Planes versus Planificación en la Experiencia Latinoamericana

Red ParticipaPerúPLANES VERSUS PLANIFICACIÓN EN LA EXPERIENCIALATINOAMERICANA 1CARLOS A. DE MATTOS 2Las últimas dos décadas atestiguan un notable auge de diversas actividadesdesarrolladas en tomo al tema de la planificación nacional en los países latinoamericanos;en lo fundamental, estas actividades se expresaron a través dela elaboración de distinto tipo de planes, de la creación de numerosos organismosespecializados en la materia y de una intensa discusión sobrealcances, contenidos, procedimientos, modalidades, técnicas, resultados yperspectivas de la planificación.Desde sus orígenes la planificación estuvo vinculada a objetivos muyambiciosos, y encuadrada en una perspectiva relativamente optimista, razónpor la cual generó expectativas muy amplias y seguramentedesproporcionadas en relación a lo que permitían esperar las condicionesimperantes en cada país. En contraste con ello, en el tiempo transcurridodesde entonces los mecanismos de planificación no operaron en la formaprevista y los resultados obtenidos no se situaron a la altura de los objetivosinicialmente planteados. Todo esto condujo a un estado de frustracióngeneralizada y de creciente escepticismo en relación a las perspectivas de laplanificación, lo que se puso de manifiesto en la controversia sobre ladenominada crisis de la planificación.Aun cuando mucho se ha escrito y discutido sobre esta supuesta crisis de laplanificación, el tema en modo alguno parece estar agotado; por el contrario,resulta razonable suponer que el análisis de las causas de la situaciónseñalada permitirá avanzar en la discusión sobre el alcance y las perspectivasque la planificación puede tener en nuestros países. El presente trabajo sesitúa en este terreno y se propone revisar las modalidades que laplanificación ha adoptado en la experiencia latinoamericana en el transcursode las últimas dos décadas y analizar cómo esas modalidades se hanubicado con relación a las especificas condiciones económicas, sociales ypolíticas aquí imperantes.1 DE MATTOS, Carlos. “Planes versus planificación en la experiencia latinoamericana”. En: DE MATTOS, Carlos. “Planesversus planificación en la experiencia latinoamericana”, Revista de la Cepal. Agosto, 1979. P. 79 - 962 Funcionario del ILPES.1

PLANES VERSUS PLANIFICACIÓN EN LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANAI. LOS ORÍGENES DE LA PLANIFICACIÓN EN AMERICA LATINA.-Aun cuando no es posible desconocer que a partir de mediados de siglo sehabían iniciado trabajos de planificación en algunos países latinoamericanosy que en el decenio de los años cincuenta ellos se habían incrementado, debesubrayarse que fue sólo en la década siguiente cuando estas actividadescobraron verdadero impulso 3 .De hecho, la aceptación generalizada a nivel oficial de la planificación comoinstrumento para 'promover el desarrollo' aparece estrechamente vinculada alas resoluciones de la Conferencia de Punta del Este de 1961. En eltranscurso de la misma —que indudablemente marca un hito de singularimportancia en la historia de la planificación en América Latina—, losrepresentantes de la mayoría de los países aprobaron un conjunto derecomendaciones donde, luego de exponer una ambiciosa lista de objetivoscuyo cumplimiento se consideraba necesario para hacer frente a los malesque aquejaban a la región, se preconizaba la necesidad de 'programar' eldesarrollo 4 . Este reconocimiento explícito de la necesidad de 'programar' elproceso socioeconómico tuvo indiscutible significación por cuanto contribuyóa superar una situación de resistencia generalizada hacia la planificación,resistencia originada en la connotación política que hasta entonces muchosgobiernos le atribuían, y que, obviamente, se encontraba vinculada a losorígenes y posterior desarrollo de la planificación en los países socialistas. Esprecisamente por esta resistencia a todo lo relacionado con la planificaciónque, por aquel entonces, se solía recurrir a la utilización del término menoscontrovertido de 'programación', aun cuando en definitiva se estaba dando aambos términos un contenido equivalente 5 .Las resoluciones de la Conferencia de Punta del Este dieron un decisivoimpulso a las actividades vinculadas con la planificación en América Latina y3 Véase CEPAL, "La planificación en América Latina”, en Boletín Económico de América Latina, Vol. XII, N." 2, octubre de1967.4 El primer punto del capitulo “Requisitos básicos para el desarrollo” de la Carta de Punta del Este establece: "Que seejecuten, de acuerdo con los principios democráticos, programas nacionales de desarrollo económico y social, ampliosy bien concebidos, encaminados a lograr un crecimiento autosuficiente-. Consejo Interamericano Económico y Social,Alianza para el Progreso. Documentos oficiales de la Reunión Extraordinaria, Washington, D.C., Unión Panamericana,1961, p. 12.5 Así, por ejemplo, uno de los primeros documentos de la CEPAL sobre el tema se titula Introducción a la técnica de laprogramación, México, Naciones Unidas, 1955. Otro de los textos precursores de la época también recurre a estaexpresión; es el caso de las notas de clase de los cursos de Jorge Ahumada en la CEPAL, titulados Teoría yprogramación del desarrollo económico, Santiago de Chile, CEPAL, 1958. Similares consideraciones pueden hacersecon relación a la terminología emplearla en las recomendaciones de la Conferencia de Punta del Este. Cabe señalar,sin embargo, que esta distinción que aquí fundamentalmente constituía un artificio semántico, no tiene relación con ladiferencia establecida por algunos autores (Bettelheim, por ejemplo) que utilizan la palabra planificación para referirseexclusivamente a la experiencia de los países socialistas, en tanto que reservan la de 'programación' para la de lospaíses capitalistas.2

PLANES VERSUS PLANIFICACIÓN EN LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANAque generalmente fue conocida bajo denominaciones como 'corrienteestructuralista' y, también, “desarrollista” 12 y como tal adquirió rápidamenteuna amplia difusión en América Latina, a través de innumerables libros,artículos, conferencias, seminarios, polémicas, etc. La misma CEPAL primero,y posteriormente el ILPES, a través de numerosos cursos cuyo objetivo eracontribuir a la formación de los cuadros técnicos latinoamericanos en elcampo del desarrollo y de la planificación, contribuyeron a dar una difusiónaún más amplia a esta manera de percibir la realidad latinoamericana y deencarar las acciones futuras. Se generó así un clima intelectual al que seadscribió una parte importante del pensamiento socioeconómico de la época.Es en el marco de esta concepción que se postula la necesidad de laplanificación como medio para la realización del modelo de desarrollopropuesto. De tal forma, durante este período en los países latinoamericanosla planificación surge y adquiere una indiscutible gravitación vinculada a unapropuesta concreta de desarrollo. Este hecho, ya reiteradamente analizado 13 ,tuvo una marcada influencia en la forma de definir la planificación y en laorientación general de las actividades que entonces se cumplieron en estecampo.La situación imperante en ciertos medios vinculados a la vida intelectual y ala actividad política en la mayor parte de los países era muy propicia para lapenetración de la ideología desarrollista y de sus procedimientos; la crisiseconómica que estaba teniendo profundas repercusiones políticas (téngase encuenta la difícil evolución de ciertos modelos populistas, la situación deinsurgencia interna que vivían muchos países, la aparición de la primera naciónsocialista latinoamericana, etc.) determinaba un campo sumamente fértilpara el avance de este clima intelectual. Claro está que esto no debe serexagerado, puesto que la gravitación efectiva del pensamiento desarrollistasolamente alcanza a algunos círculos intelectuales, como ocurre con ciertosgrupos vinculados al campo de las ciencias sociales y a las actividades12 Al respecto, F.H. Cardoso expresa: "el pensamiento de la CEPAL generó ideologías y dio lugar a la acción, abriéndosea la práctica política" (F.H. Cardoso, op. cit., p. 38). Véanse también Albert O. Hirschman (1961), "Ideologías dedesarrollo económico en América Latina", en Albert O. Hirschman (ed.), Controversia sobre Latinoamérica, BuenosAires, Ed. del Instituto, 1963, y Aldo Solari y otros, Teoría, acción social y desarrollo en América Latina, México, SigloXXI Editores, 1976, especialmente pp. 585 y ss.13 En el informe de un importante Seminario realizado en 1965 se afirma: "...en el caso latinoamericano la planificación havenido a ser considerada como el instrumento fundamental para superar la condición de subdesarrollo, transición quesupone cambios institucionales y de estructura económica muy profundos". ILPES, Discusiones sobre planificación,México, Siglo XXI Editores, 1966, p. 13. Por su parte, Germánico Salgado al referirse a las tareas de planificación enAmérica Latina, ha señalado: "Desde sus orígenes estuvo ligada a una interpretación del subdesarrollo (y del desarrollo)cargada de un contenido político. Este contenido justifica la disciplina que ella supone. Se deriva de un análisis de lasociedad, que postula una política de desarrollo basada en el cambio estructural, una de cuyas consecuencias es latransferencia del poder económico a los grupos empresariales modernos y el Estado", Germánico Salgado, Losprimeros esfuerzos de planificación en América Latina. Notas sobre una experiencia, edición mimeografiada, 1968.5

