Discursos y Distancias - Federación Española de Sociología

Ciudadanas, ciudadanos y políticas de empleo: discursos y distancias
Federico Pozo Cuevas
Universidad Pablo de Olavide
Inova Cejas Delgado
Universidad de Córdoba
Presentación
Este trabajo contribuye al conocimiento sobre las políticas de empleo mediante un doble análisis,
por un lado, el de las citadas políticas, por otro, el de las representaciones que la ciudadanía
construye sobre ellas.
En primer lugar, se realiza un recorrido por la evolución que las políticas de empleo vienen
registrando en Europa. En el ámbito laboral se dan cita una pluralidad de actores y estrategias fruto
de un proceso mediante el que las soluciones se han acabado enmarcando con los principios de la
individualización, la activación y la contractualización. Además, los programas de empleo se
caracterizan por estar regulados y financiados a nivel europeo, estatal y regional y por ser aplicados
localmente por un amplio conjunto de entidades públicas y privadas como resultado de un doble
proceso, de europeización y descentralización, común al conjunto de las políticas sociales.
En segundo lugar, y con datos referidos a Andalucía, se estudia cuál es la representación que la
ciudadanía tiene de estas políticas (reconociendo y usando servicios, atribuyendo responsabilidades,
construyendo opiniones e imágenes). Para ello se han realizado grupos de discusión con personas
desempleadas, prestándose atención especial a un grupo social prioritario para las políticas de
empleo como son las mujeres de entornos rurales. El análisis de los discursos de la ciudadanía en
general y de las mujeres rurales en particular permite conocer cómo se entienden y, sobre todo,
valoran los servicios públicos de empleo.
El trabajo pone de manifiesto hasta qué punto, y en qué sentido, puede hablarse de distancias entre
la forma en que la política de empleo está configurada y la representación y uso que la población
realiza de ella. Todo ello en un momento en que la relación entre ciudadanía, política y políticas
públicas está transformándose y siendo objeto de análisis no exentos de controversias.
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I. La evolución de las políticas de empleo
El mercado de trabajo es uno de los ámbitos que reflejan (o producen) con mayor claridad
desigualdades estructurales. En este sentido, se considera que la política de empleo constituye “la
regulación de los conflictos sociales que se dan en el mercado de trabajo” (Ruiz Viñals, 2004: 77).
Las políticas de mercado de trabajo y, particularmente, la manera en la que estas interpretan
la cuestión social 1 (Castel, 1997) vienen registrando importantes transformaciones. Desde la década
de los ochenta del S.XX puede hablarse de una evolución de las políticas de empleo que contiene,
como mínimo, dos vertientes. Ha ido cambiando la forma que adoptan las políticas y el fondo de las
mismas. Se han transformado tanto los modos de intervención pública en el ámbito de lo laboral,
como el enfoque en el que se basa dicha intervención, entendiendo por enfoque al planteamiento de
cuál es el problema y cuál debe ser su solución.
I.1 El cambio en la forma de intervenir
La transformación de la forma de intervenir es común al conjunto de las políticas del Estado de
Bienestar pudiéndose decir que se ha producido un triple proceso: la europeización, la
descentralización y la gerencialización de la intervención pública (Moreno 2004, Serrano, 2009b).
Europeización
La crisis que sacude a las economías occidentales a finales de los 70 conduce a una profunda
revisión ideológica, institucional y técnica de los contenidos y de los modos de intervención del
estado social. Este debe hacer frente a un aumento constante de los ámbitos de intervención y de las
demandas ciudadanas a la vez que pierde capacidad de disponer de los recursos suficientes para ello
(crisis fiscal).
El ámbito supraestatal europeo se convierte a partir de entonces en un agente activo en la
transmisión e implantación de nuevos planteamientos. Por un lado, contribuye a la instauración de
una nueva ortodoxia en materia de política económica. El monetarismo sustituye al keynesianismo
con la consiguiente reformulación de cuál y cuánta debe ser la participación estatal y en qué
dirección deben utilizarse (o no) instrumentos básicos de la misma como son la fiscalidad, la
1 De acuerdo con Castel (1997:29) y Serrano: 2009a (260-261) debe entenderse la cuestión social como lo que inquieta a una
sociedad porque afecta a su capacidad para mantener las relaciones de interdependencia en las que se basa la cohesión social. Se
trata del conjunto de cuestiones que, en un determinado momento, se consideran no legítimas y que, por ello, deben ser objeto de
intervención política. Se trata de aquello que se considera socialmente un problema para cuya solución o tratamiento se disponen
mecanismos de intervención (que serán unos u otros según lo que en cada momento se considere el problema).
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inversión o la deuda. Por otro lado, orienta el diseño y la ejecución de las políticas económicas y
sociales en esa dirección. En las políticas de empleo se instituyen mecanismos de coordinación
tanto de su diseño como de su implementación (la denominada Estrategia Europea del Empleo). La
financiación con cargo a los fondos estructurales de parte de las políticas nacionales de empleo se
convierte además en un instrumento eficaz a la hora de sujetar dichas políticas a estos
planteamientos y mecanismos.
