Manual CIDS - Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal

GPSGRINATECINECINETERINIFOMINPYMEIRTRAMMAJICAMAMARENAMCMECDMIFICMINGOBMINSAMTINTONPADCOPDDMPDMPIMPROFODEM-GTZRAANRAASRRHHRRNNSCS-CMEASECEPSistema de Posicionamiento Geográfico(por sus siglas en inglés)Gobierno Regional (de las Regiones Autónomasdel Atlántico de Nicaragua)Instituto Nacional TecnológicoInstituto Nacional de Estadísticas y CensosInstituto Nicaragüense de Estudios TerritorialesInstituto Nicaragüense de Fomento MunicipalInstituto Nicaragüense de Apoyo a la Pequeña yMediana EmpresaInstituto Regulador del Transporte Municipal de ManaguaAgencia Japonesa de Cooperación Internacional(por sus siglas en inglés)Medio AmbienteMinisterio del Ambiente y los Recursos NaturalesMovimiento ComunalMinisterio de Educación, Cultura y DeportesMinisterio de Fomento, Industria y ComercioMinisterio de GobernaciónMinisterio de SaludMinisterio de Transporte e InfraestructuraNormas Técnicas de Obligatorio Cumplimiento a NivelNacionalPlanificación y Desarrollo Colaborativo, empresaconsultora norteamericana (por sus siglas en inglés)Proyecto de Apoyo a la Descentralización y DesarrolloMunicipalPlan de Desarrollo MunicipalPlan de Inversión MunicipalPrograma de Fortalecimiento del Proceso deDescentralización y Desarrollo Municipal en Nicaragua, de lacooperación alemana, ejecutado por la empresa consultoraalemana GTZRegión Autónoma Atlántico NorteRegión Autónoma Atlántico SurRecursos HumanosRecursos NaturalesSociedad CivilSub Comisión Municipal de Educación Ambiental(depende de la CAM)Secretaría de Coordinación y Estrategias de laPresidencia de la República

IntroducciónEl presente documento sobre coordinación interinstitucional entre entesdel Estado para el manejo integral de los desechos sólidos urbanos –a partir delos servicios afines que los Gobiernos Municipales prestan, su experiencia y elmarco jurídico institucional vigente– pretende aportar al esfuerzo decoherencia de la gestión pública, que favorezca la eficiencia y la eficacia en lainversión de recursos y esfuerzos, así como la sostenibilidad en los logros yresultados, con participación de la sociedad civil para hacer viable lagobernabilidad, que permita –a la vez– pasar del ámbito de lo urgente a loimportante, en el cumplimiento de la misión o razón de ser del Estado.El documento está estructurado en tres capítulos sustantivos y uno deconclusiones generales:Capítulo 1 Marco Legal de Actuación para la CoordinaciónInterinstitucionalAborda generalidades de la relación entre los niveles de gobierno centraly municipal. Se presentan tablas con leyes e instituciones afines, que sonreferencia en el ejercicio de la competencia para la prestación del serviciode limpieza pública y el manejo de los desechos sólidos.11Capítulo 2 Caracterización General de la Problemática en laPrestación del Servicio de Limpieza PúblicaAborda de forma general la situación del servicio y de la coordinacióninterinstitucional que desarrollan los municipios de Managua, Masaya yNagarote. Se presenta una tabla síntesis del servicio con identificación deproblemas por aspecto, posibles causas y algunas alternativas desolución.Capítulo 3 Elementos para la formulación de una Política Públicasobre Manejo Integral de Derechos Sólidos, con énfasis en laCoordinación InterinstitucionalAborda generalidades sobre la coordinación entre instituciones degobierno. Presenta una matriz FODA del servicio, como preámbulo de loselementos generales y específicos que se proponen para serconsiderados en la formulación de una política pública en la materia.Conclusiones GeneralesSe comparten reflexiones sobre las implicaciones de una deficientecoordinación interinstitucional, con algunas consideraciones a manera derecomendaciones.

Respecto a la metodología empleada, la idea de preparar este trabajosurgió del PRODEMU-DANIDA en apoyo a la gestión de INIFOM y AMUNIC,como un aporte a la descentralización y el fortalecimiento de los gobiernosmunicipales. Tiene como base y considera estudios afines anteriores,desarrollados y proporcionados por actores locales, nacionales y agentes de lacooperación internacional, documentos que se constituyeron en los insumosclaves para la elaboración de este nuevo instrumento.En su ejecución se contrataron los servicios de un consultor municipalistaque le pudiera incorporar el valor agregado de su experiencia a la investigacióngeneral y el análisis específico de tres municipalidades: una grande (Managua),atípica; una mediana (Masaya), como municipio intermedio con perfil urbano; yotra pequeña (Nagarote), con perfil más rural.En el proceso de ejecución de la consultoría se identificaron tres grandesmomentos o etapas:Etapa I Investigación, estudio y análisis12Una investigación general sobre el trabajo de coordinacióninterinstitucional desde los municipios, para la prestación del servicio delimpieza pública (desechos sólidos), en las municipalidades de la zona delPacífico y Central de Nicaragua, apoyándose fundamentalmente en fuentessecundarias que puedan proporcionar las instituciones competentes (INIFOM,AMUNIC, MINSA, MARENA, Alcaldías, Universidades, centros deinvestigación) y proyectos afines de la cooperación internacional (PRODEMU-DANIDA, FADES-FINNIDA y PROFODEM-GTZ, entre otros).Con la investigación general se documentó la identificación de vacíos ylogros o avances que se observan en el trabajo de coordinacióninterinstitucional, alrededor de la problemática de los desechos sólidose. Conel análisis de dicha documentación y el marco jurídico institucional en el que sedefinen las competencias de los organismos involucrados, se pudo hacer unaprimera identificación de fortalezas y debilidades en el trabajo de coordinacióninterinstitucional desde las municipalidades, para su efectividad en laprestación del servicio y por otro lado, se identificaron las oportunidades yamenazas en el contexto nacional.Se definieron los parámetros a comparar en el análisis de la coordinacióninterinstitucional: marco jurídico que consulta o aplica, instituciones con las quecoordina, instancias de coordinación en las que participa, principales logros,dificultades y retos en el trabajo de coordinación interinstitucional para laprestación del servicio. La entrevista y el análisis comparativo fueron losprincipales instrumentos y procedimientos metodológicos para llegar a unavaloración de la situación del servicio y obtener conclusiones que se conviertenen insumos o elementos para la formulación de políticas públicas en estamateria.

Etapa II Preparación de documentos, organización de consultas yformulación de propuesta de foroParalelamente a la investigación general, se estableció contacto ycoordinación con funcionarios de la ST-CSD, la SECEP y el CONPES, con el finde promocionar la necesidad de sistematizar y retroalimentar las experienciasen materia de coordinación interinstitucional desde las municipalidades antelas instituciones competentes, programas y proyectos afines de la cooperacióninternacional, autoridades y funcionarios municipales. Lo anterior, con elpropósito de mejorar la prestación del servicio de limpieza pública en el ámbitolocal, con la superación progresiva y sostenida de la problemática sobre elmanejo de desechos sólidos en el ámbito nacional, considerando la posibilidady conveniencia de realizar intercambios de experiencias.En el proceso de consulta y formulación de la propuesta de Foro paracompartir y retroalimentar los resultados de esta Consultoría con institucionese instancias directamente involucradas, se consideró necesario y convenientela realización de presentaciones-consultas bilaterales a pequeños gruposinvolucrados: 1) funcionarios del INIFOM y la ST-CSD; 2) directiva y funcionariosde la AMUNIC; 3) autoridades y funcionarios de las tres municipalidadesreferentes (Managua, Masaya y Nagarote); 4) funcionarios de la SECEP; 5)funcionarios del CONPES; 6) funcionarios del CONADES; y 7) funcionarios yasesores de programas y proyectos afines de la cooperación. Porrecomendación de la SECEP, las consultas con los tres últimos actores setrasladó para el Foro Multisectorial.13Etapa III Realización de las consultas y primera retroalimentación deresultados de la consultoríaLa ejecución de las siete consultas perseguía, por un lado la validación dela propuesta de elementos para la formulación de políticas públicas, y por otraparte fortalecer la apropiación por parte del INIFOM y la AMUNIC, con laconstrucción de alianzas con otros actores, en el proceso de maduración de lapropuesta a llevar al Foro, de tal manera que se facilitara la construcción deconsenso en la gestión ante el gobierno central. En la ejecución del Foroparticiparán directamente el INIFOM y la AMUNIC como organizadores, encoordinación con la ST-CSD y la SECEP, considerando los objetivos y resultadosde esta consultoría, que abonan a los esfuerzos de descentralización yfortalecimiento municipal. En los anexos de este documento final se presentauna propuesta metodológica para la realización del Foro.Para efectos de la realización de las consultas, el consultor actuará comoexpositor e interlocutor junto a PRODEMU-DANIDA, preparando ypresentando con los resultados de las mismas, su documento final. En larealización del Foro, a solicitud de los organizadores, el consultor podrá actuarcomo facilitador general.

La realización del Foro Multisectorial sobre Desechos Sólidos y laretroalimentación de este primer trabajo, corresponderá a otro trabajocentrado en el desarrollo de la propuesta de elementos para la formulación depolíticas públicas de manejo de desechos sólidos, que enfaticen lacoordinación interinstitucional, con una estrategia-plan de incidencia para suformulación e implementación, la que necesariamente deberá incluir el temade las relaciones intergubernamentales (Gobierno Central, GobiernosRegionales –RAAN y RAAS– y Gobiernos Municipales).

Capítulo 1Marco Legal de Actuación para laCoordinación Interinstitucional enel manejo de Desechos Sólidos“Sueño con una Nicaragua en la que prevalezca la confianza entre unos y otros:una Nicaragua en la cual la palabra dada tiene tanto valor como el escrito legal más elaborado;una Nicaragua donde vemos como héroes nacionales a aquellos que trabajan, que dicen la verdad,que son honrados, que son solidarios con el prójimo, que son rectos en público y en privado.La Nicaragua en la que yo he soñado y estoy empeñado en construires una en la cual todos los nicaragüenses,desde el más pobre hasta el más rico aspira sentirse tratado como persona.Una Nicaragua de la cual todos podamos decir verdaderamente con orgullo:¡Soy nicaragüense por gracia de Dios!”.Enrique Bolaños GeyerPresidente de la República de Nicaragua 2002-2006“Primer Discurso a la Nación en la Transmisión de Mando Presidencial”Managua, 10 de Enero de 2002151 Ley de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo (Ley 290) y su Reglamento(Decreto 71-98).El tema de la coordinación interinstitucional en función de la prestaciónde servicios públicos está vinculado con la organización, competencia yprocedimientos del Estado 1 en los tres niveles de gobierno que la ConstituciónPolítica de la República de Nicaragua establece: Gobierno Central o GobiernoNacional, Gobiernos Regionales (Costa Atlántica) y Gobiernos Municipales,siendo este último la base de la división política administrativa del país.Según el Artículo 177 de la Constitución Política, los municipios gozan deautonomía política, administrativa y financiera. Su administración y gobiernocorresponde a las autoridades municipales. La autonomía municipal no eximeni inhibe al Poder Ejecutivo ni a los demás poderes del Estado de susobligaciones y responsabilidades con los municipios. Se establece laobligatoriedad de destinar un porcentaje suficiente del Presupuesto Generalde la República a los municipios del país, el que se distribuirá priorizando a losmunicipios con menos capacidad de ingresos. El porcentaje y su distribuciónson fijados por la ley, recientemente aprobada.La autonomía es el derecho y la capacidad efectiva de las municipalidadespara regular y administrar, bajo su propia responsabilidad y en provecho de suspobladores, los asuntos públicos que la Constitución y las leyes le señalen. Deahí la importancia de contribuir al desarrollo de capacidades de los gobiernosmunicipales.

