Cuaderno Descentralista # 16 - Grupo Propuesta Ciudadana

Cuadernos DescentralistasBalance del Proceso deTransferencia de losProgramas Sociales2003 - 2005María Josefina HuamánALTERNATIVACENTRO DE INVESTIGACION´ SY EDUCACION ´ POPULAROCIAL

Balance del Proceso deTransferencia de losProgramas Sociales2003 - 2005María Josefina HuamánALTERNATIVACENTRO DE INVESTIGACIÓN SOCIALY EDUCACIÓN POPULARMayo, 2005

Auspician:CooperaciónBelga al Desarrollo.beCuadernos Descentralistas N° 16© Grupo Propuesta CiudadanaLeón de la Fuente 110, MagdalenaTelef. 613 8313 Telefax 613 8315Email: propuest@desco.org.pePrimera ediciónLima-Perú. Octubre del 2005Tiraje: 1.000 ejemplaresHecho el depósito legal: 1501012003-7051Ley 26905 - Biblioteca Nacional del PerúCuidado de edición : María Luisa de la RochaCoordinación: Carola TelloDiseño/Impresión: IMSERGRAF E.I.R.L.

ÍndicePresentación ............................................................................................................................... 5Introducción ............................................................................................................................... 9I. Las Políticas Sociales ........................................................................................................... 11II. Los Programas Sociales y el Proceso de Descentralización ............................................ 20III. El Proceso de Transferencia de los Programas Sociales .................................................. 31IV. Los Casos de Lima Metropolitana y el Cusco .................................................................. 71V. Balance del Proceso de Transferencia de los Programas Sociales .................................. 82

4Cuadernos Descentralistas 16PRESENTACIÓNEl actual proceso de descentralización es elnoveno intento en nuestra historia republicanapor revertir el centralismo que caracterizaal Estado y a la economía. Está definido comouna política permanente y se ha diseñado paraque se desarrolle en forma gradual y ordenada.Estamos en su tercer año de implementacióny presenta distintos avances y una seriede cuellos de botella.La descentralización es fundamentalmenteuna modificación de la forma como se ejerceel poder político. Por ello, un componenteimportante de la descentralización en cursoes la transferencia de competencias del gobiernonacional a los gobiernos regionales ylocales. A la fecha se han formulado tres planesanuales, en los cuales se definen las competencias,las funciones y los recursos portransferirse a los gobiernos regionales y locales.Asimismo se ha formulado un planpara el período 2005-2009.En los hechos, se registra un retraso considerableen la transferencia de competenciasy funciones a las instancias subnacionales degobierno, lo que limita sus posibilidades paraasumir un rol activo en la toma de decisionessobre un conjunto de políticas públicas en susrespectivos ámbitos territoriales de gobierno.Hay una distancia significativa entre los planesy procesos concretos; por ello, es importantetomarle el pulso a la manera como seha enfocado y ejecutado la transferencia enel marco descentralista.El objetivo del estudio que publicamos esindagar sobre los programas sociales en elmarco del proceso de descentralización. Laautora, que conoce el tema con profundidad,señala que no solo existe una separación entrelas políticas sociales y económicas, sinotambién una clara subordinación de las primerasa las segundas. A partir de la revisiónde las políticas sociales en tiempos del ajusteestructural y el neoliberalismo, anota que seha recortado el rol del Estado en beneficio deuna supuesta capacidad del mercado parapriorizar y asignar recursos públicos de formaeficiente. Esta orientación condujo a modificarel enfoque universal de las políticassociales hacia uno basado en la privatizaciónde algunos servicios básicos y en la focalizaciónde la estrategia de lucha contra la pobreza.Nos indica, asimismo, que los resultadoshan sido exiguos, ya que la pobreza y lainequidad social se han incrementado. Estotiene un alto costo en el principal recurso detoda sociedad, que es el capital humano; afectatambién en forma directa las posibilidadesde construir una sociedad basada en ciudadanoscon plenos derechos.A partir de la descripción y el análisis deFONCODES y PRONAA, así como de los casosde Lima Metropolitana y el departamentodel Cusco, la autora constata que la descentralizaciónno le ha dado un lugar relevantea los gobiernos regionales en latrasferencia de los programas de lucha contrala pobreza.El texto nos invita a seguir profundizandosobre el papel que deben tener las organizacionesde la población vinculadas a los programassociales, en su gestión y control, para

6garantizar una mayor eficacia y legitimidadde estos. Asimismo, se aborda el tema de lagradualidad en la reforma descentralista y seseñala la pertinencia de revisar el sentido ylos alcances que esta tiene en la perspectivade desbloquear la resistencia centralista alproceso que viene produciendo el Sistema Nacionalde Acreditación.Un componente clave de la descentralización,que no se ha encarado adecuadamente,es el sustento político institucional que debieragarantizar su viabilidad y sostenibilidaden tanto política de Estado. Esta sustantivareforma requiere tener dos factores en su horizonte,que hoy están ausentes: un liderazgoclaro y consistente del Poder Ejecutivo, y unpacto político que permita la construcción deconsensos que comprometan a los partidos yautoridades políticas en la delimitación de losroles de cada nivel de gobierno. Todo ello debetener como norte los objetivos de desarrolloque se planteen a nivel nacional, regional ylocal, así como la consolidación de la democracia.La manera como se han venido implementandolas políticas y los programas socialesen estos tiempos de transición democráticano parece haber cambiado significativamente.La autora afirma que no solo semantiene la matriz propia del modelo neoliberal,sino que se ha profundizado la fracturao separación entre la política económica yla social. Concluye que es fundamental unaredefinición de las políticas sociales desde unenfoque de desarrollo y de derechos, recuperandoprincipios básicos como son la universalidad,la solidaridad, la eficiencia social yla integralidad.El proceso de transferencia de competenciaspara el ejercicio de funciones del gobiernonacional a los gobiernos regionales y localesestá marcado por una gran indefinición ycarece de una clara direccionalidad estratégica.La autora destaca que, en esta dimensión,la descentralización tiene un reto de envergadura,ya que compromete la calidad delproceso y el fortalecimiento de las capacidadesde gestión, pues se requiere construir institucionesregionales y locales fuertes para laejecución de políticas territoriales que fomentenel desarrollo integral.Con esta publicación, el Grupo PropuestaCiudadana busca aportar al debate sobrela transferencia de los programas sociales y,en especial, sobre su enfoque y sentido estratégico.Con este propósito, sin duda ha sidoun acierto la elección de una profesional comoJosefina Huamán, tanto por su gran conocimientodel tema como por su trayectoria decompromiso activo con los sectores populares.Tal como la misma autora reitera, su experienciay conocimientos son producto de su trabajoen Alternativa, institución integrante de Propuesta,con una larga experiencia de promocióndel desarrollo en el cono norte de Lima.Con este Documento de Trabajo queremoscontribuir con nuevas pistas de análisisy de información al debate sobre los enfoquesy las estrategias para la puesta en marcha dela reforma descentralista y participativa delEstado.

