EGAP-AP-06-02 - Tecnológico de Monterrey

Transparencia en el Rescate Bancario:¿Problemas de Agencia, Corrupción,Imperfecciones de Mercado o CapturaRegulatoria?Bernardo González-AréchigaMesa: Transparencia y corrupción enprivatizaciones y rescates.Foro: Debatiendo las Fronteras entreEstado, Mercado y Sociedad.Conferencia sobre Corrupción yTransparencia.Instituto de Investigaciones Sociales, UNAM.Auditorio de la Coordinación de Humanidades.México, D.F. 23-25 de Marzo de 2006.1

Índice del documento:I. Introducción.II. Crisis y rescate bancario.III. Premisas para la discusión.IV. Determinantes del costo de la crisis y su distribución.V. Problema de corrupción, imperfecciones de mercado ycaptura regulatoria.VI. Efectos de la corrupción y la captura regulatoria.VII. Interpretaciones sobre el costo y la distribución de lacrisis.VIII. Algunas recomendaciones.IX. Conclusiones.X. Anexo: Cuestionario para entender la crisis y el rescatebancario.XI. Bibliografía.2

Transparencia en el Rescate Bancario: ¿Problemas de Agencia,Corrupción, Imperfecciones de Mercado o Captura Regulatoria?Bernardo González-Aréchiga 11. Ahí donde el ojo ve borrosamente ya hay unaespecie de muerte...2. Casi todos los hombres fundan su escepticismorespecto a una cosa en una fe ciega en otra.Georg Christoph Lichtenberg (1742-1799)I. Introducción:La tesis central de este documento es que se requiere mayor transparencia tanto sobre lacrisis bancaria como sobre las estrategias de contención y la reforma financiera perotambién que la transparencia por si misma es insuficiente. Se requiere un análisis cuidadososobre los agravantes de la crisis y sobre los factores que determinaron la distribución decostos entre accionistas, deudores, usuarios de servicios financieros, y la sociedad (pormedio del costo fiscal).El dictamen de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) de junio de 2005 queresuelve la controversia constitucional entre el Ejecutivo Federal y la Auditoría Superior dela Federación (ASF), que depende del Congreso de la Unión, propició que las autoridadesfinancieras anunciaran el fin del rescate bancario. Con el término de todos los procesosdeliberativos asociados con el rescate bancario, llegó el momento de la transparencia y dela rendición de cuentas. Es un momento crítico.En este contexto, es oportuno el planteamiento de esta Conferencia sobre corrupción ytransparencia en privatizaciones y rescates. También es adecuado el planteamiento deenmarcar el análisis en el contexto de las fronteras entre Estado, Mercado y Sociedad.En este trabajo se establece un marco que permite confrontar dos hipótesis sobre laresolución de la crisis bancaria. Por un lado, se ha planteado que el alto costo de la crisisbancaria no fue fundamentalmente resultado de la corrupción sino resultado de “problemasde agencia” por la incapacidad de las autoridades financieras de procurar la estabilidadfinanciera, hacer cumplir la ley, crear un entorno equitativo para la interacción no solo entreintermediarios financieros sino también entre intermediarios y deudores y depositantes 2 . El1 Todas las interpretaciones y conclusiones de este trabajo deben atribuirse solamente al autor y de ningunamanera al Tecnológico de Monterrey. El autor agradece los comentarios de Pedro Torres Estrada y el apoyode Sally González Tijerina y Guillermina Benavides en la investigación.2 La “relación de agencia” es una relación entre dos partes, dominadas “Principal” y “Agente”, en la cual el“Principal” (población, electorado o ciudadanía) confiere a un “Agente” (funcionario electo o nombrado pormedios administrativos) autoridad legal para realizar acciones que el “Principal” no puede realizar de maneradirecta. Los “problemas de agencia” típicamente se refieren a la acción del “Agente” que se desvía de lasintenciones o del mandato del “Principal” (denominada pérdida residual) y a los costos de control, monitoreoy vinculación en que incurren ambas partes participantes en una “relación de agencia” para asegurar el apegoal mandato. Las asimetrías entre “Principal” y “Agente” se dan en ámbitos como las preferencias,información, aversión al riesgo. Una de las fuentes de “costo o problemas de agencia” consiste en que el3

incumplimiento de ese mandato podría haber sido causado por el débil apoderamiento,escasas facultades de las autoridades financieras y otras formas de debilidad institucional.Es decir, pudo ser resultado de un mandato sin medios, un inadecuado diseño institucionalo incompetencia.Esta primera hipótesis también considera que se generó un grave problema de agencia en laoperación de los intermediarios financieros (entre accionistas, entre accionistas yadministradores, entre intermediarios y deudores) acentuado por las imperfecciones demercado y un severo problema de rezago regulatorio. En esta primera interpretación, elpeso de la corrupción fue reducido en términos del sector público aunque pudo haber sidomás significativo en el sector privado. Esta tesis parecería resumir los planteamientos deautoridades financieras en las recientes comparecencias en el Congreso de la Unión asícomo una parte de la literatura sobre crisis y rescate.Por otro lado tenemos otra hipótesis extrema en que se explica la profundidad y costo de lacrisis por la extensión de la corrupción, especialmente la “captura regulatoria” por parte debanqueros y grandes deudores a la hora de decidir la privatización bancaria, definir lasreglas financieras y diseñar las acciones del Estado para confrontar la crisis. El término“captura regulatoria” se refiere a la influencia indebida de grupos de interés en la definiciónde las reglas del juego en los sectores regulados. En esta visión, se considera que losproblemas de agencia (distintos a la corrupción) no fueron los determinantes principales.Estas dos visiones son irreconciliables y generan posiciones igualmente opuestas sobre lacredibilidad de las instituciones y sobre el grado en que los problemas de fondo han sidoresueltos.Si bien es cierto que existe una gran cantidad de información pública sobre la crisis y sobreel rescate, también lo es que esta información tiende a ser agregada y no permite darrespuesta confiable a las preguntas sobre agravantes de la crisis y sobre los factoresdeterminantes de la distribución de los costos. Es un hecho que las autoridades financierashan cerrado sistemáticamente la puerta a la transparencia sobre el rescate bancario 3 . Comoconsecuencia, falta información objetiva y no sabemos con suficiente certeza cuál fue elpeso probable de los distintos elementos. Peor aún, las hipótesis no se han planteado conclaridad.A pesar de la falta de información, hay muchos documentos sobre la crisis, pocos de ellosconfrontan abiertamente el tema de la corrupción. Muchos de ellos la suponen pero noevalúan el peso relativo de la corrupción frente a otros factores.“Agente” tiene una función objetivo propia y distinta de la función del “Principal”. Ver por ejemplo Laffont yTirole (1993).3 Ricardo Salgado, director jurídico del IFAI en una entrevista reciente afirmó: "En este tiempo hemos vistoquiénes han sido los que han atacado las resoluciones (del IFAI): el IPAB y Hacienda, principalmente. El 50por ciento de los amparos que tenemos son de bancos". Además agregó que "El 50 por ciento de los amparosque tenemos son de bancos que fueron incorporados a través de la Comisión Nacional Bancaria y de Valoresy del IPAB, ellos son los que les dijeron 've y ampárate'". A pesar de resta resistencia, el Poder Judicialdeterminó que las resoluciones del IFAI no pueden ser impugnadas por el Gobierno ante el Tribunal Federalde Justicia Fiscal. El criterio lo estableció el Décimo Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa.4

En este documento se busca contribuir a la comprensión de la crisis y su resolución en dosniveles. En el primero se exploran ocho determinantes de la crisis, el costo y la distribuciónasociadas con los problemas de agencia, corrupción, imperfecciones de mercado y capturaregulatoria. El segundo nivel en que se pretende contribuir a la comprensión de la crisis esel análisis de cuatro documentos importantes con el fin de buscar evidencia sobre el peso dela corrupción pública, la Captura del Estado y los demás “problemas de agencia”mencionados. Estos documentos reconocen la vulnerabilidad financiera y los “problemasde agencia” del Estado y del sector financiero privado así como los problemas de fraude(corrupción) entre deudores y funcionarios bancarios, las imperfecciones de mercado y ladebilidad de medios de defensa de los usuarios.Sin embargo, estos estudios no proveen información sólida sobre corrupción administrativadel Estado ni sobre la Captura Regulatoria del Estado. Es necesario reconocer que faltainformación crítica para evaluar estos dos aspectos críticos del debate. A lo largo deldocumento se menciona que es importante saber qué ocurrió y cómo ocurrió. Esto ayudaráa fortalecer las instituciones y la confianza aplicando soluciones adecuadas a los problemascorrectos. También permitirá evitar que se “invente una historia” sobre la crisis y sobre elrescate bancario.II. Crisis y rescate bancario:La crisis de 1995 y el rescate bancario de los últimos diez años han tenido un costo muyalto para México. El Banco Mundial ha estimado que el costo de la crisis alcanzó 135 milmillones de dólares (mmd), equivalente al 25% del PIB en términos del costo fiscal directoe indirecto. Esta cifra se compone de 112 mmd por el rescate y 23 mmd de costos asociadosa la provisión de liquidez y financiamiento, canje de bonos y pérdida de reservasinternacionales 4 . El monto total no es muy distinto del promedio de las crisis bancarias enotros países, medido como porcentaje del producto. Adicionalmente, se ha estimado uncosto de 8 a 12% del PIB como actividad económica perdida en un periodo de 3 a 6 añosposteriores a la crisis 5 .Hay muchos documentos sobre la crisis cambiaria, la crisis bancaria y sobre el rescate 6 . Ellector interesado podrá encontrar múltiples versiones de los hechos y múltiplesinterpretaciones sobre las causas iniciales y las razones del incremento en los costos. Aquísolamente se presentan algunos elementos generales que ayudan a entender su profundidad.4 La Auditoría Superior de la Federación (ASF) ha estimado el costo del rescate bancario en 1,260 miles demillones de pesos.5 Conviene citar algunos de los hallazgos del trabajo de Michel Walton en el sentido que las crisis afectanadversamente no solo el PIB sino también la distribución de la renta. El efecto agregado de un menor ingresoy una mayor concentración lleva a aumentar la pobreza. Cuando las crisis ocurren en sectores críticos, comoes el caso del sector financiero, la crisis puede generar concentración en servicios que condiciona los patronesde participación y crecimiento económico futuro.6 Ver Luis Rubio, Andrés Manuel López Obrador, Sidney Wientraub, Marcelo Ebrard, Francisco Gil Díaz yAgustín Carstens, Jaime Ros, Fernando Montes-Negret y Luis Landa, Guillermo Ortiz, Jorge FranciscoMoncada y Mario Alberto di Constanzo, José María Núñez Murillo, Bernardo González-Aréchiga. Porsupuesto conviene ver documentos de FOBAPROA, IPAB, ASF, el informe de la auditoría de Michael W.Mackey.5

