Derecho procesal

DEDICATORIAA MI AMADA MADRE AURA VALDIVIEZO BRAVO DE NARVÁEZ,QUE SE ENCUENTRA JUNTO A DIOS PADRE, ENTREGANDO PARA SUBENDICIÓN, MI TRABAJO DE ESTUDIOS EN LA PRESENTEESPECIALIZACIÓN DE DERECHO PROCESAL Y DEDICO ESTE ESFUERZOPROFESIONAL A SU GRAN AMOR QUE HOY Y SIEMPRE ESTREMECE MICORAZÓN.FRANCISCO XAVIER NARVÁEZ VALDIVIEZO

1.3.1. General 131.3.2. Específicos 141.4 J U S T I F IC A C I Ó N 141.5 D E L I M I T A C IÓ N 151.5.1. Campo de acción 151.5.2. Área 151.5.3. Aspecto 161.5.4. Tema 161.5.5. Problema 171.5.6. Delimitación Espacial y Temporal 17CAPÍTUL O 2 MARCO TEÓRICO 182.1 A NT E C E DE NT E S DEL TE M A 182.1.1. Facultad sancionadora de Comisarios Municipales 182. 1. 1. 1. Delegación genérica según necesidades de los Cabildos 182. 1. 1. 2. R eforma del artículo 154 de LOR M 202. 1. 1. 3. P otestad sancionadora del Comisario Municipal e n materia deplaneamiento y urbanismo, Articulo 146 de LOR M. 222. 1. 1. 4. Facultad sancionadora del artículo 209 con respecto a lasparcelaciones 242. 1. 1. 5. Facultad sancionadora en procesos constructivos del artículo473 252. 1. 1. 6. Sanciones pecuniarias de carácter general del artículo 472 dela LOR M. 262. 1. 1. 7. Facultades sancionadoras de competencias Tributarias,T urísticas, Sanitarias, Ambientales y otros. 272.2 E L E M E NTO S D E S U S T E NTA C IÓ N P A R A L A IN A P L IC A B IL I DA D D E L A S S A NC IO N E SDE L O S CO M I S A R IO S M U N IC I P A L E S. 282.2.1. Competencias y funciones en manos de varios niveles degobiernos autónomos 292. 2. 1. 1. E f iciencia objetivo principal 29ii

2. 2. 1. 2. T utela efectiva de competencias 302. 2. 1. 3. E l engaño de la autonomía 312. 2. 1. 4. La tutela como marco para la aplicación de sa nciones 312. 2. 1. 5. Dualidad de f unciones de niveles territoriales 322. 2. 1. 6. I naplicabilidad de sanciones con dualidad de competencias yf unciones 332.2.2. Jerarquización de la normativa emitida por entesautonómicos 342. 2. 2. 1. Antigua jerarquización de la normativa ecuatoriana 342. 2. 2. 2. N ueva jerarquización de la normativa ecuatoriana 352. 2. 2. 3. I naplicabilidad de sanciones por jerarquización de normativasde entes autónomos 372.2.3. Inconstitucionalidades por omisión 382.3 H IPÓ T E S I S DE L TE M A 402.3.1. Variables 402. 3. 1. 1. I ndependientes 402. 3. 1. 1. 1. I ndicadores 412. 3. 1. 2. Dependientes. 412. 3. 1. 2. 1. I ndicadores. 41CAPÍTUL O 3 METODOLOGÍA 423.1 E N F O Q U E 423.2 U NIV E R S O 423.3 P R O C E D IM IE NT O D E M U E S T R E O 423.4 C A T E G O R ÍA DE L A INV E S T I G A C IÓ N 433.5 I D E N T I F IC A C I Ó N DE F U E NT E S 433.6 P R O C E D IM IE NT O S DE R E C O L E C C IÓ N DE DA T O S 433.7 T É C N IC A S A A P L IC A R S E E N L A I NV E S T IG A C IÓ N 44iii

CAPÍTUL O 4 DESARROLL O DE LA INVESTIGACI Ó N 454.1 R E C O NO C IM IE N T O D E L E N T O R NO DE L O S C A S O S 454.1.1. Desarrollo jurídico del artículo 209 de la LORM 454.1.2. Desarrollo jurídico del artículo 473 de la LORM 464.2 A NÁ L I S I S DE DA T O S 474.3 R E S U L T A DO S JU R Í DIC O S 484.4 R E L A C I Ó N DE L O S R E S U L T A DO S DE L A I NV E S T IG A C IÓ N C O N L A H I P Ó T E S I S 48C ON CL U S I ON E S Y RE C OM E N D A CI ON E S 49I N TE G R A C I Ó N D E N I V E L E S L E G I S L A TI V O S 49AC TU A L I Z A C I Ó N D E N O R M A TI V A TER R I TOR I A L 49C O N TR O L C O N S TI TU C I O N A L A U T Ó N O M O T E R R I T O R I AL 50I N TER C A M B I O D E C O N O C I M I E N T O S J U R Í D I C O S 50B IBLI O G R A F ÍA 51AN E X O 1 52iv

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGALIntroducciónTodo ordenam iento jurídico y el Estado m ism o se basanen la existencia de una Constitución atribuida de suprem acíajerárquica y ésta le otorga el sustento para que am bos seerijan sin fisuras. El poder constituyente ha expedido unanueva Constitución en el año 2008 , la cual ha plasm adocam bios profundos en la organización del Estado y por endeen la adm inistración de los procesos adm inistrativos ,provocando en m uchos casos, la derogación de lasnorm ativas de m enor jerarquía y creadas antes de laexpedición de la Carta Magna.Hem os de pensar que el tem a propuesto :“Inejecutabilidad de l as sanciones adm inistrativas im puestaspor Com isarios Municipales, a la luz del nuevo ordenam ientoconstitucional y legal ” para la tesina de grado de laEspecialidad en Derecho Procesal , tiene m ayor relación a lagestión de procesos adm inistrativos que legales; y, muy por elcontrario, debem os decir que la base de todo procesoadm inistrativo en el sector público se fundam en ta endisposiciones legales, que al m ismo tiem po deben serdiseñadas y elaboradas con principios jurídicos ycongruentem ente coordinad os con la Constitución y Leyes ,dentro de los objetivos de la administración del Estado,específicam ente los gobiernos au tónomos municipales.1

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGALEsta propuesta, m ás allá de ser un tem a académ ico,nace de una necesidad institucional que requiere tener unesquem a integrador entre los procesos y la juridicidad de losmism os. Esta juridicidad existe, aunque en su m ayoría no estáidentificada ni docum entada.El presente docum ento para la obtención de grado deEspecialista, contiene elem entos im portantes , tales como:a) Planteam iento del Problem a;b) Fundam entos teóricos legales y adm inistrativos delDerecho Procesal que deben aplicar l os Com isariosMunicipales;c) Metodología utilizada en el proceso de ejecución deelaboración de la tesina de grado; y,d) Los aspectos adm inistrativos necesarios para lograr laejecución del inform e final.En el planteam iento de la problem ática existenterevisarem os las situaciones que nos llevan a elegir lanecesidad del estudio del tem a en cuestión, esclareciendonuestros objetivos y dem ás aspectos im portantes de carácterteórico, que hacen necesario un análisis m etódico y crí tico.Com o segunda parte , revisarem os las bases teóricasnecesarias para el desarrollo de las soluciones estratégicasque deban im plantarse con criterios y fundam entos legalesprocesalesy, que nos perm itan ser más eficientes y eficacesen la aplicación de las sanciones im puestas por los Com isariosMunicipales. Finalmente, la hipótesis , que es relevante paraconfigurar el m arco teórico del presente proyecto .2

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGALCapítulo 1 Planteamiento de ProblemaLa gran m ayorí a de los gobiernos seccionales delEcuador, no han dado la jerarquía respetiva al DerechoProcesal que deben aplicar los Com isarios Municipales dentrode las com petencias que les otorga la Ley Orgánica deRégim en Municipal y cada Concejo Cantonal en sujurisdicción.Esta gestión procesal de carácter adm inistrativo esejercida de m anera incipiente en algunos m unicipios y confalta de integración en los diferentes niveles , siendoim portante que esta integración sea vertical y horizontal , endonde converjan los diferentes niveles de entes legislativos deinstituciones, que estén involucradas para proveer loselementos de juicios necesarios para la aplicación de lassanciones, por parte de los Com isarios Municipales .Hay que considerar que el fortalecimiento de la justiciaadm inistrativa local con la aplicación correcta del Dere choProcesal , potencializaría las proyecciones de recaudación porconceptos de m ultas y la satisfacción de las necesidades delos usuarios, ante un ordenam iento urbano, am biental y social ,puesto que atom iza su cercanía con el ciudadano.3