Balance del Proceso de Transferenciade los Programas Sociales2003 - 2005MARÍA JOSEFINA HUAMÁNALTERNATIVACENTRO DE INVESTIGACIÓN SOCIALY EDUCACIÓN POPULAR

INTRODUCCIÓNLa ley 27783, Ley de Bases de la Descentralización,estableció que el Consejo Nacional deDescentralización, en coordinación con lossectores, debía iniciar la transferencia a losgobiernos regionales y locales de los fondos yproyectos sociales, los programas sociales delucha contra la pobreza y los proyectos deinversión productiva de alcance regional. Dispusotambién que el 31 de marzo de 2003debía establecerse el cronograma para el cumplimientode la transferencia. Así, el 31 demarzo de ese año se emitió el decreto supremo036-2003-PCM, que determinó los programasy el cronograma de transferencia y establecióque, a partir del segundo trimestre, seprepararía la transferencia a los gobiernosprovinciales de tres programas de complementaciónalimentaria del Programa Nacionalde Asistencia Alimentaria (PRONAA):alimentos por trabajo, comedores popularesy apoyo a albergues, que se haría efectiva apartir del último trimestre. Asimismo, se transferiríana los gobiernos distritales los proyectosde infraestructura social del Fondo Nacionalde Compensación y Desarrollo Social(FONCODES).Han transcurrido dos años desde el iniciodel proceso de transferencia, tiempo adecuadopara entender cómo se viene implementandoy cuál es el rumbo que va tomando. Unatentación siempre presente es entender los procesosde manera segmentada: el modelo dedesarrollo, por un lado, y el sistema y el ejerciciodemocrático, por el otro; la política económica,por una parte, y la política social, por laotra. El proceso de descentralización es vistodesde diversos ángulos no siempre articulados:la estrategia de formación de regiones, la participaciónde la sociedad civil y la transferenciade programas sociales.Esta separación ayuda a un mejor análisis,pero no a su cabal entendimiento. Esto eslo que puede ocurrir con el balance del procesode transferencia. Pero atar todos los cabostambién es un reto difícil de cumplir.El presente documento intenta conocer ycomprender el proceso de transferencia másallá de sí mismo; es decir, entenderlo comoparte del proceso de descentralización perotambién enmarcado en la política social. Variaspreguntas surgen de esta relación: i) ¿elproceso de transferencia continúa, profundizao cambia la concepción neoliberal de lapolítica social?; ii) ¿por qué empezar portransferir programas y proyectos a los gobiernoslocales sin antes darle un rol másprotagónico a los gobiernos regionales y contribuira su fortalecimiento en el diseño depolíticas sociales que puedan articularse a lasnuevas estrategias de desarrollo regional?; iii)¿por qué el proceso de transferencia está siendotutelado desde el gobierno nacional sin laparticipación activa de los gobiernos locales?;iv) ¿los comités de gestión son oportunidadesde participación ciudadana?; v) ¿son más eficienteslos programas y los proyectos transferidos?Una investigación en profundidad podríaresponder a estas interrogantes. En estedocumento solo damos los primeros pasos.El trabajo ha sido estructurado en cincocapítulos: el primero es una aproximación a laconcepción de política social; el segundo describelos programas que se transfieren:PRONAA y FONCODES; el tercero presenta elproceso de la transferencia a través del marconormativo y de su puesta en práctica. En elcuarto se tratan los casos de Lima metropolitanay el Cusco. Finalmente, en el quinto hacemosun balance del proceso de transferencia.

MDI. LAS POLÍTICAS SOCIALESEl concepto de política social ha ido evolucionandoen el tiempo. Un hito importante enesa evolución ha sido el planteamiento quesurge en la segunda posguerra y que prevalecióhasta inicios de la década de 1980, cuandose produce una redefinición de la relaciónentre Estado y sociedad, fruto del nuevo modelode desarrollo y de la ideología neoliberalque lo sustenta.Las políticas sociales y el bienestarDesde 1945 las políticas sociales fueron entendidascomo instrumento del Estado paraatenuar las desigualdades sociales 1 a travésde un conjunto de medidas orientadas a garantizara las personas un nivel de vida mínimo;la atención de necesidades básicas, asegurándolesun ingreso suficiente para su satisfaccióny para que puedan hacer frente asituaciones como la vejez, la enfermedad, eldesempleo u otros casos de pérdida de losmedios de subsistencia. 2 La puesta en prácticade las políticas sociales debería haber hechoposible la igualdad de oportunidades alestar vinculada a la búsqueda de una sociedadde bienestar en la que todos pudiesensatisfacer sus necesidades básicas de alimentación,vivienda, salud y educación.Las políticas sociales cumplían dos funciones:una función redistributiva de los ingresos,compensando así las desigualdadessociales surgidas en la economía; y una funciónintegradora de los diversos sectores socialesal bienestar alcanzado por la sociedad.Los problemas sociales dejaron de ser vistoscomo asuntos de caridad y pasaron a serconsiderados como asuntos de justicia. Desdela década de 1950, el Estado en AméricaLatina pasó de ser solamente protector de lostrabajadores a ser benefactor de toda la sociedad,estableciendo políticas y programascon un carácter universal. El Estado concebíaque su rol esencial era la creación de condicionespara la equidad y la igualdad deoportunidades. 3Las políticas sociales abordaron segmentadamentela problemática del bienestarhumano a través de los llamados sectores socialesvinculados a necesidades básicas comola salud, la alimentación, la nutrición, la educación,la vivienda y la regulación de las relacioneslaborales, las condiciones de trabajo ylas remuneraciones.1 FERNÁNDEZ, Arturo y Margarita ROZAS. Políticas sociales y trabajo social. Buenos Aires: Editorial Humanitas, 1988,capítulo 1.2 Por ejemplo, a causa de desastres naturales, sequías, inundaciones, terremotos, entre otros.3 SCHKOLNIK, Mariana. «Modelos de desarrollo, políticas sociales y pobreza en Chile», presentado en el SeminarioModelos de Desarrollo y Pobreza en América Latina. Washington D.C. 1993.

