena resaltar, que el proceso de evacuación y traslado (terrestre,
aéreo o fluvial), siempre y cuando las condiciones geográficas del terreno lo
permitan, es prestado en forma mucho más ágil, eficiente y oportuna. Por su
parte, es casi generalizada la ausencia de estas intervenciones en los
eventos en que se ve involucrado un miembro de la población civil.
Una vez la víctima militar arriba a la entidad prestadora de servicios de salud
designada para su cuidado, se da inicio a la atención hospitalaria aplicando
las prestaciones asistenciales contenidas en el artículo 44 del Decreto 1796
de 2000. Según esta disposición, el afectado tiene derecho a estos beneficios
por el tiempo necesario para definir su situación médico-laboral, sin perjuicio
de las prestaciones económicas que le correspondan, y que consisten en: (1)
atención médico-quirúrgica, (2) medicamentos en general, (3) hospitalización
si fuere necesaria, y (4) rehabilitación que comprende reeducación de los
órganos lesionados, sustitución o complemento de órganos mutilados
mediante aparatos protésicos u ortopédicos con su correspondiente
sustitución y/o mantenimiento vitalicio. Teniendo presente que los costos
derivados de tales prestaciones, son cubiertos por el Sistema de Salud de las
Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en el período comprendido dentro
de la cobertura laboral a que hubiere derecho.
147

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
En algunas ocasiones la continuidad en la prestación de este servicio, que en
principio se presta en forma eficiente y oportuna, puede verse alterado por
eventuales problemas presupuestales que hacen que los recursos se dirijan
prioritariamente a la atención inicial de urgencias de otros militares afectados
con minas antipersonal. Una vez superada esta crisis, todos los miembros de
las Fuerzas Militares continúan recibiendo este beneficio en forma
permanente siempre y cuando se encuentren cubiertos por el Sistema de
Salud.
De este amparo surge un tercer beneficio de la Ruta de Atención Integral a
Militares frente a la ruta de atención a la población civil. Nunca las
Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud que eventualmente atiendan
víctimas militares, estarán sujetas al desarrollo de controversias con el Fondo
de Solidaridad y Garantía - FOSYGA - frente a la identificación de límites de la
atención, rehabilitación, suministros, tiempo en que debe prestarse el
servicio, beneficios adicionales como indemnizaciones, procesos de
198
facturación u oportunidad del pago (Art. 31 de Ley 352 de 1997) .
La evasión de estas situaciones posibilita la prestación de servicios en forma
conjunta e integral, favoreciendo el proceso de rehabilitación de la víctima;
hecho que no se presenta cuando se atiende una víctima civil en cualquiera
de las instituciones prestadoras de servicios de salud, sin importar la
naturaleza jurídica de estas. Establecimientos militares, civiles, públicos y
privados encuentran presente en forma permanente un velo de
incertidumbre, asistencial y financiera, que termina por imposibilitar la
adecuada prestación de servicios que beneficien el estado y recuperación del
integrante de la población civil perjudicado con la ocurrencia de un accidente
con una de estas armas.
Infortunadamente, ambas rutas de asistencia padecen la misma
problemática al abordar el tema de la atención psicosocial a las víctimas, sus
familias y comunidades, y al considerarla una prioridad al interior del modelo
de acompañamiento a estos afectados. Este hecho que se ve reflejado en la
falta de regulación de esta temática tanto en el artículo 20 de la Ley 418 como
198
“Los casos de urgencia generados en acciones terroristas ocasionados por bombas y artefactos explosivos ocurridos en actos de servicio serán
cubiertos por el SSMP”.
148

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
el artículo 44 del Decreto 1796, violando en este último caso el principio
orientador de las actividades de los órganos que constituyen el Sistema de
Salud de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional (SSMP), contenido en el
literal d) del artículo 4 de la Ley 352 de 1997: la búsqueda de una atención
integral en salud a los afiliados al sistema y sus beneficiarios.
En el área militar este tópico adquiere una especial importancia en el
momento en que debe manejarse la crisis, pues además de las implicaciones
inmediatas para el individuo, debe tenerse presente que éste se encuentra
inmerso en una relación intersubjetiva permanente con los demás miembros
militares que le rodean y que en conjunto conforman la compañía. En los
momentos subsiguientes a la ocurrencia del hecho, todos los componentes
de estas unidades se ven afectados psicológicamente de algún modo.
Sentimientos de culpa, temor, intranquilidad y venganza embargan a los
integrantes de las unidades en misión, no solo como militares activos al
servicio de las Fuerzas Militares, sino también y principalmente como
individuos, situaciones que llevan a que muchos de ellos soliciten su egreso
de la institución.
Una vez ha finalizado el proceso de atención médica de la víctima militar y
desarrollado el trabajo de las Unidades de Rehabilitación Integral (URIS), que
aún se encuentran en implementación, los afectados son sometidos a
valoración de la Junta Médica Laboral (Art. 15 - 20 del Decreto 1796 de 2001),
cuyo dictamen puede ser sometido a segunda instancia según el artículo 21
del Decreto 1796 de 2000. Si en este momento se certifica una disminución
de la capacidad laboral del miembro de la Fuerza Militar, según los artículos
30 - 32 del Decreto 4433 de 2004 y sin importar su rango, tramita su pensión o
indemnización según la situación que se configure, luego de lo cual el militar
afectado con mina antipersonal está en la posibilidad de acceder a
capacitación y otros servicios complementarios que faciliten la rehabilitación
integral de la víctima (Directriz Ministerial 023 de 2005).
El Observatorio Nacional de Minas ha logrado detectar algunas fallas en esta
ruta de atención a víctimas militares de MAP/MUSE, resaltándolas como
NOTAS dentro de la diagramación de la misma. Entre ellas sobresalen la falta
de claridad sobre el concepto aptitud para retornar al servicio, el hecho de que
los soldados con disminución de la capacidad laboral menor al 50% salgan de
la institución indemnizados, quedando desprotegidos y sin la atención
149

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
médica necesaria, y que solo los oficiales y suboficiales pueden ascender al
grado inmediatamente superior.
Además de estas falencias, existen grandes vacíos en el apoyo a las víctimas
militares en temas de educación, vivienda, rehabilitación laboral, alojamiento
y alimentación para quienes se encuentran en tratamiento médico fuera de
sus ciudades o en trámite de sus derechos. Igual carencia se observa frente al
seguimiento y monitoreo de los procesos de reincorporación a la vida civil y la
ausencia de acompañamiento continuo e integral a los núcleos familiares de
los afectados. Vacíos normativos con los que se termina por afectar en forma
directa la posibilidad de la víctima de lograr una reintegración social y laboral
no solo real sino también oportuna.
Miles de familias son perjudicadas directas con la afectación física,
psicológica y mucho más con la muerte de un miembro activo de las Fuerzas
Militares, pues en muchas ocasiones esta víctima representa el único
sustento económico para su grupo familiar. Estas personas son ampliamente
desprotegidas tanto por la legislación civil como por la militar, pues no están
cubiertas por los beneficios de la Ley 418, pero tampoco acceden a una
protección especial por parte de las Fuerzas Militares que vaya más allá de la
asignación de los respectivos derechos pensionales y compensación por
muerte consagrada en el artículo 189 del Decreto 1211 de 1990 y el Decreto
2728 de 1968.
Desde el momento de la muerte del integrante de las Fuerzas Militares, la
familia de éste pierde toda clase de vínculo con la Institución quedando
excluida de cualquier tipo de proyecto o programa para su resguardo;
tampoco está contemplada dentro de los lineamientos de víctima u hogar
damnificado dados por los artículos 15 y 26 de la Ley 418, respectivamente.
Sólo se garantiza a los beneficiarios de los Héroes de la Nación el derecho a
que los establecimientos oficiales de educación preescolar, básica, media y
universitaria o técnica, permitan su ingreso sin que ello represente
erogaciones económicas para estas personas (Art. 4 Ley 1081 de 2006). La
protección de estas familias queda de esta forma sumida en la incertidumbre.
Ante estos vacíos surgen diversas organizaciones que trabajan por la
población militar víctima de la violencia en Colombia y sus familias. Con el
ánimo de apoyar a los militares heridos en combate y en situación de
150

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
discapacidad, ocasionada principalmente por accidentes con minas
antipersonal, estas instituciones centran sus acciones en la creación y
ejecución de proyectos de generación de ingreso, salud y educación para el
199
empleo a discapacitados, viudas y huérfanos de las Fuerzas Militares .
200
Además, brindan un acompañamiento afectivo, espiritual y económico con el
propósito de promover la recuperación integral y oportunidades para su
reincorporación a la vida civil como ciudadanos de bien, ofreciéndoles los
medios para la construcción de un entorno que garantice su bienestar y el
201
mejoramiento de su calidad de vida .
Son muchos los retos que se avizoran en el panorama legislativo y asistencial
en Colombia para el mejoramiento de la ruta de atención integral a víctimas
militares por accidentes con MAP/MUSE. Para ello se hace necesario
impulsar un trabajo conjunto con la sociedad civil, a fin de idear mecanismos
que permitan fortalecer los métodos y programas de protección, favoreciendo
la obtención de avances en estos esquemas de atención que beneficien tanto
a víctimas civiles como militares. Estas propuestas deben encontrar su
fundamento y razón de ser, no en las condiciones externas o labores que
desarrollen las víctimas en sus vidas diarias, sino en el respeto mínimo a la
dignidad que acompaña a cada uno de ellos, por el solo hecho de pertenecer
al género humano.
199
Misión Institucional de Tejido Humano. Tejido Humano “es una iniciativa que busca elaborar tejido social en Colombia mediante el desarrollo de
programas dirigidos a fortalecer la solidaridad de los colombianos”… “Tejido humano y sus organizaciones trabajan por lograr el establecimiento de
nuevas bases de convivencia a través de la solidaridad de todos”. Tomado de http://www.elempleo.com/tejido%20humano/index.asp
200
Misión Institucional de la Corporación Matamoros, La fábrica de esperanzas más grande de Colombia. Tomado de
http://www.corporacionmatamoros.org.co
201
Finalidad institucional de la Fundación Héroe Camina. Entidad privada, sin ánimo de lucro que se ha dado a la tarea de “trabajar por la
reincorporación a la vida civil del personal militar en situación de discapacidad que ha sido víctima del terrorismo en los departamentos de Antioquia,
Choco, Córdoba y Sur de Sucre, al encontrarse prestando sus servicios”, apoyándolo y ofreciéndole un reintegro a su vida familiar y a la civilidad
como un ser útil y valeroso, en compensación a su entrega y compromiso con Colombia y sus habitantes. Tomado de http://www.heroecamina.org
151

9. CIERRE
152

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
9.1 CONCLUSIONES
En medio de los diferentes conflictos armados que se presentan actualmente
en el mundo, las consecuencias dañinas de las confrontaciones armadas
continúan extendiéndose progresivamente y con rapidez a un mayor número
de sectores de la población civil. La victimización de los actores no armados
termina siendo el resultado tangible de una ofensiva sin cuartel en la cual
quienes no participan directamente en las hostilidades, terminan por afrontar
las principales secuelas de las actuaciones bélicas.
Desde hace ya varios años la comunidad internacional y las organizaciones
que velan desde su quehacer por la defensa de los Derechos Humanos,
vienen haciendo visibles y recalcando los efectos destructores del uso
indiscriminado de armas de ataque no selectivo en niños, niñas, jóvenes,
mujeres y hombres trabajadores, su comunidad y el país entero. En el marco
de tal conflicto las MAP/MUSE han cobrado un marcado papel protagónico en
la devastación de la población civil y la sociedad a la que pertenecen las
víctimas, cayendo en una profunda violación de los Derechos Humanos y
prerrogativas mínimas que deben garantizarse a los afectados con esta
realidad.
A pesar de la magnitud de esta situación, aun no ha sido posible desarrollar
acciones comunes ni continuas que ayuden y faciliten el desarrollo de los
procesos de acceso a los derechos mínimos que asisten a las víctimas,
mucho menos la construcción de programas que posibiliten la elaboración de
planes de vida y/o proyectos productivos, en los que se incluyan sesiones de
trabajo con las que logren visualizar y programar los medios más idóneos
para alcanzar los ideales de reintegración social.
Algunas de las Organizaciones, tanto gubernamentales como no
gubernamentales, que dedican sus esfuerzos a la atención y orientación de
esta población o al análisis y estudio de la temática, han logrado crear una red
virtual de ayuda y cooperación mutua. No obstante, la ausencia de un espacio
formal de intercambio de experiencias entre afectados, comunidades e
instituciones que trabajan el tema, hace poco viable el seguimiento y
monitoreo a las víctimas, y prácticamente imposible corroborar el
cumplimiento de la ruta oficial de atención.
A partir de las experiencias recogidas en las diferentes consultas realizadas
entre los meses de mayo y julio de 2007, se estableció que un número
significativo de personas viven problemáticas añadidas a su afectación con
153

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
MAP/MUSE, viéndose sumidas en una doble condición de vulnerabilidad que
pone en riesgo el goce efectivo de sus derechos. A ello debe sumarse la
consideración de que son realmente pocas las víctimas, o población en riesgo
de convertirse en víctima MAP/MUSE, que conocen los derechos que les
deben ser garantizados a partir del accidente que sufren.
Es evidente la necesidad de dar una respuesta integral, entendida como la
articulación continua y coordinada de las intervenciones realizadas por los
diversos actores gubernamentales, no gubernamentales y de cooperación
internacional; que vaya más allá de las necesidades coyunturales de
inmediatez y emergencia, para lo cual es ineludible poner a las víctimas
MAP/MUSE en primera línea de atención y preocupación política y social. La
realidad de minas debe ser abordada en toda su dimensión. No es posible
sostener ilimitadamente un discurso planteado en términos restringidos y de
forma fragmentada como ocurre en la actualidad, centrando la actividad de
atención en responsabilidades aisladas con las que se evade una repuesta
conjunta a necesidades integrales.
Es un imperativo buscar soluciones realistas y efectivas que involucren a
todos los elementos que componen el sistema de asistencia a esta población,
para lo cual es imprescindible la ejecución de acciones encaminadas a la
implementación de un sistema de corresponsabilidad basado en deberes y
actividades adecuadamente delimitadas, que permitan discriminar el rango
de acción de cada uno de los intervinientes en los procesos de asistencia a las
víctimas y el efectivo cumplimiento de la funciones encomendadas a cada
uno de ellos .
Resulta igualmente indispensable crear las condiciones apropiadas de iure y
de facto que permitan poner en marcha los recursos y los mecanismos
idóneos y efectivos para la protección integral y real a las personas víctimas
de MAP/MUSE. Del mismo modo, es preciso el cumplimiento, por parte de las
diferentes instituciones estatales, de las obligaciones que le son impuestas a
través de la legislación aplicable al caso.
Es evidente que a menudo las víctimas de minas no logran un acceso
expedito, oportuno y efectivo a beneficios y garantías contempladas en la ruta
de atención y en la Ley 418 de 1997, constatándose de este modo un patrón
de no ejercicio y no goce de derechos por parte de los afectados. Dicha
situación ha dado como resultado la existencia de víctimas olvidadas,
expuestas a diferentes formas de aislamiento social que lentamente llevan a
154

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
una invisibilización de la problemática en el país, propiciando en los afectados
la creación de una sensación de indefensión y desconfianza frente la
administración pública y las instituciones estatales.
La promulgación de instrumentos internacionales que protegen el derecho de
la reintegración social de las víctimas MAP/MUSE da cuenta del consenso
sobre la importancia de esta materia. Su reconocimiento por parte de los
Estados refleja la preocupación de estos por dar cubrimiento a las
necesidades básicas y protección de derechos que se deben garantizar al
entorno familiar y social del afectado. Pero a pesar del reconocimiento formal
y jurídico de la necesidad de proteger a las víctimas de minas, constituye un
desafío prioritario hacer operativas tales metas.
En tal sentido, aunque deben reconocerse los esfuerzos del Estado por
adoptar un marco jurídico y político que permita abordar la asistencia a las
víctimas, aún persiste una enorme distancia entre la disponibilidad formal de
derechos y su aplicabilidad efectiva. Existe una gran brecha entre el impacto y
la dimensión del problema y la calidad de la respuesta ofrecida por el Estado.
De otro lado, si bien es cierto que existe una amplia diferencia entre las
necesidades de las víctimas civiles y las víctimas militares que justifican la
permanencia de regímenes diferenciados de atención, también lo es el hecho
de que el impacto físico, psicológico, familiar y social en ambos ciudadanos
es igualmente devastador. De ahí, que la diversificación de los sistemas de
asistencia no puede representar en ningún momento el olvido de unas u otras
víctimas en atención a su calidad. Es necesario el jalonamiento de un trabajo
conjunto cuya principal finalidad sea el fortalecimiento de las capacidades de
los actores que deben intervenir en cada uno de los modelos de atención, con
el propósito de obtener la misma capacidad de reacción y brindar la misma
calidad de respuesta a las víctimas.
Finalmente, gran parte de este proceso de mejoramiento está en la necesidad
de legitimar, proteger y apoyar la labor de las ONG´s que prestan servicios
interdisciplinarios a las víctimas de violencia, a través de la creación de
espacios de intercambio y fomento de la articulación institucional. Estas
entidades han logrado avances académicos y prácticos que no deben ser
desconocidos.
Las instituciones que intervienen en el proceso de atención y orientación de
las víctimas, cada una desde el cumplimiento de su misión y visión, tienen
155