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGALLa inaplicabilidad de varias sanciones de niveladm inistrativo por parte de los Com isarios Municipales , surgendesde el m omento que existen Ordenanzas y Leyes decom petencia m unicipal , que fueron derogadas 1 en lavigencia de la actual Constitución, pero por una falta deactualización de norm ativa por parte de los ConcejosCantonales, se ha m anejado de m anera inconstitucional losprocesos sustentados por los Com isarios Municipales.La inconstitucionalidad por om isión ha sido evidentepero silenciosa. Ese silencio ha provoc ado la nulidad deactos adm inistrativos de los Com isarios Municipales. No sebusca culpable, pero esto es consecuencia de una falta deintegración; tanto de m anera vertical , com o horizontal , de losesquem as jurídicos del Estado Ecuatoriano. Esta integraci ón serefiere a la falta de análisis jurídicos de los efectos quepodrían producir nuevas norm as en otras ya existentes y surespectiva com unicación a los diferentes niveles de gobierno,a fin de que esas observaciones sean integradas de m aneracoordinada y unificada a los entes con poder legislativo , ensus respectivas jurisdicciones territoriales.1 ASAMBLEA NACIONAL C o ns ti tu ci ó n d e la Rep úb li ca d e l E c ua d o r.D I SP O SI C I Ó N D E R O G ATO RI A. - S e d eroga la C o ns ti tu ci ó n P o l í ti ca d e la R ep úb li cad e l E cua d o r p ub li ca d a e n e l R egi s tro O fi ci a l nú mero u no d e l d ía o n c e d e a go s tod e 1998, y t oda norm a cont rari a a esta Constitución. El re st o delordenamient o j urí dico permanecerá vigent e en cuant o no sea cont rari o ala Constitución.4

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGAL1.1 Diagnóstico de la situaciónDebem os analizar que, las facultades otorgadas a losCom isarios Municipales, hace m ás de veinte años , han sidomenoscabadas poco a poco, con diferentes reform asconstitucionales y legales, convirtiéndolas en lo que sonahora, potestades para la ejecución de procedim ientosadm inistrativos.1.1.1. Reducción de competencias agobiernos autónomosNo digam os solamente de las com petencia s de losCom isarios Municipales, sino tam bién de los m ism os gobiernosseccionales, las cuales han sido reducidas en la nuevaConstitución y en los actos ejecutados por los que sonm ayoría en la Asam blea Nacional.1.1.2. Limitaciones de FacultadesLa lim itación de las facultades de los Com isariosMunicipales plasm ada en la Constitución, Código Penal yCódigo Orgánico de la Función Judicial, restringen laspotestades provenientes de la tutela administrativa queposeen los órganos seccionales autónom os , sobre suscom petencias.5

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGAL1.1.2.1. Ejemplo pragmático de inaplicabilidad desancionesUn ejem plo práctico , es la prohibición expresa deim poner penas o sanciones de privación de la libertad poruna contravención que está totalmente facultad a a losmunicipios; es decir, por el control de las personas que arrojanbasura y que se encuentran en el ám bito de su com petencia.Esto ha vuelto inaplicable, por parte de lasmunicipalidades, las sanciones de siete días de detenciónque tipificaba desde el año 2002 el artículo 607a del CódigoPenal , derogado con las últim as reform as. Es el caso cuandose sorprende infraganti a un infractor arrojando basura, se lopodría conm inar (am ablemente) a que proporcione sudirección e identidad, para proceder a la ejecución delprocedim iento adm inistrativo de imposición de m ulta decuarenta dólares que dispone adicionalm ente el referidoartículo. Inclusive si se negare, no se lo podría detener pordesacato. Se vuelve no efectivo el control que se quieraim plantar.1.1.2.2. Tutela efectiva administrat iva del gobiernoautónomo quebrantadaEl ejem plo mostrado nos lleva a analizar m ásprofundam ente, los efectos jurídicos de la prohibición dedetener a los contraventores de disposiciones decom petencia, generadas en el cabildo de cada ciudad. La6

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGALmism a Constitución otorga la facultad legislativa al ConcejoCantonal. Esto sería inconstitucional al intervenir en laautonomía de las decisiones m unicipales, al crear unaordenanza que prevea una com petencia al Com isarioMunicipal dentro de la Ley, creada para el efecto decontrolar el arrojo de basura conforme al Código Penal. Seestaría quebrantando la tutela efectiva al restringir controlesque bien se lo podría aplicar, tom ando en cuenta siem pre lasgarantías y los derechos de los ciudadanos.1.1.2.3. Intervención de autonomía legislativa municipalEntonces al emitir esta prohibición , se estaríainterviniendo en la autonomía adm inistrativa de los gobiernoslocales. Acaso no son los m unicipios los que se encuentranm ás cerca de sus habitantes y ejercen efectivam ente la tutelaadm inistrativa, directam ente m ediante el otorgam iento decom petencias de aplicación de sanciones dispuestas por Leya los Com isarios Municipales, quienes son los que representanla autoridad m unicipal ?. Se debió reform ar la Ley Orgánicade Régim en Municipal para aplicar dichos cam bios , pero deuna m anera específica y no dentro de los cam bios propuestosa otras instituciones ; puesto que, la Función Jurisdiccional notiene injerencia en el funcionam iento de la institucionalidadmunicipal. Estas reform as legales al régim en m unicipal debenestar enfocados a que se pueda autotutelar y poder ejercersus com petencias a plenitud.7

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGAL1.1.3. Evaluación de normativa degobiernos localesLas sanciones que deban im poner los Com isariosMunicipales y que son p arte de la tutela efectivaadm inistrativa que ejercen las Municipalidades para realizar elcontrol sobre las com petencias y procurar el bienestar de losvecinos del cantón , conform e lo determ ina la Ley Orgánicade Régim en Municipal y Ordenanzas Municipales, deben serconstantem ente evaluadas, para que se enm arquen dentrodel parám etro constitucional y legal, tom ando en cuentatam bién, que es im portante determinar las disposicioneslegales que vayan en contra de la autonomía municipal.1.1.3.1. Importancia de la evaluaciónEstos instrum entos im positivos no son evaluadosperiódicam ente en su contexto jurídico, adm inistrativo nieconóm ico, a fin de que perm ita una m ejora continua antelas necesidades de la ciudadanía, contribuyentes y del mismosujeto activo.Esta evaluación es im portantísim a para solucionarproblem as jurídicos de com petencia, autonomía einconstitucionalidades por om isión . Hem os de pensar que anivel local , estos factores son de insignificante im pacto; noobstante, en la m ayoría de los casos son de gransignificancia, ya que en m uchas ocasiones afectan a la vidadiaria de todos los que vivimos en una ciudad .8

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGAL1.1.4. Inconstitucionalidad por omisióntiene impacto negativoEl im pacto negativo de la incorrecta aplicación de lasnorm ativas de una jurisdicción local , nace por lainconstitucionalidad por om isión; la cual básicam ente, seproduce por la inacción de los legisladores o de losfuncionarios que ejercen los poderes públicos. Esto se puedeobservar claram ente cuando los legisladores no dictan aún elmarco legal para la efectiva aplicación de la Constitución.Igualmente sucede, cuando los Concejales de un cantón nocrean norm ativas adecuadas para la aplicación correcta delos procedim ientos sancionatorios que debe realizar unCom isario o funcionario m unicipal.1.1.5. Elementos de sustentación deinaplicabilidad de sanciones municipalesSe determ inan en este estudio tres elementos quesustentarían y producirían la inaplicabilidad de sancionesmunicipales por parte de los Com isarios Municipales. Estoselementos son los siguientes:1. Com petencias y funciones en m anos de varios nivelesde gobiernos autónom os;2. Jerarquización de la norm ativa emitida por entesautonóm icos9

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGAL3. Inconstitucionalidades por om isiónResum im os a continuación el análisis de lo expuesto e nlíneas anteriores.1.1.5.1. Competencias y funciones en manos de variosniveles de gobiernos autónomosLa Constitución actual prevé com petencias y funcionesduplicadas en los diferentes niveles de gobierno autónom o; einclusive, ha trasladado otras existentes al gobierno central,declarándolas exclusivas. Esto causa inconsistencias en laaplicación territorial , pudiendo provocar que por un m ismohecho se sancione adm inistrativam ente m ás de dos ocasionesy generando conflicto de com petencias.1.1.5.2. Jerarquización de la normativa emitida porgobiernos autónomosEn los procesos de descentralización y autonomías de losgobiernos locales se han creado un nuevo nivel legislativoterritorialmente hablando. Las regiones son ese nuevo nivellegislativo que se une al Consejo Provincial, ConcejoMetropolitano y Concejo Municipal. Todos estos niveles juntoa la Asam blea Nacional y el poder reglam entario de laPresidencia de la República generan una jerarquización de las10

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGALnorm as, conform e lo determ ina nuestra Constitución 2 , quepodrían causar conflictos y violentar la autonomía de losgobiernos seccionales, puesto que podría darse que unDecreto o Reglam ento del Presidente de la República seencuentre en suprem acía jerárquica, respecto a unaOrdenanza em itida por un Municipio que no asum a lacategoría de Distrito Metropolitano.1.1.5.3. Inconstitucionalidades por omisiónMuchas doctrinas y norm as legales de otros paísessolam ente declaran la inconstitucionalidad por om isióncuando esta proviene del nivel legislativo, pero en nuestraconstitución 3 se contem pla claram ente la“inconstitucionalidad por om isión” cuando es una inacción delos funcionarios y servidores que ejercen los poderes públicos.Esto podría acarrear que cualquier actoadm inistrativo de2 CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLI CA DEL ECUADOR (2008). - Ar t.425.- El orden jerárquico de aplicación de las normas será elsiguiente: La Constitución; los tratados y convenios internacionales;las leyes orgánicas; las leyes ordinarias; las normas regionales y lasordenanzas distritales; los decretos y reglamentos; las ordenanzas;los acuerdos y las resoluciones; y los demás actos y decisiones delos poderes públicos.3CONSTI TU CI ON DE LA REPU BLI CA DEL ECU ADOR (2008). Art . - 11num eral 8 i nciso segundo: “Será i nconstituci onal cualquier acción uomisi ón de caráct er regresi vo que disminuya, m enoscabe o anulei njusti ficadamente el ejercicio de l os derechos; y, numeral 9 i ncisosegundo: “ El Est ado, sus delegatari os, concesi onari os y toda persona queact úe en ejercici o de un potest ad pública, est arán obligados a repararlas vi olaci ones a los derechos de los particul ares por l a falta odefici enci a en l a prestación de servi c ios públi cos, o por l as acciones uomisi ones de sus funci onari as o funci onari as, y em pleadas y empleadospúblicos en el desempeño de sus funciones.11