12Cambio de rumbo de las políticas socialesEste concepto de políticas sociales tiene su finen la década de 1980 con el ajuste estructuraly el modelo neoliberal. El Estado dejó su rolen la creación de condiciones para la equidady la igualdad de oportunidades y concentrósus esfuerzos en la población en extremapobreza, mientras que el resto de la poblaciónen situación de pobreza y empobrecidapor el ajuste debía acceder a los serviciosque anteriormente recibía del Estado a travésdel mercado, asumiendo un rol subsidiario,es decir, haciendo solo aquello que los particulares,las organizaciones intermedias y debase no pueden hacer. 4De este concepto se derivan las siguientesmedidas en: 5 a) la reducción del tamañodel Estado en concordancia con su rol subsidiario;b) la focalización de los recursos fiscalesde carácter social a los grupos de extremapobreza a través de subsidios y programasdirectos, reduciendo el alcance de los programasuniversales; c) la provisión descentralizadade servicios sociales y en lo posible a travésde organismos privados. 6Según este concepto neoliberal, la pobrezapodía ser superada por el crecimiento económico.Se atribuía su causa a la ineficienciay rigidez estructural impuesta por el Estado,que no permitía un buen funcionamiento delmercado. 7 Por lo tanto, la superación de lapobreza no era un objetivo de la política económica,sino de políticas sociales focalizadasy políticas orientadas a eliminar las trabas delmercado.La orientación al bienestar cambió por lade actuar sobre poblaciones en extrema pobreza.8 Los enfoques provenientes de la problemáticade erradicación de la pobreza handesarrollado aproximaciones no sectoriales yCuadernos Descentralistas 16orientadas preferentemente a áreas rurales.Su comprensión de la pobreza ha estado limitadaa identificar descriptivamente su volumeny su ubicación geográfica, tarea necesariapero insuficiente, 9 porque la pobreza nose agota en la descripción de algunos atributoso indicadores, sino que alude a procesoscomplejos e históricos de los sistemas socialesque reproducen situaciones de precariedad. 10Resultados del cambio de rumbo de laspolíticas socialesLa estrategia que separa política económica depolítica social, que pone el peso de la luchacontra la pobreza en los programas sociales,no ha dado resultado. Desde 1997 las tasasde pobreza e indigencia se han mantenidoconstantes en la región y la tasa de pobrezaextrema se está incrementando.El crecimiento económico no ha generadoequidad social sino lo contrario. Laflexibilización del mercado laboral ha debilitadoel sistema de seguridad social. Se hancambiado los sistemas de extensión de derechosy beneficios universales e incondicionalespor modelos de «asistencia residual». Enel primer sistema, el rol del Estado esredistributivo y regulador; en el segundo, laobligación pública comienza donde falta elmercado. Este concepto en un país como elnuestro, donde el mercado es muy reducido,es devastador.La preocupación por la focalización noresponde a un criterio redistributivo, sino ala necesidad de optimizar los recursos estataleslimitados en el marco de los procesos deajuste estructural. Los programas y los proyectosno cuestionan los paradigmas ni lasestrategias de desarrollo socioeconómico.Tampoco se preguntan sobre cuáles son sus4 Op. cit., p. 7.5 Op. cit., p. 8.6 CLEMENTE, Adriana. Descentralización y desarrollo en América Latina. Buenos Aires: IIED-AL., 2003, p. 1.7 En el Perú, la expresión de este pensamiento está representada por Hernando de Soto.8 CAFFERATA, Agustín. Pobreza y políticas sociales: Una aproximación teórico-metodológica para la elaboración del diagnósticooperativo. Buenos Aires: Consejo Federal de Inversiones, 1987.9 Ibidem.10 Ibidem.

MARÍA JOSEFINA HUAMÁNfuentes de financiamiento ni su procedencia:deuda, donación, gasto fiscal, entre otros.En América Latina, los pocos resultadosde la política de reducción de la pobreza dentrode la concepción neoliberal, han llevado aplantear su complejidad y multicausalidad,recurriendo a nuevas estrategias para quesean más eficientes; entre otros criterios, consideranque las intervenciones estén mejorfocalizadas en la pobreza extrema y descentralizadasen su ejecución.Perú: La política social en el contexto delajuste estructural de 1990 y el modeloneoliberalEn el Perú, a inicios de la década de 1990, elmodelo de ajuste privilegió el pago de la deudaexterna, la apertura de nuestros mercadosa la competencia internacional y un modelode acumulación, en los que los costos dereproducción de la fuerza de trabajo se privatizarony los términos de la relación Estado-economíacambiaron, dejando a gran partede la población excluida del mercado. 11Con la aplicación de la política de ajuste,la pobreza en nuestro país se incrementó. Solotuvo una disminución de relativa importanciaentre 1994 y 1997, aunque no en la mismamagnitud que el crecimiento económicoalcanzado en ese mismo período. En los últimosaños, la pobreza pasó a ser predominantementeurbana.Los organismos internacionales 12 propusieronprogramas para atenuar el impacto deestas medidas con programas de emergenciasocial supuestamente dirigidos a los gruposmás afectados. El Estado careció de una políticade desarrollo social; su objetivo centralfue de naturaleza fiscal, orientado a reducirel déficit acumulado y a implementar programasde bajo costo y gran impacto político.13El Estado no impulsó una profunda reformaen los llamados sectores sociales permanentes,como Salud, Educación y Vivienda,sino que optó por crear programas congran autonomía financiera y normativa. Sedieron leyes ad hoc para la creación delPRONAA y el FONCODES, hasta hace unosmeses organismos públicos descentralizadosque han contado con importantes recursosfinancieros (en el caso de FONCODES provenientesde organismos financieros internacionalescomo el Banco Interamericano deDesarrollo - BID y el Banco Mundial - BM),con un poder aislado y desarticulado de lossectores sociales y muchas veces en competenciacon ellos.El Estado, amparado en la Constituciónde 1993, abandonó su rol de garante de losderechos sociales y económicos básicos detoda la población y asumió que su responsabilidadse restringía a atender a la poblaciónen extrema pobreza. Se construyeron mapasde pobreza como instrumento para lafocalización, se fomentó la participación instrumentalde la población en la ejecución deprogramas en el ámbito local, por ejemplo, através de los núcleos ejecutores deFONCODES o los Comités Locales de Administraciónde Salud (CLAS), desarticulados delos mecanismos de decisión tanto de los gobiernoslocales como de las organizacionessociales creadas por la población.Con el objetivo de reducir y controlar eldéficit fiscal, se optó por un enfoque que tienecomo criterio rector la focalización en detrimentode una política social universal, convirtiéndoseen los últimos tres lustros en unode los principios y criterios de la política social.Los programas creados con este enfoqueno han tenido mayor incidencia sobre las causasde la pobreza. En algunos casos, tampoco cumplieronun rol compensatorio, porque no se11 CÁRDENAS, John Jairo. «Ajuste estructural y estrategias de lucha contra la pobreza en América Latina», en SeminarioModelos de Desarrollo y Pobreza en América Latina, op. cit.12 Op. cit., p. 9