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
establecido un propósito común: el mejoramiento de la calidad de vida de las
personas afectadas por MAP/MUSE. En tal sentido, la concentración de
esfuerzos hacia el mismo objetivo, permitirá el avance en el logro de la
efectividad de los derechos que les deben ser garantizados a las víctimas de
este flagelo.
9.2 RECOMENDACIONES
Con el afán de contribuir a la resolución de los problemas expuestos en este
documento y al pleno disfrute de los derechos por parte de todas las personas
que se han visto afectadas con esta realidad, HANDICAP INTERNATIONAL
presenta las siguientes recomendaciones al Gobierno Nacional de Colombia,
a los gobiernos locales de los departamentos de Antioquia, Bolívar y
Santander, así como a los organizaciones nacionales e internacionales que
prestan servicios de atención y orientación a la población víctima del conflicto
armado. El orden en que se presentan estas propuestas no refleja en ningún
momento un mayor o menor grado de importancia que estas representan en
el proceso de acompañamiento a las víctimas del conflicto armado.
9.2.1 Al Gobierno Nacional
9.2.1.1 Incorporar programas de atención psicosocial dentro de la ruta de
atención a la población víctima del conflicto armado, en especial a las
víctimas MAP/MUSE, discapacitadas y no discapacitadas, creando las
condiciones necesarias para que las personas afectadas puedan hacer uso
de la red institucional de servicios y así mitigar, y en lo posible reparar, las
secuelas psicológicas y sociales del acto violento, facilitando su proceso de
reinserción social.
Para el logro de este propósito HANDICAP INTERNATIONAL propone: (1)
crear estándares de calidad en la atención psicosocial específica a víctimas
de MAP y MUSE, (2) diseñar procesos de actualización y capacitación a los
profesionales encargados de prestar la atención psicosocial a las víctimas,
(3) definir responsabilidades y programas a nivel local que faciliten el acceso
a procesos de atención psicosocial y el seguimiento de sus resultados, (4)
fortalecer el conocimiento y mejorar los procedimientos de reclamación y
facturación a través de los cuales se brinde confiabilidad y certeza frente a los
beneficios incluidos en la ruta de atención a las víctimas MAP/MUSE.
156

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
9.2.1.2 Formular programas y ejecutar proyectos con los cuales las familias
de las víctimas MAP/MUSE sean protegidas y consideradas perjudicadas
directas del conflicto armado colombiano, favoreciendo la aparición de un
contexto que le posibilite al grupo familiar desempeñar su labor como soporte
para el afectado con la ocurrencia del accidente.
9.2.1.3 Prever dentro de la ruta oficial de atención a las víctimas MAP/MUSE
los medios legislativos, administrativos y otras disposiciones pertinentes que
permitan la concreción de los derechos de rehabilitación y reintegración
social contemplados en la legislación nacional y foránea a favor de las
personas afectadas con MAP/MUSE.
9.2.1.4 Consagrar beneficios pensionales en favor de las víctimas MAP/MUSE
que han perdido el 50% o más de su capacidad laboral, en razón o con ocasión
del accidente sufrido, impidiéndole derivar autónomamente fuentes mínimas
de autosostenimiento que le garanticen una vida digna para sí y su familia.
9.2.1.5 Mejorar sustancialmente el proceso de convocatoria y manejo de los
recursos destinados al cubrimiento de las necesidades de vivienda de la
población víctima del conflicto armado, a fin de reducir al máximo el período
existente entre la adjudicación del beneficio y el momento de desembolso del
mismo, posibilitando de este modo la efectividad del derecho a una vivienda
digna para el afectado y su familia.
También es procedente replantear los requisitos mínimos que deben cumplir
los aspirantes al subsidio familiar de vivienda, a fin de que estos se adapten a
las posibilidades reales de las víctimas, favoreciendo con ello la efectividad
del derecho contemplado en la legislación.
Es necesaria la creación de un sistema que fomente la articulación
institucional, ayudando con ello al flujo de información frente a este beneficio
y fortaleciendo la difusión de la protección especial que la legislación
consagra en esta materia en favor de esta población.
9.2.1.6 Adoptar los instrumentos necesarios que permitan la creación de una
red institucional, basada en responsabilidades concretas para cada uno de
los actores que intervienen en la prestación de esta asistencia, que alienten
conjuntamente las oportunidades de empleo y la promoción profesional de
las personas víctimas del conflicto armado.
157

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Para lograr una vinculación de forma estable al mercado laboral que
favorezca la obtención del anterior propósito, se hace necesario: (1)
garantizar efectivamente el acompañamiento y compromiso del SENA con la
población víctima de MAP/MUSE en los procesos de búsqueda, obtención,
mantenimiento del empleo y retorno al mismo, (2) replantear los criterios de
selección y requisitos de admisión a los programas diseñados por el SENA, a
fin de que estos se adapten a las condiciones y características especiales de
los afectados, garantizando así el acceso a la red institucional encargada de
la capacitación y rehabilitación laboral de las víctimas, (3) hacer extensibles
los beneficios de habilitación/rehabilitación laboral consagrados a favor de la
víctima -cuándo ésta se encuentre en imposibilidad de empoderarse de ellosal
miembro del núcleo familiar que asumirá las obligaciones económicas, y (4)
la vinculación de la empresa privada a los procesos de incorporación y
rehabilitación laboral.
9.2.1.7 Poner en marcha campañas de sensibilización y capacitación frente a
los derechos que deben garantizarse a las víctimas del conflicto armado, y los
procedimientos de reclamación para hacerlos efectivos. Los mecanismos
para concretar estos beneficios, deben adaptarse a las condiciones y
características de las víctimas a fin de que los procesos no se conviertan en
obstáculos que impidan el acceso a los derechos.
9.2.1.8 Promover la difusión de los derechos de la población víctima del
conflicto armado entre la población civil, los funcionarios públicos y el
personal sanitario de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, a
fin de consolidar el conocimiento de las prerrogativas que deben garantizarse
a las personas que se han visto afectadas en el marco de dicho conflicto.
9.2.1.9 Diseñar modelos de intervención y medidas eficaces destinadas a
favorecer el empoderamiento de derechos por parte de la población víctima
del conflicto armado, que permitan la participación activa de las personas
afectadas en la formulación, análisis y evaluación de políticas públicas y
sociales encaminadas al mejoramiento de su calidad de vida.
9.2.1.10 Exhortar a los funcionarios públicos a brindar atención enmarcada
en el trato digno y respetuoso a las víctimas del conflicto armado,
puntualizando en su deber de servicio a la comunidad, y recordando que el
incumplimiento de sus funciones es fuente de responsabilidades sociales,
disciplinarias y jurídicas.
158

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Además, el Estado debe propender por minimizar las dificultades
administrativas que se presentan e impiden el adecuado ejercicio de las
labores de estos funcionarios, representando un obstáculo para la concreción
de los derechos de esta población.
9.2.1.11 Fortalecer la aplicación de un sistema de rastreo y monitoreo de
víctimas civiles de MAP/MUSE a nivel local, en el que se vincule en forma
activa a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, instancia a la
que en forma generalizada deberán acudir los afectados con estos artefactos.
Se requiere la creación de un espacio propicio y continuo de articulación
institucional a nivel nacional, que permita planificar, evaluar y monitorear las
acciones adelantadas por cada una de las organizaciones que intervienen en
el proceso de atención y asistencia a las víctimas de MAP/MUSE.
9.2.1.12 Definir criterios de interpretación de la legislación en la que se
presentan márgenes de movilidad subjetiva y que posibilitan una aplicación
ambigua de la norma por parte de las diferentes Instituciones Prestadoras de
Servicios, especialmente en materia de cubrimiento de prótesis.
9.2.1.13 Prolongar el término de acceso a beneficios consagrados en la
legislación cuyos rubros están a cargo de la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional (un año), y el Fondo de
Solidaridad y Garantía (seis meses), asegurando los mecanismos para que la
víctima ejerza sus derechos en este período. Este propósito puede lograrse a
través del refuerzo de la difusión de derechos y procedimientos entre la
población víctima de MAP/MUSE.
9.2.2 A los gobiernos locales de los departamentos de Antioquia, Bolívar
y Santander
9.2.2.1 Promover la formación y sensibilización del personal sanitario de las
Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud ante la realidad de las
víctimas del conflicto armado colombiano, para lo cual se hace necesario
reforzar su conocimiento sobre los derechos y beneficios que deben
garantizarse a esta población, especialmente en materia de salud.
9.2.2.2 Establecer la responsabilidad y el rol que debe desempeñar cada uno
de los actores que intervienen en el proceso de atención integral que debe
159

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
recibir toda víctima del conflicto armado, creando de esta forma un sistema de
corresponsabilidad entre las diferentes instituciones con sujeción a las
competencias designadas por ley a cada una de ellas.
9.2.2.3 Adoptar políticas sociales con participación de las poblaciones
afectadas por el conflicto armado para que intervengan activamente en la
formulación de planes, proyectos y programas necesarios para la restitución
de sus derechos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales,
individuales y colectivos.
9.2.2.4 Fortalecer las capacidades y funciones locales en los niveles
primarios de atención en salud y acompañamiento a las asociaciones de
víctimas MAP/MUSE.
9.2.2.5 Revisar los modelos pedagógicos utilizados en la difusión de
derechos para la población víctima del conflicto armado, de tal forma que se
ajusten a las condiciones educativas, geográficas y fácticas en que se
encuentran, tanto las víctimas como la población en riesgo de serlo, a fin de
garantizar la adecuada aprehensión de la información suministrada.
9.2.3 A las organizaciones nacionales e internacionales que prestan
servicios de atención y orientación a víctimas de accidentes con
MAP/MUSE
9.2.3.1 Revisar los modelos pedagógicos utilizados en la difusión de
derechos para la población víctima del conflicto armado, de tal forma que se
ajusten a las condiciones educativas, geográficas y fácticas en que se
encuentran, tanto las víctimas como la población en riesgo de serlo, a fin de
garantizar la adecuada aprehensión de la información suministrada.
9.2.3.2 Discutir abiertamente sobre la desprotección en la que se encuentran
las personas y comunidades víctimas del conflicto armado, hasta llegar al
ideario colectivo de que es éticamente inaceptable el asilamiento y olvido
social de esta población, para establecer, a partir de este convencimiento,
mecanismos de presión que lleven a la creación de políticas públicas y
sociales de participación e inclusión social de los afectados.
160

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
9.2.3.3 Fomentar la articulación institucional a nivel operativo basada en un
diálogo e intercambio constante de experiencias entre los diferentes actores.
9.2.3.4 Hacer el seguimiento e informar sobre la situación de vulneración de
derechos a la población víctima del conflicto armado.
9.2.3.5 Documentar de forma activa, temprana y exhaustiva los casos de
violación y desprotección de derechos de la población víctima del conflicto
armado.
9.2.3.6 Presentar informes sobre el contexto que circunda a la población
afectada por el conflicto armado colombiano con el fin de visibilizar la
problemática e incidir en la construcción de política de inclusión y protección a
las víctimas.
161

10. FUENTES
DE CONSULTA
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Nacional de Colombia. Santa Fe de Bogotá, Colombia. 2003.
74.RED NACIONAL DE PROMOTORES DE DERECHOS HUMANOS.
Derechos económicos, sociales y culturales “Derecho a la Salud”.
Defensoría del Pueblo. Imprenta Nacional de Colombia. Bogotá D.C.,
Colombia. 2004.
75.RESTREPO, Jorge. ¿Ha llegado el país a un punto de inflexión en la
guerra contra las Farc? Chat realizado el día 25 de julio de 2004 por la
Revista Semana, con la participación de Mauricio Uribe, coautor del informe
"Callejón con salida" del PNUD, Moderado por Juanita León.
76.RESTREPO, Jorge. Problemas en la medición del impacto humano del
conflicto armado colombiano. Medellín, Colombia. 2003.
77.RIVAS, Fabio. La salud mental en el contexto de violencia y
desplazamiento forzoso en Colombia: Un desafío a la salud pública hoy y
mañana. Bogotá, Colombia. 2000.
78.ROA, Diana. Colombia y las minas antipersonal. Sembrando minas,
cosechando muerte. Con el apoyo técnico de CCCM. Bogotá D.C.,
Colombia. 2000.
79.TAFUR GONZÁLEZ, Álvaro. Código Civil de Colombia: Compilado,
concordado y anotado. Editorial Leyer, Bogotá D.C., Colombia. 2003.
80.TORRES VÁSQUEZ, Aníbal. Introducción al Derecho. Editorial Temis
S.A. Santa Fe de Bogotá, Colombia. 2001.
81.VALENCIA VILLA, Alejandro. Oficina en Colombia del alto comisionado de
las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, OACNODH.
Compilación sobre desplazamiento forzado, normas, doctrina y
jurisprudencia nacional e internacional. Bogotá, Colombia. 2001.
170

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
82.VÉLEZ RODRÍGUEZ, Alberto. El derecho desde lo político en Miguel
Reale. Edición Escuela de Formación Avanzada, Maestría en Estudios
Políticos. Medellín, Colombia. 2006.
83.WESTON, Anthony. Las claves de la argumentación. Editorial Ariel.
Barcelona, España. 2003.
84.ZAGREBELSKY, Gustavo. El derecho dúctil ley, derecho y justicia.
Editorial Trotta. Valladolid, España. 1999
10.2 CIBERGRÁFICAS
www.derechoshumanos.gov.co/minas/
www.unicef.org.co/Minas/encuenta.htm
www.discapacidad.gov.co/disminas/afectanminas.htm
www.icrc.org/spa/minas
www.seipaz.org/minas.htm
www.ejercito.mil.co
www.ewakulak.com
www.partidoverdeoxigeno.com
www.seguridadydemocracia.org
www.conexioncolombia.com/conexioncolombia
www.ideaspaz.org/proyecto01/download/minas_fip.pdf -
www.icbl.org
www.actualidadcolombiana.org
www.cancilleria.gov.co
www.unicef.org/colombia/08-mines.htm
www.discapacidadcolombia.com
www.dane.gov.co
www.lazarum.com
www.saldarriagaconcha.org
www.ladiscapacidad.com
www.mincultura.gov.co
www.minproteccionsocial.gov.co
www.epigrafe.com
www.valledelcauca.gov.co
www.somosmas.org
www.unal.edu.co
www.noalamina.org
171

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
www.colombiasinminas.org
www.cip-minas.org
www.ademinas.org
www.orientevirtual.org
www.actualidadcolombiana.org
www.eltiempo.com
www.rotarioslatinos.org
www.mindefensa.gov.co
www.minhacienda.gov.co
www.minambiente.gov.co
www.ejercito.mil.co
www.cremil.gov.co
www.armada.mil.co
www.senado.gov.co
www.icbl.org
www.cinu.org.mx
www.icrc.org
www.diplomatie.gouv.fr
www.hchr.org.co
www.rs.ejercito.mil.ar
www.eltiempo.com
www.elpais.com.co
www.elcolombiano.com
172

ANEXOS
173

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Anexo A
Instituciones y víctimas que participaron como
fuentes de información
Para obtener información y dar sustento al contenido global de este informe,
HANDICAP INTERNATIONAL desarrolló, entre el mes de mayo y agosto del
2007, un proceso de consultas a 49 instituciones y 10 víctimas del conflicto
armado interno en Colombia. Las modalidades fueron:
a) Entrevistas de profundidad en las que las instituciones y las víctimas
aportaron su perspectiva y visión institucional y/o personal sobre el tema en
estudio a través de comentarios y preguntas abiertas.
b) Aplicación de encuestas exploratorias mediante las cuales las instituciones
y víctimas, por medio de simples categorías lógicas, dieron respuesta a
cuestionamientos básicos y puntos neurálgicos en el proceso de atención a
esta población.
A continuación se relacionan las instituciones y víctimas que participaron en
este proceso de recolección de datos e información, indicando con un
asterisco cuales de ellas dieron respuesta a la encuesta* diseñada por
HANDICAP INTERNATIONAL. Las demás instituciones y víctimas, sin
asterisco, fueron vinculadas al estudio a través de la entrevista de
profundidad.
174