El eje estratégico de la reforma y modernización de la administraciónpública emprendidas por el Poder Ejecutivo de Nicaragua en la década de1990, es la descentralización 2 , para lograr mayor eficiencia y eficacia en lagestión estatal. Se reconoce que el Estado 3 moderno es descentralizado. Ladescentralización contribuye a potenciar las capacidades locales y a mejorar elfuncionamiento de las instancias donde se toman decisiones para el biencomún, coadyuvando a una mejor operatividad y asegurando resultados máseficientes.La comunicación, coordinación y cooperación efectivas entre los tresniveles de gobierno es una necesidad imperativa para el logro de la eficienciay la eficacia en la gestión estatal, sobre todo en el caso de competenciasconcurrentes en servicios públicos que inciden de forma directa en lascondiciones y la calidad de vida de la población. A continuación, la Tabla No.1 presenta nueve (9) competencias municipales afines al manejo de desechossólidos, siendo la mayoría de ellas concurrentes con entidades de rectoríasectorial, desde el nivel central.2 Secretaría Técnica de la Comisión Sectorial para la Descentralización (ST-CSD).Política Nacional de Descentralización y Desarrollo Local. Segundo Borrador. Abril2002.3 Georg Jellinek define el Estado desde el punto de vista jurídico como: «lacorporación formada por un pueblo, dotada de un poder de mando originario yasentada en un determinado territorio». Y para Hans Kelsen, el Estado Liberal «esaquél cuya forma es la democracia, porque la voluntad estatal u orden jurídico esproducida por los mismos que a ella están sometidos».4 Competencias municipales, con los servicios públicos municipales que por leydeben prestar los Gobiernos Municipales a través de su respectiva Alcaldía (Ley deMunicipios reformada, Ley 40 y 261, Título II, Artículos 6 al 12).Tabla No. 1 49 Competencias Municipales afines al Manejo de Desechos Sólidos16Servicio o competenciatipo

171.1 Marco JurídicoEl marco jurídico para la coordinación interinstitucional sobredesechos sólidos es el conjunto de leyes, reglamentos y decretos queotorgan derechos y responsabilidades al Estado y a los ciudadanos paraque estos, de manera conjunta, determinen los procedimientos quepermitan una efectiva gestión en la prestación de los servicios afines altema, con la más alta calidad y cobertura posibles.Aunque aquí se haga referencia más sobre las normas generales,el marco jurídico incluye además regulaciones específicas (por ejemplo lasque establecen estándares para el servicio y sus variables), resolucionesministeriales y municipales, así como las decisiones de los tribunales enesta materia.A continuación, en la Tabla No. 2, se presentan las principalesleyes que constituyen el marco jurídico de referencia para la prestacióndel servicio de limpieza pública en el manejo de los derechos sólidosurbanos en Nicaragua.

Tabla No. 2Marco Jurídico Referencial para la Coordinación Interinstitucional sobre Desechos Sólidos 55 PDDM-PADCO/ USAID-AMUNIC. Compendio Normativo Municipal. 2000. Ediciónauspiciada por FODES-GTZ y CSD.18

191.2 Marco InstitucionalPor ser una competencia concurrente entre los niveles degobierno municipal y nacional, el marco institucional de referencia para eltrabajo de coordinación interinstitucional entre distintas entidades delEstado, se corresponde con la naturaleza y características de esteimportante servicio público.A cada nivel de gobierno le corresponde apoyar la labor de estasinstituciones, entender y divulgar su funcionamiento. Cada instituciónrepresenta un canal, una vía a través de la cual los ciudadanos puedenhacer un aporte activo y positivo a la gestión de gobierno.

Cuando los ciudadanos conocen cuáles son estas instituciones ysu mandato (misión), pueden fortalecer la relación positiva que la leypretende alcanzar entre la población y el gobierno. Se debe animar a losciudadanos a que contacten a estas instituciones presentando preguntas,preocupaciones o simplemente para conocer más sobre su trabajo, comoparte de un efectivo control social, más allá de las instancias departicipación representativa. Los ciudadanos deben apoyar la labor deestas instituciones. La creación de relaciones positivas, activas yconstructivas entre los ciudadanos y estas instituciones es esencial paralograr una gestión pública equilibrada en Nicaragua, favorable a lagobernabilidad 6 y efectividad de las buenas propuestas que buscan elbienestar de todos.Tabla No. 3Marco Institucional Referencialpara la Coordinación Interinstitucional en Desechos Sólidos 720A continuación se hace un recuento de las funciones que lecompeten a las diferentes instituciones aquí reseñadas y las estructurasfuncionales relacionadas con el servicio de limpieza pública y manejo dedesechos sólidos, teniendo como referencia las disposiciones contenidasen la Ley No. 290 y su Reglamento.6 “Gobernabilidad es la capacidad social de fijar y lograr objetivos nacionales, locales ysectoriales que respondan a los intereses de la ciudadanía, con transparencia,responsabilidades claras y aceptación nacional”. Documento base del PADM/PADCO-USAIDpara capacitar a candidatos municipales y autoridades electas 2000-2001.7 Ley de Organización, Competencias y Procedimientos del Poder Ejecutivo (Ley No. 290) y suReglamento (Decreto No. 71-98).

1.2.1 Ministerio del Trabajo (MITRAB)Entre las funciones de este Ministerio se encuentran:• Proponer al Presidente de la República, coordinar yejecutar la política del Estado en materia laboral, decooperativas, de empleos, salarios, de higiene yseguridad ocupacional y de capacitación de la fuerza detrabajo.• Formular, en coordinación con las entidades pertinentes,las normas relativas a condiciones de seguridad, higiene ysalud ocupacional y supervisar su aplicación en los centrosde trabajo.• Administrar y dirigir el régimen de autorizaciones yregistro de las asociaciones laborales y las cooperativas ysupervisar su funcionamiento de acuerdo a sus regímeneslegales.• Formular la política de formación técnica y capacitacióncontinua a la fuerza laboral.En la estructura organizativa de este Ministerio, seencuentran la Dirección General de Higiene y Seguridad delTrabajo y la Dirección General de Cooperativas (DIGECOOP),así también el Instituto Nacional Tecnológico (INATEC), queestá bajo la rectoría sectorial del MITRAB.211.2.2 Ministerio de Defensa (MIDEF)Entre las funciones de este Ministerio están:• Apoyar acciones para la protección y defensa del medioambiente y los recursos naturales.• Participar en la formulación, coordinación y control de laspolíticas relacionadas con el estudio, clasificación einventario de los recursos físicos del territorio nacional,trabajo y servicios cartográficos, meteorológicos y deinvestigaciones físicas, así como todo lo que comprendaestudios territoriales, en su ámbito de acción.El área funcional de este Ministerio con mayor vinculaciónal servicio de limpieza pública y manejo de desechos sólidos,es la Dirección General de Coordinación Interinstitucional, ydentro de ésta, la Dirección de Coordinación y Desarrollo y laDirección de Protección y Defensa Civil.

1.2.3 Ministerio de Fomento, Industria y Comercio(MIFIC)Entre las funciones de esta institución se encuentran:• Promover la libre competencia, la eficiencia. Defender losderechos del consumidor en todos los mercados internosde bienes y servicios. Organizar, dirigir y supervisar lossistemas nacionales de normalización y metrología.• Impulsar la productividad, eficiencia y competitividad decadenas y enjambres intersectoriales, la industria y otrossectores no agropecuarios, apoyándose en el desarrollo,la transferencia de tecnología y la capacitación gerencial,con énfasis en la pequeña y mediana empresa.En la estructura organizativa, interesan la DirecciónGeneral de Fomento Empresarial y la Dirección General deCompetencia y Transparencia en los Mercados,particularmente la Dirección de Defensa del Consumidor(DDC), como instancia de apelación; así también, el InstitutoNicaragüense de Apoyo a la Pequeña y Mediana Empresa(INPYME), que está bajo la rectoría sectorial del MIFIC.22Es importante destacar que, en la coordinación con elMIFIC interesa el trabajo que desarrolla a favor de la defensadel consumidor, en particular las normas y procedimientos parael control de calidad sobre los bienes y servicios que lapoblación compra. Interesa también la promoción depequeñas empresas de servicios en el área de desechos sólidos(tratamiento de rellenos sanitarios, acopio, transformación ycomercialización de desechos reciclables), entre otros.1.2.4 Dirección General de Servicios Aduaneros (DGA)del Ministerio de Hacienda y Crédito Público(MHCP)Las funciones de este Ministerio afines al ejercicio de lascompetencias de interés, son las siguientes:• Administrar las finanzas públicas: definir, supervisar ycontrolar la política tributaria, formular y proponer elanteproyecto de Ley del Presupuesto General alPresidente de la República; conformar el balance fiscal;controlar y dirigir la ejecución y control del gasto público;administrar el Registro de Inversiones Públicas del Estado(RIPE).• Organizar y supervisar las transferencias, los desembolsosde recursos financieros, corrientes y de capital, y

supervisar la ejecución del Presupuesto General de laRepública, todo ello de conformidad con la Ley delRégimen Presupuestario.• Organizar y administrar el pago de todos los tributos,aranceles y tasas fiscales previamente establecidos; asícomo concesiones, licencias, permisos, multas y otros; losque sólo se efectuarán ante las entidades competentesque este Ministerio designe, exceptuando las propias delas Alcaldías.En la estructura organizativa destaca la Dirección Generalde Aduanas. En la coordinación con este Ministerio interesa elseguimiento a los trámites de exoneración para compras demaquinarias, equipos y repuestos necesarios para la operaciónde los servicios afines al manejo de desechos sólidos.1.2.5 Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC)El INEC es un ente descentralizado que opera bajo larectoría directa de la Presidencia de la República. En lacoordinación interinstitucional, interesan fundamentalmentelas áreas funcionales de Estadísticas y Censos; así comoCartografía para efectos de coordinar con el INETER, laDivisión de Planificación e Infraestructura del MTI y Cartografíadel Consejo Supremo Electoral (CSE), la localización en mapasgeo-referenciados, datos sociodemográficos que dimensionanlas localidades a las que se les prestan los servicios, con lasredes técnicas que las articulan.231.2.6 Instituto Nicaragüense de Estudios Territoriales(INETER)Éste también es un ente descentralizado que opera bajola rectoría directa de la Presidencia de la República. Entre susfunciones, interesan los servicios de cartografía temática,información sobre el uso del suelo, bancos de materiales parala construcción de rellenos sanitarios; geología, por las fallas,informes periódicos sobre meteorología para efectos deprevención. El INETER es una importante instancia de apoyo enla selección de sitios para vertederos, en el marco delordenamiento territorial y el desarrollo urbano.