14orientaron a los sectores sociales más afectadospor las políticas de ajuste como fueronlos sectores medios, los asalariados urbanos ylas personas en pobreza en el área urbana.La focalización se orientó, aunque no siemprecon eficacia, a la pobreza extrema rural, 13que es histórica y estructural.Muchas veces los programas de luchacontra la pobreza sustituyeron las accionespropias de un sector social del Estado como,por ejemplo, algunos de los programas decomplementación alimentaria, como los desayunosescolares 14 y nutricionales, que nosolo no estuvieron en el sector Salud, sino quese situaron en el Ministerio de la Presidencia,específicamente en FONCODES. Luegopasaron al Ministerio de Salud (MINSA) paraterminar en el PRONAA del Ministerio de laMujer y Desarrollo Social (MIMDES). Otroejemplo es el Programa de Alfabetización,que estuvo inicialmente bajo la responsabilidaddel entonces Ministerio de Promociónde la Mujer y del Desarrollo Humano(PROMUDEH) y más adelante del Ministeriode Educación. Asimismo, los centros de cuidadodiurno llamados Wawa Wasi continúanen el MIMDES, a pesar de que se trata de unprograma en el que se atiende a la primerainfancia en temas de salud y estimulación temprana.Otro ejemplo es el programa de empleotemporal rural A Trabajar Rural, que fuedesarrollado por FONCODES, mientras querecientemente el programa de empleo temporalurbano, A Trabajar Urbano, es ejecutadopor el Ministerio de Trabajo.Estos programas no fueron planteadoscomo complementarios y articulados a lasacciones de los sectores sociales permanentes,sino que actuaron con autonomía, normasadministrativas y financiamiento propios,lo que les facilitó su uso clientelista.Cuadernos Descentralistas 16El Estado peruano no estableció metas dedesarrollo social que orientaran la políticasocial. El pie forzado de esta ha sido la asignaciónpresupuestal orientada por el controldel déficit. 15 Por ello, los programas y los proyectosde lucha contra la pobreza no se orientarona disminuir las brechas sociales entrelos departamentos ni dentro de ellos, ni aidentificar y actuar sobre las causas de la pobrezaen los diferentes ámbitos territoriales.Es importante reconocer la importanciade los mapas de pobreza construidos sobre labase de algunos indicadores, porque permitióla identificación de territorios de mayorpobreza; sin embargo, no avanzaron en identificara la población en pobreza, ni las dinámicasy causas de esta situación.La política social siguió el esquema comúndel resto de América Latina, subordinada ala política económica y los principios del modeloneoliberal. A pesar del discurso, no selograron programas eficientes porque estos nose dan de manera aislada, puesto que dependende una reforma integral del Estado, deldesarrollo de capacidades en los funcionariospúblicos, de objetivos sociales claros y de unaeconomía orientada a la satisfacción de lasnecesidades básicas de la población. Por elcontrario, los programas se desarrollaron demanera desarticulada, ineficiente, centralizada,atomizada y duplicando esfuerzos. ElPRONAA es una clara expresión de ello.Sin un eje conductor de objetivos sociales,los programas se desarrollaron superponiéndoseunos a otros, problema que hastahoy no se ha logrado superar. Se está tratandode llenar este vacío, por lo menos en el discurso,con acuerdos concertados de políticasde Estado a corto y mediano plazos a travésde mecanismos como el Acuerdo Nacional y13 Es el caso del Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos (PRONAMACHCS),Caminos Rurales, FONCODES y, en menor medida, los programas de complementación alimentaria del PRONAA.14 En 1991 se diseñó el programa La Escuela Defiende la Vida, con la finalidad de apoyar a los niños y las niñas que acudena la escuela sin haber desayunado; asimismo, como una forma de retener y evitar la deserción escolar de los alumnos ala escuela.15 Esta situación persiste a pesar de que el Estado peruano se ha comprometido a cumplir con las Metas del Milenio, paralo cual se requiere una mayor asignación de recursos a los sectores Salud, Educación y Saneamiento Básico.

MARÍA JOSEFINA HUAMÁNla elaboración, por el gobierno central, de laEstrategia de Lucha contra la Pobreza, quehasta el momento es solo un buen clasificadorde políticas y programas.Las políticas sectoriales permanentes y lascolumnas vertebrales de la política social sufrieroncambios, adecuándose al conceptoneoliberal de la subsidiaridad del Estado.Así, la política del sector Salud de los últimostres lustros ha estado orientada a queel mercado sea el espacio donde la poblaciónsolucione sus necesidades. En lo referido a losservicios públicos de salud se asumió que lapoblación debería pagar los costos de la atención,de manera tal que uno de los objetivosfue la recuperación de los costos de funcionamientode los servicios y no la prevencióny recuperación de la salud. Asimismo, se vieneutilizando la infraestructura hospitalariadel Estado para el funcionamiento de clínicasen las que los pacientes pagan los servicios.De este modo, el Estado distingue dostipos de pacientes: los clientes y los pobres,diferenciando el servicio en calidez y calidadsegún el poder adquisitivo del paciente. Sepierde así el acceso universal a los serviciosde salud y la preocupación central de políticaes evitar la filtración. Paradójicamente estoocurre cuando la fuerza de trabajo, al no recibirsalario, pierde también el seguro socialy, por lo tanto, debe recurrir al sectorpúblico para ser atendida, al mismo tiempoque la clase media se ha empobrecidocon efectos similares, además de la pérdidadel valor real de su salario, y cuandocrece la población en situación de extremapobreza. Paralelamente se establecenlos CLAS de manera aislada. Si bien losindicadores de salud han mejorado, aún seencuentran entre los más bajos de AméricaLatina.La política de educación también se fuemodificando y la gratuidad de la enseñanzase fue perdiendo. Las asociaciones de padres15de familia se convirtieron de manera indirectaen la forma de cobrar el servicio; ademásde organizar a los padres de familia para querealicen diversos trabajos y aporten dineropara el mejoramiento de la infraestructura delos centros educativos y de la calidad de laeducación al contratar a profesores de idiomas,computación, educación física, entreotros.La inversión del Estado se orientó a laconstrucción de infraestructura, lo que hapermitido mejorar el acceso a los servicioseducativos, sobre todo en zonas rurales, perono ha solucionado los graves problemas decalidad, dejando de ser en la práctica un instrumentoeficaz de movilidad social.El sector Trabajo dejó de ser el protectordel trabajador en su relación laboral y se convirtióen el facilitador de la flexibilización dela fuerza laboral, para que esta se someta alas relaciones de oferta y demanda que rigenel actual mercado laboral. Así, pues, asumiócomo función la capacitación y la promocióndel empleo de jóvenes y mujeres con programasde limitado alcance.El gasto socialEn la década de 1990 aumentó el gasto socialen América Latina en todos los sectores. Aunqueexiste un patrón de gran diversidad delgasto entre los países, el Perú se encuentrapor debajo del patrón regional. Si bien aumentósu gasto social en estos años, aún permanecesignificativamente rezagado: en todoslos rubros nuestro país está por debajodel promedio latinoamericano. 16El Perú, junto con Bolivia, El Salvador,Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguayy República Dominicana, está consideradocomo un país de bajo gasto social. 17Pese a los avances, el gasto social per cápitacontinúa siendo todavía muy bajo en relacióncon la media de América Latina. En16 OCAMPO, José Antonio. «Desafíos del crecimiento con equidad en el siglo XXI», en Desafíos de las políticas sociales:Superación de la pobreza e integración social en América Latina. Lima: FONCODES/CIES, 2002.17 HARDY, Clarisa. «Las políticas sociales en América Latina en los noventa», en Desafíos de las políticas sociales, op. cit., pp.81-86.

