Sistemas Integrados de Administración Financiera - FUNDACIÓN EGE

SERIE
DOCUMENTOS DE TRABAJO DE LA FUNDACIÓN EGE
Sistemas Integrados de Administración
Financiera: Claves para una Mayor Transparencia
Fiscal -- La Experiencia Argentina
Autores: Héctor D. Flores, Flavio E. Buchieri, y María Cecilia Tirante
Buenos Aires, Marzo 2001

Lunes 2 de abril:
ACTAS DE LA
DECIMOQUINTA CONFERENCIA INTERNACIONAL
SOBRE NUEVOS ACONTECIMIENTOS EN LA
ADMINISTRACION FINANCIERA GUBERNAMENTAL
2 a 6 de abril de 2001
Hotel Radisson Mart
Miami, Florida, EE. UU.
“Impacto del Gobierno Electrónico sobre la Gestión Financiera:
Riesgos de Corrupción y Recompensas de los Controles”
TABLA DE CONTENIDO
Ceremonia de Apertura
Graham Joscelyne, Presidente, Consorcio Internacional sobre Administración
Financiera Gubernamental; y Auditor General, Banco Mundial ……………..… ............... 1
El Índice de Opacidad: Midiendo los Efectos de Opacidad del Costo
Disponible del Capital Mundialmente
ii

Jacquelyn L. Williams-Bridgers, PricewaterhouseCoopers …………………………………….... 6
La Integración entre el Comercio Electrónico (E-Comercio)
y el Gobierno Electrónico (E-Gobierno)
Mike Dufault, Deloitte Research ………………………………………………………….…..…… 16
La Iniciativa Informática del Gobierno de los Estados Unidos.
Basil Pflumm, Vice Presidente, Instituto de Auditores Internos EE. UU. …............................… 27
Las Nuevas Normas Internacionales de Contabilidad IFAC para el Sector Público
Ron Points, Banco Mundial …………………………………………………................................... 41
Sistema de Adquisiciones Informatizado del Gobierno Nacional de Argentina:
Oficina Nacional de Contrataciones
Juan Oscar Luna, Director …………………………………………………................................…. 48
Transitando al E-government: la Estrategia Integral de Chile
Claudio Orrego Larraín, Ex-Ministro de Estado, Chile …………………….............................. 57
E-Gobierno y Transparencias: La Dirección de América Latina
Ramiro Valderrama, Oracle, Inc. ………………………………………….............................….. 70
......
Martes 3 de abril
Construyendo Naciones: La Implantación Veloz de Sistemas Financieros para el Sector
Público en Kosovo y Timor Oriental
Alan Pearson, KPMG …………………………………………………………………....…… 82
Grice Mulligan, Gerente, FreeBalance, Inc. ………………………………………………. 89
Sistemas Integrados de Gestión y Modernización Administrativa de l..a
República de Bolivia (SIGMA) y las Innovaciones Operativas de Pagos
Carmen Zuleta, Directora, Proyecto ILACO II, Bolivia ………………....................…....... 100
Ciberlavado de Dinero
Alan Abel, PricewaterhouseCoopers ……………………… ……….....................………. 111
El Código de Transparencia Fiscal del Fondo Monetario Internacional
William Allan, Fondo Monetario Internacional …………………. …….......................….. 120
Los Requisitos de los Informes Financieros del Banco Mundial
Doug Arnold, Banco Mundial ………………………………………………........................ 135
Los Requisitos Financieros del Banco Interamericano del Desarrollo
Lynnette Asselin, Banco Interamericano del Desarrollo ……………........................…. 138
Anti-Corrupción: Un Enfoque Práctico a la Ejecución de Proyectos
Donald Sherk, International Business and Technical Consultants Inc. ………….……. 147
Albert A. Hrabak, International Business and Technical Consultants, Inc…………..…..153
Banco Centroamericano para la Integración Económica:
Las Expectativas de la Responsabilidad
Marvin Taylor-Dormond, Contralor, Banco Centroamericano para la
Integración Económica ……...........…………………………………….........................… 164
Miércoles 4 de abril
iii

Detección y Control del Fraude
Howard Davia, Autor, anteriormente oficial, GAO ………...…….....................………. 173
Investigaciones por el Banco Mundial sobre la Corrupción y el Fraude
Stephen Zimmerman, Unidad Corrupción y Fraude, Banco Mundial …...................... 182
Lavado de Dinero, Evasión de Impuestos y Derechos a través de
Precios Anormales en el Comercio Internacional
John Zdanowicz y Simon Pak, Universidad Internacional de la Florida ...................... 196
Actualizando el Código de Valores de las Organizaciones del Sector
Público en la Nueva Economía
James Hamilton, Oficial jubilado del Fondo Monetario Internacional …....................... 211
El Gobierno Local Digital -- Caso del Municipio de Caroní, Venezuela
Antonio Briceño, M.D., Alcalde, Municipio de Caroní ……………............................…. 221
David Uzcátegui, Presidente, EGT Consultores Independientes ……….................... 225
El Efecto de Nuevas Técnicas en la Auditoria Forense
D. Larry Crumbley, Catedrático KPMG Endowed, Louisiana State Univ…………....… 235
Jueves 5 de abril
Nuevas Direcciones por la Responsabilidad del Gobierno en el Siglo 21
David M. Walker, Contralor General de los Estados Unidos ……………..............… 249
Sistemas Financieros Integrados: La Actualización del Sistema Pionero de Brasil
Carlos Pullen Parente, Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO)
Ministério da Fazenda do Brasil ……………………………………..................... 257
La Ley de Anti-Corrupción Internacional del 2000.
Representante Ileana Ros-Lehtinen, Co-autora
Miembro de la Comisión Cameral sobre Relaciones Internacionales …........…..… 268
Fortaleciendo los Controles Internos Usando la Tecnología Intermedia e Internet
Pablo Fonte, USAID Proyecto AAA, Casals & Associates ………....…….............… 274
Eduardo Flores, USAID Proyecto AAA, Casals & Associates ……...……............... 279
Sylvia Rodríguez, USAID Proyecto AAA, Casals & Associates …………..................282
Nuevas Técnicas en la Administración Gubernamental
Enrique Cosio Pascal, Consejo de Comercio y Desarrollo de la ONU ……........... 284
Viernes 6 de abril
El Factor de E-Presupuesto
Jorge Aponte, Ex-Director de Administración y Presupuesto de Puerto Rico ........ 295
La Ética del Control Financiero: Un Acercamiento Nacional
Mike Thibault, Director Asistente, Agencia de Auditoria de Contratos,
Departamento de Defensa de EE. UU. …………………….….............….. 304
Pat Gnazzo, Vice Presidente por Prácticas Empresariales,
United Technologies Corporation ………………………….….…………… 305
Luis Leskovar, Director de Recursos Humanos para América Latina,
United Technologies Corporation (Otis Elevator) …………………….….. 310
iv

Auditoria Continuada
Greg Shields, Director, Departamento de Servicios de Aseguranza
Instituto Canadiense de Contadores Aprobados ……………….……....... 317
Evolución de la Fiscalización Superior en México: Compromiso de
Gestión, Reto de Resultados
Gregorio Guerrero Pozas, Auditor Superior de la Federación Mexicana ……....... 330
La Responsabilidad de los OFS en Desarrollar el Control Interno
Arpad Kovacs, Presidente, INTOSAI ……………………………………......…. 346
Robert Devos, Auxiliar al Presidente Ejecutivo, INTOSAI ….…………...............… 353
Creando la Transición hacia el E-gobierno
Felipe Alonso, Socio Nacional, ‘Information Risk Management,’ KPMG ........….. 357
Sistemas Integrados de Administración Financiera: Claves para una
Mayor Transparencia Fiscal -- La Experiencia Argentina
Héctor D. Flores, Flavio E. Buchieri, y María Cecilia Tirante
Area Administración Financiera, División Asuntos Fiscales,
Secretaría de Provincias, Ministerio del Interior, Argentina………………........… . 370
v

Ceremonia de Apertura
______________________________________________________________________________
Graham Joscelyne, Presidente, Consorcio Internacional sobre Administración
Financiera Gubernamental; y Auditor General, Banco Mundial
Antes de comenzar yo quisiera que mi colega se dirigiera a ustedes. Hace mucho tiempo que
colaboramos con la Universidad Internacional de la Florida para celebrar esta conferencia. Tuve
el honor de hacer una presentación y de asistir en otras ocasiones. Al volver la mirada a la
temática que esta conferencia ha abarcado a través de los años, yo creo que dentro de las dos
organizaciones hemos tratado de pensar en el futuro, mirar hacia el futuro y ser protagónicos
mientras intentamos pronosticar el quehacer diario de nosotros y ustedes en nuestra vida
profesional.
El programa de este año no será excepción. Yo creo que todos ustedes, por su asistencia, nos
demuestran que e-gobierno es algo que les importa mucho. Y si no les tiene gran importancia
todavía, vinieron para aprender sobre ello. En verdad e-gobierno afecta a cada uno de nosotros
en la vida profesional. Mientras pasan por la semana van a descubrir el modo en que deben
aceptarlo en su papel de gerente financiero dentro de su organización.
Me complace dar la bienvenida a la doctora Joyce Elam. Tiene un historial profesional que se
presta bastante a la temática nuestra en esta semana. Ustedes ya tienen una copia de sus
antecedentes, pero yo quisiera hacer destacar un aspecto particular de su trabajo: ella estudia el
uso estratégico de tecnología de la información para apoyar la toma de decisiones de individuos y
grupos. Yo creo que sus investigaciones la colocan al frente de los académicos a quienes
representa, dentro de una organización con la cual queremos seguir unidos para tratar estos
asuntos profesionales. Es un honor darle la bienvenida e invitarle que nos abra la conferencia.
Joyce Elam, Decana, Facultades Colegiadas de Administración de Empresas,
Universidad Internacional de la Florida
Buenos días a todos. Me complace unirme con ustedes en esta mañana y darles una bienvenida
a esta conferencia. Traigo los saludos de nuestro presidente, el doctor Modesto Maidique. Lo
que quiero hacer en esta mañana es decirles un poco sobre la Universidad Internacional de la
Florida, sus Facultades Colegiadas de Administración de Empresas y su Facultad de Contaduría.
La Universidad es bastante joven con sólo 29 años de inaugurada, pero es a la vez una de las
universidades de crecimiento más acelerado en Estados Unidos. Tenemos una matrícula de más
de 30,000 estudiantes, más de mil instructores y más de 200 diferentes programas. Durante los
últimos dos años hemos llegado a dos marcas muy excitantes. En primer lugar se nos reconoció
como universidad de investigaciones a primer nivel, algo muy importante dado el caso de que sólo
200 universidades del país entero han logrado esa distinción. Nos coloca entre las principales
universidades en términos de investigaciones patrocinadas y de producción de estudiantes
doctorales. Así que la Universidad Internacional de la Florida está respetada como participante
importante en la creación de nuevos conocimientos en varias disciplinas.

Además de esto quiero hablarles de unas novedades en la universidad, como un colegio de
derecho que va a comenzar en el 2002, y un programa de fútbol norteamericano que para muchos
en este país es el indicio preclaro de una universidad de primera. Recientemente se nos aceptó el
pedido de formar un capítulo de la sociedad de honores académicos Phi Beta Kappa. Es
interesante notar que existen varias universidades que llevan cientos de años de fundadas que no
han llegado todavía a esa distinción. Así que nuestra universidad es claramente una estrella de
oriente dentro de la constelación de educación superior en este país.
Mirando a las Facultades Colegiadas de Administración de Empresas, éstas tuvieron sus propios
reconocimientos durante los últimos años. En diciembre pasado volvió a afirmarse nuestra
acreditación académica con la Asociación Norteamericana de Facultades de Administración de
Empresas, la acreedora más prestigiosa en este campo. Solamente unas 400 facultades por el
mundo entero gozan de esta distinción. Tenemos unos 5,000 estudiantes a los niveles de
bachillerato y de postgraduado, y más de 100 instructores a tiempo completo. La mayor parte de
ellos recibieron su doctorado y son distinguidos como investigadores y letrados en su propio
campo.
Las facultades colegiadas están conocidas también por su trabajo en los campos de tecnología de
la información y el comercio internacional. Tenemos una gran variedad de programas bien
innovadores en ambas áreas. Si fueran a visitar nuestros recintos en Miami, podrían encontrar un
ambiente de aprendizaje bien dotado de alta tecnología. Se les requiere que nuestros estudiantes
postgraduados tengan laptops y dentro del área de nuestro desempeño todo es inalámbrico. A lo
mejor van a encontrar a los estudiantes sentados en el pasillo o afuera en el césped conectados a
internet y haciendo su trabajo. Todos los materiales de los cursos están en internet, y los
currículos están repletos de aplicaciones de e-comercio. Tenemos la meta de crear dentro de la
facultad un modelo del mundo que los estudiantes enfrentarán cuando se gradúan de la
universidad.
Fue por eso que me quedé bien entusiasmada cuando me dijeron que la temática de la
conferencia iba a ser e-gobierno. La conexión electrónica, dondequiera que sea, a través de e-
gobierno, e-educación, forma en sí un tema muy, pero muy importante. Internet va a cambiar la
vida de todos, sea en la educación, en las empresas o en el gobierno. Yo creo que ustedes van a
presenciar un programa fabuloso durante los próximos días.
Quisiera también mencionar la Facultad de Contaduría. Es una de las facultades nuestras más
fuertes. Si fueran a nuestra comunidad a hablar con los líderes empresariales, les dirían cuán
orgullosos se sienten por los egresados de nuestra Facultad de Contaduría. Esta recibió también
notificación de su acreditación reafirmada de la misma entidad que examina la Facultad de
Administración de Empresas. De nuevo se trata de un logro singular, ya que sólo hay 140
facultades de contaduría que tienen esta distinción. Es la primera vez que lo anunciamos en
público, ya que la noticia nos llegó hace poco. Voy a aprovechar esta oportunidad para felicitar al
doctor Dittenhofer, el director interino de la Facultad de Contaduría, y a todos los profesores, por
este logro insigne.
2

Es una gran tradición celebrar esta conferencia. Es la decimoquinta seguida en que nosotros de
la Universidad participamos como co-patrocinadores. Me dijo el doctor Dittenhofer que se ha
expandido de los 30 que asistieron a la primera conferencia a la de hoy en que ustedes esperan
una asistencia de más de 400 personas del mundo entero. Yo quisiera felicitar al CPA Jim
Wesberry de Casals & Associates por el programa preclaro que él ha organizado para ustedes en
esta semana. Quisiera también reconocer, por su trabajo fuerte y dedicación, al doctor Mort
Dittenhofer quien es corazón y alma de esta conferencia, y a la señora Ana Estevill quien sirve de
secretaria de la conferencia. Yo sé que ellos trabajaron mucho por hacer de esta conferencia un
éxito, y casi por todo el año. Una vez que se termina una empiezan los planes por la próxima. Yo
realmente quisiera darles las gracias por sus fuertes labores.
Yo di una mirada por su programa, y quiero decirles que me quedo bien impresionada por su
interés en las mejoras que pueden lograrse en las organizaciones gubernamentales. La
información que van a adquirir durante los próximos días les serán de gran valor en su esfuerzo
de implementar las mismas mejoras en su propia organización. A la vez asumen propiamente su
responsabilidad hacia sus ciudadanos, al haber participado en una buena colección de materias
técnicas y gubernamentales que fueron escogidas para esta conferencia. Aplaudimos también el
elenco de exponentes que se han ofrecido para traerles los conocimientos, los metodologías, los
conceptos y las investigaciones más actuales que permitirán que sus gobiernos funcionen más
eficiente y eficazmente. El buen gobierno es un privilegio que nos pertenecen a todos, y
aplaudimos su interés en participar en esta asamblea con el intento de lograr las mejoras en los
gobiernos de los cuales ustedes forman parte.
Las Facultades Colegiadas de Administración de Empresas y la Facultad de Contaduría de la
Universidad Internacional de la Florida se complacen en contar con su presencia durante esta
conferencia. Si tienen la oportunidad nos encantaría que fueran a visitar nuestros dos recintos.
Uno queda unos diez minutos más por el expreso, cerca de los Everglades, y el otro está al norte
de la ciudad frente a la Bahía Biscayne. Estamos aquí para suministrarles toda la ayuda que
necesitan. Les deseo mucho éxito y les agradezco su asistencia y su atención a mis palabras en
esta mañana.
Graham Joscelyne
Esta es la decimoquinta conferencia de esta naturaleza que hemos celebrado. Me complace
como presidente del Consorcio darles la bienvenida a todos aquí. Les pido que se acomoden lo
más rápido posible, que busquen a sus colegas de pasados años y a nuevos colegas también,
que aprendan todo lo que puedan de esta conferencia y luego que lo lleven consigo para
compartirlo con sus colegas en su país. Estoy bien consciente de que, dentro de la organización
en que trabajo, el Banco Mundial, tengo muchos colegas que habrían querido estar aquí. Tengo
la responsabilidad también de llevarles lo que aprendo de la conferencia, y también a sus clientes
y beneficiarios. Estoy seguro de que lo mismo pasa a todos ustedes. Muchos viajaron bastante
para llegar acá. Quizás fue la atracción de la ciudad de Miami que los trajo, o la atracción de este
país. O quizás hubo otra razón. Sea lo que sea, creemos que hemos reunido una serie de
3

programas para los próximos días que deben dejarlos bien a la alerta sobre e-gobierno, lo que es,
lo que significa y lo que debe significar para ustedes.
Yo quisiera leerles algo que hallé en la edición del 24 de marzo de 2001 de la revista The
Economist. El artículo tiene unos pocos días y algunos lo habrán leído. Se titula en traducción
’Atrapados en la Red.’ Voy solamente a leer algunas selecciones que captan la idea de lo que
podemos esperar durante estos días aquí. Captan también algo que podríamos considerar en
nuestro regreso a nuestro propio país. Y aquí está la cita.
“El señor Lakman, que preside el partido principal en la coalición gobernante en la India, hizo
varios errores. El primero fue aceptar alguna plata que tenía gran parecer a un soborno. Otro fue
aceptarla sin examinar los antecedentes de los que la ofrecían. Pero el señor Lakman tuvo mala
suerte a la vez. La tentación tuvo lugar durante la era de internet. El tanto como el ministro de
defensa tuvieron que dimitir su oficio en desgracia. El presidente del Partido Samata, que forma
parte de la coalición gobernante, tuvo que renunciar también. De hecho, puede que el gobierno
entero tenga que renunciar.
“Sin embargo, hay un vector claro, y es internet porque está abriendo en todas partes el gobierno
al escrutinio en una escala jamás vista en el pasado. Lo realiza de varias maneras. En primer
lugar, internet rebaja bastante el costo de entrar a la reserva de los medios de comunicación. Un
website cuesta mucho menos que una prensa para establecerse y sus costos de operación son
mucho menos. Un periódico de internet no necesita papel y distribución física que son los costos
más altos de cualquier periódico. Con internet cualquier persona puede ser editor de revistas o de
libros, periodista investigador o emisora de televisión.
“Segundo, el alcance de la web es mucho más amplio. En cuanto al escándalo más reciente, las
partes interesadas no solamente en la India sino a través del mundo tuvo acceso instantáneo a
una masa de material desde el momento de publicación. La ventaja real de internet será realizada
dentro de países en que la prensa existente goza de mucho menos libertad que la de la India. No
hay que maravillarse por eso. Los sitios de internet son mucho más difíciles de controlar que los
periódicos. No tienen prensas valiosas e inmuebles que pueden ser confiscadas, no tienen papel
que un gobierno podría razonar, no tienen distribuidores que un gobierno podría presionar,
aunque sí los proveedores de servicio de Internet podrían ser intimidados. Si es necesario se
puede mudarse a otro país. Mientras que la cantidad de información y el número de proveedores
de servicios de internet se expanda, será más y más difícil monitorear este medio. Aunque mucho
de la información presentada allí sea pura basura, no hay que maravillarse de que los déspotas
del mundo están preocupados.”
Señoras y señores, eso en mi opinión resume de manera muy nítida algunos sucesos actuales de
nuestro mundo. El ejemplo presentado en el artículo podría haber sucedido no solamente en la
India sino también en cualquier de nuestros países incluso el mío, Sudáfrica. Y por eso me
impacta. Y el modo de hacernos el impacto es esencialmente nuestro tema, en la E-mayúscula.
Esta conferencia trata sobre la E-mayúscula y la transparencia, la E-mayúscula y la
responsabilidad, la E-mayúscula y la buena gobernación.
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Y así quisiera darles la bienvenida a esta conferencia de nuevo. Aprendan lo que puedan,
llévenlo a casa y entiendan que el mundo está cambiando a un ritmo acelerado. Muchas gracias.
5

Discurso de Apertura
El Índice de Opacidad: Midiendo los Efectos de Opacidad del Costo Disponible
del Capital Mundialmente
Jacquelyn L. Williams-Bridgers, PricewaterhouseCoopers
________________________________________________________________________
Muy buenos días. Es un placer volver a conocer a tantos amigos, y tener la oportunidad durante
el transcurso de la semana de conocer a otros por primera vez.. Quisiera antes de nada felicitar al
Consorcio y la Universidad Internacional de la Florida, por lo que promete ser otra vez más un foro
estimulante en que podemos discutir, educarnos, debatir los asuntos que sin duda demandan
nuestra atención.
Durante los últimos años nos hemos acostumbrado al concepto de que la transparencia en el
gobierno funciona, tanto como en las empresas, para reducir la oportunidad de corrupción.
Transparencia Internacional, el Banco Mundial y otros han producido indicadores muy importantes
de las percepciones mundiales sobre la corrupción. Hasta la fecha, sin embargo, no tenemos a
nuestro alcance indicadores bien utilizables del progreso de cada uno de nuestros gobiernos en la
reducción de los niveles de corrupción. Y es por eso que nosotros de PricewaterhouseCoopers
en el día de hoy ofrecemos una nueva herramienta que permite la medición de los efectos de una
falta de transparencia, o sea, una opacidad, en los gobiernos. Ofrecemos una medida de los
efectos de la opacidad en el costo de capital y la disponibilidad de capital para los países en el
mundo entero.
Los mercados comerciales globalizados, la interconectividad de los gobiernos, nos exponen a
todos a su mirada. Nuestras prácticas y normas comerciales, y también nuestras desviaciones de
las normas, quedan reveladas a nuestros vecinos, a nuestros competidores comerciales, y a
nuestros aliados a través del globo. A través del tiempo el mercado comercial globalizado llega a
asesorar el grado de apertura en que conducimos los negocios, y la forma en que permitimos
transcurrir las transacciones dentro de nuestros países. Y hacen comparaciones a través del
tiempo, para ver cuán abierto es el clima en comparación con la última vez que trataron con
nosotros.
Lo que el mercado encuentra es que, dentro de algunos países, el abuso de un puesto público
para ventaja privada es raro. Se encuentra con poca frecuencia la demanda de un pago extraoficial
o de un soborno para facilitar una transacción comercial. No se observa tanta demanda de
pagos especiales para obtener un préstamo bancario, o para inscribir una compañía de capital
extranjero, o para enviar capital a otro país, o para obtener licencias para la producción, la
importación o la exportación. El mercado observa que en algunos países prevalece una buena
gobernación, y se atesora la integridad y la responsabilidad. Allí las normas éticas son claras, la
sociedad civil está educada sobre las normas éticas, y esta educación queda monitoreada con el
paso del tiempo para ver si se cumple con las obligaciones de comportarse de una manera ética.
Dentro de algunos gobiernos existe una infraestructura bien fundada de vigilancia, con personal
bien activo.
En algunos países nos damos cuenta de que el público participa en debates calurosos sobre la
política económica, y en particular sobre la política fiscal del país. Y se puede predecir cómo se
va a modificar la política. Un inversionista cualquier puede acceder bien fácilmente la información
financiera sobre firmas privadas, seguro de que las transacciones contables, las normas
6

contables y la presentación de información serán relativamente uniformes entre una empresa y
otra. Las autoridades reglamentarias en algunos países funcionan de una manera bastante
transparente. Se aplica las políticas fiscales de una manera consistente entre una empresa y otra.
Por contraste, en otros países el mercado no observa prácticas transparentes en el gobierno. Son
varios factores que podrían causar la opacidad en la gobernación. Puede haber una economía
emergente, un mercado en vías de madurarse. Existen países en que se decide explícitamente
no participar en la fijación de normas o realizar prácticas transparentes. En otros países
encontramos un ámbito de turbulencia en que ocurre mucho cambio y existe un liderato inestable
desde el gobierno. Así que, por varias razones, los ambientes comerciales y financieros no son
atractivos y no conducen a prácticas comerciales transparentes. Como resultado, se disminuye la
confianza del inversionista.
A medida que la vitalidad económica del país depende más y más del mercado globalizado, todos
los participantes se dan cuenta de que la transparencia u opacidad relativa de los mercados de
capital nacionales influye en que las oportunidades de inversión sean atractivas o no atractivas.
La transparencia conlleva un ambiente comercial más predecible, mientras que la opacidad abre
un camino repleto de obstáculos para las empresas tanto como para los gobiernos. En breve,
nuestra conducta tiene su costo. Una conducta asociada con la opacidad en el desarrollo de los
negocios, las finanzas y el gobierno tiene su costo.
¿Cuánto es el costo? La opacidad impide el progreso y el desarrollo económicos. La ausencia de
la transparencia en las actividades y políticas económicas disminuye el potencial y la realización
de progreso económico. Pero no hay nada de nuevo en esto. Los investigadores nos iban
diciendo ya que una falta de transparencia en las normas de contabilidad tiene un impacto directo
e inmediato sobre el prospecto financiero de nuestros países. Pero hasta la fecha existe poca
investigación sobre el impacto de la opacidad en el costo y disponibilidad de capitales. Este costo
necesita definirse claramente. Necesita ser entendido por todos y necesita ser medido a través
del tiempo para que lleguemos a palpar su verdadero impacto.
Pero, ¿por qué debe nadie preocuparse de eso? ¿Quiénes deben preocuparse? Deben
preocuparse los ejecutivos que buscan invertir en su propio país o en un país vecino. Deben
preocuparse los oficiales gubernamentales cuya primera responsabilidad es el custodio de los
fondos públicos. Deben preocuparse los diplómatas que tienen la misión de avanzar los intereses
comerciales de las empresas nacionales, y propulsarlas hacia los mercados globalizados. Deben
preocuparse las autoridades reglamentarias que abogan por un ambiente equitativo para las
empresas. Deben preocuparse los líderes financieros que responden por la diligencia y el
monitoreo de los costos incurridos por banqueros e inversionistas, asegurándose de que los
fondos prestados se apliquen al objetivo determinado. Debemos preocuparnos los ciudadanos --
cada uno aquí presente -- porque llegamos a esperar que nuestro gobierno invierta sabiamente
nuestras contribuciones. Llegamos a esperar que inviertan en esos indicadores de éxito y de
progreso económico: la infraestructura, la salud, la educación, y el bienestar público del país.
Y ¿de qué hablo yo cuando me refiero a la opacidad? Cuando nosotros inventamos el concepto
de opacidad pensamos en una falta de reglas de participación en mercados de capitales -- de
reglas que fueran transparentes, válidas, confiables, publicadas, fáciles de entender y
ampliamente aceptadas. Nos referimos a la intersección amplia y furiosa de los sectores
comerciales y gubernamentales y el ambiente reglamentario, que en conjunto requieren que las
prácticas sean transparentes. Claro está que las políticas legales y económicas, las prácticas de
reglamentación y de vigilancia siempre serán desarrolladas dentro de los países. Deben
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producirse en la propia tierra. Sin embargo, tan pronto que un país entra al mercado internacional,
este mismo mercado demanda que nos comportemos de una cierta manera o vamos a perder
oportunidades de inversión y capitales de inversión.
¿Qué es lo que alienta la opacidad? Nosotros identificamos cinco áreas principales que tendrían
el mayor impacto sobre el mercado de capitales. Área número uno es la corrupción. La
conocemos bien, la discutimos ya hace años. La segunda: nuestros sistemas legales y judiciales.
Si no hay transparencia en esos sistemas, es cierto que la corrupción va a aumentar y nos costará
tarde o temprano. La tercera es la política económica, la cual abarca toda política fiscal,
monetaria y tributaria. La cuarta tiene que ver con las normas de contabilidad dentro del gobierno
y dentro de la gobernación corporativa. Finalmente enfocamos el régimen reglamentario del país;
o sea, las políticas gubernamentales que reglamentan las transacciones comerciales en el país.
Cuando queremos contar con una ayuda para recordar algo recurrimos a los acrónimos, y hoy
tengo uno para ustedes. Ofrecemos ‘CLEAR,’ el cual abarca las cinco dimensiones de la
opacidad. Yo podría haber dicho ‘CLARA’ para comunicar mejor ante esta audiencia, pero no
quisiera restar de una consistencia en la presentación, ya que la hacemos en muchos países del
mundo. El acrónimo ‘CLEAR’ abarca muchas dimensiones, muchos aspectos de gobernación que
necesitan atención cuando buscamos identificar las estrategias que debemos mejorar con el fin de
realzar la transparencia en los mercados de capitales.
¿Por qué enfatizar estas cinco dimensiones? La opacidad es difícil medir, no importa cuáles son
los insumos que uno identifica como críticos. Pero cuando se habla de la corrupción, la falta de
transparencia se discute en términos de la ética, los modos de conducta tradicionales y las
normas culturales. En verdad todo esto es muy importante, pero nosotros creemos que hay cinco
medidas más objetivas que podemos enfocar si vamos a dirigirnos a la corrupción en serio.
Número uno: en el área de la corrupción, puede haber un medio ambiente en un país que permite
la corrupción en la forma de sobornos y favoritismo. Y esto afectará el costo de capital si las
firmas no pueden participar en el mercado financiero porque los préstamos se realizan para fines
políticos y no económicos. Algo muy sencillo como esto.
En segundo lugar: dentro del universo legal podría haber leyes que reglamentan las adquisiciones
o la contratación, en que los derechos sobre la propiedad intelectual son oblicuos, confusos e
inadecuados. Podría ser difícil predecir cómo el sistema judicial va a dictaminar o ejecutar las
leyes. Eso conduce a la corrupción.
Las políticas económicas, que abarcan las tasas de interés, los tipos de cambio, las políticas
tributarias, podrían funcionar inciertamente. Se puede aplicar las políticas tributarias de manera
retroactiva. Y eso conduce a la corrupción.
Las normas de contabilidad podrían ser no consistentes en un país. El gobierno, el banco central,
la banca privada, firmas privadas o empresas estatales podrían acatar las normas pero de manera
limitada. Los inversionistas potenciales difícilmente podrían tener acceso a información financiera
sobre las sociedades anónimas de capital. Los mismos banqueros con poca frecuencia
suministran información clara a las autoridades reglamentarias. Nosotros creemos que las firmas
que tienen amplio acceso a la información tienen una base mejor para su evaluación del riesgo de
una inversión en un país.
Finalmente, la reglamentación del comercio puede que no sea clara o consistente. Si la
reglamentación gubernamental sobre las políticas comerciales es insuficiente, si las políticas
tributarias corporativas se aplican inconsistentemente de un país a otro, esto va a aumentar el
costo de realizar el negocio y los mercados nacionales de capitales sufrirán.
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La opacidad en cualquier de las dimensiones o en todas ciertamente aumentará el costo y
afectará la disponibilidad del capital. ¿Hay algunos países que se han enderezado en este tema
para eliminar la opacidad? ¿Existen algunos países que determinaron dirigirse a las cinco áreas
que afectan los mercados de capitales? ¿Existen algunos países que eliminaron algunos de los
obstáculos de progreso económico? En verdad, hay algunos países que se han desempeñado
mejor que otros, pero en este juego nadie saca el resultado perfecto. Todos tenemos que
mejorar.
La firma PricewaterhouseCoopers estableció un Fondo para el Estudio de la Transparencia y la
Sostenibilidad, donde reunimos a un equipo de peritos en este campo, el cual queda integrado por
economistas, analistas, académicos y líderes empresariales. El mismo fue que desarrolló el
Índice de Opacidad. Este índice ofrece algunos estimaciones razonables del costo y de la
disponibilidad de capital, dado que no existen medidas precisas de la opacidad. En enero
emitimos el primero de una serie de reportes, el cual abarcó una muestra inicial de 35 países.
Esperamos aumentar el número de países durante los próximos meses.
El Índice presenta lo que llamamos un O-Factor, o sea, un factor sobre la opacidad, para cada uno
de los países. El O-Factor consiste en una marca compuesta en que se acumula datos sobre las
cinco dimensiones que ya les describí. Se utiliza junto con otros datos sobre las inversiones
directas desde el extranjero y los flujos internos de cartera para derivar el impacto de la corrupción
y la opacidad en los mercados de capitales. Aunque la gente quisiera definir el Índice de
Opacidad como un ordenamiento de países, no es tal cosa sino que presenta una marca. Quizás
se podría utilizar el O-Factor mejor si se mira hacia las anotaciones en cada una de las
dimensiones individuales. Son las dimensiones en las cuales debemos enfocar nuestra atención
para que se mejore las estrategias que forman la base de nuestra política económica, nuestro
sistema legal, nuestras normas de contabilidad y lo demás.
El Índice de Opacidad se relaciona muy bien con otras medidas desarrolladas por el Banco
Mundial y por Transparencia Internacional. Se puede encontrar unas correlaciones entre ésas.
Sin embargo, hay una diferencia: nuestra medida permite enfocar la atención mejor en aspectos
escogidos de la opacidad. Podemos estimar también los efectos diferenciales de la opacidad
sobre el costo y la disponibilidad de capital, efectos que normalmente son ocultos. Utilizamos no
solamente información recogida por encuestas, que forma gran parte de los datos en otras
medidas, sino también datos públicamente disponibles, datos estadísticos financieros y los
resultados de investigaciones primarias y secundarias.
¿Cómo va a ayudar el Índice de Opacidad en este entorno? Va a ayudar de varios modos. Va a
aportar a la toma de decisiones en los sectores privado y público. Las empresas pueden utilizarlo
para evaluar de una manera más informada el riesgo relativo de invertir en un país en vez de otro.
Los gobiernos pueden utilizarlo para enfocar sus fortalezas y reveses, mientras que buscan
mejorar su infraestructura con fines de atraer la inversión desde el exterior. Los gobiernos pueden
utilizarlo para monitorear su progreso con el paso de tiempo en la institución de reformas legales y
reglamentarias en su sistema de gobernación.
Tenemos el objetivo de crear un nuevo lenguaje para nuestra discusión sobre la corrupción. Y
este Índice nos da por primera vez un sentido de lo que nuestro comportamiento nos cuesta
desde la perspectiva de haber perdido oportunidades de inversión directa desde el exterior. Por
eso hace reforzar el argumento por la transparencia que otros proclamaron con tanta elocuencia
en el pasado.
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Al conducir la evaluación y publicar los resultados del Índice de Opacidad, nos regimos por unos
principios operativos. Nosotros de PricewaterhouseCoopers teníamos el objetivo de ofrecerlo
como un bien público. Esto ha tenido un gran impacto en mi propio desarrollo profesional -- ya
que acabo de entrar al sector privado luego de muchos años de trabajo en el gobierno -- al
considerar que el sector privado desarrolla algo que ofrece al mundo como bien público. Los
principios operativos del proyecto fueron que el Índice, la metodología de evaluación, los datos y
las fórmulas utilizadas para llegar a los resultados, todo esto sería disponible al público. Y así fue,
porque los hemos publicado en nuestro website para su consumo y uso y para fomentar diálogo
de parte de los usuarios. Queremos dialogar sobre las estrategias que sí funcionan, sobre las
mejores prácticas. El website permite reunir los comentarios, las críticas, el intercambio de ideas
e información, e los invitamos a participar en esto.
Permítanme hablar un poco sobre la metodología que usamos, antes de compartir con ustedes los
resultados que resumimos en nuestro primer reporte. Primero, reunimos a un equipo que
conducía encuestas por alrededor del mundo, entrevistando a oficiales ejecutivos y financieros
principales de empresas medianas y grandes. Hablamos con oficiales prestamistas de los
bancos, analistas de los mercados de valores, y personal de nuestra propia firma en los 35 países
escogidos para el primer estudio. Las preguntas a ellos fueron parecidas pero permitían alguna
adaptación para responder a la pericia individual de cada entrevistado. Los países escogidos
representan todos los mercados emergentes y algunos países industrializados. Estos países
podrían ser agrupados por su región geográfica y también por el nivel de ingreso nacional.
Preguntamos a nuestra población de respondientes a indicar la importancia de las cinco
dimensiones principales de opacidad en la determinación del costo de capital. Reunimos a un
equipo de economistas renombrados del mundo entero para utilizar esos resultados de encuestas
sobre las cinco dimensiones y crear una marca global de opacidad -- la marca de O-Factor. Esta
marca compuesta representa el nivel de opacidad en cada uno de los 35 países.
Después de esto, los economistas utilizaron la marca de opacidad junto con datos sobre la
inversión directa desde el exterior, y sobre los flujos internos de cartera, para determinar el costo
económico de opacidad; o sea, una medida del costo del riesgo particular que cada gobierno paga
al pedir fondos prestados desde el exterior. Los gobiernos nacionales obtienen los fondos desde
el mercado internacional para responder a sus necesidades de gasto público y para cumplir con
compromisos sobre la educación, la defensa nacional, la infraestructura y la inversión. Se emite
bonos soberanos que son respaldados por el crédito de la nación, los cuales serán vendidos y
comprados en otros países. De este modo el país participa activamente en el mercado
internacional de capitales.
Queríamos determinar si los países con prácticas definidas como más opacas pagaban más en
general a los inversionistas en forma de un costo del riesgo; eso es, si existía una diferencia entre
este costo y el costo que pagara otro país que servía de marco de referencia. Un ejemplo de un
marco de referencia podría ser Estados Unidos, donde el porcentaje que corresponde a la falta de
pago de los bonos es relativamente bajo. Queríamos entender la porción del precio de un activo
financiero que resulta de opacidad. Reconocemos que el precio de un activo financiero ya refleja
alguna evaluación hecha por el mercado sobre el riesgo de una inversión en particular.
Así que acabamos con tres flujos de datos que son relacionados entre sí: el O-Factor, el cargo por
el riesgo que los países pagan cuando prestan fondos, y una perspectiva tributaria sobre la
opacidad. Todos intentan captar el impuesto adicional, el sobrecargo oculto pagado por las
empresas cuando hacen una inversión en un país y enfrentan la opacidad o la corrupción en ese
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país. A fines de este mes tendremos una cuarta medida, que tiene que ver con las inversiones
directas desde el exterior que no son consumados; o sea, las oportunidades de inversión perdidas
debido a la corrupción y la opacidad.
Ahora vamos a mirar los resultados de nuestro análisis sobre los tres flujos de datos, desde el
aspecto cuantitativo. Los resultados de nuestras encuestas generaron una puntuación por cada
pregunta y por cada entrevistado. Luego convertimos esos resultados a una escala uniforme de
cuatro puntos, y dimos una ponderación igual a cada dimensión cuando calculamos la fórmula
combinatoria. No hicimos el intento de determinar si la opacidad legal debería pesar más que la
opacidad reglamentaria, o si las normas contables deberían contar por más. Les dejamos esta
decisión a ustedes si deciden utilizar la fórmula. Pueden aplicar su propia ponderación según la
estructura de valores que estiman que cada dimensión debe tener en su país.
Y ahora a los resultados. Van a ver los 35 países distribuidos dentro de las cinco dimensiones de
la opacidad. Pueden observar que arreglamos los países por orden alfabético y no por algún
ordenamiento afín. La mejor marca sería un cero, significando que todos los entrevistados
creyeron que todas las cinco dimensiones de la corrupción o la opacidad quedaban perfectamente
claras o transparentes. Bueno, no hay ningún cero aquí. La peor marca sería un 150,
significando que todos percibieron que existía una perfecta opacidad en cada uno de los cinco
criterios. Afortunadamente no hay ningún 150.
Vamos a usar Singapur como marco de referencia, porque tiene la marca más baja según las
encuestas. De nuevo, es el O-Factor, el factor de opacidad que resume los resultados de las
encuestas por las cinco dimensiones en vez de medir una sola zona de interés. Es por eso que
algunas marcas del O-Factor podría parecer no consistentes con medidas que ustedes vieron en
el pasado. Recuerden que nosotros incluimos dimensiones que no fueron estudiados en el
pasado por las otras organizaciones.
Vamos hacia una comparación regional entre nuestros vecinos sudamericanos, y seguimos
usando Singapur como marco de referencia. Chile exhibió un O-Factor relativamente bajo entre
los 35 países, y nuestro estudio indicó que hay niveles relativamente bajos de opacidad en Chile.
Al compararlo con sus vecinos regionales, parece que Chile tiene una mayor transparencia por las
cinco criterios de lo que tiene Argentina o Perú. Pero si se utiliza el Índice de otra manera, si se
enfoca el criterio de política económica, se ve que hay oportunidades dentro de cada uno de los
países, para enfocar la atención sobre las mejoras que pueden realizar para que sean aun más
atractivos en los ojos de inversionistas extranjeros.
Y aquí hay otra comparación regional, entre Indonesia, Tailandia y Pakistán. Si se mira a
Indonesia, se ve que su nivel de opacidad es mayor por las cinco dimensiones en comparación
con Tailandia y Pakistán. Y existen oportunidades claras de mejoramiento dentro de las áreas de
política legal y económica.
La segunda medida de opacidad es la perspectiva del ‘impuesto equivalente.’ Nuestra medida
refiere a la opacidad como causante de un sobrecargo a la inversión directa externa, el cual
equivale a un aumento en la tasa contributiva del país. La inversión directa externa se considera
de gran importancia en el crecimiento económico, en particular dentro de los países en desarrollo
y las economías emergentes. Es una fuente de tecnologías críticas y de conocimientos que van a
producir internamente las destrezas gerenciales y de mercadeo. Y por eso cada unidad de
inversión directa externa que se pierde es una oportunidad perdida de crecimiento económico
rápido.
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Vamos a mirar los resultados desde la perspectiva de ‘impuesto equivalente,’ y de nuevo
escogemos Singapur como marco de referencia entre los 35 países. Un aumento en opacidad
desde el nivel de Singapur al nivel de Brasil tiene el mismo efecto negativo en la inversión interna
e internacional como un aumento de 25 por ciento en la tasa contributiva para las empresas.
Siguiendo con la comparación regional, verán que las tasas quedan entre 17 y 34 por ciento, y
representan un sobrecargo oculto en la inversión directa externa, que es el costo de la opacidad.
Ahora bien, estos estimados de aumento en la tasa contributiva a las empresas no generan ni un
solo dólar en ingresos al gobierno. No hay beneficio alguno. Recordamos que muchos países
intentan reducir su tasa contributiva como un incentivo a los inversionistas, o intentan ofrecer
concesiones muy generosas para atraer la inversión. Así que es importante notar que nuestro
estudio señala que un alto nivel de opacidad podría anular el beneficio de un recorte tributario. En
otras palabras, si un gobierno decidiera enfocar su esfuerzo hacia la reducción de la opacidad en
un país, su esfuerzo podría ser más eficaz en cuanto a la inversión interna y la atracción de
inversionistas directos externos, y no tendría que reducir las tasas contributivas. En verdad la
opacidad nos es costosa.
Vamos a mirar la tercera perspectiva de la opacidad en el gobierno. El tercer flujo de datos es un
cálculo de costo definido como un cargo por riesgo agregado al costo de prestar fondos. ¿Cuál es
el excedente que una nación debe pagar a los inversionistas para que compren sus bonos
soberanos, por causa de su nivel de opacidad o su nivel de corrupción? Los gobiernos
nacionales utilizan varios métodos para recaudar fondos, entre ellos préstamos bancarios y títulos
de deuda. Cuando preguntamos a los oficiales financieros principales, a los banqueros, a los
analistas financieros y al personal local de PricewaterhouseCoopers a estimar ese excedente por
todo tipo de costo de capital que conocían, logramos desarrollar una perspectiva sobre el cargo
por riesgo en que se calcula el costo adicional de prestar fondos que paga cada país.
Les voy a dar tres avisos de cautela sobre el uso de este cálculo. Primero, nuestro cálculo toma
en cuenta los países que disfrutan de altos niveles internos de reservas monetarias extranjeras.
Esto quiere decir que pagan un cargo por riesgo más bajo. Segundo, los países que emiten
bonos en una moneda fuerte normalmente pagan un cargo por riesgo menor que otros países.
Tercero, algunos países pueden coger prestado a tasas muy bajas que están por debajo de
nuestro estimado de costo por riesgo, gracias a situaciones que los economistas llaman ‘represión
financiera grave.’
Quiero decir por esto que un gobierno utiliza medidas macroeconómicas para sacar las
inversiones privadas de la escena al imponer tasas de interés que están muy por debajo de una
tasa equilibrada. Tal represión financiera indica generalmente una falta de oportunidades de
inversión que pueden competir con la emisión de títulos de deuda pública. Los individuos que
viven en el país no tienen otras opciones. No tienen la oportunidad de invertir en instrumentos de
ahorro y de inversión fuera del país porque los instrumentos de ahorro interno son los únicos
mecanismos que les son disponibles. Por eso cargan con el costo final de estas políticas de
represión financiera y aportan involuntariamente un subsidio a su gobierno. Hay que tomar estos
puntos en cuenta mientras que observan el costo por riesgo.
El costo por riesgo que entra en la medida de opacidad se presenta aquí bajo el aspecto de
puntaje financiero. Por ejemplo, los 639 puntos de base para Argentina traducen a un 6 por ciento
adicional que Argentina debe pagar a los inversionistas debido al nivel de opacidad del país, o el
riesgo asociado con la inversión en los títulos de deuda de ese país. Van a notar que en esta
gráfica hay una correlación alta entre los O-Factores y el costo por riesgo atribuido a la opacidad.
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Y aquí hay una cosa interesante que observamos: por cada punto que se aumenta el O-Factor se
aumenta 25.5 puntos de base en la tasa de interés que los inversionistas exigen antes de acceder
a comprar los títulos recién emitidos. Así que el costo es extremadamente alto.
Observamos que en Polonia se asocia 724 puntos de base con la opacidad que exhibe ese país.
Si el gobierno fuera a emitir títulos de deuda por un valor de 4,000 millones de zloty, lo que
equivale a $1,000 millones, el costo por riesgo que se agrega al costo ordinario de la deuda es de
unos 180 millones de zloty. Estamos hablando de un gasto adicional de $70 millones por año que
podría evitarse si se redujera la opacidad o si el gobierno se dirigiera hacia estrategias que tengan
un marcado efecto sobre el nivel de opacidad interna.
Voy a señalar en mis conclusiones lo que aprendimos a través del Índice de Opacidad. Vemos
que nuestra conducta nos cuesta bastante. Sea el nivel de corrupción, sea una falta de
certidumbre en cuanto a la legislación vigente, sea una falta de consistencia en cuanto a la política
económica del país, sea una aplicación inequitativa de las normas contables y en la publicación
de información sobre las empresas, sea un ambiente reglamentario que no trate a todas las
empresas por igual: todo tiene su costo. El costo es real y afecta las percepciones de los
inversionistas a través de tiempo. Estos perciben que las oportunidades comerciales no son ni
transparentes ni iguales para todos, y por lo tanto no vale realizar su inversión in un país o en el
otro.
Hablando del futuro, al final de abril de 2001 vamos a emitir una segunda versión del Índice de
Opacidad que abarcará un análisis de costos nacionales, definidos esta vez por la inversión
directa externa que se pierde. Esperamos recibir sus comentarios y su discusión, para fomentar
aun más el debate sobre el costo de la opacidad a los gobiernos. Por favor, visiten nuestro
website para ver los pormenores del estudio y la metodología que desarrollamos por el uso de
ustedes. Muchas gracias.
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La Integración entre el Comercio Electrónico (E-Comercio) y el Gobierno
Electrónico (E-Gobierno)
Mike Dufault, Deloitte Research
_______________________________________________________________________
Muchas gracias, Graham, Mort Dittenhofer y los demás miembros del Consorcio. Cuando Mort
habló conmigo para decirme el tema de la presentación de hoy, mi reacción inicial fue: “Muy bien,
es un tema fascinante y todo el mundo debe preocuparse por esto.” Y luego pensé: “Bueno, si
miro los reportes financieros en los periódicos del mundo entero y veo la caída en los mercados
de valores, el colapso de los dot.com y la desaparición de los inversionistas de capital, quizás
debo hablar sobre algo más positivo como el golf o la música o la playa o las mariposas, algo que
no nos deprime tanto.”
Pero en verdad el concepto fue muy bien escogido por los miembros del Consorcio. Porque, si el
mismo no queda bien entendido hoy en día, entonces creo que en el futuro esta integración del
comercio electrónico con el gobierno electrónico podría dejar a los clientes -- ciudadanos,
empresas y comunidades enteras -- en peor condición de lo que eran al comienzo. Así que, a
pesar de las precauciones con que se trata el comercio electrónico y todo lo negativo que ustedes
oyen decir sobre éste, tenemos realmente una gran oportunidad de aprender de las experiencias
actuales en el campo y de lo que se pronostica para su futuro. Y de mayor importancia para los
gobiernos, el comentario tan anticuado de que el sector público queda muy por detrás del sector
privado podría llegar a ser ventaja para los gobiernos. Puede ser una oportunidad de aprender de
los fracasos en el mundo de los negocios y de adelantarse en las áreas en que éstos no se
desempeñaron bien hasta la fecha.
Yo sé que durante esta conferencia van a escuchar bastante sobre tecnologías, estrategias y
filosofías gerenciales específicas. Y fue por eso que decidí darles el mayor valor en el poco
tiempo que tengo con ustedes al hablar del cuadro completo, de lo que está pasando entre e-
comercio y e-gobierno, de las tendencias mayores y del futuro de e-gobierno. Y voy a concluir
con unas palabras sobre el significado de esto para los administradores financieros.
Quiero empezar dándoles una idea del alcance del fenómeno electrónico a través del mundo
entero. Las cifras que voy a presentar aquí provienen de algunos amigos en firmas de
investigación confiables como Gartner, Forrester e IDC. Van a ver primero el año 2000, que fue el
año pasado, y luego el año 2004 que viene dentro de tres años.
En el año 2000 hubo 400 millones de usuarios de internet por el mundo entero. ¿Quién aquí sabe
lo que están pronosticando para el 2004? Dicen que va a haber unos 700 millones de personas
conectadas. ¿Qué es lo que esto significa para el comercio? Bien, en el área del comercio entre
empresas y consumidores, que tipifica el comercio que sucede por internet, se estima que en el
2000 hubo ventas de $100,000 millones. Para el 2004 se estima que el total llegará a $700,000
millones.
Estamos escuchando también sobre el comercio entre una empresa y otra, en que se estima un
total de $1 billón. Para el 2004 se aumentará a $7 billones. Después de esto nadie está bien
seguro de lo que pasará. Luego de las declinaciones actuales de los mercados, uno podría
pensar que los estimados son algo extremados. Yo no lo creo así. Tampoco quiere decir que e-
comercio, y por consecuencia de ello e-gobierno, va a fracasar por lo que está sucediendo. Yo
opino al contrario. Yo creo que lo que pasará es lo que normalmente ocurre, que las ideas más
fuertes van a vivir y prosperar. Los gobiernos deben entender esto.
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Ahora tienen una idea del alcance del mundo de la gran E. Y la pregunta obvia es: ¿Cómo
llegamos a tener éxito? Ustedes tienen suerte en el día de hoy, porque la respuesta es más
sencilla de lo que piensan. Empezamos presumiendo que e-gobierno realmente es e-comercio.
Este es realmente el trabajo del gobierno; o sea, en el futuro todo lo que tendrán que hacer es
transformar su empresa para incrementar el valor del mismo para sus clientes, y preocuparse
sobre varias cadenas de valor en la entrega de servicios que finalmente conduce a un mejor
servicio a los clientes. Y mientras hacen estas cosas deben lograr una integración de su internet,
su gestión de relaciones con clientes y su planeamiento de recursos para la empresa, una
integración de todos estos datos.
Deben administrar correctamente también los canales de entrega de servicios y practicar una
gerencia financiera muy sana, transfiriendo estos conocimientos a todos los empleados, y luego
administrar bien los flujos de ingresos, la contabilidad de costos y la gerencia de relaciones
humanas. Ustedes van a querer integrar todas esas cosas a su tecnología porque quieren
avanzar hacia una realidad de 24/7: el acceso a los servicios todos los días, en cualquier día y
bajo la consigna de una sola parada. Pero tienen que mercadear todos sus servicios a sus
clientes y lograr que utilicen todos ellos. Y al final del día, lo que van a hacer es disminuir el costo
de su trabajo y aumentar el valor de los servicios. Allí está en pocas palabras, así de sencillo.
Estoy seguro de que no hay dudas. Graham, agradezco su atención. Si tienen preguntas, favor
de hacérmelas llegar más tarde. Los veo el año que viene, y espero que disfruten de esta
conferencia.
¡Señores! Esto es impresionante, ¿no? Y a la vez nos asusta bastante. Ahora muchos están
pensando: “Bueno, si tú te crees tan inteligente y si es tan fácil hacer esto como dices, ¿por qué
no vienes a mi gobierno para realizarlo todo? Y yo por mi parte me voy a disfrutar de la playa o de
un paseo.” Bueno, obviamente existen tantas tecnologías y conceptos relacionadas entre sí, y por
esto es difícil a veces buscar el modo de empezar a dirigirse hacia e-gobierno, y aun es difícil
entender el proceso si su gobierno ya está encaminado hacia esto. Lo que voy a hacer es
olvidarme del cuadro global por un momento, y dividirlo en partes que serán más fáciles de
entender.
Vamos a empezar desde arriba hablando de unos principios básicos de e-comercio. Se trata
básicamente del uso de internet y otras tecnologías para facilitar la comunicación, la colaboración
y el comercio con los clientes y los vendedores. Podemos imaginar que todas las empresas, y en
particular las empresas electrónicas, tienen en su interior un impulso de venderse a sus clientes.
La meta principal en el trato con los clientes es lograr que éstos sean muy leales a nuestra
organización. La relación es mutua y dependiente porque, lo más que los clientes se acercan a
nuestra compañía lo más que llegamos a ser el proveedor selecto. Está también la perspectiva de
las compras, y un deseo de tener proveedores que suministren toda clase de materiales e
información que entren los productos que se necesita. Y se preocupa por hacer la cadena de
provisión la más eficiente posible, para que haya un libre flujo de bienes dentro de una relación
mutuamente dependiente. Las herramientas que aportan a este fin son: la adquisición electrónica,
el planeamiento de recursos, internet, y la administración de relaciones con el cliente. Y éstos ya
no son conceptos extranjeros, porque hace mucho tiempo que tienen auge. Allí ustedes tienen
una mirada sencilla hacia e-comercio.
Ahora a mirar lo que es e-gobierno, y estoy seguro de que ustedes van a notar muchas
diferencias. En primer lugar, una definición. Se habla del uso de internet y tecnologías afines
para facilitar la comunicación, la colaboración y el comercio con sus clientes y sus proveedores.
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¿No les parece que tenemos aquí la misma definición que se aplica a e-comercio? No lo inventé
yo tampoco. Estructuralmente, e-comercio y e-gobierno parecen bastante. Pueden imaginar un
interior bien parecido en ambos: una orientación hacia la venta en que se trata a los clientes. En
el caso del gobierno los clientes son los ciudadanos, las empresas, las organizaciones u otros
gobiernos. Ahora bien no hay que preocuparse sobre la lealtad como en el caso de las empresas,
ya que los gobiernos gozan de una lealtad de 100 por ciento de parte de sus clientes. Por lo tanto
se enfoca menos en el uso por ellos de los servicios prestados y más en la satisfacción y el
cumplimiento con las necesidades de ellos. Volvemos a ver, desde luego, una relación
mutuamente dependiente.
Los gobiernos tienen proveedores también, que suministran también las materias primas y bienes
que llegan a ser sus productos y servicios. Se preocupan también por la eficiencia de la cadena
de provisión y de un libre flujo. Y se utiliza las mismas herramientas: internet, administración de
relaciones con los clientes, adquisición electrónica y planeamiento de recursos. Sin embargo hay
una gran diferencia, que se basa en una motivación principal de e-comercio: la búsqueda de
utilidades o la atracción de más accionistas. Como vimos en el caso de los dot.com, estas dos
cosas no se relacionan siempre. El gobierno tiene otros objetivos. Aunque podemos pensar en
muchos fines por que los gobiernos existen, la meta de ellos es responder lo más posible por el
uso de fondos gubernamentales.
Entonces, a fondo e-gobierno y e-comercio realmente tienen la misma estructura básica. Parecen
utilizar la misma tecnología y las mismas herramientas. Tienen esencialmente las mismas metas,
ya que aquel gobierno que es el más responsable o que demuestra la mayor responsabilidad
tendría la mayor valoración. Por eso, a este nivel los conceptos y prácticas fundamentales son los
mismos. Para entender la integración entre los dos, podemos observar algunas tendencias
principales en la actualidad. Podremos ver algunas grandes semejanzas y diferencias.
Uno diría que hay un millón de cosas que suceden dentro de e-comercio ahora -- y generalmente
dentro de e-gobierno -- a través del mundo, y no valdría la pena analizar ninguna de ellas. En mi
opinión, esto no es completamente correcto. Yo creo que podemos aprender mucho si
observamos los temas más candentes actualmente.
Por ejemplo, las e-empresas están buscando más que nada los modelos empresariales correctos.
Los dot.com necesitan realmente salir de un universo dedicado exclusivamente a la publicidad,
para buscar otras fuentes de ingreso basadas en el pago por el servicio. Muchos se caerán y
muchos van a morir. Creo que estamos tratando de los principios básicos de microeconomía.
¿Cuántos clientes existen que pueden apoyar las subastas en internet? Probablemente no
existen tantos que apoyarán 500 sitios por el mundo entero. Algunos sitios se destinarán a la
muerte. Aquí es verdad que las empresas establecidas, que se llaman compañías de ‘ladrillo y
mortero,’ tiene una ventaja sobre los dot.com porque tienen una base establecida de clientes.
Por el lado de e-gobierno, no tenemos que preocuparnos tanto con el modelo empresarial hoy en
día porque no nos vamos a caer y morir si no planeamos bien el paso hacia e-gobierno. Y ésta es
una gran ventaja frente a la gran desventaja de que no se entiende los conceptos y prácticas, y
que las ineficiencias que acompañan el proceso en el principio siguen por un período más
extendido.
Al lado de e-comercio, las e-empresas utilizan portales electrónicos que fomentan realmente unas
comunidades de clientes, lo que ayuda a fomentar el desarrollo de productos, el mercadeo y la
distribución, porque se intenta acercarse más a los clientes.
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Y al lado del gobierno, muchos gobiernos ya tienen portales en operación a través del mundo.
Ahorita quieren hacer más que ofrecer información en su portal -- quieren ofrecer transacción
interactiva en ambas direcciones. En algunos casos ya se han establecido, abarcando los
trámites más sencillos como el radicar los impuestos, sacar licencias y permisos e inscribirse.
Quieren por supuesto avanzar más en el futuro. Muchos gobiernos ya dicen: “Planeamos tener
toda nuestra información y los servicios del gobierno en línea para el año 2004 o 2005.” En mi
opinión esa declaración es bien agresiva y va a resultar en mucha desilusión, pero ciertamente
admiro los gobiernos por dedicar los recursos para lograr el fin.
Es cierto que una de las cosas más grandes que sucede en las empresas actualmente tiene que
ver con la administración de las relaciones de los clientes. Los negocios intentan desarrollar
redes de lealtad entre sus clientes para asegurarse de que sean percibidos como proveedor
preferido. Los gobiernos que siguen este camino lo hacen primeramente para ayudar con un
mejoramiento en los servicios y una reducción en los costoso.
Volviendo a e-comercio, uno de los usos más avanzados de internet queda en los intercambios
electrónicos, en que las organizaciones utilizan internet para adquirir cosas como minerales y
plásticos y energía, con miras de realizar ahorros por haber comprado en grandes cantidades por
descuento. Lo mismo ocurre dentro de los gobiernos, aunque a un ritmo menos acelerado. El
área de mayor avance en los gobiernos es la cooperación entre agencias donde se cruza la
jurisdicción y entran en intercambios. Dentro de los Estados Unidos hay ejemplos de varios
estados que hacen convenios para realizar sus compras en conjunto y aprovechar las eficiencias.
Quieren moverse lo más rápido posible hacia el aspecto de conveniencia para el cliente, al ofrecer
acceso a las compañías durante las 24 horas al día y los 7 días a la semana. Las e-empresas
quieren planear aprovecharse al auge rápido de la tecnología inalámbrica, como los dispositivos
digitales que caben en la mano, teléfonos celulares, etc. Los gobiernos se mueven hacia e-
gobierno cuando prometen que los ciudadanos tendrán acceso a todos los servicios todos los
días y todo el día. ¿Será todo eso fácil de realizar? Sí yo aprecio la dedicación de los gobiernos
que hacen estas promesas, pero me pregunto si realmente habrá esa persona respondiendo a
llamadas a la una de la madrugada sobre el radicar de impuestos en línea. No estoy seguro de
eso, y apostaré que no va a suceder en todas partes.
Finalmente en el lado de e-comercio, las compañías están cambiando constantemente lo que
consideran que es su competencia básica, y lo que quieren hacer lo mejor que pueden. Hacen
una labor excelente -- según podemos observar -- en la identificación de su negocio básico, ya
que adquieren a través de fusiones y adquisiciones las compañías que creen que apoyarán sus
utilidades, y que también descartan las que no aportan a las utilidades. Uno podría decir que las
competencias básicas fluctúan a través de tiempo.
Es diferente para los gobiernos. Históricamente sabemos que los gobiernos van preguntándose
con mayor frecuencia cuál es el negocio que quieren emprender, y si quieren realizar todo que
cae dentro de la cadena de valores en la entrega de servicios. Y responden: “Realmente no, en
particular porque no contamos con el personal ni el presupuesto que nos permitirá hacerlo.” Por
eso buscan soluciones fuera del gobierno para responder a las necesidades de los clientes, y en
este sentido han estado declinando a través de tiempo.
Ahora voy a resumir. Las estrategias para e-comercio responden a los objetivos de aumentar la
base de clientes y ser el proveedor selecto, y así sobrevivir por mucho tiempo en épocas muy
turbulentas. Los gobiernos hacen algunas de estas cosas. Adoptaron un concepto que se llama
‘centrismo del cliente,’ del cual yo les hablaré más en detalle. Pero la estrategia general en el
17

mundo electrónico es que vamos a automatizar todo, integrar todo y realizar todo en línea, que
luego encontraremos el valor real de todo esto. Esperamos que agregará valor a la empresa
aunque no estamos tan seguros de eso.
Y ¿cómo está resultando? ¿Se traduce e-comercio en utilidades más altas y precios más altos de
venta por las acciones? La respuesta por supuesto es contundente: en algún modo, en algunos
lugares que sí, y en otros que no. Probablemente las valoraciones de las empresas aumentaron
en los años después que empezó e-comercio, y creo que podemos señalar algunos sectores en
que aplicaciones de e-gobierno han beneficiado a los clientes. Pero no todo es perfecto. Leemos
en las revistas y los periódicos, escuchamos a nuestros amigos y vemos por televisión que “Esto
es el mejor evento que conquista el mundo entero.”
Pero hay problemas que no deben echarse al lado. Vamos a ver algunos de ésos, porque son
muy pocos, para ver si se aplican también a e-gobierno. En primer lugar, como dije en cuanto a e-
comercio, no siempre se genera utilidades. Por sólo automatizarse e integrarse la empresa no
necesariamente queda mejor. Y lo mismo sucede en los gobiernos. Aunque hemos instalado
nueva tecnología y nuevos procesos, no estamos seguros. Las empresas y los gobiernos miran
las innovaciones como algo que necesitan, pero no saben cómo planear la medición de su valor.
Por el lado de e-comercio, donde existen servicios en línea hace rato, se esmera en investigar los
canales de contacto con los clientes para ver cuáles son los que los clientes prefieren utilizar: los
canales en línea o los tradicionales. Quieren saber hacia dónde invertir sus fondos, y no están
enteramente seguros. Los gobiernos quedan atrasados aquí porque deben todavía asegurarse
de que los clientes acaso estén conscientes de la existencia misma del servicio en línea. Y
realmente no se han desempeñado bien en el área de informar a la población de que su gobierno
acaba de entrar a la era digital. Y hay que recordarse esto: cuando los clientes llegan a nuestro
website ¿les va a gustar lo que encuentran? ¿Se quedarán para explorar el sitio? Es por eso que
una estrategia de gerencia de canales es importante.
También las e-empresas necesitan preocuparse por que sus intermediarios o sus proveedores,
incluso los anfitriones de la web, estén todavía en funciones la semana que viene para no hablar
del próximo mes o año. Esto afecta a e-gobierno también aunque deben preocuparse más por su
capacidad interna. Si no se invierten bastante en el desarrollo de su propio personal, ¿cómo
pueden pensar en trabajar eficazmente y eficientemente con el mundo externo?
Ahora bien, ¿cómo responden las entidades a estos desafíos? Por el lado de e-comercio,
intentan reducir sus funciones internas si no sus recursos personales. Buscan eliminar el peso
inútil de las operaciones, al adquirir o fusionarse con otras compañías. Pero vamos a invertirnos
en la lealtad, en la administración de relaciones con los clientes, para que lleguemos a ser el
proveedor selecto. Y en cuanto a las cosas que no creemos que podemos realizar, vamos a
hacer convenios estratégicos con otros que podemos alterar cuando cambian las circunstancias.
Por el lado de e-gobierno, vemos algo un poco diferente. Los gobiernos están bajo la impresión
todavía de que necesitan automatizar todo. La automatización por sí solo no es cosa mala, y de
hecho define lo que es e-gobierno. Algunos empiezan mercadear nuevos canales, o crear una
conciencia sobre los servicios que ofrecen, o buscar el modo de contratar afuera algunos
servicios.
¿Qué es lo que hemos visto hasta la fecha? Vemos que conceptualmente y estructuralmente e-
comercio y e-gobierno quedan muy bien relacionados. En cuanto a las tendencias hacia el futuro
lo mismo pasa aunque e-comercio se adelanta en la implementación. Ambos están en busca de
buenos modelos, ambos utilizan las mismas herramientas y ambas necesitan preocuparse por el
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ienestar de sus clientes. Así que vamos a concentrarnos en el lado de e-gobierno en el tiempo
que se me queda. Vamos a ver hacia donde va todo esto y lo que les significa a ustedes como
administradores financieros.
Quiero hablar sobre nuestro reporte en Deloitte Research publicado en inglés con un título que se
podría traducir así: “Al Inicio de E-Gobierno el Ciudadano es Cliente.” Si quisieran tener una copia
del reporte yo les prometo enviársela. Publicamos el reporte el año pasado, el cual está basado
en una encuesta de altos ejecutivos gubernamentales en Estados Unidos, Canadá, Reino Unido,
Australia y Nueva Zelanda. Mucha de la información en el reporte toca e-gobierno y los modos en
que los gobiernos quieren avanzar. Voy a presentarles ahora los resultados más sobresalientes,
y luego comentaré sobre la relación de los mismos con nuestro futuro.
Pedimos que los ejecutivos nos dijeran qué porcentaje de sus clientes estaban accediendo sus
servicios principalmente por la web y lo que esperan sea el caso en 2002. Dieron un estimado de
12 por ciento en 2000, una cifra que yo creo que es un poco alta, pero los gobiernos esperan que
en el 2002 un 34 por ciento de sus clientes -- entre ellos ciudadanos, empresas u organizaciones,
o sea, cualquier persona o entidad que trata con el gobierno desde afuera -- van a utilizar la web
como el medio principal de acceder sus servicios. Esto nos dice dos cosas: una es que los
gobiernos tienen grandes expectativas en cuanto a la viabilidad de su canal web. Y la segunda es
que el valor de cumplir con estas expectativas bastará por sí mismo para que los clientes sigan
utilizando la web.
Como todos saben, hay mucho más de internet que una página web atractiva o un portal atractivo.
Tenemos bases de datos, middleware y asuntos de integración que necesitan recibir atención,
para que eliminemos procesos innecesarios y duplicativos y logremos un aumento real en el valor.
El cliente va a exigir todo esto. Hay otros asuntos que se relacionan con procesos internos como
las aplicaciones de gerencia financiera. Pero quiero señalarlo en este momento porque presenta
asuntos muy relevantes para ambos lados.
El 45 por ciento de los ejecutivos cree que la tecnología es uno de los factores principales que
ayuda a mejorar el servicio a los clientes. A nadie le sorprende esto ya que estamos hablando de
la ‘E-mayúscula’, y la tecnología forma gran parte de la E. Casi una tercera parte piensa que la
tecnología actual impide su capacidad de adelantarse. Todos ustedes pueden simpatizar con
eso: “El sistema que tenemos instalado para vigilar nuestros activos ya tiene 20 años, y no
responde más a nuestras necesidades.” No deben sorprenderse o sentirse aislados porque esto
sucede ahorita a través del mundo entero. Y lo mismo causa a todos a precipitarse a decir:
“Tenemos que automatizar todo. Tenemos que enfrentar los tiempos modernos.”
Según nuestros datos, los gastos relacionados con la tecnología sobrepasarán, por lo menos
hasta el próximo año, los gastos de personal por un factor de 2.5. Hay un peligro en estos gastos
precipitados, porque la tendencia de hacer todo con prisa pasa por encima de la necesidad de
planear y medir el valor agregado. En mi opinión es el valor que debe formar la base de e-
gobierno, y no me es posible sobreestimar su importancia. Por desgracia no se define el valor
uniformemente por el mundo. Se asocia con diferentes cosas, como la velocidad, la calidad, la
economía, su eficacia en mi campaña de aumentar la altura o devolver el cabello y quien sabe
qué cosas más. Depende de la situación particular de todos.
Pero no voy a construir una matriz enorme, sino volver a los principios básicos del valor para ver
cómo podemos aplicarlos. He aquí dos canales de entrega de servicios que voy a designar como
A y B. Cada uno tiene un costo asociado con él y un nivel correspondiente de satisfacción. Ahora
bien, lo que se espera de la introducción de ‘E’ a través de internet o cualquier otra tecnología es
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que sustituya o complemente un proceso actual. Y una vez que se instala, el costo de negociar
por este canal será bajo a través del tiempo. Ya que resultó mejor que el método viejo, el valor de
satisfacción ciertamente va a mejorarse. Pero surge un problema si no se planea correctamente
por la sustitución de internet o cualquier otra tecnología, y la instalación no hace más que meter
pasos adicionales al proceso de satisfacer una necesidad de un cliente. Entonces los clientes y
los gobiernos quedarán en un estado peor que antes. Yo podría hablarles de esto por un día
entero y se lo haré durante la tarde de hoy porque creo que tenemos aquí la esencia de
planeamiento, y vamos a ver más tarde por qué tiene tanta importancia.
Y surge la pregunta: “¿Cuándo este va a terminar y qué nos van a dar de almuerzo?” No, la
pregunta realmente es: “¿Cómo vamos a saber que estamos agregando valor al proceso, en vez
de interrumpir todo y dejar a todos en un estado peor?” Yo les contestaré que el efecto es
positivo. Tiene que ver con el enfoque hacia el cliente, que ya se adoptó en el mundo del
comercio y en e-comercio en particular porque hay tanta competencia fuerte por los clientes.
Nuestra investigación indica que está cogiendo auge dentro del gobierno también, algo muy
animador para nosotros.
Preguntamos a los ejecutivos sus razones principales por mejorar el servicio al cliente dentro de
sus procesos internos y externos. Nos dieron dos respuestas con mayor frecuencia: para cumplir
con sus exigencias y para aventajarse en asuntos tributarios. Podemos resumirlos así: los
gobiernos realmente quieren satisfacer a sus clientes y a la vez rebajar el costo de negociar. La
aplicación de esta filosofía equivale a utilizar la ‘E’ como complemento o sustituto y no como
interrupción.
La idea suena maravillosa, y puede que sea el producto de una torre de marfil. Pero ¿funciona?
Nuestras investigaciones dicen que sí, y esto también es muy animador. El estudio indicó que los
gobiernos orientados hacia el cliente -- esos gobiernos que mejoraron la satisfacción de los
clientes mientras que rebajaron el costo del negocio -- lograron resultados excelentes en muchas
áreas de desempeño. Un 60 por ciento de los gobiernos lograron estas metas variadas en
comparación con gobiernos que no se orientan hacia los clientes, en que un 42 por ciento
lograron las mismas metas de desempeño.
Hasta este momento hablamos sobre la integración de los conceptos y herramientas de e-
comercio. Hablamos también sobre el valor y la tecnología. Ahora nos toca preguntarnos lo que
el futuro nos promete.
Si consideramos bien las trayectorias principales de e-gobierno como las hemos presentado en el
día de hoy, sabemos que la información converge y que también la tecnología converge allá fuera
de la vista del público. Los gobiernos que llevan la delantera del movimiento de e-gobierno se
comprometen a una perspectiva empresarial para sus clientes y para ellos mismos. Y todo eso
nos lleva hacia una visión del gobierno como consolidado, como único. No me refiero a una
entidad mundial consolidada. Quiero decir que, a medida que las tendencias en el desarrollo de
portales sigan como hasta ahora, todos los clientes -- sean gobiernos, ciudadanos, empresas,
todos los que dependen del gobierno -- podrán realizar su trámite con el gobierno a través de un
solo portal de entrada. Esto es lo que los gobiernos dicen que quieren hacer.
El programa tendría el carácter de satisfacción desde principio a fin, el compartir de recursos y la
comunicación entre gobiernos, un trato personalizado a todo usuario, y pagos electrónicos. Para
realizar este escenario será necesario mucho apoyo interno, con técnicas como planeamiento de
recursos y almacenaje de datos, que resultará en la creación de perfiles de clientes, sean
ciudadanos, empresas u organizaciones. Esto es lo que sucede cuando la administración de
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elaciones con los clientes crece a su mayor potencial, bajo una filosofía centrada en el cliente y
un trato personal.
Los gobiernos podrán acercarse más a sus clientes cuando se capacitan con la administración de
contactos y el pago electrónico. Y gracias también a una comunicación de mercadeo ‘a la medida’
buscarán una mayor participación de los clientes en el planeamiento estratégico, el desarrollo de
productos y servicios y finalmente la administración de programas. Me refiero a la visión
consolidada de los clientes que los gobiernos necesitan desarrollar por su parte, a través de un
pronóstico mucho mejor de la demanda por sus servicios, y estrategias de retención que observan
el modo en que los clientes adquieren servicios.
Algunos gobiernos ya intentan segmentar a sus clientes de la misma manera de lo que hacen las
empresas, en base a las preferencias y el costo de mantener tantos canales diferentes. El debate
sobre la privacidad entra aquí, por supuesto: ¿Cuánta información sobre los clientes debe el
gobierno centralizar y distribuir? Esta lucha será librada en las legislaturas y comunidades del
mundo entero, y no pretendo sugerir políticas en este foro.
Pero sí diré que, si las tendencias que vemos en la administración de relaciones con el cliente
siguen de la misma forma, la relación llegará a ese punto. Podemos enfocar el área financiera,
donde habrá una cuenta en que se reúne las relaciones monetarias diversas que cada cliente
tiene con las diferentes agencias. Piensen en ello como una cuenta maestra del cliente. Con ésta
los gobiernos podrán integrar su facturación y pago y administración de cuentas, y a la vez
eliminar la duplicación de procesos a través de la empresa. ¿Cuántos departamentos de su
gobierno no hacen más que facturar y estados, recibir llamadas, y así por el estilo? Todos
ustedes lo hacen. Esencialmente se habla de una duplicación de procesos que podrían
centralizarse. No será tan difícil lograrlo. Y otras mejoras pueden lograrse también: el pago
automático de facturas desde una cuenta única del gobierno, o la retención automática y directa
desde la nómina. Quizás suena como locura en este momento, pero hace poco internet era el
sueño de locos.
Cuando consideramos las facetas de e-gobierno de esta manera, sería bien fácil decirme que
estoy loco, que todo esto es tan complejo e imposible de predecir que quizás nada de esto va a
suceder. Bueno, les aconsejo que no hagan apuestas al contrario. Piensen en su gobierno de
hoy en día. Piensen en las cosas que ya suceden, aunque en distintos lugares. Quizás están
empezando o quizás están escuchando la noticia. Cuando todo esto converge vamos a tener una
fuerza bien potente. Si los gobiernos siguen aprendiendo, adaptando y mejorando las prácticas
de e-comercio, vamos a ver muchos escenarios hechos realidad cuanto antes. Les toca a todos
prepararse, llevar a su gobierno hacia el futuro que desean ver.
Hemos abarcado tanta información durante la última media hora, y espero que les haya ayudado
de su propio modo. No hay nada de fácil en asuntos de e-comercio o de e-gobierno, y no existe el
guru omnipotente en algún lugar que pueda resolver todos los problemas de un golpe. Ustedes
deben ser felicitados por su participación en el avance de la causa, cada uno de su propio modo.
Yo aprecio toda su atención, en particular a mis chistes. Y ahora voy a terminar.
Quisiera que recuerden tres cosas durante el resto de la conferencia y después cuando regresen
a su hogar. Primero, recuerden que la técnica de centrarse en el cliente tiene sus beneficios.
Cuando comiencen sus nuevas iniciativas de e-gobierno piensen en sus clientes, las necesidades
que tienen y el modo en que pueden satisfacer sus necesidades.
Enfoquen todos los aspectos de la empresa, los departamentos, las políticas, los personales,
porque todos tendrán que involucrarse de uno u otro modo. Y cuando hagan esto concentren en
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el valor. Cuando implementen nuevos sistemas, nuevas aplicaciones, nuevos controles de
administración financiera, cuando buscan a nuevos colaboradores en la fase de auditoria,
asegúrense de que éstos aporten el valor que prometieron aportarles. No todas las innovaciones
son prácticas; de otro modo todo el mundo poseería su propio yo-yo, algo que ya no tengo.
Asegúrense de que planeen realmente medir lo que sus innovaciones aporten a su desempeño.
Finalmente, y de mayor importancia, recuerden que e-gobierno no equivale a gobierno por
internet. Sus clientes, los ciudadanos y las empresas, no van a utilizar internet por todas sus
funciones necesarias. Esto no va a suceder en práctica aunque en teoría yo creo que debe ser
así. Van a necesitar personal, seres humanos que atienden a los asuntos de sus clientes.
Hay un asunto relacionado con esto: se necesita una estrategia bien eficaz para determinar sus
prioridades en cuanto a invertir en varios canales de servicio a clientes. Internamente será
diferente. El uso de la web podrá reemplazar procesos anticuados, pero el elemento humano no
va a desaparecer de todo; es demasiado crítico.
¿Cómo pagar por todo esto? Quisiera decirles que todo viene gratis. Créanme: yo quisiera
pagárselo todo si yo pudiera, pero no puedo. Pueden considerar el financiamiento de e-gobierno
como si fuera una cartera de opciones. Algunas funciones deben quedarse como asignaciones
legislativas directas. Otras pueden estar sufragadas a través del pago por servicios rendidos. Y
otras deben ofrecerse gratuitamente. Podrían maximizar el valor de la cartera cuando se equilibre
los costos provisionales contra los flujos de ingresos y niveles de servicio.
Antes de venir acá, como un ejercicio, yo contaba unas 50 funciones generales que caen bajo la
responsabilidad de los gerentes financieros, desde la administración de activos hasta la
presupuestación hasta la preocupación sobre las facilidades. Yo no podría dirigirme a todos estos
asuntos en tan poco tiempo. Pero espero que les haya dado un entendimiento suficiente de este
mundo enorme de la integración entre e-comercio y e-gobierno, para que ustedes puedan llevarlo
a su propio país y aplicarlo diariamente.
Recuerden que no existe ventaja alguna para los que tomen la primera iniciativa dentro del e-
mundo. Ustedes representan gobiernos. Por eso tienen el lujo de no preocuparse de que vayan
a desaparecer. No se trata de salir primero en una carrera, sino de poder salir el mejor frente a un
desafío. Muchas gracias por su atención.
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La Iniciativa Informática del Gobierno de los Estados Unidos
Basil Pflumm, Vice Presidente, Instituto de Auditores Internos de los EE. UU.
________________________________________________________________________
Estoy muy contento de estar aquí con ustedes. Para mí es un honor poder dirigirme a una
audiencia tan prestigiosa de instituciones fiscalizadoras superiores. Hay también la
representación de algunas de las firmas financieras que llevan la delantera por el mundo. Me
complace estar aquí con ustedes.
Estuve bien impresionado con la presentación de Mike Dufault y con el discurso de apertura
también. Tengo que felicitar a los organizadores del evento. La organización de la conferencia es
excelente, y a la vez el calibre de todos los que están asistiendo. Se necesita una aportación de
ambos lados para que todo funcione bien.
Yo quisiera hablarles en el día de hoy sobre algo muy especial que hace un año que llevo muy
cerca de mi corazón. Hablo de un consorcio que en mi opinión ofrece a los profesionales en su
campo y en el mío un modo especial de garantizar el bien común como los otros oradores nos lo
expresaron. Yo creo muy profundamente que esto define nuestro objetivo, sea que sirvamos los
intereses de la defensa nacional o de nuestra profesión. Lo hacemos todo por el beneficio de
nuestros ciudadanos.
Durante el pasado año el Instituto de Auditores Internos participó en una actividad que yo no
podría haber imaginado. El año me pasó como una carrera a todo tren, y quisiera transmitirles
algo del sentido de oportunidad que se me ofreció. Mike acaba de darles un fuerte sentido de la
oportunidad que nos ofrecen internet y e-comercio. Ahora me toca presentarles el lado del costo.
Algunos lo describirían como el lado oscuro o el lado de la preocupación, pero yo les diré en un
principio que tenemos que cambiar el estado mental que dicta que las cosas de mayor
importancia para nuestros países y nuestras organizaciones son las que podemos encerrar en
una caja fuerte o detrás de una alambre segura. Pero cuando se toca a los activos electrónicos el
activo más valioso para esa organización está entre los intangibles. Es muy difícil encerrar o
proteger ese activo. Este es el tema que quiero presentarles en el día de hoy.
En primer lugar voy a orientarles sobre el Instituto de Auditores Internos. Tenemos unos 73,500
miembros por el mundo entero, solamente 30,000 de los cuales se encuentran dentro de los EE.
UU. Nos consideran como una organización norteamericana aunque menos de la mitad de
nuestra matrícula proviene de EE. UU. y Canadá.
Nos comprometemos a un programa que contiene tres objetivos. Antes de nada iniciamos la
investigación y las normas para la profesión de auditores internos, y las mismas están sufriendo
cambios sustanciales hoy en día. Ustedes podrán encontrar ambas cosas en nuestro website.
Además de la auditoria interna buscamos las formas de fomentar el profesionalismo entre
nuestros miembros por el examen que ha tenido gran auge en muchas partes del mundo.
Solamente dentro de la República Popular de China se intentó pasar 8,000 secciones del examen
del auditor interno certificado (C.I.A.) durante el año pasado. Creamos el objetivo hace unos años
de duplicar el número de solicitudes de C.I.A. en un lapso de cinco años, pero cumplimos con la
meta dentro de tres años. El certificado ha sido reconocido por el mundo entero como un logro
excepcional.
Finalmente evaluamos y aportamos al profesionalismo en nuestro campo con revisiones externas
de las organizaciones de auditoria, para ver hasta qué punto están cumpliendo con las Normas
para las Prácticas Profesionales de la Auditoria Interna.
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Allí tienen en breve el Instituto de Auditores Internos. Y ahora vamos a hablar sobre este
consorcio, que fue algo distinto para nosotros. ¿Por qué quisiéramos hacerlo? Debemos tomar
en cuenta que todos los días se pasa miles de millones de bits de información de una compañía a
otra. Ya todos conocemos e-comercio, en el modo en que Mike Dufault lo describió. Una
aplicación aun más común es la de B2B, o sea, empresa a empresa. Dentro de sus compañías y
dentro de sus gobiernos se encuentra B2B con mayor frecuencia. Y una vez que una
computadora en cualquier lugar se conecte a otra computadora en otro lugar, crece la
vulnerabilidad de ambas. Esa vulnerabilidad en mi opinión debe ser asunto de la comunidad
empresarial, aunque muchos lo consideran un problema tecnológico. Así que existen amenazas y
vulnerabilidades alrededor de la seguridad de la información. Y encerramos todo que
encontramos en el ciberespacio para que podamos de hecho proteger los activos de nuestras
empresas individuales tanto como guardar la privacidad que debemos a nuestros clientes.
Todos sabemos que se trata de un asunto de importancia mundial. Hay que considerar lo que
pasó en el 2000 cuando ocurrieron los ataques contra los canales de servicio de organizaciones
tan conocidas como Amazon.com y E-bay. Esos ataques realmente llegaron a parar por un
tiempo breve sus operaciones comerciales. De mayor importancia aun, quizás, surgió el virus
ILOVEYOU. Muchos saben que ése fue creado por un señor bastante joven de las Filipinas.
Llegó a cerrar muchas organizaciones grandes, entre ellas la nuestra, y me enseñó dos lecciones.
En primer lugar, hay mucha gente que todavía no está bien informada sobre asuntos de
computadoras, que debe saber no abrir ningún programa que se llama ‘.exe.’ De hecho muchos
los abrimos, y luego nos dimos cuenta de que íbamos enviando e-mails para cerrar efectivamente
nuestras operaciones comerciales. Segundo, aprendimos que nuestras operaciones, a medida
que dependan de medios electrónicos, quedan más susceptibles a amenazas y vulnerabilidades
que pueden originar en cualquier parte del mundo.
Ahora bien, ¿por qué se involucra el gobierno federal de EE. UU.? Y ¿por qué involucra el
Instituto de Auditores Internos? Contesto que creemos que nos compete involucrarnos en la
administración del riesgo, porque el riesgo existe en cualquier iniciativa que uno puede imaginar,
dentro de las actividades comerciales o gubernamentales. ¿Por qué dirigirnos a la seguridad de
la información? Ya se lo dije: muchos de nuestros activos hoy en día están ligados a los
ciberactivos.
Y ¿por qué tener una Oficina de Confianza en la Infraestructura Crítica? ¡Qué título más
expansivo y difícil de comprender! Ocurrió que el gobierno federal se preocupaba de que estas
cosas tan necesarias por la continuación de la vida económica de nuestros ciudadanos no
podrían ser protegidas si los líderes del sector privado no iniciaran y apoyaran actividades
relacionadas con la seguridad de información. Y la comunidad de auditores, tanto internos como
externos, estaba considerada como un acceso a la sala de conferencia de las juntas de directores
y los ejecutivos que podrían determinar las políticas de las organizaciones.
¿Por qué hacerlo ahora? Porque están en aumento las amenazas, entre ellas la suspensión de
funciones de servicio, los virus repartidos a través de E-Bay y cosas por el estilo, y tenemos que
responder ahora. Los directores, los altos gerentes y los auditores tienen que darse cuenta que
tenemos un nuevo elemento dentro de una vieja actividad: la actividad de administrar el riesgo.
Y ¿por qué el Instituto? Nos honraron con su invitación, pero en verdad las organizaciones de
auditoria, sean del gobierno o del sector privado, son con frecuencia las que tienen el mayor
acceso a la junta de directores.
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Los de ustedes que están en el gobierno deben tomar nota de esto: la iniciativa empezó en 1997 y
1998 con la publicación por la Presidencia de algunos documentos creados con el objetivo de
investigar la amenaza y la necesidad de preocuparnos sobre ésa. Todo empezó con un decreto
presidencial, seguido por un Informe Encomendado por el Presidente sobre la Infraestructura, y
finalizado con una directriz presidencial que estableció la Oficina de Confianza en la
Infraestructura Crítica dentro del Departamento federal de Comercio.
Si ustedes creen que se habla de un asunto partidista que desaparecerá con un cambio de
mando, están equivocados. La Oficina será retenida, y probablemente crecerá en importancia. El
asunto está suscrito por ambos partidos políticos principales.
Voy a darles algunas estadísticas para que vean el alcance del problema, y para que tengan
alguna idea de las cosas que queremos atacar. Voy a resumirlo en dos puntos. Si observan las
compañías que reportaban una o más infiltraciones, van a ver que entre 1996 y 1999 el porcentaje
de compañías aumentó en un 50 por ciento. El porcentaje que no reportó infiltración alguna bajó
de 37 por ciento en 1996 a 17 por ciento en 1999. En el 2000 se estima que el porcentaje bajó
otra vez a 10 por ciento. Tenemos una preocupación de las compañías que va en aumento. Yo
no dudo de que las cifras subestimen la situación, ya que mucha gente no sabe cuando sus
sistemas electrónicos han sido invadidos.
Yo quisiera decirles quiénes son los responsables por esta situación. Voy a subrayarlo bien fuerte
porque, desde el día en que yo preparé mis notas, aparecieron más estadísticas de mucha
importancia e interés para ustedes. El responsable número uno es la competencia suya, tanto
nacional como extranjera. Otros que invaden los bases de datos incluyen los independientes y los
empleados descontentos. Hay un dicho que circula bastante en Estados Unidos: “Conocimos al
enemigo, y lo es nosotros.” Todos sabemos que muchas cosas desafortunadas que ocurren en
nuestros sistemas electrónicos surgen desde adentro. Pero empezando con este año un mayor
porcentaje de infiltraciones viene desde afuera; así que la tendencia va cambiándose.
¿De qué cosas estamos hablando? Ya les hablé sobre el virus ILOVEYOU, y los virus constituyen
el problema más común que las compañías y organizaciones tienen que enfrentar en cuanto a su
aparato electrónico. Debo mencionar también que casi 18 por ciento de las infiltraciones tienen
que ver con actividad fraudulenta. No se trata por completo de aventuras de algunos
adolescentes que quieren infiltrar su sistema. De hecho hay personas que la realizan para sus
propios fines financieros o irregulares. En algunos casos se manipula datos o se clausura los
sistemas.
Y ¿quién es el jefe dentro de este ámbito? Quiero darles a conocer que el jefe muchas veces es
el ejecutivo principal de auditoria dentro de un país. Esta tendencia va en auge. Hace pocos
años la seguridad de la información quedaba bajo la responsabilidad de tecnólogos de la
información si es que fue asignada a persona alguna. Con mayor frecuencia, sin embargo, dentro
de las compañías se eleva la responsabilidad hasta crear el puesto de oficial principal para la
seguridad u oficial de seguridad de la información, para el cual se les nombra a individuos que no
provienen de la división de tecnología. Por ejemplo, en Microsoft el oficial de seguridad de
computación reporta directamente al CRO, Bill Gates, y tiene responsabilidad solamente por la
seguridad de la computación y no por las operaciones del mundo de TI. Yo creo que tenemos
aquí un modelo que vamos a ver repetido con mayor frecuencia en las organizaciones tanto del
sector público como del privado. Si alguien puede entender este fenómeno será esta audiencia,
porque ustedes conocen el valor de la independencia y la objetividad en la labor que rinden.
25

Existen algunos pasos comunes que pueden tomar para mejorar la seguridad de la información.
Serán valiosos para cualquier organización, y no se necesita la tecnología. De hecho, me quedo
asombrado porque las soluciones ofrecidas para proteger los ciberactivos valiosos no tienen que
ver en nada con la tecnología. ¿Cuántos en esta audiencia siguieron la historia de las cintas
desaparecidas del laboratorio en Los Alamos, Nuevo México durante el año pasado? Había más
de 800 megabytes de información clasificada que fueron bajados por un empleado del laboratorio
de las computadoras del laboratorio nuclear a computadoras y cintas no seguras. Se determinó
que fue un asunto de control físico inadecuado sobre los datos, que constituye un tema que
cualquier gerente que conoce la importancia del control interno habría resuelto. Pero no existe tan
gran conciencia del valor de la seguridad de información. Es un asunto muy importante que su
personal esté consciente del problema.
Hace seis meses yo daba una charla sobre este mismo tema. Una mujer joven se puso de pie
para comentarme: “Yo tengo un ejemplo que en mi opinión se dirige exactamente a lo que usted
decía.” Había un caso en que un empleado del estado entraba a la base de datos con fines
fraudulentos, manipulaba los datos y realizaba otras operaciones que no le eran permitidas por el
estado. Esa señora iba investigando el caso y estudiaba los incidentes desafortunadas que
siguieron esta actividad. Ahora bien, el gobierno del estado tenía por escrito una política
magnífica. Pormenorizaba muy bien sobre las personas que tenían acceso a los datos y el modo
de controlarlo. Pero no tenía evidencia por escrito de que las políticas fueran comunicadas a los
empleados, con la confirmación de éstos.
Así que, cuando iban a fiscalizar al empleado, no podían hacer más que presentar un aviso. ¿Por
qué? No existía evidencia de que la política hubiera sido comunicada al individuo, ni de que él lo
entendía, aunque formaba parte del departamento de TI. Hoy en día todos los empleados firman
un reconocimiento de que están en cumplimiento con las políticas internas, y periódicamente se
realiza una revisión de los sistemas. Sin embargo, este individuo sigue en la nómina del estado y
no le pasó nada porque no se podía comprobar que hubiera violado política alguna ni que
estuviera consciente de la misma. Vivimos en tiempos muy interesantes, ¿verdad?
Ustedes podrían adivinar en seguida lo que pasaría si nuestras redes de información y
comunicaciones quedaran interrumpidas en este país o en cualquier país del mundo. Las rejillas
de energía eléctrica están controladas mayormente por las computadoras. La producción de gas
y petróleo, los sistemas de transporte, las líneas aéreas que nos transportaron a Miami están
todos bajo control de computadoras. La banca y las finanzas representan la primera industria que
fomentara la aplicación B2B. Hoy en día se mueve grandes sumas de dinero por medio
electrónico a través del mundo, y es muy difícil imaginar que nadie pudiera invadir esos sistemas,
o divertirlos o manipularlos en una u otra forma. El transporte, el abastecer de agua potable,
todos estos sistemas y otros más están controlados con mayor frecuencia por tecnología
computarizada. Y se puede hablar de los mismos sistemas de la comunicación urgente como el
9-1-1 y los demás por el mundo entero: todos son vulnerables si quedan bajo el control de una
computadora.
Se estableció la Oficina de Confianza en la Infraestructura Crítica para formar una alianza crítica
entre la misma y el Instituto de Auditores Internos, para determinar el papel de la auditoria y de los
auditores internos en la provisión de declaraciones que pudiera dar a los sectores público y
privado la confianza continuada en la infraestructura crítica. La Oficina sirvió como puente de
contacto entre el gobierno, por un lado, el cual entiende que casi todos esos activos quedan en
manos del sector privado, como las compañías telefónicas, las compañías de computación, las
26

edes de comunicaciones. Estas no forman parte de las operaciones del gobierno, sino que están
en manos del sector privado. Y los sistemas de control que monitorean las operaciones de todas
estas cosas están bajo la supervisión de los ejecutivos principales de la organización y, de gran
importancia, la vigilancia de los directores que representan a los accionistas. Más tarde les diré
por qué los accionistas estarían muy interesados.
La auditoria interna comunica con mayor frecuencia hoy en día con las juntas de directores, con el
fin de dar alguna fe de que el riesgo administrado dentro de esas organizaciones esté entendido y
administrado apropiadamente. Fue por eso que la Oficina de Confianza en la Infraestructura
Crítica llegó al sector de auditoria interna para decir: ¿Pueden reunir a los directores y los altos
ejecutivos y la gente de TI en un solo lugar para que podamos examinar este problema?
Hay una nueva definición de la auditoria interna -- espero que ustedes la hayan visto -- que
agrega credibilidad de lo que estoy diciendo de nuestras actividades. Quiero señalarles que
nuestro Instituto lleva diez años de actividad muy intensa dentro del Comité de Organizaciones
Anfitrionas de la Comisión Treadway, conocido en inglés como COSO. Van a ver que en el
próximo año el marco de control del COSO va a expandir hacia abrazar un marco de
administración de riesgo. Se publicó un pedido para propuestas de investigación sobre esta
expansión del marco de control interno hacia un concepto más amplio, la actividad de gestión del
riesgo. La única razón por que las organizaciones hacen una gestión del riesgo es por facilitar
una mejor gobernación de nuestras organizaciones, sean del sector privado o público. Nuestra
nueva definición de auditoria interna abarca el riesgo y el control. Además de dar fe nosotros
realizamos labores de asesoría. Nuestro objetivo es de agregar valor y mejorar la eficacia de la
gestión del riesgo, el control, y los procesos de gobernación.
Así es que creamos hace un año esta alianza constructiva, y empezamos enfocando la seguridad
de la información. Yo sé que los medios electrónicos abarcan mucho más que eso, pero nuestra
alianza tiene un enfoque a la seguridad de la información, y la industria de auditoria interna era
percibida como el modo de acceso a la junta corporativa.
Quisiera darles los tres objetivos de este proyecto particular, para que entiendan lo que
intentábamos hacer. En primer lugar, había el intento de mejorar la conciencia de parte del
gobierno y de los altos ejecutivos. Yo sé que muchos de ustedes están en el sector público,
mientras que nosotros nos dirigíamos hacia el sector privado. Ustedes pueden quedarse
satisfechos, sin embargo, porque no excluimos al sector público de nuestros esfuerzos. El
gobierno federal de EE. UU. realizó una serie de iniciativas paralelas dirigidas a las unidades
gubernamentales. Nosotros preparamos el puente al sector privado. Teníamos la idea de que los
directores muchas veces no entienden el lenguaje tecnológico, y que están bien incómodos en su
intento de cuestionar de manera acertada a la gerencia para que logren satisfacer su función de
responsabilidad, su responsabilidad fiduciaria con respecto a la tecnología de la información. Y
ése fue para mí uno de los resultados más interesantes, al ver que los directores entendieron que
la seguridad de la información constituía un riesgo significativo en cuanto a los recursos
financieros de la organización, y en cuanto a su valor.
Encontramos unas estadísticas bien interesantes, que demuestran que las compañías que no
prestaban atención a su seguridad de información, tan pronto que experimentaran una clausura
públicamente demostrada en que no podían prestar servicios, vieron un impacto negativo
dramático en el valor de sus acciones. Sabemos que los directores empiezan a interesarse por
estas cosas cuando ven una caída dramática en el valor de sus acciones.
27

El segundo objetivo era el de dirigirse a cambios necesarios en las prácticas y principios
profesionales, con el fin de mejorar la seguridad de la información. No tengo duda alguna de que -
- cuando yo trabajaba en la auditoria interna dentro de la Fuerza Aérea de los EE. UU. -- que mi
atención a la seguridad de la información quedara probablemente inadecuada. Tenemos que
hacer mucho más para mejorar nuestra capacidad como profesionales de entender el riesgo.
Debemos dar a nuestros directores, a los miembros del comité de auditoria, y a los altos
ejecutivos, alguna fe de que alguien conoce los riesgos asociados con la seguridad de la
información. Debemos tener algún entendimiento de lo que deben hacer para arreglar alguna falla
que podríamos ver en la red de seguridad.
Nuestro tercer objetivo fue de dirigir el papel de la administración de riesgo de seguridad de
información, hacia la protección de valores corporativos y la provisión de confianza. Este objetivo
liga a los primeros dos. Según éste, si vamos a llegar a una función real de confianza en cuanto a
la seguridad de información, entonces necesitamos principios que nos conduzcan a un
entendimiento común de las normas que deben aplicarse a la seguridad de la información. No se
trata necesariamente de normas de auditoria. De hecho, yo opino que las normas de auditoria
seguirían de algún entendimiento aceptable de lo que las normas de confianza podrían ser.
A veces la función de auditoria interna podría quedarse marginada y en el olvido dentro de las
organizaciones. Quizás no goza del prestigio que creamos necesario para que sea el agente
deseado de cambio y de buena gobernación. Pero este convenio fue para nosotros una
magnífica oportunidad para propiciar a la auditoria un papel eminente en la resolución -- o por lo
menos en el enfrentamiento -- de algo que debe ser una preocupación a nivel nacional. Nos
encantó participar en esta apertura de canales de comunicación entre nuestro Instituto y las
empresas, al igual que con los líderes gubernamentales. Nos fue una gran oportunidad.
Logramos responder eficazmente y eficientemente a condiciones que estaban en plena evolución
para las empresas, los gobiernos y la economía. Hemos avanzado bastante por el camino que
emprendimos hace un año, gracias a nuestra capacidad de comunicarnos con los líderes en el
gobierno, en la industria de la tecnología y con nuestras propias organizaciones profesionales.
Yo quisiera decirles algo sobre los beneficios que hemos derivado de esta experiencia. Los
hemos publicado y está disponible a todos ustedes. El primer proyecto estuvo relacionado con el
reporte de orientación para la junta. Fue publicado en inglés y en traducción se titula
Administración y Confianza sobre la Seguridad de la Información -- Un Llamado a la Acción para
los Directores Corporativos. El libro está dirigido a una audiencia de directores corporativos, y no
será de mucha ayuda para los tecnólogos. Explica el riesgo asociado con la seguridad de la
información de una manera que será fácil de entender por parte de los directores corporativos.
Necesitan entender que debe haber algunos procesos y procedimientos en cuanto a gestión de
riesgo. Ellos necesitan poder expresar sus dudas no solamente a sus gerentes sino también a
sus auditores internos y externos, sobre las cosas que deben estar en operación para controlar o
por lo menos enfrentar el riesgo asociado con esto.
Celebramos seis eventos el año pasado que nos propiciaron mucha visibilidad. Yo sé que
Graham Joscelyne y muchos otros en la audiencia asistieron al evento en Washington, D.C..
Empezamos con una conferencia en el Edificio Antiguo de la Oficina de lo Ejecutivo, que forma
parte del complejo de la Casa Blanca, y luego celebramos eventos en otras cinco ciudades a
través de los EE. UU., en algunos casos patrocinados por grandes empresas como Home Depot,
Oracle y J. C. Penney.
28

En estos eventos hicimos disponible el reporte preparado para las juntas de directores, y
repartimos un total de 15,000 ejemplares. La Asociación Nacional de Directores Corporativos
participó con nosotros; ésta es una asociación de personas que integran las juntas de directores. Cada
miembro de su organización recibió el reporte.
Cada persona que asistió a los eventos recibió un paquete en que hubo un documento Llamada a
acción, y resúmenes escritos de cada una de las herramientas disponibles. Algunos de ustedes
saben que la Norma Inglesa 7799 es probablemente una de las mejores normas en el mundo hoy
en día, aunque existen competidores para esa distinción. Lo que hicimos fue describir cada
herramienta que responde a la cuestión de seguridad de información. Nuestra propia versión es
más corta que otras, pero nos sirve el propósito de dar a conocer a los directores los principios y
normas existentes que se dirigen al asunto de la seguridad de información y cuánta de la misma
será suficiente para su negocio. Nosotros intentamos también crear un caso para su comentario.
Nuestro objetivo era de decir a nuestros miembros del sector privado que no se trata de altruismo
sino de algo muy esencial si su organización, si su compañía pretende seguir operando sin una
importante vulnerabilidad que pudiera ser explotada en cualquier momento. Así que buscamos
hacer de eso algo atractivo a la comunidad de empresas en el sector privado.
¿Por qué lo hicimos? porque vivimos en una época de mayor dependencia, con vulnerabilidades
ya demostradas y con algo que se llama improvisación tecnológica acelerada. Este último factor
es significativo porque todo el mundo busca ubicarse en la web y participar en el e-comercio. El
objetivo, como Michael Dufault les dijo anteriormente, no debe ser llegar primero y más ligero, sino
llegar mejor. Temo por causa de la naturaleza competidora de las empresas, la cual las impulsa
hacia la web porque si uno no está en e-comercio, se quedará rezagado. Esa empresa se ve
como uno que no ofrece a los clientes o dependientes todo lo posible. Además de esto, los
mismos exponentes de e-comercio que oigo hablar señalan que es un esfuerzo basado
generalmente en la improvisación. Algunos dicen que está creciendo al azar, o como un
organismo sin planificación ni control. Luego les daré una cita que en mi opinión resume eso
mismo.
¿Cuál es nuestro mensaje? En primer lugar, la vigilancia por la gestión del riesgo compete a las
juntas y comités de auditoria. Pocos aquí estarían en desacuerdo con esto. La seguridad de
información representa un riesgo creciente en cada organización. Y aunque puede que ustedes
no estén en desacuerdo con esto, deben observar las agendas de muchos de los comités de
auditoria de las organizaciones del sector privado y con capitales variables en Estados Unidos,
para ver que se le da muy poca atención al tema. Y esto en un medio ambiente de dependencia
amplia y creciente de la seguridad de información.
“Las juntas deben requerir una vigilancia suficiente por la seguridad de información.” Ahora bien,
acabo de dictar una frase bella, pero la misma no ayuda al miembro de la junta a buscar la forma
de lograr tal vigilancia. En nuestra opinión, la comunidad de administradores financieros, de
auditores internos y externos, necesita declararse en este momento. Dentro de nuestras
sociedades de Europa Occidental, Estados Unidos, Canadá y los países del Pacífico, se les
espera que las juntas de directores respondan por la seguridad de los activos de la organización.
Un punto importante que salió de estas conferencias fue la respuesta de los directores al aumento
de responsabilidad legal: ”Bueno, yo estoy asegurado, tengo una póliza para directores y
oficiales.” ¿Cuántas veces oímos decir esto? Lo único que hacemos es trasladar el riesgo a una
aseguradora. Luego se pusieron de pie los representantes de las compañías aseguradoras para
29