PLANES VERSUS PLANIFICACIÓN EN LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANApolíticas. Al mismo tiempo, y en tanto este clima intelectual se fue ampliando,los postulados de la CEPAL y de la corriente desarrollista tambiéncomenzaron a ser persistentemente atacados y combatidos, tanto desde laderecha como desde la izquierda 14 »En la medida en que fueron ganando difusión y popularidad estas ideasinfluyeron, por una parte, en la constitución de los sistemas de planificacióny, por otra, en el contenido mismo de los planes. De manera que cuando en1961 la Conferencia de Punta del Este estableció sus recomendaciones, lohizo bajo el influjo de estas ideas y de este clima intelectual; como ya se haseñalado, la Carta de Punta del Este preconizó la necesidad de la realizaciónde cambios estructurales y, en cierta forma, legitimó el empleo de laplanificación como medio para promover el desarrollo.Cuando, para cumplir con estas recomendaciones, los gobiernos debieronabocarse a la tarea de crear organismos de planificación y, por consiguiente,a reclutar planificadores para integrar los respectivos equipos técnicos,recurrieron principalmente a una oferta de técnicos que procedía del ámbitode este clima intelectual.Cuando los especialistas reclutados asumieron sus funciones comoplanificadores, lo hicieron acompañados de todo su bagage de opiniones yconvicciones personales que, como ya se ha dicho, en última instancia suponíauna ideología de cambio social. De allí que pueda afirmarse que losplanificadores de la década de los años sesenta no fueron merosplanificadores, sino que, esencialmente, fueron planificadores del desarrollo.Planificación y desarrollo pasaron de este modo a ser los componentesinseparables de una manera de encarar el diseño y la conducción delproceso de política económica. Durante este período alcanza su apogeo lafigura del planificador concebido como agente de cambio social, tanfrecuentemente idealizada en cierta literatura de esa época.En todo caso, cabría preguntarse cómo se reclutó y por qué este tipo deplanificador. A este respecto puede señalarse que la tarea de reclutamientose cumplió sin que se asignase —más allá de ciertos límites relativamenteamplios— una consideración especial al análisis de lo que los futurosplanificadores pensaban acerca de la orientación que debía darse al procesode política económica, así como tampoco a la concepción que tenían sobre laplanificación. En otras palabras, no hubo mayor interés en identificar elgrado de adhesión que los funcionarios a reclutar podían tener con el funda-14 Véanse F.H. Cardoso, op. cit., y A. Solari y otros, op. cit.6

PLANES VERSUS PLANIFICACIÓN EN LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANAmento ideológico de las decisiones que los agentes que detentaban el poderestaban dispuestos a adoptar. De alguna manera, esta forma de actuarestuvo influida por una concepción que atribuía un carácter relativamenteneutro a la planificación 15 y que, consecuentemente, tenía una visiónmarcadamente tecnocrática sobre la función del planificador.Al procederse de esta manera se omitió tomar en cuenta que, por encima dela coincidencia en tomo a ciertos postulados amplios —generalmenterelacionados con indicadores del nivel de bienestar como los que, por otraparte, preconizaba la Carta de Punta del Este— resultaba de fundamentalimportancia el acuerdo en tomo a la orientación que se deseaba dar alproceso. Por ejemplo, ello significó soslayar el hecho de que si bien resultaposible lograr la coincidencia de todos los protagonistas de un cierto procesoen tomo a objetivos generales como el mejoramiento de la distribución delingreso, tal coincidencia suele desaparecer cuando se caracteriza laorientación del proceso concreto que será necesario cumplir para el logro detales objetivos y, más aún, cuando se definen los respectivos instrumentos depolítica económica y es posible evaluar su costo concreto. Entonces secomprueba que si no existe un fundamento ideológico común comienzan asurgir profundas y, en la mayor parte de los casos, insuperables discrepancias16 .Al haberse procedido en esta forma no hubo mayores obstáculos para quelos planificadores reclutados proviniesen de las filas de la corrientedesarrollista, máxime cuando en general sus postulados coincidían con los dela Alianza para el Progreso, y cuando, además, ésta era uno de losdestinatarios más importantes de los planes que debían ser elaborados. Cabeentonces preguntarse acerca de cuál fue la influencia que tuvo estaconcepción en las actividades de planificación cumplidas durante esteperíodo.b) Los planificadores y el contenido de los planesPara analizar la influencia que tuvo esta concepción en las actividades deplanificación, parece conveniente ubicar previamente el papel que laideología de los diversos agentes implicados puede tener en el proceso deplanificación. Para ello, conviene comenzar señalando que toda decisión deplanificar se origina en una visión o imagen que un conjunto de agentes tienesobre el futuro de una determinada entidad. Esta imagen, que se plantea co-15 Véase una discusión sobre la supuesta neutralidad de la planificación en Aldo Solari y otros, op. cit., pp. 588 y ss.16 Véase Edgardo Boeninger, Procesos sociales, planificación y políticas públicas, Santiago de Chile, ILPES7

PLANES VERSUS PLANIFICACIÓN EN LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANAmo objetivo final del proceso, se contrapone a una situación actual que, enmayor o menor grado, se considera insatisfactoria. Ella expresa lasintenciones y aspiraciones que los agentes que la sustentan tienen en relaciónal futuro de la entidad considerada y refleja un sistema de juicios de valorsobre la estructura y el funcionamiento de la misma; siendo así, toda imagenobjetivose apoya en la ideología de los agentes que la han propuesto, yhace referencia, con mayor o menor precisión según los casos, a un concretoestilo de desarrollo 17 que se desea adoptar. Consecuentemente la orientaciónde un proceso de planificación —y, en particular, de un plan— surge delcontenido de dicha imagen.Toda vez que los agentes que controlan el proceso de decisiones hanesbozado una imagen y establecido su determinación de hacerla realidad, lasactividades iniciales del proceso de planificación estarán orientadas aidentificar el sistema de acciones que configurarán la estrategia que deberáadoptarse para lograr el cumplimiento de la imagen. Habida cuenta de quese trata de un problema de planificación, la identificación de este conjunto deacciones tendrá que contemplar que ellas sean eficientes, coherentes entre sí,compatibles con la realidad y consistentes con la imagen; para lograr elcumplimiento de estas condiciones será necesario apoyarse en algún marcoteórico sobre la estructura y el funcionamiento de la entidad a planificar.Aun cuando en la práctica de la planificación latinoamericana talesfundamentos teóricos generalmente han quedado circunscritos a elementosde teoría económica, lo deseable sería que ellos estuvieran referidos enforma comprensiva y coherente al funcionamiento de la sociedad en suconjunto; dicho de otra manera, que las acciones propuestas se apoyaran enuna teoría general de la sociedad toda vez que pudiese disponerse de ella.No es difícil comprobar que este enfoque restrictivo del marco teóricoadoptado constituyó una importante limitación de las estrategias propuestas,en tanto ello implicó considerar sólo el comportamiento del sistemaeconómico y, consecuentemente, subvalorar los efectos de la incidencia delas acciones propuestas en términos sociales y políticos. 18(mimeografiado), pp. 75 y ss.17 Al respecto afirma Jorge Graciarena: "...un estilo es la modalidad concreta y dinámica adoptada por un sistema socialen un ámbito definido y en un momento histórico determinado". Y más adelante agrega: "...un estilo es la estrategia deuna coalición de fuerzas sociales que imponen sus objetivos e intereses hasta que se agota por sus contradiccionesimplícitas". Véase Jorge Graciarena, -Poder y estilos de desarrollo. Una perspectiva heterodoxa", en Revista de laCEPAL, N.° 1 Santiago de Chile, primer semestre de 1976.18 En este sentido parece inobjetable la siguiente afirmación de Octavio Ianni, con todas las implicancias que ella tiene:“…las dos instancias fundamentales de la planificación son la estructura económica y la estructura política. Pero losplanificadores no tratan, en general, sino de las relaciones y procesos relativos a la estructura económica. Sin embargo,las relaciones y procesos políticos también están siempre envueltos en la misma configuración. Por lo tanto, puededecirse que, en última instancia, la planificación es un proceso que comienza y termina en el ámbito de las relaciones y8