Las crisis financieras fueron un suceso común en las décadas de los años ochenta ynoventa. Muchas de ellas impulsadas por crisis cambiarias (como el caso de México) o porefectos de contagio por crisis en otros países. Desde 1970 se han registrado más de 117crisis sistémicas y 51 crisis no sistémicas o situaciones cercanas a una crisis sistémica, en93 países 7 . Algunos países sufrieron más de una crisis en ese lapso. La atención a estascrisis está sujeta a un proceso de contención, administración y reforma que está bientipificado en la literatura. José de Luna-Martínez resume el proceso en las siguientes ochoetapas:1. Contención de los riesgos sistémicos.2. Establecimiento de una unidad integral para la resolución de la crisis.3. Reconocimiento de las pérdidas.4. Reducción de los activos deteriorados (compra de créditos incumplidos).5. Recapitalización de los bancos.6. Reestructura de deuda corporativa y de hogares.7. Fortalecimiento de la regulación prudencial y la regulación.8. Administración y venta de activos adjudicados.En el caso de México, las primeras etapas (de 1995 a 1999) fueron realizadas por el FondoBancario de Protección al Ahorro (FOBAPROA) y posteriormente por el Instituto para laProtección al Ahorro Bancario (IPAB o Instituto). Cabe resaltar que el IPAB nació con trestipos de funciones: ordinarias, estructurales o de Estado y derivadas 8 . Las “funcionesordinarias” son proteger el ahorro bancario con un monto limitado y contribuir a fortalecerel sistema de pagos. Las “funciones estructurales” o “funciones de Estado” son las determinar las operaciones iniciadas por FOBAPROA, asumir la titularidad de lasintervenciones realizadas por la Comisión Nacional Bancaria (CNB) y ejecutar nuevasintervenciones en caso de crisis recurrentes. Finalmente, las funciones derivadas son las deadministrar la deuda y vender créditos, bienes adjudicados y derechos litigiosos.Volvamos a FOBAPROA. El Fondo aplicó de 1995 a 1998 tres programas principales. Elprimero fue el Programa de Capitalización y Compra de Cartera (PCCC) por el cual elFondo adquiría cartera vencida a los bancos comerciales con reducciones en su capital netopara sanear sus finanzas a cambio de que los accionistas inyectaran recursos frescos. Loscréditos adquiridos por FOBAPROA fueron administrados por los mismos bancos. Cuatrobancos lograron sobrevivir con este apoyo: Banamex, Bancomer, Bital y Banorte.El PCCC fue el programa central del FOBAPROA. Los bancos que incumplieron loscompromisos de capitalización por los accionistas o exhibieron irregularidadesadministrativas o caídas graves en su capital neto, fueron intervenidos para ser liquidados ovendidos.El segundo programa fue la intervención a bancos con graves irregularidades legales oadministrativas o con severa descapitalización. Los peores bancos del sistema cayeron en7 Cita del trabajo de Caprio y Klingebiel (2003) por G. Hoggarth y J. Reidhill.8 Ver Bernardo González-Aréchiga, “Para Transparentar el Rescate Bancario”.6

este proceso de banca intervenida. Este fue el caso de BANCRECER, UNION y CREMI.El tercer programa fue la liquidación de bancos insolventes 9 .El resultado de este proceso fue mixto. Por un lado, el proceso generó beneficiossignificativos. No sólo se contuvo el riesgo sistémico preservando el funcionamiento delsistema de pagos, también se preservó una parte de la banca privada y se sentaron las basespara una nueva regulación financiera, más robusta, transparente y eficaz. Con este entornode mayor certidumbre, se logró atraer nuevos inversionistas al sector financiero. Essignificativo que ningún ahorrador perdió sus ahorros.Por otro lado, el proceso tuvo consecuencias no deseadas también significativas. Lasolución fue lenta y con un alto costo fiscal e institucional. En el proceso se beneficiaron demanera indebida y no intencionadamente a algunos deudores y a algunos accionistasbancarios. Tal vez por estas consecuencias no deseadas, la solución ha sido pocotransparente y ha propiciado desconfianza generalizada en el proceso. El costo estructuralmás significativo es que la nueva banca está dominada por extranjeros.El proceso de rescate bancario estuvo acompañado de un fortalecimiento institucional queha tenido avances importantes. Como resultado, el sector financiero es mucho más sólido.Cuenta con niveles adecuados de capitalización, reglas contables comparables a las depaíses desarrollados. La calidad de la supervisión financiera ha mejorado y se dispone deherramientas de detección temprana de riesgos a la estabilidad sistémica y la insolvenciafinanciera. Se cuenta con regulación de mejor calidad. Aunque conviene avanzar en estasmaterias, se ha mejorado la coordinación entre autoridades y se ha reducido el ámbito dediscrecionalidad. También se ha reforzado la capacidad de la ASF de actuar como auditorindependiente de las autoridades financieras 10 .Finalmente se han realizado cambios significativos en el seguro de depósito bancario y enla regulación para la resolución de crisis bancarias por la creación del IPAB. Un cambiosignificativo es la mayor transparencia de las instituciones, la gestión de la deuda así comola administración y liquidación de activos. Otro cambio importante es la inclusión devocales independientes que pueden actuar como contrapeso de los vocales institucionales.A pesar de sus limitaciones, el IPAB constituye un avance institucional significativo sobreel FOBAPROA.Todos estos cambios en la supervisión, la auditoría independiente y el seguro de depósitobancario contribuyen a reducir tanto la probabilidad de ocurrencia como el costo esperadode nuevas crisis bancarias.Litigios y conflictos judiciales como freno a la transparencia.Sin embargo, los avances anteriores han estado marcados por el conflicto. Algunosprocesos de revelación de información han sido interrumpidos más allá de lo que establece9 Ver el informe de auditoría de Michael Mackey contratado por la Cámara de Diputados.10 Aunque esta capacidad de contrapeso mejoró con la Ley de Fiscalización Superior de la Federación del 29de diciembre de 2000, aún debe fortalecerse.7

la Ley de Acceso a la Información Pública, como son el respeto a los derechos de terceros,la espera a la conclusión de los procesos deliberativos y las limitaciones para evitarcomprometer la estabilidad financiera del país. De hecho, muchos de los litigios se hangenerado por el esfuerzo de autoridades financieras para frenar la transparencia.Efectivamente, un elemento importante de la crisis es la gran cantidad y diversidad delitigios generados por ella. Por el lado privado, si bien es cierto que no hay cifrasdefinitivas, se puede estimar que se presentaron cerca de 50,000 juicios mercantiles paralograr la adjudicación de garantías, conseguir la evicción de deudores y tomar posesión debienes inmuebles o lograr el pago de los avales.También el proceso estuvo marcado por los amparos. Los cuatro bancos sobrevivientes queparticiparon en el Programa de Compra de Cartera y Capitalización (PCCC) se ampararonen contra del Instituto de Protección al Ahorro Bancario para evitar la realización deauditorías a la cartera de créditos. Los mismos bancos se ampararon contra la AuditoríaSuperior de la Federación con el fin de evitar la ejecución de instrucciones para reducir elvalor de los pagarés y de las garantías otorgadas por el Gobierno Federal.Adicionalmente, diez bancos (incluyendo los cuatro bancos del PCCC) se ampararon contrael Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) para evitar que las AutoridadesFinancieras revelaran información sobre los programas de rescate. El propio IPABinterpuso amparos contra la ASF y el IFAI.Finalmente, el Ejecutivo Federal presentó una Controversia Constitucional en contra de laAuditoría Superior de la Federación (parte del Poder Legislativo) por los oficios girados ala Secretaría de Hacienda y al IPAB en los cuales les instruía reducir el valor de lospagarés de los bancos participantes en el PCCC.La Controversia Constitucional fue resuelta por la Suprema Corte de Justicia de la Nación(SCJN) en junio de 2005. Con una votación de 8 ministros contra 3, que garantiza laobligatoriedad de la sentencia y sus fundamentos para cualquier proceso judicial posterior,la Corte resolvió tanto el caso de los oficios de la ASF a las Autoridades Financieras comoalgunos aspectos centrales del desempeño de FOBAPROA y de las acciones del IPAB. Loselementos centrales de esa sentencia son 11 :1. Invalida instrucciones de ASF para reducir los pagarés y los avales del GobiernoFederal a favor de los bancos del PCCC.2. Reconoce el derecho de los bancos para mantener en sus términos las operacionespactadas con FOBAPROA. También establece que los bancos pueden optar por elnuevo programa del IPAB.3. Reconoce a los bancos invariabilidad de contratos, pagarés y garantías negociadaspor ellos.4. Establece que sólo se pueden modificar las obligaciones por medio del artículoQuinto Transitorio de la Ley para la Protección del Ahorro Bancario (LAPB).11 La referencia completa puede encontrarse en www.scjn.gob.mx .8

5. Acota la posibilidad de reducir el costo por medio de la aplicación del citadoartículo transitorio ya que:a) Las auditorías previstas por la LPAB son las de Michael Mackey, a pesar desus grandes limitaciones.b) Se pueden incorporar los hallazgos de las revisiones realizadas por el IPABque fueron pactadas con los bancos.c) Establece que reducir el pagaré no conlleva la reducción del aval delGobierno.6. Concede a FOBAPROA la más amplia facultad discrecional para establecer ymodificar los términos y condiciones de los apoyos.Esto orilla al IPAB a aceptar virtualmente todos los créditos registrados por los bancos enel PCCC así como la valuación fijada por ellos para la venta a FOBAPROA. Esto implicamantener en el precio los intereses moratorios y aceptar los créditos litigiosos y el programade incentivos.Con este dictamen la SCJN prácticamente cerró el rescate y validó muchos de las accionesde FOBAPROA que fueron cuestionadas a lo largo de los años. Desde mi punto de vista,este dictamen limita la rendición de cuentas y la transparencia. También limita elcontrapeso de la ASF al ejecutivo federal. Se trata a mi juicio de un grave error de laSuprema Corte de Justicia.III. Premisas para la discusión.Las crisis financieras son integrales y tienen un carácter profundamente redistributivo.Efectivamente, la crisis se manifiesta en conflictos entre órganos del Estado (autoridadesfinancieras, congreso, cortes), los mercados financieros e intermediarios, los usuarios deservicios financieros (ahorradores, deudores, usuarios de servicios de transferencia defondos) y la sociedad en general. Surgen conflictos entre los tres grupos de actores.9

Crisis bancaria como rompimientode balance entre actoresSociedadEstadoMercadoLas crisis financieras reflejan una falla del Estado en su regulación, capacidad desupervisión, operación de controles y mecanismos de compensación, sistema de resoluciónde controversias, capacidad de hacer cumplir el Estado de Derecho, capacidad de conducirun proceso balanceado para la generación de políticas públicas que rijan la operación de losmercados.También fallan los Mercados. La crisis mexicana, como posteriormente en el caso deempresas como Enron y WorldCom, exhibió el inadecuado funcionamiento de los consejosde administración, los comités de crédito, los procesos de registro y revelación contable y lafunción de la contraloría. Este fracaso en los mecanismos de control fue mucho más allá delámbito de las empresas individuales y se hizo extensivo a los auditores externos, lascalificadoras de valores, los analistas financieros y los mecanismos de revelación de lasbolsas de valores en México y en el exterior.El ejemplo extremo de este fracaso fue la autorización por la Comisión Nacional Bancaria alos intermediarios para desviarse de las reglas de valuación y registro contable por mediode lo que se denominó “ventajas regulatorias”. Esto permitió revelar información contable ainversionistas minoritarios y contrapartes que no revelaba la situación real de losintermediarios. Esto generó un daño patrimonial a inversionistas que debe contabilizarsecomo parte del costo de la crisis.IV. Determinantes del costo de la crisis y su distribución.Una vez desatada la crisis financiera, el pago de los quebrantos se deben distribuir entredistintos actores. Las crisis son redistributivas. Las grandes pérdidas que ocasionan sedistribuyen entre accionistas de los intermediarios financieros, la deuda pública, losdeudores, los usuarios de servicios financieros, la economía general. En aquel momento, el10