decir a la audiencia que eso no es necesariamente la verdad, que existen lagunas en la cobertura
y que probablemente tendrían que pedir mayor protección si deseaban eso.
Quiero destacar eso: no importa si estamos en el gobierno, en el sector público o privado, la
sociedad como accionista y como contribuyente exige más que nunca la responsabilidad por parte
de los directores y oficiales gubernamentales que responden por la protección de los ciberactivos.
Así que las juntas deben hacer las preguntas acertadas y entender la situación lo suficiente para
interpretar las respuestas que reciban. Esto fue nuestro objetivo al redactar nuestros
documentos.
Preguntas acertadas: será difícil lograr esto porque ¿cómo encuentra un miembro de una junta o
un ejecutivo a la persona que sepa todo eso? ¿Cómo se logra que el oficial principal de seguridad
de una empresa como Microsoft asista a una reunión de la junta, donde se le pregunta sobre la
vulnerabilidad de la empresa? En el caso de Microsoft, ya que acabó de sufrir una invasión a su
sistema que fue reportada en la prensa, estarían preguntando: ¿Qué pasó? ¿Cómo lograron
entrar? ¿Cuánto tiempo tardaron en detectarlo? ¿Qué es lo que sabe sobre esto? ¿Qué van a
hacer para que eso no vuelva a suceder? Esta clase de pregunta es crítica en el sector de
gobernación.
Richard Clarke es un propulsor fuerte de lo que estamos haciendo en nuestra serie sobre
confianza en la infraestructura. Vale la pena leerles esta cita de él porque en mi opinión resume
mucho de lo que estamos hablando. “Nosotros buscamos la adopción de un código de mejores
prácticas en el campo de la seguridad computarizada.” Podemos empezar a ver que él habla de
la necesidad de adoptarlo también. No tenemos en Estados Unidos ningún código aceptable de
las mejores prácticas de la seguridad computarizada, cuya implementación sería requerida por las
aseguradoras y las firmas de auditoria.
En otras palabras, ¿cómo pueden las aseguradoras saber del grado del riesgo? ¿Cómo podemos
crear el cómputo estadístico del riesgo si no tenemos normas con las cuales debemos hacer la
comparación? Y ¿cómo pueden los auditores dar esa fe más amplia que todos queremos sin
tener algún entendimiento de los principios básicos? Nosotros invertimos cientos de millones en
investigación y desarrollo de redes de computación, y volvemos a examinar los requisitos por la
reconstitución urgente. Algunos les dirán, entre ellos Richard Clarke, que no se trata de cómo
hacerlo sino de cuándo. O sea, va a haber un aumento de los ciberataques. Del mismo modo
que trabajamos hace años con el planeamiento por el renacimiento comercial, probablemente
necesitamos acción y planeamiento en cuanto a la reconstitución también.
Todos estos esfuerzos tienen el objetivo claro de buscar las lagunas y arreglar todo lo que pueda
ser arreglado en seguida. Fueron diseñados con el fin de buscar nuevas y mejores soluciones.
Fueron diseñados con una capacidad de subir en complejidad para incorporar otros
descubrimientos y para responder a nuevas amenazas. La oración final dice la verdad: “Son
costosos financieramente.” No hemos empezado, en la opinión de muchos oradores en estas
conferencias, a dirigirnos realmente al costo financiero de proteger estos sistemas y la
información guardada dentro de ellos. Richard Clarke estuvo presente en todos los seis eventos e
hizo tremenda labor.
Vamos a hablar de las conferencias. Hubo seis en total, empezando el 18 de abril. En mayo
celebramos otra en la ciudad de Dallas, en la sede de J.C. Penney Company. Luego fuimos a
Atlanta y la sede de Home Depot, y después a Chicago para otro evento, después a San
Francisco y la sede de Oracle, y finalmente en Nueva York donde la sede de New York Life.
Logramos realmente insertarnos en unas corporaciones principales de Estados Unidos que
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tienen, en nuestra opinión, un interés propio en el asunto. En todos los eventos repartimos
nuestra publicación, Llamada a Acción, a los participantes.
En la Conferencia de Casa Blanca gozamos de tremendo apoyo. Contamos con la presencia del
director de operaciones de la Casa Blanca, los secretarios de hacienda y comercio y también el
asesor de seguridad nacional por la seguridad de la información. ¿Por qué les digo esto? porque
yo sé que muchos de ustedes están en países en que representan las organizaciones
fiscalizadoras superiores. Ustedes saben que, cuando los líderes nacionales van a un evento y
pronuncian sobre temas como la seguridad de la información, eso crea bastante credibilidad por el
programa y conlleva mucha autoridad moral para tratar con el problema. Contamos también con
la presencia de presidentes de comités de auditoria de varias juntas corporativas, además de
ejecutivos de auditoria.
Este es un tema que yo creo que no podemos resolver dentro de la profesión exclusivamente. En
verdad fue la auditoria interna que logró reunir a todos estos recursos, pero recibimos mucha
ayuda y liderato también por parte de la Asociación Nacional de Directores Corporativos. Esa nos
acompañó desde el principio. El Instituto Norte-americano de los CPA participó también desde el
principio. Recibimos mucha ayuda de la Asociación de Auditoria y Control de la Seguridad de la
Información, y de la Asociación de Seguridad de la Información. Finalmente, la Federación
Internacional de Contadores estuvo presente también con su director nacional y otro personal.
Nos impresionó esto porque buscamos la visibilidad a nivel globalizado.
Asistieron algunos líderes de las industrias de las finanzas y las aseguradoras.. Si yo hubiera
dado mi presentación a ustedes hace un año, no tendría idea alguna de la razón de invitar a
líderes del campo de las finanzas y las aseguradoras. Pero se me ocurrió en un momento: que la
valoración de estas corporaciones de capitales variables formó un ingrediente clave en el
despertar de la conciencia de los directores corporativos, en términos de lo que iban a apoyar y
los recursos que dedicaban al asunto de seguridad de la información.
La perspectiva del gobierno era en general que no le compete al gobierno hacerlo. Hemos
pasado por muchos cambios de la economía de EE. UU. en años recientes, al igual que en
muchos países representados aquí. Gracias a estos cambios, el control de activos ha pasado
desde el gobierno a organizaciones privadas. Así que la organización privada de hoy es más
capaz de lo que era hace pocos años de controlar los activos clave. En breve, el gobierno no
puede resolver este problema. La geografía no limita nada, ya que se puede cruzar las fronteras
nacionales con impunidad. Es por eso que el sector privado debe llevar la delantera. El ejecutivo
individual que preside Compañía X, o el miembro de su junta, debe llevar la delantera. La
perspectiva de la junta la representó Tom Horton. Embajador Frank Wizner habló en nombre de
The American International Group, una aseguradora que escribe muchas pólizas para directores y
corporaciones. Finalmente el señor Marshall Acuff hizo una ponencia sobre el impacto de
seguridad inadecuada de información sobre las valoraciones de las acciones.
Uno de los ejemplos de mejores prácticas que encontramos durante la serie de conferencias fue
una colaboración. Se formó un grupo con un ejecutivo de auditoria, un oficial principal de
seguridad de información y un miembro de una junta (quien era con frecuencia el presidente del
comité de auditoria). Ellos contemplaban lo que podían aportar a la meta de proteger de agentes
externos los activos y los ingresos de la empresa. La cuestión quedó más profundizada para mí
en Chicago, donde participó el ejecutivo principal de auditoria de la Reserva Federal de Chicago.
Trajo consigo al oficial principal de información, y juntos trajeron al comisionado regional, y los tres
se reunieron para discutir cómo podían enfrentar la cuestión. Claro está que el director, una vez
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que se convenza de la importancia de la cuestión, puede presionar bastante a favor de recursos,
entendimiento y protección que respondan a los grandes volúmenes de transacciones
electrónicas que son procesadas por un Banco de Reserva Federal. Ustedes pueden entender
que se habla de una cuestión de gran preocupación.
Yo podría citas otros ejemplos. Lo mismo sucedió esencialmente en Bell South.. Enron
Corporation, que es una empresa generadora de energía en Texas, hizo una presentación
parecida. Así que tenemos varios ejemplos de empresas en que existe una conciencia del
problema y la dedicación de recursos para enfrentarlo. Se notó por la atención prestada por los
oyentes que era una cuestión de gran interés y que quedaron contentos de escuchar la discusión.
Cada evento estuvo grabado en video, y estamos en posesión de esa información. Ahora
estamos extrayendo la información más pertinente de estos procedimientos para que podamos
codificar y presentar las mejores prácticas.
¿Cuáles son las lecciones que hemos aprendido? Por mi parte recibí una. Estoy avanzando en
edad y no puedo mantener el mismo ritmo de lo que hacía antes. Aprendimos una cosa: que es
extraordinariamente difícil lograr que directores corporativos dediquen seis o más horas a un
evento fuera de su propia rutina. Decidimos acortar las sesiones al notar cómo valoraban su
tiempo. Aun cuando su asociación nacional les invitara y les animara hablando de cuán
importante será, a lo mejor no van a asistir. Y si no les gusta lo que ven en los primeros minutos,
a lo mejor no van a quedarse. Es un gran desafío lograr reunirlos en una sala y mantenerlos aquí.
Una de las anécdotas más interesantes salió de Chicago, donde un miembro del Instituto de
Auditores Internos trajo a su presidenta de comité de auditoria. Bueno, esa presidenta (yo hablo
del evento en que los oficiales de la Reserva Federal hicieron su tremenda presentación) quedó
muy excitada. Imagínense que el evento terminó a las 3:30 de la tarde y todavía a las 6 no
habíamos cerrado la sala. La presidenta de comité de auditoria estaba allí todavía con el oficial de
tecnología y el auditor principal y otra gente alrededor de ella, mientras que iba modificando el
organigrama de la empresa. Estaba bien entusiasmada con el tema, y eso llegó a afectar
positivamente a los auditores internos. Ustedes conocen la dificultad de lograr conseguir la
atención de la gerencia, sin hablar de su participación activa en el debate. Pero cuando se puede
involucrar a un director, entonces sí todos van a estar involucrados. Una corporación que asistió,
The Williams Companies, llevó algunos de los materiales que organizamos y los videos a varias
compañías subsidiarias con el fin de levantar el nivel de conciencia dentro de su organización.
Así que se formó una alianza constructiva y continuada. Y no se ha terminado todavía. Tenemos
un evento de seguimiento programado para el 15 de mayo en Washington, DC en la sede de la
Cámara de Comercio nacional. Como van a notar estamos comprometidos primeramente con el
sector privado. Estamos empezando ahora de extender los eventos fuera de Estados Unidos. Yo
creo que vamos a tener uno este año en Canadá, y otro en Europa. Yo sé que nuestros afiliados
europeos y australianos tienen interés en esto.
Yo sé que muchos de ustedes son miembros o simpatizantes del Instituto. Al concluir los eventos
el año pasado, formamos una presentación muy parecida a esta pero más alargada. Lo hicimos
con cinta de video, y tenemos una traducción al español. Hay un paquete con transparencias
PowerPoint, notas para el orador y el video. Todos los afiliados del Instituto por el mundo entero
tienen una copia de la presentación desde el inicio de este año. Estamos intentando propagar
nuestro mensaje a través del mundo. Quisiéramos expandir el programa por la sencilla razón de
que creemos que estamos en la profesión de gestión del riesgo. Ustedes ya vieron la definición
de ésa.
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Nuestra relación con los demás profesionales sigue también. Repartí dos documentos
adicionales a todos los asistentes en el día de hoy, los cuales son de modo de seguimiento, para
concientizarse sobre el tema, y tratan también de las lecciones en una forma que los directores
podrían entender.
Hemos logrado crear una buena fama. Ahora el Instituto es una de las cuatro organizaciones
fundadoras de una corporación / alianza por la seguridad de la información. Bill Bishop, quien es
mi jefe y presidente del Instituto, es uno de sus directores. Así que planeamos seguir en esta
área.
¿Hacia dónde vamos ahora? Ya mencioné el evento principal, y no quiero anticipar las demás
cosas. Seguimos preparando y presentando materiales educativos para las juntas. Necesitamos
propiciar más capacitación para nuestros auditores. Tenemos lo que llamamos los elementos
básicos de misión dentro del Instituto: queremos ser la autoridad, la portavoz principal y el
educador principal en cuanto a la auditoria interna. Aunque sabemos que el desafío de
capacitación por la seguridad de la información es muy fuerte, sabemos también que tenemos que
ofrecer programas para nuestros miembros para que se mejoren en conocimiento y provean un
nivel de confianza bien fundado a los directores y ejecutivos corporativos.
¿Nos integraremos con la administración del riesgo? No cabe duda de que la administración es
nuestro negocio, y se aumenta la demanda que surge desde el público y el contribuyente por una
mejorada gobernación en el mundo entero.
Ya les mencioné los videos que fueron repartidos no solamente a los capítulos de EE. UU. sino
también a nuestros afiliados internacionales que suman a unos 120 por el mundo. Finalmente, la
capacitación dentro de las empresas representa un modo de llevar nuestro mensaje a los
individuos en la organización.
Esto concluye algo que espero que fuera para ustedes una sesión informativa. Tengo que
decirles que este tema de infraestructura crítica fue algo que yo no podría haber imaginado hace
año y medio. Esto realmente ha hecho subir el nivel de conciencia del gobierno federal de EE.
UU. y de las empresas que nos acompañaron, para ver que la auditoria interna sea jugador clave
en los procesos de gobernación, administración del riesgo y control. No solamente trabaja para
levantar la conciencia, sino que hace subir la demanda y el requisito de que nuestros auditores
individuales satisfagan las necesidades de confianza de nuestros líderes organizativos.
Existen dos formas de realizar labores de auditoria interna, como yo aprendí durante mucho
tiempo en la Fuerza Aérea. Como ustedes podrían imaginar, la Fuerza Aérea no siempre
quedaba entusiasmada con mis productos. Por la mayor parte del tiempo, intentaba yo de
convencerlos de la calidad de los mismos. Pero esta vez nosotros trabajamos por el lado de
demanda. Esta vez son otros que dicen a los directores y ejecutivos que realmente necesitan
este servicio de auditoria. Para nosotros representa una gran oportunidad de trabajar por el lado
de demanda. Y con esto voy a terminar.
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Las Nuevas Normas Internacionales de Contabilidad IFAC para el Sector
Público
Ron Points, Banco Mundial
_______________________________________________________________________
Me complace de nuevo dirigirme a este grupo. El año pasado hice una presentación sobre este
mismo tema y esta vez voy a actualizarla. A través de los años he hecho varias presentaciones
sobre muchos temas, y he llegado a saber de todo un poco. Ayer cumplí un término como
miembro de la directiva del Consorcio, y así estoy ante ustedes como un ex-miembro. Me alegro
poder estar en Miami participando en esta conferencia y hablando con todos ustedes de alrededor
del mundo, para tener la oportunidad de discutir los varios asuntos que tienen que confrontar en
sus países.
Para los que no conocen la Federación Internacional de Contadores (IFAC), voy a darles un breve
trasfondo, explicando a la vez la razón de entrar al proyecto de normas de contabilidad para el
sector público y el progreso que hemos tenido desde 1996. Está integrada por 153 unidades
miembros de 113 países. Estas son las organizaciones profesionales, los colegios, dentro de
cada país. En algunos países tenemos dos unidades reconocidas y por eso hay más unidades
que países.
La IFAC tiene varios comités, entre ellos los que tratan de asuntos técnicos como el de Prácticas
de Auditoria (el que emite las normas internacionales de auditoria), el del Sector Público (que
emite las normas internacionales de contabilidad), y los de Tecnología de Información, de
Contabilidad para Administración Financiera, y de Ética. Este último acaba de publicar un
borrador para el comentario público sobre un nuevo documento de ética, y está procesando ahora
los comentarios recibidos.
Tenemos once miembros en el Comité del Sector Público con una plaza vacante. Lo preside Ian
Mackintosh de Australia, y tenemos representantes de Canadá, Francia, Alemania, México,
Holanda, Nueva Zelanda, Pakistán, Tailandia y Reino Unido. Yo represento Estados Unidos en
IFAC. En este momento queremos nombrar a otra persona para volver a tener una matrícula
completa de 12. Permitimos a observadores a nuestras reuniones, quienes no disfrutan de un
voto sino que pueden participar en las discusiones. Estos son el Banco Asiático, el Comité sobre
Normas Internacionales de Contabilidad, el FMI, INTOSAI, la OCDE, el Banco Mundial y el PNUD.
La lista estará en expansión mientras que otras organizaciones de donantes lleguen a participar
en nuestro proyecto.
Se estableció el Comité del Sector Público en 1986. Un miembro anterior, el auditor general
anterior de Canadá, Ken Dye, era muy activo en la creación de este comité y en las labores de la
organización en sí. Desde ese tiempo el Comité adoptó la perspectiva de servir al sector público
en las áreas de contabilidad, auditoria y educación. En nuestra última reunión en la primavera
hicimos cambiar la misión del comité. Desde el momento en que entramos a estudiar las normas
de contabilidad para el sector público, estas labores realmente nos consumían toda nuestra
energía y tiempo como comité. Fue por esto que decidimos re-expresar nuestra misión. No
seguiremos como portavoz que impulse los insumos a las normas internacionales de auditoria, y
no participaremos tanto en la labor de los otros comités de IFAC. Así es que competirá a IFAC
como tal dirigirse a la perspectiva del sector público de otras maneras.
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Hemos estado muy ocupados durante el año pasado. Emitimos dos estudios que les serían de
interés. Uno se relacionó con la contabilidad de costos en el gobierno. Si tienen algún interés en
este tema yo les recomiendo que busquen un ejemplar del documento, el cual está disponible
como todos los demás en nuestra website ifac.org.. Acabamos de publicar otro documento que
se dedica a las prácticas de contabilidad gubernamental por el mundo entero. Allí se discute las
maneras en que los diferentes países contabilizan sus transacciones. No lo hicimos como endoso
de ninguna de las prácticas sino como un estudio que podría ser referencia.
En nuestra reunión en Chile más tarde en abril esperamos aprobar otro estudio que será muy
importante, que tiene que ver con la gobernación corporativa dentro del sector público. Si algunos
están interesados en los asuntos de anti-corrupción y buena gobernación, este documento les
será de ayuda. Esperamos publicarlo en su versión final durante el verano.
¿Por qué empezamos a discutir y publicar normas de contabilidad para el sector público? Sí que
hubo larga discusión. Estuvo la crisis financiera en Asia Oriental y luego la de América Latina.
Había una percepción de que los gobiernos alrededor del mundo iban peligrándose. Y cuando las
organizaciones intentaban responder con ayuda, encontraban un vacío, una falta de información
de calidad por parte de los gobiernos. Esta situación nos motivó a sentir la necesidad de
establecer un juego global de normas de contabilidad para los gobiernos. Esto fue la razón de
iniciar nuestra agenda: la publicación de normas de contabilidad que aportaran a la calidad de
reportaje financiero, la prescripción de formatos de estado financiero que los gobiernos debieran
acatar, el intento de dirigirnos al asunto de transparencia y de globalidad, para que los gobiernos
dejaran de presentar unos aspectos de la información financiera sin tener el cuadro completo.
Dentro de muchos gobiernos es un gran desafío lograr conseguir información de manera
oportuna. Cuando me reunía con las personas insistí en que los contadores no estaban
estudiando la historia antigua. Yo quisiera que fuéramos a bregar con la historia moderna en
cuanto fuera posible. Toda vez que se trate de estados que tengan más de tres meses de
expresarse se tiene la historia antigua para efectos del mundo de hoy. Los exponentes en esta
mañana nos hablaron sobre nuestro rumbo hacia e-comercio, y en estas circunstancias será más
crítico para nosotros que tengamos un reportaje oportuno.
El otro asunto fue el siguiente. Aun si se publicara la información financiera, con frecuencia esa
información no concordaba con las cifras fijadas en el presupuesto. Y la gente quedaba perpleja
sobre cuáles eran las cifras correctas. Por fin existía tanta divergencia en las prácticas de
reportaje que, cuando emprendimos una encuesta con el fin de determinar quiénes trabajaban
con qué bases de contabilidad, la gente nos decía que seguía, por ejemplo, la base de
‘devengado modificado.’ Y cuando se les hacía preguntas más detalladas, se daba cuenta de que
existía un listado largo de definiciones de la base de ‘devengado modificado.’ Un ejemplo lo
tenemos en los EE. UU. y Canadá, que son países vecinos que tienen dos definiciones totalmente
diferentes. Así que nos metíamos en el asunto de divergencias en las prácticas de reportaje.
Mientras que entramos esta economía globalizada y participamos en un mercado internacional, a
los gobiernos les será más difícil retirarse y esconderse en un aislamiento. Se tiene que formar
parte de esta economía internacional de una u otra manera, sea que se dirijan a los bancos
donantes como el Banco Asiático, el BID, el Banco Mundial, la USAID, la AUSAID o el FMI, o si se
trate a las organizaciones corporativas. Se tiene que entrar la globalización. No les será posible
mantenerse aislados.
Nuestro comité quería también determinar unos marcos mínimos de comparación que los países
podrían seguir y aproximar con el tiempo. Mientras que emitimos nuestras normas, no esperamos
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que todos se conviertan de la noche a la mañana a la adopción de las Normas Internacionales de
Contabilidad para el Sector Público. Entendemos que eso representa un proyecto de largo plazo.
El punto final fue nuestro deseo de ofrecer un marco de auditoria que los auditores podrían utilizar
en sus labores. Como yo les mencioné, acabamos de publicar un documento sobre gobernación,
en que decimos que un buen conjunto de normas de contabilidad contribuye bastante a dirigirse a
la transparencia y el fortalecimiento de la gobernación dentro de una organización gubernamental.
Mientras que procedemos adelante, vemos también los beneficios de entablar diálogo con las
agencias privadas evaluadoras. Si los gobiernos podrían empezar a producir un conjunto
confiable de reportes financieros en base a marcos de referencia internacionales, el costo de
coger fondos prestados les irá bajando cuando vayan a los mercados. Los donantes
internacionales tendrán mejor información cuando se dirigen a estos gobiernos. Las normas
internacionales servirán de base para las normas nacionales con el paso de tiempo, no importa
que se dirija al nivel nacional o subnacional. Otra ventaja importante para mí es la posibilidad de
movilidad para la profesión. Si la gente se familiariza con las Normas Internacionales de
Contabilidad para el Sector Público podrán moverse entre un gobierno y otro y hasta dentro de su
propio país, si todo el mundo ha adoptado las normas internacionales.
¿Por qué decidió el Comité del Sector Público de IFAC tomar el papel de determinar las normas?
Básicamente se debió a la experiencia y pericia representadas en el comité que provenían de los
países que antes les cité. Contamos con unos contadores gubernamentales muy excelentes, y
con gente que tiene muchos conocimientos sobre el área de gobierno.
Ahora vamos en busca de apoyo por nuestras normas, y ésta es una razón de que me voy al
camino de la campaña. Además de acercarnos a varios donantes en busca de donativos para
financiar nuestra próxima fase, vamos también en busca de aportaciones técnicas. Quiero decir
por eso que, cuando emitimos nuestros borradores preliminares queremos que los países nos
respondan con sus ideas, sus opiniones, sobre lo que va a funcionar, lo que hace falta.
Fomentamos la idea de que la gente saque de nuestro website nuestros borradores. Son gratis, y
lo único que pedimos es que nos den comentarios desde tantos países como se puede. Si
recibimos insumos por parte de los gobiernos, entonces esperamos que los gobiernos nos den el
apoyo a las normas.
¿Cuál es la filosofía que rige nuestras normas? Básicamente fomentamos la adopción de una
base de por devengado como la meta por el largo plazo. A la misma vez vamos desarrollando
algunos consejos para la transición desde la base de por contado hasta la de por devengado, y
adoptamos un proceso de revisión en que nuestros borradores preliminares existe como tal por un
cuatrimestre. Cuando se trate de una norma altamente tecnológica alargamos el período de
comentarios hasta abarcar un semestre.
Vamos a cumplir la primera etapa al final de este año. En esta etapa tuvimos la meta de
determinar un conjunto básico de 22 normas de contabilidad para el sector público, basadas en
las normas internacionales de contabilidad promulgadas el 31 de agosto de 1997. Ya tenemos un
total de 19 ya aprobadas o bajo discusión en forma de borrador. Mientras que avanzamos por
este proceso vamos a identificar los requisitos que competen exclusivamente a los gobiernos. En
la segunda etapa vamos a dirigirnos a las normas que apliquen únicamente a los gobiernos.
Lo que enfatizamos en nuestro trabajo es la idea de que nuestras normas de contabilidad son
neutrales en cuanto al sector. Hay muchas personas que dicen que los gobiernos necesitan sus
propias normas. Pero nosotros, al adoptar las normas internacionales de contabilidad como
nuestra base, declaramos que el gobierno no se distingue de otros sectores, como los de energía
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o banca o aseguradora o cualquier que sea. Sí existen algunas transacciones particulares que
vamos a examinar, pero en general las normas globales son neutrales en cuanto al sector.
Finalmente, nos dirigimos a la cuestión de traducir las normas, al intentar publicarlas en tantos
idiomas como se pueda. Me complace informarles que el Banco Interamericano del Desarrollo
tiene un proyecto sobre el cual Lynnette Asselin les hablará mañana. Cuando nos reunimos en
Chile al final de este mes vamos a celebrar un seminario también. Esperamos que ellos inviten a
otros países para que vayan al seminario y se unan a nosotros mientras debatamos las normas.
Hace poco más de un año, durante el período en que publicamos los borradores preliminares,
hicimos esta pregunta a los que recibían los borradores. ¿Debemos mantener las cuatro bases
de contabilidad con las cuales empezamos -- al contado, al contado modificado, al devengado
modificado y al devengado? ¿O debemos reducirlas a dos solamente, al contado y al
devengado? La respuesta fue abrumadora, y favoreció una reducción a las dos bases de contado
y de devengado.
Por eso decidimos cambiar nuestro enfoque para decir que íbamos a eliminar las bases de
contado modificado y de devengado modificado. Dijimos que no íbamos a determinar normas
para esas dos bases porque, como ya dije, la base de contado modificado no representaba una
base distinta de contabilizar sino una modificación a la base de contado; o sea, el reconocimiento
del evento en un período en vez de otro. Descartamos la base de devengado modificado por una
razón distinta, la que aduje anteriormente, de que sería imposible adoptar una definición uniforme
para la misma. Es por esta razón que nuestras normas de contabilidad se dirigen a las dos bases
de contado y de devengado. Y vamos a tener una sola norma para la contabilidad del efectivo
que formará nuestra Declaración 9.
Cuando íbamos investigando esta cuestión hacíamos la pregunta a la gente: cuál era la base que
utilizaban. La mayor parte decía que era la base de por contado. Pero cuando seguimos
indagando sobre sus prácticas de contabilidad de por contado, averiguamos que existía una gama
bien amplia de prácticas. Así que nosotros planeamos emitir una norma para que, en el futuro, si
uno dice que utiliza la base de por contado, habrá esa norma que puede ser utilizada como el
marco de comparación.
Durante la segunda etapa de nuestro proyecto vamos a examinar las características particulares
de los gobiernos, para atender las normas adicionales que tienen que ver con los gobiernos.
Vamos a observar las interpretaciones y el mantenimiento de las normas ya existentes y seguir
con las traducciones. Hasta la fecha hemos emitido una declaración sobre el reportaje financiero
gubernamental, y hemos finalizado las declaraciones 1 hasta 8. Tenemos los borradores
preliminares de 9 a 19 enviados para sus comentarios, y también emitimos una invitación para
comentarios. Esta invitación no es borrador preliminar ni es norma, sino una ponencia preparada
por nosotros para solicitar de ustedes los comentarios. Se titula ‘Deterioro de los Activos.’ Ya que
tenemos un borrador preliminar sobre los activos fijos, la propiedad, planta y equipo, debemos
dirigirnos al deterioro de los activos. Invitamos a todos a comentar para que podamos redactar un
borrador preliminar y finalmente un documento final sobre este tema.
Ahora voy a mencionar las normas emitidas hasta la fecha. Número 1 tiene que ver con la
presentación de los estados financieros, y número 2 se dirige a los estados de flujo de caja. Hay
que enfocar en particular el número 6, sobre estados financieros consolidados y la contabilidad
para entidades controladas. Esta norma va a causar dos problemas a los gobiernos, en primer
lugar el de definir la entidad que reporta. Piensen en su propio gobierno. Si yo les dijera que me
prepararan un estado financiero para su gobierno, ¿cómo van a saber que ése abarca todas las
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partes del gobierno? Y si me dicen que pueden consultar su presupuesto, yo les diría que no
porque van a dejar fuera todavía algunas partes financieras si se atienden solamente al
presupuesto.
Esta norma trata también de las consolidaciones. Los gobiernos tendrán que buscar un
mecanismo dentro del sistema para que puedan identificar las transacciones efectuadas entre
gobiernos, y así eliminarlas en la fase de consolidación. Así que la Declaración 6 va a desafiar a
los gobiernos, y por eso hemos dado más tiempo para la transición hacia la adopción de la norma.
El asunto mayor en cuanto al Borrador Preliminar número 11 sobre Inventario es como sigue:
¿Debemos permitir que los gobiernos utilicen el método UEPS para valorar sus inventarios? En
base a las respuestas que hemos recibido, una mayoría abrumadora favorece la eliminación del
método UEPS. Así que vamos a ver cuando celebramos la reunión más tarde en abril. Opino que
luego de nuestras discusiones existirá una gran probabilidad de que el método UEPS será
retirado para las valoraciones.
En cuanto al Borrador Preliminar número 14 sobre la Propiedad, Planta y Equipo, el asunto
principal fue esto: ¿qué hacer con los activos militares e históricos? El representante de Francia
en nuestro comité comenta: “¿Cómo voy a valorar todas esas obras de arte en Francia?” Pero
éstos son los asuntos que surgen necesariamente cuando se trata de propiedad, planta y equipo.
¿Cómo atender esto a nivel nacional? Además de los inventarios y la propiedad, planta y equipo
están las existencias estratégicas. ¿Deben formar parte de los inventarios? ¿Parte de propiedad,
planta y equipo? ¿O no deben aparecer en el estado de situación? Estas son las cuestiones que
estamos estudiando.
Los Borradores Preliminares de 15 a 19 fueron enviados para comentarios y seguimos
recibiéndolos ahora. Era un desafío particular discutir el reportaje por segmentos porque, como
todos aquí sabemos, nuestros gobiernos no son iguales. Cuando hablamos de un segmento que
funciona bien dentro de un gobierno, sucede que no funciona bien dentro de otro. Nos costó
bastante encontrar los criterios para el reportaje por segmentos. Lo mismo sucedió con otro
borrador sobre las partes relacionadas. ¿Qué quiere decir partes relacionadas en el gobierno?
Así que la dividimos en dos partes. Primero tratamos del asunto como toca a los individuos, como
por ejemplo un ministro de finanzas y la gente con que el ministro trata. ¿Si la esposa del ministro
de finanzas controla una compañía que contrata con el gobierno? Y luego se puede tomar la
perspectiva de un proveedor: si yo tengo una empresa estatal, ¿si existe independencia completa
con mis tratos con el resto del gobierno, o si mi empresa tiene un monopolio? ¿Les cobro precios
justos? Así que las cuestiones de partes relacionadas constituyeron un desafío real.
Esperamos ver aprobado el Borrador número 9 al fin de abril. Seguiremos comprobando la parte
sobre la base de por contado antes de presentarla como norma final. Vamos a pedir a los
gobiernos que hagan pruebas de la norma en el campo, y que luego nos den una
retroalimentación sobre los resultados positivos y negativos, antes de ir nosotros a finalizar la
norma. Si hay algún gobierno aquí representado que quisiera participar en la prueba del campo,
que probablemente empezará en el verano, háganme el favor de decirme. Estamos en busca de
voluntarios, y por eso ustedes no tendrán que adoptar la base de por contado completamente.
Ustedes por lo menos podrán pasar por el proceso hasta entender las cuestiones y poder darnos
la retroalimentación. Eso nos sería una ayuda tremenda.
Hemos redefinido el alcance de Provisiones y Contingencias. Hemos removido todas las
cuestiones relacionadas con pensiones y costos sociales como el seguro social. Allí la pregunta
importante es: ¿cómo introducir los programas sociales? ¿Hemos de esperar hasta que la ley sea
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aprobada? ¿Cómo interpretamos la ley? ¿Qué es lo que determinamos como pasivo por parte
del gobierno por los compromisos hechos? Estamos entrando a unas cuestiones sobre el modo
de declarar provisiones y contingencias entre los activos y pasivos respectivamente.
La dirección donde ustedes pueden encontrar toda esta información es www.ifac.org. Acabo de
repasar por las cuestiones principales que hemos tenido que atender con estas normas.
Nos fue un desafío discutir el tema de sucesos después de la fecha de reporte. Preguntamos si el
supuesto de permanencia de la entidad aplica al gobierno. Yo podría pasear por esta audiencia y
recibir una variedad de respuestas. El modo de responder depende de cómo se quiere definir
eso. Está también el requisito de aceptar los estados financieros con su firma. Bueno, ¿en qué
fecha y por quién? En los gobiernos alrededor del mundo se observa formas diferentes. Y si
fuéramos a hacer una declaración dentro de las normas que tendría aplicación en el mundo
entero, sería muy difícil debido a los diferentes procedimientos que utilizan los gobiernos para
finalizar sus estados financieros y aceptarlos con su firma.
Las cuestiones que vamos a atender en el año que viene abarcan los ingresos que se perciben
sin que se haya prestado servicio alguno -- la mayor parte de los ingresos de los gobiernos
provienen de este modo -- las políticas y compromisos sociales que acabo de mencionar, y el
seguro social. Otra tiene que ver con el presupuesto gubernamental, y cuando empecemos ese
proyecto vamos a pedirles que participen con nosotros y que nos den la retroalimentación sobre
los asuntos de presupuesto. Vamos a dirigirnos al desempeño no-financiero y los indicadores del
mismo. Vamos a trabajar con el FMI sobre su clasificación GFS, y examinar nuestros propios
consejos sobre las entidades empresariales del gobierno.
Algunas de las normas internacionales más recientes que tenemos que atender abarcan la
agricultura -- en muchos países en vías de desarrollo la agricultura forma un segmento principal --
los activos intangibles y los instrumentos financieros. Los instrumentos financieros no aplican a
muchos países, pero hay más países hoy en día que demuestran creatividad en cuanto a esto.
Hasta aquí un repaso rápido de donde estamos. Lo único que les pido es que nos contesten.
Muchas gracias.
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Sistema de Adquisiciones Informatizado del Gobierno Nacional de
Argentina: Oficina Nacional de Contrataciones
Juan Oscar Luna, Director
________________________________________________________________________
Buenas tardes a todos. Antes que nada quiero agradecer al Consorcio Internacional y la
Universidad Internacional de la Florida la oportunidad de poder mostrarles un poco de los avances
que hemos hecho con respecto a la informatización de los sistemas de adquisiciones en
Argentina, a través de la Oficina Nacional de Contrataciones que es el órgano rector de todo el
sistema de contratación.
Esta Oficina fue creada en 1994 como órgano rector, con la responsabilidad de trabajar sobre
todo lo que sea la normativa, la política de contrataciones, y diseñar, implementar y administrar los
sistemas de información y gestión de todo el sistema del Estado Nacional, dentro de un marco de
la centralización normativa y la descentralización operativa. Así fue que se empezó a trabajar,
primero en la actualización de toda la normativa, que tenía ya unos años, y se llega en el año
2000 a la aprobación del decreto 436 donde se establece una serie de parámetros, de puntos
importantes muy relacionados con todo lo que es una gestión eficiente y eficaz, y
fundamentalmente apuntando hacia la transparencia. Esta transparencia, a través de lo que
significa la difusión de la información, a través de internet que es en este momento un medio
masivo que nos ayuda muchísimo en este objetivo.
El Estado Nacional, en lo que se refiere a toda la administración central y organismos
descentralizados, compra aproximadamente $3,000 millones por año, del cual un 60 por ciento
aproximadamente son servicios no personales, y el resto está distribuido entre bienes de uso y
bienes de consumo. En la Oficina Nacional se empezó a trabajar con el desarrollo de los
sistemas, primero como objetivo principal el de ordenar un poco todo el sistema.
Se desarrolló un Sistema de Identificación de Bienes y Servicios, con el objetivo de poder codificar
esos bienes y servicios que compraba el Estado Nacional, con varios objetivos: primero, el hecho
de obtener una desagregación lo más grande posible con respecto a su clasificación
presupuestaria; o sea, saber exactamente o de manera más aproximada qué compraban los
organismos. Posteriormente también con el objetivo de lograr tener los bienes codificados, y de
esa manera juntar esa información que sirva para obtener precios de referencia de los bienes que
se compraba, difundiendo esa información y pudiendo saber los distintos organismos a través de
internet los precios por que compraban los otros organismos esos productos.
Por otra parte, ese mismo código podía ser utilizado también en todo que se refiere a la
administración patrimonial, o sea, inventarios, y también para control de stock en los casos de los
bienes de almacén. También se desarrolló posteriormente todo el sistema relacionado con la
transparencia que les comentaba, a través del Decreto 436, con respecto a toda la difusión de
todos los procedimientos de selección, de compras del Estado Nacional desde su comienzo,
desde la publicación inicial de la convocatoria, pasando por todos los pasos hasta la adjudicación
de la orden de compra -- un sistema de información bastante complejo, bastante desagregado,
que verdaderamente está dando un trabajo bastante laborioso a la Oficina pero ya se está
obteniendo resultados muy positivos como vamos a ver gracias a internet.
También se trabajó en el desarrollo de un sistema de proveedores que también está publicado en
internet; hablaremos más tarde sobre cómo funciona este sistema. Están también ya
afortunadamente los precios de referencia que yo les comentaba que íbamos a obtener a través
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de la codificación de los bienes, a través del catálogo. Y hemos desarrollado otros sistemas
menores de gestión a efectos de incluirlos dentro de los sistemas integrados de administración
financiera, que también se encuentran en desarrollo por otra vía, que ya están funcionando en
algunos organismos, con el objetivo luego de incluirlos como módulos para facilitar la función o la
gestión de los organismos, agilizar los procesos de compra, sobre todo en aquellos bienes de uso
común, los bienes ‘standard,’ y así se puede llegar a una compra mucho más rápida y ágil.
Para todo esto, el concepto que se tomó en la Secretaría de Hacienda fue el de realizar
desarrollos propios; o sea, todo el análisis funcional, todo el diseño y todo el desarrollo se hizo con
personal de la Oficina Nacional de Contrataciones. Se adaptaron desarrollos modulares a efectos
de poder ir realizando implementaciones parciales, y poder ir obteniendo resultados rápidos -- en
general, ustedes saben, como también se comentaba hace un rato, los resultados a veces dentro
del gobierno suelen ser un poco lentos -- entonces, el objetivo nuestro fue tratar de demostrar, de
lograr resultados rápidos de aquellas cosas de las cuales se podía ir avanzando; trabajar con
base de datos distribuidos en todos los organismos y una base de datos central de concentración
en la Oficina Nacional para su difusión; trabajar en el desarrollo de la página web para poder
mostrar toda esa información; y contar con una mesa de consulta, de soporte, para poder brindar
toda la ayuda y asesoramiento necesario a los organismos.
Ustedes saben que esto de desarrollar sistemas e implementar sistemas no es solamente el
trabajo técnico de desarrollo y de implementación. Requiere a posteriori un trabajo bastante
laborioso que es el trabajo de la concientización, de la profundización de todo el concepto de un
nuevo proceso de compra, de la capacitación de personal. Son cosas que muchas veces no se
tienen en cuenta cuando se estiman tiempos o cuando se ponen objetivos, en cuanto al desarrollo
de los sistemas, pero verdaderamente llevan tiempo bastante importante el hecho de poder
tenerlo funcionando con una concientización por parte del usuario, por parte de las unidades
operativas de compra -- una utilización fluida.
Si nosotros vemos el esquema general, cómo funciona el sistema de difusión de la información a
través de internet, en general vemos tres canales o puntos principales: primero, la registración en
el organismo, o sea, juntarle información a través de cada uno de las unidades de compra;
posteriormente, como segundo paso, los canales de envío, o sea, los medios a través de los
cuales se envía esa información a la Oficina Nacional de Contrataciones; y como último punto la
consistencia de esa información, la verificación y la publicación en internet. Las unidades
operativas de compra poseen software instalado, desarrollos realizados por la Oficina, les facilita y
estandariza toda la información para el envío a la Oficina. Posteriormente, una vez publicada esa
información en internet, se encuentra a disposición de todos los ciudadanos, proveedores,
organizaciones no gubernamentales, organismos, etc. Esta información es totalmente pública. Es
el principal objetivo del Decreto 436, en lo que se refiere a la transparencia en los procesos de
contratación.
Como les decía, la primera parte es la registración en el organismo. Esto se realiza de dos
formas. En aquellos organismos que tienen sistemas integrados de gestión, a través de los
módulos correspondientes; y en los organismos que no los poseen, el ingreso hasta ahora de la
información es manual. Eso se ingresa en el software desarrollado por la Oficina, se concentra
información en esos sistemas, y se envía posteriormente por los canales de envío a la Oficina
Nacional. El canal de envío, una vez logrado el archivo de datos, se realiza con firma digital a
través de correo electrónico o vía web para obtener toda la información en forma standard en la
Oficina. Posteriormente la Oficina recibe la información, verifica esa información, y se autoriza
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para su publicación y difusión en la web. Ustedes pueden ver las direcciones en las cuales
pueden acceder y ver toda esta información [www.onc.mecon.gov.ar y
transparencia.mecon.gov.ar].
Vamos a ver ahora en forma más detallada cada uno de estos sistemas que yo les comentaba al
principio, cómo funcionan, cómo se va recibiendo toda esa información y cómo se ha
implementado. El SIBYS, el Sistema de Identificación de Bienes y Servicios, posee un sistema
llamado Catálogo Cliente, donde el organismo consulta si el bien a comprar está catalogado o no;
si no está catalogado, tiene un sistema que le permite emitir a través de internet la solicitud de
catalogación. Esa solicitud se recibe en un catálogo servidor de la Oficina Nacional. En la Oficina
se verifica la información, que ese item no está catalogado, y posteriormente se cataloga
devolviendo la información al organismo solicitante, la unidad operativa solicitante, y a su vez a
través de su publicación en la web actualizando el catálogo con ese nuevo ítem.
Este catálogo ya está publicado en internet y también es de acceso público, ya sea para consulta
de los organismos o para consulta de los proveedores. La intención es de lograr que esta
codificación sea pública y que llegue a los proveedores, para que se pueda lograr que en
prácticamente todas las empresas de primer nivel tengan una codificación paralela; o sea, la
codificación del fabricante y la codificación de la empresa que lo compra, en este caso el Estado.
La intención nuestra es lograr que esta codificación adquiera una familiaridad tal que le permita a
los proveedores trabajar con el código del Estado.
Este código de catálogo, como les comentaba, se encuentra compuesto de la siguiente forma.
Tiene 12 dígitos. Los primeros 3 dígitos están por el primer objetivo, la clasificación
presupuestaria; o sea, responden exactamente al clasificador presupuestario emitido por la
Oficina Nacional de Presupuesto. Los 5 números restantes corresponden a la clase genérica; o
sea, el rubro comercial, el elemento que se está comprando. Y los últimos 4 dígitos responden al
bien específico; o sea, se toma para cada bien, para cada producto, las principales propiedades o
parámetros.
Esa codificación es correlativa; o sea, este catálogo tiene una clasificación inteligente que sería la
primera parte. Si nosotros vemos los primeros tres dígitos del catálogo, podemos saber
exactamente a qué se refiere, qué es lo que estamos comprando según lo que marca el
clasificador, conociendo la clase genérica. También podemos llegar a determinar de qué bien se
trata. Esa clasificación es semi-inteligente. Y después la última parte totalmente aleatoria es una
clasificación correlativa, a medida que se va clasificando cada ítem. Esta es una muestra de la
página como la podemos ver en internet, donde figura inciso, partida principal, partida parcial; en
fin, toda la codificación en la primera parte, y en la parte abajo figuran las propiedades específicas
que nos identifican en forma exacta el bien que estamos catalogando.
Acá como datos estadísticos tenemos que esto fue implementado en junio de 1997, una
implementación de tipo piloto, trabajando con determinados organismos para lograr el
asentamiento de todo el sistema. Hasta la fecha tenemos catalogadas más o menos 5,000 clases
y alrededor de 56,000 items. Esto en la Oficina Nacional, de tipo ilustrativo les comento que
nosotros llevamos un sistema en el cual sabemos exactamente la cantidad de items diarios que se
catalogan, la cantidad de items diarios que cataloga cada catalogador, y la cantidad de items que
tenemos pendientes y por supuesto que entran diariamente. Eso está informatizado y tenemos
esta información al fin de cada día.
Con respecto a la parte de transparencia, a la discusión de todo el proceso de contratación, acá
tenemos la registración también en las unidades operativas de compras desde el inicio del
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proceso, el envío de los datos a la Oficina Nacional a través ya sea de correo electrónico o de la
web, y posteriormente la consistencia, la verificación de esa información y la puesta en internet a
través de la Oficina Nacional.
El Decreto establece que deben publicarse en la página web todos los procesos paso por paso de
la contratación; o sea, desde la convocatoria a procedimientos de selección. Una instancia previa
que ha creado el Decreto también se llama ‘observaciones al proyecto de pliego;’ o sea, la
posibilidad de que los posibles oferentes puedan realizar observaciones al proyecto de pliego
antes de que salga la convocatoria: la publicación a través de un documento adjunto del pliego de
bases y condiciones. También en los actos de apertura, el acto de adjudicación y la orden de
compra, prevé el Decreto 436, establece que debe publicarse el cuadro comparativo de ofertas.
Nosotros hasta ahora estamos terminando el desarrollo para la publicación del cuadro
comparativo de ofertas, y esperamos tenerlo en 60 días más. Esto va a posibilitar a los posibles
oferentes visualizar toda la información a través de internet. Lo único que no tenemos todavía son
los dispositivos de seguridad necesarios para que los oferentes puedan bajar los pliegos de
internet. Hasta hoy pueden consultarlos pero, en caso de interesarles el pliego tienen que
remitirse a la Oficina, a la Unidad Operativa de Compras, a pedir el pliego que el Decreto 436
establece también, que los pliegos son gratuitos. Se eliminó el costo de los pliegos, con el
objetivo de favorecer la presencia de mayor cantidad de oferentes y transparentar aun más la
gestión.
Acá como pueden ver, en la página en internet donde aparece la convocatoria, aparece a
posteriori otra página donde da más detalles de toda la convocatoria. Acá se ha publicado
simplemente un ejemplo para no hacer muy extensa la presentación. Y después en la próxima
pueden ver cómo se ve la adjudicación. De esta forma se puede ver todo el proceso en internet
desde la convocatoria hasta la adjudicación de la orden de compra. También acá, esto fue
implementado en octubre de 2000, y a febrero tenemos aproximadamente 1,200 procedimientos
publicados e implementados en 230 organismos. Acá también estamos haciendo todo un proceso
de concientización de necesidad de seguimiento de los organismos, de la publicación de toda esta
información, a efectos de que este sistema funcione como un proceso continuo, como un proceso
normal, sin la necesidad de la presión sobre el organismo de que debe publicarse la información.
Por otra parte tenemos el Sistema de Proveedores, el SiPro, también publicado en internet, donde
tenemos el Sipro Proveedor que es el llenado de datos por medio del oferente; o sea, este sistema
no prevé que el proveedor tenga que estar inscrito en el sistema antes de cotizar. Permite la
inclusión al sistema en el momento de la cotización -- el proveedor se presenta al retirar el pliego
de cotizaciones y, a través de un diskette puede llenar los datos desde su empresa. Se presenta
juntamente con la oferta y con la documentación respaldatoria donde el organismo tiene la
obligación de constatar esos datos; y a través del Sipro Cliente cargar esos datos en la unidad
operativa y enviarlos a la Oficina Nacional para su inclusión en el SiPro. Sí en el momento de la
adjudicación el proveedor tiene que estar incluido en el SiPro.
Se ha tratado también de esta forma de lograr tener acceso a mayor cantidad de oferentes,
simplificando la inscripción, no exigiéndoles a los posibles oferentes la inscripción previa a la
cotización. Esto por supuesto que es un primer paso dentro de lo que se puede pensar para un
sistema de información de proveedores -- yo diría completo. Acá prácticamente se toman datos
constitutivos de la sociedad, datos referentes a sus pagos tributarios. Pero no hay información
sobre el proveedor en cuanto a procesos de calidad, en cuanto a servicio, en cuanto a ingeniería y
otros datos que podrían ser útiles y fundamentales hoy en la actividad privada, en el desarrollo de
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proveedores. Nosotros hemos hecho esto como un primer paso y pensamos seguir adelante con
la exigencia a los proveedores de trabajar con normas de calidad.
A su vez el sistema ya prevé la obligación por parte de los organismos de enviar todos los
incumplimientos que hayan sido fehacientes hechos por actos administrativos a la Oficina
Nacional. Y esos incumplimientos figuran también en la información del proveedor. Y contemplan
un sistema de suspensiones e inhabilitaciones: cuando los proveedores llegan al determinado
número de incumplimientos. Esto les permite a los organismos que pueden consultar el sistema
antes de adjudicarle al determinado proveedor, y saber su comportamiento de ese proveedor
frente al Estado, y a su vez evitarle al proveedor que presente toda la documentación cada vez
que se presenta en un proceso licitatorio de distintos organismos, porque ya se encuentra toda
esta información en el sistema. Agiliza el proceso al proveedor y le simplifica la tarea al
organismo en cuanto al conocer de antemano los antecedentes de ese proveedor.
Acá pueden ver también la página de Sipro Proveedor cuando el proveedor carga sus datos. Y
posteriormente cuando el proveedor ya ha sido dado de alto en el SiPro. Acá también los datos
estadísticos de una implementación de octubre de 2000. Tenemos a febrero 750 proveedores,
que a la fecha han pasado 2,000, e implementado en 45 organismos. Entonces estos datos
indudablemente necesitan de una masificación mayor, pero lo que les comentaba al principio de la
concientización, de la capacitación, estamos hablando de alrededor de sobre 300 unidades
operativas de compra, y estamos realizando permanentemente cursos de capacitación,
permanentemente asesorando los organismos, y vamos midiendo el progreso, pero vemos
avances importantes con respecto a la información que se va publicando. Pero indudablemente el
proceso requiere su tiempo de estabilización.
No hemos avanzado más en lo que se refiere a llegar a comercio electrónico, porque aun la
normativa no lo permite. Estamos trabajando en un anteproyecto de ley que será enviado al
Congreso ahora en abril, en el cual se incluye el comercio electrónico. Esto lo hemos visto como
paso previo para empezar, para tener información disponible en internet, pero la culminación de
todo este proceso nos va a llevar a establecer la licitación electrónica, que es el objetivo final de
todo esto. Esperamos tener pronto una normativa que nos permita seguir avanzando, e
indudablemente ustedes saben que un desarrollo informático siempre es más rápido que la
obtención de alguna norma a través de los legisladores, que son cosas que se discuten mucho,
que tienen su tiempo político, que son imposibles de eliminar.
Después tenemos toda la información muy útil tanto para los organismos como para el ciudadano
común. Inclusive ya hemos tenido reflejos de tipo periodístico donde se hacen comentarios sobre
los precios a que compra el Estado, si esto lo compró más caro y si esto lo compró más barato. A
nosotros no nos preocupa el hecho de analizar si comprar más caro o comprar más barato, sino
que la información se encuentre a disposición del ciudadano, y de esta forma con los precios de
referencia nosotros tenemos también a través de la recepción en la Oficina Nacional de todas las
órdenes de compra que emiten los organismos, enviadas ésas en formato standard, enviadas a
internet para obtener esos precios como podemos ver acá.
Lo tenemos separado por rubros. Si nosotros seleccionamos un rubro cualquier y vamos al ítem
en sí -- el ejemplo es de una abrochadora -- se pueden ver ahí el precio que se compró, la unidad
de medida, la cantidad que se compró, en qué zona geográfica del país se compró, el
procedimiento que se utilizó para la compra, la fecha de la compra y la forma de pago. Y si
nosotros vamos a la próxima página en internet podemos ver también qué organismo hizo cada
una de estas compras y a qué proveedor se le compró, con todos los datos como para ubicarlo,
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dirección, teléfono, etc. Esto como ustedes ven es una información muy útil porque le permite al
organismo que está por comprar este bien poder tener la información de precios de compras
previas que ubiquen la compra que está haciendo.
Como último paso -- recordando que tenemos otros sistemas menores de gestión desarrollados --
tenemos lo que hemos llamado la compra informatizada, que es una compra que se utiliza para
todo lo que sea bienes de uso común. Esto se genera al pedido de cotización en un medio
magnético de un rubro completo. Puede ser artículos eléctricos, artículos de oficina. El sistema
permite la carga. Lo único que tiene que hacer el proveedor es llenar los espacios dentro del
medio magnético con el precio, condiciones de pago, fecha de entrega. Posteriormente entrega la
oferta en el momento de la apertura, y el sistema genera automáticamente el cuadro comparativo.
Ese cuadro comparativo ayuda a la emisión de lo que llamamos la orden de compra abierta; o
sea, al proveedor se le adjudica una orden de compra por los items en el cual ha resultado
adjudicado. Pero el Estado no le garantiza al proveedor comprarle la cantidad por la cual ha
pedido cotización. Se pide cotización sobre un consumo estimado anual. La orden de compra
tienen validez de un año. Y el organismo puede ir pidiendo en forma periódica, quincenal,
mensual, a través de solicitudes de provisión, los items que va necesitando. De esta manera
solucionamos un problema bastante importante dentro del gobierno, que es la planificación de la
compra de los elementos menores. La demora en la obtención también de la compra de los
elementos menores, ya que el proveedor a través de las solicitudes de provisión entrega en una
determinada frecuencia lo que el organismo va a necesitar. El organismo no se llena de un stock
innecesario, y a su vez cuando necesita algo no pasa tiempos prolongados para que lo pueda
obtener.
Su sistema de gestión es sencillo pero ayuda mucho a la agilización del proceso que es lo que
hemos logrado a través del Decreto; o sea, transparentar los sistemas, los procesos, y a su vez
agilizarlos. Ustedes saben bien que no siempre van de la mano la transparencia con la
agilización. La transparencia siempre tiene un costo del cual nosotros siempre tenemos que
tomar un punto intermedio entre lo que es una gestión transparente y una gestión eficaz, una
gestión eficiente. Son sistemas que de alguna forma ayudan a lograr este objetivo.
Acá tenemos las direcciones a las cuales pueden ustedes consultar para ver todo este proceso.
Estamos avanzando con respecto al comercio electrónico, con respecto a normas de calidad en
las compras, y a su vez la inclusión de todos estos sistemas dentro de los sistemas integrados de
información financiera; de manera que el organismo pueda trabajar directamente con todo su
proceso de gestión financiera con el módulo de contrataciones incluido dentro de ese sistema.
Así que es información paralela que vamos trabajando con los módulos completos, pero
queremos ver resultados útiles, ver que están brindando una cierta facilidad, una cierta agilidad, y
fundamentalmente una muchísima mayor transparencia a toda la gestión.
Pregunta. En realidad, uno de los problemas en América Latina son los procesos de contratación
administrativa. Pero ¿qué pasa en la Argentina cuando el oferente es único, o es el único
proveedor?
Juan Oscar Luna. En la Argentina, cuando hay un único proveedor está contemplado en el
Decreto la posibilidad de la compra directa. Dentro de la contratación directa hay 5, 6 o 7
apartados que permiten la compra a un determinado proveedor. Y uno de ellos es el caso de que
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sea un único proveedor. Es la única alternativa. Acá se puede decir ‘marcas’ en las unidades
operativas de compras, y ahora en la Oficina Nacional de Contrataciones.
Pregunta. Usted habló sobre la buena fe cuando el contratista entrega a través de los medios
virtuales su trámite, su documentación. ¿Cómo se verifican esos documentos? En este sentido,
por ejemplo, los estados financieros que son emitidos por contadores públicos para efectos de
análisis financiero no son entregados físicamente. No solamente esto sino el resto, para que
pueda ser verificable. ¿En qué tiempo son verificables? Y luego, posteriormente, si constata que
son correctos, entonces por supuesto se le dan validez. Pero creo que oí absolutamente nada en
este respecto sino que se le da más ligereza, más rapidez al procesador. Parece interesante,
pero pienso que debe ser abierto este proceso de verificación. No sé si le están dando que a
posteriori pueden hacer anulable el proceso. Pero quería saber más el respecto.
Juan Oscar Luna. Toda la documentación que exige el sistema de proveedores para la cual
tiene que ser la documentación respaldatoria de los datos, que el proveedor coloca en su
información, ese organismo que está cotizando es responsable de verificar y de chequear esa
información. La responsabilidad del chequeo de la información se traslada al organismo, y el
organismo es depositario de esta documentación. En caso de que el proveedor a posteriori pasa
un determinado tiempo, y otro organismo quiere hacer una compra y consulte la base de datos, y
obtenga que ese proveedor tiene alguna información que está vencida, el organismo que está
licitando en ese momento es el encargado de pedirle la documentación nuevamente.
La documentación no viene a la Oficina Nacional, sino que está en cada unidad operativa de
compra la responsabilidad de chequeo de la información de la misma manera que cuando no
existía el sistema de proveedores. El organismo le pedía al proveedor esa documentación
respaldatoria. El proveedor la suministraba. Pero lo grave era que cuando ese proveedor
cotizaba en otro organismo, tenía que ir llevando nuevamente toda esa documentación
respaldatoria. Y a su vez, los organismos entre sí no sabían cuál había sido el comportamiento de
ese proveedor con los otros organismos.
Pregunta. En una parte del proceso que nos explicaba, del sistema de ustedes, mencionaba la
firma digitalizada. Tengo dos inquietudes. Una es al respecto si la firma digitalizada está sujeta a
alguna regulación jurídica. Y la otra es: ¿qué controles de carácter informático existen dentro del
proceso mismo?
Juan Oscar Luna. Con respecto a la firma digital, en este momento se está aprobando en el
Congreso una ley sobre el uso de la firma digital. Con respecto a los controles informáticos, acá
el licenciado Bocardo que es el responsable informático del área les va a explicar cuáles son
estos controles.
Señor Bocardo. Con respecto a los controles, en lo que estamos haciendo en firma digital, es el
aplicar la firma digital en la transmisión de documentos. Con respecto a esto, previo a esta ley
que se está aprobando ahora hay decretos, resoluciones, actos administrativos que fueron
implementándose, y nos dio el marco para regular este proceso que estamos haciendo ahora.
Tendría que ver el caso particular para hacer una explicación más extensa, para ver cómo lo
estamos implementando en este sistema.
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Pregunta. Para efectos de adjudicación, ¿se hace la adjudicación con el precio más bajo? Si en
caso de que no salga el precio más bajo, ¿cómo hacen para darle al segundo lugar? ¿Si toman
en cuenta la calidad, o qué parámetros utilizan?
Juan Oscar Luna. Ya nos estamos yendo más de los sistemas informáticos hacia los procesos
de compra. El Decreto 436 establece que la compra se debe hacer a la oferta más conveniente,
no al precio más bajo. Entonces es la responsabilidad del funcionario la decisión, que llamamos
la comisión evaluadora, que es la que decide la adjudicación. Esa comisión evaluadora está
formada por el responsable de compras, el responsable de la unidad operativa que pide el bien, y
un tercer miembro especialista en lo que se está comprando. Y de allí sale el dictamen.
Pero no siempre es al precio más bajo. Puede ser a un precio más alto, por supuesto, con la
fundamentación correspondiente. En el único caso en que sí estamos yendo al precio más bajo, y
que estamos tratando de ajustar las descripciones en el catálogo de la mejor manera posible, es
el caso de los bienes de uso común, porque ahí, como estamos trabajando con la compra
informatizada con muchos items y con un proceso que queremos que sea ágil y que sea rápido,
ahí tratamos de ir hacia el precio más bajo. Pero, por supuesto, con una exacta definición de lo
que se está comprando, para evitar la posible diversidad de ofertas con precios bajos pero de
menor calidad.
Estamos trabajando también en muchos items del catálogo con normas de calidad. Estamos en
un proceso ahora de integración con la Secretaría de Industria para establecer la obligatoriedad
de la compra con normas de calidad. Este es nuestro próximo objetivo. Como ustedes saben, a
nivel de gobierno no es siempre fácil este tipo de cosa, porque la primera observación que
nosotros obtenemos es que estamos dirigiendo las compras. Entonces hay que hacerlo de una
manera progresiva, de una manera paulatina, tratando de que todo el proceso sea lo más
transparente posible. Muchos proveedores que no son tan buenos objetan esta disposición,
diciendo que las compras se seleccionan. En general no estoy de acuerdo con eso pero tenemos
nuestras limitaciones de este tipo.
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Transitando al E-government: la Estrategia Integral de Chile
Claudio Orrego Larraín, Ex-Ministro de Estado, Chile
________________________________________________________________________
Muy buenas tardes. Quiero iniciar mi presentación agradeciendo al Consorcio y a la Universidad
Internacional de la Florida, por esta oportunidad de compartir con ustedes la experiencia de Chile
en su transformación pública y muy especialmente en la transición hacia el gobierno electrónico.
Voy a partir por una anécdota y una paradoja. La anécdota tiene que ver con los tiempos que
vivimos de velocidad, o sea, la velocidad internet. Cuando Jim Wesberry me invitó a este
seminario, yo era Ministro de Vivienda y Urbanismo. Le respondía afirmativamente. El no
respondió, y ya era ex-Ministro de Vivienda y Urbanismo. Las cosas van rápidas en este mundo
y, sin embargo, Jim tuvo la gentileza de mantener la invitación a pesar de mi ‘ex-cargo.’
Y segundo, la paradoja. A mí me correspondió, y al igual probablemente de muchos de ustedes,
participar en un sinnúmero de seminarios internacionales durante la última década. Nunca había
escuchado tanto hablar del estado moderno, del estado electrónico y del estado transparente y
probo. Sin embargo o paradoja, los peores casos de corrupción, de falta de modernización y a
veces de anquilosamiento tecnológico han ido de la mano de estos grandes discursos.
En consecuencia, y ése es el sentido de mi presentación, creo que no hay tanta duda con
respecto de lo que hay que hacer. El norte está claro. Necesitamos estados modernos,
transparentes, y que ocupen la tecnología de formación en forma estratégica. La pregunta es
cómo hacerlo, cómo transitar en esta economía política de las reformas, y ser exitosos en ellas. Y
segundo, un elemento importante de la sustentabilidad de las reformas: crear conciencias sobre lo
ineludible de las mismas, para que, cuando lleguen los momentos de los costos de las reformas --
humanos, financieros, culturales, políticos -- haya conciencia de que estos costos valen la pena.
En consecuencia, en esta charla ‘Transitando al e-government: la estrategia integral de Chile,’
quiero partir por una pregunta que puede parecer pueril y obvia. Pero cuando uno es reformador
y uno está tratando de mover las cosas dentro del gobierno, se da cuenta de que no siempre
queda entendida y muchas veces subestimada. Eso es por qué modernizar al estado. ¿Cuáles
son las razones que deben mover los gobiernos a avanzar en esta línea? La más obvia, más
recurrente, la que está más de moda, ha sido la de la disciplina fiscal. Todos sabemos que a un
país que arrastra un gran déficit público le es imposible salir de su desarrollo. Y esto vale para
países del tercer mundo pero también países desarrollados como Estados Unidos, como
Inglaterra, como Canadá. En consecuencia, la primera razón, el primer fundamento de por qué
modernizar al estado ha sido, a veces con demasiada frecuencia y simplificación, la de reducir los
costos del gobierno.
Sin embargo, esto es sólo parte del cuento. Hay otras razones que nos permiten hacer de esta
reforma algo más sustentable. La segunda de ellas es la competitividad económica. Hoy día es
evidente -- el foro económico mundial a través de este informe de competitividad lo demuestra año
a año. No son las empresas las que compiten, son los países que compiten. Y en consecuencia,
si queremos tener países que pueden salir de subdesarrollo, se requiere que esos países tengan
infraestructuras de primera calidad, estados de excelencia, sector privado emprendedor,
instituciones honestas. Ya no son sola-mente tema de la filantropía o de las empresas
tecnológicas o de los funcionarios públicos bien intencionados. Se trata de una razón de
supervivencia económica para los países. Modernizar el Estado es un elemento crítico para hacer
la competitividad económica.
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Tercero, la efectividad social. El tipo de problema que hoy día estamos viviendo supone un tipo
de intervención del Estado muchísimo más astuta, hábil e inteligente que en el pasado. Temas
como la sustentabilidad ambiental, la congestión urbana y el desarrollo harmónico de nuestras
ciudades, la superación integral de la pobreza, la drogadicción, no son temas de fácil solución. Y
por cierto no suponen sólo el Estado, pero lo que hace el Estado hace la diferencia en este tipo de
problemas.
Y finalmente una última línea de acción o argumentación, que es una más política, que es la
importancia de la transformación pública para el desarrollo económico, y para el desarrollo
democrático, en continentes como el nuestro, en los cuales la democracia está todavía lejos de
ser un elemento que haya estado con nosotros por gran parte de nuestra historia. Temas como el
mejor servicio al ciudadano, la transparencia y la legitimidad del gobierno son temas críticos para
quien quiera hacer de estos países integralmente desarrollados, y no sólo económicamente
desarrollados.
En este marco, en el caso de Chile, durante la década pasada especialmente ya en el gobierno
del presidente Eduardo Frei, superadas las urgencias de la transición a la democracia, surgió un
plan de modernización. Este plan tenía seis componentes (nada nuevo en ellos): gestión del
recurso humano, la calidad del servicio y la participación de los ciudadanos, la transparencia y la
integridad, la gestión estratégica por resultados del Estado, la reforma institucional y la
descentralización, y la comunicación.
Ustedes dirán probablemente que todos los países aquí representados de una u otra manera han
impulsado programas o planes integrales con estos elementos. Sin embargo, mirándose atrás,
hacia el año 1997, cuando creamos el premio nacional a la calidad de los servicios públicos, y un
premio de innovación, tratando de rescatar las mejores prácticas, los mejores éxitos de la
experiencia de la modernización en Chile, reencontramos con el siguiente descubrimiento que no
es tan novedoso, por cierto. En todos y cada uno de los casos de éxito, había dos elementos
comunes: un liderazgo claro y fuerte, y un uso estratégico de la tecnología de información -- por
cierto, todo eso como parte de un plan.
¿Por qué digo esto? Sobre todo, en países de América Latina existe la absurda y absolutamente
obsoleta creencia de que son los cambios legales lo que hacen la modernización del Estado. Hay
que cambiar el estatuto de los funcionarios, hay que cambiar el número de los ministerios, como si
eso por obligarse al Espíritu Santo fuera a transformar una cultura milenaria de burocracia, de
aversión al riesgo y de falta de transparencia. Las experiencias que nosotros mostramos como
impuestos internos, fondo nacional de salud, registro civil, fondo nacional de pensiones, servicio
de aduana, que fueron algunos de los premiados, nos demostraban aquí no estar en conformidad
con la misma ley, con la misma Contraloría, con la misma Dirección de Presupuesto. Había
algunos servicios que hoy en día tenían nivel internacional, y había otras que estaban en la
prehistoria desde el punto de vista de la gestión.
En consecuencia, ha habido esta solución a preocupaciones en serio, por hacer de e-government,
del gobierno electrónico, una estrategia un poco más central, más vital, de nuestra experiencia
modernizadora. En este marco, quizás vale la pena pensar qué es el gobierno electrónico. Ya
había en la mañana una exposición. Yo quiero simplemente proponerles otra por cierto muy
similar. El gobierno electrónico ofrece algo tan distinto por tan diferente, a impulsar una gestión
pública con el objeto de tener una mayor eficien-cia, transparencia, accesibilidad y permeabilidad
de la misma a los ciudadanos, mediante el uso intensivo de la tecnología de información y
comunicación, tanto en la gestión interna de los gobiernos -- esto es, entre instituciones públicas --
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como en su relación participativa con ciudadanos y usuarios de servicios públicos, sean éstos
individuos o empresas. Es decir, entender que las tecnologías son herramientas habilitadoras,
facilitadoras de un conjunto objetivo que ya estaba presente antes de la llegada de esta
tecnología.
En el caso de Chile -- y solamente botón de muestra -- en el año 1998 hicimos un primer
diagnóstico. Por cierto se había avanzado bastante en muchas instituciones. Y nos encontramos
con algunas sorpresas. Y lo cuento porque esto generó varias respuestas concretas, pero
también porque creo que queremos avanzar demasiado rápido en este ámbito y no siempre nos
damos el tiempo para hacer diagnósticos. En el caso de Chile, en 1998 descubrimos contra
nuestra sorpresa de que había 20 redes nacionales informáticas, todas ellas por cierto autistas. El
Servicio de Impuestos Internos se podía comunicar con el Servicio de Impuestos Internos pero no
con el Registro Civil, y así sucesivamente entre todas las instituciones. Segundo, descubrimos
que un 85 por ciento de las instituciones públicas de Chile decía necesitar información crítica para
su negocio de otra institución pública, la cual era por cierto provista en papel.
Tercero, nos dimos cuenta de que el 80 por ciento de los servicios tenía algún tipo de intranet --
cuando digo algún tipo, estoy pensando en al menos dos o tres computadores interconectados. Y
había un 60 por ciento con algún tipo de conexión a internet. Cuando digo algún tipo, esto puede
ser inclusive el correo electrónico del jefe. De hecho, descubrimos que el correo electrónico
estaba absolutamente restringido a autoridades de las instituciones. Lamentablemente creo que
esto es bastante más común de lo que uno cree aun hoy dentro de Chile y también, me imagino
por las caras que veo acá, también fuera de Chile. Tenía un ancho de banda de 46 kilobytes por
segundo, es decir, era muy mala la conexión, y sin embargo estábamos pagando $14 millones si
uno sumaba todos los contratos de conectividad y transmisión de datos de las diversas
instituciones públicas. Finalmente teníamos 30 sitios web del gobierno. Esto del 1998 no era
hace mucho tiempo.
Ahora voy a compartir con ustedes algunos proyectos emblemáticos que hemos hecho en Chile
en este viaje transitado hacia el e-gobierno, para después detenerme en las conclusiones, en los
problemas; y en los desafíos que creo que son los más importantes. El primer proyecto que
impulsamos, que fue una consecuencia directa de este diagnóstico fue la intranet de gobierno de
Chile. Queremos que sea capaz de integrar y coordinar lo que estamos haciendo como estado, y
si del mismo modo podíamos aumentar los ahorros y la eficiencia, bienvenido sea. Se hizo una
licitación nacional pública, aprovechando las economías de escala de estado, y logramos un
contrato que llevamos cinco años, y le va a significar al Estado de Chile $60 millones solamente
de ahorros: en vez de tener una multiplicidad de contratos de conexión tener un gran contrato
para el Estado de Chile.
A eso se le agrega el hecho, para quienes de ustedes son informáticos, cuando nosotros partimos
fue en 47 kilobytes por segundo. Aspirábamos en nuestro mejor de los sueños, llegar a una red
de un ancho de banda de un mega, y en algunos casos los optimistas que nosotros
considerábamos ilusos hablar de 10 megas. Pues bien, la internet que se le ofreció al Estado de
Chile es de un gigabyte, es decir, mil megabytes, mil veces mejor de lo que teníamos antes. La
idea de estar en internet se implementó en todo el gobierno central, y hoy en día está en
expansión en las regiones. No sólo vamos a transmitir datos o correo electrónico, sino que
esperamos en un futuro cercano telefonía IP, e-servicios, y por qué no también el uso masivo de
la firma electrónica segura dentro del Estado. Dicho sea de paso, este contrato nuevo de internet
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permitió que un 40 por ciento de los servicios públicos que no tenían acceso a internet en la
transmisión de datos lo tuviera sin gastar un solo peso adicional.
El segundo proyecto emblemático que impulsamos fue el portal del Estado de Chile. Nosotros nos
dimos cuenta de que teníamos pocos sitios web del Estado, y para el ciudadano, o una empresa
que quería descubrir alguna información en la red del Estado chileno, eso era una pesadilla.
Había que saberse el nombre de la institución, dónde estaba ubicada, y si no estaba imposible
ubicarla.
En consecuencia creamos un portal del Estado -- estado.gov.cl -- que tenía una promesa de
calidad para los usuarios: si había una información del Estado chileno en internet, usted la podía
encontrar en este portal. Por cierto, y quiero dejarlo claro, sólo el portal era administrado
centralmente. Los sitios web dependían cada uno de cada institución. Y de pasar de 30 sitios
web en 1998, hoy en día tenemos 450 agencias que tienen sitios web en el Estado. Existe un
concurso semestral para apremiar y promover los top cinco sitios web que tienen un conjunto de
características, y así poder promover las mejores prácticas en materia de servicios e
informaciones en línea de Estado. Como sabíamos que iba a ser difícil buscar, establecimos la
posibilidad de que la información se buscara por tema, por orden alfabético, por palabra, por
estructura de gobierno o por trámite.
Qué es lo que hemos visto? Un aumento diario por mejor y más información, pero también una
demanda por interactividad y servicios en línea de parte del Estado. Esto es algo absolutamente
nuevo y todavía demasiado incipiente para saber qué pasará más adelante. Finalmente,
actualmente este gobierno del Presidente Lagos prepara nuevos subportales: el portal de la
pequeña empresa, el portal de la tercera edad, como también una política nacional de calidad de
servicios públicos en línea.
Sistema electrónico de compras: aquí voy a pasar rápido porque, a la verdad, tal como les ha
explicado el colega argentino, esto ha sido una tendencia que ha habido en América Latina en los
últimos años. En 1998 nosotros partimos con actividad e identificamos $7,000 millones de
compras y contrataciones del Estado, con más de 1.4 millones de transacciones que suponía este
gasto y, algo importante, $12 millones solamente en el pago por avisaje en los periódicos de las
llamadas licitaciones del Estado.
Qué se hizo? Se hizo dos cosas en paralelo: se hizo una licitación para construir este sistema.
No lo hicimos dentro de la casa como en el caso de nuestros colegas. Licitamos su construcción.
Y después separadamente licitamos su administración; es decir, un consorcio lo hizo y otro
consorcio hoy en día bajo ciertas modalidades está administrando este sitio web de portal de
compras del Estado chileno, que por ahora es solamente un sistema de información. Se dictó un
decreto supremo que dijo que había la obligación de todos los servicios públicos de informar.
Hoy en día todos los servicios públicos están en línea en este sistema. El sistema funciona
descentralizadamente. Cada servicio público es el responsable de poner directa-mente su
información en línea; no pasa por ningún intermediario. Y la estimación que hizo una empresa
consultora independiente del gobierno cuando estábamos evaluando, es que este sistema, 100
por ciento operativo, va a significar un ahorro para el Estado chileno cercano a $200 millones al
año. Actualmente, mientras no se aumenta la capacidad de transacción electrónica, y solamente
estamos en el flujo de información de compras, hemos registrado a raíz de seguimiento ahorros
en algunos casos de hasta 7 o 20 por ciento.
Es importante la ley que se disputa hoy en día en el Congreso que elimina la agencia de compras
y permite la compra y el avisaje oficial de parte del Estado en internet. Por cierto se elimina la
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agencia, pero no elimina el rol del contralor; se crea una unidad estratégica de compras, pero una
unidad muy pequeña de 10 a 15 personas. Actualmente tenemos unos siete mil proveedores
registrados, y éste es el año del despegue del sistema.
En materia de servicios e información en línea, solamente unos ejemplos. Estos son todos los
servicios públicos que han venido por un proceso de cotización durante los últimos 5-6 años, en
cuyos marcos se han hecho estas transformaciones tecnológicas. Quiero dejarlo claro porque no
conozco de ningún caso de un servicio, o una agencia pública, que haya podido hacer una gran
transformación tecnológica sin que haya sido parte de un plan integral de modernización.
En el caso del Servicio Nacional de Aduana Chileno, donde había el 95 por ciento de las
exportaciones, se realiza mediante medios magnéticos entre gente de Aduana y el Servicio. La
entidad que administra la capacitación hoy día tiene la totalidad de procesos por internet
incluyendo la búsqueda del empleo por internet. En marzo de este año el Instituto de
Normalización Previsional, que es el encargado de las pensiones públicas a la vez que administra
las cotizaciones con impuesto privado, por las cotizaciones sociales, ha puesto la posibilidad de
pagar las cotizaciones vía internet declaradas directamente. El proyecto de educación ‘Enlaces’
que es como la red educacional informática de Chile, luego de diez años de funcionamiento tiene
el 100 por ciento de las escuelas urbanas y el 70 por ciento de los programas rurales conectadas
con un programa especial para uso de computadores por parte de los profesores.
Y finalmente, y aquí solamente he querido mostrar algunos ejemplos de agencias públicas que
han impulsado más allá de las directrices centrales su propio proceso de modernización y
transformación tecnológica. Está el Servicio de Impuestos Internos, que hoy en día creo que es la
mejor demostración del uso estratégico en el caso de Chile. El 95 por ciento de la información
tributaria chilena llegó el año 2000 vía internet al Servicio de Impuestos Internos. Esto equivale a
57.6 por ciento de las declaraciones; pero tomen en cuenta que es el 95 por ciento de la
información total del país.
Hoy se puede también declarar el impuesto al valor agregado mensualmente por vía de internet.
Se pueden pagar los impuestos mediante convenio con los bancos directamente vía internet. Y la
novedad del año 2001 es que este año, si usted fuera ciudadano chileno y se conectara a internet,
el Servicio de Impuestos Internos de Chile le ofrecería una declaración de impuestos que ellos
generan automáticamente desde su base de datos. Si usted está de acuerdo, dice simplemente
“OK,” y envía la declaración de impuesto por internet. Si tiene algún problema, usted puede
simplemente hacer su declaración como en otras ocasiones. La relación del costo que ha
documentado Impuestos Internos es de 500 a 1 entre la atención en ventanilla y la atención
automática por internet.
Pero quiero agregar un elemento que pocas veces se considera, que es la externalidad positiva
más importante de la informatización del Estado. Y éste también es un ejemplo de Impuestos
Internos. En el año 1997 antes que partiera, o se iniciare , la declaración de impuestos por
internet en Chile, se hizo una encuesta. Y en ese momento había 2,500 empresas conectadas a
internet en el país. Se puso en lugar el servicio. Vino la declaración de 1998 que fue la primera, y
llegaron 23,000 declaraciones por internet de empresas distintas. Por cierto, al lanzar el sistema
faltaban muchos datos, y hubo muchos que, al ver esas dificultades, entre ellos -- no tengo nada
contra los contadores y auditores, pero había algunos de ellos que estaban oponiéndose a este
sistema, y dijeron que este sistema no resulta. Al año siguiente corrigieron los errores y 150,000
empresas declararon. El año pasado 440,000 empresas pagaron por declarar sus impuestos por
internet.
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¿Qué quiere decir con esto, de que ciudades como las nuestras, en las cuales todavía no hay
suficiente conciencia respecto a la importancia estratégica de la tecnología de la información y
comunicaciones? Muchas veces es la oferta de servicios la que tira la demanda y no al revés. En
el caso de Impuestos Internos es probablemente el mejor de ellos. Durante dos o tres años hubo
críticas y oposición al sistema, hasta que la agenda final lo aceptó y hoy en día sucesivamente lo
ocupa como sistema.
Finalmente hemos establecido un marco legal para la firma electrónica. Me alegro de que está mi
colega argentino. De hecho, la primera experiencia que tuvimos con una firma electrónica de un
tratado internacional fue del Presidente Menem y el Presidente Frei en 1999. En enero de 2000 el
Contralor General de la República Chilena, gran aliado en estas materias, realizó la primera toma
de razón con firma digital en el país como marco de un plan piloto.
Sin embargo, para que no crean que uno escoja simplemente las cosas que son bellas y la
leyenda rosa de los problemas, yo sostengo que esto ha sido uno de los fracasos nuestros. Y
¿por qué? En 1999 ya teníamos un decreto presidencial que autorizaba la firma digital dentro del
Estado. Tuvimos experiencias, tuvimos la voluntad del presidente y el contralor. Eso fue al fin de
1999. Por cierto hubo al menos un proyecto de ley en el Congreso para aprobar la firma digital.
Estamos a abril de 2001 y esa ley todavía no se ha aprobado. Para el aparato del Estado
completamente, pareciera que esta normativa que ya existe no existiera. Me explico: hoy día en
Chile el Estado podría estar funcionando sin papeles si lo quisiera. Y todos los funcionarios
públicos están esperando que se apruebe una ley en el Congreso. Eso es innecesario y da
cuenta de lo difícil que es, aun con marco jurídico parcial, avanzar en esta materia.
Déjenme compartir entonces con ustedes ahora algunas conclusiones y problemas que hemos
encontrado para determinar los desafíos. Primera conclusión: el cambio es posible aun en plazos
breves. En 1997 cuando yo asumí como secretario del Comité de Modernización, fui a Canadá.
Yo soy un profundo admirador de los derechos de los canadienses. Y yo decía: “Pero ¿cómo han
hecho todo esto, y cuán lejos está de nosotros?” Y el mensaje de los canadienses fue: “Usted
avanza, y se impresionará lo mucho que se puede hacer en poco tiempo con voluntad y
liderazgo.”
Segundo, algo obvio pero importante en el presente, sobre todo para quienes promovemos este
tipo de uso. La tecnología de información y comunicación es sólo un medio, no un fin, y en la
medida que seamos capaces de vincularlas a beneficios objetivos políticos y sociales, es
importante la elite para ser capaz de entender su importancia estratégica. Si se presenta como fin
en sí mismo, lo que encontraremos será escepticismo, duda y reticencia a ocuparla
estratégicamente. Pues acá el shopping trae consigo ahorros, apoyos y de alguna manera
adelantos -- o ‘leapfrog’ como dicen los norteamericanos. No hay por qué inventarlo todo en casa.
Es bueno hacer un poco de shopping de lo que otros han hecho antes que uno, para aprender de
lo bueno y para no repetir los errores. Todos hemos cometido errores en este proceso. Y es
importante cultivar una humildad institucional para beneficiarse de lo que otros han hecho.
Lo que ya señalaba: tener conciencia de lo que está pasando en estrategias tecnológicas para el
país. Probablemente no hay nada más efectivo que tener un Estado que pone servicios en línea
en internet. Al hacer una buena oferta de servicios, la gente va a encontrar sentido a conectarse;
de lo contrario no lo va a entender. Para tener éxito y ejercer liderazgo en esta materia dentro de
una institución, dentro del gobierno, dentro de un país o una región, desde nuestra experiencia
uno podría decir que se requiere los siguientes cinco elementos.
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Primero: una visión clara y un plan. Este no es el ámbito para la improvisación. Segundo:
liderazgo administrativo y político claro. Estas son reformas que desde abajo cuesta mucho
hacerlas, y todo el tiempo que uno invierta en convencer a la autoridad sobre los medios es
tiempo ganado para la causa. Tercero: sin perjuicio del plan de mediano a largo plazo, la
importancia de tener proyectos emblemáticos de alto impacto en el corto plazo. Para el mundo
político -- y yo que me siento parte del mismo -- 6 años es una eternidad, 3 años es una eternidad.
En consecuencia, aun cuando el proyecto sea de largo plazo, uno tiene que ser capaz de mostrar
los beneficios en el corto de lo que estamos sembrando para el mediano y el largo.
Cuarto: alianzas con privados. Es imposible que el Estado le siga el ritmo de innovación
tecnológica. Y en consecuencia tenemos que cultivar y generar una capacidad de relación nueva
con los privados. Y ¿por qué no? de hacer alianzas con ellos cuando sea posible y los marcos
jurídicos lo permite. Finalmente, se requiere un sector de telecomunicaciones competitivo. Usted
puede hacer maravillas con internet, pero si conectarse a internet es muy caro o el ancho de
banda del país es muy bajo o no hay acceso a redes telefónicas, eso no tiene ningún impacto en
el beneficio social del país.
Con estas lecciones de la experiencia chilena uno podría, viendo lo que ha pasado en otros
países, atreverse de formular cinco etapas para avanzar el gobierno electrónico. Por cierto lo
bonito de las etapas es que no tienen que ser lineales. Pueden tener desarrollo en paralelo. La
primera, que es la más básica, y por cierto alguna gente va a criticarla por básica, pero no deja de
ser importante: poner la información útil para los ciudadanos y las empresas en la red, sacarlo
todo afuera. ¡Cuánta información está hoy en día guardada en archivadores, en bodegas, que ni
siquiera los que trabajamos dentro del Estado sabemos dónde están! El ejercicio de poner
información disponible a un click de distancia tiene un impacto de punto de vista de habilitación
para el gobierno electrónico muy importante.
Segundo: integración de sistemas internos y gestión del conocimiento, donde se pasa de
recolección de datos a la gestión del conocimiento. Perdonen un ejemplo personal. Cuando subí
a ministro de vivienda, pedí los antecedentes del ministerio. Y me dieron la cita en verso:
“Tenemos un millón de viviendas construidas en una década, 500,000 subsidios de vivienda que
estamos dando.” Y yo: “¿A quiénes las estamos dando? ¿Qué edad tienen? ¿Dónde viven?
¿Son hombres o mujeres? ¿Tienen o no tienen educación? ¿Están o no están pagando?” Los
ministros me las enseñaron caso por caso; a poco andar descubrimos que no había bases de
datos relacionales en el ministerio.
Peor: si uno quería hacer un cruce entre la gestión presupuestaria por un lado y la gestión de
recursos humanos por el otro, y la gestión de las obras, no había capacidad de saber lo que
estaba pasando. En síntesis, un elemento clave del gobierno electrónico es integrarnos dentro, y
es por eso que el tema no es solamente de la página web. Esto es una expresión de algo que
tiene que ocurrir en el interior de la institución, en el cual efectiva-mente hay que haber
reingeniería del proceso, hay que integrar las redes para que trabajen con la gente. Al final es la
gente que hace el trabajo. Y no podemos menospreciar su rol.
Tercero: de la comunicación unidireccional, que significa poner información en la página web,
pasar a la comunicación bidireccional entre el Estado y los ciudadanos y las empresas. aprender
qué quieren, qué no quieren, o simplemente en unos casos -- algo que es la función ciudadana del
Estado -- escuchar al ciudadano. Que hoy en día nos da la posibilidad de que ni Jefferson, que
había soñado cuando fundó este país, pensando en nuevas formas de participación, pudiera
imaginar tantas nuevas formas de entender. Aquí estamos tratando de servicio.
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Cuarto: intercambio electrónico de servicios. La imaginación aquí da para todo, y es bueno que
dé para todo. Lo importante es elegir algunos casos y hacerlos. Se lo digo porque yo participaba
en muchísimos seminarios en que la gente viene, da una dicta de 35 cosas que se podría hacer.
Yo digo: cambiar 35 que podrían hacer por uno que ya se ha hecho, porque de alguna manera
aquí hay que buscar los casos y hacerlos. Y créanme que si uno pone manos a la obra, se da
cuenta de que es bastante más complejo de lo que puede parecer en un discurso en este podio.
Finalmente, portales de integración global del gobierno. Aquí lo que estamos hablando es de la
idea o imagen de la ventanilla única. Yo pondría el caso de Singapur, que es probablemente de
los ejemplos que yo conozco del más real y más concreto y más eficiente: el e-citizen center de
Singapur que ha logrado realmente integrar las distintas instituciones públicas.
Estas son las etapas. Pero todos sabemos que es complicado. Yo he querido identificar ocho
problemas y obstáculos en este proceso. El primero: hay intereses corporativos y sindicales que
se oponen. Creo que es mi inocencia extrema creer de que todos van a aplaudir, de pie, la
incorporación de esta tecnología en el Estado. Van a dar oposición, y cualquier estrategia de
implementación debe incorporar maneras de ganarse a quienes van a ser los perdedores o los
afectados por esta tecnología.
Tenemos que superar las dudas y las reticencias de los líderes. En el pasado fue ‘el año 2000.’
Hoy es la brecha digital. Mañana será la seguridad de las redes. Alguien decía que la seguridad
de las redes es como el SIDA; existe, qué duda cabe de ello, pero a la verdad en qué manera
protegerse uno mismo, porque la inacción creo que mataría a la humanidad. En este caso se
aplica exactamente lo mismo: la seguridad y la violación de seguridad es un problema pero hay
mecanismos que aminoran el riesgo.
Faltas de incentivos para innovar. ¿Cómo vamos a ocupar la creatividad de nuestros funcionarios
y líderes si no hay ni un solo premio para quienes innovan en esta materia? Y por el contrario,
hay una enorme amenaza de castigo para quien se equivoca. El viejo dicho que el Estado “nada
hace, nada teme” no puede ser más cierto en este ámbito. Cuando era cargado de la
modernización me decían: “Don Claudio, para defender el Estado lo único que se requiere es
paciencia.” O somos capaces de romper ese círculo vicioso, o no avanzaremos en esta materia.
Cuarto: si es cierto lo que he dicho anteriormente, que se requiere hacer alianzas con los privados
-- y probablemente externalizar el desarrollo y algunos manejos de servicio -- no es menos cierto
que tenemos que ser capaces de fortalecer la capacidad del Estado para hacer contraparte.
Cuando yo subí al Ministerio de Vivienda, teníamos $1,000 millones de inversión, 3,500
funcionarios en todo Chile, y 14 funcionarios en el Departamento de Informática, de los cuales
sólo uno era profesional. Si el Estado no fortalece su capacidad, estos programas no podrán ser
llevados a cabo.
Integralidad y continuidad de las iniciativas y políticas. Nuevamente pongo el caso de Singapur,
pero hay muchos. Estos programas no pueden ser abandonados por otros. Requieren
sustentabilidad en el tiempo para producir los logros.
Falta de convicción personal de los líderes y mandos medios. Quiero detenerme aquí: no hay
nada más grave que la brecha que hoy en día se está produciendo este discurso político de los
líderes y el tiempo, la acción, el dinero y la convicción porque esos mismos líderes después
trabajan al interior de sus propias instituciones. Seguirá una frustración gigantesca, porque de
alguna manera no hay sensación de costo político o de costo económico por no hacer estos
cambios. Sin compromiso de los líderes no se puede hacerlo rápidamente.
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Hay un desequilibrio entre la rapidez y la gradualidad. Ustedes dirán: “Pero usted es loco,
expositor, es un poquito contradictorio eso de entre la rapidez y la gradualidad.” Pues bien, yo soy
un convencido que los ciclos de incorporación tecnológica hoy día deben ser muchísimo más
breves que en el pasado. No sé cuál será el caso de ustedes, pero en Chile muchas veces el
ciclo normal de compras es más largo que el ciclo de la obsolescencia tecnológica. Usted tomará
mucho más tiempo en comprar que en que el equipo que se está comprando se hace obsoleto.
En consecuencia se requiere mecanismos más rápidos para incorporar esta tecnología e
identificar algunos proyectos realmente emblemáticos. Sin embargo, habiendo dicho lo anterior, y
aun con el riesgo de ser percibido como contradictorio, no todo lo que es rápido es bueno. La
cantidad de casos de instituciones o estados que pretenden saltarse las etapas de transformación
integral y hacer todo lo informático en internet de la noche a la mañana -- los costos asociados a
los procesos son grandes. Con lo cual tenemos que redefinir una relación entre gradualidad por
un lado que nos permite empezar con planes pilotos, escalando hacia arriba, pero también la
rapidez en avanzar en esta materia.
Y finalmente, marcos jurídicos anquilosados para relacionarse con el sector priva-do, y el exceso
de celo de distintas reparticiones públicas. Todos sabemos las reparticiones públicas muchas
veces pueden durar siglos, ya que no quieren compartir la información porque es poder. Hay que
hacerse cargo de eso. Igual con la relación con los privados.
En este marco déjenme terminar presentándoles unos desafíos que yo veo para el
gobierno electrónico en América Latina. Primero, hay que crear un sentido de urgencia para
masificar rápidamente el uso estratégico de tecnologías tanto del Estado, la empresa y la
sociedad. Si bien hay algo cierto en este día, en que el primero se lleva todo, no es menos cierto
que crecientemente ése va a ser un factor que va a aumentar la brecha de desigualdad entre
países e intra países. Y en consecuencia tenemos que ser capaces de avanzar rápido y crear
conciencia de que en este tema se juega mucho del futuro de la calidad del Estado, de la calidad
del sector privado, y por cierto de la calidad de la sociedad de nuestros países.
Segundo: para que esta brecha no se acentúe, tenemos que proveer puntos de acceso a todos
los ciudadanos, acortando la brecha digital. Pongo el caso de Perú, porque no obstante todos los
problemas que tiene Perú, ha apostado a un estímulo que es la capacidad emprendedora de los
mismos empresarios del país. Hoy en día en Perú hay cerca de 850 cabinas públicas de acceso
a internet dispersas por todo el país, especialmente en los lugares más pobres. Esto sólo lo ha
hecho la sociedad peruana, pero ¿cuántos proyectos podía haber para favorecer eso? Abrir
liceos a la comunidad, de manera que otra gente tenga acceso a esta tecnología tan útil. Un
desafío político, ¿por qué no?
Avanzar hacia la democracia digital: yo sé que esto puede sonar un poco raro, y esto sí puede
sonar a ciencia ficción. Pero no es tal. John McCain, precandidato republicano a la presidencia
de Estados Unidos, había ganado una de sus primarias; en dos semanas, capturó $3 millones en
donaciones hechas a través de su sitio web. Para quienes somos políticos, ése es un dato que
vale la pena explorar. La inscripción electoral: en el caso de Chile, hay cerca de dos millones de
jóvenes que no están inscritos en los registros electorales. ¿Qué pasaría si permitiéramos que se
inscribieran por internet? Probable-mente estos jóvenes tengan mayor destreza con internet que
tienen sus padres. Y sería mucho más fácil para ellos participar en el proceso democrático.
Relación entre representantes y representados, acceso a información de congresos, la
retroalimentación de la discusión de los proyectos de ley y -- ¿por qué no? hasta la votación.
Brasil -- es importante decirlo en Florida -- hace años ya vota electrónicamente; no por internet,
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pero vota electrónicamente. Y aunque cuesta creerlo, los resultados se saben en menos de 24
horas, de un país de cerca de 200 millones de habitantes. Han habido experiencias de unas
primarias de Estados Unidos donde se ocupaba internet en las votaciones. En fin, quiero decir
que hay un desafío electoral: cómo e-government puede ayudarnos no sólo a pasar a un estado
más eficiente sino más bien a un estado más transparente, participativo y accountable (rendidor
de cuentas).
Debe ser capaz de crear nuevos modelos de relación público-privada, y preocuparnos de la
generación de mano de obra. Esta va a ser otra brecha en nuestros países cuando queramos
desarrollar nuestro sistema y no tengamos personales capacitados. En el caso de Chile, en el
año 2010 cumplimos doscientos años de vida republicana. Y el presidente de la república ha
dicho como una visión a la cual por cierto tenemos que avanzar, que queremos llegar a un estado
digital a servicio de la gente, donde hay servicios públicos 24 por 7, donde hay nuevos portales,
gobierno conectado en forma multimedial, acceso ciudadano a la información pública y un uso
masivo de la firma electrónica. A lo menos vamos a tener que hacer el esfuerzo.
Vesna Vasicek, República Checa. Soy auditor del organismo fiscalizador supremo. En primer
lugar quisiera expresar mi admiración por los resultados que nos presentaste y por la
presentación entera. Gracias; me fue muy útil. Pero tengo dos preguntas, una de las cuales
relacionadas con la firma digital de los ciudadanos, algo que podría ser bastante difícil. Hoy en
día observamos en nuestro país este problema: ¿Quién es el más factible para organizar y quizás
sufragar los costos de certificar la firma digital de los ciudadanos? Lo digo porque para la gente
ordinaria podría resultar bien costoso. Y segundo: ¿Cuál ha sido su experiencia de impulsarles a
suministrarle los datos? Porque en nuestro país a veces el pueblo teme ser impulsado hacia el
abrazo del ‘Hermano Mayor,’ y podría ser muy sensible.
Claudio Orrego. Respondo a las dos preguntas, la primera relativa a la firma electrónica, cómo
puede compensar los costos que puede tener para los ciudadanos el proceso de certificación. En
verdad que, hasta ahora, nosotros no hemos tenido un proceso masivo. Tenemos una ley de
firma electrónica que está en el Congreso. Pero creo que la experiencia del Servicio de
Impuestos Internos Chileno es ilustrativa. Ahí si bien no tenemos firma electrónica como hoy día
podemos concebirla sí tenemos un proceso de auto-identificación y certificación de identidad, en
la cual hay una clave, hay número PIN, que el Servicio de Impuestos Internos ha entregado
gratuitamente a cada ciudadano.
Por cierto, cuando ya pensemos en hacer negocios masivos en la red para el ciudadano, eso
tendría que variar, pero mi impresión es que los beneficios asociados para las empresas o los
estados, de que el ciudadano se relacione con ellos en forma electrónica va a permitir que los
estados o empresas subsidien esta certificación de firma cuando corresponda. Entonces esto
quiere decir que me ha correspondido ver varias experiencias en el mundo de esto, y creo que
todavía no hemos llegado a un standard. Todos estamos explorando, estamos experimentando, y
creo que en este sentido es bueno avanzar con proyectos piloto que nos permitan validar algo y
después masificarlo al país.
Con respecto a la segunda, yo creo que está hablando de los ciudadanos, el temor del ciudadano
de entregar su información al ‘Big Brother,’ al ‘Hermano Mayor.’ Yo creo que siempre tiene que
haber una mezcla de incentivos de garrote y zanahoria, por decirlo. Nosotros en Chile, por
ejemplo, que es obligatorio tener un route; cada chileno tiene un número. Yo sé que eso en
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Estados Unidos sería imposible siquiera pensar. Pero en Chile todos tenemos un número; nadie
lo duda. El carnet, la cédula de identidad es común para todos en sentido de que es la misma
forma. Entonces, algunas cosas las hemos hecho en forma obligatoria.
Sin embargo, hay otras, por ejemplo en el Servicio de Impuestos Internos, o del pago de las
pensiones, o el subsidio de capacitación, en que es absolutamente voluntario. Sin embargo, hay
incentivos. Por ejemplo, si usted declara los impuestos por internet puede hacerlo tres semanas
más tarde. Si usted declara los impuestos por internet recibe dos meses antes la devolución del
dinero. Si usted postula a su hijo de capacitación por internet ... ¿me explico? Se ha jugado más
al incentivo que a la obligación, sobre todo en los temas que tienen que ver con internet. En el
resto se ha partido con algunas cosas obligatorias, pero aun en el tema voluntario, lo voluntario en
algunos casos es una etapa. Por ejemplo, las grandes empresas en Chile ya no pueden
voluntariamente no declarar por internet. Cuando partimos, sí era voluntario.
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E-Gobierno y Transparencias: La Dirección de América Latina
Ramiro Valderrama, Oracle, Inc.
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Les hablaré hoy sobre la transparencia y liderazgo en América Latina en el área de gobierno
electrónico. Creo que sobre este tema es importante recordar, cuando se habla de gobierno
electrónico y qué es lo que está sucediendo en el mundo y en América Latina, que empezó por el
primer portal, la puerta del sol, antes del portal de Singapur y otros portales que se había hablado.
También cuando hablamos de transparencia y reducción de corrupción, siempre hay que tener en
cuenta quién es el cliente, a quién estamos describiendo en nuestros países. Nuestro pueblo es
el más demandante, el más exigente en el mundo.
¿Cuál es el uso de internet y cómo está impactando a nosotros los ciudadanos en el mundo hoy, y
en América Latina en particular? Primero, hemos visto en nuestras láminas anteriores que hay
400 millones de usuarios de internet hoy en día. Para tomar gráficamente en perspectiva, aquí
rápido se empezó a utilizar internet en América Latina. La lámina demuestra que, en cuanto a la
radio, alcanza cien millones de habitantes luego de aproximadamente 45 años. El PC y el
televisor, que son muy comunes en todos los países, logran el mismo alcance en
aproximadamente 15 años. Sin embargo, internet en 5 años alcanzó a cien millones de habitantes
y ahora está a 400 millones de habitantes.
Hay que tomar en cuenta los retos que tiene América Latina y el Caribe. Es cierto que vemos
muchos retos hoy en día, como la falta de penetración telefónica, las carreteras, el uso de tarjetas
de crédito. También tenemos problemas de cómo se va a llevar correos para llevar a su destino
esta mercancía. Sin embargo, a pesar de todo esto, tenemos también muchas oportunidades y
liderazgo que está sucediendo. El crecimiento más alto del mundo en internet no es en los
Estados Unidos, no es en Asia, no es en Europa; es en América Latina, donde tenemos un
promedio de 85 por ciento de crecimiento al año. En ciertos países ya está exhibiendo el cien por
ciento. Hay varias semanas durante el año en donde más de un millón de ciudadanos están
inscribiendo en internet en América Latina. Solamente en Brasil ha habido casos donde en unas
semanas se inscribieron más de un millón.
El crecimiento del comercio electrónico: hoy en día estamos creciendo rápidamente y se espera
que en los próximos tres años $124,000 millones de negocios se van a hacer en internet en
América Latina. Y si podemos incrementar el crecimiento de la tasa que tenemos, que es la más
alta del mundo -- hay varias encuestas que dicen que se puede agregar otros $25,000 millones a
las economías de América Latina. Ahora Brasil es una excepción, pero de todos modos hay que
ver el crecimiento de comercio electrónico por internet, donde el año pasado tenían crecimiento de
$1,950 millones, donde se está yendo en los próximos tres años hasta $35,000 millones. Lo
interesante de Brasil, fuera de ser una economía excepcional en América Latina, es que la mayor
parte de ese negocio ahora está ocurriendo dentro de Brasil. No están comprando en Estados
Unidos, no están comprando en Europa, sino que están comprando mayormente en Brasil. Y esta
misma tendencia se está yendo ahora en Argentina, también en México.
¿Qué está sucediendo en América Latina? Nuestros ciudadanos, sea quien sea, están sólo
cambiando sus expectativas del gobierno: qué está proporcionando el gobierno y qué están
recibiendo del gobierno y el modo del servicio; donde antes, hace un par de años, se estaba
recibiendo en persona 97 por ciento de las personas en líneas e iban al ministerio a hacer sus
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transacciones. Hoy las encuestas en Europa y en los Estados Unidos están mostrando que la
transacción ‘en persona’ está bajando: para el próximo año menos del 5 por ciento. Además el
crecimiento grande que está ocurriendo con los PC’s, con el acceso. Hay varias iniciativas en
América Latina que llevan el liderazgo en el mundo. Mencionó Claudio Orrego las cabinas
públicas en Perú; pueden ver el crecimiento del número de las cabinas desde el año pasado, con
el seguimiento y el acceso que se está dando a muchos pobres en América Latina que no tenían
recursos. Se puede entrar por un dólar o el equivalente y alquilar las máquinas. Y eso se da
mucho acceso, observando la brecha que existía en la brecha digital. El mismo modelo se sigue
en México y en otros países.
¿Cuál es el impacto de este tipo de incidente? Un caso que encontré que había publicado el
Banco Interamericano demostraba el caso de un mercado cooperativo en Cuzco, Perú, donde
había gente que llevaba su cosecha de papas al mercado, y vendían sus papas allí. Y resultaba
que podían ganar mensualmente un promedio de $113, el ingreso del campesino que estaba
cosechando papas. Empezaron a ver cómo se puede cambiar el modo de trabajar, cómo se
puede aprovechar de estas cabinas públicas. Fueron a un cura -- seguro que era jesuita -- y él
empezó a hacer una búsqueda en internet usando las cabinas para acceder a las bases de datos
para ver quienes estaban importando y exportando productos a Perú. Y a raíz de esta
experiencia hizo contacto con proveedores, con compradores en Nueva York. Y ahora lo que
hacen es una venta directa de los campesinos, vendiendo las papas a la ciudad de Nueva York
directamente a esa tienda. Y el cambio que ha sucedido para estos 50 campesinos es que el
promedio de sus ingresos ha subido más de diez veces, a $1,300 al mes. Lo que los del Banco
Interamericano descubrieron era más importante era el acceso a información, que el uso de
carreteras, energía, el mercado mismo o el acceso al crédito.
Se puede decir que éste es el determinante: el uso de información que era algo más crítico para
esta gente. Dado que es un caso aislado que demostramos, sin embargo se puede volver a la
realidad con muchos otros casos. Y hay muchos otros ejemplos. Hay el ejemplo también de
Macchu Picchu, de un campesino que hacía artes folklóricos que vendía a los turistas. A la hora
de usar las cabinas públicas él estaba vendiendo sus productos a varias partes, a Europa y los
Estados Unidos, vía internet. En Guatemala también hay ejemplos de este tipo de actividad,
donde están comprando el algodón para hacer sus textiles de Egipto directamente a los Estados
Unidos, y vendiéndolo por internet. Entonces el impacto aunque parece aislado realmente tiene
un impacto muy fuerte y la justificación es muy fuerte para América Latina.
Un importante punto que salió de la encuesta, cuando se habla de la penetración del teléfono o si
la falta de líneas telefónicas. América Latina tiene el crecimiento más alto en el mundo en el uso
de teléfonos celulares. Y es importante en el sentido de que si tú miras qué está ayudando al
crecimiento desde internet en Europa, es el teléfono celular y mobile communication. Sin
embargo, el crecimiento más alto es en América Latina y, cuando estamos viendo eso vemos un
crecimiento de por medio en América Latina de un 60 por ciento. Hay países como México que
están creciendo a un 80 por ciento por año en el uso del celular. Hay estudios de Gardner que
dicen que en los próximos dos o tres años un 40 por ciento de todas las transacciones que van a
ocurrir en el mundo en la web van a ser sobre el teléfono celular u otros aparatos sin alambres.
En este sentido tenemos una ventaja en lo que estamos haciendo en América Latina, y si tú ves
los estudios están pronosticando EMC, por ejemplo, que en el año 2004 vamos a tener casi 190
millones de ciudadanos con disponibilidad a los accesos celulares, móviles, inalámbricos. Es un
impacto significativo que América Latina se puede aprovechar y estar desarrollando soluciones
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para aprovechar y tomar ventaja de esto. Lo interesante es que si tú vas a países como
Venezuela, hoy en día ésta tiene más líneas telefónicas móviles que alambradas: 4.5 millones de
teléfonos móviles ya. Los móviles aportan a la transformación en América Latina que puede
aprovechar al crear la infraestructura que aproveche el desarrollo de internet.
También tenemos una ventaja en América Latina, si empezamos a ver las tendencias de qué está
sucediendo con los ciudadanos. Tú ves el porcentaje de nuestros ciudadanos que están usando
internet, nos damos cuenta de que el promedio, 50 por ciento de todos los ciudadanos usando la
web hoy en América Latina, tiene menos que 24 años. Ese es un gran potencial para América
Latina para desarrollar soluciones. Y en las experiencias de Oracle que vamos a hablar después,
muchas de las soluciones maximizan valores y avances que están saliendo hoy en día en el
mercado vienen de América Latina a raíz de la reforma que estamos preparando, a raíz de la
reforma que estamos trabajando en América Latina.
También hay que tomar en cuenta, y en el sentido de cómo están utilizando esta tecnología los
hombres y las mujeres. Descubrimos que no hay diferencia en el porcentaje de uso entre
hombres y mujeres. Lo que quiere decir es que el potencial, el poder de cerebro de las mujeres
está capitalizándose, está aprovechándose en América Latina. Y eso no está sucediendo en
muchas otras partes del mundo.
Hay dos estudios, uno de Jupiter y otro de New Marketing que me parecieron muy interesantes.
Cuando ellos dijeron el año pasado que es concebible, con la situación que tienen América Latina,
que si ellos manejan bien su administración y su política, América Latina puede ser la primera
región del mundo para brincar adelante, saltando las computadoras y las líneas telefónicas y
avanzando a la edad de internet.
¿Cuál es la importancia de este acceso para América Latina? Primero, las encuestas que han
estado haciendo tanto a la gente del gobierno, a los ciudadanos, a las empresas, se encuentra
que los ciudadanos y las empresas dicen -- 38 por ciento de ellos -- que la gran ventaja que está
proporcionando esto es la transparencia, y que está mostrando las responsabilidades y la claridad
en las transacciones. Y eso es lo primero que están diciendo. Segundo, el acceso y -- así
esperamos -- el corte de gastos y la conveniencia, pero más que nada están mirando la
transparencia que se puede estar dando a los negocios y a las empresas.
Ahora vemos los cinco items que estaban más de preocupación para América Latina y para cada
país: la parte de seguridad, la de acceso a la información, de evitar fraude, para poder interactuar
más eficazmente con el gobierno o el Estado, y después la conveniencia del tiempo. La de mayor
interés es la ventaja del tiempo y la conveniencia.
Se les hizo esta pregunta antes. ¿Qué sucedió con todo esto de los dot.com y cómo esto está
impactando? En las encuestas que salieron el mes pasado se expresó esta preocupación. Sin
embargo, el 70 por ciento de las empresas, los estados, los gobiernos están mirando este año y el
próximo año incrementar sus inversiones en tecnología de gobierno electrónico. Básicamente el
gobierno electrónico está conectándose con proveedores, los ciudadanos; pero también, tan
importante, es cómo está conectándose a los empleados del Estado, y cómo vamos a aprovechar
de sus conocimientos, cómo les vamos a hacer trabajar mucho más inteligentemente, para que
ellos no estén haciendo sus formularios, papeles, sino que sean trabajadores de conocimiento, y
gerentes de knowledge, y teniendo obviamente una plataforma que les puede dejar acceder esta
información de cualquier parte del mundo, en una forma segura y confiable.
Mucha gente está diciendo: “Pero ¿cuánto es realmente lo que está sucediendo hoy en día en el
gobierno electrónico? ¿Qué impacto está teniendo para nosotros en el mundo?” De los Estados
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Unidos siempre se escucha mucho y se espera mucho de ellos como de un líder, y se está gastó
$1,500 millones el año pasado. Sin embargo, mundialmente se está gastando $4,000 millones en
esta actividad. Y hemos descubierto estudios que han hecho KPMG y otras entidades. En 172
países se ha hecho una encuesta: toditos están a un nivel u otro de gobierno electrónico
poniéndose muy receptivos.
En nuestro caso particular estamos encontrando que no importa si eres de Brasil, si eres de
Estado de Río de Janeiro, de Argentina, si usas un sistema impositivo, si eres de Gran Caimán,
Jamaica o Aruba: todos están poniéndose en línea y activando, no sólo para proporcionar
servicios al ciudadano sino que lo están viendo como forma de competir. En el caso de Panamá -
- algo interesante para nosotros, al saber del interés que ellos tenían, pero más importante en los
proyectos del gobierno electrónico era para competir, y no era para competir con Costa Rica o con
los países vecinos. Debían ellos aprovechar las instituciones financieras que ellos tienen, el
puerto del Canal de Panamá, etc.
Aquí hay una comparación. El Departamento de Comercio de los Estados Unidos estaba
proyectando al gobierno federal $245,000 millones, que están haciendo en compras y licitaciones,
y proyectan que se puede ahorrar $49,000 millones. El total de los ahorros -- y empiezan a ir a
internet, viendo que las transacciones no van a pasar mucho sobre el high procurement dictado
por ley -- en todo era de $117,000 millones que se puede ahorrar en los Estados Unidos yendo a
licitaciones electrónicas con high procurement. ¿Qué significa para la casa de cada americano?
un ahorro de $1,400.
Tomando estos datos, quise hacer una comparación con América Latina. Tomando información
que me mandó personal del Banco Interamericano, es muy parejo toda América Latina y el Caribe,
donde se está gastando $250,000. El ahorro potencial que se está esperando, viendo sólo la
parte de ineficiencia o corrupción, hay $50,000 millones que se puede estar ahorrando. En total
es muy parecido, y sin embargo, porque tenemos más ciudadanos en América Latina, tenemos un
ahorro promedio de $700 por casa. Puesto de otra forma, estaba en el informe del Banco
Interamericano: si nosotros en América Latina podríamos trabajar más eficientemente en esta
área de la compra y licitaciones, tienen un promedio en los países de 20 por ciento del
presupuesto. Se podría duplicar el presupuesto y los gastos que hoy se hace en educación y en
salud, que para nosotros es bastante significativo.
De ahorros hay se puede hablar de varios casos. En el caso de Buenos Aires, donde empezaban
a poner casos documentados, donde en hospitales los gastos que han ahorrado son de 47 por
ciento; en servicio de comidas en los colegios, de 47 por ciento; la parte sanitaria, de 45 por ciento
una vez que estaba en línea; las operaciones de cocinas, de 60 por ciento. Pero en otros países
a ésos no tienen que conceder nada. En el caso de Chile, que empezó a hacer compranet de
Chile, era más un caso nuevo de ahorros y no para empezar a dar más confiabilidad en el
proceso, viendo más transparencia y confianza en el sistema. Tanto se puede ahorrar. Se habla
del ejemplo de Chile, de 7 a 20 por ciento el promedio que se está esperando. Mundialmente se
espera de 15 a 20 por ciento, basado en los números de los Estados Unidos y Europa pero
también en América Latina y la experiencia en Chile. Eso compara favorablemente con todas las
otras industrias mundiales.
En el caso de las transacciones individualmente, ¿qué impacto puede tener para América Latina?
Normalmente usamos todos los datos, de cuánto cuesta por usar una transacción de banco, de
aerolíneas, de otras cosas. Me parece interesante para tomar el caso particular de un banco. Se
publicó esa información y el banco fue el más grande privado de Brasil. Ellos ahorraban tanto por
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el uso de internet -- anteriormente cada transacción les costaba $1.50, y podrían ir a internet para
bajarlo a los 11 centavos. Ellos decidieron empezar a regalar acceso a internet. Brasil empezó
este modelo con los bancos, y luego tiendas comerciales, y se ha expandido a un banco en
México donde sale más barato regalar acceso a internet, para mover gente a internet y ahorrar
dinero en las transacciones, pueden trabajar más eficazmente.
Los gobiernos al mismo tiempo empiezan a sentir esta misma presión, porque la gente empieza a
decir: “Si yo podría ir a mi banco, o ir a amazon.com o CNN 24 horas al día, 7 días a la semana,
¿por qué no puedo hacer lo mismo para mis transacciones con el gobierno?” Y eficazmente
entonces, América Latina está empezando a cambiar su modo de trabajar. Ahora, ¿cómo
podemos aprovechar de esa convergencia que se está sucediendo, a poner one-stop shop a los
diferentes ministerios, como mostraban en el portal del Estado de Chile, o en Singapur, y empezar
a hacer transacciones porque los ahorros entonces empiezan a subir al 35-45 por ciento?
La convergencia que está empezando a suceder, para ver cómo el gobierno puede trabajar en
América Latina más eficazmente con las empresas privadas, cómo puede empezar a hacer sus
pagos tributarios, sean de cuentas privadas, cómo los hospitales hacen enlaces entre la
información de seguro social, el banco, el Estado y los doctores y el intercambio de esa
información. Este es el reto que estamos viendo en América, que estamos trabajando
conjuntamente con los países, los estados y provincias.
En América Latina, entonces, yo empezaba a mostrar unos ejemplos del liderazgo que están
sucediendo. A un lado tenemos los servicios de calidad para el ciudadano, y empieza a mostrar
cómo empiezan a evolucionar las soluciones en América Latina -- soluciones ‘a punta,’
infraestructura común, donde se unen las entidades y se empieza knowledge management a las
comunidades inteligentes. Se empieza a ver la parte de soluciones ‘a punta’ como en Brasil,
donde hay 165 millones de habitantes -- la solución electrónica que es mucho más avanzada que
en los Estados Unidos -- y la capital de Latinoamérica aquí en Miami estoy seguro de que está
interesada en ver esa solución.
Otros tipos de solución que están saliendo aquí son: soluciones de tipo compranet como ojalá que
lo hubiera presentado en México; mientras que los Estados Unidos y Europa están hablando de
ponerse en línea ellos ya tienen un 85 por ciento de las compras federales en línea. Y se está
empezando a ver cómo se puede aprovechar esta información para ayudar a las empresas
pequeñas y medianas, para ser más competitivas, y también a la distribución de las compras que
se hacen en el país -- un modelo para el mundo.
Si empezamos a ver la infraestructura común y vamos a proyectos que existen hoy. En la parte
tributaria hay proyectos en Córdoba, Argentina que son modelos para el mundo en gobierno
electrónico; uno en Valencia, España en que se mira a los sistemas de recaudación, la
administración financiera, el workflow en que se hace todo en sistema integrado que es modelo
para la Comunidad Europea.
Moviendo al knowledge management: mucha gente siempre nos critica en América Latina
diciendo que tenemos mucha delincuencia, mucho crimen, y no sabemos manejarla. Es cierto
que somos muy buenos en la parte de delincuencia, pero desgraciadamente en el pasado no ha
sido muy bueno en la administración de la justicia. Sin embargo, hoy en día las soluciones más
avanzadas que están saliendo vienen de América Latina. En el caso de Athos, una solución que
empezó en Bahía, Brasil, allí empezaron a analizar cómo podrían empezar a controlar la
información, re-estructurar el gobierno, la administración judicial para que sea más eficaz, no
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perder información, asegurar que se cumpla a tiempo los casos, y que todo sea transparente,
crear un sistema en línea.
Bien, todos estos requisitos se repiten no solamente en San Pablo y otros estados de Brasil, sino
en Costa Rica, Canadá y otros países se está adoptando este modelo para ellos. Como está
empezando a aprovechar información de la policía, de la corte, de los defensores, se enfoca
knowledge management y el control de los procesos y dar más transparencia al proceso.
Comunidades inteligentes: es un proyecto que empezó en Valencia también, y empezaban a ver
cómo podían trabajar más eficazmente a nivel local, en los hospitales, las escuelas, las tiendas,
para utilizar esta información, distribuir la información, incrementar la participación digital a un
nivel local. Es un proyecto muy bonito. En América Latina hemos tomado esto tanto en el estado
de Rio como en Jamaica -- se está implementando varios proyectos y estamos yendo al próximo
paso.
Lo que queremos en América Latina, y estamos haciéndolo con modelos acá, es no sólo empezar
a distribuir transacciones pequeñas al nivel local. Lo que queremos hacer es tomar toda la
información disponible, ver cómo podemos presentarla al ciudadano en una forma fácil y
amigable, para que el ciudadano pueda empezar a analizar la información de dos perspectivas.
La primera perspectiva es mirar cómo nos afecta en nuestra vida. El ciudadano puede analizar
cuántos está dispersando y gastando los hospitales de su municipio en comparación con otros
municipios; en la salud pública, en comparación a otras áreas del país; tendencias de
criminalidad. Y a la vez se puede participar mucho más eficazmente, reclamando al
ayuntamiento, al alcalde, para pedir más recursos, o el gobernador.
Políticamente esto se ha vuelto un tema muy fuerte en América Latina, donde tenemos elecciones
de vez en cuando, y cuando vienen estas elecciones la gente está reclamando: “¿Qué nos has
dado? ¿Cómo nos has dado mejores servicios?” Si te vas a Río o Argentina donde se está
impulsando estas iniciativas, va por ese lado.
Al otro lado el Estado está buscando cómo vamos a proporcionar información a nuestros
ciudadanos, a las empresas, para que ellos puedan ser más efectivos. En Colombia hay varias
entidades regulatorias que han estado estudiando inicialmente con fondos de AID y otras
entidades el lavado de dinero, cómo se va a controlar la exportación de estos recursos
nacionales, el patrimonio. Sin embargo, en el control de eso cuando se iba hacia un exchange,
empezaron a ver cómo podemos obligar a los compradores y vendedores de productos.
Empezaron a ver que tenían almacenado un montón de información geográfica sobre dónde se
está produciendo, dónde se está vendiendo, cuáles son los costos de los productos, cuáles son
más eficientes. Y esta información misma se podría vender a otros países para la inversión
extranjera. Entonces, cuando quieren venir de Alemania y otros países para comprar minas, ellos
pueden vender esta información, incrementando su visibilidad, proporcionando un servicio al país
y también ganando dinero al mismo tiempo. Otro programa de liderazgo que viene de América
Latina.
Y estamos yendo ya a la próxima generación de servicios, y se está viendo las tendencias donde
se está empezando a cursar y ligar información, usando mobile telecommunications, teléfonos
celulares para servir a nuevos servicios, pero también acusar información que no se había
pensado antes. En el caso de Puerto Rico, me parece interesante que ellos empezaron a analizar
el problema de O. J. Simpson, que es conocido mundialmente; y allí se preocupó mucho: ¿Qué
sucedió en el caso de O. J. Simpson? Cuando fue la policía allí no tenían la información de los
casos que habían sucedido antes con su esposa.
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Entonces, en el caso de Puerto Rico ellos están ligando los centros de emergencia 9-1-1, la
policía y hospitales y agencias como la de servicios sociales. Entonces, cada vez que hay una
llamada telefónica a 9-1-1, inmediatamente se está acusando esa información, como servicios
sociales sabe que si hay abusos a las esposas, abusos a niños, problemas con los vecinos. Y ya
pueden despachar no sólo al oficial de policía o al bombero, sino también trabajadores del
ministerio de seguro social para enfrentar este problema en una forma más integrada. Y que este
tipo de información también se puede recibir de otros modos, que no tiene que ser siempre en
computadoras. Puede ser por teléfono celular u otra forma distinta.
Un impacto de algunos de estos tipos de servicios -- y que están sucediendo en lugares como
San Pablo, en su administración de vehículos; y la parte tributaria donde, antes en 1998 se iba a
la oficina del ministerio, se pagaba un despachante que equivalía a $10 para ayudar a hacer todos
los trámites que existían para pagar y registrar su vehículo. Hoy en día tienen oficinas pequeñas
‘expreso’: donde tú entras hay un sistema de computadora. Hace dos años atrás tenías que
esperar 10 días para que te actualicen tu registración. Sin embargo, hoy desde el momento en
que entras hasta que actualizan la registración y pagas la parte tributaria tienes un tiempo de
esperar 10 minutos, y tienes que sólo pagar $34, no los $10 para el despachante.
El impacto es: conveniencia al ciudadano, el tiempo está reducido; pero lo más importante que he
descubierto en el estado de San Pablo es que se triplicó la cantidad de dinero que había en
recaudación, y ahora están recibiendo $1,800 millones sobre esto desde que instalaron el
sistema. El impacto directo, que se está haciendo accediendo al gobierno electrónico en una
forma más fácil, más amigable. El ciudadano está más contento para ir. Es un cambio de cultura
tanto para el trabajador público como el ciudadano, para entrar y ser más eficaz.
Se mostró antes en la mañana unas presentaciones sobre el costo y las preferencias netas que
había. Básicamente, de otra perspectiva, es que hoy en día estamos viendo cómo podemos
sacar el RR (no una normal return on investment sino una rapid return on information). Estamos
viendo que se está incrementando la tecnología, está bajando el costo total para el gobierno; y al
mismo tiempo está subiendo el valor agregado que está proporcionado al ciudadano y la calidad
de vida que ellos tienen. Otra forma de demostrar lo que vieron en esta mañana.
En mi caso del gobierno electrónico, en Jamaica un proyecto en que hay como seis ahora que se
están avanzando en el Caribe. Es interesante ver cuál es la decisión que hay que hacer.
Primero, puedes acceder al servicio de gobierno tanto por su televisor, y el televisor es importante
en América Latina porque no importa el pueblo, la edad. Siempre está el plato parabólico, o el
satélite. Es increíble que tenemos una de las más altas penetraciones de televisión en el mundo,
y la tenemos que aprovechar al igual que estamos aprovechando lo del teléfono móvil. Puedes
acceder por el televisor, por el teléfono móvil, por la computadora, por las cabinas públicas, los
quioscos, e-mail, al servicio del ciudadano, donde se envuelve a un centro de interacción con el
ciudadano para capturar la información y los pedidos y dar servicio al ciudadano. No importa cual
ministerio están buscando.
De ahí estamos hablando de capturar esta información. Y se mencionó antes el dirigirse al
gobierno como oneness, teniendo al cliente único, al gobierno único. Lo que queremos hacer en
el Caribe en nuestros proyectos de gobierno electrónico es ir eficazmente hacia esa dirección,
donde el gobierno puede estar interactuando con el gobierno, puede estar recibiendo más
servicios, puede estar comprando o haciendo inquietudes al gobierno. Se está recordando esta
información, se está alimentando a la base de datos, está administrando, viendo cómo se
proporciona en una forma más eficaz para el activo ciudadano. Pero también estamos viendo
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cómo podemos utilizar esta información para hacer un municipio, un estado o un país más
competitivo.
Y finalmente se está viendo cómo se puede estar integrando la información, para que toda la
información que uno tiene en el área de justicia, tanto de la policía, de la corte, de las instituciones
penales, como en el área de salud, educación, etc., se puede integrar aprovechando los sistemas
que hoy en día existen, para ponerlos en una plataforma y analizar la información en una forma
más común e integral, y analizando los procesos, cómo se puede ahorrar dinero y dar mejor
servicio al ciudadano.
Se está volviendo este proceso y, cómo se está empezando a implementar en diferentes ciudades
y estados. En México hay un ejemplo, donde estamos haciendo en los estados de México,
tomando en cuenta cómo integrar las partes de recaudación, la parte de administración financiera,
las nóminas y recursos humanos. Acuérdense que en América Latina normalmente el 80 por
ciento de nuestros gastos vienen en la parte de recursos humanos, en la parte de nóminas.
¿Cómo lo vamos a hacer más eficaz para poder trabajar como trabajadores de creencia?
Nunca vamos a tener que preocuparnos de escribir agendas, porque tenemos tanta demanda en
el gobierno. Y lo que tenemos que preocuparnos: cómo vamos a satisfacer a todas las
demandas. Y si hay gente a los que se les sobra una idea, los capacitas para otras áreas y los
empiezas a mover. Tienes que tener una plataforma que permite el acceso a esta información y
que les da la información que ellos necesitan, que se puede empezar a integrar la información
tanto en la parte fiscal como en la parte tributaria. Y estás buscando el acceso a toda esta
información por el portal para hacerle transparente y accesible para todos.
En este modo hay varios otros portales que se está levantando en América Latina. Hay algunos
que están empezando en Colombia, trabajando en una de las partes sociales, la parte que enfoca
la sustitución de cultivos, servicios de emergencia, apoyo de decisiones, y cómo ser aplicaciones
con líneas móviles sin alambres. Se está aprovechando aquí en la parte de agricultura las
soluciones que tienen que ver con sustitución de cultivos. Podemos ver cuánto dinero se gastaba,
y al usar información de satélite comparar eso con información que existe hoy en día, encuestas
que se han hecho de los productos. Tienen entonces una comparación en mina para hacer una
cruce con el censo, viendo información que existía antes sobre quiénes vivían en esos campos,
en esas fincas, cuánto estaban ganando, qué productos se producían allí, y si empiezan a hacer
sustituciones de cultivos de productos de diferentes tipos, cuál es el impacto que va a estar
afectando a este ciudadano.
Y de esta forma se torna más proactivo en el sentido saber cuáles servicios sociales se necesita,
pero también haciendo un enlace entre éste y el sistema de administración financiera para que
ellos puedan estar viviendo de la forma, cuánto se está gastando, cuánto se está obteniendo de
este resultado -- las metas y los controles.
En conclusión: viendo estos proyectos en América Latina, hay muchos proyectos, muchas
actividades que están sucediendo ahí, muchos retos pero muchas oportunidades ¿Cómo
empezamos? Primero, pongo a Bolívar ahí para los venezolanos, que tenía una visión. Se tiene
que empezar con la visión hacia dónde vamos. Tiene que ser una visión amplia, pero al mismo
tiempo hay que reconocer que no se puede hacer todo de una vez. Hay que empezar pequeño,
hay que tomar un proyecto pequeño que se puede desarrollar e implementar en 90 o 120 días y
ver cómo se va ahí expandiendo, incrementando, para mostrar los resultados. En cada uno de
estos proyectos que hemos trabajado, el impacto que tiene que tener lo están pidiendo
rápidamente y mostrar algo al ciudadano, que puede acceder esa información, que puede estar
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empezando a mostrar un valor agregado. Y eso en ese momento tiene que estar asegurándose si
se está moviendo rápidamente para cumplir con la visión, pero también siempre tomando en
cuenta que en cada uno de los proyectos hay que proporcionar un valor agregado al proceso.
Espero que esto les haya ayudado, dar rápidamente un panorama sobre América Latina. Hay
muchos retos en América Latina pero también hay muchas oportunidades. Y realmente hay
muchas cosas que estamos viendo que son centros de excelencia. Hay un ministro de Italia que
dijo: “Tenemos islas de excelencia en un mar de ineficiencia.” Y creo que es cierto, que tenemos
muchas soluciones de clase mundial, que debemos ser muy orgullosos de ellas, y ver cómo
podemos aprovechar para toda América Latina estas soluciones. Y hay muchas de las soluciones
que están aquí mencionadas que estamos también liderando a otros países en Asia Central, en
Europa Oriental, que se puede aplicar. Muchas gracias.
Pregunta. Yo sé que Oracle tiene una extraordinaria base de datos, posiblemente de la
compañía más grande. Pero para efectos de América Latina, ¿cuáles sistemas dentro de Oracle
sólo van a aplicar? Haga un poco de publicidad a su empresa, por favor.
Ramiro Valderrama. Para nosotros, tenemos todos los productos. Somos los primeros en bases
de datos mundiales. Somos primeros en los data warehouses, los almacenamientos de
información. En el comercio electrónico, donde se habla de portales, de servidores y de
aplicaciones somos también los primeros en el mundo -- en 96 por ciento del mundo que tiene los
public.com, corren en Oracle. De sistemas grandes en el mundo, de gobierno, no importa si de
Estados Unidos o América Latina, 80 por ciento corren sobre nuestras plataformas. Recursos
humanos: somos entre los primeros dos del mundo. Administración financiera: ahora hemos
tomado el primer lugar, de acuerdo al estudio que hizo Pricewaterhouse.
Entonces ésas son algunas de las soluciones que tenemos y el tipo de magnitud. Aunque nos
conocen por la parte de base de datos, nosotros realmente hacemos la administración y gerencia
de información. Y eso es nuestro fuerte. Y lo que están viendo en América Latina es cómo se va
a administrar esta información. Lo más importante que tenemos en el mundo desarrollado -- o
sea, mundo emergente -- esa información. Hay un estudio que salió anteayer en The Economist,
donde dice que para los países emergentes nosotros tenemos en nuestros países mucha
información que no está capturada. Sólo en la parte de propiedades: $9,300,000 millones del
valor que se ha perdido. Si nosotros podríamos capturar esa información, podríamos recibir
dentro de nuestros países cien veces más de lo que los países industrializados están dando
apoyo a nuestros países en América Latina o en el mundo completo.
Entonces, es la administración de la información y la gerencia de esa información que es más
crítica para nuestros países. Y éstos son los puntitos que estamos proporcionando en América
Latina y en el mundo hoy en día.
Jim Hamilton (Consorcio Internacional). Para entidades más pequeñas, ¿está Oracle flexible
para sistemas y sitios de web para entidades de gobierno que no están tan grandes?
Ramiro Valderrama. Bueno, todo es relativo entre las diferentes ‘pymes,’ y dónde son los pymes,
región pyme en América Latina comparada con pymes en Europa o los Estados Unidos u otra
escala. Tenemos soluciones más hacia las empresas medianas honestamente. Hay muchos que
se quejan que “con Oracle, si los pones en el despejo sale el caro.” Es un producto caro porque
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el tamaño de la seguridad y la administración. Pero para las empresas medianas que están
creciendo, sí estamos allí para ayudarlos. Para empresas pequeñas, una bodega, ahí no es
nuestra área, y tampoco está haciendo una querencia de información grande. Pero si tú ves el
caso de Microsoft, sus sistemas más grandes también corren en nuestros pueblitos por
obligación.
Entonces, más hacia el nivel mediano para arriba es lo que estamos trabajando. Sin embargo,
como se habla de Estado y qué es lo que está haciendo el Estado, el impacto que tiene, eso sí
tiene mucho impacto hacia lo que están haciendo las pymes. Compranet que se mencionó antes:
también uno de nuestros pueblitos trabaja allí. Uno de los grandes retos que tiene México es que
querían sacar las compras que se hacía en el Distrito Federal, y asegurar que la mayor parte de
las compras sean de pequeñas y medianas empresas fuera del Distrito Federal. Y eso fue uno de
los propósitos específicos que hicieron con compranet y se cumplió. Igual en Colombia en el área
de defensa: una de las áreas que ellos están buscando es en las compras de ropa, alimentos,
para ver cómo se puede impactar a las empresas pequeñas y medianas. Entonces, en esta forma
sí estamos impactando en las empresas pequeñas.
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Construyendo Naciones: La Implantación Veloz de Sistemas Financieros para el
Sector Público en Kosovo y Timor Oriental
________________________________________________________________________
Alan Pearson, KPMG
Buenos días, señoras y señores. Para mí es ciertamente un privilegio estar aquí con ustedes. Es
la segunda vez que asisto a esta conferencias; yo fui observador hace tres años. Es un gran
privilegio volver como conferenciante para pasarles alguna de la información que tenemos en
cuanto al ejercicio de construir naciones.
Yo no creo que necesite abundar en los sucesos que todos conocemos. En los principios de 1999
la OTAN condujo una campaña sustancial de bombardeo en Kosovo y Serbia que duró
aproximadamente tres meses hasta que terminara a principios de junio, después del cual entró la
ONU con un gobierno interino.
Pero sí me gustaría repasar la historia de estos eventos, porque es crítico para entender las cosas
que teníamos que hacer para establecer un sistema financiero. En primer lugar, la Resolución
1244 del Consejo de Seguridad, a la cual se refiere constantemente, dio a la ONU un mandato
para realizar su labor allí. El objetivo, por supuesto, fue de establecer una administración civil
interina con los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, los cuales representan el triángulo en
términos de la estructura gubernamental de cualquier país. Segundo, teníamos que promover el
establecimiento de una autonomía sustancial con funciones de auto-gobierno. Al hacer esto la
Resolución no tocó al status final de Kosovo. Ustedes que siguen este asunto en la prensa
mundial estarán conscientes de que el asunto político queda bajo un debate intenso: si Kosovo
será independiente, provincia autónoma de Serbia u otra cosa. No se nos pidió tocar esa
cuestión, sino desempeñarnos como si una autonomía sustancial fuera a suceder no importa lo
que pasara.
Para este fin la ONU actualmente hizo un arreglo extremadamente complejo. Estableció una
administración interina de la ONU en Kosovo con algo que se refiere como los cuatro pilares. El
primer pilar fue de hecho el Alto Comisionado para los Refugiados, que responde por cuestiones
humanitarias y por el regreso de los refugiados. La ONU misma respondió por establecer la
administración civil, con la mayor parte de los ministerios de línea, y los departamentos que se
encuentran en cualquier estructura gubernamental, como salud, educación y las ciencias. La
Organización Europea para la Seguridad y la Cooperación (OESC) tuvo la encomienda de
establecer el proceso político y desarrollar los mecanismos de auto-gobierno, y fue de hecho
responsable por desarrollar, administrar y conducir las elecciones para gobiernos locales que
tuvieron lugar al final de 2000. La Unión Europea tuvo la encomienda del desarrollo y
reconstrucción económico de Kosovo, algo bien apropiado para la UE dada la proximidad de
Kosovo y la estabilidad del sur de Europa.
Entonces, ¿por qué estoy aquí ante ustedes, yo que soy australiano y principal de KPMG
Consulting? Fue la UE que pidió al gobierno de EE. UU. que ayudara a estas actividades, y
respondió al aportar a varias personas, incluyendo yo, a examinar el lado financiero, en particular
el Ministerio de Finanzas, el sector bancario y las carteras de comercio e industria.
¿Cuál fue nuestro desafío al iniciar labores? En primer lugar, no hubo nada cuando empezamos.
Cuando digo nada, quiero decir nada. No hubo leyes ni reglamentos. No había personas
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comprometidas en nuestra área de trabajo. No existía infraestructura, como computadoras y otro
equipo, ni sistema bancario alguno. Lo que heredamos, sin embargo, fue un grupo de unos
55,000 servidores civiles o públicos que esperaban la compensación regular y un presupuesto
para que pudieran desempeñarse en el campo de educación, salud y los demás sectores.
El segundo desafío que enfrentamos fue el de establecer una entidad con algún grado de
integridad funcional en sus labores de recaudar fondos y desembolsarlos. Hay una razón por
esto, que voy a explicar en más detalle. Más de la mitad de nuestras finanzas presupuestadas
(hablando del presupuesto operativo solamente) provenían de donantes. Los que conocen las
organizaciones internacionales y el Banco Mundial entienden que la mayor parte de
financiamiento que provienen de esas fuentes está dirigida a proyectos o a inversiones de capital.
No se dirigen al financiamiento de déficits presupuestarios. Pero eso es lo que determinaron
hacer en Kosovo. Y por eso nos sentimos con un peso sustancial encima de los hombros, al
procurar por que nuestros procesos fueran adecuados para cumplir con sus propósitos y permitir
una responsabilidad.
Así fue que, para dar comienzo a nuestras labores, me referí a los principios de buena
gobernación que ustedes van a escuchar esta tarde por parte de mi colega Bill Allan. Las
encontré en el manual de transparencia, y creo que formaron un perfecto punto de partida para el
trabajo que intentábamos hacer. Debo decir que en algunas áreas no llegamos a la meta que nos
habíamos propuesto. En particular no logramos aclarar el papel de los varios niveles de gobierno,
y en algunos respectos tardamos en instalar el componente de auditoria externa.
Nos referimos a una entidad que vamos a llamar la Autoridad Fiscal Central (AFC). Por razones
relacionadas con la falta de soberanía de Kosovo, uno no podría llamarlo ministerio de finanzas o
ministerio como tal. Si fuéramos a llamarlo así eso podría implicar una soberanía que no nos
competía designar. Sin embargo, de acuerdo con el sistema establecido por la ONU, el
representante especial del secretario general lo estableció por reglamento. Ahora bien, este
reglamento emitido por él tiene la misma fuerza de ley como si hubiera pasado por un parlamento
o proceso parlamentario. Además de eso, existía una estructura administrativa interina que
serviría para integrar Kosovo a nuestra labor, para que esa gente pudiera finalmente tomar cargo
de lo que estábamos construyendo.
La AFC responde al Consejo Administrativo Interino, un cuerpo de ocho personas integrados por
cuatro kosovares y cuatro internacionales. Este Consejo representaba la legislatura, la cual
aconsejaba al ejecutivo—en aquel entonces el doctor Kouchner—si debería firmar o no firmar los
reglamentos.
Establecimos una cuenta en el Tesoro para recibir los ingresos, y se le otorgó al ministro de
finanzas el poder de abrir cuentas bancarias con este objetivo. Se efectuaban retiros de esa
cuenta sólo para las asignaciones; por supuesto esto requirió una ley anual de presupuesto por
parte del representante especial para este fin. Un punto muy crítico en este proceso era la
limitación de gastos a los ingresos recibidos, y voy a volver a esto más tarde. Se le adjudicó al
representante especial el nombramiento del auditor externo. Es decir, el auditor externo era
claramente independiente de la AFC o el sistema bancario y de hecho respondía directamente al
representante especial, o sea, a la legislatura.
Otro punto clave delineado en el acuerdo que causara alguna confusión fue que el presupuesto
consolidado de Kosovo—o sea, el presupuesto operativo de Kosovo—quedaba completamente
independiente del presupuesto de UNMIK, el presupuesto provisto por la ONU para operar la
misión. Sin embargo, existían áreas grises en eso, y hubo bastante debate sobre la
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esponsabilidad por pagar cada cosa, dentro del contexto de llevar a cabo el gobierno interino. El
presupuesto consolidado mismo era una consolidación del gobierno general, o sea, el gobierno
central, las 30 municipalidades y el sector de empresas públicas. Dentro de empresas públicas se
repartía fondos a la compañía eléctrica, la telefónica, los ferrocarriles y la aviación civil.
El trabajo global de formular la estrategia fiscal fue basado claramente en su sostenibilidad. Sigo
enfatizando, cuando toco el financiamiento del déficit por parte de las organizaciones donantes,
que los donantes no iban a seguir haciendo eso para siempre. Por lo tanto cualquier cosa que se
estableciera en Kosovo en cuanto a políticas de gastos e ingresos públicos, tendría que conducir
dentro de poco tiempo al establecimiento de un presupuesto fundamentalmente equilibrado. En
nuestra estimación eso podría suceder en un lapso de tres a cuatro años. Había dos aspectos
que considerar. Habría que convencer a la comunidad de donantes que eso podría ocurrir de
hecho. A la vez harían falta mecanismos y procedimientos que protegieran los fondos que se nos
entregaran. Por consecuencia, necesitábamos claramente desarrollar políticas de ingresos y
gastos para este fin, y programas de recaudar fondos públicos. Quiero enfatizar de nuevo que,
aun sin la capacidad de coger prestado teníamos la suerte de no tener deuda alguna. Aun
cuando donantes como el Banco Mundial nos suministraran fondos para el presupuesto se trataba
de donativos del Banco y no de préstamos.
Los papeles de controlar los gastos y recaudar los fondos son propios de cualquier ministerio de
finanzas. Se nos encomendaba también la tarea de determinar el marco de realizar las
adquisiciones en el país. Eso requirió desde un principio que redactáramos una ley de
adquisiciones, la cual determinara cómo los fondos presupuestados consolidados de Kosovo
serían utilizados en el proceso de adquisiciones. En este sentido—volviendo al mandato de
establecer alguna clase de autonomía en el país—decidimos no acatar los procesos de
adquisiciones de la ONU o del Banco Mundial, sino de hecho establecer un conjunto de prácticas
que en nuestra opinión fueran las mejores que se pudieran dejar vigentes.
Establecimos también una función de auditoria interna, y la misma de hecho realizaba auditorias.
Yo hablo de un ejercicio interesante. Las auditorias internas fueron realizadas por la AFC a las
labores de otras personas que formaban parte de la misión de la ONU. Hubo varios desafíos para
que nosotros lo hiciéramos de una manera que protegiera los fondos de Kosovo; o sea, el fondo
consolidado de Kosovo que consistía en una serie de cuentas bancarias que teníamos que abrir
para varios propósitos.
Finalmente, por supuesto, teníamos que responder por el reportaje financiero, una cuestión básica
para nuestra comunidad, para los donantes tanto como los locales. No voy a profundizarme en el
tema, sino diré solamente que la AFC fue constituida como si fuera cual ministerio de finanzas con
una tesorería, oficina de presupuesto, preparación de presupuesto, gestión tributaria, servicio de
aduanas etc.
Por casi todo el período compartía el liderato con un kosovar que era un nombrado político, y de
hecho todas las tomas de decisiones dentro de nuestra autoridad resultaban ser conjuntas. Eso
en sí era un desafío: llegar a acuerdos con los kosovares sobre lo que pasara y cómo fuéramos a
funcionar mientras que vigiláramos el sistema bancario.
Las operaciones de tesorería y de gastos contenían unos controles sobre ingresos y gastos que
eran bastante normales. En cambio, los arreglos bancarios eran bien distintos si no tan
complejos. En primer lugar, como acabo de mencionar, no había sistema bancario alguno. Era
una economía con base al contado, y creo que lo es todavía en sus rasgos principales. Cuando
digo ‘al contado’ me refiero a marcos alemanes donde un billete de 20 marcos se consideraba un
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illete grande. Así que teníamos al principio la responsabilidad de suministrar la moneda que
normalmente suministraba un banco central. Y eso nos conllevaba desafíos significativos en
cuanto a adquirir la moneda fuera de Kosovo y traerla allá físicamente.
Sin embargo, existía en la primera etapa una autoridad bancaria y de pagos que iba a asumir
algunos de los papeles que normalmente se encuentra en un banco central. En la actualidad está
funcionando bastante, y muchos problemas que enfrentábamos han sido resueltos. Pero no
existe todavía sistema bancario en términos de una capacidad de realizar transferencias o
transacciones electrónicas.
Abrimos una cuenta en el Commerzbank de Francfort, con el fin específico de proveer a los
donantes y la comunidad internacional un lugar de depositar sus fondos. Hacíamos varios
convenios con los donantes, en particular la UE y sus estados miembros, Estados Unidos y varios
otros países, para el depósito de sus fondos. ¿Cómo lo hacían? Sencillamente lo depositaban en
la cuenta de Commerzbank en Francfort. Así que teníamos una cuenta en Alemania pero los
fondos nos hacían falta en Kosovo. Dentro de tres meses el Banco Microenterprise, un joint
venture en conjunto con Commerzbank, estableció agencias en la capital de Kosovo, Pristina, algo
que permitiera una capacidad de actividades bancarias en pequeña escala como las nuestras.
Hubo otro importante ejercicio aquí: la instrucción de agencias sobre los requisitos de la
administración de los fondos que recibían y cómo procesar y gestionar los gastos. Fue bien
interesante que la mayor parte del personal de la ONU que llegó tenía muy poca experiencia en la
administración financiera, aunque eran ellos que respondían por el gasto de la mayor parte del
presupuesto. Eran ellos que tomaban las decisiones mientras que nosotros intentábamos
delinear claramente los papeles distintos entre la AFC y los ministerios a cargo del gasto, los
ministerios de línea. Se dedicaba bastante esfuerzo a enseñarles controles básicos sobre el
gasto, el cumplimiento de formularios y el modo en que habían de ejercer sus deberes como
gerentes del gasto.
En cuanto a las operaciones de ingresos, de nuevo se nos encargó establecer en seguida un
marco para la política tributaria. Y de nuevo habíamos de empezar de la nada. Se estableció un
servicio de aduanas a principios de septiembre del 1999, el cual empezaba a recoger ingresos
casi inmediatamente. Como les mencioné, su papel fue identificado con mucho cuidado como la
colección de impuestos de borde. Por supuesto que no teníamos fronteras con Serbia ni
Montenegro. Y fue por eso que creamos bordes donde recogíamos impuestos de aduanas, lujos
y ventas. Nosotros también instituimos rápidamente un impuesto presuntivo; o sea, un impuesto
sobre ingresos empresariales, como nuestra base de ingresos. Pero llegaba a ser casi imposible
estimar estos ingresos, y en práctica los adivinábamos. No teníamos historial ni idea de cómo
proceder. Fue por eso que observábamos a diario las colecciones y las proyecciones, buscando
el modo de predecir el futuro instintivamente sin la ayuda de la historia.
Voy a comentar rápidamente sobre el presupuesto. En cuanto a los gastos del año 2000 se
presupuestaba unos 430 millones de marcos alemanes. Esa no es monto impresionante para un
país, pero sigue aumentando y llegaba a los 550 millones en el actual año. La clave de ese
movimiento era la sostenibilidad. No podíamos sentar un presupuesto que no se sufragara con
los recursos internos propios.
Ahora bien, las empresas públicas por su parte agregaron otros 160 millones de marcos alemanes
al presupuesto consolidado del gobierno. Esto incluía la compañía de energía eléctrica, los
ferrocarriles, las compañías de agua potable, etc. que cobraban por los servicios rendidos. Se
aprobó proyectos especiales en que los costos de desarrollo auspiciado por los donantes eran
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pasados por nuestro presupuesto pero quedaban fuera del financiamiento deficitario que
describía. Mirando a los ingresos, vemos un estimado de 206 millones que provenían de recursos
propios y 222 de los donantes.
¿Hacia dónde iba? Las prioridades públicas en esa etapa eran relacionadas con la salud, la
seguridad social y la educación. Por eso un 60 por ciento del presupuesto se destinaba a esas
categorías.
Si lo examinamos por clasificación económica, vemos que los jornales y sueldos de las 55,000
personas que mencioné representaban un 38 por ciento del presupuesto, y los subsidios a las
compañías de servicios esenciales y las transferencias, en particular las de seguridad social,
representaban otro 30 por ciento. Así que casi un 70 por ciento del presupuesto iba devuelto a los
individuos en Kosovo. Por el lado de los ingresos, yo he señalado la alta dependencia de
donaciones en comparación a los impuestos que cobramos en las áreas de ventas, aduanas y
lujos.
Ahora voy a hablar de la cuestión de los sistemas gerenciales para todo esto. Nos quedábamos
bien cómodos con la política delineada de control de gastos, pero todo era basado en papel. El
sistema entero que establecimos funcionaba bien en papel. Eso es, había órdenes de pago y
órdenes de compromiso, pero todo en papel. Podíamos rastrearlo a posteriori con Microsoft
Access para que pudiéramos preparar los reportes financieros. Hay que tomar en cuenta que
estoy hablando de un lapso de tiempo de menos de cuatro meses. Lo que estoy describiendo
ocurrió entre septiembre y diciembre de 1999.
En la próxima fase habíamos que movernos hacia un sistema contable más robusto y un sistema
de TI más robusto. Esto nos llevó a enfrentar unas cuestiones importantes. En primer lugar el
sistema tenía que conformarse con nuestro requisito de una mínima adaptación de cualquier
paquete de contabilidad. No contábamos con los fondos ni los recursos para emprender alguna
actividad en este respecto. Además de esto, nos quedábamos conscientes del mantenimiento
que seguiría en el futuro dentro de un presupuesto bien sencillo. Claramente la necesidad de
poder costearlo todo nos impulsaba. De hecho, en el período entre septiembre de 1999 y febrero
de 2000 íbamos dos veces a las cotizaciones con un paquete en que se aclaraba estas
prioridades. Desafortunadamente no lográbamos atraer a ningún interesado desde los países del
mundo en que se podía esperar alguna oferta con precio razonable. Es decir, los costos eran un
asunto clave.
Para repetir lo que buscábamos desde nuestra perspectiva contable, queríamos algo que
cumpliera con controles internos de gasto y procedimientos de reconocer los ingresos que fueran
apropiados y robustos a la vez. El sistema tenía que proveer reportes gerenciales que sirvieran
los propósitos de responsabilidad por parte de los ministerios y nuestra oficina. Quedábamos bien
conscientes también de los requisitos de reportaje internacional, en particular las estadísticas de
finanzas gubernamentales. Todo esto por supuesto porque nos dependíamos de los donantes y
sus requisitos de información bajo estos formatos.
Había otra cuestión que teníamos que enfrentar muy de repente, ya que las elecciones locales se
acercaban. Teníamos que implementar algo que cubriera los requisitos de los gobiernos locales,
o que pudiera integrarse a éstos una vez que establecieran su propio sistema de administración
financiera.
Vamos a ver brevemente los puntos de control que eran las claves de nuestro sistema de control.
Primero, existía la cuestión de asignaciones parlamentarios normales. Emitíamos asignaciones
de fondos a los ministerios, algo que ocurre con frecuencia en muchos países. Hacíamos
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autorizaciones en que los ministerios se comprometían de gastar los fondos asignados.
Teníamos un proceso de adquisiciones en que manteníamos algún control, que conducía a una
aprobación por un gasto, algo que genera un verdadero pasivo en este sentido. Teníamos un
proceso de certificación en que los bienes eran recibidos, las facturas eran correctas, etc.
Finalmente teníamos el pago. Ahora bien, no se habla de física nuclear sino de trabajo rutinario, y
yo creo que íbamos en busca de un paquete contable que pudiera acomodar esto sin
modificación.
Voy a hablar brevemente sobre un asunto que todos los países tienen que enfrentar a través de
tiempo. Yo hablo del listado de cuentas que se utiliza en la preparación tanto como la ejecución
del presupuesto. La clave era mirar la organización y su función, para que pudiéramos alinear
nuestra organización dentro de Kosovo con las categorías funcionales en GFS y producir con eso
un solo grupo de números.
El segundo asunto, igual de importante, era la clasificación económica. Existe un ejercicio de
clasificación muy rutinario que yo creo que todos hemos visto en otros lugares, en que
clasificamos las cosas como salarios, bienes y servicios, etc. Lo que queríamos aquí claramente
era tener la capacidad de trabajar con los proyectos del Banco Mundial y proveer una estructura
de clasificación dentro del sistema que pudiera acomodar eso y también acomodar las
clasificaciones de reportaje externo que otros donantes especificaran.
Teníamos en mente algún momento en el futuro en que el presupuesto de Kosovo no controlara
solamente el presupuesto operativo sino que respondiera también por la gestión del presupuesto
de capital; o sea, el presupuesto de inversiones. En las primeras etapas éstos se separaban
debido a la magnitud del presupuesto de inversiones, el cual llegaba al mil millones de euros en el
primer año, y debido al hecho de que era operado bajo las reglas de adquisiciones de los
donantes. Por ser el mayor donante la UE especificaba las propias reglas por sus adquisiciones,
y nosotros no entrábamos en eso. Ya que el proceso cambiaría a través de tiempo, nosotros
intentábamos llegar a un listado de cuentas y un sistema que acomodaran ambos aspectos del
proceso presupuestario.
Yo quisiera decir algo brevemente. Hice una referencia anteriormente al website de la ASC de
Kosovo. Me quedé intrigado al escuchar ayer a los exponentes decirme sobre e-gobierno y los
marcos de e-gobierno que refirieran al servicio a los clientes. Reflejaba sobre esto anoche y
pensaba que sí hicimos un website pero lo hacíamos en auto-defensa. La razón de tener un
website era de preservarnos allí. Nuestra comunidad de donantes y todos los demás siempre nos
pedían información de lo que pasaba. Recibíamos e-mails y llamadas telefónicas nos llegaban a
diario.
Por eso decidíamos en un momento temprano que no podíamos responder a todos
independientemente, y por eso establecimos un website. Se ha desarrollado el sitio
sustancialmente desde entonces. Así que en realidad servíamos al cliente. Aprendieron muy
rápidamente que no tenían que venir a pedirnos la información sino sencillamente entrar el
website. Poníamos los reportes fiscales mensuales allí, generalmente una semana luego del
cierre del mes, para darles las narrativas, las cifras y proyecciones de ingresos tanto como los
realmente recibidos. Y eso hizo satisfacer a la comunidad grande de los donantes con su sed de
conocimientos, dado que Kosovo era un lugar de mucho interés en ese tiempo.
El segundo grupo de clientes, de gran importancia para nosotros, era nuestro propio personal con
los cuales tratábamos en los ministerios de línea. Les dimos en el website todos los reglamentos,
todas nuestras instrucciones, todos los procedimientos y formularios. Cualquier persona que
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quisiera un formulario de gastos o cualquier otro podría bajarlo de allí. Eso hizo aumentar también
nuestra interacción con los ministerios, e hizo satisfacer sus requisitos sin contar con todo el
trabajo que acompaña un sistema basado en el papel. Puede ser que entráramos e-gobierno por
equivocación o por defecto, pero puedo decirles que ha sido extendido desde entonces y por eso
estoy bien satisfecho de haberlo hecho.
Yo quisiera terminar aquí porque creo haberles dicho suficiente sobre nuestro rumbo, excepto que
todavía no teníamos un sistema. Habíamos pedido cotizaciones dos veces, las cuales no
resultaron con nada satisfactorio para nosotros, y teníamos que marcharnos desde allá. Fue en
ese momento que nos pusieron en contacto con FreeBalance, una compañía que luego nos
suministró el sistema contable. Quisiera dar la palabra a Grice Mulligan para que les hable sobre
su experiencia en ese ámbito.
Grice Mulligan, FreeBalance, Inc.
Fue el FMI que me llamara en abril pasado, para pedirme que llamara a Alan Pearson, y resulta
que estuve llamando a Alan justamente durante mi presencia a esta conferencia el año pasado.
Le llamé desde el hotel para preguntarle sobre sus requisitos, para saber si nosotros podríamos
cumplir con ellos o no, y a la vez satisfacer los requisitos de Kosovo desde una perspectiva de
sistema financiero. Lo que yo sabía sobre Kosovo fue lo que escuché en general del CNN y lo
que leí en el website del Departamento de Estado, el website de la Autoridad Fiscal Central y lo
que sacaba de la prensa europea.
La realidad no era en ninguna manera cómo yo esperaba. Me llamaron finalmente un viernes a
las 5:30 de la tarde para que fuera por avión a Pristina dentro de 23 horas, para quedarme allí en
Kosovo por un tiempo indeterminado. Tenía el desafío de arribar en Kosovo y ver si podíamos
implementar, con nuestro sistema genérico, un sistema financiero para una organización que no
tuviera experiencia alguna con sistemas financieros además del sistema basado en Access que
utilizaban entonces. Los que lo utilizarían serían personas con poco entendimiento de prácticas
de administración financiera gubernamental, en una área sin infraestructura técnica y sin los
fondos para pagarla. Así que yo entré a una magnífica oportunidad de vender productos,
¿verdad?
Además de esas limitaciones existía una infraestructura tecnológica inadecuada, y por eso la
implementación inicial ocurrió en mi propio laptop. La razón de hacerlo en my laptop para enviarlo
a un servidor fue que no existía servidor. Había uno que estaba en vías de instalarse, y que
operaba una versión obsoleta de Windows NT que le causara caerse dos o tres veces por
semana. Así que para los primeros veinte días pasábamos casi todo nuestro tiempo manteniendo
en operación al servidor, con menos preocupación por la operación del software.
Alan mencionó que no fueron sólo los empleados que tenían una experiencia mínima, sino
también las personas enviadas por las organizaciones internacionales, además de los
representantes nombrados, tenían una falta de experiencia. Un desafío inicial ocurrió cuando
intentábamos capacitar al personal de la AFC para que registraran transacciones que eran
registradas anteriormente en papel, en inglés, por los oficiales internacionales nombrados.
Teníamos que contar con el hecho de que la mayor parte de las transacciones registradas por los
internacionales eran completamente erróneas. Así que, si uno examinara la sustancia de toda
transacción efectuada entre enero y mayo, y a la vez examinara el código registrado para la
transacción, podría notar que uno no tenía mucho que ver con el otro.
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Les enfatizo que había muy pocos recursos financieros. Yo fui a Kosovo por un contrato de la
USAID bajo KPMG, organizado por el FMI, y organizado por la ONU. Se me pidió que fuera allá
como contratista independiente en vez de representante de mi compañía porque de otra manera
sería más difícil coordinar y crear un contrato bajo USAID. Así fue que estaba en Pristina
devengando ingresos a un ritmo diario por debajo de lo que costaba mi propia compañía
emplearme.
Teníamos también un problema en cuanto a urgencia. Contábamos con muy poco tiempo. El
arreglo bajo el cual me contrataron tenía vigencia por quince días. Así que disponía de quince
días para viajar a un país, instalar y hacer funcionar un sistema sin infraestructura alguna,
capacitar a un grupo de gente que no hablaba inglés (por mi cuenta, desafortunadamente,
tampoco hablo serbo ni albanés) hasta el punto en que pudiera operar el sistema, y asegurarnos
de que el sistema fuera configurado para producir reportes lo más rápido posible. Parte de la
razón de la urgencia en contratar con nosotros en tan poco tiempo fue que estaban operando un
sistema desarrollado en Access hacía unos seis a siete meses, y ya no podía producir reportes.
Por ejemplo, si uno pasara los reportes verticalmente y se le preguntara por un total, se le daría X,
mientras que, cuando uno pasara el mismo reporte y preguntara por algo de manera horizontal, se
le daría Y. Desafortunadamente, si uno sea donante que haya enviado fondos a Kosovo, no se
sentiría cómodo con estos resultados. Así que teníamos un requisito urgente de instalar algo y
hacerlo funcionar.
Entonces pasamos por la implementación de FreeBalance paso por paso. Esa es relativamente
sencilla; quiero decir que hemos escrito una guía que acompaña nuestro CD y que regalamos a
los usuarios. Cualquier organización puede implementarlo si lee la guía y hacerlo funcionar
también. Aun si la persona es director de ventas puede encontrar la manera de hacerlo.
Nuestro primer paso fue el de configurar el listado de cuentas, el cual es un proceso relativamente
directo. El sistema nos permite desarrollar un listado que tiene segmentos múltiples y tablas
numerosas, con relaciones jerárquicas y lineales. Debido a que el sistema fuera diseñado
solamente para los gobiernos, es muy fácil armar una estructura de listado de cuentas para un
gobierno.
Luego configuramos los bloques de codificación financiera. No tiene sentido registrar una
asignación de fondos con el mismo detalle que uno registraría un mayor o un gasto o un
compromiso o un presupuesto o lo que sea. Así que existen múltiples bloques de codificación a
ser configurados para las diferentes transacciones a ser registradas.
Después de eso desarrollamos y entramos al sistema los elementos de las tablas auxiliares como
proveedores, cuentas bancarias, etc. Configuramos los parámetros o reglas gerenciales de los
diferentes módulos del sistema. Entramos brevemente unas transacciones experimentales para
ver que podíamos entrar transacciones, capturar todos los datos reflejados en las transacciones
de papel, y registrar los diferentes variables gerenciales requeridos para conseguir unos detalles
manejables de las transacciones dentro del sistema. Luego produjimos los reportes
experimentales, algo que hacíamos muy rápidamente con la idea de hacer funcionar al sistema lo
más rápido posible.
Yo había llegado a Kosovo un domingo, el 6 de mayo. Configuramos FreeBalance y repasamos
esa serie entera de pasos cinco veces durante los próximos cinco días. No hacíamos ese repaso
perfectamente cinco veces en cinco días, dado el caso de que no sabíamos lo que hacíamos.
Pueden imaginar que están intentando crear una estructura de cuentas, una configuración de
sistema de administración financiera y un sistema de información que será utilizado para
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administrar el presupuesto global, todo para una entidad política soberana que esté en formación.
Imaginen que van a realizarlo dentro de cinco días y que no quieren cometerle errores.
Fue el lunes por la mañana que empezábamos a configurar el listado de cuentas en base a una
discusión. Por la tarde llegamos a tener algo que estaba listo para desplegarse. El martes por la
mañana alguien que trabajaba sobre otra parte de la organización oía hablar de que se estaba
configurando el sistema financiero, y quería reunirse con nosotros. Y así pasarían por allí al
mediodía para decir que querían poder registrar tal y tal información, y si nuestro listado y
configuración les permitieran hacerlo. Y aunque decíamos que sí, eso no llegaba al nivel de
detalle que uno requeriría, y por eso volvíamos a comenzar. Lo mismo iba a suceder el miércoles,
y el jueves, y también el viernes. Finalmente el viernes muy de noche tuvimos el sistema
configurado. El sábado por la mañana empezábamos la capacitación.
Capacitamos al personal de entrada de datos, el cual hablaba muy poco o cero inglés. Era un
grupo de 10 a 12 personas con muy poca experiencia con computadoras, poca o cero experiencia
con administración financiera gubernamental, ningún entendimiento de prácticas de contabilidad y
de presupuestación. Nosotros les capacitamos para entrar transacciones ya registradas en papel,
utilizando la tercera versión de un listado de cuentas desarrollado en Kosovo desde septiembre de
1999. La razón de haber pasado por tres diferentes redacciones fue que el sistema de Access iba
creciendo y creciendo, y llegaba el punto en que no se les quedaba cuenta alguna disponible.
Tenían que volver a desarrollar el listado de cuentas para registrar más datos. Así fue que, en
nuestro caso, entramos con un listado que era otra variación del listado de cuentas, y otra
variación de los bloques de códigos. Así que teníamos que enseñarles una cuarta versión, y
enseñarles cómo registrar las transacciones desde las transacciones escritas principalmente en
inglés y erróneos.
Al fin de cuentas, luego de pasar yo 26 días pudimos producir los estados financieros y los
reportes para todos los donantes por un período que comenzó el 1 de enero y terminó el 31 de
mayo para la entidad global política de Kosovo. Esto abarcó las transacciones registradas al nivel
de ministerio y de municipalidad, y las registradas por las entidades del sector público como las
compañías eléctricas y el transporte.
en esos 26 días configuramos el sistema cinco veces, capacitamos al personal, registramos
todas las transacciones. Luego volvimos para ver que teníamos un promedio de 45 por ciento de
errores, basado en el hecho de que las transacciones en papel eran erróneas, e invertimos las
transiciones incorrectas para corregirlas, realizamos una auditoria interna rápida, y al final
producimos informes para la entidad global. Así que cuando les decía que estábamos bajo un
requisito urgente no estoy exagerando.
El sistema implementado es un sistema limitado. No responde por toda contingencia, no se ha
configurado todo parámetro, no hace todo lo que queremos que haga y no puede ser extendido
inmediatamente a todos los ministerios y municipalidades. Estuvo implementado para resolver un
problema muy urgente. Aun así es un sistema que es transparente, que puede ser auditado, que
permite la contabilidad y el control de la administración financiera, y que puede producir reportes
con los cuales podemos decir a los donantes lo que se ha hecho con sus fondos. Podemos usar
los datos para responder a inquietudes por parte de los gerentes.
Ese sistema está en vías de extenderse. Durante el 2001 vamos a traducir el sistema al albanés y
al serbio (usando el alfabeto cirílico en el segundo caso), para que todo usuario pueda acceder al
sistema en cualquier de los tres idiomas oficiales de Kosovo. Con un mayor general y un grupo
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de libros contables cualquier persona puede acceder al sistema en inglés, albanés o serbio, y en
todos a la misma vez.
Vamos también a tomar el sistema que se utiliza en la AFC y extenderlo a todos los diferentes
ministerios y municipalidades, a través de su red de área ancha e internet. Vamos a agregar
módulos enteros que registren en detalle los ingresos del país, que administren la función de
adquisiciones, y que administren los activos. Vamos a producir o impresos, o por fax o
electrónicamente los formularios que a lo mejor van a utilizar, para que puedan funcionar de
manera más adecuada en cuanto a las adquisiciones, y producir también las facturas y recibos
para cualquier organización que tenga que pagar algo al gobierno.
Vamos a asegurarnos de que todos los usuarios estén capacitados en el idioma que prefieran, y
que toda la documentación que utilicen o accedan por el sistema esté también en el idioma que
escojan.
Estamos sacando todos los reportes disponibles por el sistema, incluyendo los reportes pedidos
específicamente por donantes individuales, los cuales creemos serán de utilidad para las partes
externas y los usuarios internos, para ubicarlos en internet. A lo mejor estarán disponibles al
principio desde el website de la AFC. Como Alan indicó, no es posible manejar—con solamente
12 personas integrando el personal de reportaje—las llamadas de 300 donantes todas las
semanas, en que se pide información sobre la situación del presupuesto o de los fondos que cada
uno ha aportado a nuestra entidad. Así que la AFC ya tomó el paso de ubicar los informes en la
web. Vamos a producirlos realmente en tiempo real, para que cualquier persona o entidad
autorizada podría entrar al website, pedir un reporte y sacar datos directamente del sistema al
momento exacto en que se ha registrado la última transacción. Así será el status de su
presupuesto. Y naturalmente vamos a tenerlo accesible de manera 24/7.
Durante 2002 vamos a expandir el sistema. Si uno examina un país o una entidad independiente
como Kosovo se nota que tiene niveles múltiples de gobierno. Están las entidades de sector
público que no son ministerios, y están las municipalidades tanto como las compañías públicas y,
por supuesto, los ministerios de línea. Un solo listado de cuentas no puede servir tantas
organizaciones. Posiblemente la AFC va a preferir que las transacciones estén registradas a un
nivel sumario de detalle. Ustedes conocen la idea de coger un listado detallado de cuentas y
plegarlo para formar un listado central de cuentas; eso está ocurriendo en Kosovo también.
Otra cuestión a la cual nos hemos dirigido es el uso de algo llamado FreeBalance FIS Gateway—o
sea, el Portón de Estrategia de Información Financiera de FreeBalance—dentro de nuestro
módulo de consolidación, para permitir otras aplicaciones tales como Oracle Financials, SAP,
American Management Systems, PeopleSoft y otros por el estilo, para permitir el uso de estas
aplicaciones en cualquier de los departamentos. Por este modo sus datos pueden ser recogidos
por el departamento o ministerio o municipalidad individual, repasados a la AFC y consolidados
con la eliminación de todas las transacciones entre entidades. Una de las razones de hacer eso
es que vemos lo que está pasando a Microsoft y cómo la critican por problemas de restringir la
competencia.
No pretendemos establecer un monopolio en Kosovo. Hemos vendido una licencia de sitio a nivel
nacional en Kosovo. Eso quiere decir que cualquier entidad del sector público, sea ministerio,
municipalidad, compañía pública, universidad, escuela secundaria o departamento de policía,
tiene acceso sin límite a nuestro sistema desde dentro de Kosovo. Por lo tanto, si nuestro sistema
que consolidaba todos los datos aceptara solamente las transacciones de otros sistemas
FreeBalance, nosotros tendríamos de hecho un monopolio. Para responder a esta situación,
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insistimos en instalar el formato de traspaso de transacciones del gobierno de Canadá, llamado
FIS, o Estrategia de Información Financiera. Y todo proveedor que venda sistemas financieros al
gobierno de Canadá puede también proveer sistemas financieros que se enchufan en al gobierno
de Kosovo—se presume que éste llegue a ser entidad soberana con el derecho de llamarse
gobierno de Kosovo.
Luego de instalar la función de consolidaciones, cualquier ministerio o municipalidad que pueda
demostrar la capacidad tecnológica, la habilidad funcional y el interés podrá establecer su propio
sistema financiero utilizando su propio listado de cuentas. Y a medida que ese listado de cuentas
apoye el listado central de cuentas de Kosovo, podrán registrar sus transacciones in cualquier
nivel de detalle que quieran, y pasarlas a la AFC para la consolidación y la eliminación de
transacciones entre entidades.
Después de esto, o a la misma vez, vamos a tomar las aplicaciones de FreeBalance para e-
gobierno para llevarlas al frente del sistema, de tal modo que Kosovo pueda interaccionar con sus
ciudadanos, las empresas y otros gobiernos directamente a través de internet. El sistema que
utilizamos ahora, aunque va a correr en internet y la web de ellos, no trabaja con e-gobierno como
tal excepto en el caso de proveer reportes. Pero debe haber mucha más interacción que un
pedido de información. Claramente, la gente quisiera realizar transacciones en internet. Por lo
tanto aportamos a Kosovo esas aplicaciones también, de modo que corren dentro de la plataforma
de e-gobierno de FreeBalance. Entonces pueden realizar transacciones como otorgamientos,
licencias, permisos, préstamos, adquisiciones y reglamentación a través de internet.
Este es el sistema de Kosovo hoy en día. Abarca las asignaciones, la presupuestación,
compromisos, gastos, mayor general, un sistema entero de control que incluye la seguridad, y la
gerencia de un listado de cuentas. Tiene algo más que se llama FreeBalance Powerplay para
fines de reportaje ejecutivo. Para fines de 2002 el sistema tendrá también un sistema de
administración de activos, una función de adquisiciones, control de ingresos, generación de
formularios, un portón para manejar los datos que entran y salen del sistema consolidado en la
AFC. Va a funcionar en internet, interactuando vía la función de e-gobierno para realizar los
otorgamientos, licencias, préstamos, permisos, contratos y lo demás.
Yo puedo ver, por la manera en que me miran, que esto les parece bien rutinario. De verdad, es
bastante rutinario realizarlo en un lugar como Kosovo o Timor Oriental, otro país que aparece en
el título de nuestra charla. La razón de esto es que en estos lugares se comienza con
absolutamente nada. Es relativamente fácil darle a alguien una aplicación de un cartón que fue
diseñada para un gobierno, si ése es de veras un gobierno y si la gente no tiene una idea
preconcebida de cómo podrían hacerle funcionar. Si su sistema apoya las mejores prácticas, es
relativamente fácil darlas a una organización sacadas de un cartón. Pero es una cosa distinta
dirigirse a una organización política que tenga 300 años de función, y aconsejarle a esa gente que
descarte todos sus requisitos, procesos y procedimientos que no concuerden con las necesidades
actuales para que adopten las mejores prácticas. El sistema debe ser flexible para hacer eso.
Nuestro sistema, FreeBalance Financials, corre en más de 80 diferentes departamentos
gubernamentales en América del Norte. Corre en escuelas, universidades, estados,
municipalidades y hospitales. Y todas estas organizaciones utilizan el mismo código fuente, sin
adaptación alguna. Así que el sistema es diseñado para la flexibilidad, para permitir diferentes
procesos y procedimientos, diferentes soluciones para administrar una organización y diferentes
tipos de organización siempre que estén en el sector público. No hay organizaciones del sector
privado que utilicen FreeBalance Financials para administrar su sistema financiero o su
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contabilidad excepto la nuestra, FreeBalance, Inc., porque fuimos nosotros que construimos el
sistema. Y pronto vamos a desecharlo, ya que somos una organización del sector privado, y el
sistema no estuvo diseñado para el uso de organizaciones como la nuestra. Hemos examinado
uno de los sistemas de la competencia, porque fue diseñado originalmente para entidades del
sector privado.
Si ustedes quisieran ver nuestro sistema estamos en la mejor disposición de describirlo para
ustedes en inglés, francés o español. Podríamos presentarlo aquí mismo pero, por el tamaño
reducido de las pantallas, los que están sentados allá atrás no podrán observarlo. Así que sería
más fácil para ustedes y para nosotros si fueran a buscarme en persona, o Alan o mi colega Todd
Hay, para que les diéramos una demostración del sistema en un laptop o vía internet. Gracias
por su tiempo.
Ronald Mason (Honduras). Yo trabajo con la USAID en Honduras, y tengo cuatro preguntas que
creo que puede contestar en relativamente poco tiempo. La primera, que tiene varias partes, se
dirige a cuestiones de idioma. ¿Si ustedes al principio desarrollaron o tradujeron sus mandatos en
serbio o albanés? Segundo, ¿por qué en el futuro estarían traduciendo en dos alfabetos? Estoy
familiarizado con el sistema educativo de Yugoslavia, y allí el pueblo está instruido a entender
ambos alfabetos igualmente de bien. Tercero, ¿qué técnica de traducción utilizaron para traducir
los mandatos del inglés o español u otro idioma original al idioma local?
La segunda duda que tengo: ¿Cómo aplicaron el sistema a los niveles múltiples del gobierno en el
principio? Puedo entender cómo ustedes tendrían en el futuro diferentes sistemas autónomos
para los diferentes niveles del gobierno, pero en el principio cómo se dirigieron a esto?
Mi tercera duda: ¿Cuán grande era la red con la cual trabajaban ustedes? ¿Cuántos usuarios la
usaban? Y la última, que no tienen que contestar: ¿Cuál fue el pago total que cobraron por la
primera fase de sus labores?
Alan Pearson. Sí podemos contestar en el interés de transparencia. Pero empezando con la
cuestión de los idiomas serbio y albanés, no se habla de técnicas de capacitación o de educación
sino de una política pública de la ONU. Fue la ONU que determinó que habrá tres idiomas en
Kosovo, albanés, serbio e inglés. En un momento hubo hasta una moción para declarar turco
como idioma oficial también. Por consecuencia se nos requiere por ley producir todo en los tres
idiomas. Si miran nuestro website van a ver que todo está siempre en inglés y albanés y algunas
veces en serbio. La dificultad con el serbio, por supuesto, es el volumen de material para
traducción en este momento.
En cuanto a los niveles múltiples de gobierno: en los inicios, como intentamos dejar claro, se
operaba por un sistema de transferencias y los niveles inferiores del gobierno realmente procesan
sus instrucciones de pago individual y actividades de gasto a través del sistema central. La
cuestión es una de gobierno local, auto-gobierno, autonomía, que viene impulsada por la UE y la
Declaración del Consejo de Europa sobre Auto-Gobierno Local, en que se fomenta la
diversificación y la descentralización. Esta es la cuestión que se trata aquí, la que Grice describió,
en términos de extenderlo hacia la interacción con sistemas que fueran escogidos
independientemente de FreeBalance.
Y en cuanto al pago, se me olvida del total preciso pero quedó por debajo de los $30,000.
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Grice Mulligan. En cuanto al sistema que existe ahora, cuando lo implementamos por la AFC,
como notó Alan, el contrato fue por unos $30,000. Era esencialmente una licencia gratuita para la
aplicación y luego de eso nada más que unas asesorías, las cuales ofrecimos a una tasa reducida
a la ONU.
Ahora en cuanto a las traducciones: el sistema mismo se presta a la traducción. Ya que tenemos
clientes en Canadá, el sistema debe funcionar simultáneamente en inglés y francés. Así que
diseñamos el sistema desde el principio para apoyar múltiples idiomas a la vez, y por eso está el
diccionario de datos o la tabla de términos para los datos, donde hay una versión en el otro idioma
para todos los términos que saldrán en la pantalla, sea dentro de una frase al pie de la gráfica, un
mensaje de errores o hasta un indicador.
El precio del sistema, cuando se les extienda a todas las municipalidades, se traduzca y se
implemente, incluyendo toda la capacitación, la implementación, las conectividades y lo demás,
será alrededor de los $1.7 o $1.8 millones. Esperamos que este sistema una vez implementado
por todos los niveles del gobierno, con una licencia de sitio sin límite, tenga un precio de alrededor
de $3.5 millones.
Richard Layton (Honduras). Ayer escuchamos bastante sobre diferentes sistemas y cómo se
implementan. Tengo una inquietud en cuanto al diseñar un sistema e implementarlo, y eso es su
sostenibilidad, por lo cual me refiero a las personas que mantienen el sistema cuando ustedes se
vayan. ¿Cómo van a garantizar eso?
Grice Mulligan. En primer lugar, utilizamos un solo código fuente para nuestras aplicaciones, y
así no existe adaptación alguna. Es por eso que nuestros 85 a 90 clientes alrededor del mundo
pueden interactuarse dentro de nuestra comunidad de usuarios para decirnos lo que les gustaría
tener. Yo respondo también por la interacción con el FMI, el Banco Mundial, NASACT y varias
otras organizaciones que prácticamente son las que determinan o dirigen las normas
internacionales de contabilidad, los requisitos de GFS, etc. Así que, cuando los requisitos
cambien en cuanto a la colección de datos, el registro de datos y la gerencia de datos, nosotros
seguimos actualizando ese código fuente centralizado, y proveemos el código fuente actualizado
regularmente a nuestro corresponsal en Kosovo.
Tenemos una firma local que provee algo que llamamos apoyo de primera línea, el cual se
suministra allí en los idiomas locales, inglés, albanés y serbio. Ellos modifican la aplicación para
localizarla, y mantienen toda la traducción para el cliente local. Así es la manera en que
trabajamos alrededor del mundo. Actualmente estamos trabajando en Timor Oriental, un país que
tiene entre unas 800,000 personas seis idiomas oficiales, créanlo o no. Así que las
organizaciones que van a utilizar FreeBalance en Timor Oriental estarán usando una aplicación
en portugués, en bahasa (un idioma indoneso), inglés y posiblemente varios otros idiomas.
Tendremos una firma local que mantenga la traducción y provea apoyo que esté disponible por
teléfono y en sitio. Nosotros como los fabricantes y proveedores de la solución mantendremos el
código fuente y les proveeremos la funcionalidad extendida y por supuesto las actualizaciones
mientras que la tecnología sigue en desarrollo.
Richard Layton. Yo sinceramente aprecio su contestación, pero creo que no se dirigió en lo que
le pregunté. Yo quiero saber sobre el modo de mantener el sistema operando luego de un cambio
81

de gobierno. ¿Cómo pueden garantizar que el gobierno le dedique un presupuesto suficiente y
que retenga a la gente que ustedes capacitaron para operarar el sistema? Yo veo
constantemente que tantos sistemas sufren cambios. Ahora yo trabajo en un país que tiene de
cinco a siete sistemas en desarrollo, ninguno de los cuales integrado con los demás aunque se
llaman integrados. La mitad de las personas que los operan ya no saben operarlos. Así que
cuando me refiero a la sostenibilidad, yo digo que uno desarrolla un buen sistema, lo pone a
operar, capacita a la gente y todo dura por unos seis meses. Y ¿qué pasará después? ¿Me
explico? ¿Cómo se garantiza la sostenibilidad de las operaciones del sistema? Uno puede seguir
actualizándolo tanto como se necesite, pero si la gente no está capacitada para mantenerlo en
operaciones de la manera que fue diseñado originalmente, el sistema ya no existe.
Grice Mulligan. Para contestar su pregunta hay que considerar varios asuntos. Nuestro agente
local siempre va a ofrecer una capacitación para todos los adelantos del sistema. En cualquier
momento en que la organización que lo utiliza crea necesario o apropiado a capacitar a otros
usuarios del sistema, esa organización debe ponerse en contacto con nuestro proveedor local, el
cual va a dar la capacitación sobre cualquier versión del sistema que utilizan y sobre los
actualizaciones también.
Además de esto, nosotros intentamos asegurarnos de que, dentro de la AFC y otros niveles de
gobierno como el Departamento de Administración Local que responde esencialmente a las
municipalidades, tuvieran centros de conocimiento acerca de la aplicación. Nuestra aplicación no
estaba diseñada desde la perspectiva contable, y por eso se requiere algún conocimiento a fondo
de la contabilidad para mantener el sistema en operación.
Estaba diseñada originalmente desde la perspectiva del gerente de línea o del gerente de
presupuesto, y por eso estaba diseñada para ser fácilmente entendida, y por eso en la
capacitación no se trata de un proceso de tres o seis o diez semanas, sino de varios días. Fue
por eso que logramos capacitar a esa gente que no hablaba el idioma cuando el sistema todavía
funcionaba en inglés. A la vez que hacíamos todas las entradas de datos para el período del 1 de
enero hasta el 31 de mayo, logramos capacitar a gente que no hablaba inglés a usar esta
aplicación para registrar las asignaciones, los presupuestos, los compromisos, las obligaciones,
los ingresos, los comprobantes, y las entradas inversas y corregidas. Ellos podían hacer informes
y tenerlos auditados en un lapso de 26 días.
Así que el requisito de capacitación no les queda oneroso, si existe algún entendimiento de la
administración financiera gubernamental. Ahora bien, en el caso de Kosovo, no entendían nada
sobre la administración financiera gubernamental y tenían que ser capacitados. La razón de
empezar con una organización centralizada es para que la AFC pueda vigilar todas las
transacciones inicialmente. Todas las organizaciones serán permitidas a acceder el sistema
luego de ser capacitadas, y luego la AFC periódicamente, quizás todas las noches, revisará las
transacciones registradas e identificará aquéllas que aparezcan dudosas.
Pueden ponerse en contacto con el cuerpo u organización que reportara esas transacciones, para
preguntarles exactamente lo que hacen. De esta manera podemos diseminar alguna de la pericia
sobre la contabilidad y la administración financiera gubernamental que esté ubicada inicialmente
en la AFC y llevarla a las regiones extendidas de la organización, para que las municipalidades
que no tengan gerentes financieros gubernamentales o contadores aprendan gradualmente las
destrezas. No se les permitirá a ellos tener su propio sistema independiente hasta que
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demuestren su capacidad de administrar ese sistema desde una perspectiva de contabilidad
financiera tanto como una perspectiva técnica.
Alan Pearson. Yo quisiera agregar algunos puntos. Yo creo que la cuestión de pedir una
garantía de que la gente esté todavía allí es un poco retórica, en el sentido de que no hay ningún
país o gobierno que yo conozco que pueda garantizar que sus empleados vayan a quedarse con
ellos. Lo mejor que uno puede decir es que, de los 125 que fueron reclutados inicialmente a la
AFC, existe una buena probabilidad de que bastante se quedará debido a la situación del empleo.
Mi experiencia sugiere también que, mientras la gente sale de allí otros vienen detrás de ellos y
aprenden bastante. Si el sistema mismo se mantiene -- eso en mi opinión dependerá bastante en
la actitud del gobierno, algo que no podemos predecir, tanto como la actitud del donante, algo que
sí creo que podemos predecir.
Varios donantes internacionales están sufragando este esfuerzo, tanto en el centro como en las
extensiones regionales. Y bajo esas circunstancias habrá una gran renuencia de que financien
otra cosa que lo reemplace. Así que yo creo que una vez que está funcionando existe una buena
probabilidad de que se quede así por un período bien respetable. Sin embargo, tomando en
consideración los cambios tecnológicos y lo demás, no esperamos que eso vaya a perdurar para
siempre. Las cosas van sustituyéndose, y no debemos confundirnos sobre esto. Hasta un punto
yo acepto el argumento que usted presentó, pero no creo que eso ocurra solamente en Kosovo o
que sea idóneo a cualquier país en particular. Yo creo que cualquier país o entidad tiene la misma
posibilidad que otro de sostenerlo y trabajar con el mismo durante su vida útil.
Grice Mulligan. Para abundar sobre el mismo punto, tenemos ya unas 90 organizaciones del
sector público que utilizan FreeBalance alrededor del mundo. De los clientes que hemos tenido
desde que iniciamos operaciones en 1984, hay solamente dos que salieron de FreeBalance
después de implementarlo. Una de ésas fue absorbida esencialmente en otra, que ya tenía su
propio sistema y exigió que la otra lo utilizara. La segunda fue disuelta por el gobierno central, y
así el sistema desapareció cuando esa gente fuera reubicada a diferentes organizaciones. Nunca
hemos tenido que una organización sencillamente dejara de usar nuestro sistema a cambio de
otro. Tenemos organizaciones que van utilizando el mismo sistema FreeBalance Financial desde
hace 15 años.
83