PLANES VERSUS PLANIFICACIÓN EN LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANALos fundamentos teóricos escogidos tienen que ser compatibles con laideología de los agentes que sustentan la imagen, en tanto se supone quedeben servir de base para las decisiones que aquéllos habrán de adoptarsobre las acciones del proceso; esto es fundamental para lograr la necesariacorrespondencia entre la propuesta de acción y la acción real.Este marco teórico constituye el punto de apoyo para todas las actividadesque se cumplen para definir las acciones de planificación: análisis de lasituación actual y formalización del correspondiente modelo analítico, formalizacióndel modelo normativo basado en la imagen, realización dediagnósticos y diseño de la estrategia. 19Considerando las interrelaciones existentes entre estas diversas actividades esposible percibir la fundamental importancia que tiene la ideología en laconfiguración y formalización del proceso de planificación. Como en todocontexto socioeconómico coexisten diferentes ideologías sustentadas pordistintos grupos de agentes, también coexisten diversas imágenes-objetivo;ello implica también la necesidad de escoger entre diferentes marcosteóricos; 20 un ejemplo claro de esta coexistencia de ideologías, imágenes ymarcos teóricos alternativos, lo brindan los programas de acción presentadospor diferentes fuerzas políticas en el caso de las sociedades organizadasinstitucionalmente bajo las formas de la democracia representativa.Ahora bien, en situaciones de relativa estabilidad política, de las numerosasimágenes coexistentes en una sociedad nacional, hay sólo una que, en cadamomento histórico, tiene real viabilidad política: es la que sustentan losagentes que controlan el proceso efectivo de toma de decisiones odecisores. 21En el marco de las consideraciones precedentes interesa analizar qué ocurrióen los países latinoamericanos cuando se comenzaron a elaborar losprimeros planes de la época de la Alianza para el Progreso, en el entendidode que este período tuvo una influencia fundamental en la evolución posteriorde la planificación en esta región. Ante todo debe señalarse que aun cuandoestructuras de poder", Octavio Ianni, Estado e planejamento económico no Brasil (1930-1970), Río de Janeiro, Ed.Civilizavao Brasileira, 1971, p. 310.19 En esta revisión, en líneas generales se han mantenido las denominaciones establecidas por Jorge Ahumada para lasdiferentes actividades del proceso de planificación. Véase Jorge Ahumada, "Notas para una teoría general de laplanificación", en Cuadernos de la Sociedad Venezolana de Planificación, Caracas, marzo de 1966, vol. IV, Nos. 4-5.20 0bviamente, ello implica reconocer la importancia del condicionamiento ideológico que afecta a la teoría social y, enparticular, a la teoría económica. Sobre este particular, véase Ronald L. Meek, Economics and Ideology and otherEssays, Londres, Chapman and Hall, 1967, y un análisis referido a la experiencia latinoamericana en Aldo Solari yotros, op. cit.21 Véase Jorge Graciarena, op. cit.9

PLANES VERSUS PLANIFICACIÓN EN LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANAentonces se había admitido la necesidad de elaborar planes, ello no queríadecir que se hubiera aceptado la idea de la necesidad de la planificación; enlo escencial, podría afirmarse que se carecía de una cabal comprensiónacerca del real alcance de lo que significaba planificar.Por otra parte, aun cuando es indiscutible que los gobiernos latinoamericanosformalmente habían aceptado el contenido de la Carta de Punta del Este,tampoco es menos cierto que en la práctica no mostraban una efectiva disposiciónpara llevar a cabo las medidas allí recomendadas, máxime cuandoalgunas de estas medidas tenían un alto costo social que, en muchos casos,afectaba directamente los intereses de las propias bases de sustentaciónpolítica de dichos gobiernos. 22 El análisis de la situación imperante en lospaíses de la región permite comprobar que la mayor parte de los gobiernoslatinoamericanos, en la práctica, tenía una concepción considerablementediferente de la de los planificadores acerca de cuál debía ser la orientación yel contenido del proceso de política económica. En definitiva, se trataba deuna diferencia de carácter ideológico que se traducía en una distinta imagenobjetivo,aun cuando en muchos casos ésta no estuviese claramenteenunciada.En estas circunstancias, cuando existía cierto respaldo formal a lasresoluciones de la Conferencia de Punta del Este y cuando, por lo general, losagentes que controlaban el proceso de decisiones no establecían directivasprecisas para el diseño del modelo normativo que tenían como meta, losplanificadores encararon la elaboración de los planes encomendados a basede las directivas que emanaban de tales resoluciones y de sus propiasconvicciones. 23 Quiere ello decir que la actividad del planificador se centróen la elaboración de planes, actividad que cumplió siguiendo una ciertaortodoxia metodológica que se analizará más adelante; y esta actividad fueencarada con el fundamento de la ideología a la que ellos se adscribían y elapoyo de los marcos teóricos compatibles con esta ideología.En función de estos fundamentos el planificador elaboró y planteó unaimagen de cambio social, que conducía a polarizar sus preocupaciones enlas acciones a mediano y a largo plazo, y tendía a relegar a un segundoplano la atención sobre los problemas coyunturales y sobre las acciones a22 Véase Aldo Solari y otros, op. cit., pp. 593 y ss.23 AI respecto, afirman Cibotti y Bardeci: "...el político no hacia explícitos sus objetivos para ser volcados en el plan y antela carencia de definiciones claras, el planificador introducía sus propias ideas". R. Cibotti y O. J. Bardeci, Un enfoquecrítico de la planificación en América Latina, Santiago de Chile, ILPES (mimeografiado), 1970. Véase también CEPAL,"La planificación en América Latina", op. Cit., p. 121.10

PLANES VERSUS PLANIFICACIÓN EN LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANAcorto plazo. 24Aun cuando los planes así elaborados muchas veces fueron formalmenteaprobados, sólo en muy pocos casos llegaron a la fase de ejecución. Lacausa fundamental de ello se sitúa en las diferencias ideológicas existentesentre decisores y planificadores. En efecto, en tanto los planes erandocumentos útiles para respaldar ciertas gestiones para obtener ayudafinanciera externa, los decisores no tenían mayores objeciones en utilizarlose, incluso, en darles su aprobación. Sin embargo, cuando se trataba decomenzar a ejecutarlos, para lo cual era necesario adoptar y aplicar lasmedidas de política económica propuestas por el plan, las discrepanciasentre la concepción de los planificadores y la de los decisores aflorabarápidamente. En función de esas discrepancias que, como ya se ha dicho, enúltima instancia eran discrepancias ideológicas y, por lo tanto, se traducíanen desacuerdo en cuanto a la estrategia de desarrollo, los decisores noadoptaban las decisiones propuestas por los planificadores; en consecuencia,la etapa de ejecución iniciaba un proceso indefinido de postergaciones y, a lalarga, el plan pasaba a transformarse en letra muerta.En síntesis, cuando la seductora idea de la planificación, hasta entonces untanto abstracta y elusiva, comenzó a adquirir concreción a través de unconjunto de propuestas para la política económica, la supuesta viabilidadpolítica del plan se fue reduciendo rápidamente.Durante esta etapa, la consideración fundamental de que la planificación esuna forma de conducir el proceso político fue dejada de lado. De hecho, losplanificadores tendieron a ignorar la importancia que tiene la ideología delos agentes que controlan el proceso y, al hacerlo, transformaron su actividad—como señala Foxley— en un mero ejercicio teórico. 25Mientras tanto, sin embargo, en la mayor parte de los casos el procesocotidiano de política económica de cada país prosiguió sin solución decontinuidad y sin que la acción de los equipos de planificación lo modificara24 Haciendo referencia a este problema, Cibotti y Bardeci expresan: "El planificador, generalmente, presentaba un cuadrode soluciones basadas en una concepción estructuralista del desarrollo que no ponía remedio in-mediato a los síntomasque preocupaban al político. El carácter que aquél le asignaba a los problemas, se encaminaba a la raíz de los mismosy a la necesidad de un cambio en el patrón de desarrollo. Esto tenía, desde el ángulo del político, el inconveniente deno brindar un remedio rápido para conjurar las situaciones críticas y, por otro lado, las propuestas de cambio afectabana los intereses de los grupos dominantes y esto agravaba aún más las dificultades que enfrentaba el poder político", R.Cibotti y O. J. Bardeci, op. cit., p. 6.25 Según Foxley, "...este proceso no ha pasado de constituir un ejercicio teórico, en el que participaban casiexclusivamente los técnicos en la materia, y cuya etapa más importante consistía en elaborar un documento (el plan)".Alejandro Foxley, Estrategia de desarrollo y modelos de planificación, México, Fondo de Cultura Económica, 1975, p.18.11