1.2.7 Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal(INIFOM)A este otro ente descentralizado que opera bajo larectoría directa de la Presidencia de la República, lecorresponden funciones de interés para la coordinacióninterinstitucional en la prestación del servicio de desechossólidos, como sería la coordinación de su trabajo en el área deServicios Municipales e Inversiones, para efectos de fortalecerel apoyo a la gestión que se desarrolla desde cada municipio.Interesa también una efectiva coordinación con susdelegaciones territoriales.1.2.8 Dirección General de la Policía Nacional-Ministeriode Gobernación (PN-MINGOB)24Entre las funciones que le corresponden a esta institución,interesan las referidas a la Policía Voluntaria y Relaciones conla Municipalidad, para apoyar el papel de inspección yvigilancia del cumplimiento de normativas y ordenanzasemanadas de los gobiernos locales, para la prestación delservicio de desechos sólidos, especialmente en el control debasureros ilegales.1.2.9 Consejos Regionales de las Regiones Autónomasde la Costa AtlánticaEn la región Caribe de Nicaragua, a partir de 1987 seestableció un régimen político administrativo de autonomía,basado en el respeto a las particularidades tradicionales de lospueblos indígenas y las comunidades étnicas que la habitan.Reconociendo la relación estrecha que existe entre lascomunidades indígenas y la naturaleza, el Artículo 180 de laConstitución Política les garantiza el disfrute de los recursosnaturales, sus formas de propiedad comunal y la libre elecciónde sus autoridades y representantes.Además, el Artículo 181 establece que el Estadoorganizará, a través de la normativa legal correspondiente, elrégimen de autonomía para los pueblos indígenas y lascomunidades étnicas de la Costa Atlántica. Dicha normativa(Ley No. 28, Estatuto de Autonomía de las RegionesAutónomas de la Costa Atlántica) deberá contener lasatribuciones de sus órganos de gobierno, la relación con elgobierno nacional (Poderes Ejecutivo y Legislativo) y los

gobiernos locales (municipios). La aprobación y reforma deesta normativa requiere de la mayoría de votos establecidapara la reforma de leyes constitucionales.La autoridad más importante a nivel regional es elConsejo Regional, órgano colegiado de elección popular conatribuciones de regular, mediante resoluciones y ordenanzas,los asuntos regionales que le competen. Existe un ConsejoRegional en cada una de las dos Regiones Autónomas.Los Consejos Regionales, en su organización interna, hanconformado la Comisión de Recursos Naturales, donde lapoblación puede plantear problemas relacionados con el temapara que dicha comisión investigue y participe en procesos deresolución. Además esta Comisión, con otras instancias delgobierno central y local, promueve la creación de comisionesambientales comunitarias.1.2.10 Gobierno Municipal (Concejos Municipales yAlcaldías)Las municipalidades son las entidades estatalesresponsables de prestar el servicio de limpieza pública ymanejo de los desechos sólidos. Por tanto, el gobiernomunicipal es el más interesado en una efectiva coordinación ycooperación interinstitucional.25El servicio de limpieza pública, que generalmentecomprende limpieza de calles, recolección y vertedero, estábajo la responsabilidad de un funcionario responsable del áreade Servicios Municipales y se presta fundamentalmente en elárea urbana.1.2.11 Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales(MARENA)Entre las funciones de este Ministerio se encuentran:• Formular, proponer y dirigir las políticas nacionales delambiente y, en coordinación con los ministeriossectoriales respectivos, el uso sostenible de los recursosnaturales.• Formular normas de calidad ambiental y supervisar sucumplimiento. Administrar el Sistema de Evaluación deImpacto Ambiental. Garantizar la incorporación delanálisis de impacto ambiental en los planes y programasde desarrollo municipal y sectorial.

así como una mejor orientación de las sesenta (60) horasecológicas de servicio a la comunidad que prestan losestudiantes antes de bachillerarse. Esto viene a contribuir a unapermanente campaña de educación ambiental que mejore loshábitos con relación al manejo de los desechos sólidos.1.3 Instancias de Coordinación27Independientemente de los vacíos e inconsistencias en el marcojurídico e institucional de Nicaragua, ejemplo: ausencia de una PolíticaNacional sobre Desechos Sólidos, vacíos legales y administrativos para elcumplimiento de las Disposiciones Sanitarias. Reglamento de InspecciónSanitaria (Decreto No. 394 del 30 de Septiembre de 1988), coninconsistencias para la efectividad de las sanciones a infractores en laconcurrencia de las competencias del Ministerio de Salud, Ministerio delAmbiente y los Recursos Naturales y los Municipios, sobre todo enmateria de higiene comunal, vigilancia y control del medio ambiente y losrecursos naturales, así como en la observancia de la Norma Técnica parael Control Ambiental de los Rellenos Sanitarios para Desechos SólidosNO Peligrosos NTON 05 013-01. La Ley de Organización, Competenciasy Procedimientos del Poder Ejecutivo (Ley No. 290) y su Reglamento(Decreto No. 71-98) contienen los elementos básicos para una sanadivisión del trabajo y una efectiva coordinación interinstitucional, siemprey cuando se cuente con voluntad política, manejo corporativo y sentidode nación, ingredientes que ayudan a superar vacíos, adecuando,completando y mejorando –con sentido pragmático y democrático– elmarco jurídico del país y la formulación de políticas públicas querespondan a objetivos colectivos considerados necesarios o deseablespara los intereses de las mayorías, y favorezcan la reversión o

Ni la Ley de Municipios ni el Estatuto de Autonomía establecenclaramente una jerarquía entre los dos niveles y el ámbito de acción decada uno de ellos, y es precisamente por estas contradicciones yomisiones jurídicas que se dan conflictos de competencias entre losniveles de gobierno.Se expone a continuación una breve caracterización de lasinstancias de coordinación en los diferentes niveles: central, regional ymunicipal.1.3.1 Nivel centrala) Secretaría de Coordinación y Estrategia de laPresidencia de la República (SECEP)Es la instancia del Poder Ejecutivo responsable deestablecer la relación de coordinación en la gestión degobierno que se desarrolla desde el nivel central, a travésde los ministerios de rectoría sectorial y los entesdescentralizados del Estado, en un esfuerzo dearticulación y complementariedad con los niveles degobierno regional (RAAN y RAAS) y municipales (152municipios asociados en AMUNIC), en coordinación conel ente correspondiente: el Instituto Nicaragüense deFomento Municipal (INIFOM).29El(la) Secretario(a) de Coordinación y Estrategia ejerce lafunción de Secretaría Permanente del Gabinete Pleno ydel Gabinete de Coordinación, debiendo convocar a losmiembros de dichos Gabinetes, con instrucciones delPresidente de la República, y ser responsable de llevar lasactas y librar las certificaciones respectivas de cada unode estos Gabinetes (Ver Decreto No. 64-2002, La GacetaNo. 155 del 19 de agosto de 2002).Los Gabinetes son órganos de apoyo del Presidente de laRepública, quien de acuerdo con el Artículo 8 de la LeyNo. 290, es quien determina su creación, modificación ysupresión.Según el Decreto No. 64-2002, los actuales Gabinetes sonlos siguientes: Gabinete Pleno, Gabinete de Coordinacióny Gabinetes Sectoriales (Económico Financiero; Social;Gobernabilidad; Competitividad y Producción; eInfraestructura). El tema de los desechos sólidoscorresponde al Gabinete Social, con invitación alMARENA y autoridades municipales.

) Consejo Nacional de Planificación Económica y Social(CONPES) 8El CONPES es un órgano de apoyo del Poder Ejecutivopara dirigir la política económica y social del país. Juntocon la SECEP –responsable de desarrollar acciones deseguimiento y monitoreo de la gestión de los ministeriosy entes autónomos– son las instancias estatales queofrecen espacios de coordinación interinstitucional en elámbito nacional, reuniendo el CONPES al mayor númerode representantes de los distintos sectores del país(gobierno, productores, empresarios, sociedad civil engeneral), como espacio de concertación de la agendasocioeconómica nacional y sus prioridades. Por su parte,la SECEP funciona más como una instancia decoordinación horizontal técnica administrativa entreentidades del gobierno central.c) Coordinación y Gestión sobre Desechos Sólidos30Siendo el manejo integral de los desechos sólidos unproblema de salud pública y calidad ambiental, suatención corresponde al ámbito socio-ambiental. En ladefinición de políticas y estrategias, hay que considerar eltrabajo del Gabinete Social que reúne a los titulares deSalud y Medio Ambiente; así como de la respectivasComisiones del CONPES donde, en forma participativa,se debaten y proponen alternativas para prevenir yresolver problemas en esta materia.En el manejo de los asuntos ambientales en general,existen Comisiones del Ambiente en diferentes nivelesterritoriales 9 : nacional, Comisión Nacional del Ambiente(CNA); departamental, Comisión Departamental delAmbiente (CDA); regional, Comisión Regional delAmbiente (CRA); y municipal, Comisión AmbientalMunicipal (CAM).A efectos de la emisión de avales sobre sitios paravertederos municipales, de forma esporádica y puntual havenido funcionando una Comisión Nacional de DesechosSólidos (CNDS) integrada por el MARENA, MINSA eINIFOM, la que actúa en coordinación con lamunicipalidad solicitante. Recientemente se creó unainstancia de Coordinación Interinstitucional (CI) paravertederos.8 El CONPES, con el Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible (CONADES), tienen comoreferente una visión de nación surgida en el marco del proceso La Concertación de NuestroFuturo. Managua, octubre 2001.9 Marco Conceptual para la Organización de una Gestión Ambiental Descentralizada,Participativa, Responsable y Socialmente Equitativa. MARENA-CSD. Octubre 2002.

Los ciudadanos pueden intervenir en la gestión ambientalen temas de salud a través del Ministerio de Salud, elConsejo Nacional de Salud, los Consejos Locales de Saludy las Juntas Directivas de Hospitales. Estas instanciasestán integradas por representantes de la sociedad civil ydelegados de los distintos sindicatos.1.3.2 Nivel regional (Costa Atlántica)El Gobierno Regional de cada una de las dos RegionesAutónomas (Atlántico Norte-RAAN y Atlántico Sur-RAAS), consu Consejo Regional, atiende los diferentes asuntos a través deComisiones, entre las que destacan el trabajo de planificacióny coordinación de inversiones para la dotación deequipamiento y la prestación de servicios públicos. En la CostaAtlántica, la presencia de los entes estatales rectores de lasalud y el medio ambiente, es débil o prácticamente nula. Suespacio ha sido asumido con el trabajo de proyectos de lacooperación internacional.1.3.3 Nivel municipalEl Gobierno Municipal, con su Concejo Municipal, seorganiza en Comisiones, correspondiendo a la de AsuntosSociales el seguimiento al tema de los desechos sólidos.31El espacio democrático de amplia participación, propiciopara la concertación desde el nivel municipal, es el Comité deDesarrollo Municipal (CDM), contemplado en la Ley deMunicipios. Este Comité funciona con comisiones o mesastemáticas o sectoriales, correspondiendo a la ComisiónAmbiental Municipal (CAM) y a la Comisión de AsuntosSocioculturales (CAS), la atención de la problemática derivadade los desechos sólidos. El Esquema 1, que se presenta acontinuación, es una propuesta simplificada que combina elfuncionamiento del CDM con el del Comité Municipal dePrevención, Mitigación y Atención de Desastres (CMPMAD),que establece la Ley No. 337, ya que son los mismos actores.El nombre que lleve la instancia que tiene la naturaleza ymisión del CDM es lo de menos. Lo importante es que funcionecomo espacio de concertación en la gestión municipal para lapromoción y el desarrollo municipal, con la más ampliaparticipación de todos los actores presentes en cadamunicipio, y que sus miembros tengan la disposición dearticular sus esfuerzos con los del CONADES y el CONPES,instancias homólogas a nivel nacional.

Con relación a la experiencia de Managua, Masaya yNagarote, en cuanto a otras instancias o mecanismos decoordinación en que ellos se apoyan para garantizar laprestación de los servicios afines al manejo de desechossólidos, se identificaron los siguientes: La comunicación y coordinación bilateral con institucionesestatales que concurren en la competencia, lograndoacuerdos no formales en función de acciones específicasy puntuales. La solicitud de apoyo a proyectos afines de lacooperación internacional como mediadores para unamayor incidencia en la gestión para obtención de apoyopor parte de entidades del gobierno central queconcurren en la competencia. La implementación a nivel municipal de instanciashomólogas a las que funcionan a nivel nacional: CNDS,para efectos de seguimiento y espacio de control social.32En el nivel municipal se observa que la relación entregobierno local, organismos de la sociedad civil y ciudadanos,es mucho más dinámica y efectiva que en el nivel regional ynacional, lo que permite dinamizar y flexibilizar las estructurasy formas de operar de las instancias y mecanismos decoordinación, simplificando procesos y tiempo de respuestas.Por ello, es importante la disposición de este nivel y lossuperiores, para retroalimentar los modelos de organización yfuncionamiento en función de una efectiva coordinación ycooperación interinstitucional.