Sistemas Integrados de Gestión y Modernización Administrativa de la
República de Bolivia (SIGMA) y las Innovaciones Operativas de Pagos
Carmen Zuleta, Directora, Proyecto ILACO II, Bolivia Enrique Velázquez, Especialista,
Proyecto ILACO II, Bolivia
________________________________________________________________________
Buenos días a todos. Lo que tenemos para ustedes es mostrarles el Sistema Integrado de
Gestión y Modernización Administrativa que se ha desarrollado para el gobierno de Bolivia, en
realidad para las instituciones del sector público boliviano. Este sistema es un resumen de la
experiencia vivida en los últimos diez años de trabajo, que hemos tenido en el equipo que trabaja
en el proyecto en varios países de América Latina, viviendo muchas experiencias dentro de estos
países y con distintas soluciones.
Cuando volvimos a Bolivia después de ocho años de estar por fuera, pensamos en que ya este
país nuestro tenía un sistema implantado desde 1990, pero que ese sistema implantado había
producido además estados financieros y balances por los últimos nueve años sin que ésos
reflejaran la realidad de la vida boliviana al interior de cada organismo. El planteamiento surgió en
el sentido de que debíamos cambiar. No podíamos pensar en una nueva solución que partiera
nuevamente dentro del Ministerio de Hacienda y que exigiera que los gobiernos locales y
departamentales del país, además de los ministerios y las otras entidades, siguieran enviando
información al gusto del Ministerio de Hacienda, para que ellos pudieran presentar reportes.
Este nuevo enfoque de la administración surgió desde el nombre del sistema. Ya no le llamamos
simplemente un sistema de información, sino que introducimos el término de gestión y
modernización precisamente porque íbamos a reestructurar el interior de cada uno de estos
organismos, e iba a fluir la información y los procesos hacia el Ministerio de Hacienda para la
gestión propia de las operaciones. En ese sentido el SIGMA está construido además en base a la
última versión tecnológica que nos permite trabajar en una única base de datos, una única base
de datos central, y además con desarrollos modulares que nos han permitido ir implantando cada
uno de estos módulos, tomando en cuenta que su estructura interna ya estaba perfectamente
construida, de manera que a acoplar cada uno de los módulos no representa ningún cambio, sino
que va subiendo, va surgiendo una lógica de la puesta en marcha como para lograr las
transacciones a tiempo real.
Este sistema empezó a funcionar en septiembre del año pasado (2000) con su primer módulo, la
formulación presupuestaria. Fue el reto más grande que tuvimos debido a la costumbre boliviana
de las organizaciones enviar su formulación presupuestaria al Ministerio de Hacienda. El
Ministerio de Hacienda recortaba el presupuesto de ésas sin consultar con las organizaciones.
Lograba que siempre los presupuestos eran distintos a la realidad que vivía cada organización.
Este módulo combina dos funciones específicas: la estructura programática, que propiamente
dicha está basada en la metodología del presupuesto, con la estructura orgánica de cada entidad.
De esta manera establecemos unas tablas básicas paramétricas que permiten organizar el
presupuesto de acuerdo como es la función propia que tiene cada ministerio, cada prefectura o
gobierno departamental, y cada uno de los municipios.
De esta manera el sistema ha sido diseñado, y enfocado su estructura y desarrollo en base de
tres niveles de gobierno: el gobierno central que el mismo sistema, adecuado otra vez de sus
parametrizaciones, permita perfectamente el accionar de un gobierno departamental y también de
un gobierno local o un municipal. En ese sentido logramos obtener la formulación del presupuesto
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de 2001; este presupuesto fue sancionado por la vía normal, y por segunda vez en Bolivia esta
sanción del presupuesto fue antes de iniciada la gestión de 2001. Fue sancionado en la última
sesión de 2000 en el Congreso, de manera que en enero de 2001 pudimos arrancar con el resto
de los módulos que ahora nos vamos a ver.
Estos módulos empezaron con la ejecución del gasto, la ejecución de recursos, acoplados
simultáneamente con los procesos de compra y administración de bienes, con los efectos de
contabilidad en base a la partida doble y además el nuevo sistema de tesorería. Entonces los
módulos que funcionan dentro de una única base de datos centralizada que radican en el
Ministerio de Hacienda, y que se comunica en este momento con 25 entidades de la
administración central a través de una red de fibra óptica -- que al final Enrique les va a explicar la
tecnología explícita que utilizamos para esta conexión -- de manera que estamos reflejando las
superaciones desde el puesto de trabajo dentro de cada una de estas organizaciones.
A su vez hemos aunado el módulo de personal individual con bases de datos que se están en
este momento instalando en cada una de estas organizaciones, por la complejidad que significa el
manejo personal: totalmente interactuando, integrado simultáneamente a la base central de datos.
Y de la misma manera, trabajando con el sistema de gestión de deuda, SIGADE, también en este
momento ya empleamos el desarrollo y diseño de la integración del SIGADE con el SIGMA.
De esa forma vamos a mostrarles ahora, después explicarles cuál es el objetivo y el contenido del
sistema -- una interacción entre Enrique y yo -- para que ustedes puedan ver la parte conceptual
y, a su vez, demostraciones específicas de la funcionalidad del sistema. Hemos tratado de armar,
en una base de pruebas, un ciclo transaccional completo desde la solicitud de una compra hasta
que esa solicitud llega a manos del proveedor en su cuenta directamente.
De esta forma vamos a demostrar cómo empieza la lógica del sistema desde el proceso de
compra. En el proceso de compra, tenemos un ciclo de transacciones que radica en la solicitud
de la compra. Esa solicitud simultáneamente ya está generando para el sistema el registro de la
reserva presupuestaria que llamamos el registro preventivo. Después de la solicitud viene la
asignación de un proceso de compra normal, de acuerdo a la normativa boliviana, para elegir la
modalidad de esta compra. Hemos traído un ejemplo de una compra menor y más sencillo.
Tenemos la licitación internacional, la licitación nacional, compras por excepción, compras
directas; en fin, todo el proceso o las formas que tiene Bolivia para comprar. Una vez que se elige
esa modalidad de compra, se termina solicitando las cotizaciones, en el caso de unas compras
menores, y después la recepción de esas cotizaciones y finalmente la adjudicación. La
adjudicación genera en el sistema una orden de compra o un contrato, dependiendo de la
cantidad, y esa registración registra simultáneamente en el presupuesto la ejecución del
compromiso.
Es decir, que la premisa fundamental que tuvimos para construir el sistema era pensar en que no
teníamos expertos contadores en estas organizaciones: teníamos operadores con instrucción
mínima hasta media, de manera que estos operadores, entrenados a través de unas facilidades
estandarizadas, íconos o dibujos que marcan unas secciones, sabían perfectamente permitir el
proceso transaccional, de manera que esas operaciones complicadas que significan la
determinación de la ejecución del presupuesto y la generación de los asientos de contabilidad
para el balance, eran absolutamente automáticas.
Una primera definición clara, concreta, fue establecer con cada uno de los ministerios cuáles eran
las direcciones administrativas autorizadas dentro de un ministerio, y cuáles eran las unidades
ejecutoras que dependían de esas direcciones administrativas. Y el sistema se instaló en cada
85

uno de esos puestos de trabajo, debiendo en este momento la capacidad de llegar hasta junio a
contar con 289 puestos de trabajo instalados, y en cada puesto de trabajo n computadoras
conectadas al sistema. De esta forma logramos que ya no hay más recorrido de papeles por
nuestras organizaciones. Esos papeles y esos procedimientos se eliminan para realizarlos a
través de un computador, y además la identificación en todo el recorrido del sistema de la clave de
acceso propia y la hora, minuto, segundo que gestionan cada proceso de transacción, totalmente
transparente a la vista de quienes tienen acceso a las consultas del sistema.
Vamos a hacer un paréntesis ahora para poder entrar a ver realmente el sistema y ese proceso
que yo les he mencionado rápidamente. Lo he producido a través de una operación que tratemos
sea la más rápida posible, porque estamos trabajando con un servidor pequeño en laptop, y
además un equipo como Enrique va a explicar, de manera que cómo es tan sencillo para nosotros
trabajar con una solicitud de compra; y además hacer mención que este módulo de compra
incluye el uso de un catálogo gráfico de bienes, y la información de este catálogo fue tomada por
el gobierno de Argentina. Aquí tenemos a Oscar Luna que ayer mostró su módulo. Nosotros con
esta donación cubrimos una caterva de tiempo increíble que demoró en Argentina entre ocho a
seis meses, que es la catalogación de bienes. Que ya arrancamos con esa catalogación, que en
ese momento eran 27,000 items catalogados. Y veo que ahora tienen cerca de 53,000. Entonces,
de esa manera, contando con ese catálogo ya establecido, incorporaba nuestra funcionalidad, y
de esa manera sencilla de poder trabajar pudimos empezar y arrancar el sistema el 12 de enero
de este año.
Enrique Velázquez. Lo que ahora hemos hecho es ingresar el sistema. Esta es la primera
pantalla que nos presenta. En esta pantalla podemos ver un standard que hemos utilizado, que
es listar acá abajo todo lo que son los documentos; en este caso solicitudes de orden de compra,
y en la parte arriba vamos a colocar las acciones que se pueden realizar a estos documentos. En
otras palabras, acá podemos imprimir cualquier documento de abajo, insertar, borrar, modificar,
hacer una lista con criterio o una verificación. En este caso vamos a hacer una creación de un
documento de solicitud de compras.
Carmen Zuleta. Lo que representa para nosotros es un esfuerzo masivo de capacitación que se
arrancó en junio del año pasado, y que hasta la fecha llevamos 1,180 servidores públicos
capacitados. Toda esta capacitación no es parte del proyecto. Y ésa es otra de las estrategias
que ha utilizado el Ministerio de Hacienda, de manera que la capacitación se otorgaba por un
centro de capacitación oficial que existe en Bolivia y que depende de la Contraloría General. De
esa manera independizamos las acciones propias del Ministerio y se introdujo la necesidad de
que todo servidor público cuente con un certificado que diga que haya pasado los cursos del
SIGMA. Estos cursos están divididos en dos partes: la parte conceptual y exclusivamente aquella
que permite la aplicación informática del sistema, y ha logrado que jefes, secretarias auxiliares,
contadores, economistas, auditores y abogados puedan manejar el sistema sin tener nada más
que ese conocimiento mínimo de la estandarización en el proceso.
Enrique Velázquez. Lo que hemos hecho ahora es lo siguiente: tenemos la identificación de la
entidad que está solicitando con esa orden de compra. Hemos puesto la localización del tipo de
gasto que se va a hacer, que es una compra de bienes y servicios. Aquí está la estructura
programática que asocia esta solicitud de compra al presupuesto de esa entidad, y acá se pone
86

en el listado de los items que vamos a poder comprar. En este caso vamos a poner un solo ítem,
un lápiz de color negro que es parte del catálogo que fue donación del gobierno de Argentina; a
poner la cantidad, el precio unitario que creemos que va a costar, y nuevamente donde está
catalogado ese precio. Con esto podemos aumentar más items, más bienes que queremos
comprar, y con eso terminamos esta solicitud.
Carmen Zuleta. En este momento, cuando Enrique ha marcado la tecla de verificación de esa
información, se está generando automáticamente el registro del preventivo. Y es en esta instancia
en la cual el sistema le dice al usuario si tiene o no tiene presupuesto para esa estructura
programática y dentro de esa unidad organizacional. Ya no es necesario que vaya una carta
pidiendo al director administrativo que compre el lápiz, que el director administrativo la devuelva
después de diez días y le diga que no tenga presupuesto; y finalmente el cumplimiento de metas y
objetivos se vaya retrasando por la burocracia del papeleo. Ya este señor en el momento que
hace su pedido sabe si tiene o no su presupuesto, y si puede o no seguir con el proceso de
comprar, sin necesidad de acudir a la instancia administrativa, porque este paso está previsto
para esas unidades técnicas independientes que trabajan a través de la dirección administrativa.
Enrique Velázquez. Como vemos acá, éste es el documento preventivo, y acá se define si es
preventivo, comprometido, devengado y pagado. Y acá donde se dice los documentos asociados
conforme vayamos avanzando en el camino hacia la compra. Una vez creadas todas las
solicitudes de compra de varias entidades ejecutoras, lo que generalmente se hace es iniciar un
proceso de compra; es decir, varias solicitudes, por ejemplo material de oficina, se pueden
agrupar en una sola para luego poder comprar en conjunto. Mientras tenemos una solicitud de
compra, es una compra menor.
Carmen Zuleta. Especialmente cuando va saltando de un proceso a otro es que el sistema le va
pasando los mensajes, se anota la fecha probable de conclusión de ese proceso de compra, y
con esa fecha probable el sistema demuestra todas las solicitudes que están en proceso en ese
momento, para que el operador de la oficina de compras o quien tenga el rol asignado pueda
elegir cuales son las solicitudes que incluye dentro de ese proceso de compras. Allá Enrique está
marcando una solicitud, y con esa solicitud arranca el proceso de compra. Es simplemente una
tecla; ven ustedes la sencillez con la que estamos trabajando y la falta de la posibilidad de que
ésos sean procesos rápidos, inmediatos, y además que cada jefe de área o de unidad pueda ir
observando cómo sigue su recorrido su propia solicitud.
Enrique Velázquez. Ahora vamos a ingresar la solicitud de compra que queremos incluir en ese
proceso de compras. Y eso es todo. Luego seguimos con los pasos siguientes.
Carmen Zuleta. El paso siguiente en este proceso sería entrar a solicitar cotizaciones para ese
proceso de compras. Y en esta primera etapa tiene el sistema dos opciones. Si ya está
registrado el proveedor, a los proveedores se los puede elegir en distintas formas, por ramas
comerciales, por afinidades, por conocimiento que existan ya personas que están cobrándose. El
sistema cuenta con una tabla que permite la catalogación, el registro de los proveedores del
estado. Y éstos tienen ciertas ventajas dentro de este proceso, porque si ya están catalogados
pueden ser elegidos directamente en este paso. Si aun no están, y quien está buscando la
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cotización requiere de un proveedor en especial, en ese momento no es obligatoria su
identificación. Sin embargo, prevemos que desde enero, en que empezó el sistema, tenemos
unos 500 proveedores ya registrados en el sistema, para poder acceder con mayor facilidad al
proceso de compras.
Enrique Velázquez. Acá tenemos dos procesos de compra, número 3 y número 10. Lo que
vamos a hacer es generar las cotizaciones que aparecen en el listado abajo. Lo que hacemos
primero es elegir a uno de los proveedores catalogados, y luego otra información como la forma
de pago, fecha límite de presentación.
Carmen Zuleta. Estamos mostrando para ustedes cómo opera un proceso directamente por un
usuario normal, de manera que se pueda tener una idea. La teoría les hemos mostrado varias
veces. Nos hemos basado en una infinidad de documentos conceptuales. Pero la intención de
traer para ustedes era mostrarles realmente cuál es la operatoria de este sistema, para que se
tome la conciencia total de que cada país tiene una forma de trabajar, pero que un sistema
parametrizado puede reflejar, como decía la exposición de la mañana, cualquier necesidad que
tengan las organizaciones a través de esas tablas de configuración inicial.
Enrique Velázquez. Como vemos, para efectos de compra hemos creado dos cotizaciones. El
paso siguiente es entregar esas cotizaciones a los proveedores elegidos, y ellos en un lapso de
tiempo pertinente hacen su entrega. Y realizamos el registro de las cotizaciones.
Carmen Zuleta. Significa que ya, si nos imaginamos en el proceso de una compra, los
proveedores han enviado las cotizaciones, y el operador responsable tiene que registrar en el
sistema. Va registrando con las condiciones que propone cada uno, de manera que cualquier
persona que tenga acceso a la página web del SIGMA pueda perfectamente observar qué
cotizaciones se presentaron en un proceso de compras, qué precios tuvieron esas cotizaciones,
cuáles fueron los parámetros de la adjudicación, para elegir una u otra cotización, una u otra
oferta. Esta demostración de las dos cotizaciones nos permite ver, al final de este proceso, cómo
el sistema arma un cuadro comparativo de cotizaciones también automáticamente. El cuadro
comparativo prevé la forma cómo la autoridad responsable de ese proceso de compras elige qué
y a quién comprar. Pero esa elección es transparente porque marca nombre, apellido y gestión
en ese momento. Vamos dejando todo lo que conocemos nosotros como tenemos la historia del
control, las pistas de auditoria que permiten no solamente evaluar el cumplimiento legal de
operaciones sino establecer la responsabilidad de cada acto administrativo.
Enrique Velázquez. Continuamos con la descripción del segundo proveedor. Ingresamos la
fecha de la recepción, la validez de la oferta -- en este caso 60 días -- el precio unitario del
proveedor por cuanto nos va a vender el bien, y luego lo verificamos.
Carmen Zuleta. Hemos hecho el ejemplo lo más sencillo posible, porque eso siempre requiere el
proceso dentro del sistema. Tenemos un equipo pequeño. Pero creo que podemos avanzar a
mostrarles directamente el cuadro comparativo de esas cotizaciones. Tenemos dos opciones
para armar un cuadro comparativo: por proveedor o por ítem, dependiendo cuál sea el mejor
reporte que requiera la comisión que está evaluando la judicación. Ya ven el cuadro comparativo,
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armado por proveedor. Sobre ese cuadro comparativo, la única acción que requiere el sistema es
otra vez marcar a uno de ellos cómo adjudicarlo. Y está elaborada la adjudicación.
Enrique Velázquez. Esa documentación luego pasa a una comisión de evaluación a la par a la
posterior adjudicación.
Carmen Zuleta. Hasta allí hemos llegado con el proceso de compras, con lo cual vamos a ver la
generación de una orden de compras. Y esa generación nos va a permitir visualizar además el
registro del compromiso. Entonces, había muchas preguntas en el momento en que se elaboró el
sistema, pero una solicitud y un registro preventivo tiene un precio referencial. El catálogo tiene
ese precio referencial, que lo pone por defecto pero además permite que el operador pueda
cambiar ese precio si no está de acuerdo. Y la adjudicación puede ser por el mismo precio o por
uno mayor o menor. En el momento en que se genere esa orden de compra, el sistema actualiza
el registro además del preventivo, y hace el chequeo, verifica si para esa adjudicación al
organismo se le ha otorgado una cuota de compromiso. Esta cuota de compromiso es asignada
por el Tesoro General de la Nación a través de otro módulo que tiene el sistema, que se llama
‘programación financiera.’ Esa cuota de compromiso se le asigna por entidad, dirección
administrativa y clase de gasto, y permite establecer con mayor certeza a cuánto va a poder tener
esa entidad para cubrir sus obligaciones en el momento del compromiso.
Enrique Velázquez. Acá vemos el proceso de compra, y lo único que hacemos es generar
directamente con la acción que se define en la parte superior, y el documento de compromiso.
Carmen Zuleta. Ese documento que ustedes han visto registrado en lo preventivo ahora lo
pueden visualizar ya registrado como compromiso. Y siguiendo, van a tener la historia de esa
operación en todo el proceso; y al concluir con este paso, el proceso de una compra menor. Y a
continuación de este ciclo, lo que nos queda es ingresar al sistema para entregar esa orden de
compra, y que quede constancia del instante, del momento en el cual ha sido entregada al
proveedor. Y a partir de ese momento empieza a funcionar en control de plazos que tienen los
proveedores. Una vez que cada proveedor se registra al sistema le imprime una hoja, una parte
que se llama en términos de adhesión, donde ese proveedor acepta que además los pagos le
lleguen a su cuenta bancaria directamente.
Y en la última parte de este documento se establece un campo que se llama ‘sanciones.’ Esto
significa que si en algún momento este proveedor tuvo algún contrato o algún trabajo con una
orden de compra desde el Estado, y tuvo incumplimientos, entonces el sistema marca en esos
reportes los incumplimientos o conflictos que hubieren merecido sanciones. Si bien la legislación
boliviana no impide que por sanciones no se contrate más con ese señor, por lo menos le muestra
aquí y está leyendo con qué características o antecedentes está contratando. Esa es una
facilidad que se nos ha pedido por los directores administrativos, porque hasta este momento no
se conocía exactamente nada, absolutamente nada, del cumplimiento de contratos que tenían con
el Estado los distintos proveedores.
Enrique Velázquez. Acá tenemos la entrega de la orden de compra. El único dato que se mete
en esta tarea es el nombre de quién está siguiendo esa orden de compra. Se mete el nombre, su
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identificación y en dónde fue expedida esta entrega. En el siguiente proceso ya hay la impresión
de una constancia de entrega.
Carmen Zuleta. Hay muy pocos papeles que se firman. Uno de esos papeles es nuestro reporte,
porque tiene que ver con una acción por fuera, con un señor que se está llevando el documento
deja la constancia de que realmente se lo ha llevado. Entonces, hemos eliminado la cantidad de
archivos que existían en esas direcciones administrativas -- no en todas: por ejemplo, hay
algunos ministerios que por costumbre siguen imprimiendo del sistema los documentos y los
siguen guardando archivados. Pero es parte de la costumbre que después van a ir aburriéndose
de imprimir tanto papel, para finalmente quedarse con la información propia dentro del sistema, la
que pueden acceder en cualquier momento, y pueden ir hacia un recorrido adentro de esa
información, para llegar desde el punto final de un proceso al punto inicial o del punto inicial al
punto final de un ciclo que ha cumplido cada una de esas transacciones.
Enrique Velázquez. Lo siguiente es que dar la factura para ese proceso.
Carmen Zuleta. ¿Qué significa? Que una vez recibido el bien en el almacén o en la unidad
ejecutora, se ingresa en el módulo de bienes donde en este módulo se da por conforme la
recepción de ese bien. Y una vez que se da esa conformidad, el sistema está habilitado para
recibir la factura. Ustedes van a ver ahora en la pantalla cómo se recibe, se registra la factura del
proveedor por esa recepción. En esta pantalla nos se ha introducido una serie de datos, a pedido
especial del Servicio Nacional de Impuestos Internos, porque ya estamos trabajando en una
conexión entre ambas bases de datos. Y en Impuestos Internos tienen unas reglas de asignación,
códigos y numeración específica a cada proveedor para su propia facturación. Vamos a hacer un
chequeo, un control continuo, periódico. Al principio será con mayor rango de tiempo, y después
ya casi continuamente, para verificar que esas facturas que traen los proveedores corresponden
exactamente a los códigos y rangos autorizados por el Servicio Nacional de Impuestos Internos.
Por eso, en los datos de factura tenemos una serie de códigos y de información propia de
Impuestos Internos.
Enrique Velázquez. Acá es lo que refirió Carmen, el número de documento, el número de orden
y el código que implique la identificación de Impuestos Internos. Está acá definido el item que se
está facturando y la orden de compra pertinente. Y eso es todo para esta etapa.
Carmen Zuleta. Hemos registrado una factura, y esa factura nos ha generado el registro
presupuestario del devengado, y el primer asiento contable de partida doble en forma simultánea.
Ustedes van a ver ahora en la pantalla un comprobante de pago completo, el mismo que fuimos
recorriendo, pero esa instancia no había llegado a tener el total de los datos. Y en ese total de los
datos tienen ustedes la posibilidad ahora de ingresar al sistema con ese icono que representa una
mano; quiere decir ‘consulta’: mirar todo lo que representa cada transacción. Y a través de esa
consulta, visualizan en pantalla el documento de pago, cuya primera parte identifica la entidad, la
dirección administrativa y la unidad ejecutora propia dentro de esa estructura orgánica que tiene
cada entidad que está promoviendo este registro.
A continuación tenemos el resto de los datos, a través de unas pestañas que nos permiten
visualizar la información de acuerdo a las necesidades de cada organización. Podemos ver el
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documento de respaldo, vemos los datos del beneficiario -- en esta instancia el beneficiario ya
debe tener completos sus datos, además la cuenta bancaria en la cual se le va a depositar el
pago de esta obligación que ha adquirido el Estado. Tenemos las partidas presupuestarias, el
resumen de la operación, los montos, si tienen o no retenciones, el detalle de la operación en un
resumen. Y estos documentos se elaboran automáticamente bajo ciertas condiciones, por clase
de gasto y para una única fuente y organismo financiero, de manera que esta información
después permita la Dirección del Tesoro trabajar en la programación financiera de los recursos y
ordenar esos documentos para el proceso de pago.
A continuación del registro presupuestario, podemos visualizar el asiento de partida doble que
también se ha generado en este momento que ha sido cargada la factura. Dentro de esa
estructura ustedes ven también que el sistema va numerando cronológicamente los asientos de
partida doble. Establece una serie de información adicional que permite después el armado de
mayores y auxiliares de la contabilidad, y finalmente el propio asiento contable. Estas son
operaciones que no requieren contar dentro de los organismos un contador expreso que se
dedique a elaborar los asientos. Lo que sí necesitamos es que ese contador que tienen todas
nuestras organizaciones conozca la interpretación de la información y utilice esa interpretación o
esos reportes a la gama de información que ya tiene, para tomar decisiones de cambios de
política o estrategia dentro de las organizaciones.
Y además -- un punto que ha sido totalmente identificado en Bolivia a partir de la nueva ley que
fue promulgada en 1990 -- la programación de las operaciones. Esta quedó disparada de todo el
proceso administrativo porque nunca iba de la mano con la formulación presupuestaria ni la
ejecución. A partir de este enfoque tenemos la misión de entregar además información de gestión
por resultados, porque la operatoria ha dejado de existir como un conflicto para dar lugar a la
interpretación y a medir el rendimiento de una gestión.
Hemos terminado dentro de ese proceso dos etapas que son las compras, la facturación. Y ahora
vamos a hablar del sistema de tesorería rápidamente, para mencionar a la cuenta única del
Tesoro. ¿Qué es la cuenta única del Tesoro? Una única cuenta abierta en el Banco Central, en la
cual se deposita todos los recursos del Estado, sean éstos propios del TGN, recursos propios de
donaciones, de financiamiento, de acciones propias que tiene cada una de esas entidades. Estos
recursos son individualizados dentro del sistema a través de libretas, de la misma manera como
hoy funciona un banco normal, que tiene dentro de su estructura la cartera de clientes.
Pues el Tesoro se ha convertido en ese banco, que identifica a través de libretas o sus cuentas a
cada uno de sus clientes, que son los organismos del Estado. Es una política firme del país,
desde nuestro presidente a través de su gabinete de ministros, lo cual ha impulsado que, a pesar
de haber tenido las críticas más grandes durante el mes de enero de todos los directores
administrativos, a través de sus ministros al presidente indicando que no podían comprar café,
que no tenían un papel, que el ministro no podía viajar -- esa crisis del primer momento ha ido
pasando satisfactoriamente para tener ya tres meses de funcionamiento de esta cuenta única, no
totalmente implantada pero en un camino óptimo para lograr el cierre de las cuentas individuales
que tenían los ministerios. Hemos llegado a tener en Bolivia cerca de dos mil cuentas de la
administración central y de todo el sector público pasan las cinco mil cuentas. No pretendemos
que de un día para el otro estas dos mil cuentas permanezcan en una sola, pero sí estamos
logrando una reducción paulatina de éstas a través de la implantación de la cuenta única del
Tesoro.
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¿Cuáles son las ventajas de la cuenta única del Tesoro? Pues vamos a hacer una racionalización
del manejo de los fondos públicos, vamos a agilizar y tornar transparente el rol del Estado, para
que todo ciudadano pueda observar a través de nuestra página web la forma cómo se están
aplicando los recursos del país. Vamos a disminuir el costo del mantenimiento de estas cuentas
fiscales. Vamos a optimizar esa labor de programación financiera tan rencorosa para el Tesoro
porque nunca la liquidez es suficiente para cubrir las obligaciones que existen. Y algo que es
importante para nosotros: vamos a lograr que los proveedores, los contratistas, tengan pagos
seguros y en tiempo, lo cual en el futuro nos permitirá que esos sobrecostos que le ponen los
proveedores por el pago inoportuno que tienen del Tesoro vayan disminuyendo hasta llegar a una
competencia total y real de precios; de manera que, además, el Tesoro tenga la facilidad de
utilizar los recursos no programados y tener réditos especiales en algún momento, cuando pueda
Bolivia pasar la crisis déficit que tiene en este momento.
El proceso de priorización de pagos tiene dos etapas. Cada una de las direcciones
administrativas y el Tesoro General son responsables de efectuar el pago a proveedores en forma
absolutamente independiente. La primera crítica que tuvimos al principio fue: ¿Cómo es posible
que mis recursos propios van a entrar dentro del Tesoro y los voy a perder? El sistema le permite
al Tesoro efectuar la priorización de pagos, ordenar los pagos de sus propios recursos. Y cada
uno de los directores administrativos a su vez genera su propia programación de pagos.
Esta programación de pagos tiene dos etapas: una selección que vamos a ver en el sistema, y de
esa selección un armado de un archivo automático, y de ese archivo automático tenemos
después el envío al banco a través de lo que el sistema muestra como la huella digital. En este
momento vamos a conectarnos al sistema para que ustedes puedan observar en pantalla la forma
cómo se seleccionan estos pagos. Hemos hecho que un proceso, que antes demoraba de tres a
cuatro días, y que al final llegaba al proveedor después de 15 o 20 días a ser pagado a través de
un cheque, se gestiona ahora en 10 minutos, y esos 10 minutos se convierten en media hora
desde que la instrucción del pago sale del Tesoro General y llega a la cuenta del proveedor en su
banco comercial en el cual este señor tiene su cuenta.
Este proceso de selección de pagos permite ordenar la documentación de diferentes formas o
maneras. Hoy vamos a ver demostración de una forma de ordenar esa información, que arma
subconjuntos y de ésos subconjuntos después se genera archivos de envío al banco.
Enrique Velázquez. Como vemos acá, lo único que hacemos es elegir la libreta de la cual vamos
a hacer la prioritización de pagos. Luego hemos dicho qué tipo de documentos queremos ver,
queremos incluir; son de tipo de documento presupuestario y la entidad. Y como vemos acá,
vamos a elegir o filtrar la fuente por organismo financiador, por clase de gasto, por fecha de
vencimiento, por importe de un sistema que tiene muchos recursos, etc. Es una gama de
combinaciones muy apreciada para eso.
Carmen Zuleta. A estos parámetros, el sistema ordena los documentos y, a través de ese
ordenamiento, también podemos entrar a visualizarlos uno por uno. Si al momento ese director
administrativo dice, ”Bueno, pues, yo no necesito pagar a este señor porque este señor puede
esperar,” éste es el momento en el cual él puede entrar a ver el documento, y del documento
puede llegar hasta el proceso de compra, puede llegar a ver hasta la cotización que este señor
entró, y de esa manera definir si se paga en ese instante o cambia el proceso de pago. Por falta
de tiempo vamos a saltar por la consulta a beneficiarios.
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Entonces, de ese proceso vamos a entrar a ver directamente en la presentación las pantallas de
cómo esos señores proveedores pueden ingresar a la página web a ver directamente su situación
de pagos a través de internet, sin necesidad de internet acercarse al Ministerio de Hacienda, de
tener que ir a pedir a cada uno de los cajeros o responsables de antes de los cheques, que le
hagan el favor de decirles que si le van a pagar o no. Ya este proveedor puede entrar a la página
web en este momento en el sistema y observar su situación de pagos.
Enrique Velázquez. El beneficiario en este caso está en la página web sigma.gov.bo. El
beneficiario verifica qué tipo de documentos quiere ver. Cuando un proveedor se inscribe le dan
un PIN, él pone su documento de identificación, pone su PIN, y luego lo único que le dan es el
listado de todas las transacciones que tiene con el gobierno.
Carmen Zuleta. Este ha sido un recorrido lo más rápido posible que hemos podido presentar
para ustedes de un ciclo completo desde la solicitud hasta el pago. Lo único que nos queda se lo
explica Enrique, una explicación técnica de cómo está armado el sistema y cuál es su estructura
de comunicación que hoy existe.
Enrique Velázquez. Básicamente es una red privada que está toda unida con fibra óptica dentro
de las instituciones públicas. Luego está todo protegido por un par de mantenedores. Tenemos
básicamente un servidor que es de Oracle. Tenemos un servidor de aplicaciones para la web. Lo
que nos ha facilitado es lo siguiente, que en los terminales de los ministerios lo único que
necesitamos ahí son browsers como Netscape y nada más. Todo que entraba a los servidores de
aplicaciones, y para las consultas mediante internet tenemos una web con web-tv que está
también de Oracle que nos facilita el acceso ya para usuarios como beneficiarios que están fuera.
Todo está protegido por un firewall y con algunos procedimientos más que sería muy largo
explicar. Así funciona básicamente en este momento. Muchas gracias.
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Ciberlavado de Dinero
Alan Abel, PricewaterhouseCoopers, LLP
________________________________________________________________________
Este concepto, el de ciberlavado de dinero, es muy reciente. Hace unos 12 a 15 años que
tratamos con el lavado de dinero como problema serio en el mundo de las finanzas, y como
crimen financiero a nivel global que los gobiernos necesitan enfrentar.
El ciberlavado de dinero es muy reciente también. No estamos seguros todavía en qué consiste,
cuáles son todos los riesgos y hacia dónde nos vamos, ya que la tecnología de internet y otra
tecnología electrónica, la tecnología de valores almacenados, pasa por cambios tan rápidos. Pero
ya sabemos de algunos de los riesgos y de algunos de los abusos cometidos. Los gobiernos,
para hablar de los reguladores y la ejecución de la ley, se preocupan sobre lo que pasa
actualmente, sobre los montos enormes de dinero o de fondos que están lavados a través de los
centros de servicios financieros nacionales y globalizados. Están buscando las formas de
combatirlo. Cuando se trata del mundo cibernético, por supuesto, entra una gama muy amplia de
cuestiones reglamentarias y desafíos tecnológicos.
En el día de hoy, dentro de este breve espacio que tenemos para discutirlo, voy a presentárselo
todo y averiguar su opinión al respecto. Vamos a tener tiempo para que hagan sus preguntas y
para que yo les conteste de la mejor manera.
Yo creo que es importante empezar con una introducción breve sobre el lavado de dinero, qué es
y cómo los lavadores funcionan, para que puedan ver hacia dónde voy cuando pasemos a los
medios electrónicos de ciberespacio. Con eso ustedes podrán entender mejor cuáles son las
cuestiones y cuáles los abusos potenciales. Les ayudará a entender la forma en que los
criminales financieros logran explotar estas nuevas tecnologías, productos y servicios ofrecidos
por bancos, instituciones financieros no-bancarios, y toda la proliferación de dot.com que están
surgiendo en todas partes.
Luego voy a pasar a los conceptos derivados de la perspectiva legal y reglamentaria, para ver las
cuestiones reglamentarias más candentes a nivel mundial. Dos de estas cuestiones tienen que
ver con la idea de conocer a su cliente -- de esto les hablaré más adelante -- y con la privacidad --
yo creo que ustedes ya saben lo que eso quiere decir.
Y después de eso les hablaré brevemente sobre los tres productos financieros electrónicos más
importantes que existen hoy en día: el efectivo electrónico, el juego por internet y la banca
electrónica. Claro está que ocurren muchas conversiones entre todos los productos y empresas,
pero yo opino que éstas son las tres venas principales que hay que rastrear. Luego hablaré
brevemente sobre los desafíos prominentes a los cuales los reguladores y la ley deben enfrentar,
las vulnerabilidades de los sistemas, y las oportunidades para actividades criminales que las
nuevas tecnologías presentan.
Para definir en breve el lavado de dinero, es el proceso de esconder a sabiendas la existencia, la
fuente ilegal o el uso ilegal de algunos beneficios derivados, para disfrazarlos en una forma
legítima. Se consiste normalmente de tres procedimientos básicos, cada uno ilegal: la ubicación
de los beneficios en el sistema; la estratificación por una serie de transacciones diseñadas,
planeadas y bien ejecutadas para crear pistas difíciles de seguir o auditar; y luego la reintegración
de estos fondos lavados en la economía. Voy a discutir cada uno brevemente.
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Por ubicación quiero decir deshacerse muy rápidamente de enormes montos ilícitos generados
por una actividad que está contra la ley. La mayor parte de la gente enfoca una actividad como el
tráfico de drogas, el consumo de drogas, ya que era y sigue siendo la fuente más importante de
los beneficios ilícitos que necesitan lavarse. El que lava dinero tiene que deshacerse muy
rápidamente de grandes montos que existen en billetes de denominación pequeña. Claro que
existen oportunidades de generar montos, utilizando productos de valor almacenado como
tarjetas de larga distancia, o instrumentos negociables como giros postales, cheques de viajero o
cosas de alto valor como las joyas. Luego los montos deben entrar al sistema financiero para que
puedan ser movidos con más ligereza, y que sean aptos a pasar por la próxima etapa de
estratificación.
Por estratificación quiero decir la generación de estratos de transacciones diseñados para ofuscar
la pista de auditoria para que, cuando se termine, sea imposible saber desde dónde surgieron los
montos, cuál era el origen y cuál el propósito inicial. ¿Cómo podría yo hacer esto? Podría hacer
una transferencia por cable desde un banco en Estados Unidos, donde vendo drogas, a una
jurisdicción que todavía se refiere como de secreto bancario, para moverlo más tarde a otro lugar.
Si lo muevo lo suficiente, la información sobre la transacción inicial puede desaparecer del
archivo. Cuando eso ocurre como consecuencia de mi plan y mi intento, podemos decir que el
dinero ha sido lavado.
Ahora que el dinero ha sido lavado, tengo otro problema: buscar el modo de utilizarlo. Bueno,
probablemente tendría que repatriar una parte a la gente que diera comienzo a la pista, que me
vendiera las drogas que yo en torno vendía por la calle. Pero hay tres cosas que puedo hacer con
el ingreso neto que se me queda. Como en cualquier otra transacción, puedo gastarlo para
comprar cosas. O puedo invertirlo al comprar valores, fondos mutuos o bienes raíces. O puedo
prestarlo. Este último medio es el más astuto ya que es el más difícil de rastrear. Así que yo
puedo prestarlo a otras personas que tienen su propio propósito y que me lo devuelven por un
período de tiempo.
Así básicamente funciona el lavado de dinero. Naturalmente es más complejo, con cientos de
técnicas y topologías, pero quiero dejar con ustedes un buen sentido de los conceptos y procesos
básicos, para seguir al próximo paso.
¿Cuáles son las cuestiones candentes a nivel globalizado sobre los reglamentos que aplican a
nuestro tema de fondos electrónicos? En primer lugar, es importante reconocer que el lavado de
dinero llegó a ser negocio globalizado -- sin olvidarnos de su ilegalidad. Forma parte integral de la
economía globalizada. Antes creíamos que los fondos se lavaban a través del sistema bancario
tradicional, pero ya sabemos que el dinero se lava con mayor frecuencia a través de algo que
podemos llamar instituciones financieros no-bancarios. Me refiero a las firmas corredoras de
bolsa, las compañías de inversión en fondos mutuos, o las compañías de seguros. Existe un
listado extensivo en que los gobiernos de Estados Unidos y de otros países definen las
instituciones financieras no-bancarias. Yo por mi cuenta utilizo con más frecuencia la frase
‘proveedor global de servicios financieros diversificados,’ pero admito que se necesita más tiempo
decir esto que decir ‘no-bancario.’
Y con mayor frecuencia los servicios y actividades financieras de las empresas, las cuales no
podrían confundirse de ninguna manera con instituciones financieras, quedan vulnerables. Me
refiero a corporaciones multinacionales que tienen servicios y actividades financieras internas o
indirectas, las cuales se relacionan o se conectan con actividades de importación y exportación.
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Y sabemos algo más: los riesgos de lavado de dinero para una empresa afectan la empresa
globalmente, sea o no sea financiera. Algunos productos y servicios en regiones o países pueden
constituir un alto riesgo con respecto al lavado de dinero, y otros no lo son. Lo que una empresa
necesita hacer, lo que la alta gerencia necesita hacer, es evaluar los riesgos para determinar el
modo de enfrentarlos y formular una estrategia eficaz.
Existen muchas cuestiones importantes sobre aspectos reglamentarios del lavado del dinero y el
crimen financiero relacionado. Sin embargo, las dos cuestiones que se refieren directamente a las
cuestiones y canales de e-comercio son las de reportaje de actividades sospechosas y de
‘conocer al cliente.’ Quiero describirlas brevemente, aunque por los nombres ustedes podrán
captar su esencia.
Hay generalmente una tendencia para nivelar los requisitos que obligan a las empresas a detectar
y denunciar actividades sospechosas a autoridades gubernamentales alrededor del mundo. En
Estados Unidos actualmente, ya que tenemos tantos reguladores que tratan con diferentes tipos
de instituciones bancarias y financieras no-bancarias, es difícil llegar a nivelar el reglamento. Hoy
en día, por ejemplo, los bancos en Estados Unidos y los no-bancos que forman una subsidiaria de
una matriz bancaria tienen que denunciar una actividad sospechosa, pero un corredor o vendedor
de valores que no forme parte de un banco no tiene que denunciarla. Muchos de ellos sí hacen la
denuncia pero no hay requerimiento de ley que los obligue. Una de las aseguradoras más
grandes de Estados Unidos es subsidiaria de una de las matrices bancarias más grandes del
mundo. Esa aseguradora tiene que denunciar la actividad sospechosa, pero otras aseguradoras
normalmente no tienen que denunciarla. Y eso es problemático porque hay que señalar un
crimen fraudulento que esté relacionado con el lavado de dinero sospechado, y de hecho no
existe industria alguna que procese más reclamos fraudulentos que la aseguradora. Ustedes
podrán imaginar el número de denuncias de actividad sospechosa que pueden generarse en esa
industria.
En otros países existe una estructura reglamentaria más sencilla para el área de finanzas, con
menos reguladores, como en Reino Unido y con mayor frecuencia en los países de América
Latina. Estos gobiernos pueden imponer con más facilidad un requisito de denunciar actividades
sospechosas para todos los servicios financieros sin tener que tratar de cada segmento
empresarial de una empresa.
Ahora al concepto de ‘conocer al cliente.’ Para protegerse contra el lavado de dinero y crimen
financiero relacionado, uno debe conocer al cliente. Voy a enumerar los elementos de eso muy
pronto. Básicamente es imposible practicar la denuncia de actividades sospechosas eficazmente
sin tener un programa de ‘conocer al cliente,’ porque no se sabe lo que es sospechosa y lo que no
lo es si no se sabe algo sobre el cliente y lo que se puede esperar de las actividades financieras
que su cliente ejecuta.
Vamos a examinarlo más de cerca con los bancos de América Latina. Por casualidad, en
Argentina el programa se llama ‘Conozca a su cliente,’ y en México se llama ‘Conoce a tu cliente.’
El concepto abarca también el empleado y otras terceras. Mientras que repasamos las
cuestiones relacionadas con la cibernética, ustedes se darán cuenta de los problemas
relacionados con el conocer a terceras partes que pueden realizar transacciones anónimamente
por internet. ¿Cómo conocen a la parte con la cual están tratando? ¿Cómo llega una parte a
conocer a la otra? Yo creo que pueden entender cómo esta cuestión llegaría a ser un desafío
para las empresas, los reguladores y los ejecutores de la ley.
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Cuando se quiere realizar ‘conocer al cliente’ hay que poder contestar y verificar algunas
preguntas básicas. ¿Se sabe quién es el dueño verdadero y beneficioso? ¿Quién es la persona
o empresa verdadera que desea establecer una relación comercial conmigo, para que yo pueda
procesar las transacciones de esa persona o empresa? ¿Se sabe cuál es el origen de sus
fondos? ¿Se sabe cuál es el uso esperado de los fondos? Para la actividad comercial que esa
persona o empresa está proponiendo, ¿existe sentido alguno en el patrón de transacciones que
se cree que pueden efectuar? ¿Estoy cómodo con todo esto? Aquí está realmente la prueba de
fuego: si estoy cómodo realmente en mis transacciones con esta persona, esta empresa, basado
en lo que he averiguado. ¿Se recibe una buena retroalimentación? ¿Está abierta y transparente
conmigo esta persona? ¿O me es difícil sacarle información? Se trata de que uno esté cómodo,
de un proceso de sentido común.
Luego hay que preguntarse si tiene las herramientas y medidas para monitorear y detectar los
cambios en actividades con clientes, las tendencias, o alguna cosa extraña. En primer lugar,
¿podré yo detectarla si se trata de una institución financiera muy grande, y si se ejecuta millones
de transacciones al día por los clientes? Se transfiere por cable más de un billón de dólares por
día alrededor del mundo, una cantidad enorme para rastrear. Así que ¿tengo yo los medios, la
capacidad de desenterrar algo extraño para luego examinarlo y decir que he encontrado algo
irregular o sospechoso, y necesito responder al mismo?
Esto nos conduce a la cuestión de cómo se conoce a un cliente a través de internet. Creo que es
oportuno introducir el concepto de distinguir la ley firme de la ley indecisa, en vez de hablar de
mejores prácticas. En cuanto al lavado de dinero, en particular en cuanto al ciberlavado de
dinero, lo que constituye ley firme o ley indecisa no queda siempre tan claro. No se puede
siempre trazar la línea diciendo que una cosa es evidentemente un requisito o regla regulatoria.
Si no se queda realmente claro, y no tomo acción, ¿tendré yo problema regulatorio más tarde o
será perjudicada mi fama, si un escándalo de lavado de dinero quede asociado conmigo
personalmente o con mi empresa, y si el mismo sea reportado en la prensa en primera plana?
¿Se trata allí de ley indecisa o de una mejor práctica? Quizás yo no quedaría expuesto si algo
malo sucede, pero en términos de las mejores prácticas ¿qué debo hacer? En términos de ética,
¿es correcta la acción mía?
Entonces tenemos las cuestiones de privacidad, y ¿cómo concordarlas con la idea de conocer al
cliente? Conocer al cliente suena como algo transparente y prudente. Todo el mundo debe
conocer a todo el mundo: se trata de sentido común, ¿verdad? Pero la privacidad impone lo
contrario. En concepto está opuesta a la transparencia. A la vez se considera un derecho básico
de la persona aunque varía de un país a otro. En Estados Unidos y Europa y muchos otros
lugares se impulsa bastante legislación nueva sobre la privacidad. La más reciente en Estados
Unidos entró en vigor en enero de 2001, cuando se implementaran unas reglas nuevas de
privacidad bajo la Ley Gramm-Leach-Bliley, Título V, una ley dirigida a la modernización de
servicios financieros en el país. Se conoce por sus iniciales: GLBA, que es algo diferente de la
‘gleba’ campestre.
El cumplimiento con las nuevas reglamentaciones sobre la privacidad es bastante oneroso.
Cuesta caro e involucra muchos más riesgos que hay que manejar. Los detalles del mismo son
diabólicos, y puede existir muchos conflictos con el intento de conocer al cliente. Por un lado hay
que considerar la privacidad como algo opuesto a la transparencia. Por el otro, por la forma en
que las nuevas reglas están implementándose en los países, hay aun mayor razón de insistir en
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conocer al cliente porque de este modo se puede entender mejor los derechos de privacidad de
su cliente.
Así que, por ejemplo en Estados Unidos un banco tiene que saber si el cliente da permiso o no
para que su información personal sea compartida con otras entidades que se llaman terceras
partes no afiliadas. El asunto tiene muchísimas consecuencias, y puede confundir a uno bastante.
Pero con la privacidad se trata de la anti-transparencia en un sentido y la transparencia en otro,
dependiendo de cómo se implemente. En Estados Unidos GLBA forma parte de un listado largo
de leyes ya vigentes sobre la privacidad. Cuando se trata de cuestiones de cibernética, podemos
hablar de la Ley de Privacidad en las Comunicaciones Electrónicas que afecta correspondencia
electrónica, correspondencia de voz y otras comunicaciones telefónicas, y la Ley de Políticas de
Comunicaciones por Cable que trata de los datos de los abonados de servicios de cable y
muchas otras cosas.
Ahora vamos a ver los productos de ciberfinanzas, las áreas o grupos principales de productos
que pueden estar sujetos al lavado de dinero y el crimen financiero relacionado. La caja
electrónica se define como suena: mecanismos de pago electrónico que permite que los
consumidores capten y rediman el valor financiero. Los productos de caja electrónica permiten la
transferencia de fondos entre individuos y vendedores sin que tengan que pasar por
intermediarios financieros como bancos. Esta es una de las razones de que estos productos son
tan atractivos y que desarrollan nichos firmes en el mercado de noche a día. Los dos tipos
principales de caja electrónica son tarjetas inteligentes, en que se capta el valor electrónico en
una tarjeta; y e-caja en línea para computadoras personales, en que se capta el valor electrónico
en una computadora.
Hay también buenos ejemplos de tarjetas no tan inteligentes o de tarjetas estúpidas, como la
tarjeta telefónica. Técnicamente se trata de una tarjeta inteligente aunque no tan inteligente
porque no capta tanta información. Se capta algún valor, se mete en un teléfono, se gasta el valor
y así se acaba la vida de ese producto que capta valor. Lo mismo ocurre con las tarjetas de metro
o de autobús, que técnicamente son productos que captan valor. Están las tarjetas de débito. Las
tarjetas se ponen más y más inteligentes porque ahora uno puede captar tantas cosas en ellas,
incluso información personal. Uno podría hasta resumir datos sobre la vida entera en una tarjeta
inteligente. En cuanto a hacer eso, no lo considero muy prudente.
Servicios de pago de persona a persona en línea abarcan la transferencia de valor de una tarjeta
de crédito o de una cuenta bancaria. Un ejemplo que todo el mundo ya conoce será el acceder
por internet a un vendedor. Ustedes todos saben quienes son las direcciones más populares
entre los consumidores. Todos tienen su carrito electrónico, y pasan de una página web a otra
buscando lo que quieren. Leen sobre lo que quieren, y luego se van al mostrador donde se les
pide el número de su tarjeta de crédito o en algunos casos su cuenta bancaria, cualquiera que sea
el medio que quiera utilizar para el pago.
Están los certificados comerciales electrónicos. Yo compré uno por primera vez hace unas
semanas. Nació un bebé a unos parientes lejanos, y recibí un e-mail con la noticia de que el bebé
quedó registrado con alguna tienda. Pensé: “Qué interesante.” Yo sé que las parejas cuando se
casen registran a veces un patrón en platos o alguna cosa parecida en alguna tienda. Así que
alguien puede llamar por teléfono o acceder a internet, buscar el patrón y comprar algo que está
en un listado bajo ese patrón; pero eso era la primera vez que sabía yo de tal práctica con los
bebés. Bueno, ese bebé quedó registrado en esta tienda en línea. Cuando yo repasaba por el
listado de cosas todavía no reservadas por otros, pensaba que allí no encontraba nada que
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ealmente quería regalarle al bebé, así que le compré un certificado comercial electrónico. Y con
el mismo los padres pueden comprar lo que quieren más tarde. Así es el certificado comercial
electrónico. Existen servicios en línea donde uno puede comprar un certificado de web que puede
usarse en cualquier lugar en la web o en cualquier lugar dentro de los miles de negocios
electrónicos en la web, y así se constituye lo que se llama una e-cuenta.
Ahora estamos observando, especialmente durante el año pasado, una ola nueva de servicios de
transferencia de pago por internet en que uno puede recibir una transferencia instantánea de
fondos. No hay que preocuparse más por los cheques. Se marca la dirección y le dice: “Aquí
está mi número de tarjeta de crédito. Quiero que me transfieran fondos a fulano de tal a esta
dirección de e-mail.” Varios de estos servicios están disponibles a productos de palma,
organizadores de palma y teléfonos portátiles que trabajan por internet.
El juego por internet es el próximo producto. Se refiere al juego de casino por la web, apuestas a
los deportes y operaciones de lotería. Hace solamente cuatro años en el 1997 sabíamos de la
existencia de doce websites dedicados al juego por internet. Recientemente, hace siete o ocho
meses, sabíamos de 700 en el mundo entero y probablemente algunos más. No sabemos
siempre donde están, de donde vienen o lo que hacen. Existe una clara falta de reglamentación
sobre el juego por internet a nivel nacional e internacional, porque realmente no sabemos
reglamentarlo debido a las nuevas cuestiones que surgen.
Sabemos que el juego por internet está licenciado en varios países, especialmente Antigua,
Australia, Austria, Bahamas, Bélice, Costa Rica, Dominica, etc., etc. Y luego están las diferencias
sobre el significado de la licencia de una jurisdicción a otra. ¿Es la licencia una que le permite
hacer negocios en general? ¿O se habla de una licencia específica para el juego por internet? Y
si se licencia la operación de un casino: ¿es eso legal? ¿Está licenciado aquí? ¿Cómo se
distingue del juego por internet? En Estados Unidos existen solamente dos estados en que se
licencia realmente el juego en los establecimientos físicos: Nevada y New Jersey. También varias
autoridades tribales tienen la jurisdicción de operar casinos, sin hablar de las lanchas ribereñas y
los clubes de barajas, y los cruceros que pasan los límites marítimos del país donde se puede
jugar. Y luego hay todos los demás lugares del mundo. Pero éstas son las cuestiones y las
diferencias que existen.
¿En qué aspecto está el juego por internet vulnerable al lavado de dinero? ¡Dios mío, que hay
tantos! En primer lugar, no sabemos siempre dónde está el servidor. ¿Qué pasará si el website y
el jugador están en colusión o si son una misma persona? Allí tienen una magnífica forma de
lavar dinero: yo juego conmigo mismo a través de otro website. Y ¿hacia dónde van los fondos?
¿Cómo retirar o acceder los fondos? El juego por internet no funciona como el casino en Las
Vegas o Aruba, donde hay cámaras en todas partes que observan todo lo que uno hace, donde
hay un registro de cada compra de fichas y se observa todo lo que uno hace. Todos los que
reparten las barajas, todos los que trabajan en la ruleta tienen licencia y están bajo observación, y
tienen que jugar según las reglas. Existen controles bien estrictos. Pero por internet no se sabe
si el juego es un juego real, si se ha fijado el resultado y en qué dirección. Es una magnífica
manera de desperdiciar la plata si tienen el tiempo para jugar. Es un mundo completamente
distinto.
Vamos a proceder hacia la banca electrónica: los productos básicos por internet, los productos de
e-banco. En primer lugar, se ofrecen como parte del conjunto que tiene que ver con cuentas
bancarias del consumidor o de la corporación. Existen naturalmente los servicios de corredor en
línea, y como saben es muy fácil abrir un fondo mutuo, un fondo de mercado de dinero, por
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internet. El mercado de cambio al por menor es un producto en crecimiento, como lo son los
productos de aseguradoras, los productos crediticios y todos los servicios de agregación en que
reúno mis fondos aquí para moverlos allí y así por el estilo. Todo esto se realiza a través de los
protocolos de B2B o de B2C.
Los desafíos que enfrentamos aquí son los siguientes. ¿Es más difícil registrar transacciones?
¿Cuáles son los requisitos de registro en la banca electrónica en comparación con la banca
convencional? Cuando se abre una cuenta a través de internet, ¿qué clase de registro de
apertura de cuenta recibe y cómo la mantiene? Por cierto es más difícil conocer al cliente cuando
no llega a conocerlo. Pero todo esto sucede por internet.
Hay controles, hay procedimientos que puedo seguir, como la verificación y el seguimiento, y el
recoger de documentación. Hay archivos que puedo preservar y que debo preservar, pero no
queda claro siempre cuáles son las reglas dentro de este nuevo ambiente, desde la perspectiva
reglamentaria. Dentro de la banca globalizada por internet, ¿dónde se guardan los archivos y
cuán fácilmente se puede rebuscarlos? Si la ley de un país determinó que se debe producir el
archivo dentro de 48 horas, ¿se puede hacerlo? ¿En cuánto detalle se preservan, cuál es su
integridad y cómo se auditan?
¿Cómo se verifica la identificación? Yo creo que todos saben del concepto del robo de identidad,
en que se puede robar los registros base de identidad como el número de seguro social y los
demás. ¿Cómo se verifica? ¿Qué clase de diligencia debida necesito realizar para demostrar
que mis negocios de internet se ejecutaron en un ambiente de buen control? ¿Por cuánto tiempo
se preserva el archivo? ¿Cuáles son los requisitos de reportaje? No se ha definido muy bien
nada de esto todavía en la mayor parte de las jurisdicciones.
Existen desafíos grandes para las empresas y también para los reguladores en cuanto al tema de
poder globalizado de transferencias que caracteriza la banca electrónica. Cuando se habla de
internet, quiere decir la cruce automática de toda frontera, y la operación dentro de un ámbito de
jurisdicciones múltiples. Está el desafío de enfrentar una falta de límites razonables sobre los
valores que pueden ser poseídos o transferidos en un lapso de tiempo. No queda siempre
evidente quién tiene jurisdicción reglamentaria.
Realmente no queda evidente quién tenga jurisdicción reglamentaria o legal sobre el ciberespacio.
Nuestros marcos legales y reglamentarios convencionales enfocan las fronteras de geografía y de
sistemas financieros y no las fronteras de ciberespacio. Volviendo a la actividad sospechosa, es
difícil detectarla por internet porque es más difícil conocer al cliente y a la tercera parte. Es más
difícil anticipar la actividad sospechosa, formar el perfil de la actividad esperada para entonces
saber si lo que pasará debe ser sospechoso o no.
Todas las e-tecnologías son maravillosas y excitantes. Les convienen a los consumidores porque
funcionan rápidamente. Su seguridad ha mejorado bastante. Pueden preservar el anonimato y
eso faculta la privacidad. Pero estas virtudes de e-banca, de e-comercio, facultan también las
maniobras criminales por las mismas razones.
Las leyes nacionales sobre la privacidad pueden servir de impedimento porque suelen ser
inconsistentes, y hacen restringir el compartir de datos -- por ejemplo, de números de seguro
social. Resulta que es más difícil en un ámbito de e-comercio para que terceras partes lleguen a
conocerse y que empresas logren identificarse y relacionarse una con otra. Existe muy poca
legislación a nivel internacional, ni acaso ley indecisa.
Para su información, las organizaciones intergubernamentales que exploran estas cuestiones de
vulnerabilidad frente al ciberlavado de dinero son la Fuerza de Tarea sobre Acciones Financieras
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y la Fuerza de Tarea sobre Acciones Financieras en la Región del Caribe, ambas de la OCDE, el
Grupo de Supervisores Bancarios Extraterritoriales, y también el Comité Ball sobre la Banca y la
Supervisión. Están intentando mejorar sus listados de comprobación para definir y examinar los
requisitos de licencia. ¿Cómo realizar trabajo de inspección en sitio? ¿Cómo buscar los entes y
comprobar su autorización?
Hasta aquí mi exposición en el día de hoy. Gracias por su atención.
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El Código de Transparencia Fiscal del Fondo Monetario Internacional
William Allan, Fondo Monetario Internacional
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En primer lugar quisiera agradecer al Consorcio por la oportunidad de hablar a esta asamblea de
expertos financieros que vienen de tantos países. Hace varios años hice una presentación al
Consorcio, a una agrupación más pequeña con concentración en América Latina y el Caribe.
Todavía existe ese enfoque, pero veo a representantes de muchos otros países y me encanta
verlos. Los problemas de administración financiera son comunes en el mundo entero, y es
maravilloso que un grupo de personas como éste tenga la oportunidad de discutir estas
cuestiones juntas.
El tema de la conferencia de este año es particularmente oportuno y apropiado. Los exponentes
anteriores enfatizaron la importancia de internet para la transparencia. Yo no voy a dirigirme tanto
a internet como tal, aunque por supuesto el código de transparencia fiscal ha beneficiado bastante
de la disponibilidad de internet y la facilidad de transmisión de esta información y la facilidad de
discutir las normas entre los países. Así que esto va a acompañar el tema siempre, aunque el
tema de los medios electrónicos y el compartir de información definitivamente promueve la
transparencia, así que los dos aspectos se complementan.
El FMI realiza mucho trabajo en conjunto con otras organizaciones internacionales para promover
varias normas fundamentales dentro de la transparencia. Voy a hablarles sobre una de esas
normas, la transparencia fiscal.
Los principales temas de la discusión son como sigue. En primer lugar, nos preguntamos: ¿Por
qué la transparencia fiscal? Aquí yo creo que estoy predicando al coro. La mayor parte de
ustedes se siente bien cómoda con la idea de transparencia fiscal, y forma una parte integral de la
gestión fiscal. Pero hay que presentar el caso para otras audiencias, y voy a empezar con eso.
Luego voy a seguir y discutir en detalle la estructura del código de la transparencia fiscal con la
cual muchos de ustedes pueden ser familiarizados. De hecho, acabamos de revisar el código y el
manual, y presenté para ustedes en forma impresa la estructura revisada del código. Está
disponible también en internet. Realmente no está tan diferente, pero hemos enfocado unas
cuestiones nuevas, o hemos dado mayor enfoque en ciertas cuestiones de lo que hacíamos en la
versión previa. Voy a discutir ésas en mi charla.
Después quiero discutir el progreso que hemos realizado en implementar el código. El desafío
real en mi opinión estriba en este acuerdo general sobre las normas que deben ser aplicadas. La
cuestión es lograr que diferentes países las apliquen. Este es nuestro reto principal, nuestra
encomienda principal.
Ahora bien, el trabajo que realizamos sobre las normas y los códigos se resume en el website
externo del Fondo. Ese website abarca la transparencia fiscal, y también el trabajo sobre otras
normas y códigos como la transparencia financiera monetaria, la supervisión bancaria y una
variedad de otros códigos. Otro código cubierto por el Fondo tiene que ver con la difusión de
datos. En conjunto con las otras organizaciones internacionales estamos trabajando sobre unas
12 normas y códigos. En el website ustedes pueden ver también el trabajo realizado con países
individuales, bajo el componente ‘country studies.’ Se realiza unos 80 estudios nacionales sobre
varios elementos de diferentes códigos. Pero hoy les voy a hablar solamente sobre el código de
transparencia fiscal.
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Para responder a la pregunta sobre la razón de tener transparencia: varios exponentes de
Argentina, Bolivia y Chile nos comentaron sobre el hecho de que el desarrollo de mejores
sistemas de tecnología de la información ha hecho mejorar la transparencia y eficiencia del
gobierno. Así que la transparencia tiene claros beneficios dentro del gobierno, porque los que
toman decisiones saben lo que está pasando, y pueden tomar mejores decisiones.
Yo no quise dejar de mencionar que queremos hacer mucho más que fomentar la dimensión
pública de la transparencia, para que el público forme parte del esfuerzo. Así que vemos la
transparencia como algo absolutamente necesario para mejorar la eficiencia y eficacia.
Claramente, si los que toman decisiones no saben lo que está pasando, cuando está pasando,
será mucho más difícil tomar las decisiones. En principio, entonces, la transparencia es
absolutamente esencial.
Mejor información, en particular información disponible al público, hace que el gobierno sea más
responsable, y eso a su vez debe conducir a mejores políticas fiscales. Mientras que la
transparencia misma llega a ser bien público, las expectativas de los mercados financieros en
este respecto harán incrementar la demanda por la transparencia. Nosotros esperamos que este
proceso de brindar más información al público y de construir ciclos virtuosos haga establecer una
base por políticas fiscales sanas.
Así que la transparencia fiscal, como nosotros la fomentamos, se ve como fuerza potente para
llevar las políticas del gobierno hacia los mercados. La evidencia que existe indica que, si se tiene
transparencia fiscal se obtiene políticas fiscales que sean más sanas. Si no se tiene la
transparencia fiscal las políticas suelen ser bastante pobres. Hay una serie de artículos en que
los investigadores indicaron fuertes relaciones entre la política fiscal sana y la transparencia.
Una de las cosas que queremos lograr con el fomento de transparencia fiscal en el sector público
es el mejoramiento de la base de datos con el cual evaluamos si la transparencia hace mejorar la
política fiscal. Básicamente, sin embargo, yo creo que un caso a priori está casi a prueba de
asalto. Es esencial que el público sepa lo que hace el gobierno. Si lo sabe, entonces se le
presionará al gobierno de conducir una política fiscal sana. La evidencia empírica es muy útil e
interesante, y llegará a ser más sólida a medida que sepamos más sobre la transparencia que
existe en los países.
Claro que nosotros reconocemos que existen límites a la transparencia fiscal. No queremos que
los procesos estén tan abiertos que unas políticas lleguen a conocerse por el público antes de
concretarse, para estar sujetas a la crítica. Eso haría impedir el proceso de formular las políticas.
Claramente se requiere el debido proceso. Es difícil juzgar cuánta información debe ponerse a la
disposición del público. La mayor parte de la gente estaría de acuerdo de que debe existir
algunos límites.
Obviamente tenemos que ser cautelosos con la provisión de información que vaya a afectar los
mercados, y por eso se requiere la cautela en este respecto. La información al público es
costosa. Quisiéramos suministrar más información, pero existe un límite al dinero que se puede
gastar en hacerlo. Casi ciertamente los beneficios de más información contrapesan el costo en la
mayor parte de los países. Nos queda muchísimo por andar para llegar al límite de la eficacia en
la mayor parte de los países. Pero en algunos de los países más avanzados, la información
disponible al público ya es bastante amplia. Existe un problema de decidir cuál es la información
más relevante y llegar a un entendimiento por parte del público. En otros países menos
avanzados, la información es de una baja calidad y seguramente hay beneficios por cualquier
mejora en la información disponible. Cuando se considere el presupuesto como secreto del
103

Estado, o si las cuentas públicas no estén libremente disponibles, es esencial mejorar la
transparencia en esos países. Así que realmente no debe ser argumento desde la mayor parte de
los países en cuanto a mejorar la transparencia.
Por supuesto, la transparencia es un elemento necesario de cualquier programa de mejorar la
gobernación y limitar la corrupción. No es la solución entera, pero el mejoramiento de la
transparencia fiscal es un elemento importante junto con otros programas como la reforma del
servicio civil, donde la compensación es tan baja, donde hay un exceso de servidores públicos.
Se necesita enfrentar la regulación excesiva, mejorar la regulación cuando sea insuficiente, y
poner en práctica un programa serio para la anti-corrupción. Así que la transparencia forma uno
de varios elementos, uno muy importante, pero no es el único que debe realizarse.
Quiero pasar ahora a la estructura del código con algún lujo de detalle. Se basa el código en
cuatro principios básicos, y por casualidad son los mismos que Alan Pearson les dio. Me quedé
particularmente contento al ver que están en uso en un país como Kosovo, donde se establece la
base de una transparencia fiscal desde el principio. Se nos dijo también que es mucho más difícil
introducir nuevos sistemas a países en que existen sistemas ya establecidos. Así que sería
bueno lograr que todos los países consideren la transparencia fiscal como uno de los objetivos
clave que quieran realizar, y que evalúen las reformas en base al logro de los objetivos de la
transparencia fiscal. El ejemplo de Kosovo es bueno y animador en este respecto.
El punto de considerar en cuanto a transparencia fiscal, como nosotros la desarrollamos en el
Fondo, es que no se trata simplemente de cuentas gubernamentales o documentos
presupuestarios. Se trata de algo más amplio. Los datos producidos son lo que todos buscamos,
pero a fondo tenemos que examinar si las organizaciones gubernamentales saben lo que tienen
que hacer y si entienden sus papeles y responsabilidades claramente. Si no lo hacen, existe la
probabilidad en todo caso de que los datos que uno recibe no sean de una buena calidad.
El principio fundamental del código es que los papeles y responsabilidades del gobierno deben
ser formulados claramente, para que los gobiernos que realicen actividades no comerciales que
son fiscales puedan ser distinguidos de las actividades comerciales efectuadas por las empresas
públicas, las actividades bancarias desempeñadas por los bancos, y el sector público. El
gobierno como entidad global debe ser bien claramente distinguido del sector privado para que los
papeles sean claramente definidos. Sólo en ese momento se logra una transparencia fiscal
verdadera. Desde las instituciones del gobierno, la información proveída debe ser comprensiva y
confiable, y debe haber un compromiso para que ésa sea disponible al público.
El tercer principio es que los procesos del gobierno deben quedarse abiertos. Volviendo al
concepto de proceso debido de ley, con eso no quiero decir que todos deban conocer todos los
elementos del presupuesto a través del proceso, sino que deban saber cómo se conduce el
proceso. Deben confiarse de que se conduzca de una manera clara y abierta, los controles
gubernamentales estén funcionando, el gobierno se vea responsable en su desempeño y los
procesos de control bien establecidos.
El principio final es que, bien, una vez que el gobierno esté en operaciones y se suministre
información, otra parte debe observarlo críticamente. El gobierno debe estar abierto a pruebas
independientes de su integridad. Todos los datos producidos deben ser objeto de prueba.
Aquí está, con este cuarto principio, esta prueba independiente de la integridad, que hemos hecho
más modificaciones al código. Por supuesto el principio queda igual, pero nos preocupamos por
la calidad de los datos que provienen de algunos países, que no cumplen con una norma alta. Así
que agregamos un elemento a este componente del código, en que dice que los datos mismos
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deben estar sujetos a normas objetivas o normas internacionalmente aceptadas de calidad. Voy a
hablar más tarde sobre estas normas. Para hablar en general, la revisión del código consiste en
un hacerse más estricta, y los principios básicos quedan los mismos bajo la nueva revisión.
El código se organiza básicamente por una jerarquía. Tenemos los cuatro principios generales,
pero en el nuevo código hay diez principios específicos y unas 37 áreas de buena práctica. Así
que lo que hacemos esencialmente es definir en términos operativos lo que quiere decir
transparencia fiscal. Decimos que, dentro de estas 37 áreas, estamos definiendo una práctica en
comparación con la cual un país puede medirse. El resultado de esta comparación indica al país
si está cumpliendo con las normas en el código. Con eso la cosa se concreta bastante. Yo creo
que los estudios utilizan una definición bien limitada de transparencia. En cambio, nosotros
intentamos definirla ampliamente, abarcando mucho más que el dominio de las cuentas públicas
para llegar a los papeles y responsabilidades, la integridad, toda la gama, para que se tiene una
revisión comprensiva del grado de transparencia dentro de un sistema.
Ahora voy a abundar sobre cada uno de ellos. El primer elemento del código es la aclaración de
papeles, y éste es el principio fundamental. El código realmente define la responsabilidad tanto
como la transparencia. Esto tiene que ver con las funciones del gobierno y cómo se relacionan
una con otra.
En primer lugar, debe ser clara la división entre el sector gobierno y el resto de la economía.
Dentro de los gobiernos de muchos países, en particular si se trata de economías en transición,
ha habido una completa falta de aclaración de qué constituye el sector público y qué el privado.
Esto tiene particular importancia para aquellos países que están en desarrollo hacia una
economía de mercado. Deben asegurarse de que definan lo que es el gobierno y cómo éste se
relacione con el sector privado. Ahora bien, no decimos de ningún modo que el gobierno no deba
involucrarse con las actividades del sector privado. Naturalmente estamos de la convicción de
que no debe hacer eso, pero si un país lo hace debe hacerlo con transparencia. Debe definir lo
que hace. No estamos diciendo lo que debe hacer como su política pública, aunque es posible
que otros elementos del Fondo digan lo que debe hacer como su política pública.
Dentro del segundo nivel, decimos que se debe definir claramente el papel de los diferentes
poderes y niveles del gobierno. Y la definición de responsabilidades entre los gobiernos federales
y sub-nacionales es muy importante para algunos países en particular. Si no se las define
claramente, corre el riesgo de ver trasladarse las responsabilidades por la macroeconomía del
gobierno central hacia los niveles inferiores del gobierno -- sin que se le haya dado un mandato
claro, o sin que se le haya dado una razón financiera que explicara el mandato. Existe con
frecuencia confusión dentro de muchos países cuando no está enteramente claro lo que hace el
gobierno central vis-a-vis los niveles subnacionales. Así que es bien difícil delinear
responsabilidades claras para la acción fiscal.
Muchos países tienen fondos -- ‘extra-presupuestarios’ como se llaman -- posiblemente
establecidos por separado bajo una ley, y quizás presentados o no con el presupuesto. Lo que el
código fiscal dice es que, si existen tales actividades, se debe indicar el mecanismo bajo el cual
ésas serán administradas. La actividad fiscal global abarcada por esos fondos debe ser
presentada en el presupuesto. Debe indicarse evidentemente cuál es la actividad fiscal ejecutada
por todos los fondos gubernamentales. No se trata simplemente de lo que uno quiera definir como
el presupuesto. En un sentido de política pública, la solución preferible sería librarse de tantas
actividades extra-presupuestarias como se pueda, aunque el código no toma ninguna posición en
cuanto a esto. Simplemente dice que uno debe ser transparente sobre lo que se hace.
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Un asunto molestoso dentro de muchísimos países es definir las actividades fiscales que se
ejecutan por el gobierno central como tal, y cuántas de ésas llegan a integrar el estado de
situación global bajo una de las condiciones siguientes: si se le pidiera al banco central que emita
créditos más libremente; si se le pidiera a las instituciones financieras públicas que aprueben
algunos préstamos especiales o préstamos a tasas más bajas; o si se le pidiera a las empresas
públicas no-financieras que cumplan con obligaciones sociales sin recibir compensa del gobierno.
Nosotros denominamos esas actividades como cuasi-fiscales, y las consideramos bien difíciles de
clasificar.
Más tarde les voy a hablar sobre las reformas de la contabilidad y de las estadísticas financieras
gubernamentales, ninguna de las cuales responde a la cuestión que acabo de señalarles. Pero
es una área en que yo creo que el código es bien importante, al enfatizar que el gobierno que
juegue trucos con el balance global del sector público debe decírselo claramente. El público
necesita estar consciente de lo que hace. Esta es una área en que los gobiernos por lo general
necesitan reformarse.
Obviamente el presupuesto y los impuestos deben tener una base legal que sea transparente. En
la mayor parte de los países naturalmente existe una base legal aunque no siempre es
transparente. Por el lado de presupuesto puede haber ambigüedades en la ley presupuestaria,
las cuales son explotadas cuando se establezca fondos fuera del presupuesto y una variedad de
otros mecanismos. Las leyes tributarias muchas veces permiten la discreción en su
implementación y permiten exenciones que no sean transparentes y puedan conducir a la
corrupción. Por lo tanto, estas áreas requieren mucho juicio y exámenes bien detallados. Esta es
una de las áreas en que estamos intentando fomentar normas transparentes en el gobierno.
Finalmente en esta área, los gobiernos generalmente deben tener normas éticas claras para los
servidores públicos. Además de esto, deben verse implementadas dentro del pueblo. La mayor
parte de los gobiernos tiene alguna clase de norma para la declaración de activos y así
sucesivamente, pero muchas de ellos las implementan inadecuadamente.
Voy a hablar ahora sobre la disponibilidad de información por parte del público, por lo cual quiero
decir el aspecto comprensivo de la amplitud de información y el compromiso de proveerla de
manera oportuna. La información debe abarcar el gobierno central y debe abarcar las actividades
fuera del alcance del presupuesto. Nos preocupamos bastante por esto.
Nos gustaría poder decir que los reportes fiscales deben abarcar el gobierno central; o sea, todo
el gobierno central más los niveles sub-nacionales de gobierno. En muchos países este objetivo
no siempre se puede lograr dentro de un solo período de tiempo, y eso por varias razones. En
algunos casos no se puede debido a la administración inadecuada. En otros casos como en
Estados Unidos, no se considera apropiado debido a las diferentes responsabilidades judiciales.
Mientras que existe allí un reporte consolidado sobre el gobierno general, se presenta a posteriori
y no contemporáneamente.
En Australia tenemos un sistema bastante bueno de reportar sobre el gobierno general dentro de
un marco uniforme de presentación, dentro del cual se permite que los gobiernos estatales se
presenten juntos con el gobierno federal en el momento de publicar el presupuesto. Pero se trata
de una norma bastante alta. Aunque nos gustaría ver eso, ahora se trata de una mejor práctica.
Lo que queremos fomentar dentro del código es una práctica que se puede lograr. Así que
enfocamos inicialmente el gobierno central, y en caso de que los gobiernos sub-nacionales son de
particular importancia, enfatizamos también un estado consolidado del gobierno general.
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El presupuesto no debe considerarse dentro del contexto del presupuesto anual y quizás el mejor
estimado de lo que fue el presupuesto del año pasado. Uno debe disponer de los dos años
anteriores para que tenga un año actual, uno provisional que puede compararse con el
presupuesto, y preferiblemente el pronóstico por dos años para poder ver hacia dónde va el
presupuesto. Ahora bien, la mayor parte de los gobiernos pueden cumplir con el requisito de dos
años anteriores, pero para varios países será demasiado tener dos años de pronóstico.
Pedimos que todo país hagan declaraciones sobre su pasivo contingente. Es decir, si emiten
garantías soberanas, ¿qué responsabilidad tiene el gobierno? Pedimos que todo país haga
alguna declaración sobre las exenciones contributivas y los ingresos perdidos por exenciones, lo
que llamamos gastos tributarios, e identificar por lo menos las actividades cuasi-fiscales
ejecutadas por el banco central, el sector bancario público o las empresas públicas. Pedimos que
todo país haga declaraciones claras en cuanto a su deuda y sus activos financieros. Aunque
reconocemos la dificultad de estimarlos para muchos países, sin embargo es bien importante y
por eso lo seguimos fomentando.
Pedimos que los países declaren con anticipación cuándo van a publicar la información fiscal.
Eso forma parte de nuestras normas de emisión de datos, pero lo enfatizamos dentro del código
de transparencia fiscal. Se dice que el gobierno no sólo debe tener información comprensiva, sino
que se le debe decir al público cuándo van a publicar los datos, para que sean publicados en un
momento específico y que no hagan demorar la publicación por sus propias razones.
En cuanto a la preparación del presupuesto de modo abierto, voy a repasarlo más rápidamente.
Queremos que el proceso presupuestario sea transparente y bien entendido. Esta declaración de
política pública debe ser bien entendida, para que los documentos presupuestarios hagan una
declaración clara de los objetivos de las políticas fiscales que se sigue, para que podamos contar
con la vigencia de las mismas hacia el futuro. La política fiscal puede ser consistente para el
actual ejercicio, pero ¿cómo va a parecer en el futuro? ¿Qué clase de pasivos deben enfrentarse
de parte de los fondos de retiro? ¿Cuán sostenible es la política fiscal por el largo plazo? Así
que, mientras los países desarrollen su destreza en estas áreas, los presionamos aun más para
que hagan su presupuesto dentro del contexto de un asesoramiento de la sostenibilidad de sus
políticas. Claro que el presupuesto debe ser relacionado a los parámetros macroeconómicos que
el país enfrente, y debe exponerse en términos de un marco comprensivo de macroeconomía.
Exhortamos a los países que utilicen sus estimados presupuestarios no sólo como un ejercicio
vacío de proyección, sino como un acto que tiene sentido. Si ciertos parámetros
macroeconómicos fueran a cambiarse, ¿cuál sería el impacto probable sobre el déficit
presupuestario? Si existen muchos pasivos contingentes, ¿con qué probabilidad se tendría que
enfrentarlos durante el presente y el próximo ejercicio fiscal? Si hay muchas actividades cuasifiscales,
¿habrá algunas consecuencias probables para el presupuesto actual o para los futuros
de un deterioro de los balances de las empresas?
Volviendo hacia la discusión de ayer sobre la adopción de mejores normas de contabilidad a nivel
internacional, insistimos no tanto en su adopción -- ya que muchos países no podrán adoptarlas
inmediatamente -- sino que cada país tenga por escrito una declaración de la norma que se
aplique en el país y cómo la misma se relacione con las normas internacionales. Nosotros
fomentamos entre los países una conciencia sobre las normas de la IFAC PSC, y una conciencia
sobre las estadísticas financieras del gobierno. Si la clasificación que se adopte o las normas de
contabilidad se distinga de ésas, deben ser conscientes de la razón por la divergencia y las áreas
en que se divergen. A la misma vez fomentamos la adopción de las normas internacionales.
107

Los programas gubernamentales deben tener objetivos claramente presentados. La posición
fiscal debe ser indicada por el balance fiscal global, por el balance actual y por varios otros
indicadores fiscales que dan una idea del balance primario, etc. Esto daría una idea de la
posición fiscal y permite el rastreo y el monitoreo de la política fiscal durante el período de tiempo.
Ese procedimiento de ejecución presupuestaria debe especificarse claramente, para que queden
entendidas las prácticas de adquisiciones. Yo creo que recibimos muy buenas presentaciones
aquí desde Argentina y Bolivia, donde las prácticas están publicadas por internet. Esto
obviamente va encaminando hacia las mejores prácticas. Muchos países van a tardar en llegar a
ese punto, pero por lo menos se espera que se presente las normas que se utilice en las
adquisiciones, en el empleo público y así por el estilo.
El reportaje fiscal es una área en que el código revisado recibió mayor énfasis. Nos hemos
preocupado bastante, en el caso de algunos países, por el hecho de que los reportes fiscales no
se basan firmemente en los datos contables fundamentales. Nosotros recibimos de varios países
estados de la posición fiscal del fin del ejercicio, en base a normas de GFS, pero la calidad de los
datos no es evidente. Esta falta de énfasis en la calidad de los datos es una de las principales
razones de que estamos revisando el código.
Hemos movido realmente muchos de los elementos en esta parte del código anterior hacia el
cuarto elemento del código. Así que con el nuevo cuarto elemento del código se va examinando
la calidad de los datos contables, y surgen estas preguntas. ¿Se deriva los datos de cuentas
auditadas? ¿Fueron auditadas las cuentas finales? ¿Se basa el reporte fiscal en las cuentas
finales? ¿Cuál es el margen de error? ¿Se realizó un proceso de conciliación? ¿Cómo es la
calidad de los datos en ese informe fiscal? ¿Cuán realistas son los datos presupuestarios?
¿Abarca todas las obligaciones del gobierno? ¿Se basa los pronósticos de los pagos de
pensiones en un pronóstico sano de obligaciones? ¿Se basa los pagos de intereses en un
entendimiento claro de la deuda y un cálculo riguroso de los intereses que realmente han de
pagarse? Así que esta área de reportaje fiscal es una en que vamos a dar bastante énfasis.
Y desde luego queremos una verificación independiente de la integridad de los datos. Claramente
queremos que las instituciones de vigilancia sean vivos y vigorosos dentro de los países con que
tratamos. Esta es una área de debilidades en los países menos avanzados y en las economías
en vías de transición. Con los problemas fiscales que confrontan, con las áreas recortadas o no
promovidas vigorosamente, las auditorias internas y externas y los mecanismos estadísticos no
se encuentran en estado robusto.
Así que dentro de esta área examinamos la existencia de un organismo fiscalizador nacional y su
eficacia. Examinamos el proceso de pronostico económico para ver si sea abierto, si sea
confiable y si pueda estar sujeto a un escrutinio independiente. Esperamos fomentar la presencia
de entidades independientes dentro de un país que examinen críticamente el pronóstico
macroeconómico del gobierno. Por ejemplo, dentro de Estados Unidos existe una Oficina
Congresional de Presupuesto que examina los pronósticos hechos por la Oficina de
Administración y Presupuesto. Naturalmente habrá discordias partidistas en este proceso, pero
sin embargo existe de hecho un organismo independiente que puede fiscalizar el pronóstico
hecho por el poder ejecutivo.
En el Reino Unido, al organismo fiscalizador nacional se le encomendó la producción de una
revisión anual del pronóstico gubernamental, que formaba la base de su pronóstico
macroeconómico. Así que el mecanismo de fiscalización puede ser institucional. En otros países
van a encontrar organizaciones independientes que producen su propio pronóstico. En Australia
108

el modelo de Tesoro está disponible en internet, y cualquier persona puede usarlo y hacer su
propio pronóstico. En Canadá creo que se utiliza una variedad de pronósticos desde el sector
privado como la base de su pronóstico macroecómico.
La oficina nacional de estadística debe tener una independencia técnica. No debe estar bajo la
dirección del gobierno en cuanto a su modo de recoger estadísticas, el tiempo de publicación y
cualquier otro aspecto técnico. Dentro de nuestras normas sobre la diseminación de datos
tenemos una norma especial y otra general, las cuales dan una serie compleja de normas para
estadísticas nacionales que abarquen el sector real, el sector monetario, el sector fiscal, etc.
No hemos tenido mucha dificultad en cuanto a que la gente crea que tengamos una serie de
expectativas razonables que los países han de cumplir. En cambio, es cuando intentamos
fomentarlo que enfrentamos un número de desafíos. El primero es que la implementación de un
código es un proceso bastante voluntario. No insistimos que todo país inmediatamente acceda al
código y lo utilice. Esa decisión debe venir desde dentro de los mismos países. Es por eso que
estimulamos a los países que las implementen de manera voluntaria. Por supuesto, lo discutimos
dentro de nuestras discusiones anuales de vigilancia con los países miembros.
Reconocemos que muchos países tienen la capacidad plena de cumplir con todas las normas del
código, pero la mayor parte de ellos no puede. Reconocemos también que los países van a tomar
su propio tiempo en eso, y algunos van a requerir más ayuda que otros. Proveemos asistencia
técnica a los países en cuanto al asesorar el código e implementarlo. Lo hacemos en conjunto
con otras agencias internacionales. Idealmente el código es algo que no proviene solamente del
FMI sino algo que intentamos implementar en conjunto con todas las agencias internacionales.
Para ayudar a una implementación voluntaria en el website a la cual referí antes, existe un manual
que explica todos los elementos del código con lujo de detalle, y discute buenas y mejores
prácticas. El objetivo de esto es de ayudar a los países para que examinen sus propios sistemas
contra el código. Tenemos también un cuestionario. El manual tanto como el cuestionario están
estructurados de la misma manera exacta que el código, para que uno pueda relacionar todo
elemento del código a una sección del manual. El cuestionario presentará preguntas relevantes
que ayudarán a los países a conducir una auto-evaluación. Muchos países ya lo hicieron, y
quedamos bien contentos al saber que el cuestionario haya sido de ayuda y no presentara
mayores dificultades.
Proveemos ayuda técnica a los que la necesitan, hasta la fecha a 19 países y 18 de ellos fueron
publicados en la web. Si lo buscan en nuestro website verán los países que tienen reportes
cumplidos. Uruguay es un país latinoamericano que, a fines de marzo, publicó su Reporte de
Adopción de Normas y Códigos. Yo voy a hablar más sobre eso dentro de poco.
Así que reconocemos que muchos países miembros no pueden cumplir con todos los requisitos
del código. El manual que yo mencioné antes propone la selección de las buenas prácticas en el
manual para establecer una norma mínima. De hecho, cambiamos el enfoque un poco en el
manual nuevo, y se titula Requisitos Básicos. Esos requisitos básicos enfocan esencialmente un
mejoramiento de la calidad de los datos, y un mejoramiento del reportaje fiscal, así que con el
mismo concepto intentamos enfocar lo que los países menos avanzados realmente tienen que
hacer como prioridad en los primeros pasos de cumplir con el código de transparencia fiscal. Y
para repetir, proveemos ayuda técnica para que los países puedan cumplir con esas normas
mínimas.
El elemento importante es de ejecutar una auto-evaluación, que le dará al país un marco de
referencia con que puede establecer lo que necesita hacer para mejorar la transparencia y así
109

mejorar la gestión fiscal. Este marco ayuda a fijar las prioridades. Le permite revisar
continuamente el rumbo que toma el país a través de tiempo. Un problema surgía con frecuencia
en la asistencia técnica. Digamos que proveemos alguna asistencia para mejorar la tecnología de
la información o instalar un sistema de tesoro. Pasan varios años y entonces nos decimos: “¿Qué
pasó? ¿Cómo ayudó eso al país?” Si damos un asesoramiento de la transparencia fiscal de un
país, y vemos que la asistencia no sirvió para mejorar la transparencia fiscal, entonces uno se
preguntará cuál era el beneficio. Si se mejora la transparencia fiscal podemos medir el progreso
del país hacia una mejora de su gestión fiscal. Y si la intervención no hizo mejorar la
transparencia fiscal, quizás no estuvo tan eficaz.
Nosotros seguimos naturalmente con nuestra asistencia técnica tradicional para ayudar a mejorar
los procesos presupuestarios, pero dentro de eso enfatizamos el modo en que esta asistencia
mejora la transparencia, para que podamos volver a establecer metas relacionadas con unas
mejoras en la transparencia fiscal.
Las discusiones anuales del Fondo y las consultas técnicas periódicas con los países miembros
ayudarán también a estimar el progreso realizado en la transparencia fiscal. Una vez que un
reporte sobre normas y códigos haya sido completado, entonces todos los años la misión del FMI
va a discutir con el país el progreso realizado en mejorar la transparencia fiscal. Quisiéramos ver
que otras agencias se involucraran en esto con el tiempo.
La experiencia hasta la fecha es que este reporte sobre normas y códigos está en vías de ser el
vehículo principal utilizado por el Banco y el Fondo para fomentar la transparencia. El reporte
consiste de dos partes. Una parte es un asesoramiento contra el código. El reporte se aplica no
sólo a la transparencia fiscal sino a todas las áreas de normas y códigos que están en realización
por el Banco, el Fondo y otros organismos que determinen las normas internacionales. Así que
hay unas doce áreas en que estos reportes están utilizados.
La primera parte del reporte fiscal es un asesoramiento contra cada elemento del código.
Examina la claridad de los papeles y responsabilidades, para hacer luego un juicio informado
sobre el nivel de cumplimiento con esa área del código.
La segunda parte del reporte es un comentario hecho por el personal asesor en que el Fondo y a
veces otras agencias sugieren prioridades para mejorar la transparencia fiscal. Se prepara el
reporte, se discute con las autoridades, se revisa dentro del FMI, va a la junta del FMI y luego
estará disponible a la junta del Banco. Si las autoridades están de acuerdo, queda publicado en el
website. Se convierte en bien público. Es una declaración sobre la percepción sobre ese país en
particular, en cuanto a su logro de la norma de transparencia fiscal.
Se utiliza procedimientos similares para todos los demás reportes ‘ROSC.’ Ya cumplimos 19,
como les dije, de los cuales 18 están en el website. Otros 32 están en proceso. Para abril del año
que viene habremos cumplido reportes para una cuarta o tercera parte de los países miembros
del Fondo. El proceso no es rápido y consume recursos, y tenemos que buscar el modo de
hacerlo más eficiente y rápido. Tenemos la meta también de lograr una mayor participación por
parte de los países mismos.
Las cuestiones principales que hemos descubierto mientras pasamos por este proceso con los
países son los siguientes. En primer lugar, el reportaje fiscal y la calidad de datos son aspectos
débiles del desempeño de muchos países. Segundo, la amplitud y calidad de información sobre
el presupuesto y las cuentas son bastante estrechas a veces, y la gama entera de actividad fiscal
no queda abarcada por los reportes fiscales tradicionales.
110

Tercero, el código de transparencia forma parte de un movimiento amplio de mejorar en general la
contabilidad y las normas de reportaje. Ustedes oyeron a Ron Points decir lo mismo en su charla
sobre las labores de la IFAC. El Fondo en sí está comprometido de mejorar el reportaje sobre las
estadísticas financieras gubernamentales, y estas dos entidades están bien ligadas a la labor del
código de transparencia fiscal. Cuarto, estas reformas deben ser apropiadas por los países
mismos. Obviamente la comunidad internacional tiene mucho interés en promover estas normas
para lograr un ambiente más estable para las finanzas internacionales. Pero forma parte del
interés de los mismos países la promoción de la transparencia fiscal. Hasta que veamos el
proceso en operación, esto va a ser bien difícil lograr, y allí está quizás el desafío principal.
En cuanto al mejorar el reportaje fiscal, encontramos que en muchos países si examinamos los
datos monetarios y fiscales, las dos cifras no suman a la misma cosa. Uno sí podría forzarlas a
ser igual al añadir una línea inadvertida que representara el residuo y que las equilibrara. Pero
básicamente hay que fundar el proceso en la contabilidad, conciliando los registros bancarios de
transacciones con los mayores gubernamentales, lo cual debe pasar hacia los datos monetarios,
que deben conciliarse perfectamente con los datos fiscales. Pero en muchísimos países eso no
sucede. Recibimos un estado de situación fiscal de un país que pretende ser estado preciso, pero
el mismo está basado en datos interinos o datos no conciliados. Eso nos hace preocupar mucho.
Aunque eso para nosotros es una gran preocupación, los analistas fiscales a veces no hacen la
misma pregunta. La gente que examina los datos fiscales tienen que preguntarse si el reporte
está basado en datos confiables. Con frecuencia no se hace esta pregunta. Cuando un país
declara su déficit la declaración se considera razonable. Puede haber sospechas de que no sea
precisa, pero hay que pasar a expresar la duda. Para recibir datos firmes, no se trata de publicar
el reporte oportunamente. Tenemos que confiarnos en que la auditoria interna esté funcionando,
y tenemos que confiarnos en que la auditoria externa esté funcionando, para que la integridad
global esté garantizada por instituciones de vigilancia que sean confiables.
Hay un concepto que subraya mucho del trabajo sobre la transparencia fiscal: que el reportaje en
base al contado no es suficiente. El trabajo de la IFAC que Ron Points resumió fomenta
conceptos de devengado, pero pasará mucho tiempo antes de que éstos queden implementados.
El código de transparencia fiscal enfatiza varios elementos clave que pueden llegar a constituir un
estado en base al devengado; así que estamos moviéndonos en la misma dirección. Pero
tenemos que movernos en conjunto, conscientes de la labor realizada por los otros.
Entre las cosas que nos imponen hacia un mejor patrón de contabilidad, y hacia una base de
devengado, es el mejorar la amplitud y la calidad de información fiscal proveídas en las cuentas
anuales. En primer lugar debe haber una declaración de los pasivos contingentes, y hay que
declarar la existencia de garantías soberanas cuando las hay. Esto debe ser una práctica regular.
Se trata dentro de las normas de contabilidad como declaración deseable y suplemental. Sin
embargo, ya que los pasivos contingentes tienen tanta importancia en varios países, damos
bastante énfasis en esa declaración dentro del código de transparencia fiscal.
En segundo lugar, creemos que los gastos tributarios deben ser reportados. Esto no se trata
realmente dentro de las normas de contabilidad. Sin embargo, donde existen muchas
exenciones, donde existe una ley tributaria que sea compleja, es importante que la gente llegue a
saber quién recibe la exención y cuánto le cuesta al fisco. Las exenciones equivalen de muchas
maneras a un gasto, y por eso debe formar parte integral de la discusión presupuestaria.
El reportaje sobre empresas públicas es a veces muy inadecuada en muchos países. En mi
opinión, realmente los países de América Latina están entre los que mejor reportan sobre las
111

empresas públicas. No se desempeñan a la misma altura en cuanto a identificar las actividades
casi-fiscales realizadas por esas empresas. Así que, junto al reportaje sobre las empresas
públicas, hay que estar consciente de la clase de actividad que la empresa realiza. Si emprende
actividades de tipo fiscal, éstas deben identificarse.
En cuanto al reportaje sobre los activos financieros del gobierno, si existe un buen reportaje sobre
las empresas públicas, eso le ayudará a conocer los activos financieros globales del gobierno. Es
un paso importante hacia la adopción del concepto de devengado en los estados.
En muchos países se separa los fondos de los donantes del presupuesto general y no se reportan
claramente. Con frecuencia los pagos se efectúan fuera del sistema contable, y en estos casos
hay que depender de los donantes. Esta es una área que necesita acción por parte de los
donantes y los países, para que se reconozca que los fondos de los donantes están creando
activos que necesitan ser administrados eventualmente por el gobierno, y así deben formar parte
integral del sistema contable cuanto antes. Hay que evitar la tendencia por parte de los donantes
de crear un mini-sistema contable que abarque solamente sus propias transacciones. Deben
fomentar en cambio un sistema global de contabilidad gubernamental, algo que comprenda sus
necesidades tanto como las del país.
El proyecto de transparencia queda bien relacionado con los pasos tomados por la IFAC y el FMI
para revisar las estadísticas financieras gubernamentales. El proyecto de la IFAC, como indicó
Ron Points, está produciendo buenas normas técnicas para la contabilidad en base al contado y
al devengado. Son muy útiles y apoyamos esas actividades. Pero la mayor parte de los países
caen dentro de los dos extremos. De un lado vemos que la base de contado es demasiado floja, y
que necesitamos un reportaje que sea mejor que la contabilidad en base al contado. De otro lado,
sin embargo, un reportaje pleno en base al devengado está fuera del alcance de la mayor parte de
los países. Es por eso que el código de transparencia representa en muchos sentidos una norma
práctica y menos rigurosa que fomenta el reportaje sin respecto a las normas contables
empleadas, y que el reportaje en muchas instancias llegará a formar parte de un estado pleno en
base al devengado. Así que vemos que ambas cosas se complementan una a la otra y que están
moviéndose en la misma dirección.
De la misma manera, la revisión de las estadísticas financieras gubernamentales va en rumbo
hacia una base al devengado para reportar las estadísticas, pero eso depende todavía de las
cuentas utilizadas por los países. Y la mayor parte de éstos seguirán empleando una contabilidad
en base al contado por algún tiempo, así que una plena implementación de las estadísticas
revisadas va a requerir un fuerte impulso para que haya una introducción por etapas del concepto
de devengado. De nuevo, yo lo considero un complemento al código de transparencia y las
labores de la IFAC.
Ahora bien, el código de transparencia es realmente más amplio que las otras dos iniciativas. Las
labores de la IFAC y de las estadísticas financieras se relacionan fundamentalmente a un
reportaje institucional, en que la institución reporte sobre su situación financiera y la actividad
fiscal que emprende. Pero una de las cuestiones principales dentro de la transparencia fiscal es
que las empresas públicas o los bancos públicos podrían realizar actividades fiscales. Su
reportaje abarcaría el sector empresarial sin captar las actividades fiscales realizadas. Tenemos
que cruzar estas fronteras, estimulando la identificación de las actividades no comerciales
realizadas por el sector público. Así que el código de transparencia en esa área abarca un
terreno más amplio de lo que pretenden los otros dos proyectos.
112

Finalmente, al promover la apropiación del proceso de reforma, estimulamos a todos los países
para que vayan a examinar ellos mismos el código de transparencia, y que realicen una autoevaluación
para promover este trabajo dentro de sus propias fronteras sin esperar que el Fondo o
el Banco u otra agencia lo haga. Hay una ventaja de contar con la participación del Fondo y del
Banco: la evaluación contará con mayor credibilidad en el exterior. La auto-evaluación tiene la
tendencia de servir los propósitos propios de uno, y entendemos los costos de promoverla de esta
manera.
Casi por cierto habrá la participación de una institución internacional. Es posible, por supuesto, de
estimular una auditoria externa de su propia auto-evaluación, de estimular un análisis
independiente, y se espera que los países más avanzados vayan marchando en esta dirección.
Podrían conducir una auto-evaluación, y exponerla a observadores independientes que les digan
que no están de acuerdo, para que luego intenten modificarla. Nosotros participamos en las autoevaluaciones
con frecuencia, aunque Australia es quizás el único país que ha tomado la pauta
más extensa que describí.
En cuanto a los reportes fiscales, quisiéramos ver una mayor apropiación por parte de países
individuales del reportaje sobre las estadísticas financieras, ligando este reporte estadístico al
presupuesto y las cuentas para que, cuando se haga una declaración del déficit fiscal en términos
de estadísticas financieras, la misma pueda quedarse conciliada con los propios reportes
contables del país, y se consiga una idea clara de la validez de la declaración. Así que un
esfuerzo hacia la transparencia en el proceso de conciliación representa un paso bien importante
que los países pueden tomar para que la transparencia quede más evidente al resto del mundo.
Cuando un país avanza bastante en cuanto a la transparencia, la reforma ha sido efectuada
generalmente por una unidad dentro del gobierno que tuviera la sola responsabilidad de fomentar
la reforma. En Australia, Nueva Zelanda, Reino Unido, cada uno tenía unidades, a las cuales se
les otorgaba una responsabilidad particular de fomentar el proceso de reforma. En los países en
vías de desarrollo, según mi experiencia uno se dirige a los individuos que encabezan hacienda y
presupuesto, los cuales son tan comprometidos en labores diarias que les es muy difícil enfocar
procesos de reforma. Por lo tanto, una avenida -- que puede ser problemática cuando no se
cuente con suficiente personal -- podría ser establecer una unidad con el mandato particular de
estimular la reforma.
Finalmente, está el papel del auditor externo, y los organismos fiscalizadores superiores ya toman
el papel de auditar el desempeño en muchos países. Una extensión lógica de esa parte de su
mandato podría ser el reportaje sobre la transparencia fiscal.
Ya terminé mi discurso, y les doy las gracias por su atención.
.
113

Los Requisitos de los Informes Financieros del Banco Mundial
Doug Arnold, Banco Mundial
________________________________________________________________________
Voy a empezar explicándoles que en noviembre tenía la dicha, la oportunidad de ir a México, a la
ciudad de Veracruz. Pero era uno de esos viajes del infierno, porque salí de mi casa y primero
tenía que volar a Houston. Al llegar a Houston había una tormenta y no podíamos aterrizar.
Después de dar un montón de vueltas, aterrizamos para encontrar que no había avión para
llevarnos hacia México. Luego llegó un avión para llevarnos a México y volamos sin problema
hasta llegar a Veracruz. Empezamos a descender. Yo podía ver la ciudad desde la ventana.
Pero luego el piloto habló por el micrófono y nos explicó que él no podía ver el aeropuerto. No
aterrizamos; tuvimos que pasar Veracruz e ir a la ciudad de México. Llegamos como a las cuatro
de la madrugada y no era posible llegar a tiempo a la conferencia.
Ahora, hago esa relación porque eso tiene mucho que ver con los requisitos del Banco en cuanto
a informes financieros. Y quiero tomar unos minutos para explicar esos requisitos a ustedes. Un
poco antes de ir a México fui a Argentina. En aquella época fui en ese avión de LanChile; a mí me
gusta volar. Entonces por unos momentos vamos a hablar por ese proceso de volar. Este es el
tablero de control de un Boeing 767, y tenía la dicha de conocer a las azafatas de ese avión y me
invitaron a pasar. Quiero hacerles algunas preguntas, y voy a pedir que levanten la mano, y me
griten y expliquen la respuesta. ¿Cuáles son los principales instrumentos necesarios para volar?
El velocímetro, altímetro, indicador del horizonte, brújula, medidor de combustible, radar: ahí
tienen la lista. ¿Qué nos indican esos instrumentos? Si estamos volando, hacia dónde volamos,
cuándo vamos a llegar, si existe una marca de seguridad, si tenemos los recursos para llegar,
cómo estamos con relación con los alrededores, y qué nos espera fuera de nuestro alcance
visual. ¿Qué pasa si no tenemos instrumentos?
Ahora otra pregunta. ¿Basta sólo tenerlos? No, hay que usarlos. Ahora ésta es una pregunta
más difícil. Tiene mucho que ver con los requisitos del Banco en cuanto a los informes
financieros. ¿Importa si estamos en un avión grande o chico? No importa. Otra vez, ¿qué nos
dicen los instrumentos? Cuando yo hablo hay que quedarse despiertos. ¿A dónde vamos?
¿Cuándo vamos a llegar? ¿Cuántos recursos hemos usado? ¿Cuántos recursos quedan?
Ahora, ¿qué tiene que ver esto con el tema de esta tarde, con la información financiera? No
podemos llegar si no sabemos a dónde vamos, la velocidad de nuestro viaje, cuántos recursos
hemos usado, cuántos recursos quedan. No basta sólo tener información financiera; hay que
usarla. Este es el punto clave que quiero explicar esta tarde. La vida de los pasajeros y del piloto
depende del uso por parte del piloto de los instrumentos. El éxito de un proyecto y del gerente del
proyecto depende de los indicadores que salen de los informes de la gerencia del proyecto.
Ahora entramos en este tema de los informes del Banco Mundial. Realmente no importa si son
para el Banco en sí, porque cualquier institución, como cualquier avión, como cualquier piloto, no
puede prescindir sin información financiera. El éxito de un proyecto depende de esa información.
Y de ahí vamos a ver algunos indicadores principales. Ahora en el Banco llamamos esos
informes ‘PMR,’ o ‘IGP’ en español. Es un informe de la gestión del proyecto. Uno podría pensar
como si fuera una fotografía del proyecto. También uno podría pensar en esos informes
financieros como un instrumento. Estos informes tienen tres partes. Los informes de gestión de
proyecto que requiere el Banco Mundial tienen tres partes. Son: la información financiera, la
información física y la información de adquisiciones. Tienen dos características básicas.
114

Comparan gastos actuales con gastos planeados y gastos presupuestados, y miden siempre tres
cosas: insumos, resultados y metas previstas. He aquí la clave de éxito de esos informes de la
gestión del proyecto. Ahora acuérdense: estoy tratando de hablar a todos. Si usted está
involucrado en un proyecto del Banco Mundial, se aplica a usted. Pero si no está involucrado en
un proyecto del Banco Mundial, todavía está involucrado en un proyecto de su propio gobierno o
de algún otro banco o institución. Estos son principios que se aplican a todos.
El éxito de esos informes de gestión que requiere el Banco es el catálogo de cuentas que se usan,
porque en los informes que usamos nosotros siempre queremos comparar con metas previstas
los casos actuales, usando un código de cuentas de los resultados esperados. Un código de
cuentas para los insumos para saber si son bienes, obras, consultorías. Pero también otro
catálogo de cuentas para las cosas del proyecto, de las actividades en las programaciones. Así
que es una comparación que siempre usamos en los informes de gestión.
Los requisitos mínimos para un sistema, para presentar esos informes, son que sean confiables,
oportunos y relevantes. Podemos tomar toda la tarde para hablar sobre lo que será oportuno,
pero realmente para mí es ‘terminar rendición efectuada.’ Y estos informes deben tener pistas de
auditoria para que se pueda comprobar que la información es correcta. Como los instrumentos de
vuelo, los informes financieros deben ser más que números en una página. Estos son algunos
ejemplos de proyectos que hemos visto donde no han sido información de gestión sino un
malgaste de dinero. Y voy a mencionar cuatro ejemplos.
En un proyecto de agricultura que tiene tres componentes: investigación, extensión y educación,
por no hacer informes financieros se gastó todo el dinero en un solo rubro y no en los tres. Se
cambió por completo el proyecto. Se hizo investigación y esta investigación no llegó a los
campesinos porque se gastó todo el dinero solamente en un componente. Y no sabían qué
estaban haciendo porque no hacían esa información; querían llevar una contabilidad antigua
midiendo sólo los insumos.
Otro ejemplo está en un proyecto de educación, en que querían imprimir libros nuevos para
distribuirlos a los estudiantes. Y ¿qué pasó? El chico que guardaba la bodega sabía cómo eran
todos los jóvenes, que malogran los libros. Entonces los guardaba en la bodega. Y como la gente
no tenía esa información sobre la distribución de los libros, allí se quedaron. Hemos visto
proyectos descentralizados donde tienen que pasar dinero desde el centro hacia las regiones o
municipios, en que hemos visto por falta de información financiera se han quedado saldos ociosos
de dinero en el centro, o se han quedado saldos ociosos en una región mientras que en otra
región no se puede escuchar nada.
En el Banco los llamamos informes de gestión de proyecto de primera generación. Y no voy a
aburrirles porque no todos tienen interés en los proyectos del Banco, pero hay varios informes,
unos once que son titulados: Fuente de Utilización de los Fondos del Proyecto que explica cómo
se gastó el dinero contra lo que fue proyectado por los insumos; Utilización de los Fondos de
Proyecto por Actividad, en que tomamos el acuerdo sobre el préstamo donde ignoramos los
resultados y hay una comparación; y cuando se trata del Banco Mundial hay un informe sobre la
cuenta especial. Esos son los informes financieros. Se acuerdan de que hay tres tipos de informe
del Banco: financieros, físicos y de adquisiciones. Entonces en los informes financieros hay
fuentes de utilización de los fondos, utilización por las actividades, y unos informes sobre la
cuenta especial.
En cuanto a los informes de lo físico, ésos tratan de los costos de las unidades y del informe de
seguimiento. En cuanto a los informes sobre adquisiciones, se trata de listados de lo que está
115

provisto para comprar, cómo lo van a comprar, cuándo lo van a comprar y el proceso que se va a
usar. Hay dos de ellos, uno para bienes y obras y otros para servicios y consultoría; otro para
bienes también.
Esos son los informes de segunda generación. Acuérdense de que dije que esos informes deben
ser más que números en papel. Entonces ya es tiempo de que ustedes en su propio país están
pensando en otro tipo de información. Estos son unas gráficas sencillas de un proyecto en
México que muestra cómo la información se puede ver en una forma muy diferente. Una
comparación del presupuesto con lo gastado resulta en una gráfica que llama la atención. Una lo
analiza por componente y otra resume el total.
Yo creo que con esto ustedes ya tienen buen conocimiento de los requisitos del Banco en cuanto
a información financiera. Ya están calificados para recibir sus alas para volar y, si tienen cualquier
pregunta en cuanto a las normas del Banco Mundial, en cuanto a un proyecto, si ustedes van al
website worldbank.org van a encontrar un mapa. En el mapa, si ustedes escogen ‘América Latina’
y luego ‘administración financiera’ ahí dentro van a encontrar un sitio donde está publicado en
español e inglés esta presentación que compartí con ustedes hoy, y todas las normas escritas del
Banco en cuanto a requisitos financieros. Y hay un sitio donde ustedes pueden hacer preguntas y
recibir respuestas y oír también las preguntas más frecuentes que se nos han hecho.
116