PLANES VERSUS PLANIFICACIÓN EN LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANAsignificativamente. Esto es, como en el pasado, ese proceso cotidiano depolítica económica continuó a cargo de los organismos de la administraciónpública que tradicionalmente habían desempeñado esta función; es el casode los ministerios de hacienda, de las direcciones de presupuesto, de losbancos centrales, etc. Al mismo tiempo, las oficinas de planificación, quehabían hecho su irrupción con inusitado ímpetu en los cuadros de laadministración pública de los países, no lograron llegar a desempeñar elpapel que teóricamente se les había asignado y, en muchos casos, pasaron avegetar en un anodino segundo plano.Al margen de estas consideraciones, debe señalarse que en algunas pocasocasiones hubo coincidencia ideológica entre los decisores y losplanificadores y en que los procesos respectivos muestran que se comenzarona adoptar algunas de las medidas de política económica propuestas por losplanes; sin embargo, por otros factores más relacionados con las concretascondiciones económicas, sociales y políticas imperantes en los respectivospaíses, aun cuando también con los procedimientos y métodos deplanificación adoptados que se analizarán más adelante, el área deviabilidad política de los planes se fue reduciendo a lo largo del propioproceso y, al final, aquí también los planes fueron dejados de lado.Resumiendo: como consecuencia de la carencia o de la reducción del área deviabilidad política de los planes puede observarse que desde comienzos de ladécada de los años sesenta numerosos países latinoamericanos contaron conplanes, pero carecieron de efectivos procesos de planificación basados entales planes. 26 Este distingo entre plan y planificación es importante paraanalizar el problema que aquí se desea plantear, en el entendido de que elprimer término hace referencia a un documento formal, en tanto que elsegundo se relaciona con un proceso político de toma de decisiones y deacciones concretas. Y es justamente este hecho, la disponibilidad de planes yla ausencia de procesos de planificación, en donde tiene su origen yfundamento principal la controversia sobre la crisis de la planificación. A laluz de las consideraciones anteriores, parece más razonable sostener que loque entró en crisis no fue la planificación como tal, sino una determinadaforma de concebir la planificación vinculada a una cierta concepción(ideología, imagen, modelo, estilo, teoría, estrategia) del desarrollo quecarecía de viabilidad en las condiciones objetivas imperantes en esa26 Al respecto, Prebisch, en una temprana evaluación de la experiencia de planificación en los países latinoamericanos,afirma: "El avance más significativo se ha realizado sobre todo en el primer aspecto: el de la formulación del plan.Mucho menor ha sido el progreso en la planificación propiamente dicha, si bien en el seno de los gobiernos comienza amanifestarse un claro reconocimiento de la significación de este hecho". Raúl Prebisch, Hacia una dinámica deldesarrollo latinoamericano, México, Fondo de Cultura Económica, 1963.12

PLANES VERSUS PLANIFICACIÓN EN LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANAcircunstancia histórica en América Latina.c) Los planificadores y los procedimientos de planificaciónUn segundo aspecto que interesa analizar para el caso de la experiencialatinoamericana de planificación de este período es el referente a losprocedimientos, métodos y técnicas de planificación adoptados para elcumplimiento de las tareas pertinentes. Al respecto puede afirmarse que losequipos de planificación que desempeñaron estas actividades en los paíseslatinoamericanos en el período considerado —tanto por su formaciónprofesional como por su experiencia previa—, se adscribían básicamente a laconcepción que se aplicaba en los procesos de planificación que se estabanllevando a cabo entonces en algunos países capitalistas de EuropaOccidental, como, entre otros, Francia, Holanda, los países nórdicos,etcétera.La modalidad que la planificación allí había adoptado, una vez superados losprincipales problemas emergentes de la guerra, constituía una respuestafuncional al tipo de problemas que se presentaban en estas sociedades;caracterizadas por una situación institucional sumamente consolidada yestable y por un nivel relativamente alto de desarrollo. En el marco definidopor los parámetros de esta realidad, la planificación constituía un instrumentoadecuado para lograr corregir o para reforzar ciertas tendenciascomprobadas en el funcionamiento del sistema sin que —en la mayor partede los casos— se plantease la necesidad de grandes transformaciones estructurales.Como tal, la planificación era esencialmente de tipo indicativo y teníael carácter de un instrumento de ajuste. 27Esta forma de planificación —que, en sus aspectos formales generales, seinspiraba directamente en los métodos y técnicas desarrollados por los paísessocialistas y, especialmente, por la URSS— concentró sus esfuerzos en latarea de elaborar un plan, concebido como un documento de carácter globaly totalizador, que tenía la finalidad de servir de marco de referencia paraorientar y controlar la trayectoria de las diversas variables a lo largo delperíodo de planificación. Esta experiencia fue estableciendo una ciertaortodoxia en cuanto a los procedimientos de la planificación; en ella el planse ubicaba como el elemento básico del proceso. A partir de allí era difícilconcebir a la planificación si no se la relacionaba a este documento, al queen adelante denominaremos plan-libro, que se situaba como elemento inicialy central del proceso.27 Véase A. Foxley, op. cit., p. 15.13

PLANES VERSUS PLANIFICACIÓN EN LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANAEsta ortodoxia también implicaba a los métodos y a las técnicas deplanificación, que igualmente se trasplantaron a la experiencialatinoamericana sin ser objeto de mayor adaptación previa. Tal es el caso,por ejemplo, del método de planificación por etapas para la elaboración delplan y de ciertos tipos de modelos macroeconómicos directamente inspiradosen los utilizados por la escuela de Tinbergen; también es el caso de lastécnicas de insumo-producto cuyo empleo fue postulado sistemáticamentecomo instrumento para realizar la desagregación sectorial del plan, sin darmayor relevancia, por ejemplo, a su escasa utilidad para la previsióneconómica en aquellos casos en que se proyectaba llevar a cabosignificativas modificaciones estructurales.Estos procedimientos, métodos y técnicas eran sumamente conocidos ygozaban de considerable aceptación en América Latina; si se revisan lostextos sobre planificación elaborados durante este período en los paíseslatinoamericanos, puede comprobarse en seguida cómo ellos se inspirabanen los antecedentes derivados de la experiencia europea 28 . De igual manera,si se examina la bibliografía más difundida y utilizada por los planificadoreslatinoamericanos, se podrá observar que básicamente estaba constituida portextos elaborados por quienes habían sustentado o colaborado en laexperiencia de planificación de dichos países europeos 29 . Siendo éstos losprocedimientos conocidos y aceptados en la materia, los planificadoreslatinoamericanos trataron de implantarlos en nuestros países.En consecuencia, y resumiendo los aspectos analizados hasta aquí, puedeobservarse que los postulados de cambio social y los procedimientos de laplanificación de ajuste, se vertebraron en las actividades de planificación quese desarrollaron en la mayor parte de los países latinoamericanos. Endefinitiva, ello significó hacer uso de los procedimientos de la planificaciónque se empleaban en los procesos de ajuste al servicio de una concepciónque implicaba una planificación para llevar a cabo un proceso de cambio.En estas circunstancias, el plan-libro resultó un instrumento excesivamenterígido y estático frente a los requerimientos de una realidad altamenteinestable y cambiante, como era (y es) el caso de la de los países latinoamericanos.El plan-libro presupone como hipótesis implícita la permanenciay la validez a mediano plazo de las metas, del comportamiento previsto para28 Véanse, por ejemplo, CEPAL, Introducción a la técnica de la programación, op. cit.; Jorge Ahumada, Teoría yProgramación del desarrollo económico, op. cit.; y Pedro Vuskovic, Técnicas de planificación, Santiago de Chile, ILPES,1965.29 Que es el caso, por ejemplo, de las obras de Pierre Massé, Jan Tinbergen, Chenery, V. Marrama, y otros; una revisiónde los catálogos de la época de las principales editoriales de habla española especializadas en la materia permite14