Descentralización
La europeización condujo paralelamente a la territorialización de muchas políticas públicas. El
denominado principio de subsidiariedad, origen de lo que actualmente se denomina gobernanza,
promovió esta descentralización primando el papel de las administraciones más locales o próximas
a la ciudadanía. Se comenzó a defender que tanto la identificación de necesidades como su
cobertura se basaran en el enfoque “de abajo hacia arriba". Así, en el campo de las políticas de
empleo, se promueven estrategias de actuación que priman la proximidad y el conocimiento de los
mercados laborales locales en la creencia de que son estos los que mejor se benefician de unas
nuevas metodologías y técnicas de intervención frente al desempleo a las que se denominan
políticas activas. Los efectos de este tipo de medidas sobre los mercados de trabajo más extensos lo
serán, se piensa, por agregación de los efectos locales.
Junto con la promoción del papel de los niveles regionales y locales como los más adecuados para
el diseño y la implementación de una nueva generación de políticas contra el desempleo, se
defiende la participación de los agentes del territorio. El apoyo desde las instancias europeas de la
concertación de esfuerzos con todos los actores representativos que tengan que ver con el problema
o la demanda social sobre la que se interviene, instauró nuevos modos de participación de los
agentes sociales y económicos en el diseño de las políticas de empleo. Y favoreció la delegación de
funciones tales como la ejecución de medidas a una amplia gama de agentes de naturaleza privada
como son las entidades sin ánimo de lucro o las empresas.
Gerencialización
La intervención estatal fue revisada de la mano de planteamientos que importaron del ámbito de la
empresa privada “nuevas tecnologías de gobierno” (Serrano, 2009b). La denominada nueva gestión
pública favorece mecanismos de sustitución de las lógicas exclusivamente administrativas por las
gerenciales (gestión por objetivos y resultados, creación de empresas públicas y entes
instrumentales, etc.). Esto produce la externalización de funciones de la que son evidencias
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mecanismos de gestión tales como la concesión de subvenciones, la gestión compartida de
programas y servicios mediante la creación de consorcios o, más directamente, la contratación de
servicios.
Como resultado de este triple proceso las políticas de empleo se desarrollan hoy en Europa en un
marco de notable complejidad, en el que concurren actores, estrategias y actuaciones de signo muy
diverso (Aragón y Rocha, 2003: 1). En el caso de nuestro país, la labor de los servicios públicos de
empleo y los programas y medidas que forman parte de las políticas activas de empleo han acabado
caracterizados por los siguientes aspectos (Garrell et al. 2000: 136):
a) estar regulados a nivel estatal y autonómico, niveles que comparten responsabilidades de
diseño y control de las políticas
b) estar sujetos a orientaciones y mecanismos de coordinación supraestatal (Unión Europea) y,
en buena medida, financiados por instrumentos dependientes de estos (Fondo Social
Europeo)
c) y ser implementados por un conjunto de entidades públicas y privadas: entes locales, agentes
sociales, entidades sin ánimo de lucro o empresas.
I.2 El cambio del enfoque desde el que se interviene
La transformación de la intervención pública en materia de empleo no sólo se ha producido en la
forma que esta ha adquirido. También ha evolucionado el enfoque sobre la que dicha intervención
se asienta.
En el ámbito europeo, durante las décadas de los cincuenta y setenta, la intervención pública en el
mercado de trabajo estuvo caracterizada por ser fundamentalmente estatal (centralizada) y basarse
tanto en la regulación de las relaciones laborales y la protección del empleo (el derecho del trabajo)
como en la provisión de seguridad en las situaciones en que dicho empleo se perdía (ayuda
económica y gestión de la colocación). El desempleo era definido como problema público por
considerarse efecto de un funcionamiento defectuoso del mercado laboral que afectaba de manera
involuntaria a la parte más vulnerable de las relaciones que se establecen dentro de él, a las personas
trabajadoras.
A partir de los ochenta, el persistente y generalizado problema del desempleo, un efecto
particularmente visible de la crisis económica, comienza a ser construido desde otro marco
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interpretativo 2 . La superación de la situación de crisis, el crecimiento económico, se asocia con la
necesidad de adaptar la estructura productiva (actividades, empresas, modos de organización del
trabajo) a las circunstancias de un entorno que registra cambios y avoca a una competición, de una
intensidad hasta entonces inédita, en todos los planos, el económico, el tecnológico, el ambiental,
etc. Y que, además, presenta una mayor dimensión. La economía se ha internacionalizado, el mundo
se ha globalizado. Desde frentes tan diversos como el académico, el político o el empresarial se
propugna la adopción del enfoque de la flexibilización de lo productivo. Su falta, se dice, es el
problema. Y su fortalecimiento es la solución. La instauración de la flexibilidad como nuevo marco
apunta al campo de las relaciones laborales de forma directa y conduce a una redefinición de cuál
debe ser la intervención pública en el mercado de trabajo. De hecho, el mercado de trabajo deja de
ser el territorio de intervención en la medida en que se registra una progresiva desregulación del
mismo (Serrano, 2009b).
De la seguridad a la flexibilidad
El desempleo se reinterpreta, es una consecuencia de la vulnerabilidad de las organizaciones
productivas ante las nuevas circunstancias de lo económico. Para alcanzar niveles satisfactorios de
empleo las empresas deben disponer de flexibilidad, esto es, de capacidad para adaptar, tanto las
circunstancias productivas la cantidad, el coste y las condiciones de trabajo, como la forma con la
que vincular el factor trabajo a la producción 3 . El cambio de escenario conduce a una paulatina
desregulación de las relaciones laborales que pasan a ser definidas desde el principio de la
flexibilización. Esta desregulación no ha dejado de ser una demanda por parte de determinados
actores sociopolíticos a la vez que una constante de las decisiones y reformas que se han ido
adoptando en materia laboral. La reforma progresiva del mercado de trabajo ha supuesto una
permanente inclinación de la balanza hacia la provisión de flexibilidad a las empresas en detrimento
del aseguramiento del empleo o de las condiciones en que este se produce o mantiene (Serrano,
2009b).