Los Requisitos Financieros del Banco Interamericano del Desarrollo
Lynnette Asselin, Banco Interamericano del Desarrollo
________________________________________________________________________
Era mi jefe que fue invitado a dirigirse a ustedes en el día de hoy. Ya que no trabaja en el sector
de administración financiera sino en el sector de comercio, me pidieron que tomara el lugar de él.
Espero en el día de hoy darles un resumen de nuestros requisitos de administración financiera en
el BID. A la vez les daré algunas noticias que creo que les aplican a todos, sobre las nuevas
presiones a los bancos multilaterales del desarrollo para adelantar la armonización en la
administración financiera.
Vamos a empezar diciendo qué es lo que hacemos. El Banco Interamericano del Desarrollo hace
préstamos y provee garantías para préstamos a favor de cualquier país miembro, de cualquier
subdivisión política o unidad de organización gubernamental del mismo, de cualquier agencia
independiente, empresa semi-pública o privada en el territorio de un país miembro, de
organizaciones regionales compuestas de los países miembros, y del Banco Caribeño del
Desarrollo.
¿Cuál es el tipo de elegibilidad que examinamos? Tenemos tres tipos de requisitos: legales,
institucionales y financieros. En primer lugar son los requisitos legales. Los países miembros que
asuman una obligación por su propia responsabilidad deben demostrar que reúnen ciertos
requisitos. Tienen la autoridad de entrar a convenios de deuda externa. No existen impedimentos
a la sumisión al arbitraje, tal como se especifica en el contrato de deuda con nosotros. Tienen la
autoridad de asumir y descargar obligaciones financieras que derivan de los contratos de deuda,
en particular las obligaciones de recibir, mantener y administrar fondos en divisas externas, las
provisiones de pago, y el servicio de préstamos que abarca el pago de intereses y honorarios en
divisas externas. Tienen la autoridad de asumir las obligaciones de desempeño que se estipula
en el contrato de deuda con el Banco. Tienen la capacidad legal de realizar cambios en la
organización y estructura que se necesite bajo el proyecto o programa, y tienen la capacidad legal
de fijar las tasas por servicios públicos esenciales. Además de estos requisitos, si son entidades
subnacionales, instituciones descentralizadas de ley pública, instituciones del sector privado o
entidades internacionales, deben poseer también personalidad jurídica, además de sus propios
activos y capital.
La segunda área tiene que ver con los requisitos institucionales. El requisito principal en esta área
es que la organización básica del prestatario y de la agencia ejecutora será apropiado para los
propósitos de la organización.
En cuanto a los requisitos financieros, con la excepción de los países miembros y su banco
central, todo prestatario potencial debe demostrar que está dotado y posee actualmente activos y
recursos financieros adecuados. Deben estar seguros de que vaya a haber contribuciones
adecuadas al proyecto por parte de una agencia local correspondiente, en los montos y en el
momento requeridos, y deben tener la capacidad de pagar puntualmente las obligaciones sobre la
deuda. Si hay alguna duda sobre el cumplimiento con cualquier de estos requisitos cuando
empezamos el proceso, vamos a realizar un análisis financiero.
¿Cuáles son las operaciones e instrumentos que tenemos? Hay una variedad de operaciones e
instrumentos en que el Banco funciona, desde los préstamos por pagar hasta el financiamiento de
117

proyectos pequeños en que muchas veces no habrá reembolso, hasta la cooperación técnica en
caso de emergencias.
Y ¿qué hay de nuevo? Hace dos semanas en la reunión anual del BID en Chile, los
representantes por América Latina y el Caribe propusieron que se creara nuevos instrumentos
financieros que fueran rápidos y flexibles y que ayudaran a enfrentar el impacto social y
económico de la turbulencia en los mercados mundiales. Algunas ideas propuestas, las cuales el
Banco necesita estudiar, son facilidades crediticias de tope, instrumentos de cobertura para
fluctuaciones en el tipo de cambio, y también seguros contra desastres naturales como los que
golpearon los países de América Central y el Caribe en años recientes. Además, varios
gobernadores que representan la región latinoamericana respaldaron una propuesta de aumentar
el límite máximo de financiamiento directo hacia el sector privado, para lograr consolidar los
procesos de la privatización en la región y darle una continuidad.
El presidente del BID, Enrique Iglesias, respondió diciendo: “Estamos observando el lanzamiento
formal de un debate sobre nuestros objetivos e instrumentos. Es necesario que nosotros como
banco revisemos los instrumentos tradicionales del Banco. Hemos hecho bastante pero queda
mucho por hacer.”
En la misma reunión, fue interesante notar que los gobernadores bancarios que representan
países no prestatarios -- o sea, países fuera de la región -- pidieron también que el BID estrechara
su cooperación con el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Yo voy a dirigirme a
eso al final de mi discurso.
Ahora bien, ustedes saben quiénes son nuestros prestatarios y cuáles son nuestras herramientas.
Pasamos ahora hacia los proyectos. Cuando examinamos los proyectos utilizamos varios marcos
de referencia. Primero, decimos que los proyectos de financiamiento del Banco aportarán
eficazmente al desarrollo económico y social de los países miembros de la región; que serán
consistentes con los principios establecidos en el convenio que constituyó al Banco con respecto
al uso de los fondos del Banco; que serán técnica, económica y ambientalmente consistentes y
financieramente seguros; y que tendrán lugar dentro de un marco legal e institucional adecuado.
Finalmente, los proyectos ayudarán a mantener el buen nombre del Banco como agencia
financiera frente a los mercados internacionales.
Las metas de todos nuestros proyectos deben ser claramente fijadas, realistas y consistentes con
las prioridades y estrategias de desarrollo del país como se han definido dentro del proceso de
programación operativa. Tenemos básicamente un esquema de nuestra evaluación y aprobación
de los proyectos. Desde el momento en que se concibe un proyecto y a través de sus etapas
diferentes, el Banco examina la necesidad del proyecto y su factibilidad, mediante un análisis
técnica, socio-económico, financiero, legal y ambiental y una evaluación ex-ante. Examinamos la
capacidad institucional del prestatario y/o la agencia ejecutora para lograr las metas deseadas.
Fijamos las acciones necesarias y definimos las medidas de política requeridas para procesar la
operación. Tomamos los pasos para el acuerdo final con el país sobre el proyecto, lo sometemos
a nuestras autoridades para su aprobación, y luego vigilamos su ejecución.
Como les dije, uno de los análisis que realizamos es de administración financiera. Ya que esto
corresponde a nuestro enfoque en esta conferencia, yo quisiera hablarles un poco sobre nuestro
asesoramiento financiero. El propósito del mismo tiene tres facetas. La primera es de evaluar la
capacidad de administración financiera del prestatario y/o agencia ejecutora, y de proponer
posibles medidas para fortalecer la misma. La segunda es de evaluar la capacidad del prestatario
y/o agencia ejecutora en cuanto al mantenimiento de sistemas adecuados de contabilidad
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financiera, control interno y auditoria interna. La tercera es de establecer el proceso de revisión
para los desembolsos. Nuestros objetivos quedan muy cercanos de nuestros propósitos.
Evaluamos la capacidad, determinamos la utilización de la revisión ex-post, y recomendamos
medidas correctivas.
Un asesoramiento típico abarca una revisión de la capacidad de administración financiera y de los
controles internos de la agencia implementadora. El análisis de capacidad de administración
financiera mide la capacidad de la agencia ejecutora de mantener un control eficaz sobre, y una
responsabilidad por los fondos del proyecto, y de suplir los estados requeridos por el Banco de
una manera oportuna. Abarca una revisión y evaluación de su estructura de control interno para
obtener un entendimiento de las políticas y procedimientos relevantes al control, y para determinar
si las mismas son adecuadas para la administración de los proyectos financiados por el Banco. Si
existe una condición que merece el comentario, como unas debilidades significativas, se las
comenta, y hacemos recomendaciones dirigidas a las debilidades con fines de fortalecer la
institución.
¿Cuáles son los marcos que empleamos en nuestro asesoramiento financiero? Tenemos cuatro
tipos: organización, sistemas financieros y contables, sistemas de información y experiencia
previa. En cuanto a la organización, miramos la estructura organizativa y los procedimientos
administrativos, y los niveles de autoridad y los procedimientos requeridos para el procesamiento
de transacciones financieras. Estudiamos las descripciones de puestos y del número de
personas tanto como el nivel de destreza profesional del personal financiero y contable en la
agencia. Evaluamos la capacidad de la agencia ejecutora de mantener un número adecuado de
personal frente al posible cambio de gobierno. Finalmente, examinamos la segregación de
responsabilidades por la administración financiera de los proyectos, algo que abarca las
actividades del Tesoro, la contabilidad y el reportaje financiero.
En cuanto a los sistemas de contabilidad financiera evaluamos la contabilidad financiera, los
controles internos y los sistemas de auditoria interna. Queremos ver cómo se concilia los fondos
del proyecto con otras cuentas bancarias. Estudiamos la capacidad del sistema financiero y
contable de verificar, monitorear y rastrear todas las fuentes y aplicaciones de fondos
relacionados con el proyecto, y la capacidad del sistema financiero y contable de cumplir con los
requerimientos del Banco.
La tercera área tiene que ver con los sistemas de información: el procesamiento electrónico de
datos -- o sea, el sistema de información gerencial -- y su capacidad de apoyar los registros y
reportes financieros y contables. Estudiamos la capacidad del PED para registrar y mantener
información adecuada sobre los documentos de apoyo de las órdenes de desembolso.
Finalmente, tenemos la experiencia previa. Estudiamos la experiencia de la agencia y/o
prestatario en el pasado en la ejecución de actividades de desembolso con el BID y con otras
instituciones multilaterales. Hacemos una evaluación del estado financiero auditado más reciente
y el reporte del auditor externo, y asesoramos las observaciones importantes del auditor
independiente.
Toda vez que un proyecto propuesto, sea préstamo o asesoría o proyecto pequeño, reúna todos
estos requerimientos, hay tres procesos que utilizamos para monitorear su desempeño. Estos
son un sistema de reportar sobre el desempeño del proyecto, un sistema de reporte sobre la
administración del préstamo, y nuestras propias auditorias externas. El sistema de monitorear el
desempeño del proyecto forma el centro del esfuerzo de administración de cartera del Banco.
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Nuestras oficinas en cada país que son responsables por supervisar la ejecución de proyectos.
Reportan regularmente sobre el status de cada proyecto y actualizan el sistema de reportaje
sobre el monitoreo del desempeño de cada proyecto por lo menos dos veces al año. En mi
ponencia escrita verán algunas funciones clave relacionadas con eso.
El sistema de administración de préstamos es un sistema en línea de desembolso que tenemos
en el Banco. Toda vez que se realice un desembolso en un país, queda entrado en la
representación del país y así la información fluye hacia la sede en Washington. El sistema de
administración de préstamos nos indica cuánto se ha desembolsado, la fecha en que fue
desembolsado, y si logramos las metas relacionadas con el desembolso para el proyecto.
La última cosa que utilizamos como parte de nuestro monitoreo de proyectos es la auditoria
externa. Consideramos la auditoria externa como elemento esencial de la gerencia ya que
permiten al prestario y/o la agencia ejecutora a verificar y asegurarse de que los fondos estén
administrados apropiadamente. Los requerimientos de auditoria externa se definen para verificar
que los fondos del proyecto se utilizan con los propósitos establecidos en los convenios. Un
segundo objetivo, uno que refleja el papel esencial del Banco como institución de desarrollo, es de
ayudar a la agencias ejecutoras a adaptar y observar prácticas estables de administración
financiera. El Banco y el prestario se ponen de acuerdo en el convenio del préstamo que los
estados financieros deben ser examinados por una firma de contadores públicos autorizados que
sea aceptable al Banco, por un organismo fiscalizador superior o, en el caso de un proyecto
pequeño, una cooperación técnica por parte de un contador público independiente que sea
aceptable al Banco.
Cuando se firma el convenio de préstamo, el prestatario presentará al Banco estados financieros
que son auditados por un auditor independiente que sea aceptable al Banco de acuerdo con
normas de auditoria satisfactorias al Banco. En el área de auditoria externa, el compromiso de los
prestatarios es que los auditores independientes serán seleccionados a través de procedimientos
aceptables al Banco. Se someterá los estados auditados dentro de un intervalo especificado. Los
auditores independientes tendrán la autorización para suplir directamente al Banco toda la
información que ésta pueda exigir con respecto a la auditoria. La firma independiente de
contaduría pública, el contador público independiente o el organismo fiscalizador superior que sea
escogido tendrá que ser aceptable al Banco, y el prestatario o agencia ejecutora pagará los
gastos del servicio requerido de auditoria.
La razón de repasar todo eso fue porque, si están de América Latina, todos han tratado con
nuestra institución. Y si están de alguna otra parte del mundo, han tratado con el Banco Mundial.
Cada una de estas entidades tiene un listado como ése en que se sigue repitiendo: “auditor
independiente aceptable al Banco,” y “normas independientes aceptables al Banco.” Las dos
palabras que formaban la clave en el pasado eran ‘aceptable y apropiado.’ Pero hay un problema
con eso: impone una carga terrible a los prestarios o a los proyectos. Y aunque sea necesario,
como parte del proceso, asegurarse de que los fondos sean utilizados de la manera debida, crea
una carga tremenda a los países prestatarios.
En el 1996 la Fuerza de Tarea de los Bancos Multilaterales del Desarrollo recomendó que todos
los bancos del desarrollo fomentaran una convergencia de políticas, normas, criterios, procesos y
prácticas corporativas tanto como operativas. Por lo tanto, los presidentes de los varios bancos
constituyeron grupos técnicos de trabajo para responder en conjunto a las varias cuestiones que
cada una de nuestras instituciones exige a ustedes. Los bancos involucrados en esta área son: el
Banco Africano del Desarrollo, el Banco Asiático del Desarrollo, el Banco Europeo para la
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Reconstrucción y el Desarrollo, el BID, el Banco Mundial y el FMI. Una de las áreas aprobadas
como objetivo explícito por nuestros bancos y por nuestros grupos de trabajo fue la armonización;
o sea, que todos buscáramos la armonización dentro de nueve áreas. Las áreas son:: medio
ambiente, adquisiciones, gestión financiera, evaluación, pobreza, sexo, infraestructura privada,
gobernación y sector financiero.
Todas las agencias bilaterales y multilaterales del desarrollo que acabo de mencionarles tienen
sus propios requerimientos de auditoria, políticas operativas y requisitos de adquisiciones que
guían el modo en que tratan con sus prestatarios. Por su parte, los recipientes de ayuda citan las
diferencias de políticas operativas de los donantes como el impedimento más importante y
costoso a la eficacia de la asistencia externa para el desarrollo. Así que están estas áreas que
vamos a intentar armonizar.
Se constituyó en junio de 1999 una mesa redonda sobre estrategias y prácticas de políticas
operativas. Desde su inserción el grupo se ha reunido en el Banco Mundial, el Banco Europeo y
el BID para discutir las áreas en que podemos intentar armonizar nuestras prácticas para el bien
de nuestros prestatarios. La mesa redonda ayuda realzar el perfil de las materias, al documentar
sistemáticamente las políticas y procedimientos operativos de cada miembro, con las semejanzas
y diferencias. Está reportando sobre el progreso de actividades de armonización a los equipos
principales de la gerencia de cada institución participante, y también colabora con la Fuerza de
Tarea del Comité de Ayuda de Desarrollo de la OCDE sobre las Prácticas de los Donantes.
Dentro del área de armonización de administración financiera, hace seis meses en la primera
reunión del grupo de administración financiera, escogimos siete áreas que consideramos las más
aptas de armonizar sin que surgieran varios problemas políticos. Estas son las siete áreas: el
contenido y la prontitud de reportaje financiero; la selección de auditores, incluyendo los criterios
de elegibilidad; la evaluación de sistemas de administración financiera, incluyendo evaluaciones
compartidas como las evaluaciones de responsabilidad financiera desarrolladas por el Banco
Mundial; normas de contabilidad y auditoria; parámetros y razones financieros; asuntos de
compatibilidad y subsidios arancelarios; y convenios financieros.
Para la reunión en Manila hace quince días, el Banco Mundial preparó ponencias preliminares
sobre el reportaje financiero, la evaluación de sistemas de administración financiera, y normas de
contabilidad y auditoria. El Banco Europeo preparó ponencias sobre los parámetros y razones
financieros y los convenios. En cuanto a nosotros, preparamos una ponencia sobre la selección
de auditores externos, y el Banco Asiático preparó una sobre la compatibilidad y subsidios
arancelarios. El propósito de preparar las ponencias preliminares era de resumir las prácticas de
cada banco y los demás miembros e intentar identificar las áreas en que podíamos llegar a un
acuerdo. Pasamos dos días fijando los marcos de referencia para actividades del futuro, que
incluyen la formalización y presentación del grupo de trabajo a la mesa redonda que ya mencioné
y a la gerencia de cada una de nuestras instituciones.
Discutimos también el establecimiento de un website para ayudar a la comunicación de red entre
los grupos, el reclutamiento de unos asesores que nos hicieran unos estudios necesarios, y la
definición de arreglos para el secretariado permanente del grupo. Me quedo asombrada por ver
cuán diferentemente se trata de cosas sencillas, como los criterios para auditores externos, de
una institución a otra. Así que ahora nos toca explorar las razones de eso. ¿Qué es lo que el BID
necesita aquí? ¿Qué es lo que el Banco Asiático o el Banco Mundial necesita allí? Y luego
tenemos que intentar ver si podemos llegar a criterios que puedan ser aceptados por todos. La
visión nuestra de largo plazo sería que una sola auditoria pudiera ser aceptable a todas las
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instituciones con las cuales uno esté tratando. Eso suena como algo fácil, ¿verdad? Pero es
extremadamente difícil.
En la reunión de Manila tuvimos discusiones específicas sobre las áreas citadas, e identificamos
aquellos dentro de los cuales creíamos que podríamos llegar a un acuerdo. Cada uno de
nosotros, dentro de nuestra área asignada, está preparando una ponencia. Por ejemplo, el BID
responderá por la materia de selección de auditores externos. Yo acabo de recibir los requisitos,
los criterios, desde todos los demás bancos. Lo que intentaremos hacer es juntarlos para ver si
de verdad existen diferencias sustanciales o si son superficiales a fondo. ¿Existe un
requerimiento porque se ha hecho así desde hace medio siglo y por eso vamos a seguir
haciéndolo así?
Es mi expectativa de que, para septiembre, podamos tener un conjunto de criterios que
presentaremos a la mesa redonda que se reunirá en Manila. Aunque es muy temprano para
medir los logros de la armonización de la administración financiera y de los procedimientos de
análisis financiero, existe el compromiso firme de hallar esas áreas en que exista una
compatibilidad.
Cuando se trata de la armonización, no solamente estamos tomando en cuenta los costos sino
también una meta más amplia: la de fortalecer la capacidad de los recipientes en las políticas y
procedimientos para las adquisiciones, la administración financiera y la evaluación del medio
ambiente. Estas son los pilares de los sistemas administrativos nacionales y de la infraestructura
del desarrollo a nivel internacional. Al nivel de país, esas políticas y procedimientos son
deseables en sí mismos porque ayudan a realzar la transparencia y sostenibilidad de la gestión de
gastos públicos y recursos nacionales. Al nivel de país y al nivel mundial, esas políticas y
procedimientos aportan a la confianza de que nuestra ayuda beneficia a los pobres de una
manera eficiente y sostenible. La capacitación en el campo de estas políticas y procedimientos
tendrá que adaptarse a las necesidades y circunstancias de cada país.
La otra cosa que quería mencionar brevemente es ésta. Todos los bancos del desarrollo, gracias
a la fuerza de tarea, están empezando a firmar memorandos de entendimiento que dicen que
vamos a trabajar en conjunto sobre varias materias. Nuestro Banco está al punto de firmar un
convenio con el Banco Mundial. Una área en el cual nos comprometemos trabajar en conjunto
con ellos es la de evaluación de responsabilidad financiera de un país. Hasta la fecha, como ya
les mencioné, tenemos todos los requisitos para la evaluación de la administración financiera. El
Banco Mundial tiene todos los requisitos para la administración financiera. La USAID los tiene
también. ¿Por qué debe un país recibir a tres grupos diferentes con el fin de complementar
básicamente la misma información?
Así que, mientras que procedemos adelante en este esfuerzo de armonización, yo no creo que
será tan fácil. Yo creo que tendrá un impacto sobre ustedes en todas las regiones del mundo,
porque ya no se habla solamente de los bancos multinacionales sino también de las instituciones
bilaterales. Esperamos que ayude a cada país a desarrollar mejores normas, mejores
procedimientos y mejores prácticas.
Pregunta. Ese grupo de entidades organizadas para crear normas de armonización, o para
desarrollar normas de solicitud entre bancos y normas de reportaje ¿tiene interacción alguna con
el Comité Interagencial para Otorgamientos Electrónicos que existe en Estados Unidos? La razón
de mi pregunta es que hace cinco o seis años este comité va trabajando para desarrollar normas
para el reportaje de aplicaciones y la administración financiera para los otorgamientos, temas muy
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parecidos a los que ustedes están haciendo. Desarrollaron una norma electrónica, de hecho, que
abarca los protocolos, las normas electrónicas, de tal manera que podamos solicitar en línea a
cualquier agencia y suplir la misma información cada vez. A mí me parece que las lecciones que
ellos aprendieron al pasar por un proceso que abarca cientas de entidades donantes a diferentes
niveles de gobierno, pueden probablemente darles unos consejos sabios para no solamente fijar
las normas sino los centros electrónicos de datos que las apoyen.
Lynnette Asselin. Es la primera vez que yo sé de ese grupo, y quisiera conocerlo. El gobierno
de EE. UU., por ejemplo, debido al requerimiento del Congreso de procurar por la responsabilidad
y transparencia en el uso de fondos, tiene requisitos bien definidos. En cuanto a nuestros bancos
se trata de algo distinto. No hay congreso que nos diga que necesite esa información. El impulso
de lograrlo debe llegar desde nuestros clientes, nuestros participantes. A la misma vez me he
dado cuenta de que la USAID es diferente que el BID. La USAID estableció sus reglas sobre la
responsabilidad y transparencia, en mi opinión, debido a un mandato desde el Congreso. Eso no
existe dentro de las organizaciones internacionales. Y como banco, debo decirle que nosotros no
hemos tenido préstamo alguno en toda nuestra historia que no haya sido pagado. Así que ¿cómo
lograr que la gente, la gerencia, el personal del Banco, imponga estas mismas normas y requisitos
sin cargar a nuestros clientes demasiado? Es una cuestión bien difícil.
Craig Bethel (Bahamas). Yo tengo dos preguntas. La primera: ¿Cuál es la posición del BID
sobre la adopción dentro de los países del Caribe de una base de devengado en vez de la base
de contado que ya utilizan? Y la segunda: No se mencionó las tasas de interés que se carga a los
países prestatarios. ¿Por qué se calcula la tasa sobre el monto no desembolsado que los países
prestarios tengan que pagar?
Lynnette Asselin. En cuanto a su primera pregunta: yo acabo de hablar con alguien de la región
del Caribe. Como banco tenemos el problema de que solamente hay ocho países del Caribe que
son miembros. Entiendo que la Organización de los Estados del Caribe Oriental va a ser
miembro. Hay doce países que componen ese grupo, y tratamos con ellos generalmente a través
del Banco Caribeño del Desarrollo. Al igual que en todas partes del mundo estamos fomentando
globalmente la adopción de una base de devengado. Vamos a introducir en Santiago las nuevas
normas que Ron mencionó, y espero que podamos celebrar algunos talleres o seminarios en el
Caribe. Estamos trabajando con un organismo fiscalizador superior en Curazao. Como mencioné,
por ser miembros del Banco solamente 8 de los 22 países del Caribe, es mucho más difícil allí.
Así que fomentamos la contabilidad en base al devengado, pero a la misma vez nos es difícil ir a
celebrar seminarios.
En cuanto a tasas de interés, no soy experto en eso. A mí me compete examinar el modo en que
se gasta los fondos. Como en todo banco, la tasa se aplica sobre los fondos no-desembolsados
para que los países prestatarios sean responsables. No deben solicitar un préstamo solamente
con el fin de cogerlo prestado. Hay que tener la necesidad, tener el proyecto claramente definido.
Yo sé que eso sucede en varios países en que los proyectos quedan estancados en la legislatura
y la gente paga intereses, pero yo creo que sirve por impedir que la gente coja prestado
irresponsablemente.
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Anti-Corrupción: Un Enfoque Práctico a la Ejecución de Proyectos
________________________________________________________________________
Donald Sherk, International Business and Technical Consultants Inc.
Buenas tardes. Es un placer estar aquí para hablarles. Voy a empezar por referir brevemente al
cuestionario que cada uno acaba de recibir. Mi colega y yo creemos que esta es una magnífica
oportunidad de evaluar las opiniones sobre la corrupción por parte de un grupo diverso de
expertos como ustedes. Decidimos darles un cuestionario que podrían contestar rápidamente.
Luego nos tocaría tabular los resultados, resumirlos y presentarlos a ustedes más tarde junto con
un resumen escrito que podrían llevar a casa. Por favor, tomen unos pocos minutos para llenar el
cuestionario.
Mi colega Al Hrabak y yo vamos a hacer las presentaciones una tras otra. Vamos a pasar desde
un examen detallado de la corrupción en un solo país hacia un examen más amplio de los
conceptos de la corrupción en general. Así que vamos a proceder desde lo específico hasta lo
general. Voy a tratar de un solo país en África. No tengo la intención de señalar ese país para
una crítica exclusiva. Resulta solamente que tuve una magnífica oportunidad de visitarlo
recientemente desde mayo hasta octubre del 2000, hace menos de un año.
Se me encomendó por un contrato de la USAID tratar con una ampliación de capacidad
institucional de los poderes ejecutivo y legislativo del gobierno de Nigeria. Durante esas semanas
y meses en Nigeria que podía recapitular las perspectivas de los nigerianos sobre su propio país y
el modo en que la corrupción los afectaba personalmente.
Mi ponencia se basa de un compromiso profesional en Nigeria. Mi firma trabajaba en conjunto
con otra firma de asesores de EE. UU. para trabajar sobre un proyecto de política
macroeconómica en el país, el cual quedaba sufragado por la USAID. Hay varias razones de que
el período entre mayo y octubre fue propicio para examinar la corrupción en Nigeria. En primer
lugar, fue durante este tiempo que Transparencia Internacional, la organización no gubernamental
muy respectada que monitorea la gobernación a través del mundo, publicó su listado de países
corruptos, o sea, su llamado Índice de Corrupción. Se anunció que durante 1999 Nigeria había
quedado número uno en su listado de 90 países evaluados, por lo cual recibió la distinción poco
dichosa de ser ‘el país más corrupto del mundo.’
El impacto de este anuncio quedó muy evidente por su impacto frustrante sobre las personas
comunes del país. La razón de la frustración estribó en un hecho que ocurrió un poco antes del
anuncio de TI, cuando la Asamblea Nacional de Nigeria, el poder legislativo del país, consideró y
luego aprobó la Ley de Anti-Corrupción propulsada por el Presidente Obasanjo. El mismo
presidente, al resumir su primer año en el poder, la llamó su pieza de legislación más importante.
No hubo mención de esa ley por TI cuando se publicó el informe sobre Nigeria, sino que el país
subió en el listado al primer lugar después de haber quedado en el 27mo. lugar el año anterior.
El sentimiento que más me fue expresado era éste: “¿Qué tiene que hacer un país para empezar
a quitarse de por encima la mala fama de ser país tan corrupto?” Una razón de esta fama se debe
al hecho de que el gobierno civil de Nigeria es un fenómeno bien reciente. Antes de mayo de
1999 Nigeria había sido gobernado por una serie de dictaduras militares corruptas, las cuales no
solamente se enriquecían masivamente sino que casi a diario suprimían los derechos humanos.
Las elecciones internacionalmente monitoreadas y justas que llevaron al Presidente Obasanjo al
poder hicieron respirar nueva vida dentro de los poderes legislativo y judicial del gobierno, y ha
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traído cambios dramáticos al país. Está dentro de este ámbito que espero compartir con ustedes
en el día de hoy mi examen de la corrupción en el país de Nigeria.
Además de estar en el país apropiado en el momento oportuno para estudiar la corrupción al
estilo africano, la naturaleza de mi compromiso fue ideal también desde la perspectiva de
exponerme a las ideas y opiniones de algunos nigerianos muy elocuentes. Estuve dentro del país
trabajando en un proyecto sufragado por la USAID de reforzar las capacidades políticas, con
énfasis en la macroeconomía. En ese papel tenía la buena fortuna de trabajar con unos 40
oficiales gubernamentales de nivel mediano de los poderes ejecutivo y legislativo. El trabajar a
diario con un grupo tan dedicado y motivado de nigerianos me dio una única oportunidad de
profundizarme en el tema de la corrupción. Y agradezco a los participantes de la capacitación por
su anuencia de hablar abiertamente y cándidamente acerca de la suerte de Nigeria y el impacto a
los nigerianos individuales por haber nombrado Transparencia Internacional a su país como el
más corrupto del mundo.
Al final de mi presentación voy a leer algunos comentarios escogidos que obtuve de mis
estudiantes nigerianos cuando me sometían una declaración individual de dos a tres páginas
sobre su propio entendimiento de la corrupción. Recibí de ellos el permiso de usar las
declaraciones en esta ponencia que presenté en una conferencia sobre la corrupción en la
Universidad Colgate de EE. UU. en noviembre pasado. Si alguien está interesado en el texto
mismo de los comentarios de los nigerianos, yo le enviaré una versión electrónica que contiene
estos comentarios.
Tengo la tesis de que el modelo nigeriano de corrupción, aunque no sea idéntico a otros que uno
encuentra a través del continente de África, está lo suficientemente parecido para ser de utilidad
en el entendimiento de la materia. Además, estoy convencido de que, si no enfocamos los
fundamentos culturales de la corrupción vamos a seguir proponiendo medidas poco eficaces y
soluciones de corto plazo que no quedarán vigentes por períodos significativos de tiempo. Pero
aun, eso servirá solamente para aumentar el cinismo ya militante en el país y amenazará los
instrumentos recién creados de la democracia en desarrollo en este ambiente.
¿Cuáles son las raíces de la corrupción nigeriana? Mi labor de capacitación me puso en contacto
con burócratas de nivel mediano de los poderes ejecutivo y legislativo del gobierno. Los cursos
de capacitación fueron casi idénticos para los dos grupos y se concentraban en la evaluación de
proyectos, el análisis económico, el análisis financiero y la economía del bienestar. La meta
específica que tiene la USAID cuando patrocine ese programa es de ayudar a desarrollar un
cuadro de oficiales gubernamentales que pueda tomar decisiones sensatas sobre la clase de
proyecto económico que sería en el interés del país como tal. La idea de incluir a personal
profesional de la Asamblea Nacional fue considerada como complemento necesario a la
capacitación que recibieran los oficiales del poder ejecutivo. Se esperaba dentro de la USAID que
de este modo se pudiera estimular un diálogo económico constructivo a través del gobierno
federal con respecto a la utilización apropiada de recursos escasos e inversiones públicas que
aportaran al crecimiento nacional.
Todas las personas que recibían la capacitación tenían antecedentes considerables de servicio
público y habían servido en los regímenes autoritarios anteriores. El tema particular de la
corrupción surgía con frecuencia, especialmente cuando se discutía el hecho del fracaso de
proyectos y sus causas. Los participantes no tardaron en brindar sus ideas a los cursos.
Formaban un grupo inteligente y elocuente que con frecuencia se quedaba más allá de la hora
final de clase para realizar un debate intenso sobre algunos aspectos de la materia cubierta
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durante el día. Tampoco quedaron reticentes en cuanto a expresar su propia opinión sobre el
tema de la corrupción.
Cuando supe de mi posible asistencia al simposio en la Universidad Colgate, pedí a los
participantes su ayuda, al poner por escrito sus pensamientos y actitudes en cuanto a la
corrupción en Nigeria. No les di instrucciones sobre la manera de preparar sus declaraciones,
excepto que las ofrecieran libremente y que pudieran ser entregadas sin su firma. De esta
manera yo esperaba que hablaran más cándidamente sobre el tema de la corrupción. Una
tercera parte de las dos clases respondió a mi pedido de expresarse personalmente sobre ‘lo que
la corrupción me significa,’ y entregó su ensayo. Yo les mencioné que les pedí los ensayos para
la conferencia a que iba a asistir, y que me sería de mucha ayuda tener algunas declaraciones
personales de personas que habían servido durante la dictadura más reciente del ex-Presidente
Abacha.
Para subrayar la importancia de este punto, quiero agregar algo más. Mientras que estuve en
Nigeria la prensa reportaba casi a diario sobre los $4-5 mil millones que el gobernante anterior
había sacado del país y metido en cuentas bancarias secretas a través de Europa y
Norteamérica. El hecho de que varias instituciones financieras de nombre en el Occidente habían
ayudado a este proceso no se les quedó en el olvido a mis estudiantes.
Yo mismo consideraba el tema como profesor invitado en un país africano que había recibido el
honor dudoso del primer lugar entre los países corruptos por parte de Transparencia
Internacional. Intentaba acercarme al tema con el grado de seriedad que el mismo merecía. Me
preguntaba a mí mismo qué significado había de vivir en una sociedad tan corrupta que personas
de otros países no se molestarían en llegar a conocerme como la persona que soy, sino que me
colocarían dentro de la categoría de individuos corruptos, sin darme la oportunidad de presentar la
verdad sobre mi caso y el de mi familia.
Como el esposo que soy, como padre y recientemente abuelo, pensaba en los valores y modos
de comportarse que yo personalmente intentaba inculcar en mis hijos. Y así me golpeó
severamente la realización de que mi comportamiento no tendría efecto alguno sobre la
percepción que otros tenían de mí en otro país. Llegué a reconocer que otros que no me
conocían podrían robarme mi honor, y no les importaría tomar acción en mi contra para que me lo
perdiera. Fue así que empezaba a reconocer las verdaderas dimensiones del problema de la
corrupción en Nigeria, y a la vez poder entender lo que sería requerido para rescatar el honor del
nigeriano individual. A pesar de la inmensa pobreza del país, y el hecho de que un 70 por ciento
de la población tiene solamente un dólar por día en que sostenerse, el hurto del honor nacional
era de hecho una miseria peor que la pobreza, o por lo menos me parecía así.
Las lealtades a la tribu forman la fundación de la corrupción. La mayor parte de los nigerianos
pueden trazar sus raíces a las aldeas, las cuales se caracterizan por una agrupación étnica
uniforme y del intercambio entre cuatro generaciones que viven uno al lado del otro. La aldea
típica de Nigeria no practicaba la democracia en el sentido moderno, sino que estaba encabezada
por un jefe vitalicio. Este jefe podría presidir un concejo aldeano de ancianos. Las tareas de la
aldea tales como la agricultura y la caza, la cocina y el cuidado de niños, eran normalmente bien
reguladas y un subgrupo de la población las atendía. Cuando un individuo o familia celebraba un
evento especial, la aldea entera participaba. Los aldeanos llevaban sus necesidades al portal del
jefe o uno de los ancianos. Existía un sentido de obligación con base en la etnicidad y el status
social, junto con el acuerdo no escrito de que los más prósperos de los aldeanos tenían la
obligación de ayudar a los menos prósperos de entre ellos.
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Este sentido de lealtad a nivel de aldea o de tribu ha sido admirado y respetado con frecuencia
mucho más allá de los límites de la comunidad aldeana. Pero este sentido de lealtad y obligación
precisamente da el punto de partida para mucho de la corrupción en Nigeria. Cuando los
individuos marchan de la aldea hacia una escena más amplia, y hacia un puesto gubernamental a
nivel de distrito, estado o federación, la mayor parte de nuestros estudiantes reconocieron que las
lealtades aldeanas y étnicas siguen vigentes en los nuevos locales. Se reconoce que los
empleos, los contratos, la información interna dependen de estas relaciones especiales que se
nutren al nivel de la aldea. Por consecuencia, si se propone eliminar estas relaciones con el fin de
atacar la corrupción, hay que tomar la posición incómoda de alegar que una conducta valorada y
admirada en el ámbito de la aldea no es aceptable en otro. Este tipo de re-educación es
extremadamente difícil de lograr dentro de poco tiempo, y de hecho ha fracasado por completo si
se observa la experiencia de Nigeria.
Hasta la fecha, luego de un año y medio de experiencia de gobernación civil, el público queda
extremadamente cínico sobre la habilidad del gobierno de lograr la más mínima corrección a la
conducta corrupta que caracteriza el país desde hace años. Algunos nigerianos sostienen que, a
pesar de la legislación de anti-corrupción de alto perfil que fue fomentada por el presidente y
aprobada por la Asamblea Nacional, el público en general se queda cínico y se quedará así hasta
que algunos individuos de confianza del presidente y/o de la Asamblea Nacional estén convictos y
condenados a prisión.
No queda claro por qué se tardara tanto en señalar la corrupción como un asunto de
consideración pública entre los temas del desarrollo. Los de ustedes que demuestran tantas
canas como yo pueden reconocer conmigo que la temática cubierta por esta conferencia no
habría integrado la agenda de ninguna conferencia celebrada hace 20 años, hace 15 años, ni
tampoco hace 10 años. Estamos tratando de temas que antes quedaban fuera de la conversación
formal. Y yo creo que todos reconocemos los cambios sociales a nivel mundial que hacen que
estos temas puedan ser discutidos dentro de los foros dedicados al desarrollo.
Antes de terminar quisiera mencionar dos otros aspectos. En primer lugar, cuando los estudiantes
consideraban los cursos que Nigeria podría tomar en un intento de eliminar la corrupción,
enfocaron a un país vecino. En Sudáfrica se formó la Comisión de Verdad y de Reconciliación.
Bajo esta comisión que fue presidida por el monseñor Desmond Tutu, la gente negra y blanca
comparecía para reconocer cualquier acción suya que fuera injusta o ilegal. Quedaron absueltos
de cualquier otra fiscalización. Se habla de una oportunidad de reconocer los hechos y quedarse
limpios.
Los participantes nigerianos creían que eso podría constituir un buen punto de partida para lanzar
un ataque contra la corrupción nigeriana. Sugieren que podría haber un período de gracia en que
los individuos comparecerían ante la comisión, reconocerían alguna acción financiera injusta,
someterían a una valoración independiente de sus activos por parte de una firma prestigiosa, y
luego quedarían obligados a pagar un gravamen de entre 30 y 50 por ciento que sería restituido al
gobierno. El restante podría ser retenido por la persona para compensarlo por su acción y su
honestidad. De allí en adelante no serían sujetos a fiscalización. Ellos buscaban alguna manera
de comenzar de nuevo porque creían que algún tipo de pena sería necesario contra los que
practicaban la corrupción el en pasado; si no, la sociedad quedaría con su cinismo sobre el trato
de la corrupción en el futuro. Querían encontrar alguna solución que les permitiría volver al
pasado para bregar con la corrupción del pasado de una manera sensible que señalara el camino
hacia el futuro.
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Finalmente, permítanme sacar de los textos de los nigerianos unos pensamientos y comentarios
que yo creo que van a demostrar la profundidad y elocuencia de la mayor parte de ellos.
“La corrupción es tan antigua como el ser humano. La única diferencia es el grado o intensidad
de la participación. En Nigeria ha sido elevado a acto de Estado. Nuestra caída de un pedestal
moral tan alto perturba a muchos nigerianos que todavía preservan su conciencia, los cuales
creen que existe aun esperanza por un renacimiento y una Nigeria democrática.”
“Debe haber reformas de los servicios civil y público, y debe haber un aumento de la capacidad en
todo nivel de gobernación. Las leyes de anti-corrupción deben ser ejecutadas adecuadamente.
Las instituciones principales de vigilancia deben ser fortalecidas y dotadas de fondos suficientes, y
las prácticas corruptas deben recibir el castigo público. Para reducir las prácticas corruptas debe
haber un nivel bien adecuado de sueldo, una pensión adecuada y un grado mayor de
responsabilidad dentro del servicio civil. Si estos rasgos están ausentes, se crea una presión
fuerte por la mini-corrupción a los niveles inferiores del gobierno y la maxi-corrupción a los niveles
superiores.”
“El poder judicial necesita la recompensa adecuada y el nombramiento de personas preparadas y
calificadas. Si eso no ocurre, tendremos un poder judicial bien débil y corruptible que no puede
fiscalizar los contratos, los derechos de propiedad y enjuiciar a los responsables.”
“La corrupción ha permeado, ha saturado todas las facetas de la vida nigeriana. Aunque se
aprobó la Ley de Anti-Corrupción recientemente, sería una lucha bien fuerte intentar eliminarla.
Gracias a la tradición de preocuparse por su hermano, algunos nigerianos que llegan al servicio
público procuran por dar una ventaja injusta al hermano, pariente o grupo étnico. Una vez
instalado en un puesto oficial se le espera que otorgue ventajas imposibles de justificar a la
familia, amigos y otros cercanos a la persona nombrada.”
”En el día de hoy, la mayor parte de los oficiales de nombramiento político -- si no todos -- son el
producto de la corrupción celebrada bajo los regímenes militares, ya que el costo de entrar la vida
pública se limita solamente a los que podían comprar estos oficios. Por consecuencia, al llegar al
puesto, estos oficiales necesitan asegurar una recuperación de la plata que gastaban para llegar
allí. Uno solamente podría recordar el dicho que algunos de ellos repiten: ‘Yo no fui elegido ahora
para hacerme pobre.’ Quizás el mayor obstáculo a la erradicación de la corrupción es la falta de
voluntad política y de justicia moral para que los que perpetraban la corrupción en el pasado
respondan por o expíen sus hechos ahora.”
“Antes de la independencia en 1960 había poca corrupción aquí aunque existían algunos
elementos. Con la llegada de los militares la corrupción entraba integralmente a las instituciones
donde quedó reforzada. Los militares no solamente se corrompieron a sí mismos sino que
hicieron corromper a otros segmentos de la sociedad, como el servicio civil, el poder judicial y la
gente tradicional. La estructura tradicional ha sido un elemento importante que guardaba intactos
los valores sociales. Al corromper el segmento social, los otros segmentos iban
descomponiéndose. Se arraigó la corrupción también a nuestra estructura familiar y social. Los
valores familiares quedaron sueltos mientras que la corrupción entraba gradualmente a nuestros
colegios y universidades. Se menospreciaba el mérito y las normas de excelencia a favor de la
mediocridad.”
Yo creo que, al escuchar esos comentarios de los oficiales nigerianos, ustedes pueden apreciar
un poco cuán severamente la corrupción ha afectado ese país. Pero quiero sugerirles que existen
elementos de esto en todos los países. Muchas gracias.
128

Albert A. Hrabak, International Business and Technical Consultants, Inc.
Señoras y señores, muchas gracias por su paciencia con nosotros en el día de hoy. Gracias por
asistir a esta conferencia y por conceder a Don y a mí la oportunidad de dirigirnos a ustedes.
Durante el pasado día y medio, escuchamos bastante discusión sobre los aspectos de
contabilidad financiera, auditoria financiera y reportaje financiero que los donantes tanto como los
países beneficiarios están mejorando y prestando atención. Sabemos que está la adopción
inminente de las normas de IPSAS, o sea, las Normas Internacionales para la Contabilidad en el
Sector Público. Vemos la adopción de las normas de auditoria de INTOSAI por los organismos de
fiscalización superiores alrededor del mundo. Dentro del sector privado vemos la adopción en ley
de las normas internacionales de contabilidad y de auditoria.
Pero yo quisiera caminar en otra dirección ahora, para discutir algunas de las cuestiones de
contabilidad gerencial que nosotros como compañía hemos encontrado mientras que
implementamos proyectos de reforma de contabilidad y auditoria alrededor del mundo. Quisiera
trazar una ruta paralela entre la gestión financiera y la gestión operativa dentro de la lucha contra
la corrupción, porque creemos que las dos podrían estar bien entretejidas. Mientras que
implementemos proyectos alrededor del mundo para donantes y para beneficiarios, nos damos
cuenta de que las mismas prácticas razonables de una contabilidad sana que se instituyan para
fomentar la economía y la eficiencia también fomentan la anti-corrupción.
Así que el propósito de mi discurso ante ustedes es de estimular su pensamiento sobre el papel
de la medición del desempeño, el análisis de impacto y tipos parecidos de actividades en contra
de la corrupción que se practica en sus países. Quisiera enfocar lo que llamo conceptos prácticos
que hemos recopilado al implementar estos proyectos. Los conceptos podrían serles de utilidad
en su propio diseño de nuevos sistemas que enfrenten, por un lado, los requerimientos de su
propio país de disciplina presupuestaria y aumentada eficiencia y economía operativas. Y por el
otro lado quedan conformes con los requisitos de los donantes multilaterales.
Más tarde escucharán las palabras de la congresista Ros-Lehtinen sobre la ley de anti-corrupción
que pasó por el Congreso de EE. UU. Existe un ímpetu desde la comunidad de donantes hoy en
día para que los países beneficiarios mejoren la transparencia, mejoren la responsabilidad y
tomen medidas para combatir la corrupción, porque si no lo hacen arriesgan la pérdida de fondos
de EE. UU. que estén disponibles a los donantes multilaterales.
Sabemos de otros donantes gubernamentales que francamente decidieron no financiar algunos
proyectos debido a la falta de responsabilidad, la falta de transparencia y la preocupación por que
la corrupción haya impedido que se logre los objetivos de los programas.
En el día de hoy quiero presentar tres asuntos. En primer lugar, unas citas de la Declaración de
Lima de 1997. Luego unos consejos que servirán para reducir las oportunidades que hay para la
corrupción. Finalmente voy a hablar en general sobre evaluaciones del análisis del desempeño o
del impacto de los proyectos o programas a nivel de gobierno.
Escogí cuatro citas de la Declaración de Lima. La primera queda en el párrafo 18 en que se dirige
al papel de la asociación profesional. Declara que las asociaciones de contaduría, de auditoria y
de reglamentación de las bolsas de valores deben tomar acción para mejorar el reportaje
contable. Se pretende mejorar la integridad de las operaciones financieras del gobierno y de la
economía en los países en vías del desarrollo.
129

En el párrafo 20 se dirige a la cooperación entre los donantes. Dice específicamente que los
donantes deben cooperar entre sí y desarrollar índices globalizados de costo para identificar las
anomalías creadas por la burocracia y la falta de integridad fiscal. Este es un tema que vamos a
seguir escuchando dentro de otras presentaciones.
En el párrafo 22 se habla de la transparencia y la responsabilidad. Dice específicamente que
todos los gobiernos deben operar de una manera transparente y responsable. No queda limitado
al reportaje financiero, sino que dice que todos los gobiernos deben operar de una manera
transparente y responsable.
Finalmente, en el párrafo 29 se discute los sistemas de administración financiera. Dice que se
debe prestar atención en particular a fortalecer los sistemas de administración financiera y los
procesos transparentes de presupuestación.
Cuando hablamos sobre la reducción de la oportunidad de corrupción, a veces queremos fijarnos
a la responsabilidad por esto, en busca de quién sea responsable por la corrupción o la
ineficiencia, el fraude o el desgaste. Es mi posición que se necesita dos partes, una que la
perpetra y otra que representa las personas quienes en su puesto profesional de administrador
financiero gubernamental deben estar impidiendo la corrupción o detectando los incidentes, y de
esta forma reduciendo la oportunidad de corrupción, fraude, desgaste, ineficiencia e ineficacia.
Es por esto que enfoco la estructura de control interno, la cual se ha quedado muy
imprecisamente definida. Vemos eso especialmente a través del Informe de COSO y a través de
varias definiciones más abarcadoras, tales como la definición de la auditoria interna publicada por
el Instituto de Auditores Internos. Se amplía la definición desde unos controles internos
meramente financieros hasta controles internos operativos. Se enfoca allí lo que se debe
establecer para asegurar el éxito de la misión, sea de carácter financiero o de provisión de
servicios o productos para sus clientes o sus participantes.
La estructura de control interno de una organización o una entidad de gobierno, además de
reducir o remover la oportunidad de corrupción, aumenta la probabilidad de detección del fraude,
del desgaste, del abuso, de la ineficiencia, de la ineficacia y de la corrupción. Pero eso no basta.
Como Don nos ha señalado con el caso de Nigeria, el público en general tanto como los que
perpetran la corrupción deben entender que habrá un cierto castigo cuando se detecte ésa, y que
el castigo será fuerte y oportuno. Ahora bien, ¿quiénes podrán identificar la corrupción, el fraude,
la ineficiencia, el desgaste y el abuso en el gobierno mejor que las personas que administran los
sistemas financieros que contabilizan los insumos y salidas de los proyectos gubernamentales?
Quiero hablarles un poco sobre la evaluación del desempeño como medida de prevención. De
nuevo voy a utilizar el concepto imprecisamente. Existe una variedad de conceptos como el
análisis de impacto hoy en día, pero esencialmente definen una misma cosa. En primer lugar, uno
puede considerar una medida de productos o servicios prestados. ¿Cuánto se ha prestado?
¿Cuán oportunamente? ¿Qué calidad de servicio o producto fue prestada por la agencia?
Cuando se habla de la corrupción, sin embargo, queda muy difícil indicar el impacto, porque nadie
va a presentarse para decirnos que ha robado $50 diarios durante los pasados 500 días, y por
tanto los servicios quedan muy por debajo de lo que se esperaba. Así que muchas
organizaciones que analizan la corrupción hoy en día enfocan una segunda medida: la
satisfacción del cliente o las percepciones acerca de la corrupción.
La hacen porque nosotros o ustedes o los donantes no hemos impuesto un sistema bien
estandarizado de medición que tenga marcos de referencia para la provisión de servicios, para los
resultados de proyectos multilaterales, y para la capacitación y educación. Y es por eso que no
130

podemos comparar lo que se logró contra esos marcos para identificar las desviaciones u
ocurrencias extrañas que podrían ser atribuidas a la corrupción o quizás solamente a la mala
administración y le desgaste.
Se habla sobre medidas de producto o servicio. Tenemos que evitar el caer en trampas de
definición, pero a la vez tenemos que entender que hay beneficios de evaluar medidas
alternativas. La eficacia por supuesto no equivale a la eficiencia. Uno puede tener un programa
muy ineficiente que tenga gran eficacia en el logro de sus objetivos, o se puede tener un programa
bien eficiente que no tenga eficacia alguna. Así que se necesita tener cuidado cuando se mida
estas dos dinámicas.
En cuanto al aspecto financiero vis-a-vis lo operativo, ya les hablé un poco. ¿Se enfoca los flujos
de fondos o las unidades de salida o las unidades de insumos? Esto nos conduce a la noción de
esfuerzo realizado por cada insumo. ¿Cómo se mide los esfuerzos de servicio, cómo se mide el
tiempo, le energía, el compromiso de recursos para lograr los resultados? Podemos confrontar
las salidas con los resultados. ¿Se mira la creación de una situación? ¿Se mira el número de
personas que se gradúan de la universidad? ¿Queremos enfocar su impacto sobre estos
programas con su variedad? ¿Es que estamos creando una población saludable o que estamos
tratando a pacientes?
Muchas de las agencias multilaterales han progresado bastante con la medición de estas cosas
dentro de muchos sectores. Yo opino que no hemos avanzado tanto en términos de la
administración financiera gubernamental todavía, ni tampoco dentro de otras áreas operativas de
servicios prestados, en que los administradores financieros y auditores como ustedes han recibido
la encomienda de analizarlos o de ayudar a facilitarlos.
Y también existe la cuestión de medir o determinar un marco de referencia, y los criterios que uno
debe emplear cuando lo hace. ¿Quién tiene el marco apropiado? ¿Cómo lo averiguamos? Voy a
hablar sobre esto dentro de poco.
Pero ¿cómo se analiza las actividades de las unidades gubernamentales para crear estos marcos
o para hacer la comparación contra ésos? Existen unas trampas que quiero enfocar, basado en
la experiencia con algunos proyectos. Existen tres tipos generales de criterio. El primero se basa
en la experiencia, en que una agencia u organización podría decir: “Con base en nuestra
experiencia de los pasados x años, creemos que los criterios que fijamos para eficacia o eficiencia
de este programa particular deben ser los siguientes.” Esta solución forma una de ‘tierra-arriba’
para los que conocen bien a fondo la situación particular de su país o los procesos y
procedimientos específicos que su país emplea.
Luego está el valor estimado o esperado de la experiencia, en que sabemos que nuestro país es
único, que no puede compararse necesariamente a ningún otro país o a ninguna medida
promedio sacada de otros países para el tipo de programa que pretendemos medir. Ya que
conocemos los buenos principios de gerencia, vamos a estimar lo que nuestra experiencia debe
ser. Vamos a estimar la eficacia y eficiencia que debemos realizar. Esa es una solución bien
educada que presume que uno podría analizar cuantitativamente y realizar juicios sobre la medida
apropiada.
La tercera medida es un valor estandarizado. Yo creo que un valor estandarizado, lo que
observamos en los proyectos que estamos implementando, es lo que demandan los beneficiarios
de los proyectos internacionales. En esto se busca algún tipo de criterios para fijar la eficacia y la
eficiencia, y para impedir la corrupción, los cuales se basen en la experiencia tanto como en
131

valores estimados o esperados. Se habla de la creación de datos que podrían ser utilizados
después para el análisis estadístico o para identificar un rango de actividades dentro de que las
agencias deben llegar a un nivel de eficacia o de eficiencia, en que deben quedarse dentro de una
o dos unidades standard de la norma. Esta medida será basada en la experiencia de
organizaciones o países afines, pero también en las buenas prácticas que el donante quisiera ver
desarrolladas, o que nosotros mismos quisiéramos ver desarrolladas.
Si se enfoca las actividades o técnicas de análisis para derivar estos criterios, especialmente
dentro de agencias u organizaciones específicas, hay tres maneras en general de realizarlos.
Primero, la observación directa. ¿Cuántos aquí representan organismos fiscalizadores
superiores? Bastante. Muchos auditores en muchos países, de hecho, van a sentarse en la
oficina para observar y realizar observaciones directas de procesos y procedimientos, observando
mientras que la gente registre las transacciones financieras. Observan las transacciones mientras
que pasen por los sistemas financieros. Observan para ver si las cifras correctas llegan a la línea
apropiada en los reportes financieros. Esto consume mucho tiempo y es tedioso, y no está muy
apreciado por parte de los demás que no sean auditores. Pero es un método muy eficaz para
desarrollar criterios.
El próximo método es el examen de documentos o de datos, el muestreo estadístico. Un muy
buen ejemplo sería el examen de datos sacados de varias organizaciones, donde se estima los
criterios que podrían ser utilizados para medir la eficacia o la eficiencia, para identificar la
corrupción o para prevenirla.
El tercer método estriba en la encuesta del consumidor que utilizan Transparencia Internacional y
otras organizaciones. Aquí se dirige hacia los clientes del gobierno para que les digan qué tiene
el mayor impacto sobre ellos como usuarios de los servicios, cuánto tiempo se necesita para
sacar una patente, cuánto adicional además de lo normal hay que gastar para sacar una licencia o
patente, y cuán satisfecho se queda con el trato que recibió por parte de los proveedores de
servicios gubernamentales.
Lo que notamos en muchas experiencias con nuestros proyectos es que se puede emplear muy
eficazmente una mezcla de las tres técnicas. En algunos casos será más apropiado utilizar una o
dos. En otros casos puede que sean más eficaces otras dos. Pero hablando globalmente,
cuando se nos acerque dentro de proyectos específicos para identificar alguna eficacia o
eficiencia en lo que procuramos hacer para nuestros clientes, nosotros optamos por todas las tres.
Tiene mayor sentido presentarlas y analizarlas a las tres conjuntamente. Declaramos que las
agencias donantes y ustedes los beneficiarios podrían ir compartiendo mucha de esta información
entre sí en foros como éste, para que vayan identificando algún análisis razonable de sus
operaciones.
Un ejemplo interesante de esto es el proceso de obtener una patente. Entendemos que el
proceso queda sujeto a muchas demoras de tipo reglamentario y burocrático. Típicamente
requiere que se les pague otros honorarios a terceros que parecen tener bastante discreción
sobre la decisión de conceder o no conceder una patente a alguien, sin importar que la persona
cumpla o no con los requisitos reglamentarios.
Ahora voy a sugerirles tres posibles medidas que pueden utilizar para este proceso. Pueden
realizar una observación directa, pueden sacar un muestreo de documentos o pueden conducir
una encuesta de los clientes, para identificar unos criterios de oportunidad o de atención por parte
de la agencia que emita patentes. Si se hiciera en suficientes países, y si se compilara los
132

esultados, habría una tabla de experiencias y quizás una aproximación de regresión lineal que
les daría o no algún tipo de medida estadísticamente sana de promedio de días de demora.
¿Quiénes han recogido este tipo de información? Bien.
Hay otra medida que pueden examinar: el modo en que el proceso o procedimiento quede
conforme con lo que especifique el reglamento mismo. Eso parece a una auditoria de
cumplimiento. Yo participaba en varias auditorias en que se observaba minuciosamente el
número de días que se necesitaba para que un tribunal cobrara una multa de $5 gravada contra
alguien que hubiera infringido el código penal.
Uno podría examinar solicitudes de licencia completadas para compararlas con el número que fue
programado dentro de alguna medida normativa de procesar, en base a una ley o reglamento.
¿Cuántas licencias que fueron aprobadas ya quedan vencidas? ¿Cuántas gestiones están
paradas en espera de una decisión por alguna oficina? ¿De cuánta discreción disfruta esa oficina
en el proceso de otorgar la licencia? Y ¿por qué existe una congestión en ese punto? Al analizar
estas preguntas, uno podría llegar a conclusiones bien interesantes, y la mayor parte de ésas
tratan con la eficacia, la eficiencia o la corrupción.
¿Qué quiere decirnos esto en general? Si cogemos las medidas de mejorar la eficacia y la
eficiencia, ¿podrán reducir la corrupción y viceversa? De lo que observamos en la
implementación de nuestros proyectos la respuesta es sí. Uno mata dos pájaros con un solo tiro
cuando se implementa procedimientos y estructuras apropiadas de control interno.
¿Deben los donantes y beneficiarios adoptar proyectos específicos con el fin de combatir la
corrupción? ¿Deben aplicar la medición de desempeño, el análisis de impactos, etc.? Con base
en nuestra experiencia limitada creemos que sí. Yo creo que foros como éste ayudan a estimular
tales soluciones. De hecho, lo que ustedes contesten en su cuestionario servirá por corroborar o
refutar esa hipótesis.
Finalmente, preguntamos si una estructura eficaz de control interno es esencial en la lucha contra
la corrupción. Hemos llegado a varias conclusiones. Ya les dije una de ellas, que creemos que
los donantes y los beneficiarios deben poner en operación la medición del desempeño como
criterio para la recolección de datos, y deben fijar normas que puedan ser utilizadas para fomentar
la integridad operativa y financiera. El senador norteamericano Helms llegó a la misma conclusión
e incorporó dentro de la Ley Anti-Corrupción lenguaje específico que diga que los donantes deban
ir desarrollando medidas con el fin de impedir la corrupción porque, si no, perderán la asignación
de fondos para proyectos por parte del gobierno de Estados Unidos.
La segunda conclusión es que, sin un mejoramiento de la integridad, será más difícil lograr el nivel
de fondos necesario. Los países donantes están comunicando el mensaje de que no van a tolerar
que una minoría de personas quede enriquecida por los fondos que sus propios contribuyentes
estén aportando para el desarrollo de otros países. Así que, con ese tipo de enfoque que
brindamos como vendedores o como contratistas a los programas de todas las agencias
multilaterales, de la USAID, y del Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo, les
agradecemos la oportunidad de compartir con ustedes estos conceptos. Esperamos ver lo que
ustedes van a enfatizar en sus cuestionarios sobre sus operaciones y su criterio propio sobre
estas cuestiones.
Jim Hamilton (Estados Unidos). Yo creo que ustedes estimularon a muchos con sus cuentos,
algo que está siempre eficaz. Noté que muchos colegas ya completaron su cuestionario. Uno me
133

dijo: “Yo creo que todos merecen un cinco.” Y por mi parte comparto sus sentimientos. Existe
una interconexión de todos estos factores. Cada una de las medidas parece jugar un papel
dentro de un tipo de matriz auto-reforzante. Y me preguntaba si ustedes tenían eso en mente
cuando preparaban el formulario.
Albert Hrabak.: Nuestra opinión, ex post como quien dice, es que todos son muy importantes.
Pueden ser importantes por ser medidas tan diferentes. Una cosa que esperamos poder decir es
que 350 profesionales en el campo de administración financiera o de integridad financiera se
reunieron en Florida gracias al Consorcio Internacional, una asociación profesional, y dieron su
opinión sobre estos factores sacados de índices publicados por Transparencia Internacional, la
ONU, el Banco Mundial y otros, con el fin de respaldar básicamente los proyectos de donantes
multilaterales en este campo.
Oswaldo Rodríguez Baptista (Venezuela). Yo considero la materia que están presentando muy
interesante. Yo veo en el cuestionario que es importante tener controles internos, etc., pero yo
creo que el aspecto básico del cuestionario es que eduquemos al ser humano a acatar las
normas. Quizás debemos empezar con la constitución del país y repasar todas las leyes. Si la
gente que aplique estas normas no tiene honor, si no tiene concepto de lo que es justo, entonces
ciertamente no vamos a lograr nada, porque siempre habrá unas pocas personas que se reunirán
para seguir con la corrupción. Yo quisiera solamente hacer ese comentario.
Albert Hrabak. Estamos totalmente de acuerdo. Típicamente los proyectos que implementamos
en una reforma de contabilidad o de auditoria tienen cinco componentes. Un solo componente
tiene que ver con las mismas normas técnicas. Otro es el marco y estructura reglamentaria y
legal, que abarca la educación a los líderes gubernamentales y al pueblo sobre la necesidad de
tener estas leyes. El tercero es la creación de currículos universitarios que se dirijan
específicamente a la capacitación profesional y ética de contadores y auditores. El cuarto es de
hecho un anuncio ético de alto perfil, en que se promueve la perspectiva del público sobre la
necesidad de una administración financiera y una contabilidad financiera que sean
independientes, profesionales y éticas. El factor final en que trabajamos es el desarrollo de
asociaciones profesionales autóctonas que no tengan restricciones sobre la participación.
Actualmente estamos intentando fortalecer el aspecto colegial de trabajo en conjunto. Dentro de
esto pretendemos crear una habilidad de realzar el valor de la profesión para la economía, el
proceso político, la integridad legal y judicial dentro de los países. Se basa este enfoque en
muchos años de experiencia de los donantes. Los cinco factores aportan esencialmente a una
sociedad civil y medio ambiente profesional que de veras reduce la corrupción, sea por remover
las oportunidades o por aumentar la detección.
Donald Sherk. Creo que mi colega lo cubrió muy bien. Solamente voy a agregar algunos puntos
relacionados con mi experiencia en Nigeria. Quisiera recordarles una declaración que leí del
oficial nigeriano que denuncia el decaimiento de los valores familiares y éticos que resultan de un
régimen corrupto. El otro punto que creo que quedó destacado en el caso de Nigeria es que es
extremadamente importante empezar a reducir o redirigir al cinismo público hacia los líderes, sea
que se impusieran al pueblo a través de un golpe de estado, o sea que fueran electos por el
pueblo. El apoyo público y la creencia de que los líderes son honestos forman la sine qua non de
134

una economía próspera, saludable y creciente, y yo creo que esto se ha quedado aun más claro
hoy que nunca.
Fermi Julio Chenga Chávez (Perú). Yo quisiera felicitar a los expositores por su presentación.
Yo trabajo desde hace ocho meses de vice-presidente del Consejo Nacional de Magistrados, el
cual tiene la responsabilidad de nombrar a los jueces e inspectores. Mi pregunta es: ¿Por qué
tenemos gobiernos de largo plazo como en el Perú, en que teníamos que un presidente estará allí
por diez años? Se mostraba muy competente, pero cuando cayó el régimen vimos que estuvo
completamente corrupto. Aun más serio, en cuanto al poder judicial, vemos que está siendo
manipulado por un grupito con su propia agenda. Esto sucede en el largo plazo y luego se
descubre que existe un alto nivel de corrupción. ¿Será esto algo común de los regímenes caídos
o con los regímenes de larga duración?
Don Sherk. Creo que hizo una pregunta extremadamente buena. Me hace recordar el
comentario que se oía decir en la década de los 1930 sobre Mussolini y el fascismo. Se decía:
“Bien, si los trenes corren a tiempo.” Pero la duda era en cuanto a la duración de esa realidad, y
si existían hendiduras o problemas dentro de la sociedad que podrían indicar que la sociedad
fuera a corroer y decaerse eventualmente.
Yo creo que todos podemos acordarnos en que es posible tener un liderato que se rodee con
gente que trabaje con eficacia por el corto plazo, si no esquivan la responsabilidad o reciben
sobornos. Pero está dentro del largo plazo que esos elementos hacen corroer la confianza del
pueblo en sus propios líderes. Yo creo que usted levantó un punto importante, y no debemos
nunca perder de vista el hecho de que la corrupción queda descubierta eventualmente, y que la
misma crea el caos del cual tiene que levantarse.
Marcelo Toro (Ecuador). Ecuador es un país de unos 150,000 metros cuadrados, que el sistema
presupuestario ecuatoriano otorgó al ex-Presidente Mahuad, el presidente más corrupto que el
gobierno de Ecuador haya tenido jamás. Según Transparencia Internacional Ecuador es el país
más corrupto de América Latina. Pero mi pregunta es: ¿Será posible que la gran corrupción
queda dentro del sistema presupuestario, dentro de los políticos, y dentro de la administración de
la justicia? ¿No se contradice a la opinión de nuestros colegas venezolanos de que debe haber la
honestidad en la gente, cuando en Ecuador hay ejecutivos que reciban pensiones de $2.00 por
mes? ¿Podría ser el caso, distinguidos expositores, que podría haber una inversión de la
honestidad y la transparencia en la administración del bien público, para que se eduque a los
abuelos?
Albert Hrabak. Lo que vemos típicamente en algunos proyectos dentro de Europa Central y
Oriental es que existen agencias o entidades que están fuera de la auditoria externa o fuera del
proceso de control presupuestario. Con frecuencia las oficinas extra-presupuestarias no
necesitan conformarse a las mismas restricciones que las oficinas operativas, o puede que
existan fondos de propiedad nacional que queden exentos de auditoria por parte de los
organismos fiscalizadores superiores. Y puede que haya nombrados políticos que administren
esos fondos. Fundamentalmente es un asunto de regla de ley para cada país. Nosotros como
contratistas o vendedores a las agencias multilaterales del desarrollo quedamos gobernados por
un contrato específico. Señalamos para nuestros clientes tanto como para los beneficiarios lo que
135

encontramos de prácticas que reduzcan la eficacia o la eficiencia o que hagan desviar de una
integridad fiscal o financiera. Yo comparto su preocupación. Entiendo la cuestión fundamental,
pero hay ciertos procesos que deben ser atendidos por los ciudadanos del país. Las agencias
multilaterales y sus contratistas, como nosotros, pueden subrayarlas, pero no tenemos mucha
discreción para pasar más allá de ciertos parámetros.
Lynnette Asselin (Estados Unidos). Hubo un magnífico ejemplo en el mismo Perú que refuerza
el comentario. En el 1998 hubo un reporte que señaló que solamente dos agencias no fueron
integradas al sistema de administración financiera y contabilidad. Las dos agencias eran defensa
e interior. Así que quedó señalado. Pero si la gente no decide tomar acción sobre esta
información, nada va a cambiar. Tiene que surgir de la gente que pague impuestos. Yo vi esta
información en dos lugares. En el otro lugar se dijo que había solamente dos agencias que
pasaban por encima de su presupuesto, dos agencias cuyos montos reportados no eran dignos
de confianza, y eran las mismas agencias, pero nada pasó. Se habla del informe de 1998,
publicado en 1999. Así que la responsabilidad cae sobre cada ciudadano.
Silvio S. Pimentel López (República Dominicana). Hace varios días que hablamos sobre el tema
de la corrupción y la transparencia en la administración de los fondos públicos. Hoy tenemos
representantes de diferentes instituciones que financian los proyectos alrededor del mundo.
Tengo la misma duda que mis amigos de Venezuela y de Ecuador. El Banco está financiando
programas contra la corrupción que sean correctivos; o sea, reformas económicas y reformas
fiscales. Pero todavía vemos alguna corrupción que beneficie la sociedad. Mi pregunta es: ¿Qué
es lo que hacen estas organizaciones para que nuestros hijos queden empapados con una
mentalidad anti-corrupción?
Doug Arnold (Estados Unidos). La pregunta fue dirigida a las organizaciones multilaterales, y por
eso me compete responder. Estoy completamente de acuerdo con lo que se dijo. La corrupción
es un problema muy, pero muy difícil. Y tiene que ser atacada desde muchas frentes distintas.
Tiene que ser atacada con un sistema integrado de administración financiera; ésta es una manera
de atacarla. La transparencia es otro medio. Otro es una prensa libre. La educación es una
manera muy, pero muy importante de atacarla: o sea, la educación escolar, la educación en el
hogar, la educación de los hijos y, como un participante sugirió, hasta la educación de los abuelos.
Yo creo que estamos trabajando juntos hacia este objetivo. Voy a decirles que, en el Banco
Mundial, cuando vemos que las cosas son buenas, nos gusta darles publicidad.
Voy a tomar un minuto para decirles una cosa que aprendí durante los últimos quince días. Voy a
sugerirles: cuando vuelvan a su país que vayan a acceder al website del gobierno de Argentina.
En el 2000 el gobierno de Argentina aprobó una nueva ley de responsabilidad fiscal. Y como
resultado de esa ley, los argentinos ahora mismo están activamente propulsando la idea de lanzar
todo lo que tienen en internet. El año pasado Argentina realizó 151 auditorias, y el contralor
publicó todas las auditorias en su website. Así que todo proyecto del Banco Mundial que fuera
auditado por el contralor está en su página web, y ustedes pueden leer sobre lo que pasara en los
proyectos del Banco Mundial en Argentina.
Yo aconsejo a todo contralor aquí presente para que siga la misma pauta de la transparencia. Si
tienen un reporte, que lo publiquen por allá. Yo he visto reportes de auditoria que me convencen
de que, si fueran a llegar al público, el problema desaparecería ya que la gente responsable por
136

esa agencia no sufriría que esa información fuera sacada a la luz. Así que hay muchas cosas que
las organizaciones multilaterales están haciendo. Estamos trabajando en conjunto sobre la
armonización de las auditorias y sobre normas para las mismas. Pero hay que recordar que uno
no puede ir empujando en solamente una dirección. Se trata de la gelatina que al empujarse corre
más lejos de uno. Hay que dirigirse al problema desde diferentes frentes. Hay que aunar
esfuerzos, con la educación de los hijos, de los padres y los abuelos, sistemas integrados de
administración financiera, prensa libre, reportaje abierto al público. Queda mucho por hacerse.
Resultados del Cuestionario
Donald Sherk. En primer lugar quiero decirles que los cuestionarios han sido compilados.
Queremos darles a todos las gracias por haber participado. Hubo más de 110 contestaciones de
una audiencia que fue estimada en unos 180 participantes, lo que da un porcentaje de
contestación de más de un 60 por ciento.
Otra cosa notable sobre el cuestionario es que muchos aprovecharon la sección en que les
pedimos sus comentarios. No se trata solamente de marcar un valor numérico. Los comentarios
necesitan ser traducidos todavía al inglés, algo que nos falta poco por terminar pero ustedes
tendrán que esperar para recibirlo. Los comentarios escritos y un análisis más detallado de los
datos empíricos serán compilados y formarán parte de los procedimientos de esta conferencia.
En el cuestionario tendrían que marcar una respuesta desde ‘1’ a ‘5.’ Las respuestas marcadas
con ‘4’ o ‘5’ fueron identificadas como relativamente importantes, y las respuestas marcadas con
‘1’ o ‘2’ representan asuntos relativamente sin importancia.
En primer lugar, con respecto a la primera pregunta, un 94 por ciento de la población expresó la
creencia de que la corrupción era un obstáculo al desarrollo económico. Sobre la segunda
pregunta, un 80 por ciento cree que la razón principal de que los programas nacionales en contra
de la corrupción fracasan se debe a una falta de participación de la sociedad civil en el programa.
Como ustedes saben por haber leído los resultados de otros cuestionarios, estos porcentajes son
bien dramáticas. Un 83 por ciento cree que un aumento en la transparencia para con el
presupuesto es importante en la reducción de la corrupción. Un 79 por ciento cree que es
importante aumentar los castigos por la corrupción para lograr reducirla. Finalmente, un 90 por
ciento de los participantes indicó que una mayor conciencia por parte de los beneficiarios de los
programas de los donantes en contra de la corrupción es relativamente importante, y un 88 por
ciento indicó que es importante tener aumentar el esfuerzo de auditoria sobre los contratistas y los
beneficiarios.
137

Banco Centroamericano para la Integración Económica:
Las Expectativas de la Responsabilidad
Marvin Taylor-Dormond, Contralor, Banco Centroamericano para la
Integración Económica
____________________________________________________________________________________
Gracias a todos por su perseverancia hasta esta última presentación. Lo tomo como indicio de
que comparten conmigo la misma pasión por las materias de responsabilidad, transparencia, y
anti-corrupción, las cuales quedan todas muy íntimamente relacionadas entre sí. De hecho, las
presentaciones anteriores dieron una buena introducción a la cuestión que me toca presentar en
la tarde de hoy. Yo quisiera agradecer al Consorcio y a la Facultad de Contaduría de la
Universidad Internacional de la Florida por haberme invitado a compartir con ustedes algunos
pensamientos y acciones que vamos promoviendo, bajo el tema de responsabilidad, dentro del
Banco Centroamericano para la Integración Económica.
Si no conocen el Banco, es la más antigua organización multilateral subregional que existe.
Opera dentro de América Central, y está controlado por los cinco países centroamericanos más
Argentina, México, Colombia, la República Popular China y, muy pronto, España. Así que es una
institución de la misma especie que el BID y el Banco Mundial. Hacemos el mismo tipo de trabajo,
y por eso la mayor parte de mis palabras aplica también al BID y al Banco Mundial.
Quiero pasar directamente al tema. El nombre de responsabilidad, y de mayor importancia el
concepto que lo fundamenta, ha ganado una importancia y presencia enorme en los años
recientes. Se registra solamente en la web más de un millón de partidas de la palabra en inglés,
más de 31 mil partidas de la expresión equivalente en español, y cientos de páginas y sitios y
estudios que abarcan una gama amplia de áreas afines. Se trata de un concepto que ya tenía
establecida su fama, el cual va ganando profundidad hasta ser reconocido más y más como
precondición indispensable de la buena gobernación.
Por lo tanto, dentro de este marco quisiera tocar cuatro asuntos en la tarde de hoy. El primero es
el concepto de responsabilidad como lo entendemos nosotros, y las razones de por qué se
incrementa su importancia. Segundo, trataré las dificultades de ejecutar el concepto. Tercero,
describiré los desafíos que enfrentamos dentro del Banco en fomentar la responsabilidad dentro
de la región centroamericana. Luego daré unas conclusiones.
Conceptualmente, la responsabilidad es el resultado esperado de un arreglo social en que (a)
unas partes están dotadas con, y a la vez aceptan, ciertos derechos y responsabilidades que
abarcan fines y metas y la provisión de recursos para cumplir con las metas; (b) se entiende que
las partes tienen la obligación de reportar sobre el descargo de sus responsabilidades, o debe
haber por lo menos información disponible sobre su desempeño; (c) se supone que las partes que
deleguen autoridad pueden exigir tales reportes; y (d) se supone que habrá de aplicarse premios
o sanciones de acuerdo a los resultados obtenidos por el uso de las responsabilidades y los
recursos asignados. Por lo tanto la responsabilidad abarca el ejercicio de autoridad y
responsabilidades desde la parte encomendada y la parte que delega su confianza -- aunque esta
última condición no está siempre reconocida -- la definición de obligaciones, resultados y medición
de los mismos, y la especificación de instrumentos de recompensa por los productos y resultados
obtenidos.
La importancia creciente que las sociedades asignan al concepto de la responsabilidad, tanto
como a los conceptos de integridad y transparencia, origina de por lo menos cuatro fuentes.
138

Primero, dentro del contexto del sistema predominante de mercados y la expansión del
globalismo, un medio ambiente que se caracteriza por una baja responsabilidad, integridad y
transparencia tiene impacto negativo sobre el proceso de intercambio de bienes, servicios, capital
e información, ya que introduce distorsiones al sistema de precios y una incertidumbre en cuanto
a los derechos de propiedad, los fundamentos esenciales de un sistema de intercambio, del
mercado y de la competencia económica. Para hablar más generalmente, y como nos
demuestran algunos estudios, la confianza tiene un impacto significativo al desempeño económico
de los países.
Segundo, la democracia como sistema político ha expandido durante las dos décadas pasadas.
Por ejemplo, en América Latina, de entre los 26 países representados aquí que son prestatarios
del BID y también del Banco Mundial, 13 tenía gobiernos democráticos y en solamente tres había
la elección libre del alcalde en el 1980. En la actualidad todos ellos tienen gobiernos
democráticamente elegidos y para fines de los 1990 en 17 de ellos los alcaldes eran directamente
elegidos. La democracia conllevar una mayor participación y voz en la vida comunitaria, y por eso
un mayor escrutinio sobre las actividades del gobierno y sobre el uso de fondos públicos.
Tercero, hay una mayor disponibilidad de información, la cual conlleva demandas crecientes
sobre las organizaciones e instituciones por parte de los ciudadanos que ésas sirven. Como
indica un reporte reciente del Banco Mundial, existe una correlación directa entre la información y
la educación y las demandas por una transformación institucional.
Y cuarto, algo que se relaciona con el último, los principios de integridad, transparencia,
responsabilidad y respeto por los derechos de la persona son fundamentales al sistema de
equilibrio entre los poderes del Estado, y ayudan a garantizar las libertades, la democracia y el
paradigma del mercado que estimamos tanto.
Por lo tanto, dentro del contexto de este paradigma ideológico unipolar que domina tanto por casi
el mundo entero en la actualidad, la defensa y promoción de estos principios son más importantes
que nunca. Y si se considera eso, hay que confrontar la realidad de las condiciones deplorables
de vida de millones de personas que abrazan con tanta esperanza estos paradigmas ideológicos,
condiciones que no se han cambiado. Por ejemplo, en Honduras un 80 por ciento de la población
vive por debajo de la línea de pobreza. Este hecho es la responsabilidad de todos nosotros. En
cuanto a mí me refiere, abrazo la responsabilidad de luchar fuerte para mantener vivas estas
esperanzas, al fortalecer la capacidad de las instituciones y las organizaciones para que
respondan a las demandas de sus ciudadanos. Considero que esta agrupación ejemplifica un
reconocimiento y aceptación de este alto deber por parte de todos los participantes.
Y ahora, pese a la familiarización creciente de los ciudadanos con el concepto de responsabilidad,
y pese a la demanda creciente y el requerimiento evidente que se impone dentro del sistema
económico y político que hemos abrazado, la esencia y las implicaciones de los datos conflictivos
no quedan tan discutidas. En la práctica se quedan marginadas. De hecho, en la práctica lo que
vemos con mayor frecuencia es una delegación de responsabilidades y recursos, sin que haya
descargo de las mismas, y sin que haya demanda por los reportes, conjuntamente con sistemas
descuidados de premios y sanciones. Este es el caso en particular para las organizaciones de
naturaleza política.
¿Por qué será tan difícil implementar el concepto y la práctica de responsabilidad? Voy a enfocar
brevemente el caso del sector público o de las organizaciones políticas en general, ya que se
habla aquí del marco general que corresponde al caso del Banco Centroamericano para la
Integración Económica. Quisiera concentrar mis comentarios al caso de los países en vías de
139

desarrollo, ya que esto define los miembros beneficiarios de nuestro Banco y a la vez muchos de
los país aquí representados.
Como nosotros hemos visto, la responsabilidad requiere en primer lugar una asignación de
responsabilidades y recursos para lograr fines y propósitos; segundo, el deber de cumplir con
tales responsabilidades; tercero, la obligación de exigir el cumplimiento; y cuarto, la existencia de
sistemas que compensan por el cumplimiento del valor agregado esperado de las organizaciones.
El problema que surge de la aplicación de la noción de responsabilidad puede ser examinado
dentro del marco de estos mismos requerimientos.
Para tomar el primer requerimiento: la asignación de responsabilidades y recursos y la
especificación de fines, objetivos, productos y resultados que las organizaciones deben cumplir y
generar. Aunque los fines y objetivos son claramente definidos normalmente a través de leyes,
reglamentos y lo demás, el problema surge cuando se quiera medir su cumplimiento, o determinar
su alineación entre productos y fines, y de mayor importancia, de medir la contribución de los
productos a los resultados esperados. Estas son ciertamente cuestiones de complejidad enorme,
desde una perspectiva metodológica y también política. Por supuesto que no tengo la intención de
dirigirme a esto, porque va más allá del alcance de mi presentación y del tiempo que tengo
disponible. Pero no puedo evitar de enfatizar enfáticamente la importancia de estas cuestiones
para asegurar que existan sistemas razonables de responsabilidad dentro del sector público.
El asunto llega a tener mayor importancia si consideramos que las organizaciones políticas suelen
reflejar intereses conflictivos, y por eso tienen la tendencia de buscar la legitimidad a través de
campañas que abarquen no un solo propósito sino intereses que son numerosos y a veces
contradictorios. Así que al final, si no se define los productos y los resultados a esperarse, será
difícil demostrar el valor y los productos agregados por una organización política. En breve, la
responsabilidad comienza con la definición de metas, productos y resultados esperados de las
organizaciones, y también los instrumentos a utilizarse para medir su cumplimiento. Y el primer
obstáculo a la responsabilidad es la tradición institucional floja dentro de la cual se pretenda medir
ese requerimiento.
El segundo requerimiento de la responsabilidad es la obligación de que las partes a las cuales se
ha encomendado alguna responsabilidad reporten sobre el descargo de la misma. Puede ser
interpretada como actitud pro-activa de reportaje, o por lo menos el compromiso de las
organizaciones de hacer disponible al público la información sobre su desempeño. O sea,
tenemos un compromiso con reportaje y transparencia. Este se relaciona íntimamente con el
primero, el tercero y el cuarto requerimiento.
No solamente existe poca tradición dentro del sector público de descargar responsabilidades sino
también una tendencia firme de evitarlo, debido en parte a la naturaleza contradictoria y multiinteresada
de las organizaciones políticas. Esta tendencia queda reforzada por una definición
floja de metas, fines, propósitos, productos, resultados e instrumentos de medición que
determinen la obtención de estos resultados y también, como vamos a ver, por la incapacidad de
los ciudadanos de exigir objetivamente los resultados y por los sistemas flojos o inexistentes de
apremiar y castigar. Dicho en breve, esta responsabilidad ex ante debe confrontar no sólo un
obstáculo cultural, en el sentido de que las organizaciones políticas no están acostumbradas a
reportar sobre la utilización de capacidades encomendadas, sino también la fragilidad de los otros
requerimientos de la responsabilidad. Nada les obliga a realizar cambios en su actitud. Nada les
exige ser más transparentes.
140

En cuanto al tercer requerimiento -- la obligación de las partes de exigir el descargo de
responsabilidades -- los ciudadanos están acostumbrados a no estar preparados para cumplir con
estas expectativas. No solamente tienen la tendencia de estar mal organizados sino que les hace
falta la información y a veces la educación para interpretar las actividades y la dinámica de sus
organizaciones. Los ciudadanos acaban bajo obligación hacia las mismas organizaciones. Como
observó Alexis de Tocqueville: “Se aumenta la sumisión de los individuos dentro de las naciones
democráticas .. en proporción a su ignorancia.”
Hay figuras como el ombudsman, el comisionado de derechos humanos y las comisiones sobre la
integridad que están en evidencia, y que toman acción para informar y facilitar la organización de
las demandas de los ciudadanos para la información y el cumplimiento con sus expectativas en
cuanto al uso de responsabilidades y fondos por parte de las organizaciones políticas. Sin
embargo, falta mucho por caminar en el desarrollo de las capacidades dentro de nuestros países.
Como sabemos, la educación y organización de la sociedad civil son procesos de largo plazo.
Finalmente, con respecto al cuarto requerimiento, sobre los premios y sanciones que se asocien
con los resultados obtenidos por los encargados de responsabilidades y recursos, la situación no
queda mejor de lo que acabo de presentar. Los premios por buenos resultados son raros. Si
existen sanciones, existe una tendencia de manipularlas políticamente para desgraciar a los
enemigos o para proteger a los aliados. Esta es una área que requiere el mejoramiento
sustancial.
Para resumir, el desarrollo de una cultura y práctica de la responsabilidad en nuestra región
confronta barreras numerosas: una identificación inadecuada de los resultados que las
organizaciones deben lograr; una falta de instrumentos para medir el logro de los resultados; una
práctica floja de reportar y de transparencia; una participación y preparación frágiles por parte de
los ciudadanos que exijan e interpreten la información sobre el desempeño de las organizaciones
sociales; y la insuficiencia del sistema de sanciones y de premios.
Naturalmente, los países de nuestra región no demuestran el mismo grado de severidad en todos
estas categorías, y están realizando esfuerzos importantes para mejorarse en algunas áreas. Las
autoridades políticas llevan la cuestión hacia el primer lugar de su agenda gracias a su propia
iniciativa, la presión de los ciudadanos y un llamado estímulo por parte de la comunidad
internacional. Pero, para repetir a otros, tenemos un proceso que exige una perspectiva de largo
plazo, una perseverancia, una continuidad dentro del gobierno y un apoyo constante por parte de
la comunidad internacional.
Ya repasé brevemente los requerimientos de un sistema eficiente de contabilidad, y las
condiciones generales que prevalecen en la región en que nosotros operamos. Una organización
no puede tratarse de manera objetiva como independiente de su propio ámbito social. En verdad,
el doble ámbito de responsabilidad y sociedad conlleva para una organización multilateral del
desarrollo como la nuestra un doble desafío. Primero, hay que desarrollar un sistema interno de
responsabilidad de acuerdo a las normas internacionales que deben aplicar a una institución de
su calibre, sin considerar el medio ambiente en que está operando. Y segundo, hay que aportar al
mejoramiento de las condiciones que prevalecen en su propio vecindario entre los miembros
beneficiarios. Se le presenta, en otras palabras, un desafío tanto interno como externo. Yo
quisiera referirme a la manera con que confrontamos estas oportunidades de acción.
En cuanto al desafío interno, cabe señalar que estructuralmente, tanto como sucede con muchas
organizaciones multilaterales, el Banco tiene un sistema multinivelado de responsabilidad, en que
las unidades y divisiones responden al presidente y vice presidente; entonces todos éstos
141

esponden a los prestamistas, prestatarios y la junta de directores; y finalmente todos éstos a la
Asamblea de Gobernadores, en torno la Asamblea responde a los presidentes de los países
miembros. Debido a su naturaleza, la organización tiene que responder a los ciudadanos de los
países miembros, especialmente los en que funciona. Además, para complementar el sistema, el
Banco tiene un auditor interno que responde a la Asamblea de Gobernadores y a una firma de
auditores externos.
Ahora bien, en cuanto al cumplimiento de las expectativas de la responsabilidad interna, como
observó Quesnel, la responsabilidad puede ser sencilla o compleja. En la responsabilidad
sencilla, las partes involucradas responden por los resultados bajo su control, como la provisión
de un producto o servicio específico, o como un préstamo. En la responsabilidad compleja, las
partes no pueden entregar directamente los resultados esperados, porque son una función de
otros factores o contribuciones fuera de su control. Algunos ejemplos de esto serán resultados
como el desarrollo de la región, la reducción de niveles nacionales de pobreza, un mejoramiento
de normas regionales de transparencia e integridad, y así por el estilo. Ninguna de nuestras
organizaciones, ni el Banco Mundial ni el BID ni aun el Banco Centroamericano del Desarrollo
puede asumir plena responsabilidad por estos resultados finales. Dependen de las acciones de
muchos actores.
Al igual que sucede dentro de muchas organizaciones, nuestro Banco queda sujeto a ambas
clases de responsabilidad. La responsabilidad sencilla queda declarada en los contratos. Los
términos de ésa son bastante fáciles de identificar y los indicadores de cumplimiento son los
normales. Por ejemplo, en cuanto a los prestatarios, existe un marco de responsabilidad que
abarca la provisión de fondos, su aplicación apropiada, el pago y la buena gestión de las
iniciativas financiadas. Los contratos de préstamo normalmente contienen los pre-requisitos para
el desembolso, las garantías requeridas, la provisión de información sobre el progreso de las
iniciativas financiadas, y así por el estilo. Lo mismo aplica a los prestamistas al Banco; eso es, a
las fuentes del financiamiento. Y en cuanto a los accionistas miembros del Banco, una
responsabilidad sencilla abarca el buen uso de los activos del Banco y la ejecución de las
indicaciones específicas por parte de la Asamblea de Gobernadores. Además, para cumplir con
todos los participantes, las prácticas de contabilidad y auditoria externa deben acatar normas
internacionales para que se asegure la calidad de las cifras financieras del Banco, como se ha
explicado en el caso del BID.
No tenemos un cuadro tan claro y evidente en cuanto a la responsabilidad compleja. La misión
del Banco es de fomentar el desarrollo y la integración de la región. Por lo tanto financia
iniciativas que se supone que rindan productos y servicios que se relacionen con estos
resultados. Sin embargo, como ya se dijo, gracias a su complejidad los resultados finales del
Banco son con frecuencia una función de otros factores y contribuciones, tales como el impacto
de la política de un gobierno, la actividad de otras agencias multilaterales, la participación de los
interesados en la iniciativa financiada, y así sucesivamente. Aquí se basa el desafío en la
capacidad de la Institución de definir claramente la contribución esperada al desarrollo de las
iniciativas que financia, y la medición de esa contribución en el contexto de otros factores
concurrentes. Eso nos exige el desarrollo de un buen sistema de monitoreo y evaluación que sea
capaz de evaluar la eficacia, la eficiencia, la pertinencia y sostenibilidad de las operaciones
financiadas. Nos exige también una transparencia en el reportaje y en la disponibilidad de la
información interna para los interesados.
142

Hablando generalmente, por lo tanto, queda evidente que las dificultades principales estriban en la
gestión de la responsabilidad compleja, y no tanto en el cumplimiento con la responsabilidad
sencilla. Dentro de este marco, ¿qué hace el Banco internamente para mejorar estas
expectativas de responsabilidad? Voy a mencionar brevemente algunas actividades nuestras al
respecto.
En primer lugar, la Contraloría va fomentando y liderando algunas iniciativas internas para que el
Banco preste una mayor atención a estas cuestiones de responsabilidad compleja. No puedo
decir que la institución esté libre de problemas al nivel de responsabilidad sencilla, y
probablemente ninguna institución puede quedarse libre de ésos. Por ejemplo, quedamos sujetos
al efecto de la decisión tomada por un grupo o comité, y eso echa a perder la responsabilidad
individual y así la responsabilidad frente a problemas relacionados con la distribución seccional de
deberes para proveer un servicio o producto. Esto dificulta también la identificación de individuos
o departamentos que deban responder -- especialmente cuando no se defina claramente la
responsabilidad -- a problemas de un reportaje apropiado por parte de los prestatarios, a la
ausencia de una cultura que fomente la responsabilidad interna, y así por el estilo. Sin embargo,
el Banco va desarrollando procedimientos y reglamentos internos de sistemas cuando sea
requerido en mi opinión, para prestar una mayor atención a la aplicación de estos reglamentos
para mejorar la responsabilidad interna sencilla.
En lo que toca a la responsabilidad compleja, es una área más difícil dado el caso de que el
Banco no le había prestado atención en el pasado. Volviendo a los cuatro requerimientos, el
Banco trabaja diligentemente sobre el fortalecimiento de la definición de objetivos, productos y
resultados de sus actividades tanto como de la medición de su cumplimiento. Durante los últimos
tres años va desarrollando un sistema de monitoreo y de evaluación independiente, y ha
introducido el marco lógico como herramienta para el diseño, monitoreo y evaluación de los
proyectos. La contraloría publicó varias evaluaciones de programas de mediano plazo y de
proyectos ex-post dentro de áreas como la cooperación técnica, la pobreza, las carreteras y el
turismo.
También el Banco va desarrollando un sistema de supervisión y monitoreo detallada de la
ejecución de los proyectos. Introdujo los reportes de realización de proyectos para apoyar la
responsabilidad tanto de la institución como de sus prestatarios. Con respecto al requerimiento de
reportaje y de transparencia, ya hacemos disponibles los informes de la contraloría a una mayor
audiencia interna y externa, y empezamos a producir un reporte de la eficacia del Banco que
saldrá una vez al año.
En cuanto a las exigencias de nuestros participantes interesados, esperamos que esta provisión
de más información sobre la eficacia operativa del Banco les haga aumentar el apetito por la
responsabilidad. Y con respecto a los premios y castigos asociados con los productos y
resultados, reconozco que hemos realizado algo menos. Finalmente, para complementar el
sistema de responsabilidad interna del Banco, la contraloría introdujo el marco de control de
COSO y condujo varias iniciativas dentro de este marco.
Como ya se indicó, la responsabilidad del Banco no termina por haber respondido a los desafíos
institucionales internos. Debido a su papel de institución que promueve el desarrollo, el Banco
debe aportar también al mejorar el marco institucional regional, al hacer lo que se llama la
construcción de capacidad institucional. Dentro de este papel, el Banco va ayudando a los países
de la región a mejorar la capacidad de sus organismos fiscalizadores superiores para que
cumplan con su función importante de vigilancia. En conjunto con el PNUD, el Banco Mundial y el
143

Proyecto AAA auspiciado por la USAID, el Banco juega un papel prominente en apoyar la
Organización Centroamericana y del Caribe de los OFS, al proveerles fondos y apoyo logístico y
técnico para que conduzcan varios estudios comparativos en la región sobre la operación de los
OFS.
El alcance de este esfuerzo de ayudarles a mejorar su marco de responsabilidad es bastante
amplio, y lo entendemos que dentro del marco los organismos fiscalizadores superiores juegan un
papel crucial. En términos del concepto moderno que se les aplica, las actividades de los OFS
podrían tener un impacto decisivo sobre los cuatro requerimientos de responsabilidad que antes
mencioné: la mejor definición de objetivos, productos y resultados de los gobiernos tanto como los
instrumentos para medir su cumplimiento, la transparencia y el reportaje por parte de instituciones
oficiales, la educación y la información para el ciudadano, y el elogio y las sanciones para el buen
uso o abuso de los recursos.
Finalmente, en vías de fomentar la responsabilidad dentro de la región, el Banco emprende
también una nueva iniciativa, en la cual estamos colaborando con el BID, para apoyar el
desarrollo de las capacidades de evaluación dentro del poder ejecutivo de los gobiernos
nacionales de nuestra región.
Para terminar, quiero decirles que la demanda de responsabilidad va en aumento alrededor del
mundo en la actualidad. Sin embargo, hoy en día la familiarización en el uso de la palabra
sobrepasa bastante el real puesto en práctica del concepto. Todo país u organización pública que
se comprometa a mejorar su práctica en esta área debe tomar acción sobre las cuatro
dimensiones a las cuales he hecho referencia. Todo lo que vimos ayer sobre e-gobierno puede
jugar un papel muy instrumental. Finalmente, debemos trabajar sobre la creación de mecanismos
de compensación. Es la responsabilidad de las comunidades de profesionales, como las aquí
representadas, de estimular el avance del proceso. El Banco va aportando a esta causa con sus
esfuerzos de mejorar sus propias normas de responsabilidad, tanto como su apoyo al
fortalecimiento de los organismos fiscalizadores superiores de la región y, dentro de poco, el
desarrollo de las capacidades de evaluación de nuestros gobiernos.
Quiero tomar la oportunidad de animar a las agencias multilaterales del desarrollo para que sigan
dando apoyo y coordinación en cuanto a estos esfuerzos. Ya me ha terminado mi tiempo. Intenté
darles un cuadro resumido pero abarcador del papel y de las actividades en el campo de la
responsabilidad que está realizando el Banco Centroamericano para la Integración Económica.
Espero que hay cumplido con mi objetivo. Muchas gracias por su atención.
144

Detección y Control del Fraude
Howard Davia, Autor, y anteriormente oficial, Contraloría General EE. UU.
_____________________________________________________________________________________
Buenos días. Para mí es un gran honor hablar a este grupo internacional tan distinguido en la
mañana de hoy. No disfrutamos de tiempo suficiente para discutir las complejidades y
diversidades del fraude. Por eso voy a tocar solamente los aspectos significativos que pueden
serles de interés. Les voy a hablar ex tempore sin una ponencia por escrito que pueda repartirles.
En lugar de ponencias, voy a referirlos a dos libros que acabo de publicar en inglés durante el año
pasado sobre el fraude que pueden ayudar a contestar sus preguntas.
El primer libro se titula Guía del Contador a la Detección y el Control del Fraude. El libro tiene tres
partes. La primera presenta la detección del fraude y está destinada a los contadores. Incluye
también una sección dedicada al control interno diseñado hacia el fraude -- no el control interno
como los auditores lo conocen normalmente, sino con el fin específico de controlar y/o prevenir el
fraude. La segunda parte fue escrita por John Wideman, un investigador criminal profesional que
tiene una práctica de investigador privado en Virginia Occidental. La tercera parte fue escrita por
el profesor Patrick Coggins que tiene su cátedra en la facultad de derecho de la Universidad de
Florida. Esta parte trata con la ley y el fraude. Si ustedes están interesados en un tratamiento
comprensivo, yo creo que encontrarán este libro muy interesante.
El segundo libro se titula Fraude 101, y tiene un propósito específico: a enseñar a la gente a
auditar para detectar el fraude. Teníamos la expectativa de que las universidades lo adaptaran ya
que, en la actualidad, hay muy pocas que enseñan el arte de detectar el fraude -- y se trata de un
arte, como les demostraré dentro de poco. Ese libro está destinado a las aulas y para los
auditores, y pretende llevar al lector desde punto cero hasta el nivel intermedio. Está ilustrado.
No se puede tratar con la detección más allá del nivel intermedio en un libro, ya que el fraude
avanzado queda muy complicado. Hay que contar con una relación interactiva, con una clase que
no exceda 100 alumnos.
Cualquier discusión general del fraude debe comenzar con algo que yo voy a llamar
convenientemente el universo del fraude. Esto quiere decir todo el fraude que existe en cualquier
momento, todo. Hace 75 años que varios investigadores mantienen un alto interés en el fraude,
examinando muchos casos y compilando muchas estadísticas. Descubrieron que acerca del 80
por ciento de todo el fraude está descubierto por casualidad. Quizás ustedes saben de la
estadística, y es extremadamente importante que la recuerden. Un 20 por ciento está descubierto
por los auditores. Y esta proporción de 80:20, o en algunos casos 75:25, ha sido corroborado por
muchos estudios a través de los años. De mi experiencia personal con el fraude, puedo decirles
que las estadísticas son válidas.
¿Por qué enfatizo tanto unas pocas estadísticas? Por esta razón: aunque son correctas en sí,
quedaban interpretadas erróneamente. Esto condujo a un error colosal en este país y
probablemente en el resto del mundo, dejando a víctimas en todas partes. Les aconsejo que todo
el mundo es víctima actual o potencial, toda vez que deje de estar pendiente por ello. En este
país, hace cien años los auditores presumían que el objeto principal de su auditoria era de
descubrir el fraude. Durante el siglo 20 ese objetivo quedaba alterado hasta que los auditores
independientes no presumían responsabilizarse por la detección del fraude. Es difícil saber por
qué eso ocurrió, pero la observación y conclusión estaban basadas en la estadística ya citada.
¿Por qué perder los recursos de auditores cuando los que perpetraban el fraude iban
145

seguramente a cometer errores enormes y quedarse expuestos por sí solo sin necesidad de que
la auditoria los descubriera?
Los que analizaron los casos de fraude notaron que la razón por descubrir el fraude por
casualidad fue que los culpables eran avaros, generalmente ineptos, y que cometieron errores
descuidados. Y como resultado de estas observaciones reinaba un descuido general que
causaba que las entidades privadas y públicas dejaran de ser tan vigilantes.
Sucedió también que los auditores independientes empezaban atender no la detección del fraude
sino algo que consideraban una línea más importante: la verificación de balances de estados
financieros de las corporaciones de capital abierto. De hecho, el gobierno insistió, con miras a la
inversión por parte del público en las acciones de las corporaciones, que sus estados financieros
fueran certificados como precisos. Por lo tanto los contadores independientes -- conocidos
también como CPA’s o auditores externos -- cambiaban su enfoque desde la detección del fraude
hacia la auditoria de los balances de los estados financieros.
Volviendo al patrón de 80:20, se dice que la estadística es como el traje de baño bikini: lo que
revela es muy interesante pero lo que esconden es vital. La sociedad acabó por interpretar el
patrón incorrectamente.
Para entender por qué digo esto, vamos a considerar que el universo del fraude está compuesto
básicamente de tres categorías. La primera abarca el fraude que está en proceso de fiscalización
en los tribunales. La segunda abarca todo fraude que haya sido descubierto pero no fiscalizado.
Y la tercera categoría contiene todo el fraude que no haya sido descubierto. Hay que preguntar
cuál es la proporción del universo del fraude dentro de cada grupo. Ustedes pueden hacer su
propio estimado mientras que explico mi propia opinión.
Cuando los investigadores examinaban el universo del fraude y sacaban su patrón de 80:20,
presumían que todo el fraude era igual. Pero obviamente si existen tres categorías -- algo que
nadie puede disputar -- entonces tenemos una situación parecida a la de los peces muertos en la
laguna. Los peces muertos suben a la superficie, pero los vivos siguen nadando bajo la
superficie. De la misma manera, el fraude que los investigadores examinaban fue hecho por
personas ineptas, los cuales fueron descubiertos por casualidad.
Vamos a hablar sobre el fraude descubierto pero no fiscalizado. ¿Por qué no? Hay muy buenas
razones. Yo oigo una razón frecuentemente: que las víctimas, sean del gobierno o del mundo
corporativo, quieren evitar la vergüenza pública, la molestia, los costos legales. Pero hay algo de
mayor significado que impide la fiscalización, y es la falta de evidencia. Los criminales más
adeptos dejan poca evidencia de sus actos. Al contrario de las impresiones generales, el fraude
que se descubre raras veces queda documentado sustancialmente. En cambio, la detección
empieza con el descubrimiento de huellas inocuas que sólo da la sugerencia de que un fraude
ocurriera. Le toca al auditor reactivo o el investigador criminal buscar la evidencia adicional
necesario que vaya a permitir una fiscalización. En muchas instancias las víctimas se encuentran
en una situación en que están ciertos de que un fraude ocurrió, pero no existe evidencia suficiente
para garantizar una convicción en un tribunal.
Puede que eso les sorprenda: el problema aquí en Estados Unidos es que nuestro sistema de
justicia hace exigir mucha evidencia para llevar un caso del fraude al juicio. En primer lugar es
necesario comprobar un intento de cometer fraude, que es algo muy difícil y que requiere mucho
entrenamiento. Se requiere un sentido de los requisitos legales para una fiscalización. A los
146

fiscales no les gusta fiscalizar un caso y perderlo. Por lo tanto escogen los casos más firmes para
esa primera categoría, y normalmente tienen éxito.
Yo les digo todo esto porque los investigadores que demostraban el patrón de 80:20 sólo
examinan el fraude que integra esta categoría. ¿Por qué? Cuando se fiscalice un fraude, todos
los detalles del crimen -- nombres, lugares y lo demás -- entran en el registro público. Se trata de
casos bien sólidos, y de gente inepta, descuidada y/o avara que deje evidencia tan abundante.
Tomen en consideración que, si se fiscalice un caso en que la evidencia sea escasa, existe una
buena probabilidad de que el sospechoso no sea declarado culpable. En nuestro sistema de
justicia el sospechoso queda inocente hasta que sea probado culpable más allá de una duda
razonable. Hablando de los juicios del fraude en que he participado yo, recuerdo muchas
instancias en que jueces federales nos regañaban luego del juicio, porque no traíamos evidencia
suficiente al tribunal.
Ahora bien, en cuanto al fraude de categoría 2, o sea, el fraude descubierto pero no fiscalizado,
uno puede tener un caso en que está absolutamente convencido de que existe el fraude. El caso
puede abundar con evidencia a su favor, y uno como víctima desea llevarlo al juicio, pero si el
abogado recomienda en contra, uno lo acepta. Yo generalmente recomiendo esta vía a los
auditores del fraude que me escuchan. El fraude llega a ser fraude solamente cuando un tribunal,
un juez o un jurado determine que el sospechoso sea culpable de fraude.
Hasta ese punto el sospechoso está presumido inocente. No importa cuán fuerte aparezca el
caso en la mente de uno, no se debe divulgar detalles del caso. Si se discute detalles del caso,
diciendo que Juan es el sospechoso, habrá difamado a la persona. ¿Entienden todos lo que
quiere decir la difamación? Si uno difama a otro, la persona sospechada de actos fraudulentos
tiene causa de una acción legal en su contra, y puede demandar por millones de dólares. De
acuerdo a eso todos los casos en esta categoría deben guardarse en confidencia. Y de mayor
importancia, los investigadores del fraude, los que fijaron el patrón de 80:20, no tenían la
oportunidad de examinar el fraude de la categoría 2.
Yo personalmente he trabajado sobre el fraude de categoría 2, y en muchos casos estábamos
confiados de que podíamos comprobar el fraude pero no logramos nunca llegar el caso al juicio.
Los detalles de esos casos tendrán que quedarse secretos sin revelarse.
La composición del fraude no descubierto, que compone la categoría 3, es obvia. Ninguna
persona que perpetre un fraude va a contárselo a uno. Los investigadores no pueden examinar
los casos para categorizarlos de modo alguno. Y no van a incluirse dentro del patrón de 80:20.
Uno de los secretos que se emplea para trasladar un fraude de la categoría 3 a la 2, y de la 2 a la
1, es contar con personas entrenadas que sepan buscar y acumular evidencia. La mayor parte de
los auditores no saben acumular evidencia. No tienen entrenamiento paralegal. Muchos
investigadores criminales no pueden hacerlo. Pero el secreto de acelerar el rumbo hacia las
categorías superiores es el entrenamiento en la detección y descubrimiento del fraude y la
acumulación de evidencia que se necesita para convencer a un juez o jurado.
Yo quisiera conocer su opinión en este momento. Luego de todo lo que les he dicho, ¿qué
porcentaje de todo el fraude creen ustedes que queda en la categoría 2? ¿Qué creen ustedes:
10, 20 50, 75 por ciento? ¿Cuántos creen que el fraude de categoría 1 compone un 50 por ciento
del universo? ¿Menos de 10 por ciento de la audiencia? Muy bien. Yo comparto su opinión. Los
que responden, ese 10 por ciento, dicen que un 90 por ciento de los actores son tan inteligentes
que no van a dejar evidencia que los perjudique, que planean bien su crimen, que no dejan
evidencia, y no quedan detectados por alguna estupidez.
147

Ahora bien, ¿cuántos creen que el porcentaje correcto para la categoría 1 debe ser 10 por ciento?
¿Cuántos creen que 20 por ciento? ¿Cuántos creen que más de 20? ¿Creen algunos que 30 por
ciento? Yo por mi cuenta estoy de acuerdo de que el fraude de la categoría 1 compone un 10 por
ciento, pero para evitar los argumentos he decidido por ser conservador y decir 20 por ciento. Lo
importante que hay que considerar no es la precisión del porcentaje de casos dentro de la
categoría 1 sino que, sin importar que un porcentaje se acerque más que otro, sin duda queda un
altísimo porcentaje de fraude de entre 80 y 99 por ciento, con base en nuestras discusiones, que
queda desconocido o escondido de la vista del público y no disponible a investigadores que
busquen la naturaleza del fraude.
Decidí que hay un 20 por ciento del universo del fraude dentro de la categoría 1, y estoy conforme
con eso. Yo creo que es razonable presumir que un 40 por ciento integra cada una de las
categorías 2 y 3. No será nunca posible saber cuáles son los porcentajes con alguna certeza, ya
que no se puede saber cuánto fraude existe en la categoría 3. Sin embargo, aparece razonable
presumir que los casos de fraude en las dos categorías varían en el monto de evidencia que
existe para revelar su existencia. Si es así, se puede visualizar todos los casos desde aquellos en
que no existe evidencia detectable -- los que aparecen al fondo de la categoría 3 -- hasta casos
con bastante evidencia -- los que aparecen al ápice de la categoría 2. Si es así podemos
presumir, en un mundo en que ocurre muy poca auditoria pro-activa para buscar el fraude, esa
primera detección de evidencia ocurre más o menos en el punto medio.
Yo no quisiera ofender a los caballeros asistentes, pero son las mujeres que aparentemente son
mejores en la detección del fraude. Aparentemente su intuición les sirve bien. Nosotros
ofrecíamos un curso en la Universidad de Wisconsin en que discutíamos algunos casos.
Estábamos tan seguros de que nadie podía adivinar correctamente el fraude cometido que
ofrecíamos $20 a la persona que pudiera responder. Una mujer que estaba en el departamento
de auditoria interna de una corporación grande de EE. UU. ganó $40 ese día y desde entonces
dejamos de ofrecer premios por la primera contestación correcta.
Para su información, yo estimo que por lo menos un 10 por ciento de los recursos disponibles a
las agencias gubernamentales se quedan perdidos al fraude. Yo digo esto porque las entidades
privadas y públicas consideran a los auditores internos como gasto administrativo que intentan
mantener lo más bajo posible. Desafortunadamente, al hacer esto, minimizan un recurso valioso
para combatir el fraude. Pero yo pienso que un pequeño gasto adicional por el grupo de auditoria
interna que se dedique a detectar el fraude puede tener un mayor rendimiento significativo.
Ahora voy a mover hacia un nuevo tema. Yo creo que todos están de acuerdo de que hay
básicamente dos tipos de contratos. Vamos a llamarlos auto-proclamados y anunciados. ¿Qué
tipo de contrato en su opinión sería el mejor para impedir el fraude? Al contrario a la opinión
pública, la respuesta correcta es el número 1.
La mayor parte de las empresas y los gobiernos requieren contratos anunciados, como todos
saben. Se presume que eso le da al mercado una oportunidad para que haya competencia, y
para que se elimine toda corporación y compañía que quiera cometer el fraude. Y segundo, le da
el mejor precio del mercado, el precio más bajo que sea aceptable. Aun así, la mayor parte del
fraude de gran escala que conozco en mi carrera se trata de contratos competitivos y anunciados.
Por ejemplo, el gobierno federal de EE. UU. tiene contratos enormes para las misiones espaciales,
y el Ejército y la Armada tienen sistemas de armamentos que desarrollan siempre a través de
contratos competitivos anunciados porque se les requiere esto. Y los contratos competidos
148

permiten a la corporación fraudulenta de ganar el contrato. Sencillamente se cotiza por debajo de
los demás. No les importa si no tengan utilidades a ese precio.
Cuando el contrato involucre una entidad que perpetre el fraude -- yo no hablo de todos los
contratos -- el fraude consiste en dos pasos. El primer paso es ganar el otorgamiento del
contrato, algo muy sencillo porque se cotiza por debajo de los demás. El segundo paso ocurre el
momento en que la organización gubernamental cambie el contrato, porque se le abre la puerta al
fraude.
¿Cómo se realiza eso? Puedo recordar un contrato en que se quería construir un edificio en Ohio.
Lo anunciaron, por razones competitivas. El que cotizara lo más bajo iba a ganar el contrato.
Bueno, recuerden que la mayor parte del fraude conlleva una conjuración, la acción en conjunto
de dos o más personas. Con frecuencia una sola persona trabaja por la compañía contratante (o
el gobierno) en un puesto de confianza, y el segundo por el contratista. Y el contratista cotiza por
debajo y recibe el contrato de construir un edificio. Luego mientras el contrato progrese, de
repente vienen órdenes de cambiar la estructura del edificio.
En cuanto al edificio de Ohio, la agencia gubernamental decidió que los baños diseñados para el
edificio fueran a dar al norte para recoger la luz del lado del norte. Y así se publicó un cambio en
el contrato para que se fuera a rotar el edificio. Y esto ocurrió aun antes de que el edificio se
levantara. Pero si el contratista sabe que puede depender de que el contrato se quede alterado, y
si sabe que puede dejar de hacer algo debido a una conjuración, entonces de hecho dejan de
instalar las facilidades de agua potable, de alcantarillado, etc. No gastan fondos en construcción
alguna que sepan que será eliminada por la primera orden de cambio que venga.
Bueno, toda vez que se cambie el contrato se necesita dar al contratista la oportunidad de
recuperar los costos incurridos en la construcción original. En este caso el contratista reclamó las
facilidades de agua potable, el alcantarillado, la tubería, etc. Y dijo que habría que moverse o
recortarse y rehacer la electricidad cuando se re-orientara el edificio. Reclamó también todos los
costos de proveer las facilidades soterráneas a la localización original cuando de hecho no
gastara nada por esas facilidades. Y reclamó entre $100,000 y $200,000 con este propósito
Luego, para efectuar el cambio, hizo un reclamo por otros $100,000 a $200,000.
En mi libro Fraud 101 tengo un caso que necesito disfrazar por razones obvias. La Armada
estaba construyendo un nuevo misil, y venían unos cambios en la ingeniería de costo que
mejoraban el producto. Les digo una sola cosa. Se diseñaba el misil a través de un contrato bajo
el cual se recuperaba los costos en la fase de desarrollo del producto. Una característica del misil
era que la electrónica quedaba armada en oro, ya que cuando un dispositivo electrónico se utilice
dentro de una atmósfera de agua salada los componentes eléctricos no van a corroerse.
Cuando el contrato por el misil iba a cotizaciones, el contratista que desarrolló el misil se dio
cuenta de que no podía nunca ganar a los gigantes de la industria, y por eso ofreció un precio
para ganar el contrato que le fuera a dejar con una pérdida. Si el contratista hubiera sido
requerido a construir el misil al precio indicado habría perdido bastante dinero. Pero cuando
entraba en producción, nosotros como auditores de la compañía interceptamos un memorando de
una reunión celebrada por el ingeniero supervisor en que se discutía la manera de recortar el
costo de construir el misil para poder realizar una ganancia.
Así que hicieron muchas cosas. Una fue eliminar el armamento de oro en los componentes
eléctricos y sustituirlo con un armamento de plomo. Bueno, hay una gran diferencia entre el
plomo y el oro, tanto en el proceso como en la aplicación. El contratista recomendó el cambio de
149

ingeniería y dijo que no involucraba cambio alguno de nuestros costos de fabricación. El teniente
comandante de la Armada en esa planta lo aprobó. Y se efectuó muchos cambios de esta
naturaleza, como sustitución de materiales más baratos, eliminación de partes vitales y así por el
estilo.
El contratista acabó por realizar una ganancia en el misil. En este momento, por virtud de lo que
yo les he dicho, ustedes tienen la razón de creer que teníamos un caso de lo que llamamos
indicios de fraude, o sea, una posibilidad fuerte de fraude por el contrato ya que se hace cosas
que son absurdas. Clasificaron los cambios como de Clase 2, que quiso decir que el oficial local
de la Armada dentro de la planta tenía la facultad de aprobar los cambios. Y el oficial encargado,
el teniente comandante, aprobó todos los cambios. ¿Por qué lo hizo, preguntan ustedes? Yo
creo que ustedes sospechan lo mismo que yo.
Había probablemente cien o más cambios de este tipo. Estos recortes en los costos fueron
aprobados. Todos los cambios fueron introducidos como si no fuera a realizarse un ahorro en
costos, aunque cada uno conllevaba una disminución en el costo. Pueden ver el caso en nuestro
libro.
Este misil quedaba extremadamente confiable al probar los prototipos. Entonces se les entregó a
nuestros buques de guerra. Luego de estar en el inventario por un rato, la Armada celebró
pruebas de fuego, y el misil no logró ni dar contra la pared. Algo pasaba mal. Este misil no está
funcionando. Pero ¿por qué la rebaja repentina en la confiabilidad? Resulta que la Armada
devolvía los mísiles al mismo contratista, le daba un contrato de ingeniería por el equivalente de
un millón de dólares en la actualidad. Y se les dijo que buscaran lo que fracasara. Pero ellos
sabían lo que pasaba. Y dijeron: “Bueno, se necesita armar estas partes de oro.” Esta conducta
se llama sustitución de calidad, en que uno recibe un contrato anunciado y realizar una ganancia
por el mismo.
Bharat B. Pandit (India). ¿No hubo persona alguna que tuviera que autorizar el cambio de
especificación en el contrato del misil? Y lo mismo en cuanto al edificio: ¿no es verdad que
alguien tuvo que verificar que el trabajo soterráneo realmente fue hecho antes de que se les
pagara por esto?
Howard Davia. Es difícil contestarlo. En primer lugar, no se espera que alguien le vaya a hacer
esto. Yo les di la ventaja cuando les dije que algo iba a suceder. Si se fuera a identificar todo esto
no le habría tiempo suficiente en el día. Pero lo que se hace, lo que la mayor parte de los
auditores hace, es examinar a ver si un miembro de la oficina contratante aprobó el cambio.
Como les dije, el teniente comandante de la Armada de Estados Unidos lo aprobó. Verificó la
verdad de la aseveración. Y uno acepta esto.
¿Cómo se detecta el fraude? La detección es como la pesca. Cuando se va a pescar no se
pesca solamente por pescado. Uno decide de antemano qué clase de pescado uno va a buscar.
Se realiza algo como esto. Si se quiere el róbalo de agua dulce se deja tranquilos el anzuelo y la
línea. Si se quiere la trucha se tira la línea al agua y la mantiene en moción. Y si uno va al lugar
donde hay trucha y tira la línea en busca de la trucha, no se va a coger el róbalo. No se va a
pescar pez espada, ni anguila, ni barbo ni peces de agua salada. El único pez que se va a pescar
es la trucha.
¿Pero cuán importante es eso para el fraude? En mis libros yo caracterizo el fraude. He aquí
algunas de las categorías: pagos duplicados, pagos múltiples, entrega defectuosa, precio
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defectuoso, colusión en la contratación, reportes engañosos, entregas falsas, cotizaciones
desequilibradas. No tendré tiempo suficiente de explicar todas éstas aquí, pero en el libro sí se
explica.
Vamos de nuevo a la pregunta que el colega acaba de hacer. El auditor tiene que decidir qué
clase de pescado o de fraude va a buscar hoy. Si se busca una entrega defectuosa como el
armamento de ‘oro postizo’ se va a instalar un procedimiento para que se coja esa clase de
fraude, pero no se va a coger las otras clases. En uno de mis estudios de caso ustedes tienen la
oportunidad de participar activamente en hallar el fraude, pero solamente voy rápidamente al
meollo del caso.
Se trata de un caso real sacado de mi experiencia. Había un edificio con un tanque de agua en el
tejado. En ese momento íbamos en busca de un fraude de entrega defectuosa. Así que fuimos
primero a la caja de desembolso, cogimos un pago de unos $10,000 de factura y buscamos la
razón del pago. La factura leyó: ‘drenaje del agua del tanque que queda en el tejado de este
edificio alto, rasgar el moho interior del mismo, tapar el interior con una pintura a prueba de agua y
volver a llenarlo.’ El auditor ordinario sacaría la orden de pago para verificar que la misma fuera
autorizada. Habría verificado el reporte de recibo para verificar si fuera entregado
apropiadamente, y todas las demás cosas, y no encontraría excepciones.
Pero cuando se realiza una auditoria de fraude como ésta se busca una sola cosa: si nosotros
recibimos el producto. Y muchas veces el auditor no tiene las destrezas técnicas para determinar
esto. Fuimos al gerente de planta física que estaba responsable por este edificio, y él dijo: ”Yo no
sé qué es lo que buscan ustedes. Este trabajo fue realizado hace seis u ocho semanas. No hubo
problemas. Yo lo firmé.” Y dijimos a nuestro ingeniero de mantenimiento que nos dijera si fue
hecho o no. Les digo la verdad. Subió al techo del edificio, escaló por la escalera chiquita hacia
el tope del tanque, abrió la compuerta, retiró la manga para echar la mano por dentro, corrió el
dedo por el lado del tanque y sacó una manada de moho. El trabajo nunca se realizó. Y yo les
pregunto si el auditor ordinario lo habría encontrado. Yo les digo que no.
Hay probablemente por lo menos seis otros fraudes que podrían suceder aquí. Nuestro técnico
podría haber subido la escalera y haber encontrado que el trabajo estuvo hecho perfectamente,
todo de acuerdo con la factura de la compañía Agua. Pero supongan que Agua no fue quien hizo
el trabajo, sino González Hermanos. Así que, si se saca la factura y se busca la entrega
defectuosa, van a ver que el trabajo fue realizado. Pero a través de una búsqueda se daría
cuenta de que fue otra compañía que lo realizó. El fraude sería clasificado por el concepto de
pagos duplicados o reclamo engañoso, ya que la Compañía Agua no hizo el trabajo pero cobró
por él.
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Investigaciones por el Banco Mundial sobre la Corrupción y el Fraude
Stephen Zimmerman, Unidad sobre Corrupción y Fraude, Banco Mundial
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Empiezo diciendo que yo no tengo libro que vender, y por eso ustedes tendrán que escucharme
atentamente. Soy asesor principal de la Unidad de Investigaciones de Fraude del Banco Mundial.
El Banco Mundial estableció nuestra oficina hace unos dos años. Lo que quisiera decirles en el
día de hoy es cómo el Banco Mundial intenta investigar las alegaciones de fraude y de corrupción
dentro de sus proyectos.
Nuestra oficina enfoca los proyectos financiados por el Banco Mundial. Enfocamos a los
empleados del Banco Mundial que estén involucrados en el fraude o la corrupción, a los
contratistas del Banco Mundial -- las compañías que solicitan contratos financiados por el Banco
Mundial -- o a los empleados de los gobiernos miembros que estén involucrados en el fraude o la
corrupción en los proyectos del Banco Mundial.
Cuando nuestro presidente, el señor Wolfensohn, asumió su puesto a fines de los 1990, y también
hace poco tiempo, lo dejó claro que era su meta que el Banco Mundial debe poseer la misma
actitud hacia la lucha contra la corrupción interna del Banco mismo de lo que el Banco Mundial
esperaba de los países miembros. Con frecuencia, mientras que el Banco Mundial iba
financiando proyectos alrededor del mundo en muchos de sus países, se procuraba para que los
países implementaran mejores procedimientos para combatir la corrupción en el mismo país, y
otorgaba fondos para este fin. Y así se creía que el Banco Mundial debe asumir el mismo
compromiso, examinándose a sí mismo y limpiando su propia casa. Eso fue que dio el ímpetu
para constituir nuestra oficina.
¿Cuál es el propósito de la oficina? La Unidad de Investigaciones sobre la Corrupción y el Fraude
tiene realmente dos propósitos primeros, y ambos serán de interés para ustedes y críticos para su
trabajo en esta conferencia. El primero es la investigación misma de las alegaciones de fraude y
corrupción. Voy a hablarles sobre cómo hacemos eso, cómo el Banco recibe las alegaciones y
luego cómo las procesamos. El segundo es la prevención e impedimento del fraude y la
corrupción.
Es obvio, antes de todo, que la prevención y el impedimento se adelantan a través de la
investigación y la conclusión satisfactoria de una investigación particular. Eso en sí crea
impedimentos. Además de esto, después de la existencia de nuestra oficina por algún tiempo, ya
empezamos a desarrollar métodos de prevenir la corrupción. Estamos trabajando con el lado
operativo del Banco Mundial, que es la gente que realmente aprueban los préstamos, para buscar
mejores manera de detectar el fraude y la corrupción.
¿Quiénes somos? La oficina queda compuesta por abogados como yo, que era anteriormente
fiscal federal en Estados Unidos. Tenemos otras personas que eran fiscales federales, y fiscales
que trabajaban en otros países como Reino Unido, Australia, Panamá y otras partes. La oficina
tiene también investigadores que recibieron su entrenamiento antes de ir a trabajar por el Banco
Mundial. Son generalmente investigadores de fraude criminal, como de Scotland Yard, la Oficina
de Fraude Grave en Londres y la Policía de Fraude de Australia. Recientemente un inspector
oriundo de Zimbabue se unió a nosotros. Tenemos un inspector de fraude que viene de Papua,
Nueva Guinea. Así que tenemos un grupo bien diverso de investigadores con unas perspectivas
diversas sobre el mundo.
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Desde la perspectiva del Banco Mundial y, sospecho yo, desde la suya también, contar con
diversidad es importante ya que el fraude y la corrupción, aunque parecidos de un país a otro,
asumen una cara distinta en diferentes partes del mundo. La perspectiva de Estados Unidos en
cuanto al fraude -- y francamente del mundo occidental -- se distingue de las de otros países en
que la economía está todavía en desarrollo. La capacidad de cometer fraude y corrupción es
diferente en esos países, y dentro del Banco Mundial, obviamente tratamos con ese medio
ambiente todos los días.
¿Cómo estamos constituidos? Hemos dividido nuestra oficina en equipos regionales, así como el
Banco Mundial divide el mundo en seis regiones, como América Latina y el Caribe, Asia, y así
sucesivamente. Yo estoy la persona encargada de América Latina y el Caribe y tengo un equipo
de personas que trabajan bajo mi mando sobre toda alegación de fraude y corrupción en América
Latina y el Caribe.
Gracias a los antecedentes diferentes de nuestro personal, aportamos también diferentes
métodos de investigación. Yo soy un creyente fervoroso en la idea de que podríamos diseñar
muchas formas de responder a un caso, como el caso que el señor Davia nos presentó del tanque
de agua, y ninguna de ellas sería la más correcta. Yo creo que ustedes todos estarían de acuerdo
con la idea de que no existe una sola solución al descubrimiento del fraude y la corrupción. Va a
depender de las circunstancias; va a depender de los agentes. Existen muchas formas distintas
de llegar a una resolución. Nuestra meta es hacer funcionar estas perspectivas. ¿Cómo se
analiza mejor los documentos? ¿Qué es lo que uno debe buscar allí? ¿Cuáles son los indicios
clave? ¿Cómo se entrevista mejor a los testigos? ¿A quiénes y cuándo se debe entrevistar? ¿A
quién se debe entrevistar primero? Gracias a un grupo diverso de personas de diferentes
trasfondos, creemos que reunimos estas diferentes perspectivas dentro del Banco Mundial.
¿Por qué investigamos nosotros la corrupción? Obviamente porque es algo malo; es sencillo
decir eso. Pero ¿por qué realmente? ¿Por qué al Banco Mundial le importa luchar contra la
corrupción? En primer lugar, el Banco Mundial se dedica a la prestación de fondos. Yo sospecho,
al revisar el listado de los participantes, que la mayor parte de la audiencia proviene de países que
reciben préstamos de montos significativos del Banco Mundial. Por ‘significativos’ quiero decir
obligaciones de miles de millones de dólares. Estos préstamos fueron concedidos con propósitos
bien específicos, como la construcción de una presa o una escuela, o el mejoramiento del sistema
judicial. Obviamente queda dentro del interés de todos asegurarse de que los fondos estén
utilizados para el propósito establecido. La corrupción asegura que alguna parte significativa de
los fondos no será utilizado con ese propósito.
Es crítico también para la lucha a nivel mundial contra la corrupción que fomentemos una mayor
transparencia, no sólo dentro de los gobiernos sino también dentro del Banco. Es la opinión y la
actitud del Banco que queremos maximizar la transparencia en todo lo que hacemos. Si no hay
otra razón por esto, la transparencia es muchas veces la mejor herramienta para combatir la
corrupción. Vamos ahora a entrar nuestra oficina para ver cómo se conduce las transacciones.
Claro está que la corrupción y el fraude son crímenes. Si no fuéramos a combatir el fraude y la
corrupción dentro del Banco estaríamos sencillamente apoyando la actividad ilegal. Pero
diferentes personas adoptan diferentes perspectivas. A veces lo que se considera un crimen en
Estados Unidos no satisface los requerimientos legales de otro país. Ustedes escucharon
bastante esta mañana sobre los parámetros legales del fraude. Yo era fiscal federal y dedicaba
muchos años a la fiscalización de casos de fraude. Yo sé bien lo que se necesita para comprobar
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el fraude en Estados Unidos. No se realiza de la misma manera en Panamá o Argentina o
Zimbabue. Cada país tiene que aplicar sus propias normas.
Dentro del Banco hemos creado un sistema interno para tratar con alegaciones del fraude y la
corrupción, el cual queda aparte del sistema judicial dentro del país en que las actividades
ocurran. Practicamos lo que enseñamos. Esto nos hace volver al comentario que hice al
principio. Es la opinión del Banco que, si vamos a decir a los países que vamos a prestarles
fondos solamente para combatir la corrupción si ellos a su vez utilizan los fondos para combatir la
corrupción, entonces nosotros en el Banco necesitamos combatir la corrupción también.
Tenemos por lo menos la obligación de hacer lo que instamos que otros hagan, de poner en
práctica lo que instamos que los otros países hagan.
Y ¿cuáles son los tipos de fraude o corrupción que observamos? Uno es la solicitación o el
pedido de algo valioso en cambio de influir la acción de un servidor público en la ejecución de un
contrato. Puede ser cualquier cosa valiosa, no necesariamente el saco de plata sino una casa, un
coche, un empleo para su hijo. Cualquier cosa de valor constituye corrupción. Puede ser también
el pago o el recibo de un soborno. Eso es lo que todos entendemos como el tipo más sencillo y
más obvio de valor.
Otro tipo será el recibo de algo valioso por un servicio o favor. No tiene que ser por recibir un
contrato, sino por cualquier otra ayuda o servicio.
Dentro del mundo internacional de la contratación, el término ‘comisión’ ha llegado a ser algo
como un paraguas. Lo que se entiende como comisión se queda dentro de un espectro amplio
desde la comisión legal -- el pago por servicios que equivalen al valor por el cual se le pagó el
dinero -- a una frase que sirve simplemente para disfrazar un acto de sobornar. Si se le paga la
comisión con el único propósito de influir a un oficial del gobierno -- o del Banco Mundial -- para
que se le otorgue el contrato, entonces la comisión no es comisión sino soborno.
Otro tipo es de distorsionar los requisitos con el fin de dirigir el contrato hacia un candidato
particular. Ahora me refiero a la categoría que el señor Davia presentó, la llicitación pública. Yo
tomaría un rumbo distinto. Yo creo que los contratos destinados a una sola entidad, por lo menos
fuera de Estados Unidos, constituyen una área apta para la corrupción. Lo vemos todo el tiempo.
No creo que la contratación con un solo proveedor señalado o la licitación pública sea por sí solo
una área más abierta a la corrupción. En cuanto a la licitación pública, cada vez vemos los
requisitos. Decimos que se necesita construir un camino desde punto A hasta punto B. Pero lo
que pasa es que alguien entra para redactar un requisito que dice que el camino necesita ser 2.5
metros de ancho y que hay que cumplir con todos estos requisitos. Y miren cómo, al aplicar esos
requisitos al otorgamiento del contrato hay una sola compañía en el país entero que califique.
Esto es lo que quiero decir por dirigir un contrato.
Había una situación en que alguien necesitaba contratar con un asesor que fuera escogido en un
país del Caribe de habla inglesa y francesa. Los términos de referencia para el asesor tenían que
ver con la contabilidad y varias otras destrezas. Obviamente habría mucha gente en el país que
podía cumplir con los requisitos, excepto por el último que requería que la persona tuviera que
hablar español. Bueno, no existía razón alguna por que esa persona hablara español. No
estamos hablando de Venezuela o de América del Sur. Entonces hubo cinco personas que
solicitaron el trabajo. Uno de ellos sabía hablar español, y era cuñado del director del proyecto.
Así de sencillo fue. Pero nadie le prestó atención o si lo hacían, no les importaba.
Existen esquemas comunes, y les he presentado algunos. ¿Cuáles son los que vemos en el
Banco, cuáles son los tipos de fraude y corrupción que vemos? Uno es el uso de compañías que
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estén secretamente controladas. Quiero distinguir aquí entre una compañía que sirve de frente
para otra y una compañía fantasma. Se trata de dos cosas distintas. La compañía que sirve de
frente existe realmente pero esconde otra. La primera compañía ganó la licitación pero es la
segunda que hace la construcción. La primera compañía sirve de frente para la segunda.
Cuando se examina los documentos de la licitación no hay razón de mirar más allá. Si se audita
solamente hasta el nivel del primer contrato, no se examina quién realmente está haciendo el
trabajo. No tendría la idea de examinar la segunda compañía. Aun si fuera a examinar la
segunda compañía, habría que preguntarse quién la controla. Solamente cuando se haga esta
pregunta se dará cuenta de que existe una actividad fraudulenta.
Hemos hablado sobre los sobornos y restituciones ilegales. Estos eventos comúnmente quedan
disfrazados a través de la forma de comisión, efectuada muchas veces por un subcontrato con
otra compañía. Es el pago de dinero por algo por el cual uno no tiene derecho. Existe el
maniobrar de las cotizaciones con el fin de otorgar el contrato de antemano a una compañía
particular.
Existen los facilitadores de préstamos. Muchas veces son los que cometen el mal. Facilitar un
préstamo es un arte, una frase bella que acaba por esconder un contrato ilegal. Uno podría creer
que realmente se aporta algo de importancia. Se facilita el préstamo, ¿verdad? Deben estar
aportando algo de valor. A veces lo hacen. Pero mayormente el facilitador es solamente un
intermediario, uno que dice a la compañía: “Si me pagan un 10 por ciento del valor del contrato, yo
se lo garantizo.” Y por su cuenta da una parte del 10 por ciento al oficial que tome la decisión,
para que se otorgue el contrato a ésos.
El fraude por parte de los contratistas puede tomar muchas formas. Nosotros vemos situaciones
como las describió el señor Davia, en que no se realiza las labores esperadas. La carretera que
se esperó que fuera desde el punto A hasta el punto B fue otorgada a la única compañía que
pudiera construir una carretera de 2.5 metros de ancho y 2 metros de profundo. Bueno, ni se
esmeraban a construir la carretera; o si lo hicieron, solamente procede desde el punto A para
llegar al medio camino.
Existen fraudes y abusos de fondos de fideicomiso. Para los que tratan con el Banco Mundial, los
fondos de fideicomiso tendrían algún significado. Constituyen una fuente particular de fondos
para el Banco Mundial, que está aparte de sus préstamos y queda sujeta a mucho abuso.
Sucede el robo de las cuentas locales y el abuso de activos destinados al proyecto. Estas
cuentas representan también una situación bastante única al Banco Mundial. Dentro de muchos
proyectos se abre una cuenta en un banco en el mismo país sobre la cual hay menos supervisión.
En estos casos dependemos de la función de auditoria interna de los proyectos para que se
identifique el fraude o la corrupción.
¿Qué es lo que hace el Banco en cuanto a eso? Adoptó dos provisiones muy específicas que
tratan con el combate del fraude y la corrupción. Hizo en efecto su propia legislación. Bueno, el
Banco tiene sus propios privilegios e inmunidades, y actúa como si fuera un gobierno. Por lo tanto
tiene que depender de sus propias reglas y reglamentos. Y aquí se intentó crear su propio cuerpo
de ley anti-corrupción. El primer paso es de adoptar una definición del fraude y de la corrupción.
Estas son las reglas por las cuales yo vivo, con las cuales yo intento constantemente cumplir.
Como abogado yo confío en las palabras. Si puedo comprobar que tal cosa ocurrió dentro de un
contrato del Banco Mundial, entonces puedo tomar acción.
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Existe la práctica corrupta, algo que hemos discutido bastante. Quiere decir el ofrecimiento,
donación, recibo, o solicitación de algo de valor para influir la acción de un oficial público. Uno
tiene que dar u ofrecer algo de valor, o recibir algo de valor, y tiene que ser con el propósito de
influir una acción. No necesita ser específicamente con el objetivo de ganar el contrato. Podría
ser con varios otros objetivos.
Unas palabras sobre el fraude. ¿Cómo se distingue el fraude de la corrupción? Son dos
conceptos distintos. El fraude es la representación falsa de algunos hechos, con el fin de influir un
proceso de adquisiciones. Había una situación recientemente en América del Sur en que una
compañía cotizaba por un contrato particular de asesoría. Para apoyar su contrato de asesoría
presentó el currículum de cinco de los expertos principales en el campo. Todo parecía magnífico.
Si uno examine la presentación y no vaya más allá, ellos son los que deberían recibir el contrato.
Pero si uno indague un poco más profundamente, se daría cuenta de que ninguno de los expertos
supiera nada de esta compañía, para no hablar de haberse acordado de participar en el contrato.
Se trató de una representación totalmente falsa con fines de ganar el contrato.
Ahora pasamos a la investigación. ¿Cómo hacemos nuestro trabajo? ¿Cómo ell Banco Mundial
investiga el fraude y la corrupción? Yo no voy a afirmar frente a ustedes que tenemos un arma o
herramienta mágica. Los que tienen experiencia en este campo saben que lo más importante
aquí es la atención a los detalles y la anuencia de confrontar los documentos con una atención
cuidadosa y dedicada. Si esperan que les vaya a dar un listado de las preguntas mágicas o de
los documentos particulares que hay que atender, no puedo dárselos. Se trata de mucho trabajo
duro, diligencia y persistencia.
¿A quiénes investigamos? La confidencialidad y la anonimidad son conceptos críticos con
relación a nuestra manera de investigar. Y esto generalmente sucede dentro de cualquier
investigación en que el bienestar y aun la seguridad personal de la gente entra en juego. Yo voy a
hablarles sobre cada uno de estas cosas.
¿Cómo lo reportan al Banco? Aquí puedo darles un poco de publicidad sobre mi trabajo. Si
alguno de ustedes encuentran algún fraude o corrupción que cree que tenga que ver con el
Banco, le insto para que se ponga en contacto conmigo o con alguien de mi oficina.
Evidentemente mi pedido aplica antes de nada a los mismos empleados del Banco, pero podría
aplicar a personas externas al Banco también. Este es nuestro número de teléfono: (202) 458-
7677. Si llaman ese número va a sonar en nuestra oficina y alguien le hablará. Tenemos un
número de pager que está en servicio las 24 horas al día, una dirección de e-mail, y un número de
hotline. Si llaman a través de AT&T los cargos serán revertidos. Y si están visitando Washington
y logran pasar por nuestro personal de seguridad en el edificio del Banco Mundial, pueden subir a
nuestra oficina en el octavo piso. El número que les di es accesible desde cualquier parte del
mundo.
La mayor parte de las alegaciones que recibimos obviamente no originan desde dentro de
Estados Unidos, sino del exterior. Vienen de auditores. Vienen de personas que simplemente
están interesadas. Vienen de personas que están participando en los proyectos. Tenemos un
website también. Si accede a www.worldbank.org y llega al blanco en que se registra la palabra
clave, hay que escribir ‘investigations’ para llegar a nuestra parte del website. Sí, está en inglés
solamente pero esperamos expandirlo a otros idiomas muy pronto. Cuando llega a nuestro sitio
se puede teclar la denuncia allí mismo y enviar por e-mail para que vaya directamente a nuestra
oficina. Si todavía utilizan sellos postales puede escribirnos y enviarla por correo. Pueden
quedarse seguros de que vamos a atender cada alegación cualquier información que nos envían.
156

¿Y qué pasa cuando nos llega? Primero, dividimos la correspondencia por región. Si envían
alguna correspondencia que tenga que ver con algún país de América Latina o del Caribe me será
enviada a mí atención, para que yo decida sobre el paso a seguir.
¿Qué es lo que se investiga? Toda correspondencia queda sujeta a lo que llamamos examen
preliminar. Todo el mundo sabe que a veces las alegaciones pueden inundarnos. Frente a tantas
denuncias, ¿a dónde mirar y qué hacer? ¿Cómo repasarlas para decidir a qué cosas hay que
atender? Hay que separar el grano de la paja como quien dice. Le damos a todo una mirada
inicial, y le toca al equipo de líderes en cada región. Yo atendería a toda alegación, a toda
denuncia de acto ilegal dentro de América Latina y el Caribe. Toda alegación de acto ilegal
llegaría a mi escritorio. Cuando lo miro busco dos cosas. La primera es la veracidad: si la
denuncia parece verdadera. Quizás les será chocante pero a veces recibimos denuncias que no
son veraces. Y de hecho, a veces nos damos cuenta de que estamos simplemente recibiendo
una alegación del malvado en un intento de perjudicar al bueno. Así que intentamos averiguar
eso desde un principio.
Segundo, intentamos averiguar si aquí se trata de fraude o corrupción como las hemos definido, o
si se trata de otra cosa. Por ejemplo, el Banco tiene reglas para las adquisiciones que son
extraordinariamente detalladas. Si la comunicación parece ser un malentendido sobre la manera
en que un artículo fuera adquirido o un contrato fuera adjudicado -- en otras palabras, si no hay
fraude o corrupción, si no hay relación falsa, si no hubo una entrega de nada de valor, entonces
pasamos el asunto a la sección del Banco que compete atenderlo.
Por último, y no por ser lo menos importante, se presume la inocencia durante todo el proceso.
Nosotros nos esmeramos en mantener eso. Entendemos que, siempre que se levante la
denuncia contra alguien, es de crítica importancia para esa persona. La denuncia puede o no ser
la verdad, pero el mero hecho de levantarla es de importancia crítica.
La confidencialidad y la integridad son conceptos críticos para nosotros si se va a investigar el
fraude o la corrupción. Se respeta la anonimidad. Si alguien quiere ponerse en contacto con el
Banco Mundial y quedarse anónimo, vamos a atenderlo siempre. No vamos a colgar el teléfono o
borrar el e-mail. Vamos a escucharlo. Dicho esto, admito que es mucho más difícil investigar una
denuncia de fraude o corrupción si no sabemos quién hizo la denuncia. No tenemos la manera de
evaluar su credibilidad. ¿Quién es esta persona? ¿Cómo llega a saber del asunto que está
reportando? Así que nos será más difícil proceder a convalidar la denuncia. ¿Qué hacemos? En
primer lugar, intentamos con el arte de persuasión lograr que la persona se identifique. Tratamos
de sacarle tanta información como podemos, algo que yo sé que ustedes harían con relación a
una investigación que iban a realizar.
Intentamos hacer que la persona nos hable en confidencia. Cuando hablamos de confidencia,
eso quiere decir que nos ponemos de acuerdo nunca revelar su nombre o la información que nos
supla a nadie fuera de nuestra oficina. No vamos a revelarla. Y si eso quiere decir que no
podemos proceder, que así sea. No vamos a violar una promesa u obligación hecha con ninguna
persona. No vamos a revelarlo ni dentro ni fuera del Banco. Vamos a investigar la denuncia
hecha en anonimidad. Pero no vamos nunca a arriesgar a nadie. Buscamos la forma de
averiguar tanta información como podamos sobre esa persona. Si le prometemos la
confidencialidad, presumimos siempre que la persona esté actuando en buena fe. Puede suceder
a veces que haya una situación en que alguien no actúe en buena fe, y entonces tenemos que
responder de acuerdo a eso.
157