PLANES VERSUS PLANIFICACIÓN EN LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANAlas diversas variables consideradas, de la estrategia y de las medidas depolítica económica propuestas; ello implica, a su vez, ciertas constancias enla entidad objeto de planificación que resulta difícilmente concebible para elcaso de un país subdesarrollado. 30 La historia de ese período se encargó dedemostrar que no era posible suponer tales constancias y que, enconsecuencia, la mayor parte de los planes morían apenas nacidos.Aun en aquellos casos en que existió cierta coincidencia entre la imagen delos planificadores y la de los agentes que controlaban el proceso de toma dedecisiones, los procedimientos basados en la concepción del plan-libro noresultaron adecuados para la conducción de un proceso tan lleno decontradicciones como las que caracterizan a un país capitalista periférico. 31La misma publicación total del plan, al difundir de antemano las principalesacciones que deberían irrumpir a lo largo del horizonte de planificación,contribuía a generar desde el comienzo del proceso conflictos mayores quelos que cada medida de política económica individualmente considerada podíaprovocar, lo cual, en definitiva, reducía el área de viabilidad política decada una y de todas esas acciones. 32 Los grupos cuyos intereses seconsideraban lesionados por los cambios propuestos tendieron a organizarseanticipadamente para combatir la aplicación del plan al conocer el contenidode las acciones previstas. En la medida en que estos grupos expresaban unafuente efectiva de poder, su oposición fue restringiendo la posibilidad deejecución del plan.En síntesis, el análisis realizado hasta aquí permite arribar a la conclusión deque las tareas de planificación, en su etapa inicial, estuvieron marcadas porlos siguientes dos aspectos que contribuyeron a restarles efectividad y que, encierta forma, las condenaron desde sus orígenes:a) En buena parte de los casos la imagen-objetivo que los planificadoresadoptaron como base de los planes no era compatible con lascondiciones económicas, sociales y políticas imperantes en esacircunstancia histórica y no se adecuaba a la intencionalidad concretade los agentes que controlaban el proceso de toma de decisiones; deesta manera, carecía de viabilidad política.corroborar esta afirmación.30 Hoy día es habitual que los planificadores rechacen esa rigidez del plan-libro. Dice, por ejemplo, Joáo Paulo dos ReisVelloso, ex Ministro de Planificación de Brasil: "En suma, vamos a pensar en un planeamiento vuelto hacia losresultados, y preocupado por la ejecución coordinada de los programas, reconociendo la imprevisibilidad de lasmagnitudes globales, implicadas en la crisis mundial, y utilizando indicadores para cosas específicas, en un proceso derevisión continua-. Actualidade do II PND, IBGE, San Pablo, diciembre de 1975.31 Considérense, como ejemplo, los diferentes procedimientos utilizados en la experiencia de Perú de 1968 en adelantepara conducir un proceso de política económica con importantes transformaciones socioeconómicas.15

PLANES VERSUS PLANIFICACIÓN EN LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANAEn última instancia, esto significa que entonces no existían condicionespara llevar a cabo un proceso de planificación articulado en tomo auna imagen de contenido desarrollista; ello, sin embargo, no importaafirmar la ausencia de condiciones para planificar a base de imágenescon otro contenido, lo que, como se verá, ocurrió posteriormente.b) Los procedimientos adoptados se inspiraban en una concepción deplanificación de ajuste que, si bien podía resultar funcional en lascondiciones prevalecientes en los países desarrollados, no seadecuaban a la situación y a la dinámica social de los paísessubdesarrollados.Otros factores, como la ausencia de mecanismos operativos en los sistemasde planificación, la inadecuada coordinación entre planes y presupuestos delsector público, la ausencia de proyectos, la inexistencia de sistemas deinformación estadística apropiados, la institucionalización prematura de laplanificación, etc., también fueron señalados como causas de la modestia delos resultados logrados por la planificación latinoamericana durante esteperíodo. 33 Sin embargo, el análisis realizado precedentemente tendía amostrar que la incidencia de tales factores es marginal y que las razones defondo no radican allí, sino básicamente en las restricciones impuestas por lascondiciones económicas, sociales y políticas que imperaban en los respectivospaíses.Las consideraciones hasta aquí expuestas no implican desconocer que elproceso cumplido durante este período tuvo aspectos indiscutiblementepositivos, aun cuando no es el propósito de este trabajo revisar esos logros,lo que, por otra parte, numerosos estudios ya se han dedicado a explorarpormenorizada-mente; en todo caso, interesa destacar que este procesopermitió mejorar el conocimiento de la realidad de los diversos países, asícomo sentar las bases para una readecuación posterior de las actividades deplanificación. Sería difícil explicar la situación actual de la planificación enAmérica Latina sin el antecedente de la experiencia cumplida en los años dela Alianza para el Progreso.32 Véase ILPES, Discusiones sobre planificación, op. cit., especialmente pp. 14 y ss.33 Véanse, en especial, CEPAL, "La planificación en América Latina-, op. cit., pp. 120 y ss., e ILPES, Discusiones sobre16

PLANES VERSUS PLANIFICACIÓN EN LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANAII. NUEVAS MODALIDADES EN LA PLANIFICACIÓN LATINOAMERICANALos últimos años han presenciado importantes cambios en los paíseslatinoamericanos; en el marco de estos cambios, varios de ellos han definidoy adoptado nuevos modelos o proyectos nacionales como base para lasacciones que habrán de caracterizar sus respectivos procesos. En términosgenerales, dichos modelos constituyen propuestas concretas de transformaciónde una situación que los agentes que controlan el proceso nacionalde toma de decisiones han considerado insatisfactoria. La orientación y elcontenido específico de estos proyectos nacionales ha diferido según los países,así como también ha sido distinto su nivel de explicitación, su grado decoherencia interna, su viabilidad política, su costo social, etcétera.En cualquier caso, cada uno de estos proyectos está condicionado por laideología de los agentes que lo sustentan e implican en forma más o menosexplícita un modelo normativo y una estrategia para lograrlo; por consiguiente,constituyen un marco de referencia para la definición de losinstrumentos de política económica que conformarán y caracterizarán elproceso hacia la realización de la imagen preestablecida.Podrían señalarse a mero título de ejemplo de este tipo de situación, lasexperiencias que se llevaron a cabo en Brasil a partir de 1964 y en Perú entre1968 y 1975. Dejando de lado las diferencias existentes en el contenido delos modelos normativos definidos en ambos casos, se puede observar que,aun cuando no existió un plan-libro a la manera de los de la época de laAlianza para el Progreso, cada proceso se fue definiendo de acuerdo alcontenido de los respectivos modelos y que, en líneas generales, la políticaeconómica se caracterizó en sus grandes líneas por una razonable coherencia.El análisis de casos como los mencionados permite afirmar que ellosconfiguran ejemplos concretos de la modalidad que la planificación puedeasumir en una economía capitalista. Esta afirmación puede parecer discutible,e incluso inaceptable, si se la juzga a la luz de los cánones formalesestablecidos por las corrientes más en boga en América Latina de la teoría dela planificación; sin embargo, puede ser aceptada más fácilmente si se observanesas experiencias a partir de una postura menos ortodoxa en cuanto aconceptos, métodos y técnicas de la planificación.planificación, op. cit., pp. 37 y ss.17

PLANES VERSUS PLANIFICACIÓN EN LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANAa) El papel de la planificación en los países capitalistasPara discutir la proposición precedente será necesario considerar el conceptode planificación en su sentido más amplio, identificar qué elementoscaracterizan a un proceso de planificación como tal y, en particular, definir elpapel de la planificación en el ámbito de los países capitalistas.Por consiguiente, ante todo resulta necesario establecer cuáles son losaspectos que permiten que un determinado proceso de política económicapueda ser considerado como planificado. Teniendo en cuenta que el términoplanificación suele ser empleado, por una parte, en forma generalizada eindiscriminada y, por otra, en forma sumamente restringida, la discusiónresulta importante para poder definir un marco de referencia para el análisisdel problema planteado.En efecto, por un lado puede observarse que cuando se ha hecho uso delconcepto de planificación a base de ciertas definiciones excesivamenteamplias, se ha tendido a denominar como planificado a todo proceso de políticaeconómica donde exista cierto grado de intervención del Estado en lavida económica. De esta manera, se llega al extremo de afirmar que desde elmomento en que el Estado comienza a interferir en el funcionamiento delsistema económico, se estaría en presencia de procesos de planificación. Alencarar el problema de esta forma, se desdibuja el verdadero contenido deun proceso planificado y se tiende a justificar el aserto del título del ensayo deWildavsky: "Si planificación es todo, quizá no sea nada-. 34Por otra parte, una importante corriente del pensamiento económicocontemporáneo tiende a negar la posibilidad, o a restringir el alcance, de laplanificación en las economías capitalistas. En lo esencial, se sostiene que laplanificación sólo es posible en una economía donde los medios deproducción sean de propiedad social. Esta posición ha sido corrientementefundamentada por ciertos teóricos de la planificación soviética y también poralgunos economistas latinoamericanos que se adscriben a esa concepciónteórica. 35Entre estas dos concepciones antagónicas es posible definir una postura que,aun cuando reconoce que el concepto de planificación en sus términos más34 Aaron Wildavsky, "If Planning is Everything, May be it's Nothing", en Policy Sciences, Amsterdam, junio de 1973, vol. 4,N." 2.35 Véanse por ejemplo, L.A. Kadishev y G.M. Sorokin, Leyes económicas y planificación socialista, México, Ed. Grijalho,1969, especialmente pp. 65 y ss.; y Arturo Guillén, Planificación económica a la mexicana, México, Ed. Nuestro Tiempo,1971.18

