Propuestas para fortalecer el federalismo hacendario ... - Indetec

IndiceConvención n Nacional Hacendaria1. Un breve repaso al diagnóstico2. ¿Hacia dónde debe cambiar elFederalismo Hacendario?3. Objetivos de la reforma al FHM4. Propuestas para fortalecer el FHMAutoresHugo Alberto Michel Uribe, CentroUniversitario de la Ciénega,Universidad de Guadalajara(hmichel @cuci.udg.mx)Alain Izquierdo Reyes

Un breve repaso al diagnósticoConvención n Nacional HacendariaLas principales limitaciones del Sistemade Federalismo Hacendario vigente enMéxico son las siguientes:• Insuficiencia para obtener un nivel deingresos acorde a las necesidades degasto• Excesiva centralización tributaria• Dependencia financiera de los Estados yMunicipios• Sistemas de incentivos “perversos”• Falta de equidad en la asignación

¿Hacia dónde debe cambiar elFederalismo Hacendario?Convención n Nacional HacendariaAunque el FHM tiene numerosaslimitaciones y, por tanto, la necesidad dereformarlo es compartida casi por todos,no todos los cambios posibles sonfavorables para el desarrollo del país.En particular, se requieren cambios quefortalezcan la capacidad de generación deingresos fiscales, eviten la fragmentaciónde políticas públicas de alcance nacionaly generen incentivos a las mejoresprácticas fiscales y administrativas.

Objetivos de la reforma al FHMConvención n Nacional HacendariaA nuestro juicio, la reforma al FHM debeatender a los siguientes objetivos:1. La preservación de la unidad del paísen una Federación (políticas públicas yunidad de mercado)2. La conservación del carácter solidario ycooperativo de la forma federal degobierno3. La convergencia regional4. El principio de subsidiariedad comofundamento de la asignación decompetencias (ventajas comparativas)

Objetivos de la reforma al FHMConvención n Nacional Hacendaria5. El fortalecimiento de la democracia, enespecial en las entidades federativas(EF) y municipios6. La corrección de la fragilidad delsistema tributario (escasez de ingresos)7. La mejora en las condiciones deoperación del régimen tributario8. La readecuación del sistema tributariopara que fomente la generación deriqueza y la competitividad del país9. El aumento de la corresponsabilidadfiscal

Objetivos de la reforma al FHMConvención n Nacional Hacendaria10. La mejora en la administracióntributaria subnacional11. Más eficiente colaboración intergubernamentalen la recaudación12. Una mayor y más efectivadescentralización de la toma dedecisiones y responsabilidades, enespecial en materia de gasto público13. Una mejora en la “calidad” del gastopúblico, para favorecer los resultadosen términos de bienestar de lapoblación (inversión)

Objetivos de la reforma al FHMConvención n Nacional Hacendaria14. Incentivos apropiados para la gestiónfinanciera local (fomentar el incrementode la recaudación, favorecer lareducción de la pobreza)15. La eliminación de la discrecionalidad enla asignación de transferencias16. La ruptura del efecto suma cero17. La conservación de los equilibriosmacroeconómicos básicos (eliminaciónde gastos extrapresupuestales,eliminación del carácter procíclico delas finanzas)

Objetivos de la reforma al FHMConvención n Nacional Hacendaria18. Una ampliación en la rendición decuentas y la transparencia19. Un mejor diseño institucional

Propuestas en materia deGasto PúblicoConvención n Nacional HacendariaPropuesta: Restablecer la vertiente de coordinaciónGobierno Federal-Entidades Federativas, dentrodel Sistema Nacional de Planeación Democrática,como un mecanismo federalista.Instrumentación: Aumentar hasta 1% del PIB losrecursos del ramo 26 del Presupuesto de Egresosde la Federación y fortalecer a los COPLADEestatales como instrumentos de planeación yselección de proyectos.Efectos: Aumento de la formación de capital físicoregional, mayor equidad y fortalecimiento de lacoordinación y la cooperación.

Propuestas en materia deGasto PúblicoConvención n Nacional HacendariaPropuesta: Concluir la descentralización de laeducación básica y ampliar las facultades de lasEF en la planeación, organización, ejecución yevaluación de las políticas educativas nacionales.Instrumentación: Renegociar las condiciones de ladescentralización educativa con las 32 entidades,suscribir nuevos convenios y crear un sistemanacional de indicadores de calidad educativa, quepermita asignar una parte de los recursos.Efectos: Autonomía y descentralización en la tomade decisiones, mayor eficiencia y reducción de ladesigualdad de resultados educativos entre EF.