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
INSTITUCIONES CONSULTADAS EN LA CIUDAD DE MEDELLÍN
Se consultaron un total de 16 instituciones y 7 víctimas del conflicto armado, 5
víctimas de minas antipersonales (3 víctimas militares y 2 víctimas civiles*) y 2
personas en situación de desplazamiento forzado*).
Ciudad: Medellín
Serial Autoridades estatales Personas entrevistadas
Gobernación de Antioquia
Dirección Seccional de Derechos Humanos
y DIH
Rocío Pineda (Coordinadora
Dirección de DDHH y
DIH/Secretaría Técnica
Comité Departamental de
Acción contra Minas)
1
Dirección Seccional de Salud*
Maria Cristina Franco
(Profesional Universitario–
Programa Salud Mental)
Secretaría de Educación para la Cultura*
Maria Elsy Lozano
(Profesional Universitario)
Departamento Administrativo del Sistema
de Prevención, Atención y Recuperación de Catalina García (Abogada)
Desastres (DAPARD)*
Alcaldía de Medellín
2
Consuelo Chavarriaga
Secretaría de Bienestar Social
(Profesional)
Unidad de Atención y Orientación a
Consuelo Chavarriaga
3 personas en situación de desplazamiento
forzado (UAO)*
(Directora)
4 Personería Municipal de Medellín*
Nicolás Espinal (Abogado–
Unidad Permanente para los
Derechos Humanos)
5 Acción Social* Clara Sánchez (Asesora)
6 Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA)
José Fernando Gutiérrez
(Coordinador Regional PsDF)
175

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Instituciones Prestadoras de Servicios en Salud
7 Hospital Universitario San Vicente de Paúl*
8 Comité de Rehabilitación Alas de Nuevo*
9 EPS. S. Selva salud*
Edwin Quintero (Coordinador
de Facturación)
Diana Molina (Jefe de
Rehabilitación)
Libia Elvira Henríquez
Montoya (Directora ejecutiva)
Sor Ángela Hernández
(Enfermera de promoción y
prevención)
10 E.P.S.S. Comfama*
11 Fundación Mi Sangre*
Minas Antipersonal
Dr. Ferney Zuluaga Yépez
(Jefe de referencia y
contrarreferencia)
Tatiana Sánchez Tirado
(Directora Ejecutiva)
12 Corporación Paz y Democracia
Olga Lucía Jiménez
(Directora)
Desplazamiento forzado
Juan Carlos Arango (Gerente
13 Corporación Ayuda Humanitaria
de Proyectos)
Organismos internacionales
14
15
16
Comitato Internazionale per lo Sviluppo dei
Popoli (Comité Internacional para el
Desarrollo de los Pueblos) CISP*
OCHA (Oficina para la Coordinación de
Asuntos Humanitarios)
Comité Internacional de la Cruz Roja
(CICR)
Mauricio Raineri (Coordinador
de Proyectos)
Leonardo Villada Pérez
(Psicólogo)
Rodolfo Zapata (Oficial de
terreno)
John Jairo González
(Responsable Regional de
Comunicación y Cooperación)
Nelson Pérez Pulgarín
(Asistente de
Comunicaciones)
176

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
INSTITUCIONES CONSULTADAS EN LA CIUDAD DE CARTAGENA
Se consultaron un total de 11 instituciones y 3 víctimas del conflicto armado
(1 víctima civil de mina antipersonal y 2 personas en situación de
desplazamiento forzado*)
Ciudad: Cartagena
Serial Autoridades estatales Personas entrevistadas
Gobernación de Bolívar
Secretaría de Salud Departamental*
1
Secretaría del Interior
Secretaría de Educación y Cultura*
2 Acción Social*
3 Personería Municipal de Cartagena*
4 Acción Integral de la Armada Nacional*
Unidad de Atención y Orientación a
Personas en Situación de Desplazamiento
5
Forzado (UAO)*
Betty Mercado Barrios
(Coordinadora de la atención
a víctimas de minas
antipersonal)
Cira Velásquez
(Secretaria Técnica Comité
Departamental de Acción
Contra Minas)
Myriam Polo Gómez
(Profesional especializado)
Judith Torres Fo rtich
(Gerente Unidad
Administrativa de
Educación)
Alfredo Yépez (Coordinador
Unidad Territorial)
Milton Hernández (Asesor
Jurídico)
Raquel Cota (Jefe de Oficina
Asesora)
C.C. Omar Soto
(Jefe de Acción Integral)
Patricia Castañeda
(Coordinadora)
177

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
INSTITUCIONES CONSULTADAS EN LA CIUDAD DE BOGOTÁ
Se consultaron un total de 15 instituciones involucradas en la ruta de atención
a víctimas del conflicto armado
Ciudad: Bogotá D.C.
Serial Autoridades estatales Personas de contacto
1 Observatorio Nacional de Minas
2 Ministerio Protección Social*
Luz Piedad Herrera
(Directora)
Luz Myriam Urrego Ocampo
(Coordinadora Grupo de
discapacidad)
3
Ministerio de Defensa/Comando General de
las Fuerzas Militares*
Emersson Forigua (Asesor
Asuntos Exteriores del M.D.)
Capitán José Antonio Botero
(Delegado de Desminado
Humanitario)
Comando General de las
Fuerzas Militares
4 Consorcio FIDUFOSYGA
Fayberth Calderón Calderón
(Director atención al cliente)
5 Acción Social* Humberto Tovar (Asesor)
Instituciones Prestadoras de Servicios en Salud
6 Instituto Roosevelt*
Lina Sofia Cabarique A
(Departamento comercial)
7
CIREC (Centro Integral de Rehabilitación en
Colombia)*
Yaneth Perry (Directora)
Eliana Mendoza
(Coordinadora
área financiera)
178

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Minas antipersonal
8 Campaña Colombiana Contra Minas*
Álvaro Jiménez Millán
(Coordinador Nacional)
Jimena Ramos Callejas
(Coordinadora de Asistencia
a Víctimas)
9
Instituto PENSAR-Pontificia Universidad
Javeriana*
Clara Rocío Wilches Flórez
(Coordinadora programa de
Minas antipersonal)
10 Tejido Humano*
Elizabeth Rincón Jiménez
(Coordinadora Psicosocial)
Organismos internacionales
11 CHF Internacional*
Alejandro Téllez
(Gerente Nacional
Programa Desplazados)
12
13
14
OCHA (Oficina para la Coordinación de
Asuntos
Humanitarios)
UNICEF (Fondo de las Naciones Unidas para
la Infancia)
OPS (Organización Panamericana de la
Salud)*
Diana Roa Castro
(Oficial de Información)
Eduardo Gallardo
(Oficial de Protección Infantil)
Dra. Susana Helfer-Vogel
(Programa de Emergencias y
Desastres)
15 Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR)
Andy Wheatley
(Asesor Regional Acción
Contra las Minas)
Ana María Hernández
(Adjunta de Minas)
179

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
INSTITUCIONES CONSULTADAS EN LA CIUDAD DE BUCARAMANGA
Se consultaron un total de siete instituciones, todas con aplicación de
encuesta
Ciudad: Bucaramanga
Serial Autoridades estatales Personas de contacto
Gobernación de Santander
1 Dirección Seccional de Derechos Humanos y
DIH*
Dra. Rosmira Castro Neira
2 Defensoría del Pueblo* Libardo Lesmes
Instituciones Prestadoras de Servicios en Salud
3 Hospital Universitario de Santander*
Luís H. Álvarez
(Subgerente apoyo
terapéutico)
Wilson Mantilla
(Desarrollo Institucional)
4 Centro de Rehabilitación Orthosander* Juan Gamboa (Gerente)
Minas antipersonal
5 Campaña Colombiana Contra Minas*
Guillermo Alexander Gil
(Coordinador)
Organismos Internacionales
6
OCHA (Oficina para la Coordinación de
Asuntos Humanitarios)*
Gloria Miranda
(Oficial de Terreno)
7 Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR)* Luz Enith Reyes (Enfermera)
180

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Anexo B
Ficha técnica y resultados de las encuestas aplicadas a
instituciones gubernamentales y no gubernamentales (nacionales e
internacionales) que prestan servicios de atención y orientación a las
víctimas del conflicto armado colombiano, o que dirigen sus acciones
al estudio y análisis de la temática
1.Propósito: Exploración. Con la aplicación de las encuestas se buscaba
adquirir información empírica básica que diera cuenta de la realidad que se
presenta en la atención de las víctimas del conflicto armado en Colombia,
tratando de identificar posibles hipótesis acerca del hecho generador de las
incoherencias, desarticulación y vacíos en la orientación y ruta de atención de
esta población.
2.Enfoque metodológico: Encuestas exploratorias. El propósito de estas
encuestas fue tener un primer acercamiento al fenómeno de estudio. Su
aplicación estuvo proyectada a la identificación de las características
generales o dimensiones del problema, como al establecimiento de posibles
hipótesis y alternativas del trabajo teórico y de campo. Los resultados
obtenidos fortalecieron el trabajo de identificación de las categorías de
análisis y esquema conceptual de estudio desarrollado.
3.Unidad estudiada: Organizaciones gubernamentales y no
gubernamentales. Dentro de esta unidad se encuentran las organizaciones
gubernamentales, no gubernamentales, privadas, nacionales e
internacionales de diferentes niveles, a fin de identificar el grado de
181

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
conocimiento, aplicación e integración en la ruta de atención y protección a
población víctima del conflicto armado y el marco jurídico que la delimita.
4.Tipo de levantamiento: Personal. La encuesta fue realizada y aplicada en
forma personal a mínimo un representante de cada una de las instituciones
de las ciudades de Medellín, Cartagena, Bogotá y Bucaramanga.
5.Forma de registro de la información: Papel y lápiz. Estos instrumentos
fueron aplicados por un encuestador o autoaplicadas, sin ayudas
automatizadas.
6.Temas abordados: Derechos, marco jurídico vigente, atención en salud,
ayuda humanitaria, sistema de seguridad social en salud, políticas públicas,
planes y programas de atención, género, infancia.
7.Periodicidad: Encuesta unitaria. La encuesta fue aplicada de manera
única en el tiempo, en busca de las consideraciones iniciales y exploración
del fenómeno objeto de estudio.
8.Destino de la información: Encuesta de difusión pública. La aplicación de
las encuestas persiguió un fin académico, y su principal propósito fue el
conocimiento mismo que pudieran arrojar acerca del tema de investigación.
9.Universo: Organizaciones gubernamentales y no gubernamentales que
brindan apoyo y orientación a las víctimas del conflicto armado en Colombia,
o que dirigen sus acciones al estudio y análisis de la temática: Es la población
o conjunto de elementos a los cuales se pretende extrapolar los resultados de
la encuesta aplicada.
182

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
10.Muestra: No representativa (29 Instituciones). La muestra utilizada no
resulta representativa en tanto que los resultados arrojados, no
necesariamente guardan las características de la población donde fueron
obtenidos. Por tanto los fines de esta muestra han sido meramente
exploratorios.
11.Tipo de selección: Intencional. Las unidades serán elegidas de acuerdo
con el criterio y cumplimiento de necesidades que el estudio persigue. A pesar
de no constituir un elemento integrante ni estructural de este tipo de
selección, se buscó garantizar que la elección de las unidades y la muestra
fuese efectuada a través del modelo aleatorio simple.
La totalidad de las cifras aquí mencionadas hacen referencia a la población
encuestada en las diferentes locaciones y no a la población total de dichas
municipalidades.
1. ¿Conoce el marco jurídico vigente para la atención a víctimas del
conflicto armado?
Es posible observar que el 72,41% de la población encuestada cree conocer
el marco jurídico aplicable para la atención a víctimas del conflicto armado.
Los resultados parciales de estas encuestas indican que de las instituciones
consultadas, el mayor nivel de conocimiento se presenta en Bucaramanga
(100%), cifra no representativa pues sólo 5 instituciones componen la oferta
de servicios en esta ciudad, seguida de Medellín (87,50%).
Por el contrario, los porcentajes más bajos se presentan en las ciudades de
Cartagena (50%) y Bogotá (62,50%). El desconocimiento de este marco
jurídico representa un vacío en la atención y orientación integral a las
personas afectadas por el conflicto armado interno colombiano, pues
posibles soluciones a las problemáticas que presenta esta población se
183

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
encuentran consagradas en disposiciones normativas contenidas por fuera
de la Ley 418 de 1997 y Ley 387 del mismo año. Una adecuada integración y
visión sistemática de estas disposiciones, favorece el acceso de las víctimas
a los beneficios consagrados en ellas y fortalece el goce efectivo de derechos
por parte de los afectados.
87,50%
100,00%
50,00% 50,00%
62,50%
37,50%
72,41%
27,59%
12,50%
0,0% 0,0% 0,0% 0,00% 0,0%
0,0%
Medellín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL
SI NO NS/NR
2. ¿Cuáles de las siguientes disposiciones hacen parte de
este marco normativo?
A. Decreto 444/93
b. Acuerdo 59
c. Ley 1106/06
d. Decreto 2131/03
e. Ley 387/97
f. ACU 573/99
g. ST 627/01
h. Ley 554/02
i. Ley 361/97
184

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
De las 29 instituciones encuestadas, 17 (58,62%) acordaron que la Ley 387
de 1997, por medio la cual se adoptan medidas para la prevención del
desplazamiento forzado, la atención, protección, consolidación y
estabilización socioeconómica de los desplazados internos en la República
de Colombia; hace parte del marco jurídico vigente para la atención a víctimas
del conflicto armado. Además, fue la más elegida en cada una de las ciudades
donde se aplicó la encuesta.
En orden descendente, la segunda disposición que más número de
respuestas afirmativas obtuvo fue la Ley 1106 de 2006 (37,93%), por medio
de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997; seguida de la Ley 554
de 2000 (34,48%), por medio de la cual se aprueba la "Convención sobre la
prohibición del empleo, almacenamiento, producción y transferencia de
minas antipersonal y sobre su destrucción".
En este punto comienza a hacerse notoria la gran diferencia que existe entre
la difusión de la Ley 387 de 1997 y el marco legislativo que regula el quehacer
institucional al abordar el tema de MAP/MUSE en Colombia, creándose así
una brecha en la calidad y capacidad de respuesta brindada a las víctimas del
conflicto armado, sujeta al hecho que originó su condición.
Medellín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL
Ley 387/97 75,00% 62,50% 50,00% 80,00% 58,62%
Ley 1106/06 50,00% 25,00% 37,50% 40,00% 37,93%
Ley 554/00 62,50% 0,00% 50,00% 20,00% 34,48%
Decreto 2131/03 25,00% 12,50% 0,00% 20,00% 24,14%
Acuedo 59/97 25,00% 0,00% 12,50% 20,00% 13,79%
ST 627/01 37,50% 0,00% 0,00% 20,00% 13,79%
ACU 573/99 12,50% 0,00% 0,00% 40,00% 6,90%
Ley 361/97 12,50% 0,00% 0,00% 20,00% 6,90%
Decreto 444/93 0,00% 0,00% 0,00% 20,00% 3,45%
3. ¿Cuenta con programas integrales para la atención a
víctimas del conflicto armado?
A. ¿Cuenta con programas integrales para la atención a víctimas
de accidentes de MAP/MUSE?
El 72,41% de las instituciones consultadas no cuentan con programas
integrales para la atención a víctimas del conflicto armado por accidente con
185

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
MAP/MUSE, se destacan las cifras en las ciudades de Bogotá, Cartagena y
Bucaramanga.
En Bogotá y Cartagena, las instituciones encuestadas dieron una respuesta
negativa (87,50%); en tanto que la ciudad de Bucaramanga obtuvo el mayor
porcentaje de respuestas afirmativas, cifra que no crea gran impacto pues
sólo tres de las cinco instituciones que componen la oferta de servicios en
esta ciudad cuentan con dichos programas (60%).
Es claro que la respuesta de cada uno de los organismos está sujeta a su
misión y su visión institucional, por tanto lo que se busca no es la ampliación
de la oferta de servicios por parte de cada una de las organizaciones que
prestan servicios de atención y orientación a la población víctima del conflicto
armado interno colombiano, sino la adecuada coordinación y articulación
entre ellas, permitiendo que la respuesta conjunta y el proceso de atención y
acompañamiento a estas personas sean integrales.
87,5% 87,5%
62,5%
60,0%
72,41%
37,5%
40,0%
27,59%
12,5%
12,5%
0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
0,00%
Medellín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL
SI NO NS/NR
B. ¿Cuenta con programas integrales para la atención a personas en
situación de desplazamiento forzado víctimas del conflicto armado?
De la misma forma que para el caso anterior, el mayor porcentaje de
instituciones encuestadas no cuenta con programas integrales para la
atención a la población en situación de desplazamiento forzado (61,92%).
186