3410 Esta propuesta es en base a las municipalidades conmenor número de concejales. La Asamblea de Actores y laJunta Directiva del CDM son los que finalmentedeterminarán el número y tipo de Comisiones, Sub-Comisiones y Mesas-Temas de Concertación.Esquema No. 1La Participación de los Actores en la Estructura del CDM-CMPMADComisiones, Sub-Comisiones y Mesas de Trabajo 10

Capítulo 2Caracterización General de laProblemática en la Prestación delServicio de Limpieza PúblicaEl manejo integral de los desechos sólidostiene que ver con la salud pública y la conservación del medio ambiente.Su manejo inadecuado provoca efectos negativosen la calidad de vida de la población que los produce.La prestación del servicio de Limpieza Pública,además de su alto contenido socioeconómico,refleja la imagen pública de la gestión de gobierno,por garantizar a sus electores y contribuyentes,las condiciones básicas para el desarrollo de la vida en comunidad.A pesar de que el INIFOM cuenta con un Sub-Sistema de Información deServicios Municipales (SISEM), administrado por el área que presta asistenciatécnica a los municipios en servicios municipales, al momento de levantarinformación para este trabajo, no disponía de datos actualizados y confiables,al parecer por limitaciones en el mismo sistema, que es incipiente y no cuentacon mecanismos de verificación para toda la información que se recibe. Losdatos más recientes sobre desechos sólidos son del año 2001 y sólo paraalgunos municipios. En lo particular, la mayoría de municipalidades nosistematizan sus registros.37Como antecedentes, el Gobierno de Nicaragua preparó en 1996 laEstrategia Nacional de Desarrollo Sostenible 1996-2001, la cual estableciócomo políticas para el sector de residuos sólidos, el mejoramiento de lossistemas de recolección y disposición de basuras y la implementación desistemas de tratamiento de residuos sólidos en los procesos productivos, conprioridad de aquellos orientados al reciclaje. Así también, estableció elmejoramiento de la capacidad institucional para el manejo adecuado deresiduos peligrosos y la implementación de planes de educación ambiental atodos los niveles.Como se puede observar, durante los últimos años se han realizadoestudios para el establecimiento de políticas, estrategias y planes en materiaambiental y ordenamiento territorial. Y desde los años ´90 se viene hablandode descentralización del Estado y modernización de la administración pública.También en los últimos años se han producido cambios en la legislación;el marco legal se ha modificado sin permitir a las instituciones el tiemponecesario para adecuar las estructuras organizativas y la preparación de sus

ecursos humanos. La anteposición decriterios partidarios en la administraciónpública ha debilitado el papel quecorresponde a las entidades con rectoríasectorial –por ejemplo MARENA yMINSA–, afectando negativamente laconsolidación del proceso deinstitucionalización de las municipalidades.No se observa un verdadero interés porsalvaguardar la memoria institucional, querespete y aplique la legislación vigente ycapitalice experiencias. Esto provoca unabaja calidad y cobertura en los servicios,con altos costos por ineficiencia.382.1 Situación del servicio de limpieza pública(manejo de los desechos sólidos)A pesar de los esfuerzos de preinversión e inversión eninfraestructura municipal, en los municipios la problemática ambiental enel manejo de los desechos sólidos sigue siendo preocupante. En 1993, elMARENA registraba que sólo el 63% de los 147 municipios prestaban elservicio de recolección, con 62% promedio de cobertura; y de los sitiosempleados para la disposición final, el 87% no estaban autorizados por elMARENA y/o el MINSA; el 80% estaba dentro del perímetro urbano y el64% de los vertederos tenían una capacidad insuficiente –la mayoría deellos manejados a cielo abierto.Según datos de 2001, proporcionados por el SISEM-INIFOM, enuna muestra de 37 municipios de las Regiones IV y V y el departamentode Río San Juan, sólo el 73% de ellos prestaban el servicio de recolección,con un 58% de cobertura; y de los municipios que no lo prestaban, el 90%no tenía vertedero. De los vertederos existentes, el 32% no contaba conautorización y el 71% era con manejo a cielo abierto. La práctica de usarcomo basureros ilegales los cauces, lechos de ríos y costados de caminosvecinales no se ha podido superar, debido en parte a la deficientecoordinación interinstitucional entre el MARENA, el MINSA y la Policía.Uno de los principales problemas que argumentan lasmunicipalidades, para la sostenibilidad en el manejo integral de losdesechos sólidos urbanos, es su alto costo con relación a los bajosingresos municipales y su baja recuperación promedio, tomando comoreferencia que en 1998 era del 27% 11 y en la actualidad, con laimplementación de sistemas de relleno sanitario en algunos municipiosdel país, los costos operativos se incrementan, aún más para los queoperan su relleno sanitario de forma mecanizada y con bancos demateriales para cobertura a distancias considerables.11 Documento Base del Taller de Gerencia de Servicios Municipales. PDDM/-PADCO-USAID. Julio 1998.

2.2 La Coordinación Interinstitucional en losMunicipios de Managua, Masaya yNagarote, sobre Desechos SólidosLos tres municipios tienen diferentes niveles de complejidad porel tamaño de población que atienden, su extensión territorial y densidadpoblacional. La población del municipio de Managua es la tercera partede la de todo el país y prácticamente, con la desmembración del viejomunicipio en tres, el municipio de la gran Managua no tiene localidadesrurales, sólo suburbanas. La población de Managua es 7 veces másgrande que la de Masaya –un municipio intermedio y densamentepoblado– y es casi veintinueve 29 veces más grande que la poblacióntotal de Nagarote, un municipio de perfil rural (80% de población rural),de extensión territorial y densidad promedio, con relación al total demunicipios de Nicaragua.39El municipio de Managua es cabecera departamental y capital dela República, sede del Gobierno Nacional y los Poderes del Estado: estolo hace un municipio atípico con relación al resto del país. Masaya es unmunicipio intermedio, también cabecera departamental, pero másparecido al resto de municipios que son cabeceras departamentales en elinterior del país. Y Nagarote es uno de los municipios del departamentode León, con perfil rural, como la mayoría de los municipios del interiordel país y características socioproductivas muy similares a todos los de lazona del Pacífico y centro del país.La coordinación que desarrollan estos municipios en función de laprestación del servicio de desechos sólidos es la siguiente:

2.2.1 ManaguaEl manejo de los desechos sólidos en la Alcaldía deManagua está a cargo de la Dirección de Limpieza Públicadentro de la Dirección General de Medio Ambiente, cuyoDirector y el Alcalde son los principales interlocutores en lagestión de coordinación y cooperación interinstitucional.40Las leyes y normas que les sirve de referencia en sugestión, básicamente son: Ley de Municipios, Ley General delMedio Ambiente y los Recursos Naturales; Plan de Arbitrios; yOrdenanzas de la municipalidad (la última y más recienteOrdenanza sanciona a personas que irresponsablemente nodepositan la basura en lugares indicados, en coordinación conla Policía Nacional), además de los reglamentos de las leyes ynormativa sanitaria.En Managua, al igual que en el ambiente nacional,proliferan las instancias de coordinación y participaciónciudadana, pero la coordinación interinstitucional de la Alcaldíadescansa más en las relaciones bilaterales que en elfuncionamiento de instancias con sesiones regulares. Lasinstituciones con quienes regularmente se coordina la Alcaldíapara desarrollar algún tipo de trabajo, sobre todo actividadespuntuales, son: MINSA, para las jornadas de limpieza yerradicación de focos y vectores; MECD, para el trabajo deeducación ambiental con red de promotores y multiplicadores;Policía Nacional, para acciones preventivas y divulgativas, enapoyo a la aplicación de las leyes y ordenanzas; MTI, paraapoyar con equipos en la limpieza de cauces; Ejército Nacional,para brigadas de defensa civil en apoyo a la educaciónambiental y jornadas de limpieza. Con el MARENA, la

coordinación se limita al manejo del problema desedimentación de las dos subcuencas que afectan los barriosdesde Nejapa hasta Sabana Grande.En las relaciones no median convenios ni acuerdosformales, únicamente el compromiso verbal. Su cumplimientodescansa en la buena voluntad de los funcionarios de turno y eltrabajo de gestión que realiza la Alcaldía. En algunos casos seles da seguimiento a través de ayudas memorias.El principal problema que la municipalidad de Managuanecesita resolver –a través de una efectiva coordinacióninterinstitucional e intermunicipal– en el área de desechossólidos, es la adquisición y construcción del nuevo vertederomunicipal, lo cual no ha sido posible por la dificultad paraencontrar un terreno apto en el territorio municipal actual.Se ha logrado mejorar la coordinación interna entre lasdiferentes áreas relacionadas con los diferentes componentesen el manejo de desechos sólidos. El manejo es visto realmentecomo un problema de calidad ambiental y de salud pública,con grandes repercusiones políticas. Los funcionariosentrevistados manifestaron valorar de satisfactoria lacoordinación interinstitucional para tareas puntuales, peroconsideran que se puede mejorar en función de compartir unaestrategia corporativa frente a la problemática y a la escala quetiene Managua.41

2.2.2 Masaya42El manejo de los desechos sólidos en la Alcaldía deMasaya se hace a través de la Dirección de ServiciosMunicipales, y los asuntos ambientales son coordinados desdela Dirección de Relaciones con la Comunidad. Los principalesinterlocutores en la gestión de coordinación, después delAlcalde, son los directores de ambas Direcciones, y en laactualidad la coordinadora del Plan Maestro de DesechosSólidos, programa que financia Japón.Las leyes y normas que usan como referencia en sugestión son, básicamente: Ley de Municipios; Ley General delMedio Ambiente y los Recursos Naturales; Plan de Arbitrios yOrdenanzas de la municipalidad.En Masaya, prácticamente la única instancia decoordinación y participación ciudadana que ha estadofuncionando para ese efecto sobre distintos temas de interés,es la Comisión Multisectorial, que sesiona regularmente paraabordar y resolver problemas específicos de interés municipal.Aunque para efectos del seguimiento a la problemáticade los desechos sólidos, la coordinación interinstitucional deesta Alcaldía, también descansa más en las relacionesbilaterales que en el funcionamiento de instancias sectoriales otemáticas de regular funcionamiento. Las instituciones conquienes por lo general se coordina la Alcaldía, son: MINSA,para el control del vertedero con la erradicación de focos yvectores, así como del punto de transferencia del mercado;MECD, para el trabajo de educación ambiental con la nuevamateria que ahora es ley y el servicio de las sesenta (60) horas

ecológicas; MTI, para la limpieza de cauces; y PN, para laaplicación de ordenanzas.Al igual que en Managua, en las relacionesinterinstitucionales únicamente media el compromiso verbal,cuyo cumplimiento depende de la buena voluntad de losfuncionarios y la gestión de la Alcaldía, aunque en algunoscasos se da seguimiento a los compromisos a través de ayudasmemorias.El principal problema que la municipalidad de Masayanecesita resolver a través de una efectiva coordinacióninterinstitucional en el área de desechos sólidos, es lasuperación de la resistencia de la población al uso del servicioy la sostenibilidad del relleno sanitario, que se logró construiren un nuevo vertedero con co-financiamiento del PADM/PADCO-USAID en los años 2000-2001.Actualmente se realizan esfuerzos por lograr una mayorintegración de las áreas afines al manejo integral de desechossólidos, de tal manera que se facilite y mejore la coordinacióninterna entre las diferentes áreas y componentes en el manejode desechos sólidos. Esto a su vez puede facilitar la incidenciade la gestión para una efectiva coordinación y cooperacióninterinstitucional sobre desechos sólidos en el municipio. Entrelos funcionarios entrevistados coincidieron en que el manejo delos desechos debe ser visto como un problema de calidadambiental y salud pública, de tremendas repercusionespolíticas.43De forma general los funcionarios entrevistadosmanifestaron valorar de satisfactoria la coordinacióninterinstitucional para actividades específicas, pero consideranque se puede mejorar en función decompartir una estrategia corporativafrente a la problemática y susconsecuencias, si no se actúaoportunamente.