monto total de los ahorros estaba garantizado y este grupo no contribuyó a cubrir el montode las pérdidas totales; actualmente, el IPAB cubre solamente 400,000 Unidades deInversión por depositante (cerca de un millón y medio de pesos).El proceso para asignar las pérdidas de la crisis a distintos actores económicos es largo,contestable y difícilmente controlable. En este contexto, los diversos actores buscantransferir a otros los costos de la crisis. En países con reglas claras y procesos bienestructurados, es limitado lo que un conjunto de actores puede hacer para transferir a otrosestos costos. En países con instituciones poco transparentes y un estado de derecho débil,los actores poderosos pueden trasladar a otros agentes porciones importantes de los costosque, en teoría deberían absorber.La corrupción es un mecanismo para dar cause a la transferencia de costos de la crisis alEstado o a otros actores. Esta observación requiere de comentarios complementarios.Efectivamente, la corrupción puede ser muy eficaz para transferir los costos, pero no es elúnico medio para buscar ese fin. Por otro lado, el trabajo de Hellman, Jones y Kaufman hamostrado que las distintas formas de corrupción pueden generar efectos distintos sobre ladimensión misma de la crisis y sobre su impacto sobre actores particulares.Origen de los Costos de la CrisisCaídade valordeactivosDestrucción de riquezaMermas a la recuperaciónRedefinición del costo delos créditosCuasi-rentas pagadas por losusuariosPérdida de PIBAccionistasAcreedoresCartera vencidaDevaluación de colateralesVenta de créditosGrandes deudoresPequeños deudoresComisiones excesivasRendimientos no competitivosTasa activa exceisvaReducción de calidad de servicioReducción de demanda agregadaInversiones no realizadasEfecto de volatilidadAntes de atender a cada uno de los determinantes del monto y de la distribución de loscostos del rescate bancarios, es conveniente señalar cuál es el origen de los costos. Losprincipales componentes son destrucción de riqueza para accionistas bancarios y acreedoresde los bancos. Muchos de ellos perdieron totalmente su patrimonio. Un segundocomponente es la caída del valor de los activos (minusvalía) de accionistas y acreedores eninstituciones que no quiebran. Se ven afectados por la cartera vencida, la devaluación decolaterales y garantías de los créditos, el bajo ingreso por venta de créditos y bienes11

adjudicados. Aquí existe en principio una gran diferencia entre las pérdidas para pequeñosy grandes deudores, resultado de la renegociación y la aplicación de los programas dedeudores que implicaban un costo a las instituciones.Un tercer componente es la extracción de cuasi-rentas a los usuarios de serviciosfinancieros como respuesta competitiva a la pérdida de ingresos y depreciación de activospor los factores anteriores. Este fenómeno ha sido muy extendido en México e involucracomisiones excesivas, rendimientos no competitivos, tasas reales negativas para pequeñosdepositantes y reducción de la calidad de servicios.El cuarto gran componente, que estimamos entre 8 y 12% del PIB, es pérdida de productopor la crisis como resultado de la contracción de la demanda agregada, la postergación oclausura de proyectos de inversión y el efecto adverso de la volatilidad en las decisiones deconsumo e inversión.Estas son las fuentes originarias de costos pero tienen su incidencia final en siete grandescategorías.Incidencia del costo de la CrisisCosto fiscalCosto a accionistasCausantesBeneficiarios de acción públicaEmpleados públicosDominantesPequeñosCosto a deudoresCosto a acreedoresCosto a usuariosCosto a intermediarios financieros sobrevivientesCosto económico generalEl costo de la crisis puede incidir al final de cuentas sobre las finanzas públicas, losaccionistas, los deudores, los acreedores de los intermediarios financieros, los usuarios deservicios financieros, la rentabilidad y valor de los intermediarios financierossobrevivientes y el costo económico residual.Los mecanismos para transmitir costos de una categoría a otra son importantes. Losprogramas de deudores, por ejemplo, reducen parcialmente el costo a los deudores de lastasas de interés altas características del ajuste macroeconómico que sigue a la crisis y lotransmiten como costo fiscal y (en algunos casos) costo a accionistas y a intermediarios12

V. Problemas de corrupción, imperfecciones de mercado y capturaregulatoria.Para analizar los mecanismos de transferencia de los costos vamos a analizar las fallas en larelación entre Estado, Mercado y Sociedad vamos a tomar en consideración los conceptosde agencia, corrupción administrativa y “captura regulatoria” 12 . En concreto, vamos aanalizar las siguientes cinco grandes categorías: a) la captura del Estado (corrupción ycaptura regulatoria); b) los problemas de agencia en la operación del Estado; c) el desvío(tunnelling) de activos y beneficios del sector financiero en contra de accionistas y contrainstituciones pequeñas; d) el saqueo (looting) a instituciones financieras, y e) otrosproblemas de agencia que afectan a los mercados y a las relaciones entre mercados ysociedad.a. Captura del Estado.La falla del Estado en relación con el Mercado, genéricamente denominado “captura delestado” ocurre por Corrupción Administrativa que resulta de pagos privados afuncionarios públicos para distorsionar la forma en que se aplican de reglas y políticas; porla Captura Regulatoria que es la influencia sobre el proceso de formación de leyes,normas y reglamentos, y por Otros Problemas de Agencia que inhiben el sano desempeñodel Estado. Vamos a ver cada uno de ellos.La Corrupción Administrativa ha sido muy estudiada. Puede tomar muchas formasincluyendo: soborno, extorsión, tráfico de influencias, fraude, malversación de fondos,patrocinio, uso de información privilegiada para beneficio individual, y contribución nolegal a campañas políticas. Dos definiciones clásicas aclaran el sentido del término. ParaNye es el “comportamiento que se desvía de las responsabilidades formales de la funciónpública”. Para Werlin, la corrupción ocurre cuando “el interés privado o de grupo que retaal interés público” (Partisanship that challenges statesmanship). Se trata de la forma“sucia” de influencia que tal vez sea también la más vulnerable. Para Hellman, Jones yKaufmann refleja el grado en que actores privados especialmente empresas privadasinfluencian el proceso de transición para sus propios finesLa Captura Regulatoria es una forma muy profunda de afectar el funcionamiento delEstado. Sucede desde dentro y se reviste de legitimidad procedimental pero desvía recursose incentivos. Se convierte en un serio obstáculo para la equidad y el desarrollo. Su efecto esmuy dañino ya que promueve el menosprecio por la legalidad y el Estado de Derecho, yaque cumplir la ley no hace sino desviar cada vez más los fines del gobierno.La Captura Regulatoria pude darse vinculada a la corrupción o exenta de ella. Estadistinción es crucial. En primera instancia, la influencia en la definición de las reglas deljuego puede darse a través de pagos ilegales, contratación de servicios profesionales,favores y otras contraprestaciones a legisladores o a funcionarios públicos.12 Esta literatura ha sido desarrollada en trabajos como el de Joel S. Hellman, Geraint Jones y DanielKaufman. Se puede ver también aportaciones de Oleksiiy Omelyanchuk, Mark Schankerman y SlavicaUzelac. Estos trabajos se dedican principalmente a las economías en transición de Europa del Este. EnMichael Walton se puede ver una descripción general de su posible aplicación al caso mexicano.14

Tal vez la forma más grave de Captura Regulatoria y que es más difícil de evitar es la queocurre no asociada a la corrupción. Esto puede ocurrir de dos formas: Influencia oInfluencia Excesiva y las Fallas de Agencia. La Influencia (a la que podríamos tambiéndenominar “influencia sin contrapeso”) es la capacidad de empresas y otros grandes actorespara incidir sobre la formación de las reglas del juego, sin necesidad de acceder a pagosprivados a funcionarios y reguladores, haciendo uso de su tamaño, los vínculos depropiedad con el Estado y la interacción frecuente con funcionarios.La segunda forma de Captura Regulatoria sin corrupción directa ocurre con Fallas deAgencia resultantes de asimetría de información y de problemas de acción colectiva. Estoha sido reconocido desde el trabajo de Stigler en 1971 y Peltzman en 1976. El procesopolítico que da por resultado la formación de normas contestado de manera diferenciadapor diferentes actores políticos. Muchos intereses son sobre representados mientras queintereses críticos no aparecen con suficiente fuerza en el proceso. Esto ocurreparticularmente cuando los beneficios de una regulación se concentran en un númeroreducido de jugadores mientas los costos están dispersos. En este caso podrían darsemanifestaciones de apoyo muy fuertes y manifestaciones de rechazo débiles o aúninexistentes aún cuando el resultado global de la decisión podría ser negativo para lacolectividad. Estos son elementos críticos del proceso de formación de políticas públicas.Proceso de Políticas PúblicasPComunicaciónNecesidadesPropuestasPersuasiónAlianzaCoerciónCompromisoRespaldoPresión¿Confianza?Sociedad ActivaPartidosGruposSistemaPolíticoProcesoAdministraciónAdministraciónPúblicaPúblicaEvaluaciónReacciónNuevasRenovaciónPolíticasPúblicasAplicación de políticas públicasLeyesRegulaciónProgramasInstitucionesImpactoIncidenciaEvaluaciónServiciosEstado deDerechoServicios de lafunción públicaProceso de definición n depolíticas públicasp1. Identificación n de problemas2. Dimensionamiento deproblemas3. Valoración n de solucionesactuales4. Selección n de alternativas5. Objetivos y metas6. Preselección n de medios7. Proposiciones de política8. Prioridades9. Formalización n de políticas10. Análisis de proposiciones11. Negociación/Gestin/GestiónPública12. Formulación n completa13. Retroalimentación n ydefinición n final14. Seguimiento y evaluaciónElaborado a partir del “Modelo del Sistema Político” de David Easton, Almond y Powell, otros.(Laswell, Almond y Powell, , otros. Ver Luis Aguilar)Los retos del Estado frente al Mercado no acaban con la Corrupción Administrativa y conla Captura Regulatoria, existe una gama enorme de retos a la integridad y a la eficacia quepueden resumirse bajo el concepto de Problemas de Agencia. Esta categoría es muyimportante ya que aparece en los estudios sobre la crisis financiera y el rescate bancario enMéxico como uno de los principales determinantes.Como ya se mencionó al inicio del documento, se denomina Problema de Agencia a lasituación en que el actor en que reside el poder (en este caso la sociedad) no puede actuarde manera directa y lo tiene que hacer por medio de un tercero al que “manda” o“encomienda” la ejecución de tareas en su nombre. El “mandante” que puede ser unfuncionario electo, funcionario público designado o un legislador debe actuar como“agente” a nombre de la sociedad para cumplir sus fines.15