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
En el detalle de las respuestas, se obtiene la misma mirada con Bogotá y
Cartagena como ciudades con mayor respuesta negativa (75% cada una) y
Bucaramanga con mayor número de respuestas positivas (60%), seguido por
Medellín (50%) que en esta ocasión alcanzó un porcentaje más alto que en el
caso anterior.
Es posible que el mejoramiento de la respuesta integral a la población en
situación de desplazamiento forzado, tenga origen en la creación y adopción
de instrumentos jurídicos con fuerza vinculante para los diferentes actores del
sistema como la presencia de una política pública, un hito jurisprudencial de
la Corte Constitucional (Sentencia T 025 de 2004) y sus respectivos Autos de
Cumplimiento; mecanismos que en conjunto han logrado orientar la atención
integral a esta población, proceso que no ha sido iniciado para la atención a
las personas afectadas por MAP/MUSE. Esto no significa de ningún modo
que el proceso de mejoramiento y fortalecimiento de atención a la población
en situación de desplazamiento forzado sea una realidad acabada.
75,00% 75,00%
60,0%
61,92%
50,0% 50,00%
40,00%
37,8%
25,0%
25,0%
0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
0,0%
Medellín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL
SI NO NS/NR
4. ¿A qué tipo de población está dirigida la oferta de servicios de
su institución?
A. Personas en situación de desplazamiento forzado
b. Víctimas de MAP/MUSE
c. Víctimas atentado terrorista
d. Todas las anteriores
e. Otras
f. Emplazada
187

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
g. Riesgo de desplazamiento forzado
h. Toda la ciudadanía
i. Militar
j. Reinsertados
La oferta de servicios de las instituciones encuestadas abarca varias
poblaciones. El 27,59% atiende a toda la ciudadanía, el 24,14%
atiende a población en situación de desplazamiento forzado y el
20,69% atiende a víctimas de accidentes de MAP/MUSE.
Medellín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL
Víctimas de Atentado Terrorista 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
Otras 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
Emplazada 12,50% 0,00% 0,00% 0,00% 3,45%
Riesgo de Desplazamiento Forzado 12,50% 0,00% 0,00% 0,00% 3,45%
Reinsertados 0,00% 0,00% 12,50%
Militar 0,00% 0,00% 25,00%
0,00%
0,00%
3,45%
6,90%
En situación de Discapacidad 0,00% 0,00% 25,00% 0,00% 6,90%
Víctimas de Minas Antipersonal y
Municiones sin Explotar (MAP/MUSE)
25,00% 12,50% 37,50% 0,00% 20,69%
Todas las Anteriores 12,50% 12,50% 0,00% 80,00% 20,69%
En situación de Desplazamiento
Forzado
37,50% 25,00% 25,00% 0,00% 24,14%
Toda la ciudadanía 25,00% 50,00% 12,50% 20,00% 27,59%
5. Además de los derechos que se buscan garantizar a través de los
servicios que presta, ¿la institución tiene conocimiento de otros
derechos que asisten a las personas que se benefician con su labor?
El conocimiento por parte de las instituciones que prestan servicios de
atención y orientación a las víctimas del conflicto armado sobre los diferentes
derechos que asisten a estas personas, labra un camino para que los
afectados en el marco de dichas confrontaciones encuentren una respuesta
satisfactoria a sus necesidades, favoreciendo de este modo el goce efectivo
de derechos por parte de estas.
Con base en tal consideración representa un gran avance que el 86,21% de
las instituciones encuestadas tengan conocimiento de otros derechos que
deben garantizarse a las personas que se benefician con su labor, además de
188

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
aquellos que buscan proteger por medio de la prestación de sus servicios
directos. Una sola institución por cada uno de los municipios contestó
negativamente o no dio una respuesta a esta pregunta.
A pesar de estos resultados el desconocimiento de este grupo de
instituciones implica la adopción de medidas que fortalezcan los procesos de
difusión de estas prerrogativas, no sólo entre las víctimas sino también entre
las diferentes organizaciones que prestan servicios de atención y orientación
a esta población.
Este proceso se convierte también en una forma de fomentar la articulación
institucional que lleva implícitamente a la conformación de una red de
atención y acompañamiento a las víctimas, con la cual se garantice una
respuesta integral que se ajuste a las necesidades que estas presentan.
87,5% 87,5% 87,5%
80,0%
86,21%
0,0%
12,5%
12,5% 12,5%
20,0%
0,0% 0,0% 0,0%
6,90% 6,90%
Medellín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL
SI NO NS/NR
6. ¿La institución está en capacidad de brindar orientación y referir a las
víctimas a otras instituciones para que logren acceder a estos
derechos?
En el mismo sentido el 86,21% de las instituciones se encuentran en
capacidad de brindar orientación y referir a las víctimas a otras instituciones
para lograr el acceso a dichos derechos. Tanto en Medellín como en
Bucaramanga la totalidad de las instituciones encuestadas brindan este
servicio; en tanto que en la capital del departamento de Bolívar, el 25% de las
instituciones encuestadas no se encuentran en capacidad de brindar dicha
información.
189

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
En el caso de Bogotá, el 12,50% de las instituciones contestaron
negativamente a la pregunta o se abstuvo de dar cualquier clase de
respuesta.
Este proceso de orientación y la capacidad de brindar información a las
víctimas sobre el acceso a otros derechos que no se encuentran cubiertos
con su oferta institucional, da cuenta de la red virtual y del proceso informal de
articulación que se presenta entre las diferentes organizaciones en algunas
ciudades del país.
Cabe cuestionarse sobre las causas que subsisten para que ciertas
instituciones no cuenten con esta capacidad y sobre la necesidad de que este
espacio sea formalizado en todo el país. Posiblemente esta articulación
formal sirva de medio para brindar una respuesta integral, continua,
coordinada a las víctimas del conflicto armado en Colombia, además de
permitir su seguimiento y monitoreo a fin de verificar el cubrimiento y goce
efectivo de sus derechos de acuerdo con las directrices dadas en la
legislación nacional e internacional.
100,0%
100,0%
75,0% 75,0%
86,21%
25,0%
0,0% 0,0% 0,0%
12,5% 12,5%
0,0% 0,0%
10,34%
3,45%
Medellín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL
SI NO NS/NR
7. ¿La institución se ha comprometido con la difusión de los derechos
de las personas víctimas del conflicto?
El 75,86% de las instituciones encuestadas se han comprometido en la
difusión de los derechos de las personas víctimas del conflicto armado interno
colombiano. En Bucaramanga, la totalidad de las instituciones encuestadas
se encuentran vinculadas a este proceso de difusión, seguido de Medellín en
donde solo una institución falta por acogerse. Ocurre lo contrario en las
190

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
ciudades de Cartagena y Bogotá en donde a pesar de que más del 50% de las
instituciones ha adquirido este compromiso el 75% lo hace, el 25% restante
no lo hace o no da respuesta a la pregunta.
Algunas de las instituciones que no se han comprometido con la difusión de
estos derechos, argumentan que esta labor no hace parte integrante de su
quehacer y otras tantas que es prácticamente imposible garantizar que las
víctimas tengan conocimiento total de los beneficios a los que pueden
acceder. La vinculación de las instituciones en este proceso de información
sobre los derechos, beneficios y servicios es la primera instancia para que las
víctimas accedan a ellos y logren su goce efectivo, de ahí la importancia de
que las diferentes instituciones que prestan servicios de atención y
orientación a las víctimas del marco del conflicto armado, participen en la
formación de los afectados y en el proceso de difusión de estas prerrogativas.
87,50%
75,00% 75,00%
100,00%
75,86%
25,00%
20,69%
12,50%
12,50% 12,50%
0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 3,45%
Medellín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL
SI NO NS/NR
8. ¿La institución cuenta con programas para el acceso a capacitación,
formación y educación de la población víctima del conflicto armado?
La mitad de las instituciones no cuentan con programas para el acceso a
capacitación, formación y educación de la población víctima del conflicto
armado (44,83%). En detalle podemos evidenciar que en Antioquia la
respuesta positiva se destaca sobre la negativa (75%/25%), caso contrario al
que se presenta en la ciudad de Cartagena en donde la respuesta positiva en
considerablemente menor que la negativa (25%/75%).
Cabe observar que no todas las instituciones están diseñadas para la
capacitación de las personas afectadas por el conflicto armado, pero
igualmente debe reiterarse la necesidad de brindar la orientación necesaria al
afectado para que logre acceder a estos servicios por parte de las
191

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
instituciones que prestan esta asistencia. Los procesos de capacitación,
formación y educación constituyen un eje de vital importancia en el
acompañamiento que debe brindarse a las personas afectadas en el marco
del conflicto armado. Sobre ellos se estructura un componente medular en el
proceso de atención a esta población y con su ejecución la persona se
empodera de sus derechos, reconstruye o forma su proyecto de vida,
concreta iniciativas empresariales, fortalece su proceso de rehabilitación
laboral y fomenta su integración a la sociedad como un agente transformador
de ella.
75,00% 75,00%
50,00%
60,00%
37,50% 40,00%
51,72%
44,83%
25,00%
25,00%
12,50%
0,00% 0,00% 0,00%
3,45%
Medellín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL
SI NO NS/NR
9. ¿La institución ha apoyado la construcción de proyectos productivos
para personas víctimas del conflicto armado?
A nivel nacional, sólo el 51,72% de las instituciones encuestadas han
apoyado la construcción de proyectos productivos para personas víctimas del
conflicto armado. En las ciudades de Medellín (62,50%) y Bucaramanga
(80%), la tendencia es más alta. Por el contrario, en Cartagena esta labor no
ha sido realizada frecuentemente lo que se evidencia en que sólo dos de las
ocho instituciones encuestadas lo han hecho en algún momento.
Son pocas las instituciones que tienen dentro de su visión o misión
institucional la prestación de este servicio, pero es necesario recalcar la
importancia que este ítem tiene para el proceso de reintegración social de la
víctima. No obstante, las instituciones deben comprometerse con la
orientación de los afectados hacia los programas y proyectos impulsados por
diversas organizaciones encauzados al acompañamiento en la construcción
de estos proyectos.
192

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
80,00%
62,50%
62,50%
50,00%
51,72%
37,50%
37,50%
41,38%
0,0%
25,00%
12,5% 12,5%
20,00%
0,0%
6,9%
Medellín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL
SI NO NS/NR
10.¿Considera que existe un proceso continuo y coordinado para el
acompañamiento de las personas víctimas del conflicto armado?
A. ¿Considera que existe un proceso continuo y coordinado para el
acompañamiento de las personas víctimas de accidentes de
MAP/MUSE?
El 51,72% de las instituciones encuestadas consideran que no existe un
proceso continuo y coordinado para el acompañamiento de las personas
víctimas del conflicto armado por accidente con MAP/MUSE en Colombia. El
37,93% de ellas no sabe o no responde, y solo el 10,34% de las instituciones
dio una respuesta afirmativa a la pregunta. Tanto en Bogotá como en
Medellín, el 62,50% de las instituciones respondió negativamente y el 37,50%
no respondió. Respuestas que se orientan en el mismo sentido de los
resultados obtenidos al consultar a las víctimas de estos artefactos, quienes
en su totalidad manifestaron que su proceso de rehabilitación total no ha sido
satisfactorio.
Con estas cifras se evidencian los retos que se presentan en el panorama
nacional para el mejoramiento y fortalecimiento de la ruta de atención a la
población afectada con MAP/MUSE, pues en ella persisten vacíos y
necesidades insatisfechas que deben ser cubiertas a fin de lograr la real y
efectiva integración social del individuo.
193

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
62,50%
62,5%
62,50%
60,0%
51,72%
37,5%
37,50%
40,00%
37,5% 37,93%
10,34%
0,0% 0,0%
0,0%
0,0%
Medellín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL
SI NO NS/NR
B. ¿Considera que existe un proceso continuo y coordinado para el
acompañamiento de las personas en situación de desplazamiento
forzado?
De la misma forma, más del 50% de las instituciones encuestadas considera
que no existe un proceso continuo y coordinado para el acompañamiento de
las personas que se encuentran en situación de desplazamiento forzado
(58,62%) y el porcentaje restante (41,38%), considera que este proceso sí
goza de estas características (20,69%) u omiten dar una respuesta (20,69%).
En el caso de Medellín y Cartagena, se vislumbra la misma situación (75% de
respuestas negativas). Sin embargo, para el caso de Bogotá, se observa que
el número de respuestas negativas coincide con las de NS/NR (37,50%).
Bucaramanga fue la única ciudad en donde la respuesta afirmativa
sobrepasa la negativa (60% y 40% respectivamente).
De esta forma se reitera y respalda la afirmación con la cual se sostiene que el
proceso de atención a población en situación de desplazamiento forzado se
encuentra mucho más fortalecido que el modelo de atención a víctimas
MAP/MUSE. Sin embargo, ello no significa de ningún modo que la ruta de
asistencia a la primera de estas poblaciones no esté en vía de
perfeccionamiento.
194

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
75,0% 75,0%
60,0%
58,62%
37,5% 37,5%
40,0%
25,0%
25,0%
20,69%
20,69%
12,5%
12,5%
0,0%
0,0%
Medellín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL
SI NO NS/NR
11. ¿Conoce la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para la
población víctima del conflicto armado?
A. ¿Conoce la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para la
población víctima de accidente de MAP/MUSE?
El margen de diferencia entre respuestas para esta pregunta es bastante
exacto. El 51,72% de las instituciones encuestadas cree conocer la ruta de
atención en salud y ayuda humanitaria para la población víctima del conflicto
por accidente con MAP/MUSE. La ciudad de Bucaramanga se destaca por
obtener una respuesta afirmativa en la totalidad de las instituciones
consultadas, seguida por Bogotá en donde el 50% responde en el mismo
sentido. Por el contrario, el segundo porcentaje consolidado fue obtenido por
la opción NS/NR con el 37,93%, respuesta que comparten por prevalencia el
departamento de Antioquia y la ciudad de Cartagena con el 50% de sus
respuestas.
100,0%
50,0% 50,0%
50,0%
51,72%
37,5%
37,5%
37,5% 37,93%
12,5% 12,5% 12,5%
10,34%
0,0%
0,0%
Medellín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL
SI NO NS/NR
195

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
B. ¿Conoce la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para la
población en situación de desplazamiento forzado?
En cuanto al conocimiento que creen tener las instituciones encuestadas de
la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para la población que se
encuentra en situación de desplazamiento forzado, el consolidado nacional
arroja que el 82,76% de los organismos que componen la oferta de servicios
en las ciudades encuestadas cuentan con la información correspondiente.
En orden descendente, las ciudades que respondieron afirmativamente a
esta pregunta son Bucaramanga (100%), Medellín y Cartagena (87,50%) y
Bogotá (62,50%). En Bogotá, se obtuvo el mayor número de instituciones que
no saben la respuesta u omitieron contestarla.
100,0%
87,5%
87,5%
82,76%
62,5%
37,5%
12,5%
0,0%
12,5%
0,0% 0,0% 0,0%
0,0%
3,45%
13,79%
Medellín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL
SI NO NS/NR
12. ¿Cree que la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para la
población víctima del conflicto armado es apropiada y efectiva?
A. ¿Cree que la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para la
población víctima de accidentes de MAP/MUSE es apropiada y efectiva?
La necesidad de mejoramiento de la ruta de atención y asistencia a las
víctimas del conflicto armado, sin hacer distinción entre ellas, es evidente y
constituye un reto en el que todas las instituciones están llamadas a intervenir.
Por ello, tanto la respuesta negativa, como la falta de respuesta coinciden en
el balance consolidado (44,83%) y sólo una minoría respondió
afirmativamente (10,34%) al analizar la propiedad y efectividad del modelo de
atención diseñado y aplicado hasta el momento.
196

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
En Cartagena y Medellín prevaleció la falta de respuesta, mientras que en
Bogotá y Bucaramanga la respuesta más común fue la negativa. Muchas de
las instituciones consultadas manifiestan que la efectividad de esta ruta está
sujeta al desarrollo y cumplimiento efectivo de los lineamientos en ella
consagrados, pues en teoría este modelo de atención es ajustado a las
necesidades de las víctimas.
62,5% 62,5%
62,5%
60,0%
37,5%
37,5%
40,0%
44,83% 44,83%
25,0%
12,5%
10,34%
0,0%
0,0%
0,0%
Medellín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL
SI NO NS/NR
B. ¿Cree que la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para la
población en situación de desplazamiento forzado es apropiada y
efectiva?
El 55,17% de las instituciones creen que la ruta de atención en salud y ayuda
humanitaria para la población en situación de desplazamiento forzado no es
apropiada ni efectiva. Cartagena se destaca por el porcentaje de respuestas
negativas, seguido por Bogotá. En cuanto a respuestas afirmativas, el 60% de
las instituciones de Bucaramanga cree que dicha ruta es tanto apropiada
como efectiva.
Frente a este tópico se hacen extensibles las consideraciones anteriormente
esbozadas frente a la efectividad de la ruta de atención a la población víctima
de MAP/MUSE, reiterando que a pesar de la adopción de instrumentos
vinculantes para los diferentes actores en el proceso de acompañamiento y
atención a población en situación de desplazamiento forzado, como deberían
ser todas las disposiciones normativas, persisten puntos neurálgicos de
mejoramiento para que sea posible sostener la existencia de una efectividad y
concreción real de los derechos consagrados en favor de esta población.
197