Ese acuerdo queda vigente dentro y fuera del Banco. Vamos a suponer que uno descubra alguna
actividad y sea un testigo en confidencia. Finalmente lo referimos, como el señor Davia mencionó,
a un fiscal del gobierno. Ahora éste quiere saber quien es el testigo. Nuestra política en el Banco
es que no vamos a divulgar esa información al gobierno, que tenemos una obligación a la persona
que nos dio la información. De otro modo habría que cerrar nuestra oficina porque nadie se
atrevería a hablarnos. Por supuesto no vamos a tolerar represalias algunas en contra de la
persona, y vamos a tomar acciones de acuerdo a eso.
Y ¿qué pasa al final del proceso? ¿Qué hace el Banco? Si queda evidente que un miembro del
personal del Banco haya participado en el fraude o la corrupción, según las reglas adoptadas
hace dos años se requiere que esa persona ser terminada. Tiene que ser despedido, y eso es
mandatario. Una segunda acción que puede ocurrir es una referencia criminal. Se llama al fiscal
del condado en que la actividad ocurrió para decirle: “Tenemos que uno de nuestro personal
aceptó un soborno. Quisiéramos referirlo a usted, para que lo investigara ahora para empezar un
proceso criminal en su contra.”
Los contratistas representan lo grueso de nuestro trabajo. Está aquí que todo ocurre. Viene la
compañía, y de una u otra manera comete el fraude o la corrupción para ganar o mantener o
expandir un contrato. Nunca sabemos cuál de esos objetivos entre en juego. Actualmente en un
país sudamericano hay un asunto que ha recibido mucha atención en la prensa nacional. Resulta
que tres compañías cotizaban en un proyecto financiado por el Banco Mundial. La primera
compañía cotizó unos $800,000 por debajo de los otros en un contrato de $5 millones, que es un
monto significativo. Así que todo el mundo está interesado en ofrecerles el contrato. Bueno,
sucede que se le descalifica por no acatar las reglas del Banco Mundial.
Cuando se trata de la participación del Banco Mundial en un financiamiento, les compete a los
oficiales del gobierno del país tomar la decisión inicial. Bueno, pasamos a la segunda compañía.
Pero ésta por alguna razón no muy clara se declina diciendo: “Nos arrepentimos y no queremos el
contrato.” Y el número tres dice que sí, y se les adjudica el contrato. Todo el mundo queda
contento hasta que nosotros realizamos nuestra diligencia debida y preguntamos quién controla la
tercera compañía. Resulta que el dueño de esa compañía es cuñado del presidente del país.
¿Cuál será su reacción a esta información? Parece bastante misteriosa, ¿verdad? Viene una
atención constante por parte de la prensa nacional. ¿Qué es lo que vamos a hacer nosotros?
Tenemos que realizar una investigación. Voy a utilizar este ejemplo como modelo de cómo
procedemos. Hay una investigación en paralelo por parte del gobierno. Así que el gobierno y el
Banco Mundial realizan su propia investigación. Pero no contamos con las herramientas de que
dispone el gobierno. Yo era fiscal federal y conozco el poder del gobierno. No tengo la habilidad
ahora de exigir documentos o obligar que nadie me hable.
Sin embargo, tengo el poder del Banco Mundial que a veces despliega bastante fuerza, ya que
todo el mundo va en busca al dinero del Banco Mundial. Tenemos que analizar los documentos
en un intento de averiguar lo que pasara. ¿Si la licitación se realizó de manera apropiada?
Tenemos que hablar a los testigos y a los licitantes perdedores: ¿Se siente que existió alguna
corrupción en el proyecto? Y luego tenemos que llegar a nuestra propia conclusión. Al final del
día, si optamos por declarar el hallazgo de un fraude o corrupción, tenemos tres opciones que nos
quedan.
En primer lugar, podemos referirlo de nuevo al gobierno. Podemos suplirles la información que
tenemos, con las expectativa que vayan a fiscalizar.
158

Segundo, podemos tomar una acción según nuestro procedimiento interno que se llama
‘adquisición ineligible,’ que dice en esencia que no se acataba a nuestras reglas. No se necesita
obligatoriamente una acusación de fraude o corrupción. Se consiste solamente en un hallazgo de
que no se acataba las reglas. Nosotros en el Banco decimos: “Bueno. Si no quieren acatar las
reglas nosotros queremos devueltos nuestros fondos. Si cuesta $5 millones para construir el
edificio deben devolvernos los $5 millones.” O podemos decirles: “Les debemos unos $2 millones
más y ustedes tienen que pagar el resto.
”Tercero es nuestro proceso interno. Tenemos el Aviso de Inelegibilidad. Dentro del Banco
Mundial hemos establecido un sistema judicial para atender a procesos de inelegibilidad. Está
administrado por un comité de sanciones. Funciona de esta manera. Si decidimos por un
hallazgo oficial dentro de nuestra oficina de que ocurrió un fraude o corrupción, podemos llevar el
hallazgo para que llegue a ser un tipo de encausamiento, o para conceptos del Banco un aviso de
inelegibilidad. El aviso tendrá toda la explicación de nuestros hallazgos. Ese aviso va dirigido a la
compañía para su examen y para darle una oportunidad de responder. Una vez que la compañía
responda por escrito se celebra unas vistas donde se oye argumentos orales por parte de la
compañía y nuestra oficina que funciona como fiscal. Luego nuestro Comité de Sanciones va a
determinar lo que se hace.
El Comité de Sanciones podría sugerir la aplicación de varias sanciones, desde una reprimenda
sencilla hasta el hallazgo de cero culpabilidad hasta una descalificación permanente. Una
descalificación permanente quiere decir exactamente eso: que aquella compañía y los accionistas
de la misma no pueden tramitar negocios más con el Banco Mundial. Se publica los nombres en
el website del Banco Mundial. Es la esperanza del Banco de que, a través de los años, vayamos
a desarrollar una relación con los otros bancos e instituciones multilaterales para que se comparta
esta información. Así que una compañía que quede inelegible por solicitar con una sea
automáticamente inelegible por solicitar con las demás, para que se elimine la posibilidad de que
ésas sigan solicitando negocios dentro de la comunidad internacional de bancos multilaterales.
Y ¿qué pasará si se trata de personal del proyecto? Por personal del proyecto quiero decir alguna
persona que no trabaje por el Banco sino que trabaje desde una de las oficinas sufragadas por el
Banco, la cual recibe el pago desde el gobierno local. En estos casos nuestras opciones quedan
más limitadas. Realmente no hay mucho que podemos hacer. Lo dejamos a la disposición del
gobierno, refiriéndole el caso con el pedido de investigarlo ya que, en nuestro juicio, merece un
encausamiento por fraude. Tenemos la habilidad de declarar una nulidad en la adquisición
aunque eso compete a la gente del departamento de adquisiciones del Banco Mundial. Podemos
decirles: “Miren, que ese empleado estaba sacando fondos, estaba dirigiendo un contrato
ilegalmente, o pagaba sobornos. Nosotros no vamos a seguir pagando. Les competía detenerlo,
pero nosotros no vamos a hacer ningún pago más por este proyecto.”
El Banco tiene la habilidad de suspender un préstamo. En otras palabras, un solo proyecto forma
parte de un préstamo más global. El Banco podría decidir por suspender el pago del préstamo o
anularlo por completo. Obviamente podemos pedir que se le despida a una persona. Si no se le
fiscaliza o encausa, por lo menos se le despide.
Finalmente les hablaré sobre el futuro. ¿Hacia dónde va esta iniciativa, en mi opinión? ¿Hacia
dónde va, en la opinión de nuestra oficina? Vamos a llevar nuestro mensaje a nuestro propio
personal y al personal del Banco generalmente, con fines de educar al Banco, y luego a nuestros
miembros que son los gobiernos que componen el Banco Mundial,.para que sepan de lo que hace
159

el Banco Mundial, y después llegar a la comunidad empresarial. Esto es lo que espero lograr en
el día de hoy, decirles lo que hace el Banco Mundial y pedir su ayuda si encuentran información o
evidencia o alegación de fraude o corrupción que de alguna manera toca al Banco Mundial.
Quiero dejar con ustedes el lugar a donde pueden ir, la persona con quien pueden compartir la
información, la persona con quien pueden trabajar.
Vamos a utilizar las lecciones aprendidas para mejorar nuestro trabajo preventivo. Esta fase es
realmente la más crítica. En todos los casos, con cada denuncia, cada vez que se encuentre
algún fraude o corrupción uno aprende un poco más. Lo que queremos hacer es llevarlo a la
práctica, para intentar cambiar la forma en que el Banco funciona, para minimizar el fraude y la
corrupción dentro de los proyectos del Banco. Y así en el futuro cuando la gente ve que se trata
de un proyecto del Banco Mundial dirá: “Estas son buenas noticias porque allí quedan igualadas
las oportunidades más que en las otras situaciones.”
Giovanni Martínez Lizardo (Honduras). Se relaciona mi pregunta a las alegaciones de
corrupción. Como fiscal federal de Estados Unidos, ¿cuál en su opinión es el camino más factible
para una agencia de vigilancia que quiera seguir investigando una alegación anónima?
Stephen Zimmerman. Repito que no hay manera particular o específica que recomendaría para
investigar una alegación anónima. En primer lugar, dentro del Banco y dentro de mi experiencia
como fiscal federal, no existían requerimientos particulares para responder a una alegación.
Respondíamos a lo que apareciera. No hay una cantidad mínima de información que debe
suplirse. Sin embargo, al decir eso, ¿qué hacemos al recibir una alegación anónima? ¿Cómo la
investigamos?
Antes de comprometernos con la investigación pública, examinamos los hechos individuales para
verificar su veracidad. Si la alegación es anónima vamos por pasos más extensos para verificar
alguna información dentro de la alegación antes de proceder con una plena investigación pública.
La idea es que una investigación podría perjudicar a las personas acusadas que posiblemente no
hayan cometido ningún mal.
Así que mi consejo dentro del caso de una alegación anónima es que no la rechace en un
principio sino que la examine con más cuidado. Hay que mirar la información incluida dentro de la
alegación anónima, para ver si los hechos más sencillos son veraces, si las fechas citadas son
precisas. No se trata simplemente de investigar los hechos más críticos, sino los hechos menos
críticos también, porque van a ayudarle a determinar si la persona anónima está diciéndole la
verdad. Pueden utilizar los datos menos significativos para determinar si hay consistencia dentro
de la alegación. Una vez que lo haga, si está satisfecho de que parece lo suficientemente
consistente y veraz, entonces puede proceder aunque siempre con sumo cuidado. Esa es
nuestra norma, de proceder con mucha más cautela para recoger toda la información en el
dominio público, para que no surja publicidad alguna en cuanto a nuestra investigación hasta que
quedemos satisfechos de que la alegación sea digna de una plena investigación pública.
Estos son los pasos que tomamos. Yo creo que se debe proceder de una manera distinta de lo
que pasa cuando se conozca el autor de una denuncia, aunque las mismas reglas aplican a los
dos casos. Muchas veces conocemos a la persona que hace la denuncia y notamos que la
misma resulta falsa, nada más que una manipulación de nuestro proceso. Y no existe solución
mágica más allá de eso.
160

Luis Soto (República Dominicana). Yo quisiera saber si el Banco Mundial ha desarrollado algún
mecanismo para transferir la información a otras agencias gobernantes en diferentes países. ¿Se
comparte su experiencia con otras instituciones?
Stephen Zimmerman. Su pregunta tiene que ver con la transferencia de información sobre el
fraude y la corrupción a otros países y otras entidades dentro del país. Se trata de dos
cuestiones. En primer lugar, cuando el Banco llega a publicar un hallazgo formal de fraude o
corrupción que resulta en una declaración de inelegibilidad de una compañía, ésta queda en la
esfera pública y llega a nuestro website. Cuando imponemos una sanción, ese proceso va a
resultar últimamente en el reconocimiento público por parte del Banco de un fraude o acto
corrupto por parte del contratista y la información llegará a nuestro website. Estas son las
situaciones fáciles de describir.
Vamos ahora a la situación más difícil, donde tenemos que un empleado de un gobierno local
haya participado en fraude o corrupción, y nosotros referimos el caso, entregando alguna
información sobre el mismo al gobierno. Lo que el gobierno decida hacer con la información le
compete al gobierno y no al Banco. Como ustedes saben, el Banco trata con los gobiernos, y los
miembros del Banco son los gobiernos de los países mismos. Así que compartimos información
generalmente del Banco a un gobierno, pero no a las ONG’s ni a otras organizaciones
mayormente.
Quiero decirles que lo inverso sucede también. Si usted como auditor está auditando un proyecto
que tenga alguna conexión al Banco Mundial, y simplemente quiere preguntar sobre la manera de
trabajar del Banco Mundial, o sobre la manera de informarse sobre un préstamo del Banco
Mundial, existe bastante información pública acerca de los préstamos del Banco Mundial. Uno
puede acceder al website del Banco Mundial y teclar el nombre del país, para que reciba un
listado de todos los préstamos activos para esos países. Así que, si su trabajo tiene que ver con
el Banco Mundial les estimulo para que vayan sacando cualquier información que puedan sobre el
Banco. Y si tienen dificultades en encontrarla, pueden llamarnos para que les ayudemos.
Dicho todo eso, se me queda otro punto importante. El Banco Mundial goza de la protección de
privilegios legales y la inmunidad, lo que equivale esencialmente a la inmunidad diplomática. Por
lo tanto el Banco Mundial se comporta como un gobierno cuando se le pide información. Peligra
cuando se comporta así. Pero habrá momentos en que el Banco Mundial no vaya a compartir lo
que encuentre, o por lo menos no lo comparte formalmente. No suplirá información a entidades u
organizaciones del sector privado cuando publique un hallazgo de fraude o corrupción. Estamos
trabajando para intentar mejorar eso porque estamos conscientes de nuestras responsabilidades.
Donald Sherk (Estados Unidos). ¿Podría explicarnos la interacción entre su unidad y el panel de
inspección y el departamento de evaluación operativa?
Stephen Zimmerman. Nuestra unidad funciona con completa independencia de estas oficinas y
de cualquier panel de inspección. El departamento de evaluación operativa es la oficina dentro
del Banco que tiene la meta primera de evaluar la eficacia de un proyecto. Si ese departamento o
el de auditoria interna publica una conclusión de que fraude o corrupción haya ocurrido dentro de
algún proyecto del Banco, se supone que nos suplan esa información. Nuestra oficina reporta
161

directamente al presidente del Banco. Nos sentamos a un lado remoto, para decirlo así. Yo tengo
bastante independencia.
Se espera que, cuando auditoria interna realice sus auditorias, o el departamento de evaluación
realice sus evaluaciones, o los gerentes de proyectos trabajen en los proyectos, visitando
misiones, y surja una alegación de fraude o corrupción, entonces la alegación debe sernos
referida para nuestra evaluación. Puede que lo examinemos para decir: “Simplemente no hay
suficiente aquí. No existe fraude o corrupción. Ustedes necesitan tomar la acción apropiada fuera
de las reglas de fraude y corrupción y el proceso de sanciones del Banco.” Pero estas oficinas
existen en independencia una de la otra. Somos los más jóvenes de todos y estamos
aprendiendo a trabajar con ellos, pero el proceso de auditoria sigue en pie.
En mi opinión, existe una diferencia entre una auditoria ordinaria de un proyecto -- en que se
propone buscar los problemas con los controles y con cuestiones financieraas en general -- y una
auditoria forense o auditoria de corrupción en que se propone realmente desenterrar la corrupción
y el fraude. Con una auditoria de corrupción generalmente hay que excavar más profundamente.
Lo que sucede normalmente es que la oficina de auditoria o la oficina de evaluación del Banco o
los gerentes del proyecto verán un indicio claro, o algo extraño, como la doble facturación o
factura que parece no tener validez, o algún otro indicio de irregularidades. Luego se ponen en
contacto con nosotros. Una vez que llegue a nuestra oficina, nosotros actuamos por nuestra
cuenta. Últimamente compartimos las conclusiones con los gerentes del Banco, pero actuamos
con independencia y no reportamos a ellos. La razón de maximizar nuestra independencia es
porque, sin importar lo que concluimos, no habría una influencia inapropiada.
Javier Cabreja Polanco (República Dominicana). ¿No cree usted que el Banco Mundial, una vez
que trate sobre un préstamo con un gobierno local, debe proveer esa institución con el reporte de
la investigación, ya que son ellos que representan la ciudadanía? El organismo fiscalizador
superior debe tener esa información, para que la investigación sea más eficaz.
Stephen Zimmerman. En breve, mi respuesta es que sí. Claro que sería ideal que, cuando
lleguemos a unos hallazgos, los compartiríamos siempre, y es nuestro intento de hacerlo más y
más. Sin embargo, la primera responsabilidad de nuestra unidad es de limpiar el Banco. Somos
la oficina de investigaciones internas del Banco. Y por eso nuestra primera responsabilidad es de
asegurarnos de que el Banco tome cualquier acción que crea apropiada.
Dicho eso, siempre queda en el interés del Banco, en mi opinión, si se descubre acción ilegal,
corrupción, fraude u otros abusos dentro de un gobierno miembro o por causa de empleados de
un proyecto, que esa información debe ser compartida con ese gobierno miembro en algún nivel.
Intentamos compartir esa información tan ampliamente que podamos, pero sin embargo el Banco
sigue trabajando dentro de los parámetros de los convenios que tiene con los gobiernos miembros
sobre la manera de compartir la información. Yo creo que, mientras que el proceso sigue en
marcha y si nuestra oficina logra tener algunos éxitos en el futuro en la detección del fraude y
corrupción y puede trabajar eficazmente con los gobiernos miembros, entonces estaremos en una
mejor posición para trabajar más estrechamente y compartir más información con diferentes
partes de los gobiernos miembros.
Jim Wesberry. Steve, no puedo dejar de hacerle esta pregunta. ¿Podría decirnos cuántos casos
su oficina atendió durante los últimos dos años? ¿Y en cuántos casos se ha tomado alguna
162

acción como una declaración de inelegibilidad? Si a un empleado del Banco Mundial se le
encuentra culpable de un acto corrupto y queda cesanteado, ¿sigue elegible por recibir una
pensión? ¿Se le deduce de la pensión el monto robado o se le anula totalmente? Y tengo otra
pregunta. La gerencia del Banco consistentemente se rehusa requerir una declaración de activos,
recursos y conflictos de interés. Todos los gobiernos del hemisferio occidental requieren esto.
¿Habrá la forma de vencer esta renuencia por parte del Banco?
Stephen Zimmerman. Yo creo que me hizo cuatro preguntas, pero voy a intentar recordarlas. En
cuanto a las estadísticas, desde la incepción de la oficina en 1998, hemos investigado a 1,041
denuncias. Esta cifra abarca las preguntas en general y una variedad de asuntos. Entre ésas hay
unas 400 o 500 que quedan activas alrededor del mundo. Son 84 compañías que fueron
declaradas inelegibles por el Banco, donde el proceso quedó finalizado, y están identificadas en
nuestra página web. Hay unos 12 casos en este momento en que se está considerando una
declaración de inelegibilidad o la celebración de vistas ante el Comité de Sanciones. No se trata
de un gran número, pero es significativo en mi opinión porque no se trata solamente de una o dos.
Tomamos nuestra encomienda en serio y estamos realizándola.
Segundo, voy a hablar del personal del Banco Mundial. Yo desconozco si pierden la pensión,
pero creo que el asunto se está manejando caso por caso. No habrá la pérdida automática de la
pensión pero sí puede pasar. Hace ocho semanas dos personas del Banco Mundial fueron
cesanteadas por haber aceptado sobornos. No sé si perdieron su pensión o no, pero sí perdieron
su empleo y hay gran probabilidad de que van a la cárcel.
En cuanto a las declaraciones, aquí se trata de algo sobre el cual el Banco va a tomar acción
dentro de los próximos meses. Existe una propuesta sobre la mesa para requerir las
declaraciones en algún nivel. Yo no creo que se les requerirá a todo el personal, pero sí las habrá
para personal arriba de algún nivel gerencial. Creo que el Banco está haciendo las pautas para
organizar una oficina por separado para procesar y monitorear esa información. Así que espero
que al final de este año estarán implementadas.
163

Lavado de Dinero, Evasión de Impuestos y Derechos a través de
Precios Anormales en el Comercio Internacional
John Zdanowicz, Universidad Internacional de la Florida
Simon Pak, Universidad Nacional de la Florida
________________________________________________________________________
Hace unos diez años que el doctor Pak y yo empezamos a investigar el comercio internacional
con el objetivo de determinar los flujos comerciales entrando y saliendo del estado de la Florida.
Como profesores que buscaban otros campos para la investigación, decidimos estudiar la base
de datos comerciales de Estados Unidos, con el objetivo de averiguar si existía discrepancia entre
precios por diferentes bienes comunes y así una falta de eficiencia de mercado. Si los mercados
internacionales son eficientes no debe haber grandes discrepancias en precio.
En uno de nuestros reportes escogimos un producto agrícola bien homogéneo, el arroz.
Examinamos los exportaciones de cada país de arroz de grano mediano. Estas se definen a
través del código armonizado para commodities, que tiene diez dígitos. Los primeros seis dígitos
tienen aceptación mundial, y representan: el distrito aduanal de exportación; la cantidad en
kilogramos (con la cual podíamos calcular el valor); la proporción del mercado perteneciente a EE.
UU. en base a la cantidad; la proporción del mercado perteneciente a EE. UU. en base al valor; el
precio promedio por kilogramo de arroz; y algo distinto que ocupaba nuestra atención, la razónprecio,
que consiste en el precio promedio del bien que se exporta a un país en particular dividido
por el precio promedio de mismo bien exportado al mundo entero.
Encontramos algunas anomalías. Por ejemplo, vimos que en Nueva Zelanda se pagaba cuatro
veces el precio promedio por kilo y en Singapur se pagaba un 25 por ciento del precio promedio.
Obviamente esto nos hizo despertar la conciencia sobre lo que pasaba dentro de los precios a
nivel internacional.
Luego empezamos a compilar algo que llamamos un reporte por país. Una noche programamos
la computadora para analizar cada commodity que entraba y salía de un país en particular, y
luego nos fuimos a casa. El otro día, al llegar a nuestra oficina se nos dijo que no nos permitirían
más acceso a las computadoras, que nuestro programa hizo clausurar todas las demás
operaciones universitarias. Este programa, por ser tan grande y por haber crecido de manera
exponencial, impidió que nadie pudiera trabajar en presupuestos ni programación académica ni
nada. Se nos dijo que nos fuéramos para nunca volver. Frente a este desafío, el profesor Pak
recorrió a sus estudios anteriores de física para desarrollar unos algoritmos que nos permiten
ahora analizar cada transacción de cada bien que entre y salga de todos los países del mundo.
Les daré el ejemplo de un reporte que hicimos recientemente sobre Colombia. Usamos el código
armonizado para ver el artículo, la unidad de medida, la cantidad, la proporción del mercado y la
razón-precio. El cómputo de esta última razón por cualquier bien comercial – digamos, caballos –
nos obliga repasar la exportación de los mismos bienes a todos los países del mundo para
calcularla. Fue por esto que empezamos a desarrollar reportes por país, uno para importaciones
y otro para exportaciones. Ahora estamos generándolos, y de hecho tenemos una relación con la
Oficina de Comercio de Colombia en que les damos toda la información sobre todas sus
importaciones y todas sus exportaciones.
Mientras que nos dedicábamos a este trabajo y notamos las anomalías en los precios,
comentamos sobre eso con un colega nuestro, Charles Intriago, quien publica el noticiero Money
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Laundering Alert. Referimos a las anomalías como ruido estadístico. Cuando compartimos la
información con él, nos dijo que no era ruido estadístico sino lavado de dinero. En 1992 publicó
un artículo en su noticiero que reflejaba parte de nuestro trabajo.
Aquí están ejemplos de las anomalías que recogimos. Notamos que se exportaba la eritromicina
a Irán a $0.10 por gramo cuando el precio promedio mundial estaba a $1.20. Notamos que se
exportaba estufas de cocinar a Colombia a $76 por unidad cuando el precio promedio mundial
estaba a $425. Examinamos también los importaciones a Estados Unidos que mostraban unos
altos precios promedio y notamos que había importaciones de navajas de afeitar de unos países
tan notables por su producción de navajas (!) como Colombia ($34 por unidad) y Panamá ($30 por
unidad). Sabemos que estos países no producen navajas, y en la luz de esos precios algo más
está pasando.
Examinamos el otro lado de la ecuación, a las exportaciones a altos precios promedio. Notamos
que se exportaba la eritromicina a un 6,599 por ciento mayor que el precio promedio mundial de
las exportaciones de ese antibiótico desde Estados Unidos. Y examinamos las importaciones a
Estados Unidos a bajos precios promedio. Notamos que se importaba estufas de cocinar, estufas
regulares, de Venezuela a $10 por unidad. Con estos datos empezamos nuestro análisis que
formó parte de la publicación original. Se importaba fregaderos de acero inoxidable desde
Venezuela a $9,000 por unidad y desde Hong Kong a $1.17 por unidad. Sabíamos de lo que
pasaba en Hong Kong, que la gente iba sacando su dinero antes de la entrega de la ciudad al
gobierno chino. No concentramos en los países de América Latina. Notamos que se importaba
fundas desde Francia por $909 cada una, y teléfonos sin cordones desde Francia también por
$4,200 cada uno.
Todas estas transacciones quedan dentro de la base de datos comerciales de Estados Unidos.
Forma la misma base de datos crudos de la cual se calcula la balanza de pagos. Queda dentro
de un CD-Rom y está disponible en casi todas las bibliotecas públicas del país. El gran problema
es que la base de datos es tan enorme que la gente no puede cernir a través de la misma como
hemos hecho nosotros.
Se importaba el azúcar de caña cruda desde Reino Unido a $1,400 el kilo. Dimos seguimiento a
esa transacción para ver que Bank of America en Toronto logró fiscalizar a un lavador de dinero
en Toronto. También desde Reino Unido se importaba slip joint players a $490 por unidad.
Podemos explicarlo solamente como una adquisición por parte del Pentágono.
Examinamos las exportaciones a bajos precios hacia Europa; por ejemplo, llantas herringbone
nuevecitas por $7.69 cada una y ametralladoras destinadas a Francia a $364 cada una. Notamos
estos tipos de anomalías por el mundo entero, dentro de todos los países y en ambas direcciones.
Mucha gente no entiende cómo se puede lavar dinero a través de esta técnica. Si yo tuviera $1
millón en efectivo podría lavarlo hoy mismo y trasladarlo a otro país antes que esta sesión termine.
Ahora bien, tengo el dinero. Mi colega profesor Pak va a otro país y establece una empresa de
importación y exportación. Cojo mi millón y compro 200 relojes de marca Rolex por $5,000 cada
uno. Ya convertí mi dinero en relojes Rolex. Podría ser computadoras, Corvettes como una vez
en Miami, diamantes, esmeraldas o cualquier cosa. Yo despacho los relojes al profesor Pak en el
otro país y le facturo $5 por reloj. Me envía por cable los fondos y todo parece legítimo.
Recuerden que la factura lee $5 por reloj. El me envía $1,000 y le envío relojes con un valor de
$1 millón. Tan pronto que los nacionalice empieza a venderlos en el mercado abierto. Acabamos
de mover $1 millón y nadie se dio cuenta, ya que todos están observando a los bancos.
165

Hay dos efectos de esta actividad. El primero es que estas exportaciones reducen los ingresos
sujetos a tributación por parte de la empresa norteamericana. Ocurre una evasión de impuestos
ya que se demuestra ventas disminuidas. Por otro lado, en el otro país, se importa los bienes no
por su valor verdadero, $5,000 por unidad, sino por solamente $5. Es una espada de doble fila
porque se engaña a ambos gobiernos: Estados Unidos pierde impuestos y el gobierno extranjero
pierde aranceles.
Estamos a punto de publicar unos datos recientes. Se vende niveladoras a Venezuela por $387
cada una, camiones forklift a Haití por $550 cada uno, nuevas llantas a Rusia desde distritos
aduanales específicos y en meses específicos por $3.97 cada una.
También se puede lavar dinero y cometer evasión contributiva en la otra dirección, al facturar un
monto extremadamente alto. Volviendo al ejemplo de mi $1 millón, el profesor Pak compra lápices
en el otro país a $0.10 cada uno. Luego me los vende y me factura $100 por unidad. El efecto
neto es que me envía 10,000 lápices y le envío $1 millón. Ya acabamos de mover $1 millón
desde Estados Unidos al otro país sin que la Aduana ni Rentas Internas de nuestro país o del otro
país lo detecte. Se comete una evasión contributiva porque uno admite bienes con un costo
inflado, lo cual baja los ingresos tributables y los impuestos pagados en Estados Unidos.
Muchos gobiernos en el extranjero subvencionan sus exportaciones. Se nos llamó a comparecer
como testigos expertos en un caso de instrumentos médicos en Pakistán. El importador
norteamericano no solamente buscaba evitar impuestos en Estados Unidos, sino que el
exportador en Pakistán estuvo en colusión con ése para que pudiera recibir una mayor
subvención de su gobierno. Hay un caso en New Jersey en que se exportaba productos de oro
de Argentina a precios inflados para aprovecharse de unas subvenciones del gobierno argentino y
evitar el pago de impuestos en Estados Unidos.
La gente diría que enfocamos siempre el dinero que se lava al salir de Estados Unidos a otros
países. Pero sucede al revés también, cuando las exportaciones queden sobrevaloradas.
Notamos que había bujías exportadas a un precio por unidad de $313, baterías de seis voltios
exportadas a Haití a un precio por unidad de $5,000, imprentas de punto-matriz por $36,000 cada
una, y detectores de humo potenciados por batería a $5,595 cada uno. Todas estas representan
transacciones en la base de datos comerciales de EE. UU., disponibles y accesibles.
Ejemplos de importaciones sobrevaloradas: avena importada de Venezuela a $142 por kilo,
esmeraldas de Rusia a $17,000 el quilate, postales de Haití a un precio de $20 por un mil,
diamantes de Rusia a New York a $0.78 el quilate.
Ahora bien, ¿cuál es el impacto de este tipo de manipulación de precio? ¿Qué es lo que todo esto
realmente refleja? Nos esforzábamos a estudiar la razón de que estos precios son como son, y
no podemos llegar a justificación económica alguna que sea razonable por los precios que
encontramos. No estamos hablando de seguro de transporte, sino del valor declarado a la
Aduana al entrar los bienes a Estados Unidos y el valor FAS de las exportaciones que salen. Son
los montos incluidos en el resumen de importaciones, los montos incluidos dentro de la
declaración de exportación del embarcador. No existe razón económica alguna que se pueda
justificar.
¿Cuál es el impacto de esto? La importación de bienes sobrefacturados a un país conduce a
evitar o evadir los impuestos, al lavado de dinero, a la fuga de capitales, a la justificación de altos
precios internos bajo un régimen de controles de precio. Obviamente si uno admite un producto
sobrevalorado entonces se puede justificar el cobro de un precio más alto y así se disfraza una
comisiones ilegales. Ya se nos dijo sobre las comisiones ilegales, y ya vieron una manera de
166

cobrarlas a escondidas. Las importaciones subfacturadas hacen evitar y reducir los aranceles y,
en términos de comercio internacional, resultan en dumping de productos al mercado. Hace unos
años se nos preguntó en Venezuela que estudiáramos los precios de las autopartes importadas a
Venezuela, ya que eso pareció ser un ejemplo de dumping que hacía daños a la industria local.
Repito que las exportaciones subfacturadas representan un intento de evitar o evadir los
impuestos, el lavado de dinero, la fuga de capitales. Aquí en Estados Unidos hace tiempo
teníamos un impuesto a las exportaciones que estaba destinado a nuestros sistemas portuarios.
La existencia de ese impuesto ayudaba a evitar el encubrimiento de las comisiones ilegales. Y las
exportaciones sobrefacturadas causan un aumento en las subvenciones a la exportación como
vimos en los ejemplos de Argentina y Pakistán.
Para que ustedes entiendan el alcance de la investigación que hacemos, los datos que
analizamos abarcan las exportaciones e importaciones ocurridas en el año 1999. Repasamos
más de 50 millones de transacciones y analizamos cada una. Trabajamos con un sistema
armonizado que tiene un código de diez dígitos. Por el mundo entero los primeros seis dígitos son
los mismos. Cada país agrega los últimos cuatro según las mercancías que maneja. Existen
8,600 códigos para exportaciones y 17,000 para importaciones. La base de datos abarca 233
países y 44 distritos aduanales de Estados Unidos. Se publica mensualmente, y analizamos
todos los componentes de todas las transacciones para importaciones y exportaciones en que
participe Estados Unidos.
Hicimos un estudio hace unos años, del cual vamos pronto a publicar los resultados. En este
estudio analizamos cada transacción comercial de Estados Unidos con cada país del mundo.
Determinamos el monto en que se sobrefacture cada transacción por el lado de importación, o
que se subfacture por el lado de exportación, con el fin de calcular la subestimación de ingresos
tributables en Estados Unidos, y luego determinamos por cada transacción la cantidad de
impuestos sobre ingresos que fueran evadidas. Descubrimos que en 1998 el gobierno federal
perdió $35.7 mil millones; en 1999, $42.8 mil millones; y acabamos de recibir el monto total para
2000 que vamos a publicar: en el año 2000 el gobierno federal perdió $44.5 mil millones a través
de estos tipos de transacciones. Son transacciones sospechosas. Puede que no sean
criminales, sino por ejemplo un traslado de ingresos de una jurisdicción a otra por parte de una
multinacional. No sabemos de qué se trata porque no podemos conocer los nombres de los
individuos. No conocemos las compañías participantes, sino las transacciones.
Una cosa que examinamos con relación al lavado de dinero es que en muchos países existe la
presión a los bancos para que se establezca estatutos con miras al lavado de dinero. Vemos que
en 1998 Suiza introdujo lo que se considera la ley más estricta del mundo con relación al lavado
de dinero por el sistema bancario. Así que fuimos a estudiar los montos que se movían a través
del comercio internacional antes de que la lay entrara en vigencia, y los que se movían después.
Descubrimos que antes de entrar la ley en vigor, un total de $370 millones correspondía a precios
anormales. Pero después de entrar en vigor, $776 millones. Se habla de un aumento de un 110
por ciento en el movimiento de dinero a través de precios y comercio anormales bajo el régimen
más estricto. Presentamos esta conclusión la semana pasada en una conferencia internacional
sobre el lavado de dinero. Opinamos que muchos gobiernos incluso el de EE. UU. vigilan por la
puerta de frente, vigilando los bancos, los que transmiten cheques y transferencias por cable,
mientras que el dinero va saliendo por la puerta trasera donde nadie presta atención a los precios
comerciales anormales. Vamos a presentar los resultados de nuestro estudio en Lugano, Suiza a
167

la Asociación Europea de Administración Financiera, acompañados de análisis estadísticos y el
esperado rigor econométrico.
Existe evidencia convincente de que esto está llegando a ser un modo de mover el dinero. Para
hacer nuestro análisis desarrollamos algo que llamamos una matriz global de precios.
Computamos la mediana, el cuartil superior y el cuartil inferior de los precios de la muestra de
transacciones en cada mes. ¿Por qué escoger ese filtro? Resulta que el Servicio de Rentas
Internas de Estados Unidos promulgó en 1994 los Reglamentos 482 que especifican los precios
de transferencia inter-compañía que sean aceptables para fines tributarios. Esta agencia
concluyó que todo precio que caiga fuera de ese intervalo o parece sospechoso debe ser
evaluado. Así es que fiscalizan las empresas multinacionales, por cualquier precio que caiga
fuera del intervalo entre el cuartil superior y la inferior.
Utilizamos este análisis en un caso hace unos años en que comparecimos como testigos expertos
por el Departamento Federal de Justicia. El caso llegó a juicio en Los Angeles y se llamó Chen
Sunrider por una empresa que importaba especias y materiales médicos. Los datos que
analizamos fueron utilizados por la fiscalía. Solamente les diré la conclusión de este caso
criminal. El efecto neto fue que pagaron a Rentas Internas $93 millones, a la Aduana $4 millones
y recibieron una condena de dos años de prisión. Nosotros nos consideramos como los expertos
sobre ADN ya que no sabemos quién está involucrado, pero podemos analizar las transacciones
y determinar si parecen ser sospechosas o no.
Desarrollamos un filtro, y ése es lo que distingue nuestras investigaciones de cualquier otro en el
país. Lo que hacemos desde una perspectiva de computadora, otros lo consideran imposible.
Hace unos años a un economista de la Universidad Harvard, Dale Jorgenson, se le pidió que
comentara sobre nuestro análisis de datos comerciales por computadora, y dijo que equivale al
viaje de Magallanes. El había intentado hacer el análisis, al igual que muchos economistas,
corporaciones grandes y gobiernos, todos los cuales fracasaron en el intento. Ustedes verán
dentro de poco.
Para todos los códigos de bienes y para todos los países, tenemos una matriz de precios.
Digamos que existen 234 países. Hagamos una columna por cada país. Hay más de 23,000
códigos de bienes, así que cada uno será representado por una fila. Se acaba con una matriz de
unas seis millones de células, 234 por 23,000. Los datos de ese análisis quedan actualizados
constantemente ya que, mientras que pasa el tiempo, quitamos un mes y agregamos otro, el
nuevo mes. Así que realizamos nuestro análisis de precios en base a los datos más recientes a
que dispongamos.
Permítanme enseñarles lo que entra a cada célula. Tenemos que pasar por cada transacción.
Voy a usar el ejemplo de nuestro estudio preparado por el caso Chen Sunrider, sobre la
importación de hongos. Existe el código armonizado. Empezamos con el precio mínimo por kilo y
los ordenamos, desde el mínimo hasta la cuartil inferior, la mediana, la cuartil superior, hasta el
precio máximo. Y así dentro de cada una de las seis millones de células existe un ordenamiento
de precios por el bien particular y el país particular, ya que no queremos comparar los precios
comerciales de un país con los de otros. De nuevo, con relación al caso en que dimos testimonio,
hicimos lo mismo para los años 1989, 1990 y 1991.
Vamos a enseñarles los resultados. Preparamos un cartelón como parte de nuestro testimonio,
donde figuran los cuartiles superiores y las medianas para 1989, 1990 y 1991. Y comparamos
las transacciones de esta compañía contra el muestreo general de precios. Las medianas
168

globales registraban dentro de los altos $30. Pero los precios de la compañía registraban
aproximadamente de $110 a $115 el kilo por hongos importados a los EE. UU. Hicimos el mismo
análisis por cada cosa que importaban durante esos tres años y llegamos a la conclusión de que
un 97 por ciento de sus transacciones estuvo sobrevalorado para fines de evitar y evadir los
impuestos federales. Cuando vieron los resultados y las gráficas y cartelones, su abogado dijo
que debieran confesarse en seguida porque no iban a poder ganarlo. No les existió justificación
alguna.
Cuando veamos un precio que sea sospechoso – así lo llamamos en ese momento – existen
solamente tres explicaciones posibles y mutuamente exclusivas. Claro que se puede tratar de un
precio exclusivo. Quizás se trata de hongos cultivados por el Líder Máximo Mao. No sabemos,
pero puede haber una razón de que son tan caros. Puede que haya una justificación. Pero si
alguien detecta un precio sospechoso se debe preguntar por qué estos hongos llevan un precio
de $100 el kilo en vez de $40. Puede que se deba a un error clerical por parte del importador, el
exportador, alguien de la Aduana de EE. UU. o del otro país. Y si hubo un error, ¿de qué mejor
manera examinar la calidad de control de los datos que de utilizar un filtro para ver si se trata de
un error clerical? Y si se trata de un error clerical podría resultar en una mayor colecta de
aranceles o impuestos. Sea que se trate del lavado de dinero, la evasión contributiva o el fraude
arancelario, ésas son las únicas tres explicaciones creíbles. Y lo que estamos discutiendo ahora
es el análisis de estos precios anormalmente ocurridos.
Nuestra conclusión – ahora nos movimos desde el mundo académico hasta el mundo real – es
que, si se puede utilizar este tipo de análisis de datos para fiscalizar, entonces este análisis de
datos podría ser utilizado para detectar también. Hemos desarrollado un software en que
podemos monitorear y detectar todas las transacciones de importaciones a un país y
exportaciones fuera del mismo, para determinar lo que sería anormal.
Los países deben conducir auditorias e inspecciones físicas de los cargamentos que entran y
salen, para determinar si el precio refleja los verdaderos precios del mercado. Deben examinar
los documentos comerciales y, si esos documentos resultan en un precio anormal, deben pasar a
inspeccionar físicamente el cargamento. En la actualidad los agentes aduanales de un país en
particular examinan el manifiesto. El problema surge porque no tienen datos algunos que sirven
como marco de comparación para evaluar los precios. Todos sabemos que las estufas de cocinar
de $10, o niveladoras de $500, llevan precios anormales. Pero ¿cuando se trata de capacitores
fijos? Yo no sé lo que será un capacitor fijo, y no tengo la más mínima idea de lo que será su
intervalo de precios. Pero si se estudia los datos y calcula los límites superiores e inferiores,
podemos determinar el intervalo de precios que podemos usar dentro de un filtro.
Algunos países emplean la inspección pre-embarque. Lo que descubrimos es que este proceso
es ineficiente y se presta a la corrupción. Sabemos de países en América Latina y el Oriente en
que grandes escándalos de corrupción suceden alrededor de los contratos de servicio de
inspección pre-embarque. Es un monopolio, ya que realmente una sola compañía lo hace, y no
es muy eficiente en la detención de este tipo de práctica. Hay una oficina aquí en Miami, y todo
que salga de Miami con destinación específica en el exterior se supone que esté inspeccionado
allí antes que salga del puerto. Esta es la inspección pre-embarque.
Hay dos formas de hacerlo. Una es la inspección en que se grava un porcentaje del valor que
aparece en el manifiesto. Hicimos una presentación al Banco Mundial hace unos años, y
descubrimos que Indonesia iba pagando hasta $500 millones al año para el servicio de inspección
de los cargamentos. Se habla de un costo bien significativo. La otra forma es de utilizar a los
169

agentes aduanales. Los costos relacionados con ésa son los sueldos, los gastos operativos, el
espacio físico necesario para las auditorias e inspecciones, y los atrasos en el movimiento de la
mercancía. En la mayor parte de los países no se quiere un atraso en la exportación, sino que se
mueva lo más rápido posible porque obviamente la exportación genera ingresos para el país
particular.
¿Cuáles son los beneficios de las auditorias y las inspecciones? Está el aumento de ingresos
tributarios. Así como el gobierno federal de EE. UU. va perdiendo fondos por las manipulaciones
de precio en el comercio, los gobiernos de otros países pierden ingresos tributarios también. Y
eso podría conducir al aumento en los aranceles sobre importaciones.
En cuanto a la reducción de fuga de capitales. El año pasado presentamos una ponencia en Río
de Janeiro, en que seguíamos la pista de la fuga de capitales desde Brasil hacia Estados Unidos.
Trabajamos en conjunto con un investigador de ciencias políticas que marcaba varios sucesos
políticos y económicos: la accesión del nuevo presidente, el abandono del cruzeiro para abrazar
el Plan Real, la devaluación del real, la privatización de la compañía telefónica. Este último
constituyó el único flujo de capitales hacia Brasil. Y por eso, en cuanto a la fuga de capitales,
debido a lo que está pasando en muchos países alrededor del mundo, la gente mueve su plata a
lugares más seguros. Uno lo observa en los condominios en Miami Beach: un ejemplo de un
ambiente seguro para dejar el capital.
Este recurso puede llevar a una reducción en el dumping por parte de los productores en otros
países que perjudica la industria local. En muchos países, si se le acusa a alguien de violar la ley
contra el lavado de dinero se le confisca los activos, y el dinero que resulta se vuelve a invertir en
la investigación y fiscalización de los criminales involucrados en el tráfico de drogas, el lavado de
dinero o cualquier otra cosa.
En cuanto a inspecciones, el gran problema que todos los gobiernos enfrentan es el de cuánto y
qué inspeccionar. Algunos gobiernos no efectúan auditoria ni inspección alguna. No incurren
costos pero no hacen beneficios. Algunos gobiernos intentan hacer una auditoria e inspección
exhaustiva en que se examina todo. Allí uno saca el máximo en beneficios pero incurre el máximo
en costos, y probablemente no se logra una eficacia contra el costo. Muchos gobiernos,
incluyendo el de Estados Unidos, hacen las auditorias e inspecciones al azar. Se presume que,
por sacar una muestra, existe una probabilidad igual de que la mercancía examinada sea
anormal. Este método probablemente será mejor que no hacer nada y mejor que auditar un cien
por ciento. Pero existe un problema: cuando se visite al Puerto de Miami y vea un barco lleno de
mil contenedores, ¿cuál es el que inspecciona? ¿Lo escogerá al azar para mirarlo?
Nosotros respaldamos una solución de tipo estadístico a las auditorias e inspecciones. En primer
lugar hay que determinar el marco, los límites superiores e inferiores del precio con base en el
análisis estadístico de precios históricos para cada categoría de mercadería, para cada país del
mundo. Luego las transacciones con unos precios que caigan fuera de estos marcos tienen una
mayor probabilidad de ser anormales que las poblaciones de las transacciones.
No es diferente de lo que se realiza con el control de la calidad en la producción, donde uno va en
busca de resultados anormales y hace el intento de averiguar qué es lo que causa estos
resultados. Este método forma parte de la teoría de gestión de la producción. ¿Cómo decidir
cuándo se debe inspeccionar el producto que pase por la línea de asamblea? Y, por supuesto, lo
más apretados que están los extremos del intervalo esperado de los precios, lo más que habrá
transacciones para analizar.
170

Y mientras pasa el tiempo, una de las cosas que creemos que va a suceder desde una
perspectiva de prevención es que los importadores y exportadores en Estados Unidos y en sus
países sabrán que cada transacción estará comparada contra un marco de precios regulares.
Hay menos probabilidad de que vuelvan a utilizar unos precios ridículos. Con el tiempo el marco
de precios se quedará más apretado, reflejando las discrepancias verdaderas debido a
descuentos por cantidad o calidad de producto. En el largo plazo esos marcos más apretados
van a reflejar una conducta que refleje una economía de precios.
¿Cuáles son las aplicaciones de nuestro análisis de los precios comerciales? Los beneficios para
los gobiernos de EE. UU. y del exterior serán medidos en términos de la investigación y
fiscalización de los individuos que ejecuten estas transacciones, en términos de la eliminación y el
monitoreo del lavado de dinero, la evasión contributiva y probablemente para esta audiencia lo
más importante: la eliminación del fraude en declarar los aranceles sobre las importaciones.
Muchos países en vías de desarrollo recogen sus rentas de los aranceles, y si existe una tasa de
20 por ciento y un artículo vale $100, entonces el gobierno cobrará $20. Pero si se declara un
valor de $1, el gobierno recibirá solamente $0.20.
Los bancos y otras instituciones financieras entran involuntariamente a una trampa en el lavado
de dinero cuando dan el financiamiento comercial de las transacciones. La razón de que los
importadores y los exportadores desean esto es que da la apariencia legítima a su gestión. Yo fui
al Banco First Union y abrí una carta de crédito, y la carta parece legítima. Pero el problema que
tienen los bancos es que no saben qué será el precio de capacitores fijos tampoco. Por lo tanto
estamos desarrollando un sistema de software que pueden instalar, el mismo sistema que
creemos que los gobiernos deben instalar. Cualquier vez que ocurra una transacción debe pasar
por el filtro de ese sistema.
Las firmas de contadores públicos tienen un papel muy importante. Si el auditor de una firma de
contaduría detecta una de estas transacciones extrañas, tiene la obligación de reportarla. De
hecho, se nos dijo que el caso de Chen Sunrider llegó al juicio porque los contadores que
auditaban los libros descubrieron los precios anormales y los reportaron al Servicio de Aduana de
Estados Unidos.
Hay otra aplicación para los abogados en cuanto a evidencia en el litigio. Hemos participado
también en la provisión de datos a las aseguradoras con relación a los cargamentos que
desaparecieran misteriosamente y que tuvieran una valoración ridícula que se les fuera sometida
dentro de un reclamo contra su póliza de seguro.
Las empresas tienen mucho que ganar también. Muchas corporaciones en Estados Unidos,
como General Electric, están participando contra su voluntad en algo que se llama el mercado
negro en el cambio del peso. Sucede que los maleantes reúnen los fondos recibidos por la venta
de drogas, los meten dentro de lavadoras y refrigeradoras y las embarcan a Colombia a precios
muy bajos. Ahora el gobierno está empezando a decir que estas compañías tienen que
monitorear los flujos de su comercio y de sus mercaderías --aunque probablemente eran
inocentes. En el ejemplo que les di de los relojes Rolex, obviamente Rolex no quiere involucrarse
en el lavado de dinero. Pero si de hecho ha ocurrido un cambio en el patrón de mover el dinero,
entonces alguien debe estar monitoreándolo.
Quisiéramos compartir con ustedes nuestras ideas para investigaciones en el futuro. Vamos a
seguir analizando la pérdida de impuestos por parte de los gobiernos. Está también el caso de la
nueva ley en Suiza que acaba de salir, y vamos a reportar sobre eso en junio. Vamos a estudiar
la eficacia de la inspección pre-embarque. Vamos a estudiar Pakistán y Perú antes y después de
171

contratar con firmas de inspección pre-embarque, para ver si las anomalías de precio bajaron
luego de contratar con esas firmas. Según los resultados preliminares no hubo ningún efecto,
pero tenemos que realizar todavía las labores estadísticas.
¿Qué es que dicen los economistas? Nuestra ponencia presentada en Brasil quedó enfocada en
cosas como los controles sobre el cambio, las devaluaciones de moneda, y lo que causa la fuga
de capitales. Hay algunos economistas que creen que la fuga de capitales se debe a la
inestabilidad política y económica del país. Hay otros que creen que es la fuga de capitales que
causa la inestabilidad económica. Así que nosotros vamos a intentar entrar en esa clase de
investigación.
Una cosa interesante que hemos visto es el análisis ponderado. La gente nos dice: “Bueno,
¿cómo saben que lo que está dentro de la caja es lo que ustedes dicen que está allí?”
Contestamos que no sabemos lo que hay dentro de la caja. Pero estamos investigando el análisis
ponderado que pensamos combinar con el análisis de precios como parte de nuestra técnica de
filtraje.
Hace un par de años hicimos una presentación al Centro Nacional de Inteligencia sobre las
Drogas en Washington, luego de nuestros estudios en cuanto a las commodities. Hicimos el
mismo análisis excepto que lo hicimos en base al peso y no al precio. Cuando se habla del café
el peso mediano es 1.01 kilos por kilo, y el 0.01 restante representa el peso de la bolsa que lo
lleva. Bien, rastreamos el café desde Costa Rica -- fue ordenado realmente desde Seattle -- a su
entrega en San Francisco en enero de 1998. Notamos que los kilos de café que entraban a
Estados Unidos pesaban 1.2 kilos por kilo. Había más que café en esa entrega. Pero algo que
más me encanta tiene que ver con bujías. Notamos la entrada de bujías desde China, que fueron
ordenadas en Los Ángeles y entregadas allí en mayo. Cada bujía pesaba cuatro libras. No
podemos explicarlo, pero alguien debe examinarlo.
Otra cosa interesante que vemos es el impacto de los cambios comerciales en los precios de las
acciones, desde una perspectiva comercial. Realizamos muchos análisis de mercados de
productos, y vamos a volver a calcular también la balanza comercial de Estados Unidos.
Obviamente si hay incentivos para que los importadores sobrevalúen su mercancía y que los
exportadores la subvalúen, entonces el déficit de nuestra balanza comercial queda
sobreestimado. Así que vamos a volver a las mismas transacciones y estudiarlas en cuanto a la
balanza comercial global.
En cuanto a la pérdida de aranceles, quiero mencionarles que estamos trabajando ahora mismo
con datos sobre el valor en dólares de las importaciones declaradas por cada país del mundo.
Acabamos de calcularlo. No sabemos lo que son las tasas de su país, pero una vez que se tenga
al monto en dólares de la subvaloración de las importaciones de su país, se puede hacer un
cálculo preliminar de lo que su país va perdiendo debido a las importaciones subvaloradas.
Vamos a tener la computadora laptop con nosotros y si se le dice al profesor Pak el país él le dirá
el monto en dólares que calculamos. Nuestros estimados son bastante conservadores. Si alguna
mercadería no lleva las cantidades no le hacemos caso. Si se fuera a extrapolar los resultados
con base en los productos que sí llevan cantidades, las cifras serían más grandes
significativamente. Si quieren copias de esta presentación en PowerPoint, favor de darnos su e-
mail para que se la enviemos.
Nosotros concluimos que la metodología ya está disponible para analizar cada transacción, y no
es necesario calcularla a mano sino por computadora. Todas estas transacciones sospechosas
172

deben ser analizadas. Los gobiernos, las instituciones financieras y las firmas de contaduría
deben hacer la pregunta importante: si el precio era el correcto, el incorrecto, o si era anormal.
Es fácil instalar e implementar el sistema, y puede ser bajado al sistema actual de ustedes. Con
respecto a eso, estábamos hablando con representantes de un país, que nos dijeron que hay
estas cruces de frontera en lugares bien remotos donde no hay aun la electricidad. Bueno,
podemos producir el libro desglosado por código donde se demuestra los precios. Así que no es
necesario que nadie esté conectado a nuestro sistema, sino que éste puede bajarse. De hecho,
planeamos instalar el sistema en una computadora personal o una laptop, para los bancos y los
gobiernos.
Luego una vez por mes vamos a mandarles por FedEx un disco compacto con la matriz de las 6.5
millones de células. Lo único que el agente de aduana tiene que hacer es teclar el número de
código armonizado y el precio, para que sus precios pasen por nuestro filtro y señalen la alarma
cuando se salga fuera del intervalo, o que los dejen pasar si se quede dentro del intervalo. Vuelvo
a decir que vamos a actualizarlo todos los meses gracias a las pérdidas de los aranceles que
sufren muchos gobiernos.
En la actualidad estamos examinando el comercio mundial de Estados Unidos desglosado por
país. Mientras que el proyecto va creciendo vamos a integrar la base de datos de Japón, la base
de datos de Canadá, y la base de datos de Europa. Así que vamos a tener mejores técnicas de
filtraje a la misma vez que integremos los datos adicionales. La mayor parte de la gente sabe que,
en la actualidad, en particular en América Latina, Estados Unidos es el mayor socio comercial. Es
por eso que el comercio de Estados Unidos con Ecuador, el mundo o América del Sur representa
probablemente el marco más cercano que se puede calcular en cuanto a marcos de referencia de
los precios.
Todo esto será disponible desde junio. Para todos ustedes que nos dejen las tarjetas vamos a
enviarles por e-mail el nombre del website que hemos creado. Va a llamarse
traderesearchinstitute.com, y estará funcionando desde junio. Tenemos que las personas nos
preguntan por el precio de un solo bien, mientras que otros nos preguntan por el precio de toda la
mercancía.
John Accetturo (Estados Unidos). Yo trabajo dentro del Servicio de Aduana de los Estados
Unidos. Antes de hacer mi pregunta quisiera aclarar que nuestra Aduana utiliza otros criterios
además de los muestras estadísticas ordinarias. Muchos de nuestros criterios no están
disponibles a ustedes o al público en general. Así que nuestros criterios no se limitan a una
muestra estadística estricta en base al número de contendores. Utilizamos diferentes tipos de
criterios que no estoy libre de discutir.
Mi pregunta a ustedes: Si de hecho hiciéramos exámenes más detallados, ¿han determinado
ustedes el costo nuestro de realizarlos contra el monto de ingresos perdidos? ¿Cuál sería el
impacto económico de un país si fuéramos a examinar unos porcentajes mayores de los
cargamentos y de la documentación con respecto a éstos?
John Zdanowicz. Como economistas, creemos que la toma de decisión será bien sencilla. Si el
aumento de ingresos sobrepase el gasto, entonces uno sigue haciendo las cosas. Se trata de la
Economía 101. Hasta la fecha nadie ha logrado estimar los ingresos perdidos por no haber hecho
esto. De hecho, con relación a nuestro estudio por país, el monto en dólares multiplicado por la
173

tasa arancelaria representa los fondos perdidos por un país. Ahora, obviamente cada artículo
lleva una tasa diferente y, si tuviéramos el acceso a las tasas podríamos llegar a cada artículo.
La próxima pregunta tiene que ver con el costo marginal. Si uno fuera a reclutar a otro agente de
aduana el costo adicional sería $100,000 al año. Pero generalmente ese inspector puede generar
$1 millón adicional en ingresos al gobierno en impuestos o aranceles cuando se mueva a ese
nivel de inspección. No se distingue de lo que una empresa productora hace cuando determina
las inspecciones de control de calidad a realizarse, siempre que los ingresos marginales
sobrepasen los costos marginales. Esto es lo que estamos examinando por primera vez, y
podemos calcular los ingresos marginales potenciales de detener las prácticas ilegales.
Simon Pak. En cuanto a las importaciones a Estados Unidos que estaban subvaluadas en 1999,
la cifra es enorme. Se subvaluó un total de $192 mil millones de las importaciones a Estados
Unidos. Algunas de ésas podrían haber entrado libres de aranceles y otras sujetas a aranceles.
Se puede aplicar la tasa arancelaria y así calcular el monto de aranceles perdidos dentro de
Estados Unidos.
John Zdanowicz. Podemos coger los datos y hacerlo para un país en particular. No hemos
pasado por todas las tasas arancelarias que aplicaran si uno intente escapar pagar los aranceles.
La gente nos pregunta: “¿Por qué rebajar el valor de las importaciones con el fin de ahorrar los
aranceles, ya que eso resulta en un aumento in sus ingresos tributables y un costo de vendidos
subvalorado?” La pregunta es válida.
Vemos el argumento de que la gente compara la tasa arancelaria a la tasa contributiva marginal, y
deciden pagar lo que sea la menor. No lo hemos investigado, pero hemos descubierto que, para
algunos artículos, además del valor declarado las corporaciones le agregan los costos del flete.
Vemos transacciones en que el costo del flete y seguros sobrepasa el valor declarado del artículo.
Esta es una manera de evitar ambos impuestos, los aranceles y los impuestos. Queremos
investigar más tarde las transacciones en que los costos de flete y seguros sobrepasan el valor
del artículo.
Pregunta (República Dominicana). Yo soy del Banco Central. Uno de los casos más discutidos
dentro de las reuniones nacionales e internacionales, y dentro de las reuniones bilaterales y
multilaterales, es que si el dinero que resulta de la evasión contributiva puede considerarse como
lavado de dinero. Un grupo de técnicos muy calificados cree que no, porque se sabe desde
dónde vino el dinero y por eso no puede considerarse como lavado de dinero. Otro grupo, dentro
del cual me encuentro yo, dice que sí porque se intenta encubrir la fuente del dinero. Es por eso
que decimos que debe considerarse como lavado de dinero. Y así habría dos crímenes
cometidos, la evasión contributiva y el lavado de dinero. Queremos conocer su opinión respecto a
esta materia.
John Zdanowicz. En Estados Unidos se define lavado de dinero estrictamente por el movimiento
de dinero a través de estas actividades que hemos descrito, dinero que fue adquirido a través de
alguna actividad ilegal especificada. Se trata de tráfico de drogas, prostitución, esclavitud,
extorsión, asesinato, contaminación ambiental y así por el estilo. Hay actividades ilegales
174

especificadas bajo la ley federal que resultan en cargos por lavado de dinero y la condena a 20
años por cada cargo. Se habla de la definición más estricta de lavado de dinero.
Pero hay otras, y estaría de acuerdo con usted de que no importa desde dónde vino el dinero. En
el caso Chen Sunrider quedaron convictos de evasión contributiva pero no de lavado de dinero,
porque no se logró rastrear la fuente del dinero que estaban sacando de Estados Unidos. Dentro
de una definición estricta, el lavado de dinero puede ser comprobado solamente si se ha
determinado que ocurrió una actividad ilegal específica. De otra manera se trata solamente de la
evasión contributiva.
Actualmente se intenta incluir la evasión contributiva como actividad ilegal especificada. El
problema obvio con eso es la manera de ponerlo en práctica. Probablemente una mitad de los
ejecutivos empresariales del país estaría condenada a prisión, porque todo el mundo intenta
mover su dinero a una jurisdicción que tenga tasas contributivas menores, o intenta hacerlo por
otras razones. Si yo tenga una división en Alemania y yo sé que voy a reportar una pérdida allí,
entonces voy a intentar transferir mis utilidades tributables a Alemania para contrapesar las
pérdidas y evitar unas obligaciones tributarias a nivel global.
Así que utilizo la palabra de diferentes maneras dependiendo de la conferencia que asisto. Si voy
a una conferencia sobre la banca o sobre la ejecución de la ley utilizo la definición estricta. A
veces lo llamamos flujos de capital, fuga de capitales, lavado de dinero, pero siempre se trata del
movimiento de riqueza a través de precios anormales y el comercio internacional. Y si un
gobierno extranjero define el fraude arancelario y la evasión contributiva como actividad ilegal
especificada dentro de las leyes del país, entonces llega a ser una dimensión del lavado de
dinero.
El caballero de la Aduana tuvo razón. Los datos que compramos tienen truncada la información.
No tenemos los nombres de los importadores o de los exportadores. Un dato que nos encantaría
tener está dentro de la declaración de exportación del embarcador y en la documentación de la
importación: un lugar para identificar las transacciones entre partes relacionadas.
Nos encantaría saber de esto, porque todo el dinero que se mueve puede dividirse en cuatro
grupos: una firma nacional de EE. UU., una firma controlada desde el exterior, una transacción
entre partes relacionadas y una transacción entre partes no relacionadas. Nos encantaría saber
si se trata de Eastman Kodak que mueve sus ingresos tributables a Irlanda, o de Sony que
traslada sus ingresos tributables a Japón, o si se trata de una transacción no relacionada entre
firmas naciones o extranjeras. Los datos son confidenciales. Hemos pedido a un senador federal
que se nos supliera los datos sin el nombre de las compañías pero con la identificación de la
transacción según el esquema que acabo de describir.
Entonces podremos tomar las leyes contributivas y dividir las transacciones en esos cuatro
grupos. No todas las transacciones que identificamos tienen que ver con lavado directo de dinero
porque desconocemos lo que son las actividades ilegales especificadas. Todas las transacciones
de lavado de dinero son transacciones de evasión contributiva. Todas las transacciones de
evasión contributiva no son necesariamente transacciones de lavado de dinero.
Si quieren alguna información sobre el monto de dinero que su país está perdiendo, la tenemos.
Si nos den su tarjeta vamos a enviárselo por e-mail cuando nuestro website empiece a funcionar.
Muchas gracias.
175

Actualizando el Código de Valores de las Organizaciones del Sector
Público en la Nueva Economía
James Hamilton, Oficial jubilado del Fondo Monetario Internacional
________________________________________________________________________
Buenas tardes, boa tarde, good afternoon, miondong hafon, dobre din. Me encanta estar con
ustedes esta tarde. Quiero con mi presentación compartir con ustedes algunas ideas y conceptos
sobre la creación de valor y la manera de medirla en el sector público. La creación de riqueza o
de valor es un concepto antiguo pero tiene algunas implicaciones nuevas y excitantes para la
nueva economía en el sector público.
El enfoque de mi presentación es de presentar estos conceptos y fomentar su pensamiento sobre
su implementación y medición. Mi meta para ustedes no será de suplir algunas medidas
detalladas sino de crear algún pensamiento y entusiasmo, dándoles a la vez unos ejemplos y
modos de utilizarlas.
¿Cómo surgió la idea para esto? En noviembre yo asistía a la conferencia de la Confederación de
Contadores de Asia y el Pacífico en Manila, donde hice una presentación en una sesión junto con
Eduardo Grinberg y Graham Joscelyne del Consorcio Internacional. La presentación de apertura
estuvo a cargo de Barry Limber de Arthur Andersen & Company, quien hablaba de la creación de
valor en el sector privado y la generación de una nueva creación de valor, no solamente de los
activos tangibles sino también de los intangibles como los conocimientos, la gente, las marcas, las
relaciones, etc. Como hemos visto en el sector privado, la combinación de estas cosas con los
activos tangibles resulta en la creación del valor real. Esto me hizo pensar sobre la manera de
aplicar los mismos conceptos en el sector público.
Quisiera agradecer a unas personas que ayudaron a inspirarme en esta dirección.. David
Uzcátegui, presentó algunas ideas parecidas el año pasado. Del Banco Mundial, Malika Christina
Murthy hizo una presentación en Madrid que me inspiró a seguir con esta idea y ampliarla.
Ahora todo el mundo conceptúa el valor en términos de dólares, ¿verdad? Pero ¿qué es lo que
se excluye de la ecuación? Normalmente son los intangibles. Quisiera hacerles una pregunta:
¿Podría una compañía o agencia del gobierno parecer fuerte según su estado de situación
aunque enfrentaría un futuro sombrío debido a las debilidades entre los activos intangibles? Bien,
vamos a discutir de qué se trata.
¿Cómo definimos el valor hoy en día y cómo lo creamos? Son dos preguntas distintas. Los
activos tanto físicos como financieros quedan enumerados en unidades de moneda nacional. Sin
embargo, en la nueva economía los intangibles representan la clave del éxito o del fracaso. Por
ejemplo, ¿cuán eficazmente está organizada la entidad? ¿Cuáles son la calidad y el nivel de
capacitación de su personal? ¿En cuánto apoya las actividades y productos su cadena de
provisión? ¿Cuán amplia es su base de clientes? Estas cosas no siempre aparecen dentro de
los estados financieros pero son muy importantes.
La experiencia del sector privado nos demuestra que los activos intangibles necesitan ser
combinados con los activos tangibles para los mejores resultados. Algunos de los intangibles más
importantes son: sistemas interactivos de planeamiento y operación organizativas, empleados
bien capacitados y motivados, cadena confiable de provisión, y una base de clientes en expansión
con datos sobre los clientes. Notamos que lo mismo sucede en el sector público.
Los activos intangibles deben trabajar bien en conjunto con los activos tangibles para mejores
resultados. Hoy en día se puede reducir o eliminar los inventarios al enviar los bienes, los
176

documentos y la información directamente de los suplidores a los clientes. A los clientes,
contribuyentes o ciudadanos se les puede pedir datos sobre ellos y sus preferencias, para
suministrar servicios de mejor calidad por parte del gobierno, al igual que ocurre en el sector
privado. Esto puede implementarse como ustedes saben por servidores de listado en internet. La
gente se abona, particularmente si pueden hacerlo gratis, y le da a uno su dirección y la
información sobre ellos y sus preferencias. Se necesita también la colaboración con otras
organizaciones para maximizar la creación del valor para nosotros todos, y para crear más
oportunidades para que todos ganemos.
Y ahora ¿cómo aplicar esto a la creación del valor para nuestros clientes, accionistas y
ciudadanos en el sector público? Necesitamos mejores sistemas que midan el valor de los
intangibles, para rastrear mejor su progresión o declinación en cuanto a los ciudadanos.
Necesitamos crear más colaboraciones con organizaciones afines para compartir sistemas,
conocimientos y experiencias gerenciales en busca de economías de escala.
Las personas de su organización son sus activos principales. No las mostramos como activos
sino que los cargamos contra ingresos. Pero su gente con sus destrezas y capacitación es muy
importante. ¿Cómo están organizados estos recursos? Sus planes y estrategias son activos
importantes.
¿Por qué será que se incluye los edificios en el estado de situación pero no la gente que hace
funcionar la organización? Sabemos todos que, cuando un ejecutivo calificado sale de una
organización para otra, la primera pierde valor mientras que la segunda lo gana. Y cuando
empleados bien calificados no reciben la compensación adecuada y se van, la organización
pierde valor. ¿Cómo medir estos provechos y pérdidas? Quisiera presentar mi tesis de que
nosotros no lo medimos muy bien hoy en día. Yo opino que vamos a encontrar ejemplos de lo
que ocurre en nuestras organizaciones y las situaciones en que vivimos y trabajamos. Voy a usar
esta conferencia como ejemplo. Si el doctor Dittenhofer, Jim Wesberry y Ana Estevill se fueran
por alguna razón, nosotros perderíamos bastante valor. ¿Podríamos sostenerla, podríamos
seguir? Y nos damos cuenta de que lo mismo acontece de nuestras actividades y
organizaciones, no solamente de las asociaciones sino también de las entidades
gubernamentales.
La capacitación aporta al valor, pero nosotros la cargamos contra ingresos, ¿verdad? Pero la
construcción de un recurso aumenta el valor. ¿Por qué cargar la capacitación cuando aporta
valor a uno de nuestros activos clave? ¿No se debe mostrar el saldo cumulativo en nuestro
estado de situación o en las notas al mismo?
Tal como se observa en el sector privado, una cadena confiable de proveedores es muy
importante. Se necesita para apoyar la gestión ‘justo a tiempo’ y para ayudar a compartir los
riesgos y reducir el costo de inventario. Eso es lo que sucede en el sector privado y sucede
también dentro del gobierno. Cuando se logra que los proveedores envíen los servicios
directamente al cliente, se reduce nuestros costos y riesgos de mantener los inventarios.
Necesitamos como gobiernos más información por parte de nuestros clientes. Hay que lograr que
sean nuestros colaboradores. Debemos tener información dentro de la base de datos sobre los
clientes. Hay que incluirlos dentro de su ciclo de retroalimentación a través de cuestionarios.
Esto hace que sus datos estén al día. Cuando entren como colaboradores se puede buscar sus
ideas y perspectivas. Y finalmente sus clientes llegan a ser colaboradores en la creación de valor.
177

Además de esto, las colaboraciones con otras organizaciones son necesarias para crear valor.
Para suplir información, educación y servicios de calidad a nuestros clientes en esta nueva
economía, las organizaciones del sector público deben extenderse hacia otras organizaciones
alrededor del mundo que administran servicios parecidos, y formar colaboraciones con ellos. Esto
conduce a la sinergia cuando se comparta la información y las ideas.
Yo opino que se necesita el desarrollo de nuevas medidas. Los que benefician de los servicios de
las organizaciones del sector público merecen ser mejor informados. Necesitan saber de la
calidad del planeamiento de los sistemas de información y del equipo administrativo que los
implementa. Necesitan saber de la cantidad y calidad de capacitación recibida por los empleados
de sus organizaciones. Necesitan saber cómo los proveedores comparten los riesgos, como en el
caso de inventarios, y cómo se les acerca a los recipientes de los servicios para que participen en
el proceso de evaluación.
Este es el desafío. Las medidas no tienen que ser en unidades monetarias, aunque estamos
acostumbrados a eso. Pero deben ser desarrolladas para que los que reciben nuestros servicios
evalúen la fuerza de la organización. Estas medidas pueden acompañar los estados financieros
tradicionales.
Además de esto, se crea valor por las maneras en que ejecutamos los negocios en nuestras
organizaciones. Debemos aprovecharnos de ésas. Las relaciones entre la computadora y la
gente están alterando y agregando más valor. Se va creando más oportunidades de compartir
conocimientos para crear nuevas economías de escala. Hay más oportunidades de formar
colaboraciones entre organizaciones que resultan en la creación de sinergias valiosas. Estamos
intentando hacer eso dentro del Consorcio, con esta colaboración con la Universidad Internacional
de la Florida, otra con AECA en España, y otros proyectos conjuntos.
¿Qué es lo que cambia la ecuación en que los intangibles aumenten en valor? La gente va
compartiendo sus conocimientos más hoy en día a través de internet. Esto hace cambiar el modo
en que realizamos los negocios, como personas y como organizaciones.
Las funciones tradicionales del gobierno tanto como las funciones comerciales se mudan hacia
internet. Hay más e-comercio entre las empresas y los gobiernos y entre las computadoras y el
gobierno. Eso tendrá dos efectos: reducirá el ciclo de transacciones, lo que acelera la entrega de
servicios e información; y con controles adecuados esto reducirá las posibilidades de corrupción.
Durante los 1960 y los 1970 teníamos el uso de computadoras mainframe para sistemas de las
funciones de archivo de la oficina. Durante los 1980 y los 1990 usábamos las computadoras
personales y las redes de área local para sistemas de las funciones principales de la oficina.
Ahora estamos usando las computadoras para nuestro e-comercio y e-gobierno con base en
internet.
Vamos ahora por dos fases. Hacemos un mayor uso de las eficiencias y de ciclos más rápidos en
la primera fase. Pero estamos por entrar la segunda fase y los cambios ahora tienen que ver con
la manera de realizar los negocios en el sector público. Nos conduce hacia sistemas de gestión
de conocimientos. Los ciudadanos y las agencias gubernamentales comparten información más
libremente, y eso afectará cómo se toma las decisiones. Hace transformar el mundo en un pueblo
globalizado. Los grupos de voluntarios con intereses comunes están formando sitios en la web
para compartir los conocimientos.
Se cambia la relación también entre la gente y la computadora. Primero estaba la etapa de las
mainframe en que una computadora servía a unas cien personas. Yo sé que esto variaría de un
178

país a otro. Y después teníamos la etapa de las personales y las redes de área local, en que una
computadora servía a una sola persona. Ustedes lo conocen bien. Para el siglo XXI vamos a
mover hacia una situación en que cien o más computadoras servirán a cada persona. Ahora la
definición de la computadora no siempre apunta la caja física. Podría ser una conexión telefónica,
podría ser sistemas inteligentes que fomenten la interacción de personas con computadoras en la
casa o en la oficina.
¿Cuál es el impacto de esto en la sociedad? Vemos que al principio había computadoras para la
institución, y luego la computación era para la gente de la institución. Ahora tenemos la
computación para la conectividad, que conduce hacia una sociedad globalizada de información.
En este proceso trabajamos con datos estructurados tanto como los no-estructurados como
ustedes los conocen. Los datos estructurados son los que utilizamos para crear sistemas
integrados de administración financiera. Pero estamos moviéndonos más y más hacia datos noestructurados
que están en los libros, los diseños, los reportes. Se capta y se traslada a internet.
Así que nos damos cuenta de que vamos cambiando la economía y las instituciones del sector
público donde trabajamos. Eso nos conduce hacia un portal en que ambos tipos de información
benefician el gobierno y la ciudadanía. Se llama el ‘gobierno de compartir y de desarrollar los
conocimientos.’ Y se trata de un proceso bien adaptado. Nosotros como contadores y auditores
del sector público, gerentes financieros, técnicos de información, necesitamos estar al día y
quedarnos relevantes al proceso. Los contadores y auditores del sector público deben
recapacitarse constantemente y adaptarse a las realidades cambiantes de las empresas y los
gobiernos.
Ahora vamos a ver algunos ejemplos. Hay dos que quiero señalarles que han sido instrumentales
para el ámbito que estamos entrando. Uno se compone de los Grupos de Compartir
Conocimientos establecidos por el Banco Mundial, que se dedican a la gestión del gasto público
aunque a otras áreas también. El otro se llama Financenet, en que los gobiernos y el público
comparte la información y los reportes. Este es un ejemplo de cómo vamos llevando esta
tecnología, esta transición desde las computadoras que manejen datos hacia la conectividad y el
compartir de conocimientos para crear valor.
Veamos primero al Grupo de Sector Público del Banco Mundial. Vamos a hablar sobre la
administración de conocimientos, el Grupo de Sector Público, los websites dedicados a gastos
públicos y descentralización, grupos temáticos y compartir de conocimientos, la búsqueda de
consejos y de lugares de los websites.
En el Banco Mundial se trata de una experiencia de cinco años. El Banco Mundial fue calificado
recientemente entre los primeras diez organizaciones de administración del conocimiento. Tiene
un fuerte respaldo por parte de la gerencia, y va estableciendo una cultura de administración del
conocimiento dentro de la organización y con grupos externos que colaboren con ellos, con base
organizativa e individual, en el website público. Va creando también un ámbito de compartir el
conocimiento.
Yo quisiera enfocar un poco más, para hablarles brevemente sobre el Grupo de Sector Público.
El Grupo queda compuesto de aproximadamente veinte subgrupos que trabajan sobre diferentes
temas globales, como anti-corrupción, descentralización, gestión fiscal y otros. La meta del Grupo
es de trabajar para lograr una buena gobernación en todas estas áreas. Los websites para casi
todos estos temas están disponibles en el website central del Banco Mundial.
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Yo quisiera pasar un poco de tiempo enfocando el website principal del Grupo de Sector Público.
Allí se enfoca muchas áreas que se cruzan entre sí. Las investigaciones disponibles en el sitio
fueron aportadas por académicos y practicantes dentro y fuera del Banco Mundial. Sus planes del
futuro son de seguir a crecer en el sitio e intercambiar estudios y experiencias interesantes a nivel
internacional. Intercambios por correo electrónico funcionan eficazmente, en particular dentro de
la gestión ‘justo a tiempo’ en que la gente necesita ideas como individuos y como miembros de
una organización.
Yo sé que a todos nos gustan los ejemplos. Aquí hay uno. Un miembro de un grupo temático
basado en Asia Oriental necesitaba urgentemente ejemplos detallados de las instituciones
donantes alrededor del mundo. Ese miembro inmediatamente envió un e-mail al coordinador del
grupo temático basado en Washington, D.C. con una explicación de la necesidad por esta
información. El coordinador inmediatamente envió su propio e-mail a los miembros usando el
listado de distribución. Y dentro de 40 horas la primera persona recibió información y consejos de
colegas alrededor del mundo. Este es un solo ejemplo del modo en que el grupo temático logra
conectar a la gente con el compartir de conocimientos. Ustedes ven que puede ser utilizado para
investigaciones de largo plazo y también para gestiones ‘justo a tiempo’ y soluciones de
problemas.
Existen otros ejemplos en que se extiende esto. La GAO está colaborando con el Banco Mundial
para crear un grupo temático internacional sobre la responsabilidad en las finanzas
gubernamentales. Este grupo se independizará más pero seguirá conectado a través de hotlinks,
a través del Banco Mundial, aprovechando la sinergia de una audiencia más amplia.
Nuestro Consorcio está colaborando con AECA, la Asociación de Economistas, Contadores y
Administradores basada en España, y el Banco Mundial para desarrollar un grupo temático
internacional, el cual conducirá investigaciones sobre la descentralización a través de un website
conectado. Se espera que haya una sinergia con otras iniciativas que desarrollen y creen valor
para cada una de nuestras organizaciones e individuos.
Nosotros planeamos tener disponibles historias de éxitos y fracasos de organizaciones
gubernamentales, de los bancos del desarrollo, de los proveedores de los sistemas en cuanto al
tema de la descentralización. Esperamos agregar más tarde evaluaciones de estas experiencias
en nuestro proyecto de website conjunto. Esperamos que eso cree valor a través de nuestra
experiencia compartida.
Yo tengo para todos una hoja suelta con todos los websites. Ya tienen el sitio del Grupo de Sector
Público del Banco Mundial y tienen el sitio para descentralización. Nos gustaría que ustedes se
integren al intercambio y colaboración al compartir sus conocimientos. El Banco Mundial provee
las facilidades pero es gracias a otras organizaciones y el público en general que los sitios están
en uso constante y aportando a la creación de valor.
Quisiera darles otro ejemplo. Otra organización muy activa en esta área es Financenet, donde el
Consorcio Internacional tiene su website. Está auspiciado por el gobierno federal de EE. UU. a
través de la Fundación Nacional para las Ciencias. Preston Rich, un director del Consorcio, nos
provee el servicio para que sea su interconectividad en el área internacional de las finanzas
gubernamentales. Esto es muy importante porque nos conecta a los proveedores de informes
gubernamentales, en Estados Unidos y alrededor del mundo. Provee también un acceso
inmediato en línea para la venta de los excedentes del gobierno. Le ayuda a uno y a las agencias
gubernamentales gratuitamente a vender los excedentes a través de este servicio interactivo, y
180

provee reportes gubernamentales a través del mundo de tipo gobierno-a-gobierno y gobierno-aindividuos.
Por ejemplo, en se puede acceder a cualquier de los senadores o congresistas, o la Casa Blanca,
y sabe que tiene una conexión genuina. Existen muchos sitios engañosos que parecen y se
sienten como oficiales pero no lo son. Aquí pueden acceder a los reportes de la GAO, de la
Oficina de Administración y Presupuesto, la FASB, los profesionales de la administración
financiera gubernamental, los estados consolidados auditados de EE. UU. y otros reportes
especializados de las agencias.
Pero hay otra posibilidad interesante cuando se trata de la creación de valor y el uso de internet
para el beneficio de sus agencias y de ustedes mismos a través del mundo. Financenet es el
mayor vendedor de los excedentes de equipo, propiedad, activos y títulos de deuda del gobierno.
Tiene 200,000 abonados a través del mundo y se maneja más de 4 millones de mensajes al día.
Se ve que está afectando la manera de que realizamos las operaciones. No importa dónde estén
en el mundo, cualquier agencia gubernamental o individuo, en particular las entidades
gubernamentales, pueden vender sus excedentes de activos o de equipo sin cargar cuotas para
los 200,000 usuarios abonados. La dirección es www.Financenet.gov.
Queremos que ustedes se unan a este listado interactivo de correo electrónico que proveen, y que
se abonen a sus tres publicaciones en línea. Ellos hacen segmentar a los abonados en grupos
por interés especial. Así que, cuando se abonen a las revistas en línea, a los listados o cualquier
cosa que quieran comprar o vender, se trata de listados especializados o consolidados.
Como ustedes saben, el Consorcio Internacional tiene su website y según Preston Rich 600
personas lo visitan a diario. En nuestro sitio tenemos textos gratuitos de presentaciones en
nuestras conferencias e información sobre nuestras investigaciones. Tenemos foros donde
pueden discutir asuntos particulares. Tenemos un listado internacional donde se cruzan las
materias de interés, y allí tenemos entre 2,000 y 3,000 abonados. Y si ustedes envían un e-mail al
Consorcio a financenet.gov, saldrá a estas personas y organizaciones alrededor del mundo que
son nuestros miembros, que asistieron a conferencias anteriormente y que tienen la interacción
con nosotros de alguna manera.
Y esto es bien potente, al igual que los sitios del Banco Mundial en que uno comparte con los
otros lo que conoce: “Yo tengo algo que quiero anunciarles: vamos a celebrar una conferencia.”
O “Vamos a tener un programa en nuestro país.” O “Necesitamos alguna información.” Yo lo he
visto usar de esta manera muchas veces. El mensaje saldrá a toda esta gente inmediatamente y
uno quedará sorprendido. Puede que más personas asistan a su reunión o su conferencia. Se va
a notar que reciben información también por parte de esas personas, quienes comparten sus
conocimientos especializados en el área de su interés.
Para terminar, yo quisiera señalar que podemos crear valor de algunas maneras que no podíamos
haber imaginado hace unos pocos años. Vamos a aprender a desarrollar unas mejores medidas
de los activos tangibles e intangibles que poseemos. Y vamos a proveer a nuestros participantes
y otros interesados una visión mejor y más comprensiva de la sostenibilidad y valor de nuestras
organizaciones.
En una presentación anterior en esta semana, el doctor Basil Pflumm nos dio una versión
actualizada de la definición de auditoria interna. El primer objetivo, que vino antes del objetivo de
crear una mejor organización, fue el agregar de valor a la organización. Así que ven que es
importante agregar valor. Es importante saber medirlo y reportarlo. Y estoy dejándoles un
181

desafío. No he definido las maneras en que hacemos eso. Algunas formas de medir y reportar
son bastante controversiales.
En Manila se retó a la profesión, después de presentar el reporte sobre la manera en que todos
están adoptando las normas internacionales de la Federación Internacional de Contadores. Uno
de los líderes dijo: “Dios mío, acabamos de adoptar las normas el otro día y ahora ustedes quieren
que las revisemos.” Pero es un proceso continuo. Tenemos que quedarnos relevantes a lo que
sucede en nuestro mundo de hoy. Como organizaciones e individuos tenemos que buscar
maneras de utilizar estos conceptos para crear valor en primer lugar, y luego medir y reportarlo
mejor a nuestros participantes.
Así que muchas gracias por su atención. Yo espero que hayan aprendido algo que pueda
motivarlos a hacer algo más en su visita a estos sitios web para usarlos a conectarse y crear más
valor para su organización. Gracias.
Eduardo Grinberg (Argentina). En cuanto al sector público es sencillo entender cómo el valor de
los intangibles tiene el impacto en el valor de la compañía, por una mejor organización, por los
conocimientos de los empleados, por un buen sistema de empleados y buenos clientes. Es
evidente que van a agregar al valor de la compañía. Pero ¿quién va a pagar el alto precio que
conlleva? ¿Cómo traduciría este mayor precio o mayor valor de una buena organización, el buen
conocimiento que tienen los empleados, las buenas técnicas para trabajar con el sector público?
¿Dónde estriba el valor, la ventaja?
James Hamilton. Como usted menciona, siempre hay un costo. Pero yo creo que tenemos que
pensar en términos de que nuestra gente sea una inversión. En nuestra experiencia, mientras
que integramos los activos intangibles con los tangibles creamos un ambiente mixto donde
tenemos que recoger los beneficios. Tenemos que mirar los beneficios o inversiones en nuestra
gente, en su motivación, en su retención dentro de nuestros sistemas, en comparación con lo que
pagamos por nuestros edificios. Muchas veces hay situaciones en que algo que consideramos
como activo tangible podría sernos un pasivo o desventaja. Podríamos tener un edificio anticuado
que no queda conectado a los servicios que nos hagan falta. El mismo dinero podría invertirse en
la conectividad o la capacitación de nuestra gente. Si miramos a la gente y los sistemas como
inversión, aunque representan propiedad intangible, podríamos recibir mejores beneficios en
términos del servicio mejorado que damos al público, o el ciclo más corto de nuestra provisión de
servicios, de lo que habríamos percibido por haber invertido en algún activo físico.
Michael Parry (Reino Unido). Mi pregunta tiene que ver con la medición del valor. Dentro de un
contexto comercial, me enseñaron y por mi parte enseño que el valor de un activo es el valor
descontado de los flujos de caja que va a generar. En el sector público el valor de su gente se
mide en términos de los servicios que van a proveer. Si se va a hablar sobre el valorar de éstos,
¿cómo se realiza? Me parece que se trata de un problema bien difícil de valoración.
James Hamilton. Sí, creo que tiene razón, Michael. Es difícil, pero yo creo que prácticamente la
gente siempre calcula estas cosas, aunque sea informalmente: lo que se espera de los gastos o
inversiones que realizan en términos del personal. Creo que hay muchas maneras informales que
utilizan para darle seguimiento dentro de sus organizaciones. Quizás como profesión debemos
pensar en una manera de conceptualizarlo más uniformemente para utilizarlo más ampliamente.
182

Como dije, no tiene que ser siempre en términos de unidades monetarias aunque nos
acostumbramos a medir las cosas así. Estoy presentando el desafío más de lo que proveo las
soluciones, pero creo que tenemos que reunir nuestras ideas y mover un poco más en esta
dirección. Espero que esto conduzca a otras discusiones que celebremos entre nosotros. Quizás
podemos sacar de eso algunos modelos útiles que ayuden a avanzar nuestras experiencias.
Rolando Castañeda Aldana (Guatemala). Si yo le entiendo correctamente, la capacitación va a
aportar mayor valor a los recursos humanos de la organización. Pero cuando esta organización
tenga un mayor valor, los recursos humanos tienen mayor valor también. En este sentido, si
reciben una mejor capacitación, debemos ofrecerles mayores sueldos en el sector público. ¿Qué
podemos hacer para retener a estas personas, estos recursos, más cerca de nosotros para evitar
que sucumban a la tentación de mejores sueldos de otras organizaciones? ¿Cómo podemos
evitar que se nos vayan para otras organizaciones? Esto hará daño a las organizaciones que
auspiciaban la capacitación.
James Hamilton. Sí, eso ocurre con frecuencia. Pero si ustedes son una buena organización y
demuestran a su gente el camino que pueden tomar para mejorarse, para moverse hacia mayores
responsabilidades dentro de su organización, podrán retenerlos. En un contexto más amplio de la
creación de valor, si se quedan dentro del país siguen creando valor para su gente aunque se
trasladan al sector privado o a otra agencia del gobierno. Quizás ustedes podrían atraerlos a
volver en algún momento. Por supuesto, los sueldos competitivos son importantes. Si se valora a
los empleados, serán compensados a razón de lo que valen y serán retenidos. Hay que invertir el
dinero si lo consideran un asunto importante. Uno podría darles una charla y decirles cuán
valiosos son para uno, pero si se deja de pagarlos a un nivel competitivo habrá una pérdida para
uno. Esta idea nos hace despertarnos para saber cuán valiosa es nuestra gente, y así tenemos
que actuar en conformidad con eso.
183

El Gobierno Local Digital -- Caso del Municipio de Caroní, Venezuela
Antonio Briceño, M.D., Alcalde, Municipio de Caroní
David Uzcátegui, Presidente, EGT Consultores Independientes
Antonio Briceño. Muy buenas tardes a todos. Gracias a los organizadores del evento por esta
significativa invitación a nuestro municipio, Caroní, ubicado en el sur de Venezuela. Antes de
exponer formalmente quisiera mostrar dos videos de corta duración, para que conozcan el
municipio al cual represento, y que dará a conocer sus condiciones geográficas; pero además de
eso queremos dar a conocer también un evento que se realizará el 22 de abril, que se trata del
cruce o del paso a nado de los dos grandes ríos de Venezuela. Están cordialmente invitados a
cruzar nuestros ríos. Entonces, con ustedes estos dos videos de corta duración para el deleite de
todos ustedes.
Locutor del primer video. Ciudad Guayana, punto central de todo el desarrollo venezolano,
puerta de entrada de una preciosa tierra, donde el recurso humano y el mineral convergen para
hacer de ella un gran emporio industrial, universitario y turístico. Con apenas 39 años de fundada,
cada dos de junio la ciudad celebra su séptima y última restauración. Se ubica en el estado
Bolívar, nombre del ilustre libertador. Es la más grande y fascinante de la región extendida con
Amazonas, Apure, Guárico, Monagas y Delta Amacuro; también con Guyana y Brasil. De esta
imponente región, considerada como una de las más grandes de la geografía venezolana, por
abarcar 238,000 kilómetros cuadrados, con apenas 1,150,000 habitantes.
Una de sus hijas, Ciudad Guayana, dotada de la unión del señorío, historias y relatos. De la
modernidad y por la estatura de su industria un cuerpo audaz. En su leyenda el habitante y el
visitante dotan esta tierra de una cultura enriquecida por la mezcla de razas. La pista de sus
bellezas naturales atrae a miles de turistas. Sus recursos hídricos y minerales atraen
inversionistas así como su estratégica ubicación la abre a la economía internacional. Importantes
inversiones han impulsado el nacimiento de complejos industriales, y han traído los capitales de
los continentes asiático, americano y europeo. En Ciudad Guayana el esparcimiento se alimenta
de su historia, sus recursos naturales y la creatividad de su gente que disfruta de sus parques y
de noche se reviste de los espectáculos. Ciudad Guayana. Esta gesta de luchas y de optimismo
se mezcla con la fuerza del Caroní y el poderío del Orinoco que bordean la tierra donde el trabajo
voluntarioso, la unión de sus pobladores y el regalo de sus riquezas han concebido una ciudad
que se abre al progreso y a un desarrollo inagotable, por el sueño de Bolívar. La principal
empresa básica de Guayana es el hombre.
Locutor del segundo video. Tomar las aguas de los ríos Orinoco y Caroní es una meta que año
a año se proponen ochocientos atletas de diferentes partes del mundo. Este año ya se iniciaron
los preparativos para el 11ra. paso a nado internacional, que no sólo es competir para controlar la
grandeza del río padre y la fuerza del Caroní, sino también para preparar el escenario donde
diversas nacionalidades comparten sus culturas, se someten a pruebas médicas y reciben la
asesoría de los especialistas. Resumir cien metros de una de las autopistas fluviales de agua
dulce más importantes del mundo, abre un camino a una competencia que atrae la valentía, el
184

fervor y la asistencia de niños, jóvenes, adultos de la tercera edad y personas de condición
especial.
La alcaldía de Caroní una vez más se organiza para cumplir el sueño de quienes se atreven a
regar las aguas, atravesando desde los barrancos de Fajardo hasta San Félix, cuna de la historia
bolivariana. El paso a nado internacional atrae la visita de miles y miles de espectadores. La
alcaldía de Caroní organiza este encuentro al cual invita a participar a empresarios, brigadas
deportivas e instituciones públicas, para que se sumen a un hermoso esfuerzo que busca el
realce del municipio como anfitrión de quienes atraviesan a nuestros dos grandes colosos.
Alcaldía de Caroní: por el sueño de Bolívar.
Antonio Briceño. Muchas gracias por su atención. Vamos entonces a presentar un bosquejo de
nuestro municipio, la situación actual de nuestra posición, cuyo punto es la re-invención de la
alcaldía de Caroní. El tema que traemos hoy es la re-invención de la alcaldía de Caroní.
Tenemos el interés de presentar algunos datos económicos con la situación que encontramos,
condiciones, desafíos; el plan estratégico de la re-invención del gobierno, el modelo del gobierno
digital; y factores críticos de éxito que son las once reglas del nuevo gobierno. Me va a estar
apoyando también posterior a mi presentación el señor David Uzcátegui que se encuentra
conmigo.
Nuestro país se ha distribuido desde los últimos años, en su parte norte, parte sur y parte central,
en forma desigual. Se ha concentrado la población sobre todo en la parte norte costera, en lo que
da la cara al Caribe, donde vive un 60 por ciento de la población. Un 30 por ciento más ubicado
hacia el centro del país, y un 10 por ciento ubicado en el sur, que casualmente es la zona que
contiene 90 por ciento de los recursos hídricos, un 95 por ciento del potencial hidroeléctrico, el 80
por ciento del potencial forestal, el 50 por ciento del suelo con potencial agropecuario, gran
potencial minero, y potencial de hidrocarburos pesados. Ha sido una gran contradicción el
modelo de desarrollo económico que ha existido.
Hoy en día nos planteamos una inversión del proceso: descentralizar y desconcentrar, llevar las
grandes ciudades a las zonas menos pobladas y, por supuesto, en esta zona donde nosotros
vivimos, donde está el municipio, nos encontramos con estas características: grandes
potencialidades en minería, en riqueza, en tierras, en agua; y sin embargo allí solamente se
concentra el 10 por ciento de la población del país. Hoy nos planteamos invertir el proceso y
lograr un nuevo equilibrio a nivel socioeconómico nacional.
Nuestro municipio está ubicado en el centro de los dos ejes estratégicos que actualmente se
plantea el Estado venezolano: el eje Orinoco-Apure que se conecta con el Atlántico hacia el norte
y con la comunidad andina hacia el oeste, y con el Caribe hacia la parte norte y hacia Brasil hacia
la parte sur. El otro eje es el Santa Elena de Guairén-Paria. Son dos zonas que, trazando los
ejes, nos colocan en el centro de desarrollo económico nacional. Además de eso el municipio
Caroní fundamentalmente bordea la faja petrolífera del Orinoco, una faja que contiene la reserva
del petróleo pesado más rica del mundo.
Nuestra ciudad fue refundada en 1961. Un nuevo proyecto de ciudad se creó, se dio a raíz de los
nuevos conceptos en la explotación del oro, del diamante, del hierro y del aluminio, colocándose
grandes siderúrgicas a la orilla del río Orinoco, grandes puentes, grandes represas que surten
energía eléctrica a todo el país y fundamentalmente gran parte de Brasil y de Colombia. Tenemos
dos grandes ríos, el Orinoco y el Caroní. El río Orinoco desemboca en el Atlántico. Allí en este
municipio se concentran grandes empresas básicas del Estado, de hierro, acero, aluminio y
185

energía hidroeléctrica. Percibida como la ciudad más planificada del país, desde 1961; en ese
momento se desarrolló un plan de desarrollo urbano que fue marcado por la Corporación
Venezolana de Guayana, institución creada a raíz o teniendo como marco el desarrollo urbano de
esta ciudad.
Esta ciudad fue concebida como un campamento prácticamente para las grandes industrias.
Luego la lucha de hombres y mujeres de nuestra ciudad y el mismo proceso, la dinámica social,
ha ido incorporando nuevos elementos: el mismo crecimiento de la ciudad ha conllevado que se
entienda hoy en día que la ciudad debe estar concentrando sus esfuerzos para que las empresas
sirvan a la ciudad, no como el viejo concepto de que la ciudad estaba al servicio de las empresas.
Esto buscando una mejor dimensión humana, más equilibrada y, como digo en el primer video, la
primera empresa básica de Guayana es el hombre: elemento fundamental para dinamizar nuestra
economía.
Nuestra alcaldía es una de las diez alcaldías del estado. Es la más importante. Hoy en día
nuestra población está cercana ya a 1,200,000 habitantes. En nuestro municipio, a pesar de ser
uno de los municipios más pequeños del país, de 1,700 kilómetros cuadrados, pero como dije
antes con gran concentración de siderúrgicas y, además de eso, con una gran concentración de
población, que nos deja ver a nosotros día a día ante el mundo como municipio que realmente
tiene la posibilidad de grandes niveles de desarrollo.
Consta de una cámara municipal con trece concejales, ocho electos de manera nominal y cinco
por lista proporcional. En Venezuela, a raíz de la nueva Asamblea Constituyente - de la nueva
constitución - todas las elecciones ponen en práctica el sistema nominal. Los concejales, los
diputados son electos por nombre y apellido. El alcalde es electo por el pueblo, igualmente que el
presidente de la república, igualmente que el gobernador. Hoy en día las alcaldías conjuntamente
con las juntas parroquiales están tomando mayor peso dentro del proceso de descentralización e,
inclusive en los últimos días la vice-presidente de la república anunciaba que en este momento se
va a dar más fuerza al peso de las alcaldías y de las juntas parroquiales que inclusive a las
gobernaciones. Esto en materia de descentralización, y en materia de administración de
recursos.
Tenemos una contraloría municipal que depende, rinde cuentas a la gran contraloría nacional,
pero que es electo el contralor por la cámara municipal. Y una sindicatura municipal que
representa en este caso, no como en otros países, sino por el contrario es el abogado del
municipio, es representante del municipio y es electo por la cámara municipal. Nuestra esperanza
de vida en relación con el país se encuentra ubicada en 70 años aproximadamente. Tenemos un
alfabetismo de un 93 por ciento. Y encontramos que en este momento, a raíz de esa gran
ocupación que existió en los años 70 y 80, con la implementación y construcción de estas grandes
empresas. Hoy tenemos una mano de obra altamente calificada. Según las encuestas y las
estadísticas, tenemos en Ciudad Guayana en el municipio Caroní el personal profesionalizado,
según el índice poblacional, más alta de América Latina. Es decir, gran cantidad de profesionales
concentrados en nuestro municipio, y que hoy sirven a nuestras empresas básicas.
En este momento tenemos un gran reto: ser autogestionarios, crear mecanismos a través de los
cuales podamos respirar con nuestro propio aire, con nuestro propio oxígeno. Estoy electo desde
el 7 de agosto de 2000, y nos hemos encontrado con una situación en la cual, definitivamente,
tenemos que revolucionar lo que es la recaudación propia. Para ello nos hemos sentido apoyado
por un grupo de asesores, de amigos como David Uzcátegui, y otros que se encuentran
186

trabajando en un gran equipo, para lograr lo que es la re-estructuración de nuestra alcaldía y
elevar - si es posible triplicar - la recaudación de nuestro municipio. Nuestra recaudación propia
está en el orden de los $46 millones, y las fuentes externas que están representadas por ayuda
del gobierno nacional - allá en Venezuela nosotros contamos con un aporte del gobierno central
todavía.
Digamos que eso es parte de la transición -- allá en Venezuela se denomina situado constitucional
-- y es un aporte que se da de acuerdo a la densidad poblacional, e inclusive también de acuerdo
a las riquezas del suelo, las riquezas mineras que aporte el municipio. Eso luego se devuelve al
municipio en un determinado porcentaje. En este momento nosotros tenemos ingresos externos
por situado constitucional que aproximadamente satisfacen el 20 por ciento de nuestra estabilidad
económica o financiera como municipio. Pero además de eso tenemos ayuda por organismos
que promueven la descentralización que permite la construcción la obras y cuyo dinero proviene
del gobierno central.
En este momento deseamos que nuestro modelo de re-estructuración dentro de poco tiempo --
dos o tres años -- pueda ser ejemplo de municipio y de re-estructuración para muchos municipios
de América Latina. Ya hemos iniciado intercambios con Costa Rica -- con el gobierno municipal
de San José -- con otros gobiernos latinoamericanos. Estamos dispuestos a abrir las puertas del
municipio para recibir ayuda y conocimiento de todos ustedes, así como también intercambiar de
parte nuestra lo que podamos, lo que tengamos, para el enriquecimiento y el conocimiento de
todos ustedes. Voy a dejar ahora con ustedes al señor David Uzcátegui, asesor de nuestra
alcaldía de Caroní, que en este momento está emprendiendo el modelo de gobierno digital que va
a ser, estoy seguro, modelo para muchos gobiernos municipales de Venezuela y de América
Latina.
David Uzcáteguí. Buenas tardes. En primer lugar quiero agradecer la invitación que nos
hicieron, y al señor alcalde la oportunidad que nos da de demostrar que es posible hacer un
modelo de gobierno digital en una alcaldía. Y también quiero agradecer a todos que se han
quedado presentes, a pesar de toda la inconveniencia que tiene una presentación donde de lo
digital tiene poco. En todo caso, voy a tratar de resumir algunos aspectos y tratar de dar que, a
pesar de no contar con la ayuda audio-visual podamos avanzar en esta presentación. Y
esperamos que se resuelvan los problemas tras bastidores.
Vamos a hacer un resumen del siguiente punto que hablábamos, que es la situación encontrada.
Quisiera enfatizar que el tema se ha organizado de la siguiente manera: la alcaldía de Caroní, al
recibir las autoridades, presentaba un cuadro algo inconveniente de tipo organizacional, de tipo
económico y de tipo político. En todo caso, el programa que se puso en marcha no era tan
diferente a cualquier organización de tipo público. Se trata de un sistema disfuncional, donde las
personas a cargo de la organización son funcionarios que no están preparados para enfrentar el
reto de atender a una comunidad como si fuera su cliente. Entre otras cosas, porque tiene esos
rasgos característicos de un submonopolio, en principio todo el proceso de reforma que estamos
conduciendo parte de un principio fundamental. Cualquier monopolio, sea privado o sea público,
es nefasto. Y precisamente uno de los aspectos fundamentales de la re-invención de este
gobierno de Caroní es precisamente implantar un modelo de gestión en el cual no existe un
monopolio; ni siquiera el monopolio público de la propia alcaldía.
Otro aspecto importante que podíamos resumir en cuanto a lo encontrado en el municipio de
Caroní es precisamente que, como monopolio, la gente no es responsable o no sufre las
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consecuencias que le daría en caso tal de que tuviera que competir por proveer los servicios que
presentaba la municipalidad. Este aspecto también es fundamental en el proceso de re-invención
del gobierno municipal.
También podemos decir, como otro aspecto de la situación encontrada en necesidad de reforma,
es lo que respecta a los sistemas de información. De los sistemas de información generalmente
se puede decir que, aunque todo está automatizado y se utiliza una base de datos y los demás
rasgos de modernidad, en la práctica no provee la necesidad que requiere hoy en día los
ciudadanos. Es decir, una persona va a sacar una patente, y lo primero que uno haría es que le
dieran la respuesta inmediata. Este es uno de los principios fundamentales que estamos
desarrollando, cuando hablamos de modernizar el municipio de Caroní: que todos los ciudadanos
pueden comunicarse y tener respuestas inmediatas, 24 horas al día, a todos los problemas que se
plantea en el proceso de relación entre la sociedad, las empresas y el propio gobierno.
En cuanto a la estructura misma de la organización, nos encontramos con una estructura
completamente enorme, burocrática, en la cual fundamentalmente el organismo se convirtió
prácticamente en un fin en sí mismo. Y ahora estamos en un proceso de modernización, de
cambio, para que el mecanismo de reducir al mínimo, para que la alcaldía se concentre sólo en
actividades que pueden considerarse estratégicas. En este sentido podemos decir, usando un
concepto importante, de la existencia de una distinción precisa entre funciones estratégicas y
operativas. Hay una confusión múltiple y contradictoria a propósito: es decir, en una alcaldía por
lo general, en un gobierno que no ha tomado un paso hacia la re-invención, se asume roles
sociales, programáticos, reguladores, incluso la prestación de servicios. Muchos piensan que eso
es un deber de los organismos de gobierno prestar servicios. Más adelante veremos cómo hay
una manera diferente de hacerlo, que las cosas pueden funcionar mejor.
Estas tareas absorben la organización y afectan la capacidad para actuar estratégicamente.
Presta servicios que serían mejor desempeñados por el sector privado de la comunidad.
Funciona como monopolio y, debido a ello, los funcionarios a cargo de esas unidades no son
responsables, porque están protegidos de las consecuencias de sus malas actuaciones. Y sobre
todo la falta de una cultura de responsabilidad ante el ciudadano.
Esta es básicamente la estructura que encontramos en Caroní, y se caracteriza por una estructura
pesada, de personal entorpecido por exceso de pasos, por dificultades para la fluidez
comunicacional, por una sobredotación de personal, una excesiva concentración de poder en el
alcalde -- todo se concentra en el alcalde -- una deficiente delegación de autoridad. Y en cuanto a
recursos humanos, la existencia de un código inédito donde los funcionarios están acostumbrados
al mismo pago independiente de los resultados de su empeño. No hay forma de establecer una
relación entre el buen desempeño y el pago. No se ha establecido consecuencias derivadas al
rendimiento, y no perciben que su mayor responsabilidad son precisamente los ciudadanos.
¿Cuáles son los condiciones antes del desafío? En primer lugar, proveer un nuevo arreglo
institucional con actores nacionales y regionales que tienen ingerencia en el municipio.
Aprovechar las inversiones nacionales para generar un tramado productivo que potencia las
ventajas competitivas de Caroní. Como decía el alcalde, Caroní tiene una gran inversión en
empresas básicas, pero le falta un tramado industrial que permita aguas abajo que esa
industrialización pueda llevarse a través de la pequeña y la mediana industria que complementen
estos procesos productivos.
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Otro aspecto importante de la política pública local es la adopción de la tecnología de información,
especialmente internet. En Venezuela hay un decreto, el 825 del año pasado más o menos en
agosto, coincidiendo con el ascenso del alcalde al poder, donde es mandatario que todas las
empresas públicas puedan funcionar la mayor parte de sus operaciones a través de internet. Otro
punto clave es aprovechar los factores que permiten que hace posible que Guayana pueda ser
pionera en la utilización de la telemática; entre otras cosas, por la gran cantidad de profesionales y
técnicos que existen en esa ciudad.
¿Cuáles son entonces los desafíos de la alcaldía? Los acuerdos institucionales, para emprender
los proyectos a envergadura, la promoción económica local, para activar los mecanismos
novedosos que propicien los procesos económicos, los circuitos virtuosos de crecimiento
económico, la transformación organizacional que es el tema de más interés en esta charla, al
crear nuevos mecanismos para prestación de servicios y superar elementos disfuncionales del
sistema dentro del cual operaba la alcaldía, para utilizar las tecnologías y avanzar hacia el
gobierno digital. Y sobre todo, la organización de la comunidad. Creemos que no basta comprar
computadoras y adoptar cosas de internet; es necesario hacer partícipes de la comunidad y
prepararla para que nos ayude o nos apoye en este proceso de convertir el municipio de Caroní
en una democracia participativa y protagónica.
¿Cuál es el plan estratégico? Tiene ciertos objetivos estratégicos: proveer las bases para la
adecuación del municipio como pivote de los ejes regionales, generar condiciones para una sólida
y diversificada economía local, re-inventar el gobierno local, y organizar y preparar a la
ciudadanía. En este sentido las áreas claves son planificación municipal, hacienda municipal,
gestión urbana, promoción económica y gestión socio-ambiental. En primer lugar, de la
planificación municipal un aspecto importante es la implantación del ciclo de planificación
participativa. En este sentido la alcaldía en su primer ciclo de planificación ha venido
incorporando la comunidad para que haga el plan, elabore el plan, participe en la formulación del
plan, incluso en el presupuesto. Vamos a ir más adelante en el próximo año para que no
solamente elabore el plan sino que lo controle y para que decida inclusive cuáles son las
actividades, las empresas que prestarán los servicios.
De saber insertar el sistema de tecnología, implantar el concepto de taquilla única detrás de un
portal, la atención al ciudadano. Este concepto de portal tiene previsto un portal que vaya más
allá de un aspecto únicamente de proveer servicio gubernamental o agilizar los trámites o ser
mecanismos de procesamiento inmediato de las transacciones de los ciudadanos. Queremos
realmente convertirse en un mecanismo para promover la ciudad y para activar la economía, para
desarrollar ese tramado industrial y productivo necesario para promover el desarrollo de Ciudad
Guayana.
Otro aspecto importante son las alianzas de acuerdos de cooperación técnica e internacional.
Venezuela tradicionalmente ha sido un país donde las oportunidades de asistencia o cooperación
técnica abundan, porque quiere olvidarse un poco debido a que nos ven como país rico -- asunto
que no es cierto, realmente Venezuela es un país con re-potencialidades pero con alta
dependencia del petróleo. Implantar un balanced scorecard es un punto donde ya hemos
avanzado para poder establecer un mecanismo de planificación y control de gestión a través de
indicadores de gestión. Y desarrollar una nueva estrategia de presupuesto.
Los otros aspectos los voy a referir por algunos puntos que creo que son pertinentes para
ahondar en el tema de hoy. Por ejemplo, en el caso de la hacienda municipal, vamos a iniciar un
proceso para utilizar internet para que los pagos de impuestos y la regulación tributaria de los
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contribuyentes pueda ser inmediatamente a través de contribuyentes y ciudadanos autogestionarios;
a través de internet tener respuestas inmediatas solamente interactuando a través
del portal. En la gestión urbana, por supuesto, aquí podemos decir algo muy importante en cuanto
a e-government, que es la modernización y realización del catastro. Creemos que el catastro
automatizado, vía productos que permiten gestionarlo o tener información sobre ése vía internet,
nos va a contribuir no sólo a potenciar la hacienda municipal sino que va a potenciar también los
servicios de 9-1-1, asunto que está programado para el año que viene, implantarlo una vez que se
tenga... Un banco en este sentido virtual -- no es institución sino simplemente un mecanismo
mediante el cual se van a analizar y proveer proyectos para la región.
En el caso socio-ambiental, utilizando juntas parroquiales para proveer el ambiente, es muy
importante para Caroní el asunto del ambiente, al punto que queremos que sea la propia
comunidad la que va a estimular, a través de participación, a través de las ONG que van a integrar
las juntas.
Así se articula todo en un esquema, mediante el cual el ciclo de planificación, la elaboración
tecnológica, la re-invención y la nueva estructura va a estar potenciada conjuntamente con un
aumento del ingreso tributario, a través del ingreso propio, a través de la inversión pública
nacional, la inversión privada estimulada por la alcaldía, en alianza. Este tema de alianza es algo
importante, porque el alcalde ha reconocido la importancia de asociarse, de aliarse con la
sociedad civil, para poder resolver los problemas que tiene que hacer la propia sociedad, junto
con la alcaldía, que realmente resuelva los problemas sociales que vive la región.
Vamos a ver cuáles son el tema de la re-invención del gobierno. En primer lugar, hemos usado el
modelo clásico de David Osborne sobre la re-invención del gobierno. En este caso hemos usado
la estrategia clásica, la estrategia central, la estrategia de las consecuencias, la estrategia del
cliente, la estrategia de control y la estrategia de la cultura. Vamos a ver una de ellas. En caso de
la estrategia central, la idea es mejorar la función del timón. Es decir, eliminar todas las funciones
de la alcaldía que no ayudan a llegar al destino, que no contribuyen en gran medida a la función
básica que tiene que cumplir la alcaldía. Usamos tres procedimientos básicos; uno es despejar el
camino, eliminando funciones que no ayudan a alcanzar las metas. Otro aspecto es ocupar el
timón del remo; es decir, separar los roles programáticos y reguladores de la prestación de
servicios y del cumplimiento. Es decir, que el alcalde sólo se concentrará en llevar el timón.
Todas las funciones que podemos llamar ‘remo’ son funciones que se pasan al sector privado o a
la comunidad.
Otra estrategia básica es la de corregir el rumbo; es decir, mejorar la capacidad del alcalde para
llevar el timón. En este sentido juegan un papel fundamental los sistemas de información, el
balanced scorecard, el ciclo de planificación, que son instrumentos que potencian a la alcaldía
para alcanzar los objetivos institucionales. La estrategia de consecuencias tiene mucho que ver
con aspectos del remo; es decir, cambiar los incentivos de los proveedores. Se habla de
establecer contratos de rendimiento, no solamente para los proveedores privados sino incluso
para los proveedores del sector público. La alcaldía va a crear una corporación de servicios
públicos que tendrá que competir con el sector privado para obtener los contratos del alcaldía --
este es un punto importante. De esta manera se establece consecuencias: si se hace mal,
entonces esa corporación tiende a desaparecer, y si lo hace bien tendrá que competir el sector
privado.
Otro aspecto importante es la gestión por rendimiento. Es decir, hacer evaluaciones periódicas de
las unidades de la alcaldía y de las otras instituciones y de los propios proveedores privados. Hay
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que saber cómo es el desempeño, para poder mejorar su actuación en términos de los nuevos
contratos que se den con el presupuesto. En este sentido se cambia la visión del presupuesto; en
vez de ser basado en los ingresos se basa en los resultados. El alcalde compra resultados y
utiliza la sociedad civil para el control de esos contratos de rendimiento.
La estrategia del cliente es de hacer un mecanismo mediante el cual a quien sea el responsable;
en este caso los ciudadanos. Y se les da a los ciudadanos la posibilidad de elegir entre varios
proveedores, ya sean públicos o privados. Se permite a los ciudadanos controlar los recursos y
asignarlos en forma competitiva, y ofrecerles cierta garantía de calidad al ciudadano en términos
de lo que va a obtener.
La estrategia de control significa trasladar el control a niveles inferiores. El alcalde no va a
desprenderse de mucho control en el sentido de que los niveles inferiores van a tener control
suficiente para tomar las decisiones, pero sobre todo va a tener control la propia comunidad. Y
este tema de la comunidad teniendo control es un punto importante en el proceso de
modernización de la alcaldía de Caroní.
La estrategia de la cultura significa simplemente que todo esto sólo funciona si se arraiga como
cultura, porque es un cambio muy fuerte, muy completo. Hay una proceso de gerencia de cambio
mediante el cual se crea un real hábito, una nueva cultura, inclusive nuevos símbolos de la forma
cómo debe funcionar. Es más, muchas unidades funcionales van a tener nombres que tienen que
ver precisamente con esta nueva forma de gerenciar. La organización básicamente se reduce al
alcalde, quien es el coordinador general que lleva todo el proceso programático y regulatorio,
tanto de desarrollo urbano como unidad de apoyo de administración, y de finanzas una unidad de
desarrollo social y unidad de planificación y de presupuesto.
Y todos los organismos ya adscritos van a ser descentralizados, como las agencias de desarrollo
local, el banco local micro-financiero, la corporación de servicios municipales que va a competir
con el sector privado, los bomberos y la policía. En todas las funciones que ustedes ven --
recaudación tributaria, fiscalización, incluso auditoria porque, aunque figura entre las funciones del
timón, se tiene previsto utilizar al contrato de rendimiento para que se haga la fiscalización. Por
supuesto será distinto de la función de recaudación o las actividades de servicio.
La forma en que se quedan las unidades del timón, básicamente planificación y presupuesto, hace
surgir una nueva unidad que tiene que ver con los contratos de rendimiento. A ésta le toca
diseñar los contratos de rendimiento. Y a administración y finanzas les toca la misión de hacer las
licitaciones para contratar las unidades de acuerdo con esos contratos. Las funciones, como por
ejemplo, de desarrollo social, como son educación, salud, deportes y cultura, son unidades que se
mantienen en una primera etapa, pero también se tiene previsto como candidatas a ser
manejadas a través de la participación de la comunidad, porque a nadie le interesa más una mejor
educación que los propios padres, y van a ser ellos precisamente que van a buscar mecanismos
de organización para que ellos puedan gestionar e incluso decidir sobre la forma en que los
presupuestos se distribuyen en beneficio de sus hijos o en beneficio de la salud o deportes o la
cultura.
Repasamos rápidamente el tema del cuadro del balanced scorecard o el ‘cuadro integral.’ Hemos
usado una analogía con una técnica utilizada mucho en el sector privado, y que ahora comienza a
ser utilizada en el sector público. Y aquí lo que habría que entender: cuando hablamos de la
perspectiva de las finanzas dentro del balanced scorecard, nosotros referimos a los resultados de
las finanzas porque, en el sentido del gobierno la parte financiera debe verse como una
restricción, y los objetivos fundamentales son los resultados sociales que se quiere lograr y que
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queremos medir como logro en cada una de esas áreas. Básicamente en la perspectiva de
resultados de las finanzas, se establece objetivos, estrategias, indicadores para captar
consecuencias económicas, sociales y financieras de las acciones de la alcaldía.
Me refiero a la comunidad como cliente, lo que significa ser mentor de un mercado de ciudadanos,
donde la acción se concentrará en los objetivos inmediatos a la actuación de este segmento. Y se
va a utilizar indicadores como cobertura a la gestión, satisfacción, grado de participación,
aceptación de la gestión, imagen del alcalde por los electores, porque entendemos que éste es un
proceso político en el cual todos creemos que tenemos un programa político que cumplir, y
tenemos que monitorear si realmente estamos alcanzando esos objetivos políticos.
La inversión de procesos internos establece los procesos críticos, en que el gobierno local debe
ser excelente para generar valor en productos y servicios requeridos por los ciudadanos. Es
decir, en eso habría que medir; por ejemplo, cuando combinamos cada una de estas perspectivas
y queremos medir los resultados en el aspecto educativo, tenemos que ver no solamente cuántos
niños están allí sino que se ha mejorado la calidad de la enseñanza o cuántos niños se gradúan
después de la universidad, etc. Y la perspectiva de aprendizaje y crecimiento tiene que ver
mucho con lo tecnológico, con los sistemas, con los procesos de organización, porque ahí hay
que estar continuamente mejorando para estar en mejores condiciones de cumplir la misión de la
alcaldía.
Vamos rápidamente a tratar el modelo digital que constituye la segunda parte del proceso.
Cuando hablamos del modelo digital se refiere al uso de recursos por internet. Y digamos que
internet introduce cambios importantes a nivel de organismo, externos e internos al organismo.
Por ejemplo, en el caso externo se da más poder al ciudadano, se da inmensa cantidad de datos
e información para manejar, obtiene un desarrollo avanzado de las comunicaciones. Y al nivel
interno potencia las posibilidades de hacer organizaciones más eficaces: orientar al ciudadano, el
incremento de velocidad de procesos internos y, sobre todo, la ayuda a ser más eficiente
operacionalmente.
En términos del gobierno digital decimos que éste surge como una decisión estratégica del
Estado ante la transformación de la sociedad industrial en una sociedad basada en conocimiento.
Se entiende como una forma de gobernar, incrementando la eficiencia y transparencia de gestión,
y lo entendemos como un trabajo de integración de las tres economías del Estado, empresa y
ciudadano. Significa un cambio radical en los procesos de la cultura organizacional y un ciclo de
optimización y de desarrollo creciente. Digamos que los retos son: tener un flujo continuo de
información para lograr la transparencia, obtener información actualizada en forma fácil y rápida
para lograr la comunicación, para reducir el tiempo de los trámites, y optimizar el proceso para
lograr eficacia. Digamos que nuestra herramienta es lo que podemos llamar ‘gobierno inmediato;’
es decir, que de inmediato contesta todas las preguntas o todas las necesidades que tienen los
ciudadanos. Aumentar por supuesto la participación del ciudadano se traduce en apoyo de la
comunidad.
La modernización también consiste en lanzar nuevo desarrollo y contenido web con sistemas
operacionales. En este sentido entendemos que vemos el portal y vemos el gobierno digital en
Caroní como una integración de todos los servicios, no solamente servicios que presta a la
comunidad, como un mecanismo, un portal que va más allá del portal de la alcaldía para
convertirse también en portal de la ciudad y de todas las relaciones que puedan potenciar el
desarrollo de Caroní. En lanzar la nueva plataforma se logra la integración. Podemos ver en la
gráfica los vínculos que representan los enlaces de información y de comunicación, empresa-
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gobierno, ciudadano-gobierno, gobierno-gobierno y gobierno-organización o institución no
orientada al beneficio.
Digamos que el proceso etapa es a través de tres puntos importantes: producir o publicar
información de contenido y formato en forma rápida y confiable, en favorecer los trámites de la
información y los servicios a través de los procesos, y analizar y aprender de la forma en que se
ejecutan esos procesos, a través de un proceso de inteligencia institucional, lo que llamamos el
lazo analítico, que nos conduzca a nuevos contenidos, a nuevos temas y a nuevos procesos de
información. La estructura detallada de este ciclo podríamos decir: desarrollar creación de una
audiencia, para traer audiencia. No es fácil comenzar pero hay que buscar cosas que sean
atractivas a la ciudadanía, enganchar al ciudadano a través de contenido interactivo y para
capacidad de interacción integrada; es decir, tratar de darle todas las necesidades, buscar que el
portal de la alcaldía, el portal de la cuidad, se convierta en un mecanismo mediante el cual todos
accedan cuando quieran preguntar cualquier cosa de interés comunitario o interés personal.
Otro aspecto del proyecto es retener la audiencia: hacer que los ciudadanos vuelvan al sitio, como
se logra a través de un contenido dinámico que interesa a la comunidad, con contenido pertinente,
y aprender a capturar información y tomar aprendizaje de ese proceso para finalmente publicar de
nuevo, desarrollar nuevo servicio en forma personalizada. De hecho, se pretende en este caso
buscar la forma de que todos esos servicios les lleguen en forma oportuna, a través de la
inteligencia institucional, poder identificar y tener líderes que interactúan, personas que están
motivadas, que actúan protagónicamente y que participan en este proceso, que pueden ser
identificadas electrónicamente para poder canalizar sus inquietudes, incorporarlas al proceso de
desarrollo. Por supuesto, todo esto en tiempo real.
Entonces, ¿cuáles son los elementos que vamos a desarrollar? Primero, importar información y
comunicación. En segundo lugar, la intranet y la alcaldía. En tercer lugar, la conexión de
sistemas operacionales con la intranet; es decir, que los sistemas internos funcionen a través de
una intranet y no de manera aislada, y que los servidores inclusive usan el sistema que está
funcionando a través de una intranet.
El desarrollo del sistema tales como inteligencia de gestión, que podemos llamar en este caso los
sistemas CRM, que es una analogía con los sistemas de costos y citizen relationship management
-- que fundamentalmente es una gerencia de la relación con los ciudadanos -- y para poder hacer
un sistema de análisis de la dirigencia que nos puede anticipar si es necesario a los problemas
que puedan surgir en la comunidad. Una interacción de los sistemas intergubernamentales, con
enlaces a otros para prestar servicios generales locales, pero también que son de servicios
nacionales. Y la forma cómo funcionaría: básicamente a través del portal que es un esquema de
acceso libre, un sitio público, que proporciona acceso inmediato, información y servicio a través
de un buscador inteligente, noticias pertinentes, información oficial, ambiente de participación y
servicio público. Y por supuesto detrás de eso hay una red depositora de contenido que viabiliza
la posibilidad que esto funcione adecuadamente.
En cuanto a intranet, funciona exactamente igual, sólo que tiene una diferencia fundamental, que
tiene que ver con la seguridad y con los temas que son propios al funcionamiento interno: es
decir, los sistemas administrativos, la mensajería, la automatización de oficina, el repositorio de
contenido interno, y el sistema de autoservicio, que consideramos fundamental en este proceso.
Es importante notar que funcionaría la seguridad por lo que son temas internos, pero la gran parte,
el gran esfuerzo está precisamente en el lado del portal hacia los ciudadanos. En todo caso es
importante hacer notar en este punto de la exposición que el tema del portal es un tema al cual la
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alcaldía le da gran importancia, pero entiende que darle paso al proceso de automatización, al
proceso de incorporar internet como herramienta básica para establecer e-government, no puede
hacerse si antes no se hace una verdadera estructuración de la alcaldía en la cual está preparada
suficientemente la organización para entender ese proceso y para simplificar al máximo la
mayoría de los trámites y los procesos internos que han sido definidos.
Veamos cómo se organiza los datos. En primer lugar, son estructurados con aplicaciones
integradas a través de bases de datos existentes. No vamos a tocar mayormente las bases
administrativas, algunos temas como la recaudación -- aunque sí habría que cambiarla
radicalmente -- pero el sistema administrativo es un sistema completamente maduro y habría que
cambiar sus interfaces o las relaciones con los otros sistemas. Un mecanismo para tener un data
warehouse, conocer información sobre los ciudadanos o contribuyentes, eso ayudaría mucho todo
el tema del catastro, para poder hacer cruces que nos permitan saber cuáles son los
contribuyentes, a dónde tenemos que orientar el esfuerzo de cobranza. Pero también nos va a
interesar no solamente el tema de tener más recursos ni tener recursos financieros, sino también
recursos humanos en la propia comunidad para incorporarlos al proceso de transformación.
En cuanto a datos no estructurados, todos pueden ser manejados a través de distintos
documentos; o sea, el manejo de publicaciones y distintos documentos de enlace, con distintos
portales, para tener un gran repositorio de temas de multimedia que nos permitan integrarlos en
un proceso de desarrollar o convertir datos en formación y llevarlos a un portal, todos juntos, para
obtener conocimiento. Digamos que el impacto de eso es el reconocimiento que tenemos de que
la sociedad ha pasado de sistemas de instituciones computarizadas a trabajadores de
conocimiento de la red, y avanzamos hacia una sociedad de información global donde la
conectividad y los mecanismos de utilización como internet son clave en este proceso.
Yo quisiera terminar con una lámina. Lo que entendemos nosotros son once reglas básicas que
guían el nuevo gobierno de Caroní. En primer lugar, un gobierno catalizador que lleva el timón en
lugar de remar, que compra resultados o metas a alcanzar tanto al sector público como al privado,
incluso a la propia comunidad. Es decir, estimula la comunidad para que participe en el proceso
de prestar servicios. Es decir, no queremos monopolio. Es un gobierno comunitario que quita el
control del servicio de la burocracia y se lo entrega a la comunidad. Capacita en lugar de servir.
Es un gobierno competitivo que inyecta competencia en la prestación de servicios, y exige a los
proveedores públicos y privados competir para obtener los contratos. Un gobierno orientado
hacia los objetivos que liberaliza su estructura, que elimina normas internas para hacerse más
eficiente. Simplifica al máximo su sistema, da libertad a administradores para alcanzar sus
objetivos. Un gobierno dedicado a conseguir resultados, que finanza los resultados, lo los
impulsa. A la luz del rendimiento establece metas, recompensa a los proveedores que rebasen
las metas. De hecho, en algunos mecanismos se tiene previsto aquellos proveedores que mejor
tengan el desempeño serán premiados y se les quita el contrato a los que no cumplan con los
rendimientos.
Un gobierno dedicado a satisfacer a los clientes, que atiende las necesidades de la comunidad y
no a la burocracia. Un gobierno prendedor que se dedica no solamente a gastar dinero sino
ganarlo. Exige que sus inversiones sean rentables. Se asocia con ganadores para ayudar a los
más necesitados. Toma el papel de previsor que procura prevenir los problemas en lugar de dar
servicios para solucionarlos. Utiliza planificación estratégica para prevenir y estar mejor
preparado. Un gobierno descentralizado que cede la autoridad, que avanza hacia la participación
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y el trabajo de equipo. Un gobierno orientado al mercado, que hace la re-ingeniería con la
influencia del mercado, con incentivos económicos. Anima al sector privado de la comunidad a
participar.
Finalmente, es un gobierno innovador que aplica la tecnología de la información para dar valor y
avanzar hacia la nueva economía digital. En la última lámina: es precisamente un sueño. Había
existido una presentación antes en esta conferencia, donde se habló de la democracia digital
como si fuera algo que da una utopía. En todo caso, como los seres humanos siempre estamos
en busca de utopías, creemos que una era de democracia digital interactiva es aquella
precisamente donde hay menor control sobre el conocimiento o que hay completa libertad de
conocimiento, y hay libertad en términos de poder económico y político. Al contrario, lo que pone
es la esclavitud donde hay un gran control sobre el conocimiento y una gran concentración de
poder económico y político en poca gente. Entonces creemos que en este camino de alcanzar un
gobierno digital en Caroní estamos avanzando primero con una re-invención, con una
simplificación, con una mejor estructura organizativa y -- ahora el segundo paso -- el proceso
mediante el cual incorporamos el e-government como mecanismo para avanzar hacia la
economía digital.
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El Efecto de Nuevas Técnicas en la Auditoria Forense
D. Larry Crumbley, Catedrático KPMG Endowed, Louisiana State University
Editor, Journal of Forensic Accounting: Auditing, Fraud & Taxation
________________________________________________________________________
Yo quisiera mencionar que hace veinte años que estoy casado con una agente de Rentas
Internas, y por la mayor parte de mi vida trabajo por un gobierno estadual. Por eso, no importa lo
que les diga en el día de hoy, estoy a favor del gobierno.
Yo escribí una novela sobre el tema de contabilidad gubernamental, y será de interés para los
profesores en la audiencia. Soy también editor de la revista Journal of Forensic Accounting, y sigo
buscando artículos sobre el gobierno, sobre la economía subterránea y sobre el fraude. Les invito
para que me envíen su manuscrito para la revista.
Yo quisiera explorar en el día de hoy el impacto que las nuevas tecnologías han tenido sobre la
contabilidad forense y la evidencia que se presenta en los tribunales. Luego quiero hablar sobre
algunas de las nuevas tecnologías, pero no de tantas. Después quiero analizar los consejos
profesionales y las reglas de evidencia en la luz de estas nuevas tecnologías. Voy a dar algunas
recomendaciones para asegurar que la evidencia quede admisible en el tribunal.
Desafortunadamente, parte de la información con relación a evidencia tendrá que ver en particular
con el sistema judicial federal de nuestro país.
Según el informe recién publicado por la GAO, una mayor globalización, avances tecnológicos
rápidos, cambios demográficos, nuevas amenazas estratégicas, y varias consideraciones sobre la
calidad de vida están fomentando cambios fundamentales en el ambiente donde opera el gobierno
de Estados Unidos. Y esto acontece a cualquier gobierno. Estos cambios elevan las siguientes
acciones a prioridades: aumento en el planeamiento estratégico, uso de soluciones integradas,
mayor atención a resultados, mejores reacciones e insistencia en la responsabilidad por parte del
gobierno federal.
Este concepto de re-inventar gobierno va conquistando el mundo, y yo creo que los contadores
forenses pueden jugar un papel clave en este esfuerzo. La gente mantiene responsables a los
gobiernos por los recursos entregados a ellos. Muchas veces estos recursos son abusados, y
cuando eso ocurre la única solución sería recurrir al poder judicial. En el mismo informe de la
GAO, esta agencia que vigila por el rendimiento del gobierno dijo que muchas agencias federales
quedan mal administradas y mal preparadas para la auditoria. Es por eso que se necesita a los
contadores forenses que puedan ayudar a los fiscales a recuperar activos abusados o robados.
Desde la perspectiva del fraude en Estados Unidos, se puede utilizar la Ley de Reclamos Falsos.
Según los datos que he recogido, en el 1999 se colectó $474 millones bajo esta ley.
Este nuevo contador estilo detective debe poseer las calidades de un sabueso más que un perro
guardián. La mayor parte de nosotros los contadores somos perros guardianes. Llamo a los
auditores internos perros videntes. Pero los detectives forenses deben imitar a Howard Schilit, un
individuo famoso que vive en New Jersey y básicamente ayuda a los inversionistas a identificar
las compañías que utilizan estados financieros cuestionables. De todos modos, ustedes deben
estar bien capacitados en la contaduría gubernamental, con una pericia amplia dentro de la
detección del fraude y el arte de testimonio judicial.
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No escribí dentro de mi ponencia mucho sobre la contaduría forense, pero un contador forense es
básicamente dos cosas. Es investigador, algo como detective, y debe tener mucha experiencia
en el tribunal. Es una u otra cosa o ambas.
Se caracteriza al señor Schilit como un tipo durísimo, poderoso y temido en el mundo de las
finanzas, porque logra desenterrar ejemplos de sobreestimar los ingresos, y demuestra cómo
otras compañías prefieren subestimarlos artificialmente para que puedan anunciar ganancias
mayores en años subsiguientes. En otras palabras, podría haber algún día una persona en el
mundo que haga la misma investigación sobre los gobiernos. De hecho fue por causa de los
gobiernos que la contaduría forense tuvo su comienzo. Hay muchos ex-agentes del FBI, exfiscales
federales y otros investigadores de crimen de cuello blanco que integran el número de
contadores forenses y conferenciantes. Ellos aportan al campo de la contaduría y la auditoria
nuevas oportunidades para la detección del fraude y la capacitación en esta área.
Yo quisiera darles un poco de historia sobre los testigos expertos en la contaduría. Se sabe de un
participante en un litigio celebrado en el 1817. Más tarde, en 1824 hubo un contador joven en la
ciudad de Glasgow en Escocia que tiraba una hoja suelta en que anunciaba varias formas de
compromiso como testigo experto que él estaba preparado a realizar.
Para principios de los 1900 existen varios artículos en que se les aconsejaba a los contadores
sobre la manera apropiada de dar testimonio de experto dentro de Estados Unidos e Inglaterra.
Los estatutos reglamentarios y criminales iban aportando a la necesidad de una disciplina de
contaduría forense. Les daré un ejemplo. Fueron agentes de Rentas Internas que lograron
capturar al jefe del crimen organizado Al Capone, al formularle cargos de evasión contributiva.
Fueron contadores que hicieron parar la carrera de Al Capone. Es por esto que digo que son los
gobiernos federales que hicieron crear la contaduría forense y le dieron tanta importancia.
Durante la Segunda Guerra Mundial el FBI retenía por lo menos 500 agentes con preparación en
la contaduría. Ese número cayó después de la guerra pero recientemente volvió a subir hasta
600. Uno de los primeros artículos sobre el testimonio de expertos apareció en 1942. El autor era
Joe Baker, empleado de la Comisión Federal de Bolsas y Valores, quien indicó que “el aumento
en las actividades de las varias agencias federales en el examen y reglamentación del comercio y
la industria le ha quitado sin duda de la profesión de contaduría algún trabajo que los contadores
públicos realizaran anteriormente.” Sin embargo, el señor Baker creyó que la industria privada y
los individuos tienen la necesidad de la ayuda de contadores preparados y expertos para
interpretar y acatar las leyes, reglas y reglamentos de las varias agencias federales, y
especialmente presentar el testimonio ante estas agencias.
El señor Baker declaró que las investigaciones criminales realizadas por agencias del gobierno
federal origen por tres principales escenarios. En el primero, a veces se descubre la evidencia de
un fraude durante exámenes regulares de los libros y registros por parte de contadores
gubernamentales, o porque se despierta la sospecha durante estos exámenes periódicos debido
a circunstancias peculiares que los examinadores encuentran. En el segundo, se desarrolla
evidencia a través de empleados de las agencias federales que buscan cosas curiosas dentro de
revistas y periódicos afines, y que luego se mantienen en contacto a través de eventos como esta
convención, o mantienen el contacto con las posibles víctimas de fraude cuando sea práctico.
Según el señor Baker, en el tercer escenario, que resulta en el mayor número de investigaciones,
se recibe quejas por parte de las víctimas de fraude.
Más tarde, en el 1946, un socio de una firma de contadores en Nueva York llamado Maurice E.
Peloubet hizo publicar un artículo: “Forensic Accounting: Its Place in Today’s Economy.” Así que
197

apareció por primera vez el nombre de contaduría forense. Otras dos personas reclamaron ese
honor diciendo que habían usado el término en 1953 y en 1986, pero debieron realizar una
búsqueda más cuidadosa de la literatura antes de eso.
Yo creo que la contaduría forense realmente es el huérfano del mundo industrial, ya que ha
estado sujeta a empujones y sacudidas desde las profesiones de economía, finanzas, contaduría
y más recientemente sistemas de información. Pero varios factores han contribuido a frenar el
crecimiento de la contaduría forense como profesión. La profesión de los CPA ha intentado
controlarla aunque creo que dejaron esto. Los auditores internos crearon su propio certificado, el
CIA. Joseph Wells hizo crear el Certificado del Examen del Fraude, o CFE en inglés. La
profesión de economía y varios grupos que administran las certificaciones profesionales han
luchado para retener control sobre asuntos de la valoración. Pero ninguno de éstos han logrado
controlar la contaduría forense.
Empezando en mayo se ofrecerá una nueva certificación llamada Contador Forense Certificado, o
CFA en inglés. El grupo que la auspicia se llama el Colegio Norteamericano de Examinadores
Forenses. Quizás les convendría averiguar sobre eso, ya que considero que será prudente que
un contador gubernamental tenga esta certificación.
Yo creo que el contador forense parece a una torta de bodas de tres capas. Al fondo queda la
más grande que es una preparación extensa en la contabilidad. Una capa más pequeña forma la
media, y abarca el conocimiento comprensivo de la auditoria, la gestión y el control del riesgo y la
detección del fraude. La superior que es la más fina está compuesta por un entendimiento básico
del ambiente legal, o sea, del proceso judicial. Y el azucarado que la cubre está compuesto de un
conjunto de destrezas de comunicación escrita y oral. En general, el contador forense se
compromete en las dos áreas de detección del fraude y el apoyo del litigio. Somos detectives que
luego tenemos que comparecer al tribunal para dar testimonio.
Dos de las cinco mejoras sugeridas por la GAO en su informe del 2000 tienen que ver con el
fraude y las nuevas tecnologías. No voy a hablar sobre el fraude en el día de hoy pero sí voy a
describir algunas tecnologías nuevas. El reporte dijo que las agencias del gobierno deben
conceder una alta prioridad a la plena implementación de reformas legislativas ya existentes, las
cuales son esenciales para la modernización de la gestión del desempeño, de la responsabilidad
financiera y de las prácticas de tecnología de la información. Las agencias deben también seguir
dirigiéndose a las actividades que presenten riesgo particular de fraude, de desgaste, de abuso y
de mala administración, con el fin de ahorrar miles de millones de dólares, mejorar los servicios y
programas, y fortalecer la confianza del público en su gobierno.
En marzo de este año hubo una foto en la revista Smart Money en que un mecánico trabajaba
sobre una computadora. Abajo apareció un texto diciendo que Rentas Internas “gastó $4 mil
millones en la década pasada para actualizar al dinosaurio que es su sistema computarizado.
Esperamos que la nueva computadora le ayude a seguir la pista de los mismos empleados
federales. Según estudios recientes casi medio millón de empleados gubernamentales de
Estados Unidos quedaban delincuentes en su pago de impuestos hasta un total de $2 mil
millones. Más de 100,000 ni intentaron radicar la planilla.” Aquí mi esposa insistió en que yo les
dijera que se habla de todos los empleados gubernamentales y no solamente los de Rentas
Internas.
Los cambios en la búsqueda y análisis de documentos han tenido el mayor impacto sobre la
contaduría forense. Wayne Yost suministra un listado de los cambios, y vamos a discutir algunos.
198