2 Se denomina marco interpretativo de una política pública a la manera de organizar la información disponible sobre una determinada
situación. Este principio transforma dicha información en un problema político estructurado, significativo y tratable en el que, por
tanto, se incluye, implícita o explícitamente, una solución. Los marcos de las políticas públicas tienen un formato típico basado en el
diagnóstico de un problema y su pronóstico o solución. Por lo tanto, y en función de su marco, una política incluye una
representación de la situación (algún hecho o aspecto de la vida social se considera problemático y debe cambiarse), un pronóstico
(se propone una solución al problema que especifica qué es lo que se debe hacer), y una llamada a la acción (que fundamenta las
razones para implicarse en la acción correctiva y el quiénes deben hacerlo) (Bustelo y Lombardo, 2007: 20 y ss.)
3 De esto último constituye una evidencia la externalización, mediante la que unas empresas contratan con otras la realización de
determinadas funciones o fases del proceso productivo. La generalización de la externalización en el ámbito empresarial es una de las
razones que ayudan a explicar, a partir de esos momentos, la expansión del sector servicios en las economías occidentales. De la
mano de esta terciarización y de la flexibilización productiva, las relaciones laborales comenzaron a registrar, en el último tercio del
S.XX, la inmensa transformación de la que aún hoy seguimos siendo testigos (Köhler y Martín Artiles, 2009). Se trata del paso de un
empleo masivo, industrial y estable a uno mucho más heterogéneo, segmentado e inestable (Alonso, 2004; Santos et al., 2004).
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Las funciones tradicionales de la política laboral entendida como provisión de seguridad habían
sido hasta entonces la regulación del empleo y la protección durante el desempleo (Espina, 2007).
Un síntoma de la instauración del nuevo marco es el cambio en la manera en que pasa a ser
representado el seguro de desempleo. Se extienden los postulados que aducen que las prestaciones
desmotivan hacia la búsqueda de trabajo. De ahí la calificación de pasivas con las que se ha
acabado designando a este tipo de medidas. Como consecuencia de lo anterior, se reformulan (de
forma recurrente) las condiciones en las que se accede y se recibe la prestación por desempleo (se
endurecen los requisitos de acceso, se limitan su duración y cuantías, se vincula su percepción a la
demostración por parte del perceptor de su disponibilidad para el trabajo mediante la búsqueda de
empleo, la participación en procesos de selección, la aceptación de ofertas, etc.). Así, surgen
términos que vienen a expresar desde diversos ángulos el nuevo fondo o sustrato donde se asienta la
intervención en el mercado de trabajo. Se redefine la noción de seguridad componiendo el término
“flexiguridad”.
La legislación protectora del empleo, de la contratación y el despido, implicaba el convencimiento
de que correspondía a los poderes públicos proporcionar seguridad laboral colectiva. Las nuevas
políticas de empleo se basan en el principio de que dicha seguridad es algo que deben
proporcionarse los individuos. Persiguen “activar” a las personas, hacerlas más empleables (Garrell
et al, 2000; Serrano, 2009a). El acceso a la oferta de servicios de empleo se condiciona al hecho de
que el individuo (beneficiario) asuma un compromiso efectivo con esta finalidad. Se trata de
cumplir itinerarios, acuerdos o contratos. Esta evolución hacia la “contractualización” de los
servicios de empleo constituye uno de los pilares del principio que ha acabado rigiendo estas
políticas, el de la activación (Santos et al., 2004; Moreno, 2007).
Son muchos los análisis que han puesto de manifiesto el cambio en los principios en los que se ha
ido basando la intervención contra el desempleo. Los más inspiradores para este trabajo se
sintetizan a continuación (Castel, 1997; Santos et al. 2004; Moreno, 2007; Serrano, 2009a; y
Crespo, 2009).
De la protección a la activación
El enfoque del problema del desempleo y de cuál debe ser la prioridad de los programas públicos
que lo combatan evoluciona a través de tres principios. Hasta la década de los setenta del S.XX el
enfoque característico es el de la colocación. Este se basa en la consideración del desempleo como
efecto de un deficiente funcionamiento del mercado de trabajo que precisa de una ordenación
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jurídica, de una gestión intermediadora (un servicio público que facilite el encuentro entre los
puestos que se demandan y los que se ofrecen) y de una provisión de protección en las situaciones
de desempleo, a las que se consideran temporales (Serrano, 2009a). A partir de los años ochenta, la
crisis económica provoca altos niveles de desempleo en una sociedad que ha cambiado y en el seno
de la cual la falta de oportunidades de trabajo hace contraer nuevos riesgos sociales (diferentes de
los riesgos “tradicionales” asociados a la vejez y la enfermedad y combatidos con las consiguientes
políticas de pensiones y de sanidad). Estos nuevos riesgos ya no son colectivos, se entienden
asociados a los individuos y se expresan a partir de la noción de exclusión social (Moreno, 2007).