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGALuna autoridad o funcionario sea suje to al controlconstitucional de los jueces de garantías y de la m isma CorteConstitucional , causando el m anejo político de las decisionesque beneficien m asivam ente a los habitantes de un cantón.La tutela adm inistrativa m unicipal se vuelve nuevamente aquebrantar; puesto que, ya no sería tan efectiva al nopoderse auto-determ inar las instancias de control.Lo anterior , puede llegar a su inconstitucionalidadprovocada por la omisión de funcionarios que no observaronlos procedim ientos, garantía y derechos enm arcados en laConstitución. Ahora, es fundam ental que se observe laConstitución, dejando en últim o plano las norm as propias deun ente autónom o.1.2 Formulación del problemaDel diagnóstico brindado podem os ya form ular odeterm inar el problem a existente en la aplicación desanciones adm inistrativas de los gobiernos locales yejecutadas por los Com isarios Municipales , que en suestructura se fundam ente en una falta de integración en losniveles jurídicos generadores de normas, la transgresión de latutela adm inistrativa m unicipal, inexistente actualizaciónlegal, conflicto entre com petencias autónom as,jerarquización de norm as de aplicación local y lainconstitucionalidad por om isión. Esto se plasm a en lasiguiente pregunta:12

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGAL¿Cómo se configura la inejecutabilidadde las sanciones administrativas impuestas porlos Comisarios Municipales, a la luz del nuevoordenamiento constitucional y legal, paraprevenir la inconstitucionalidad de los actosdecisorios y resoluciones que se benefician alordenamiento urbano, jurídico, tributario,sanitario, ambiental, social y económico de losgobiernos autónomos locales?Para esta pregunta se configuran los siguientes objetivosgenerales y específicos para delimitar de m ejor m anera lainvestigación y m arco teórico necesario , en que se debesustentar la configuración de la inaplicabilidad de lassanciones im puestas por los Com isarios Municipales, a la luzdel nuevo ordenam iento constitucional y legal.1.3 Objetivos1.3.1. GeneralContribuir a la identificación de los elementos queconfiguran la inaplicabilidad de sanciones adm inistrativasim puestas por Com isarios Municipales, a la luz del nuevoordenam iento constitucional y legal, que perm ita reducirsignificativam ente la m ala aplicación jurídica de los actosadm inistrativos y su correcta gestión operativa entre losdiferentes actores de los procesos de los gobiernos autónom oslocales.13

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGAL1.3.2. EspecíficosLos objetivos específicos que se establecen para elpresente trabajo de investigación son los siguientes:a) Señalar la consecuencias de la falta de integración delos diferentes niveles de órganos legislativos que afectena los gobiernos locales;b) Analizar la im portancia de observar las norm asconstitucionales en los actos y resoluciones de losCom isarios Municipales;c) Confortar los posibles problemas de conflictos decom petencias y de jerarquización de norm ativa ;d) Identificar las relaciones existentes entre lascom petencias de los diferentes niveles de gobierno ;e) Sustentar las posibles inconstitucionalidades por om isiónque se derivan de las acciones de todos los niveles quedeterm inan sanciones adm inistrativas a im ponerse porCom isarios Municipales; y,f) Sol ventar la necesidad de gestores de controlconstitucional dentro de la estructura de los gobiernoslocales.1.4 JustificaciónEs im portante la realización de la presente investigación ,a fin de que proponga soluciones a la problem áticaexistente; y, brindar m ejores y mayores servicios en loconcerniente a la gestión jurídica de las acciones m unicipalesy m uy en especial de los Com isarios Municipales.14

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGAL1.5 DelimitaciónA fin de definir claram ente nuestro estudio yconcentrarnos en el proceso de identificación de laconfiguración de la inaplicabilidad de las sancionesim puestas por los Com isarios Municipales, considerando lasdisposiciones de garantías, derechos y com petencias de laConstitución actual ; así com o, la Ley Orgánica de Régim enMunicipal, Código Orgánico de la Función Judicial , LeyOrgánica de Control Constitucional. Hem os considerado lossiguientes aspectos lim itantes:1.5.1. Campo de acciónNuestro estudio se encasilla dentro del cam po delDerecho Procesal Constitucional , que estudia la correctaaplicación de los procedim ientos que garanticen la totalvigencia del m arco legal y norm al desarrollo de una justiciaadm inistrativa m unicipal de altos niveles de calidad.1.5.2. ÁreaEl área específica de alcance es el Derecho ProcesalMunicipal , con un enfoque específico y práctico a lasacciones que ejercen los Com isarios Municipales dentro de losgobiernos locales autónom os.15

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGAL1.5.3. AspectoTiene aspectos m uy im portantes tales com o laidentificación clara y jurídicamente sustentada de los posiblesproblem as a encontrar, dentro de los procesos adm inistrativosque deben gestionar los Com isarios Municipales , perm itiendoreducir los errores jurídicos y brindando de manera eficaz yeficiente la atención de las acciones que se requieren , envirtud de las com petencias de los gobiernos locales.1.5.4. TemaConsecuentem ente, nuestro tem a a desarrollar par aeste inform e final de tesina, a fin de obtener de grado deEspecialista en Derecho Procesal es la“INEJECUTABILIDAD DELAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR LOS COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONALY LEGAL”, tom ando en cuenta el alcance teórico de lasvariadas situaciones legales y doctrinales del derechoprocesal .16

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGAL1.5.5. ProblemaEl tem a escogido nos ayuda a resolver en gran m edidala problem ática existente y planteada a continuación con lasiguiente pregunta: ¿Cómo se configura la inejecutabilidad delas sanciones administrativas impuestas por los ComisariosMunicipales, a la luz del nuevo ordenamiento constitucional ylegal para prevenir la inconstitucionalidad de los actosdecisorios y resoluciones que se benefician al ordenamientourbano, jurídico, tributario, sanitario, ambiental, social yeconómico de los gobiernos autónomos locales? esteenunciado, sirve de base para dar contestación a nuestrainterrogante actual , que se traduce en el problema asolucionar:“Existen actos y procedimientosadministrativos que s on ejecutados por losComisarios Municipales y que no cumplen conel actual marco constitucional y legal ,perjudicando la directa e inmediata aplicaciónde las garantías y derechos de los ciudadanosy naturaleza, consagrados en la Constituciónde la República del Ecuador, bajo el amparode los poderes públicos de las instituciones delEstado”1.5.6. Delimitación espacial y TemporalPodrem os aplicar todos estos criterios dentro del ám bitode los gobiernos seccionales en el territorio ecuatoriano paralo cual se ha contem plado su culminación en enero año 2010y su difusión en el mes de febrero del mism o año .17

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGALCapítulo 2 Marco TeóricoEn este capítulo propondrem os varios aspectos decarácter teórico legal y experiencias de procedencianacional , que nos llevarán poco a poco a esbozar loscontenidos de nuestro análisis, para dar un esquem a de losaspectos que deben considerarse sobre la inaplicabilidad delas sanciones adm inistrativas que debe n im ponerse por loscom isarios m unicipales.2.1 Antecedentes del Tema2.1.1. Facultad sancionadora de ComisariosMunicipales2.1.1.1. Delegación genérica según necesidades de losCabildosPoco a poco se han venido reduciendo las potestades alos Com isarios Municipales. En la Ley Orgánica de Régim enMunicipal se determ inan disposiciones básicas de las que sedesprenden sus facultades sancionadoras. Tam bién son fuentede potestades de los Com isarios las Ordenanzas Municipalescreadas por cada Concejo Municipal o Metropolitano, lascual es se sustentan en la autodeterm inación y poderlegislativo que posee cada m unicipalidad de asignarfunciones en virtud de las necesidades particulares 4 . De aquí4LEY ORGÁNICA DE RÉGIMEN MUNICIPAL. Art . 144. - Laenumeración de las funciones no tiene carácter t axativo si no merament eenumerati vo. Por t ant o, l a potest ad y compet enci a de la administ raciónen cada uno de l os ramos comprenderá no sól o l as facult adesmenci onadas, si no cuant as ot ras fueren congruent es con l a respectivamat eria y todas aquellas previ stas en la ley y no especi ficadas de modoexpreso en este capít ulo. Además de l as funci ones que por ram os se18