Los fines de la sociedad pueden ser preservar la estabilidad financiera, mantener el estadode derecho, llevar de manera ordenada las acciones del sector financiero, sentar condicionesde equidad para las relaciones entre intermediarios y usuarios del sector financiero. Elproblema reside en que, independientemente de los objetivos de la sociedad, los agentes(funcionarios y reguladores) tienen los suyos propios. La sociedad confronta el reto deasegurar que el agente satisfaga los objetivos que le fueron encomendados antes de buscarlos suyos propios. Cuando predominan los intereses del agente sobre los de la sociedad quelo nombra y lo remunera, no hay claridad en el mandato o no se da un esfuerzo real decumplir la encomienda, se presenta un Problema de Agencia.b. Problemas de Agencia en la Operación del Estado.La lista de Problemas de Agencia en la Operación del Estado es muy grande. Para efectosde este trabajo, basta con citar los siguientes diez de problemas que son relevantes para elcaso de autoridades financieras:1. Débil apoderamiento a autoridades financieras. Es decir, se encomienda una funciónpara la que no cuentan con medios y poderes suficientes para cumplir. Algunoscausantes de esta incapacidad pueden ser: la debilidad estructural, la falta deprotección a funcionarios que evita acepten confrontaciones con agentes poderosos,la falta de claridad del mandato con excesiva discrecionalidad y la falta de recursosnecesarios.2. Administración incompetente.3. Esfuerzo insuficiente (en la literatura de gobierno corporativo esta desviación sedenomina shirking).4. Sesgo por tamaño. Para el sector bancario es relevante el caso de los bancos grandesque pueden recibir una protección mayor a los bancos pequeños por su posibleefecto en los sistemas de pagos. En inglés se denomina too big to fail.5. Nepotismo y favoritismo con grupos y personas.6. Resistencia administrativa a cambios estructurales (conocido en la literatura eninglés como empire building).7. Defensa a ultranza de posiciones de poder.8. Conflicto entre múltiples objetivos que no pueden ser satisfechos de manerasimultánea. Esto es particularmente pernicioso cuando la función objetivo paraseleccionar cuáles de los objetivos se deben privilegiar en la acción pública, nocompartida entre los funcionarios y sus mandantes (la sociedad). En el caso de lacrisis bancaria se contraponen muchos objetivos entre los que están: estabilidad,legalidad, reducción del costo fiscal, evitar riesgos sistémicos, proteger el sistemade pagos, protección a los usuarios de servicios financieros y la profanidad yrapidez de la reforma reglamentaria.9. Fallas como regulador y supervisor por la existencia de información asimétricaentre intermediarios y autoridades o entre deudores y autoridades así como lacompetencia desigual en mercados imperfectos.10. Conflictos de interés o fallas en el desempeño de funciones macroeconómicasbásicas que inciden sobre el funcionamiento y la estabilidad del sector financieroasociados con aspectos fiscales, cambiarios y monetarios. Es decir, cuando lasautoridades tienen funciones múltiples incurren en problemas de agencia y sevuelven vulnerables a presiones de actores económicos y de la sociedad. Esto es16

cierto cuando conviven procesos complejos como crisis cambiaria, contagios porcrisis financieras, volatilidad local e internacional, alto riesgo país, etcétera.La lista anterior es importante y compleja. Pone de manifiesto que la sociedad no sólo debeser vigilante y exigente, también tiene que ser juiciosa al encomendar a sus funcionariostareas que guarden proporcionalidad con los elementos que les otorga para cumplirlas. Laresponsabilidad debe darse por los dos lados.No pueden convivir encomiendas claras con medios pobres, ni grandes poderes sintransparencia y rendición de cuentas. Las faltas de proporcionalidad generan Problemas deAgenda si no es que Corrupción Administrativa y Captura Regulatoria. Nuevamentelos retos del Estado frente al Mercado deben verse de manera sistémica.c) Desvío (tunnelling) de activos y beneficios del sector financiero en contra deaccionistas minoritarios y contra instituciones pequeñas.El catálogo de retos y posibles fallas en la relación en los Mercados y entre los Mercados yla Sociedad es tan complejo como las fallas del Estado 13 . En este trabajo se resumen en tresgrandes áreas que son Desvío de Activos y Beneficios (que se conoce en la literatura eninglés como tunnelling), el Saqueo o despojo (traducción del concepto looting) y OtrosProblemas de Agencia.El Desvío de los Activos y Beneficios (tunnelling) se puede dar por tres vías. La primera esla transferencia de valor de bancos e instituciones financieras pequeñas hacia bancosgrandes. Esto ocurre como resultado de la falta de competencia en los mercados financierosde dinero, cambios, crédito y el uso del sistema de pagos.La segunda vía es la transferencia de valor de los accionistas minoritarios hacia losaccionistas mayoritarios; es decir, por transacciones financieras que discriminan a minorías.Algunos ejemplos son la piramidación de la propiedad y el control por medio de empresascontroladoras, las adquisiciones incrementales, las emisiones diluyentes y los precios detransferencia no competitivos en la transferencia de activos y la prestación de serviciossubcontratados entre empresas filiales que transfieren valor hacia los accionistasmayoritarios 14 . Otro ejemplo de posibles prácticas de Desvío es el uso de informaciónprivilegiada (salir primero) de accionistas mayoritarios que controlan la administración.Esto les permite, entre otras cosas, salir primero en caso de crisis, pero puede tener muchosefectos adicionales.13 Muchos autores han contribuido a esta literatura desde el trabajo seminal de Ronald Coase en 1937. Sonimportantes las contribuciones de Stigler 1971, Peltzman 1976, la sistematización de Laffont y Tirole 1993.Trabajos recientes han contribuido al análisis empírico de fallas y la documentación empírica con autorescomo Shleifer, Vihsny, La Porta y López-de-Silanes, Johnson.14 La piramidación consiste en adquirir posiciones accionarias en empresas que a su vez son inversionistas deotras empresas. Esto permite, por ejemplo, que un accionista que tenga la propiedad del 51% de una empresa,que a su vez detente la propiedad del 51% de otra empresa, puede controlar a la segunda con una inversiónproporcionalmente pequeña en relación a su valor capitalización (si ambas fueran del mismo tamaño, serequeriría poco más de la cuarta parte del capital para controlar esa segunda empresa). Esto se logra conmayor facilidad cuando hay acciones de voto limitado.17

Finalmente la tercera vía de Desvío de Activos y Beneficios ocurre por la transferencia devalor de los accionistas hacia los administradores. Este tema ha sido muy estudiado.Algunas prácticas que dan lugar a este Desvío son la venta de activos de la empresa aadministradores o la firma de contratos de prestación de servicios o venta de insumos aempresas filiales o subsidiarias de administradores a precios de transferencia inadecuados.Ejemplos potenciales que más debatidos por su efecto neto sobre el valor de los activos deinversionistas minoritarios son la compensación excesiva a ejecutivos (directa o por mediode programas de opciones), el otorgamiento de créditos o la garantía de créditos a favor deadministradores. Finalmente, se pueden citar cualquier forma de explotación deoportunidades corporativas a favor no de la empresa y sus accionistas sino de losadministradores.d) El saqueo (looting) a instituciones financieras.El segundo elemento en el catálogo de fallas en la relación en el Mercado o entre Mercadoy Sociedad es el Saqueo (looting) y puede ocurrir por tres vías principales.La primera forma de Saqueo a instituciones financieras es la transferencia de valor haciaacreedores y deudores privilegiados. Esta forma de transferencia de valor parece haber sidogeneralizada en el rescate bancario e involucra la negociación inadecua por medio de lareestructura financiera de créditos en condiciones preferenciales, el otorgamiento de quitasa deudores, la aceptación de bienes ofrecidos como colateral de créditos a un valor superiora su precio de mercado (como cumplimiento de obligaciones), el ejercicio de cobranzadesigual entre deudores favorecidos y no favorecidos. En el caso de acreedores, el Saqueopuede darse al otorgar (como se mencionó anteriormente) de manera artificial un grado deprelación mayor a ciertos deudores al que correspondería en caso de quiebra.Una segunda forma de Saqueo es la que se refiere a los famosos Créditos Relacionados.Este tema ha sido uno de los aspectos centrales de la crisis mexicana y ha recibido una grancantidad de atención aunque está relativamente poco documentada. Los CréditosRelacionados son operaciones que realiza un banco con deudores que son accionistas,funcionarios bancarios o personas relacionados con ellos, en los que se otorgan condicionesfavorables que representan un alto costo para el banco. En un trabajo de Rafael La Porta,Florencio López-de-Silanes y Guillermo Zamarripa se documentan las condiciones decréditos relacionados en México. Se pone de manifiesto que en muchos bancos (UNION,CREMI, BANCRECER) el volumen de créditos relacionados excedió el monto pagadooriginalmente por los accionistas en la compra de las instituciones durante el proceso deprivatización.El estudio también muestra que ocurrió en México lo que ha sucedido en muchas partes delmundo. Los Créditos Relacionados se contratan en condiciones no competitivas. Como semuestra en el estudio de La Porta, López-de-Silanes y Zamarrita, estos créditos fueroncontratados con tasas de interés menores, plazos más largos, menores requerimientos degarantía que el resto de los créditos. La experiencia demostró a posteriori que estos créditostuvieron tasas de morosidad mayores al promedio.En este caso se da un conflicto de interés entre dos fuentes de utilidades para el deudorrelacionado. Por un lado, en su carácter de accionista bancario se beneficia de las utilidades18

de la institución financiera que se acumulan cuando existe un pago oportuno de loscréditos. En este caso recibe un porcentaje de la utilidad que corresponde a su peso comoaccionista. Por otro lado, como deudor cada peso que no pague al banco aumenta su riquezapersonal o la de las empresas en que participa como accionista/dueño. En general, como sedemuestra en modelos de Créditos Relacionados el deudor gana más no pagando querecibiendo los beneficios de pago. Se presenta un dilema parecido al “dilema delprisionero” de la Teoría de Juegos.Finalmente, el Saqueo también puede ocurrir por otras vías a las que denominamosgenéricamente Otros Problemas de Agencia semejantes a los que planteábamos en el casode los problemas entre Estado y Mercado. En este caso la agencia toma dos formas quedeben considerarse. La primera es el mandato de los accionistas a los administradores queles encomiendan la gerencia del negocio con el fin de generar utilidades. La segunda es laresponsabilidad fiduciaria de los administradores con respecto a sus clientes. Este mandatose adquiere por medio de los contratos de prestación de servicio (inversión, transferencia defondos, asesoría sobre formas de inversión, etcétera).e) Otros problemas de agencia que afectan a los mercados y a las relaciones entremercados y sociedad.Finalmente, es necesario listar Otros Problemas de Agencia que afectan a los Mercados oa las relaciones entre Mercado y Sociedad distintos al tunnelling y al looting. Estos son:1. Administración incompetente.2. Compensación excesiva a los administradores.3. Consumo suntuario de administradores con patrimonio de accionistas y clientes.4. Esfuerzo insuficiente (shirking) en cumplimiento de mandato.5. Nepotismo y favoritismo.6. Desviación de los objetivos de inversión de los accionistas y los fines de losclientes.7. Resistencia administrativa a cambios estructurales (empire building).8. Defensa a ultranza de posiciones de liderazgo.Las fallas en la relaciones dentro del Mercado y entre Mercado y Sociedad pueden generartransferencias muy grandes de valor. Estas pueden ser mayores cuando se potencian confallas entre Mercado y Estado. Cuando la supervisión es incompetente y los mediosjurisdiccionales para la defensa de derechos son débiles, como es el caso de paísesemergentes con sistema legal construido a partir del Derecho Romano, el monto de lastransferencias puede ser muy grande 15 .Otro agravante de los problemas de corrupción y de agencia entre Mercado y Sociedad sonlas imperfecciones de mercado. El sector financiero ha sido concentrado, con poderoligopólico significativo para algunos intermediarios. Sobre esto hay mucha evidencia deconcentración y de rendimientos extraordinarios. También hay evidencia de esquemas de15 Ver el análisis sobre Ley y Finanzas de La Porta, López-de-Silanes, Schleifer y Vishny. Se muestra que lossistemas sustentados en Derecho Romano son más permisivos para violar los derechos de minoría que lossistemas de Common Law y de Derecho Escandinavo.19

fijación de rendimientos diferenciados entre grandes y pequeños depositarios que parecenconformar prácticas de extracción de excedente del consumidor.Finalmente, un agravante es la debilidad de los medios de defensa de deudores y usuario deservicios financieros durante la gestación y las primeras etapas de contención y resolución.La Comisión Nacional para la Protección y Defensa a los Usuarios de Servicios Financieros(CONDUSEF) no existía antes de la crisis y debe verse como una mejora institucional.Muchos de las fallas citadas parecen haber estado presentes durante la crisis y lacontención. En la medida en que sí estuvieron presentes, pudieron haber conspirado paratransferir valor durante el proceso de reconocimiento y asignación de quebrantos. Como yase señaló, también pudieron haber operado de manera predatoria; es decir, generandopérdidas agregadas significativas con el fin de reducir el costo privado para algún agentecapaz de influenciar los procesos por cualquiera de los medios citados. La síntesis apareceen el diagrama siguiente.Problemas de corrupción,imperfección de mercado y agencia1. Falta detransparencia.2. Débil rendición decuentas.3. Escasaparticipación.4. Cerrazón a postmortem.SociedadMercadoEstado1. Contrapeso deCongreso a1. Captura regulatoria.Ejecutivo.2. Influencia sin2. Auditoría Superior.corrupción.3. Controversias3. Corrupciónconstitucionales yadministrativa.amparos.4. Problemas de agencia.1. Problemas de agencia delEstado:a) Por calidad de la regulación.b) Por aplicación regulatoria.2. Imperfección de mercado.3. Debilidad de medios de defensa.4. Ineficacia judicial.1. Desvío de activos ybeneficios (tunnelling).2. Saqueo (looting).3. Problemas de agencia.VI. Efectos de la corrupción y la captura regulatoria.En esta sección se presenta una síntesis rápida de los efectos de la corrupciónadministrativa y la captura regulatoria. Se adopta una perspectiva muy tajante. Se proponeque la corrupción tiene un efecto no ambiguo y muy negativo tanto sobre el funcionamientodel gobierno como sobre los mercados y la sociedad. Los efectos de la CorrupciónAdministrativa son:1. Afecta patrones de asignación de recursos y distribución del ingreso.2. Distorsiona el proceso de decisión sobre inversiones.3. Incrementa gastos y reduce ingresos del gobierno.20