2.2.3 Nagarote44El manejo de los desechos sólidos en la Alcaldía deNagarote se hace a través de la Dirección de ServiciosMunicipales y los asuntos ambientales son coordinados por elResponsable de Planificación, dentro de la Dirección de ObrasPúblicas. Además del Alcalde, los principales interlocutores enla gestión de coordinación son el Responsable de Planificacióny el Director de SM.Las leyes y normas que usan como referencia en sugestión, básicamente, son: Ley de Municipios, Ley General delMedio Ambiente y los Recursos Naturales, Plan de Arbitrios yOrdenanzas municipales.En Nagarote, los entrevistados hicieron referencia a laCAM como instancia de coordinación que está funcionandopara atender de forma colectiva la problemática de losdesechos sólidos. Aunque para efectos del seguimiento en laproblemática de los desechos sólidos, la coordinacióninterinstitucional de esta Alcaldía, también descansa más en lasrelaciones bilaterales que en el funcionamiento de instanciassectoriales o temáticas.Las instituciones con quienes regularmente se coordina laAlcaldía para desarrollar algún tipo de trabajo, sobre todoactividades puntuales, son: MINSA, para el control delvertedero con la erradicación de focos y vectores; y MECD,para el trabajo de educación ambiental con capacitación amaestros, quienes capacitan a alumnos promotores y luegoestos capacitan al resto de alumnos.

En las relaciones tampoco median convenios ni acuerdosformales, únicamente el compromiso verbal. Se trata es darseguimiento a través de ayudas memorias, en algunos casos,pero su cumplimiento descansa fundamentalmente en la buenavoluntad de los funcionarios de turno y el trabajo de gestiónque hace la Alcaldía.El principal problema que necesita resolver lamunicipalidad de Nagarote a través de una efectivacoordinación interinstitucional, en el área de desechos sólidos,es la adquisición de un terreno para vertedero y elfinanciamiento para la implementación de un relleno sanitario.Actualmente está trabajando en la preinversión, con apoyo dela Universidad Nacional de Ingeniería (UNI).De forma general los funcionarios entrevistadosmanifestaron valorar de satisfactoria la coordinacióninterinstitucional para tareas puntuales, pero consideran que sepuede mejorar en función de compartir una estrategiacorporativa frente a la problemática y sus consecuencias, si nose actúa oportunamente.45

46Tabla No. 4Síntesis de la Problemática en Desechos Sólidos Urbanos(Problemas a resolver a través de la Coordinación Interinstitucional)

12 Las “5R”, tomado de La Producción de Desechos y su Impacto Ambiental en la Cuenca Hidrográfica. Ing. Jairo Morales Mendoza.Junio 2000.LAS CINCO ERRE SIGNIFICADO1. Reducir No deberíamos producir tantos desechos. Lo más recomendable es tratar de reducir o minimizar lageneración de desechos ya sea en el hogar, oficina, industria, comercio, etc.2. Reutilizar Re-usar o “volver a usar” algunas cosas que consideremos inútiles o inservibles, pero para nosotros setrata de “alargar el ciclo de vida” de muchos productos que generan desechos.3. Reciclar Significa volver a usar algunos de los desechos generados como materia prima en procesos industriales,para convertirlos otra vez en nuevos productos de calidad para el consumidor.4. Rechazar Cada consumidor debe rechazar el excesivo consumo de productos que generan un exagerado volumende desechos, sobre todo los no reciclables ni reutilizables. Se recomienda reflexionar antes de comprarcualquier cosa.5. Reclamar El reclamo debe venir del consumidor al productor, para ejercer el derecho de pedir calidad ambiental entodos los productos y servicios que se ofrecen en el mercado, y por tanto reclamar sus derechos comoconsumidor y como ser humano responsable que habita este planeta.49

Capítulo 3Elementos para la formulación deuna Política Pública de ManejoIntegral de Desechos Sólidos,con énfasis en la CoordinaciónInterinstitucional“...Una política pública designa la existencia de un conjuntoconformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseablesy por medios y acciones que son tratados–por lo menos parcialmente–por una institución u organización gubernamental,con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos,para modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática”.André-Noël Roth Deubel(Politólogo)“Políticas Públicas: Formulación, Implementación y Evaluación”Ediciones Aurora, Bogotá, D. C. septiembre 200251En este capítulo se intenta desarrollar un esfuerzo de abstracción ysíntesis, que permita identificar algunos elementos de política favorables a laefectividad de la coordinación interinstitucional, implícitos en la caracterizaciónde la problemática general abordada en el capítulo anterior, sobre laprestación del servicio de limpieza pública que brindan los gobiernosmunicipales.Los antecedentes y la justificación de la coordinación interinstitucional seremontan a la existencia y funcionamiento del mismo Estado. Los objetivostienen que ver con la racionalización de recursos y esfuerzos, con sentido decooperación y complementariedad, en función de lograr la eficiencia y eficaciaen el cumplimiento de las misiones institucionales, al menor costo posible y conel mayor impacto deseado, consolidando así los procesos deinstitucionalización y democratización de la gestión pública, favorables a lagobernabilidad y el desarrollo integral y sostenible de la nación.Las alternativas de solución presentadas en la Tabla No. 4 del Capítuloanterior, pautan líneas de acción para avanzar en una efectiva coordinación ycooperación interinstitucional, propuesta que se somete a la consideración delas instituciones e instancias correspondientes, destacando el papel de laSECEP y el CONPES para su respectivo seguimiento y traducción en políticasy procedimientos debidamente aprobados e implementados.

Antes de exponer algunos elementos que se consideran útiles en laformulación de una política y procedimientos para una efectiva coordinacióninterinstitucional –tanto en lo general como en lo específico–, en la prestaciónde los servicios afines al manejo de desechos sólidos, se presenta una síntesisde la síntesis de la problemática, teniendo como base la informaciónproporcionada por las tres municipalidades referentes y otros trabajos deinvestigación realizados y consultados por el autor de este trabajo, además desu experiencia como municipalista en el área de servicios municipales ydesarrollo local. La síntesis de la síntesis simplificada se presenta en la TablaNo. 5 con una matriz FODA.La matriz pretende servir como insumo para precisar la propuesta deelementos a considerar y como base para retomar el tema, en función de quelas instancias de coordinación correspondientes concreten una estrategia conlas municipalidades, para la superación de debilidades y amenazas en el menortiempo posible. Al mismo tiempo, se persigue que las experiencias exitosas ycasos aleccionadores puedan tener mayor difusión y asimilación en el ámbitomunicipal, tanto en la zona del Pacífico, como central y del Atlántico.52

Tabla No. 5Matriz FODA del Manejo de los Desechos Sólidos Urbanos53

A continuación se presentan algunas consideraciones sobrerequerimientos básicos o condiciones mínimas, para una efectiva y proactivacoordinación-cooperación interinstitucional, en lo general y específico, sobredesechos sólidos; que ayude a resolver problemas de forma progresiva ysostenible, con el concurso de las diferentes entidades estatales competentesen la materia.543.1 Elementos generales para lacoordinación interinstitucional deservicios públicos3.1.1 Enfoque sistémico del Estado por parte de todoslos funcionarios públicosEl Estado es uno solo, con tres subsistemas de gobierno(central, regional y municipal), cuya organización y división deltrabajo están sustentadas en la legislación vigente. Autonomíay descentralización no significan desentenderse de laresponsabilidad sectorial y global. Esta realidad implica aplicarel principio de responsabilidad compartida entre las partes deun todo: el Estado nicaragüense. Destaca la importancia delINIFOM y la SECEP como instancias que coordinaninstituciones del nivel central y las articulan con los nivelesregional y municipal.

3.1.2 Coherencia entre el marco jurídico institucional ylas prioridades de asignación de recursos porinstitución y nivel de gobiernoDe forma general se refiere a la “coherencia entrediscurso y acción” o entre teoría y práctica. Si el papel de lasinstituciones con rectoría sectorial es proponer y ejecutarpolíticas, normar, regular y controlar; y el de los GM es resolverbajo su responsabilidad, por sí o asociados, la prestación ygestión de todos los asuntos de la comunidad local, se necesitauna organización básica congruente y una asignación derecursos suficientes para que las entidades correspondientespuedan cumplir estas tareas fundamentales. Los vacíos einconsistencias legales y administrativas en este campoprovocan anarquía, dispersión de recursos, esfuerzos yexperiencias, sumados a la pérdida del apoyo de la población.13 En apoyo a este requerimiento se necesita agilizar la aprobación de la Política y una Ley deDescentralización y Desarrollo Local; Ley de Participación Ciudadana; Ley de Transferencias alos Municipios, Código Tributario Municipal, entre las prioritarias y desencadenantes.En la actualidad este requerimiento demanda un análisisde consistencia entre políticas, leyes 13 , normas, organización,procedimientos, recursos y manejo de prioridades que sepractican, tanto sectorial como intersectorialmente, versus loescrito y aprobado en materia de legislación y estrategiascomo la ERCERP y otros documentos sectoriales. Losresultados servirán para elaborar un plan que permitacompletar el marco normativo y ponderar entre lo deseable ylo posible, orientando las prioridades para el fortalecimientoinstitucional y una efectiva coordinación interinstitucional en elcorto y mediano plazo. Todo esto implica una revisión yactualización de la organización y funcionamiento del Estadoen función de su misión, la visión concertada (CONPES,CONADES) y sus recursos, con una redistribución decompetencias, en correspondencia con los resultados delanálisis de consistencia y sus recomendaciones.La actual falta de coherencia en la organización y gestiónpública en Nicaragua está provocando desgaste institucional ycansancio en la cooperación, tanto de la comunidad nacionalcomo internacional. Se necesita una organización yfuncionamiento que racionalice el gasto público conefectividad, pero sobre todo comprometidos con un futurosostenible y soberano de la nación nicaragüense.55

3.1.3 Institucionalización del monitoreo y la evaluaciónsistemática del funcionamiento y la problemáticade la coordinación interinstitucionalSe podría comparar la gestión pública con una plantaindustrial moderna con eslabones de articulación biendefinidos, donde la supervisión y el control de calidadcorresponden a la coordinación interinstitucional participativa.Además del trabajo efectivo de los socios (instituciones), losclientes (contribuyentes) –que pagan los productos de esaindustria– aportan en cuanto a la valoración que tienen delproducto (servicios públicos) y también formulan sugerencias yrecomendaciones para mejorar el producto, de manera queresponda de mejor forma a sus necesidades y expectativas ysea más accesible a las mayorías que lo demandan. Todo ello,con un polo a tierra “entre lo deseable y posible”, para noarriesgar el futuro de la planta industrial (economía del país) ypoder asimilar cualquier descarga que violente el flujo en elsistema de suministro eléctrico (recaudación, donaciones,préstamos).56Cabe recordar que cada eslabón de la planta industrialtiene su propia razón de ser en todo el engranaje del procesode producción. Cuando alguno de ellos se traba o deja defuncionar, la maquinaria trabaja a marcha forzada, provocandodesgaste en el resto de eslabones hasta llegar al punto deruptura en el engranaje y entonces la planta deja de trabajar. Afin de evitar esa situación es importante el mantenimientopreventivo, que se deriva del seguimiento, monitoreo yevaluación periódica en el funcionamiento del sistema engeneral y sus subsistemas. La coherencia que se necesitaequivale al lubricante que motiva y facilita la participación yobtención de resultados en función de objetivos colectivos.El contenido e implicaciones de los compromisoscontraídos en el seno de las instancias de coordinacióninterinstitucional deben estar incorporados en las respectivasagendas y planes de los organismos competentesinvolucrados, que se comprometen y es su competencia.