16los dos sectores más importantes para el desarrollodel capital humano: Educación y Salud,la inversión per cápita es una de las más bajasde la región, aunque en el primero de estos seincrementó de manera importante.Entre los años 1999 y 2004 ha habidoun aumento paulatino del gasto públicosocial; sin embargo, el incremento fue menorque el del gasto público total en estemismo periodo. 18 El gasto social complementariocreció más que el gasto social básico yCuadernos Descentralistas 16no anterior llega a su punto más alto en1996, con el 35 por ciento del total del gastopúblico y el 5,57 por ciento en relacióncon el PBI. En los últimos años se ha mantenidoentre 42 por ciento y 45 por ciento. 19Programas socialesHasta el 2001 se identificaron 77 programassociales del sector público. De los programassociales permanentes, entendiendo por estosa los que se ejecutan al margen de las caren-CUADRO Nº 1GASTO SOCIAL POR SECTORES 2001EducaciónSaludVivienda, Saneamiento yMedio AmbienteTrabajoPROMUDEHOtros programas socialesTOTALSECTORESPARTICIPACIÓN %RESPECTO DELGASTO TOTAL13,97,72,30,11,21,526,7PARTICIPACION% RESPECTODEL PBI2,351,310,390,020,200,264,53Fuente: O’BRIEN, Eduardo. Informe sobre programas sociales. Lima: Mesa de Concertación para laLucha contra la Pobreza (MCLCP), 2001, p. 10.este, a un ritmo menor que el total del gastopúblico social.El gasto social crece a partir de 1993,principalmente por la creación delPRONAA y de FONCODES. En el gobier-cias de la población, se identificaron 45, querepresentan el 46 por ciento del gasto social,y 32 programas de alivio a la pobreza, querepresentan el 54 por ciento.18 Ministerio de Economía y Finanzas, Viceministerio de Economía, Dirección de Asuntos Económicos. El gasto públicosocial en el Perú: Taxonomía, definiciones y opciones de política, Lima, 2005.19 VERÁSTEGUI, Rocío. El gasto social y los programas de lucha contra la extrema pobreza. Lima: CIP, Área de EstudiosSociales, 2005.

MARÍA JOSEFINA HUAMÁN17CUADRO Nº 2ORGANISMOS RESPONSABLES DE LOS PROGRAMAS DE ALIVIO DEPOBREZA Y GASTO CON RELACIÓN AL TOTALORGANISMO RESPONSABLEGobiernos locales Programas del Vaso de LecheFONCODESPRONAAMinisterio de Energía y Minas (plan de electrificación)PRONAMACHCSInstituto Nacional de Salud (INS)*OtrosPORCENTAJEDEL GASTOTOTAL %23,0013,6613,4013,4212,117,4416,87* Desde el 2002 administrados por el PRONAA.Fuente. O’BRIEN, Eduardo. Op. cit., pp. 14 y 17.Hoy, después de quince años de aplicacióndel modelo neoliberal, más del 50 por cientode la población sigue en situación de pobreza.En 1990, luego del ajuste estructural, lapobreza llegó al 57 por ciento; entre 1996 y1997, años de crecimiento económico, la pobrezadisminuyó a 43 por ciento; y entre 1998y el 2002 la pobreza alcanzó al 54,5 por ciento,20 lo que indica que ni el modelo económiconi las políticas de alivio a la pobreza handado resultados. No basta, entonces, mirarsolo las políticas de lucha contra la pobreza,sino que también es necesario analizar las estrategiasde desarrollo, las políticas sectorialesy el conjunto de las políticas sociales, enespecial las de educación, salud y empleo ysu relación con los programas de lucha contrala pobreza en el proceso de descentralización.La necesidad de otra visiónSegún la concepción teórica de desarrollo 21 desdela cual se abordan los problemas de la generaciónde la riqueza y su distribución, seoriginarán visiones distintas sobre las posibilidadesde eliminación, perpetuación o extensiónde la exclusión de los beneficios del desarrollo.Si bien es importante, aunque insuficiente,una caracterización descriptiva de lapobreza, necesitamos un análisis explicativoque nos remita a estructuras y procesos queoperan a escala de la sociedad global, y queson condicionantes generales para entendercada situación concreta de pobreza.Cómo vencer la pobrezaEntre las condiciones y dinámicas del desarrolloen relación con la pobreza, segúnCafferata 22 la teoría del equilibrio plantea queuna vez implantados los sectores modernosde la economía, estos se irán expandiendocomo una mancha de aceite, desplazando alos sectores tradicionales y atrasados. En esteproceso se opera una reasignación de recursosy, entre ellos, los recursos humanosinvolucrados en las actividades tradicionalesa favor de los sectores modernos capitalistasgracias a los mecanismos del mercado. De tal20 Cifras del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI).21 CAFFERATA, Agustín. Op. cit., p. 9.22 Op. cit., p. 10.

18suerte que si el crecimiento económico es suficientepara eliminar la pobreza, solo existentrabas coyunturales que pueden salvarse. En elcampo de las políticas sociales, la solución deestas trabas se expresa en programas de emergencia,de asistencia a los sectores que nopueden esperar a que les alcance el beneficiodel desarrollo, porque su situación se deteriora.Implica que entre la población en extremapobreza y la sociedad global existe solo undesfase de tiempo, en un proceso de desarrolloque es exitoso y que resolverá de todasmaneras este problema.Este concepto sostiene también que la pobrezaes causada por los mismos pobres, porqueno tienen las actitudes ni la capacidad dearticularse a la modernidad, y, por lo tanto,hay que provocar un cambio cultural en ellos.Por el contrario, desde otra concepción,se afirma que el proceso por sí mismo no esincluyente, que existen factores de diversanaturaleza que interrumpen o distorsionan lalógica del mercado. Por consiguiente, es necesariointroducir, desde el exterior, incentivosque orienten las decisiones de los empresariosy los consumidores. El agente principalen el desarrollo de esta estrategia es elEstado. El desarrollo va gestando estructurasproductivas heterogéneas, con capacidadesdesiguales de generar y captar riqueza, quevan dejando al margen de los beneficios deldesarrollo a una parte importante de la población,tanto rural como urbana. 23En consecuencia, el problema de la pobrezasolo puede ser atacado sustantivamentecon una estrategia a escala de una política dedesarrollo global y no de una multiplicidadde proyectos y programas, buscando incrementarla riqueza y mejorar sus formas dedistribución.Ello no significa que no sea necesario atenderde manera inmediata a la población enCuadernos Descentralistas 16extrema pobreza mediante la transferencia derecursos, sino que se debe tener en cuenta queestos no son espacios encapsulados y aislados,sino que están relacionados con la sociedad, conla diversidad de pobres y con los no pobres.Redefinición de las políticas socialesPolítica social es también un factor de desarrollo.24 Debe ser parte del desarrollo global,debe contribuir directa e indirectamente alcrecimiento económico y, a su vez, el crecimientoeconómico debe estar orientado a lograrel bienestar de las personas. 25Es un problema que los programas de alivioa la pobreza pretendan ser más que eso,cuando se convierten en la única o más importanteexpresión de una política de superaciónde la pobreza con miras no solo a aliviarla,sino también a superarla o a acabarcon ella, transfiriendo sin cuestionamientosla responsabilidad a los propios excluidos yreproduciendo y perpetuando modelos y estructurasexcluyentes. 26Los programas focalizados de alivio a lapobreza y los de emergencia no pueden sustituira las políticas sociales universales quedeberían estar dirigidas a superar este problemacrónico y estructural, en cumplimientode los derechos económicos y sociales delas personas. 27Políticas sociales y derechosDesde un enfoque de derechos, la promociónde beneficios universales a partir de criterioslegalmente establecidos es mucho más recomendableque la prestación de servicios o debeneficios temporales restringidos a ciertosgrupos de la población meta, definidos estoscon criterios de focalización más bien arbitrariosque puedan aumentar un sentimientode inseguridad.23 Op. cit., p. 14.24 GARCÍA HURTADO, Álvaro. Las orientaciones de la política social. Santiago de Chile: CIEPLAN, Colección de Estudios,1991.25 Op. cit., p. 134.26 DIEREN, Lieve, Op. cit.27 Ibidem, p. 11.