4. Inhibe crecimiento económico.5. Hace que regulaciones sean excesivas y complejas para incrementar la capacidad defuncionarios de atraer pagos ilegales.6. Empuja empresas a actuar fuera de la regulación y hacia la economía informal.7. Lleva a la pérdida de credibilidad del gobierno.8. Desalienta la participación política.9. Fomenta la desigualdad social y entre grupos.10. Empuja hacia mecanismos informales de subsistencia.Como puede verse, se anticipa que los efectos no son puntuales y de una sola vez sino quese materializan en respuestas estructurales que dificultan la interacción social y destruyen laconfianza de los actores sociales en las instituciones.Algo semejante ocurre con la Captura Regulatoria. La captura distorsiona las reglas deljuego de un sistema pero además distorsiona el proceso mismo de determinación depolíticas públicas. En este caso el beneficio privado puede tener un enorme costo social. Lacaptura afecta los siguientes procesos de la definición de políticas públicas:1. Distorsiona la identificación y fijación de prioridades. Compromete el sentido deindicadores críticos como la primacía, factibilidad, vulnerabilidad de grupossociales y acciones públicas.2. Sesga la evaluación de políticas en términos de incidencia, impacto, medios,requerimientos y riesgos.3. Mediatiza los procesos de negociación y Gestión pública.4. Dificulta la formulación de políticas públicas que requiere la ponderación decriterios de aplicación funciones de producción, restricciones de recursos, medios dearticulación y control.5. Dificulta la retroalimentación eficaz y confiable de los impactos de las políticaspúblicas.Cuando conviven Corrupción Administrativa y Captura Regulatoria se obtienenresultados más adversos al bien general. No sólo se degrada el desempeño de laAdministración Pública sino también se desvía la intención de las Políticas Públicas. Comoconsecuencia se crea desconfianza y dificulta la comunicación entre AdministraciónPública y el resto del Sistema Político, genera “Fatiga por la reformas”: rechazo a priori areformas estructurales y se crean condiciones para el conflicto entre órdenes de Gobierno(Federación, Estados y Municipios) y Entre Poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial).Estos síntomas parecen haber estado presentes a lo largo del proceso de crisis, contención yrescate.Para H. Werlin (1994) esto tiene consecuencias duraderas ya que crea un círculo viciosoque debilita las condiciones de equidad en la competencia política (en la doble acepción depolicy y politics) entre actores, por tanto debilita la competencia necesaria para el controldel Estado y de la corrupción. En consecuencia, inhibe el funcionamiento de la Sociedad yel sector productivo.21

VII. Interpretaciones sobre el costo y la distribución de la crisis.Con el andamiaje anterior se puede buscar responder varias preguntas. ¿Cuál es el peso dela corrupción, la captura del Estado y los problemas de agencia en la profundización de lacrisis bancaria y la redistribución de los costos asociados con ella? En un segundo nivel,¿Qué tipo de corrupción, captura y problema de agenda fueron dominantes? Finalmente,¿qué se puede hacer para evitar que vuelvan a presentar?Para contestar estas preguntas conviene simplificar la larga lista de posibles fallas decorrupción, captura regulatoria y agencia (en el Estado, en los mercados y entre mercados yusuarios financieros) discutidas en las dos secciones anteriores, en las siguientes ochocategorías:1. Vulnerabilidad a choques financieros.2. Problemas de agencia del Estado.3. Corrupción administrativa en el Estado.4. Captura Regulatoria del Estado.5. Problemas de agencia dentro del Sector Financiero.6. Corrupción (fraude) entre deudores y funcionarios bancarios.7. Imperfecciones de Mercado.8. Debilidad de medios de defensa.Vamos ahora a analizar de manera general cuatro estudios importantes sobre la crisis y laresolución bancaria con el fin de identificar qué peso asignan a cada uno de las ochocategorías anteriores en la determinación del monto y la distribución del costo de la crisis.Si bien es cierto que ninguno de estos estudios tomó como referencia el marcometodológico aquí expuesto, también lo es que se pueden derivar algunas conclusionessobre el peso de cada uno de los factores generales.Los cuatro estudios analizados fueron elaborados por los siguientes autores: 1) FernandoMontes-Negret y Luis Landa; 2) Luis Rubio; 3) Francisco Gil Díaz y Agustín Carstens, y 4)José María Núñez Murillo. La síntesis e interpretación se hará para cada uno por separado.Al final se presenta una síntesis general.1. Fernando Montes-Negret y Luis Landa.Fernando Montes-Negret y Luis Landa elaboraron un documento sobre el Sector Bancarioen México. Existen varias versiones pero aquí se toma una versión previa al que fuepublicado como un documento del Banco Mundial 16 . El texto de Montes-Negret y Landaidentifica seis determinantes de la crisis de 1994 y 1995 que son los siguientes: 1)Desbalanceada reforma y desarrollo del sector financiero; 2) Incentivos incorrectos en la16 La versión publicada está disponible en el libro editado por Marcelo M. Giugale, Oliver Lafourcade y VinhBguye bajo el título “Mexico: A Comprehensive Development Agenda for the New Era”. Ver la Bibliografía.Muchas de las recomendaciones de la evaluación conjunta de Banco Mundial y el Fondo MonetarioInternacional en el contexto de las Financial Sector Assesment Program son consistentes con el diagnósticocitado. Ver de Luis Landa el documento “México-Banco Mundial-Fondo Monetario Internacional:oportunidades, desafíos y la convergencia hacia mejores prácticas y estándares internacionales”.22

operación bancaria después de la privatización y toma excesiva de riesgos del sistemabancarios: 3) Prácticas bancarias inapropiadas con corrupción y menosprecio de laimportancia de mantener una conducta ética; 4) Cultura de no pago extendida; 5) Retraso eineficacia en la adopción de medidas remediales, y 6) Compleja estructura de lasautoridades financieras (BANXICO, SHCP y CNBV) que regulan y supervisan al sectorbancario.Conviene revisar en detalle algunos puntos del diagnóstico. Con respecto al desbalance enla reforma y desarrollo del sector financiero, el estudio señala tres factores:a) Reformas de primera generación (rápida desregulación de tasas de interés y aperturade la cuenta de capitales) sin corrección de incentivos, adecuación en la regulación,fortalecimiento de la supervisión y creación de infraestructura adecuada paraasegurar desempeño sano.b) Reforma enfocada en el sistema bancario sin un desarrollo paralelo en el mercadode capitales. Esto fomentó la toma de deuda de corto plazo por empresas de manerapreferente a deuda de largo plazo y capital.c) No se cumplieron las precondiciones básicas de una liberalización financiera comoson la regulación prudencial robusta, la supervisión, el “enforcement” y laexistencia de una estructura legal y judicial moderna y equitativa.El segundo punto, referente a los incentivos incorrectos para la operación bancaria despuésde la privatización y toma excesiva de riesgos del sistema bancarios también es importante.Se señala la gran presión para prestar con el fin de recobrar inversión, ante el alto preciopagado por los bancos privatizados y el otorgamiento de créditos internos y créditosrelacionados en un contexto de supervisión bancaria laxa.Los puntos anteriores reflejan problemas de agencia de autoridades financieras y deintermediarios bancarios. El estudio también propone la existencia de problemas de capturaregulatoria por medio del retraso e ineficacia en la adopción de medidas remediales. Elestudio señala que grupos de interés poderosos retrasaron la adopción de cambios. Eldocumento no permite identificar si esta Captura se debió a Influencia, Problemas deAgencia o a Corrupción. Sí señala que las autoridades sufrieron una falta de visión globalya que los cambios adoptados con frecuencia no se acompañaron de otros cambiosnecesarios para garantizar su eficacia.El último punto del estudio señala como determinante del problema la poco funcional ycompleja estructura de autoridades financieras (BANXICO, SHCP y CNBV) que regula ysupervisan al sector bancario. Señala la excesiva concentración de poderes en la SHCP y lafragmentación de funciones y poderes de otras Autoridades Financieras. Señala también elconflicto de interés de la Secretaría de Hacienda:1) Entre, por un lado, las reglas prudenciales y, por el otro, las políticas fiscales ymonetarias.2) Entre, por un lado, ser el nacionalizador y reprivatizador de los bancos y, por otro, ser laautoridad responsable de la resolución de la crisis bancaria.3) Entre, por un lado, el costo fiscal y, por el otro, la aplicación de la Ley y la emisión deregulaciones complementarias.23

Señala otros problemas, la falta de autonomía del supervisor (la CNBV) con respecto a laSecretaría de Hacienda, la asignación al Banco Central de facultades que normalmentecorresponden al supervisor.2. Luis Rubio.En el ensayo titulado “FOBAPROA o las consecuencias de la ineptitud” del libro TresEnsayos: FOBAPROA, Privatización y TLC, Luis Rubio presenta un análisis cuidadoso delargo plazo sobre la evolución del sector bancario hasta su llegada a la crisis y a larecuperación. Aquí se resumen dos de esas etapas, la correspondiente al “error de diciembrede 1994” y al “baile del FOBAPROA 1994-2000”.Luis Rubio afirma que el error de diciembre llegó en el momento más endeble para la bancaya que algunos de los neobanqueros “habían terminado de saquear a sus instituciones” y la“cartera mala se apilaba en todos los bancos”. Los agravantes macroeconómicos eran altainflación con tasas de interés altas en un entorno de recesión y deterioro del tipo de cambio.Como consecuencia “se hicieron impagables muchos créditos” y se dio un deteriorogeneralizado de la calidad de la cartera. Hubo casos evidentes de fraude. Los quebrantosresultaron de factores tales como incentivos perversos de los banqueros para recuperar altoscostos pagados por los bancos, la forma de privatizar y los efectos de la devaluación y sussecuelas. Los agravantes institucionales fueron significativos por la falta de sistemas dereporte y control, la falta de información confiable (contable y financiera) que hacíaimposible conocer el estado de la cartera y del sistema en general.La reacción de las autoridades ante falta de información y capacidad analítica fue decarácter burocrático. Se supuso que el problema era manejable y se perdió la oportunidadde actuar con rapidez. Peor aún, actuaron con conflicto de interés y arrogancia de modo quelas decisiones preliminares terminaron agravando el problema. Optaron por el camino de ladiscrecionalidad sin reparar en las consecuencias sociales y políticas de sus acciones.A pesar de la creciente deficiencia de capital de los bancos, “las autoridades no estabandispuestas, por lo menos al inicio, a diluir a los accionistas existentes”. Cuando se abrierona esta opción, era demasiado tarde: se abrió el hoyo negro. Programa de Capitalización yCompra de Cartera generó compras de cartera dudosa con el agravante que pocasinstituciones cumplieron con el aumento de capital. Luis Rubio afirma que “con laconciencia sucia, los reguladores no tenían autoridad moral para exigir a los neobanquerosque cumplieran con su parte”. El efecto colateral de ese salvamento se tradujo en unbeneficio directo a los accionistas y la insolvencia de los deudores.La única opción en ese entorno era el subsidio directo a los deudores, que resultóinsuficiente y generó presión a los deudores para el pago mientras “se perdía el sentido dela obligación de pagar”. En la práctica se ofreció salida fácil a los que no querían pagar y segeneraron incentivos para personas deshonestas. Las autoridades contribuyeron a destruir labase del sistema financiero. La incapacidad de comprender y los errores crearon un “caldode cultivo destructor” que precedió el “Baile FOBAPROA 1994-2000”.24