En el área de software tenemos varios programas que utilizan la técnica de minar los datos, que
tienen la capacidad de sortear por muchos elementos que caracterizan los datos, además de
gráficas avanzadas y auxilios para la presentación. Tenemos software estadístico, software de
imágenes, correo electrónico, hojas para los cálculos, gráficas y recursos de internet.
La computadora de hoy en día iguala y en muchos casos sobrepasa las computadoras mainframe
de antes. Acabo de llenar una solicitud adaptada para video para el programa Survivors de CBS,
y la tecnología de video es bastante asombrosa. Se puede hacer cualquier cosa para
embellecerle a uno. Tenemos scanners ópticos y los CD-ROM. Cada disco original puede
almacenar hasta 32,000 páginas de documentos fotografiados. Tenemos despliegues de líquido
cristalino, internet inalámbrica y los modems fax.
Dentro del website del Instituto Norteamericano (AICPA) pueden ver que identifican 35 tecnologías
diferentes dividas en tres subgrupos: cuestiones, aplicaciones y técnicas. Nombraron las
primeras diez: tecnologías de seguridad, lenguajes markup extendibles, tecnologías de
comunicación, tecnologías móviles, tecnologías inalámbricas que abarcan redes inalámbricas,
precisión electrónica, encripción, autorización electrónica, herramientas de conectividad remota
como los modem; y tecnologías de base de datos.
Las limitaciones de tiempo impiden que les hable sobre todas éstas, pero vamos a ver cuatro de
las tecnologías: las imágenes electrónicas, la Ley de Benford, el alamacen o mina de datos y el e-
comercio.
En primer lugar, la formación de imágenes electrónicas. Es un proceso de pasar por scanner los
documentos evidenciales y relacionados al caso a un medio digital, que puede ser un disco duro o
un CD-ROM. La persona luego podrá sortear, analizar y buscar estos documentos sin tener que
repasar montones de materiales en papel. Existen a veces obligaciones legales en Estados
Unidos para que se complete un caso civil o criminal dentro de un intervalo razonable, y muchas
veces uno necesitaría divulgar todos los materiales recogidos.
Cuando se trate de investigaciones complejas, un sistema manual de localizar los documentos
(como por un libro) consume mucho tiempo y probablemente no nos da el mismo grado de
confianza que un sistema de imágenes. Cuando se trata de muchas transacciones, de seguir la
pista de los fondos o de aclarar las relaciones entre compañías e individuos, se requiere una
forma de base relacional de datos que pueda crear básicamente enlaces entre dos o más cosas
de información. Una base relacional será la base cronológica, que ayuda a los investigadores a
compilar una cronología de eventos, personas, compañías y lugares que estén asociados con el
acto ilegal. Al sortear la evidencia registrada con fines de identificar los datos y el momento de los
movimientos de fondos, una base de datos sofisticada puede ayudar a los investigadores a
establecer enlaces entre transacciones en diferentes lugares y monedas.
La oficina de rentas internas de Canadá, Revenue Canada, utiliza un sistema de formar imágenes
SUPERText para investigar casos tributarios que son grandes y complejos. Utilizan un servidor
de archivos Novell 3.12, que es una computadora de alta velocidad que se comporta como disco
remoto, junto con un disco duro dúplice de dos 9-GIG. Se añadió a esto dos computadoras de
estación de trabajo para la labor de scanning y dos computadoras más de estación de trabajo
para el reconocimiento de carácter óptico.
¿Cuáles son algunos de los efectos positivos de crear imágenes electrónicas? En primer lugar,
una organización podrá cumplir con los requisitos legales que gobiernan el custodio y control de la
evidencia. Materiales evidenciales pueden ser mejor preservados. El sistema permite una
exploración más profunda de las áreas de menor prioridad para la investigación, lo cual aumenta
199

la probabilidad de identificar actos ilegales sean de carácter civil o criminal. Con la utilización de
técnicas imprecisas y la capacidad de investigación de alta potencia, la búsqueda logrará capturar
cosas como deletreos parciales o parecidos aun si existe incertidumbre sobre el material original,
como el deletreo de alguna palabra o la precisión de los reconocimientos ópticos de caracteres.
Se reduce los costos de fotocopiar documentos ya que las personas dedicadas a hacer eso
pueden recibir otra asignación más provechosa. La calidad de las imágenes en algunos casos es
mejor de lo que se encuentra en el documento original. Los investigadores que conocen el caso
no tendrán que asignar las áreas clave de archivar con anticipación, ya que las tecnologías
avanzadas de reconocimiento óptico de caracteres obvían la necesidad de crear las áreas clave
de archivar antes de comenzar las búsquedas.
Y el sistema de imágenes puede preparar, almacenar y transmitir inventarios y borradores
detallados rápida y precisamente. Se puede iniciar una línea de indagación y, con el uso de
ventanas múltiples, puede haber un seguimiento rápido mientras que los documentos están
todavía en la pantalla. Varios investigadores pueden acceder simultáneamente y trabajar en
conjunto con una misma colección de imágenes de documentos, algo que se distingue del modo
de utilizar documentos en papel. Se puede preparar también dos versiones de documentos que
están en forma de imagen electrónica.
Hay otro tipo de tecnología de la imagen electrónica que ha hecho noticias recientemente; me
refiero a las imágenes termales. El Tribunal Supremo de EE. UU. oyó el caso hace quince días.
No sé cómo resultó y puede que la técnica sea inconstitucional. Algunas agencias de ejecución
de la ley estaban utilizando las imágenes termales para espiar a las personas que cultivan la
marihuana en su casa. Se argumentó ante el Tribunal Supremo sobre el derecho de acercarse a
la casa de uno por la noche, y utilizar las imágenes termales para colectar evidencia criminal en
su contra. Existen muy pocas limitaciones a las tecnologías, y por eso el hogar de uno ya no sería
su castillo.
Quiero discutir ahora la Ley de Benford. El doctor Frank Benford, en la década de los 1930,
descubrió que no es aleatoria la distribución de los dígitos iniciales de los números que ocurren
naturalmente sino que sigue un patrón predecible según una fórmula que él desarrolló. Por
ejemplo, existe una probabilidad de casi 30 por ciento de que el primer dígito de un número sea
‘1’, y solamente una probabilidad de 4.6 por ciento de que sea ‘9.’ Con las computadoras de hoy,
se puede aplicar la Ley de Benford para detectar las desviaciones en los datos financieros,
tributables y económicos. Será posible detectar números fraudulentos y errores de teneduría de
libros y de contabilidad si se compara la frecuencia de apariencia de los dígitos iniciales dentro de
un listado de números.
David Banks desarrolló un análisis estilo Ley de Benford con Microsoft Excel donde se sigue un
proceso de cinco pasos. Primero, escoge la población del análisis. Segundo, reúne los datos
crudos en un formato aceptable para Excel. Tercero, saca los caracteres iniciales que no sean
numéricos, como letras, signos monetarios o decimales. Cuarto, extrae los dígitos iniciales y los
almacena para análisis. Y por último ejecuta el análisis final. Mientras que estos pasos pueden
ser ejecutados manualmente dentro de Excel, Banks dice que se acorta la tarea si se utiliza
algunos macros.
Hay otra herramienta analítica llamada Pruebas y Estadísticas de Análisis Digital, la cual puede
ayudar a los auditores a ser más eficientes y eficaces. Presenta varios análisis de alto nivel junto
con la habilidad de ir más profundo si se necesita. Esta herramienta indica las ineficiencias de
200

procesos, errores y fraude mientras que busca patrones anormales entre dígitos y números,
frecuencias anormales de números redondeados y duplicaciones anormales de números.
Richard Lanza cree que la Ley de Benford puede usarse para identificar el fraude dentro de
grupos grandes de datos, cuando detecta números que hayan sido inventados dentro de varias
situaciones como compraventas de inversiones, registros de pagos por cheque, historias de
ventas y de precios, contribuciones a los planes de 401K, costos del inventario por unidad,
cuentas de gastos, información sobre transferencias por cable, valor de las pólizas de seguros de
vida, gastos por cuentas incobrables y cuentas de activos y pasivos. Esta herramienta es fácil de
usar y no requiere experiencia de programación. Utiliza los menús para guiar al usuario a través
de la auditoria, y requiere muy poco tiempo para empezar a funcionar.
Ahora vamos hacia los almacenes de datos, conocidos también como minas de datos. Se habla
de un proceso, no un producto, en que se ensambla y administra datos desde varias fuentes con
el propósito de conseguir una perspectiva particular y detallada de parte o toda una empresa. Es
un proceso continuo que realmente nunca se termina. Tiene que ver con el recogimiento de datos
desde varias fuentes, con el objetivo de dar a la gerencia un cuadro unificado de la empresa o la
unidad. Puede tomar una forma estadística o complementar el análisis estadístico.
Según el profesor Mike Granof existen cinco ventajas de almacenar datos que son idóneas a los
gobiernos. En primer lugar, las condiciones fiscales de los gobiernos, mucho más que para las
empresas, sólo pueden ser determinadas si se toma en cuenta factores económicos y
demográficos que sean externos a la entidad. Por ejemplo, los gastos de seguridad pública serían
afectados por la frecuencia del crimen. Así que esta información puede sacarse del almacén de
datos.
Segundo, el desempeño de los gobiernos no puede evaluarse por enfatizar una sola cifra
financiera como las utilidades netas o la razón precio / utilidad por acción.
Tercero, los gobiernos necesitan preocuparse por distinguir entre información que debe quedarse
propietaria e información que podría ser públicamente disponible.
Cuarto, debido al número de fondos mantenidos por los gobiernos, los usuarios de los estados
necesitan con frecuencia analizar los fondos dentro de varias combinaciones. Los almacenes
permiten que los usuarios escojan información de varios fondos y que la combinen según su
necesidad particular.
Quinto, los gobiernos pueden presentar varios grupos de estados financieros, cada uno
según una base distinta, para el gobierno globalmente y para los fondos individuales.
Julie David y Paul Steinbart describen el proceso de construir un almacén con éxito. Hay que
identificar el uso que el gobierno tenga para el almacén, determinar el alcance del proyecto,
organizar los metadatos y desarrollar un modelo para los datos, adquirir el hardware y cargar los
datos al almacén.
Su artículo da tres ejemplos de utilizar los almacenes de datos. La Cruz Azul (una aseguradora
de servicios de salud sin fines de lucro) generaba información de su almacén para informar a
clientes potenciales de los ahorros en costo de que gozarían si fueran a comprar los servicios a
través de ésa. Resultó que ganaron nuevas cuentas trasladadas de otros proveedores. Una
compañía multinacional hizo un análisis de las tendencias de sus cuentas por cobrar y se
identificó a clientes que habían aprovechado de descuentos contra ventas que no merecieran. Se
ahorró $465,000 en este esfuerzo. La Liga Nacional de Fútbol norteamericano usaba su almacén
para analizar las ventas de sus artículos licenciados en cada franquicia, y logró reducir las
201

pérdidas interinas y mejorar la rentabilidad a través de los mercados. Y redujeron también el
tiempo necesario para procesar los informes a fin del mes de quince a dos días.
Hay otro ejemplo que está en la web. El contralor del estado de Illinois tiene un almacén en línea
con información extensa sobre los ingresos y gastos del estado. Los usuarios pueden obtener
información actualizada sobre asignaciones y gastos actuales en el pasado y el presente año por
agencia y por fondo. El almacén tiene dos portales, uno para el público y otro para
investigadores.
Se puede acceder a la información en el almacén eficazmente con el uso de herramientas
sencillas de acercamiento, de redactar informes y de minar datos de tipo OLAP (en español,
Procesamiento Analítico en Línea). La mina de datos puede ser usada para revelar información
valiosa y para compilar relaciones que existan dentro de grandes cantidades de datos. Ya que la
mina de datos es un proceso y no un producto, podría ser utilizada para señalar relaciones
desconocidas anteriormente. El modelo más ampliamente definido y conocido se compone de
estos pasos: escoger los datos; explorarlos para apuntar relaciones potenciales para inclusión en
el análisis de los datos; modificar o transformar los datos a los formatos requeridos para aplicar
las herramientas de mina de datos; modelar la decisión o tarea y aplicar una o más técnicas de
mina de datos a los datos; y evaluar la validez y utilidad de los resultados.
La Agencia Central de Inteligencia de EE. UU. utiliza tecnologías de mina de datos para buscar
pepitas valiosas dentro miles de documentos y transmisiones en más de 35 idiomas. Una
computadora con el nombre Oasis puede convertir audioseñales provenientes de radio o
televisión a texto. Una vez que una voz quede unida a un nombre, la computadora puede asignar
el mismo nombre a cualquier otra transmisión que presente la misma voz. Por ejemplo, una
transmisión hecha por un malvado sería detectada y marcada automáticamente.
Otra herramienta computarizada llamada “Fluent” permite que el usuario realice búsquedas de
documentos que estén en idiomas que la persona no entienda. Esta herramienta de mina de
datos puede ser usada para extraer información clave de una variedad de tráfico clandestino,
sobre por ejemplo el flujo de drogas ilícitas o la pista de transacciones financieras ilícitas.
Hay otro ejemplo de mina de datos realizado aparentemente por un rastreador de web, aunque
fue desmentido por Rentas Internas de Nueva Zelanda. Un rastreador de web es un programa
que examina muchos websites con el objetivo de recoger información para otros websites. Un
website noticioso reportó que esa agencia de Nueva Zelanda ha usado un programa llamado IRD-
WebCrawler para acceder a un sitio local de subastas. Se sugería que la agencia usaba el
rastreador para identificar a comerciantes en la subasta que no declararan sus ingresos. Aun si
no lo utilizaran con ese propósito, de todos modos Rentas Internas de Nueva Zelanda ya sabe de
las posibilidades. Pregunto si nuestra agencia en Estados Unidos sabe de la técnica.
Los contadores forenses pueden utilizar mina de datos -- ustedes notan que ya se habla de la
contaduría -- para identificar transacciones potencialmente fraudulentas para más investigación y
seguimiento. Por ejemplo, la mayor parte del fraude ocurre con los proveedores. Se puede
analizar la información sobre los proveedores para compararla con los archivos del gobierno para
identificar a un proveedor que tenga el mismo número de teléfono o dirección que un empleado.
Otras aplicaciones sirven para analizar las transacciones pasadas para los variables presentes
dentro de transacciones fraudulentas y para usarse en prevención de transacciones similares
antes de ser procesadas.
La sumisión electrónica de documentos forma el aspecto principal de e-comercio que afecta la
contaduría forense. Trata con sumisiones electrónicas de documentos y aplicaciones facilitadas
202

por la web. Muchos de ustedes ya probablemente respondieron a encuestas en línea o
compraron mercaderías por internet. Yo no he comprado nada por internet nunca. Bueno, los
datos una vez entrados pueden ser accedidos con el uso de software rutinario para procesar,
almacenar y minarlos. Ya tocamos la cuestión de la privacidad en cuanto a datos sensibles. Pero
generalmente la primera preocupación queda la de la integridad de los datos. Por igual, los
controles sobre las aplicaciones facilitadas por la web son parecidos a los que operan dentro de
un ambiente de usuario; es decir, que se confía en la competencia con que los usuarios manejen
y controlen eficazmente la aplicación que les fuera encomendada.
Quiero darles un ejemplo del uso del ciberespacio para perpetrar el fraude, algo que sucedió la
semana pasada. Un camarero de Brooklyn, Nueva York, usaba las direcciones de e-mail,
teléfonos celulares potenciados por la web y correo vocal virtual en un intento de robar millones
de dólares de los 400 personas mas ricas del mundo según la revista Forbes. La policía halló en
su casa 800 tarjetas de crédito fraudulentas, 20,000 tarjetas de crédito en blanco y una máquina
que usaba para laminarlas. Dentro de su Volvo encontraron documentos que contenían -- para
mí éste fue el más asombroso -- fotos, números de Seguro Social, fechas de nacimiento,
direcciones residenciales, y nombres de soltera de las madres de más de 200 CEOs. Y me
pregunto cuántas personas como ése están allá sin arrestar.
La semana pasada Robin Cook, Canciller del Reino Unido, dijo a los Comunes que la tecnología
electrónica controla los servicios esenciales tales como el agua potable, la energía eléctrica y el
transporte. Dijo que los hackers podrían paralizar al país más rápidamente de lo que podía un
ataque militar o campaña terrorista, si lograban tener acceso a los sistemas computarizados de
los servicios públicos principales.
Ahora vamos a cambiar de dirección. Las Normas de Auditoria Generalmente Aceptadas
requieren siempre que los auditores “consideren los métodos que la entidad utiliza para procesar
la información contable, mientras planean la auditoria, porque tales métodos influyen el diseño del
control interno.” El alcance y la complejidad de procesamiento computarizado influye la
naturaleza, tiempo y extensión de procedimientos de auditoria. Para completar la evaluación, los
auditores deben considerar lo siguiente: la extensión de que la computadora se utiliza dentro de
cada aplicación significativa; la complejidad de las operaciones computarizadas, incluso el uso de
un centro externo de servicios; la estructura organizativa de las actividades de procesamiento
computarizado; la disponibilidad de los datos; y el uso de técnicas de auditoria con base en la
computadora para aumentar la eficiencia de los procedimientos de auditoria.
Básicamente, los auditores deben evaluar honestamente y objetivamente su capacidad de auditar
ciertas tecnologías, obtener la capacitación necesaria o reclutar a un especialista para las áreas
en que no tengan la competencia. En general, la tecnología de la información es que influye los
procedimientos de auditoria y los materiales evidenciales, en vez de los objetivos específicos de la
auditoria. Finalmente, la tecnología de la información influye en grande la estructura de control
interno de los clientes de la auditoria de dos maneras fundamentales. Primero, el procesar de las
transacciones ocurre más rápidamente y con más complejidad en los sistemas computarizados
que en un sistema manual, y eso causa un aumento en el riesgo inherente. Así que se trata en
primer lugar del riesgo inherente. Segundo, los controles internos tradicionales como segregación
de deberes y la existencia de la huella de papel quedan eliminadas o reducidas, algo que causa
un aumento en el riesgo de control.
203

Vamos a hablar sobre evidencia. Uno de los fundamentos de la contaduría forense es el concepto
de evidencia, por lo menos en Estados Unidos, Reino Unido y ciertos otros países. En un editorial
publicado en el 1925, la revista profesional Journal of Accountancy propuso que las instituciones
educativas debieran empezar a incluir dentro de sus currículos el estudio de la ley de evidencia.
Hasta la fecha no se ha implementado. La ciencia forense constituye la aplicación a la ciencia al
derecho. Es el uso de cualquier principio o técnica científica para aplicarse a la identificación,
recuperación, reconstrucción o análisis de evidencia durante una investigación civil o criminal.
La preparación para una investigación, y la colección y manejo de evidencia documental es
importante en la determinación de la verdad y en la construcción de un caso civil o criminal.
Obviamente una prioridad importante en la administración de documentos es de mantener la
integridad de toda la evidencia. Ya que documentos están sujetos a destrucción por robo o por
incendio, toda evidencia debe guardarse fuera de sitio.
En un tribunal de justicia, toda evidencia relevante es admisible, excepto cuando sea declarada
inadmisible debido a otra regla de evidencia. Dentro de Estados Unidos, la regla federal de
procedimiento civil núm. 403 indica que el valor probativo de la evidencia será contrapesado por
un peligro de perjuicio injusto, una confusión de las cuestiones, un despistar del jurado, o por
consideración de demora indebida, desgaste de tiempo o presentación innecesaria de evidencia
cumulativa. Evidencia de tipo especulativo no es admisible generalmente en Estados Unidos,
pero existen muchísimas excepciones. Los archivos de una empresa son una gran excepción, y
un buen abogado puede lograr entrar la mayor parte de los archivos a un juicio en este país.
Todo práctico forense necesita recoger, guardar y presentar evidencia de calidad. Ratliff y
Johnson proveen unas guías para medir la calidad persuasiva de evidencia. La evidencia debe
ser relevante a la conclusión. La evidencia objetiva normalmente es más persuasiva que la
evidencia subjetiva. Por ejemplo, un conteo físico de inventarios tiene mayor peso que un
estimado. Evidencia documentada típicamente es más persuasiva que la no documentada. Por
ejemplo, diez cartas de clientes que elogian un producto representan muy buena evidencia.
Evidencia de terceros es generalmente más persuasiva que evidencia recogida desde dentro de
la organización.
Muestras más grandes cuentan más que muestras más pequeñas. Muestras estadísticas pesan
más generalmente que muestras no estadísticas. Evidencia apoyada generalmente es más
persuasiva que la evidencia sin apoyo. Evidencia oportuna generalmente es más persuasiva que
la evidencia producida después de una demora. Evidencia autoritativa generalmente es más
persuasiva que evidencia no autoritativa. Evidencia directa generalmente es más persuasiva que
evidencia indirecta; o sea, un conteo físico del inventario es más persuasivo que el registro
perpetuo de inventario. Y evidencia de un sistema bien controlado y confiable generalmente es
más persuasiva que evidencia de un sistema mal controlado o cuestionable.
En la declaración núm. 80 de normas de auditoria, el Instituto Norteamericano (AICPA) trata de la
evidencia electrónica que forma parte de las investigaciones y de los juicios. La declaración dice
que puede que las pruebas sustantivas no basten cuando se trate de un sistema en que
predomine la evidencia electrónica. Así que un auditor debe realizar pruebas de controles de
sistema para determinar que esté lo suficiente firme para mitigar los riesgos que acompañan la
evidencia electrónica. Cuando se combine pruebas de controles de sistema con evidencia
sustantiva, el auditor podría formar su dictamen.
En las situaciones criminales tanto como civiles, se recogerá evidencia electrónica. Se inventó un
término para esto: ciencia forense relacionada con la computadora. Algunos la llaman ciencia
204

forense negra. Podría definirse como los procedimientos aplicados a las computadoras para
recoger evidencia que podría ser usada en los tribunales civiles y criminales. Para las
investigaciones criminales, evidencia electrónica puede ser buscada a través de poderes o
citaciones. Evidencia electrónica para las acciones civiles puede ser buscada a través de pedidos
de descubrimiento como interrogatorios o deposiciones.
Las computadoras y equipo relacionado podrían ser confiscados como evidencia en un caso
criminal, y esta evidencia no debe ser mal manejada o casualmente destruida. Steven Smith nos
da algunos consejos sobre esto: cerrar líneas telefónicas al modelo u otras conexiones a la red,
para que no se pueda remover datos desde un lugar remoto; grabar en video y marcar todas las
conexiones y cables para que el equipo pueda ser reconectado con éxito en su laboratorio, y
devuelto posiblemente sin sufrir daños; no encender equipo confiscado sin el visto bueno de un
experto forense, ya que puede haber trampas instaladas que hagan borrar datos si no se utilice la
contraseña correcta; leer todos los archivos de un modo bit-system o ‘para leer solamente’ con
fines de asegurar ante un tribunal que no se pudiera haber hecho alteración alguna de la
evidencia; guardar el registro de custodio firmado por todas las partes y revisar copias verificadas
con la original firmada.
Aunque está fuera del alcance de mi presentación, quiero señalar que los mensajes de e-mail
están influyendo y afectando muchas decisiones gubernamentales y comerciales. Por ejemplo,
algunos mensajes han aportado bastante a la destrucción de los valores de activos alrededor del
mundo. Recordarán el daño general causado por las virus “Melissa” and “I Love You” mientras
dieran la vuelta al mundo?
Franklin Clark y Ken Diliberto desarrollaron un listado comprensivo de procedimientos a seguir
para investigar una escena de crimen por computadora. Hay que evaluar la escena por
anticipado. Se necesita trazar el mapa del área: determinar el tipo y número de computadoras y
otros medios involucrados; obtener el hardware y software necesarios; asegurarse de que tengan
las herramientas necesarias de antemano; y tener los medios necesarios para hacer copias. Se
necesita componer el equipo investigador, reunir a la gente requerida y asignar responsabilidades
a los miembros del equipo.
Se debe fijar el plan de ataque. ¿Cuál es la situación? ¿Cuál es la misión? ¿Cómo se ejecuta el
plan? ¿Cuáles son los caminos de acercamiento y de escape? ¿Cuáles son los métodos de
comunicación? Se debe preparar y ejecutar el auto de registro, lo que abarca el llamar, el aviso y
la documentación verbatim del aviso.
Se debe asegurar la escena: localizar inmediatamente todas las computadoras dentro del edificio;
asignar a un oficial que proteja físicamente cada computadora; proveer un lugar para entrevistar a
los sospechosos y testigos; recoger y examinar los datos computarizados; finalizar el registro;
entrevistar al final a los miembros del equipo; identificar los documentos y cualquier problema
nuevo que resultó de la aprehensión.
Los mismos autores recomiendan que se acate los pasos siguientes cuando se confisque una
computadora. Se debe iniciar una hoja de trabajo para el caso que esté ordenada
cronológicamente, en que se apunte la fecha, hora y descripción de la computadora. Hay que
apuntar el nombre de cada persona que le ayude y de los testigos a su actividad. Apunten la
fecha, hora y acción particular que vayan realizando en su trabajo. Registren las claves y señales
investigativas con el fin de darles seguimiento más tarde. Apunten la fecha, hora y programa
utilizado para evaluar la computadora. Deben sacar fotos de la computadora, encenderla con su
205

propio disco suave, marcar y registrar todos los cables y hardware. Deben preparar la
computadora para transportarse, recoger todos los discos suaves y otros medios movibles,
registrar el área con cuidado buscando especialmente diskettes. Luego deben cargar el van con
cuidado, mientras que indagan por la presencia de imanes y equipo degaussing en la escena del
crimen.
Les tengo un chiste que resume mi mensaje para los contadores forenses gubernamentales.
Sucede que un hombre va recortando el césped, y ve que el vecino sale de la casa con rumbo
directo al buzón de correo. Ese lo abre, lo cierra con mucha fuerza y se retira enojado a la casa.
Un poco más tarde sale de nuevo, abre el buzón y lo cierra con más fuerza. Y otra vez se retira
enfogonado. Mientras que el primero está al punto de podar el césped, el vecino marcha muy
alterado al buzón para abrirlo y cerrarlo aun con más fuerza que nunca. Se queda perplejo por
estas acciones y le pregunta al vecino si algo anda mal. El vecino responde que sí: “Mi
computadora estúpida siempre me avisa que ‘You’ve Got Mail.’” Aparentemente ni había visto la
película con el mismo nombre.
La moraleja para ustedes es que no deben permitir que la tecnología les devuelva dinosaurios.
La GAO reportó algo que me perturbó a mí: las agencias federales de Estados Unidos se
encuentran todavía en una etapa preliminar de transformar su cultura organizativa para mejorar la
toma de decisión y fortalecer el desempeño y la responsabilidad. Por ejemplo, la Comisión
Congresional de Asuntos del Gobierno reportó recientemente que individuos no autorizados,
internos tanto como externos al Servicio de Rentas Internas, podían haber ganado acceso a su
sistema electrónico de radicación de planilla, durante la temporada contributiva del 2000, con fines
de observar y modificar los datos sobre los contribuyentes. Las agencias gubernamentales deben
enfrentar las cuestiones tecnológicas o sufrir consecuencias severas. Y el temido contadordetective
gubernamental necesita desplegar una pericia extensa en asuntos tecnológicos.
Ya es hora para que nos demos cuenta de que tenemos una gama amplia de enemigos hoy en
día. No son solamente de tipo militar, sino que criminales, terroristas y otros tendrán la misma
capacidad de hacer daños grandes a la infraestructura de que todos dependemos.
206

Nuevas Direcciones por la Responsabilidad del Gobierno en el Siglo 21
David M. Walker, Contralor General de los Estados Unidos
_____________________________________________________________________________________
Bienvenidos a los Estados Unidos y bienvenidos a Miami. Lo cuento como privilegio especial
estar aquí, y esto por dos razones. En primer lugar, éste es un grupo muy prestigioso y
diversificado de individuos del gobierno, del sector privado y del sector de empresas sin fines de
lucro. Todos ustedes se dedican al mejoramiento del desempeño del gobierno, a la lucha contra
la corrupción y a favor de una mayor responsabilidad a través del mundo.
Segundo, me complace estar aquí donde cursé mis estudios secundarios en colegios que quedan
menos de 15 kilómetros de aquí. En aquel entonces yo hablaba más español de lo que hablo
ahora porque tenía más oportunidades de hablarlo a diario. Según dice el refrán, si no se usa se
lo pierde. Yo entiendo más de lo que hablo, pero no me atrevería dar una conferencia entera en
español. Cuando vivía aquí, jugaba en un equipo colegial de fútbol norteamericano que ganó el
campeonato del estado. Muchos de nuestros rivales, como los de Miami High, contaban con
jugadores cubano-americanos y daban todas las señales en español. Nosotros nos hablábamos
también de un equipo a otro durante el partido, aunque yo no repetiría algunas de esas frases en
un foro público.
Ahora bien, esta conferencia está dedicada al tema importante de la responsabilidad en el nuevo
ámbito de e-gobierno. Es un tema de gran actualidad e importancia. Es de crítica importancia que
la transparencia y la responsabilidad lleguen a formar parte esencial e integral del nuevo e-
mundo. Varios expositores ya hablaron y otros van a dirigirse al tema de los pormenores de e-
gobierno y los desafíos que presenta a los administradores tanto como a los auditores
gubernamentales. Yo no voy a entrar en muchos detalles, sino enfocar un tema de relevancia que
sea más amplio.
Pero permítanme decir que, cuando hablamos de e-gobierno, es de crítica importancia que
guardemos un equilibrio entre nuestro deseo de una mayor rapidez y accesibilidad por parte del
usuario, y nuestra necesidad de ejecutar todo correctamente. Es igual de importante que
protejamos la seguridad nacional de todos los países y la privacidad personal de los ciudadanos.
Cabe recordar que vivimos en un mundo de interconexiones e interdependencia, y por esta razón
muchos de los desafíos son compartidos por nosotros. Para enfrentar eficazmente nuestros
desafíos, entre ellos la cuestión de luchar contra la corrupción, debemos trabajar en conjunto más
que nunca. Debido al aspecto de rapidez que se asocia con el mundo electrónico, y con actos
ilegales como el lavado de dinero y el esconder del fraude detrás de transacciones comerciales,
está claro que debemos trabajar en conjunto mientras que vamos hacia el futuro.
No cabe duda de que vamos a necesitar controles internos robustos al igual que sistemas de
información que sean modernos, integrados y seguros, para que tengamos éxito en el nuevo
mundo de e-gobierno. Como sucede frente a todo gran desafío, claro está que se necesita un
liderazgo firme, una gestión robusta y una auditoria eficaz para llegar al éxito en esta área.
No quisiera profundizarme más en el tema de e-gobierno, sino hablar de una materia más amplia.
Quiero enfocar la responsabilidad del gobierno en el siglo XXI. Para hacer eso, quisiera presentar
algunas cuestiones con las cuales todos nosotros podemos identificarnos. Estas cuestiones nos
unen y nos demuestran que vivimos realmente en un mundo interconectado e interdependiente
donde compartimos los desafíos.
207

Voy a coger Estados Unidos como ejemplo. Al final de la Segunda Guerra Mundial esta economía
representaba más de la mitad del producto bruto mundial, y hoy en día se ha bajado a 21 o 22 por
ciento. Aunque representamos hoy la única superpotencia con una fuerza económica, política y
militar que ningún otro país puede igualar, necesitamos trabajar junto con otras naciones sobre los
desafíos que todos compartimos y las áreas en que tenemos interés mutuo. Ningún país puede
quedarse por sí solo; cada uno debe colaborar con otros. Dentro de la comunidad de
responsabilidad, nos toca enseñar el camino. Tenemos una oportunidad de colaborar de una
manera profesional para trascender las diferencias políticas que puedan existir y enfocar una
serie de cuestiones profesionales de gran peso: de buscar la forma en que los gobiernos trabajen
mejor por el beneficio de sus propios ciudadanos, y de lograr trabajar junto con nuestros clientes
para marcar progreso a través del mundo y no solamente dentro de nuestras respectivas fronteras
nacionales.
Yo creo que todos nuestros países enfrentamos tres transiciones, cada uno en su propio modo.
Primero, muchos de nuestros países están pasando por transiciones políticas. En Estados
Unidos tenemos un nuevo gobierno, el de George W. Bush. Tenemos un nuevo Congreso con un
cambio de control del Senado y muchos nuevos presidentes de comisiones congresionales.
Muchos otros países enfrentan transiciones políticas. Enfrentamos también una nueva realidad
económica, unos más que otros, mientras que procedemos de la Era Industrial a la Era de
Conocimiento. En las economías basadas en el conocimiento, es el ser humano que representa
la diferencia crítica para obtener y mantener una ventaja competitiva, porque los seres humanos
representan la fuente de todo conocimiento.
Además de eso todos enfrentamos una transición en cuanto a tiempo. Estamos al inicio de un
nuevo milenio que conlleva varias implicaciones sicológicas y otras más. Cuando vuelvo a
repasar el siglo XX, veo el progreso que las naciones individuales hicieron y veo cuán diferente es
el mundo ahora. Nadie sabe lo que va a pasar en los próximos cien años, pero tengo la confianza
de que vamos a avanzar bastante y que el mundo será muy distinto dentro de otros cien años. Y
tengo la esperanza de que sea un mundo mucho mejor y más integrado de lo que es hoy en día.
¿Cuáles son los temas y tendencias clave que afectarán nuestro mundo y muchos de nuestros
países hoy en día? El plan estratégico de la Contraloría General de EE. UU. (GAO) abarca seis
de estos temas, y por mi parte quiero aportar dos más. Estos temas no tienen fronteras porque
trascienden los países. Aunque algunos países están afectados más que otros, no hay ningún
país virtualmente que no quede afectado por estas tendencias.
En primer lugar, la globalización que incluye la globalización de mercados, de empresas y de
información, las cuales conducen todas a una mayor interdependencia. No hay islas en Planeta
Tierra frente a un mundo globalizado.
El segundo, los demográficos. En muchos países industrializados la sociedad va envejeciéndose.
En la mayor parte de nuestros países los ciudadanos experimentan una mayor expectativa de
vida. El mundo se torna más diversa. Existen brechas más amplias entre los individuos que
tienen (y los que no tienen) las destrezas críticas que se necesita para competir en una economía
basada en el conocimiento. Estas brechas se complican de algún modo por la llamada ‘división
digital.’
El tercero, el cambio en las amenazas a la seguridad nacional. Vivimos en un ámbito social y
político que sucedió a la Guerra Fría. Hoy en día las amenazas a la seguridad nacional y
ciudadana son mucho más diversas y difusas, entre ellas los armamentos de destrucción masiva,
armamentos químicos, biológicos, nucleares, además de ciberterrorismo. Por primera vez en
208

muchos años Estados Unidos debe preocuparse por la cuestión de defensa de la madre patria,
algo que hace unos 20 años ni habríamos contemplado.
Cuestiones de calidad de vida componen la próxima tendencia. Dentro de una economía basada
en el conocimiento, la educación llega a tener un papel aun más crítico. En general, será difícil
que los individuos y los países maximicen su potencial y prosperen si no disfruten de un sistema
educativo fortalecido. Si uno no tiene buena educación, aumenta la probabilidad de que no
disfrute de una buena calidad de vida dentro de una economía basada en los conocimientos. El
medio ambiente nos vuelve más crítico ya que todos vivimos en el mismo planeta. El aire puro, el
agua pura y la escasez de recursos naturales no se detiene a las fronteras de nuestros
respectivos países. Representan desafíos y responsabilidades que todos compartimos.
Cuestiones de trabajo y de familia constituyen otros ejemplos de asuntos de calidad de vida. Por
ejemplo, ¿cómo equilibramos las exigencias de nuestro trabajo con la necesidad de dedicar
tiempo a nuestra familia? Y si no enfocamos la familia, podemos ver cómo la sociedad sufre.
Otra tendencia clave es la tecnología, la cual es el enfoque de esta conferencia. La revolución
tecnológica viene acompañada de cosas buenas y malas. Al lado positivo, ésa nos ofrece la
oportunidad de reducir los costos, aumentar la productividad, asegurar la calidad y proveer bienes
y servicios hechos a la medida. Pero a la misma vez hay aspectos negativos; o sea, desafíos que
se asocian con ésa. Se aumenta la amenaza a la seguridad nacional de nuestros países y la
privacidad personal de los ciudadanos. Existe la posibilidad de que la gente llegue a depender de
la tecnología tanto que se les pierda el toque humano o la dimensión humana. Debemos emplear
la tecnología como herramienta, como medio para lograr un fin, y no el fin en sí mismo. Debemos
reconocer también que la tecnología podría ser una herramienta potente, pero solamente los
seres humanos pueden ejercer un juicio real. Resulta de todo eso que debemos reunirnos en
persona con alguna frecuencia para compartir las experiencias y comunicar los desafíos, para que
no nos quedemos aun más separados como seres humanos aunque estemos conectados
electrónicamente.
La última tendencia identificada en el plan estratégico de la GAO es el impulso global para mejorar
el desempeño de los gobiernos y asegurar su responsabilidad hacia los respectivos ciudadanos.
Con esto se entiende un enfoque mayor en los resultados, los fines positivos que a nuestros
ciudadanos les importa. Sí debemos luchar contra el fraude, el desgaste, el abuso y la mala
administración pero también debemos intentar hacer al gobierno más eficaz. Debemos trabajar
con el fin de dar a los ciudadanos un mejor rendimiento por su inversión en el gobierno para que,
con el paso de tiempo, su respecto por y confianza en su gobierno vaya mejorando. Si el público
no respeta ni tiene confianza en su gobierno, tarde o temprano vendrá el día de la
responsabilidad.
Hay dos tendencias más que quiero señalar. Una es la devolución de responsabilidad a los
niveles más bajos del gobierno, para que se acerque más de la gente: los niveles estaduales,
provinciales y locales. Otra dimensión es la privatización de empresas estatales y la contratación
de ciertas funciones del gobierno al sector privado, donde existe a la vez una responsabilidad
compartida junto con una responsabilidad dual.
Y finalmente, aunque no la menor de todas, tenemos la interdependencia creciente entre todos los
países, mientras que enfrentamos los desafíos compartidos y colectivos del siglo XXI. Muchos de
nuestros países enfrentan desafíos relacionados con su presupuesto o fisco, debido a varias
razones. En primer lugar, la tendencias demográficas conllevan unas cargas para los programas
de seguro social. Segundo, el aumento en costo de servicios de salud y el aumento en demanda
209

de estos servicios por parte de todos nuestros ciudadanos. Tercero, los desafíos presentados por
el comercio electrónico en cuanto a las bases tributarias tradicionales de nuestros países, y
nuestra capacidad de efectuar transacciones en el ciberespacio. Puede que algunos gobiernos
tengan o no tengan la capacidad de identificar, legalizar y colectar los ingresos relacionados con
ese nuevo elemento.
¿Cuáles son las implicaciones de estas tendencias? Yo creo que hay varias. Primero, presentan
preguntas fundamentales que muchos de nosotros en el gobierno, incluso Estados Unidos,
debemos hacer. ¿Cómo debe el gobierno conducirse en el siglo XXI? El nuevo siglo equivale al
comienzo de un nuevo partido de fútbol. El mundo de hoy se distingue fundamentalmente del
mundo de hace 30 años, y el mundo que veremos dentro de 30 años se distinguirá aun más.
Ayer mismo yo comparecí ante nuestra Cámara de Representantes federal en Washington.
Resulta que la GAO emitió un reporte en que se declaró que nuestros Correos enfrentan el alto
riesgo de no poder lograr eficazmente su misión declarada de proveer servicios de correo
universales y económicos para unir a los ciudadanos norteamericanos entre sí y con el resto del
mundo, y sin subsidios gubernamentales. Una razón de hacer la declaración fue que las leyes y
reglamentos que gobiernan los Correos datan de 1970 y, aunque las mismas tenían gran sentido
para el mundo de 1970 claramente no tienen este sentido en el mundo de 2001. Como resultado
la gerencia de los Correos tiene que desempeñarse de manera distinta, y también nuestro
Congreso tiene que efectuar algunos cambios para que se refleje esa realidad. Debemos efectuar
varios cambios para adaptarnos al nuevo mundo.
Estas tendencias tienen también unas implicaciones significativas para los requisitos de
contabilidad y reportaje, y para el enfoque de la auditoria. Todos sabemos, sin importar si uno
esté en el gobierno, el sector privado o el sector sin fines de lucro, que existen tres recursos que
permiten maximizar el desempeño y asegurar la responsabilidad de cualquier entidad. Estos tres
recursos son: gente, procesos y tecnología. La gente es sin duda alguna el más importante
porque es la gente que impulsa todos los tres.
¿Cuáles son unos de los desafíos particulares de la responsabilidad para el siglo XXI? Primero,
tenemos que preguntarnos dentro del sector del gobierno cuál es el propósito de los estados
financieros y del reporte sobre la responsabilidad, y quiénes dependen y confían en los reportes.
Ahora bien, si algún país necesita coger fondos prestados para financiar las operaciones del
gobierno, obviamente los prestadores tendrán un interés agudo en los estados financieros del
gobierno. Tienen una necesidad y un derecho de recibir información oportuna, precisa y útil que
esté sujeta a la verificación independiente. Sin embargo hay países que no caben dentro de esa
categoría. Estados Unidos, por ejemplo, tiene una deuda pública pero estamos retirándola.
Además de esto, puede que se acerque una época en que no tendríamos mucha deuda pública.
Estados Unidos no coge prestado de otras naciones o de instituciones globales como el Banco
Mundial o el FMI. Sin embargo, muchos países y muchos individuos quieren invertir en los títulos
de deuda de Estados Unidos debido a su grado de confiabilidad y seguridad.
Aunque no todos tenemos que reportar a acreedores institucionales, todos tenemos la necesidad
de estados financieros y reportaje sobre la responsabilidad, ya que tenemos la obligación de
reportar a los ciudadanos de nuestros respectivos países. Ellos tienen el derecho de saber cómo
su gobierno está utilizando sus fondos. Después de todo el gobierno no tiene dinero propio. El
gobierno está allí para proteger el interés colectivo de todos, y no el interés limitado de unos
pocos. El gobierno, a través de los ingresos tributarios y otros ingresos recibidos por servicios
prestados, tiene una responsabilidad fiduciaria de utilizar los fondos prudentemente y para el
210

eneficio de todos los ciudadanos. Para proveer una seguridad razonable de esto, un aspecto
importante es el reportaje periódico y la auditoria de información selecta para demostrar la
responsabilidad frente a nuestros ciudadanos.
Debemos movernos hacia normas globalizadas de contabilidad y auditoria. No existen islas en el
siglo XXI. Aun Estados Unidos debe moverse en la dirección de normas universales. Y debemos
participar activamente en el intento de influir sobre las normas, aunque en algunos casos las
nuestras no deben ser las que sean adoptadas. Por ejemplo, en un mundo basado en los
conocimientos en que el activo más importante está representado por la gente, si se examina las
normas de contabilidad y reportaje utilizadas en el mundo se notará que la gente está tratada
como costo a minimizarse y no como activo a valorarse. Aunque no esté posible o apropiado
cuantificar en un estado de situación el valor de la propiedad intelectual representada por los
empleados, claro está que necesitamos algún informe en cuanto a la información crítica asociada
con eso.
Además de esto, necesitamos enfocar en los reportes no solamente la información histórica sino
proyecciones futuras. Tenemos que enfocar también la información sobre el desempeño; no
solamente el dinero sino el valor realizado por el dinero, los resultados, los cambios efectuados.
Debemos tener la capacidad de producir un balanced scorecard que provea a los usuarios una
contabilización más amplia y más equitativa de las operaciones del gobierno durante períodos
particulares.
Desde la perspectiva de la auditoria, tenemos que hacernos unas preguntas bien fundamentales.
¿Qué es lo que debemos hacer? ¿Cómo debemos hacerlo? Y ¿cuándo debemos hacerlo dentro
del nuevo e-mundo? El recurrir histórico a los estados financieros auditados y sus transacciones
pasadas va perdiendo valor rápidamente. Muchas más de las decisiones a tomarse se basan en
los hechos existentes en el momento, en lo que podría suceder en el futuro, y no en lo que ya
sucedió en el pasado. Eso no quiere decir que no sigamos auditando información financiera
histórica. Debemos seguir haciéndolo. Pero necesitamos examinar la información relacionada
con el desempeño y las proyecciones. En muchos casos, incluso en Estados Unidos, uno tendría
un cuadro bien distinto si disfrutara de una perspectiva más amplia sobre algunas de esas
cuestiones.
Por ejemplo, en Estados Unidos hoy en día estamos experimentando superávits presupuestarios.
Las proyecciones de la GAO sobre el largo plazo demuestran que será muy probable que en el
futuro vayamos a volver a experimentar déficits precipitosos si no ocurre una reforma de ciertos
programas gubernamentales, debido a tendencias demográficas conocidas y aumentos en el
costo de servicios de salud. Por lo tanto debemos considerar las implicaciones a largo plazo de
decisiones a tomarse en la actualidad porque puede que tengamos con que pagar muchas cosas
hoy en día pero no podamos sostenerlas en los años que vienen.
Es importante saber no solamente cuántos fondos el gobierno recibió y cuántos fueron gastados,
sino también lo que los ciudadanos recibieron en cambio. ¿Cuáles fueron los resultados logrados
por las agencias para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, para proteger la privacidad
personal de ellos, para asegurar la seguridad nacional de la nación, etc.? Sin esa clase de
información, no tienen una contabilización adecuada y justa de las operaciones del gobierno.
Como el oficial principal de la responsabilidad para Estados Unidos, yo creo que es mi
responsabilidad indicarles esas cosas aunque a veces la gente preferiría no oírlas. Eso forma una
parte de nuestra responsabilidad colectiva como profesionales de la responsabilidad.
211

Todos los organismos fiscalizadores superiores de nuestros respectivos países, de los cuales la
GAO es un ejemplo, tienen la responsabilidad de dar el ejemplo. Tenemos la responsabilidad de
enfocar no solamente la actualidad sino de pensar en el mañana. Tenemos la responsabilidad no
solamente de asegurar una vigilancia del gobierno en la actualidad, sino de dar una previsión
inteligente para el gobierno del mañana. Debemos hacer de nuestras propias agencias un
modelo de gobierno, de transparencia, de responsabilidad, de planeamiento estratégico, de
gestión financiera, de utilización de tecnología de la información, de utilización de capital humano
o recursos humanos, del compartir de conocimientos y de otras áreas clave. Debemos indicarles
el camino, no solamente porque tenemos la capacidad de hacerlo sino porque somos los que
evaluamos las labores de los demás. Debemos ser iguales de proficientes o mejores de los que
evaluamos o auditamos. Si no lo hacemos somos hipócritas. Nosotros debemos ser la roca, los
que indicamos el camino a seguir, los que damos el liderazgo con el ejemplo.
Para resumir, tenemos muchos desafíos compartidos. Debemos trabajar en conjunto para
compartir los éxitos y evitar los riesgos. El mundo ha cambiado sustancialmente durante los
pasados treinta años, y va a cambiarse aun más durante los próximos treinta. Si trabajamos en
conjunto podemos hacer un impacto no solamente dentro de nuestros respectivos países sino
dentro del mundo entero. Debemos ser líderes y no seguidores. Debemos intentar poner el
gobierno a funcionar mejor para todos nuestros ciudadanos. Debemos ser modelo que otros
pueden seguir. Debemos dedicarnos a la transparencia y la responsabilidad, a la lucha por el
mejor interés colectivo de todos en vez del interés reducido de unos pocos. Si lo hacemos cada
uno de nuestros países y todos nuestros ciudadanos van a beneficiarse bastante.
Gracias por su tiempo y atención.
Graham Joscelyne. Dada la diversidad de nuestra audiencia, que proviene de muchas partes
distintas del mundo, ¿hay una sola cosa que sugiere que nosotros como administradores
financieros gubernamentales apropiemos como el mensaje principal?
David Walker. Obviamente, para que nuestros países y ciudadanos prosperemos, debe haber
una transparencia adecuada en cuanto a las acciones del gobierno. Debe haber una
responsabilidad adecuada por el modo en que el gobierno utilice los fondos del pueblo. Y así
tenemos todos la responsabilidad de aportar a ese esfuerzo. Pero no debemos enfocar
solamente la actualidad ni la información financiera. Debemos pensar también en los resultados
logrados por el gobierno y si éste tiene una postura apropiada para el futuro. Así que deben
seguir luchando por la responsabilidad hoy en día. Pero deben procurar por expandir la cuestión
de transparencia y responsabilidad para abarcar los datos sobre el desempeño y la capacidad de
enfrentar el futuro.
James Hamilton (EE. UU.) Usted mencionó la importancia de valorar a las personas como el
centro de la economía basada en los conocimientos, y que debe haber una estructura contable
para realizarlo. ¿Qué es lo que concibe como el marco conceptual de esta estructura?
David Walker. Yo creo que la primera cosa necesaria será mejorar lo que se informa sobre la
dimensión humana. Me refiero a factores como el promedio de rotación del personal, la inversión
en capacitación y educación, las destrezas y conocimientos que el personal posee, y el porcentaje
del personal que será elegible para jubilarse dentro de un período. Yo podría abundar sobre
212

ciertos factores. Yo creo que existen ciertos factores críticos en los cuales debemos enfocarnos
para gestionarlo activamente. Puede que nunca lleguemos a acordarnos sobre una cifra que
podamos incluir dentro de los balances o las operaciones del ejercicio. Lo que importa es que nos
demos cuenta de que las personas son la clave, para que alumbremos este punto aunque sea a
través de información no englobada.
213

Sistemas Financieros Integrados: La Actualización del Sistema Pionero
de Brasil
Carlos Pullen Parente, Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO)
Ministério da Fazenda do Brasil
________________________________________________________________________
Buenos días a todos. Tengo mucho placer de estar aquí platicando con ustedes con respecto al
SIAFI brasileño, que es el Sistema Integrado de Información Financiera Presupuestaria y
Patrimonial. Es de hecho una experiencia que logró éxito en la administración pública brasileña, y
un instrumento potente para la transparencia de la administración, para el combate a la
corrupción, e incluso ha ayudado a sacar a uno de nuestros presidentes, algunos de nuestros
diputados. También está disponible para todos los diputados y senadores el acceso total a toda la
ejecución financiera presupuestaria. Está también disponible para la prensa y, en todos los casos
en que ésta cita a SIAFI siempre lo hace como fuente segura de información, una fuente en que
se puede confiar sobre toda la ejecución.
Estoy aquí para hablarles sobre el SIAFI Siglo XXI, porque es nuestro proyecto, aunque me voy a
referir también al SIAFI desde sus inicios en 1987, enfatizando siempre su actualización en el
SIAFI actual. Voy a hablarles también sobre sus dimensiones, sus aparatos operativos. El
sistema trabaja con 317 órganos de administración. Tiene como unidades ejecutoras cerca de
4,000, otras 2,000 unidades que hacen consultas. Tiene registrada en el sistema cerca de 33,000
usuarios con un promedio de 2,400 accesos simultáneos, con una capacidad de 3,000 accesos
simultáneos con promedio de 1,600,000 transacciones por día. Hay 8,000 estaciones de trabajo,
y un total de 650 gigabytes y 59 redes externas. Eso significa que estamos conectados
directamente a 59 redes externas de órganos de la administración, de otros órganos que
necesitamos como el Banco Central, el Banco del Brasil y otros organizaciones.
Estos órganos integrantes del SIAFI por su naturaleza son los órganos de administración pública
federal directa de los tres poderes. Es importante decir que en el sistema están presentes los tres
poderes: el ejecutivo, toda la administración directa, todo el judicial y el legislativo, haciendo sus
ejecuciones financieras, presupuestarias y patrimoniales en este sistema; los organismos
descentralizados de administración, las empresas públicas y sociedades de economía mixtas que
están integradas al presupuesto fiscal -- es decir, Seguridad Social. Participan también empresas
que participan de la cuenta única para recibir sus créditos, que tienen un convenio con la
administración para recibir sus créditos y para pagar sus impuestos directamente a la cuenta
única. Y hay otras entidades como las entidades estadísticas, entidades filantrópicas y otras.
El universo de datos del SIAFI, según un cálculo del año pasado, abarca cerca de 14,200,000
documentos que son registrados en el sistema. En primer lugar, como pueden ver por las siglas,
documentos de Brasil -- notas de compromiso -- y de ellos hay un total de 2,600,000. El próximo
representa la modernización de crédito con 400,000; 3,000,000 notas de lanzamientos;
400,000,000 órdenes de pago bancarias. Es importante decir también que todos los pagos de la
administración pública son hechos exclusivamente dentro del SIAFI, y por eso ven una cifra tan
grande.
Acá tenemos una idea de la dimensión de la red del SIAFI. Como en todo, en todas las partes que
tiene una unidad administrativa de la administración federal -- tenemos como puntos en
Amazonas que tiene la comunicación a través de satélites -- comunicación con líneas dedicadas,
214

con microondas, con todo tipo. Conexión también con el exterior, con nuestras unidades militares
de compras, como también en Nueva York con el escritorio financiero del Ministerio de Relaciones
Exteriores. Los sitios principales son en Brasilia y São Paulo donde se tiene también una
concentración de datos, con una seguridad perfecta con todos los aparatos que son dentro de una
sala particular, que pueden aguantar temblores, impactos directos de un avión, temperatura por
encima de 1,000 grados y otros extremos más.
El funcionamiento básico del SIAFI es el siguiente. Las operadoras en sus unidades entran con
los datos, y no necesitan saber de la contabilidad. Pueden dejar al lado la contabilidad,
conociendo solamente el hecho administrativo que van a hacer. Estos hechos están todos
codificados en el sistema con tablas de eventos. Para cada evento el sistema conoce cuáles son
los lanzamientos necesarios, cuáles son las cuentas que deben hacer los lanzamientos. Para
registrar estos documentos, el sistema va a insertarlos dentro del sistema de cuentas y, a partir
del plan de cuentas, hace sus registros contables que por año tenemos cerca de 50,000,000
registros. A partir de ahí, tenemos una exposición del saldo contable mensual de donde es una
fuente de información para el sistema de gestión.
Los objetivos iniciales del SIAFI, que hasta hoy tenemos como objetivos inclusive para SIAFI Siglo
XXI, como base del SIAFI Siglo XXI, son: primero, estandarizar los procedimientos. Donde en
1986 teníamos todos los órganos haciendo sus procedimientos distintamente -- algunos inclusive
sin ningún sistema de informática, ninguna tecnología de información. A partir de entonces todos
pasaron a hacer las cosas de la misma manera. Entran en el sistema, por ejemplo, para hacer un
pago de nómina. Entran con el código de evento y todos los registros están hechos por el
sistema. El segundo objetivo importante era optimizar la administración financiera presupuestaria
y patrimonial, para que pudiera ser una fuente de hecho para toma de decisión.
Ya teníamos el objetivo de la transparencia en los gastos públicos. porque un sistema integrado
sin el uso de la tecnología no iba a dar ninguna información en que se podía confiar. A partir de
entonces toda la ejecución de la administración pública federal ha sido hecha en el SIAFI. Es
decir, para un control inmediato de la ejecución presupuestaria financiera, era importante que
antes toda la ejecución tenía informaciones dos, tres, cuatro meses después de hechas. Algo
más: la ejecución presupuestaria no estaba integrada con la ejecución financiera; era apenas un
encuentro de cuentas al final del año. Al partir del SIAFI, que vinculó actos y hechos a su efectiva
contabilización, se puede llegar a tener inmediatamente esta posición financiera patrimonial y
presupuestaria inmediata, ya que está haciendo todos los documentos en línea.
Permite también el control físico-financiero de la ejecución presupuestaria. Es un gran objetivo
que se puede tener también la ejecución física, registrando todos los pasos, todo lo que ha hecho
físicamente.
En 1986 se dio el inicio del desarrollo del SIAFI en junio y julio. Y el sistema arrancó de hecho en
enero de 1987. Ya en 1988 se implantó la Cuenta Única del Tesoro Nacional, y también el
Documento de Recaudación electrónica de Receitas Federales, que son todos los pagos de
unidades del propio gobierno para la Receita. Antes de esto las unidades hacían sus pagos al
propio gobierno en la banca. Estos recursos se quedaban sin movimiento en la banca durante
quince días para después regresar a la Cuenta Única. Entonces, a partir de este documento se
pasó este pago hacia apenas un registro contable, sin moverse de una unidad para otra. Se fue
implementado también el Módulo de la Deuda Externa; a partir de entonces todos los contratos de
deuda externa estaban registrados en el sistema.
215

En 1989 se implantó el Módulo de Operaciones Oficiales de Crédito, donde el Tesoro hace
estímulos, fomenta programas dentro del país que abarca las políticas públicas agrícolas. En
1990 hubo la integración de los datos financieros de las provincias y municipalidades, donde se
importaba todos los balances, todas las cuentas de las provincias y municipalidades. En 1991 se
implantó el Módulo de Programación Presupuestaria que alienta el sistema al tener una unidad
dentro de la Secretaría de Presupuesto de Brasil. Este módulo dentro del SIAFI se llegaba al nivel
de unidad ejecutora donde las empresas y las unidades ejecutoras presentan su borrador de
presupuesto al órgano que agrega todo eso y hace una entrada en el sistema central de
presupuesto.
En 1992 hubo la integración de la Previdencia Social, con cerca de 800 unidades ejecutoras. Con
todo, entonces, la ejecución de la Previdencia Social pasa a estar dentro del SIAFI. En 1993 se
implantó el módulo de exportación de datos, acordando que hablamos de 300 órganos, cada cual
con sus particularidades y necesitando que tuviera fácilmente esos datos exportados para su
sistema interno. En 1994 implementamos una encuesta electrónica de satisfacción de los
usuarios que, una vez al año, captamos directamente de los usuarios su opinión con respecto al
sistema, qué creen que está bien, qué creen que está mal.
En 1995 se implementó la primera adopción del SIAFI de Gestión para el nivel estratégico,
primeramente con la versión presupuestaria. El SIAFI de Gestión es una versión de los datos del
SIAFI donde los gerentes se pueden hacer la consulta de manera que quieran, con los parámetros
que quieran. En 1996 se implantó algo que llamamos Reproyecto SIAFI, en que se puede
prácticamente rehacer del SIAFI como un todo dentro de la misma filosofía de trabajo que
veníamos haciendo desde 1987, pero con nuevas funcionalidades, con gran alcance para el
usuario. En 1997 hubo la conciliación automática de la Cuenta Única, donde conectamos
directamente el SIAFI al sistema del Banco Central. Las reconciliaciones solamente tenían la
intervención de un usuario si hubiese algún problema. Se instaló también el balance general del
Estado Federal disponible en CD-ROM para todos que quieran. SIAFI de Gestión ahora sí en una
versión general, no presupuestaria pero financiera y patrimonial.
Y a partir de entonces tuvimos el módulo educativo, que es una copia del sistema SIAFI que
nosotros también ponemos a la disposición de las universidades y de los usuarios de los sistemas
para entrenamientos, para clases regulares en las universidades. Este módulo está siempre
siendo actualizado del que está en función.
En 1998 tenemos las cuentas a pagar y recibir en que se hace el control total de estos
documentos físicos desde el hecho hasta el flujo de información de los flujos financieros.
Implementamos también la administración de la deuda pública interna y el depósito directo en la
Cuenta Única, donde se ha suprimido diversas cuentas bancarias de las organizaciones del
gobierno que hacen recaudación propia.
En 1999 se puso en pie el pago electrónico de la Previdencia Social. Y también a partir de
entonces obtuvimos el inicio del proyecto SIAFI Siglo XXI. Una de las cosas importantes que se
pasó en ese par de años en Brasil fue la emisión de la Ley de la Responsabilidad Fiscal y de
Crímenes Financieros, donde se efectúa la responsabilidad descentralizada de la gestión fiscal,
donde se enfoca la responsabilidad de cada gerente. Tenemos también las acciones para
prevención de riesgos, corrección de los desvíos, control previo y simultáneo de toda la ejecución,
responsabilidad por incumplimiento de metas y límites, transparencia y democratización de la
información, y la responsabilidad por incumplimiento de los límites legales para todos los órganos:
tribunal de cuentas, legislativo, ejecutivo, judicial, provincial y municipal.
216

Otro programa importante que se puso en Brasil en el año pasado por el presidente fue el
programa ‘Brasil Transparente,’ donde se da importancia muy grande a los sistemas de control de
gestión, como el SIAFI, como el sistema de presupuesto, de planeamiento, de personal, con la
diseminación de mecanismos de descentralización de gestión, de la transparencia, del control
social -- de donde se estimula la sociedad a participar en todo el proceso de control -- para que
toda la sociedad pueda saber si su municipalidad está recibiendo determinados créditos, que su
municipalidad está a cargo de algunas responsabilidades.
Aplicación intensiva de la tecnología de la información, como se ha dicho numerosas veces en
esta conferencia. El SIAFI Siglo XXI se distingue del SIAFI como se conoce hoy, en cuanto a que
es la administración presupuestaria y patrimonial, con nuevas funcionalidades, con nuevo
alcance, con sus módulos de planificación presupuestaria y ejecución presupuestaria,
programación y ejecución financiera, contabilidad y otros más. Tiene también la integración fuerte
con los sistemas de información del Tesoro Nacional. A partir de ahí vamos a tener los sistemas
que controlan los haberes, las deudas, las operaciones oficiales de crédito, los avales de garantía,
y también integrar la gestión interna del Tesoro Nacional. Tenemos producido ya el sistema, los
sistemas de información del Tesoro Nacional y también todo el acompañamiento fiscal de los
estados y municipios.
El principal objetivo de este sistema es que ayuda a mantener todos los objetivos del SIAFI actual,
y abre nuevas posibilidades de control, de transparencia, de reflejar a toda la sociedad en el
sistema. En la parte de administración presupuestaria, financiera y patrimonial, tenemos la
planificación (que hoy no tenemos) con la programación presupuestaria. En Brasil hubo un
cambio fuerte en la parte de presupuesto, en cuanto a la filosofía presupuestaria, que es un
enfoque directo en el programa de trabajo donde se habla el mismo lenguaje desde la planeación
del presupuesto hasta la ejecución financiera.
La ejecución presupuestaria, programación y ejecución financiera, transferencias constitucionales
y voluntarias, apropiación de los ingresos fiscales, apropiación del gasto en efectivo y el informe
del Tesoro Nacional. En la parte del sistema, porque su estructura es contable, los cambios más
grandes son: facilitar la gestión de las cuentas públicas, actos y hechos reflejados en una cuenta
única, que todo se pueda pasar con todas las informaciones en cada cuenta -- se pueda tener
varios detalles como cuentas corrientes -- registros que comprenden los elementos cuantitativos y
cualitativos, registro de cuentas, eventos y documentos por las unidades sectoriales, manteniendo
la filosofía básica.
Esto significa que todo órgano va a poder poner en el sistema sus particularidades.
Transparencia en el uso de los eventos de cuentas: hay algunas otras cosas en el módulo pero no
puedo repasarlas todas ahora. En el futuro tenemos la meta de permitir que el usuario ya no
precise más informar tantos detalles sobre eventos. Basta concordar el sistema con todo
documento, con todo hecho, con los datos que el usuario está informando. El sistema sabrá cuál
es el evento, y a partir de evento cuáles son las fuentes y qué debe haber los registros.
Salvaguardias funcionales del órgano. Tenemos hoy el sistema de seguridad, control de acceso.
Tenemos un conjunto electrónico de acciones que son dadas a cada usuario. A partir de
entonces se va a tener este conjunto por la función de cada órgano o la función de cada usuario.
Facilidades para tener cada vez más las demostraciones contables. Contabilidad fiscal y
gerencial, en que se obtiene realmente las facilidades para la obtención de información por nivel
estratégico, que se pueda tener una contabilidad activa, para que sea de hecho un instrumento de
217

información. Se respeta la parte fiscal lo más que puede también, al llegar a ser un gran
instrumento gerencial.
Para que podamos tener también los saldos diarios de todas las cuentas presupuestarias,
financieras y patrimoniales, se puede poner restricciones en el sistema de resumir las cuentas
mensualmente o en el momento. El sistema de información del Tesoro Nacional: tenemos la
administración de haberes mobiliarios, la administración de haberes financieros, analíticos y
sintéticos, avales y garantías, deuda mobiliaria interna y externa incluyendo créditos securitizados.
También operaciones oficiales de crédito, la deuda contractual externa, todo esto integrado para
que se tenga flujos financieros del Tesoro.
Acompañamiento fiscal de la deuda de estados y municipios. Proyecciones, simulaciones para el
riesgo del Tesoro Nacional. En la gestión del Tesoro Nacional, el sistema de administración de
méritos e incrementos en sueldos. El sueldo nacional depende de la evaluación de todas las
actividades. Sistema de legislación: tenemos en Brasil cerca de 4,000 nuevas leyes y normas
cada año. Entonces, el sistema de legislación siempre es muy importante. Gestión del
conocimiento: que se puede tener esta gestión que cada vez más hoy es importante. Y la
gerencia de informaciones y actividades para las provincias y municipalidades: vamos a tener
también registros de información sobre la situación financiera de los estados y municipios.
Acompañamiento de los programas de ajuste fiscal de los estados. Acompañar el cumplimiento
de los líderes con la responsabilidad fiscal y crímenes cometidos bajo los estados y municipios.
Estimar y acompañar indicadores de ingresos y gastos.
Como características generales que se espera del sistema, tenemos la disponibilidad de 24 horas
por 7, la adaptabilidad a los cambios de naturaleza legal, organizacional y funcional. Hoy tenemos
como requerimientos de cambio en el sistema cerca de 1,200 requerimientos de cambio por año.
Entonces se espera que la metodología utilizada se pueda facilitar esto. Seres historiales,
exportación de datos, más gran interacción con otros sistemas como compras, personal,
planeamiento. En esto también en Brasil hay un movimiento muy grande, llamado ‘Brasil
Transparente,’ donde surgen también los sistemas de compras, de obras, de personal etc.
Seguridad lógica, física y de acceso.
Documentación en línea: hoy en día tenemos en el sistema toda esta documentación en línea, y
pretendemos que el SIAFI Siglo XXI pueda ser completamente activo y sea a partir del manual y
de la documentación, también todo el sistema de integridad. Capacitación de usuarios, ya que
tenemos hoy cerca de 33,000 usuarios, y es importante cómo hacerles la capacitación eficaz.
Portal SIAFI XXI, que es exactamente donde va a ser la gran transparencia de las informaciones
financieras para toda la sociedad. Informaciones de gestión. Análisis de tendencias,
proyecciones y simulación de escenarios. Indicadores cuantitativos del performance. Gestión
integrada de indicadores económicos; y artificios para dar alta descentralizada de datos, para que
no se dependan de la conexión del sistema y que se optimice al máximo el sistema.
Además está el modelo de la solución, la parte de la tecnología que va a ser de multicapas, para
separar la presentación de lo que se imagina que podamos tener. De hecho, aumentar el alcance
del sistema a través de internet para la sociedad, como también por intranet y extranet para la
operación del sistema. La preocupación evidente por la seguridad como el uso de autenticación
de los usuarios, obligatoriamente utilizando procesos de certificación digital, de conformidad con el
proyecto de autoridades certificadoras del gobierno, que presuponen certificados digitales,
aplicativos web que pueden incorporar firmas digitales, integración con firewalls de mercado y
utilización de bienes que son canales encriptografados.
218

Validación tecnológica: Hicimos entonces a partir de ahí prototipos para evaluar toda la nueva
tecnología para saber si podríamos contar con esa nueva tecnología para un sistema tan crítico y
tan importante para la nación. Se han hecho varios prototipos, como la camada de datos, la
camada de la lógica o de la aplicación, y la camada de presentación. Y a partir de ahí hacer los
direccionamientos, establecer estrategias para el uso de las tecnologías escogidas, estrategias
para implantación del sistema.
Lo que pretendemos, entonces, es que vamos a tener el módulo de planificación y programación
presupuestaria para febrero de 2002, gestión de haberes y obligaciones para abril de 2002, la
parte de estructura contable para julio, y de la ejecución presupuestaria y financiera para enero de
2003. Gracias.
Enrique Cosío Pascal, UNCTAD. Yo quiero preguntar cómo se integró el módulo de deuda
externa dentro del SIAFI. En Brasil tradicionalmente la administración de la deuda externa ha sido
a cargo del Banco Central, en particular en FIFSA donde tienen un sistema también muy
reformativo de administración de este tipo de percibos. Y quisiera saber cómo se pudo integrar el
trabajo del Banco Central, de FIFSA en particular, en el SIAFI.
Carlos Pullen Parente. Hay dos tipos de control de la deuda externa. El primero está en el
Banco Central que es responsable por todo el pago de la deuda. Y dentro del SIAFI está hoy
todos los contratos de la deuda externa registrados por carta o por órgano, en donde se hace
todos los cálculos, todas las tablas de pagos de cada contrato, donde se puede hacer también
toda la programación presupuestaria dentro del SIAFI. En cuanto a estos pagos, en el momento
del pago es que se hace toda la vinculación con FIFSA, el cambio con agentes financieros -- como
por ejemplo el Banco del Brasil -- y después se pasa este pago para que el Banco Central se haga
el pago. Inicialmente el Banco Central tenía toda la responsabilidad del pago de la deuda. Hoy
tiene su control dentro del Tesoro, dentro del SIAFI.
Richard Lehtinen, USAID-Honduras. ¿Me puede extender la explicación sobre cuándo se ha
auditado el sistema, quién lo ha auditado y cómo lo ha auditado? ¿Quién ha auditado los
resultados del sistema? ¿el contralor general del Brasil? Y si lo hace, ¿cuándo? ¿Y si ha
remitido algún reporte al respecto del reflejo de los estados financieros que resultan en el SIAFI?
Segundo: ¿Cómo se hacen los datos que produce el sistema disponibles al público? -- como
sensibilización pública sobre los resultados del gobierno y la administración del erario público.
Carlos Pullen Parente. Sobre el primero, la auditoria de los datos, se tiene el sistema varios
momentos. El primero es el momento donde los usuarios están con los datos. Después alguien
busca los documentos, que son los hechos por unidad. De ahí se pasa a una continuación de los
documentos que son base de estos documentos por otra persona. Y de ahí otro órgano se va a
hacer todo el control contable, para llegar a la confirmación contable de sus cuentas. Después de
esto, bajo la responsabilidad del Tesoro el sistema hace el balance general del Estado federal,
que es afirmado por el Tesoro Nacional, y se encamina para aprobación del Congreso también
con los módulos Tribunal Hacienda, Tribunal de Cuentas. A estos tribunales se pasa todas las
cuentas de todas las unidades. No hay auditoria del sistema, pero de los datos.
El sistema SIAFI: evidentemente por su plataforma tecnológica no está disponible para toda la
sociedad, pero todos los diputados y senadores de todos los partidos tienen acceso total a todas
219

las informaciones del sistema. Es la oposición que es la más activa, y que más cree que la
información disponible por el SIAFI proviene de una fuente segura. La prensa de alguna manera
utiliza cada vez más el SIAFI y sus fuentes de información, y las da a conocer a la sociedad. Este
nuevo proyecto que sí queremos tener la información disponible para toda la sociedad a través de
un portal.
José Antonio Borja, Honduras. ¿Tienen ustedes una ley financiera integrada? En Brasil, ¿si la
tienen modificada? En los países existen leyes diversas, en Tesorería, Contraloría, el Crédito
Público, etc. Si eso pasa, ¿es necesario modificar la legislación para la aplicación del SIAFI, para
tener una ley que lo respalde? ¿Ha habido una ley de este tipo, o se ha modificado?
Carlos Pullen Parente. Puedo decir que sí. Cada vez más. Primero, en el SIAFI la contabilidad
pública está dentro del Tesoro Nacional. Nace integrado con SIAFI toda la contabilidad. No se
hace sistema distinto entre SIAFI y Contabilidad. Se ha hecho un par de años atrás, de cada vez
más la distinción entre los sistemas normas de ley y los sistemas contables, financieros, de control
interno. Entonces cada vez más se afirma esto.
Graham Joscelyne. El sistema que implantaron es bien comprensivo. Uno de los ingredientes
clave para que funcione o no funcione cualquier sistema de esta naturaleza es la gente.
Hablamos de esto en la primera sesión. Quisiera saber lo que ustedes hacen para capacitar, recapacitar,
cambiar la cultura de su organización para que la gente pueda utilizar el sistema al
máximo.
Carlos Pullen Parente. En el inicio del sistema realmente se hizo grandes esfuerzos para que se
pudiera llevar a todos la misión del sistema. El primer objetivo del sistema fue hacer un sistema
que pudiera primeramente atender las necesidades de las unidades ejecutoras, para que
pudieran tener la voluntad de sus usuarios, utilizar el sistema para su propio beneficio, el beneficio
de la propia gestión de la unidad ejecutora. A partir de ahí se tiene datos confiables. Se fue a
capacitar a personas que pudieran llevar a sus órganos el mensaje y realizar allí su propia
capacitación. Después, la preocupación en implementar un módulo educativo, en que se pudiera
realizar la educación a distancia. Hoy en día es una de las más grandes preocupaciones tener
siempre cada vez más un sistema intuitivo, luego un sistema de educación a distancia que sería al
acceso de todos.
Pregunta. Parece que lo que ustedes tienen ahora es un sistema integrado que abarca no sólo
los datos presupuestarios sino también información de contabilidad y de reportaje. Yo podría
imaginar que, cuando comenzaron, cada departamento o agencia tenía su propio sistema.
¿Diseñaron éste en paralelo con aquellos, para que con el paso del tiempo se deshicieron de sus
sistemas para que hubiera uno solo? ¿O cómo funcionó la transición?
Carlos Pullen Parente. En 1986 teníamos algunos órganos con sistemas de información, usando
tecnología de la información, pero no todos. Se hizo un sistema para uso general. Entonces su
gran gesto fue la entrada inmediata del poder judicial, de los militares, de la administración directa.
A partir de entonces iban entrando los órganos, dejando a lado sus sistemas de contabilidad con
la excepción del presupuesto; hasta que hoy tenemos 317 integrados. Pero de inmediato, para
220

arrancar el sistema tuvimos toda la administración directa dentro del sistema, y todo el poder
judicial federal, que abandonaron sistemas anteriores. Se depende de una gran voluntad política
también, del más alto nivel de dirección del país.
Jorge Rodríguez (Ecuador). Estoy en la Comisión Anti-Corrupción del Ecuador. Por las
exposiciones que hemos escuchado durante estos tres días, me estoy dando cuenta de que,
posiblemente en América Latina, estemos construyendo una verdadera Torre de Babel, en donde
cada país está hablando un idioma distinto alrededor de los sistemas, en esta modernización
hacia el e-government.
¿Cómo ve usted, que es un técnico en la materia, en el país más grande de América Latina con
un producto interno bruto más grande que el de España y Portugal juntos, cómo han coordinado,
cómo entienden el problema este que está dando, incluso dentro de cada uno de los países?
Porque, como vimos ayer, hay también iniciativas de ciertos municipios que también quieren
hablar su propio idioma. Detrás de todo esto, también hay que considerar que están los
organismos multilaterales como el Banco Mundial y el BID. Ellos conocen, muchas veces
financiando esta verdadera Torre de Babel que estamos construyendo en América Latina. ¿Cómo
cree usted que en determinado momento podemos llegar a estandarizar este tipo de normas o
principios para efectos de hacer más transparente el gobierno, y poder hacer una interconexión
en esta vía global, en el nuevo mundo, en la era del conocimiento?
Carlos Pullen Parente. En primer lugar, hay una cosa que también había pensado yo estando en
esta conferencia y antes de ésta. Hoy, mirando hacia atrás, hacia 1987, veo que desde entonces
hacemos en Brasil e-gov. Esto, del cual se ha hablado también, es distinto de internet.gov. SIAFI
es e-gov desde sus inicios. Tenemos sistemas también. Es lamentable que tengamos
incompatibilidad, que es el otro lado. Iniciativas como el SIAFI brasileño cuya filosofía existe
desde 1987, y fue conocida por el Banco Mundial y por el Fondo Monetario Internacional.
Inclusive se ha exportado mucho, no el sistema sino la filosofía. Se ha llevado a otros países esta
filosofía, como el único plan de cuentas como alguna cosa inteligente que se puede adaptarse allí.
No se puede obligar a todos a que sigan nuestro pensamiento. Podemos decir que hagamos que
nos dependamos uno del otro, como en este período de la globalización. Podríamos facilitar
nuestro desarrollo, y compartir las dificultades que todos tenemos. Por esto, estamos enfrentando
hoy una nueva tecnología y no debemos sencillamente optar por la tecnología. No es esto que
nos mueve, sino el de atender todas las funcionalidades y todas las nuevas necesidades de
información de nuestros gestores. Me gustaría ver la integración con los otros. Hemos recibido
delegaciones, y también hemos visitado otros países, y hemos platicado con respecto a eso.
Cabe a nosotros, a todos, hacer un esfuerzo por esto.
Jim Wesberry. Esta presentación es exactamente lo que los organizadores de esta conferencia
deseamos que pase, gracias a usted y al gobierno de Brasil. La cosa en común y la importancia
de esta presentación en esta sala en el día de hoy, es que todos los 62 países representados aquí
-- y los 138 otros países no representados -- están frente al mismo desafío que ustedes han
enfrentado desde 1986 hasta la fecha. Algunos están ahora donde ustedes estaban en 1986,
otros están donde ustedes en 1988, otros 1990. Cada país está luchando para captar el control
de la información financiera y repartirla a los ciudadanos.
Ustedes tienen una magnífica experiencia en nuestro hemisferio. ¿Qué consejo darían ustedes a
los organismos internacionales, tanto como a los gobiernos -- pero, más importante a los
221

organismos internacionales, que piensan que pueden financiar este tipo de proyecto en un país
durante 18 meses, implantar un sistema, lavarse las manos y salir. O podrían quedarse 36 meses
para luego retirarse todos. Ustedes tienen ya más de 15 años de experiencia. ¿Qué consejo dan
ustedes a los organismos internacionales y a los gerentes de proyectos en los países?
Carlos Pullen Parente. Primero, una cosa importante de este sistema, de esta experiencia de
todos estos años, es que el SIAFI es un organismo vivo. No es estático. No se puede poner un
sistema y creer que está bien porque se ha implantado. He dicho aquí que, todos los años
tenemos 1,200 pedidos de cambio en el sistema. Aunque algunos de ellos son pequeños, esta
realidad significa que hubo cambios en la ley y nuevos reglamentos y normas. Se debe tener la
inteligencia dentro del país sin hacer un sistema para los organismos internacionales. Será hacer
un experimento de hecho trasladar nuestro sistema a Ecuador, por ejemplo.
Algunas cosas son a la medida; tienen que ser hechas directamente para la filosofía o la vida de
cada país. Y no hacer una cosa que se tenga que desechar, sino que se pueda seguir la misma
filosofía y que tenga la participación de las personas de cada país, y que sea internalizada toda
esta inteligencia, no solamente que se pueda llevar al país y dejarla como algo fabricado en el
exterior.
Yo creo que se ha cambiado la sociedad en Brasil, en todos los países. Yo creo que hay la
voluntad más grande del mundo de los técnicos, de que se puede hacer alguna cosa con ganas,
que se lleva al país para adelante, que sirve a la sociedad. Por eso una gran lucha por la
transparencia, una gran lucha por la responsabilidad fiscal. No sólo por cobrar la responsabilidad,
sino dar el libre esfuerzo de trabajar. Yo creo que esta conciencia cada vez más nos insta en
nosotros esa necesidad: que podamos llevar a la sociedad juntos con el gobierno, y no solamente
con el gobierno aislado; y mucho menos que los organismos internacionales estén aislados de la
realidad de cada país. La base es la inteligencia de un sistema, un sistema de internalizar la
inteligencia, y decir que este país puede seguirla; eso es posible.
Graham Joscelyne. Yo vengo del Banco Mundial y he tomado notas sobre esto. Tendremos
que entablar discusiones adentro y también con el BID con fines de no añadir a la ‘Torre de
Babel,’ como se ha dicho. En cuanto a esto, yo diría también que, dentro de nuestra organización
acabamos de pasar por una transformación de mayor alcance hacia el SAP -- y somos solamente
el Banco Mundial. Aquí se habla de un país enorme con muchos ministerios. Yo personalmente
me quedo bien impresionado con el concepto, pero aun más con el esfuerzo personal de que
hemos oído a Carlos mencionar varias veces. El hecho es que existe el esfuerzo y que había una
determinación de parte del gobierno de poner la casa en orden realmente, comprometerse con un
solo sistema a través del cual todo funcionaría, para que estuvieran seguros de que el país
quedara en posición de responder a sus necesidades internas tanto como externas.
222

La Ley de Anti-Corrupción Internacional del 2000
________________________________________________________________________
Representante Ileana Ros-Lehtinen, Co-autora
Miembro de la Comisión Cameral sobre Relaciones Internacionales
Pablo Fonte.
En primer lugar les vamos a presentar un video donde van a escuchar a la congresista del estado
de Florida, Ileana Ros-Lehtinen. Ella fue invitada para hacer la apertura de esta conferencia.
Desgraciadamente no pudo concurrir. Sin embargo tuvo la gentileza de grabar un breve video
dirigido a todos ustedes. En el video ella habla sobre la ley de la cual es co-autora sobre buen
gobierno y anti-corrupción internacional, que fue aprobada por el Congreso de Estados Unidos a
fines de 2000.
Locutor del video. La congresista Ileana Ros-Lehtinen es electa a la Cámara Federal de
Representantes de Estados Unidos, representando el distrito 18 de Florida desde 1989. Nacida
en La Habana, Cuba, vino a Estados Unidos a la edad de siete años. La representante es
miembro actualmente de las Comisiones Camerales sobre Relaciones Internacionales y de
Reforma del Gobierno, y preside la subcomisión sobre Política Económica y Comercio
Internacionales.
Beatriz Casals. Ileana, usted es una de los co-autores de la legislación sobre la anti-corrupción.
¿Podría usted decirnos algo sobre el origen de la misma?
Rep. Ros-Lehtinen. Dentro del Congreso, en particular en la Comisión sobre Relaciones
Internacionales, surge una preocupación en cuanto al hecho del soborno, de la corrupción y otras
prácticas deplorables por el mundo, la cual enfoca en particular el impacto sobre las mismas de
los programas y fondos federales dedicados al exterior. Teníamos que poner la vista fijamente en
eso, y determinar lo que podemos hacer para ayudar a los países en desarrollo y a otros a
erradicar el soborno y la corrupción y los escándalos.
¿Por qué hacerlo? Porque todos esos factores minan la democracia, quitan del país la
estabilidad, y contrarrestan los esfuerzos en pro de la reforma democrática. Y militan en contra de
los esfuerzos hechos por Estados Unidos. Es por eso que estoy orgullosa de respaldar esta ley,
la cual recibió un fuerte respaldo bipartidista. Los representantes Sam Gejdenson de Connecticut
y Jim Colden de Arizona, el primero demócrata y el segundo republicano, fueron los impulsores
principales, y yo trabajaba de cerca con ellos al igual que los demás miembros de la comisión
para que fuera aprobado el proyecto, para hacer de este sueño una realidad. Queremos extirpar
el soborno y la corrupción porque éstas amenazan la democracia. Es una causa que une a toda
la nación, un asunto bipartidista, y en mi opinión fue por eso que el proyecto fue aprobado por tan
amplio margen.
Beatriz Casals. ¿Por qué debe Estados Unidos decir a otros países cómo deben limpiarse de la
corrupción, cuando existe la corrupción en nuestro propio país?
223

Rep. Ros-Lehtinen. Bueno, eso es cierto. Puede parecer hipocresía, y algunos dirían: ¿Cómo le
compete a Estados Unidos presentar soluciones a otros países, cuando existe tanta corrupción
aquí mismo? Claro que existe aquí, y quizás ocurre más aquí. Pero yo creo que esto se debe al
alto nivel económico, comercial y financiero que caracteriza una nación superpotente. Tenemos
también un sistema más abierto y más transparente, donde resulta que escándalos de este tipo se
recuentan en primera plana. En muchos países, desafortunadamente, esto forma parte de las
costumbres y las prácticas.
Pero yo creo que tenemos la obligación no solamente de limpiarnos de esto para dar un buen
ejemplo a otros, sino también de dirigir nuestros programas de ayuda internacional a tono con las
mismas normas altas. Es nuestro deber como superpotencia, como nación de leyes y de ideales
democráticos, de limpiarnos a nosotros mismos de la corrupción, los sobornos, los abusos
financieros, para dar buen ejemplo a otros países y demostrarles que somos una nación regida
por leyes, que la gente involucrada en el soborno y la corrupción debe sufrir las consecuencias de
sus actos criminales, porque nosotros insistimos en eso. Sí debemos dar el buen ejemplo.
Aunque sí tenemos la corrupción aquí, queremos eliminarla porque no forma parte del sistema
gubernamental sino que representa la excepción a la regla. Tenemos que dar el buen ejemplo a
otros países. Y éstos deben darse cuenta de que, para recibir los dólares deben mantener ellos
mismos ciertas normas de conducta.
Beatriz Casals. Como usted sabe, la USAID requiere en sus contratos el reportaje financiero, la
responsabilidad y la auditoria. Todas sus subvenciones requieren esto. ¿Por qué se necesita
algo más?
Rep. Ros-Lehtinen. Es verdad que la USAID tiene unos programas maravillosos. Nuestra
iniciativa da un paso más, para asegurarnos de que la responsabilidad esté operativa, de que
exista la transparencia. Hay una tendencia dentro de los países, en que se cree que la ayuda es
gratuita y no hay problema alguno. Queremos enfatizar que junto con la ayuda que recibirán
habrá la responsabilidad y la transparencia en todo el proceso. Así que las leyes que tenemos
son buenas, y nosotros queremos edificar sobre ellas y fortalecerlas, y hacerles saber a los
países que tendrán que responder, que haremos la vigilancia para que los fondos fiscales de
nuestros contribuyentes se utilicen sabiamente.
Beatriz Casals. ¿Se aplica esta nueva ley solamente a los gobiernos?
Rep. Ros-Lehtinen. Se aplica por igual al sector privado. Nos damos cuenta de que la
corrupción ocurre en el sector público y en el sector privado. Desafortunadamente, no respeta
fronteras, como tampoco el soborno y la extorsión. Es por eso que queremos asegurarnos de que
el sector privado tenga que responder por igual. Queremos asegurarnos de que todo eso logre
ser extirpado, de que exista un clima empresarial más saludable, para que la economía sea más
productiva, para que todos se sientan más seguros en su lugar de trabajo y en sus inversiones
financieras. Aplica por igual al sector público y al sector privado. A todos se le exige la
responsabilidad, y me gusta esto.
Beatriz Casals. ¿Cuáles son los otros aspectos notables de esta ley?
224

Rep. Ros-Lehtinen. Un aspecto tremendo de esta ley es que puede aplicarse a países que
quedan bajo prohibición legal de recibir ayuda federal. Podemos canalizar fondos para combatir
la corrupción a la sociedad civil, a grupos de civiles, a grupos religiosos, a las ONG que integran
un país y que abogan por la anti-corrupción. Una solución es una prensa libre que expone la
corrupción, que expone la extorsión y el soborno. Las organizaciones religiosas y las ONG que
se han comprometido podrán recibir fondos de nosotros, y de tal manera podemos lograr que el
gobierno quede limpio.
Beatriz Casals. ¿Podrán estas organizaciones colaborar con los gobiernos en la lucha contra la
corrupción?
Rep. Ros-Lehtinen. Sí. Hemos visto que organizaciones cívicas, religiosas tienen un papel
importante en este proceso de limpieza. Trabajan directamente con el gobierno, y el gobierno las
recibe como un socio y no como entidad hostil. De esta manera podemos canalizar los fondos a
las ONG y formar convenios entre los sectores público y privado, y lograr la limpieza del gobierno.
Es un modo muy eficaz de manejar los fondos, porque llega a personas comprometidas con la
meta.
Beatriz Casals. ¿Cuánto fue asignado por la ley para cumplir este objetivo?
Rep. Ros-Lehtinen. No se le asigna nada para este esfuerzo. No se trata de desembolsar, sino
de autorizar desembolsos futuros para implementar el programa, y la lucha contra la corrupción va
a formar parte de eso. De algún modo sí hay fondos, pero la ley en sí no los asigna. Vendrán
asignaciones dentro de la ley de autorización, en los próximos años cuando los participantes
presentan sus propuestas.
Beatriz Casals. Así que esta ley ¿no le costará nada al contribuyente?
Rep. Ros-Lehtinen. ¡De ningún modo! Pero sí costará algo más para implementar el nuevo
programa, para integrar la lucha contra la corrupción a los programas ya existentes. De hecho, se
trata de un programa que va a ahorrar fondos a lo largo. Es una inversión porque, toda vez que
se combata la corrupción, o el soborno o la extorsión, lo que resulta es un campo de igual
oportunidad. Ayuda al contribuyente lograr más valor por su dinero.
Es de este modo que le ahorra dinero a lo largo aunque en el corto plazo cuesta algo la
implementación de nuevos programas o un mayor apoyo a programas ya existentes. A lo largo se
le ahorra dinero al contribuyente. Estados Unidos fue fundado en base a las iniciativas libres, con
miras a un mercado libre, con el compromiso de combatir la corrupción y de garantizar un campo
de igual oportunidad. Toda vez que podamos fomentar esto dentro de nuestras relaciones con
otros países, nuestras industrias van a beneficiarse al igual que las industrias de esos países.
Beatriz Casals. Un rasgo de esta ley que parece único es que menciona específicamente
algunas áreas de importancia dentro de la responsabilidad financiera, las cuales a menudo no
reciben nuestra atención debida, ni reciben énfasis alguno en los esfuerzos de ayuda al exterior.
¿Puede describirnos algunas de ésas?
225

Rep. Ros-Lehtinen. Cierto que este rasgo es único y este acercamiento es dramático. Voy a
leerle algunas partes de la ley que en mi opinión subrayarán para la audiencia el aspecto único.
Mencionamos la importancia de un proceso abierto de presupuestación, sistemas de control que
sean adecuados y eficaces, sistemas apropiados de administración financiera, reportaje de
cumplimiento financiero. Se menciona también la necesidad de apoyar a los oficiales encargados,
los inspectores generales, y de implantar una administración financiera que sea profesional,
responsable y transparente.
¿Por qué hacer esto? Porque hemos visto el deseo de que nuestros fondos públicos tengan el
mayor impacto. Oímos unas historias terribles y trágicas de desastres naturales sucedidos en
América Central, en particular El Salvador y la India y muchos lugares. Cuando los contribuyentes
de Estados Unidos se dan cuenta de que los programas de ayuda financiera no fueron utilizados
lo mejor que pudieran ser, debido a los problemas de corrupción, extorsión y soborno, queremos
asegurarnos de que esos países respondan a sus ciudadanos tanto como nosotros tenemos que
responder frente a nuestros compatriotas. Así que esta ley es bien firme, bien directa. Queremos
dar a conocer a los otros países que adoptamos una política distinta, no como los tratos de antes.
Vamos a demandar la responsabilidad de parte de esos países, porque ésa es la mejor forma de
resolver los problemas mundiales: al asegurarnos de que los países y las organizaciones cívicas
que reciban los fondos los utilicen en la manera que se debe. Así se ayuda a la humanidad, así
se crea un mundo de mayor seguridad.
Beatriz Casals. ¿Cuáles son los aspectos de esta ley que la gente debe tomar en serio, en
cuanto a lograr realmente el objetivo?
Rep. Ros-Lehtinen. Bueno, la nueva ley no entra en sanciones punitivas. Lograr el objetivo
depende de la buena voluntad de los grupo cívicos, del Congreso y otras partes interesadas, para
que nos pongamos todos de acuerdo sobre la lucha contra la corrupción, que es importante para
nosotros como nación e importante para todas las naciones. Lo que dice es que requiere un
informe anual a entregarse a la Comisión Cameral sobre Relaciones Internacionales, a la
Comisión Senatorial sobre Relaciones en el Exterior, y las comisiones apropiadas que tienen que
ver con la asignación de fondos. Como dice la ley, “Queremos combatir la corrupción, mejorar la
transparencia y la responsabilidad dentro de los programas e iniciativas sufragados por el
gobierno federal, dentro de los esfuerzos diplomáticos de oficiales estadounidenses, y dentro de
los esfuerzos de oficiales de gobierno locales.”
¿Por qué es importante? Porque queremos establecer un sentido de buena voluntad, y no ir a
otro país para decirle que vamos a castigarlo, sino que queremos estar seguros de que esta
responsabilidad, este mecanismo de reportaje ya establecido, logre que podamos responder por
todos los dólares otorgados a la gente con el fin de que puedan ayudarse a sí misma. Este
informe anual recibirá un escrutinio firme e intensivo, en particular por las comisiones de
apropiaciones, y no será algo de poca utilidad que ocupará espacio en un anaquel sin que se
tome en serio. Es un reporte que se tomará en serio. Queremos dar a conocer a los países que,
aunque no se trata de sanciones punitivas, es un reporte serio que va a recibir atención debida,
en particular por parte de los congresistas encargados con la asignación de fondos, para
confirmar que los países recipientes de los fondos los utilicen de la manera correcta, es decir, en
servicio a otras personas.
226

Beatriz Casals. ¿Cuál será el resultado de esta legislación en su opinión?
Rep. Ros-Lehtinen. En el corto plazo, vamos a darnos cuenta de que los países empiezan a
valorar la democracia y luchar contra la corrupción y a favor de la ética. En el mediano plazo, creo
que vamos a ver un mayor enfoque en el combate contra la corrupción, para que las personas
involucradas en estos actos nefastos van a saber que tendrán que responder. Pero realmente la
meta principal es la de fortalecer la democracia, de asegurar que los países valoren la ausencia
de la corrupción, que valoren las prácticas éticas en el comercio, la transparencia en el comercio.
Esto conlleva, y así lo esperamos, un sistema económico que una el mundo, en el cual se valore
la honestidad y se combata la corrupción. Yo creo que habrá beneficios de largo plazo tanto
como de corto plazo, porque fortalece la democracia y nos conduce a combatir un ambiente
comercial que sea corrupto.
Beatriz Casals.
especial.
Ileana, muchas gracias por habernos acompañado en esta presentación
Rep. Ros-Lehtinen. No, sino que debe ser yo que les doy las gracias. Estoy muy contenta de
poder participar en el 15mo. Conferencia Anual. Es un acontecer tremendo de haber brindado
programas de tanto impacto por tantos años, y me complace en particular la participación de la
Universidad Internacional de la Florida. Yo soy egresada de ésta, con bachillerato y maestría; y la
misma tiene un lugar especial en mi corazón.
Siento no poder acompañarlos en persona, pero quiero expresar mis saludos cordiales y mi
agradecimiento por poder participar en la conferencia. Yo creo que las metas de la conferencia
son realmente las metas que fortalecerán América, las metas que formaron Estados Unidos, las
de la lucha contra la corrupción y a favor de un gobierno limpio y de una transparencia en el
quehacer social. Su organización respalda los mismos ideales, los mismos principios que
influyeron a nuestros fundadores. Queremos lograr el mismo resultado en otras partes del mundo:
para que todos aspiremos hacia gobiernos limpios, hacia una ciudadanía que confía en su
sistema de gobierno, que respeta las diferencias entre personas, y que acuerda en que la
corrupción, la extorsión y el soborno no tienen lugar en el comercio y que no serán tolerados en el
ámbito internacional. Así que les agradezco su atención.
Para mis amigos que hablan español, quiero decirles muchísimas gracias por esta oportunidad.
Ojalá que pudiera haber estado con ustedes, siempre en mi ciudad de Miami y en mi querida
universidad. Yo creo que esta lucha anti-corrupción, anti-extorsión es una batalla internacional,
porque todos queremos tener fe en nuestros gobiernos. Y la única manera en que uno puede
tener fe es tener esta actitud, de tener fe en los líderes, tener fe que todo el mundo está
cumpliendo con la ley, y que nadie está haciendo algo en contra de la ley. El respeto a la ley es la
piedra angular de todos los gobiernos. Y yo creo que conferencias como ésta que ustedes están
celebrando hacen mucho para aclarar que éste es el sistema aquí y el sistema al nivel
internacional también.
227

Fortaleciendo los Controles Internos Usando la Tecnología Intermedia
e Internet
_____________________________________________________________
Pablo Fonte, USAID Proyecto AAA, Casals & Associates
Hemos visto el video (con la Representante Ros-Lehtinen). Ahora en los próximos minutos vamos
a presentar algunas de las actividades que realiza el proyecto AAA dentro de su mandato. En
primer lugar yo les voy a presentar la auto-evaluación de control interno. Esta es una metodología
que ha tomado auge en los últimos años y que, dentro del proyecto la hemos desarrollado y
adaptado para su implementación en Latinoamérica.
Como introducción y para entrar en el tema y entender bien a qué nos referimos, vale la pena
comentar que, a principios de los años 90, se desarrolló una serie de informes, empezando por el
Informe COSO en los Estados Unidos, donde crearon los marcos integrados de control interno.
Esto básicamente, muy sintéticamente, es crear una actitud, un nuevo enfoque hacia lo que es el
control interno. Tradicionalmente se tomaba como control interno a los controles contables. Pero
la realidad ha indicado que, para tener algún grado de seguridad dentro de una organización
respecto al grado de control que existe en la misma, estos controles tradicionales no eran
suficientes. De ahí que han desarrollado controles no-tradicionales, controles informales, o aun
controles blandos.
El COSO, que como digo es el primero, el padre, estuvo seguido por muchos otros informes,
como el Informe CoCo en Canadá, el Informe King en Sudáfrica y otros en otros países. La GAO
ha sido la primera institución superior de auditoria que ha actualizado su normativa sobre control
interno, adoptando precisamente los hallazgos realizados por COSO. En Latinoamérica el
Informe COSO en particular ha sido traducido al español, y también está teniendo un desarrollo
bastante importante. En países como Uruguay y Argentina, a nivel del Banco Central, requieren
que sus bancos estén de acuerdo al Informe COSO, que cumplan con el Informe COSO.
Colombia ha desarrollado un sistema de control interno que inclusive está prescrito en su
constitución, que toma algunos de los elementos de COSO. Y hay otros países que están
produciendo sus propios informes. De hecho, existe hoy en día una comisión a nivel regional que
está trabajando sobre la elaboración de un informe COSO para la aplicación regional.
Esto como introducción. Cuando hablamos de controles informales, control blando, ¿a qué nos
referimos? COSO desarrolló lo que se llama la pirámide de control. Como toda pirámide, la base
de la pirámide es lo más importante; es el sostén. En la base de la pirámide COSO se encuentra
el ambiente de control. Este ambiente, que se llama también el ambiente de trabajo, está formado
por elementos tales como la ética, el liderazgo, las capacidades dentro de una organización, las
habilidades, el trabajo en equipo. Es la base fundamental de un buen control sano de una
organización. Un paso más arriba estaría la evaluación de riesgo, donde encontramos la
evaluación de riesgo tradicional, la planificación, y también el riesgo de que una organización no
alcance los objetivos. Ya en un tercer nivel encontramos las actividades de control tradicionales;
es decir, todo lo que es procedimiento, manuales, valoración de activos. Y aquí está un elemento
interesante de estos informes. En el momento de evaluar el control interno de una organización,
el control interno tradicional, sobre el cual todos antiguamente tomaban mayor énfasis, está en un
nivel no tan importante como pensábamos. Ya en la parte superior de la pirámide encontramos el
monitoreo, la supervisión, que habla de elementos tales como el aprendizaje, el benchmarking o la
228

comparación entre distintas organizaciones o entre distintos equipos de una misma organización.
Y finalmente, la organización y la comunicación que debe fluir para arriba y para abajo
constantemente dentro de una organización.
Ahora bien, tomando en base este sistema u otros, se ha desarrollado auto-evaluación de control.
La auto-evaluación de control es hoy en día, como comenté al principio, una metodología que ha
cobrado mucho auge dado los beneficios que ésta provee a las organizaciones. Es recomendada
por todos los colegios de auditores internos o de contadores como una herramienta fundamental.
Existen distintas maneras de realizar esta auto-evaluación de control. La versión que conocemos
bien, en que hemos trabajado, se inició en Canadá hace algunos años, y la hemos desarrollado
para Latinoamérica. Se realiza a través de facilitadores. Básicamente dentro de una organización
un grupo de entre 12 y 20 personas que tienen un objetivo en común y trabajan en conjunto se
reúne con dos facilitadores especialistas, que normalmente son de la misma organización aunque
también pueden ser externos, para analizar aquellas fortalezas y obstáculos que impactan de
alguna manera la habilidad de esa organización. Examinan indicadores claves sobre lo que
vamos a ver más adelante, generando información numérica y gráfica. Y de gran importancia,
deciden sobre acciones a tomar por esa organización para mejorarse, para corregir los
problemas.
Este sistema COSO como otros sistemas es un sistema auto-evaluación a través de facilitadores.
Tiene como leitmotiv algo que consideramos muy importante: el factor humano, el recurso
humano, las personas que trabajan en una organización. Los procedimientos, las metodologías,
los manuales, son elementos importantes y necesarios. Pero el factor humano es lo que hace la
diferencia. Es por eso que en estos talleres lo que se enfatiza es el modo de las personas de
participar e interactuar dentro de la organización. Esta filosofía de alguna manera también surge
de COSO. Como todos sabemos -- creo que la experiencia de cada uno de ustedes lo puede
indicar, tanto al nivel de su propia organización como, me atrevería a decir, de su propio país -- las
políticas, las reglas, las leyes pueden especificar actividades en concreto. En este ejemplo
tenemos lo que los gerentes, los directores, los superiores de una organización quieren que
suceda. Pero es la cultura de esa organización la que finalmente va a ser realidad, que esas
reglas se cumplan o no se cumplan. Esta es la filosofía con la cual trabajamos.
Entonces, ¿qué es un taller de auto-evaluación de control? ¿Cómo se realiza, cómo se
desarrolla? Se divide en dos etapas. En la parte primera, en conjunto con los participantes, se
analiza y se identifica los obstáculos y las fortalezas. Se define qué importantes son ellos para el
futuro de la organización y en el trabajo que la gente está realizando, y obviamente cómo esos
obstáculos y esas fortalezas pueden afectar al grupo, al equipo, a la organización. En la parte
dos, la gente vota sobre indicadores claves de control para luego, en base a los resultados de la
votación que es anónima, analizar cuáles son los factores significativos; y luego debatir qué se
puede hacer para mejorar en la organización.
Entonces, en un taller de auto-evaluación de control, les voy a ir explicando mínimamente cómo
funciona. Para ir un poco más a la parte práctica, funciona de la siguiente manera. Existen dos
facilitadores, de los cuales uno está sentado al frente de una computadora notebook. Existe una
pantalla, un receptor de votación. Y a cada participante se le entrega un pequeño aparato
inalámbrico (como si fuera el control remoto de una televisión). Y todo lo que va sucediendo
dentro del taller se proyecta automáticamente en la pantalla, de manera que lo que dice cada uno
de los participantes, la persona sentada frente a la computadora toma nota y se proyecta en la
229

pantalla. Esos dichos no se le asigna a ninguna persona en particular; no se identifica quien dice
lo que se dice, sino que es el grupo el que lo dice. Y el grupo tiene la posibilidad de evitar o
realizar cualquier cambio en eso que se está proyectando en la pantalla.
Eso que se proyecta en la pantalla, esos dichos que se transcriben en la pantalla, precisamente
van a formar parte del informe. El informe que se va a producir como consecuencia del taller y
que da la tecnología, se va a poder emitir al día siguiente de realizarse el taller. Contiene
precisamente los dichos de las personas que participaron.
¿Cómo se realizan los votos? Durante el transcurso del taller la gente vota en aproximadamente
40-50 afirmaciones, que son básicamente indicadores y que están basadas en estos marcos de
control interno. Estos indicadores tienen que ver con elementos tales como el elemento control,
como los recursos, como el reconocimiento, como la información, etc. Las personas que tienen
este aparato inalámbrico ven en la pantalla una afirmación, y tienen la posibilidad de votar
apretando una tecla entre ‘1’ y ‘7’. Donde ‘7’ indican que están totalmente de acuerdo con la
afirmación, y donde ‘1’ indican que están en total desacuerdo. Obviamente ‘2’ y ‘3’ como ‘5’ y ‘6’
son distintos grados de desacuerdo o acuerdo, siendo el ‘4’ un número relativamente neutral. El
resultado de esta votación se proyecta automáticamente en la pantalla, de manera que un grupo
automáticamente, todavía obviamente es anónimo, pero sabe cuál es el promedio y cuál fue el
resultado de esa votación. En el ejemplo que estamos viendo en la pantalla, tomamos un equipo
de 15 personas que responden a esta afirmación. De estas 15, 9 indicaron que no hubo liderazgo
y 3 que entienden que existe cierto grado de liderazgo. Esta votación como ustedes ven produce
un promedio; en este caso 3.5.
Teniendo cuenta de que la votación es entre ‘1’ y ‘7’, por definición todo lo que es menor que ‘4’ o
‘4.5’ es una área donde la votación fue relativamente baja, y en consecuencia es una área donde
existen problemas en esa organización. De manera que, luego de ver esa votación, se pasa a
una pantalla donde nuevamente se va a analizar qué es lo que la gente dice como resultado de
esa votación, y qué va a ser parte del informe. Entonces automáticamente uno de los facilitadores
transcribe lo que la gente dice, y acá se produce gráficas numéricas con el resultado de la
votación. Aquí lo que se transcribe, lo que se le pide a la gente que den ejemplos de por qué una
votación es baja -- por qué no existe un liderazgo -- se le pide cuáles son esas preocupaciones,
que indiquen cuáles son las preocupaciones en relaciones de liderazgo, cómo los afecta en el
trabajo que ellos realizan. Y fundamentalmente también se les pide que indiquen qué puede
hacer el equipo o la organización para mejorar, teniendo en cuenta estos resultados.
Entonces, un taller de auto-evaluación se realiza durante un día de trabajo. Se realizan alrededor
de 40 o 50 votaciones que son indicadores numéricos, donde la gente es la que participa, es la
que dice cuál es su opinión, es la que sugiere cuáles son las modificaciones que se pueden
realizar en una organización, identifican las áreas de control débil, identifican las áreas donde
existen posibilidades de acciones fraudulentas, identifican todo tipo de circunstancias que afectan
a su trabajo.
Al día siguiente se produce el informe que solamente tiene de agregado el radial de control. Esta
es exactamente una radiografía de lo que sucedió en el taller. En este radial cada uno de estos
elementos responde a cada uno de los indicadores de la votación. Como ustedes recordarán, les
mencioné que todo que está por arriba de ‘4.5’ se entiende que es una área donde la organización
está funcionando relativamente bien, y todo que es menor a eso es una área donde hay
preocupaciones. En consecuencia, el radial indica en las zonas en rojo donde la votación fue
baja, donde existen problemas; y en las zonas verdes aquellas áreas donde la organización está
230

en buenas condiciones. Como les decía, todo esto responde a cada uno de los elementos de un
sistema de control interno, como puede ser el COSO, CoCo o cualquier otro. Y se votan sobre
elementos que tienen que ver con la corrupción; cuando les entreguemos las copias de esta
presentación lo van a guardar con mayor detenimiento los que tienen que ver con la
compensación, que tienen que ver con los controles tradicionales, etc.
Esto permite realizar por cada equipo que participa en el taller esta radiografía que
automáticamente para los encargados de la organización les permite ver cuáles son las áreas de
mayor importancia, al margen por supuesto de poder leer qué es lo que dice el informe. Al
informe también se le agrega una página, una tarilla que por definición es solamente una, con los
comentarios de los facilitadores. Esos comentarios no son ni dictamen ni recomendación. Son
simplemente aquellas áreas que los facilitadores consideran, en base a su experiencia, que deben
ser resaltadas. Pero lo importante del informe es lo que dice la gente y no lo que dicen los
facilitadores.
Este tipo de radial se puede hacer obviamente para cada equipo participante, como así también
se puede hacer un promedio de los distintos equipos de una organización, y tener un radial con la
radiografía de la organización. El sistema también permite comparar dentro de una misma
organización cuál es el estado, cuál es la salud de cada uno de los equipos, para cada uno de los
indicadores, de manera de poder hacer comparación, de poder hacer benchmark, de poder
analizar por qué dentro de una misma organización existen equipos que están realizando las
cosas bien y están alcanzando sus objetivos, mientras otros equipos dentro de la misma
organización se encuentran con otro tipo de problemas. Entonces aquí claramente podemos
tomar cuatro equipos identificados por los colores donde para unos elementos hay equipos que
resaltan, como que están trabajando bastante bien, y otros que identifican problemas.
Entonces, ya para terminar, muy brevemente: ¿cuáles son los beneficios que encontramos en
este tipo de metodología? Encontramos que es una herramienta muy eficiente, ya que permite
producir informes prácticamente instantáneos. Es anónima y es honesta, y esto es quizás lo más
importante. Las personas que participan tienen la posibilidad de expresar su opinión sin ningún
tipo de restricción. Como les decía no se identifica quien habla, sino que la opinión es una del
grupo, la votación es anónima, y esto le da mayor validez a lo que ellos dicen sin duda. Es
inmediato, traduce datos gráficos y numéricos que va a permitir hacer un seguimiento de
evolución dentro de una organización a través del tiempo, así como también la comparación entre
los equipos.
Se orienta a la toma de acciones, porque un elemento importante durante las discusiones y los
debates es precisamente identificar qué se puede hacer. Indudablemente mejora la moral de los
participantes, ya que los empleados se sienten partícipes de las reformas o de las modificaciones
que pueden suceder en una organización, ya que ellos dan su opiniones, sus sugerencias. De
nuevo hay un sentimiento de propiedad por parte de los empleados, porque muchas de las
modificaciones, muchas de las acciones que se van a tomar, surgen como parte de sus opiniones
y de sus ideas.
Establecimiento de plan de acciones: en el sentido de que es prácticamente una condición sine
que non que cuando se realizan estos talleres los líderes de la organización deben
comprometerse a realizar o establecer algún tipo de plan de acción para enfrentar los problemas
que se identifican. De otra manera este tipo de actividad no tendría sentido, y en realidad podría
ser contraproducente. Pensemos si llamamos a un grupo de empleados de cualquier de nuestras
231

organizaciones, les pedimos que sean honestos, que nos den su opinión, que identifiquen cuáles
son los problemas, y luego no hacemos nada con eso. Entonces, eso puede ser
contraproducente.
Y sin duda mejora la comprensión de los problemas, ya que mejora la comunicación, les permite a
los líderes de la organización entender cómo los empleados ven a la organización, cómo ven los
problemas y cómo ven las circunstancias de esa organización. Estos talleres, como les decía al
principio, los hemos traducido, adaptado y desarrollado en español, y los hemos conducido en
algunos países latinoamericanos, algunos como experiencia piloto, en otros con algún objetivo
bastante preciso e identificable, ya que la metodología y el software permiten también realizar otro
tipo de actividad, no solamente la auto-evaluación de control. Y estamos en estos momentos,
más o menos dentro de un mes, vamos a empezar a trabajar en otro país para mejorar o asistir al
sistema de auto-evaluación que existe en ese país con el sistema que nosotros estamos
proponiendo. Ahora Eduardo Flores les va a comentar sobre el sitio respondanet, sitio de nuestro
proyecto sobre la anti-corrupción. Muchas gracias.
Eduardo Flores, USAID Proyecto AAA, Casals & Associates
Buenas tardes. Tal como lo comentó Pablo, me toca ahora dar una descripción de lo que es
respondanet, el portal de internet del proyecto Responsabilidad y Anti-corrupción en las Américas,
una iniciativa financiada por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, y
administrada por la compañía Casals & Associates. El respondanet es un portal bilingüe tanto en
inglés como en español.
Tal como se les había comentado en algunas presentaciones anteriores, el crecimiento del
número de usuarios internet en economías emergentes ha sido bastante significativo en los
últimos años, particularmente en Latinoamérica. Tal como lo demuestra la gráfica, tan sólo en los
últimos tres años ha habido un crecimiento casi de 200 por ciento en el número de usuarios
internet en la región. Y se espera que esta tasa de crecimiento continúe por los próximos tres
años, siendo que para 2003 el número de usuarios internet en Latinoamérica y en el Caribe va a
crecer de 18 millones actualmente a casi 30 millones.
Este crecimiento ha sido en gran parte impulsado por la implantación de infraestructura necesaria
precisamente para proporcionar estos servicios. En las economías más grandes de la región
como Brasil, México, Argentina y Chile, el aumento ha sido mayor. Sin embargo, en países más
pequeños en Latinoamérica, si uno toma en cuenta el total de su población, el aumento también
ha sido significativo. Esta web de circunstancias es la que el Proyecto AAA pretende aprovechar
al máximo las vías de comunicación que ofrece internet. Actualmente respondanet, cuyo objetivo
es el de poner al alcance de la sociedad civil, la comunidad internacional, funcionarios del
gobierno y todos aquellos interesados en obtener información respecto al combate de la
corrupción, es información actualizada y completa con respecto a esta materia, como también con
respecto a la administración financiera, auditoria e iniciativas tendentes a aumentar la
transparencia del gobierno.
Es gracias a estos esfuerzos que respondanet se encuentra ahora entre los 12 por ciento de los
websites visitados en intenet, no sólo de websites que tratan en temas de corrupción sino en
general. Actualmente recibe hits de más de 60 países, y es interesante comentar que estos hits
no son solamente de Latinoamérica, sino que en gran parte, un 50 por ciento ellos proviene
232

también de otras regiones, principalmente de Europa Oriental, Asia y en menor medida de África.
Otro dato también interesante es que, de enero del año pasado (2000) a la fecha más de 60,000
documentos han sido bajados de este website, documentos de consulta que han sido de modelo
no sólo para los países donde fueron elaborados sino también para otras regiones o países
interesados en consultarlos.
Ahora bien, voy a describir en más detalle la información que pueden ustedes encontrar en
respondanet. En su página inicial tratamos de poner información más actualizada con respecto a
la comarca de corrupción. De hecho, actualmente tenemos un resumen en español del índice de
opacidad presentado hace algunos días en este mismo foro. Viene con explicación en términos
más sencillos de qué trata este índice. Así también una sección que es bastante visitada de
nuestro website. Es una sección de noticias que se actualiza prácticamente todos los días. Esta
se encuentra en la parte superior de su pantalla; está dividida por país. Se hace investigación de
todas las notas periodísticas que aparecen en los diarios de la región. Se hace un resumen de las
mismas y se presenta. Este tipo de noticias también se envía por e-mail a suscriptores; aquellas
personas interesadas en recibirlas. Se les envía en forma semanal, no sólo en español sino
también en inglés. Las notas que aparecen en español son en su mayoría notas de diarios
latinoamericanos con notas especialmente de esta región. Sin embargo, en la sección en inglés
su enfoque es más global y tiene notas de todo el orbe.
Con respecto a las subpáginas de nuestro website, de respondanet, me gustaría hacer referencia
a algunas de ellas. Una primera es la sección de buenas prácticas; en ella tratamos de recalcar
aquellas iniciativas que han demostrado ser exitosas en cuanto al combate a la corrupción, o a
mejorar la transparencia del gobierno, o en la aplicación de nuevos sistemas de administración
financiera. Otra de las secciones que está también bastante consultada por países de la región
así como también de otros continentes, es la sección de planes anti-corrupción nacionales.
Actualmente existe en esta sección los documentos elaborados por México, Bolivia, Paraguay,
Nicaragua, Ecuador, Guatemala y Argentina. En los documentos que se contiene son
precisamente los planes o estrategias nacionales para combatir este problema, y también los
documentos de creación de las oficinas locales anti-corrupción.
Hay otros tres documentos a los cuales también ustedes tienen referencia. Uno de ellos es el
compendio de actividades nacionales para combatir la corrupción. Este documento trata de
monitorear todas aquellas actividades que han sido implementadas en Latinoamérica para cumplir
con la Convención Interamericana contra la Corrupción elaborada por la OEA en 1996. Si ustedes
analizan este documento o lo ven en nuestro website, pueden ver lo que se ha hecho en cada
país en tres distintas categorías: en la sociedad civil -- los esfuerzos que las ONG han
implementado para colaborar con esos esfuerzos; la legislación que se ha aplicado; así como
también nuevos sistemas que se han elaborado para contribuir a esta actividad.
En unos momentos más comparten la subsección de respondanet, donde se les va a definir lo que
es corrupción sin fronteras. En otra sección es nuestra sección de boletines. Actualmente el
Proyecto Responsabilidad Anti-Corrupción las Américas publica un boletín Responsabilidad Anti-
Corrupción. Este boletín bilingüe presenta información sobre anti-corrupción, administración
financiera y auditoria. También es un boletín electrónico que se distribuye a través de internet en
formato ‘pdf.’ Su distribución como en todos los demás productos del Proyecto AAA es de forma
gratuita. Para aquellas personas interesadas en anexarlos pueden suscribirse a través de nuestro
mismo website. La versión en español de este boletín también tiene un enfoque en
233

Latinoamérica, mientras que la versión en inglés tiene artículos con un enfoque más global.
Incluye información tanto de África y Asia como de Europa Oriental y Occidental.
También con respecto de estos documentos, me gustaría comentarles que cualquier información
que sus instituciones en las cuales trabajan tienen interés de distribuir, nosotros apreciamos
cualquier colaboración que nos harán llegar para publicarse en nuestro boletín.
Gracias a todos estos esfuerzos nuestro website ha experimentado un aumento sustancia en el
número de visitantes que crece de forma mensual. A principios del año pasado el número de hits
mensuales era aproximadamente de 57,000. A finales del año este número superó ya 100,000.
Uno de los beneficios que a nosotros nos ha sorprendido, a través de la implementación de este
website así como también de otras tecnologías de información, uno de los enfoques del Proyecto
AAA, es la distribución oportuna e inmediata de información en cuanto al combate de la
corrupción. Otra de las grandes ventajas de este website es que consolida en una sola fuente
información sobre la materia; es decir, si ustedes están interesados en encontrar la información
sobre combate a la corrupción por país o por índice temático, es de fácil acceso en una sola
fuente sin tener que buscar por varios sitios en internet. El hecho de ser bilingüe, en español tanto
como en inglés, permite que las lecciones aprendidas o iniciativas que han sido implementadas en
Latinoamérica sean también de utilidad para otras regiones.
Como yo había comentado anteriormente, hay gran interés no sólo de manera regional sino
también de manera global en aprender lo que se está haciendo en cuanto al combate a la
corrupción. Un interés que se está haciendo es ‘Fronteras.’ Es claro que, debido al número de
hits que nosotros recibimos de Europa Oriental y de Asia, que otros países también están
interesados en ver qué es lo que está haciendo la región, para posiblemente aprender de lo que
está haciendo Latinoamérica, y adoptar modelos similares en sus propios países de origen. Así
mismo el presente número de usuarios de internet en varias de estas economías y la
disponibilidad de e-mail ha facilitado bastante el acceso y la distribución de información en esta
materia.
Para concluir, me gustaría comentar también que nosotros estamos bastante interesados en
contribuir a estos esfuerzos, e invitamos y exhortamos a todos los miembros de este foro a
hacernos llegar cualquier tipo de material que ustedes quieran que sea distribuido a través de
nuestro website. Muchísimas gracias.
Sylvia Rodríguez, USAID Proyecto AAA, Casals & Associates
Muy buenas tardes. Me gustaría comenzar mis palabras diciendo que seré breve, y a decir a
todos participantes que nos acompañan año tras año en las diferentes conferencias y foros que se
realizan, aquí en Miami y en la ciudad de Washington: me gustaría compartir con ustedes en esta
mañana otro de los servicios que el Proyecto AAA ofrece para todos ustedes, lo que hemos
llamado ‘Anti-Corrupción sin Fronteras.’
Es una red virtual que enlaza organizaciones de la sociedad civil que están comprometidas en la
lucha contra la corrupción, desde Canadá a Argentina. Y decimos ‘virtual’ porque la principal
herramienta que utiliza ‘Anti-Corrupción sin Fronteras’ es internet y una lisref, que es una lista de
234

distribución que une más de 150 organizaciones de la sociedad civil a través de un correo
electrónico. ¿Cómo funciona la lisref? Digamos que tenemos en Bolivia una ONG que necesita
información sobre cómo implementar un plan de anti-corrupción. Lo único que tiene que hacer es
enviar un e-mail a nuestro lisref, y pronto encontrará una respuesta de otra ONG que tiene
experiencia en este tema. O, por ejemplo, si hay una ley aprobada en materia de anti-corrupción
en Paraguay, una ONG sólo tiene que enviar un e-mail haciendo referencia a esta información y le
será enviada a toda la red.
Podemos decir que ‘Anti-Corrupción sin Fronteras’ es producto de crecientes avances
tecnológicos que se ha visto desarrollado en los últimos años. Las comunicaciones electrónicas
son la nueva esfera de actuación en esta sociedad de información. Pero a la vez ‘Anti-Corrupción
sin Fronteras’ es el producto del incremento de interés en la participación de la sociedad civil en
temas como transparencia. Cabe resaltar también la importancia de las redes de los foros
virtuales en la actualidad. Alguien ha señalado incluso, en esta era de interdependencia, que es
imprescindible contar con redes. Incluso se ha hablado que, al igual que un coeficiente de
inteligencia (el famoso IQ), ahora hay un coeficiente de redes, que significa cuál es la capacidad
que tenemos para conectarnos con otras personas o con otras organizaciones.
‘Anti-Corrupción sin Fronteras’ dentro de este contexto de redes une organizaciones de la
sociedad civil que puedan compartir sus diferentes informes, experiencias, eventos, actividades e
información relacionada, a temas de anti-corrupción. Gracias a internet la experiencia en ‘Anti-
Corrupción sin Fronteras’ ha sido muy enriquecedora. Tenemos organizaciones que han quedado
fuera del aislamiento y fuera del anonimato, e incluso se integra organizaciones que son más
experimentadas y que provienen de diferentes partes del hemisferio. Contamos con una
organización que queda en un remoto pueblo amazónico de Leticia, Colombia; o con la
experimentada ‘Poder Ciudadano’ en Argentina; o también con la reconocida ‘Focal’ (Fundación
Canadiense en el Norte).
A todo esto ‘Anti-Corrupción sin Fronteras’ abre una ventana al mundo a todas estas
organizaciones, especialmente al distribuir información sobre eventos donde pueden participar,
eventos que son organizados por instituciones internacionales como la Organización de los
Estados Americanos, la Fundación para las Américas. La efectividad de ‘Anti-Corrupción sin
Fronteras’ queda demostrada cuando organizaciones como la Oficina de Seguimiento para la
Cumbre de las Américas (próxima a realizarse en Québec), o el mismo Banco Mundial o el Banco
Interamericano del Desarrollo, aun teniendo sus propias redes utilizan nuestro directorio para
llegar o alcanzar a una mayor audiencia.
En el portal respondanet ustedes podrán encontrar información más detallada sobre este servicio.
Así mismo los comentarios, opiniones, informes anuales y otros recursos en internet, para las
organizaciones de la sociedad civil. En respondanet también se han provisto de cursos básicos
en el manejo de internet para aquellas organizaciones de la sociedad civil que los soliciten. Así
también prestamos ayuda a aquellas organizaciones que no cuentan con la infraestructura o los
recursos adecuados para poder crear y mantener sus propias páginas web. Y éstas pueden ser
anexadas a nuestro portal respondanet.
Lecciones aprendidas: si hay un nombre, un título que podemos darle al inicio de este siglo, creo
que sería demasiada información con tan poco tiempo. ‘Anti-Corrupción sin Fronteras’ ha
encontrado una respuesta clara a este problema. Con ‘Anti-Corrupción sin Fronteras’ se ha roto
con los factores limitantes de tiempo, de espacio, porque todos los miembros de la organización
civil comparten un mismo interés. Y la efectividad es tan rápida que, con sólo enviar un e-mail con
235

la información éste llega a toda la red. También en los últimos meses ha destacado el apoyo
mutuo en la respuesta voluntaria de diferentes organizaciones que responden a otras ONG que
están en problemas. También se ha fortalecido los vínculos de colaboración, y también la
interacción entre los miembros. Podemos decir que el éxito de la comunicación en ‘Anti-
Corrupción sin Fronteras’ no sólo se debe al número de e-mails o al número de participaciones
que recibimos a diario, sino a la calidad del mensaje y a la rapidez con que éste llega.
Finalmente, el reconocimiento a la labor efectuada por ‘Anti-Corrupción sin Fronteras’ ha llegado a
altas esferas, y aquí les dejo con un ejemplo de ellas, ofrecida por la Secretaria de Estado anterior
de Estados Unidos, Madeleine Albright. Muchas gracias.
236

Nuevas Técnicas en la Administración Gubernamental
Enrique Cosio Pascal, Consejo de Comercio y Desarrollo de la ONU
________________________________________________________________________
Trataré de darles rápidamente la plática, tratando de apoyar las partes que pueden interesarles
más a ustedes. Sobre todo, es de tener una perspectiva histórica de cómo ha evolucionado la
noción de administración de la deuda. No está desconectada, no es independiente tampoco, de la
evolución de los sistemas integrados de administración financiera. Es más, sin saber -- cuando
empezamos a desarrollar esta parte de deuda pública, no teníamos idea que iba a ser en realidad
parte del corazón de un sistema integrado de administración financiera, porque en los países
incluso de esta región la deuda pública representa una parte muy importante del gasto del
presupuesto; y que necesita también el control.
Por eso voy a ofrecerles una pequeña perspectiva histórica de cuándo me encontré por primera
vez fuera de mi país con los problemas de administración de la deuda, que fue al principio de los
años 80 cuando, precisamente en mi propio país (México) en 1982 entró en cesación de pagos, y
que hizo que explotara todo el problema de la deuda que fue tan difícil de resolver, y que se
tradujo en una pérdida de crecimiento económico muy importante para los países de todo el
mundo pero especialmente para los de la región de América Latina.
Cuando empecé a trabajar en esto, mi primera misión fue de ayudar a los países que se
presentaban al Club de París, a presentar su caso ante los acreedores, haciendo un
memorandum económico de perspectivas, haciendo una serie de proyecciones de servicio de
deuda, etc. Y el primer problema que encontramos fue que los países no sabían, ni a qué le
debían, y en qué divisas, ni cuándo los pagos se vencían. Tampoco sabían quiénes eran los
deudores nacionales, no sabían cuáles préstamos eran directos, cuáles eran garantizados. Es
decir, era una cuestión verdaderamente de un desorden tremendo, a tal punto que también ahí en
mi propio país -- y que siga haciendo hasta la fecha -- emitió el Banco Central una carta a todos
los acreedores para preguntarles cuánto se les debía, porque nosotros no sabíamos. Y que ésa
lo que es importante es que se siga haciendo hasta ahora para tener un sistema de conciliación
de cifras con los acreedores, y estar controlando que nuestros ficheros corresponden también a
que ellos tienen.
Entonces, la primera idea que se tuvo fue de hacer un sistema informático que pudiese ayudar a
los países a resolver este problema, en el cual podíamos registrar los préstamos divisa por divisa,
acreedor por acreedor, deudor nacional por deudor nacional, los préstamos que se pagan del
presupuesto central, aquellos que tienen que pagar las instituciones con su propio presupuesto,
etc.
Al principio pensamos que éste era un sistema simple. Resultó que no. Es un sistema muy
complicado porque nosotros estamos en frente a los acreedores, y los acreedores tienen cada
uno sus propios métodos, su propia metodología, su propia manera de contar los non-banking
days (días en que se cierra la banca) en el cálculo de sus intereses. Algunos dividen los intereses
-- los cuales pueden ser simples o compuestos, y cuando son simples pueden dividir el año entre
360 o 365 días, y algunas veces cuentan los años bisiestos, a veces no. Y hay que tener en
cuenta todos estos detalles dentro del sistema para controlar los pagos que los acreedores estén
haciendo. Estar reclamando para ser recelosos.
237

Entonces resultó ya que éste era un sistema complicado y que tardó tiempo en desarrollarse, y
que también -- como nuestro colega brasileño en esta mañana lo mencionó perfectamente bien --
es un sistema dinámico. Gracias a las imaginaciones sin fronteras de los ingenieros financieros, y
de todas las re-estructuraciones que se hacen -- y cuando digo ‘ingenieros financieros’ no digo
solamente los mercados, sino también los multilaterales como el BID, el Banco Mundial que están
cambiando la manera de cómo se hacen los préstamos, la manera cómo se reembolsan, y la
manera cómo se calcula los intereses, las opciones que tenemos para las divisas, etc. O sea, que
también éste es un sistema que vive todo el tiempo y que se evoluciona y que hay que cambiarse.
Esta fue la primera lección que aprendimos: un sistema de este tipo no es un sistema sencillo; es
un sistema complicado y que se tiene que seguir manteniendo. No hay un punto en el cual,
digamos, ya terminamos. Tenemos que continuar siempre a asimilar todas las nuevas técnicas y
todas las nuevas necesidades que puede haber tanto en el mercado internacional de capitales
como en el doméstico, como también todos los progresos en la tecnología informática. Y además
todos los requerimientos de reportes e informes que necesitemos para consumo local e
internacional.
La segunda lección que aprendimos -- y yo creo que la más importante -- es que un sistema
informático no es la solución a los problemas. Si nosotros instalamos el sistema informático, por
más bueno que sea -- y eso también los podemos hacer extensivo a los sistemas integrados -- si
nosotros no tenemos al mismo tiempo toda una reforma administrativa, que permita que los flujos
de información vayan donde tienen que ir, en el momento en que tienen que ir, y que salgan de
ahí transformados hacia otros lugares en el momento en que tienen que salir y con el contenido
que se tiene, no sirve para nada. Y allí fue que empezamos a crear también una metodología de
cómo se hace una oficina de deuda, y por qué tenemos que tener ciertas premisas para poder
tener la seguridad o un margen de seguridad razonable que nos permita encontrar que el sistema
nos va a funcionar.
Entonces, es aquí donde les voy a explicar rápidamente lo que ya se ha dicho también en esta
conferencia. Lo importante es la gestión ejecutiva; o sea, un consejo ejecutivo de gestión que
normalmente es el consejo de ministros o un subconjunto del consejo de ministros, en el cual se
va a tomar un firme compromiso del país para poder implementar un sistema de gestión y
administración que sea current. Esto se tiene que tomar al nivel más alto, y tiene que ser un
compromiso profundo político del país. Si no tenemos esto, va a ser muy difícil que podamos
tener un éxito en nuestras actividades, que sea un sistema de deuda, que es una parte del
sistema integrado, sencillamente integrado, si no tenemos este firme propósito no se va a poder
hacer.
Tenemos aquí a este nivel unas que se toma esto para traducirlo. Necesitemos un marco jurídico
con reglamentación y su aplicación; una estrategia de endeudamiento que debe estar implicada
por estrategia macroeconómica; y la función de dotación, personal y medios, porque tenemos que
tener el personal calificado, correctamente pagado, y también tenemos que darle los medios a
este personal para que puedan trabajar. Si no, no va a funcionar. Estas tres funciones son
básicas y tienen que ser decididas a un nivel muy elevado con un firme, firme compromiso de
llevarlo a cabo.
Esta gestión ejecutiva vamos a dar un poco más adelante, y tenemos después la gestión
operacional que puede ser diferentes partes del gobierno o paraestatales o inclusive bancos de
desarrollo nacionales o también del sector privado cuando tienen préstamos garantizados por el
Estado. Ahora lo que es importante es que existe una secretaría de este consejo ejecutivo, este
238

consejo de ministros, que puede estar ejerciendo el control y vigilancia de todo lo que se ha
decidido aquí que se aplique acá. Y además, en función de los resultados, transmite esto de una
forma sintética con proposiciones eventualmente de cambio de estrategia, para que sea tomada la
decisión a este nivel y se puedan cambiar las directivas si se necesita.
Veamos en qué consiste la gestión ejecutiva. La gestión ejecutiva de la deuda puede ser
interpretada como el establecimiento de las reglas del juego por las altas autoridades
gubernamentales. Este da dirección y organización global, que comprende tres funciones: la
política, la reglamentación y la dotación. La gestión ejecutiva tiene una dimensión
macroeconómica y macroadministrativa.
La función de reglamentación del marco jurídico y su aplicación. Esto es importantísimo. Se tiene
que decirle -- por ejemplo, se tiene que fijar una regla tan simple como ésta, y que no se
respetaba antes de que estallara la crisis de la deuda: que el único responsable para poder firmar
préstamos con el extranjero es el ministro de finanzas. Nosotros vimos cantidad de préstamos en
que, por ejemplo, el ministro de salud se iba de viaje a Europa y regresaba con cantidad de
préstamos para hacer hospitales sin que nadie se enterara. O también el ministro de agricultura
viajaba y regresaba con préstamos para hacer presas o praderas artificiales, etc., y nadie se
enteraba, hasta que el primer pago de reembolso caía. Entonces también ésta es una serie de
cosas que tenemos que fijar en esta función de reglamentación, además que también esta función
de reglamentación nos va a dar el marco para la ley de finanzas que se tiene que votar cada año.
La función de política, de hacer estrategia de endeudamiento, implicada en la estrategia
macroeconómica. Aquí vamos a decidir quiénes pueden tomar prestado en el extranjero, a qué
términos, con qué plazos, y cuáles son las prioridades para este tipo de préstamos.
La función de dotación nos va a decir también cómo vamos a retener al personal, cómo se lo va a
redistribuir, y cuáles son los recursos materiales que les vamos a poner a su disposición. Eso es
particularmente importante en el caso de la gestión de la deuda pública, porque el gestionario de
deuda pública mirado en un espejo es un banquero también; o sea, alguien que puede emitir
bonos, que sabe cómo funcionan los mercados internacionales, que sabe cómo funcionan los
préstamos multilaterales, etc. Y si esta persona no está debidamente retribuida será rápidamente
víctima del sector privado, y nosotros tendremos que volver a darle capacitación a personal para
poder reemplazar a esta persona.
Las funciones operacionales existían a un nivel macroadministrativo y a nivel desagregado. Pero
también produce una síntesis de información a nivel macro y nivel agregado para poder tomar
decisiones y poder tomar también acción cuando se tiene que pagar a los acreedores. Ambos
niveles proporcionan información a las funciones ejecutivas para que se pueda eventualmente
tomar decisiones.
Aquí tenemos una función que es absolutamente básica, que es la función de registro de
información. Es la única que decimos que tiene que ser una actividad centralizada o que no se
deban de duplicar. ¿Por qué? Porque si no, por razones de trabajo diario, vamos a tener dos
cifras de deuda, por ejemplo, para el país, lo cual es muy molesto. Entonces, esto tiene que estar
centralizado. Tenemos una función de análisis que provee los elementos de toma de decisiones;
una función operacional que es de negociación, utilización de los recursos y servicios; y la función
de control y vigilancia, que desempeña el control desagregado de todas las funciones, para que
se apliquen las decisiones que se han tomado a nivel ejecutivo.
239