PLANES VERSUS PLANIFICACIÓN EN LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANAgenerales es el mismo para las economías capitalistas y para las centralmenteplanificadas, considera que la planificación tiene una base teórica yuna metodología sustancialmente distinta para cada uno de esos contextos.En este planteamiento se admite la posibilidad de la planificación en laseconomías capitalistas pero, al mismo tiempo, se considera que las reglas dejuego específicas que imperan en éstas, determinan que los alcances,modalidades y posibilidades concretas que ella tiene en este caso sean muydiferentes de las que puede asumir en una economía centralmenteplanificada. 36Estas consideraciones parten del supuesto básico de que la planificación semueve en el marco definido por los parámetros fundamentales de undeterminado sistema y sin que por su sola acción sea posible lograr elcambio de los mismos. En otras palabras, quienes piensan que laplanificación por sí misma permite llevar a cabo un cambio de sistema, seapoyan en una concepción de la realidad que deja de lado el análisis de loque determinan como posible las específicas condiciones económicas,sociales y políticas de cada sistema. Sólo cuando ya se ha decidido ylegitimado políticamente un cambio de sistema, la planificación puede serutilizada como instrumento para concretarlo a través de un proceso depolítica económica, concebido en forma coherente y racional con losobjetivos definidos por la estructura de poder. Esto ha sido así en todos loscasos históricos de grandes transformaciones políticas; en tales casos lapolítica económica planificada ha sido un medio para concretar el cambio.En definitiva, la planificación se desenvuelve dentro de los límites que leimponen las condiciones económicas, sociales y políticas de cada realidad ysolamente dentro de ellos. Lo que aquí se subraya es que la lógica derivadade la racionalidad del sistema, en su específica situación y ubicaciónhistórica, en ningún caso puede dejar de ser considerada como elencuadramiento básico del problema. En consecuencia, en una economíacapitalista los elementos que definen este tipo de sistema constituyen un datopara el problema de planificación, y sólo a partir de allí puede pasarse a36 En este sentido, Enrique Siena, en un trabajo reciente, define el papel de la planificación en una economía capitalista,en la siguiente forma: "Un vasto sector público, encargado de múltiples funciones, reclama por sí un método que le décoherencia a su quehacer, siempre que el conflicto social y de intereses se lo admita. Esa es la razón más elemental dela planificación en las actuales economías capitalistas industrializadas y en desarrollo. Indicarle un norte al procesosociopolítico de la política económica, centrando la pugna de clases e intereses en una dirección, atenuando el gradode anarquía del proceso, es el papel inmediato de los planes. Traducir en objetivos y metas el programa político delgobierno, y darle una estrategia consistente es la tarea inmediata de los trabajos de planificación durante un períodogubernamental. Ayudar a poner en claro una estrategia de acción y una política coherente de objetivos, aunandofuerzas sociales y creando conciencia para romper el estadio de subdesarrollo es la función que, trascendiendo elcarácter temporal de una administración se aspira cumpla la planificación nacional en los países de la periferiacapitalista". Enrique Sierra, La planificación nacional en el capitalismo (obra inédita), Caracas, 1977.19

PLANES VERSUS PLANIFICACIÓN EN LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANAdefinir los elementos del proceso.Como ya se ha señalado, cuando los planificadores asumen por su cuenta elpapel de agentes del cambio social, pero las condiciones imperantes no sondeterminantes de tales cambios, su actividad se convierte en un meroejercicio teórico. En suma, el planificador es un asalariado del Estado y elloen cierta forma establece las coordenadas esenciales de su trabajo.Históricamente ello ha sido así toda vez que el planificador ha actuadodesempeñando verdaderamente la función de tal, sea en el marco de unaeconomía socialista o de una economía capitalista.Se puede volver ahora a una cuestión planteada precedentemente: ¿cuálesson los caracteres que debe poseer un proceso de política económica paraque el mismo pueda ser considerado como planificado? Ante todo, seconsiderará que un proceso planificado está configurado por un conjunto dedecisiones en torno a fines y medios que, con el auxilio de un conjunto deinstrumentos y técnicas de planificación, determina una secuencia de accionescoherentes que se definen y ejecutan en un cierto horizonte temporalpara lograr algunos objetivos preestablecidos. De allí podría inferirse que loselementos esenciales de un proceso planificado serían: una imagen-objetivoque permite definir un molde normativo y una estrategia de acción queconstituye la base para conformar una secuencia coherente de políticaeconómica.A la luz de estas consideraciones es posible establecer que la planificaciónhace referencia a un proceso de carácter político orientado al logro deobjetivos preestablecidos, en forma independiente de cual sea el contenidoconcreto de éstos. O sea, que los objetivos pueden estar asociados alcumplimiento de un proceso de desarrollo económico y social, pero auncuando ello sea lo deseable no constituye condición necesaria. En otraspalabras, así definida la planificación no tiene por qué ser necesariamenteplanificación del desarrollo; bien podría ser encarada como planificaciónpara lograr objetivos de mayor crecimiento sin preocupaciones lateralessobre la distribución de los frutos de ese proceso de crecimiento. Conreferencia a esto, cabe recordar la afirmación de Jorge Ahumada: “Se puedeplanificar para la justicia como para la injusticia, para la virtud como para elvicio” 37 .Como un ejemplo extremo de esta forma de concebir la planificación, podríaconsiderarse el caso de un proceso concebido en función de un modelo37 Jorge Ahumada, "Notas para una teoría general de la planificación-, op. cit.20

PLANES VERSUS PLANIFICACIÓN EN LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANAnormativo que postula el retorno a un esquema regido por los principios delliberalismo económico, de forma que la estrategia postularía un conjunto demedidas de política económica tendientes a restablecer al mercado susfunciones de asignador de recursos 38 . En este caso, quizá podrían cuestionarsela consistencia y la viabilidad de los objetivos finales, pero no así elcarácter de planificado del proceso.b) La planificación sin planesRetomando el caso de las ya mencionadas experiencias de Brasil y de Perú —aquí consideradas a título de ejemplo—, se podrá observar que ambascumplen con los requisitos señalados: existencia de una imagen que haservido de base para la formalización de un modelo normativo y para ladefinición de una estrategia y configuración de un proceso conformado porun conjunto coherente de instrumentos de política económica. 39 En tales condiciones,debe reconocerse que se trata de experiencias concretas deplanificación, aun cuando la modalidad adoptada difiera de la establecidapor la ortodoxia imperante durante la década de los sesenta, principalmenteporque en ninguno de estos casos un plan-libro constituye el verdadero hiloconductor del proceso. 40Esta modalidad de la planificación latinoamericana se ha ido definiendo enla praxis al hacer frente a situaciones concretas que así lo han exigido; entodos los casos ha sido el resultado de la convicción de que para salir de unacierta situación indeseada en camino hacia una situación deseada (lapostulada por el modelo normativo) se requiere necesariamente de un amplioconjunto de medidas de política económica que con dificultad podrían serprevistas globalmente desde el año cero.En definitiva, se trata de una concepción sobre la forma de conducir el38 Véanse Roberto de Oliveira Campos, "A experiencia brasileira do planejamento-, incluido en M.H. Simonsen y R. 0.Campos, A nova economía brasileira, Río de Janeiro, José Olympio, Editor, 1974, p. 50; y Octavio lanni, op. cit., pp. 301y ss.39 Véase Roberto Cavalcanti de Albuquerque, "Plannejamento do govemo no Brasil", IPEA, Boletín Económico, Brasilia,enero-abril 1975, Nos. 1-2.40 La validez de esta afirmación es independiente de la existencia simultánea de algún plan-libro y del trabajo paralelo deelaboración de planes de los organismos de planificación. En el caso peruano, por ejemplo, puede observarse que sibien no hubo interrupción en el funcionamiento del Instituto Nacional de Planificación (INP), el que siguió preparandoplanes, en la práctica fue el Comité de Asesoramiento de la Presidencia de la República (COAP) el que realmenteelaboró buena parte de las primeras medidas que implicaron cambios estructurales. De esta manera el COAP, enespecial durante el período inicial del proceso, funcionó como un verdadero organismo paralelo de planificación y comointérprete de los lineamientos del modelo normativo establecido por el gobierno de las Fuerzas Armadas. Comoejemplo, puede mencionarse el caso de la Ley de Reforma Agraria preparada con la mayor reserva por el COAP, entanto que el INP también se encontraba elaborando otro proyecto sobre esta materia, el cual debió ser interrumpidocuando el proyecto del COAP fue sorpresivamente promulgado por el Presidente Velasco Alvarado, en oportunidad dela conmemoración del Día del Indio, el 24 de junio de 1969.21