En este contexto, surge el enfoque de la empleabilidad basado en la definición del desempleo como
un problema que no afecta de manera homogénea a todos. La cuestión pasa a ser definida en
términos de distancia al centro de la sociedad. La normalidad social se entiende en términos
económicos, a través del empleo. Es este el mecanismo básico por el que se resulta estar o no
socialmente integrado. La noción de exclusión social y de los factores que la provocan pasa a ser la
cuestión social y contribuye a desplazarla. Ya no se identifica a esta última con la pretensión de que
el funcionamiento del mercado de trabajo sea justo. Se construye en el campo de las competencias
individuales (Serrano, 2009a). Unos individuos son más vulnerables que otros al desempleo. Unas
personas están a mayor distancia de poderse integrar laboralmente (o de ser capaces de hacerlo) y
en ellos debe centrarse la intervención pública. Una intervención que, así, ya queda definida sobre
una base individualizadora. Se actúa proporcionando a los individuos más vulnerables una serie de
competencias. Se ayuda a las personas para que se ayuden a sí mismas. El tercer enfoque que viene
a completar al de la empleabilidad es el de la activación. Este refuerza el componente
individualizador. El desempleo es un problema público en tanto que existen personas desempleadas.
Y dicha situación se explica por carencias aptitudinales y actitudinales. Se sigue entendiendo que la
participación (inserción) en el mercado de trabajo es el patrón primordial por el que un individuo
puede considerarse integrado. A estos dos pilares se añade la llamada contractualización (Moreno,
2007). El acceso de los ciudadanos a sus derechos pasa a depender de su actitud, comportamiento y
disponibilidad para la participación económica (laboral). La política de empleo pasa así, de estar
centrada exclusivamente en la regulación protectora del trabajo, a intervenir, con un componente
moralizador, en las conductas de las personas desempleadas (Santos et al., 2004; Crespo, 2009;
Serrano, 2009b).
En síntesis, las nuevas políticas activas se basan en la idea de que la participación económica a
través del empleo es el factor que confiere ciudadanía o integración social (Moreno, 2007). Y
también en la idea de que la posición en el mercado de trabajo depende de la cualificación y de los
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esfuerzos individuales por emplearse (Garrell et al. 2000: 141). Otro rasgo caracterizador de las
políticas activas es la personalización. Están centradas en los individuos a quienes se les
proporciona una serie de instrumentos que deben mejorar sus actitudes y aptitudes y, así, su
empleabilidad, es decir, sus posibilidades de lograr emplearse. Y ello, en un mercado de trabajo en
el que la intervención estatal se plantea en retirada de la mano de la flexibilización de las relaciones
laborales (Serrano, 2009a).
La aparición de las medidas que forman hoy parte de las políticas activas de empleo se produjo por
etapas a partir de la década de los 80. En primer lugar surgen las estrategias basadas en la
formación, denominada entonces ocupacional o no reglada. Poco después le siguen las
metodologías de intervención que pretenden estimular la búsqueda de empleo mejorando los
recursos informativos y psicológicos de las personas, la orientación. Formación y orientación
constituyen las denominadas políticas de activación de la demanda al estar basadas en la asunción
(implícita o explícita) de que el problema del desempleo se explica por los rasgos y carencias de la
persona que busca trabajo 4 . En la década de los noventa hacen su aparición las denominadas
políticas de activación de la oferta de empleo. Estas se basan en la idea de que el desempleo puede
reducirse si se incentiva económicamente la creación de puestos de trabajo tanto por cuenta ajena
(ayudas o bonificaciones a la contratación) como por cuenta propia (autoempleo). A partir de aquí,
la evolución de las políticas activas ha ido de la mano de la profundización en el componente
personalizador de las medidas (itinerarios de inserción), o en la pretensión de mejorar los servicios
de empleo sobre la base de su territorialización (dirigiéndolos a la potenciación del desarrollo
local), su especialización (en determinados sectores o para determinados grupos de población
desempleada), o su aproximación a las empresas (mejora de los servicios de intermediación) 5 .
II. Ciudadanas y ciudadanos frente a los servicios públicos de empleo
El estudio de las representaciones ciudadanas se basa en la realización de grupos de discusión con
personas usuarias de servicios y programas públicos de empleo en la Comunidad Autónoma de
4 La ciencia económica suele denominar “oferente de empleo” a la persona que ofrece su disponibilidad a trabajar, y “demandante de
empleo” a la empresa que busca personal. En el ámbito de las políticas de empleo es más usual hablar de oferta y demanda de empleo
de forma contraria, es decir, considerando “oferente” a la empresa que busca personas trabajadoras y “demandante” a quienes buscan
empleo.
5 Todos estos rasgos resultan evidentes en una lectura atenta de la Ley 56/2003 de Empleo, cuyo texto consolidado da cabida a la
Estrategia Española de Empleo 2012-2014 (aprobada en octubre de 2011) y a la formulación de planes anuales de política de empleo
(el primero de los cuales, correspondiente a 2012, se aprobó en agosto de 2012). Todos estos documentos programáticos insisten en la
concepción de las políticas activas de empleo como conjunto de servicios basados en itinerarios y acuerdos personalizados con la
población desempleada.