Rubio recuerda que FOBAPROA era inicialmente un seguro mutualista cuyos fondosprovenían de los bancos de acuerdo a captación. Al estallar la crisis, las Autoridadesparecen haber estimado que el problema sumaba entre 6 y 8 MMD, que a pesar de sersuperior al valor del Fondo, se consideraba manejable. Sin embargo, “la acumulación deerrores en decisiones subsecuentes llevó a que el problema se multiplicara hasta alcanzardimensiones insospechadas”. Sorprendente: no se hicieron públicas las dimensiones delproblema.La estrategia inicial de compra de cartera emproblemada no pudo concluirse. Se compró sinorden. Por ejemplo, un crédito de misma persona o empresa se adquirió a dos bancos aprecios distintos sobre la base de un mecanismo de auto calificación ejecutado por cadabanco.La Comisión Nacional Bancaria tenía un serio conflicto de interés. Por un lado fueresponsable de supervisión y regulación fallida que llevó a la crisis y, por otro lado, eraresponsable del salvamento. Es decir, lo que había hecho mal como supervisor, lo podríacorregir como “salvador”.Por su parte FOBAPROA tuvo una forma de operar fue inocente. Inicialmente contaba conpersonal escaso, con poca experiencia y bajo nivel. Siguió un procedimiento aleatorio condecisiones bien intencionadas pero “pésimamente conceptuadas” y “mal ejecutadas”. Rubiotambién se refiere al trato desigual de FOBAPROA a los banqueros; mostró “deferenciacon algunos” y a “otros casi se metió a la cárcel”. Compraba cantidades distintas a precios(subsidios) diferentes. FOBAPROA “nunca tuvo un plan”. Predominaron errores ydecisiones aleatorias pero, a juicio de Luis Rubio, no la corrupción.El gobierno actuó con temor a la crítica y esto lo llevó a cubrir errores previos. Decidió noutilizar herramientas de presión para castigar impunidad, abandonó los juicios, promovió lacultura del “no pago” y otorgó grandes concesiones a los “Miembros del ClubFOBAPROA”. Los Banqueros hicieron negocio y transfirieron a FOBAPROA las pérdidas,“aún las no vinculadas con la crisis”.En este documento se resaltan múltiples problemas de agencia como los conflictos deinterés de las autoridades, la falta de regulación, el exceso de discrecionalidad, la falta detransparencia y de rendición de cuentas. Se señala expresamente que la corrupción estuvode lado de algunos funcionarios del sector financiero privado y algunos “neo banqueros”pero no de lado de las autoridades.3. Francisco Gil Díaz y Agustín Carstens.En un importante artículo titulado “Orgullo y prejuicio: La profesión económica y la crisisde México”, Francisco Gil Díaz y Agustín Carstens distinguen lo que consideran lasexplicaciones erróneas de la crisis de las verdaderas causas. Descartan como explicacionesfalsas la sobre valuación del tipo de cambio, la falta de transparencia de la informaciónsobre las reservas internacionales, la caída del ahorro privado y la expansión del créditointerno por el Banco Central.25

La explicación alternativa debe encontrarse en el ataque especulativo provocado poreventos políticos. Los determinantes de esta visión alternativa son el rápido cambio delsector privado de ser acreedor neto a ser altamente deudor, la liberación financiera (detasas, cajones de crédito y requerimientos de reservas bancarias) que tuvo efectos perversosdada la escasa protección contra prácticas predatorias de los bancos.Se reconocen como detonadores de la crisis, 1) el inadecuado criterio para registrar créditosincumplidos que no reflejaba el valor de los créditos; 2) la privatización bancaria hecha deprisa y sin aplicar criterios de adecuación para accionistas y para la alta administración; 3)la inadecuada capitalización en contexto de prácticas como el autopréstamos y elapalancamiento para la compra de acciones de los bancos; 4) la reducción drástica oeliminación de impuestos a los flujos de capital, los dividendos y los intereses; 5) laapertura a la cuenta de capitales para que extranjeros adquirieran bonos de deuda domésticade corto plazo; 6) la emisión de Tesobonos que fueron emitidos a corto plazo ydenominados en moneda extranjera.En estas condiciones, aumentó la disponibilidad de capital extranjero en cantidades sinprecedentes y esto dio lugar a una rápida expansión del crédito de la banca privada y labanca de desarrollo. El contexto de esta expansión no era robusto. Algunos indicadores deesta fragilidad fueron: 1) la pérdida de capital humano de los bancos durante su periodo enmanos del gobierno; 2) los incentivos perversos del seguro depósito bancario ilimitado; 3)la falta de reglas de capitalización basadas en riesgo, y 3) la falta de buró de créditoeficiente.El resultado fue un severo desbalance en el plazo de activos y pasivos con un gran pesopara el prestamista de última instancia así como la baja capacidad y saturación de lasupervisión de las Comisiones por la expansión del portafolio bancario.En esta interpretación, la crisis surgió como resultado de un choque especulativo en unentorno estructural débil. Los problemas de agencia restaron capacidad de respuesta de lasautoridades financieras por la inadecuada regulación y capacidad de supervisión.Desgraciadamente este artículo no discute la contención de la crisis ni el salvamento. Elénfasis en factores estructurales es aplicable también a las siguientes etapas. Es decir, seorienta más a la vulnerabilidad estructural frente a las crisis y al problema de agenciaresultado de bajo apoderamiento de las autoridades.4. José María Núñez Murillo.El cuarto documento que se va a citar es el libro El Caso FOBAPROA – IPAB: BreveRelatoría y Análisis de su Origen, Evolución y Estatus de José María E. Núñez Murillo.Este documento parte del reconocimiento de la obligación del Gobierno Federal de hacerfrente a un rescate bancario. Reconoce también que lo hizo de manera rápida en la primeraetapa pero la negociación tomó mucho tiempo (entre mayo de 1997 y febrero de 1998) y enese lapso se dieron abusos de instituciones bancarias y grandes deudores. Considera quecon frecuencia las autoridades estuvieron coludidas.26

El FOBAPROA operaba de manera adecuada en la protección al ahorro bancario pero noestaba capacitado para afrontar un problema financiero sistémico. Por lo tanto, se viorebasado por la magnitud de la crisis, la falta de supervisión y la débil regulación.Después de un inicio adecuado y prudente en el que FOBAPROA diseñó requisitos ylineamientos, procedió a romper sus propios lineamientos y a flexibilizar el rescate y aperder capacidad de responder con rapidez. El proceso de instrumentación del FOBAPROA“fue tardío, laxo y omiso”.El Poder Ejecutivo Federal actuó por su cuenta al margen de facultades constitucionales en:Finanzas Públicas, Supervisión y Deuda Pública. Lo hizo sin autorización del Congreso.El Congreso todavía reclama que se debió haber resuelto de manera conjunta con undiagnóstico oportuno y habiendo analizando posibles soluciones jurídica y políticamentesancionadas y legitimadas.Además de este conflicto entre el Ejecutivo y el Congreso de la Unión, José María Núñezidentifica dos conflictos adicionales. Primero es el que surge de la forma en que se contratóy realizó la auditoría de Michael W. Mackey. No considera que sea una auditoría por faltade información del auditor dado que se negó acceso a ciertos registros de bancosintervenidos por la CNBV (Por ejemplo, el caso de Banca Unión) y por las salvedadesseñaladas por el propio auditor en su informe. El segundo conflicto entre autoridades surgeentre el IPAB y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, ya que los artículostransitorios de la LPAB responsabilizan al IPAB de cumplir las obligaciones que antestenía FOBAPROA pero la CNBV impide al IPAB conocer la información de la bancaintervenida y tomar el control de las intervenciones.Este documento de un Diputado Federal es interesante ya que evidencia los conflictos entreautoridades y entre Poderes como parte de la contención, capitalización y venta de losactivos del rescate bancario. Surgen problemas de agencia y conflictos de interés entreautorices financieras y en los mismos poderes.¿Problemas de agencia, captura reglamentaria, corrupción?Si bien es cierto que el recuento de estos cuatro documentos no agota la informacióndisponible sobre el rescate bancario, ni sobre el efecto de las fallas de coordinación entregrandes actores en la magnitud de la crisis y la distribución de costos, también es cierto queilustran visiones contrastantes sobre el proceso y ayudan a entender la magnitud de lasfallas involucradas en la solución de la crisis. Aún así, nos falta información y análisis.No sabemos con precisión cuál fue el peso de los diversos problemas de agenciaidentificados. Tenemos evidencia parcial en el sentido que se presentó un severo problemade apoderamiento a las autoridades y serios problemas de agencia en la autoridad pública.Se documentan conflictos de interés de autoridades críticas en el rescate que crearonconflictos, retrasaron las soluciones y presumiblemente incrementaron el costo. Aunque noes materia expresa de los cuatro estudios analizados en este documento, hay tambiéninformación confiable sobre efectos negativos de la alta concentración de mercado.También, a pesar del reducido número de funcionarios bancarios y de deudores acusados de27