Propuestas en materia deGasto PúblicoConvención n Nacional HacendariaPropuesta: Aumentar la equidad del gasto público delos tres órdenes de gobierno para reducir lasdesigualdades de carácter regional, sectorial y porgrupos de ingreso.Instrumentación: Hacer obligatoria, en un lapso de tresaños y a través de reformas a las leyes depresupuestación y gasto público, la presentaciónde un “Análisis de impacto distributivo” paratodos los proyectos y políticas públicas.Efectos: Mayor certeza en los impactos del gastopúblico e introducción de consideracionesdistributivas en la toma de decisiones.

Propuestas en materia deGasto PúblicoConvención n Nacional HacendariaPropuesta: Fortalecer la colaboración entre las EF ymunicipios en la provisión de bienes y serviciospúblicos.Instrumentación: Crear leyes que fomenten lacolaboración y participación entre ámbitos degobierno en el logro de objetivos comunes.Institucionalizar canales y mecanismos para latoma de decisiones (CONAGO, INAFED, INDETEC)Efectos: Mayor eficiencia y transparencia en el gastoy mejoras al diseño institucional del federalismo.

Propuestas en materia deIngresosConvención n Nacional HacendariaPropuesta: Aumentar la equidad horizontal en elcobro del ISR a cargo de personas físicas.Instrumentación: Reformar la ley fiscal para acercar lastasas impositivas que se pagan por los distintospremios, dividendos, ganacias de capital, etc.),limitando y precisando los rubros con reduccionesconceptos de ingresos (salarios, honorarios,impositivas.Efectos: Mayor recaudación tributaria y aumento enla equidad de la distribución de las cargas fiscales.

Propuestas en materia deIngresosConvención n Nacional HacendariaPropuesta: Avanzar en la incorporación gradual de laeconomía informal a los padrones fiscales y alpago de contribuciones.Instrumentación: Facultar a los gobiernos municipalespara que identifiquen al sector informal y levantenun padrón, que permita la aplicación de unrégimen fiscal gradual de acuerdo al potencialeconómico de la zona comercial, con base encuotas fijas sobre ventas estimadas y que facilitela incorporación a la seguridad social.Efectos: Mayor recaudación tributaria, aumento en laequidad de la distribución de las cargas fiscales y

Propuestas en materia deIngresosConvención n Nacional HacendariaPropuesta: Elevar la progresividad del ISR a cargo depersonas físicas.Instrumentación: Reformar la ley del ISR para que loscontribuyentes personas físicas con muy altosingresos (p.e. 1,600,000 pesos anuales) paguenuna tasa marginal de hasta 40%. Para apoyar laaplicación de esta propuesta en un contextoglobal, México debe encabezar los esfuerzosinternacionales a favor de un acuerdomultinacional en esta materia.Efectos: Mayor recaudación tributaria y aumento enla equidad de la distribución de las cargas fiscales.

Propuestas en materia deIngresosConvención n Nacional HacendariaPropuesta: Crear un sistema gradual que permita alas entidades establecer impuestos especialespropios en materias como: gasolinas, bebidasalcohólicas, cerveza y tabacos labrados.Instrumentación: Inicialmente, las EF colaborarían conel Gobierno Federal en la administración del IEPS.En una segunda etapa, se asignaría el total delrendimiento a las entidades y, finalmente, se daríala creación de impuestos locales en la materia.Efectos: Mayor recaudación tributaria local yreducción de la dependencia financiera.

Propuestas en materia deIngresosConvención n Nacional HacendariaPropuesta: Crear un programa nacional de combate ala evasión y elusión fiscal.Instrumentación: A partir de un acuerdointergubernamental, los tres órdenes de gobiernose comprometerían a reducir la evasión y elusiónfiscal en su ámbito de competencia, determinandoacciones concretas, plazos y metas, que sesometerían a un evaluación ex post.Efectos: Reducción de la evasión fiscal y mayorrecaudación tributaria.

Propuestas en materia deIngresosConvención n Nacional HacendariaPropuesta: Establecer el requisito obligatorio derecabar la opinión del Poder Judicial, previo a lapromulgación de las reformas y adiciones a lasleyes fiscales.Instrumentación: Modificar las leyes para que el PoderJudicial tenga facultades para emitir esta opiniónprevia y hacerla obligatoria.Efectos: Mayor certidumbre jurídica y mayoreficiencia recaudatoria, al reducir las distorsionesdel sistema tributario actual.

Propuestas en materia deIngresosConvención n Nacional HacendariaPropuesta: Implementar un Programa Nacional deCatastro y Contribuciones InmobiliariasMunicipales.Instrumentación: Formular un diagnóstico integral delas contribuciones inmobiliarias municipales,establecer objetivos, estrategias y metas para estarecaudación. Creación de institutos catastralesestatales (o multiestatales) con autonomía técnica.Establecer la progresividad del impuesto predial.Efectos: Elevar los ingresos tributarios municipales.Mejorar la gestión urbana y del uso del suelo.Mejorar la equidad en la distribución de las cargas.