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Andalucía 6 . En primer lugar, se ofrecen los resultados de un análisis del discurso de dos grupos de
discusión formados con residentes en Sevilla o en localidades de su área metropolitana. En segundo
lugar, se destacan algunos elementos particularmente relevantes del discurso de un grupo social
prioritario para las políticas de empleo como son las mujeres que residen en el medio rural. Para
ello, se formaron grupos de discusión con usuarias de programas públicos de empleo que han sido o
son demandantes de empleo.
II. 1 Los servicios y programas de empleo vistos por sus usuarios y usuarias
Las personas que acceden a los servicios y programas públicos como demandantes de empleo, los
perciben como una serie de compartimentos. Por un lado, figuran las oficinas de empleo, el
dispositivo al que se identifica de forma inequívoca con el Servicio Andaluz de Empleo (SAE).
Junto con estas, existe un conocimiento generalizado de los servicios de orientación laboral 7 .
Asimismo puede hablarse de un conocimiento y experiencia extendidos de los programas públicos
de formación profesional ocupacional, de los que se basan en la realización de prácticas laborales, o
de programas que aúnan etapas formativas y experiencia laboral (los denominados talleres de
empleo o escuelas taller, entre otros).
Ahora bien, debe señalarse que, mientras las oficinas de empleo se identifican de forma inequívoca
con el servicio público de empleo (el SAE) y el ámbito del gobierno autonómico (Junta de
Andalucía), los servicios de orientación, los cursos de formación o los programas de experiencia
laboral se identifican con el conjunto de entidades y operadores que los gestionan (ayuntamientos,
sindicatos, academias), aunque no se ignora su vinculación, financiera y administrativa, con el
servicio público de empleo. Cabe decir por tanto que forma parte del conocimiento y la
representación que la ciudadanía tiene de las políticas de empleo la idea de que estas están
constituidas por diferentes programas que llevan a cabo u ofertan operadores o agentes distintos
mediante la colaboración o la financiación del servicio autonómico de empleo, quien a su vez
6 El Servicio Andaluz de Empleo (SAE) se crea en el año 2002 y, un año más tarde, culmina el proceso de transferencia de las
políticas activas de empleo desde la administración central a la autonómica. Desde entonces, la gestión de las políticas y la titularidad
del servicio público de empleo son responsabilidad de la Junta de Andalucía. Además del conjunto de oficinas de empleo que son
transferidas en 2003, los programas y servicios de intermediación laboral, formación ocupacional y fomento de la contratación se
ejecutan y prestan en Andalucía a través de un conjunto de dispositivos (centros, unidades, entes colaboradores, etc.) gestionados
mediante distintas fórmulas (en la que predomina por encima de todas la de la concesión de subvenciones) por la propia
administración autonómica, la administración local y entidades públicas y privadas.
7 En Andalucía estos servicios se llevan a cabo mediante la colaboración entre el servicio público de empleo, por un lado, y entidades
municipales o entidades sin ánimo de lucro, por otro. Esta colaboración se articula mediante la financiación por parte del primero de
unidades de orientación a cargo de las segundas. El programa de unidades de orientación recibe el nombre de "Andalucía Orienta".
Los orientadores y orientadoras proporcionan información y asesoramiento para la búsqueda de empleo basados en la inclusión de las
personas beneficiarias en lo que se denominan itinerarios de inserción consistentes en el seguimiento de una serie de actividades
programadas por la propia unidad (sesiones de orientación individuales o grupales, etc.) y desde las que se propone al usuario el
acceso a distintos programas públicos de formación, prácticas laborales, etc.
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cuenta para ello con financiación europea.
- [...] Hay talleres que tienen convenio con el SAE [...]
- Sí, sí...sí, sí. Todos los cursos de FPO están a través del SAE.
- [...] y estaba subvencionado por el Fondo Social Europeo también.
Por ello, puede apuntarse que la ciudadanía percibe en lo fundamental los rasgos que en los
apartados precedentes se han asociado a la forma en la que las políticas de empleo han
evolucionado y se encuentran definidas en sus textos legales y programáticos. Pero, a partir de aquí,
el discurso contiene ingredientes desde los que cabe hablar de distancias entre la forma en la que
estas políticas se definen en sus textos oficiales y la manera en la que la ciudadanía se relaciona con
ellas y las usa. De entrada, el reconocimiento de los servicios públicos de empleo como conjunto
de entidades que llevan a cabo programas y servicios diversos se presenta muy ligado a la
experiencia de que este conjunto lo es de compartimentos estancos. Y de que el usuario debe
aprender a moverse entre ellos si quiere acceder a servicios o participar en programas a partir de su
contacto con las oficinas de empleo para la inscripción y renovación de la condición de demandante
de empleo. Estas visiones, basadas en las experiencias como usuarios de los distintos programas,
configuran una representación en la que el servicio público de empleo (sus dispositivos de atención
presencial y el ámbito de gobierno del que dependen) acaban siendo representados como obstáculo
más que como puente o puerta de acceso a servicios para cuya ejecución se colabora con otras
entidades o programas a las que se tiene la sensación de llegar gracias al esfuerzo particular en lugar
de la esfuerzo institucional o público.
"Me lo he buscado todo yo [...] me lo he buscado por el boca a boca, el oído y yo he
tenido que pedir, yo he tenido que pedir [...] El SAE no me ha proporcionado
información ninguna, los cursos de FPO que he hecho me los he buscado yo. El primer
curso de FPO que hice sí me pusieron en contacto con lo que es el Club del
Trabajo...eso es...me parece que solamente del ayuntamiento de mi pueblo, no lo sé... El
Orienta [servicio de orientación] me lo busqué yo, al Orienta le pedí yo que me buscara
unas EPES [prácticas laborales] y las he hecho [...] He vuelto a hacer un curso de FPO
y ya está, con el SAE, poquito".