Así se lleva a cabo esta organización. Una vez que se tiene definidas estas funciones, que son la
parte más difícil del trabajo -- es decir, poder hacer todo este tipo de decisiones y hacer todo en
relación de las leyes, etc. -- se tiene cómo se va a llevar a cabo las funciones de la deuda.
En primer lugar, la organización de la oficina debe tener claramente identificadas las funciones
que debe llevar a cabo, así como calificación requerida para hacer el trabajo. Y también se debe
tener un sistema de gestión de información. Actualmente es absolutamente impensable pensar
que un país pueda tener una gestión de la deuda pública como también una gestión de un sistema
integrado. Hoy en la mañana vimos la cantidad de documentos que se tiene que tratar. Esto es
imposible: tratar 14 millones de documentos a mano; es sencillamente imposible; igualmente con
la deuda pública es absolutamente imposible pensar, tener una gestión dinámica sin poseer un
sistema informático activado.
Entonces, en el primer punto, la organización de la oficina de la deuda -- yo creo que eso es válido
no solamente para ésta sino para todas las oficinas en general -- es que se debe tener un manual
de funciones, con una descripción detallada de las responsabilidades y funciones de la oficina.
Después de eso, un manual de procedimientos como una descripción detallada de los flujos de
información que llegan a esa oficina y que deben salir, describiendo cuál es el detalle en el cual
tienen que llegar, cuál es la frecuencia en la cual tienen que llegar, de dónde vienen, quién los
provee; y hacia dónde, una vez que ésos se han pasado por el sistema de información, cómo se
van a procesar para que esos mismos flujos salgan modificados hacia otras partes.
Entre este tipo de información también -- y quisiera hacer aquí un pequeño paréntesis histórico --
nosotros hemos abierto mucho el abanico, de tal manera ahora les damos capacitación a los
funcionarios de la oficina de la deuda, para que publiquen un boletín estadístico; de tal manera
que haya transparencia en la gestión de la deuda pública, y que este boletín estadístico sea tanto
para los políticos, para los administradores, para el público en general, para las universidades. Y
aquí hay un detalle curioso porque, cuando nosotros empezamos a trabajar con este tipo de
cosas, explícitamente los gobiernos nos pedían que la deuda pública se tuviese en una
microcomputadora que no estuviera conectada con ningún otro sistema, y que estuviese
encerrado con tres vueltas de llave en un cuarto donde solamente selecto personal tenía acceso.
Eso sí ha sido una evolución de mentalidades de poder abrir la información de la deuda pública,
de darla y también ha sido una lucha bastante difícil poder convencer a los gobiernos que, dentro
de la deuda pública, también se tiene que tener la deuda militar. Muchas veces la deuda militar
fue obra anatema, y que fue extremadamente difícil poder convencer a los gobiernos que la deuda
militar no la maneje el ministerio de defensa, que es una locura. La deuda militar también, toda la
parte financiera, sigue las mismas leyes que todas las otras deudas, y también tiene que ser
manejada por el ministerio de hacienda y no por los militares.
Se presentó un sistema aquí hace unos días; una pregunta muy interesante, en la cual dijeron:
“Pero usted ¿cómo garantiza que este sistema no se caiga?” La única manera de garantizarlo no
es con el sistema mismo, sino con este tipo de actividades. Si ustedes tienen la descripción de la
tarea para cada uno de los funcionarios en una oficina, ustedes tienen una memoria institucional
que va a servir a que, si hay rotación de personal la gente que viene por detrás puede saber
exactamente qué es lo que tiene que hacer. Y eventualmente el servicio que damos nosotros,
precisamente, cuando esto pasa volvemos al país y damos otra vez la capacitación; pero con esta
idea, de que ya las personas saben lo que tienen que hacer porque existe este manual de
funciones, este manual de procedimientos, el organigrama, y la descripción de las tareas para
cada uno de los funcionarios.
240

Ahora, los sistemas de gestión de información. Como les decía anteriormente, en el día de hoy es
imposible administrar eficazmente la deuda nacional sin un sistema informatizado. La tendencia
actual es encomendar la instalación de un software disponible por los principales proveedores de
asistencia técnica en este campo. ¿Por qué? Porque es muy difícil que se puedan dedicar los
recursos en un país para desarrollar un sistema de este tipo. En general no porque no se tenga la
capacidad técnica; ésa se tiene, eso sobre todo en una región como América Latina.
Lo que no se tiene es el tiempo para que el usuario le pueda dar al informático el plano global de
las necesidades que se van a tener al final. Y eso lo vemos en la vida diaria; es decir, el usuario
tiene un problema específico hoy. Y eso es lo que se va a decir al informático: “Resuélvamelo, por
favor.” El día de mañana va a tener otro problema específico, y le va a decir al informático:
“Resuélvamelo.” Y el otro se lo va a resolver de la mejor manera que él pueda. Y después el
usuario se va a rasgar la cabeza diciendo: “!Ah! pero lo que me hiciste acá debía estar conectado
por esto acá. ¿Por qué no me lo conectas?” Y claro, el pobre informático se va a hacer un circo
cualquiera para conectar aquello, y al final se va a tener un sistema muy inelástico que va a ser un
patchwork y que, finalmente, no va a llenar todas las funciones que necesitamos desde el
principio. Esto es algo que vemos todos los días, aparte de que, como un informático trabaja con
una presión enorme, no documentó sus programas, porque tenía que hacerlo ya para ayer.
Entonces, ese señor se va, viene otro informático, y resulta que lo que hizo el anterior es chino
avanzado; no entiende nada.
Entonces vamos a empezar; o sea, que también aquí está una de las características que tienen
los sistemas de gestión de deuda actuales, que tienen una visión general del problema; están
documentados y también se mantienen con un equipo centralizado sobre todos los problemas que
pueden haber.
Para tener un entorno informatizado, también es de capital importancia que los altos funcionarios
manifiesten claramente su apoyo a las necesidades informáticas de la oficina de la deuda. Las
obligaciones de la oficina nacional de la deuda son evidentemente las que la asignan las leyes,
pero lo que es importante es que nosotros tenemos que tener en cuenta que no solamente los
mercados, la tecnología, nuestras necesidades cambian. También los países evolucionan en su
vida como prestatarios, y en función del mercado que tenemos nosotros para pedir prestado,
también tenemos que organizar nuestra oficina de deuda. Obviamente Suecia no tiene la misma
estructura que un país como, por ejemplo, Togo. ¿Por qué? porque no tienen acceso a los
mismos mercados. Entonces también la estructura que vamos a hacer debe depender mucho de
los mercados en los cuales nosotros estamos levantando recursos para el endeudamiento.
Lo que vemos aquí son los países que tienen acceso a la ventanilla del Banco Mundial, por
ejemplo, que es la ayuda de fomento, es la agencia internacional del fomento. Otros países de
ingreso bajo; o países de ingreso medio que pueden tener una mezcla de préstamos de mercado
pero también tienen muchos préstamos de instituciones multilaterales y bilaterales; y los países de
ingreso alto que en realidad se fondean únicamente en los mercados de capital.
También una decisión importante que hay que hacer es la extensión y la cobertura para las
actividades de un servicio de deuda. Y eso es importantísimo, sobre todo para los países en
desarrollo, los países en transición, que la deuda externa y donaciones del exterior se manejan en
la misma oficina. ¿Por qué? porque muchas veces las donaciones están ligadas también a
proyectos que están financiados por otros préstamos. Y cuando vamos a reportar al acreedor o
donante cómo utilizamos los fondos, estas dos cosas están íntimamente relacionadas.
241

Obviamente la deuda pública, la deuda avalada o garantizada, la deuda de empresas públicas, la
deuda a corto plazo, la deuda privada no garantizada (que se hace cada vez más importante,
sobre todo después de la crisis del ‘tequilazo’ en México en 1994 y después de la crisis asiática).
La deuda reasignada es la deuda que nosotros pedimos prestada al extranjero, y que vamos a represtar
internamente; o sea, que también allí hay una cartera doble porque vis-a-vis el extranjero
somos deudores pero vis-a-vis nuestros utilizadores nacionales somos acreedores. El
seguimiento a la ejecución de proyectos es importante también y, desde luego, la deuda interna.
Ahora, ¿dónde podemos poner físicamente la oficina? El ministerio de hacienda, el banco
central, una oficina autónoma de deuda (agencia) y otros casos. Aquí es que digamos que el
banco central ha sido la oficina, sobre todo en los últimos 20 años, en la cual recaía a menudo la
administración de la deuda pública, pero era únicamente por omisión de personal en el ministerio.
Como les decía anteriormente, si nosotros tenemos una rotación de personal muy fuerte y no
tenemos salarios correctos y perspectivas de carrera, no vamos a tener el personal calificado para
manejar la deuda. Entonces los bancos centrales eran los únicos que podían dar la estabilidad
necesaria al personal para poder manejar la deuda. Entonces por omisión, digamos, el manejo de
la deuda quedó en los bancos centrales.
Actualmente hay también una tendencia de hacer independientes a los bancos centrales dentro
del contexto gubernamental, siguiendo un poco el modelo que se ve en los países desarrollados,
y se ha considerado correctamente que el manejo de la deuda pública no es necesariamente una
atribución de ese núcleo de actividades del banco central que debe tener esa institución. Y eso
ha vuelto al ministerio de hacienda, y hay una razón poderosa también: porque en el ministerio de
hacienda es donde se desarrolla los sistemas financieros integrados, y la deuda pública es una
parte muy importante de este sistema integrado. Entonces es absolutamente importante que
actualmente la administración de la deuda pública se lleve a cabo en el ministerio de hacienda o
de finanzas.
Ahora, dicho esto, hay que tener en cuenta que algunas veces el banco central tiene una ventaja
comparativa para mantener la base de datos. Y que si esto es así en un país tradicionalmente, es
mejor desearlo de esta manera, que el banco central siga manteniendo la base de datos pero que
el ministerio entre directamente esta base de datos con sus derechos y prerrogativas que le dan
los útiles informáticos, para que pueda explotar la base de datos con sus necesidades. Y esto es
algo que tenemos en varios países.
Ahora, existe la oficina autónoma de la deuda, pero éste es un modelo que se ha dado mucho en
países desarrollados, como en Suecia, en Irlanda, en Bélgica, en Nueva Zelanda, en Australia; y
que ha sido en realidad una manera de escapar, si uno habla con esa gente. En el fondo la única
razón de por qué tener una oficina autónoma de deuda es porque si la sacan del contexto
gubernamental les pueden dar otro tipo de salarios. Y les pueden dar también otro tipo de
incentivos, como si alcanzan algunas metas, algunos benchmarks, pueden tener comisiones, etc.
O sea, es únicamente una política para conservar personal.
También hay otra cosa: que cuando hay países que tienen agencias de deuda como ésas que
acabo de mencionar, en general son países que trabajan mucho con el mercado local; o sea, el
endeudamiento público está prácticamente el 70 o el 80 por ciento en moneda nacional, lo cual no
pasa en nuestros países, porque para nosotros el mercado nacional es muy caro. Es más barato
pedir prestado en el extranjero por las tasas de interés que pedir prestado en nuestro mercado
242

nacional, aparte de que muchas veces nuestros mercados de capitales están verdaderamente
incipientes, y que no es muy fácil recoger el dinero que necesitamos en el mercado nacional.
Existen otros casos, como es la Unión Soviética, en que por razones históricas fue el Banco del
Comercio Exterior que se encargaba de toda la deuda exterior. Y en el caso de Rusia inclusive no
solamente se encarga de la deuda de Rusia sino de la deuda de países terceros hacia Rusia. Y
eso también es una evolución que va a tomar algún tiempo para que esta función pase del
Veneshkombank hacia los ministerios de hacienda. Pero es algo que tienen que hacer.
Inclusive hay algunas veces en que se piensa que hay utilidad de contratar un banco comercial
para que maneje nuestra deuda. Esto se puede hacer para algunas emisiones de bonos
específicas, pero no para la deuda global porque no vamos a tener el control necesario sobre eso,
y que además es muy posible que un banco comercial no tenga el conocimiento necesario para
manejar los préstamos que tengan el carácter de divisas del Banco Mundial. Y después tenemos
las organizaciones descentralizadas, en las cuales necesitamos una muy buena organización y
una muy buena coordinación, que las tres funciones de política ejecutiva sean muy bien
implementadas para poder pasar ahí; porque en este caso tenemos varios actores que funcionan
independientemente.
Hay muchos modelos de organización. Y nosotros pensamos, hay organización geográfica --
ésas son cosas que hemos encontrado; es decir, que de repente en una oficina están
organizados porque fulano trata los préstamos de Japón y de Estados Unidos, el otro trata de
Francia, Italia, etc. Nosotros recomendamos más bien organización en función de la tarea; o sea,
donde unos se ocupan de los desembolsos, otros de los pagos, etc. Y nosotros pensamos que la
mejor manera de funcionar es organizarlo en función del acreedor, porque cada acreedor tiene
sus propias reglas, su propia manera de actuar, y ésta va a ser la más eficiente.
Aquí son ejemplos de cada modelo, como un organigrama geográfico, otro por acreedor, otros dos
en función de la tarea. Y ése podría ser de una gran oficina de deuda, en el cual se tiene toda la
deuda posible dentro de una misma organización. Luego, un ejemplo de una agencia -- la
Swedish Debt Office. Y digamos como conclusiones: yo creo que es muy importante para
nuestros países no tener una agencia como la que tienen los países desarrollados, porque en ese
caso ustedes van a separar la política fiscal y monetaria a la agencia que va a recoger el dinero, y
no vamos a tener una integración correcta si tenemos un sistema integrado de administración
financiera.
Se recomienda organizar la oficina de la deuda según el tipo de fuente de financiación a que tiene
acceso. Un modelo eficiente para la estructura de la oficina de la deuda integra todo el proceso
relativo a supervisión en forma vertical. Eso es muy importante. Y la informatización es un
instrumento indispensable para quienes gestionan la deuda, ya que hay que proceder a una
elección muy cuidadosa para decidir si se compensa concebir un sistema propio o adaptar uno ya
disponible.
Estos son algunos de los problemas que puede tener una oficina de deuda autónoma. Sin
embargo, cualquiera que sea la organización que seleccione un país, el punto importante es que
debe tener un excelente marco jurídico y reglamentario. Y hoy es altamente recomendado tener
establecidas todas las funciones de gestión eficaz de la deuda a nivel ejecutivo y operacional.
Yo quisiera hacerles un comentario: que no solamente es una mejora de la administración que
conlleva una función más eficaz y más correcta. Cualquier mejora en el control también
disminuye las posibilidades del fraude. Por ejemplo, alguien mencionaba Nigeria. Yo no sé si
ustedes recibieron una carta que venía precisamente de Nigeria, y que yo recibí y que algunos
243

colegas míos que trabajamos en negociación de la deuda la recibimos. Y la carta decía más o
menos: “Fíjense que tenemos $90 millones autorizados para un pago de servicio de deuda, el
acreedor no ha sido el indicado pero ya se autorizó el pago. Si usted se presta a hacer el rol del
acreedor le damos 15 por ciento de los $90 millones.” Así que se sonaba muy bien, ¿verdad?
Esta es una locura porque ¿a quién se le ocurre que vamos a autorizar un pago cuando no hemos
identificado al acreedor? Esto lía a una trampa pero grandísima, y como fue efectivamente los
pichoncitos que se dejaron ir por ahí, resultaba que al final de la experiencia mandaran dinero
para hacer el trámite, dinero que no volvieron a ver nunca jamás.
Todo este tipo de cosas sirven en el control. Aquí les voy a dar el pecado pero no el pecador.
También hubo un administrador de deuda quien inventaba préstamos, y que pagaba a él mismo.
Tenía su cuenta en el extranjero, y había emitido un préstamo y se pagaba a su cuenta. Claro
que si ustedes no tienen un muy buen control de tener los contratos originales, de tener el
vencimiento de pago, de hacer como hace el Banco de México cuando empezó con urgencia pero
conservó la buena costumbre de mandar con cierta regularidad una comunicación a los
acreedores para decirles: “Mire, si estudian las cuentas verán que le debemos tanto. Por favor,
díganos si están de acuerdo con este saldo.” -- no podemos tener un control eficaz de la deuda.
Entonces, hay una serie de camisas de fuerza que vamos imponiendo de tal manera que haya
cada vez menos posibilidad de fraude en ese sentido; además de que, si nosotros pagamos a
tiempo, si nosotros estamos vigilando también a los acreedores, también ahorramos mucho dinero
porque, digamos, que muchas veces el fraude no es necesariamente únicamente nacional. Yo he
visto con la experiencia que tenemos a acreedores institucionales muy honorables pedir dos
veces el pago del mismo vencimiento. Claro que los acreedores son también humanos, y se
pueden equivocar, pero por humanos también les puede gustar el dulce. Entonces hay que
vigilarlos.
Nosotros debemos tener todo un sistema de control no solamente interno sino también externo, y
saber calcular exactamente cuánto debe ser lo que nos va a pedir cada uno de los acreedores y
controlarlos también a ellos. Eso es algo importante también. En un país como Argentina, en 18
meses de establecer este tipo de decisiones y actividades, hemos logrado ahorrar $25 millones en
servicio de deuda. Esto es algo que no tiene vuelta de hoja, es algo que tenemos que hacer y que
tenemos que seguir sistemáticamente y cada vez mejorándolo más.
José Antonio Borja (Honduras). En Honduras estamos instalando un sistema de administración
financiera integrado. Y tenemos un problema porque Honduras está instalado, la UNCTAD ha
instalando el SIGADE para la administración de la deuda. El problema es que carecemos de los
programas fuentes para poder integrar los dos sistemas. Y dado que el programa de UNCTAD es
manejado por una dirección que no es la Tesorería de la República, prácticamente tenemos dos
tesorerías, una para fondos internos y una para fondos externos. ¿Cuál es su experiencia al
respecto, para interrelacionar a través de un interfaz el programa de UNCTAD que es el SIGADE
con el SIAFI?
Enrique Cosío. En realidad no hay ningún problema. Y ustedes no necesitan los programas
fuentes para establecer esto, porque los programas fuentes se van actualizando centralmente, lo
cual es causa para ustedes de gran economía de escala. Lo que hacemos probablemente es dar
capacitación para que ustedes puedan hacer este interfaz, y así lo hicimos con Argentina, con
Guatemala y con Panamá, y lo estamos haciéndolo actualmente con Bolivia, con Ecuador y con
244

otros varios países. Actualmente en Argentina el interfaz está implementado completamente
desde el punto de vista de pagos -- todos los pagos ordenan del SIGADE al Presupuesto y
también de recursos. Si hay desembolsos de préstamos que llegan a las fuentes del Tesoro,
también el SIGADE le dice al Presupuesto que hay recursos disponibles. En realidad es más bien
un problema de organización nacional que de informático, pero estamos a sus órdenes para
cualquier problema que podamos resolverles. Como le digo, todos los interfaces dan más
capacitación y ustedes los hacen sin ningún problema. Ustedes tienen toda la arquitectura del
sistema y se le recomienda que no toque los programas fuentes porque si no, la próxima
actualización les puede borrar todo lo que ustedes hicieron. Lo que ustedes tienen que hacer es
hacer las aplicaciones colaterales.
José Antonio Borja.
programas fuentes?
Una aclaración: en el caso de Argentina, ustedes ¿no entraron los
Enrique Cosío. No.
Ángel Santana (República Dominicana). Soy miembro de la Cámara de Cuentas. Yo oí su
ponencia con atención, y tengo unos 21 años trabajando en auditoria, 19 en la institución con
auditoria gubernamental. Pero hay algo que siempre me he preguntado. Todos esos
procedimientos que usted ha mencionado son parte del anteproyecto de cualquier préstamo de
los países de la instituciones donantes, y los hemos llevado a cabo. ¿Dónde se da el caso -- algo
que usted no mencionó y quisiera aprovechar su experiencia -- dónde se va el dinero, la
donación, en el seguimiento de los programas. Yo tengo dos experiencias bastantes jocosas.
Una es con dos instituciones donantes, en que el técnico va a los tres meses, había un aporte de
$300,000 que yo le rebajé porque tenía la parte del enlace técnico; y decía que no, que ese
trabajo ya estaba hecho en la plataforma nacional, y que no procedía. Lo llevo al campo de
trabajo y no sabía dónde estaba. Yo lo dejé, pasamos por el sitio, que era una cuestión de
Infratur, la estructura turística, y no sabía dónde estaba. El otro es el caso de un proyecto en
Santo Domingo proyectado para dos años, que ya tiene 10 años y no se ha terminado. Ahí es que
se da el caso de que ¿cuándo se termina el trabajo? No hay un seguimiento real y efectivo, ni --
me perdonan los países donantes -- ni siquiera la voluntad de terminar el proyecto.
Enrique Cosío. Nosotros no hemos llegado a la utilización de estos recursos. Eso es la
responsabilidad de la institución. Después podemos hablar un poco de esto. Para decirle a qué
punto puede ser eso difícil, yo empecé a trabajar con Uganda cuando acababa de salir el
Presidente Obote. Y resulta que estaba yo trabajando por una persona del Fondo Monetario, y
queríamos averiguar a dónde habían ido unos desembolsos. Contratamos a una persona local
para que hiciera unas investigaciones. Resulta que esta persona amaneció un día asesinada en
la calle. Para que vean cuán bravas las cosas pueden ser. No es tan sencillo, pero efectivamente
es algo que va a ser uno de los pasos siguientes: tratar de tener el seguimiento de los proyectos.
Graham Joscelyne. Me gustó en particular oír los ejemplos presentados. Puedo hablar
seguramente de la historia de la carta de Nigeria. Como algunos de ustedes quizás ya saben, se
dijo que el pago fue aprobado por el auditor general del Banco Mundial, nada más. Pensamos
todos quienes somos nombrados en estas cartas, como yo, formar una asociación de auditores
245

generales del Banco Mundial. Debe haber 30 o 40 nombres utilizados. Lo que me asombra no es
la creatividad del autor en nombrar a tantas personas para ocupar el puesto que ocupo yo, sino
que tantos recipientes de la carta caen en la trampa. Recibo una llamada telefónica cada 15 o 20
días de gente que ha gastado bastante buscando el ‘honorario’ que creen que les pertenece.
246

El Factor de E-Presupuesto
Jorge Aponte, Ex-Director de Administración y Presupuesto de Puerto Rico
________________________________________________________________________
Muy buenos días a todos. Yo tengo la situación particular de que he preparado tres mensajes
para el día de hoy. Había preparado uno antes de llegar el domingo. En los primeros dos días lo
tuve que someter a cirugía mayor, a consecuencia del desarrollo de los temas, la aptitud y
profundidad de los expositores. Y finalmente ayer en la tarde le hice los toques finales. Lo único
que no sé es cuál de los tres yo tengo aquí.
Agradezco la presencia de ustedes en la mañana de hoy. Agradezco la oportunidad que me
brinda la Universidad Internacional de la Florida y el Consorcio de tener el potenciar de 450 horas
de contacto con ustedes hoy. Y eso es lo impactante de esta oportunidad para ustedes y para
nosotros: si individualmente yo tuviera que dedicar una hora de mi tiempo y una hora de su tiempo
para conversar sobre el tema que vamos a conversar hoy, necesitaría aproximadamente 56 días,
unas 11 semanas de trabajo de 40 horas, casi 3 meses.
Por eso es que la información gubernamental que está dispuesta, disponible, accesible y utilizable
en internet representa para cada gobierno una oportunidad de brindar 61,000 horas de servicio al
año, asumiendo que ese gobierno apague los servidores de internet el viernes por la tarde y los
encienda el lunes por la mañana, como fue una experiencia que tuve una vez. Semanalmente un
gobierno de 24 por 7 -- 24 horas de trabajo o la apertura por la web durante los 7 días de la
semana -- tiene la oportunidad de cuadruplicar el acceso que el gobierno tiene a sus ciudadanos,
y el acceso que sus ciudadanos e inversionistas tienen hacia este gobierno. Es una oportunidad
única de aumentar la productividad del gobierno, y aumentar la competitividad del país.
Nosotros sostenemos una hipótesis de lo que puede ser la web y el uso de internet para el
gobierno, igual que posiblemente lo han escuchado y lo han leído en cuanto a una empresa. Es
bien sencilla. El e-gobierno, el gobierno electrónico o en línea, cataliza la competitividad de un
país mediante la apertura de toda su información. El gobierno provee al pueblo, y el pueblo sigue
y espera que su gobierno le dé un liderazgo. Los pueblos son pacientes y son tolerantes. El
ciudadano promedio prefiere esperar. El mayor necesitado en todo el conjunto económico de
información gubernamental de acceso y facilidad para re-inventar sus procesos es el pequeño y
mediano empresario. Pero éste específicamente no tiene los recursos para llegarse la
información en la forma tradicional de lo que una empresa multinacional o una empresa nacional
de gran envergadura tiene para tener sus grupos de trabajos de búsqueda, acopio y análisis de
información relevante sobre los datos económicos y regionales que impactan o pudieran impactar
sus operaciones.
Por eso es que, para que un país sea competitivo, el gobierno, tomando el liderazgo en abrir
información de todo tipo hace que ese país haga procurar una mejor condición. Y cuando digo
información, digo toda la información que es pública. Y digo toda la información que es pública,
que es gratis, que se provea gratuitamente. Yo sé que algunos gobiernos -- porque tuve esa
experiencia -- piensan que la información, alguna de ellas por su carácter importante, se debe
vender y se debe cobrar unos derechos sobre ellas, de manera que se pueda financiar los
sistemas que lo producen; o que se pueda llegar los recursos que la Oficina de Gerencia y
Presupuesto no les recomienda. También que para lograr que el gobierno se abra en una forma
transparente, y produzca toda la información sin cortapisa, se requiere gran voluntad.
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Yo les voy a hablar de una experiencia que yo tuve en mis ocho años en el servicio público. Y voy
a ser breve porque el contenido de la misma está en el material que va a ser distribuido a ustedes.
Imaginen que ven un gran pelón o un monitor o una pantalla. Visualicen la información y las
transacciones a que ustedes tienen acceso como funcionarios públicos, las cuales su gobierno
puede compartir por internet. Y si ustedes no estuvieran en el gobierno, como ciudadanos
preocupados, como inversionistas, como electores, o como funcionarios de un organismo
transnacional como el BID o el Fondo Monetario Internacional: ¿cuál es la información que
ustedes quisieran tener acceso sin tener que contar con un filtro de la información? Piensen en lo
que se puede hacer. Piensen en lo que pueden tener.
Esa es la misión de su futuro inmediato. Si ustedes creían que esta conferencia no iba a
proveerle una oportunidad, por no decir una obligación, de una asignación al regreso a su país,
hoy es el día de la asignación. Ustedes tienen la responsabilidad y tienen la oportunidad de hacer
una huella en la transparencia y de propiciar la competitividad de su país, en la medida en que
cada uno de ustedes en su área de trabajo, en su función, en su tema, propicie y logre que su
país pueda brindar el mayor número de información continua y actualizada para beneficio de los
funcionarios públicos que no trabajan en ese ministerio; para beneficio de la asamblea legislativa
o el parlamento; para beneficio de la prensa que busca mucha información en su proceso
investigativo, y se prepara entonces mejor para el proceso de entrevista; para beneficio de los
ciudadanos, electores; para beneficio de los estudiantes que necesitan información sobre el
gobierno, la economía y sus quehaceres para poder desarrollarse; para beneficio de mejores
condiciones prestatarias en los créditos de deuda externa; y para beneficio de impactar el
crecimiento económico mediante una inversión foránea en la medida en que se pueda propiciar, a
base de proveer apertura a toda la información.
En 1996 ya yo llevaba tres años ejerciendo mis funciones. Y como yo llegué al gobierno por estar
un rato y luego irme -- yo soy como el apóstol número 13, aquella persona que está en el cuadro
de la Ultima Cena, y el sacerdote cuenta uno, dos, tres, y llega a trece y dice al sacristán: “Oye,
hay trece personas en vez de doce con Jesucristo.” Y dice: “Padre, no has visto la nota al calce.”
Y la notita al calce dice: “Yo no soy apóstol, yo vine para la cena, cuando termina la cena me voy.”
Así que yo llegué como el apóstol número 13 al gobierno de Puerto Rico, y ya me fui, ya terminó la
cena. Y empecé a preguntarme por qué un gobierno del tamaño del gobierno de Puerto Rico, en
aquella ocasión con un presupuesto de $15,000 millones, funcionaba como la tienda de esquina
en términos de su información.
Y comenzamos a trabajar, y tuvimos dos opciones. Una opción fue contratar una firma de
consultores externos o de computación que nos dieran productos enlatados, solucionaran el
problema y seguíamos adelante. Pero decidimos el camino más difícil y más virtuoso; decidimos
que si nosotros íbamos a hacer un buen gobierno, parte de ese esfuerzo implicaba desarrollar el
talento interno que dispone la Constitución de Puerto Rico: un principio de mérito para reclutar el
servicio público. Ese principio está basada en que se recluta el mejor talento disponible. Por eso
era absurdo, partiendo de la premisa que el mejor talento estaba en el gobierno, y que el talento
no tan bueno estaba en el sector privado, que el sector privado tuviera mejores sistemas que el
gobierno.
Así que comenzamos a trabajar, un proceso largo que requería mucho trabajo. Para que tengan
una idea de lo que hablamos, estamos hablando de un proceso que anteriormente era manual,
que sobre si a un organismo público sometían un promedio de 240 páginas al año, en un
momento dado del año que se convertía en 24,000 hojas de papel, que menos de cien personas
248

en la Oficina de Gerencia y Presupuesto tenían que analizar, tenían que tabular, y tenían que
convertirlo en una propuesta de presupuesto anual. Imagínense: ellos haciendo una búsqueda de
algunas palabras o algunas frases en un documento que es manuscrito o mecanografiado -- bien
borroso. El proceso era más o menos así.
Una agencia mecanografiaba o inclusive trabajaba en procesadora de palabras en una
computadora una solicitud, y después que estaba la entrada hecha de esos datos la imprimía. Y
después que la imprimía podía usar el correo para enviarla, podía enviarla en un diskette; si
hubiera existido una red podía enviarla por la red -- ¿no? enviar un automóvil con un chofer y un
mensajero. Y mientras ese mensajero estaba entregando el documento en las oficinas nuestras
en el Viejo San Juan, el chofer estaba dañando ese gran museo de ciudad histórica que tenemos
nosotros dando vueltas por San Juan, porque en San Juan no hay parquímetro, no hay parqueo.
Nuestra oficina recibía el documento, lo analizaba, lo volvía a redactar en un documento de
presupuesto, se entraba en computadora. Cada persona cogía la aplicación de computadora que
prefería, no había uniformidad, y después que estaba hecho en computadora se guardaba en un
diskette. El diskette se enviaba a la Sección de Publicación, la Sección de Publicación levantaba
el diskette, y lo convertía en programa de publicación de papel. Esa sección lo formateaba, lo
pulía y lo imprimía para enviarlo entonces a una imprenta externa, que hiciera 250 copias de la
propuesta de presupuesto. Imagínense. Cien de ellas las utilizan los legisladores, y solamente
ven las partes que les convienen. Algunas otras sí las utilizan los organismos públicos, y unas 50
se distribuían entre algunas 20 bibliotecas de universidades y algunos otros puntos de interés.
Posiblemente se vendían tres o cinco copias a un costo de $25, y la tarifa de $25 no era suficiente
para sufragar el costo del documento como tal por unidad.
Luego pasó al proceso legislativo y hacían cambios. Y cuando los cambios se conocían, se les
informaba a los organismos a los cuales aplicaban esos cambios, el organismo volvía a
mecanografiar en esta ocasión un formulario que requería el Departamento de Hacienda -- un
formulario particular que imprimía específicamente la Administración de Servicios Generales, y
que el organismo público que lo iba a utilizar tenía que pagar por ello. Se mecanografiaba con
papel carbón, y se imprimía, y se enviaba nuevamente por mensajeros a la Agencia de Gerencia y
Presupuesto. Aproximadamente 1,200 programas, dos páginas por programa, cien cuentas o
partidas promedio por página por programa, unas 240,000 entradas al sistema de contabilidad
que había que hacer. Nuestra oficina lo aprobaba, lo sometía a la Oficina de Contabilidad del
Departamento de Hacienda, se enviaba electrónicamente y también había que enviar el documento en
original para que Hacienda pudiera procesar la transacción.
Ese proceso, una vez aprobado el presupuesto, en o antes del 30 de junio que es cierre de
nuestro año fiscal. Para el siguiente ejercicio tomaba dos meses y medio. Asumiendo que el
gobernador, que no siempre lo hacía así en el pasado, firmara el presupuesto en o antes del 30
de junio de determinado año, el gobierno de Puerto Rico estaba prácticamente inoperante durante
sus primeros tres meses. No podía obligar partidas que no fueran nóminas. Imagínense un año
en particular, en que el gobernador de Puerto Rico -- creo que fue en 1990 -- firmó la ley del
presupuesto el 23 de agosto, ya casi entrados dos meses en el año fiscal.
Así que con ese escenario nosotros trabajamos para hacer lo que entendíamos que tenía que
hacer. Y para hablar en breve, hicimos la conversión, propiciamos un nuevo sistema de acopio de
la información que traslada la información de un año a otro, que solamente se requiere cambio en
las partidas en que hay cambio, y que produce todas las tablas, inclusive muchas de ellas que se
producen en formato PDF, ya para publicación en internet. De la misma forma que hicimos un
249

documento en formato electrónico, con enfoque de publicación primero en internet. Si alguien
quería una copia en papel hay que producirla aparte después que lo tratamos de convencerlo que
eso era algo del pasado.
Pero eso no se hizo fácil. El primer intento fue un fracaso total. Desde el día que empezamos en
la programación hasta el día que terminamos, habíamos producido en menos de 6 meses 25
versiones distintas de la aplicación del presupuesto. Imagínense la fiesta que estaban haciendo
todos que quisieran hacer ese trabajo y que la oficina de nosotros quedara mal. Pero nosotros
decidimos que el problema no estaba con el objetivo sino con el enfoque, y aprendimos la gran
lección de nuestra vida en la sociedad de la informática. Y es que tenemos que capacitar a
nuestra gente continuamente. Emprendimos un programa intensiva de capacitación de personal
técnico de la Oficina, y de personal de los distintos organismos públicos. Utilizamos distintos
foros, distintas herramientas.
Sabíamos que todavía tenemos una segunda oportunidad. Tratamos y lo logramos: logramos
tener un programa que está corriendo actualmente, todavía hoy en una versión, de una aplicación
que se llama Foxboro que fue descartada por la firma que la manufactura en el 1994, aunque la
mantiene actualizada incluyendo los parches del año 2000; y que todavía hoy siendo una vieja
aplicación logra los propósitos para los cuales está utilizada, lo cual nunca ha requerido tener que
hacer una emigración a una nueva aplicación y tener los costos correspondientes. Y
respectivamente de la mucha insistencia de muchos bien intencionados proveedores que piensan
que tienen una solución, lograr a consecuencia de esto, justificar una exposición de conocimiento
y liderazgo dentro del gobierno que nos valió una enmienda a nuestra ley estableciendo la
responsabilidad de implantar o desplegar una red de informática para el gobierno en todo Puerto
Rico.
Y ya para 1998-99 esta red interconectaba todas las oficinas del gobierno central en su oficina
principal. Y ya para diciembre de 2000 cuando yo me fui, sobre el 80 de despliegues de la isla se
estaba haciendo utilizando tecnología inalámbrica o antenas. De ahí surgieron otros proyectos
como una adquisición masiva de laptops para todos los maestros del sistema educativo de Puerto
Rico en los niveles de jardín infantil hasta el grado 12. Doce pilotos de escuela cibernética donde
los estudiantes también tienen computadoras portátiles, tienen tecnología inalámbrica, la usan en
el salón con la batería, la llevan a la casa para cargar la batería por la noche, los padres se
adiestran gratuitamente para que entren a la computadora de estudiantes y ven el
aprovechamiento y se puedan comunicar con el maestro. Y la herramienta principal de trabajo en
el salón ahora es la computadora para esos chicos.
Ya desde 1997, cada vez que el gobernador diera su mensaje de situación del país y presentara
su presupuesto en febrero, el documento del presupuesto se hacía público simultáneamente en
internet. En el primer año tuvimos 29,000 hits, y ha promediado en los últimos años sobre 5,000
sesiones de usuario anuales en los primeros tres meses, comparado con 250 copias que se
utilizaba en el pasado.
Tenemos luego de esta experiencia que compartir con ustedes que hay tres acciones importantes
que los gobiernos tienen que hacer. Nosotros tomamos el documento de presupuesto para
publicarlo en internet porque, como Oficina de Gerencia y Presupuesto, era lo único que teníamos
realmente que podía tener atracción pública. Luego de eso publicamos comunicados de prensa y
las ponencias sobre nuestra opinión, distintos estatutos considerados por la asamblea legislativa,
etc. También publicamos las normas internas de funcionamiento de la oficina, las normas de
presupuestación que se les exigen a los organismos públicos, etc.
250

Pero de este proceso aprendimos tres acciones. El número uno es: que entrada la era de la
informática, o la sociedad conocimiento como está llamada, los gobiernos tienen que pensar y
repensar su sistema educativo. Ya no es educación de jardín infantil a grado 12, y algunos al
nivel universitario. Ahora todo el mundo tiene que estudiar todo el tiempo, porque el tema principal
es conocimiento, información, datos.
Inclusive las personas retiradas que yo conozco están tomando cursos sobre el uso de la
computadora, porque sus amigos les cuentan lo que hacen y buscan en internet. No se lo puedo
contar aquí porque hay damas. Y esos viejitos de 83 años como mi papá quieren saber qué es lo
que están viendo sus amigos, que les cuenten, pero no pueden ver. Además de eso es una
modalidad nueva de tener mejor contacto con la familia que está fuera del país; a un costo mucho
menor. Inclusive hay abuelos que tienen nietos regados por todo el mundo que usan la
videoconferencia, usando las camaritas que cuestan ya hasta $40. Quieren de vez en cuando
tener, si no pueden tocar a sus nietos, por lo menos poderlos ver y sonreír.
Aprendimos que hay que publicar toda la información, porque nos provee todas las oportunidades.
Una, la de la competitividad dentro del gobierno -- todo el mundo tiene la mejor oportunidad de
estar mejor informado sobre lo que hacemos nosotros -- competitividad en cuanto a los
ciudadanos y los demás interesados en nuestros temas; y también porque establece la
oportunidad, por no decir obligación, de oficializar la información correctamente que llene los
requisitos de oportunidad, de consistencia, de que sea completa, de que sea la que responda a
las transacciones y los eventos que las respaldan. Nosotros creemos que el uso de internet y el
proveerle información es como una casa cubierta con paredes y techos de cristal, de vidrio
transparente, donde todo lo que ve el gobierno se vea y donde el ciudadano tenga la oportunidad
de acceder e indagar y procurar que aquellas cosas que le preocupan cómo es que están
haciendo atendidas por su gobierno.
Para los gobiernos que no tienen problemas con esto, ésta es una gran oportunidad. Pero los
gobiernos son como niños. Organizaciones como los gobiernos son en mi experiencia como los
niños de un año y medio. Ustedes los ven aprendiendo a caminar. Tiran primero la cabeza que
es desproporcionadamente grande, y por ahí se va, le sigue el cuerpito. En los gobiernos si el jefe
de gobierno no toma iniciativa de informática -- no de decirlo, no de tener una computadora en su
escritorio llenándose de polvo, sino de utilizarla, de enviar correo electrónico, de recibir correo
electrónico, de anexar la información pertinente, el resto de la gente no lo va a hacer. Así que el
gran reto del uso de la informática para dar un mejor gobierno, para ampliar la productividad de
los empleados, y para aumentar la competitividad del empleado, les recae sustancialmente en los
gobiernos.
Y esta información y este acceso tienen que ser universales, tienen que ser rápidos con un ancho
de banda adecuado. Tiene que ser gratis. Internet es como una calle, como una carretera
pública. La misma responsabilidad que tiene un gobierno para mantener la calle de frente a su
casa -- si la carretera que los conduce de su casa, a la escuela de sus hijos o a su trabajo, es la
que tenemos los gobiernos, ya no tengo esa responsabilidad pero la puedo procurar. Es la que
tienen los gobiernos de proveer internet gratis a todos sus ciudadanos sin excepción. Y hay
distintas modalidades de hacerlo que podemos discutir más tarde. Pero es una obligación y se
está convirtiendo en un servicio esencial, más esencial que inclusive telefonía. De hecho, en los
Estados Unidos las siete empresas que más dinero han utilizado para impactar a la gente en el
251

uso de internet, en el año natural 1999 nada más invirtieron $11,832 millones en publicidad,
comerciales y otra información para lograr que la gente use internet.
Algunas personas dicen que hay muchos obstáculos. Yo creo, luego de mirar dos veces los
temas, que realmente tenemos oportunidades. Partiendo de la premisa que estamos en la
sociedad de conocimiento, y que nuestro activo principal es el recurso humano, el ser humano,
tenemos oportunidades para echar adelante. Podemos utilizar los fracasos, como hicimos
nosotros y como han hecho otras organizaciones de las cuales aprendimos, para aprender de
ellos y para aprender a aprender. A medir la educación continua de los empleados públicos, no
solamente en la cantidad de horas de contacto sino en la calidad de ese contacto y en la
practicabilidad del mismo. No es solamente una conferencia; es que antes de darse la
conferencia pase por un escrutinio para asegurarnos que va a lograr los objetivos de esta
conferencia o taller, y cuando el taller requiera y conlleve una serie de ejercicios prácticos que
ayuden en el momento al candidato a propiciar y a entender si comprendió los conceptos y que
levante las dudas ahí en ese momento antes de regresar a su taller de trabajo y no poder ejecutar.
Algunos dicen que no hay recursos. A mí me decían que no había recursos, que le asignara
tantos millones para esto y tantos millones para lo otro. Los otros programas de hecho, de la GAO
en su website, tienen un enlace donde tiene una guía para hacer el análisis. Que primero que
nada no vamos a computarizar el 100 por ciento de la información. Hay un uno por ciento que
realmente no se justifica. Pero este otro 98 o 99 por ciento se justifica, además de todo lo que
hemos conversado ahora sobre competitividad, productividad, transparencia.
Se justifica desde el punto de vista de inversión. Cuando nosotros comenzamos a analizar
propuestas de proyecto para asignar recursos, adoptamos en una forma más o menos así:
dijimos, ”Bueno, si típicamente la tecnología de informática se habla -- por lo menos hace diez
años -- de que se convertía obsoleta cada tres años, pues nosotros debemos recuperar la
inversión en dos y tener uno de alguna ganancia.” Todos los proyectos -- sobre 170 proyectos
que aprobamos en cinco años -- se aprobaron sobre la base de que tuviera una recuperación de
la inversión en no más de dos años. Y todos los proyectos lograron una recuperación promedio
de un poquito más de un año, e implicó la economía de sobre $250 millones invertidos y
recuperados a través del proceso. Y esa economía se utilizó para aumentar los salarios a los
servidores públicos, para capacitarlos mejor, e inclusive para hacer una rebaja en las tasas
contributivas y devolverles dinero a los ciudadanos.
La ignorancia. Nosotros los seres humanos, en esta sociedad en que vivimos cada día vamos a
hacer más ignorantes. Partiendo de la premisa que el tema principal en adelante va a ser cada
día más abundante y en el manejo de la información. Partiendo de la premisa que la información
disponible cada día va aumentando geométricamente, la ignorancia es un pecado. Yo soy
ignorante sobre un montón de temas, pero tengo que reconocerlo y tengo que tomar acción para
trabajar y capacitarme y conocer sobre esos temas. Así que un aspecto que los gobiernos
tenemos que tratar es de proveer herramientas educativas de distintas modalidades que ayuden a
disminuir la ignorancia y que fomenten el estudio continuo.
Los proveedores son un obstáculo, o pueden ser una oportunidad. Hay muchos proveedores -- y
esto no es un secreto porque yo se lo he dicho personalmente, no les hablo a espaldas -- que, si
ellos no ganan la cotización, si no son agraciados con la subasta, impugnan por cualquier razón a
todos los demás. Y un proceso de adquisición de tecnología que debe ser rápido por la
naturaleza de los productos y los servicios que se está adquiriendo, se puede tomar año y medio.
Y al año y medio posiblemente lo que vamos a recibir no sirve; o sirve porque realmente la
252

computadora que yo tengo en casa de hace 20 años sirve adiestrar a un niño de cuatro años,
pero no sirve para trabajar ya. Tiene uso distinto al uso originalmente concebido.
Los proveedores tienen que aprender a compartir, y tienen que mirar la relación con su cliente, en
este caso con el gobierno, una relación a más largo plazo, no sólo lograr unas metas. Es que el
gobierno pueda dar ese primer paso de comprar ese primer servidor, o de ampliar esta instalación
de computación para que de ahí se siga desarrollando iniciativas adicionales. Tiene que ver que
no va a ser una ganancia de una totalidad, de una vez en su vida, sino que va a ser un proceso
continuo de ganancia. Y no va a haber una gran ganancia, una transacción, que la gran ganancia
va a ser de una relación de servicio y de productos de calidad a través de una serie de años, fuera
de todos los problemas que ya otros colegas han tenido la oportunidad de compartir con ustedes.
Y el tiempo, que es el gran problema de todos los políticos -- inclusive del que era mi jefe -- es que
los políticos no creen en un proyecto que va a tener un fruto dentro de 20 años. Tampoco uno de
ganar un fruto dentro de cinco. Ellos lo quieren anunciar hoy y lo quieren inaugurar mañana. Ese
es el defecto o error principal o fundamental de muchos de los fracasos en los proyectos del
gobierno, especialmente aquellos que son complejos, que requieren mucho asesoramiento
técnico. Tenemos que aprender a vivir con el tiempo adecuado que conlleva hacer el proyecto.
Pero podemos mirar los proyectos, especialmente los de informática, y romperlos, partirlos en
módulos, que lo trabajen en equipos simultáneos y que se puedan encontrar en una meta.
En el 1995 cuando nosotros creamos en el gobierno de Puerto Rico un comité para establecer
política pública de informática y la guía para ejecutarla, partimos de la premisa de que cada cual
compraba la aplicación que quería. En la oficina que yo dirigía, hasta esa fecha había personas
utilizando hojas de trabajo electrónicas de cuatro suplidores distintos. Y los formatos de floppy
disk eran de dos formatos distintos. Así que tenía una gran incompatibilidad de caracteres, por
decirlo así, a la misma vez que todos estamos usando informáticas. Se debe trabajar sobre una
base de llegar y caminar hacia un norte donde nos encontremos todos.
Ya sea en la tecnología, en la política, no se debe cometer el error de adoptar la plataforma única
propietaria de un proveedor. Esa decisión que puede ser económicamente viable hoy puede
tener unos costos extraordinariamente altos en un futuro, e inclusive puede haber un proveedor
que por su naturaleza pierda su oportunidad de operar y que sea un desastre realmente. Fíjense
que deben adoptar plataformas que permitan la conversión de datos de unas a otras, y que cada
organismo escoja aquéllas que son compatibles.
Yo quisiera que ustedes tomen un papel -- les voy a dar otra asignación. Yo no tengo libros que
vender. Pero quisiera hacer una aportación adicional de la experiencia de todos ustedes. Yo creo
que, para combatir la corrupción, usando la informática e-gobierno es importante que ustedes nos
hagan una aportación. Por un lado quisiéramos una idea de cómo evitar la corrupción en un caso
en particular que ustedes hayan conocido, sin poner su nombre o país ni otra identificación. Y por
el otro hagan una lista de los posibles casos de corrupción que ustedes han visto a través de su
vida. Y en el transcurso del día la van arrojando allí en una mesa de esquina y al final del día los
voy a recoger. Yo les prometo que de ahí yo les puedo sacar una información que pueda ser útil
para que, junto con James Wesberry que preside el Comité de Gobierno de la Asociación
Interamericana de Contabilidad, podamos seguir tratando de aportar a través de respondanet a
dar ideas, a dar consejo de cómo combatir la corrupción.
En resumen, el mensaje de hoy es que la apertura del gobierno, que la transparencia adicional ha
servido como una oportunidad para minimizar si no eliminar la corrupción y el fraude en el
gobierno. Además de eso -- y aquellos de ustedes que asesoran o son políticos, escuchen bien --
253

ahorra dinero, causa productividad en el empleado público mediante aumentos de sueldo de esos
ahorros, mediante mejor capacitación, y sobra dinero para dirigir y ampliar programas o aumentar
el número de programas que ese gobierno les ofrece a sus ciudadanos. A la vez eso de por sí
solamente produce competitividad para el país o la jurisdicción en particular. Ustedes vieron el
caso de la ciudad de Caroní en Venezuela que nos presentó el alcalde. Y ustedes van a ver
dentro de dos años que ellos van a venir aquí a decir: ”No lo hicimos como lo dijimos. Lo hicimos
distinto pero lo hicimos mejor.” Y ése es mi mensaje. Muchas gracias.
Hay otro documento que Jim Wesberry con mucho cariño quiso que ustedes compartieran.
Nosotros tuvimos la oportunidad de tener el tiempo y tener la colaboración de algunos servidores
en nuestra oficina este diciembre, para hacer un documento que resumiera lo que creíamos que
había sido nuestra aportación a la evolución del gobierno de Puerto Rico durante esos ocho años.
Tuvimos el tiempo además de programar la documentación. Hay un documento que se llama
‘Evolución del Gobierno de Puerto Rico, 1993 al 2000.’
El documento lastimosamente como aprendí de Jim no tiene los anejos, porque el gobierno de
Puerto Rico por alguna razón que yo desconozco -- y no es una crítica, se lo he dicho para que lo
corrija -- en los últimos tres meses de la nueva administración tienen una transparencia en
reversa, o en retroceso, y ha eliminado algunos documentos en vez de aumentar el número de
documentos que debiese tener. Y éste fue uno de los que eliminó, y la copia que tenemos era la
que no tenía la unión con los anexos. Está disponible para cualquier pregunta que ustedes
tengan, ahora o más tarde, en cualquier idioma.
254

La Ética del Control Financiero: Un Acercamiento Nacional
_______________________________________________________________________
Mike Thibault, Director Asistente, Agencia de Auditoria de Contratos,
Departamento de Defensa de EE. UU.
Yo tengo una carga leve en esta presentación, definir la temática y los objetivos que vamos a
tocar en el panel, y luego introducir a los señores Pat Gnazzo y Luis Leskovar. El señor Gnazzo
es Vice Presidente por Prácticas Empresariales de United Technologies Corporación, una
organización multinacional con ventas de miles de millones de dólares, con sede en el estado de
Connecticut, EE. UU. El señor Leskovar es Director de Recursos Humanos para América Latina,
y empleado de Otis Elevator, una compañía que forma parte de United Technologies. Está
basado en Brasil, con responsabilidad por toda América Latina con excepción de México.
Lo único que quiero hacer es volver a enfatizar algunas cosas que hemos escuchado a través de
la conferencia. Se trata de la importancia de tener sistemas bien definidos de control interno, la
importancia de comprobarlos y reportar sobre los resultados de los mismos, y la importancia de
lograr que los empleados sean responsables si existen problemas o cuestiones asociadas con los
controles internos. Nosotros creemos que sería útil compartir las experiencias de una corporación
grande y multinacional que ha hecho inversiones directas sustanciales y joint ventures en América
Latina, América del Sur y a través del mundo. Creemos que tenemos aquí, entre el señor Gnazzo
que presentará la perspectiva de la oficina central donde se forma la estrategia corporativa, y el
señor Leskovar con su perspectiva de América Latina, una combinación bien complementaria.
En cuanto a mí, yo soy Mike Thibault, el Director Asistente de una agencia que se titula la Agencia
de Auditoria de Contratos dentro del Departamento de Defensa de los EE. UU., la agencia de
mayor tamaño en el gobierno federal con responsabilidades por auditoria de contratos. Tengo
mucha experiencia trabajando directamente con United Technologies Corporation, y tengo gran
respecto por los controles internos que han instalado. Eso no quiere decir que mi organización y
su organización no tengan disputas millonarias de vez en cuando, y tenemos que manejar ésas.
Pero sí quiere decir que podemos resolverlas profesionalmente, con el conocimiento de que la
compañía tiene un sistema fuerte de controles internos.
Así que, señor Gnazzo, es un honor darle la bienvenida para presentar la perspectiva de una
corporación grande multinacional.
Pat Gnazzo, Vice Presidente por Prácticas Empresariales,
United Technologies Corporation
El tiene razón. Sí tenemos disputas, y en la actualidad estamos en desacuerdo sobre alrededor
de mil millones de dólares.
Buenos días. Yo soy de United Technologies Corporation, una compañía de la alta tecnología,
pero por mala fortuna yo no tengo destrezas de alta tecnología; si tengo miedo de usar
PowerPoint.
255

United Technologies empezó en la industria aeroespacial allá en la década de los 1920. Desde
entonces ha crecido hasta formar una corporación con ventas anuales de $27,000 millones.
Empleamos a 160,000 individuos alrededor del mundo en 180 países y en 1,900 oficinas.
Fabricamos motores jet, como los que los trajeron acá, y espero que los lleven a su país de nuevo
sanos y salvos. Hacemos helicópteros (Sikorsky), y los trajes que llevan al espacio desde
comienzos del programa espacial (Hamilton Sunstrand). Otras empresas nuestras incluyen Otis
Elevator, Carrier Air Conditioning Company, Internacional Fuel Cells y nuestro centro de
investigaciones.
Voy a hablarles hoy sobre el programa de ética y cumplimiento iniciado por United Technologies
allá en 1986. Antes que nada quisiera distinguir entre el cumplimiento y la ética en las empresas.
He aquí mi definición. Por cumplimiento entiendo el acto de asegurarse de que sus empleados,
las personas que trabajan con uno a diario, sigan todas las leyes, las reglas y reglamentos que
apliquen a su empresa y sus políticas internas. Uno quiere que su personal esté en cumplimiento
con todos los reglamentos que afecten la empresa.
La ética comercial no es la misma para todas las organizaciones o todas las compañías. Es algo
interno a la corporación. Para nosotros, la ética comercial nos define, y define cómo otros nos
perciben: el público y nuestros participantes. Estos participantes en el caso de una corporación
de capital variable son obviamente nuestros empleados, los clientes que servimos con nuestros
productos, y aun nuestros competidores. Puede que les suene extraño decir eso: que
consideramos a nuestros competidores como participantes, pero así es. Ellos nos imponen a
mejorarnos, al avanzar el estado del arte de nuestros productos, con su competencia.
Estamos en 180 países alrededor del mundo, los cuales son las comunidades en que nuestros
empleados residen. Por eso tenemos que preocuparnos por la calidad del aire que respiran, el
agua que inhiben y el suelo que sus hijos y sus cónyuges pisan. Obviamente por ser una
corporación con capital variable nos preocupamos por nuestros accionistas, y entendemos que
dentro de una sociedad capitalista tenemos la obligación de darles un rendimiento por su
inversión. Ellos esperan un rendimiento y si no lo consiguen, desafortunadamente, no invierten
más fondos en la compañía, no podemos avanzar el estado del arte y no podemos competir. No
podemos olvidarnos de nuestros proveedores: tenemos más de 40,000 a través del mundo.
Obviamente nuestra base de proveedores forma un ingrediente muy importante para United
Technologies.
Administramos nuestro programa de ética comercial con oficiales de práctica empresarial a través
del mundo que hablan el idioma del país en que desempeñan su función. Tengo oficiales de
práctica empresarial en Shanghai, en Moscú, en Kuala Lumpur y en Brasil. Luis Leskovar es
nuestro oficial de práctica empresarial para América Latina y Brasil.
Así que llevamos a cabo nuestro programa de manera descentralizada, con el requisito de que se
nos reporte en la sede corporativa. Pero se habla un mismo código en 25 idiomas alrededor del
mundo, sin cambio de un país a otro. La razón de tener los oficiales de práctica empresarial por el
mundo es porque tienen la libertad de responder a las varias culturas de su país particular. No
tienen libertad de tomar decisiones con respecto a la ley, porque la ley es la ley. No importa si se
ejecute o no la ley, no hay libertad en cuanto a eso. Pero con respecto a las diferencias culturales
el oficial de prácticas comerciales sí tiene libertad.
En cuanto al programa de prácticas empresariales de United Technologies, los oficiales tienen la
autoridad de interpretarlo. Tienen la responsabilidad de investigar. No quiere decir que lo
investiguen todo sino que son responsables por iniciar la investigación de conducta mala. Utilizan
256

los recursos de la corporación o recursos fuera de la organización, como contadores, abogados,
otros profesionales, para ayudar a la investigación si sea necesario.
Tienen la responsabilidad de capacitar no solamente en la ética y el cumplimiento sino también en
la ley. No dije que capacitan, sino que tienen la responsabilidad por asegurarse de que alguien
esté capacitando a nuestros empleados en esas áreas en que necesitan informarse en cuanto a la
ley. Tienen responsabilidad por comunicar el programa constantemente a todos los niveles de la
organización, si entendemos que nuestros oficiales de práctica empresarial son personal de staff,
y que la responsabilidad total por el programa de prácticas empresariales queda con la gerencia.
Así que la gerencia responde por la calidad del producto y la seguridad de nuestros empleados
que producen el producto, así que la gerencia tiene responsabilidad por las áreas de garantía y de
fabricación, tienen una responsabilidad con respecto al cumplimiento ético.
Además de la organización de prácticas empresariales, tenemos un programa de ombudsman,
que son personas neutrales que no forman parte de la organización de prácticas empresariales.
Esas personas neutrales están en todas partes del mundo en que tengamos empleados.
Nuestros empleados pueden escribirnos o llamarnos en su propio idioma en cualquier momento,
en cualquier lugar, sobre cualquier cosa. Nosotros garantizamos la confidencialidad y la
anonimidad, y los protegen a través de los neutrales.
Empezamos este programa en 1986. Hoy en día en este año hemos celebrado más de 56,000
diálogos, asuntos puestos por escrito de nuestros empleados desde todas partes del mundo.
Tenemos seis ombuds-personas que dirigen esos programas, uno en cada unidad empresarial.
Los números telefónicos ‘800’ se les proveen a todos nuestros empleados tanto como a nuestros
proveedores. Tenemos un contrato con AT&T para que, si un empleado nos llamara de algún
país y nadie hablara el idioma de él, un traductor de AT&T entra la llamada inmediatamente para
dar una traducción simultánea. Los empleados pueden llamarnos o escribirnos sobre cualquier
cosa. Ejemplos: “No hay suficiente papel de limpieza en el baño, y luego de quejarme a la
gerencia no hicieron nada.” “El alumbrado es inadecuado en el área de fabricación, y es peligroso
y alguien va a lastimarse.” “Mi supervisor me pide que haga algo que yo considero incorrecto y
me siento presionado. ¿Puede usted ayudar?”
Este programa está administrado por 170 ombuds-personas y otros que responden a las
llamadas, que equivalen en número a mis oficiales de prácticas empresariales. Decimos a
nuestros empleados que pueden ir donde su supervisor, que es el camino apropiado. O pueden ir
donde el departamento de recursos humanos, que es otro canal. Pueden ir directamente al
departamento de salud y seguridad ambiental, si existe un problema ambiental. Pueden ir a su
oficial de prácticas empresariales, o su departamento legal. O pueden usar el programa de
diálogo con los ombuds-personas quienes llevarán el asunto a estas otras organizaciones para
que investiguen y respondan. Nosotros garantizamos una respuesta a cada diálogo y cada
llamada a una ombuds-persona. Lo que esta política logra es el abrir de las líneas de
comunicación con sus empleados.
Se me pidió que les hablara sobre nuestros controles. Tienen que entender que somos una sola
compañía, y que construimos nuestro programa alrededor de nuestra cultura. Todo país, toda
compañía, todo individuo tiene que decidir por sí mismo si está funcionando o no. Pero lo que
hemos hecho desde 1986 es institucionalizar un programa que todos en la compañía entienden.
Uno dice a sus empleados lo que se espera que hagan. Uno los capacita, les da un modo de
comunicación para que sepan que hay personas que les escuchan y les responden, y luego uno
257

mide cómo el programa funciona a través de una serie de auditorias. Y no me refiero a auditoria
interna, sino una serie de otras auditorias, que voy a explicar dentro de un momento.
Como parte de mi trabajo yo reporto al comité de auditoria de la junta de directores. Todos los
que integran el comité son personas externas a la corporación; no son empleados. Están allí por
voluntad de los accionistas, y voy donde ellos para reportarles sobre el funcionamiento del
programa. Dos veces al año les doy un resumen del número de alegaciones de conducta
inapropiada que fueron investigadas por la compañía, el resultado de esas investigaciones, y el
número de acciones disciplinarias tomadas como resultado de esas investigaciones. Obviamente
un programa no vale la pena si no se tome la acción correctiva luego de encontrar conducta
inapropiada. Si no se toma acción la gente no le va a creer que hay que tomar el programa en
serio. Desde que empezamos el programa hemos investigado más de 1,900 alegaciones de
conducta inapropiada. Y más de mil empleados han sido disciplinados. Este programa sí va en
serio.
Con respecto a la auditoria, ya que yo reporto al comité de auditoria de la junta de directores, hay
responsabilidades específicas. Una de éstas tiene que ver con la eficacia de los controles
internos. Me preguntan: ¿Cómo les funcionan los controles internos? Si tienen un programa de
calidad ¿lo están siguiendo? Si tienen un programa de salud y seguridad ambiental ¿lo están
siguiendo? Como parte de mi trabajo, además de examinar los libros y archivos de cada una de
nuestras organizaciones, tenemos también dentro de la estructura organizativa de auditoria
interna un grupo que trata con el cumplimiento y las operaciones. Ese grupo – a diferencia de
otras corporaciones – responde a mí directamente. Como parte de su estructura organizativa
reporta al director de auditoria interna, pero me reporta a mí también. El grupo tiene la
responsabilidad de cumplir con dos objetivos. Hace auditorias definidas pero examina también
cómo nosotros administramos nuestra propiedad gubernamental. Administramos un total de
$4,000 millones de propiedad para nuestros clientes, y de ésta $3,000 es del gobierno de Estados
Unidos. ¿Cómo la administramos en base a las reglas y reglamentaciones y procedimientos que
hemos establecido?
El grupo revisa el sistema de calidad para ver que acatamos los procedimientos trazados por las
divisiones en cuanto a calidad. Examinan varios procedimientos dentro de la compañía que
podrían causarnos dificultades con respecto a los sistemas. Las llamo auditorias de sistemas y no
auditorias de transacciones. No están examinando los libros y los archivos con respecto a las
finanzas. Quieren asegurarse de que el departamento de compras cumpla con los requisitos,
como de pedir tres cotizaciones siempre si así lo especifica la regla. Y si no se recibe tres
cotizaciones sino sólo una, ¿qué se dice sobre excepciones y siguieron la excepción? ¿Forma
esa excepción parte de los procedimientos, y fue revisada y aprobada por los niveles que deben
revisarla? Así que van probando los sistemas todo el tiempo. Dependo de ellos también para
algunas investigaciones.
En cualquier programa, en cualquier país, en cualquier compañía se va a encontrar a ciertos
individuos que siempre quieren hacer algo incorrecto. No se trata de una diferencia entre un país
y otro. No hay ningún país en este mundo en que se practique la honestidad todo el tiempo, o en
que se encuentre en todo momento la conducta poco ética. Es la gente que falla, es la gente que
causa problemas. En cualquier pueblo de 25,000 habitantes va a existir una cárcel. Esa cárcel
podría estar en Beijing, Peoria, Pretoria, Hartford, Miami o San Pablo.
La mayor parte de la gente quiere conducirse rectamente. Pero les diré que todos tenemos
nuestro propio concepto de lo que creemos que sea conducta recta, sin importar que estemos de
258

Estados Unidos o cualquier otro país del mundo. Si yo fuera a preguntarles a cada uno si cumple
con la ley, estoy seguro de que todos me dirán que sí. Pero en su país o en el mío tenemos
personas que salen a la carretera y, aunque el límite de velocidad es de 100 kilómetros por hora,
a algunos les gusta conducir a 130 o 140. Ustedes lo han visto; no digo que lo hacen. Eso quiere
decir que para ellos existe un nivel en que infringir la ley no es cosa mala. Ellos mismos toman la
decisión, y entienden que el impacto de su decisión cae sobre ellos exclusivamente si causan un
accidente. Si reciben una denuncia, entonces tienen que responder por la denuncia. Dentro de la
estructura corporativa, dentro del ámbito corporativo, decimos lo siguiente a nuestros empleados:
“Si infringen la ley el impacto cae sobre todos. Por eso no podemos tolerar que nadie haga esa
decisión para todos. Ustedes no tienen ese derecho.”
Yo les voy a dar otro ejemplo final antes de dejar que Luis les explique cómo presentamos el
programa a nuestros empleados. Una de nuestras compañías tenía operaciones en Denver,
Colorado. Estaba iniciando un nuevo desarrollo, algo que iba a expandir sus operaciones. El
nuevo desarrollo contaba con 200 empleados y dos contratos, uno con un contratista privado y
uno con un contratista gubernamental. Sucedió que se agotaban los fondos del contrato con el
sector privado, y con fines de terminar ese contrato tres individuos decidieron mover fondos
gubernamentales hacia el contrato privado para poder terminar el trabajo.
Cuando averiguamos lo que pasó y reportamos el hecho al gobierno, nos quedábamos con dos
opciones. La primera opción bajo los reglamentos federales era de descalificar la corporación y
suspender todo su trato con el gobierno federal por un período de tres años, incluso las divisiones
no afectadas ni involucradas en la decisión aislada de esos tres empleados. La otra opción era de
cerrar la operación particular y dejar de participar en esa área de la empresa por diez años.
Decidimos no perjudicar a los 40,000 empleados que trabajaban con contratos gubernamentales,
sino solamente a los 200 que perderían su empleo al cerrar la operación. Ese hecho también nos
hizo perder diez años de inversión en el desarrollo. Era una lección muy dura para nosotros,
porque 197 personas perdieron su empleo por culpa de tres que decidieron por ellos y por la
corporación aunque no tenían ningún derecho de hacerlo. Y seguimos recordando esas lecciones
a nuestra gente, para que se entienda bien lo que son las reglas del juego.
Luis Leskovar es la persona responsable por recursos humanos dentro de United Technologies
por Otis Elevator en América Latina. Es uno de mis oficiales de prácticas empresariales. Estos
oficiales no están seleccionados del departamento legal. Yo soy abogado y Luis también lo es,
así que les digo la razón de tener ese procedimiento de selección. No pedimos que nuestra gente
ofrezca consejos legales, porque eso les compete a los abogados. Queremos que nuestra gente
ofrezca consejos éticos. Por lo tanto seleccionamos a nuestros oficiales no porque están en uno
u otro departamento sino porque la gente los respeta, porque la gerencia los respeta. Mis
oficiales de prácticas empresariales vienen de los departamentos de calidad, de comunicaciones
y de recursos humanos. Luis vino de recursos humanos. Ahora voy a pedir a Luis que les hable
sobre nuestro modo de implementar el programa dentro de su organización particular en América
Latina.
Luis Leskovar, Director de Recursos Humanos para América Latina,
United Technologies Corporation (Otis Elevator)
259

Como decía Pat, yo estoy a cargo de asuntos de ética como suboficial de ética para
Latinoamérica de Otis Elevator. Otis Elevator en América Latina representa una operación de
poco más de $200 millones. Posiblemente como ustedes sepan, es una empresa que se dedica a
la comercialización de escaleras mecánicas (escaleras ‘eléctricas’) y elevadores. Tenemos
básicamente operaciones en todos los países de América Latina. Algunas de esas operaciones
las operamos directamente, con operaciones propias, ya sea Brasil, Argentina, Uruguay, Chile;
otras operaciones estamos administrando con distribuidores; pero en todas ellas la
responsabilidad ética está centralizada en nuestra oficina central en nuestra matriz, que está
situado en San Pablo, Brasil, donde reside básicamente todo el centro de operaciones de América
Latina.
Normalmente, como Pat les ha explicado, tenemos todos los oficiales de ética. Reportamos
normalmente a la figura máxima, el representante operativo máximo de la compañía. En este
caso yo estoy reportando al presidente de la operación latinoamericana de manera directa, y
funcionalmente al business practices officer mundial. Igualmente cada país tiene su propio oficial
de ética que también reporta al managing director de la operación respectiva y funcionalmente en
este caso a mí.
Como todos ustedes se imaginarán, una de las funciones más destacadas, más comunes que
tiene cualquier oficial de ética es la función correctiva. Yo creo que esa función correctiva,
básicamente de investigar cualquier tipo de denuncia, cualquier tipo de acto ilícito, cualquier tipo
de conductas irregulares que se puede dar en una compañía, es una función clásica. Bueno,
obviamente nosotros como oficiales de ética tenemos que se va adelante. Yo creo que el gran
desafío de todos los oficiales de ética en cualquiera compañía es dedicarnos a la función
preventiva: o sea, tratar de evitar el tener que investigar futuras denuncias, de evitar el tener que
encontrarnos frente a conductas irregulares.
Este desafío se nos presenta verdaderamente complicado, considerando la estructura de nuestro
negocio. Nuestro negocio es básicamente uno que, si bien manufacturamos y vendemos, nuestro
core business es el servicio de mantenimiento de elevadores y escaleras. Justamente por esto
tenemos -- por ejemplo, en Brasil en nuestro negocio tenemos más de dos mil empleados
repartidos en 32 sucursales a lo largo de un país que es geográficamente al menos tan grande
como Estados Unidos. Es un país generalmente enorme.
Para llegar a cada uno de nuestros mecánicos y supervisores, verdaderamente tuvimos que
intentar crear algún método un poco diferente, para llegar con el mensaje. Inclusive, porque
contrariamente a lo que puede estar sucediendo en cualquier otras actividades, especialmente
cualquier quebrantamiento ético, podría estar viniendo de funciones gerenciales o de supervisión,
en nuestro caso esos quebrantamientos podían venir de cualquiera figura de la compañía. Y diría
que todo lo contrario. Nuestras figuras más bajas en la escala organizacional son los que más en
contacto están en el día a día con los clientes: los mecánicos que están dando servicio de
mantenimiento en todos los elevadores de la región.
En toda la región, para que ustedes tengan una idea, estamos teniendo hoy más de 50,000
elevadores en mantenimiento. Así que se pueden imaginar cuántos problemas potenciales se
pueden presentar en el día a día de trabajo, en contacto con los porteros, con los encargados de
manutención de cada predio, con los administradores de los edificios, de los consorcios, etc. El
sistema que encaramos, entonces, fue que intentamos hacer una asociación de lo que sería de
tres áreas dentro de la compañía: el área jurídica, el área de finanzas y el área de recursos
260

humanos, coordinada por mí como oficial de ética, para hacer un programa especial de
entrenamiento.
Para ese programa de entrenamiento, que llamamos training of trainers, de formación de
multiplicadores, ya convocamos en nuestra sede central -- como ahí dice, ‘dos días en SBC’
significa San Bernardo del Campo, en la parte de San Pablo donde está nuestra fábrica, nuestra
matriz. Convocamos a estas 22 personas, gerentes administrativos y supervisores
administrativos de todos nuestros sucursales, para formarlos en todos los principios de nuestro
código de ética. Estuvimos reunidos ahí dos días, los formamos junto con el abogado para
América Latina, con el oficial de ética de Brasil y yo, básicamente dando el entrenamiento para
aprender todos los principios del código de ética, aprender por qué nos interesaba enfatizar la
importancia de todos los stakeholders de la compañía, sin excepción, como Pat ya nos ha
hablado. Para nosotros los componentes o stakeholders de la compañía son los accionistas, los
empleados, los proveedores, las comunidades donde trabajamos, los clientes y obviamente
nuestros competidores también.
Entonces, tuvimos esa gente durante dos días ahí, los entrenamos y después vuelven. Esto es
otro tema también; son tratados, yo diría, temas algunos que se trataban por primera vez, como
por ejemplo todas las regulaciones de anti-trust y de nuestro acuerdo de confidencialidad, la
política de conflicto de interés, que la primera que mencionamos ahí estaba implantada ya hace
muchos años en nuestra corporación al igual que de presentes empresarios, con regulaciones
bastante precisas y limitadoras. La política de anti-trust, o de anti-monopolio, diría -- algo muy
importante -- cuando después se hizo la multiplicación para tratar con nuestra fuerza de ventas.
Nosotros tenemos justamente una fuerza de ventas muy grande, de alrededor de 300 personas
en América Latina, que están constantemente entrando en contacto en un ambiente donde, al
menos por el feedback que recibimos de ellos mismos, algunas prácticas no son demasiado
cristalinas.
Una de las cosas que, inclusive con el contacto directo con la fuerza de ventas, fue un gran
desafío en reconvertir la capacitación de ellos, fue justamente de enfatizarles que para vender
nuestros productos o servicios nos teníamos que basar solamente en el mérito de nuestros
productos y servicios, y sin hablar de la calificación o no de los productos y servicios de la
competencia. Es algo que ustedes probablemente pueden imaginar, que normalmente para un
vendedor es muy fácil tratar de insertar su producto en el cliente simplemente menospreciando el
producto de la competencia.
Se habló también del acuerdo de confianza para defender todas nuestras patentes, nuestras
invenciones, etc. Implantamos un criterio muy importante, conocido como ethics credo for
management. El credo para nuestra gerencia fue intentar cambiar el approach que estábamos
teniendo con respecto a temas éticos. Los temas éticos normalmente, por una cuestión histórica,
eran un programa que estaba patrocinado por el grupo financiero, eventualmente el grupo del
área jurídica de la compañía, y obviamente por el oficial de ética. Pero no se tomaba como un
programa que era de propiedad de la propia gerencia, especialmente de la alta gerencia.
Basados en el éxito que habíamos tenido en los años anteriores, especialmente en los programas
de seguridad y de calidad -- en donde al momento de pasar la responsabilidad de esos programas
de las áreas afectadas para la misma línea, que es ahí donde pudimos ver la explosión de esos
programas, y probablemente esos programas comenzaron a funcionar y prosperar -- decidimos
hacer lo mismo con el programa de ética. El programa de ética enfatizamos que dejaba de ser un
programa patrocinado por área staff; era un programa donde la propiedad tenía que ser asumida
261

por la propia gerencia de línea. A partir de ese momento pasaba a tener la gerencia de línea la
responsabilidad por el sostener lo que considerábamos los tres valores fundamentales, los core
values, de la compañía, que son seguridad, calidad y ética.
Decimos que con eso logramos muchos fines, pero uno de los más importantes sería en
posicionarnos dentro de los mercados que trabajamos como empleado favorito, que es
justamente lo que nos permite captar y retener los mejores recursos humanos. Aquí muestro
cuales son los diez puntos de nuestro credo. Obviamente estamos visiblemente comprometidos;
es decir, aparecer en cada momento, en los discursos, en las presentaciones del management,
aparecer el mensaje de la misma manera que venía pareciendo los mensajes del management
con respecto a trabajar de manera segura, de defender un mejoramiento continuo y la calidad de
nuestros productos.
A partir de estos últimos años también se comenzó a introducir en el discurso de la alta gerencia
el mensaje ético. Obviamente tenía que estar el propio management liderando y proveyendo los
recursos, hacer un plan, implementarlo -- como todos ustedes saben, todas estas cosas, como en
cualquier cosa que tiene que ver con el gerenciamiento, obviamente se trata todo de
implementación -- aceptar, identificar las responsabilidades. Aquí hay una cosa muy importante
que desarrollamos junto con el credo para management, que fue distintas herramientas como la
evaluación de riesgos, que significó analizar dentro de cada grupo gerencial las propias
condiciones de trabajo en cada operación, para ver en qué proceso podía ver o no un riesgo de
quebrantamiento ético.
Hicimos también otra herramienta que fue implementada en ese momento: un checklist para
adquisiciones donde analizábamos dentro del proceso de adquisición de una nueva compañía
para ser incorporada al portfolio de Otis. Lo que hacíamos además de la típica due diligence,
incorporábamos la due diligence de ética. Nosotros teníamos un profundo checklist de cosas para
evaluar, y donde inclusive en algunos casos de algunas adquisiciones, se decidió no hacerlo por
el aspecto negativo, por algún potencial riesgo ético en esa adquisición.
Obviamente entrenar la comunicación; y al final de todo -- algo muy importante que estamos
haciendo desde hace dos años -- al fin de cada año, cuando termina cada año hacemos entre
todo el management de la compañía la evaluación, con un formulario donde vamos punto por
punto para hacer una medición de cómo está nuestra política correctiva y especialmente
preventiva en materia de ética.
Después, una vez que terminó ese entrenamiento de todo este grupo de administrativos, ellos
volvieron al campo, cada uno a sus filiales, y llevaron a cabo los meeting con todo el personal. Yo
creo que la novedad especial de este programa que hicimos en el 2000 en el norte de Brasil, lo
especial fue que llegamos al más bajo nivel de organización de la compañía. Normalmente estos
programas son hechos para llegar solamente a los niveles gerenciales, y cuando más bajo se
llega es al nivel de supervisión.
Cada meeting -- que fueron muchos -- se hacía en una filial de nuestra compañía, y al momento
de terminar el meeting con ese multiplicador que nosotros habíamos formado en San Bernardo del
Campo, había un horario donde estábamos disponibilizados en la matriz tres funcionarios: los
mismos que participamos en el entrenamiento inicial, el abogado, el oficial de ética para Brasil, el
oficial para América Latina -- que soy yo. Y en ese momento hacíamos una sesión de preguntas y
respuestas con esa misma gente involucrada, para sacar cualquiera duda que pudiese haber
quedado. Esto significó más de 70 reuniones, con una cobertura de 1,800 personas. Tuvimos
más de 90 por ciento de cobertura de toda nuestra gente, lo cual como ustedes pueden imaginar
262

con gente de licencia, vacaciones, haciendo algún trabajo, que la cobertura fue prácticamente
total.
Para cerrar esta parte, entonces, ¿cómo fue el esquema de entrenamiento en cascada, como
podríamos llamarlo? Primero, hicimos la formación de los multiplicadores durante dos días en
nuestra matriz, tomando los gerentes de administración y supervisores de administración de todo
Brasil. Y después, estas más de 70 reuniones que se hizo en el field con el apoyo a través de un
sistema de teleconferencia de los tres funcionarios que respondieron a todas las dudas, dudas
que les aseguro que surgieron en los 70 meeting, siempre hubo aunque sea dos o tres preguntas,
muchas relacionadas especialmente en las cosas en que podían estar o no permitidas para
vender nuestros productos.
Otra cosa que se hizo: nosotros obtuvimos una encuesta mundial de satisfacción de los
empleados, en los cuales hubo cuatro preguntas relacionadas con temas éticos. Aquí se
formaron unos focus groups, como los ejemplos aquí donde los sucursales están ubicados bien al
sur o bien al norte como Florianópolis o Salvador, donde también investigamos junto con nuestra
gente las razones o los motivos de las respuestas. Ustedes saben que el hecho de hacer una
encuesta da muchas veces respuestas aparentemente claras con respecto a lo que la compañía
quiere saber, pero si realmente después de esto no nos juntamos con la gente para explorar y
entender el motivo de las respuestas evidentemente muchas veces vamos a quedar con muchas
dudas.
Además de esto, obviamente durante todo el año se hicieron llevando a cabo nuestros programas
para supervisor y para gente nueva que se incorpora, y también implementamos el año pasado un
CD interactivo donde la gente directamente podía hacer algunos ejercicios sobre qué tipo de
comportamientos eran éticos.
Para este año, lo que estamos pensando es continuar entrenando a la gente en estos mismos
temas, profundizar algunos e incluir algún tema nuevo. Vamos a hacer ahora un kit donde vamos
a darles a nuestros gerentes lo siguiente. Este kit va a ser una carpeta que va a contener tres
cosas: un video con un mensaje del vice-presidente de la región, donde él va a decir cómo los
negocios tienen que ser llevados desde un punto de vista ético; slides de presentación en
PowerPoint; y junto con eso un manual del instructor en el cual se va a explicar a cada gerente
línea por línea de cada slide qué es lo que supuestamente se tiene que decir. Sería como un
programa de capacitación, enseñando al instructor qué decir en cada ocasión.
Los puntos que vamos a tratar: vamos tratando de la ética en los negocios, especialmente
apuntando a cómo enfocar las relaciones con nuestros clientes y con nuestros proveedores.
Insistimos en algo así como el tema de igualdad de oportunidades, porque una de los grandes
objetivos del programa ético, aparte del cumplimiento de las normas, está en que la única manera
de transformar en un empleador favorito y preferido en la región es teniendo un programa de
ética. Yo creo que ustedes lo saben.
Se han hecho muchas encuestas a lo largo de los últimos años, preguntando a la gente que
describa cuáles son los atributos que un excelente líder debería tener. Hasta ahora yo no conocí
ninguna encuesta personalmente que no coloque como primera cosa que la gente espera de un
gran líder es la honestidad. Yo creo que eso no es casual; pasa en todos los países. Existen
encuestas en Estados Unidos, en Argentina, Brasil, etc., y siempre cuando se dice “Define qué es
un gran líder” la primera característica que aparece es la honestidad. Yo creo que justamente por
eso un programa de ética es algo verdaderamente importantísimo para aquellos que quieran
convertirse en empleadores favoritos o preferidos de la región.
263

Este que ustedes ven es otro tema, del acoso sexual, que está apareciendo muy fuertemente
como issue en nuestra región, un tema que está un poco cubierto o velado, pero que tenemos que
comenzar a avanzar y actuar rápidamente porque inclusive la legislación de muchos países como
Brasil está avanzando en el sentido de ya penalizar a los acosadores.
Finalmente, la idea es implementar este kit que vamos a entregar a cada gerente, con el video,
con el PowerPoint, con un manual del instructor bien definitivo y auto-explicativo, que se puede
llevar en el auto y aplicar en cualquier momento. En definitiva, como les decía al comienzo, la
idea de nuestro programa de ética donde se inserta es como parte de nuestro programa de
consolidación de los core values de la compañía, los valores principales: en primer lugar
seguridad, luego calidad y ética. Seguridad en el sentido de dar condiciones de trabajo seguras a
nuestra gente. Calidad en el sentido de darles el mejor standard de productos y servicios a
nuestros clientes. Y ética, obviamente porque es la única manera que consideramos posible para
hacer negocios. Básicamente ése es el trabajo que estamos haciendo en América Latina, y el
trabajo que estoy haciendo como oficial de ética en la región. Gracias a todos.
Vaclav Perich (República Checa). Yo me quedé bien impresionado por la presentación del señor
Gnazzo por muchas razones, pero en el interés de ahorrar tiempo voy a mencionar una. Usted
mencionó el comité de auditoria de la junta de directores, y que los miembros del mismo no son
empleados de la compañía. ¿Podría decirnos algo más sobre su estructura y procedimientos?
Pat Gnazzo. Ahora bien, bajo los reglamentos de la Comisión federal por Valores y Bolsas, toda
corporación que venda sus acciones al público estará integrada por personas de la gerencia tanto
como individuos externos que representen a los accionistas de la corporación. Actualmente la
Comisión requiere que todos los miembros de la junta que integren el comité de auditoria sean
personas externas y no empleadas de la corporación. Aunque tenemos 16 personas dentro de la
junta de United Technologies, nuestro presidente de la junta y el presidente ejecutivo son
solamente dos de los 16. Los demás 14 vienen de otras compañías y profesiones, y ninguno de
ellos es empleado nuestro. Los miembros del comité de auditoria vienen de esos 14. Así que
cuando me dirijo a ellos para explicar el programa y el concepto de responsabilidad, no lo hago
como a la gerencia sino a ellos como miembros externos.
Steven Hernandez (Estados Unidos). Tengo una pregunta para el señor Gnazzo. Usted
mencionó que sus oficiales de prácticas empresariales no son abogados sino que vienen de
varias disciplinas y funciones. Pregunto si dejan sus funciones anteriores para ser oficiales de
prácticas empresariales a tiempo completo, o si siguen cumpliendo con los otros deberes a la vez.
Pat Gnazzo. Es una tremenda pregunta. Lo que acabo de explicarles es que toda compañía
tiene que tener su propio programa. Lo que funciona para nosotros no funciona necesariamente
para otras compañías. Todos nuestros oficiales de prácticas empresariales se dedican a esto a
tiempo parcial. Tienen sus deberes adicionales. Pero hemos descubierto que no tenemos que
reducir al personal que se dedique a esto. Aunque reducimos el número de empleados en alguna
área particular, vamos transfiriendo la función de oficial de prácticas empresariales a otra persona.
Empezamos con 22 en 1986 y ahora tenemos 170, y va a seguir en aumento porque todos tienen
sus deberes normales. Luis no recibe compensación adicional alguna, pero sí recibe todos los
problemas asociados y sí recibe alguna fama por haber recomendado a la gerencia que hay que
264

despedir a alguien. Le prestan atención con respecto a eso, y recibe bastante respecto como
oficial de prácticas empresariales, pero es una labor a tiempo parcial. Lo mismo me pasa a mí,
porque yo tengo otras funciones dentro de la corporación.
Jean-Robert Jean-Noel (Haiti). Como compañía multinacional, ¿cómo logran recoger, estar al
tanto y cumplir con todas las reglas y reglamentaciones de cada país?
Pat Gnazzo. Bueno, en todo país del mundo la ley dicta que no se puede sobornar a mis oficiales
gubernamentales. No existe país alguno en región alguna que permita el soborno de oficiales
gubernamentales. Ahora bien, hay algunos países en que no se ejecute la ley por una u otra
razón. Pero lo que hemos notado a través de los años es que uno expone al riesgo a su gente si
se decide no acatar la ley.
Presento como ejemplo Italia, en que los donativos a partidos políticos eran siempre ilegales pero
que no estaban fiscalizados hasta más tarde. Y cayó el gobierno. En Japón eran ilegales pero no
se ejecutaba la ley. Tan pronto que se ejecutara la ley el parlamento japonés cayó. En Corea dos
ex-presidentes aceptaban donativos con fines políticos hechos por las compañías Samsung,
Lucky Gold Star, Daewoo. Siempre era ilegal. Pero un nuevo presidente asumió el poder, hizo
ejecutar la ley e hizo multar a esas compañías. Los dos ex-presidentes fueron enjuiciados. En
Indonesia no se aplicaba la ley existente a los negocios practicados por Suharto. Ahora el
presidente actual está denunciando a todos los individuos y compañías que participaban.
No se puede hacer perjudicar a su gente al anticipar que alguna ley no será aplicada. La ley
existe en todas partes, y si a uno le importa el bienestar de su gente se debe acatar la ley. Y para
responder a su duda por fin: a veces hay que tener paciencia. Por lo tanto, puede que sus
productos no salgan del muelle aprobados por los oficiales aduanales cuando uno los quiera. Eso
podría tardar varios meses. Si uno va a entrar en el negocio y si quiere proteger a sus empleados
hay que ser paciente.
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Auditoria Continuada
Greg Shields, Director, Departamento de Servicios de Aseguranza
Instituto Canadiense de Contadores Aprobados
_____________________________________________________________________________________
Muchas gracias. Me complace dirigirme a un grupo tan distinguido. En el Instituto Canadiense de
Contadores Aprobados, todo nuestro trabajo de auditoria tradicional tanto como de contaduría se
realiza al nivel internacional. Lo mismo ocurre con el desarrollo de productos innovadores que me
ocupa a mí dentro del Instituto. Realizamos estos esfuerzos en conjunto con el Instituto
Norteamericano (AICPA). Todos nuestros comités tienen participación conjunta y -- aun más con
el tiempo -- internacional. Voy a mencionar más tarde los muchos países del mundo que
participan con nuestro Programa de Confianza por la Web.
Voy a hablarles hoy sobre una innovación de primera en que estamos trabajando, que se llama
auditoria continuada. Voy a utilizar una metáfora de la física para ilustrar hacia donde vamos con
esto. Recientemente en una de las reuniones de nuestra junta, un miembro voluntario dijo: “No
debemos realmente seguir gastando tiempo y recursos en la auditoria continuada. Es nada más
que un hoyo negro que chupará todos nuestros recursos sin que nada resulte.” Pero su opinión
no fue realmente la más popular. Por cierto no fue compartida por el grupo que trabajaba hace
unos años en el Informe de Investigaciones sobre la Auditoria Continuada, dentro del cual figuraba
yo. Nosotros opinamos allí que la auditoria continuada representa la onda del futuro. De hecho,
representa – para usar la metáfora de la física – una explosión inmensa que podría resultar en un
universo completamente nuevo de oportunidades de auditoria. Así que ustedes tienen dos
opiniones diversas. No sé qué opinión compartirán al final de mi presentación, pero imagino que
van a estar en algún lugar entre las dos.
Yo quisiera discutir entonces la definición de una auditoria continuada. La gente tiene diferentes
opiniones sobre esto, pero yo les daré una definición particular. Voy a decirles también la razón
de que deben hacerle caso a la auditoria continuada. Si yo fuera a pedirles que me hicieran un
listado de las primeras cien cosas que quisieran hacer para mejorar su organización, a lo mejor la
auditoria continuada no formaría parte del mismo. Pero espero que se den cuenta, mientras
procedo con la presentación, que la auditoria continuada tiene valor y que, en mi opinión será la
onda del futuro.
Naturalmente va a haber dudas en cuanto a su factibilidad, y voy a dirigirme a cuestiones
relacionadas a eso. Luego hablaré sobre lo que hacemos ahora y lo que va a pasar después.
¿Qué es una auditoria continuada? Nuestros dos institutos nacionales, además de muchos
académicos y expertos en el campo de la tecnología de la información que fueron consultados,
tardaban en llegar a una definición adecuada. Quiero enfatizar que la auditoria continuada no se
trata solamente de tener que el auditor esté con el cliente en todo momento. Eso ya pasa en
muchas organizaciones. Lo que decimos cuando nos referimos a la auditoria continuada es que
el reporte actual de la auditoria está disponible continuamente. Por eso, la definimos como
metodología que permite a auditores independientes de dar fe por escrito sobre la materia
investigada, usando una serie de reportes de auditoria emitidos en el mismo momento o poco
después que sucedieran los eventos que fundamenten la materia. Entiendo que la definición
abarca tantas cosas, pero ahora voy a analizarla en sus varios componentes.
266

Vamos a empezar comparando la auditoria continuada a la auditoria tradicional que muchos de
ustedes conocen. En la auditoria tradicional hay un estado financiero anual, sea para el ente
gubernamental o la empresa. Estoy seguro de que muchos de estos estados están auditados.
Ahora bien, en cuanto a la auditoria continuada nosotros ampliamos el alcance para incluir
virtualmente cualquier materia que sea importante en la toma de decisiones.
Segundo, en la auditoria tradicional tenemos principios de contabilidad generalmente aceptados
como criterios contra los cuales evaluamos los estados financieros. Para calificarlos como
‘mostrando razonablemente’ deben conformarse a esos criterios. Pero en la nueva área de
auditoria continuada tenemos que desarrollar criterios adecuados para una materia mucho más
amplia, para un alcance más amplio. En la auditoria tradicional trabajamos con normas de
auditoria generalmente aceptadas. En el área de la auditoria continuada vamos a trabajar con
normas para compromisos de aseguranza. Ahora tenemos tales normas disponibles en Canadá y
Estados Unidos, y de hecho existen a nivel internacional, desarrolladas por el Comité
Internacional de Prácticas de Auditoria.
Por último, dentro del modelo tradicional se trata de un informe anual que sale unos días o
semanas o meses después de concluir el ejercicio. Dentro del mundo de la auditoria se trata de
reportes sobre períodos breves que salen en tiempo real.
¿Qué quiere decir eso? Permítanme darles unos ejemplos. El primero será el informe breve y
sumario, en que una empresa o ente gubernamental presentaría el material todos los viernes al
auditor para que éste redactara un reporte el próximo miércoles sobre el mismo. El ciclo se
realiza todas las semanas. Vamos a tener una serie de reportes de auditoria externa, disponible
cada uno en un lapso breve de tiempo luego de presentarse la materia relacionada. En el ejemplo
se habla de un atraso de solamente cinco días todas las semanas.
Nuestra meta final, sin embargo, es el reportaje en tiempo real. Aunque esté es más difícil, vamos
a ver más tarde que es algo factible. Por ejemplo, alguien accederá al website de su agencia
gubernamental o de su empresa. Allí verán los datos que les interesa ver, junto con un informe de
auditor actualizado a la fecha y hora. Se tendrá la información tanto como el informe de auditor,
sin ningún atraso. Y la gente tendrá información confiable a su disposición cuando quiere tomar
decisiones, lo que es nuestra meta.
Vamos a explorar las razones de que queremos proceder en esa dirección. Existen varias
buenas razones. En primer lugar, necesitamos tener una metodología que responda a la
digitalización o computarización del ambiente empresarial y gubernamental. Estas entidades
realizan sus labores en casi todos los ámbitos, con una plétora de nuevas tecnologías. Todo está
llegando a computarizarse, sin excepción de ningún aspecto de comercio o de gobierno. Uno se
conecta más y más con otros sistemas, con otras entidades.
En Canadá, es Industry Canada que lidera la participación del gobierno con e-comercio. Con
mayor frecuencia los departamentos gubernamentales adquieren bienes y servicios a través de
vehículos de e-comercio. Todos los aspectos de sus operaciones están llegando a ser
digitalizados. Así que el modelo tradicional de auditoria que se basa en papel y camina
lentamente ya no es apropiado en cuanto a este nuevo universo de intercambio rápido de
información, de grandes cantidades de información intercambiada y de decisiones que hay que
tomarse con más rapidez de lo que ocurría en el pasado.
Una segunda razón es que la información está disponible y la gente quiere tomar decisiones en
base a eso. Estados financieros históricos tienen valor, yo no les digo que no. Son válidos
todavía para los contadores públicos y para las empresas de tamaño de miles de millones. Sin
267

embargo, las investigaciones académicas demuestran que estados financieros históricos
realmente no están empleados en la toma de decisiones como tal. Sirven para confirmar en una
fecha tardía la precisión de alguna información que se utilizara anteriormente para una toma de
decisiones. Tenemos que movernos más allá de todo eso para tomar en cuenta todo el conjunto
posible de información que puede ser relevante a todo tipo de decisión tomada dentro del
gobierno y de la empresa privada.
Por ejemplo, ustedes quisieran obtener continuamente una declaración de fe sobre el
cumplimiento de alguna entidad de gobierno o una corporación con sus políticas y prácticas
publicadas de e-comercio. Más entidades realizan negocios por un website.
Un impedimento al aumento en el uso de websites alrededor del mundo es una falta de confianza.
Ya dentro del contexto histórico de auditoria hemos desarrollado al nivel internacional un
programa que se llama WebTrust. Estamos en 16 países alrededor del mundo, en muchas firmas
en Nueva York, Argentina y América del Sur. Estamos en Hong Kong. Es un servicio que presta
su sello a todo website que certifique que la entidad empresarial o gubernamental reúna ciertas
altas normas comerciales. Por ejemplo, se mantiene la privacidad, se mantiene la seguridad, y se
hace lo que dice que va a hacer. Este servicio ya existe en el estilo tradicional, con reportes
históricos que se actualizan cada semestre. Pero tenemos el ideal de trasladar eso al mundo de
la auditoria continua, para que los reportes del auditor relacionados a eso estén disponibles con
mayor rapidez y así se les agregué más valor. Y como les dije, estamos entrando otras materias.
Otro ejemplo es el reportaje sobre el medio ambiente o la sostenibilidad. Uno quisiera tener una
declaración de fe sobre el promedio de emisiones de contaminantes. Un banco quisiera que la
entidad le diera una declaración continuada de fe sobre su cumplimiento con las condiciones del
convenio de deuda. Uno quisiera tener una declaración continuada de fe sobre el valor de fondos
de inversiones. Y por último uno podría recibir el estado financiero actualizado cuando se lo
pidiera. Eso sería probablemente lo más difícil. Todos ustedes que han preparado estados
financieros saben que contienen muchos estimados y, como les diré más tarde, los estimados son
más difíciles de auditar continuamente.
Quizás el servicio que tiene el mayor potencial de todos es el reportaje sobre la confiabilidad de
sistemas que generan información. Los ejemplos que acabo de presentarles enfocan las salidas
de los sistemas. Pero ¿qué pasará si podemos dar fe continuamente sobre la confiabilidad del
mismo sistema? Podría haber información valiosa en la base de datos que uno quisiera pasar a
personas externas para su propia toma de decisiones. Imagínense si existía un reporte de
auditoria de manera continua, que daría fe de que la base de datos funciona confiadamente. La
gente podría extraer información de esa base de datos, utilizarla como quería para formular sus
propios reportes. Y podría hacerlo seguro de que los datos e información que se recibe están de
hecho razonablemente presentadas. Este es un servicio que agrega valor a la empresa y es
flexible a la vez. Hablo mayormente de sistemas de TI pero podría expandirse a otros sistemas.
Esa clase de reportaje existe, de nuevo, dentro del contexto histórico de auditoria. Otro producto
que hemos desarrollado es SysTrust, en que se provee reportes de auditoria sobre la confiabilidad
de sistemas: o sea, si el sistema está disponible tanto como se acordó, si está seguro, si procesa
las transacciones con integridad, y si se puede mantener a través del tiempo para que cumpla con
los otros criterios de disponibilidad, seguridad e integridad. De nuevo, ese servicio existe dentro
de un contexto histórico aunque nuestro objetivo es de moverlo al mundo continuo.
Uno diría: ¿Por qué será la auditoria continuada todavía relevante en una era en que los sistemas
llegan a ser más y más confiables? Bien, los impulsores tradicionales de la contabilidad que
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existían durante siglos existen todavía en el mundo actual. Se reduce realmente a un conflicto de
intereses entre los que suministran la información y los que la utilizan. El proveedor de
información intenta a veces reflejar una mejor posición, y así se crea el perjuicio. La gente busca
la forma de aparecer bien en lo que está desempeñando. Y el papel del auditor es entrar y dar fe
de manera independiente de que la información suministrada es de hecho razonable. Estamos
allí para vencer el conflicto de intereses que suele existir.
La auditoria es relevante también si hay decisiones significativas por tomarse en base a la
información a ser auditada. La auditoria no tiene valor alguno si la gente no está tomando
decisiones importantes sobre gastos, inversiones, nuevos compromisos, cierre de programas – o
sea, decisiones clave. La auditoria puede agregarle valor si uno quiere información confiable en
que basar sus decisiones.
Hay otra condición que impulsa la auditoria durante siglos, y que todavía existe. Nuestros
usuarios están todavía remotos a la materia y a sus proveedores. Internet ha conectado a todos.
Uno puede entrar definitivamente y acceder una compañía o individuo bastante rápidamente. Aun
así, las compañías no quieren abrir todos los sistemas a todo usuario. Habrá barreras. Y es por
eso que se necesita a los auditores. Se les permitirá acceso a esos sistemas para que puedan
dar la fe que las personas externas buscan.
Finalmente tenemos la complejidad de la materia y del proceso de auditoria, que no cambiado en
nada dentro del mundo digital. De hecho las complejidades están en rápido aumento.
Repito que estos cuatro impulsores tradicionales de la necesidad de auditorias existen desde
hace siglos y existen en el mundo actual. Hace falta la auditoria. Nosotros queremos modificarla,
desde solamente la auditoria histórica a la auditoria continuada, para agregar valor a los usuarios.
Por último, en cuanto a la razón de la auditoria continuada, los auditores mismos están
interesados en esto. Aunque ustedes creen que procuramos nuestro propio interés cuando lo
hacemos, nos preocupamos bastante por la posibilidad de perder nuestra relevancia. Si nos
quedamos solamente con los estados financieros históricos, vamos a quedarnos menos
importantes en cuanto a la necesidad de información, en particular para la toma de decisiones.
No podemos seguir echando todos los huevos en una sola canasta.
Como mencioné antes, la auditoria tradicional del estado financiero no entra al mundo de toma de
decisiones, aunque éste último representa el área de mayor lucro económico. Robert Elliott de la
firma KPMG, un líder entre los contadores en términos de desarrollar nuevos servicios de
aseguranza, utiliza una ilustración con frecuencia. Si observamos la cadena de valor que se
relaciona con la información, notamos que todo el mundo quiere ascenderla. En la primera etapa
se registra los eventos económicos, las transacciones. Según Elliott el máximo que uno puede
devengar a ese nivel es $10 la hora. Pero mientras que se asciende por la cadena de valor, al
crear datos útiles, al convertirlos en información, al convertir la información en conocimientos y
finalmente utilizándolos para la toma de decisiones, el valor – su valor, o el valor de la persona
que suministra esos conocimientos – aumenta de manera exponencial. Sube de $10 la hora en el
fondo de la cadena de valor hasta un máximo de $1,000 la hora en la cúspide. La auditoria
continuada tiene como propósito acercar a los auditores más al sector de conocimientos y toma
de decisiones en la cadena.
Aunque los auditores quisieran ascender por la cadena de valor, no se puede vender el servicio a
una entidad pública o privada si no se les convence que los beneficios de proveer el servicio
exceden el costo. Para hacer esto debe haber algo que atraiga al mercado. Nosotros intentamos
buscar ejemplos de esto, pero estamos en el inicio del proceso y no hemos considerado todas las
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posibilidades. La mayor parte de las personas enfocan el sector privado y no el gobierno.
Creemos que los bancos estarían más dispuestos a recortar su tasa de interés para un préstamo
a una entidad si se pudiera recibir de la entidad información continuada sobre factores clave que
consideran de importancia en mantener la liquidez de la compañía. Quisieran saber de sus
inventarios, si el colateral está ubicado allí. Quisieran saber del flujo de caja o el balance de las
cuentas por cobrar. Si pueden recibir esa información continuadamente en una forma auditada,
para que se pueda dar fe de que esté razonablemente presentada, podrían ser dispuestos a
recortar la tasa de interés por un porcentaje o parte de un porcentaje.
Lo mismo ocurre con el proveedor de seguros. Vamos a suponer que su entidad quiere adquirir
seguros, y ustedes pueden proveer a la aseguradora información auditada que demuestre la
situación en cuanto a factores de alto riesgo. En otras palabras, ustedes cumplen con sus
parámetros en cuanto al riesgo. Puede que la aseguradora esté dispuesta a reducir la prima
sustancialmente si ustedes pueden suplir la información continuamente.
Puede ser útil para decisiones sobre inversiones. Existen investigaciones académicas que
demuestran que el costo de capital para una organización se reduce cuando ésa provee más
información de modo rápido. El costo de la información será más que recuperado en la reducción
de costos financieros para la empresa.
Dentro de los sectores privado y público observamos el desarrollo de interrelaciones entre las
entidades. Según los investigadores, en el futuro uno no estará tratando con compañías
individuales, sino con compañías ligadas una a la otra dentro de una cadena de proveedores.
Cada entidad dentro de la cadena va a querer saber que las otras entidades están tratándola
debidamente, antes de que se comprometa participar en el convenio. Creemos que hay un papel
aquí también para la auditoria continua, en que se provee la certeza de que los participantes de la
cadena de valor reciban un trato justo.
Pero existen obstáculos a esto, y la gente los encuentra bastante. Toda persona que recibe e-
mail y correspondencia normal sabe de la inundación de información en la actualidad. Muchos
reciben cientos de mensajes diariamente y más y más cartas hasta quedarse agobiados. Pueden
imaginar, si se les provee tanta información a través de la auditoria continua, que van a quedarse
agobiados y por lo tanto la información no les sería de tanta utilidad. Es preocupante esto. De
hecho, el alcance de la auditoria continua llega solamente a sectores clave, sobre los cuales todo
el mundo está de acuerdo de que se necesita auditarlos continuamente.
Otro factor será el impacto negativo sobre la conducta de la gerencia de reportajes y auditorias
más frecuentes. Yo participo también dentro del Instituto Canadiense a nuestro grupo de gestión
de riesgo y gobernación. Hacía varios años que dedicábamos tiempo y esfuerzo a buscar
información sobre la conducta de la gente en las organizaciones y las mejores estructuras de
control. Hallamos que la estructura anticuada de control de mando no funciona siempre en cuanto
al logro de los objetivos de la organización. Muchas organizaciones son mucho más eficaces
cuando basen sus operaciones en la confianza.
La gente básicamente merece la confianza, ¿verdad? Claro que hay mucha gente que no la
merece pero forma una ínfima minoría. Si se introduce un sistema de auditoria continua va a
haber gente que realmente no quiere someterse continuamente a la auditoria. Y así habrá
consecuencias negativas. La clave será mantenerse honestos con ellos, y limitar la auditoria a
áreas de la organización en que los empleados, los gerentes y las entidades externas acepten la
importancia del servicio y el valor que agrega.
270

¿Es factible la auditoria continua? Existen muchos dudosos y hay que brincar unas vallas más
altas, pero creemos que se puede. En nuestro estudio investigativo resumimos los seis elementos
que deben estar presentes. Se necesita la presencia de todos para que la auditoria continua sea
factible. Estos son: unas materias que tengan características apropiadas, sistemas confiables que
generen las materias, procedimientos de auditoria bien automatizados, enlaces de comunicación
que sean rápidos y confiables, reportaje oportuno y pro eficiencia por parte de los auditores.
Ahora voy a describirles cada uno brevemente.
Debo enfatizar que lo encuentro difícil discutir ninguno de los seis en aislamiento de los demás, ya
que están todos interconectados. Sin embargo voy a subrayar algunos aspectos de cada uno
para darles información acerca de las cuestiones que hay que atender para avanzar con la
auditoria continua.
En primer lugar, quisiera hablar sobre la materia. Hay que preguntarse si la naturaleza de los
datos relacionados con la materia conduce a conclusiones ágiles de auditoria. Ya mencioné que
queremos pasar más allá de información financiera, hacia todo tipo de información relevante a la
toma de decisión. Pero no todos los datos se prestan a una auditoria continua. Los datos que
más se prestan son los que representan rutinas ya fijas, como órdenes, cantidades, facturas,
fechas, direcciones; o sea, cosas que son correctas o erróneas que pueden ser manejadas
fácilmente por un sistema automatizado.
Una categoría de dificultad moderada sería compuesta por los datos fijos que salen de eventos
no-rutinarios. ¿Qué quiere decir eso? Yo refiero a datos introducidos al sistema durante
intervalos irregulares y a través de intervenciones manuales. La idea de auditoria continua
supone un grado de automatización, de alta computarización, de rapidez, de movimiento
predecible. No se quiere ver la intervención humana de manera frecuente, aunque tenga que
suceder a veces. Ejemplos de esta clase de datos son los cambios de las tasas contributivas, la
decisión de modificar un límite de crédito, o el cambio de la fecha del cierre contable. Todos estos
eventos introducen un elemento de dificultad a la auditoria continua, pero es posible manejarlo de
todos modos.
El tipo de datos que más difícilmente se incorpora en la auditoria continua es de datos probables.
Los que han preparado estados financieros saben que se trata de muchos estimados. Los
estados corporativos y también gubernamentales en algunos casos incluyen reservas por cuentas
incobrables, y reservas por obligaciones no tan precisas. Este tipo de datos fluye más difícilmente
por un sistema automatizado. Pero no es imposible. Se puede reducir un supuesto a ecuaciones.
Se puede reducir un juicio a componentes muy específicos de información que se obtiene. El
proceso entero de estimación podrá ser automatizado. Así que, cuanto más difícil sea intentar
incorporar los datos probables al proceso de auditoria continua, no es imposible hacerlo.
Ahora quisiera hablarles sobre sistemas confiables. Tenemos los datos, pero ¿qué hará el
sistema con los datos? ¿Podrá producir consistentemente y rápidamente información que sea
completa y precisa? En verdad los sistemas son complejos y, si ustedes consultan los consejos
de SysTrust que describía antes, verán que se habla de sistemas que consisten de
infraestructura; o sea, hardware de computadora, software, gente, procedimientos y los mismos
datos. Y cualquier elemento del sistema podrá fracasar. Los sistemas modernos suelen ser bien
confiables pero no son infalibles. Para que la auditoria continua sea factible, hay que tener un alto
grado de confiabilidad en el sistema, pero eso no queda fuera de las posibilidades.
Antes yo mencioné los cuatro componentes de la confiabilidad. El sistema debe estar disponible;
o sea, si se contrata para que el sistema esté disponible a los usuarios internos o externos
271

durante ciertas horas, entonces ésas son las horas en que debe estar disponible. Debe estar
seguro. Debe tener la capacidad de procesar las transacciones con integridad y precisión. El
sistema debe ser capaz de mantenerse. Todos estos componentes de confiabilidad deben figurar
dentro de la determinación de que un sistema puede apoyar o no una auditoria continua.
También surge la duda en cuanto a los sistemas modernos: si éstos pueden permitir una auditoria
continua con mayor facilidad. Nuestra conclusión es positiva. Con el paso de tiempo están
llegando sistemas aun más integrados. La gente – como SAP – está introduciendo sistemas ERP
que están muy integrados y automatizados. Dentro de estos tipos de sistemas, donde existe
actualmente una capacidad de auditoria, una parte de la labor de auditoria ya se ha hecho. Estos
sistemas obviamente son más idóneos de auditarse continuamente.
Sin embargo, debo enfatizar que se necesita aquí una concentración de lo que llamamos
controles preventivos. Es decir, uno quisiera tener controles dentro del sistema que impiden que
los errores ocurran desde un principio. Bajo el modelo anterior de la auditoria uno dependía de
los controles de detección, en que se procesaba la transacción y más tarde, dentro de ocho o
quince días, se detectaba una anomalía o error. Esto funcionaba bien dentro de un ámbito en que
la auditoria abarcaba un período extenso. Se podía esperar que el sistema identificara los errores
uno o dos meses más tarde, para ir a investigarlos. Pero en el ámbito de una auditoria continua
este modelo ya no funciona. Por lo tanto hay que confiar en que un sistema capte los errores
antes que ocurran, lo cual es la función de los controles preventivos. No todos los sistemas tienen
controles preventivos, pero vuelvo a enfatizar que eso no nos impide realizar las auditorias. Se
puede implementar controles preventivos que sí funcionan.
Hay otra cuestión para toda entidad que prepare información continua: ¿Cuánto de error o de
desviación desde el criterio de control está uno preparado de tolerar?
En esta materia de auditoria continua los auditores habrán de tomar decisiones inusitadas
mientras pasamos a una mayor extensión de materias y un reportaje más rápida. Los que
conocen los estados financieros corporativos saben que los auditores utilizan un marco de
referencia en cuanto a los mismos. Dicen, por ejemplo, que se permite un error en la declaración
de ingresos netos de hasta un 10 por ciento, que los usuarios de los estados pueden tolerar ese
grado de error. La razón de que se requiere este criterio, dentro de la auditoria tradicional tanto
como la auditoria continua, es que ningún sistema es perfecto. Hay que tener una tolerancia por
algún nivel de alivio de los controles y algún nivel de error. Lo que quedará por determinarse es el
nivel en sí. Ya tenemos los consejos para casos de auditorias tradicionales, pero no los hemos
desarrollado todavía para las auditorias continuas.
El otro elemento que hay que considerar es el riesgo tolerable. Ya mencioné que los auditores
podrían tolerar un error de hasta un 10 por ciento en la declaración de ingresos netos dentro del
estado financiero tradicional. Bueno, ¿cuánto riesgo están dispuestos a tolerar de que un error
tan grande ocurra? Tradicionalmente los auditores utilizan un marco de, digamos, 5 por ciento:
aceptarían un riesgo de 5 por ciento de que ocurra un error en la declaración de ingresos netos de
hasta un 10 por ciento. Y así orientan sus pruebas de auditoria a ese cómputo inicial. Ahora bien,
todo tipo de decisión con respecto a error tolerable y tolerancia de riesgo habría que tomarse
dentro de la auditoria continua. Es un mundo muy diferente que los auditores tienen que
enfrentar. Sin embargo, debo enfatizar de nuevo que los auditores ya trabajan en esta área, y
desarrollan sus normas para la misma a través de tiempo, en base al consenso y a la práctica.
Aquí tampoco encontramos barrera sustancial a la auditoria continua.
272

Procedimientos automatizados de auditoria constituyen otro requisito para que la auditoria
continua llegue a ser viable. Existe todo tipo de técnica automatizada para la auditoria en uso
actualmente dentro de la auditoria tradicional. Dentro de la auditoria continua hay situaciones en
que se necesitará herramientas generales. Habrá que determinar marcos de referencia, realizar
pruebas de penetración, comparaciones, pruebas de continuidad numérica, las cuales todas ya
existen dentro de la auditoria tradicional. El software está disponible y en uso dentro de la
auditoria tradicional, y puede adaptarse fácilmente a la auditoria continua, en particular la que
tiene un corto intervalo.
Pero hay otras situaciones en que las herramientas tradicionales no funcionarán. Los auditores
tendrán que adquirir herramientas bien sofisticadas. Una de ellas es el módulo interno que
contiene una subrutina que el auditor instala dentro del sistema del cliente. Podría reportar sobre
varios parámetros ya pre-determinados. Podría reportar sobre cualquier cosa que uno cree de
importancia para la auditoria. Podrá ser, por ejemplo, los tipos de pago que se procesa, la
frecuencia de pagos, los que reciben los pagos. Uno determina los parámetros con anticipación al
momento en que se instala el módulo, para que el sistema le dé la alerta cuando ocurra alguna
transacción que esté fuera de los parámetros normales.
Lo mismo sucede con los agentes inteligentes. Estos son aun más potentes que los módulos
internos porque pueden salir fuera de su sistema. Los agentes inteligentes incluyen objetos de
computadora que son combinaciones de datos y programas, y pueden realizar búsquedas así
como se hace la búsqueda por la web. Los agentes inteligentes pueden ser usados por el auditor
para examinar un sistema y hallar cualquier cosa que se cree de importancia para la auditoria.
Además de estas herramientas bien sofisticadas, desafortunadamente, en la auditoria continua
probablemente no se podrá escapar los procedimientos manuales. Si su inventario está
continuamente auditado, por ejemplo, en alguna fecha del año se va a realizar un conteo físico. Y
el auditor tendrá que ir y hacerlo. Así que será imposible automatizarlo todo, pero el grado de
procedimientos manuales sería mucho menor de lo que pasa en la auditoria tradicional.
La clase de herramienta que uno utiliza, la frecuencia de su aplicación y su nivel de integración al
sistema del cliente dependerán del tipo de auditoria continuada que uno quiere realizar. En un
ámbito de reportaje que ocurre pocos días después de los hechos se necesita una alta
confiabilidad de los sistemas. Se puede utilizar herramientas tradicionales como el software
general de auditoria. Se puede aplicarlos diariamente o semanalmente, y probablemente eso
servirá su propósito.
Sin embargo, si se aspira a reportar en tiempo real (como en el ejemplo, donde la gente accede al
website, ve la información y el informe de auditoria allí mismo en cualquier hora que accedan), eso
requiere un grado muy alto de confiabilidad de sistema. Uno tendría que utilizar módulos internos
de auditoria que trabajarían continuamente, o agentes inteligentes. Habría el requerimiento en
cuanto a estas cosas que las mismas apoyen la auditoria continua en tiempo real. Así que están
entrando a una región distinta, una que será más difícil de implementar.
Ahora a una cuestión que sería solamente de interés a los auditores. En la auditoria tradicional
realizamos pruebas de los controles y utilizamos los resultados de esas pruebas para determinar
la naturaleza, frecuencia y alcance de la prueba directa de error monetario. En una auditoria
continua no habría una demora, y por eso puede que surja la duda sobre la necesidad de realizar
pruebas sustantivas. Gracias al módulo interno de auditoria u otras técnicas de sacar la
información, ya está la prueba de que el sistema es altamente confiable. Y uno podría razonar
que, si el sistema es confiable entonces la información que sale del sistema debe ser igualmente
273

confiable. Así que los auditores tendrán que preguntarse, y formalizar dentro de sus normas
profesionales, sobre la necesidad de un requisito no solamente de probar los controles sino de
realizar pruebas sustantivas para detectar los errores directamente. Es un asunto más de interés
para los auditores. Es una barrera alta pero no es insuperable. Hace años ya que la gente
comenta sobre una mayor confianza en los sistemas, en particular los sistemas computarizados
que sabemos que son bastante confiables.
Otra cuestión tiene que ver con las limitaciones o beneficios significativos de utilizar herramientas
sofisticadas como los agentes digitales. En verdad no tenemos ninguna o poca experiencia en el
uso de agentes digitales. Y muy pocos auditores utilizan los módulos internos de auditoria. Tan
pronto que se introduzca una nueva herramienta, surgen las dudas sobre su eficacia.
Otra cuestión enorme radica en la independencia del auditor. Ya mencioné que, dentro del tiempo
real en que se realiza la auditoria continua va a haber módulos de auditoria metidos dentro del
sistema del cliente. Y eso hace surgir toda clase de duda acerca de la independencia. Como
ustedes pueden saber, hace uno o dos años los reguladores de los mercados de valores, en
particular en Estados Unidos, se preocupan por asuntos de independencia. Si su módulo de
auditoria fuera metido dentro del sistema de su cliente donde el cliente lo controla, ¿no se
perjudicará automáticamente su independencia? Yo hablo desde la perspectiva del regulador.
Pero respondo que uno podría tomar los pasos para asegurarse de que nadie haya interferido con
los módulos de auditoria. Se puede instalar controles que identifiquen toda interferencia desde el
cliente. Este problema es superable, aunque surge por parte de los reguladores.
Vamos a examinar brevemente los enlaces confiables de comunicación. Vamos a suponer que
nuestra auditoria determinó que el sistema procesa datos muy rápidamente; que el sistema es
confiable; que logró procesar los datos (se espera) sin errores; que se realizó los procedimientos
de auditoria sin encontrar (se espera) anomalías serias. Pero ahora los resultados de la auditoria
tienen que ser comunicados al auditor. Existen dos escenarios. Si se trata de una auditoria
continua de corto intervalo el auditor podría ir a visitar al cliente todos los días o cada rato. Pero
eso no es realmente factible. Por eso se habla de enlaces de comunicación entre el sistema del
cliente, los módulos de auditoria, y los procedimientos de auditoria que harían transmitir
información hacia el website del auditor. Obviamente se necesita enlaces seguros para hacer
esto. Debe haber suficiente ancho de banda para recibir la información. Y hay que considerar su
costo también.
Y ¿qué clases de información llegarían al auditor? Volvamos al escenario en que existe un
proceso de auditoria continua con los módulos internos. ¿Qué pasará allí? Bueno, dentro de
algunas auditorias internas alrededor del mundo existe un sistema de alarmas que permite que el
sistema y los procesos automatizados del auditor notifiquen al auditor sobre lo que está pasando y
lo que son los resultados de la auditoria.
Podría haber tres niveles de alarma. Podría haber una alarma que dice que una anomalía ya
ocurrió, pero que no necesita el seguimiento ahora mismo, que podría ser atendido por personal
subalterno y revisado por superiores más tarde. Un segundo nivel de alarma tampoco requeriría
una clausura del proceso de auditoria continua, pero advierte que será necesario examinarlo
mañana o pasado, ya que algo peor podrá pasar si no lo atendemos ahora mismo. Y un tercer
nivel de alarma indicará a las desviaciones significativas, resultando en una clausura del sistema
de auditoria y reportaje continuo hasta que llegue a ser investigado y resuelto.
El punto de la auditoria continua es de dejarla funcionar siempre que no surjan problemas graves.
Pero si surge un problema grave debe haber la capacidad de clausurar el sistema. El enlace de
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comunicación entra aquí. Los auditores tienen que saber lo que está pasando dentro del sistema
del cliente y dentro del proceso de auditoria que están aplicando dentro del sistema del cliente.
Luego de terminar el proceso, obviamente debe haber un lugar donde la gente puede ir a acceder
la información continua y el reporte del auditor correspondiente. Es obvio que ese sitio particular
en que residen la información y el reporte del auditor tiene que estar seguro. El reporte tiene que
estar disponible de manera oportuna. Así que los controles deben ser implementados allí a ese
nivel – algo que se puede realizar.
Por último, sin que sea el menos importante de los seis criterios que deben estar presentes para
que la auditoria sea viable, está la pro eficiencia del auditor. Esto abarca la pro eficiencia
profesional, el saber realizar la auditoria y conducir un negocio. No se puede realizar una
auditoria si el auditor no tiene una buena comprensión del negocio de su cliente, y el auditor tiene
que poseer las destrezas y la tecnología necesarias. En la actualidad nosotros de mi grupo de
estudio creemos que ya existe un equilibrio entre el conocimiento empresarial, las destrezas de
auditoria y las destrezas tecnológicas.
Pero creemos que la profesión debe conducirse hacia un mejoramiento de las destrezas de
auditoria. Uno podría creer que se necesita más profundizarse en la tecnología o el comercio,
pero esto no es el caso. Como ya mencioné, la metodología de auditoria continua introduce un
nuevo conjunto de cuestiones para los auditores. Tienen que volver a conceptualizar la auditoria
y su objetivo, tratando con una gama muy amplia de temas y con nuevas demandas en cuanto al
reportaje rápido. Así que se trata de un nuevo conjunto de destrezas que los auditores necesitan
adquirir. Es nuestra opinión que hay que realizarlo, y que se habla de algo factible.
Termino mi discurso con una visión de lo que viene ahora. Ya dije que nuestro estudio inicial fue
completado hace unos años. El Instituto Norteamericano (AICPA), en conjunto con
representantes canadienses del grupo original de estudio, decidió examinar la auditoria continua
para ver el efecto que debe ejercer sobre las normas profesionales. El trabajo del grupo está en
pie desde hace un año. Examinaron la cuestión y concluyeron que no se necesita un cambio
sustantivo de las normas. Su intención es devolvernos el estudio y decirnos: “Ahora les toca a
ustedes avanzar la obra e intentar desarrollar un servicio de auditoria continua.” Esta es nuestra
intención, y aunque no se sitúa al frente de nuestra agenda no vamos a perderla de vista.
Estamos bien comprometidos con el seguimiento. Mientras tanto mucha investigación académica
está en proceso, como la que realiza el profesor Miklos Vasarhelyi de la Universidad Rutgers en
New Jersey. Yo opino que él es probablemente el guru a nivel mundial de la auditoria continua,
con una visión universal sobre esta área.
En mi opinión, para repetir, el comienzo de este esfuerzo será de estilo de una explosión
galáctica. Hay otros quienes creen que se habla de un hoyo negro donde no pasará nada. En el
corto plazo yo creo que vamos a tener un estallido localizado. Ya existen servicios de auditoria
continua en desarrollo dentro de las grandes firmas. Por ejemplo, KPMG tiene la auditoria
continua de algunos valores de acciones de los fondos mutuos, y eso representa el comienzo de
una ola nueva de auditoria continua.
Si están interesados en seguir de cerca estos desarrollos, ustedes pueden ponerse en contacto
conmigo ciertamente en mi dirección de e-mail, greg.shields@cicaca. Antes de venir acá hablé
con Mikos Vasarhelyi también, y él está muy interesado en sus comentarios e interés en el tema
de parte de cualquier persona del mundo entero. Pueden hacer contacto con el a su dirección de
e-mail en Rutgers.
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El primero de junio vamos a tener una conferencia sobre la auditoria continua. La primera tuvo
lugar hace unos años con una asistencia de 10 a 15 practicantes en el campo. El año pasado la
asistencia subió a 50 o 60. Este año, según Miklos, se espera un aumento tremendo otra vez.
Existe bastante interés en este campo. Yo creo que ustedes verán los desarrollos bastante
rápidos durante los próximos años.
Herriot J. B. Saint-Preux (Haiti). Usted nos habló de un porcentaje de error dentro de los
estados financieros. ¿Puede decirnos el sistema que utilizó para llegar a ese porcentaje? ¿Qué
fórmula usó?
Greg Shields. Debo enfatizar que se trata de un porcentaje calculado y sujetivo que se ha
evolucionado a través de los años. No queda integrado dentro de las normas, ni tampoco es
requisito. Y de hecho los auditores tienen diferencias en el modo de calcular la tolerancia. Yo lo
empleo más como ejemplo de los porcentajes de error tolerable y de riesgo que algunas de las
firmas a través de los años han incorporado en sus metodologías de muestro estadístico.
En cuanto a entidades gubernamentales, no habrá ninguna aplicación de esta consideración de
desviación significativa. Uno habría que emplear otra cosa. Estas determinaciones están
basadas en una percepción de lo que será importante para los usuarios del producto. Y se
concluyó que los usuarios más razonables y conocedores de los estados financieros no estarían
preocupados por un error de 10 por ciento en la declaración de los ingresos netos, aunque la
auditoria en sí tiene el objetivo de corregir todo error detectado. Todo el mundo acepta que no se
debe permitir error alguno en un estado financiero. Pero si fuera a suceder, eso sería lo máximo
que se podría tolerar.
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Evolución de la Fiscalización Superior en México: Compromiso de
Gestión, Reto de Resultados
Gregorio Guerrero Pozas, Auditor Superior de la Federación Mexicana
________________________________________________________________________
Muy buenas tardes. Me permitan agradecer muy cumplidamente la invitación para participar en
esta 15ta conferencia internacional sobre nuevos acontecimientos en la administración financiera
gubernamental. Me honra mucho que me hayan invitado los señores organizadores, ya que es
una institución, es un consorcio donde nosotros hemos estado presentes desde hace muchos
años. Allá por los años 80 el titular de la entonces Contaduría Mayor de Hacienda, el señor
Miguel Rico, era el vice-presidente del Consorcio, y desde entonces hemos mantenido una muy
buena excelente relación con esta institución que organiza las conferencias como la que ahora
estamos asistiendo.
Felicito a los organizadores por el espléndido evento que hoy nos reúne, cuya temática refleja una
clara concepción del importante asunto seleccionado para este año bajo el nombre del ‘Impacto
del Gobierno Electrónico sobre la Gestión Financiera: Riesgos de Corrupción y Recompensas en
los Controles.’ Me congratulo por compartir este foro con distinguidos funcionarios y prestigiados
especialistas en los temas que se abordan. Esto es cierto de que sus aportaciones enriquecerán
significativamente nuestra visión sobre la materia que nos ha congregado.
Todo me estimula para traer entre ustedes el tema de la fiscalización superior de México, que en
mi país tiene una gran actualidad por la reciente reforma legal que da origen a la auditoria superior
de la Federación. Iniciaré esta charla dándoles a ustes algunas antecedentes históricos de cómo
surge nuestra institución y cómo se ha venido desarrollando a través de tiempo y cómo han
evolucionado. Definitivamente a través de tiempo sus sistemas, sus procedimientos se han
venido perfeccionando.
Desde 1824, cuando México surge como país independiente, en la Constitución de nuestro país
faculta al Congreso para tomar anualmente las cuentas al gobierno. Se crea en ese año la
Contaduría Mayor de Hacienda que es el antecedente de la ahora Auditoria Superior de la
Federación, y en aquel tiempo examina y glosa la contabilidad que le rinde fundamentalmente el
poder ejecutivo de la Federación. De ahí desde 1824 hasta 1916, sufre una serie de cambios esta
institución debido a la situación política de nuestro país. En el 1850 la Contaduría Mayor pasa a
ser tribunal de cuentas, dura tres años funcionando así, y posteriormente vuelve a ser la
Contaduría Mayor de Hacienda. Y en 1917, con la nueva Constitución de nuestro país que
incluso es la que actualmente nos rige -- con algunas modificaciones obviamente desde iniciar --
se vuelve a dar la facultad a la Cámara de Diputados para vigilar por medio de una comisión
inspectora a la Contaduría Mayor de Hacienda. Y a la Contaduría Mayor de Hacienda se le da
una serie de atribuciones que obviamente le han permitido a través de tiempo estar siempre
presente en la revisión o fiscalización en nuestro país.
En 1978 -- otra fecha importante para nuestra institución -- surge una nueva ley de la Contaduría
Mayor de Hacienda. Se le otorga nuevas facultades, nuevas atribuciones. Sin embargo, a través
de tiempo aun con las nuevas atribuciones que no eran necesariamente las suficientes, no
adquiere la credibilidad necesaria nuestra institución. Incluso recientemente antes de crear la
Auditoria Superior de la Federación, algunos diputados de la oposición la acusaban de proteger al
propio gobierno federal y no hacer adecuadamente su trabajo, no revelar efectivamente los
resultados, y no estar dando la información de manera conveniente.
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Eso también tiene que ver mucho con la forma en que se daba en nuestro país el sistema político.
Muchos de ustedes sabrán que recientemente en nuestro país hubo elecciones, y surge como
presidente el candidato de un partido opositor, ya que el que estuvo presidiendo tanto la
presidencia como la mayoría de las dos cámaras, tanto la Cámara de Diputados como el Senado,
fue un solo partido desde el año 1910. Y esta situación duró por mucho tiempo, y esto hace que
muchas de las situaciones en materia también de fiscalización, influyera mucho para que no se
diera la situación en forma adecuada.
Esta es la forma que en 1997 los diputados de la 57ma. legislatura, la legislatura que inició en
1997, ya tiene una participación importante en la modificación de las atribuciones a través de la
Constitución que se le dan al órgano de fiscalización. Ya en 1997 en esta legislatura, en la que ya
no hay mayoría de aquel partido -- es la primera vez que no existe mayoría absoluta del partido
que estuvo en el poder durante 70 años -- ésta es la razón por la cual, dentro de toda la reforma
del Estado en nuestro país, uno de los puntos fundamentales que los señores diputados debaten
mucho es precisamente la manera en que habrá de fiscalizarse desde el poder legislativo a las
instituciones fundamentalmente del poder ejecutivo.
Y esta nueva probabilidad política presenta incluso tres iniciativas de cómo habría que modificarse
la Constitución para darle amplias facultades al órgano fiscalizador. Y ahí en estas tres iniciativas,
que son presentadas por los tres partidos más importantes de nuestro país, se vienen una serie
de discusiones acerca del nuevo órgano. Las discusiones van en torno a: si van a elegir a un
directivo o a un titular unipersonalmente que dirigir esta institución, o si va a ser un órgano
colegial; si le van a dar atribuciones muy amplias, o simplemente como en el antaño solamente
podrán hacer observaciones sobre el trabajo realizado; cómo debía estar constituido este órgano;
si se le daba más autonomía o no, porque anteriormente la propia ley de la Contaduría Mayor de
Hacienda determinaba que el órgano fiscalizador dependía de una comisión de diputados.
Y también fue motivo de debate el establecer si continuaba de esa manera esta institución
fiscalizadora, o se le daba más autonomía y más independencia para poder llevar a cabo sus
trabajos técnicos. También otra situación se discutió mucho, y era en relación a la inoportunidad
de los resultados de la revisión. Anteriormente las revisiones iniciaban seis meses después de
terminar el año con la presentación de la cuenta pública. Ahí iniciaban unos trabajos previos, y
hasta seis meses después venían las auditorias, y el informe de resultados se presentaba hasta
22 meses después de finalizado el año. Todo esto también fue ampliamente discutido, y se
comentó que no era conveniente que la auditoria, aun cuando debe ser a posteriori, llegara tan
tarde ya cuando muchos de los resultados evidentemente servían de muy poco.
Y hubo otras discusiones en este sentido, en relación a cómo debía formarse el órgano
fiscalizador. Y de todas estas obviamente urge las modificaciones constitucionales que
posteriormente también mencionaré.
Pero hay otro evento importante. En diciembre de 1998 es la elección del titular de la entidad de
fiscalización superior. Nuestra Constitución define nuestro órgano como entidad de fiscalización
superior de la Federación. Pero ya la ley le da el nombre como Auditoria Superior de la
Federación. En 1998 viene otro evento muy importante: la elección del contador mayor de
Hacienda. ¿Por qué es muy importante esta situación? Precisamente por lo que yo comentaba
en forma anterior. Como hubo un partido mayoritario, y el Presidente de la República pertenecía a
ese partido, realmente al titular de la Contaduría Mayor de Hacienda aun siendo de otro poder -- el
poder legislativo -- realmente el que lo nombraba era el Presidente de la República. Y a través de
su partido perfeccionaba esa situación, siendo él que realmente nombraba al Contador Mayor de
278

Hacienda. Y esto hacía que obviamente la fiscalización, que fundamentalmente va hacia el poder
ejecutivo, no fuera tan efectiva por esa dependencia real del poder ejecutivo o del Presidente de la
República.
En 1998 es la primera vez durante muchos años que efectivamente el poder legislativo elige al
Contador Mayor de Hacienda. Hace la Cámara de Diputados, a través de una comisión, una
convocatoria abierta en la que participan aproximadamente 51 aspirantes; y de ahí es donde se
elige al Contador Mayor de Hacienda. Pero insisto: ya es una decisión real del poder legislativo,
cosa que no ocurría anteriormente.
Después de las discusiones a las que yo mencionaba, en julio de 1999 ya aparece en la
Constitución las modificaciones que le dan atribuciones no solamente a la Cámara de Diputados
en relación a la fiscalización, sino también que otras facultades habrán de darse a la entidad de
fiscalización superior, para que tenga una presencia, para que sus auditorias sean mejores, para
que haya una mejor intervención en todas las revisiones que hacía la propia institución. En la
Constitución ya se faculta nuevamente al Congreso para expedir la ley específica o reglamentaria
de la Contaduría Mayor de Hacienda, del órgano superior de fiscalización. Se le dan también
facultades a la Cámara de Diputados para que se coordine con esa institución y se evalúen los
resultados. Pero ahí en la Constitución se define que hay autonomía técnica y de gestión hacia el
titular de esta institución. Y también se le dan a la propia Cámara de Diputados las facultades
para designar al titular de esta institución, siempre por las dos terceras partes de los presentes en
la Cámara de Diputados.
Ya en relación a la Ley de la Entidad de Fiscalización Superior, ya ahí vienen las nuevas
atribuciones que los diputados determinaron que debía tener esta institución. En primer lugar,
como ya apuntaba yo, se le da un nuevo nombre a esta institución. También existe ya la
oportunidad de revisiones. Ya no se esperarían seis meses después de terminar el año para
poder iniciar las revisiones, las auditorias, sino ya durante el mismo año a través de la
presentación de un informe semestral, el informe de avance de gestión financiera, ya se puede
iniciar las auditorias por parte del órgano de fiscalización. Anteriormente, como yo decía, era
hasta el año siguiente.
También existen nuevas facultades para afincar directamente responsabilidades; esto es,
indemnizaciones y sanciones pecuniarias a los funcionarios que hubieran hecho mal uso de los
recursos. Antes sólo había recomendaciones por parte de esta institución. También una situación
muy importante es que ya la ley menciona acerca de la obligación de la entidad de practicar las
auditorias al desempeño; o sea, auditorias del valor por dinero. Estas auditorias como ustedes
han visto no solamente van hacia la parte numérica o revisión legal o si existen o no los
comprobantes, sino van ya más bien hacia cómo se está desempeñando la propia institución o
cómo se está cumpliendo con los programas que se plasmaron en los presupuestos públicos. Se
le da énfasis a las tres ‘E’, y también muchos comentan acerca de la eficiencia, la eficacia y la
economía en la realización de todos los proyectos que se llevan a cabo.
Se recorta en cinco meses la presentación del informe de resultados de auditoria. Y otra de las
situaciones que también había sido muy debatida por los diputados es si se le daba o no el
carácter público a los informes. Anteriormente la información una vez que se habían hecho todas
las auditorias, se presentaba a la Cámara de Diputados y nunca se había hecho público. Ya en la
ley existe la obligación que, una vez que se presenta el informe a la Cámara de Diputados, en ese
momento se hace público. Obviamente nosotros lo vamos a poner a través de internet o de la
página web que tenemos en nuestra institución, pero también en ese momento a través de los
279

medios de comunicación se le daría la promoción necesaria para que se conocieran los
resultados de este informe.
También en la ley se le da mucho énfasis en la fiscalización y auditoria de los recursos federales
que son transferidos a los estados y municipios. Anteriormente la ley no era tan clara de cuál era
la intervención del órgano fiscalizador federal en relación a esos montos que iban a los estados.
Aquí lo aclara perfectamente. También se da la facultad al órgano fiscalizador para firmar
convenios con las contadurías mayores de los estados, o auditorias mayores de los estados, para
que ellos puedan hacer las auditorias tanto de los recursos de cada estado como de los recursos
federales. Y en ese convenio de coordinación, tener una retroalimentación muy adecuada con el
órgano federal de fiscalización: la Auditoria Superior de la Federación.
También existe dentro de la ley la revisión de situaciones excepcionales. Esto es: que si hay
algún asunto que la propia Cámara de Diputados, o incluso en los medios de comunicación o en
el ambiente político o social de nuestro país esté ventilando, cuando hay una denuncia muy clara
sobre alguna situación que pudiera representar irregularidades en alguna secretaría de estado o
una entidad para-estatal, en ese momento nosotros podemos solicitar un informe a la institución
en donde se deriva todo ese problema, y ya presentada la información nosotros podemos
empezar a hacer la auditoria. Llevamos el asunto si lo merece al propio poder legislativo y al
poder judicial.
Y también se aclara muy bien en la ley que los órganos autónomos en nuestro país -- por ejemplo,
la Comisión de Derechos Humanos o el Instituto Federal Electoral o las propias universidades que
tienen autonomía, como manejan recursos federales obviamente nuestra institución puede hacer
auditoria en este sentido.
Y aquí quisimos hacer una comparación de cuáles son las principales diferencias que existen
entre la ley anterior de la Contaduría Mayor de Hacienda con la ahora ley de la Auditoria Superior
de la Federación. Anteriormente había una gran influencia del ejecutivo en el nombramiento del
titular; lo nombraba, pues. Actualmente el equilibrio de fuerzas en el Congreso hace que se parta
de bases técnicas y profesionales en un proceso democratizador para el nombramiento. Las
facultades legales anteriormente eran muy limitadas; hacen que la actuación de la Contaduría
tenga muy bajo impacto. La nueva ley confiere facultades sancionatorias a la Auditoria Superior y,
al ejercerlas, se logrará una presencia relevante. La actuación inoportuna para revisar el uso de
los fondos públicos provocaba ineficiencia en las posibles acciones del órgano fiscalizador.
Actualmente la facultad de revisar el informe semestral de gestión ocasiona que se reduzca de 18
a 7 meses el lapso entre las operaciones y el inicio de las auditorias.
Las administraciones y la infraestructura de sistemas de información. Actualmente con el apoyo
en mejores dotaciones presupuestales, la auditoria superior ha modernizado su infraestructura
informática. Anteriormente el enfoque era tradicional. Se hacía exclusivamente auditorias
financieras o de cumplimiento legal. Actualmente se amplía las auditorias de desempeño, las que
hacen énfasis en la responsabilidad. Había excesiva secrecía o confidencialidad en cuanto a los
resultados de las revisiones, y eso impedía que se difundiera adecuadamente la labor de la
institución. Por disposición de la ley el informe sobre los resultados será público.
Y finalmente había una subcultura de la revisión de cuentas entre los propios auditores y también
los auditados. El ambiente político y el creciente interés público están sentando las bases para
una verdadera cultura de la rendición de las cuentas.
280