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
87,5%
50,0%
60,0%
55,17%
37,5% 37,5%
37,5%
40,0%
25,0%
12,5%
12,5%
24,14%
20,69%
0,0%
0,0%
Medellín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL
SI NO NS/NR
13. ¿Cree que la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para la
población víctima del conflicto armado es suficiente?
A. ¿Cree que la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para la
población víctima de accidentes de MAP/MUSE es suficiente?
A pesar de que teóricamente en la ruta de atención para la población afectada
por accidentes con MAP/MUSE se consagran todos los derechos que deben
ser garantizados a las víctimas de estos artefactos, cuando este esquema es
contrastado con la realidad que deben afrontar estas personas se evidencia
que muchos de sus requerimientos no se encuentran cobijados por las
directrices de estos modelos de asistencia.
Atención psicosocial, acompañamiento a núcleos familiares, consultas
especializadas en materia de salud, falta de vinculación de la empresa
privada, entre otras situaciones, han sido excluidas de la ruta de atención a
esta población, creando obstáculos y barreras, en ocasiones infranqueables,
para la concreción y goce efectivo de los derechos de estas personas.
Por ello, como factor relevante en esta respuesta es posible observar que
sólo el 6,90% de las instituciones encuestadas determinaron que la ruta de
atención en salud y ayuda humanitaria para la población víctima de
accidentes de MAP/MUSE es suficiente para brindar la atención necesaria
(dichas instituciones se encuentran en Bogotá y Cartagena). El resto de la
población encuestada, contestaron a la respuesta negativa el 51,72% y a la
falta absoluta de respuesta el 41,38%.
198

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
100,0%
62,5%
50,0% 50,0%
50,0%
37,5%
51,72%
41,38%
25,0%
12,5%
12,5%
0,0% 0,0% 0,0%
6,90%
Medellín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL
SI NO NS/NR
B. ¿Cree que la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para la
población en situación de desplazamiento forzado es suficiente?
El 65,52% de instituciones encuestadas sostuvieron que la ruta de atención
en salud y ayuda humanitaria para la población en situación de
desplazamiento forzado es insuficiente. Las demás respuestas dadas por las
organizaciones se dividieron entre la respuesta afirmativa y el NS/NR, ambas
con el mismo porcentaje (17,24%).
Al analizar las cifras detalladas se observa que tanto en la ciudad de
Bucaramanga (100%) como en la capital del departamento de Bolívar (75%)
prevalece la respuesta negativa. En Medellín, el 37,50% respondió
afirmativamente, mientras que en Bogotá el mismo porcentaje de
instituciones no asumió una posición frente a la pregunta o esta no le era
aplicable por no pertenecer a su campo de acción.
100,0%
75,0%
65,52%
37,5%
50,0%
50,0%
37,5%
12,5% 12,5% 12,5%
12,5%
17,24%
17,24%
0,0%
0,0%
Medellín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL
SI NO NS/NR
199

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
14. ¿Cree que la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para la
población víctima del conflicto armado debe ser complementada?
A. ¿Cree que la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para la
población víctima de accidentes de MAP/MUSE debe ser
complementada?
Ante la marcada sensación de insuficiencia de la ruta de atención en materia
de salud y ayuda humanitaria a las víctimas de MAP/MUSE, el 55,17% de las
instituciones encuestadas consideran que estos esquemas deben ser
complementados; respuesta que se sustenta en los resultados obtenidos en
Bucaramanga donde el 100% de los encuestados respondió de esta forma, y
en la ciudad de Medellín en donde la misma respuesta obtuvo un 50,0% de
apoyo.
En orden decreciente, es posible observar que la segunda respuesta con
mayor nivel de acogida fue la que no determina posición alguna sobre el tema
(41,38%).
100,0%
50,0% 50,0%
37,5%
62,5%
50,0%
37,5%
55,17%
41,38%
0,0%
0,0%
12,5%
0,0%
0,0%
3,45%
Medellín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL
SI NO NS/NR
B. ¿Cree que la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para la
población víctima del conflicto armado en situación de desplazamiento
forzado debe ser complementada?
En el caso de la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para la
población en situación de desplazamiento forzado, el mayor porcentaje
considera que esta debe ser complementada (75,86%), lo cual se evidencia
en que la totalidad de las instituciones encuestadas en las diferentes
localidades contestó afirmativamente (con más del 50%).
200

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
100,0%
87,5%
75,86%
62,5%
62,5%
0,0%
25,0%
12,5% 12,5%
12,5%
25,0%
0,0%
0,0%
13,79%
10,34%
Medellín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL
SI NO NS/NR
15. ¿Con cuáles servicios cree que la ruta de atención en salud y ayuda
humanitaria para la población víctima del conflicto armado debe ser
complementada?
a. Pensión de invalidez
b. Atención psicosocial
c. Reintegración laboral
d. Asesoría jurídica
e. Asesoría productiva
f. Restablecimiento integral
g. Divulgación de derechos
h. Orientación al usuario
i. Protocolos de atención
j. Sistemas de información
k. Transporte
l. Inclusión de la empresa privada
m. Apoyo a la familia de la víctima que muere
El 65,4 % de las instituciones encuestadas consideran que la ruta de atención
en salud y ayuda humanitaria para la población víctima del conflicto armado
debe ser complementada con atención psicosocial (en Bogotá, el 75% de las
instituciones que componen la oferta de entidades gubernamentales
entrevistadas, opinan de esta forma).
En segunda instancia, se encuentra la reintegración laboral (55,04%),
(respuesta que obtuvo el 75% en Cartagena) y en tercera instancia, la
201

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
pensión de invalidez (48,20%), (respuesta que obtuvo el 60% en
Bucaramanga).
Medellín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL
Atención Psicosocial 62,5% 62,5% 75,0% 40,0% 65,4%
Reintegración Laboral 50,0% 75,0%
Pensión de Invalidez 50,0% 37,5%
62,5%
50,0%
20,0%
60,0%
55,0%
48,2%
Asesoría Jurídica 50,0% 50,0% 62,5% 0,0% 44,7%
Protocolos de Atención 50,0% 37,5% 37,5% 40,0% 41,3%
Transporte 50,0% 25,0% 50,0% 40,0% 41,3%
Asesoría Productiva 37,5% 37,5% 50,0% 0,0% 34,5%
Restablecimiento Integral 25,0% 37,5% 37,5% 40,0% 34,4%
Divulgación de Derechos 25,0% 37,5% 37,5% 40,0% 34,4%
Sistemas de Información 50,0% 50,0% 50,0% 0,0% 34,4%
Apoyo a la familia de la víctima que
muere
0,0% 37,5% 37,5% 20,0% 24,1%
Orientación al Usuario 25,0% 37,5% 12,5% 0,0% 20,6%
Inclusión de la empresa privada 0,0% 12,5% 50,0% 60,0% 20,6%
16. ¿Conoce la conformación y funciones de los Comités de Atención
Integral de Población Desplazada?
El 68,97% de la población encuestada cree conocer la conformación y las
funciones de los Comités de Atención Integral de la Población Desplazada. La
única ciudad donde esta respuesta obtuvo un porcentaje bastante inferior
promedio fue Bogotá en donde solo tres de ocho instituciones tienen
conocimiento (37,50% del total en la localidad). Este resultado puede
obedecer a que la mayoría de instituciones consultadas en esta ciudad
dirigen sus esfuerzos a la atención y orientación de la población víctima de
MAP/MUSE o al seguimiento y análisis de esta problemática.
100,00%
75,00%
75,00%
62,50%
68,97%
25,00%
25,00%
37,50%
31,03%
0,0% 0,0% 0,0% 0,00% 0,0%
0,0%
Medellín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL
SI NO NS/NR
202

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
17. ¿Conoce la conformación y funciones del Comité Consultivo
1
Nacional de las Personas con Limitación ?
En total, 21 de las 29 instituciones encuestadas desconocen la conformación
y funciones del Comité Consultivo Nacional de las Personas con Limitación
(72,41% de consolidado nacional), destacando que ninguna de las
instituciones de la ciudad de Cartagena conoce el objeto de dicho Comité. El
desconocimiento de esta instancia asesora está íntimamente ligado con el
desconocimiento que se observa de la Ley 361 de 1997 por medio de la cual
se establecen mecanismos de integración social de las personas con
limitación y se dictan otras disposiciones, y la Ley 1145 de 2007 que busca
organizar el Sistema Nacional de Discapacidad y dictar otras disposiciones;
obviando con ello las soluciones contenidas en esta normativa para las
personas víctimas de MAP/MUSE que adquieren discapacidad en razón o
con ocasión del accidente sufrido con este artefacto.
100,00%
62,50%
75,00%
60,00%
72,41%
37,50%
25,00%
40,00%
27,59%
0,0% 0,00% 0,0% 0,0% 0,0%
0,0%
Medellín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL
SI NO NS/NR
18. ¿Conoce la conformación y funciones del Comité Departamental de
Acción Contra Minas?
Contrario a lo que sucede con el Comité Consultivo Nacional de las Personas
con Limitación, solo ocho de las 29 instituciones (27,59%) encuestadas
manifestaron no tener conocimiento sobre la conformación y las funciones del
Comité Departamental de Acción Contra Minas.
1
Este Comité fue creado a través del Artículo 6 de la Ley 361 de 1997, derogado expresamente por el Artículo 19 de la Ley 1145 de 2007, expedida el
10 de julio de 2007 y que rige a partir de su promulgación; fecha posterior a la aplicación de las encuestas.
203

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Estas cifras, al menos en forma teórica, implican que un poco más del (70%)
de las instituciones que conforman la oferta de atención y orientación a
víctimas del conflicto armado en las municipalidades encuestadas, tienen la
información suficiente sobre este Comité. De las ocho instituciones que
dieron una respuesta negativa, cinco se encuentran en la ciudad de
Cartagena (lo que representa el 62,50% del total de su oferta).
Debe destacarse que este Comité se perfila como el primer punto de
encuentro y fomento para el jalonamiento de un trabajo conjunto entre los
diferentes actores que intervienen en el proceso de acompañamiento y
asistencia a víctimas de MAP/MUSE, y que a partir de la realización de estas
actividades es posible lograr el fortalecimiento de los procesos de monitoreo y
seguimiento a las víctimas.
Adicionalmente, en ellos puede presentarse el primer avance de impulso y
creación de una política pública que dé respuestas integrales a la población
afectada con esta realidad.
87,50%
62,50%
75,00%
100,00%
72,41%
37,50%
25,00%
27,59%
12,50%
0,0% 0,0% 0,0% 0,00% 0,0%
0,0%
Medellín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL
SI NO NS/NR
19. ¿Ha desarrollado campañas de educación para sensibilizar a la
población y tratar de eliminar todo tipo de discriminación en contra de
las personas con discapacidad?
Sólo el 37,93% de las instituciones entrevistadas han desarrollado campañas
de educación para sensibilizar a la población y tratar de eliminar todo tipo de
discriminación contra las personas con discapacidad.
En Cartagena ninguna de las instituciones ha realizado esta clase de labores,
mientras que en Medellín el 62,50% de las instituciones lo han hecho. A pesar
de constituirse como eje fundamental del quehacer gubernamental y una de
las principales preocupaciones de las instituciones que intervienen en el
proceso de atención y orientación a las víctimas de MAP/MUSE, la no
204

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
intervención de estas organizaciones en los procesos de educación a la
ciudadanía para la sensibilización y la eliminación de todas las formas de
discriminación deja inacabado un proceso que se basa y persigue la
reintegración social del individuo. De nada sirve que una persona afectada
con MAP/MUSE se recupere física y psicológica si la sociedad y la comunidad
a la cual pertenece no está preparada para acogerla.
100,00%
62,50%
62,50%
60,00%
37,50% 37,50%
40,00%
37,93%
62,07%
0,0% 0,00% 0,0% 0,0% 0,0%
0,0%
Medellín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL
SI NO NS/NR
20. ¿Los programas de apoyo a personas con discapacidad incluyen
procesos de rehabilitación funcional completa?
Frente a esta pregunta no fue posible hallar una respuesta con porcentajes
relevantes que creen un impacto o tendencias generalizadas. El 34,48% de
las instituciones consideraron que los programas de apoyo a personas con
discapacidad incluyen procesos de rehabilitación funcional completa,
obteniendo un porcentaje levemente inferior frente a respuestas negativas a
la misma pregunta (37,93%).
La prevalencia de respuestas afirmativas a esta pregunta se presenta en la
ciudad de Bogotá en donde cinco de las ocho instituciones entrevistadas
(62,50% de su oferta) creen que los programas de apoyo a personas con
discapacidad incluyen procesos de rehabilitación funcional.
Si bien es cierto que estos procesos están contemplados en la legislación
nacional dentro de los servicios y programas de asistencia que se ofrecen a
las personas afectadas con MAP/MUSE, en ocasiones esta rehabilitación se
ve truncada por las condiciones externas en que se debe prestar el servicio.
205

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Son muchos los eventos en que los afectados dejan de acceder a estos
servicios de rehabilitación por la marcada distancia que existe entre los
centros de asistencia y sus lugares de habitación, y la imposibilidad de
costear los gastos que se generan.
50,0%
62,5% 60,0%
37,5%
37,5%
3,45%
37,5% 37,5%
40,0%
37,93%
34,48%
12,5% 12,5% 12,5%
0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
3,45%
Medellín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL
SI NO NS/NR NA
21. ¿Los programas de apoyo a personas con discapacidad incluyen
procesos de rehabilitación psicosocial?
Reiterando lo que pudo evidenciarse en los resultados obtenidos mediante la
pregunta anterior, es posible sostener que los programas de apoyo a
personas con discapacidad no incluyen ni procesos de rehabilitación
funcional completa ni de rehabilitación psicosocial, aunque en este último
caso la respuesta negativa obtuvo más del 50% dentro del consolidado
nacional de los resultados (65,52%). En Bogotá siete de las ocho instituciones
contestaron negativamente y para una de ellas la pregunta no aplicaba.
Es palmaria la falta de cubrimiento y atención a las necesidades psicosociales
que derivan del accidente que sufre el individuo, obviando con ello la
incidencia que esta rehabilitación tiene en el proceso de atención integral a la
víctima a fin de lograr su adecuada rehabilitación laboral y reinserción social.
87,5%
62,5%
60,0%
50,0%
37,5%
40,0%
25,0%
12,5%
0,0%
12,5%
0,0% 0,0%
12,5%
0,0% 0,0% 0,0%
65,52%
24,14%
10,53%
3,45%
Medellín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL
SI NO NS/NR NA
206

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
22. ¿Ha acompañado beneficiarios hasta la etapa de inclusión social
total?
El 72,41% de las instituciones entrevistadas no ha acompañado a los
beneficiarios hasta la etapa de inclusión social total. En Bogotá ninguna de las
instituciones lo ha hecho. Mientras que en Cartagena (12,50%), Medellín
(37,50%) y Bucaramanga (40%) han brindado este apoyo.
Una reintegración social real, efectiva y total de las personas afectadas en el
marco del conflicto armado colombiano, requiere una adecuada articulación
institucional entre las diversas organizaciones que prestan servicios de
atención y orientación a esta población; además de la realización de los
ajustes necesarios en la ruta de atención diseñada para su acompañamiento.
Entre estas modificaciones resaltan la necesidad de incluir un enfoque de
atención psicosocial, el replanteamiento de los requisitos para el acceso a
vivienda, educación y crédito, y la efectividad e integralidad en los procesos
de rehabilitación física del afectado. Estas modificaciones en forma conjunta
pueden y deben llevar a que el proceso de atención a estas víctimas llegue a
ser integral, continuo y coordinado.
62,5%
87,5% 87,5%
72,41%
37,5%
40,0% 40,0%
20,0% 20,69%
12,5%
12,5%
0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
0,0%
3,45% 3,45%
0,0%
Medellín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL
SI NO NS/NR NA
23. ¿Qué servicios no han sido contemplados dentro de la oferta de red
institucional que presta servicios de atención y orientación a víctimas
del conflicto armado?
a. Hogares de paso
b. Educación en el riesgo
c. Atención psicosocial
d. Uniformes escolares
207