3.1.4 Sostenibilidad de las acciones de coordinación ycooperación interinstitucionalLos recursos y esfuerzos que se inviertan en el trabajo decoordinación interinstitucional deben partir de los recursos eintereses locales, y estar orientados a desarrollar capacidadeslocales y nacionales en el “saber hacer” y el “saber mantener”.La cooperación externa que se pueda obtener debe venir alencuentro de las iniciativas locales y/o nacionales. Ladimensión pedagógica de la cooperación a favor de superar ladependencia es muy importante para lograr cumplir esteprecepto.Esto presupone que la filosofía de gestión que favorezcael avance de los procesos de democratización,descentralización, desarrollo local, desarrollo institucional,modernización del aparato burocrático del Estado ygobernabilidad, entre otros, debe ser internalizada y asumidapor autoridades y funcionarios públicos en los distintos nivelesde gobierno.Con el propósito de contribuir a la sostenibilidad de loslogros y mantener un buen ritmo de avance en el trabajo decoordinación, ayudaría mucho la efectividad del Sistema deServicio Civil y la Carrera Administrativa Municipal –otra de lasleyes pendientes desde hace varios años–, que a su vezcontribuiría a una mejor salvaguarda de la memoriainstitucional, anteponiendo los intereses institucionales a losparticulares o sectarios.57

3.2 Elementos para la coordinacióninterinstitucional del manejo de desechossólidos583.2.1 Educación ambiental formal, no formal e informal,efectiva en todos los municipiosUrge evaluar el pilotaje de la implementación de laEducación Ambiental como materia de ley en todos los centrosdel sistema educativo bajo la rectoría del MECD, para suimplementación a nivel nacional, así como garantizar suseguimiento y evaluación sistemática a través de lacoordinación entre los Consejos de Educación y las CAMs, enel seno de cada CDM.Este esfuerzo debe ser coordinado y complementado conel quinto poder –o sea, los medios de comunicación–, paraacompañar la educación formal de una campaña quecontribuya en el campo de la no formal e informal, con elcambio de paradigmas y actitudes-hábitos de la población engeneral, en relación con el manejo de los desechos sólidos y sucompromiso con un ambiente limpio y sano, difundiendo lafilosofía de las “5 R”.Sería conveniente que, a través de la SECEP y el CONPESse desarrolle el trabajo de monitoreo, con el fin de asegurar laapropiación y aplicación, por parte de la población, de

premisas básicas como: La ciudad más limpia no es la que más sebarre, sino la que menos se ensucia, El que ensucia debe pagar oSi somos parte del problema, también somos parte de la solución.De lograrse esto, se reducirían los costos operacionales en laprestación del servicio y los costos en salud pública, aldisminuir y controlar, entre todos, los focos y vectores queproducen los desechos y su descomposición. Los indicadoresde morbimortalidad disminuirían y las comunidadesaumentarían su atractivo, como lugares para asentarse einvertir, entre otros, en ecoturismo y turismo en general.3.2.2 Gestión ambiental descentralizada conresponsabilidad compartidaEs importante avanzar en la institucionalización de la CNAy las CAMs y fortalecer la competencia del municipio en elmanejo de los desechos sólidos, haciendo efectiva lapenalización de infractores, en coordinación con el MINSA, laPolicía Nacional y los respectivos Juzgados Locales.También es recomendable que MECD, MARENA, MINSA,Juzgados y Policía incorporen en sus agendas y planes detrabajo –tanto a nivel central como local–, la atención, apoyo ycontrol en la solución de la problemática de los desechossólidos y su participación en las instancias de coordinacióninterinstitucional.59Un aspecto a destacar es la conciliación de agendas yprioridades, entre los distintos niveles de gobierno, en laatención a problemas ambientales y de salud pública,involucrando a la sociedad civil, para una mayor incidencia dela gestión ambiental, y dando prioridad a la problemática delos desechos sólidos y líquidos, que tienen que ver con calidaddel agua, salud e higiene del medio.3.2.3 Disponibilidad de terreno en cada municipio, parala disposición final en el manejo integral dedesechos sólidos, con el aval técnico de los entescompetentes (MARENA, MINSA y el INIFOM)Mientras las transferencias a los municipios no seanefectivas, en una cantidad suficiente que les permita asumir suscompetencias, el gobierno central debe apoyar que todos losmunicipios dispongan de un terreno, avalado por MARENA,MINSA y el INIFOM como entes competentes en la materia, yque su vida útil se estime por lo menos en unos 35 años,

independientemente de que sean localidades urbanaspequeñas y que actualmente no puedan prestar el servicio derecolección y limpieza de calles, por incapacidad financiera.Este apoyo del GC se vuelve una necesidad imperativaante la carencia de tierras ejidales en la mayoría de losmunicipios, ya que muchas de ellas pasaron a ser tierrasnacionales con la Reforma Agraria de los años ´80. Hoy en día,con la situación financiera de las municipalidades, se lesimposibilita la compra de terrenos en un mercado altamenteespeculativo, como parte de la crisis económica que vive elpaís y la baja capacidad institucional del Estado para unaregulación y control de sus competencias.3.2.4 Sostenibilidad financiera en la prestación delservicio de limpieza pública60La Ley de Municipios (No. 40 y 261) en su Artículo 7,Numeral 1 Literal a, establece como competencia de lasmunicipalidades: “Realizar la limpieza pública por medio de larecolección, tratamiento y disposición de los desechossólidos”; y según el Artículo 177 de la Constitución Política, losmunicipios gozan de autonomía política, administrativa yfinanciera. La administración y gobierno de los mismoscorresponde a las autoridades municipales. La autonomía noexime ni inhibe al Poder Ejecutivo, ni a los demás poderes delEstado, de sus obligaciones y responsabilidades con losmunicipios.En el caso de esta competencia municipal concurrentecon la administración central (MARENA y MINSA), para suefectividad y racionalización en la inversión de recursos yesfuerzos, se necesita en primer lugar que cada entidad asumalo que le corresponde y que los costos no recaigan sólo en elmunicipio.Como se puede deducir del presente estudio realizado,en la problemática de los desechos sólidos, su raíz esfundamentalmente educativa-cultural (MECD), traducida enhábitos y paradigmas que, de no transformarse, haceninsostenibles los avances que las administraciones municipalesalcancen sobre la efectividad de esta competencia, sobre todosi no cuentan con una real cooperación de la administracióncentral para aunar esfuerzos en los cambios que se necesitan.Al mismo tiempo, se requiere que cada gobiernomunicipal seleccione la tecnología y modalidad de prestación

del servicio de limpieza pública, más adecuada a la realidadeconómica del municipio y a la capacidad institucional de laAlcaldía, en el marco de una estrategia de mejoramientoprogresivo de la calidad, cobertura y sostenibilidad financierade dicho servicio. Para ello, deberá llevar un eficiente yconfiable registro contable sobre los costos reales en queincurre la municipalidad para la prestación del servicio, demanera que se puedan establecer tarifas que no trasladencostos de ineficiencia a los contribuyentes y que el subsidiomáximo no sobrepase el 50%.61

ConclusionesGenerales“Si no mides los resultados, no puedes conocer qué tan cerca estás del éxito o del fracaso.Si no veo el éxito en resultados, no puedo recompensarlo.Si no puedo premiar el éxito, probablemente estoy premiando el fracaso.Si no puedo ver el éxito, no puedo aprender de él.Si no puedo reconocer el fracaso, no puedo corregirlo.Si puedo mostrar resultados, puedo ganar el apoyo público”.David Osborn y Ted Gabler“Un Nuevo Modelo de Gobierno”Como resultado de la investigación sobre el trabajo de coordinacióninterinstitucional que desarrollan los municipios en la prestación de serviciosafines al manejo de desechos sólidos, se ha llegado a las siguientesconclusiones y recomendaciones:63• Los antecedentes y justificación de la coordinación interinstitucionalse derivan de la existencia y funcionamiento del mismo Estado, loque hace relevar su importancia es el actual contexto dedescentralización y modernización de la administración pública;procesos auspiciados desde la década de los ´90 por organismosmultilaterales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano deDesarrollo y de la cooperación bilateral en general.• Se observa una limitada voluntad política de las autoridades paraactualizar y completar el marco legal de actuación de la gestiónpública, en función de lograr una mayor coherencia entre sí y con lospostulados de democracia, descentralización y desarrollo local, a losque Nicaragua se ha comprometido ante la comunidad nacional einternacional.Particularmente, llama la atención que la Ley No. 290 (27 de marzode 1998), posterior a la existencia y funcionamiento del INIFOM (2de marzo de 1990), no lo incluyó en su Artículo 14 como entedescentralizado; aunque posteriormente –9 de mayo del 2000– laAsamblea Nacional aprobó la Ley No. 347 Ley Orgánica del InstitutoNicaragüense de Fomento Municipal, que lo define como un entede fomento y apoyo del Gobierno Central a los municipios, bajo larectoría de la Presidencia de la República, dirigido y administrado

por su Junta Directiva, concediéndole descentralizaciónadministrativa, según definición de tal concepto establecido en elArtículo 4 de la Ley No. 290.• Es evidente la deficiente coordinación interinstitucional, conausencia de un efectivo sistema de monitoreo y evaluación desde lasinstancias nacionales pertinentes. Todo indica que las instancias quese crean, los estudios que se realizan, las políticas que se apruebany las leyes que se promulgan, así como los compromisos que elEstado contrae en foros nacionales e internacionales, respondenmás al interés de cumplir con requerimientos para la obtención definanciamiento, que al verdadero interés nacional, que debe serinternalizado, compartido, respetado y aplicado. Y esto ocurre, auncuando desde hace diez años se iniciaron los procesos de reformadel Estado, ajuste estructural, descentralización y modernización dela administración pública en Nicaragua.• El caso de Managua, en materia de coordinación interinstitucionalsobre el manejo de desechos sólidos, es atípico al resto de lasmunicipalidades. Por ser un municipio que es sede de la capital dela República y de los Poderes del Estado, se le facilita gestionar conquienes toman decisiones. El resto de municipios se desgasta envanos intentos o con muy pobres resultados.64• Existe débil capacidad institucional de los organismos de rectoríasectorial para disponer y ejecutar políticas claras con una efectivanormación, que facilite la regulación y control en la prestación deeste importante servicio público por parte de las municipalidades, locual limita el efecto de complementariedad y cooperación en lacoordinación interinstitucional entre los distintos niveles degobierno.• Entre las diferentes instituciones del Estado proliferan las instanciasde coordinación, consejos, comités, comisiones, que involucranmuchas veces a las mismas instituciones y personas, tanto en el nivelmunicipal como en el nacional. Un caso típico es el CDM (Ley No. 40y 261) y el CMPMAD (Ley No. 337), que provoca superposición,dispersión y sobre todo mucha confusión y desgaste entre quienesparticipan; tal parece que cada institución quisiera tener sus propiasinstancias.En aras de racionalizar recursos y esfuerzos, es importante simplificarlas instancias, y mas bien mejorar la organización de las agendaslocales, regionales y nacional, para hacer un esfuerzo de conciliacióny establecer prioridades y una estrategia de actividadesnecesariamente paralelas en el tiempo.