fraude, hay cierta evidencia sobre la existencia de “problemas de agencia” dentro de losbancos comerciales y hasta de corrupción y fraude entre deudores y funcionarios bancarios.Hay sospechas pero no hay evidencia sólida sobre la corrupción administrativa de lasautoridades financieras, interventores bancarios, superivisores, ministerios públicos yjueces tampoco hay evidencia sólida sobre la Captura Regulatoria. La información lapodríamos buscar en estudios de otros autores o en los libros blancos del rescate (de lasautoridades financieras y de la Cámara de Diputados). Sin embargo, la fuente más confiableno sería esa sino los anexos de las actas del Comité Técnico de FOBAPROA, las actas yanexos las reuniones de la Junta de Gobierno del IPAB y documentos del poder judicial dela federación, la Secretaría de la Función Pública, la Procuraduría Fiscal de la Federación,la Comisión Nacional Bancaria y de Valores y otros supervisores financieros. Hace faltatransparencia. Mientras esta no ocurra, seguirá abierta la hipótesis de la corrupción y de laCaptura del Estado y no conoceremos el peso de cada uno de estos factores.Uno de los temas recurrentes del análisis del rescate bancario ha sido el análisis de lalegalidad de la deuda y la capacidad de reducirla por medios jurídicos 17 . El dictamen de laSuprema Corte de Justicia, mencionado en este documento, ha aceptado la legalidad de lasacciones del Comité Técnico del FOBAPROA que habían sido más cuestionadas (como laaceptación de créditos relacionados y el cambio de reglas) y lleva a cerrar muchas de lasopciones que se consideraban abiertas para documentar posibles ilegalidades y para reducirel costo fiscal.Por otro lado, la gran cantidad de reformas realizadas a la regulación desde el inicio de lacrisis y la adopción de estándares internacionales podrían mostrar tanto la baja calidadinicial de la normatividad (evidencia de un débil apoderamiento de las autoridadesfinancieras) como la existencia de Captura Regulatoria en el proceso. De la misma manera,la aceptación de la legalidad de las acciones de las autoridades financieras decretada por laSCJN, no puede considerarse como evidencia suficiente de que no existió CapturaRegulatoria. Esta es una vertiente de análisis que no se concluido 18 .VIII. Algunas recomendaciones.Hellman, Jones y Kaufmann plantean que son muy distintas las implicaciones de lasdiversas formas de corrupción y problemas de agencia. Las soluciones a las grandes fallasen la coordinación del Estado, el mercado y la sociedad también se deben diseñardependiendo de la forma en que se ocurren. Las soluciones que no toman en consideraciónlas prioridades pueden ser muy caras para intermediarios y usuarios y, en un extremo,podría resultar ineficaces.Es obligado hablar de transparencia. Hemos visto que la transparencia ha sido uno de losgrandes ausentes en el proceso. También hemos visto que la resistencia de las autoridades atransparentar sus acciones se ha interpretado con frecuencia como evidencia indirecta decorrupción y Captura del Estado. Desgraciadamente no es la única explicación posible. La17 Ver los análisis de la cuenta pública de la ASF y el dictámen de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.18 Ver los libros de Andrés Manuel López Obrador y de Jorge Francisco Moncada y Mario di Constanzo.28

opacidad también se puede deber al deseo de proteger fallas de agencia, que fueroncausadas por las autoridades o que resultan del débil apoderamiento de las instituciones.La eficacia de la transparencia como medio de evaluación y contrapeso de la acción públicadepende de que sea suficientemente amplia. Se propone que la transparencia es eficaz sipuede considerarse Transparencia Integral y cumple cabalmente con los siguientescuatro componentes 19 :1. Transparencia Estrecha integrada por la revelación de información preestableciday la atención a las consultas a entidades públicas por parte de ciudadanos y otrosPoderes de la Unión. En el caso del Poder Ejecutivo, las consultas pueden provenirdel Poder Legislativo, de manera directa o por medio de la Auditoría Superior de laFederación.2. Rendición de cuentas ante otros Poderes de la Unión como parte de los balanceshorizontales contemplados formalmente por la definición de la democracia y antelos ciudadanos.3. Balance entre Poderes en el ejercicio de la división de funciones. Esto es cierto, porejemplo, en la definición de presupuesto, endeudamiento, otorgamiento desubsidios, cierre de la cuenta pública. Los contrapesos son instrumentos para lavigilancia recíproca pero en las democracias maduras también son instrumentos deretroalimentación, construcción de consensos políticos. Todo esto de cara alciudadano.4. El mayor nivel de transparencia se alcanza con la consulta abierta y decisiva alciudadano sobre la acción pública. Esto lo convierte no solo en solicitante deinformación sino actor corresponsable de la política pública. La apertura de laconsulta es contrapeso para la Captura del Estado.Para Amartya K. Sen, Premio Novel de Economía, la transparencia es la confianza quehace posible la interacción social. La transparencia es el cumplimiento de garantías derevelación entre actores de una sociedad. No está garantizada por la cantidad o laoportunidad de información revelada sino por la garantía de que se habrán de satisfacer “lasnecesidades de apertura” de cada uno de los miembros frente a los otros. Cumple unafunción preventiva frente a la corrupción, la irresponsabilidad y otros problemas de agenda.¿Qué hay que transparentar en el caso de la crisis y el rescate bancario?En primer término es necesario cumplir con los requisitos de la Ley de Protección alAhorro Bancario y la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública.Algunos de los aspectos a revelar son:1. La explicación de cómo se cumplió con los artículos transitorios de la Ley. Explicarqué se hizo y cómo.19 Esta definición de “transparencia integral” fue propuesta por este autor inicialmente en el libroTransparencia Integral para el Resposicionamiento de la Deuda Pública: Criterios, Áreas y Retos paraMéxico.29

2. Atender requerimientos de Ley de Transparencia para reportar la informacióncatalogada como pública y atender las consultas. Como hemos visto, este es unpunto que no se ha cumplido y por el que se ha recurrido al amparo en múltiplesocasiones. Para decirlo de manera coloquial, se presta mayor atención al porqué no,que al cómo sí.3. Con respecto a la deuda pública y al saldo de requerimientos financieros para elsector público, es importante transparentar la forma de administración y servicio(requerimientos multianuales de fondos) y validar su monto, tanto en lo que serefiere a las operaciones realizadas por FOBAPROA como las realizadas por elIPAB. Explicar el monto de y los determinantes de cada reducción obtenida al costofiscal debe ayudar a la eventual integración de los “requerimientos financieros” ypasivos contingentes a deuda pública formal.4. Es de importancia especial revelar las acciones del IPAB, la CNBV, la ProcuraduríaFiscal de la Federación en la denuncia y apoyo a las investigaciones frente a ilícitosy posibles excesos.5. Como complemento al punto anterior, el funcionamiento de las fiscalías y lostribunales.6. Atención y seguimiento otorgado a las auditorías, juicios de amparo y controversiasconstitucionales en que participa el IPAB y otras autoridades financieras.7. Fortalecer estructura regulatoria e institucional con el fin de reducir la probabilidadde ocurrencia de una nueva crisis y para reducir el posible costo en caso depresentarse.En segundo término, la transparencia debe alcanzar documentos específicos. Algunos deestos ya existen pero no son públicos, otros deben hacerse con el fin de facilitar lacomprensión de las acciones realizadas. Los documentos más importantes a mi juicio son:1. Libros Blancos (actas circunstanciadas) de cada una de las intervenciones realizadaspor FOBAPROA, la CNB (ahora CNBV) y el IPAB. Deben ser entregados alCongreso (Comisiones de Seguimiento de ambas Cámaras) y revisadas por laSecretaría de la Función Pública, la ASF y la sociedad. También se incluyen loslibros blancos elaborados por la Cámara de Diputados.2. FOBAPROA debe publicar las actas completas del Comité Técnico del Fideicomisoincluyendo las versiones públicas de todos los ANEXOS y los Contratos celebradoscon los bancos.3. IPAB debe publicar también las Actas tanto de la Junta de Gobierno como de losdiversos Comités con todos los ANEXOS. También debe publicar las propuestas deVocales y deliberaciones realizadas a partir de ellas. Esta transparencia es underecho de los Vocales Independientes que tiene que ser respetado.4. El IPAB también debe dar a conocer información adicional como el alcance de lasAuditorías realizadas a los bancos, la bitácora de denuncias recibidas y realizadasasí como los resultados obtenidos en juicios contra deudores y otros actores delrescate.5. Las autoridades financieras deben compartir con el Congreso y con la sociedad laevaluación de las fortalezas y debilidades del marco normativo así como laspropuestas en proceso para la reforma reglamentaria. Esto debe incluir los ejercicios30

de evaluación institucional y del marco jurídico que realizan en México el BancoMundial y el Fondo Monetario Internacional.6. Sobre todo, se debe cumplir el “principio de la seguridad de revelación” de AmartyaK. Sen, en materia de la crisis y el rescate.La información es importante, pero es insuficiente para prevenir fallas en la relación entreEstado, mercado y sociedad. La respuesta debe ser integral. El complemento indispensablede la transparencia es el análisis. El siguiente diagrama resume algunas de lasrecomendaciones más importantes.Algunas recomendaciones: Lasolución depende del problema1. Transparencia de reguladory del ejecutivo.2. Rendición de cuentas deregulador y ejecutivo.3. Contrapesos entre poderes.4. Participación ciudadana.5. Ejemplaridad y castigo a losculpables.6. Competencia política.EstadoSociedad1. Supervisión.2. Regulación.3. Adopción de estándares internacionales.4. Capacitación y reemplazo a funcionarios5. Fortalecimiento institucional.6. Revisión de leyes y reglamentos.Mercado1. Competencia.2. Medios de defensaefectivos.3. Castigo a culpables.4. Seguro de depósitolimitado.5. Mecanismos deresolución decontroversias.6. Amparo para actosprivados.1. Defensa de derechos deminorías.2. Estándares de gobiernocorporativo.3. Control de riesgos.4. Revelación.5. Disciplina de mercado.Una propuesta particular es incorporar el “amparo entre particulares” como un medio dedefensa de actores pequeños frente a otros actores privados que tienen alto podereconómico y social. El objetivo sería proteger derechos en relaciones asimétricas. Esteplanteamiento es propio de la doctrina alemana Drittwirkung que lleva a ampliar elconcepto tradicional del amparo, propio de las relaciones verticales de los actores privadoscon el poder público, a las relaciones horizontales entre particulares. El objetivo es extenderel concepto de equilibrio entre igualdad y libertad, propio de la separación entre Estado ySociedad propio de un Estado Social, a aquellas relaciones económicas que se caracterizanpor ser asimétricas 20 .20 El Drittwrinkung no debe suplantar la aplicación de normas de derecho privado, ni infringir el principio delegalidad y la voluntad de las partes. Su aplicación corresponde al fin de llevar los derechos fundamentales delas partes en relaciones privadas cuando existan lagunas y vacíos interpretativos que deberán ser llenados porun juez mediante cláusulas generales como la buena fe, buenas costumbres, orden público, etc. Se consideraque este concepto puede reforzar los medios de defensa de los derechos de actores sociales actualmenteprevistos en la actuación de la CONDUSEF.31