MARÍA JOSEFINA HUAMÁNLos principios de la política socialLas políticas sociales deberían responder acuatro principios básicos: i) universalidad: lapolítica social debe ser responsable ante todoslos ciudadanos, para que se convierta enun elemento articulador de la sociedad; ii)solidaridad: debe buscar la equidad, esenciamisma de las políticas sociales; iii) eficienciasocial y no solo individual; y, iv) integralidad:la necesidad de generar sinergias entre lasdiversas formas de protección social.19A lo largo de las dos últimas décadas, sepueden encontrar sistemas de políticas socialeseficientes que no consideraron los principiosde universalidad y solidaridad, por lo queno podrán ser exitosos a largo plazo.Cambios en el discurso pero no en laprácticaDiversos documentos y el discurso oficial señalanque en el 2002 el Estado peruano, enparticular el Poder Ejecutivo, inició un procesode modernización de la gestión públicagubernamental. Para los programas socialessignifica transitar de la asistencia al desarrollode capacidades para superar la pobreza,intentando romper con el bajo impacto de losprogramas sociales en general.

20Cuadernos Descentralistas 16II. LOS PROGRAMAS SOCIALES Y EL PROCESODE DESCENTRALIZACIÓNLa descentralización, entendida como la municipalizaciónde los programas sociales, esuno de los elementos de las políticas socialesen el modelo neoliberal, junto con otras comola focalización, la transferencia directa de recursosy la corresponsabilidad de la poblaciónen su ejecución. Por ello, debemos preguntarnossi la transferencia de programas socialesen los ámbitos provincial (PRONAA) ydistrital (FONCODES) corresponde a laimplementación tardía de un componente delmodelo neoliberal o si corresponde al anhelodescentralista.La Ley de Bases de la Descentralizaciónestablece que el proceso se inicia con la transferenciagradual y ordenada de los programassociales de lucha contra la pobreza a losgobiernos locales y de los proyectos de inversiónproductiva a los regionales.El decreto supremo 036-2003-PCM estableceque se empezará por la transferenciade programas de infraestructura social(FONCODES) a los municipios distritales, yde los programas de complementaciónalimentaria (PRONAA) a los municipiosprovinciales. Ambos —el FONCODES y elPRONAA— han sido organismos descentralizadosdel MIMDES, que se formaron en ladécada de 1990, como respuesta del Estadopara compensar los efectos sociales del ajusteestructural aplicado por el gobierno deFujimori.Tanto el FONCODES como el PRONAAson precisamente expresión de la forma comose abordó la política social dentro del modeloneoliberal establecido durante la década de1990 en el Perú. De ahí la interrogante de sila descentralización será, además de la transferenciade poder del gobierno nacional a losgobiernos regionales y locales, la continuidadde las políticas sociales neoliberales o unaoportunidad para su modificación. Cabe citara Adriana Clemente cuando señala que:«La descentralización municipal, junto con laprivatización y la focalización de las políticas sociales,fueron estrategias que acompañaron la reformaeconómica de tipo neoliberal que se haimplementando desde los años ochenta en la región.A diferencia de la privatización, la descentralizaciónmunicipal logró un consenso rápido ypasó a formar parte del discurso tanto de sectoresadeptos como de sus retractores.» 1La pregunta de por qué se empieza conla transferencia de esos programas a los municipios,sin otorgarle a los gobiernos regionalesun rol de importancia en este proceso ysin considerar que su constitución es la primeragran reforma descentralista, puede tenervarias respuestas: i) completar el modeloneoliberal impulsado por la banca multilateralde desarrollo (BM y BID); ii) desde una visiónmunicipalista, restituir el poder a los municipiosque el régimen autoritario de Fujimorimermó; iii) desde una lectura de las correla-1 CLEMENTE, Adriana: Descentralización y desarrollo en América Latina. Buenos Aires: IIED-AL, 2003, p. 1.

MARÍA JOSEFINA HUAMÁNciones políticas postelectorales, expresa lavoluntad de no fortalecer a los gobiernos regionalesni su relación con la población a laque están dirigidos los programas sociales quese deben transferir.Probablemente la mejor respuesta está enla combinación de todas estas. Pero quedapendiente la interrogante mayor: ¿la transferenciade los programas sociales mencionadoscoincide con el anhelo descentralista o,como en el caso del Programa del Vaso deLeche, podría haberse dado sin la descentralización?Las instituciones que transferiránprogramasFONCODESEl FONCODES fue creado el 15 de agosto de1991 por decreto legislativo 657 y modificadopor decreto legislativo 26157 del 30 de diciembrede 1992. Funcionó como dependenciadel Ministerio de la Presidencia hasta el31 de julio de 2002, cuando dicho ministeriofue desactivado. En virtud de la ley 27793, 2se integró a la estructura orgánica delMIMDES, que concentra los programas másimportantes de lucha contra la pobreza.FONCODES fue hasta 2004 un organismodesconcentrado, de autonomía funcional, económica,administrativa y técnica.21Forma parte de las propuestas de creaciónde fondos promovidos por organismosmultilaterales en América Latina, que hanrecibido en cada país distintos nombres paracompensar los efectos sociales de las políticasde ajuste estructural. No obstante este marco,FONCODES, y posiblemente los otros fondos,no estuvieron orientados a la poblaciónque directamente se vio afectada por estasmedidas, es decir los asalariados, los no asalariadosy la clase media urbana. Estuvieronmás bien dirigidos a obras de infraestructuraen salud, educación, saneamiento básico,electricidad y caminos rurales, que sonindicadores de la pobreza de las zonas rurales,pobreza crónica, estructural e histórica.Así, se atendía a la población en pobreza porinsatisfacción de necesidades básicas y no ala población en pobreza por ausencia o deteriorode ingresos, que es la que creció, especialmenteen zonas urbanas, como efecto directode las políticas de ajuste y estabilizaciónde la economía. FONCODES empezó a funcionarcon los precarios fondos del TesoroPúblico. Inicialmente el principal aporte provinodel Fondo Nacional de Vivienda(FONAVI). 3En sus años de funcionamiento se distinguentres etapas:La primera es conocida también comoFONCODES I. En esta, el BID y el BM le abrieronsus líneas de crédito. Cada una de estasentidades le otorgó un préstamo de 100 millonesde dólares. 4Entre los años 1991 y 1994 se dan las siguienteslíneas de inversión: i) en infraestructurasocial; ii) en infraestructura económica dirigidaa proyectos del sector agropecuario; iii)en asistencia social con 78 millones de dólarespara el programa de nutrición; iv) dirigida aldesarrollo productivo a través de la aprobaciónde proyectos agropecuarios y el apoyo a lamicroempresa y pequeña empresa.En esta etapa formaron parte de los programasde asistencia social el Programa deDesayunos Escolares (FONCODITO); el Programade Mobiliario Escolar, Calzado y BuzosEscolares; el Proyecto de Lanchas; el Proyectode Repoblamiento de Alpacas, y el Programadel Millón de Lampas. 52 Publicada en el diario oficial El Peruano el 25 de julio de 2002.3 Mientras el gobierno afinaba los mecanismos de compensación social que serían ejecutados por el FONCODES, surgieronparalelamente otras iniciativas destinadas a atender la situación de emergencia.4 BOWEN, Sally. «FONCODES: Un panorama», en Concertando para el desarrollo: Lecciones aprendidas del FONCODESen sus estrategias de intervención. Lima: FONCODES, 2001.5 Revista de FONCODES, Cinco años. Lima: FONCODES, 1994.