Propuestas en materia deIngresosConvención n Nacional HacendariaPropuesta: Impulsar una cultura tributaria a travésdel Sistema Educativo Nacional, en todos susniveles.Instrumentación: Incluir en la asignatura de Civismoun apartado sobre “Cultura tributaria” de acuerdoal grado y nivel educativo de los estudiantes.Efectos: Una mayor conciencia tributaria elevará larecaudación, en el mediano plazo y reducirá laevasión y la elusión fiscal.

Propuestas en materia deIngresosConvención n Nacional HacendariaPropuesta: Aumentar las penas a quienes defraudenal fisco y ampliar las sanciones en los casos deresponsabilidad solidaria.propicien, asesoren, inciten o evadan directa oindirectamente las responsabilidades en materiaInstrumentación: Modificar los sanciones legalesvigentes, aumentando las penas a quienesfiscal.Efectos: Elevar el riesgo de sanción en caso deincumplimiento debe aumentar el pago voluntarioy con ello la recaudación tributaria

Propuestas en materia deIngresoConvención n Nacional HacendariaPropuesta: Implementar un nuevo régimen fiscal paraPetróleos Mexicanos (PEMEX)Instrumentación: Aprobar una ley ordinaria quecontenga el régimen tributario de PEMEX(eliminando la actual aprobación anual, a través dela Ley de Ingresos federal). El nuevo régimen debereducir, de manera progresiva y gradual, lascontribuciones que paga esta paraestatal. Debeestablecerse una meta definida, por ejemplo, lascontribuciones no podrán exceder el 40% de losingresos.Efectos: Fortalecer la viabilidad de la industriapetrolera mexicana en el mediano plazo.

Propuestas en materia deConvención n Nacional HacendariaIngresoPropuesta: Crear un sistema de incentivos fiscales adeterminadas actividades, que contribuya afortalecer la competitividad de la economía.Instrumentación: En un mediano plazo, cuando lasrestantes acciones para fortalecer los ingresospúblicos hayan producido resultadosrecaudatorios favorables, debe implementarse unsistema amplio de incentivos fiscales, quepromueva determinadas actividades de naturalezaeconómica, cultural o social. Estos incentivosestarían sujetos a una evaluación periódica.Efectos: Aumentar la competitividad del sistemafiscal mexicano. Tener y atraer nuevasinversiones.

Propuestas en materia deIngresoConvención n Nacional HacendariaPropuesta: Crear un sistema integral deadministración de las contribuciones queprovienen de la propiedad de vehículosautomotores.Instrumentación: Desarrollar un estándar común paralas 32 entidades que permita una administraciónintegral de todas las contribuciones federales ylocales relacionadas (ITUV, derechos de controlvehicular, verificaciones, etc.).Efectos: Incrementar los ingresos de las entidadesfederativas y aumentar su autonomía financiera.

Propuestas en materia deIngresoConvención n Nacional HacendariaPropuesta: Restablecer el cobro de derechosmunicipales por licencias de funcionamiento degiros industriales, comerciales y de servicios.Instrumentación: Derogar la fracción I del artículo 10-Ade la Ley de Coordinación Fiscal Federal.Adicionar el inciso d) a la fracción IV del artículo115 constitucional, para garantizar la percepciónde este ingreso municipal. Mantener los fondos departicipaciones con los incrementos que derivande esta modalidad de coordinación.Efectos: Incrementar los ingresos de los municipiosy fortalecer al gobierno local.

Propuestas en materia deDeuda PúblicaConvención n Nacional HacendariaPropuesta: Modificar la contabilidad de los gobiernosde las entidades federativas y municipios paraincorporar en la deuda pública las obligaciones nodocumentadas (deudas con proveedores,empleados y otras).Instrumentación: Reformar las leyes de contabilidadde las entidades federativas para hacer obligatoriala consideración como deuda pública de lasdiversas obligaciones no documentadas.Efectos: Aumentar la transparencia en la gestiónfinanciera local.

Propuestas en materia deDeuda PúblicaConvención n Nacional HacendariaPropuesta: Crear, con recursos del Presupuesto deEgresos de la Federación, un fondo que se asignea las entidades federativas que hayanimplementado reformas para devolver la viabilidadfinanciera a sus sistemas de pensiones.Instrumentación: Los recursos del fondo sólo seasignarían a las entidades que hubierancomenzado a implementar sus reformas y estaríansujetos a una evaluación objetiva. Las entidadesque, teniendo el problema, no emprendan accionespara su solución, no recibirían recursos.Efectos: Contribuir a la viabilidad financiera de lasentidades federativas en el mediano plazo.