La representación de las políticas de empleo como conjunto de compartimentos, lejos de ser
entendida por los usuarios como una división o especialización del trabajo entre distintos tipos de
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actuaciones acaba experimentándose como "carrera de obstáculos". Son varias las experiencias que
configuran esta representación. Por un lado, la discontinuidad de los servicios o programas a cargo
de operadores locales, una discontinuidad que provocan los mecanismos de colaboración entre los
servicios públicos de empleo y los operadores territoriales (basadas en convocatorias de
subvenciones). Por otro, la limitada capacidad de los operadores locales en relación con las
necesidades o demandas concretas (derivadas de lo asumido que en el discurso de los usuarios se
encuentra la noción de "itinerario", tan característica de las políticas de activación).
"Yo el Andalucía Orienta [servicio de orientación] por el que yo estoy es de la UGT,
cuando a la UGT se le acabó el plazo, por eso a lo mejor tú te lo has encontrado en un
momento en que no había...me lo trasladan automáticamente al ayuntamiento. El
ayuntamiento se ha quedado ahora sin dinero y me lo han trasladado de nuevo a mi
orientadora [...] Cuando le he pedido [a la orientadora] una EPE [práctica laboral] sí es
verdad que se ha movido pero me dice: "es que como no se lo pidas a los que están en
el ayuntamiento llevando estos temas yo no puedo hacer nada porque a la UGT le
echan menos cuenta". Y entonces me he tenido que mover yo, ir allí y hablar con la
muchacha que llevaba eso..."
Hay que sumar a lo anterior la percepción de que los programas y servicios pueden resultar poco
accesibles por la presencia de discriminaciones positivas en favor de las personas que poseen una
serie de características o se encuentran en una serie de situaciones. Y, por último, hay que añadir la
conexión deficiente en términos de atención y provisión informativa entre unos dispositivos u
operadores y otros. Cuatro fragmentos del discurso ilustran estos rasgos.
"Dos años llevo apuntado en las listas y he intentado hacer varios cursos ...y ... los
requisitos, nunca doy los requisitos"
"Me apunté a varios [cursos] que me busqué yo... y luego me echaron para atrás porque
uno de los criterios con los que... que te pasará a ti también, bueno no sé... es que
necesitas tener tres años de vida laboral... Eso es uno de los criterios, tres años, bueno
casi todos en los que yo he preguntado por lo menos. Claro, y me lo echaron para
atrás. Yo pregunté y yo tengo de vida laboral dos años y seis meses. O sea, por poco
no... Y eso es algo que no ponen en los criterios o fichas o tal, para ahorrarte un
papeleo, un viaje para arriba, un viaje para abajo... lo podrían poner."
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"Las prácticas ¿no? Pues me dijo "tienes que ir a solicitarlas al SAE"". Vale, voy al
SAE que me coge en San Juan de Aznalfarache y que siempre está llenísimo de gente,
hago el esfuerzo, voy para allá y cuando estoy allí me dicen: "No, eso lo tienes que
solicitar sesenta días después de la prestación" Y yo había estado más. Y digo: "¿Y esto
no me lo podía haber dicho la de Andalucía Orienta y no tengo que venir para acá...?".
¿Sabes?... ¿La de Andalucía Orienta no ve cuanto tiempo hace que dejé la prestación?
No sé, ¿ no?, algo. Ahí me choqué contra la pared vamos..."
"Yo creo que ni ellos mismos lo saben... La orientadora se enteró de esa noticia, que
eso se supone que es la administración la que ha dicho: "Mira, en el BOE ha salido
esto". Vale, a ella le ha llegado la información igual que nos ha llegado a todos
nosotros, mediante el periódico o el telediario. Voy a preguntarle al SAE: "SAE, ¿sabes
algo de esto?"; "No, a nosotros no nos ha llegado información ninguna" ¿Qué hace la
administración que no le informa precisamente a quien se la tiene que dar que es
precisamente al SAE? ¿Donde están precisamente las líneas de comunicación ahí entre
la administración y las sucursales, por así decirlo, que no les ha llegado todavía la
información? ¿Cómo van a tramitar en el SAE esa ayuda si no lo saben y está en el
BOE?"
En cualquier caso, no cabe concluir que el discurso se construya únicamente desde la insatisfacción
o la valoración negativa de los programas públicos de empleo. Sin dejar de reconocer dichos
ingredientes, el discurso contiene algo más profundo. La experiencia que configura el tránsito o
contacto con los distintos programas y operadores no repercute negativamente sobre la
representación de lo que son y para lo que están las políticas. Sino, en todo caso, sobre la manera en
que estas son llevadas a cabo.