PLANES VERSUS PLANIFICACIÓN EN LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANAproceso de planificación, donde la estrategia tiende a constituirse en elelemento clave del mismo, ubicándose como un marco general que permiteasegurar la coherencia y la continuidad de la política económica. 41 Elprocedimiento de articular las diversas decisiones del proceso de planificaciónsegún una estrategia concebida como base y guía de la políticaeconómica que se va adoptando durante el período de planificación, implicauna respuesta de hecho a la comprobación empírica de la inadecuación delplan-libro a las condiciones económicas, sociales y políticas que caracterizanla situación de los países capitalistas periféricos 42 .La estrategia que se define como resultado de un análisis comprensivo ypermanente de la realidad, conduce a la identificación y definición de lasacciones fundamentales que deberán ser introducidas durante el período deplanificación, considerando tanto su viabilidad política como su factibilidadtécnica. En lo esencial, la estrategia implica un conjunto de proposicionesdestinadas a incidir en el funcionamiento del sistema, diseñadas en funcióndel modelo normativo y de los fundamentos teóricos del mismo.Así concebida, en la específica dinámica de una economía capitalista, laestrategia constituye un marco más flexible que un plan-libro, puesto quepermite que las diversas medidas de política económica a corto y a medianoplazo, vayan configurando y dando contenido al proceso según unasecuencia general que puede revisarse y reajustarse a cada paso. Siendo lascosas de esa manera, los diversos instrumentos de política económica que sevan insertando a lo largo del período, en la medida en que retroalimentan alproceso, también van ampliando o reduciendo la viabilidad política de lasacciones futuras y, en definitiva, de la propia estrategia de planificación; porello, cada medida requiere un análisis específico de viabilidad. En estamodalidad, la política económica a corto plazo juega un papel fundamentalen la configuración de la trayectoria hacia la imagen.El carácter dinámico de esta modalidad también afecta a todos los restanteselementos que reconoce la prácticá de la planificación, como es el caso delas tareas de diagnóstico, previsión y análisis de coherencias. Así, eldiagnóstico, que generalmente ha sido encarado corno una tarea globalprevia a la elaboración del plan, tiende a ser sustituido por un diagnóstico41 Véase un análisis del concepto de estrategia en Carlos Nlatus Romo, Estrategia y plan, Santiago de Chile, Ed.Universitaria, 1972.42 El proceso peruano iniciado en 1968 nuevamente puede constituir un buen ejemplo del procedimiento que aquí sedescribe. El "Plan Inca" y las "Bases ideológicas de la revolución peruana" constituyeron las verdaderas basesnormativas del proceso y a partir de ellas se definieron las principales medidas de política económica quecaracterizaron aquella etapa. Véase al respecto Emst J. Kerbush (ed.), Cambios estructurales en el Perú, 1968- / 975,Lima, Ed. ILDIS, 1976.22

PLANES VERSUS PLANIFICACIÓN EN LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANAcontinuo que acompaña al proceso de toma de decisiones en cada uno desus momentos. Análogas consideraciones caben para las tareas de previsióny para los análisis de coherencia; dado el carácter dinámico y cambiante delproceso, las previsiones y análisis de coherencia realizados globalmente parael mediano plazo tal como eran concebidas en la modalidad del plan-libro,tienden a transformarse en un ejercicio académico, perdiendo gran parte desu significado desde el punto de vista de la acción 43 .En este contexto, las tareas de diagnosticar, prever y analizar coherenciasadquieren particular relevancia ante cada nueva decisión; en efecto, habidacuenta de que toda futura medida importante de política económica habrá detener complejas y diversificadas repercusiones sobre el sistema, su definiciónexige un análisis sumamente cuidadoso. Este análisis es el resultado de tareasde diagnóstico que se basarán tanto en el conocimiento teórico comoempírico sobre la estructura y el funcionamiento del sistema en su conjunto;para realizar dichas tareas será necesario efectuar complementariamentepruebas de previsión y de coherencias a base de los mismos fundamentosteóricos y empíricos.Las repercusiones de cada una de las medidas de política modifican lasituación imperante y, al mismo tiempo, aportan nuevos elementos quenecesariamente deberán ser tenidos en cuenta en términos de diagnóstico,previsiones y pruebas de coherencia para las acciones futuras. Puede ocurrir,por ejemplo, que algunas repercusiones no previstas de una determinadaacción, reduzcan la viabilidad de acciones contempladas para el futuro,conduciendo a un replanteo de la situación, a un reajuste de la estrategia y auna reformulación de las acciones futuras.Los elementos revisión, evaluación y reformulación llevados a cabo en formacontinua a lo largo del horizonte establecido, son fundamentales en estamodalidad de la planificación, ya que le confieren un carácter más dinámicoy flexible que el de la planificación vía plan-libro. De esta manera, laestrategia ubicada como una verdadera guía normativa que aseguracoherencia y racionalidad al proceso de toma de decisiones permite irdefiniendo en la praxis la propia trayectoria. Por consiguiente, se podría decirque cuando la planificación se encara de esta manera el plan formal globalsólo puede llegar a ser percibido en su totalidad a posteriori, como unresultado ex-post de la sumatoria de las medidas a corto, mediano y largoplazo adoptadas durante el período considerado.43 Véase Joáo Paulo dos Reis Velloso, "Opcao economica", en O Estado de Sao Paulo, 9 de noviembre de 1976.23

PLANES VERSUS PLANIFICACIÓN EN LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANAEn definitiva, se estaría en presencia de un proceso de planificación paracuyo desarrollo no fue necesaria la existencia de un plan explícitoformalizado previamente. Se puede observar entonces que, en contraste conla experiencia de la década anterior caracterizada por la proliferación deplanes con casi total ausencia de casos concretos de planificación, ahora sepodría hablar de la existencia de procesos de planificación pero con ausenciade planes-libro.En todo caso, cabe observar que la modalidad de planificar sin planes si bienpuede considerarse como nueva en los países latinoamericanos, no lo estanto ni en la teoría ni en la práctica de otras regiones del mundo. 44 Muchasveces se ha subrayado que más importante que disponer de un plan es lograrel cumplimiento de un proceso planificado, ya que lo primero no es condiciónnecesaria ni suficiente para lo segundo. Incluso estas dos modalidades yafueron explícitamente contrapuestas en una tipología establecida con elpropósito de caracterizar la esencia de la planificación. 45Sin embargo, el planteo y el análisis de esta forma de encarar las tareas deplanificación no implica negar totalmente validez a la modalidad de laplanificación a base de un plan-libro, que puede ser adecuado en el marcode determinadas condiciones económicas, sociales y políticas; antes bien, elpropósito principal de esta parte del análisis ha sido tratar de mostrar queconstituye una engañosa apariencia seguir considerando como planificaciónúnicamente aquellos casos que se apegan a la ortodoxia del plan. Ello, noobstante, parece de importancia destacar que, por su capacidad deadaptación a la complejidad del proceso en sus diversas etapas, esta modalidaddel proceso de toma de decisiones parece adecuarse mejor a lasituación concreta de economías capitalistas periféricas del tipo de las quepredominan en los países latinoamericanos.d) Las nuevas modalidades de la planificación, los planificadores y losorganismos de planificación.Cabría, por último, hacer algunas consideraciones acerca de cómo todo esteproceso ha afectado a los planificadores; a este respecto, podría afirmarseque las modalidades que la planificación ha venido adoptando en algunospaíses latinoamericanos durante los últimos años y que han mostrado la44 Véase, por ejemplo, Albert Waterston (1965), Planificación del desarrollo. Lecciones de la experiencia, México, Fondode Cultura Económica, 1969, pp. 104 y ss. Esta modalidad, por otra parte, está claramente expuesta en la visiónsistémica de la planificación brasileña realizada por Jayme Costa Santiago, Os sistemas de planejamento e aimportancia dos projetos, Brasilia, Ed. CENDEC, 1976.45 Faludi las contrapone como dos modalidades opuestas de la planificación: "The Blueprint Planning vs. the Process24