La nueva ley también prevé de qué manera se dará la supervisión de nuestro propio órgano. La
Cámara de Diputados contará con una comisión para coordinarse y evaluar las actividades de la
Auditoria Superior. Actualmente esa comisión está formada por 30 diputados; 13 son del Partido
Revolucionario Institucional, 12 del Partido de Acción Nacional y 3 del PRD, uno del Partido Verde
y uno del Partido del Trabajo. Es así como está configurada la comisión, que supervisará y se
coordinará con la Auditoria Superior de la Federación. La Auditoria Superior de la Federación
tiene la obligación de presentar cuál será su programa anual de auditorias y en general su
programa de trabajo a esa comisión de vigilancia. También la comisión evaluará si la Auditoria
Superior cumple con sus funciones. Pero por otro lado, deberá proveer lo necesario para
garantizar la autonomía técnica y de gestión de la Auditoria Superior.
Otra de las facultades de esta comisión es que propondrá al pleno de la Cámara las propuestas
para ocupar el cargo del auditor superior y también así de su remoción. Y tendrá a su cargo una
unidad de evaluación y control, para supervisar las auditorias de esa institución.
Por otro lado esta situación, que ya se venía discutiendo en la Cámara de Diputados de 1997, ha
permitido a la institución ya ir llevando a cabo una serie de modificaciones o de avances en la
propia forma de trabajo de la Auditoria Superior. Y obviamente desde el año pasado iniciamos ya
las auditorias al desempeño, que fundamentalmente tratan de establecer el grado de cumplimiento
de los programas institucionales, la calidad de servicio que se esté proporcionando con los
recursos públicos, y los beneficios que está trayendo ese gasto que se invierte en los programas
de cada institución. Y se evalúa la eficiencia, eficacia y economía como se está llevando a cabo
los programas de trabajo.
Otra situación importante que también hicimos desde hace aproximada seis meses en nuestra
institución es que creamos y diseñamos ahí internamente en la Auditoria un sistema de control y
seguimiento de auditorias. Y obviamente aquí me extenderé en mis comentarios, ya que es el
motivo fundamental del tema que se ha venido desarrollando en esta conferencia.
Este sistema de control y seguimiento de las auditorias para nosotros resulta de un gran valor
porque nos está permitiendo ya controlar, desde que uno de las funcionarios en el nivel adecuado
-- en nuestro caso el subdirector -- sugiere que se haga una auditoria. De ahí va siguiendo un
proceso hacia arriba de eliminación o incluso de inclusión de otras auditorias, hasta que llega a la
autorización final de todos los trabajos que se deben hacer por parte del auditor superior. En toda
esta parte viene una serie de estudios previos y de una planeación adecuada, que desde luego
tiene que ver con mucha información que nosotros poseemos de la administración pública a
través de informes de cuenta pública anteriores, de informes de nuestro Banco Central, de
informes que tenemos del Instituto de Geografía, Estadística e Informática de nuestro país, y de
muchos otros entes que dan información y que nosotros la poseemos, y que tenemos cargada ya
precisamente en este sistema.
Toda esta información que tenemos cargada también nos sirve para eliminar mucho tiempo que
anteriormente se desperdiciaba en sacar copias y copias de mucha de la información que manaba
de todas estas instituciones. Ya a través de este sistema tenemos cargada toda esta información,
cargada información de la cuenta pública del año que vamos a revisar, pero también cargada
información de cuentas públicas de años anteriores, para ir haciendo las comparaciones entre un
año y el otro, y también para ir viendo cuáles fueron las variaciones en el presupuesto entre un
año y el otro.
281

Este sistema nos permite ir halando los estados para ponerlos ya en el informe que vamos a
redactar, en el cual nos va a servir de base para nuestros trabajos de auditoria. El propio sistema
nos permite ir conformando nuestro propio planteamiento de auditorias, y podemos ir calando
desde la propia información resultados de auditorias anteriores, resultados de cuentas públicas
anteriores, estados de la cuenta pública actual, informes del Banco Central -- todo esto para ir
configurando toda la información que nos va a hacer falta para realizar cada una de las auditorias
y para darle el seguimiento adecuado. Todo esto evidentemente nos va a ayudar para ahorrar
mucho tiempo porque ya toda la información está cargada en el propio sistema, pero también ya
existe la facilidad de no estar sacando copias fotostáticas y estar yendo a otros departamentos a
conseguir la información.
Ya con toda esta información que se tiene cargada, facilita mucho el planear de auditorias, y
también irle dando el seguimiento adecuado para ver cuál es el avance. Anteriormente era muy
difícil medir por los propios auditores a nivel de información que necesitaba la dirección. Nos
podían decir que la auditoria estaba avanzada en un 50 por ciento y en la realidad no era así.
Aquí cada uno de los pasos tiene un valor en porcentajes, y eso nos va a ir permitiendo saber con
exactitud cuál es el avance real en cada una de las auditorias. Y desde luego también el
resultado final que se derivó de esta auditoria: alguna recomendación, alguna observación, algún
pliego de observaciones, algún pliego de responsabilidades, alguna denuncia a la Procuraduría
General -- en fin, ya ahí tenemos toda la información para ir sabiendo qué es lo que pasa en cada
una de las auditorias que se planearon hacer y que se están desarrollando.
Y también desde luego ahí está cargado el sistema de administración de nuestra propia entidad, y
de ahí nos permitirá saber cuánto están costando las auditorias, porque también con información
sabemos quiénes viajan fuera de la parte central de nuestra institución para ir a hacer auditorias a
otros estados, y sabemos el costo que están presentando las auditorias. También en ese sentido
nos va a servir mucho para ir costeando en cada una de ellas, y también conocer ya en la parte
final cuál fue el resultado, e incluso la redacción del informe de cada uno de los resultados de las
propias revisiones que nosotros llevamos a cabo.
Este sistema, insisto, lo diseñamos internamente; está muy hecho para las necesidades de
nuestra institución, pero creemos que puede hacer una aportación muy valiosa porque
efectivamente nos está permitiendo darle un control y seguimiento muy adecuado a todas las
auditorias. Y desde luego nuestros compañeros de nuestros países hermanos que tuvieran la
inquietud de conocer el sistema, nosotros lo ponemos a su disposición.
También obviamente para llevar a cabo este sistema, tuvimos que hacer una actualización
tecnológica en la Auditoria Superior. Teníamos pocos instrumentos informáticos, había pocas
máquinas, había máquinas ya muy atrasadas. Y todo este asunto también por el propio apoyo
que hemos tenido por parte de la Cámara de Diputados, se ha venido haciendo de manera muy
adecuado.
Otra de las situaciones que llevamos a cabo fue que creamos un Instituto de Capacitación y
Desarrollo en la Fiscalización Superior. Internamente lo hemos llamado ICADEFIS. Esta
institución obviamente no solamente fue creada para darles capacitación sobre todo a nuestros
auditores. Los resultados de las auditorias -- y por eso mi comentario inicial de que muchos de los
diputados no creían en los resultados que nosotros presentábamos -- se creía que la Contaduría
Mayor de Hacienda, más que presentar resultados, cubría al poder ejecutivo. Incluso algún
diputado llegó a llamar la institución en aquel tiempo la “Bandería Mayor de Hacienda, porque
alababa las cifras del ejecutivo.”
282

Esta situación obviamente ya ha venido cambiando con esta nueva forma de trabajo, y con este
ambiente político nuevo en nuestro país, y está haciendo que ya nuestras revisiones sean de
mayor alcance, de mayor profundidad, y obviamente los resultados que estamos obteniendo ya
tienen más esencia -- como decimos en México, más carnita.
Y aparte de lo que es en sí la propia capacitación, hemos tenido que ir creando una nueva mística
en nuestros compañeros de trabajo, en los auditores. La manera de hacer auditorias
anteriormente de alguna manera sí era más ligera. No había unos procedimientos que fueran a
mayor profundidad. Y todo esto hacía que las revisiones no tuvieran los resultados deseados.
Entonces, esta nueva mística y esta motivación que requieren nuestros compañeros para conocer
que estamos en unos nuevos tiempos, en una nueva situación, y que debemos demostrar con
nuestros resultados que la institución está en un excelente momento, y que debemos aprovechar
los tiempos políticos de nuestro país para fortalecer a nuestras institución. Todo esto hemos
tenido que estar imbuyendo a nuestros compañeros de esa nueva situación, con esta nueva
motivación, para que tengan mayor entusiasmo de hacer su propio trabajo.
También es obvio que hemos aplicado nuevas técnicas y métodos de fiscalización, dándoles
mayor alcance y profundidad. También hemos hecho un programa institucional para promover la
cultura de la rendición de cuentas -- la responsabilidad. Hemos contado con el apoyo de muchos
intelectuales en nuestro país. Hemos dado conferencias abiertamente acerca de la importancia
de esto. Y creo que ya se ha venido logrando una mayor atención en estos puntos en los que
anteriormente no lo había tanto. La Contaduría Mayor de Hacienda realmente no tuvo un apoyo
fundamental por parte de lo ejecutivo. En nuestro país se le dio durante mucho tiempo más apoyo
al órgano de control interno que dependía del ejecutivo, y al órgano del poder legislativo que es
ahora la Auditoria Superior de la Federación incluso se le daba pocos recursos públicos para que
se fortaleciera.
Esta situación empieza a cambiar. Y yo siento que nuestra institución va a tener dentro de poco
tiempo una presencia muy importante en todo el ámbito de la fiscalización de nuestro país. Y es
obvio que ante el pasivo que tenemos en nuestro país de la corrupción, que habrá que
desalentarla, tenemos el activo de cómo promover el buen gobierno a través de la rendición de
cuentas. También con el apoyo que afortunadamente hemos venido teniendo, yo les diría que
desde el año de 1999 para 2000 nuestro presupuesto creció en un 60 por ciento, y de 2000 para
2001 creció otro 20 por ciento. Yo creo que en el año entrante tendremos oportunidad de volver a
incrementarlo, y todo esto es por estos nuevos tiempos que a través del poder legislativo estamos
viviendo actualmente.
Pudimos re-estructurar orgánicamente a nuestra institución, y también sobre todo pudimos
mejorar mucho los sueldos del personal auditor, que era otro de los grandes lastres que nosotros
teníamos. Se le privilegiaba a todas las secretarías de estado: se les daba muy buen sueldo a la
gente que trabajaba en las secretarías de estado, y a la Contaduría siempre mantenía muy bajos
sueldos. Esta situación también se ha mejorado. Desde el año pasado continúa en éste. Y
obviamente yo espero que sigamos llegando a tener los mismos sueldos que actualmente tiene
todo el personal de las secretarías de estado. Contamos actualmente con 1,300 personas en
nuestra institución.
Se han creado nuevas áreas: las áreas para hacer las auditorias al desempeño, las áreas para
tener una mejor planeación, para desarrollar esos nuevos sistemas técnicos que les comentaba.
Y aunque el universo de nuestra intervenciones es muy amplio, porque revisamos las secretarías
de estado y a las 230 entidades paraestatales y a los recursos federales de los 31 estados de la
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epública, obviamente creo que poco a poco venimos reforzando esta situación. Y creo que
nuestra institución pronto tendrá la oportunidad de tener un lugar muy importante y relevante en
torno a la reforma política en nuestro país.
Dentro de las perspectivas que tenemos para desarrollar está de consolidar un sistema de
indicadores de gestión gubernamental. Lamentablemente no contamos con ello y esto hace que
nuestras revisiones del desempeño no sean lo más adecuados. Estamos creando nuestro propio
sistema, pero es obvio que no estamos conectando con muchas otras instituciones que en
nuestro país tienen indicadores, para coordinarlos con ellos y tener una mayor información acerca
de los resultados de los programas de política pública en nuestro país. Estamos investigando y
desarrollando nuevas técnicas, procedimientos y metodologías. Es obvio que este intercambio
que tenemos constantemente, como es el caso de ahora, como lo tenemos con el INTOSAI, como
lo tenemos en las comisiones o en las OLACEF’s, todo esto nos ha ayudado mucho para ir
sumando nuevas reformas a nuestra propia institución.
Tenemos el interés -- y ya estamos trabajando en ello -- así como creamos este sistema de
controles y de seguimiento de auditorias, de conectarnos con la información de todas las
secretarías de estado y todas las entidades paraestatales. Esto es obvio, que ya conectándonos
con ellos nuestras revisiones ya metiendonos su información pueden ser mucho más fáciles y
llevadas a cabo en un tiempo real mucho más corto. En esto estamos trabajando, así como
diseñamos este sistema que internamente nos llevó aproximadamente un año desarrollarlo.
Ahorita estamos trabajando en éste, para vincularnos con información de todos los entes que
ejercen presupuesto público.
Tenemos también una coordinación muy adecuada con todos los organismos de fiscalización en
los estados. En mi país, en cada estado hay una contaduría mayor que es la que revisa los
recursos estatales, los recursos de cada entidad federativa, y con ellos tenemos una gran
coordinación. Tenemos reuniones cada tres meses y también tenemos la oportunidad de
intercambiar una serie de datos y de información que nos sirve a todos para llevar a cabo nuestro
trabajo en forma más eficiente.
Estamos trabajando en el nuevo diseño del afincamiento de responsabilidades. Esta era una
atribución que no teníamos y ahorita estamos diseñando toda esta parte, porque esta atribución la
empezaremos a cumplir a través de la presentación que nos haga el poder ejecutivo del primer
informe semestral en este año. Nos lo presentarán en el mes de agosto y ya tendremos estas
facultades de afincamiento de responsabilidades. Seguimos trabajando en ellas para consolidar
las auditorias al desempeño.
Desde luego, a través del ICADEFIS, seguiremos profesionalizando a todo el personal y haciendo
una labor importante de concientización sobre la rendición de cuentas y lo de afincamiento de
responsabilidades, para darle un mayor seguimiento y resarciendo daños, y la profesionalización
de todas nuestras instituciones.
En relación a los desafíos que tenemos y compromisos a cumplir, habremos de desechar los
sistemas de vigilancia obsoletos y los controles parciales que anteriormente se tenía. Estamos
trabajando, y de hecho tenemos un sistema muy sólido de planeación e información.
Anteriormente las auditorias realmente se hacían en mayor número por las sugerencias que
hacían los propios diputados. Con las nuevas atribuciones que tiene nuestra institución, nosotros
habremos de trabajar más en esta parte de planeación, porque todas las auditorias habrán de ser
por decisión del propio órgano fiscalizadora. Y también estamos con todos los estados
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articulando un sistema nacional de fiscalización y tratando de tener intercambio con todos los
estados para fines de una mejor auditoria.
También nos estamos coordinando con los órganos de control interno de los poderes de la Unión.
Ya les dije que en mi país el órgano de control interno, la Secretaría de la Contraloría, tiene un
gran apoyo. Nosotros desde luego creemos que vamos caminando hacia fortalecernos, pero
ahorita ellos tienen muchos elementos que no sirven par irnos alimentando de mucha información
y de muchos datos: de las auditorias que se hacen a través de los órganos internos de control de
cada secretaría de estado.
Estamos también con el compromiso de coadyuvar a generar un entorno preventivo muy sólido, y
-- esta parte que es muy importante -- ganarnos la credibilidad en la Cámara de Diputados, en el
Congreso y en la sociedad. En forma lamentable en nuestra institución no ha tenido esa
credibilidad por parte de la sociedad. Yo creo que estamos en el camino y que pronto esta parte
importante para nosotros se va a ver cumplida en forma adecuada.
Se ha hablado mucho aquí en esta reunión de la ética y de fomentar valores de integridad
personal. Nosotros también internamente hemos hecho muchos trabajos que tienen como
objetivo esta integración y este desarrollo de la ética de nuestros propios funcionarios y auditores.
Y también hemos hecho muchos cursos en este sentido.
Desde luego tenemos nosotros la obligación de aprovechar los nuevos tiempos políticos en
nuestro país. Aunque sabemos que nuestras áreas son eminentemente técnicas, nuestra gran
vinculación con la Cámara de Diputados, con el poder legislativo, hace que nosotros tengamos
que estar muy pendientes de este desarrollo democrático que está dando en nuestro país, que
evidentemente a nosotros nos está ayudando porque ha fortalecido y seguirá fortaleciendo a
nuestra institución. Y esto para mí, yo creo que es una situación sumamente importante.
Finalizo esta intervención haciendo énfasis en que nuestro desafío más importante es de lograr
que la Auditoria Superior de la Federación alcance en un plazo razonable credibilidad institucional,
que la fiscalización superior no ha podido tener desde su aparición en 1824. En esta tesitura
tenemos claro que el primer requisito para alcanzar este objetivo es el de entregar resultados
convincentes al Congreso y al pueblo de México. Para ello necesitamos consolidar nuestra
capacidad auditora, atendiendo a las líneas de acción antes mencionadas. Pero requerimos
también imbuir en nuestra acción cotidiana un código de ética que privilegia la legalidad para
actuar rigurosamente según el mandato de la ley; la certeza, para que los resultados de nuestras
auditorias sean rigurosamente fiables; la objetividad, para realizar la fiscalización libre de
prejuicios hacia los auditados; y la imparcialidad, para dar un trato equitativo a los sujetos de
fiscalización.
Esta es la tarea en que nos encontramos inmersos en el nuevo tiempo mexicano de la rendición
de cuentas, que nos impone grandes desafíos institucionales, importantes compromisos para la
gestión, y retos inéditos para los resultados.
Jim Hamilton (Consorcio Internacional, EE. UU.) Yo quisiera felicitarlo por su presentación muy
oportuna, ya que coincide con la democratización en México. Hacía varios años que yo trabajaba
dentro de la GAO donde me familiarizaba con la Ley de Auditoria Única. Y es por eso que me
alegro saber que ustedes planean la integración de sus labores con las demás contadurías
mayores de los estados. Quiero comparar la experiencia suya con la mía de los últimos veinte
años. Había una vez que yo necesitaba buscar un reportaje sobre el resultado de un informe de
la GAO en la página 25 del periódico. Ahora parece que el reportaje se encuentra en la primera o
285

la segunda página, porque se ha logrado informar al público en seguida a través de la prensa y
los medios de televisión, resumiendo los resultados en una manera que la gente probablemente
pueda entender. Pienso que ustedes tienen un programa parecido o si no, ¿cuáles son sus
planes para divulgar al público sus resultados?
Gregorio Guerrero Pozas. Sí. Desde luego yo agradezco las apreciaciones que usted hace.
Coinciden evidentemente con la visión que yo tengo de la forma en que está trabajando nuestra
institución. Sí tenemos la vinculación importante con todos los estados. En mayo tenemos una
reunión con todos los contadores mayores de los estados. Y ésta es una de las formas en que
nos vinculamos para estar trabajando conjuntamente, intercambiando resultados y revisando
también cómo están funcionando las auditorias, y qué fallas hay en cada uno de los estados y
también en la propia federación.
Mencionaba yo que para nosotros es muy importante la información, que actualmente nuestro
país se tiene que hacer pública y difundir, una vez que hemos dado los resultados. Yo sé que
esta situación representa sus riesgos, porque a veces las apreciaciones que se pudieran hacer en
algunos medios de comunicación no son de las más adecuadas. Pero también la gran carga de
no credibilidad que tenemos algunas instituciones en nuestro país sí hace que ahora sea
importante dar a conocer esta información, que se haga pública y se ventilen públicamente
muchos de los datos que anteriormente no se conocían. Este es un debate que se ha dado
mucho en nuestro país, en el sentido de qué es mejor.
Algún periodista en nuestro país menciona: “Decir ‘mejor’ -- ¿enseñar la joroba o esconderla?” --
la joroba del jorobado. Algunos opinan que no es bueno estar enseñando la joroba porque
solamente causa mayores problemas en el ánimo de las personas. Pero otros dicen que hay que
enseñar la joroba y todo lo demás para que se vea que hay gentes que están manejando mal los
recursos, o aquellos que pudieran tener la intención de hacerlo se detengan, y esto sirva de
desaliento para que ya no sucedan situaciones como anteriormente sucedían.
Y también esto nos ha ayudado mucho a nosotros, al ventilarse más la información en la propia
Cámara de Diputados. Y los diputados mismos, al ventilar y debatir sobre ella, sí ha hecho que
nuestra institución empieza a tener mayor respetabilidad. Anteriormente los funcionarios de las
secretarías de estado veían en la Contaduría Mayor a un ente menor al que había que hacerle
poco caso. Yo creo que actualmente se preocupan por la información que deriva de nuestros
propios trabajos, y yo creo que en la medida que nosotros vayamos profesionalizando más a
nuestros cuerpos, dando unos resultados más sustentados, esta respetabilidad que nosotros
requerimos se vaya incrementando por parte de todos los funcionarios que manejan recursos
públicos. Insisto, creo que estamos en un buen momento. Lo empezamos a aprovechar pero
debemos continuar en esta línea porque para nosotros es muy importante.
Manuel Escalante (República Dominicana). Soy de la Cámara de Cuentas. Es muy similar lo
que usted acaba de decir con los pueblos de América Latina, principalmente con el nuestro.
Ahora bien: si nos vamos a un término de la publicación de los trabajos de auditoria, en unas
veces uno va a la esencia propia del pueblo. Y dicen: “Las sanciones ¿dónde están?” Entonces
se convierte alguna vez esto en que dicen: ”Bueno, ¿qué hacemos con ese trabajo?” -- de
encontrar los hallazgos, si las personas se siguen enriqueciendo y nadie hace nada. Ese es uno
de los grandes problemas que tenemos en nuestro trabajo. Yo quisiera su opinión con respecto a
esto.
286

La otra es que usted ha hablado sobre la intervención de ustedes en las diferentes instituciones.
¿Tiene usted alguna experiencia sobre el poder militar, las instituciones militares, y si la van a
publicar?
Gregorio Guerrero Pozas. Esto que usted menciona -- también algunas veces me lo han
preguntado a mí indirectamente los periodistas: “Bueno, ustedes obtienen hallazgos, hacen el
anuncio en la prensa de que está viendo irregularidades, pero como que no pasa nada.” Y yo
creo que eso también en el caso nuestro venía derivado de las propias atribuciones que tenía
nuestra institución, que no iba más allá. Había un contrasentido anteriormente en nuestra ley.
Nosotros hacíamos la revisión y, hasta donde podíamos llegar cuando veíamos que había
irregularidades, es que volvíamos a mandar al poder ejecutivo esos resultados de auditoria para
que aquellos finalmente decidieran si había o no lugar algún posible castigo. Obviamente
llegando nuevamente al ejecutivo esta situación, muchos de los resultados que nosotros
obteníamos ahí quedaban, se perdían.
En ese sentido yo creo que el hecho de tener nuevas atribuciones sí nos va a ayudar mucho
porque le habremos de dar seguimiento más adecuado. Y ya como nosotros podemos afincar
estas responsabilidades y lograr estos resarcimientos, creo que en alguna medida se lograría
disminuir esta situación que es real. Le insisto que me han comentado algunas veces los
periodistas. Y yo creo que la propia difusión de los resultados empieza a ser conveniente, porque
eso desalienta la propia intervención inadecuada de los funcionarios. Con este tipo de anuncios
se empieza a crear un comentario de parte de los que manejan fundamentalmente los recursos,
de que ahora sí las cosas van en serio. Y este desaliento que hay en estas nuevas formas de
hacer las cosas, yo creo que sí van ayudando. Desde luego de eso no se tiene cuentas porque
más bien va en las actitudes de las personas. Pero yo creo que ya, una de las partes con esta
nueva forma de trabajo se va a ayudar a disminuir. Pero insisto que en las atribuciones nuevas
que tenemos nos ayudará a disminuir este tipo de comentarios que actualmente tienen razón.
Nosotros hicimos una auditoria a la Secretaría de la Defensa. También sucedió lo mismo, aunque
obtuvimos algunos resultados que a nuestro juicio fueron delicados. Como las atribuciones que
anteriormente eran solamente a dar recomendaciones, ya no hubo más eco en el resultado de
estas revisiones. Pero sí llegamos a determinar anomalías en esta institución. Creo que
actualmente esas atribuciones nos van a permitir ya tener una mayor libertad, que también
anteriormente no la había tanto, de acceder a esa información de las instituciones que manejan
supuestamente información muy delicada, como es la situación de la Secretaría de la Defensa o la
Secretaría de Seguridad Pública o la Secretaría de Marina. Nosotros en ese sentido ya hemos
tenido la oportunidad de hacer revisiones, y creo que actualmente se fortalece nuestra postura
respecto a todas ellas. Incluso es una cosa que a los propios diputados no les parece muy bien,
pero también actualmente estamos haciendo una revisión a la propia Cámara de Diputados. Y
eso nos ayuda mucho a fortalecer nuestra capacidad auditora en todas nuestras instituciones.
Jim Wesberry. Señor Auditor Superior: primero le felicito al igual que Jim Hamilton a usted y su
gobierno y -- con una nota al calce para la historia: que en México ahora se ha saltado por
adelante de Estados Unidos. En el año 1938 la Comisión Brownville bajo la presidencia de
Franklin Roosevelt recomendó que se cambiara el nombre de la GAO por la Oficina del Auditor
General, y el cargo de Auditor General de los Estados Unidos. No se aprobó. De nuevo en los
287

años 40 la primera Comisión Hoover recomendó lo mismo. En los años 50 la segunda Comisión
Hoover recomendó lo mismo. Tres veces ha sido recomendado pero hasta ahora no hemos
logrado crear una oficina de auditor general. Pero ustedes sí tienen un auditor superior --
utilizando la terminología de INTOSAI, que creo que es muy interesante.
Mi pregunta es lo siguiente. Nosotros seguimos los debates, y ustedes están estudiando todas las
instituciones superiores de auditoria del mundo en México. Y hubo fuertes rumores que ustedes
iban a seguir en la imagen de Argentina y crear una auditoria general, pero con varios miembros o
varios auditores y no uno solo. Hemos visto esta tendencia en Argentina en los últimos diez años,
y el año pasado en Nicaragua se amplió hasta tener cinco contralores en vez de uno. ¿Cuáles
fueron los criterios del Congreso de México o el gobierno de México de decidir finalmente en un
solo auditor superior en vez de una institución multipersonal?
Gregorio Guerrero Pozas. Debo decirle que, iniciando por el comentario que usted da en
relación al cambio del nombre, no fue fácil el cambio del nombre. Muchos diputados opinaban
que no habría que cambiarle un nombre que tenía tanta historia Veíamos en la presentación que
desde 1824 la institución se llamaba así. Y muchos diputados, en el debate que se hizo, opinaban
que no había que cambiarse el nombre, que de todas formas las funciones -- como yo creo que
sucede en la GAO -- son las que fortalecen la institución y no tanto el nombre de la propia entidad.
Pero se consideró que precisamente el darle otro nombre era también mandar una señal
importante de que la institución, por parte del poder legislativo -- como siempre ha sido su
obligación -- iba a ser muy apoyada, iba a ser muy fortalecida en este punto.
Así que vamos a mandar la señal en todo el sentido, y la señal también que vaya con el cambio
del nombre, porque si la llamamos como anteriormente la que tiene su gran historia, pudiera
pensar la opinión pública que vamos a continuar igual. Y nuestro deseo -- así lo manifestaban los
diputados -- es que realmente desde el inicio sea una entidad muy fuerte que realmente cumpla
con su cometido y nos dé al poder legislativo la información y la credibilidad necesaria que
nosotros requerimos en términos de fiscalización. Y finalmente fue lo que se consideró, que
habría que ponerle el nombre de Auditoria Superior para mandar este mensaje político.
Y también en lo que usted comentaba, fue muy discutido el hacer un órgano colegiado, o seguir
dejando con más ido toda la experiencia en nuestro país desde el nacimiento de la Contaduría
Mayor de Hacienda, dejar un solo titular. En las tres iniciativas que presentaron los partidos
políticos, la del partido en el gobierno y la del partido de la Revolución Democrática, esos dos
partidos opinaban que debía ser un órgano colegial; y el Partido Acción Nacional fue que opinaba
que no debía ser de un órgano colegial, porque se manejaron obviamente mucha información en
el sentido de que los órganos colegiados no tienen tanta concurrencia de dirección, y ellos
mencionaban que era mejor hacer responsable a una sola persona si funcionaba mal o bien la
institución, que la responsabilidad se diluyera en muchos de ellos; sobre todo porque también
dentro de las propias opciones que ellos mencionaban para hacer o crear un órgano colegiado, es
que cada partido pudiera nombrar a un representante de su partido.
Y en el debate se dijo: “Es que si cada quien nombra a un representante de su partido, cada quien
va a caminar por su lado porque atiende necesariamente a las líneas que manda cada uno de los
partidos, y la dirección en sí no se ayuda porque cada quien trae orientaciones diferentes. Y si
hay unión en una sola persona, ésta será la responsable ante nosotros de su actuación. Y en
todo caso nosotros los diputados tendremos la oportunidad de estar evaluando su propio
desempeño.” Pero sí hubo mucho en esa discusión.
288

De hecho en la ciudad de México sí hay un órgano colegiado de tres personas, y es el único
estado en todo nuestro país que tiene un órgano colegiado. Todos los demás también siguen con
la idea de ser unipersonal. Quiero mencionar que en nuestro país la experiencia de los tres no ha
sido buena. Ha habido muchas opiniones encontradas, y eso ha hecho que el órgano no funcione
o no avance en la manera que inicialmente se pensó que debía levantarse.
Osvaldo Rodríguez (Venezuela). Soy de la Federación de Contadores Públicos. Le felicito por la
conferencia. Pero hay algo que no he oído. ¿Cómo se elige, cómo se designa ese director, ese
auditor general o superior de México? El problema fundamental, creo yo, en todos los países, en
Venezuela por lo menos, es la designación del contralor. El problema no es en el nombre sino en
las funciones y, por supuesto, la efectividad en el cargo. Y fundamentalmente, después que
entrega el trabajo el mismo queda en manos de la justicia, porque la otra función es
administrativa.
Pero fundamentalmente el problema que yo veo en el caso allá es cómo designan al contralor
general de la república, por cuanto en este momento la Constitución fue cambiada y se decidió
hacerlo por un concurso que a mi juicio personal: lo llamo ‘concurso’ porque todo el mundo se
presenta los credenciales y el que tenga los mejores credenciales es el ganador. El ganador del
concurso es el contralor, y no como se hace un concurso donde luego determine una selección de
una terna, y esa terna se la dejan a un congreso, a una asamblea nacional, para que
políticamente de acuerdo al número de los diputados a la asamblea designen a un funcionario que
tiene tanta importancia en la persecución de la corrupción. Y muchas veces esa designación cae
en algún funcionario que de repente forma parte del entorno político que a lo mejor posteriormente
cuando tenga que ir a la revisión de la gestión política y administrativa de ese país, por supuesto
va a ocurrir que pueda ser cerrada esta gestión.
Entonces yo le pregunto: en el caso de México, la designación ¿se hace también al igual que en
Venezuela políticamente o se hace por credenciales para que sea pulcra, para que sea una
designación para que tenga autonomía, para que pueda ejercer unas funciones importantes como
una de control?
Gregorio Guerrero Pozas. Tengo entendido que recientemente cambiaron al contralor. Pero
esta selección a la que yo hacía referencia sí fue hecha en una forma en que se demostró mucha
puntualidad. Se formó una subcomisión de cinco diputados, y estuvo representado cada partido
político. Se lanzó la convocatoria con una serie de requisitos: que debía tener experiencia en la
administración pública y en auditoria, tener cierta edad -- cumplir con una serie de requisitos.
Hubo una primera evaluación que hicieron los cinco integrantes de ese comité, y cuando
quedaron diez los llamaron para hacerles una especie de examen de oposición. Y de ahí
obviamente ellos vieron quiénes de los diez podían pasar a la siguiente ronda. Dentro de las
preguntas que hicieron era para conocer la experiencia que se tuviera o no en la auditoria, en la
experiencia misma del sector público, en toda el área de finanzas públicas, de manejo
presupuestal, y de conocimiento de la cuenta pública, que en nuestro país es la que refleja el
resultado de los otros dos instrumentos de política financiera que son la Ley de Ingresos y el
Presupuesto de Egresos de la Federación.
289

Ya con este conocimiento y con esta prueba que hicieron los señores diputados, sugirieron a la
Comisión de Vigilancia a cinco finalistas. A estos cinco finalistas se les volvió a llamar y también
se les hizo una serie de cuestionamientos acerca de su desarrollo profesional, y la Comisión
sugirió al pleno a tres finalistas. Y de esos tres finalistas que habían sido elegidos de los 51, con
todos los requisitos previos que yo he mencionado, ya salió electo el Contador Mayor de
Hacienda. La ley actual contempla que el Contador Mayor de Hacienda durará en su cargo ocho
años. En algunos estados en nuestro país, lamentablemente todavía sucede -- como también en
algunos países -- de que cuando llega un nuevo presidente cambia al contralor y pone al suyo a
su gusto, a su modo.
Esta es una situación que ha ido cambiando poco a poco. Insisto que todavía sucede en algunos
de los estados, pero se tiende a que ya no sea de esa manera. Que más bien se privilegie los
antecedentes, la experiencia, la honorabilidad, la honestidad del funcionario a sus trabajos
políticos anteriores. Obviamente ésta es la manera en que se hizo en nuestro país. Por eso lo he
destacado yo en mi presentación, y creo que éste fue uno de los puntos importantes en el
desarrollo de la Auditoria Superior de la Federación.
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La Responsabilidad de los OFS en Desarrollar el Control Interno
_____________________________________________________________________________________
Arpad Kovacs, Presidente, INTOSAI
Señoras y señores, en la versión escrita de mi presentación hago el intento de describir el
desarrollo del sistema de control interno de Hungría en los años que seguían el cambio político y
económico. Allí expliqué cómo este desarrollo interno fue promovido por la auditoria externa por
parte del organismo fiscalizador superior, y cómo el control interno puede aportar a la prevención
y limitación de la corrupción.
Al aprovechar esta oportunidad honorable, yo quisiera en primer lugar referirme a la conferencia
celebrada en Washington en septiembre pasado, con el tema de combatir la corrupción. En ese
foro expliqué cómo el organismo fiscalizador superior de Hungría, con su labor sobre las
cuestiones económicos de implementación y control de la toma de decisiones dentro de la esfera
de la reglamentación, puede aportar a las medidas tomadas para prevenir y limitar la corrupción.
Nosotros lo consideramos de suma importancia que apoyemos las labores de legislación y control
del parlamento nacional con nuestras auditorias. De este modo aportamos a la evolución y
modificación continua de las condiciones necesarias para una operación transparente del sector
público. Además, la publicación de nuestros hallazgos y recomendaciones podría dar ímpetu y
auxilio a las instituciones auditadas, para que se dirijan a los problemas y deficiencias
encontradas y que realcen su cumplimiento y las condiciones de una mejor administración de las
arcas públicas.
Como resultado de los esfuerzos diversos de la década pasada, Hungría ya logró el dominio
sobre la mayor parte de los fenómenos peculiares de corrupción que se relacionen con el período
de transición hacia un cambio socio-económico sistémico. Hoy en día se considera por parte de
los analistas internacionales que Hungría está afligida por la corrupción de una manera mediana o
menor. Para mantener y mejorar esta posición el gobierno de Hungría, siguiendo las pautas
delineadas por la ONU, la OCDE y la Unión Europea, ha diseñado y adoptado una estrategia
compleja para combatir la corrupción.
Señoras y señores, en mi presentación oral quisiera contarles en breve el modo en que INTOSAI
y su comité permanente especial trabajan en el desarrollo del control interno, y cómo nosotros
podemos utilizar estas experiencias en Hungría, cómo nos ayudan en nuestras labores. Voy a
ilustrar el mismo con un ejemplo.
Las labores del Comité de INTOSAI sobre Normas de Control Interno abarcan más de un cuarto
de siglo. En su congreso de 1974, INTOSAI estableció un comité con el objetivo de diseñar los
marcos apropiados, y en su congreso de 1992 adoptó los principios y normas de control interno
(llamadas Guías para Normas de Control Interno) que están usadas y adaptadas dentro de los
países desarrollados.
El organismo fiscalizador superior de Hungría sustituyó en 1992 a la GAO como presidente de
este comité. El comité completó una revisión y sistematización comprensiva de la literatura
existente sobre el control interno, y compiló una bibliografía de la misma. En 1997 y 2000
organizamos la primera y la segunda conferencia sobre el control interno. En estas conferencias
se discutió varias cuestiones importantes, tales como la relación entre las auditorias internas y
externas, la estructura e independencia del sistema de control interno y su posición dentro de las
291

agencias de administración pública, la responsabilidad de la gerencia por el control interno, la
posibilidad y necesidad de enmendar los marcos adoptados en 1992, y así por el estilo.
Yo quisiera tomar esta oportunidad para dar las gracias a la GAO, el Consorcio Internacional y la
USAID por la ayuda que extendieron al Comité y al organismo fiscalizador superior de Hungría. A
nosotros nos fue un honor poder participar en las labores del Comité. Es imposible estimar su
valor en el desarrollo recto de la metodología y acercamiento de auditoria por nuestra parte, al
adoptar las mejores prácticas.
Ahora yo quisiera discutir las relaciones internas y las labores estructuradas que el Comité ha
fomentado. En primer lugar hablaré sobre la evolución del marco legal e institucional del sistema
de control de las finanzas públicas. Segundo, sobre la práctica de auditorias del sistema de
control interno del Estado o de las municipalidades por parte del OFS. Después de esto, voy a
presentarles nuestros logros y desafíos mientras que hablo sobre la posición actual del control
interno de las agencias estatales y municipales con base en nuestras auditorias en Hungría. Aquí
les comento que el cuadro no es tan bueno. Y finalmente ofreceré algunas conclusiones que
definen también la dirección principal de nuestras labores en el futuro.
Luego de los cambios políticos y económicos en Hungría, el marco legal e institucional de un
sistema de controles financieros adaptado a los nuevos requisitos ha evolucionado en Hungría y
es operacional. En la actualidad, gracias en parte a nuestra integración a la UE, las prioridades a
nivel central y municipal tienen que ver con la creación de instituciones y la armonización de
sistemas. Este proceso contiene las marcas de un período de transición. Por ejemplo, sobreviven
informalmente ciertos elementos del sistema antiguo de control, la introducción parcial de reglas y
la creación de nuevas instituciones.
El primer paso decisivo de este proceso fue la creación de la Oficina de Auditoria del Estado, que
es el organismo fiscalizador del parlamento e independiente del poder ejecutivo en Hungría.
Hacía años que se reglamentaba las obligaciones relacionadas con el control financiero para el
gobierno y las agencias centrales presupuestarias, mediante las provisiones frecuentemente
alteradas de la Ley de Finanzas Públicas. Estas obligaciones y poderes fueron reglamentados e
incorporados a un sistema uniforme bajo un decreto gubernamental promulgado en 1999.
De acuerdo a esta última medida, las tareas de la Oficina Gubernamental de Control abarcan el
desempeño de auditorias internas para el gobierno tanto como la participación en la orientación
profesional de los sistemas de control interno de los ministerios y en el desarrollo de técnicas de
auditoria. En esa oficina se hace una labor de calidad, la cual complementa con éxito la actividad
con todas las instituciones. Los ministerios que supervisan la preparación de presupuestos y las
agencias centrales de administración pública tienen departamentos o divisiones de auditoria.
En cada institución presupuestaria es obligatorio que el control interno reporte directamente al
ejecutivo principal. Se examina sus labores desde el OFS y agencias gubernamentales y
supervisoriales de control. Así que en teoría el marco legal reglamentario asegura que ningunos
fondos públicos estén utilizados sin que haya controles en el sector de finanzas públicas. En la
práctica, desafortunadamente, el resultado es un poco diferente.
Debemos admitir que en la práctica del control financiero estatal, un sistema en que la auditoria
externa y la interna se armonicen apropiadamente en todos aspectos, se confíe la una en la otra,
se ayude y suplemente la labor de la otra, todavía no se ha desarrollado hasta un nivel adecuado.
292

Mientras que la situación se ha mejorado en el área del gobierno central y sus instituciones, lo
mismo no puede decirse en cuanto a las municipalidades y las asociaciones económicas dentro
de su competencia, como mencionaré después.
Los reglamentos legislativos y el status legal de la Oficina de Auditoria de Hungría nos permiten
ejercer una influencia indirecta sobre el desarrollo de los sistemas de control interno. Aun así
tenemos una selección amplia de herramientas para ejercer la influencia. La primera de ésas
abarca las recomendaciones y comentarios dirigidos a las agencias supervisoriales del gobierno.
Durante sus auditorias el OFS presta atención especial al examen y evaluación de la estructura y
operación de los controles internos.
Los entes que reciban la auditoria aceptan e implementan las recomendaciones del OFS en un
porcentaje que está constantemente en aumento. Sin embargo, esto en sí no basta. Por eso
tratamos de utilizar lo mejor posible las herramientas alternativas de influencia, como la
publicación de las recomendaciones de auditoria y las revisiones analíticas, la labor del personal
del OFS en las asociaciones profesionales, la capacitación de personal de control interno, y otras
cosas más.
Yo quisiera hablarles sobre el sistema de control interno y la práctica de auditoria. De acuerdo a
los marcos de control interno de la INTOSAI, el examen de cuestiones relacionadas con control
interno (como las reglas que gobiernan el marco de operación de las organizaciones, las técnicas
de control interno, etc.) forma parte íntegra de cada programa de auditoria del OFS.
Además de esto, el OFS de Hungría intenta también revisar y evaluar la posición de control
interno dentro de los varios subsistemas de finanzas públicas y dentro de empresas estatales,
mediante auditorias temáticas periódicas y comprensivas. Publica los hallazgos y
recomendaciones que resultan, y así fomenta el desarrollo y modernización de sistemas de
control interno ante una audiencia más amplia.
Desde el establecimiento de la Oficina de Auditoria del Estado hace más de diez años, se ha
completado seis auditorias temáticas comprensivas a nivel nacional en cuanto a control interno.
Como resultado de la expansión dinámica de nuestras relaciones internacionales y nuestra
participación en las labores de organismos internacionales de auditoria, al entrar a la segunda
mitad de la década pasada llegamos a organizar estas auditorias de acuerdo a las
recomendaciones dentro de las normas de control interno de la INTOSAI.
De acuerdo a esto, dentro de la fase preparatoria de las auditorias realizamos una encuesta por
cuestionario de las instituciones auditadas, y un examen en sitio sigue la evaluación de la
información recogida en la encuesta.
En cuanto a ministerios, el examen inmediato en sitio abarca una evaluación de las condiciones
operativas y las competencias de controles supervisorios, mientras que en las instituciones
escogidas examinamos todos los tres elementos del sistema de control interno.
Y los hallazgos de auditoria: luego de mucha labor de examinar los controles internos, llegamos a
la conclusión de que en Hungría la estructura y operación del control interno está en un
mejoramiento continuo, con la excepción de las municipalidades y las instituciones subordinadas
que supervisan, como colegios, hospitales etc. Tenemos muchos problemas.
Hoy en día las competencias mutuamente interdependientes de los organismos de auditoria
interna y externa, y las relaciones operativas entre los dos, permiten un rastreo de procesos de
administración financiera dentro del sector de finanzas públicas. En la práctica, sin embargo, no
se ha logrado esto por completo. Como metas primordiales, tenemos que mejorar las condiciones
del personal de control interno y propagar los métodos más recientes a una audiencia más amplia.
293

Dentro de los ministerios, el control interno opera generalmente de modo uniforme, y se asegura
en general la independencia de su operación. El marco de las competencias queda reglamentado
en sus elementos decisivos, aunque los ministros no ponen un énfasis uniforme en la importancia
de los controles. Esto se refleja en las deficiencias de la correlación de las tareas y la asignación
de personal.
Hay un desarrollo favorable dentro de esto. En los años recientes la eficacia mejorada de la labor
de control dentro de los ministerios quedó suplementada por el control ex ante dentro del mismo
proceso de parte del Tesoro del Estado.
Se reduce aun más el potencial de la corrupción, a través de un arreglo por el cual una proporción
cada vez mayor de las asignaciones gestionadas por los ministerios se traslade desde el sistema
basado en aplicaciones a la llamada categoría de finanzas por programa, y dentro de esta área el
control del Tesoro del Estado funciona eficazmente.
Dentro de los sistemas de control interno de las instituciones y oficinas que reportan a los
ministerios, se implementa los controles gerenciales y de proceso dentro de un marco
reglamentario. Sin embargo, la actualización de los reglamentos internos está ausente a veces, y
no se identifica los puntos de control en proceso en todas las áreas.
Actualmente el eslabón más débil es la independencia, las destrezas profesionales y la
compensación de los auditores internos. En algunas de las instituciones de presupuesto no se
emplea a auditores internos, o el número de empleados no concuerda con las responsabilidades.
Los cambios que se necesita en el área de las agencias centrales de presupuesto están
facilitados por un hecho: una resolución parlamentaria adoptada en 1999 requiere la utilización de
los hallazgos y recomendaciones de auditoria de la Oficina de Auditoria del Estado con relación al
control interno.
Una peculiaridad del sistema municipal de Hungría que es relevante a una discusión sobre control
interno es su estructura excesivamente fragmentada, con una reglamentación bien diferenciada
de tareas y competencias. Una mitad de las 3,200 municipalidades tiene menos de mil habitantes.
Estas tienen generalmente las mismas tareas y competencias que las otras, pero las condiciones
materiales y personales de una gestión financiera independiente son deficientes en muchos
respectos. Además de otros factores externos, ésta es la razón principal de que los controles
supervisoriales e internos quedan entre las áreas más descuidadas de gobernación municipal.
Desafortunadamente sólo una cuarta parte de las oficinas municipales ejercen un control
supervisorial organizado y eficiente sobre la gestión financiera de los colegios, hospitales y así por
el estilo dentro de su competencia. En la mayor parte de las municipalidades la gerencia no
formula tales requisitos, y por eso el control tiene un carácter bien formalista.
Las experiencias son algo más favorables en el área de control interno. Más de una tercera parte
de las municipalidades regulan y operan los controles gerenciales y en proceso y sus
procedimientos según los requisitos. Al otro lado hay una proporción igual de municipalidades
que no tiene prácticamente ningunos controles internos. Mayormente como resultado de
problemas relacionados con actitudes, las municipalidades más pequeñas no toman la
oportunidad de crear asociaciones de control, aunque existen subsidios financieros para este fin.
Bajo estas circunstancias la auditoria externa de la regularidad y eficiencia de la gestión financiera
de las municipalidades, efectuada primeramente por el OFS, tiene especialmente una gran
importancia. Nosotros intentamos controlar la gestión de cada distrito político por lo menos una
294

vez en un período electoral, o sea, cada cuatrienio, y prestar atención especial naturalmente a la
auditoria sistémica del mecanismo de control interno.
El nivel de control interno en las firmas y compañías de administración de activos que administran
propiedad estatal y municipal varía bastante. La estructura y operación de los controles de
asociaciones económicas (que son controladas totalmente o en parte por el Estado) satisfacen
mayormente los requisitos relevantes. Dentro de las compañías más pequeñas que están bajo el
control de las municipalidades, las condiciones materiales y personales del control interno son
mucho menos favorables, y su eficacia queda por mejorarse bastante. En el caso de
organizaciones que administran las propiedades de bienes raíces del Estado y de las
municipalidades con el objetivo de servicio público, las labores de control interno quedan
impedidas por una lenta implementación y problemas operativos de los sistemas de registro y de
información.
Aun en la ausencia de requisitos legales específicos, los controles internos están en operación en
las asociaciones económicas estatales, y fundamentalmente están alineados con las
recomendaciones dentro de las normas de la INTOSAI. Los gerentes de estas compañías han
reglamentado comprensivamente los procesos económicos y tecnológicos internos, las tareas y
competencias relacionadas con las varias posiciones, las líneas de reportaje, y así
sucesivamente. Hay políticas de control interno por separado que aplican a la organización, las
tareas y los procedimientos operativos de los controles gerenciales y en proceso, y al auditor
independiente.
La mayor parte de los contralores internos tienen las calificaciones de educación superior y
mucha experiencia profesional, y utilizan normas y criterios de estado de arte en su trabajo. En el
control y supervisión de sus labores, se puede discernir una cierta duplicidad de las
representaciones o los intereses de los dueños y de la gerencia, o una cierta intersección de
competencias de control. La función independiente de auditoria interna está generalmente
encabezada por el presidente de las junta supervisorial de la compañía. Su plan de trabajo está
aprobado por el presidente en conjunto con el oficial ejecutivo principal. En cuanto a su empleo,
sin embargo, los auditores quedan bajo el ejecutivo principal.
Los hallazgos de auditoria del OFS indican que el control interno dentro de estas firmas funciona
eficientemente en lo general aun si existen cuestiones de menor importancia. Promueve el
mantenimiento de procedimientos internos y disciplina en la gestión financiera y en la prevención
de irregularidades y errores.
Los derechos de control sobre la propiedad del Tesoro (que abarca bienes raíces) se ejercen por
el Directorado de Propiedad del Tesoro que fue constituido en 1996. Sus responsabilidades
abarcan la inscripción de propiedad del Tesoro, su mantenimiento, conservación y operación. El
contenido de esta inscripción en términos de datos todavía no está adecuado en todas las áreas.
Además, las condiciones de personal necesarias para una función preventiva de control por parte
de los dueños necesitan refuerzo también. Todo esto hace impedir que haya una insistencia en
práctica por los derechos de los dueños, y conlleva aun un riesgo de erosión de la propiedad.
Recientemente, las labores con la meta de eliminar las deficiencias se han acelerado,
principalmente gracias a auditorias por el OFS y la oficina de control gubernamental.
Yo quisiera expresar unas conclusiones. Los hallazgos de auditorias efectuadas por el OFS
durante la década pasada nos permiten sacar tres conclusiones principales que también definen
las direcciones principales de nuestro trabajo en el futuro.
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En primer lugar, se ha comprobado sin duda alguna que el organismo fiscalizador superior tiene
un interés claro, una tarea importante y obligación inequívoca de ayudar al establecimiento y
operación eficaz de los controles internos del gobierno, y de las agencias e instituciones
municipales, aun cuando no queden bajo obligación legal alguna de hacerlo. Tenemos la
posibilidad durante nuestras auditorias de actuar según la responsabilidad de viene de nuestro
status, y nuestro potencial de ejercer una influencia indirecta podría ser explotado si organizamos
el trabajo con cuidado.
Segundo, los principios contenidos dentro de las normas de control interno de INTOSAI nos dan
un marco comprensivo y útil para la estructuración y operación del sistema de control interno de
las agencias e instituciones que nos toca vigilar. Aportan también a la preparación e
implementación de auditorias externas realizadas por nuestra oficina, las cuales están orientadas
a evaluar la operación en práctica de estos sistemas. Por lo tanto vamos a seguir adaptando
estos principios y normas al ámbito de Hungría, armonizarlas con los requerimientos de la UE y
fomentarlas dentro del círculo más amplio posible.
Estimamos que las labores de los Estados Unidos y del Reino Unido son ejemplares y dignas de
emularse. Me refiero a su labor de delinear las normas nacionales de control que gobiernan la
operación y evaluación de los sistemas de control interno de las agencias gubernamentales.
Tercero, con base en nuestros hallazgos de auditoria, nos quedamos convencidos de que, en
todas las áreas incluso la prevención de la corrupción, el control financiero por parte del Estado
puede ser lo adecuadamente eficiente y eficaz solamente si sus varios elementos (OFS, control
interno gubernamental e institucional) se refuercen y suplementen uno al otro, para que se forme
un sistema armonizado. En este respecto tenemos mucho que hacer en términos de reglamentar
las tareas y competencias, la estructuración de enlaces y la implementación práctica de la
cooperación.
Puede que mi discurso sobre la situación en Hungría tratara con mi propia casa de manera algo
crítica, pero creo que no debemos cerrar los ojos a la realidad. Estamos en rumbo hacia una
mejor posición, y dentro de esta posición podemos hablar como realistas sobre nuestros
problemas, y así llegar a la causa fundamental de los mismos.
Mis colegas, quisiera darles las gracias por habernos dado esta excelente oportunidad de charlar
sobre nuestro país y nuestros problemas, y también sobre nuestros labores de INTOSAI y de las
actividades de los comités. Gracias por su atención.
Robert Devos, Auxiliar al Presidente Ejecutivo, INTOSAI
Señoras y señores, estimados colegas de los organismos fiscalizadores superiores, me siento
muy honrado por haber sido invitado de responder formalmente a la ponencia del doctor Kovacs.
Me da también la oportunidad de hablar un poco sobre una de las actividades que realiza el
comité sobre control interno de la INTOSAI, que es la actualización del marco conceptual de
control interno.
El doctor Kovacs nos dio la oportunidad de escuchar unas historias especialmente interesantes
acerca del control interno en Hungría. Su recuento del establecimiento de un marco legal e
institucional para los sistemas de control en su país fue especialmente instructivo. Nos dio alguna
idea de la manera en que un país dentro de la transición política trata el problema del fraude y la
corrupción. Nos enseñó bien claramente que establecer estructuras eficaces de control requiere
los siguientes elementos críticos: normas de control; gerentes que acepten una responsabilidad
296

principal por controles internos eficaces; auto-evaluación de controles internos por parte de los
gerentes; auditorias internas de los controles; y finalmente una organización fiscalizadora superior
que se comprometa a establecer y revisar los sistemas de control interno. La ausencia o falta de
funcionar de alguno de estos elementos críticos perjudica la eficacia de los sistemas de control.
Dentro de ese marco de sistemas de control, una institución fiscalizadora externa como la Oficina
de Auditoria del Estado mantiene una posición permanente. Se considera como un medio de
fortalecer la gestión financiera y de establecer una responsabilidad en el sector público que sea
más enfocado. Los organismos fiscalizadores superiores pueden crear un ambiente preventivo
que no favorezca el fraude ni la corrupción. Un sistema eficaz impone la responsabilidad, a
medida que provea información completa y precisa, y así limita las oportunidades de irregularidad.
En conjunto con su auditoria, el organismo fiscalizador superior puede comentar sobre la eficacia
de los controles internos y hacer recomendaciones para su mejoramiento. Un reportaje oportuno
al público de las auditorias y los hallazgos hace a todos conscientes de que el OFS busca
activamente la información y trabaje para evitar el fraude y la corrupción.
INTOSAI, como todos saben, es una organización a nivel mundial de organismos fiscalizadores
superiores, y por eso subraya siempre el papel principal que ésos juegan en el establecimiento de
normas de control interno. Crean un marco sólido de control interno en colaboración con los
auditores internos, y en su evaluación de controles internos que forma una parte integrada de su
auditoria.
El doctor Kovacs es bien calificado para enfatizar la importancia de los controles internos. Como
presidente del comité de INTOSAI responsable por el desarrollo de las normas de control interno,
él como nadie sabe que es a través de sus auditorias externas, que los OFS pueden aportar a la
prevención del fraude y la corrupción, mediante su enfoque al fortalecimiento de los sistemas de
administración financiera y la evaluación de los controles internos, para que se obvien o se
identifiquen las debilidades.
A la luz de lo que acabo de decir, no les será de sorpresa que los organismos fiscalizadores
superiores tienen tanto interés en los controles internos. ¿Por qué es necesario que los auditores
externos traten también como prioridad el control interno de las organizaciones auditadas? Según
la ponencia del doctor Kovacs la respuesta es bien obvia. Estriba en el hecho de que, para todos
los elementos de las estructuras de control, tanto interno como externo, el objetivo final de las
herramientas de control debe ser el fomento de una mejor operación y rendimiento, y el logro de
las metas de la entidad.
Todos los organismos de auditoria en el sector público, tanto internos como externos, deben
cooperar como si fueran un solo sistema coordinado. Esta es la razón de que INTOSAI presta
tanta atención a la estructura de control interno. El discurso del doctor Kovacs demuestra
claramente que él comparte esta filosofía también. Claramente aboga por un papel más activista
por parte de los organismos fiscalizadores superiores, en la evaluación de la eficiencia y eficacia
de los sistemas de control interno. Esta política queda alineada con las guías de control interno
de INTOSAI. De hecho, el doctor Kovacs declaró que la Oficina de Auditoria del Estado tomó
consejo de estas guías. No se toca solamente del OFS de Hungría, sino también de otros
organismos fiscalizadores superiores, y muchos de ellos, que utilizan estas guías como marco de
referencia para determinar sus propias normas de control interno, y para apoyar las normas o
sistemas utilizados por las agencias que reciben la auditoria.
297

El Comité de Normas de Control Interno de la INTOSAI afirma su intención de desarrollar las
iniciativas necesarias para dar una base permanente al desarrollo del concepto de control interno.
A este fin, las guías de normas de control interno publicadas por el Comité de Normas de Control
Interno son convenientes también. Mientras que iba preparando las normas hace diez años, el
Comité llegó a la conclusión de que, aunque los sistemas gubernamentales varían bastante, las
normas de un control interno sano generalmente se parecen. Las guías ya en existencia dan un
consenso de las normas que son deseables dentro de cualquier estructura específica de control
interno. Dentro de la gestión gubernamental se puede utilizar estas normas para implementar una
estructura eficaz de control interno, y los auditores públicos pueden utilizarlas para ayudarlos a
evaluar su propia estructura.
Las guías estaban consideradas, y hoy en día están consideradas, como documento vivo. Esto
quiere decir que se espera que las guías reflejen las tendencias actuales en el diseño,
implementación y evaluación de estructuras de control interno. Debido a esto tienen utilidad como
instrumento y pueden agregar más valor. Pero por la misma razón, si hay necesidad de actualizar
las guías por cualquier razón, hay que hacerlo. La responsabilidad que INTOSAI asume con su
Comité de Normas de Control Interno es de dar seguimiento a los acontecimientos en el campo de
los controles internos, e iniciar una actualización si sea apropiado.
Cuando los tiempos cambian se requiere cambios en las guías. Se hizo una encuesta entre los
miembros de la INTOSAI el año pasado, y la misma reveló que una mayor parte de los
organismos fiscalizadores superiores comparte la opinión de que las normas necesitan aclararse
para dirigirse a cambios que reflejen valores éticos, a cambios que tomen en cuenta nuevos
modelos de control interno, y a cambios en el desarrollo de nuevos sistemas de información.
Las adiciones contempladas deben en primer lugar tomar en cuenta la nueva conceptualización
del control interno. Como punto común de referencia, se nos sugirió que nuestro esfuerzo fuera
apoyado por el modelo COSO, ya que este modelo goza de una aceptación general. Este modelo
incorpora un marco integrado, dentro del cual se establece una definición común y se identifica las
competencias de control, como quedó explicado en otra presentación en esta semana. Cuando
se introduzca el modelo COSO, el Comité espera no sólo introducir el nuevo concepto de control
interno a las guías, sino también aportar a un entendimiento común del control interno entre los
OFS, algo que es muy importante.
En segundo lugar, una actualización de las guías debe dirigirse también a los cambios de los
valores éticos. La ética es una cuestión importante en la actualidad, y es la opinión del Comité
que debe tener el lugar que merece en la actualización, aun si la importancia de una integridad
profesional y personal ya se toma en cuenta dentro de las guías existentes.
La actualización debe también dirigirse a los cambios en el desarrollo de nuevos sistemas de
información. Es un requisito de mayor peso que las normas deben ajustarse para tomar en
cuenta la tecnología de la información, y relució como tal luego de la encuesta de los miembros de
INTOSAI. Es por eso que debe tener una alta prioridad.
Los sistemas de información ofrecen tanto a los gobiernos en cuanto a gerencia e información,
pero aportan también un medio ambiente abierto a nuevas oportunidades y riesgos. El miércoles
pasado un conferenciante enfatizó que el procesamiento de transacciones ocurre con mayor
rapidez y complejidad dentro de los sistemas computarizados que dentro de los sistemas
manuales, y ese hecho hace aumentar el riesgo inherente. Además de eso, los controles internos
tradicionales como la segregación de deberes y la existencia del camino de papel quedan
eliminados, lo cual causa un aumento en el riesgo de controles. Las actividades de control
298

ayudan a asegurarse de que se tome las acciones indicadas para enfrentar los riesgos. Me
refiero a acciones como el control sobre el procesamiento de información. Por lo tanto se sugiere
que la actualización de las guías va a darnos consejos sobre las actividades de control dentro del
procesamiento de información.
El proceso de actualización será una gran obra, pero debe finalizarse lo antes posible. Este
Comité va a trabajar sobre esta tarea en conjunto con dos otros comités de INTOSAI, el de
Normas de Auditoria y el de Auditorias PED. De esta manera el Comité espera aportar a los OFS
y otros auditores públicos los consejos que necesiten para llevar a cabo su actividad de auditoria
con eficiencia. Esta obra debe permitirles, aun más que en la actualidad, jugar su papel de
vigilancia sobre los activos monetarios públicos y asegurar una responsabilidad apropiada por
éstos.
Muchas gracias por su atención.
299

Creando la Transición hacia el E-gobierno
Felipe Alonso, Socio Nacional, ‘Information Risk Management,’ KPMG
________________________________________________________________________
Buenas tardes. Después de cinco días largos me imagino que estén un poco aburridos de oír la
palabra ‘gobierno electrónico’ u otros términos como e-business, e-government, e-commerce y
otros. Yo prometo tratar de no usarlos mucho durante mi presentación. También voy a tratar de
hacerlo más ameno e informativo. Soy el último orador de la tarde antes del receso, y me imagino
que ustedes estén un poquito cansados. Así que les voy a pedir que no se preocupen de tomar
notas. Yo quiero compartir con ustedes, de un punto de vista bastante estratégico, cuáles son las
tendencias que existen hoy en día que nos van a llevar hacia la transformación a un gobierno
digital.
Básicamente la presentación que tengo esta tarde consiste de cuatro partes. En la primera vamos
a discutir por qué es necesaria esta transformación. Vamos a ver cuáles son los motores detrás
de este cambio, especialmente lo que afecta al gobierno. Vamos a destacar la importancia de
liderazgo en cualquier acción que se tome ya que, si no hay este elemento, los chances de éxito
son bajos. Y por último quiero compartir con ustedes algunas de las experiencias que mi
compañía y yo hemos tenido en los últimos años en la gestión de transformación hacia un
gobierno digital.
Quiero también destacar que parte del material que voy a utilizar esta tarde surge de una
encuesta que se comisionó en agosto de 2000 por nuestra firma KPMG LLP y el Consejo para la
Excelencia en el Gobierno. Contrató a la firma Hart/Teeter para que hiciera una encuesta en tres
grupos. Básicamente se cuestionó al público, a los ciudadanos; se cuestionó a líderes
gubernamentales; y de representantes de firmas que hacen negocios con instituciones
gubernamentales.
Vamos a la primera parte: el por qué de la transformación. Yo estoy seguro aquí de que ustedes
tienen un hijo o una hija o conocen a un joven que esté usando internet. Yo tengo una hija de 17
años. Cada noche que llego del trabajo la encuentro allí sentada frente a la computadora. ¿Qué
es lo que está haciendo? Está bajando música de Napster, grabando, tiene el Bodyshop donde
está comunicando al mismo tiempo con sus amigas o amigos, está haciendo la asignación del
colegio, y quizás está haciendo alguna otra investigación. Lo que quiero decir con esto es que
esta nueva generación usa este método para todas las funciones en sus tareas de día a día. Ya
es parte de ellos. Y esta nueva generación es la que va a demandar este cambio en el gobierno,
en nuestras instituciones en un futuro a medida que se integren más y sean una fuerza vital de la
economía de cada uno de nuestros países.
Esto es también similar a lo que dice el Consejo para la Excelencia en el Gobierno: que esto va a
ser la nueva revolución americana. Y en mi opinión yo creo que se quedó corto: no es la nueva
revolución americana sino el nuevo Renacimiento. Esto es como en la Edad Media cuando el
descubrimiento de la imprenta, que fue según los historiadores el motor de la revolución esa de
Renacimiento. El tener los documentos, cuando antes los monjes eran los únicos que escribían y
que podían leer esos documentos, el hacer más información accesible a mayor número de
personas creó el Renacimiento. Yo creo que internet, la computadora están haciendo lo mismo
en nuestros tiempos. No sabemos cuál va a ser el impacto pero definitivamente sabemos que nos
va a cambiar totalmente la forma en que vivimos. Así que yo creo que estas expectativas en una
300

mano, y la tendencia de que el gobierno tiene que proveer a sus ciudadanos, van definitivamente
a ser el factor que nos lleva a esta transformación.
No solamente cambia la forma en que hacemos las cosas. Internet permite que a cualquier
momento del día -- 24 horas, 7 días a la semana y 365 días al año -- uno pueda accesar esa
información o llevar a cabo o ejecutar una transacción. Antes -- no sé cuántos de ustedes todavía
experimentan -- yo cuando por primera vez voy a sacar la licencia de conducir fui bien temprano a
una colecturía ya en Puerto Rico, hice una fila, pagué un marbete, después me mandaron a otra
fila, y así estuve todo el día haciendo fila para que dos semanas después me mandaran la licencia
de conducir. Hoy en día las personas no tienen la paciencia de hacer fila. Hoy en día esperan
resolver mucho más rápido y efectivamente las necesidades. Y si el gobierno no lo puede hacer
de nuevo, cuando lleguen las elecciones cambiarán y pondrán a otros.
Hay una dicotomía: sí todo el mundo quiere más información, pero al mismo tiempo todo el mundo
está sumamente preocupado sobre qué van a hacer con esa información, sobre todo información
que les concierne a los individuos: la privacidad, los record médicos, etc. Hay una gran
preocupación de que si esta información puede ser anexada por otras personas, y cómo se puede
utilizar esto. Hay una preocupación grande también de la seguridad, si alguien puede entrar en
esa computadora y alterar la información que se guarda allí. De nuevo eso va a la esencia de
cualquier tipo de transacción; si uno no tiene confianza en que la información se puede mantener
íntegra, no va a utilizar ese medio hasta que existan los métodos que garanticen esta seguridad
de información.
Lo otro que estamos viendo es ya hoy en día no estamos desarrollando aplicación aislada, como
se desarrollaba en un principio, donde se desarrollara una aplicación para un proceso (ej.,
nómina). Hoy en día las aplicaciones son altamente integradas, altamente interconectadas, y
vemos que hay diferentes elementos, jugadores, que tienen que ver en todo esto; en el caso del
gobierno vemos que tenemos los gobiernos, tenemos los ciudadanos, tenemos los empleados del
gobierno, tenemos las compañías que le dan servicios y venden productos al gobierno. Y todo de
una forma u otra está interlazado. Y si no hay un buen liderazgo hay un problema. Y esto
requiere una integración y una planificación mayor de lo que estábamos acostumbrados.
En fin, para terminar esta sección, todo gerente en agencias gubernamentales sabe que tiene que
cambiar, pero el reto es cómo dar ese primer paso. Hay dos cosas que se dice que son seguras
en la vida: una es la muerte y otra es el impuesto. Yo creo que hoy en día hay tres: además de la
muerte y de los impuestos, hoy en día estamos en una época de cambio. Si no estamos
dispuestos a cambiar tenemos un peligro, y la velocidad del cambio es increíble.
Prosigamos con los motores detrás de este cambio en el aspecto gubernamental. Existen cuatro.
Primero: hay una tremenda demanda para más información; a mejor información mejores
decisiones se pueden tomar, más rápidas se pueden tomar, con mejor calidad en los resultados.
El próximo motor que impulsa esta demanda es que se quiere que el gobierno dé más servicio por
menos costos. Eso es bien obvio y me imagino que no existe solamente en los Estados Unidos
sino en otros países. Hay una demanda de mejor servicio y al mismo tiempo por menos o la
misma cantidad de dinero. También hay una demanda de mejor calidad de nuestros líderes en el
gobierno y en sí de la función gubernamental. Y por último hay un cambio de énfasis hacia
resultados. Antes estábamos quizás más concentrados en medir los outputs. Hoy en día hay un
cambio hacia no tanto concentrarnos en medir la cantidad de servicios sino el resultado: cuán
bueno son estos servicios que hemos dado. No es la cantidad sino la calidad.
301

Vamos a explorar cada uno de estos cuatro motores en más detalle, y para eso voy a utilizar los
resultados de la encuesta que comisionamos a la firma Hart/Teeter. Básicamente voy a mostrar
los resultados sin leerlos, sino quizás destacar uno de los puntos y después voy a tocar unos
puntos derivados de los resultados. Aquí vemos que casi tres cuartas partes del público esperan
que eso vaya a obtener un cambio trascendental en cómo se lleva a cabo las funciones del
gobierno. Esto quiere decir que el gobierno está abierta las 24 horas; es más fácil de accesar, de
poder comunicarse con el gobierno, con la entidad que sea, de obtener la información que se
necesita. ¿Cuántas veces antes ustedes tenían que ir a buscar en las páginas amarillas el
teléfono, llamar, y de ahí les mandaban a otro lugar, llamaban a otro lugar; y así están cinco o diez
minutos llamando diferentes lugares para encontrar a la persona que le podía contestar una
pregunta. A través del gobierno digital esto va a ser mucho más fácil para todos nosotros; eso es
lo que quiere decir un gobierno más abierto.
Al mismo tiempo vemos lo que destaqué anteriormente, que va a ver también un momento para la
privacidad de la información. Todos nosotros estamos bien sensitivos en lo que toca a
información que consideramos privada. Es bueno tener la información pero también tienen que
haber unas garantías. Y lo mismo sobre la seguridad.
Otro resultado de esta encuesta: vemos que hay un potencial -- y aquí varía bastante
dependiendo de qué grupo se le preguntó -- de que utilicen de una forma inadecuada esa
información. Aparentemente el público está más preocupado de que funcionarios del gobierno
puedan utilizar mal esa información, mientras que la preocupación no está tan grande dentro del
gobierno. De nuevo hay un por ciento alto -- más de 50 en todos los casos -- de la preocupación
sobre la seguridad. ¿Qué indica esto? Si no estamos seguros de que se pueda confiar en estos
sistemas, en esa información, va a atrasar la adaptación y la utilización o el proceso de
transformación; o sea, que la velocidad de la transformación no es lo más importante sino que
vayamos en una forma segura, minimizando el riesgo y atendiendo todas estas diferentes
necesidades. Esto es lo que uno puede derivar de lo que nos dicen los resultados de esta
encuesta.
Sobre la privacidad, de nuevo creo que hay una conciencia dentro del mismo gobierno hacia la
privacidad. En Estados Unidos hay varias propuestas de ley que van dirigidas en algunos
sectores hasta este tema, sobre todo en el sector de salud. También de parte del público se
destaca que una cuarta parte espera que el gobierno sea responsable por garantizar esa
seguridad y privacidad. Y no solamente la responsabilidad de gobierno sino de las entidades
privadas; por ejemplo, la compañía de seguros y otras entidades que tienen interacción con el
gobierno. También casi un 50 por ciento considera que la responsabilidad es combinada, no
solamente del gobierno sino desde el sector privado también. De nuevo, ¿qué destaca esto? que
el gobierno tiene que estar consciente de esta percepción, porque la percepción es la realidad. Y
en cualquier transformación se le tiene que dar atención a este punto.
Por último, todo el mundo ha leído en los periódicos cuando una de esas personas logra penetrar
la web page de alguna agencia del gobierno y alterar alguna información en la web page, sale en
primera plana. Yo creo que esto no es tan peligroso; más peligroso es que entren algún archivo,
que modifiquen algo y uno no se dé cuenta. Obviamente esto es lo que sale en la prensa, pero
así todo creo que capta una gran preocupación. Y si no encontramos la forma de minimizar este
riesgo, la velocidad de esta transformación va a ser afectada.
302

Vamos al segundo motor: más por menos. Y hay tres puntos aquí. Para lograr esta eficiencia
tiene que haber tres elementos: el liderazgo en las diferentes instituciones; tiene que estar
comprometido con este cambio; tenemos que cambiar el énfasis de cantidad hacia calidad de
resultado -- outcome oriented -- y tenemos que utilizar la tecnología y las herramientas disponibles
que nos faciliten y garanticen esta transformación.
De nuevo, más de la mitad del público considera que debe haber eficiencia en la transformación a
un gobierno digital. Esto es un reto porque, como con muchas inversiones nuevas el resultado no
es necesariamente en un día. Estamos hablando de crear una infraestructura técnica para poder
dar una serie de servicios y esta creación requiere una inversión considerable de dinero. El
resultado se va a haber más varios años en el futuro; es un reto.
Casi tres cuartas de los líderes en el gobierno están convencidos de que sí puede ser más
eficiente, y es obvio. Volviendo al ejemplo que les di de cuando yo fui a sacar licencia de
conducir: ¿por qué teníamos tanta fila? Yo creo que en aquel entonces fue una forma de
mantener un número considerable de empleos. Pero las expectativas del ciudadano a medida
que utiliza más internet, a medida que las empresas privadas ofrecen más de ciertos servicios, el
gobierno no puede quedar rezagado y no brindarles esos servicios a los ciudadanos. La forma en
llevar a cabo algunos de estos procesos a través de internet cambia radicalmente la forma en que
se llevaban a cabo. Reduce tiempo; una vez que uno tiene la infraestructura puede estar abierto
las 24 horas del día, que antes estaba limitado a 7-8 horas, las horas de trabajo. Desde nuevo,
los mismos líderes dentro del gobierno están convencidos de que sí puede resultar en mayor
eficiencia. De nuevo, yo creo que el factor de que uno tiene que estar consciente es que va a
coger unos cuantos años antes de ver esta eficiencia.
Yo creo que ya hice énfasis en la inversión inicial. y yo creo que ése es uno de los problemas que
muchas veces son fundamentales y que se tienen que atender desde un principio; porque si no
hay el compromiso para esos fondos no se va a lograr los resultados que se quiere lograr.
Otro importante aquí es cuando uno comienza cualquier iniciativa nueva, es importante el poder
determinar cuándo uno ha sido exitoso o no. Y uno de los puntos más importantes aquí es que
tenemos que medir los resultados. De nuevo, para medir los resultados tenemos que definir
cuáles son los resultados que queremos obtener y establecer un sistema que se pueda medir si
estamos moviendo o no hacia esos resultados.
La demanda por un mejor gobierno y la calidad. Aquí también un 60 por ciento considera que el
gobierno puede ser más eficiente. El problema aquí es que las expectativas a veces entre los
ciudadanos pueden ser mayores de la velocidad con que el gobierno pueda moverse; o sea, que
va a ser importante en que haya una buena comunicación y que se maneje las expectativas en
una forma en que no crea una diferencia en lo que se espera y lo que van a obtener. El resultado
de no manejar las expectativas puede ser el que se le pierda confianza en esa institución; o sea,
que es vital el que se maneje esto de una forma adecuada y que haya una comunicación. Y
vamos a ver más adelante cuáles son algunas de las medidas que se puede tomar para lograr el
maximizar el éxito en estas iniciativas.
Vamos a coger como ejemplo el proceso en que muchas de estas agencias empiezan a entrar en
internet. Primero, usualmente establecen un site donde proveen cierta información de la agencia.
Después van a un paso más allá donde proveen la información pero permiten navegar e ir a
diferentes páginas donde se provee quizás otra información relacionada. Una tercera etapa es
donde permiten ejecutar ciertas transacciones: no solamente ver información sino ejecutar cierto
303

tipo de transacción, como renovar una licencia de conducir. La próxima parte es una integración
de diferentes funciones dentro de esa agencia.
Y por último no solamente integrar la agencia sino integrar esa agencia con otras agencias,
porque desde el punto de vista del consumidor, del ciudadano, lo que le interesa es resolver su
problema, y no le interesa saber cómo una agencia en particular está organizada en
departamentos. Muchas veces es un factor que dentro de la agencia impide cierto progreso,
porque cada persona dentro del departamento tiende a ver el concepto del departamento y no
tienden a darse cuenta de que están ellos allí para dar un servicio a un consumidor. Y si hay
varios departamentos envueltos en este servicio, y los departamentos no se hablan uno a los
otros, hay un disconnect o falta de comunicación que va a redundar en un servicio inferior al
ciudadano. De nuevo, el punto importante aquí es lo de conectividad.
Hay otra forma de ver lo mismo, lo que yo quiero ilustrar: de articular, de interactuar a hacer
transacciones, a integrar y transformar. Esta es la etapa de evolución. Yo hago una analogía
aquí al ser humano. Cuando nacemos empezamos gateando, y de ahí proseguimos a caminar, y
de ahí proseguimos a correr. Nosotros no podemos pretender correr sin haber pasado por la
etapa de gatear, sin pasar por la etapa de caminar. Es un error pretender empezar en la
transformación sin empezar por algunos de estos procesos. Y ésa es la experiencia que hemos
visto, y ése es el punto que quiero llevarles a cabo aquí. Lo otro importante es que si se esmera
en el eje horizontal tiene el título de complejidad; a medida que vamos progresando los sistemas
que estamos poniendo en ejecución son más complejos. Pero tenemos que empezar creando
confianza dentro de la organización antes de poder movernos hacia la próxima etapa. Y eso es
parte de lo que es vital de mi mensaje: es bien importante el tener este concepto claro.
Lo otro importante es que uno siempre tiene que estar pensando desde el punto de vista de quien
recibe el servicio finalmente: el ciudadano, el consumidor. Se le tiene que hacer las cosas fáciles
a esta persona. Por ejemplo, si para una persona resolver un problema tiene que ir a 20 páginas
o websites diferentes, que le va a ser un poco confuso el resolver el problema. Muchas veces lo
que se está creando -- lo que se llama portholes -- donde uno puede entrar, donde le dan como
AOL, le dan diferentes opciones, y uno puede ir navegando a lo que le interesa; donde se integra
no solamente una agencia dentro de un gobierno sino varias agencias. Y es un movimiento que
ya se está empezando a dar. Eso es lo que queremos decir con single sign-on.
Lo otro importante de este customizing information: si estamos en una época del uso de la
computadora, pero lo increible es que hemos estado volviendo a ciertas cosas fundamentales.
Cuando empezamos con la computadora nosotros éramos un número más. Pero ahora las
computadoras tienen tanta velocidad, pueden almacenar tanta información, pueden mantener
también ciertas características sobre nuestro comportamiento. Y cuando tenemos una interacción
con la computadora, la computadora puede hacer uso de ese conocimiento que ha ido
acumulando a través de las diferentes transacciones que hemos hecho a través de ellas, y se
puede personalizar, customize, la actividad que se tiene con la máquina. Lo está llevando a un
grado personal.
Mucho de esto se lo llaman los CRM: Customer Related Management, que son los front-end, los
sistemas que se está poniendo hoy en día detrás de la web page para interactuar con los clientes.
Y esto es un punto muy importante porque lo personaliza, y todo el mundo necesita ser atendido.
Y aunque este sistema es algo sin calor humano, a través de esto se lo hace un poco más
personal. Y por último, la necesidad de tomar en cuenta los elementos de seguridad y privacidad.
304

Por último, el último motor que impulsa este cambio es que tenemos que cambiar la forma de
cómo llevamos a cabo todos los procesos, los servicios que prestamos. Y tenemos que ver más
del punto de vista de quién recibe esos servicios y qué resultado queremos obtener, en la
expectación de esos servicios. Antes estábamos más preocupados en ver cuántas personas
atendíamos, y no a cuántas personas les resolvíamos el problema. No es cantidad de números
sino es cuán efectivos somos en este servicio. Y eso es todo lo que está detrás de lo que
estamos tratando de decir aquí.
Lo otro importante es, en la medida que uno resuelve un problema, tenemos que compartir esta
información con el resto de la organización u organizaciones que están interconectadas. Los
clientes son los ciudadanos, los empleados de las agencias, las entidades del gobierno, las
empresas. Todo este intercambio de información es bien importante; esto es como lo que
tenemos en el sector privado donde se llama value chain. Esto en verdad comenzó en 1980
cuando los japoneses con el método de reducir inventarios just in time, y lo mismo está
sucediendo aquí. Para dar un servicio más efectivo todas estas computadoras están conectadas
y se comunican unas con otras, y hay un intercambio de conocimiento que redunda en un servicio
más rápido a menos costo.
Hay un nuevo riesgo aquí que también mencioné: el riesgo de no cambiar. Si nos aferramos a los
procesos antiguos, cada día vamos a estar a una desventaja competitiva con otras agencias u
otros países que sí adoptan estos sistemas. Otro que tenemos también enfocado: a definir cuáles
problemas tenemos y qué soluciones queremos a esos problemas. Lo que queremos decir es:
quizás es más importante resolver, ganar varias batallas pequeñas que tratar de ir y ganar la
guerra desde el primer día. Y ésta es una táctica que se recomienda cuando se va a tratar de
implantar estos sistemas, tratar de definir bien ciertas áreas donde se puede buscar ciertas
soluciones y enfocar los esfuerzos en obtener esas soluciones, que sean efectivas. Y sobre los
éxitos, ir construyendo la transformación.
El otro punto importante aquí que se puede destacar: muchas veces trabajamos aislados. Dentro
de una misma organización, y de una a otra organización, no se habla; y si se pone a ver, el
ciudadano cuando habla del gobierno no le interesa si es la agencia de transportación o si la
agencia de obras públicas; lo que quiere es resolver un asunto. Esto lo que va a llevar es que los
líderes tienen que buscar la forma de cómo integrar, cómo conectarse para dar un mejor servicio
a los ciudadanos. Y esto es uno de los puntos de que tenemos que tener un joined up
government; no solamente está limitado dentro del gobierno sino que va con los suplidores y con
otras entidades que llevan a cabo transacciones con el gobierno.
Otro factor importante en el éxito de al transformación es la necesidad de tener un respaldo dentro
de cualquier agencia para que se lleve al cabo esta transformación. Si no existe el compromiso
dentro de la agencia a niveles más altos, las probabilidades de que sea exitosa disminuye. Lo
que queremos decirles no es una teoría, sino que varias agencias de gobierno municipales,
estatales y federales dentro de los Estados Unidos y -- estoy seguro -- en otros países llevan
varios años en que están poniendo en ejecución algunas de estas ideas. Lo que sí estoy seguro,
en aquéllas que han sido exitosas, es que ha habido una persona que ha ejercido un liderazgo
para que se lleve a cabo. Sin este factor las probabilidades de que sea un fracaso son altísimas.
Si algo pueden sacar de esta conferencia, es que si nos vamos a lanzar una transformación
tenemos que involucrar a la plana mayor de la organización, de la agencia, de la entidad que
nosotros representamos. Sin tener ese respaldo, somos masoquistas.
305

A continuación -- de nuevo no quiero pecar de ser muy generalista -- quiero ir por un proceso de
qué es lo que hay que hacer. Cuando se va a iniciar un proyecto de transformación, destacando
la importancia de los líderes, quizás lo primero que quiero decirles es que en estos seis pasos
muchas veces lo que queremos -- y mucho más los latinos -- somos tan desperados que
queremos empezar en el paso cinco y saltar de los pasos uno a cuatro. Y eso es bueno; pero la
experiencia es según el refrán: ‘Vísteme de espacio que estoy de prisa.’ Con calma, porque si
trato de saltar, si trato de correr antes de caminar voy a tener problemas.
Tenemos que empezar por el primer paso. ¿Qué es el primer paso? Es que tenemos que
primero saber y definir cuáles son las necesidades que existen ahí. ¿Quiénes están usando
internet? porque van a ser los primeros que pueden hacer uso de esa necesidad. Y tenemos que
conocer un poquito del perfil de esa comunidad que está usando eso. Una vez que tengamos eso
podemos ir y empezar a identificar oportunidades donde podemos poner esto en práctica.
Entonces vamos al próximo paso de identificar. Aquí tenemos que ver quiénes -- además del
consumidor -- del público está envueltos en este proceso. ¿Por qué es importante esto? Si no
identificamos los jugadores vamos a desatender un punto que de nuevo la cadena rompe en el
eslabón más débil. Y es bien importante, en la medida que más grupos distintos estén envueltos
en un proyecto, de que haya un compromiso de todos ellos. Si no identificamos quienes son los
jugadores y no empezamos a hacer el cabildeo para obtener ese compromiso, no vamos a ser
exitosos tampoco. Eso es fundamental, de que tenemos que entender quienes con los jugadores
que pueden afectar el resolver de esa oportunidad que hemos identificado.
El próximo punto es: que ahora hay que buscar que estos jugadores se integren al equipo. Por
eso es tan importante tener el respaldo de la plana mayor, que hay un compromiso de que sí esto
es importante y vital para la agencia envuelta para que esto se lleve a cabo. Si no hay este
compromiso, si no hay este buy-in, las probabilidades aumentan de que no sea exitoso el
proyecto. Una vez que obtenemos el compromiso de todos los jugadores, podemos ir al próximo
paso: tratar de que haya una buena comunicación.
En todo proyecto muchas de las cosas que nos dicen los expertos sobre el fracaso se basan en el
hecho de que no había una buena definición de qué es lo que estamos tratando de hacer. No
había una comunicación entre todos los jugadores de qué es lo que estamos tratando de hacer, y
qué es el rol de cada uno de nosotros en este proyecto. Y aquí es donde tenemos que obtener y
plasmar esta comunicación clara, y que todo el mundo sepa cuál es su participación, y que todo el
mundo sea parte de esa visión.
Ahora que estamos listos para empezar. Ponemos en acción ahora el grado en que otras
personas en la organización vean el resultado que se ha obtenido y se integren a esta
transformación. Y lo que recomiendan los expertos es que éste es un proceso iterativo: uno
empieza quizás con aquellos proyectos que sean más sencillos, que puedan tener una visibilidad
que pueda ayudar a convencer que esto es factible y que se puede llevar a cabo y que resulta en
beneficios. Lograr unos éxitos y seguir construyendo sobre esos éxitos a cosas más complejas y
abarcadoras. Esa es la estrategia de un líder en estos proyectos de transformación.
Ahora vamos a pasar a la experiencia de la firma mía en este espacio. Les voy a presentar una
serie de resúmenes. Aquí empezamos con un modelo de cómo se presta el servicio. Y lo que
estamos tratando en este modelo es destacar lo que sucedía en el pasado y lo que debe estar
sucediendo ahora bajo la transformación digital. Vamos a ver ocho elementos. Primero, el
espacio. Antes estábamos limitados a una localidad geográfica. Internet ha destruido esa barrera
geográfica de espacio. Podemos ser global, nacional; podemos ir ampliando, ir más allá de los
306

límites físicos, geográficos que tenemos. Y eso es bien importante. El factor tiempo ya
destacamos; antes estábamos limitados de 9 a 5, y hoy en día estamos hablando de todo el día,
cualquier momento. Son grandes diferencias.
Velocidad: hoy en día queremos resolver y obtener el resultado en pocos minutos. Antes podía
ser un proceso de varios días conseguir una licencia. ¿Cómo antes se brindaba el servicio?
porque tú tenías una facilidad, un edificio o colecturía, o en cada pueblo tener un edificio para
prestar ese servicio a la comunidad. Hoy en día ese tipo de inversión no es necesario, es el point
and click, el apretar una tecla. El valor antes era lo que se veía, lo que uno podía palpar; hoy en
día el valor no es algo que se puede ver sino toda esa información, cómo se acumula, se
convierte en conocimiento y ese conocimiento se traduce en poder que facilita el poder llevarse a
cabo estos procesos más rápidos, más efectivos, etc.
Cuanto más personas tengan acceso a la información correcta, mejores decisiones se pueden
tomar.
Comunidad: todos ustedes que hayan estado en internet saben que hay grupos de usuarios que
tienen ciertos intereses afines, y que hay comunidades. Esto quiere decir que alguien puede estar
hablando, participando en esa comunidad de diferentes países pero hay algo que los une, que es
un interés. Esto se ve en cuestiones de salud, de gente que tiene una condición cardiaca que se
van a una página, se comunican y pueden ver y compartir con otras personas que tienen ese
mismo interés; y a veces hay intercambios. Pues ese interés común es más importante que
proximidad física a través de Internet porque no es importante si estoy cerca o si la está cien
millas de aquí la otra persona que tiene ese mismo interés.
Riesgo: antes en el gobierno éramos extremadamente conservadores; nadie quería hacer
cambios. Hoy en día el peligro es: si no estamos dispuestos a hacer cambios nos vamos a
quedar atrás. Y cómo se usaba la tecnología, que era antes para resolver un problema específico
pero que muchas veces no se veía en los resultados necesariamente de la organización. ¿Dónde
se empezaron los procesos de mecanización? Por ejemplo, en las nóminas, la mayor general,
este tipo de aplicación de contabilidad, facturación, cobro, pago. Pero ahora es vital parte de la
institución, de los servicios que presta, y por tanto ya no es una cuestión táctica. Hoy en día es
estratégica porque la tecnología es el medio que nos provee el poder transformar la organización
hacia la era digital; poder prestar unos servicios más efectivos, más rápidos, por menos costo.
De nuevo, en forma de resumen: ya hemos tocado varios de los obstáculos en diferentes
ocasiones; pero el número uno en la lista es cuando tenemos una cultura ya en nuestra
organización. El cambiar a veces esa cultura es difícil, pero es un punto que hay que poner
atención y prestarle suficiente tiempo porque, si no se le da la atención debida va a ser una causa
del fracaso. Por eso es cuando hablamos de los siete pasos que tiene que dar un líder, estamos
tratando de identificar quienes eran las personas que tenían un interés de que esto se llevara a
cabo.
La idea de eso es empezar a romper esas barreras culturales que hay dentro de cada
organización, que existen en todas las organizaciones. No importa donde trabajemos, esa cultura
institucional muchas veces evita el progreso en ciertas de esas áreas. Y hay que atenderla y hay
que buscar la forma de identificar quienes son las personas que son más dispuestas a hacer los
cambios, demostrar que se puede hacer exitosos para que vaya a haber de aquellos que no están
convencidos, que están sentados en la cerca esperando ver lo que pasa, se vayan uniendo al
grupo de lo que están adoptando esta transformación. Siempre va a haber un número -- dicen los
307

expertos -- 10 o 15 por ciento que nunca lo van a aceptar. En algún momento será el retiro, pero
va a suceder. Acuérdense de las nuevas generaciones que vienen. Va a coger más o menos
tiempo pero va a ocurrir.
Funding. Cualquier iniciativa requiere dinero, señores. Si no hay el dinero asignado, aunque haya
la mejor voluntad se va a se muy difícil. Es importante de asegurarnos de que haya la asignación
de fondos para poder llevar a cabo estos proyectos. Creo que ya están hartos de oír de seguridad
y privacidad, pero de nuevo esto es vital para que haya una adopción general por el público. Otro
obstáculo es que si no hay compromiso de los líderes organizacionales, va a ser muy difícil el
lograr cambios sustantivos. No estamos hablando de cambios cosméticos, sino de cambios
dramáticos en la forma que hacemos las cosas en nuestras empresas, en nuestras
organizaciones. Si no hay el compromiso del jefe los chances de que esto vaya a ser exitoso son
mínimos.
El otro problema es que muchas veces nos tiramos a hacer cosas, y alguien dice que sería muy
fácil hacer un web page pero después no pensamos en una serie de problemas, no pensamos de
que la tecnología va cambiando, no pensamos de que lo que hoy funciona, si empieza a haber
más usuarios resulta chiquito, y si no ponemos atención cómo podemos crecer esta arquitectura
técnica. Esto va a ser un obstáculo porque, si cada vez que hay un cambio tenemos que empezar
desde el punto cero, deshacernos del equipo que tenemos viejo e instalar un equipo nuevo, es
bien costoso. A veces mejor inicialmente invertir en una estructura tecnológica que pueda crecer,
que sea escalable, que a la larga va a costar menos de tirarse por una arquitectura que es más
barata inicialmente pero que en cuestión de meses puede que ya no nos sirva y no podamos
aumentarla. Quiere decir que tenemos que ir y buscar otra solución. Y si uno suma eso resulta
en un costo sustancial.
El próximo obstáculo tiene su importancia también porque, al igual que hay el tema de los que
tienen y los que no tienen, the haves and the have-nots, aquí podemos también en nuestros
países tener un digital divide entre los que tienen acceso a estos sistemas y los ciudadanos que
no tienen acceso. Y ésa es una cuestión a la que cada gobierno tiene que poner atención.
Muchos empiezan facilitando eso en las escuelas, en primaria, u otras alternativas ya sea en
centros públicos, de tener acceso a través de internet. Pero yo creo que fundamentalmente está
en que en la educación, si los muchachos que están creciendo hoy en día no tienen acceso a esta
nueva tecnología va a resultar un digital divide, entre los que tienen y los que no tienen. Y es un
reto.
La conectividad. No solamente nos podemos limitar a la organización, sino que hay que haber
que el mundo en que vivimos es más complejo y que mucha gente se interrelaciona y que hay
otras agencias hermanas que debemos estar conectando, que eso va a redundar en mejor
servicio a la comunidad. Y lo otro es que tenemos el cambio. Todos nosotros nos volvemos
obsoletos en dos o tres años. Tenemos que ir a diferentes foros de capacitación, de recibir ciertos
adiestramientos en nueva tecnología, en nuevos métodos. Y hoy en día lo que es seguro es que
tenemos que aprender, hacer nuestros trabajos en una forma diferente. Eso es parte del cambio,
de que todos tenemos a través de nuestra carrera profesional, que aprender nuevas destrezas
cada cuantos años (4-5 años). Si no, nos quedamos atrás.
La estrategia. Es bien importante enfatizar el resultado. No es una cuestión técnica; la parte
técnica es la más fácil. Una vez que uno sabe qué es lo que uno está tratando de conseguir, el
conseguir a personas que le puedan facilitar cuál es la solución técnica es bien fácil. El reto es
cómo nosotros definimos qué es verdaderamente lo que necesitamos y qué es lo que va a resultar
308

ese servicio. Una vez que tengamos esto bien definido, el resolver la parte tecnológica es la más
fácil. Lo otro importante es que en la estrategia hay que alinear, hay que darle atención no a la
parte tecnológica, sino que hay que empezar a la cultura, con la gente, los procesos y la
tecnología. Y en esa orden, creo yo. Y hay que tener respaldo de los líderes, para que lo hagan
una realidad.
Suena sencillo. Pero cuando se emprende una estrategia digital, hay que empezar con la
estrategia viendo los puntos de vista del usuario, del cliente, del ambiente institucional del negocio
donde estamos, y el ambiente que existe alrededor. Una vez que uno tenga esa información uno
puede ir identificando oportunidades de hacer el proceso de dónde estoy, dónde quiero estar, y
cómo está la diferencia entre los dos. Para reducir esas diferencias ¿qué podemos hacer?
¿Cuáles son las oportunidades? Y es un proceso iterativo que se repite, y empezamos a la
izquierda y volvemos para la derecha y después es un círculo que seguimos haciendo. Lo
podemos llamar life cycle de desarrollo.
Ahora tenemos un capabilities model, que son elementos de cualquier iniciativa. Debemos poner
atención a cada uno de esos elementos en forma de pirámide. Empezamos por la base, la
infraestructura técnica, la arquitectura. Ahí son la red, el network, son las computadoras, son las
impresoras: toda la parte que llaman hardware y network. Tenemos que tener una arquitectura
que sea flexible, que pueda ser aumentada a medida que los volúmenes crezcan sin tener que reestructurar
o cambiarla continuamente.
En el próximo nivel, ya que estamos bregando con tanta información tenemos que poner atención
al manejo, a la administración de la información y cómo almacenamos esa información. Si vemos
las proyecciones, el aumento en la información que se captura en las diferentes instituciones, está
creciendo geométricamente. Y si están dentro de una progresión geométrica, de 1 hasta 2,
después va 4, después 8, después va 16, se dan cuenta de que cuando hablamos de una
progresión geométrica va a haber un crecimiento increible a medida que entremos más en la
transformación de la cantidad de información. Puede haber hasta un information overload y que,
si no tenemos la arquitectura de cómo almacenar esta información en una forma donde podamos
capturarla, vamos a querer a anexar información y tenemos tanta información que no podemos
conseguir la información; y es como no tener información. Es bien importante tener una estrategia
de cómo vamos a almacenar y mantener esa información.
En la próxima etapa son las aplicaciones. Tradicionalmente el desarrollo ha sido lo que llamamos
back Office, que eran las aplicaciones de nómina, contabilidad, facturación, cuentas a pagar, etc.
Hoy en día tenemos el front Office que está conectada a la webpage, y eso es como decía antes
CRM en que uno adapta la aplicación a las necesidades particulares, personificándola. Y obtiene
información de tu cliente para que tú le des buen servicio. Todo eso es bien importante también
de tenerlo en mente o por lo menos considerarlo.
En el próximo nivel son los servicios shared services and operations. Hoy en día no todos
nosotros tenemos que ser expertos técnicos pero, en nuestras organizaciones, tenemos que tener
un grupo donde, si hay un problema, podemos llamar donde nos den apoyo, donde nos faciliten
parte de la solución. Y ésa es una área en que hay que dar atención, integrarla al resto de los
elementos. Otra área importante son las políticas, sobre todo en cuanto a seguridad, cambio de
los passwords. Muchas veces tendemos a subestimar esto pero es bien importante porque es
parte también de cómo uno va a comunicar esta información al resto de la organización.
309

El manejo, cómo limitamos el riesgo a un nivel donde sea tolerable. Tenemos que reducir el
riesgo a esos niveles y tenemos que estar a la expectativa de que surjan nuevos riesgos. Aunque
no hemos hablado sobre la auditoria o la función de auditoria interna, es una función donde
siempre se busca cuáles son los riesgos sobre los controles. Y hay que integrar a los auditores
en este proceso.
Y por último, el liderazgo. En este modelo tenemos áreas en que muchas veces tenemos que
alinear estrategias, riesgos por las estrategias y riesgos de la base, y las técnicas. Algún
elemento de éxito: debemos estar seguros de que los objetivos que tracemos sean obtenibles, y si
no, en ese momento nosotros mismos nos hundimos. Hay que asignar los recursos. Muchas
veces uno tiene que sacrificarse, envolver a los mejores empleados a un proyecto que está en
proceso, aunque eso quiere decir que no van a hacer el trabajo que estaba haciendo. Pero es
porque tenemos que creer en lo que estamos haciendo. Hay que asignar esos recursos.
Yo creo que hemos hablado de todos estos elementos clave y si hay un riesgo hay que atenderlo.
En resumen: yo creo que el gobierno digital, el gobierno electrónico, ya está aquí. No está en
todos los lugares pero hay lugares donde sí. Cada día que pasa los tendremos mejor, y veremos
en qué forma y cuáles son su potencial. Pero éste es un renacimiento. Yo creo que nadie sabe
cómo va a resultar pero sí es un tiempo excitante, porque hay muchas oportunidades. Yo no creo
que nadie pueda ignorarlo; es una realidad y tenemos que actuar, algunos más rápidamente que
otros, pero hay que comenzar. El riesgo es bien importante. No es con cuánta rapidez
implantamos la transformación sino cuán bien a paso seguro vamos adelantando hacia esa
transformación. Ese es otro mensaje que quiero compartir con ustedes. Y podemos usar una
serie de técnicas y de herramientas que nos ayudan a controlar todo eso.
Por último, ya que estamos en la Florida, pensé darles esta cita de Walt Disney: ‘It’s kind of fun to
do the impossible.’ (Es bastante divertido realizar lo imposible) Yo creo que estamos entrando en
terreno nuevo, en áreas nuevas. Yo creo que es excitante. Podemos todos ser parte de ese
cambio. Así que mírenlo cuando Walt Disney pensó crear aquí Disney World en Orlando, muchos
dijeron que era un loco, pero luego de 35 años es una realidad. Muchas gracias.
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Sistemas Integrados de Administración Financiera: Claves para una
Mayor Transparencia Fiscal -- La Experiencia Argentina
Héctor D. Flores, Flavio E. Buchieri, y María Cecilia Tirante
Area Administración Financiera, División Asuntos Fiscales,
Secretaría de Provincias, Ministerio del Interior, Argentina
_______________________________________________________________________________
1. Introducción
Muchos países emergentes -entre ellos, la República Argentina- se encuentran en procesos de
transformación de sus economías, para aumentar su competitividad y con ella la tasa de crecimiento
de su producción de bienes y servicios. El logro de estos objetivos requiere como condición necesaria,
la redefinición de un nuevo rol para el sector público, donde la transparencia de los actos de gobierno y
su sostenibilidad en el tiempo son aspectos necesarios para la estabilidad y el crecimiento económico.
La transparencia fiscal ha sido enfatizada por los principales organismos multilaterales de crédito como
un elemento indispensable para el aumento de la credibilidad a través de la rendición de las cuentas
públicas y del aumento del riesgo político vinculado con el mantenimiento de medidas de políticas
insostenibles 1 , redefiniendo los esquemas de incentivos de sus responsables a través de un nuevo
diseño de las estructuras organizativas. Sin embargo, esto no alcanza para asegurar un contexto
creíble que estimule y sostenga el crecimiento económico de largo plazo. Es necesario así, robustecer
las cuentas públicas en forma intertemporal y eficientizar la actividad administrativa del Estado. En este
último punto, es un aspecto clave el desarrollo de un sistema integrado de administración
financiera (en adelante, SIAF), definido como un conjunto de elementos administrativos de las
organizaciones públicas que hacen posible la captación de recursos y su aplicación a la concreción de
los objetivos y las metas del sector público en la forma más eficaz y eficiente posible. Dicho SIAF debe
redefinir los objetivos y fines de la organización pública comprometida, el papel que juegan los
diferentes entes u organismos descentralizados intervinientes dentro de la estructura general y las
relaciones entre ellos, y debe incluir un esquema de incentivos que asigne responsabilidades de los
agentes. Todo esto conducirá a un adecuado manejo de las finanzas públicas y un control eficiente del
déficit público.
El sistema en mención, para el caso argentino, comprende cuatro componentes básicos -contenidos
en la Ley 24.156/92-: Presupuesto, Contabilidad, Tesorería y Crédito Público, aunque por lógica
extensión control interno y externo son también desarrollados. Otros componentes como
administración de bienes y gestión del personal suelen acompañar al cuerpo principal. Los sistemas de
control aquí enunciados constituyen un esquema de supervisión más amplios que una mera auditoria,
ya que consideran los costos y beneficios de los controles en términos de la capacidad global de la
entidad para lograr sus metas, con énfasis en la integración de controles internos gerenciales dentro
de cada proceso de toma de decisiones.
El presente trabajo inicia con una somera exposición de los aspectos normativos del sistema. Continúa
con una descripción de la conformación estructural del mismo, y luego se presentan los objetivos y
alcances del proceso de reformas. Se sigue con breve exposición de los indicadores de impacto y
gestión propuestos. Al final, se presentan las conclusiones del trabajo.
1 Véase IMF (1999): “Manual de Transparencia Fiscal”. Op, Cit.
311

2. Aspectos Normativos del Sistema. Centralización de Normas y Políticas y Descentralización
Operativa
El SIAF al cual se hace referencia puede ser definido como una combinación de insumos -humanos,
tecnológicos, informáticos e institucionales- que, a través de un determinado proceso tecnológico 2 ,
combina los mismos para producir información útil y a bajo costo para la toma de decisiones en el
sector público, conduciendo a un adecuado manejo y control de las finanzas públicas. La generación
de información se basa en criterios de planificación estratégica y control de gestión, reunidos a través
de un adecuado soporte informático y administrativo. La existencia del SIAF se justifica así para
asegurar una ejecución oportuna de programas, asignar un eficiente uso de los fondos públicos y
brindar transparencia en los actos de gobierno.
El establecimiento del SIAF requiere, como primer paso, de un marco normativo para asegurar su
adecuada implementación 3 . Este marco debe ser simple, claro, armónico, y ajustado al resto de la
normativa constitucional, conteniendo así los principales elementos de integración de los sistemas
componentes, con un importante grado de estabilidad a lo largo del tiempo pero con flexibilidad para
recibir modificaciones que afecten la efectividad y/o eficiencia del sistema general.
La centralización normativa que acompaña o precede al establecimiento de un sistema integral
lleva a: a) Definición de políticas generales que enmarquen el funcionamiento de cada subsistema; b)
Elaboración y supervisión de la aplicación de normas, metodologías y procedimientos generales y
comunes que regulen la operación del sistema, sin perjuicio de las adaptaciones que deban realizarse,
de acuerdo a las características particulares y especificidades de los distintos tipos de organismos
públicos y c) Administrar información básica relacionada con el sistema y evaluar el cumplimiento de
las políticas.
En el caso argentino, la normatización del sistema a nivel nacional se inició por medio de la Ley
24.156, sancionada en Septiembre de 1992 y promulgada en octubre del mismo año. El sistema
delineado está conformado por los módulos de Presupuesto, Contabilidad, Tesorería y Crédito Público
y tiene los siguientes objetivos:
Garantizar la aplicación de los principios de regularidad financiera, legalidad, economicidad,
eficiencia y eficacia en la obtención y aplicación de los recursos públicos.
Sistematizar las operaciones de programación, gestión y evaluación de los recursos del sector
público nacional.
Desarrollar sistemas que proporcionen información oportuna y confiable sobre el
comportamiento financiero del sector público nacional, útil para la dirección de las jurisdicciones y
entidades y para evaluar la gestión de los responsables de cada una de las áreas administrativas.
Establecer como responsabilidad propia de la administración superior de cada jurisdicción o
entidad del sector público la implantación de: a) Un sistema contable adecuado a las necesidades
del registro e información y acorde con su naturaleza jurídica y características operativas; b) Un
2 En términos económicos, se puede decir que se está haciendo referencia a una
determinada “función de producción”.
3 Se pueden dar pasos hacia el establecimiento de un SIAF sin una ley de administración
financiera. Brasil, Panamá, Paraguay, Guatemala y Nicaragua son ejemplos de países que
han implantado el SIAF sin un marco legal completo. Sin embargo, implantar el sistema con
una ley ya aprobada proporciona una base más estable y previene los conflictos entre las
leyes anteriores y los alcances propios del SIAF.
312

eficiente y eficaz sistema de control interno normativo, financiero, económico y de gestión sobre
sus propias operaciones, comprendiendo la práctica del control previo y posterior y de la auditoria
interna; y c) Procedimientos adecuados que aseguren la conducción económica y eficiente de las
actividades institucionales y la evaluación de los resultados de los programas, proyectos y
operaciones de los que es responsable la jurisdicción o entidad. Esta responsabilidad se extiende
al cumplimiento del requisito de contar con un personal calificado y suficiente para desempeñar
con eficiencia las tareas que se les asigne en el marco de esta ley.
* Estructurar el sistema de control externo del sector público nacional.
A nivel provincial se ha avanzado en la extensión de la normatización del SIAF. Gran parte de las
provincias cuentan ya con una Ley Provincial de Administración Financiera. Estas provincias son:
Catamarca, Chubut, Entre Ríos, Formosa, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Jujuy, La Rioja,
Neuquen, Río Negro, San Juan, San Luis, Tierra del Fuego y Tucumán.
El poder político que asume el gobierno de un ente público, en este caso el gobierno nacional o
provincial, es el responsable máximo por la implementación y operación del SIAF. El Ministerio de
Economía, o en algunos casos la Secretaría de Hacienda, encabeza los órganos rectores de
Presupuesto, Contabilidad, Tesorería y Crédito Público y, en conjunto, emiten las políticas, normas y
objetivos de cada área y del SIAF en su totalidad.
De lo anterior se desprende que es oportuno, para una implementación exitosa del SIAF, asegurar una
definición clara del alcance de los programas que maneja, canales y responsabilidades de cada
órgano rector y de su interrelación. Esto es necesario para que el SIAF sea capaz de informar y
registrar información financiera, tanto de categoría ministerial como también de los programas y
proyectos de los entes públicos descentralizados pero afectados al mismo, evitando, de este modo,
duplicación en la recolección de la información, fracaso en la planificación y ausencia de responsables
ante superposición de esferas de influencias.
Acompañando a la centralización de normas, la descentralización operativa implica dotar de
capacidad administrativa a los organismos públicos para que puedan ejecutar eficientemente sus
actividades en el marco político y normativo fijado para los órganos rectores. Los distintos niveles que
puede alcanzar la descentralización estará vinculado al marco político, jurídico y administrativo, y a las
mayores o menores capacidades administrativas de gestión de los diversos organismos públicos, así
como a las características específicas de cada uno de los subsistemas componentes.
La centralización de normas y políticas y la descentralización operativa son la clave para diseñar
un sistema eficiente y flexible ya que un sólo ente, como el Ministerio de Economía ó la Secretaría de
Hacienda, producen el contexto de reglas de juegos, tanto legal, institucional como de operaciones
para todos los órganos participantes, dejando a cada uno de ellos, la implementación operativa del
sistema, asignando la responsabilidad en la ejecución de los programas. Al definir la normatividad
centralizada, la información desagregada procedentes de cada órgano rector es integrada, comparada
y evaluada, y donde al delegar la ejecución de estas normas a unidades operativas de menor nivel, el
plan financiero puede ajustarse para satisfacer las necesidades específicas de cada unidad.
3. Conformación Estructural del Sistema
El sistema propuesto debe ser contemplado como un conjunto de elementos administrativos o
subsistemas que permitan la captación de recursos y su aplicación a la concreción de los objetivos y
metas del Estado en forma eficiente. Los elementos en cuestión son las unidades organizativas, los
recursos y sistemas y los procedimientos administrativos que intervienen en las operaciones de
313

programación, gestión y control necesarias para captar y colocar los recursos públicos en la forma
señalada 4 .
Las unidades organizativas que integran la administración financiera son los responsables de
programar y evaluar el presupuesto, gestionar las operaciones de crédito público, programar la
ejecución de los presupuestos de gastos e ingresos, administrar el tesoro y contabilizar tanto física
como financieramente las transacciones relacionadas con la captación y colocación de los fondos
públicos. Los recursos humanos, materiales y financieros que demanden el funcionamiento de estas
unidades, forman parte de la administración financiera.
El SIAF se asienta sobre la planificación, asignación, gerenciamiento y producción de información, con
un adecuado manejo de los recursos públicos destinados a la administración de programas que
atienden demandas sociales. El mismo, para el caso argentino, se estructura en cuatro componentes
principales:
Sistema de Presupuesto: su principal función consiste en asignar fuentes de recursos a la
financiación de planes y programas, implicando su integración 5 con los sistemas de tesorería,
contabilidad y crédito público, para ejecutar ordenada y oportunamente los programas públicos. El
presupuesto asegura así el plan de financiamiento de los gastos del sector público, determinando,
cuando se analiza a nivel nacional, la política económica del gobierno. El presupuesto determina, de
este modo, el plan financiero 6 para lograr las metas y objetivos de la entidad 7 . Lo antes expuesto
implica que la formulación del presupuesto traduce las decisiones de política gubernamental y sus
programas asociados a un plan financiero con el cual se evaluarán los resultados logrados. Esto se
logra a través del proceso de retroalimentación continua del presupuesto con el sistema de
contabilidad. Es importante también diseñar controles internos en el área del presupuesto junto a la
capacidad del mismo para administrarlos.
La evaluación del presupuesto requiere tanto de un adecuado diseño del contexto de operaciones
como de los procesos de delegación de autoridad. Esto se traducirá en la presentación de informes
creíbles y veraces periódicos sobre los resultados de las operaciones realizadas que dependerá en
4 La implementación exitosa de un nuevo sistema de administración financiera requiere
del apoyo de todas las fuerzas políticas y de la administración gubernamental, tanto actual
como futura, como así también de los niveles operativos del sistema ya que su aplicación
puede encontrar fuerte resistencia por parte de aquellos que se sienten "cómodos y
seguros" con el antiguo esquema, donde lo nuevo puede implicar pérdida de poder para
esos individuos.
El mantenimiento del apoyo político depende también de la rapidez en obtener resultados
tangibles y resolver aquellos problemas que, por extensión, puedan beneficiar
directamente a los agentes involucrados en su trabajo. Esto permitirá que los mismos
apoyen activamente al nuevo sistema, que ahora los conducirá a lograr sus metas
organizacionales.
5 La integración del Sistema de Presupuesto con el resto permite controlar tanto la
ejecución como la evaluación, a través de la compilación de los datos desde donde la
transacción real es llevada a cabo, su posterior registro o devengamiento hasta el
libramiento del pago.
6 La asignación presupuestaria de recursos a gastos o programas es determinado por el
proceso político, involucrando la interacción de los poderes ejecutivos y legislativos de un
cierto estado.
7 Junto al presupuesto se deberá incorporar una descripción de los principales pasivos
contingentes, sus riesgos y costos estimados, incluyendo el impacto de las variaciones en
los supuestos sobre los pronósticos fiscales, cambios en las probabilidades estimadas e
incertidumbres con respecto a los costos de los programas específicos.
314

gran manera de la oportunidad y relevancia de la información contable y de la calidad del Clasificador
Presupuestario 8 .
Sistema de Contabilidad: constituye el centro de generación de la información del sistema,
suministrando la base tanto para la preparación de los estados contables consolidados del gobierno
como para el control de la ejecución presupuestaria y del plan financiero. Así, la información provista
se debe caracterizar por su pertinencia, oportunidad y comparabilidad a través del tiempo, por lo que
se requiere el mantenimiento de las clasificaciones de cuentas.
Sistema de Tesorería: es la responsable de ejecutar el plan financiero, administrando así el flujo de
caja y respondiendo al principio de caja única. La Tesorería prevé y proporciona, por ende, los
recursos financieros necesarios en un momento determinado del tiempo.
El SIAF propuesto implica una nueva manera de ver el propósito y lugar de la Tesorería donde se
mantiene su responsabilidad en el manejo del flujo de los recursos del sector público pero además, se
constituye en un gerenciador de dichos fondos para aumentar la eficiencia de su manejo. Se intenta
así concentrar los recursos públicos y planificar los desembolsos requeridos, minimizando los recursos
ociosos o de no afectación específica y produciéndose como resultado de esto el sistema de cuenta
única del Tesoro. Además, el sistema debe estar preparado para desarrollar proyecciones de flujo de
efectivo basadas en los niveles de recaudación previstos y en los gastos programados. Esto incluye
una cooperación íntima entre la habilidad para contar con los recursos de dinero en efectivo
oportunamente y consolidarlos rápidamente en la cuenta unificada.
Sistema de Crédito Público: registra la composición del financiamiento externo de mediano y largo
plazo y proyecta el impacto de las alteraciones de las principales variables monetarias y cambiarias
sobre el presupuesto. Se vincula así también con los sistemas de contabilidad -para su registro y
devengamiento- y de tesorería -para analizar la evolución del plan financiero y registrar los pagos-. La
administración o gerenciamiento de la deuda pública proporciona el financiamiento de los proyectos de
inversión presupuestados a largo plazo. La información proporcionada por el presupuesto, la tesorería
y la contabilidad permite una administración oportuna del endeudamiento público.
La deuda pública se interrelaciona con los otros elementos del SIAF por su impacto sobre el
presupuesto, a través de la programación de los gastos con cada fuente de ingreso como por la
previsión que debe tomarse para el repago de las deudas contraídas. Al mismo tiempo, tanto el
potencial impacto de los pasivos contingentes como de las alteraciones en variables claves del
endeudamiento, como la suba de las tasas de interés, debe ser contemplado por el sistema para
efectuar proyecciones y calcular su impacto sobre el presupuesto.
En materia de control, se intenta, por un lado, internamente asegurar un uso efectivo de los recursos,
corroborar el cumplimiento de las metas u objetivos establecidos y evaluar el desempeño de los
responsables de cada área o programa. En materia de control externo, el tribunal de cuentas audita
externamente las actividades de los órganos rectores poniendo a disposición del público su evaluación
sobre los estados financieros de los usos de recursos públicos.
La interconexión presentada del SIAF obedece a razones de producción de información concisa,
oportuna y en tiempo real, lo cual implica un desarrollo informático adecuado que no sólo integre los
sistemas participantes sino que contemple además, la evolución en métodos y normas al que los
mismos están sujetos, por lo que el sistema debe ser flexible a estos cambios y actualizaciones. Se
8 El Clasificador Presupuestario permite que las clasificaciones presupuestarias y
contables sean compatibles, requiriéndose una precisa delimitación de quiénes serán los
usuarios de la información y cuáles serán sus necesidades.
315

equiere también de una adecuada y clara delegación 9 , para facilitar el control, la supervisión y el
descubrimiento de desvíos importantes, aceitando la sincronización de todo el SIAF.
El sistema de administración financiera debe también ser diseñado para interconectarse con otros
sistemas que forman parte de la administración pública como son, principalmente, los de rentas -o
administración tributaria- los de catastro y de administración de recursos humanos. Esto obedece por
la necesidad de asegurar la disponibilidad de las fuentes de financiamiento, en especial las internas,
para asegura la cobertura de los distintos programas o proyectos a ser encaminados.
La integralidad presentada apunta a la posibilidad de fusión de los requerimientos propios de cada
área de estudio y de formación de un solo sistema, a partir de la identificación de sus elementos
básicos. Así, se puede sintetizar al proceso de la administración financiera integrada como un sistema
macro donde el presupuesto concentra la planificación de metas y objetivos, la contabilidad procesa y
registra la información, la tesorería ejecuta el plan financiero acordado y el crédito público provee y
gerencia las fuentes de financiamiento externas. La existencia de un sistema con estas características
permite la ejecución prevista de los programas y conduce a un uso correcto de los fondos públicos.
4. Objetivos y Alcance del Proceso de Reforma
En general, la experiencia argentina ha implicado un proceso de reforma basado en la siguiente
configuración, tanto estructural como temporal, aunque los mismos pueden darse también en forma
simultánea:
4.1. Reforma del Marco Legal
La implementación de la reforma en cuestión requiere del dictado de una nueva Ley Provincial de
Administración Financiera, a través de su compatibilización con la Ley Nacional Nº 24.156 y de
decretos y normas complementarias para reglamentar operativamente su aplicación. La nueva Ley
Provincial deberá contener conceptualizaciones legales claras e inequívocas en cuanto a la
caracterización de la Administración Financiera Provincial, la que deberá poseer las siguientes
características: a) Los sistemas que lo integren deberán estar integrados entre sí; b) Cada uno de
estos sistemas debe contener paralelamente políticas, normas y procedimientos comunes o unificados
(centralización normativa) y, a su vez, la capacidad de administración por las propias instituciones
públicas que lo conforman (descentralización operativa); c) Debe posibilitar que los diferentes sistemas
que conforman la administración financiera queden funcionando dentro de la administración pública
provincial, optimizando resultados en términos de eficiencia y eficacia administrativa; y d) Posibilitará
tanto el control interno como externo y una mayor eficiencia y transparencia de la gestión pública.
4.2. Reforma y Propuesta del Nuevo Sistema Integrado de Administración Financiera
Para alcanzar los objetivos señalados, una visión ampliada de la administración financiera parte del
criterio de que su reforma y, por lo tanto, la de los sistemas de presupuesto, tesorería, crédito público y
9 La implementación del sistema debe contemplar los niveles de calidad, profesionalismo,
estímulos y ética de los agentes o recursos humanos afectados al mismo. Así, se deben
tener en cuenta una gestión profesional de cada agente basado en el esfuerzo personal, la
capacitación continua, la permanencia de las normas laborales en el mediano plazo y una
remuneración vinculada con su productividad estimada.
316

contabilidad, es parte de la reforma administrativa del Estado e implica un profundo cambio en los
procesos de administración y gestión de los recursos financieros del sector público. La reforma de la
administración financiera implica actuar no sólo sobre los sistemas antes mencionados, sino también
sobre la reforma en los mecanismos de programación y administración de los recursos reales
(humanos y materiales) que posibilitan la producción de los bienes y servicios que requieren las
políticas de mediano y corto plazos y que se instrumentan anualmente en el presupuesto público.
A través de este nuevo sistema se busca: a) Asegurar que la registración del hecho se realice una sola
vez; b) Lograr un sistema integrado, eficiente y que contenga procedimientos que asignen funciones y
delimiten niveles de responsabilidad, eliminando tareas redundantes, acortando los tiempos de cada
trámite e identificando los puntos de control concomitantes en la operación; y c) Un enfoque
homogéneo en cuanto a las descripciones de las operaciones, puntos de control, flujogramas de
procesos y formularios o documentos respaldatorios.
a) Sistema de Presupuesto: La reforma del Sistema de Presupuesto apunta a la utilización de
métodos de programación física y financiera en las fases de formulación, aprobación, ejecución,
control y evaluación del proceso presupuestario. Dichos métodos deben facilitar el análisis insumoproducto,
para el paulatino perfeccionamiento de la asignación de recursos para la prestación de
servicios. Así, se postula la siguiente desagregación:
FoForrmulación:
Administración de tablas básicas que regulan el sistema de administración financiera (clasificaciones, tablas de
datos, y parametrizaciones por fuente de financiamiento, niveles de indicativas, limitativas, etc.); información y
modificación de techos presupuestarios; generación de planes de cuentas de recursos; generación de planes
de cuentas de gastos; preparación de presupuestos analíticos de recursos y de gastos; emisión de cuadros
anexos a la ley de presupuesto; formulación del presupuesto de plantas de cargos; preparación del plan de
obras públicas; elaboración de presupuesto físico; reconducción de presupuestos.
Modificación:
Modificaciones presupuestarias de gastos y recursos compensadas; modificaciones presupuestarias de gastos
y recursos no compensadas; modificaciones presupuestarias de plantas de cargos.
Prprogramación de la Ejecución:
Parametrización de las condiciones de programación de la ejecución presupuestaria (por fuente de
financiamiento, objeto del gasto y categoría programática); requerimiento y asignación de cuotas de
compromiso y de devengado; reprogramación de cuotas de compromiso y de devengado.
Ejecución del Presupuesto de Gastos
Registro del compromiso preventivo; registro del compromiso definitivo; registro del devengado;
registro del compromiso definitivo y del devengado en forma simultánea; registro de operaciones
extrapresupuestarias de gastos; administración de fondos rotatorios (creación, reposición, ampliación,
reducción, rendición final con y sin reposición); regularizaciones de cada operación o de dos o más
operaciones en forma simultánea; desafectaciones de cada operación o de dos o más operaciones en
forma simultánea; registro de desembolsos externos; registro de beneficiarios; registro de cuentas
bancarias de beneficiarios para pagos por transferencia; registro de cesiones y embargos sobre
beneficiarios; registro de deducciones, multas y bonificaciones; registro de ocupaciones y vacancias de
cargos.
317

) Sistema de Contabilidad: En el sistema propuesto, la contabilidad operará como un sistema
común, único y uniforme, integrador de los registros presupuestarios, económicos, financieros y
patrimoniales, orientado a determinar los costos de las operaciones, basado en la partida doble y los
principios de contabilidad generalmente aceptados, contemplando los aspectos que singularizan a las
organizaciones del sector público, como ser la administración presupuestaria y las exigencias del
control interno y externo. Se desarrolla:
Contabilidad general y preparación de estados contables
Administración del plan de cuentas contables; generación de asientos contables por partida doble; ajuste a
asientos automáticos; generación de asientos de apertura; emisión de estados contables diarios y mensuales.
Contabilidad de responsables
Identificación de responsables y subresponsables; sistema de cargos y descargos provisorios en base a
movimientos de fondos; sistemas de descargos definitivos por intervención del tribunal de cuentas.
Ejecución del presupuesto de Recursos y Gastos
Ejecución presupuestaria de recursos y gastos (devengado y percibido); ejecución extrapresupuestaria de
recursos y gastos (percibido); registro de operaciones extrapresupuestarias; corrección de operaciones
extrapresupuestarias y presupuestarias; transferencia de recursos entre órgano rector y SIAF.
c) Sistema de Tesorería: El nuevo sistema de tesorería propuesto debe descansar en los siguientes
postulados: a) articulación entre la gestión de caja y la ejecución del presupuesto, asegurando el
equilibrio del compromiso y del devengado con la evolución de los ingresos efectivos, minimizando la
acumulación de deuda flotante; b) establecimiento de una política financiera única para el sector
público, que permita la administración de los recursos de la forma más favorable para el Gobierno; y c)
existencia de mecanismos modernos de gestión de caja que permitan la administración de los recursos
públicos basados en el principio de unidad de caja. Así, se establece lo siguiente:
Aspectos Normativos
Revisar las normas y procedimientos de pagos y entrega de fondos, contando para ello con las distintas normas
dictadas por los órganos competentes del estado Provincial y los permanentes controles y verificaciones que se
realizan a través de la Contaduría General y el Honorable Tribunal de Cuentas.
Administración del sistema de pagos
Pagos de órdenes de pago por tesorería (centralizado); pagos de órdenes de pago por servicios administrativos
(fuentes de financiamiento de administración SAF); transferencias para pago de órdenes de pago por servicios
administrativos; identificación de medios de pagos; cálculo de stock de deuda de tesorería; pago de retenciones;
pago de fondos rotatorios.
Administración de cuentas bancarias y conciliación bancaria
Identificación de cuentas bancarias, por titular y por tipo de cuenta bancaria; registro de saldos de las cuentas
bancarias administradas por el rector; ajustes de saldos a cuentas bancarias; generación de asientos contables sobre
cuentas de banco para la Tesorería General.
318

d) Sistema de Crédito Público: Se concibe al sistema de crédito público como el conjunto de normas,
principios, recursos y procedimientos administrativos que intervienen en las operaciones que realiza el
Estado, con el objeto de captar medios de financiamiento que generan endeudamiento en forma
eficiente (bajo costo y calendario de amortización dilatado en el tiempo). En el nuevo contexto que aquí
se propone, la correcta administración de pasivos públicos, en el marco de la integración con el resto
de los sistemas, se reflejará en un mejor aprovechamiento de los recursos y por ende, de la capacidad
de pago del Estado. Los puntos a tener en cuenta son:
Aspectos Normativos y Operativos
Elaboración de normas generales para regular la autorización, negociación y refinanciamiento de las
operaciones de crédito público; elaboración de normas específicas y procedimientos para: a) emisión, colocación
y rescate de títulos o valores; b) contratación, desembolsos y amortizaciones de préstamos; c) otorgamiento de
avales, fianzas y garantías; elaboración de normas específicas y procedimientos para el registro de las
operaciones de crédito público; preparación de normas de organización y funcionamiento de la unidad de crédito
público; asesoramiento en la implantación de los diseños realizados y efectuar los ajustes correspondientes;
análisis, discusión y ajuste de las normas y procedimientos aprobados, en función de la experiencia de su
aplicación y de los requerimientos que surjan de las nuevas autoridades del Area.
e) Sistema de Control Interno y Externo: Dos sistemas son importantes para la eficacia y eficiencia
del sistema de administración financiera. El control interno permite que la organización alcance sus
metas, es independiente del manejo operacional e informa directamente a los más altos funcionarios
de la administración pública. El control externo es independiente y separado de la administración
gubernamental, siendo así parte de la supervisión del poder. Los aspectos importantes de cada uno
son:
Control Interno.
Manual sobre normas generales de auditoria interna; modelo de plan anual de auditoria interna; manual de
organización, procedimientos y métodos de auditoria interna; manual sobre contenidos mínimos de los informes
de auditoria; reglamento de organización y funcionamiento del servicio de auditoria interna; especificación
funcional sobre las pistas de auditoria y normas de seguridad que deben contemplar todos los sistemas citados
anteriormente, y perfiles de acceso necesarios para la obtención de información de todas las aplicaciones que
se desarrollen.
Control Externo
Documento sobre los aspectos conceptuales del sistema de control externo; documento conteniendo la
información mínima y general a suministrar a la Auditoria General de la Provincia; especificación funcional sobre
los perfiles de acceso y la información a suministrar a la Auditoria General.
f) Sistema Informático: La reforma informática apunta al análisis y desarrollo de la propuesta
técnica de equipamiento necesario para el soporte del sistema integrado. Por la experiencia
recogida, es oportuna que la misma sea desarrollada en conjunto con el personal de las
respectivas Direcciones de Informática provinciales y con la asistencia técnica de expertos
quienes supervisarán el diseño del proyecto en los componentes dimensionamiento del
equipamiento y diseño del sistema.
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Así, el contenido temático de la reforma apunta a: a) Evaluación del equipamiento disponible en los
órganos rectores; b) Identificación de usuarios del sistema; c) Diseño de la ingeniería de operaciones
del sistema y del sistema de comunicaciones; d) Modulación, cuantificación y definiciones técnicas del
equipamiento informático y de comunicaciones; e) Definición de características técnicas de software de
aplicación; f) Identificación y costeo de mejoras de instalaciones eléctricas y de comunicaciones; g)
Preparación de pliego licitatorio de adquisición e instalación; h) Costeo de equipamiento y Prueba del
equipamiento, Mantenimiento y ajustes, Diseño, prueba y modificaciones al sistema.
4.3. Capacitación
La reforma integral a ser encarada debe estar acompañada de una profunda tarea de capacitación y
participación por parte de los agentes involucrados de las distintas áreas, punto esencial para lograr un
adecuado diseño y funcionamiento del sistema. Puntos importantes en ésta área:
Efectuar una relevamiento sobre el nivel de capacitación actual de los funcionarios intervinientes
en el SIAF.
Elaborar un plan de capacitación que contemple aspectos conceptuales y de orden práctico y un
enfoque general y particular del sistema.
Diseñar programas específicos para cada uno de los sistemas de administración financiera,
orientados a distintas categorías de usuarios.
Desarrollar cursos, seminarios, talleres, conferencias, prácticas de adiestramiento y acciones de
divulgación. Elaborar material de apoyo para dichos cursos.
Evaluar conjuntamente con los funcionarios gubernamentales el desempeño y resultados de
dichas actividades.
Los tres grandes componentes o módulos esquematizados delinean, en gran medida, la experiencia
argentina en materia de reforma de la administración financiera provincial.
5. Indicadores de Impacto y Gestión
Para efectuar una adecuada evaluación del impacto del proyecto, tanto sobre la administración
financiera como sobre las finanzas públicas de la provincia en cuestión, se utilizan los siguientes
indicadores de Impacto y de Gestión:
Indicadores de Impacto
Indicadores Exigidos por el Banco Mundial
Elaboración de Presupuesto Semanal de Caja con Proyecciones a doce semanas.
Elaboración de un Informe Mensual de Ejecución Presupuestaria dentro de los cinco días del mes
siguiente.
Determinación de la Deuda Pública Provincial con vencimientos diarios para los próximos tres
meses.
Otros Indicadores Propuestos
Tesorería con Sistema de Caja Única.
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Contabilidad Presupuestaria en Tiempo Real.
Utilización de Técnicas de Presupuesto por Programas.
Compatibilización de las Leyes Provinciales con la Ley Nacional Nº 24.156.
Estructura Funcional Integrada por Presupuesto, Contabilidad, Tesorería y C. Público.
Indicadores de Gestión
Dado que la reforma al sistema de administración financiera apunta como último objetivo a la mejora
de la situación fiscal, se consideran como indicadores válidos de gestión a los siguientes:
Indicadores de Endeudamiento:
Obligaciones / Ingresos Corrientes
Servicios de la Deuda (capital + intereses) / Recursos Corrientes
Indicadores de Flexibilidad
Gastos de Personal + Servicios de la Deuda / Ingresos Corrientes
Recaudación Provincial per cápita
Ingresos Corrientes Provinciales / Ingresos Corrientes Totales
Indicadores de Disciplina Fiscal
Resultado Financiero / Ingresos Totales
Resultado Financiero / Gastos Totales
Crecimiento del Gasto en Personal
Gasto Público Anual por Empleado Estatal
Gasto Público / Producto Bruto Geográfico
Servicios de la Deuda (capital + intereses) / Gasto Corriente
Recaudación Propia / PBG
El empleo de estos indicadores es clave tanto para facilitar el seguimiento de los respectivos
proyectos, los impactos que el mismo genera y su incidencia sobre las finanzas públicas provinciales,
encuadradas ahora en un contexto más predecible y estable merced a las ganancias en términos de
disponibilidad, confiabilidad y oportunidad de la información a generar.
6. Conclusiones
La implementación del SIAF permite, como antes se ha comentado, mejorar la calidad en la toma de
decisiones con respecto al uso de recursos financieros escasos, con la información contable y
financiera más oportuna, confiable y relevante, pudiéndose ahora conocerse el impacto que producen
los diferentes proyectos.
La información generada puede combinarse con la provista por otras unidades o reparticiones públicas
para proporcionar una visión financiera en tiempo real del sector público en su totalidad. La mejora que
se alcanza en el manejo de los fondos públicos permite al gobierno cumplir con las demandas sociales
que debe necesariamente atender a mejorar el flujo de caja y de presupuestos, reducir el costo del
endeudamiento y/o incrementar el retorno de las inversiones a realizar, asegurando que los fondos
requeridos estén disponibles cuando sean necesitados y mejorando la capacidad negociadora del
gobierno con sus proveedores.
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Los desafíos a los cuales la administración financiera apunta a enfrentar son variados y muy
cambiantes en el tiempo. El sector público, en procura de aumentar la transparencia de sus actos,
requiere de nuevas y eficaces herramientas. El control de los actos del gobierno y la salud de las
finanzas públicas se convierten así en la esencia de la administración financiera. Así, políticas públicas
bien definidas, un contexto que especifica reglas de juego sostenibles en el tiempo y esquemas de
control y evaluación definidos permitirán eficientizar las finanzas públicas y destinar recursos a áreas
de acción propias del Estado.
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