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
e. Transporte para acompañante
f. Reparación, perdón público
g. Kits escolares
h. Estudios superiores
i. Prevención
j. Rehabilitación laboral
La consideración individual y sistemática de cada uno de estos servicios
puede representar una fortaleza o un obstáculo para el logro de la
rehabilitación integral de la víctima, dependiendo de su cubrimiento o
negación dentro del proceso de acompañamiento que se ofrece al afectado.
La no consideración de muchos de estos servicios pone en riesgo la
concreción de su rehabilitación laboral y su reintegración social. Por tal
motivo, es especialmente difícil ponderar la importancia que uno u otro de
ellos tiene y la necesidad de que estos sean incluidos en la oferta de la red
institucional que presta sus servicios en cada una de las localidades.
Un total de 13 de las 29 instituciones encuestadas afirmaron que la
rehabilitación laboral no se ha contemplado dentro de la oferta de la red
institucional que presta servicios de atención y orientación a víctimas del
conflicto armado, cifra que equivale al 44,83% del consolidado nacional
(obtuvo el 80% de respuestas en Bucaramanga y 62,50% en Cartagena). En
orden porcentual es posible observar que el 37,93% de organismos
consideran que igual ausencia se presenta al hacer mención a la atención
psicosocial.
Cabe destacar que el 27,59% de las instituciones consideran que la
reparación, el perdón público y los hogares de paso no han constituido eje de
acción de la red institucional que presta diferentes servicios de apoyo y
acompañamiento a estas víctimas.
En menores porcentajes pero no con menos importancia se encuentran los
procesos de educación en el riesgo, transporte para el acompañante de la
víctima (24,14% cada uno de ellos), uniformes escolares (20,69%) y
finalmente, con igual relación los kits escolares, los estudios superiores y la
prevención (17,24%).
208

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Medellín Cartagena
Bogotá
B/Manga
NACIONAL
Rehabilitación Laboral 0,00% 62,50% 50,00% 80,00% 44,83%
Atención Psicosocial 37,50% 37,50% 50,00% 20,00% 37,93%
Hogares de Paso 50,00% 12,50% 37,50% 0,00% 27,59%
Reparación, Perdón Público 50,00% 0,00% 12,50% 60,00% 27,59%
Educación en el Riesgo 12,50% 50,00% 0,00% 40,00% 24,14%
Transporte para
Acompañante
12,50% 50,00% 37,50% 20,00% 24,14%
Uniformes Escolares 25,00% 37,50% 0,00% 20,00% 20,69%
Kits Escolares 25,00% 12,50% 12,50% 20,00% 17,24%
Estudios Superiores 25,00% 12,50% 0,00% 40,00% 17,24%
Prevención 25,00% 12,50% 12,50% 20,00% 17,24%
24. ¿Cuáles servicios contemplados en la ruta de atención para las
víctimas del conflicto armado son efectivamente garantizados?
a. Atención inicial de urgencias
b. Educación
c. Salud
d. Ayuda humanitaria de emergencia
e. Asistencia humanitaria
f. Ninguno
El 51,72% de las instituciones encuestadas sostuvieron que tanto la atención
inicial de urgencias como la ayuda humanitaria de emergencias son los
servicios contemplados en la ruta de atención para las víctimas del conflicto
armado que ven garantizados en forma efectiva con mayor frecuencia.
Debe destacarse que al hacer referencia a esta ayuda humanitaria, posterior
e inmediata al hecho generador del daño, ninguna de las instituciones
consultadas se refirió a este derecho relacionándolo directamente con la
atención de las víctimas de MAP/MUSE, aclarando de este modo que el
resultado de esta pregunta se hace aplicable sólo a la población en situación
de desplazamiento forzado.
A estos les siguen, sin resultados altamente representativos, el derecho a la
educación y a la salud. Según lo manifestado por las instituciones
encuestadas, el derecho menos garantizado a las víctimas del conflicto
209

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
armado colombiano es la ayuda humanitaria, pues sólo el 3,45% de las
instituciones creen que este servicio se presenta en forma efectiva,
alcanzando la ponderación más baja a nivel nacional.
ANTIOQUIA CARTAGENA
BOGOTÁ
B/MANGA
NACIONAL
Atención Inicial de Urgencias 62,50% 37,50% 62,50% 40,00% 51,72%
Educación 37,50% 62,50% 12,50% 0,00% 20,69%
Salud 0,00% 0,00% 12,50% 60,00% 24,14%
Ayuda Humanitaria de
Emergencia
37,50% 75,00% 50,00% 20,00% 51,72%
Asistencia Humanitaria 0,00% 0,00% 0,00% 40,00% 3,45%
Ninguna 12,50% 25,00% 12,50% 20,00% 17,24%
210

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Anexo C
Ficha técnica y resultados de las encuestas aplicadas a instituciones
prestadoras de servicios de salud
1. Propósito: Exploración. Adquirir información sobre el proceso de atención
en el área de la salud a víctimas de MAP/MUSE, identificando el conocimiento
que tienen las instituciones sobre los beneficios que asisten a esta población
y los procesos de reclamación ante el ente administrador del Fondo de
Solidaridad y Garantía.
2. Enfoque metodológico: Encuestas exploratorias: El propósito de estas
encuestas fue tener un primer conocimiento empírico sobre el proceso de
atención en salud que se brinda a las víctimas de MAP/MUSE en Colombia.
3. Unidad estudiada: Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud.
Dentro de esta unidad fueron encuestadas un total de 12 IPS de las ciudades
de Bogotá, Cartagena, Bucaramanga y Medellín, que ofrecen o han prestado
servicios de salud a víctimas de MAP/MUSE.
4. Tipo de levantamiento: Personal. La encuesta fue realizada y aplicada en
forma personal a mínimo un representante de cada una de las instituciones
que componen la unidad de estudio.
5. Forma de registro de la información: Papel y lápiz. Las encuestas fueron
aplicadas por un encuestador o autoaplicadas, sin ayudas automatizadas.
211

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
6. Temas abordados: Derechos, marco jurídico vigente, atención en salud,
sistema de seguridad social en salud, beneficios, procesos de reclamación,
Fondo de Solidaridad y Garantía.
7. Periodicidad: Encuesta unitaria. La encuesta fue aplicada de manera
única en el tiempo, en busca de las consideraciones iniciales y exploración
del fenómeno objeto de estudio.
8. Destino de la información: Encuesta de difusión pública. La aplicación de
las encuestas persigue un fin académico y su principal propósito es el
conocimiento mismo que pueden arrojar acerca del tema de investigación.
9. Universo: Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud que ofrecen y
prestan atención a población víctima del conflicto armado colombiano en
Medellín, Bucaramanga, Bogotá y Cartagena.
10. Muestra: No representativa (12* instituciones). La muestra utilizada no
resulta representativa en tanto que los resultados arrojados no
necesariamente guardan las características generales de la población donde
fueron obtenidos. Sin embargo, las instituciones elegidas equivalen a un alto
porcentaje de las organizaciones vinculadas al proceso de atención,
orientación y estudio de la temática de MAP/MUSE en las respectivas
localidades. Los fines de esta muestra serán meramente exploratorios.
11. Tipo de selección: Intencional. Las unidades fueron elegidas de acuerdo
con el criterio y cumplimiento de necesidades que el estudio persigue y según
el perfil e incidencia que tienen en el proceso de atención en salud a las
212

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
víctimas de MAP/MUSE en cada una de las ciudades en donde fueron
aplicados los instrumentos.
1. ¿Qué documentos solicita para prestar servicios de atención inicial
de urgencias a víctimas de atentados terroristas?
a. Cédula de ciudadanía
b. Carné de EPSS (ARS)
c. Carné de EPS
d. Carné de ARP
e. Autorización de un familiar
f. Certificado laboral
g. Letra de cambio/pagaré
h. Clasificación SISBEN
i. Declaración de los hechos
j. Todos
k. Ninguno
l. ¿Otros?
m. ¿Cuáles?
De acuerdo con los resultados consolidados a nivel nacional es posible
sostener que para prestar los servicios de atención inicial de urgencias a las
víctimas de atentados terroristas en el territorio nacional, las Instituciones
Prestadoras de Servicios de Salud encuestadas (12 en total), solicitan
generalmente la cédula de ciudadanía (50%) seguido del carné de la EPSS
(ARS) (41,67%). Otras instituciones prestan dicha atención sin solicitar
documentación alguna (41,67%).
En cifras detalladas es posible determinar que aunque la mayoría de las
ciudades son flexibles al respecto, en Cartagena predomina la solicitud de la
cédula de ciudadanía seguida por el carné de la EPS-S.
Para el caso de Bogotá generalmente no se solicita documento alguno
(100%), particularidad que comparte Medellín en menor porcentaje (60%).
En el proceso de consulta a las víctimas del conflicto armado colombiano, fue
posible determinar que en ocasiones la solicitud de estos documentos está
ligada a la garantía del pago de los servicios prestados, encontrando que en
algunos eventos, ante la imposibilidad de presentar algunos de estos
213

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
documentos, el cubrimiento de los gastos de traslado al usuario. Incluso
algunas de las instituciones (8,33%) solicitan a la víctima la declaración de los
hechos y su respectiva certificación por parte del Alcalde de la localidad, pues
con ella la IPS encuentra respaldo a la pretensión de pago de los servicios
prestados que debe tramitar ante el ente administrador del FOSYGA.
Si bien es cierto que la presentación de algunos de estos documentos facilita
la atención de la víctima, su ausencia no puede convertirse en una barrera
para que las personas afectadas tengan un acceso adecuado, oportuno e
integral a los servicios que requieren. Parte de la incertidumbre que se
mantiene entre las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud frente al
pago de los servicios, se origina en el desconocimiento del artículo 168 de la
Ley 100 de 1993 y el artículo 32 del Decreto 1283 de 1996, en los cuales se
contemplan los beneficios que se deben ser cubiertos a las víctimas de los
atentados terroristas con cargo a la subcuenta ECAT del FOSYGA.
Medellín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL
Cédula de Ciudadanía 40,00% 100,00% 0,00% 50,00% 50,00%
Carné de EPS-S (ARS) 40,00% 66,67% 0,00% 4,35% 41,67%
Ninguno 60,00% 0,00% 100,00% 0,00% 41,67%
Clasificación SISBEN 40,00% 0,00% 0,00% 0,00% 16,67%
Carné de EPS 0,00% 0,00% 0,00% 50,00% 8,33%
Carné de ARP 0,00% 0,00% 0,00% 50,00% 8,33%
Autorización de un Familiar 20,00% 0,00% 0,00% 0,00% 8,33%
Declaración de los hechos 0,00% 0,00% 0,00% 50,00% 8,33%
Certificado Laboral 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
Letra de Cambio/Pagaré 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
Todos 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
Otros 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
2. La población víctima de Mina Antipersonal (MAP) o Munición sin
Explotar (MUSE), es atendida principalmente por:
a. Cataratas
b. Fisiatría y terapia física
c. Reemplazo articular
d. Complementación diagnóstica
e. Ortopedia y traumatología
214

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
f. Rehabilitación funcional
g. Órtesis, prótesis, dispositivos biomédicos
h. Atención inicial de urgencias
i. Otra
j. ¿Cuál?
Cabe destacar que diez de las doce IPS encuestadas coincidieron en
considerar que la población víctima de MAP/MUSE es atendida
principalmente por ortopedia y traumatología (83,33%), respuesta seguida
porcentualmente por la atención de fisiatría y terapia física, la rehabilitación
funcional (ambas con el 66.67%) y la atención inicial de urgencias (58,33%).
Dichas instituciones manifestaron que ni el reemplazo articular, ni la
complementación diagnóstica hacen parte de los servicios prestados
mayoritariamente en su entidad a la población víctima del conflicto armado
colombiano (8.33%), al igual que el tratamiento para las cataratas (16,67%),
las órtesis, prótesis y los dispositivos biomédicos (50%).
La complementación diagnóstica solo fue incluida por una institución en la
ciudad de Bucaramanga (50%) y el de las cataratas por dos instituciones
cartageneras (66,67%).
Además de los servicios de asistencia, contemplados como opciones
elegibles en el cuerpo de esta encuesta, en Antioquia fueron mencionados
otros servicios que representaron el 40% en Medellín y un consolidado
nacional que alcanzó una ponderación del 16,67%, este servicio fue la
asistencia y acompañamiento psicológico.
Cabe resaltar que bajo un enfoque psicosocial transversal estas IPS deberían
encontrarse en capacidad de brindar o articular adecuadamente con otras
instituciones la prestación de este último servicio, debiendo ser uno de los
más demandados, ofrecidos y prestados en forma integral a las víctimas, y
considerado como una necesidad puntual para garantizar la adecuada
reintegración del individuo a la sociedad.
Medellín Cartagena
Bogotá
B/Manga
NACIONAL
Ortopedia y Traumatología 60,00% 100,00% 100,00% 100,00% 83,33%
Fisiatría y Terapia Física 40,00% 66,67% 100,00% 100,00% 66,67%
Rehabilitación Funcional 60,00% 66,67% 100,00% 50,00% 66,67%
Atención Inicial de Urgencias 60,00% 66,67% 50,00% 50,00% 58,33%
Órtesis, Prótesis, Dispositivos
Biomédicos
60,00% 33,33% 50,00% 50,00% 50,00%
Cataratas 0,00% 66,67% 0,00% 0,00% 16,67%
Otra 40,00% 0,00% 0,00% 0,00% 16,67%
Reemplazo Articular 20,00% 0,00% 0,00% 0,00% 8,33%
Complementación Diagnóstica 0,00% 0,00% 0,00% 50,00% 8,33%
215

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
3. ¿Los servicios de asistencia médica prestados a las víctimas de
atentados terroristas cubiertos por el FOSYGA, incluyen:
a. Atención inicial de urgencias
b. Hospitalización
c. Procedimientos quirúrgicos
d. Honorarios profesionales
e. Medicamentos
f. Órtesis, prótesis
g. Material médico - quirúrgico
h. Transporte
i. Rehabilitación
j. Imágenes diagnósticas
k. Servicios de apoyo
l. Ayudas para la movilidad y la marcha, aditamentos
m. Otros
n. ¿Cuáles?
Las instituciones encuestadas coincidieron en incluir varios de los servicios
como componentes del conjunto de beneficios cubiertos del FOSYGA en los
casos de asistencia médica que deben prestarse a las víctimas de atentados
terroristas en el territorio nacional. Entre ellos se encuentran con igual
porcentaje la atención inicial de urgencias, la hospitalización, los honorarios
profesionales, el material médico - quirúrgico y el transporte (todos con el
91,67% del consolidado).
El servicio que menor selección obtuvo fue el de las ayudas para la movilidad,
la marcha y los aditamentos con el 25% del consolidado. En Bucaramanga,
este servicio no figura en ningún momento entre los suministrados por
FOSYGA al igual que los servicios de apoyo.
De esta forma, se evidencia una vez más la falta de un conocimiento uniforme
por parte de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud a nivel
nacional sobre los beneficios que asisten a las víctimas del conflicto armado
colombiano. Esta realidad lleva a que el proceso de atención que se ofrece a
las personas afectadas en su integridad física en el marco del conflicto, varíe
entre las diferentes instituciones y las diferentes ciudades, haciendo que el
proceso de atención llegue a ser más completo, ceñido a la legislación y
benéfico para unas víctimas que para otras de acuerdo con el lugar en que se
presenta el accidente o la institución que brinda el servicio.
216

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Medellín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL
Atención Inicial de Urgencias 100,00% 100,00% 100,00% 50,00% 91,67%
Hospitalización 100,00% 100,00% 100,00% 50,00% 91,67%
Honorarios Profesionales 100,00% 100,00% 100,00% 50,00% 91,67%
Material Médico-Quirúrgico 100,00% 100,00% 100,00% 50,00% 91,67%
Transporte 100,00% 100,00% 100,00% 50,00% 91,67%
Procedimientos Quirúrgicos 80,00% 100,00% 100,00% 50,00% 83,33%
Rehabilitación 60,00% 100,00% 100,00% 100,00% 83,33%
Medicamentos 80,00% 66,67% 50,00% 50,00% 66,67%
Imágenes Diagnósticas 100,00% 33,33% 50,00% 50,00% 66,67%
Servicios de Apoyo 80,00% 66,67% 100,00% 0,00% 66,67%
Órtesis, Prótesis 60,00% 33,33% 100,00% 50,00% 58,33%
Ayudas para la movilidad y la marcha,
aditamentos
20,00% 33,33% 50,00% 0,00% 25,00%
Otros 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
4. En caso de suministrar prótesis ¿cuántas veces puede ser
autorizada?
En términos del consolidado nacional, las IPS coinciden en que las prótesis
pueden ser autorizadas tantas veces como las condiciones particulares del
paciente así lo requieran (58,33%), y en tal sentido se ha encontrado
respuesta en los representantes del ente administrador del Fondo de
Solidaridad y Garantía - FOSYGA -. Esta respuesta se presenta de forma
absoluta en Bogotá, sin embargo, en Cartagena el 66,67% respondió que
sólo podría autorizarse una sola vez, y en Medellín un 40% de las
instituciones encuestadas no saben o no responden a la pregunta.
Las prótesis se configuran como uno de los principales medios externos para
la consolidación del proceso de rehabilitación del individuo que se ha visto
afectado en un accidente con MAP/MUSE, por ello la falta de conocimiento
sobre el acceso a este beneficio pone en riesgo el proceso de mejoramiento
integral de la víctima y de su calidad de vida.
217