Propuestas en materia dePatrimonio PúblicoConvención n Nacional HacendariaPropuesta: Mantener la propiedad de la Nación sobrelos principales recursos naturales del país:minerales, hidrocarburos, aguas oceánicas yaguas interiores.Instrumentación: Frente a la atomización que suponedelegar la administración de estos recursos a losgobiernos subnacionales, se propone conservar lapropiedad de la Nación; con dos própositos:mantener la efectividad de las políticas nacionalesen estas áreas y dirimir, sobre la base del interésnacional, los crecientes conflictos interestatalesen materia de los recursos naturales.Efectos: Mantener la efectividad de las políticas

Propuestas en materia deColaboración y CoordinaciónIntergubernamentalesConvención n Nacional HacendariaPropuesta: Establecer una nueva modalidad decoordinación fiscal, en que las entidadesfederativas, puedan “intercambiar” una parte desus ingresos actuales por participacionesfederales a cambio del rendimiento de uno o variosimpuestos federales en su territorio.Instrumentación: Reformas a la Ley de CoordinaciónFiscal Federal para que, en el año de arranque elesquema produzca un resultado neutro. En añossubsecuentes, la entidad aumentaría sus ingresos(por encima de los que produce el esquema actual)si la recaudación en su territorio crece más que elpromedio nacional.

Propuestas en materia deColaboración y CoordinaciónIntergubernamentalesConvención n Nacional HacendariaInstrumentación (Continúa): El esquema debe serpotestativo para las entidades federativas y debede complementarse con la suscripción de unnuevo convenio de colaboración administrativapara recaudar la contribución objeto del“intercambio”, preferentemente debe tratarse deun impuesto de base amplia al ingreso. Además lafórmula de distribución del FGP debe ajustarsepara fortalecer los criterios no vinculados a lageneración de impuestos.Efectos: Fortalecer los ingresos de las entidadesfederativas, disminuir la dependencia financiera yeliminar la suma cero en la distribución.

Propuestas en materia deColaboración y CoordinaciónIntergubernamentalesConvención n Nacional HacendariaPropuesta: Perfeccionar la medición de la generaciónde ingresos fiscales para efectos de la distribuciónde los fondos de participaciones en ingresosfederales.Instrumentación: Reformas a la Ley de CoordinaciónFiscal Federal para que se modifiquen losimpuestos federales asignables de la segundaparte del FGP, en particular para incorporar algunacontribución de base amplia (ingreso o consumo),disminuyendo, con ello, la importancia de losasignables actuales.Efectos: Mayor eficiencia en la medición deldesempeño tributario de las entidades.

Propuestas en materia deColaboración y CoordinaciónIntergubernamentalesConvención n Nacional HacendariaPropuesta: Modificar el sistema de incentivos propiode la asignación de los recursos del ramo 33 delPEF (Fondos de Aportaciones Federales) paraestimular la eficiencia en la gestión financieralocal.Instrumentación: Reformas a la Ley de CoordinaciónFiscal Federal (capítulo V) para implementarnuevos fondos (o proporciones de los fondosactuales) que “premién” la eficiencia; por ejemplo:mejora de indicadores educativos, reducción deenfermedades, reducción (absoluta o relativa) de lapobreza.Efectos: Mayor eficiencia en la gestión local.

Propuestas en materia deTransparencia, Fiscalización yRendición de CuentasConvención n Nacional HacendariaPropuesta: Crear una Memoria Anual de laAdministración Tributaria (Federal, estatal ymunicipal).Instrumentación: Reformas a las leyes de contabilidady/o transparencia para hacer obligatoria lapresentación de una memoria tributaria de todoslos ámbitos de gobierno, que desgloce losingresos, los objetivos de la administracióntributaria, los niveles estimados de evasión, lasacciones de fiscalización (incluyendo susresultados) y la incidiencia de las cargas fiscales.Efectos: Mayor transparencia en la administracióntributaria.

Propuestas en materia deTransparencia, Fiscalización yRendición de CuentasConvención n Nacional HacendariaPropuesta: Crear un Tribunal Nacional de Cuentas.Instrumentación: Aprobación de una ley ordinaria queconforme el Comité. Este Comité constituiría unainstancia ciudadana, con atribuciones ampliaspara verificar los ingresos y gastos de todos losámbitos de gobierno, así como para emprender losprocedimientos judiciales que deriven de lasrevisiones.Efectos: Mayor transparencia en la gestión pública.