PLANES VERSUS PLANIFICACIÓN EN LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANApaulatina desaparición —especialmente en los niveles de responsabilidadesde cúpula de los equipos de planificación— del planificador ideológicamentedesvinculado de la concepción que predomina entre los agentes que en lapráctica controlan el proceso de decisiones. Este hecho, que en la mayorparte de los casos ha significado el ostracismo político del planificadorconcebido como un agente del cambio social, se ha expresado en labúsqueda y selección de planificadores en función de su adscripciónideológica a la conducción política del proceso y de su identificación con elcontenido esencial del mismo. De tal manera, en estos casos la primeracaracterística buscada en un planificador es la relacionada con susconvicciones políticas. Y ello es así por cuanto el contenido de un procesoreal de planificación depende de los objetivos y de los procedimientos queestán dispuestos a adoptar los agentes que controlan el proceso de toma dedecisiones y no de las concepciones propias de los planificadores.En estas circunstancias, el tan idealizado agente de cambio social va dejandolugar a un planificador que, como tal, debe moverse en un marco de reglasdel juego inequívocas y perfectamente delimitadas. Esta forma de percibir alplanificador no intenta subestimar su calificación técnica ni sus funciones,sino que busca ubicar los alcances de su papel en el marco de lascondiciones en que se desenvuelve actualmente el proceso de toma dedecisiones en un país capitalista periférico. Esto, por otra parte, tampococonstituye un aspecto novedoso desde que el trabajo del planificador estuvocaracterizado de esta manera siempre que hubo experiencias concretas deplanificación, tanto en países capitalistas como socialistas. Los ejemplos deFrancia, por un lado, y de la Unión Soviética, por otro, son altamenteilustrativos a este respecto.También puede observarse que las funciones de planificación han tendido adesplazarse nuevamente hacia las instituciones especializadas del aparatoburocrático del Estado que tradicionalmente habían tenido a su cargo lastareas de conducción de la política económica. Y ello ha ocurrido en tanto lasentidades especialmente creadas con la finalidad de asumir laresponsabilidad de la planificación —o más concretamente, de elaborarplanes—, nunca lograron integrarse totalmente a la estructuratecnoburocrática de los países latinoamericanos. Salvo contadas excepciones—y superado el 'impacto' inicial de su inserción en el proceso de toma dedecisiones—, estos organismos pasaron a desempeñar una función adjetiva,perdiendo paulatinamente atribuciones en el proceso real de elaboración ydecisión de la política económica.Mode of Planning". Véase Andreas Faludi, Planning Theory, Exeter, G.B., Pergamon Press, 1973, pp. 131 y ss.25

PLANES VERSUS PLANIFICACIÓN EN LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANAMientras los planes constituyeron un requerimiento efectivo —en la medidaen que su existencia era necesaria para aspirar al otorgamiento de ayudafinanciera externa en el marco de la Alianza para el Progreso—, las oficinasde planificación justificaron su necesidad y tuvieron cierta funcionalidad.Claro está que, como ya se ha señalado, sus actividades concretas no fueronmucho más allá de la mera elaboración de planes formales.Al mismo tiempo, los organismos específicos del área económica del Estado(ministerios de Hacienda y/o de Economía, Banco Central, Dirección delPresupuesto) en realidad nunca llegaron a perder su función efectiva en elproceso, especialmente en lo que respecta a la definición de la política acorto plazo. Y lo que pudieron haber llegado a perder lo recuperaron conconsiderable rapidez, contribuyendo a un mayor desplazamiento de aquellosnuevos organismos, nunca funcionalmente incorporados al proceso de tornade decisiones.Habida cuenta de que buena parte de los modelos que los paíseslatinoamericanos están intentando 'implementar' actualmente fueronconcebidos de forma tal que la trayectoria hacia la situación deseada se vaconformando fundamentalmente en función de medidas a corto plazo, eldesplazamiento de las tareas de diseño de éstas hacia las entidades tradicionalesno puede dejar de considerarse como razonable, siempre y cuando estésujeta a una orientación centralizada.En resumen, las modalidades de planificación antes analizadas, han incididoen una caracterización diferente de la figura del planificador y en undesplazamiento de las funciones de diseño y conducción de la políticaeconómica hacia diversas entidades de la administración pública, endetrimento de las funciones que con anterioridad habían sido formalmenteasignadas a las oficinas de planificación.III. CONCLUSIONES Y CONSIDERACIONES FINALESEl análisis realizado en las páginas precedentes permitiría inferir algunasconclusiones:a) Durante el período considerado, efectivamente puede hablarse decrisis de la planificación, pero en el entendido de que está referida auna concreta modalidad de la planificación y a un modelo normativoque estuvo asociado a esa modalidad durante este período; es decir, a26

PLANES VERSUS PLANIFICACIÓN EN LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANAla planificación concebida como un proceso iniciado y apoyado en unplan-libro y un modelo de cambio social. Como esta modalidadconstituía entonces la forma genérica de concebir la planificación,cuando se comprobó que ella resultaba inoperante, se supuso que loque estaba en crisis era la planificación como tal.b) Posteriormente se fue desarrollando e imponiendo de hecho en variospaíses de la región una modalidad alternativa que creía que un planpreviamente formalizado en su totalidad no era una condiciónnecesaria para llevar a cabo un proceso de planificación; ello dioorigen a una forma más pragmática de encarar la conducción delproceso de política económica a partir de los lineamientos de unmodelo normativo predeterminado. En estos casos parece posiblehablar de la existencia de planificación y, por consiguiente, laexpresión crisis de la planificación no les sería aplicable.En síntesis: efectivamente puede hablarse de crisis de la planificación enAmérica Latina, pero siempre que se añada que se trata de la crisis de unamodalidad de planificación. Esa crisis fue seguida por el surgimiento deformas menos ortodoxas, pero que han resultado más eficaces para laconducción del proceso de política económica en las condiciones específicasimperantes en los países capitalistas periféricos durante esa coyunturahistórica.De todos modos, esta afirmación en ningún caso implica afirmar que talesprocesos de planificación estén conduciendo a resultados que signifiquen unaefectiva superación de los problemas más graves que afectan a estos países.Si bien ha sido posible comprobar que la aplicación de determinadosmodelos de crecimiento ensayados en nuestros países durante los últimosaños han permitido obtener resultados exitosos con relación a algunos de susprincipales objetivos, también es cierto que se ha observado que ellos hanconducido al agravamiento de ciertos problemas crónicos de la región. Quees el caso, por ejemplo, de los problemas relacionados con la distribución delos frutos del proceso de crecimiento y con las condiciones generales de vida,las que han mostrado una clara tendencia al empeoramiento en buena partede los países latinoamericanos.En tales circunstancias no es difícil prever que las tensiones sociales que estágenerando la aplicación de dichos modelos irá reduciendo la posibilidad decontinuar utilizándolos en forma indefinida y que, tarde o temprano,necesariamente se impondrá su modificación; entonces la incorporación de27

PLANES VERSUS PLANIFICACIÓN EN LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANAobjetivos sociales más amplios a los procesos de planificación será ineludible.Estos y otros problemas que afectan a los países de la región están llevandoa un replanteo de los modelos de crecimiento que se estuvieron aplicando enellos, y a una búsqueda deliberada de nuevos estilos de desarrollo. Sin duda,la necesidad de dar respuesta a esos problemas a través de nuevos modelosinducirá a realizar mayores esfuerzos por maximizar la eficacia y lacoherencia de los procesos de política económica. Por consiguiente, laplanificación seguirá constituyendo una exigencia ineludible de los procesossocioeconómicos de nuestros países.Todo esto impone la necesidad de proseguir explorando el papel y lasmodalidades de la planificación en el marco del proceso de políticaeconómica de los países capitalistas periféricos. Ello implica un esfuerzo porubicar el papel de la planificación y del planificador en relación a la realidadde estos países, sin apegarse excesivamente a fórmulas que pueden nocorresponder a las condiciones económicas, sociales y políticas que loscaracterizan.28