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Medellín
Cartagena
Bogotá
B/Manga
NACIONAL
Las veces que sea necesario según las
condiciones del paciente
60,00% 33,33% 100,00% 50,00% 58,33%
Una sola vez 0,00% 66,67% 0,00% 50,00% 25,00%
No Sabe / No Responde 40,00% 0,00% 0,00% 0,00% 16,67%
Dos veces 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
Indefinidamente 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
5. ¿El pago de los servicios prestados a las víctimas de atentados
terroristas por concepto de atención inicial de urgencias se liquida con
cargo a…?
El 66,67% de las IPS encuestadas coincidieron en sostener que el pago de
los servicios prestados a las víctimas de atentados terroristas por concepto
de atención inicial de urgencias debe liquidarse con cargo a la subcuenta
ECAT del Fondo de Solidaridad y Garantía - FOSYGA -. El 33,33% restante
seleccionó la opción de la EPS del régimen contributivo o régimen subsidiado
al que pertenece la víctima.
En Medellín, el 40% de las IPS encuestadas respondieron de la forma
anterior, mientras que en Bucaramanga dicha respuesta obtuvo el 50%.
Esta falta de conocimiento y certeza no sólo pone en riesgo el proceso de
atención que debe brindarse a las víctimas del conflicto armado, sino también
la estabilidad financiera de muchas instituciones que ante esta situación
inconscientemente permiten el paso del tiempo antes de efectuar el cobro de
los servicios prestados.
Debe recordarse que con fundamento en el artículo 13 del Decreto 1281 de
2002, “cualquier tipo de cobro o reclamación que deba atenderse con
recursos de las diferentes subcuentas del Fosyga deberá tramitarse en
debida forma ante su administrador fiduciario dentro de los seis meses
siguientes a la generación o establecimiento de la obligación de pago o de la
ocurrencia del evento, según corresponda.
En consecuencia, no podrá efectuarse por vía administrativa su
reconocimiento con posterioridad al término establecido. Pueden también
presentarse eventos ocasionales en los que, a fin de cubrir los costos de los
218

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
servicios causados en la atención inicial de urgencias de esta población, los
rubros generados son cargados a los fondos institucionales destinados al
servicio social de la misma, haciendo uso de esta manera de recursos
reservados para la atención en salud de otro tipo de población o al
cubrimiento de otro tipo de servicios que posiblemente solo sean protegidos a
través de este medio.
Medellín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL
FOSYGA, subcuenta ECAT 60,00% 66,67% 100,00% 50,00% 66,67%
La EPS del Régimen Contributivo o Régimen
Subsidiado a que pertenezca la víctima
40,00% 33,33% 0,00% 50,00% 33,33%
El Usuario 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
6. Si se hace necesario transportar al paciente para ser tratado en otro
nivel de atención ¿quién corre con los gastos?
De las 12 IPS encuestadas seis contestaron que el FOSYGA debe cubrir con
los gastos en que se incurre al transportar al paciente para ser tratado en otro
nivel de atención (50%), y al igual que los resultados obtenidos al indagar
sobre el pago de los servicios de atención inicial de urgencias, la segunda
respuesta en porcentaje en este caso fue la EPS del régimen contributivo o
régimen subsidiado a la que pertenece la víctima que alcanzó un 25%.
Una respuesta unánime solo se presentó en la ciudad de Bogotá en donde el
100% de las instituciones manifestaron que estos gastos deben ser cubiertos
por el FOSYGA. Cabe anotar que en la ciudad de Cartagena se mencionó otro
organismo como ente responsable del cubrimiento de estos gastos: el SSMP
(Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional), sistema
encargado de dar cubrimiento a las necesidades y requerimientos de salud de
los militares a nivel nacional.
El resultado a este cuestionamiento es contrario a lo manifestado por las
instituciones en la tercera pregunta de este mismo cuestionario, en la que con
un alto porcentaje 91,67% había considerado que el servicio de transporte de
la víctima se encuentra contemplado dentro de los servicios cubiertos por el
FOSYGA. Estos resultados permiten entrever la falta de certeza y claridad
219

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
que se presenta en algunas de las instituciones frente a los servicios que se
encuentran contemplados como beneficios que deben ser asumidos por el
Fondo de Solidaridad y Garantía, llevando a que el pago de los servicios
prestados permanezca en la duda.
Medellín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL
FOSYGA 60,00% 0,00% 100,00% 50,00% 50,00%
EPS del Régimen Contributivo o Régimen
Subsidiado a que pertenezca la víctima
40,00% 33,33% 0,00% 0,00% 25,00%
Usuario 0,00% 0,00% 0,00% 50,00% 8,33%
Institución a la que es remitido 0,00% 33,33% 0,00% 0,00% 8,33%
Otro 0,00% 33,33% 0,00% 0,00% 8,33%
ARP 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
7. ¿La institución cuenta con un Sistema de Referencia y
Contrarreferencia?
En este caso la respuesta fue completamente unánime. El 100% de las IPS
encuestadas contestaron afirmativamente a la pregunta, dando como
resultado que todas ellas cuentan con un Sistema de Referencia y
Contrarreferencia que funciona en forma diversa acorde con el nivel de
complejidad de su atención y de los servicios que prestan.
Este sistema sirve como medio para garantizar la movilidad del paciente entre
los diferentes niveles de atención, pero en la realidad es posible observar que
sólo el esquema de referencia funciona generalmente en forma adecuada,
encontrando falencias en el modelo de contrarreferencia del afectado. En
varias ocasiones, el paciente que es referido por una institución regresa en
contrarreferencia al nivel inicial de atención, generando de este modo y en
algunos eventos, gastos innecesarios de transporte para la víctima quien en
ocasiones, cuando no le es posible cubrirlos, se ve compelida a no continuar
con su proceso de rehabilitación.
Las fallas en este sistema se encuentran también íntimamente ligadas a la
capacidad de respuesta y el fortalecimiento de las capacidades locales de las
instituciones que deben intervenir en el proceso de atención y
220

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
acompañamiento de las víctimas a nivel municipal, pues en forma
generalizadas estas no se encuentran en condiciones de brindar una
respuesta integral a las necesidades y requerimientos específicos de esta
población. Falta de recursos físicos, humanos y financieros impiden que las
localidades participen activamente en el proceso de asistencia a las personas
que han visto afectada su salud en el marco del conflicto armado colombiano.
100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
100,0%
0,0% 0,0%
0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
Medellín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL
SI NO NS/NR
8. ¿La institución cuenta con un registro de las víctimas MAP/MUSE que
ha atendido?
El 66,67% de las IPS encuestadas cuentan con un registro de las víctimas por
accidentes con MAP/MUSE que han atendido. Sólo en dos de las cuatro
ciudades, el 100% de las instituciones encuestadas contestaron
afirmativamente (Bogotá y Bucaramanga).
En Medellín el 40% de la oferta local no cuenta con este registro, mientras que
en Cartagena esta particularidad alcanza el 66,67% de la oferta. El sistema de
salud es el primer punto de encuentro de la víctima de MAP/MUSE con el
sistema de prestación de servicios que le deben ser garantizados. Es posible
que el afectado no acceda al servicio educativo, a una asistencia humanitaria
o al sistema crediticio, pero generalizadamente buscará una respuesta
mediata o inmediata en el sector salud.
El adecuado registro en este nivel de atención puede llegar a funcionar como
eventual plataforma para el fortalecimiento de la actividad de seguimiento al
estado y proceso de atención de cada una de las víctimas de MAP/MUSE en
el país, siendo necesaria y urgente la vinculación del sector salud en el
proceso de monitoreo a esta población.
221

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
100,00% 100,00%
60,00%
40,00%
33,33%
66,67%
66,67%
33,33%
0,00%
0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
Medellín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL
SI NO NS/NR
9. ¿La institución ha tenido problemas con el pago de los servicios
prestados a las víctimas de atentados terroristas?
Un alarmante 83,33% de las IPS encuestadas ha tenido problemas con el
pago de los servicios prestados a las víctimas de atentados terroristas lo cual
puede generar, a mediano y largo plazo, desánimo entre las Instituciones
Prestadoras de Servicios de Salud para la atención a esta población.
La única ciudad donde la respuesta positiva no es unánime es Medellín, en
donde el 40% de las instituciones oferentes no ha tenido problemas con el
cobro de dichos servicios. Este porcentaje surge de instituciones que prestan
servicios en áreas rurales y que en ninguna ocasión han realizado procesos
de reclamación ante el ente administrador del Fondo. Las instituciones que
emitieron su respuesta por Medellín exclusivamente manifestaron enfrentar
obstáculos, lo cual finalmente significa que la totalidad de las instituciones
que han presentado reclamaciones ante el administrador del Fondo han
tenido inconvenientes en el proceso.
Estas problemáticas van desde glosas injustificadas (Glosa 150 “Otra
causal”) en las que generalmente no llega aclaración de la causal de
devolución, hasta problemas con los validadores del sistema y la ausencia de
una revisión integral de la reclamación en la que se especifiquen, en un solo
momento, todas las glosas que deben ser subsanadas por la institución.
Algunas de las entidades consultadas manifestaron que cada una de las
glosas genera una devolución, al ser subsanada, presentarse nuevamente la
documentación y encontrarse una nueva glosa, la reclamación es devuelta de
nuevo a la institución para que dé solución a la incongruencia. Falencias que
en conjunto terminan por extender indefinidamente el proceso de
222

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
reclamación para el cubrimiento de los gastos generados en la atención a las
víctimas de atentados terroristas en Colombia.
100,0% 100,0% 100,0%
83,3%
60,0%
40,0%
16,7%
0,0%
0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
Medellín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL
SI NO NS/NR
10. La reclamación que se presenta ante el organismo administrador del
FOSYGA debe ir acompañada de:
a. Formulario FOSGA
b. Copias recibos de servicios prestados
c. RIPS
d. Copia de la Epicrisis
e. Certificado del alcalde
f. Copia de la historia clínica
g. Certificado de la atención médica
h. Certificado de Acción Social que acredite la inscripción
i. Cuenta de cobro
j. Certificación del personero
k. Copia del documento de identidad
l. Otras
m. Cuales
n. No sabe/No responde
El 91,7% de las IPS encuestadas sostienen que para efectuar la reclamación
ante el administrador fiduciario del FOSYGA debe anexarse el formulario del
FOSGA, respuesta reiterada en la que coincidieron la mayoría de las
ciudades, salvo Bucaramanga en donde sólo el 50% de las instituciones
consideran que este documento debe acompañar la solicitud. En cuanto a
otros documentos tales como la copia de los recibos prestados, el RIPS, la
copia de la Epicrisis y el certificado del alcalde alcanzaron una ponderación
en el consolidado nacional del 66,7%.
223

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Esta falta de claridad sobre los documentos que deben ser presentados al
momento de efectuar la reclamación, traducen en un sinnúmero de glosas y
devoluciones que extienden indefinidamente el proceso de reclamación y
ponen en riesgo la estabilidad económica de aquellas entidades que no
cuentan con el respaldo financiero suficiente que les permita soportar el largo
tiempo que transcurre entre la presentación del requerimiento y el pago
efectivo de los servicios prestados.
Medellín
Cartagena
Bogotá
B/Manga
NACIONAL
Formulario FOSYGA 100,0% 100,0% 100,0% 50,0% 91,7%
Copias recibos de servicios prestados 60,0% 100,0% 100,0% 0,0% 66,7%
RIPS 100,0% 66,7% 50,0% 0,0% 66,7%
Copia de la Epicrisis 80,0% 33,3% 100,0% 50,0% 66,7%
Certificado del Alcalde 80,0% 33,3% 100,0% 50,0% 66,7%
Cuenta de Cobro 60,0% 33,3% 50,0% 0,0% 41,7%
Copia de la historia clínica 60,0% 33,3% 0,0% 0,0% 33,3%
Certificado de la Atención médica 20,0% 33,3% 50,0% 50,0% 33,3%
Copia del documento de identidad 40,0% 33,3% 50,0% 0,0% 33,3%
Certificado de Acción Social que acredite la
inscripción
20,0% 0,0% 0,0% 0,0% 8,3%
Certificado del Personero 0,0% 33,3% 0,0% 0,0% 8,3%
No Sabe / No Responde 0,0% 0,0% 0,0% 50,0% 8,3%
Otras 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
224

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Anexo D
Ficha técnica y resultados de las encuestas aplicadas a víctimas del
conflicto armado en Colombia
1. Propósito: Exploración. Con la aplicación de las encuestas se buscó
adquirir información empírica que diera cuenta de la realidad que deben
afrontar las víctimas del conflicto interno colombiano, su visión frente a los
instrumentos jurídicos para su protección y la efectividad de la ruta de
atención.
2. Enfoque metodológico: Encuestas exploratorias. La aplicación de
estas encuestas buscaba facilitar un primer acercamiento al fenómeno de
estudio desde la perspectiva de las víctimas.
3. Unidad estudiada: Víctimas del conflicto armado. La encuesta estuvo
dirigida a las víctimas del conflicto armado y beneficiarios de los programas
gubernamentales y no gubernamentales de atención integral a esta
población. La primera pretensión frente a esta unidad de estudio, fue
encontrar el nivel de conocimiento, ejercicio y goce efectivo de los derechos,
programas y rutas de atención que se han sido diseñadas por los diversos
actores a fin de brindar una asistencia conjunta y coherente.
4. Tipo de levantamiento: Personal. La encuesta fue aplicada en forma
personal a las personas afectadas por el conflicto armado interno
colombiano, seleccionadas por el equipo de HANDICAP INTERNATIONAL
en las ciudades de Cartagena y Medellín.
225

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
5. Forma de registro de la información: Papel y lápiz. Estos instrumentos
fueron aplicados por un encuestador o autoaplicadas, sin ayudas
automatizadas.
6. Temas abordados: Marco jurídico vigente, atención en salud, ayuda
humanitaria, nivel institucional de conocimiento, acceso y goce efectivo de
derechos, atención en materia de salud, planes y programas de atención,
género, infancia, estabilidad socioeconómica, reintegración social.
7. Periodicidad: Encuesta unitaria. La encuesta fue aplicada de manera
única en el tiempo, en busca de las consideraciones iniciales y exploración del
fenómeno objeto de estudio.
8. Destino de la información: Encuesta de difusión pública. La aplicación
de las encuestas persigue un fin académico y su principal propósito es el
conocimiento mismo que pueden arrojar acerca del tema de estudio.
9. Universo: Población víctima del conflicto armado colombiano en las
ciudades de Cartagena y Medellín. Víctimas del MAP/MUSE y en situación de
desplazamiento forzado.
10. Muestra: No representativa. De las 10 víctimas de conflicto armado
consultadas por HANDICAP INTERNATIONAL, seis fueron encuestadas -
cuatro de ellas en situación de desplazamiento forzado y dos víctimas de
MAP/MUSE-, las demás fueron entrevistadas- una víctima civil y tres víctimas
militares de MAP/MUSE. La muestra utilizada no resulta representativa en
tanto que los resultados arrojados, no necesariamente guardan las
226

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
características de la población donde fueron obtenidos. Por tanto los fines de
esta muestra serán meramente exploratorios.
11. Tipo de selección: Intencional. Las unidades fueron elegidas de
acuerdo con el criterio y cumplimiento de necesidades que el estudio
persigue. La probabilidad de la selección y la representatividad de los sujetos
era desconocida. A pesar de no constituir un elemento integrante ni
estructural de este tipo de selección, se buscó garantizar que la elección de
las unidades y la muestra fuese efectuada a través del modelo aleatorio
simple.
1. ¿Cree usted que tiene derecho a recibir por parte del Estado alguna
de las siguientes ayudas?
a. Atención inicial de urgencias
b. Salud
c. Vivienda
d. Educación
e. Crédito
f. Ayuda humanitaria
g. Ayuda jurídica
h. Retorno
i. Reubicación
j. Orientación profesional
k. Orientación familiar
l. Apoyo psicológico
m. Estabilización socioeconómica
A pesar de que en forma acertada el 100% de las víctimas manifiestan tener
derecho a recibir por parte del Estado alguna de las ayudas mencionadas y
que estos derechos se encuentran efectivamente consagrados en la
legislación, el desconocimiento de estas garantías disminuye notoriamente el
goce efectivo de estas prerrogativas en la realidad nacional que se vive
cotidianamente. La falta de empoderamiento de los derechos por parte de las
víctimas lleva paulatinamente a que la población afectada vea en la atención
227