• Se necesita que los gobiernos locales formulen e implementenestrategias para el manejo integral de los desechos sólidos conenfoque de sostenibilidad, que descanse en el mejoramientocontinuo de la calidad y la cobertura del servicio, a través de laeficiencia y la eficacia, a la par de una permanente campaña deeducación ambiental y promoción de la cultura tributaria para elpago de los servicios.Asignación de recursos financieros para el Fondo de MantenimientoPreventivo (FMP) y Fondo de Inversión para el manejo integral de losdesechos sólidos en el municipio.Como parte de esta estrategia, el gobierno central deberíaacompañar este esfuerzo municipal promulgando políticas y leyes encorrespondencia con la filosofía ambientalista de las “5 R”, siendoconsecuente con los compromisos de ALIDES-CCAD, con losplanteamientos de la Agenda 21 y las Metas del Milenio, comoforma de materializar la visión concertada a través del CONPES y elCONADES.• Se recomienda considerar las alternativas de solución y todos loselementos propositivos a favor de la coherencia que contiene elpresente trabajo, para consolidar y mejorar la coordinación –en unprimer momento– entre instituciones del Estado, y en un segundomomento con la sociedad civil, desarrollando el triángulo de las“3 C”.65

• Con el propósito de contribuir a la efectividad de la coordinacióninterinstitucional en el nivel municipal y avanzar en la aplicación depostulados sobre descentralización y democratización, losmunicipios recomiendan y solicitan que las personas que pordelegación representan a instituciones del nivel central en elmunicipal, tengan verdadera incidencia en la toma de decisiones delente sectorial del nivel central, sobre los asuntos que se discuten yproponen desde las instancias municipales, ya que estos delegadosconocen mejor la realidad del municipio, con relación a las personasque finalmente deciden en Managua.• Ante la ausencia de efectivos mecanismos que permitan materializarde forma coherente y armónica la coordinación y cooperacióninterinstitucional entre entidades de la administración pública –ensus tres niveles de gobierno–, para el manejo integral de losdesechos sólidos, se propone que a partir de los resultados y laspropuestas del presente estudio se organice un Foro Multisectorialsobre Manejo Integral de Desechos Sólidos (Salud, Educación,Medio Ambiente, Seguridad).66El Foro propuesto estaría dirigido a reflexionar de forma críticasobre las instancias de coordinación existentes, su funcionalidad ysostenibilidad; al mismo tiempo que proponga su simplificación,acompañada también de una propuesta de mecanismospragmáticos, con sentido de racionalidad, en la inversión derecursos y esfuerzos, así como de conveniencia para todas las partesinvolucradas. Todo ello, orientado a una efectiva institucionalizaciónde las instancias y los mecanismos, para asegurar la permanencia ycumplimiento de los acuerdos tomados (Ver Anexo B PropuestaMetodológica del Foro Multisectorial Gubernamental sobreCoordinación Interinstitucional en el Manejo Integral de DesechosSólidos).

BibliografíaConsultada1) Decreto No. 64-2002, La Gaceta, Diario Oficial, No. 155 de 15 deagosto de 2002; y Decreto No. 29-2003, La Gaceta, Diario Oficial,No. 51 de 13 de marzo de 2003, con relación a la organización de laPresidencia de la República y, particularmente, la conformación yfunciones de la SECEP y los Gabinetes del Poder Ejecutivo.2) Compendio Normativo Municipal. Tomos 1, 2 y 5. AMUNIC, marzo2000.3) Concesión del Servicio de Limpieza Pública a Microempresa. Unaexperiencia de Diriomo, Catarina y Niquinohomo. Arq. JovanGuerrero (INIFOM-Granada) y Lic. Dinorah Somarriba (PROFODEM-GTZ e INIFOM), septiembre 2002.4) Diagnóstico de la Situación Actual de la Dirección de LimpiezaPública. Alcaldía de Managua, enero 2002.695) Gestión del Servicio de Recolección de Residuos Sólidos en Nindirí,Jinotepe, Boaco y Catarina. Arq. Leonardo García. PRODEMU-DANIDA, noviembre 2001.6) Informe del Foro Municipal de Desarrollo Ambiental. Arq. FranciscoMendoza. Alcaldía de Managua, noviembre 2002.7) Manual Elemental del Servicio de Recolección y Tratamiento deDesechos Sólidos. Arq. Leonardo García. PRODEMU-DANIDA, 2001.8) Marco Conceptual para la Organización de una Gestión AmbientalDescentralizada, Participativa, Responsable y Socialmente Equitativa.MARENA-CSD, 2002.9) Políticas Públicas. Formulación, Implementación y Evaluación. AndréNoël Roth Deubel, politólogo suizo. Edición Aurora, septiembre 2002.10) Situación de los Servicios Municipales en los Municipios de Rosita yBonanza. Oscar Navarro Z., Álvaro Gutiérrez G y Hilton Fagoth M.PRODEMU-DANIDA. Documento obtenido en el marco del ForoRegional “Manejo Integral de Desechos Sólidos y Líquidos”.Septiembre 2002.

AnexosAnexo AAnexo BMemoria Resumen de las Consultas para Validar Propuestacon AMUNIC, INIFOM, Alcaldía de Managua, Alcaldía deMasaya y Alcaldía de NagarotePropuesta Metodológica para el Foro MultisectorialGubernamental sobre Coordinación Interinstitucional en elManejo Integral de Desechos Sólidos71

Anexo AMemoria Resumen de las Consultas para Validar Propuestacon AMUNIC, INIFOM, Alcadía de Managua,Alcaldía de Masaya y Alcaldía de Nagarote

Anexo BINIFOM SECEP AMUNICForo Multisectorial Gubernamentalsobre Coordinación Interinstitucionalen el Manejo Integral de Desechos SólidosAuditorio “X”, Hotel Barceló MontelimarSan Rafael del Sur, Managua26 de septiembre de 2003Auspiciado por el PRODEMU-DANIDAPropuesta MetodológicaPreparada por el Arq. Roberto Amoretti VillavicencioManagua, NicaraguaAgosto de 2003

I. IntroducciónEl componente nacional del Programa de Apoyo a laDescentralización y el Desarrollo Municipal (PRODEMU) en Nicaragua,que auspicia la Agencia Danesa para el Desarrollo Internacional (DANIDA)a través de su subcomponente “Apoyo a Temas Transversales”, haconsiderado la necesidad de identificar experiencias aleccionadoras en eltrabajo de coordinación interinstitucional para la prestación del serviciomunicipal de limpieza pública, en función de ayudar a INIFOM y AMUNICen la formulación de políticas públicas y procedimientos coherentes, quefortalezcan la competencia del municipio en la prestación de esteimportante servicio y permitan una efectiva gestión de gobierno de laproblemática derivada del mal manejo de los desechos, a través de unaestrategia que facilite la complementariedad en el trabajo de regulación,educación (cambio de paradigmas) y operación (prestación) del servicio,entre los tres niveles de gobierno.Es a través de la efectiva coordinación y cooperacióninterinstitucional que se puede lograr la racionalización de recursos yesfuerzos nacionales y de la cooperación internacional, para una mayorincidencia con efecto sinergia en la inversión pública y el gasto corrientedel presupuesto nacional.Entre todos los servicios que prestan las municipalidades, el delimpieza pública –que incide en el manejo de los desechos sólidos– es elmás complejo y el de mayor costo, no sólo en términos financieros, sinoen términos socioeconómicos y ambientales, porque está vinculado conlas condiciones higiénico-sanitarias de la población y la calidad delabmiente –sobre todo la calidad del agua– condiciones que inciden en elmejoramiento de la calidad de vida de las presentes y futurasgeneraciones. Es importante aclarar que este servicio se presta,fundamentalmente, en las cabeceras municipales o en el área urbana delos municipios.La mayor calidad y cobertura posibles, con enfoque decomplementariedad y sostenibilidad en la prestación del servicio, son losprincipales resultados que se esperan de una efectiva coordinacióninterinstitucional, donde cada actor-institución asuma y cumpla con elpapel que le corresponde, buscando la mejor integración de esfuerzos,racionalizando recursos y logrando la integralidad en los resultados quese buscan y comparten.

II.Objetivo generalConsensuar elementos que pueden contribuir en la formulaciónde una propuesta de políticas públicas y en el diseño de una metodologíade permanente y efectiva coordinación interinstitucional, favorable almanejo integral de los desechos sólidos.III.Objetivos específicos1. Dar a conocer los resultados del trabajo realizado por elPRODEMU-DANIDA, para INIFOM y AMUNIC, sobrecoordinación interinstitucional en el manejo integral dedesechos sólidos.2. Validar, para este servicio, una propuesta con elementospara la formulación de políticas públicas y procedimientos,que contribuyan a una efectiva coordinacióninterinstitucional.3. Contribuir a un movimiento de opinión favorable a lanecesidad de una efectiva coordinación interinstitucionalpara la racionalización de recursos y esfuerzos.IV.Resultados esperados1. Resultados del trabajo auspiciado por el PRODEMU-DANIDA sobre coordinación interinstitucional en el manejode desechos sólidos, socializados.2. Propuesta con elementos para la formulación de políticaspúblicas y procedimientos a favor de una efectivacoordinación interinstitucional en el manejo de desechossólidos, discutida.3. Primera propuesta de mecanismos viables que garanticen lacoordinación y la cooperación interinstitucional, entreentidades publicas involucradas en el manejo integral dedesechos sólidos, definida.4. Movimiento de opinión favorable a la necesidad de unaefectiva coordinación interinstitucional para laracionalización de recursos y esfuerzos, dinamizado.

V. Principales insumos1. Documento base sobre coordinación interinstitucional en elmanejo de desechos sólidos, en base al documentopreparado por el Consultor Roberto Amoretti Villavicencio2. Organización de locales: auditorio y espacios para las mesasde trabajo (Comisión de Logística).3. Diseño metodológico del Foro (Comisión de CoordinaciónMetodológica).4. Guía de trabajo en grupos.5. Guía de evaluación.6. Lista de participantes (Comisión de Logística).7. Lista de facilitadores: 1 facilitador general, 4 facilitadores y 4secretarios Relatores para mesas de trabajo.8. Taller Metodológico para el equipo de facilitadores ysecretarios relatores (Lunes 22 o martes 23 de Septiembrede 2003, 9:00 AM en INIFOM).9. Invitación-convocatoria y confirmación de participantes(Comisión de Logística).10. Recursos de logística:• Papelógrafos, marcadores, papelería, aseguramientodel personal organizativo y de logística.• Recursos técnicos (computadora, data-show y/oproyector de acetatos, filminas, pantalla, pizarraacrílica, rotafolios, extensiones eléctricas, equipo deaudio).• Reproducción de materiales básicos para losparticipantes del evento, aseguramiento de transportepara las diferentes actividades, desembolsosfinancieros en tiempo y forma para el pago de losservicios que se requiere comprar.• Refrigerios y almuerzo.

VI.Ejes de contenido1. Problemática de la prestación del servicio de limpiezapúblicaLa problemática de los desechos sólidos está vinculada conla salud pública y la conservación del medio ambiente,provocando efectos negativos en la calidad de vida de lapoblación que la produce. La prestación de este servicio,además de su alto contenido socioeconómico, refleja laimagen pública de la gestión de gobierno, por garantizar asus electores y contribuyentes, las condiciones básicas parael desarrollo de la vida en comunidad.2. Marco legal de actuación para la coordinacióninterinstitucionalEs el marco jurídico (leyes y normas) e institucional(entidades estatales) referente, al que debe ajustarse eldesarrollo del trabajo de coordinación interinstitucional parala prestación del servicio de limpieza pública y el efectivomanejo integral de los desechos sólidos, como unaresponsabilidad compartida entre la administración pública-en sus distintos niveles- y la población.3. Elementos para una política pública sobre manejointegral de desechos sólidos, con énfasis en lacoordinación interinstitucionalSe trata de contribuir a la formulación de políticas públicas yprocedimientos coherentes, que permitan una efectivagestión del manejo integral de los derechos sólidos y unaeficiente prestación de este importante servicio, ya que através de la efectiva coordinación interinstitucional se puedelograr la racionalización de recursos y esfuerzos –nacionalesy de la cooperación internacional–, para una mayorincidencia con efecto sinergia en la inversión pública y elgasto corriente del presupuesto nacional.