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGALnacen que las facul tades sancionadoras de carácteram biental, tributarias, sanitarias, constructivas, urbanísticas,etc., asignadas en su m ayoría de los Municipios a losCom isarios. Un ejem plo práctico es la potestad del Alcalde yDirector Financiero en m ateria tributari a cuando medianteOrdenanza o delegación escrita asigna a un Com isarioMunicipal la función de aplicar multas o ejecutar clausura s aestablecim ientos, por falta de pago o declaración de tributos.Debem os señalar que el artículo 144 de la Ley Orgánica deRégim en Municipal podría delegar cualquiera de las funcionessancionadoras a uno u otros funcionarios de m ayor o m enornivel jerárquico, puesto que son decisiones de niveladm inistrativo.Prim ero se elimina la categorización de juecesespeciales 5 para el juzgam iento de contravenciones,otorgando esas com petencias a los jueces decontravenciones, tal com o se determ ina en el artículo 261 dela Ley Orgánica de Régim en Municipal 6 en la infracciónespecífica de uso indebido, destrucción o substracción debienes m unicipales. Luego, con la nueva Constitución seprofundiza aún m ás la unidad jurisdiccional , lo cual haseñal an, l a administ ración muni cipal reali zará t odas y cada una de l asacti vidades admini st rativas necesari as para su buen funcionamient o.5 LEY ORGÁNI CA DE L A FU NCI ÓN JU DI CI AL. Decret o Supremo No891. Art . 3 i nci so tercero: “Son jueces especiales lo de t rabajo, dei nquilinat o, de t ransito, l os que ejercen juri sdicci ón coactiva, lo depolicí a y los est abl ecidos por leyes especi ales .6LEY ORGANI CA DE REGI MEN MUNI CIPAL. Art . 261.- El usoi ndebido, dest rucci ón o subst racción de cual quier cl ase de bienesmunici pales por part e de terceros, serán sanci onados por el j uez decont ravenci ones con l a pena previ sta para l as cont ravenciones decuart a cl ase.19

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGALprovocado la creación de Código Orgánico de la FunciónJudicial, introduciendo reform as a la Ley Orgánica deRégim en Municipal en el sentido de aplicar la norm aConstitucional.2.1.1.2. Reforma del artículo 154 de LORMEl Código Orgánico de la Función Judicial en susdisposiciones reform atorias y derogatorias ha elim inado delartículo 154 de la Ley Orgánica de Régim en Municipal lapalabra “de justicia”, eso reafirm a los cam bios propuestos porla Constitución relativo a que las m unicipalidades adm inistrenalgún tipo de justicia. En el primer inciso solam ente haquedado “en m ateria de policía a la adm inistración m unicipalle compete:” 7 . Los cam bios no han tom ado en cuenta que enla ejecución de procedim ientos adm inistrativos, dentro de laautotutela m unicipal, debe existir “justicia”, pero norelacionada al poder jurisdiccional, sino la justiciaadm inistrativa, que todos los funcionarios del poder públic odeben aplicar en sus actos de control a sus com petencias.El Código Orgánico de la Función Judicial 8 incluye unareform a que limita la potestad para el ejercicio de suscom petencias al disponer que en ningún caso los Com isarios7LEY ORGANI CA DE REGI MEN MUNI CI PAL. Art . 154. - (Reformadopor l a Disposición Reformat ori a Décimo Séptima, num. 3, de la Ley s/n,R.O. 544-S, 9-III-2009). - En mat eria de policí a, a l a admini st raci ónmunici pal le compet e:….8 Código Orgánico de l a Función Judicial . Di spos icionesReform atori as y Derogatorias. 17. 3 . En el artículo 154, … ..; en l a let ra g),a conti nuaci ón de l a frase “para el j uzgamiento de cont ravenciones”,agréguese l a siguient e: “en ni ngún caso los comisari os municipales podráimponer penas pri vativas de li bert ad”.20

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGALMunicipales puedan im poner penas privativas de libertad.Ahora en este m ismo artículo 154 literal g) señala claramenteque los Com isarios Municipales aplicaran las “sancionesadm inistrativas” previstas en la Ley Orgánica de Régim enMunicipal y conform e al Código de Procedim iento Penal en ellibro correspondiente. A l os Com isarios Municipales se les halimitado el juzgam iento a nivel adm inistrativo , la aplicaciónde esa “justicia adm inistrativa” a nivel cantonal y conform e alas com petencias de los cabildos , cuando lo necesario y l ocorrecto es perm itir a las municipalidades autotutelarseadm inistrativam ente para ejercer a plenitud dichascom petencias.En el literal h) del mism o artículo 154, La Ley Orgánicade Régim en Municipal dispone que la administraciónmunicipal en m ateria de policía le corresponde: “Poner a losinfractores a ordenes de los com isarios” . Esta disposición abrela puerta a que la adm inistración municipal mediante lapolicía metropolitana o cualquier otro funcionario que ejerzala función de determ inar infracciones m unicipales deberíanponer a cualquier tipo de contraventor de la Ley de Régim enMunicipal, Ordenanza o Ley que sea de com petenciaMunicipal a órdenes de los Com isarios Municipales. Podría serque se abre la puerta para que un policía metropolitanoponga de m anera inm ediata a los infractores a órdenes de unCom isario y que en el m ismo instante se lo sancioneadm inistrativam ente al infractor . El ponerlo a órdenes delCom isario no significa que al infractor se lo juzgueaplicándole una de privación de la libertad en los casos quela Ley lo señale. Ahora este procedimiento para sancionarloadm inistrativam ente de manera inm ediata sería muyadecuado para evitar que el Com isario se inhiba y disponga21

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGALcom o el Concejo Cantonal y Consejo Prov incial, deapelación o im pugnación que viabilizan un proceso derevisión y control de la correcta aplicación de la norm ativa.Puede existir excesiva dem ora en su procesam iento, pero soninstancias que conocen sobre la realidad territorial y objetivosde l as instituciones que m anejan.Com o ya se ha mencionado, la inaplicabilidad de estasdisposiciones de norm ativas urbanísticas podría provenir de lamism a Asam blea Nacional o Concejo Municipal, al no dictarnorm as de carácter general y que se apliquenterritorialmente y canalicen de m ejor m anera su aplicacióndirecta e inm ediatam ente. La no aplicación de la norm ativatam bién podría ocasionar la vulneración de la otra parteinteresada; es decir, el ciudadano común que vería afectadosu derecho de transitar librem ente y con las seguridades delcaso en las vías de las ciudades. De eso se encarga elcabildo al resguardar del interés m ayor o el de la sociedad engeneral. ¿Los derechos de un solo ciudadano es superior al delos ciudadanos en general? y de los cuales el Estado es .elgarante. Las m unicipalidades son el Estado dentro de lajurisdicción territorial . Existen instancias e instituciones quefuncionan dentro del ám bito autonóm ico. ¿Por qué se deberíacrear dos o más instancias para dar cum plim iento al mandatolegal de la Ley Orgánica de Régim en Mun icipal ¿.de l a r e s p e c t i v a n o t i fi c a ci ó n . La r e s o l u c i ó n a d m i ni s t r a t i v a d e l c o n c e j o e n e s t a m a t e r i a ,c a u s a r á e j e c u t o r i a a d m i ni s t r a t i v a .La m u n i ci p a li d a d p o d r á o p o n e r s e a l a r e p a r a c i ó n o r e c o n s t r u c c i ó n d e e d i f i ci o sd e l a s c i u d a d e s , c u a n d o e s t i m e q u e p u e d e d e t e n e r e l p r o g r e s o u r b a n í s t i c o , a u n q u e n o s eo p o n g a n a l p l a n r e g u l a d o r r e s p e c t i v o . D e l a r e s o l u c i ó n d i c t a d a a l r e s p e c t o s e p o d r ár e c u r r i r a n t e e l c o n s e j o p r o v i n ci a l , e l q u e r e s o l v e r á , e n d e f i ni t i v a , d e n t r o d e t r e i n t a d í a s ;y, …. .23

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGALLo que sí debería encargarse a nivel municipal , lospoderes de control constitucional, es vigilar que la norm ativaterritorial se encuentre configurada conform e a la norm asuprem a. Este control no debe ser de intervención directa a laautonomía, sino paralela y coordinada para que nazca unanueva y m ejorada norm ativa, acorde con el m arcoconstitucional. Para el control de los actos de los poderespúblicos, ya existían herram ientas leg ales que deberíanaplicarse para ajustar a las autoridades o funcionarios que lasejercen, pero al ciudadano se hace difícil su identificación. Alseñalar que se hace difícil identificar las herram ientas legales,nos referim os sobre las situaciones de falta de asesoram ientolegal que nos referirem os en líneas posteriores.2.1.1.4. Facultad sancionadora del artículo 209 conrespecto a las parcelacionesLa Ley Orgánica de Régim en Municipal en los casos deparcelaciones no autorizadas prevé que el Com isarioMunicipal im ponga multas de hasta cinco veces el valorequivalente al avalúo del terreno 10 . Aquí se contem pla unprocedim iento sencillo para la aplicación de la multa, pero10LEY ORGANICA DE REGIMEN MUNICIPAL. Ar t . 2 0 9 .- E n l a sp a r c e l a c i o n e s o l o t i z a c i o n e s n o a u t o r i z a d a s p o r l a s m u n i ci p a li d a d e s , n o s u r t i r á n e f e c t oa l g u n o l a s v e n t a s o p r o m e s a s d e v e n t a r e a l i z a d a s p o r i n s t r u m e n t o p ú b l i c o o p ri v a d o o e nc u a l q u i e r o t r a f o r m a , y l a m u n i ci p a li d a d i m p o n d r á a l v e n d e d o r o a l p r o m i t e n t e v e n d e d o r ,u n a m u l t a q u e p o d r á s e r h a s t a c i n c o v e c e s e l v a l o r d el r e s p e c t i v o t e r r e n o , s e g ú n a v a l ú oh e c h o p o r l a r e s p e c t i v a m u ni ci p a li d a d . La s s a n c i o n e s s e r á n i m p u e s t a s p o r e l c o m i s a r i om u ni ci p a l p r e v i a a u d i e n ci a d e l i n c u l p a d o a q u i e n s e l e c o n c e d e r á u n t é r m i n o d e p r u e b ad e h a s t a c i n c o d í a s , v e n c i d o e l c u a l s e e x p e d i r á l a r e s o l u c i ó n c o r r e s p o n d i e n t e , d e l a q u ep o d r á r e c u r r i r s e a l a l c a l d e , s e g ú n e l n u m e r a l 3 7 d e l Ar t . 6 9 .24