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
que recibe por parte del Estado, un proceso de asistencialismo y no un
verdadero ejercicio de derechos. De esta forma es obviada la responsabilidad
estatal de brindar a este grupo de ciudadanos la protección especial y
reforzada que requieren por encontrarse en una situación de marcada
debilidad y vulnerabilidad.
ANTIOQUIA
BOLIVAR
NACIONAL
SI NO SI NO SI NO
Atención Inicial de Urgencia 100% 0,0% 100% 0,0% 100% 0,0%
Salud 100% 0,0% 100% 0,0% 100% 0,0%
Vivienda 100% 0,0% 100% 0,0% 100% 0,0%
Educación 100% 0,0% 100% 0,0% 100% 0,0%
Crédito 100% 0,0% 100% 0,0% 100% 0,0%
Humanitaria 100% 0,0% 100% 0,0% 100% 0,0%
Jurídica 100% 0,0% 100% 0,0% 100% 0,0%
Retorno 100% 0,0% 100% 0,0% 100% 0,0%
Reubicación 100% 0,0% 100% 0,0% 100% 0,0%
Orientación Profesional 100% 0,0% 100% 0,0% 100% 0,0%
Orientación Familiar 100% 0,0% 100% 0,0% 100% 0,0%
Apoyo Psicológico 100% 0,0% 100% 0,0% 100% 0,0%
Estabilización Socioeconómica 100% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
2. ¿Ha recibido por parte del Estado algunas de las siguientes ayudas?
a. Atención inicial de urgencias
b. Salud
c. Vivienda
d. Educación
e. Crédito
f. Ayuda humanitaria
g. Ayuda jurídica
h. Retorno
i. Reubicación
j. Orientación profesional
k. Orientación familiar
l. Apoyo psicológico
m. Estabilización socioeconómica
228

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
La prestación de servicios de salud, entendida como el acceso que deben
tener las víctimas para el mantenimiento y recuperación de su bienestar
integral 100%, es el derecho al que han accedido mayoritariamente las
víctimas del departamento de Antioquia, en tanto que la ayuda humanitaria y
la atención inicial de urgencias tienen el mayor índice de efectividad en la
ciudad de Cartagena.
En ambas ciudades los derechos a los que menos acceso tienen las víctimas
son la vivienda, el crédito, la asistencia jurídica, el retorno y la reubicación,
todas ellas con un goce nulo por parte de los afectados; efecto contrario se
presenta a nivel nacional con la efectividad del derecho a la salud, la
educación y la ayuda humanitaria.
La presencia de cifras radicales en las que se evidencia la ausencia total de
disfrute de ciertos derechos, sustenta la necesidad de reforzar los procesos
de difusión y formación de las víctimas del conflicto armado interno
colombiano. Adicionalmente, se demuestra que la respuesta estatal está
orientada al cubrimiento de necesidades coyunturales que de ningún modo
dan solución a las necesidades globales que tienen las víctimas.
La falta de coordinación y continuidad en el proceso de atención a las víctimas
impide que la capacidad de asistencia y respuesta que se ofrece a los
afectados se oriente adecuadamente al logro de su estabilidad
socioeconómica y reintegración social.
ANTIOQUIA BOLIVAR NACIONAL
SI NO SI NO SI NO
Atención Inicial de Urgencia 33% 67% 100% 0% 67% 33%
Salud 100% 0% 33% 67% 67% 33%
Vivienda 0% 100% 0% 100% 0% 100%
Educación 67% 33% 67% 33% 67% 33%
Crédito 0% 100% 0% 100% 0% 100%
Humanitaria 67% 33% 100% 0% 83% 17%
Jurídica 0% 100% 0% 100% 0% 100%
Retorno 0% 100% 0% 100% 0% 100%
Reubicación 0% 100% 0% 100% 0% 100%
Orientación Profesional 33% 67% 33% 67% 33% 67%
Orientación Familiar 33% 67% 33% 67% 33% 67%
Apoyo Psicológico 33% 67% 33% 67% 33% 67%
Estabilización Socioeconómica 33% 67% 0% 100% 17% 83%
229

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
3. ¿Por parte de quién recibió la información de las ayudas que ha
recibido?
En el caso de la ayuda humanitaria, que es el derecho más recibido de
acuerdo con los datos consolidados a nivel nacional, el 40% de las víctimas
declara haber recibido la información correspondiente por parte de la
Personería o la Defensoría del Pueblo de la respectiva ciudad. En temas
específicos como orientación profesional, familiar, apoyo psicológico y
estabilización económica, las organizaciones no gubernamentales
cumplieron un papel predominantemente importante, especialmente en la
ciudad de Medellín en donde el 100% de las personas que recibieron esta
información, la obtuvieron en estas instituciones. En esta misma localidad
esta función de orientación fue asumida en menor grado por las
Personerías/Defensorías de la ciudad.
Por último, las víctimas señalaron encontrar orientación en otras instituciones
cuyo porcentaje total fue constituido por las Unidades de Atención y
Orientación (UAO). Resalta aquí el bajo nivel de información brindada a la
población por parte de las Alcaldías y las Instituciones Prestadoras de
Servicios de Salud, primeros puntos de recepción de la población afectada;
hecho que traduce en la consolidación y expansión del desconocimiento de
derechos y beneficios por parte de las víctimas.
IGLESIA
CRUZ
ROJA
ONG
PERSONERÍA /
DEFENSORÍA
ALCALDÍA/
GOBERNACIÓN
FAMILIA /
AMIGOS
ACCIÓN
SOCIAL
OTROS
ANT BOL NAL ANT BOL NAL ANT BOL NAL ANT BOL NAL ANT BOL NAL ANT BOL NAL
Atención Inicial
de Urgencia
- - - - - - - - - - - - 1 1 - - - 1 2 3
Salud - - - - - 1 - 1 1 - 1 1 - 1 - - - - 1 1
Vivienda - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Educación - - 1 - 1 1 - 1 - - - - - - - 1 1 - 1 1
Crédito - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Humanitaria - - - - - 2 - 2 - - - - 1 1 - 1 1 - 1 1
Jurídica - - - - - - - - - - - -
-
-
-
-
-
- - -
Retorno - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Reubicación - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Orientación
Profesional
Orientación
Familiar
Apoyo
Psicológico
Estabilización
Socioeconómica
- - 1 1 2 - - - - - - - - - - - - - - -
- - 1 1 2 - - - - - - - - - - - - - - -
- - 1 1 2 - - - - - - - - - - - - - -
- - 1 - 1 - - - - - - - - - - - - - - -
230

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
4. La asistencia en salud que ha necesitado con posterioridad al hecho,
ha consistido en:
a. Cirugía
b. Atención ambulatoria
c. Hospitalización
d. Medicamentos
e. Tratamiento
f. Apoyo psicológico
g. Rehabilitación física
Los datos consolidados muestran que en un alto porcentaje la asistencia en
salud que han necesitado las víctimas con posterioridad al hecho, consiste en
atención inicial de urgencias (83%), suministro de medicamentos (83%),
hospitalización (50%) y atención ambulatoria (50%).
A pesar de la necesidad que tienen las víctimas de recibir un apoyo
psicológico, muchas de ellas no cuenta con este acompañamiento o acceden
a él como parte de los proyectos y programas desplegados por las diferentes
organizaciones no gubernamentales que prestan servicios de
acompañamiento a las personas afectadas con estos hechos en las regiones
en que habitan. La falta de claridad sobre el cubrimiento de atención
psicológica y psiquiátrica por parte del Fondo de Solidaridad y Garantía, en el
caso específico de las víctimas de MAP/MUSE, crea un ambiente de
incertidumbre en el que algunas Instituciones Prestadoras de Servicios de
Salud optan por no prestar la asistencia.
ANTIOQUIA
BOLIVAR
NACIONAL
Atención Inicial de Urgencia 67% 100% 83%
Medicamentos 67% 100% 83%
Atención Ambulatoria 0% 100% 50%
Hospitalización 33% 67% 50%
Apoyo Psicológico 0% 67% 33%
Rehabilatión Física 33% 33% 33%
Cirugía 0% 33% 17%
Tratamiento 0% 33% 17%
231

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
5. ¿Quién asumió la prestación de estos servicios?
a. EPS-S
b. FOSYGA
c. Recursos propios/familiares/crédito
d. ONG
e. Cruz Roja
f. Otros
Teniendo en cuenta la totalidad de las personas encuestadas en ambos
departamentos, es posible determinar que en el 80% de los casos en que las
víctimas requirieron una atención inicial de urgencias, esta fue asumida por la
EPS-S. Esta misma entidad cubre los costos de la atención ambulatoria,
mientras que la compra de medicamentos es cubierta en un 100% con fondos
propios, familiares o mediante créditos personales tomados directamente por
las víctimas.
Se evidencia también que subsisten casos en los que los servicios de
hospitalización de las víctimas son asumidos por instituciones o personas que
se encuentran por fuera del Sistema General de Seguridad Social en Salud,
en este caso específico por organizaciones no gubernamentales. A pesar de
ser la salud uno de los derechos que se prestan con mayor efectividad, estas
cifras permiten ver la necesidad de practicar ajustes que garanticen a las
víctimas un acceso integral en la atención en salud, teniéndola como un
verdadero servicio público a cargo del Estado que garantice la promoción,
protección y recuperación del bienestar integral de los individuos.
EPS-S
FOSYGA
RECURSOS
PROPIOS / FLIA /
CRÉDITO
ONG CRUZ ROJA OTROS
Ant Bol Nal Ant Bol Nal Ant Bol Nal Ant Bol Nal Ant Bol Nal Ant Bol Nal
Atención Ambulatoria 0% 100% 100% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%
Atención Inicial de
Urgencia
100% 67% 80% 0% 33% 20% 0% 0% 0% 0% 100% 100% 0% 0% 0% 0% 0% 0%
Medicamentos 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 100% 100% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%
Hospitalización 100% 0% 33% 0% 0% 0% 0% 50% 33% 0% 50% 33% 0% 0% 0% 0% 0% 0%
Apoyo Psicológico 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 100% 100% 0% 0% 0% 0% 0% 0%
Rehabilitación Física 0% 0% 0% 100% 100% 100% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%
Cirugía 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 100% 100% 0% 0% 0% 0% 0% 0%
Tratamiento 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 100% 100% 0% 0% 0% 0% 0% 0%
232

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
6. ¿Fue fácil obtener los documentos para acceder a estos servicios?
En términos generales la obtención de la documentación para acceder a los
servicios, derechos y beneficios consagrados en la legislación nacional en
favor de las víctimas del conflicto armado, es considerado como un proceso
relativamente fácil en la ciudad de Cartagena (75%) mientras que en Medellín
la situación se torna más compleja (50%).
Debe resaltarse que la facilidad manifestada por las víctimas para acceder a
estos documentos, se presenta luego de tener conocimiento sobre los
requisitos y procedimientos para tramitarlos, proceso que se caracteriza por
presentar una marcada falta de claridad que termina por crear desánimo entre
las personas afectadas. La falta de estos documentos representa una
barrera, en ocasiones infranqueable, para el goce efectivo de derechos que
en conjunto estructuran el adecuado proceso de acompañamiento a las
víctimas, de ahí la necesidad de reforzar y facilitar el proceso de obtención de
los mismos.
50%
50%
0%
75% 63%
38%
25%
0% 0%
Antioquia Bolivar NACIONAL
SI NO NS/NR
7. ¿Se ha presentado como víctima en alguno de los procesos de
Verdad, Justicia y Reparación? ¿Por qué?
Ninguna de las personas encuestadas se ha presentado como víctima en los
procesos de Verdad, Justicia y Reparación (100% de las víctimas
entrevistadas). Esta situación deriva prevalentemente del desconocimiento
que tienen las víctimas sobre el trámite y procedimiento del proceso (100%).
Con estas prácticas se favorecen los procesos de invisibilización de la
población víctima del conflicto armado, especialmente de las personas
afectadas con MAP/MUSE. Se crea de esta forma una errónea perspectiva
desde la cual las víctimas sólo tienen derecho a un acompañamiento
asistencial, olvidando el deber social y estatal de favorecer y permitir su
reintegración a la sociedad con la debida reivindicación de sus derechos.
100%
100%
100%
0% 0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
M iedo D esco no cimiento del pro ceso D esco no ce lo s A uto res
SI
N O
Antioquia Bolivar NACIONAL
233

Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
VÍCTIMAS MAP/MUSE
1. ¿Considera que su proceso de atención ha sido integral y
satisfactorio?
La totalidad de las personas víctimas de MAP/MUSE encuestadas en las
ciudades de Cartagena y Medellín consideran que su proceso de atención no
ha sido integral ni satisfactorio, realidad que se respalda en los resultados
obtenidos en anteriores cuestionamientos en los que se manifiesta que las
personas afectadas con uno de estos artefactos explosivos, no han visto
cubiertas sus necesidades básicas.
¿Por qué?
Las víctimas consultadas manifestaron que las mayores insatisfacciones y
barreras para el logro de un proceso integral y satisfactorio de rehabilitación,
se centran en la poca y deficiente información prestada por las diferentes
instituciones que contactaron (100%), el reducido término que tienen para
hacer efectivos sus derechos (100%) y la dificultad de reunir los requisitos
necesarios para acceder a las prestaciones y beneficios a que tienen derecho
(100%). En menor medida se hace mención al difícil acceso al sistema
educativo y crediticio (50% cada una de ellas).
2. ¿Ha contado con el acompañamiento y apoyo de su familia
durante su proceso de atención?
El 100% de las personas encuestadas han contado con el apoyo y
acompañamiento de su núcleo familiar en su proceso de rehabilitación. Este
grupo se configura como el principal soporte y el punto inicial de rehabilitación
integral de la víctima, reiterándose de esta forma la necesidad de brindar una
protección especial al núcleo familiar del afectado, tendiente al desarrollo de
sus habilidades y capacidades como organización primigenia de
socialización del individuo.
3. ¿Ese acompañamiento ha sido importante en su proceso de
rehabilitación?
La totalidad de las personas encuestadas dieron a su familia un papel de vital
importancia en su proceso de atención y rehabilitación. La participación de
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Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
este núcleo fundamental de la sociedad en este proceso incrementa
notoriamente las probabilidades de mejoramiento de la persona afectada, no
solo en el plano espiritual y psicológico, sino también en el físico. Sin su
intervención, las perspectivas de rehabilitación y reintegración social del
individuo comienzan a disiparse.
4. ¿Ha sentido algún tipo de discriminación?
El 50% de las personas afectadas por accidentes con MAP/MUSE han sufrido
algún tipo de discriminación, viéndose con ello inmersas en un proceso de
invisibilización en el que su realidad pretende ser obviada. El inicio de este
ciclo abre la puerta a realidades en las que las personas con discapacidad o
víctimas de MAP/MUSE son omitidas del escenario público. La presencia de
estos signos indican las falencias que se presentan en los procesos de
reincorporación social de las víctimas y los retos que se avizoran el horizonte
social y legislativo para su integración real y efectiva.
5. ¿De qué tipo?
El 100% de las personas encuestadas en la ciudad de Medellín y que han
sufrido algún tipo de discriminación, ha sentido que este aislamiento ha tenido
un origen social y por parte de la pareja sentimental que los acompañaba en el
momento de ocurrencia del accidente.
6. ¿Conoce los cursos desarrollados por el SENA?
7. ¿Ha solicitado su ingreso a alguno de los programas desarrollados
por el SENA?
8. ¿Le han negado el ingreso a los programas desarrollados por el
SENA?
9. ¿Por qué?
El 100% de las personas encuestadas tienen conocimiento de los programas
desarrollados por el SENA, el 50% de ellos ha solicitado su ingreso a alguno
de estos programas y a la totalidad de las personas que ha iniciado este
trámite les ha sido negado el acceso a este servicio por la ausencia de
requisitos, que en estos casos fue dado por la falta de escolaridad mínima
para ingresar al programa.
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Minas Antipersonal en Colombia:
El camino hacia la rehabilitación e inclusión social
Estos hechos configuran una barrera que impide que los proceso de
rehabilitación laboral y de reinserción social se den en forma adecuada, y
lleva a que la consagración de los derechos y beneficios que se contemplan
en favor de las víctimas de MAP/MUSE se conviertan en simples
disposiciones sin eficacia sociológica. De esta forma las consagraciones
normativas no se perfilan como respuestas reales a las necesidades que
presentan las víctimas.
10. ¿Cuáles de las siguientes actividades le gustaría desarrollar?
El 100% de las personas afectadas con MAP/MUSE desean vincularse
activamente al desarrollo de actividades deportivas, laborales y comunitarias;
además de resaltar en forma especial su interés de desempeñarse como
agentes comunitarios o educadores, multiplicadores de la lucha integral
contra las MAP/MUSE. Todas estas acciones evaluadas en conjunto hacen
parte del logro y concreción de un adecuado proceso de reincorporación
social de la víctima.
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