22La segunda etapa o FONCODES II se iniciaen 1996. En ella se introducen cambios: seutilizan los mapas de pobreza y FONCODESdeja las zonas urbano-marginales para trabajarsolo en zonas rurales; cambia el ámbitode las operaciones; 6 se simplifican los trámites,y así llegan hasta las comunidades máspobres, a las cuales se les proporciona asesoríay capacitación para que elaboren sus propiosproyectos. El BID entregó 150 millonesde dólares para financiar FONCODES II, etapaque se prolongó hasta el año 2003.A partir de 2001, con el Gobierno de Transición,los programas asistenciales que no lecorrespondían al rol de la institución en lalucha contra la pobreza pasaron al InstitutoNacional de Salud (INS), en tanto que otrosse dejaron de ejecutar. 7Actualmente nos encontramos en la terceraetapa, denominada FONCODES III, 8 quese inicia a fines del año 2003. El grueso de lainversión está destinado a postas, aulas, infraestructuravial, locales comunales, reconstrucciónde obras públicas en la localidad,canales y redes eléctricas.Francisco Dumler, gerente general deFONCODES hasta 2004, sostuvo que «el cambiode FONCODES II a FONCODES III secentra en hacer que las comunidades en alianzacon los gobiernos locales tengan altos nivelesde participación y, por tanto, esta inversiónsea sostenible bajo la modalidad denúcleos ejecutores». 9La etapa FONCODES III trae, además, uncomponente de capacitación que permitemejorar las competencias de los funcionariospúblicos y privados que dirigen proyectos socialesen el Perú. Está a cargo de expertos delInstituto Interamericano para el Desarrollo.Una característica de este fondo ha sido—y puede seguir siendo— su naturaleza excesivamentecentralista. Si bien ha resaltadoCuadernos Descentralistas 16siempre la importancia de la participación dela comunidad a través de los núcleosejecutores, no se vinculó a las organizacionesexistentes ni a los gobiernos locales. Funcionóde manera autónoma sin una relación conun ente rector, sin una articulaciónintersectorial sólida a pesar de que las obrasque realiza tienen que ver con casi todos lossectores: Educación, Salud, Saneamiento,Transporte, entre otros. No obstante queFONCODES tenía directivas que disponíanel establecimiento de convenios de cooperación,en muchos casos han contribuido a laduplicidad de funciones con el Instituto parala Construcción de Infraestructura en Educacióny Salud, por ejemplo.FONCODES supervisa todo el proceso,tanto con personal externo como con sus supervisoresde planta: supervisor general, supervisorregional y supervisor del Proyecto.El supervisor general trabaja en la Divisiónde Proyectos de la sede central deFONCODES y vigila el trabajo del supervisorregional en la Oficina Regional. El supervisordel Proyecto reporta inmediatamente al supervisorregional y es elegido de acuerdo conlas necesidades técnicas y sus habilidades yexperiencia. 10Como se puede observar, no ha tenidorelación con los municipios distritales, lo queera coherente con la política de Fujimori dedebilitar a los municipios distritales, asumiendofunciones que estos debían realizar y controlandolos recursos municipales (ley 776).Los núcleos ejecutoresUno de los aspectos que más ha resaltadoFONCODES ha sido su operación desconcentradacon la participación directa de la comunidad,a través de los llamados núcleosejecutores, constituidos por representantes delos beneficiarios elegidos por la población yapoyados por profesionales (proyectistas,evaluadores, inspectores, supervisores y6 Véase página web: .7 FONCODES. Memoria institucional 1992.8 Véase página web: .9 Entrevista realizada por Josefina Huamán. Lima, octubre de 2004.10 ORTIZ DE ZEVALLOS, Gabriel. Análisis de la experiencia de FONCODES. Lima: Apoyo Consultores, 2001.

MARÍA JOSEFINA HUAMÁNcapacitadores) contratados directamente poresta unidad de gestión.Algunas características de los núcleosejecutores son: i) el núcleo ejecutor provienede la comunidad antes que de un gobiernomunicipal o de cualquier otra autoridad; ii)la comunidad elige el proyecto prioritario y alos representantes del núcleo ejecutor; iii) losfondos para el proyecto son entregados porFONCODES al núcleo ejecutor a través dedesembolsos de acuerdo con el avance de laobra; y, iv) la selección del proyectista y delinspector residente es realizada por el núcleoejecutor, mediante un sorteo entre los agentesregistrados en cada oficina zonal deFONCODES.Los representantes de los beneficiarios queforman el núcleo ejecutor son: un presidente,un tesorero, un secretario y un fiscal, quienesrepresentan formal y legalmente a la comunidaden la presentación de la solicitud delproyecto, en la gestión del financiamiento yen su ejecución. Una vez aprobado el proyecto,FONCODES firma un convenio definanciamiento con el núcleo ejecutor y ledelega la ejecución de la obra y la administraciónde los recursos otorgados. Los representantesdel núcleo ejecutor mantienen informadaa la asamblea comunitaria sobre elprogreso de dichas actividades. 11Los núcleos ejecutores, si bien demostraroncapacidad, no colaboraron en el desarrollode la institucionalidad local ni fortalecierona las organizaciones existentes, sino quecompitieron entre ellas con recursos desde elgobierno central, apoyando a núcleos quepodían desarticular y fragmentar a la propiacomunidad.Los recursos fueron gastados de modoeficiente, pero no necesariamente de formaeficaz, porque las obras, en sí mismas buenas,no correspondían a una propuesta de23desarrollo ni a una planificación territorial.Tampoco se libró FONCODES de su usoclientelista; además se crearon nuevas ONGpara la ejecución de proyectos.Con el proceso de descentralización, latransferencia de FONCODES a los gobiernoslocales se planteó un reto adicional, puesmediante este proceso tenía la oportunidadde construir un nuevo modelo de gestión deprogramas sociales, que mejore la eficienciade la inversión social, fortalezca la autonomíade los gobiernos locales y promueva lavigilancia social con transparencia.Qué programas estaban operando en el2004 y cuáles se transfierena) Trabajar RuralEs uno de los principales programas deFONCODES, cuyo objetivo es promoverel empleo temporal. A Trabajar Rural daempleo durante seis meses a hombres ymujeres que viven en pueblos muy pobres;participan en trabajos temporalesorientados a la rehabilitación, el mantenimientoy la puesta en valor de la infraestructurasocial en beneficio de la comunidad.El presidente de la República AlejandroToledo lanzó el programa A TrabajarRural en octubre de 2001, en el distritode Limatambo, Cusco. Además, encargósu ejecución y desarrollo en el sectorrural a FONCODES. Este programarepresentó en 2003 el 36 por ciento delpresupuesto total de FONCODES. 12b) Mejorando tu VidaEs un programa que busca mejorar la calidadde vida de la población rural medianteel financiamiento de proyectos deinfraestructura social y económica, orientadosa la satisfacción de necesidades bá-11 Obviamente, la capacidad de la participación de la población ha sido, sobre todo para técnicos con muy pocaexperiencia de base, un descubrimiento de las capacidades de la población en situación de pobreza. Esta capacidad dela población es parte de su legado cultural, de su experiencia ancestral de reciprocidad y ayuda mutua no solo en el áreaandina, sino también en áreas urbanas como consecuencia del proceso de migración.12 FONCODES. Memoria de gestión institucional 2003.