"Yo valoro positivamente el tema de aumentar la empleabilidad de los usuarios, ¿no?,
el darle nuevas competencias, nuevas habilidades para renovarse"
"Cuanto más se diversifique el tema peor porque más dinero gasta, más dinero se gasta
y menos trabajo. El trabajo lo tiene que tener una entidad, se llame Pepe o Juan, me da
igual. En este caso es el SAE o lo que sea... A través de ella. Lo tiene que hacer con su
personal cualificado... con todo el tinglado y todo lo que tenga ¿Que funciona? Hoy
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por hoy no está funcionando ¿Que hay en unos sitios sí y en otros no?... Oye mira,
tampoco está la cosa como para jugar a la lotería pero yo pienso que..., que solamente
una entidad es la que tiene que encargarse de lo suyo, igual que el gobierno hace lo
suyo. En temas de trabajo lo tiene que hacer sólo uno. El que sea, como sea pero sólo
uno. Como empecemos a diversificar lo que hace uno no lo sabe el otro, lo que sabe el
otro no lo sabe el otro y al final mucha gente comiendo de lo mismo y no... no"
El discurso se nutre de dos elementos sólo en apariencia contradictorios. En primer lugar, de la
percepción de que el acceso a servicios o programas de orientación, formación o experiencia laboral
es resultado de la condición activa y la labor que uno mismo realice en contacto con el conjunto de
dispositivos que ofrecen atención o programas diversos. En este sentido, podríamos decir que, en su
relación con las políticas de empleo, la ciudadanía parece haber asumido el discurso de la
activación. Se consideran activos y de esta actitud hacen depender su futuro inmediato. Pero, por
otra parte, esta condición de activos es representada, además de como una actitud adecuada a la
situación de desempleo (búsqueda activa de empleo), como una necesidad frente a los propios
servicios y programas. Se piensa que el acceso a ellos, y hasta la obtención de información acerca
de los mismos, requiere de una actitud perseverante, "activa" ("me lo he buscado yo", "lo he tenido
que pedir"), lo que socava la percepción de estemos ante unas políticas públicas que atiendan las
necesidades y demandas que justifican su existencia con las formas actuales. Y lo que la conduce a
expresarse con términos en los que cabe atisbar actitudes de desafección o desconfianza hacia lo
público o hacia el modelo autonómico ("me parece una manera de tirar el dinero", "yo
privatizaba... a ver qué resultado daba", "a lo mejor el nivel estatal debería controlar el trabajo
que se hace a nivel regional").
II. 2 Mujeres de entornos rurales y programas públicos de empleo
La valoración que las mujeres de entornos rurales hacen de los programas públicos de empleo
aparece muy ligada a su participación de dos tipos de acciones muy presentes en las estrategias
públicas de desarrollo rural, la formación ocupacional y las ayudas y servicios de apoyo al empleo
por cuenta propia.
La formación recibe, por un lado, una valoración positiva que va más allá de su condición de
proveedora de una determinada cualificación profesional y se expresa en términos más subjetivos
(poder hacer cosas nuevas, abrirse puertas). Pero es esa misma dimensión subjetiva la que parece
conducir a cierta frustración con este tipo de programas, que no son percibidos como capaces de
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llevar a la inserción profesional o a un cambio vital real. Las experiencias habidas acaban
conduciendo a una valoración negativa de estos programas públicos. Se les acaba atribuyendo
ineficacia (no ayudan a la inserción laboral) e incluso falta de legitimidad al percibirse que son
otros, y son para otros, los beneficios que proporcionan.
“Muchas, muchas puertas mientras estás en el curso. Porque yo, gracias a Dios, he
estado en tal sitio porque estaba en el curso, he estado en tal otro ¿Por qué? Porque
estaba en el curso… He hecho muchas cosas los fines de semana porque estaba en el
curso. Cuando acabe el curso, ¿te van a llamar a ti?... No. Buscarán otro curso que
haga las cosas sin pagarte ni un duro”.
A partir de aquí, la percepción que las mujeres rurales tienen de su situación frente al mercado de
trabajo y de las “soluciones” que proponen los programas públicos expresa una desconfianza que
les lleva a cuestionar su pertinencia. Desde su experiencia como beneficiaras, y esto es lo relevante,
la participación en un curso puede dificultar, cuando no impedir, el acceso a otras oportunidades. El
autoempleo como “salida” laboral tras la participación en cursos de formación, tan presente en
programas públicos dirigidos a mujeres, se percibe como una estrategia forzada y poco creíble. Y,
además, obstaculizada por lo compartimentalizada que se encuentra la información, los servicios y
quienes proporcionan una y otros.
“Y ahora vas tú, te presentas, das queja de por qué a ti no te llaman y te dicen que tú
has hecho ya un curso de dos años de albañilería y que eso qué tiene que ver con
textil”
“Y luego quieren que desarrolles tú una empresa o algo. Lo primero es que no te van
a llamar. Y más en mi caso que éramos todo mujeres y no había nada más que un
hombre, ¿quién va a montar [una empresa]…?”
“Rellénalo, y te dicen: esto es lo que tienes que traer. Y ahora tú esto... ahora una
cosa es en el ministerio de no sé qué, otra cosa es... primero tienes que ir al
ayuntamiento, porque... el ayuntamiento es otra historia”.
“Esto, y ahora esto, y ahora esto... y además vas como a trompicones porque como no
hay, cómo te explico, un protocolo que seguir... no hay nada.”
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Más allá de esta frustración, resultado de la experiencia como beneficiarias de programas públicos,
los componentes principales del discurso se sitúan en torno a dos ejes fundamentales. En primer
lugar, las limitaciones que, en cuanto a la oferta de servicios de empleo, ofrecen los pueblos:
“Aquí no hay nada, ¿eh?”