El diagrama anterior presenta acciones en los cuatro frentes explorados en el documentocomo son la regulación y supervisión del Mercado, las relaciones entre Estado y Mercado,las relaciones entre Mercado y Sociedad, y las relaciones entre Estado y Sociedad.No se presentan matices ni orden de prioridad por la falta de conocimiento detallado de loque sucedió. No fue posible saber cuáles problemas de agencia, corrupción o captura fueronmás importantes. En esas condiciones no podemos sino presentar un “escopetazo”. Este hasido la misma estrategia seguida por le Ejecutivo Federal y por el Congreso en los últimosdiez años. El resultado ha sido una transformación profunda pero lenta que no ha logradoreestablecer la confianza de muchos actores en el estado de derecho. Para conocer conprecisión el peso de cada uno de los determinantes, sería necesario llenar la informaciónque aparece en los seis cuadros del Anexo titulado Cuestionarios para Entender la Crisis yel Rescate Bancario.Una de las conclusiones importantes de prácticamente todos los análisis es la debilidad delciudadano, en su carácter de usuario de servicios financieros. En este contexto se proponeincorporar el “amparo entre particulares” como un medio de defensa de actores pequeñosfrente a otros actores privados que tienen alto poder económico y social. El objetivo seríaproteger derechos en relaciones asimétricas. Este planteamiento es propio de la doctrinaalemana Drittwirkung que lleva a ampliar el concepto tradicional del amparo, propio de lasrelaciones verticales de los actores privados con el poder público, a las relacioneshorizontales entre particulares. El objetivo es extender el concepto de equilibrio entreigualdad y libertad, propio de la separación entre Estado y Sociedad en un Estado Social, aaquellas relaciones económicas que se caracterizan por ser asimétricas 21 . Esta es una de lasáreas en que todavía se debe avanzar.IX. Conclusiones.La crisis bancaria y el proceso de contención, capitalización y fortalecimiento de laestructura han dejado de manifiesto la existencia de fallas en la relación de Estado,Mercado y Sociedad. Algunas de estas fallas reflejan problemas de agencia, corrupción,captura regulatoria y falta de competencia económica. El costo de estas imperfecciones hasido muy alto, haciendo la crisis de mediados de los noventa más profunda yredistribuyendo los costos entre actores más allá de la lógica original de las obligacionescontractuales y de propiedad.La revisión de los cuatro estudios seleccionados utilizando los ocho posibles determinantespropuestos en el documento, confirma que la profundidad y el costo de la crisis sonresultado de múltiples factores y que no se puede atribuir (como plantea la segunda21 El Drittwrinkung no debe suplantar la aplicación de normas de derecho privado, ni infringir el principio delegalidad y la voluntad de las partes. Su aplicación corresponde al fin de llevar los derechos fundamentales delas partes en relaciones privadas cuando existan lagunas y vacíos interpretativos que deberán ser llenados porun juez mediante cláusulas generales como la buena fe, buenas costumbres, orden público, etc. Se consideraque este concepto puede reforzar los medios de defensa de los derechos de actores sociales actualmenteprevistos en la actuación de la CONDUSEF.32

estándares internacionales que, si bien han contribuido de manera significativa a fortalecerlas instituciones, no han permitido generar una “práctica mexicana” surgida de nuestrapropia experiencia. Sin duda, todo un desperdicio por opacidad.Ante todo, es necesario terminar el rescate bancario con responsabilidad. Esto implicareducir el costo fiscal hasta donde permita la legalidad, castigar los excesos (corrupción,fraude, captura del Estado), transparentar acciones, reforzar la rendición de cuentas yfortalecer tanto la regulación como las instituciones.34

IX. Anexo: Cuestionario para entender la crisis y el rescate bancario.Estimación General de Costo% del costo totalDeterminantes del Costo y la Distribución1 Vulnerabilidad ante choques financieros2 Problemas de Agencia del Estado.3 Corrupción administrativa en el Estado4 Captura Regulatoria del Estado.5 Problemas de agencia dentro del Sector Financiero.6 Corrupción (fraude) entre deudores y funcionarios bancarios.7 Imperfecciones de Mercado.8 Debilidad de medios de defensa.Total 100%Origen del Costo9 Destrucción de riqueza (accionistas y acreedores)10 Caída de valor de activos de accionistas11 Cuasi-rentas pagadas por usuarios12 Pérdida de PIBTotal 100%Incidencia Final13 Costo fiscal14 Costo a accionistas15 Costo a Deudores16 Costo a acreedores17 Costo a usuarios18 Costo a intermediarios19 Costo económico generalTotal 100%35

Efecto de los determinantes del Costo y la Distribución de la Crisis sobre los factores de impactoC=Concentra; N=No efecto; D DistribuyeProblemas de agencia delEstado.Corrupción administrativaen el Estado.¿Aumenta? ¿Desvía? ¿Aumenta? ¿Desvía?Captura Regulatoria delEstado.¿Aumenta? ¿Desvía? ¿Aumenta?Problemas de agencia dentrodel Sector Financiero.¿Desvía?A=Aumenta; N=No efecto; R= Reduce A N R C N D A N R C N D A N R C N D A N R C N DORIGEN DEL COSTO1 Destrucción de riqueza (accionistas y acreedores)2 Caída de valor de activos de accionistas3 Cuasi-rentas pagadas por usuarios4 Pérdida de PIBINCIDENCIA FINAL1 Costo fiscal2 Costo a accionistas3 Costo a Deudores4 Costo a acreedores5 Costo a usuarios6 Costo a intermediarios7 Costo económico generalC=Concentra; N=No efecto; D DistribuyeCorrupción (fraude) entre Imperfecciones dedeudores y funcionariosbancarios.Mercado.¿Aumenta? ¿Desvía? ¿Aumenta? ¿Desvía?Debilidad de medios dedefensa.¿Aumenta? ¿Desvía?A=Aumenta; N=No efecto; R= Reduce A N R C N D A N R C N D A N R C N DORIGEN DEL COSTODestrucción de riqueza (accionistas y acreedores)Caída de valor de activos de accionistasCuasi-rentas pagadas por usuariosPérdida de PIBINCIDENCIA FINALCosto fiscalCosto a accionistasCosto a DeudoresCosto a acreedoresCosto a usuariosCosto a intermediariosCosto económico general36

Capacidad Institucional y Apoderamiento para Administrar y Resolver CrisisBancarias (Categorías definidas por José De Luna Martínez)Criterios para evaluar fortaleza del mandato y posibles causas de problemas de agenciaImpacto en costo de Impacto enMA= Muy Alto; A= Alto; B= Bajo; MB= Muy Bajo; NR=No Relevante crisisredistribuciónMA A B MB MA A B MB NR1 1.Marco legal y regulación prudencial adecuada1.1 Recaudación rápida de garantías y recuperación de préstamos2cuando los deudores no tienen capacidad de pago3 1.2 Requerimientos de capital de acuerdo al Basle Capital Accord1.3 Prácticas contables que cumplan con estándares4internacionalmente aceptados1.4 Diseño de un sistema de clasificación de préstamos que5calcule la capacidad de pago actual y futura de los deudores1.5 Requerimientos que prevean la pérdida de préstamos de6acuerdo a estándares internacionales1.6 Adecuar la regulación para limitar el riesgo de mercado (tasa7de interés, tipo de cambio y liquidez)1.7 Regulación en cobertura amplia y de préstamos vinculados de8acuerdo a estándares internacionales9 2. Fiscalización efectiva para la industria bancaria10 2.1 Entidad única especializada en la supervisión bancaria11 2.2 Autoridad de supervisión independiente2.3 Supervisión que no solamente evalué el cumplimiento de la ley12 sino también que identifique y limite los riesgos potenciales de lasinstituciones bancarias (supervisión fuera de sitio)13 2.4 Fiscalización consolidada14 2.5 Adecuar los manuales para la evaluación en el sitio15 2.6 Programas de entrenamiento regulares para supervisores2.7 Autoridad de fiscalización con la capacidad de imponer una16 amplia gama de sanciones que incluyan el cambio deadministración y la suspensión de actividades17 3. Administración calificada18 3.1 Administradores bancarios con años de experiencia en la3.2 Proceso de licenciamiento que requiera una evaluación19 cuidadosa de las capacidades técnicas y de la integridad moral delos propietarios y la administración20 3.3 Administración bancaria independiente de la intervención21 3.4. Crédito adecuado y manejo de riesgo bancario al interior de22 4. Fuerte disciplina de mercado4.1 Aplicación de acciones correctivas expeditas cuando las23instituciones financieras fracasen en alcanzar los requerimientos4.2 Sanciones estrictas por actividades fraudulentas y prácticas24financieras ilegales4.3 Creación de un mecanismo de salida rápida para instituciones25financieras no viables26 4.4. Seguro de depósito limitado37

Posibles acciones de captura del estado y corrpución en la conducción de las 37 accionespotenciales para reducir el costo fiscalMA= Muy Alto; A= Alto; B= Bajo; MB= Muy Bajo; NR=No Relevante1 UNO: Reducir el valor neto de los pagarés:1) Eliminación de créditos inexistentes o duplicados o con garantías mal2constituidas.2) Eliminación de créditos por no apegarse al programa original y no haber3 sido aceptados posteriormente (e.g. créditos relacionados), diferencias entrelo manifestado por los bancos y las actas de cierre.3) Descuento por requerimiento de reservas de los créditos por faltantes4que excedan lo permitido en el Programa de Incentivos.4) Descuento por perdón de reservas por adhesión al Programa de5Capitalización.5) Eliminación de intereses moratorios que distorsionaron el cálculo inicial6del valor de los créditos, neto de provisiones.6) Eliminación de créditos por ilegalidad con responsabilidad del banco.77) Eliminación de créditos irregulares que al ser objeto del deslinde de8responsabilidades se identifique responsabilidad legal del banco.9 8) Rechazo de gastos de administración y gastos legales excesivos.9) Estimación del costo y accesorios de los incumplimientos de10obligaciones a cargo de la Institución con FOBAPROA.11 DOS: Aumentar la participación en pérdidas de las Instituciones:10) Incremento por participación de los créditos a empresas en suspensión12de pagos.11) Requerimiento de incrementar las reservas de los créditos por faltantes13 que excedan lo permitido en el Programa de Incentivos y perdón de reservaspor adhesión.12) Recuperación menor en cartera FOBAPROA que en cartera comparable14o incumplimiento del plan de cobranza de cartera.TRES: Imponer sanciones y penas convencionales que pueden incidir15 en el valor de los pagarés o en la participación en pérdidas o enambos:13) Evaluación del desempeño general de la fiduciaria como “buen padre de16familia”.14) Esfuerzo de cobranza inadecuado o recuperación menor en cartera17FOBAPROA que en cartera comparable.15) Incumplimiento de la obligación de subsanar con provisiones anuales los18 requerimientos de reservas a medida que se califique la cartera, en excesode lo contemplado en el Programa de Incentivos.19 16) Incumplimiento del programa de capitalización con FOBAPROA.20 17) Incumplimiento del programa de consolidación financiera con IPAB.21 18) Incumplimiento del plan de cobranza de cartera.22 19) Incumplimiento de requerimientos de información.20) Incumplimiento de medidas instrumentadas para incentivar a deudores23al pronto pago.21) Incumplimiento de los mecanismos para pago de grandes deudores.2425 CUATRO: Aumentar el valor esperado de las recuperaciones:22) Incremento de la entrega de efectivo y bienes producto de la26 administración, recuperación y cobranza por verificación y, en su caso,sanción.23) Sustitución de créditos ilegales (incumplimiento del Artículo 65 de la LIC)27 en que no medie responsabilidad del banco por otros de igual o mejorcalidad.24) Sustitución de créditos irregulares (falta de diligencia de la verificación28 de capacidad de pago o negligencia inexcusable) en que no medieresponsabilidad del banco por otros de igual o mejor calidad.25) Apertura de nuevos medios de cobranza al determinar qué créditos29 irregulares, al ser objeto de deslinde de responsabilidades, resultan enresponsabilidad económica agentes distintos al banco.26) Instruir a los fideicomisos con el fin de garantizar mejores rendimientos30 (en ausencia de una instrucción se invierten a la misma tasa de los pagarésque es menor a CETE).CINCO: Adoptar acciones que solicita el Inciso C del Artículo Quinto31Transitorio de la LPAB:27) La imposición de cuotas extraordinarias a Instituciones participantes en32el Programa.28) Negociar el incremento de la Participación en Pérdidas de las33Instituciones.34 29) Negociar la reducción del valor de los pagarés.30) Negociar la reducción en los intereses capitalizables trimestralmente.3531) Reducir el valor de los pagarés por dividendos pagados a los accionistas36 en contraposición con lo dispuesto en el Programa de Capitalización yCompra de Cartera.37 SEIS: Cuestionar actos originadores de los costos fiscales:32) Programa de Capitalización y Compra de Cartera de forma integral.3839 33) Cambio de criterio para la aceptación de créditos.40 34) Reducción de requerimientos de reservas.41 35) Aceptación de intereses moratorios.42 36) Programa de Incentivos.43 37) Criterios particulares adoptados para alguna de las Instituciones.¿Se hizo ¿Es evidencia ¿Es evidencia Impacto en costo Impacto enS N S N S N MA A B MB MA A B MB NR38

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