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGALdebe adicionársele mediante ordenanza las característicasnecesarias para que sea fiel reflejo de un proceso quegarantice los derechos constitucionales. No se quiere decirque se volvería inaplicable, pero si es necesario aclarar quecada cabildo debe legislar para que se enm arque al ordenconstitucional procesal. Si el Concejo Cantonal no lo hi cierese convertiría en una inconstitucionalidad por om isión.2.1.1.5. Facultad sancionadora a procesos constructivosdel artículo 473En el caso de los procesos constructivos , la ley le otorgaa los Com isarios Municipales la potestad para aplicarsanciones de m ultas y dem olición 11 en caso deincum plim ientos. Por un lado, la multa equivaldría al valor degarantía que se deposite en la m unicipalidad y por otro ladem olición se ejecutaría siem pre y cuando la infracción sehaya detectado en una edificación con m enos de cuatroaños de term inada. En m uchos municipios, las m ultas por estosconceptos se la determ ina con un valor fijo u otro quedepende del avaluó de lo construido, sin m e ncionar que es elvalor que debe garantizar la construcción. Esto traería unainconstitucionalidad por om isión, al im ponerse una m ulta en11 LEY ORGANI CA DE REGI MEN MU NI CI PAL. Art . 4 7 3 .- E n l o s c a s o s d ec o n s t r u c c i o n e s q u e n o s e h u b i e r e n s u j e t a d o a l o e s t a b l e c i d o e n l o s r e s p e c t i v o s p e r m i s o sd e c o n s t r u c c i ó n y e n l o s p l a n o s a p r o b a d o s , o q u e s e h u b i e r e n h e c h o s i n e l l o s e n t o d a oe n p a r t e , l a m u l t a p o d r á s e r d e u n m o n t o i g u a l a l d e l f o n d o d e g a r a n t í a q u e s e h u b i e r ed e p o s i t a d o o h u b i e r e d e b i d o d e p o s i t a r s e p a r a l a c o n s t r u c c i ó n , s i n p e r j ui ci o d e q u e e lC o m i s a ri o d e c o n s t r u c c i o n e s o r d e n e l a d e m o l i c i ó n , d e l a c o n s t r u c c i ó n h e c h a c o ni n f r a c ci ó n d e l a s d i s p o s i c i o n e s l e g a l e s , a u n c u a n d o é s t a h u b i e r e s i d o c o m p l e t a m e n t et e r m i n a d a , s i e m p r e q u e n o h u b i e r e n t r a n s c u r r i d o c u a t r o a ñ o s , p o r l o m e n o s , d e s d e l af e c h a d e d i c h a t e r m i n a ci ó n .25

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGALbase a otros parám etros no establecidos; no obstante, el errorno tiene origen en los actos de los Com isarios, sino m a s bien,en la falta de prolijidad al legislar dentro de los ConcejosCantonales. Tam bién existe el proceso en donde no seclarifica los elem entos de juicio para determ inar el tiem poque vence la no apl icación de la sanción de dem olición,puesto que según dicho artículo, bien podría estar iniciado unexpediente y transcurrir cuatro años, lo que perjudicaría losintereses m unicipales, en virtud de que no se ejecutaría lasanción del caso para exigir las disposiciones legales.Solamente, se quiere acotar que en los dos casos demulta y dem olición no se tiene claro la aplicación del procesosancionatorio por parte del Com isario Municipal, siendo lasdos om isiones inconstitucionales por parte de los ConcejosCantonales o del Congreso y Asam blea Nacional de la épo ca.2.1.1.6. Sanciones pecuniarias de carácter general delartículo 472 de la LORM.Este artículo es muy general , donde los ConcejosCantonales deberían generar norm ativa 12 para que pueda seraplicada por los Com isarios Municipales e incluso paracualquier otro funcionario que deba im poner sanciones dem anera administrativa. El parám etro allí expuesto puedediferir de la realidad expresada en las ordenanzas12 Le y O rgá ni ca d e R égi me n M u ni ci p a l. A r t. 4 72 . - E n lo s ca s o s d ei nfra c ci o n es a es ta L e y o a s us r eg la me n to s , la muni ci p a li d a d p o d rá i mp o n e rs a nci o ne s eq ui v a l en te s a l 12 ,5% d e la r e mun er a ci ó n me ns ua l b á s i ca míni mauni fi ca d a d e l trabajador en g en e ral ha s ta e l 1 2 5% d e la mi s ma re mu ne raci ó ns e gún la graved a d d e d i c ha s i nfra c ci o n es .E l co n c ej o re g la men ta rá la a p li ca ci ó n d e es ta d i s p o s i ci ó n.26

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGALmunicipales, puesto que en m uchos casos , son producto deuna desactualización y en otros son originarios en otras leyesde otro tipo, tales com o: tributarias, am bientales y sanitarias.Ahora con el nuevo esquem a territorial y ordenam ientojerárquico legal, bien podría otorgarse la facultad desancionar por parte de otro nivel de gobierno autónom o , tales el caso de un gobierno regional. No resultacontraproducente, puesto que en otros esquem asautonóm icos se hace necesaria esta práctica para canalizarde mejor m anera los objetivos de las instituciones. No se diceque el gobierno local no lo podría realizar m ediante lalegislación correspondiente, pero se hace necesario exponerla alternativa de com petencia duales para esclarecer laim portancia de una integración jurídica de los procesoslegislativos.2.1.1.7. Facultades sancionadoras de competenciasTributarias, Turísticas, Sanitarias, Ambientales y otrosSe considera que existen otros tipos de facultadessancionadoras de los Com isarios Municipales, la cualesprovienen de com petencias propias de señaladas en la LeyOrgánica de Régim en Municipal, pero su origen orgánicoproviene de otras norm ativas ya estructuradas para dichosfines y que dan las facultades a las adm inistracionesmunicipales. Tales casos son los provenientes de las LeyesTributarias 13 y Sanitarias 14que son concordantes con la13 Código Tributario Ecuatoriano27

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGALnorm ativa m unicipal, pero tienen suprem acía susprocedim ientos cuando deben aplicarse por funcionarios oCom isarios Municipales.Tam bién existen las facultades sancionadoras de lascom petencias adquiridas m ediante convenio antes de laprom ulgación de la actual Consti tución. Estas com petenciasfueron reguladas por cada Concejo Cantonal, pero suaplicación actual podría ser declarada inconstitucional einaplicable las sanciones delegadas a los Com isariosMunicipales, desechando cualquier esfuerzo de control porparte de los cabildos.2.2 Elementos de sustentación para lainaplicabilidad de las sanciones de losComisarios MunicipalesLo expuesto nos lleva a identificar los tem as señaladosen la descripción del problem a del presente trabajo en lorelacionado a los elementos de sustentación para lainaplicabilidad de las sanciones de los Com isariosMunicipales. Los tem as identificados com o elementos se losha configurado en relación a la realidad de nuestro país;razón por la cual , se los construye con doctrinas de diferente sám bitos y norm ativa ecuatoriana. Se recalca que se los ha14 Código de Salud y Ley de Sistema Nacional de Salud.28

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGALquerido agrupar en sentido estratégico -jurídico que perm itano tan solo dar un enfoque a corto plazo, sino tam bién amediano y largo plazo. Recordemos estos enunciados:1. Com petencias y funciones en m anos de varios nivelesde gobiernos autónom os;2. Jerarquización de la norm ativa emitida por entesautonóm icos; y3. Inconstitucionalidades por om isión2.2.1. Competencias y funciones en manosde varios niveles de gobiernos autónomos2.2.1.1. Eficiencia objetivo principalEl objetivo principal de un Estado es brindar de m anera“eficiente” los servicios públicos que bien fueren asignados acada nivel territorial, dentro del marco Constitucional delEcuador. No vem os claro hasta donde llegaría el proceso dedescentralización en el Ecuador, pero lo que sí sabem os esque la nueva constitución 15 lo garantiza, y por el contrariopodría darse un retroceso en las competencias 16 ya obtenidasy que no se encuentra dentro del ám bito m unicipal en estenuevo cuerpo constitucional. Ahora , no es m enos cierto que15Asa m b l e a N a c i o n a l C o n s t i t u ye n t e . (2 0 0 8 ) . E l e m e n t o s c o n s t i t u t i v o s d e l E s t a d o . E nP . E c u a t o r i a n o , & C . C o n s t i t u c i o n a l (E d . ) , C o n s t i t u ci ó n d e l a R e p ú bl i c a d e l E c u a d o r (p á g .Ar t i c u l o 3 ) . D i s t r i t o M e t r o p o li t a n o d e Q u i t o , P i c h i n c h a , E c u a d o r : R e g i s t r o o f i c i a l .16P o r e j e m p l o e n e l a r t í c u l o 2 6 1 n u m e r a l 3 d a e x c l u s i v i d a d a l E s t a d o C e n t r a l e l“ r e g i s t r o d e p e r s o n a s ” ; y , e n e l m i s m o a r t í c u l o n u m e r a l 6 l a s o b r e l a s p o l í t i c a s d e “ s a l u d ,v i v i e n d a y e d u c a c i ó n ” q u e e n l o s a c t u a l e s m o m e n t o s l a M u ni ci p a li d a d d e G u a ya q u i l y as e e n c u e n t r a n e j e c u t a n d o .29