“Esto está muerto”
Y en segundo lugar, el problema de la conciliación entre la vida laboral y la familiar:
“Mira en Málaga mi hermana...mira, en un Madrid, en un Málaga tienes una
guardería y a las 7 se abre una guardería. Pero tú aquí a las 10 de la mañana, tú para
qué quieres una guardería a las 10 de la mañana”.
A pesar de que quieren vivir en sus pueblos, son conscientes de que tienen menos servicios
relacionados con el empleo que las personas de áreas más urbanas. Manifiestan el convencimiento
de que el entorno que las rodea no está lo suficientemente dotado como para ofrecerles más
oportunidades para la formación e inserción laboral.
“Yo creo que también falta mucha información, que no nos ayudan, que no...”
“Pero información y de todo, porque medios, ayudas… Nos falta de todo, porque no
tenemos una ayuda...”
Como señala la literatura, “la realidad laboral de las mujeres rurales viene marcada por una doble
determinación, la de ser mujer y la de residir en un entorno rural” (Aguilar et al. 2009: 170). La
primera, el género, continúa haciendo responsables a las mujeres del cuidado de la familia y el
hogar, obstaculizando así su inserción y desarrollo laboral. La segunda, la ruralidad, se evidencia,
entre otras cosas, en el hecho de que la oferta de empleo sea normalmente más reducida y menos
flexible que en las áreas urbanas. Muchas investigaciones constatan que, a pesar del fomento de la
formación y el empleo rurales, la falta de oportunidades en general y las condiciones de vida que
ofrecen, hacen que las zonas rurales sean lugares hostiles para muchas mujeres (Díaz Méndez
2005). Tales determinaciones explican el hecho de que en las últimas décadas hayan sido muchas
las medidas de impulso del trabajo y la participación de las mujeres en la esfera pública (Ceña
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1992; Camarero, 2008, Sabaté, 2009), convirtiéndolas en uno de los colectivos de atención
preferentes para las políticas de empleo y de desarrollo rural de orientación europea (Moyano,
2009).
Cabe preguntarse, a tenor del discurso de las mujeres rurales, si esta atención oficial y, sobre todo,
si los programas concretos, la manera en la que estos “piensan” que ocurren las cosas –el
autoempleo como "salida” laboral tras la formación ocupacional, por ejemplo- o la forma en la que
los servicios se ofrecen a las beneficiarias, están contribuyendo, o no, a conferir legitimidad a este
tipo de políticas.
Conclusiones (o invitación al debate)
Puede apuntarse como hallazgo de este trabajo que la ciudadanía usuaria de las políticas de empleo
estaría asumiendo el paradigma de la activación en dos de los sentidos en que este principio se
encuentra ya ligado a las actuales políticas de empleo. Por un lado, identificándolas como un
conjunto de programas destinados a la provisión de empleabilidad, que no de colocación (en la
práctica, se encuentra ausente del discurso la visión del servicio público de empleo como servicio
de colocación). Por otro, representándolas como medidas que ayudan a quienes se ayuden a sí
mismos proveyéndose de una serie de actitudes y aptitudes, activándose, frente al mercado laboral.
Se atribuye entonces a los servicios públicos de empleo la responsabilidad de facilitar la adquisición
de dichas aptitudes, la de informar, orientar y reforzar determinadas predisposiciones. Pero, y este
sería segundo hallazgo, también cabe hablar de distancias entre ciudadanía y políticas de empleo.
Los ciudadanos parecen asumir que deben ser activos en la búsqueda de empleo, pero, en su
contacto con las políticas de empleo, esta activación se estaría viendo obstaculizada por la manera
en que estas políticas se vienen llevando a cabo compartimentalizadas en términos de lo que se hace
-programas- y de quiénes lo hacen -agentes-. Es precisamente desde el hallazgo de esta distancia
desde el que cabe preguntarse si el funcionamiento al que la evolución de las políticas ha conducido
a los servicios públicos de empleo no estaría generando en sus destinatarios un plus de frustración.
Y si esta frustración, por un lado, no estaría provocando desafección hacia un servicio público que
no se considera que ofrezca el acompañamiento que pregona. Y, por otro, no sería evitable a partir
de una reforma de la forma en que las políticas de empleo se llevan a cabo. Todo ello, en un
contexto en el que el discurso de la individualización y la activación ya hace de la frustración (o del
riesgo de contraerla) una compañía habitual de quienes se encuentran (y permanecen) en
desempleo.
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"Entonces no veo el por qué el usuario se tiene que dar cabezazos, está agotando un
montón de cosas que bueno que... al final, algunas veces acertamos. Ahí me meto yo,
en el encontrar esto, que mi trabajo me ha costado, no me lo han dado gratis y además
pues bueno, sale uno diciendo: Sí, estoy en el paro pero estoy solo. Habemos un montón
de gente en el paro pero estoy solo. Muy bien, vale, pero sigo estando solo... Entonces,
en vez de tener una infraestructura como el SAE... Es decir, yo estoy en una empresa,
como anteriormente estaba, pero estaba en mi empresa y yo era parte y partícipe de mi
empresa. Pero es que aquí estamos en una empresa y ni somos parte, ni somos
partícipes de esta empresa. Solamente somos un número en el mejor de los casos y que
bueno, que tú... tú te las ves y te las deseas si quieres formarte... Si quieres tener un
trabajo te lo tienes que buscar tú, si quieres buscar un curso, te lo tienes que buscar
tú".
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