VII.Organización1. ConvocatoriaLa responsabilidad de la organización y convocatoria recaeen el INIFOM y la AMUNIC, en coordinación con la SECEP yla ST-CSD, para asegurar la participación de las institucionese instancias estatales involucradas, en los distintos niveles degobierno.La convocatoria para el Foro será para una jornada de un díade duración.2. Participantes propuestos2.1 Gobierno Central, 12 instituciones participantes• Secretaría de Coordinación y Estrategia de laPresidencia de la República (SECEP)• Ministerio del Trabajo (MITRAB)Dirección General de Higiene y Seguridad delTrabajo del MITRAB• Ministerio de Defensa (MIDEF)Dirección de Protección y Defensa Civil delMIDEF• Ministerio de Fomento, Industria y Comercio(MIFIC)• Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC)• Instituto Nicaragüense de Estudios Territoriales(INETER)• Dirección General de la Policía Nacional-Ministerio de Gobernación (PN-MINGOB)• Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales(MARENA)• Ministerio de Salud (MINSA)• Ministerio de Educación, Cultura y Deportes(MECD)• Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal(INIFOM)• Procuraduría del Ambiente y los RecursosNaturales2.2 Gobiernos Municipales y actores locales17 municipalidades• Municipalidad de Managua• Municipalidad de Masaya• Municipalidad de Nagarote

• Municipalidad de León• Municipalidad de Granada• Municipalidad de Estelí• Municipalidad de Matagalpa• Municipalidad de San Rafael del Sur• Municipalidad de El Viejo• Municipalidad de Corinto• Municipalidad de El Realejo• Municipalidad de Catarina• Municipalidad de San Isidro• Municipalidad de Somotillo• Municipalidad de Villanueva• Municipalidad de San Juan del Sur• Municipalidad de Diriomo2.3 Proyectos de la cooperación internacional yrepresentantes de agencias, 8 participantes• PRODEMU-DANIDA• PROFODEM-GTZ• FADES-FINNIDA (los técnicos que más aportarona este tema)• RAAN-ASDI-RAAS• PROMIDS-ACDI, LEPPI-CHF-USAID, ACEPESA-Holanda• “La Basura es un Tesoro”, FPP-MARENA, PASMA-DANIDA• Asistencia Técnica de la Cooperación Japonesa/JICA –Embajada del Japón• CAM-PROFIM, AECI-PNUD (lo que queda de esteProyecto)2.4 Invitados especiales, 10 participantes• Presidente del Consejo Regional de la RAAN• Presidente del Consejo Regional de la RAAS• Presidente del CONADES• Secretario Ejecutivo del SNPMAD• Representante de OPS-OMS• Presidente de la Comisión de AsuntosMunicipales de la Asamblea Nacional• Presidente de la Comisión del Medio Ambiente yRecursos Naturales de la Asamblea Nacional• Presidente de la Comisión de Población yDesarrollo de la Asamblea Nacional• Director de Auditoría del Ambiente/CGR• Coordinadora de la Red de Defensa delConsumidor

Se estima unos 45 a 50 participantes en el Foro,además de unos 9 a 12 invitados de parte de losorganizadores (INIFOM, AMUNIC, SECEP), para untotal de 54 a 62 participantes convocados.3. Estructura operativa y programa3.1 Comisiones de trabajo• Comisión de Coordinación Metodológica:Integrada por INIFOM, AMUNIC, SECEP y ST-CSD, responsable de asegurar la convocatoria,dar coherencia al contenido y desarrollo de cadamomento del Foro, a través de un facilitadorgeneral y un facilitador por cada mesa de trabajo.Esta Comisión formará una Subcomisión deSeguimiento a los resultados del Foro, a partir dela propuesta presentada y discutida, bajo elauspicio del PRODEMU-DANIDA.Las áreas más involucradas, dentro de losorganismos que integran esta Comisión, son lassiguientes: Dirección General y Dirección deOperaciones de INIFOM, área de Desarrollo deCapacidades de los Gobiernos Locales y área deDesarrollo Legislativo e Institucional yDescentralización de la AMUNIC; Gabinete Socialde la SECEP; y Secretaría Técnica de la CSD.• Comisión de Logística: Integrada pordesignación de la Comisión de CoordinaciónMetodológica, y responsable de asegurar lareproducción y distribución del material base deestudio a cada participante; el local para eldesarrollo del Foro; alimentación, eventualtransporte y hospedaje para los invitados que lorequieran.• Comisión de Inscripción: Integrada pordesignación de la Comisión de CoordinaciónMetodológica, y responsable del registro yatención a los participantes. Implica acciones deprotocolo en apoyo y coordinación con laComisión de Logística.

• Comisión de Elaboración de Memoria:Coordinada por el facilitador general y apoyadapor los facilitadores y secretarios relatores de lasmesas de trabajo del Foro, quienes aportarán losprincipales insumos. Se contratará a una personapara la edición final de la Memoria.3.2 Programa

VIII. Metodología. Momentos del ForoEl Foro se realizará en un día de trabajo, iniciando a las 8:30 a.m.con la inscripción, y cerrando a las 3:00 p.m., tomando en cuenta que lamayoría de las y los participantes que viven fuera de Managua, saldránmás temprano de sus lugares de origen.La dinámica de trabajo debe asegurar un proceso participativo yrepresentativo de los diversos ámbitos (municipal, regional, nacional,institucional, organizaciones, proyectos), orientado al enriquecimientodel documento con los elementos para la formulación de una políticapública en materia de coordinación interinstitucional, con énfasis enmanejo integral de desechos sólidos y que aporten elementos para ladefinición de mecanismos de seguimiento, sobre la base de losresultados del Foro.Partiendo de que la modalidad seleccionada para el evento seráel Foro, el papel de la Comisión de Coordinación Metodológica esdeterminante para el cumplimiento de los objetivos y resultadosesperados.1. InscripciónLas delegaciones serán recibidas en mesas adecuadas parasu inscripción donde se entregará a los participantes unacopia del documento base 1 , que se acordará entre losorganizadores y el facilitador general –que podría ser elConsultor que realizó el trabajo para PRODEMU-DANIDA–,la guía de discusión por mesa de trabajo, la guía deevaluación y su distintivo de acreditación.Se requiere de un equipo logístico constituido por dos (2)personas, quienes se encargarán de inscribir a losparticipantes, entregar la documentación y distintivos a laspersonas que participan en el Foro, así como garantizaractividades de coordinación y comunicación.Para la formación de las mesas de trabajo, se distribuirá a losparticipantes en grupos de un promedio de 15 personas,procurando heterogeneidad, ya que el tema central y comúnpara todas las mesas será la “Propuesta de Elementos parala Formulación de Políticas Públicas en materia deCoordinación Interinstitucional sobre Manejo Integral deDesechos Sólidos”. Implica socializar una reflexión críticasobre la efectividad de los espacios existentes y hacerpropuestas de mecanismos factibles por su racionalidad, yviables por su amplia conveniencia.1 Se refiere al documento síntesis del resultado de la consultoría sobre coordinacióninterinstitucional, financiada por el PRODEMU-DANIDA. convendría considerar la posibilidadde enviar el documento por correo a los participantes, para que de previo, lo lean, analicen yconsensúen a lo interno de sus respectivos instituciones u organismos.

En total, el equipo de logística controlado a través de lamesa de inscripción estará constituido por un mínimo deocho (8) personas:• 2 personas para la inscripción.• 4 personas en apoyo a las mesas de trabajo, comofacilitadores (1 por mesa), seleccionadas por laComisión de Coordinación Metodológica.• 2 personas para garantizar la comunicación y enlaceentre el personal de recepción y de la mesa deinscripción, organizadores y facilitadotes, dentro yfuera del auditorio. Coordinan los mejores momentospara refrigerio y almuerzo.2. Saludo de bienvenida y presentación de objetivos yprogramaEl Foro dará inicio con el saludo de bienvenida y una breveexplicación del contexto en que se enmarca su realización,con la presentación de sus objetivos y programa, por partede un miembro de la Comisión de CoordinaciónMetodológica.3. Explicación Metodológica del ForoEl facilitador general hará una breve explicación de lametodología, con los procedimientos e instrumentos autilizar. Presentará las expectativas del Foro y recogerá unamuestra de las y los participantes.4. Presentación de la situación y problemática en laprestación del servicio y de la coordinacióninterinstitucional (marco legal de actuación)El Consultor que realizó el trabajo sobre coordinacióninterinstitucional en el manejo integral de desechos sólidoshará una breve presentación sobre la problemática en laprestación de este servicio y la situación de la coordinacióninterinstitucional, teniendo como referente el marco legal deactuación, o sea las leyes e instituciones del Estadorelacionadas con la prestación del mismo.Seguidamente se darán unos minutos para preguntasaclaratorias y se solicitará a los participantes que anoten suscomentarios, observaciones y aportes, para compartirlos y

consensuarlos en las mesas de trabajo, y luego serpresentados en el plenario.5. Elementos para la formulación de una política pública demanejo integral de desechos sólidos, con énfasis en lacoordinación interinstitucionalEl mismo Consultor hará una breve presentación de supropuesta, teniendo como base la problemática analizada yel marco legal de actuación vigente.Seguidamente se darán unos minutos para preguntasaclaratorias y se solicitará a los participantes que anoten suscomentarios, observaciones y aportes, para compartirlos yconsensuarlos en las mesas de trabajo, y luego serpresentados en el plenario.6. Mesas de trabajo y plenarioSe formarán mesas de trabajo integradas por 15 a 18participantes, como máximo. De acuerdo con laconvocatoria, se espera organizar cuatro (4) mesas, queusarán la misma guía de trabajo. La diferencia estará dadapor los aportes críticos que hagan sus miembros a partir delo que es capaz de asumir, cumplir y aportar la organizaciónque cada quien representa. En la relatoría, se destacarán losaspectos comunes y divergentes.La Comisión de Coordinación Metodológica proporcionaráun equipo de 4 facilitadores y 4 secretarios relatores (unfacilitador y un secretario relator por mesa). Este equipo seseleccionará de entre las organizaciones integran laComisión (INIFOM, AMUNIC, CESEP y ST-CSD), pudiendoinvitar a miembros del CONPES y de CONADES, quienesserán capacitados por el facilitador general en un tallerprevio al Foro, para que aseguren la calidad de los aportesy el cumplimiento de la guía. Este personal deberá serseleccionado tomando en cuenta criterios vinculados aconocimiento y experiencia en la facilitación de grupos.Los aportes de las mesas de trabajo al documento base,estarán orientados a validar la propuesta de elementos atener en cuenta en la elaboración una política pública enmateria de coordinación interinstitucional, para una efectivaprestación de los servicios vinculados con el manejo dedesechos sólidos, con un enfoque de manejo integral.

Cada secretario relator llevará al plenario las conclusiones yrecomendaciones de su respectiva mesa de trabajo, dandoa conocer los puntos de consenso y disenso, más aportesespecíficos que puedan contribuir a la efectividad de lacoordinación interinstitucional y la racionalización derecursos y esfuerzos, en favor del manejo integral de losdesechos sólidos.El plenario se inicia presentando los resultados del trabajode cada mesa de trabajo por parte de los respectivossecretarios relatores. Posteriormente, los participantesrealizarán comentarios y aportes a las conclusiones yrecomendaciones presentadas por cada mesa de trabajo,como parte de la socialización y validación de los resultadosdel Foro.7. Evaluación y clausuraEl evento finalizará con la valoración del Foro por losparticipantes, basados en la guía de evaluación entregadacon la inscripción. Una vez llenada la guía, es entregada alequipo de facilitadores y personal de apoyo, ubicadosdentro del plenario y sus alrededores.Finalmente, un miembro de la Comisión de CoordinaciónMetodológica clausurará el Foro, destacando la relevanciadel evento y los retos para el seguimiento y la aplicación delos resultados alcanzados, en función de traducirlos en unaefectiva política pública.

Esta publicación es posible gracias al financiamiento de APDEL DANIDA