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGALm ás allá de la existencia de las disposiciones legales, estrascendente la decisión política de cada líder local.Las im plicaciones financieras en térm inos de traspaso derecursos del gobierno central al local para afrontar lasnuevas com petencias, nos lleva a pensar que este proceso dedescentralización será lento y burocrático por la naturalezamism a del esquem a político y económ ico que m aneja elactual gobierno.2.2.1.2. Tutela efectiva de competenciasPara ésto, cada cabildo debe tener com o prim erobjetivo la obtención de la tutela administrativa efectiva desus competencias, con la dotación de un m arco financiero ylegal estable, y suficiente que permitan proveer cierto elnivel de “eficiencia” en la cobertura y control necesario delos servicios públicos que hay que sum inistrar. SuárezPandiello, (2001) pág. 24 m anifiesta sobre el principio deeficiencia:“….Así planteado el problema, elprincipio de suficiencia aparece como unprincipio relativo y en un marco teóricodebe entenderse como la capacidad deafrontar las competencias asumidas,suministrando los servicios que de ellas sedesprendan con un nivel de coberturaanálogo al garantizar al resto de lasAdministraciones Públicas para cubrir susresponsabilidad, y cuya implemen tación30

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGALrequerirá en todo caso un cierto concensopolítico en el seno del sector público.”2.2.1.3. El engaño de la autonomíaEn el Ecuador puede ser un engaño o utopía, que ungobierno local obtenga la autonomía en el contexto r eal delconcepto y doctrinariam ente hablando. Es difícil que losgobiernos centrales entreguen toda la tutela de lascom petencias que descentraliza a los gobiernos locales, peroes indispensable para configurar un verdadero cam ino haciala eficiencia adm inistrativa que es el objetivo que lacom unidad requiere. La tutela de las com petencias a nivellocal no significa la panacea del descontrol, puesto que estafigura si perm ite el control de los órganos llamados a hacerloespecíficam ente; m as no, del que entrego la com petencia. Elórgano otorgante solam ente estaría llam ado a dictar políticasde carácter general y estratégico a los fines del Estado y elgobierno local a diseñar todo lo necesario para suadm inistración y m ejor control de su desem peño.2.2.1.4. La tutela como marco para la aplicación desancionesSeñalam os a la tutela adm inistrativa de lascom petencias, com o pilar de la eficiencia del sector públicoa nivel local , precisam ente para dar un preám bulo paravislum brar la necesidad de poseerla para que sea efectiva laaplicación de las sanciones que aplican las adm inistracionesmunicipales. Queremos decir que es im portante que los31

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGALcabildos puedan diseñar todo lo necesario para laadm inistración y control de las com petencias que posee, casocontrario, tendría un efecto de ineficiencia para su ej ecución.La aplicación de las sanciones, son parte de esta tutela.Precisam ente, la nueva norm ativa constitucional en m uchoscasos retira esta tutela y las com petencias en sí m ismas. Notiene sentido conceder competencias sin la tutelaadm inistrativa respectiva. La tutela com partida entre variosniveles de gobiernos autónom os territoriales tiene el m ism oefecto de ineficiencia en el ám bito de adm inistración yprovisión de servicios públicos.2.2.1.5. Dualidad de funciones de niveles territorialesLo señalado en el párrafo anterior nos llevadirectam ente a la dualidad de com petencias que laConstitución otorga a los diferentes niveles de gobiernosautónom os territoriales. Va existir una Ley que regule estascom petencias dualizadas, pero eso no garantiza que nosurjan conflicto de norm ativa o aplicación de sanciones porlas com petencias adquiridas por los gobiernos autónom os. Loadecuado hubiera sido que no exista dualidad, pero sicom plementariedad. Esta com plementación entrecom petencias es sana en todo régimen político y jurídico,puesto que lim ita las funciones y facultades de los poderespúblicos. Esta lim itación favorece a la eficiencia en laentrega de servicios públicos.32

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGAL2.2.1.6. Inaplicabilidad de sanciones con dualidad decompetencias y funcionesLa dualidad entorpece cuando el gobierno territorialsuperior tiene norm as jurídicas de m ayor rango y puedeaplicarlas constitucionalm ente en el m ismo territorio. Lassanciones provienen de esas norm as y los infractorespertenecen al m ismo territorio. Los hechos que c onfiguran lacontravención adm inistrativa son realizados en el mis moterritorio y bajo dos o m ás normas de diferentes entesautónom os. El infractor se vería vulnerado en sus derechos ygarantías constitucionales al estar sancionado por variospoderes púbicos de diferentes niveles de gobierno autónom o.En la actualidad existe este tipo de conflicto cuandoministerios del gobierno central interviene en las infraccionesde com petencias entregadas a gobiernos locales. Nuncaentrego la tutela administrativa al ente local, solamente ladualizó en ciertos aspectos. Sería procedente que unCom isario Municipal proceda a la sanción de clausura de unlocal cuando el Ministerio que otorgo com petencia le haaplicado la m isma u otro tipo de sanción por la m ism ainfracción proveniente de una m ism a circunstancia. Volveríainaplicable la ejecución de cualquier sanción posterior a laresolución del Ministerio. Esto ocurriría frecuentem ente con lascom petencias dualizadas entre los diferentes niveles degobierno autónom os territoriales. Existirían conflictos entre losactos practicados por los Comisarios Municipales yfuncionarios encargados en otros niveles de gobiernos deejecutar las sanciones adm inistrativas para los infractores.33

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGAL2.2.2. Jerarquización de la normativaemitida por entes autonómicosLa jerarquización de la norm ativa causa total vigencia ygenera conflictos sobre los intereses ciudadanos de unterritorio específico. Esto lo analizaremos m ás profundam entea continuación.2.2.2.1. Antigua jerarquización de la normativaecuatorianaAntes de señalan la actual jerarquía de las norm as, esim portante hacer historia y recordar ¿cóm o estabanconform ados los niveles jurídicos en el Ecuador ?. LaConstitución Política del Ecuador del año 1998 en su artículo272 señalaba lo siguiente:“La Constitución prevalece sobrecualquier otra norma Legal. Lasdisposiciones de leyes orgánicas yordinarias, decretos-leyes, decretos,estatutos, ordenanzas, reglamentos,resoluciones y otros acto de los poderespúblicos, deberán mantener conformidadcon sus disposiciones y no tendrán valor si,de algún modo, estuvieren en contradiccióncon ellas o alteraren sus prescripciones.Si hubiere conflicto entre normas dedistintas jerarquía, las cortes, tribunales,jueces y autoridades administrativas loresolverán, mediante la aplicación de lanorma jerárquicamente superior”.34

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGALEra unitaria esa configuración jurídica puesto que poníaen suprem acía a la Constitución. Se observa que lasordenanzas dictadas por los gobiernos autónom os solamentese encontraban sobre los reglamentos, resoluciones y otrosactos de los poderes públicos. Esto , de cierta form a, podríaconcentrar e im poner jurídicam ente norm as sobre lasordenanzas, lo cual restaría autonomía y la tutelaadm inistrativa de las com petencias otorgadas , al mism otiem po que son vulneradas. Pudo haberse dado el caso deLeyes que en su origen daban form a a la entrega decom petencias y en lo posterior , decretos redujeron el ám bitode acción de dichas com petencias. Se volvieron inaplicablesdisposiciones contenidas en ordenanzas m unicipales creadaspara la com petencia originaria, Acaso no es atentatorio conla autonomía de los gobiernos locales que otras norm as deotro poderes públicoslocal.intervengan al esquem a legislativo2.2.2.2. Nueva jerarquización de la normativa ecuatorianaLa Constitución de la República del Ecuadorprom ulgada en el año 2008, diez años después de supredecesora, fortaleció aún m ás la configuración jurídica entorno a la Carta Magna. Las norm as y actos de los poderes 17públicos no tienen eficacia jurídica si son contrari os a esta y alos tratados internacionales de derechos hum anos ratificadospor el Ecuador. Los derechos consagrados en estas norm asserán de inm ediato cum plim iento y aplicación, no pudiéndose17 C O N S TI TUC I Ó N D E L A REP UB LI C A D E L E C U AD O R. (2 00 8) . Ar t. 4 24 . -35

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGALalegar falta de ley o desconoc im iento para justificar suvulneración 18 . En este sentido es necesario conocer el ordenjerárquico 19 de la aplicación de las norm as, conform e loseñalam os a continuación:i. La Constitución;ii. Los tratados y convenios internacionales;iii. Las Leyes Orgánicas;iv. Las Leyes Ordinarias;v. Las norm as Regionales y Ordenanzas Distritales;vi. Los Decretos y Reglamentos;vii. Las Ordenanzas;viii. Los Acuerdos y las Resoluciones; y,ix. Los dem ás actos y decisiones de los poderespúblicos.Observem os cóm o las ordenanzas se encuentran bajo lajerarquía de los decretos y reglamentos. Es decir, en lasmism as circunstancias de la Constitución del año 1998.Tam bién podem os observar que las norm as regionales yordenanzas distritales se encuentran en el m ismo nivel y estasdos sobre los Decretos y Reglam entos. Esto significaría que lasnorm as regionales bien podrían legislar sobre com petenciasduales con m unicipios que no sean distritos m etropolitanos,causando el efecto de aplicación de la de m ayor jerarquía.Las ordenanzas de los Distritos Metropolitan os tendrían igual18 C O N S TI TUC I Ó N D E L A REP UB LI C A D E L E C U AD O R . (2 00 8) . Ar t. 4 2619 C O N S TI TUC I Ó N D E L A REP UB LI C A D E L E C U AD O R . (2 00 8) . Ar t. 4 2536

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGALnivel que las regiones; eso significaría que no podrían interferirjurídicam ente, aunque este Municipio se encuentre en elinterior de la región autónom a. Podríam os interpretar que esuna región dentro de otra región. Se explicaría que es unmunicipio rico dentro de una región deprim ida o todo locontrario.El poder constituyente ha querido incentivar o presionara los grandes m unicipios para que se descentralicenmediante la adopción del esquem a de Distrito Metropolitano.Lo contrario significaría seguir som etidos al gobierno centralcon el manejo de norm ativa (Decretos y Reglamentos), queson superiores a las ordenanzas de los Consejos Provinciales yConcejos Cantonales. Hoy, el único Distrito Metropolitano esla capital, siendo ésta, la única facultada para legislar con unrango superior a los Decretos y Reglam entos del gobiernocentral.2.2.2.3. Inaplicabilidad de sanciones por jerarquizaciónde normativas de entes autónomosLa inaplicabilidad de las sanciones contem pladas en lasordenanzas de m unicipios que no son distritos m etropolitanos,sean contradictorias con una norm a regional, cuyo entem antenga com petencias duales, pudiendo el infractorim pugnar y acogerse a la de m enor gravedad de la sanciónadm inistrativa. Todas estas incongruencias deberían estarreguladas dentro de la Ley que norm aría las com petencias en37

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGALel Ecuador. Puede darse el caso, que los distintos órganosseccionales se disputen la aplicación de las norm ativas decaracterísticas sim ilares, provocando la dilación de lareparación de los eventos infringidos.2.2.3. Inconstitucionalidades por omisiónEn el nuevo marco constitucional se sustentafuertem ente la inconstitucionalidad por om isión en el numeral8 del artículo 11, tal com o se señalo en el capítulo I. Aquírevisarem os doctrinariam ente esta definición que segúnCASTRO (2006), la inconstitucionalidad por om isión es:“Inconstitucionalidad por omisión es lainobservancia total o parcial de losmandatos concretos contenidos en normasconstitucionales de cumplimientoobligatorio, producto de la inacción de lospoderes constituidos o de los funcionariospúblicos, dentro del plazo establecido en laConstitución o considerado razonable, queocasiona la pérdida de eficacia normativade la Constitución.”Se considera que esta definición es la m ás indicadapara nuestro ordenam iento constitucional, que es sin duda unm arco referencial para identificar la problemática en laaplicación de las sanciones por parte de los Com isariosMunicipales. A lo largo de este docum ento hem oscom entado su repercusión en los actos de los poderespúblicos. Podemos señalar que la inobservancia parcial ototal de las norm ativas, causaría la infracción constitucional.Su configuración consistiría a nivel municipal, por ejem plo:38

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGALQue el Concejo Cantonal no inc luya norm ativas dentro de lasordenanzas m unicipales, relacionadas con la aplicación delos derechos y garantías constitucionales para la aplicaciónde las sanciones de com petencia m unicipal.La definición tam bién pone a consideración que la“inacción” de los poderes constituidos o funcionarios públicoscausaría la configuración de tal figura jurídica. Esto nos traeal análisis, que aunque no exista norm ativa dictada por lospoderes públicos, los funcionarios y autoridades deberíanaplicar directam ente las disposiciones constitucionales, a finde que se cum pla con la norm a suprem a. Esto nos traería enanálisis que cuando un Com isario Municipal emita unaresolución de m ulta deberá observar el ejercicio de losderechos constitucionales, sea debidam ente m otiv ada,aplicabilidad de la norm a m enos rigurosa de la sanción y afavor a de la persona infractora, la proporcionalidad de loshechos, el debido proceso, derecho a la defensa y el libreacceso a ser inform ado.Parecería que nunca se aplicaría la m ulta, pero esim portante señaler que así siempre debió hacerse. Loinadecuado es que no ha existido un análisis profundo entrelos poderes públicos para su correcta y eficiente aplicación.Esta falta de acción del Estado, si causaría la inaplicabilidadde las sanciones por parte de los Comisarios Municipales. Esun círculo vicioso que debem os rom per para que poco apoco m ejor en la aplicabilidad constitucional.39

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGAL2.3 Hipótesis del TemaDentro de la construcción de la siguiente hipótesis se hatom ado en cuenta todos los factores y aspectos relatados enel presente capí tulo, a fin de enm arcarse en todo el contextode la investigación a presentarse en el m arco de referencia oteórico indicado en el capitulo subsiguiente:“Si el estudio de la inejecutabilidad delas sanciones administrativas impuestas por losComisarios Municipales, a la luz del nuevoordenamiento constitucional y legal, lograidentificar los problemas que configuran lainconstitucionalidad de los actos y ejecuciónde los procedimientos de competencia de losComisarios Municipales; entonces, permitirá alos poderes públicos de los diferentes nivelesterritoriales mejorar la gestión jurídica ygarantizar los derechos ciudadanos y de lanaturaleza, brindando una justiciaadministrativa de alta calidad dentro de lagestión que ejercen los gobiernos autónomoslocales.”Del análisis de la hipótesis enunciada se desprende lassiguientes variablese indicadores que nos ayudarán aform ular los lineam ientos para la elaboración del presenteestudio.2.3.1. Variables2.3.1.1. IndependientesLa variable independiente es la siguiente:40

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGAL‣ Inejecutabilidad de sanciones adm inistrativas2.3.1.1.1. IndicadoresEl indicador de la variable independiente es:‣ Cum plimiento de norm ativa constitucional y legal.2.3.1.2. DependientesLas variables dependientes se detallan a continuación:a) Constitucionalidad de las acciones de l os Com isariosb) Garantizar derechos de ciudadanos y de la naturaleza2.3.1.2.1. Indicadoressiguientes:Los indicadores de la variable dependiente son lasa) Núm ero de actos que son constitucionales;b) Reducción de procedim ientos que son observados com oinconstitucionales.c) Multas que podrán ejecutarse y cobrarsed) Reducción de im punidad a la observancia dedisposiciones m unicipales.41

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGALCapítulo 3 Metodología3.1 EnfoquePara la com probación de nuestra hipótesis se hacenecesaria la revisión de los actos adm inistrativossancionatorios de los Com isarios Municipales en un enfoquenetam ente jurídico constitucional, tom ando en cuenta si seenm arca dentro del los elementos de sustento para lainaplicabilidad de sanciones municipales.3.2 UniversoNos enfocarem os a los casos iniciados por los Com isariosMunicipales de la ciudad de Guayaquil, tom ando solamenteen cuenta los procesos que se enmarquen en los artículos 209y 473 de la Ley Orgánica de Régim en Municipal, en elcontexto del nuestro pronunciam iento realizado en el m arcoteórico del presente trabajo.3.3 Procedimiento de muestreoPara la selección de la muestra se ha tom ado en cuentadoce casos seleccionados al azar, pero que seanequitativam ente iniciados antes y después de laprom ulgación de la Constitución de la República del Ecuadore indistintam ente de las tres Comisarías Municipales deConstrucciones de la ciudad de Guayaquil.42

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGAL3.4 Categoría de la investigaciónEste estudio se categoriza de nivel netamenteacadém ico para la obtención del título de Especialista deDerecho Procesal , la aspiración personal se concretaría paraque sirva de base para iniciar reform as profunda s en elám bito m unicipal de todo el país.3.5 Identificación de fuentesLas fuentes revisadas para el presente trabajos seencuentran detalladas en la bibliografía, peroespecíficam ente se basó en el análisis crítico de la nuevanorm ativa Constitución y la ya vigente Ley Orgánica deRégim en Municipal. Tam bién fueron aportes im portantes losestudios realizados por los doctores en jurisprudencia: IvánCastro Patiño, Jorge Zavala Egas y Rodrigo Patiño,com plementando con lecturas provenientes del internet delugares debidam ente reconocidos en el ám bitoadm inistrativo.3.6 Procedimientos de recolección de datosEn la recopilación de inform ación necesaria parabrindar un juicio razonable y crítico del objeto específico delproblem a estudiado, realizarem os las siguientes actividades:43

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGALa) Observación de los procesos legales y adm inistrativosb) Revisión de cuerpos legales municipalesc) Revisarem os tem áticas publicadas en internet dediferentes revistas especializadas sobre la m ateria; y,d) Consultarem os a profesionales del derecho, que nosbrinden su opinión jurídica sobre el tem a.Dentro de la elaboración del inform e definitivo de tesinade grado para la Especialización de Derecho Procesal , se hanutilizado todos los elementos técnicos y tecnológicosnecesarios para la realización del trabajo de investigación.Nuestras herram ientas tecnológicas han sido los program asde aplicaciones: Microsoft Word y Fiel Magister; así como,inform ación y documentación electrónica del internet,3.7 Técnicas a aplicarse en la investigaciónPara la elaboración del presente trabajo se utilizará ndiferentes técnicas de investigación científica DESCRIPTIVA;siendo un estudio de tipo productivo en el ám bito del serviciopúblico, para lo cual estam os cum pliendo con los siguientespasos:a) Descripción del Problema;b) Definición y Form ulación de la Hipótesis ;c) Supuestos en que se basa la Hipótesis;d) Marco Teórico;e) Selección de Técnicas de Recolección de Datos;f) Categorías de Datos, a fin de facilitar relaciones;g) Verificación de validez del instrum ento ;h) Descripción, Análisis e Interpretación de Datos ;44

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGALCapítulo 4 Desarrollo de la investigaciónEn el desarrollo de la presente investigación se haobservado m ás relevantem ente la inconstitucionalidad porom isión. Los elem entos de sustento relativos al decom petencias y funciones duales, y Jerarquización de lanorm ativa por entes autónom os que se ha m encionado en elm arco teórico, no se configuraría, puesto que no se hancreado las regiones ni los distritos metropolitanos, en virtuddel poco tiem po transcurrido de la prom ulgación de laConstitución. Esta Constitución dará nuevos esquem asjurídicos que deben respetarse y provocar la m odificación denorm ativa y actos de los poderes públicos.4.1 Reconocimiento del entorno de los casos4.1.1. Desarrollo jurídico del artículo 209 dela LORMActualm ente se encuentra vigente la Ordenanza deParcelaciones y Urbanizaciones creada en m arzo del año1969, cuando la Ley de Régimen Municipal fue creada en elaño 1971 y en el transcurso de los años se han incluidodiferentes reform as. La m ulta contem plada en la referidaordenanza está basada en el avaluó catastral e im puesta porel Concejo Cantonal, cuando en la actual LORM desaparecióese concepto de “avalúo catastral” y la multa debe nim ponerla los Com isarios Municipales. La Ordenanza seencuentra desactualizada con relación a la Ley y45

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGALConstitución puesto que no se encuentra acorde con loscam bios jurídicos actuales. Aquí se configuraría lainconstitucionalidad por om isión, puesto que por dem ás hasobrepasado un tiem po prudencial para su m odificación porparte del Concejo Cantonal. Los casos analizados han sidoresueltos por los Com isarios Municipales, tom ando en cuentalo señalado por la Ley Orgánica de Régi m en Municipal. Locorrecto sería que la ordenanza respetiva contenga todos loselementos técnicos y jurídicos para la aplicaci ón de lassanciones m unicipales por parte de los Com isariosMunicipales, siendo una herram ienta indispensable para elm anejo de los profesionales del derecho y correctoconocim iento y com unicación al ciudadano sujeto dederecho y que los cabildos tienen que garantizar su plenavigencia.4.1.2. Desarrollo jurídico del artículo 473 dela LORMLa ordenanza de edificaciones es la vigente y originariadel año 1995 con sus respectivas reform as, para la aplicaciónde las multas y sanciones relacionadas con el artículo 473 deLORM; no obstante, la form a de calcular la multa no seencuentra acorde con la Ley Orgánica de Régim en Municipal.Recordem os que la multa dispuesta en la Ley Orgánica deRégim en Municipal es disposición expresa y m al podríaaplicarse una diferente. Podría ser el caso que la m ulta nollegare al m onto del fondo de garantía, pero la Ordenan za46

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGALMunicipal debería estar redactada en ese sentido; es decir,que la base de cálculo es el referido fondo de garantía. Bienpodría alguien im pugnar los actos emitidos por los Com isario sMunicipales por no haber tom ado en cuenta la form a decálculo de la Ley Orgánica de Régim en Municipal, sinmencionar que la multa im puesta pudiere ser superior a ladeterm inada en la norm a orgánica. Entonces se configuraríala inconstitucionalidad por om isión, al em itir una resolución noconfigurada dentro de los derechos constitucionales delinfractor, específicam ente, con relación a la im posición de lasanción m enos rigurosa para el infractor.4.2 Análisis de datosDel anexo 1, “Resumen de Casos Analizados enComisarias Municipales -Aplicación de sanciones de la LeyOrgánica de Régimen Municipal” All final del presentedocum ento se desprende que aunque los actosadm inistrativos de los Com isarios Municipales se realizaron enel 100% con ordenanzas vigentes, éstas no se encontrabanactualizadas con el nuevo ordenamiento jurídico. Por otrolado, se observa que el 75% de las resoluciones no seencuentran debidam ente m otivadas, enm arcándose en fuerade la Constitución, provocando su no ejecución o cobro.Tam bién se pudo observar que solo el 25% de los infractoresconocían de alguna form a las norm as constitucionales ylegales por los que fueron juzgados administrativam ente.47

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGAL4.3 Resultados JurídicosLa inconstitucionalidad por om isión básicam ente seproduce en este estudio, por la incorrecta aplicación de lasdisposiciones legales y constitucionales por parte de quienesadm inistran los poderes públicos y la falta de actualización delas ordenanzas por parte de los Concejos Cantonales .4.4 Relación de los resultados de lainvestigación con la hipótesisRelacionando la hipótesis con el análisis de los datos yresultados jurídicos, se ha determ inado que se identificanclaram ente la configuración de la inconstitucionalidad de losactos em anados por los Com isarios Municipales , lo cualperm itirá que el Concejo Cantonal, legisle en pro de mejorarla norm ativa existente y así garantizar los derechos de losciudadanos que habitan en el cantón, brindando un altogrado de calidad en los procedim ientos legales del respectivomunicipio.48

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGALConclusiones y RecomendacionesIntegración de niveles legislativosSe considera que un punto im portante es la integraciónde todos los niveles legislativos del Estado Ecuatoriano. Alhablar de integración nos referim os a la im plementación deun proceso de comunicación directa entre los órganos de lasinstituciones autónom as y Asam blea Nacional, que perm itatransm itir los efectos jurídicos de la creación, m odificación yelim inación de norm ativa. Esto se puede tom ar com o unautopía política que provocarí a transparentar las verdaderasintenciones de los autores de la norm ativa.Actualización de normativa territorialOtra situación valiosa de mencionar es que los órganoslegislativos de los entes autónom os tom en conciencia de loscam bios existente en la nueva Constitución e inicien lasinclusiones necesarias en las norm ativas locales que perm ita nenm arcarlas en el ám bito constitucional. Esto evitaría que losfuncionarios y autoridades adm inistrativas sean inducidos a laaplicación de norm ativa derogada tác itam ente o ejecutadoscon procedim ientos inconstitucionales.49

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGALControl constitucional autónomoterritorialPor otro lado, se considera im portante que los gobiernosautónom os, creen entes de control constitucional y delegalidad sobre las normas que estos em itan, e inclusive deasesoram iento de la com unidad que viabilicen las garantíasconstitucionales.Intercambio de conocimientos jurídicosPor últim o y m ás allá de cam bios norm ativos, se hacenecesario que el poder público y sus funcionarios secapaciten e intercam bien conocimientos jurídicos queperm itan ir m ejorando la calidad de los actos yprocedim ientos ejecutados para la Administración Autónom a.50

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGALBibliografía(s.f.).Asam blea Nacional Constituyente. (2008). Elementosconstitutivos del Estado. En P. Ecuatoriano, & C. Constitucional(Ed.), Constitución de la República del Ecuador (pág. Articulo3). Distrito Metropolitano de Quito, Pichincha, Ecuador:Registro oficial.Baren, T., Dogliani, J., Ganem , A., & Scagliotti, E. (2002).Jerarquización de los Gobiernos Locales : Desafíos y reform aspendientes en m ateria tributaria. Doctrina Tributaria , 1.H. Congreso Nacional. (2005). LEY ORGÁNICA DEREGIMEN MUNICIPAL. En R. d. Ecuador, VI De los Impuestos(2005 ed.). Distrito Metropolitano de Quito, Pichincha,Ecuador: Registro Oficial.Sarabia Gallardo, M. A. (Enero de 2006). Metodología dela Investigación Científica. (U. D. BARCELONA, Ed.)Recuperado el 19 de Diciem bre de 2008, dewww.conacyt.gov.bo:http://www.ucm .es/BUCM/psi/guia_red_apa.htmSuárez Pandiello, J. (2001). Las Haciendas Locales en elUmbral del Siglo XXI. (U. d. Oviedo, E d.) Recuperado el 18 deDiciem bre de 2008, dehttp//www.gva.es/c_econom ia/web/rveh/pdfs/n2/debate1 -2.pdfCASTO PATIÑO, Ivan. (2006). Inconstitucionalidad porom isión. (Corporación de Estudios y Publicaciones)-Guayaquil -Ecuador.PATIÑO LEDESMA, Rodrigo (2009) Derecho FinancieroSeccional. (Maestría de Legislación Tributaria - UCSG)-Guayaquil -Ecuador.ZAVALA EGAS, Jorge. (1999). Derecho Constitucional(EDINO). Guayaquil -Ecuador51

INEJECUTABILIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR COMISARIOSMUNICIPALES, A LA LUZ DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGALAnexo 1Resumen de Casos Analizados en Comisarias MunicipalesAplicación de sanciones de la Ley Orgánica de RégimenMunicipalObservación a los Actos ArticuladoAdministrativos emitidos209 473 n=12Realizado sin ordenanza regulatoria 0 0 0%del articulado de la LORMRealizado con ordenanza 6 6 100%Regulatoria del articulado de LORMOrdenanza se encuentra actualizada 0 0 0%con nueva norm ativa ConstitucionalOrdenanza se encuentra actualizada 0 0 0%con LORMActos que son constitucionales 1 2 25%Actos que no son constitucionales 5 4 75%Multas que podrán ejecutarse y 1 2 25%cobrarseMultas que no podrán ejecutarse y 5 4 75%cobrarseActo no se encuentra debidam ente 5 4 75%motivadoInvocación por parte de infractor de 3 0 25%LORMInvocación por parte del infractor 2 1 25%de nueva constituciónFuente: Com isarias Municipales de Guayaquil52