MARÍA JOSEFINA HUAMÁNSu objetivo se expresa claramente en ladelimitación de sus funciones que a la letradice:«a) Aprobar directivas; organizar, dirigir,coordinar, ejecutar, supervisar, evaluar ycontrolar los programas, proyectos y actividadesde apoyo y seguridad alimentaria; promoverla generación de ingresos, preferentementea los grupos de mujeres organizadasy fomentar el desarrollo integral de los hijosde las madres de los comedores populares yclub de madres». 14Como podemos observar, su función noera solo brindar apoyo alimentario; tambiénlo era la generación de ingresos, función quese sobrepone a la de FONCODES.Desde su nacimiento, al PRONAA se lefue entregando la responsabilidad de ejecutarprogramas de complementación alimentariay nutricional, al mismo tiempo quese fueron creando nuevos programas. Una limitaciónpermanente ha sido que estos programasno han tenido un ente rector que orientelos objetivos nutricionales a través de unapolítica clara de seguridad alimentaria.Aunque el PRONAA señale que su misiónes: «Contribuir a elevar el nivel alimentarioy nutricional de la población en situación de pobrezaextrema, ejecutando acciones de apoyo yseguridad alimentaria dirigidas preferentementea la atención de los grupos vulnerables y en altoriesgo nutricional, especialmente a los niños,madres gestantes y lactantes y damnificados porsituación de emergencia temporal», 15 sus programasno responden necesariamente a una estrategiaclara y ordenada para cumplir sumisión.25El año 2002 le transfirieron al PRONAAalgunos programas del Ministerio de Educacióny del FONCODES, como los desayunosescolares y los programas focalizados en poblacionesen situación de riesgo, como el Programade Alimentación y Nutrición a Familiasde Alto Riesgo (PANFAR), ejecutado hastaentonces por el Ministerio de Salud y Prisma,institución privada. Dichos programas,a diferencia de los de complementaciónalimentaria, requieren una especial capacidadtécnica para asegurar el impactonutricional, capacidad que el PRONAA notiene. Por ello, recibe la supervisión técnicadel Centro Nacional de Alimentación y Nutrición(CENAN), organismo perteneciente alMinisterio de Salud.Como lo señala en sus funciones, elPRONAA ha sido un gran comprador y distribuidorde alimentos, asumiendo así un roldinamizador de la producción agrícola local:«f) Adquirir productos alimenticios yagroindustriales básicamente de origen local quecumplan con los requerimientos nutricionalesnecesarios para la ejecución de los diversos programasa cargo de los recursos provenientes delTesoro Público y a aquellos que se obtengan de lamonetización de las donaciones de alimentos decooperación técnica internacional y los recursospropios obtenidos como resultado de enajenacionesa título oneroso». 16Asimismo, el sector privado productorde alimentos agroindustriales ha visto alPRONAA como uno de sus principales compradores.Esta expectativa ha influido tambiénen su dinámica, jugando a veces un papelde presión en las decisiones, y con máspoder político que las que provienen de lasorganizaciones sociales de base. 17El organigrama del PRONAA es relativamentecomplejo, pues poco a poco ha ido creciendocomo organismo desconcentrado. Actualmentetiene 28 unidades operativas, unapor departamento, a excepción de algunosdepartamentos que tienen dos unidadesoperativas. En los últimos años ha ido estableciendouna infraestructura para la com-14 Reglamento de Organización y Funciones del PRONAA, citado por Guillermo Rebosio y Enrique Rodríguez, en Ingresocampesino y compras estatales de alimentos en el Perú. Lima: CIES/CEDEP, 2001, p. 44.15 Op. cit., p. 43.16 Op .cit p. 44.17 Entrevista con Víctor Caballero, ex director ejecutivo y ex jefe (e) del PRONAA.

26pra de alimentos en el ámbito nacional, quecuenta con almacenes y centros de acopio acargo de sus unidades operativas, que hacenposible la adquisición y la distribución. Desdeellos se han realizado las compras locales.Según la ley 26573, promulgada el 9 de enerode 1996, los programas de apoyo alimentariodeben utilizar los alimentos que se producenen el ámbito geográfico donde se ejecutan,adquiriéndolos de forma directa a los productoresorganizados empresarialmente.Esta ley fue modificada y reforzada porotras leyes y decretos supremos. Así, el decretosupremo 841 del 25 de agosto de 1996dispuso que los programas sociales de apoyoalimentario debían definir sus requerimientosde cobertura, productos y población objetivohasta 2000. Asimismo, incorporó a empresasagroindustriales como proveedores locales.Por su lado, la ley 26746 del 21 de enerode 1997 modificó la ley 26573, al ampliarlos ámbitos para realizar compras de alimentoslocales a los productores agrarios individuales,a los organizados y a las empresasagroindustriales. Finalmente, la ley 27060,promulgada el 8 de febrero de 1999, establecióla adquisición directa a productores localespor el PRONAA, exonerándolo de los requisitosestablecidos en la Ley de Contratacionesy Adquisiciones del Estado.Según Guillermo Rebosio y EnriqueRodríguez, 18 uno de los principales obstáculospara la buena gestión del PRONAA hasido la intromisión de criterios políticos, el usoclientelista de los recursos, la escasa transparenciaen el manejo administrativo y las irregularidadesen los procesos de compra. Al serexonerado del cumplimiento de normas, seposibilita un proceso de compra más ágil yaccesible para los pequeños productores.Cuadernos Descentralistas 16Observa también que esas facilidades sepueden prestar a prácticas ilícitas en contrade los intereses del Estado y de los propiosbeneficiarios de los programas: 19 se puede realizarel pago adelantado sin tener las garantíasdel proveedor; la exoneración de la presentaciónde cartas fianza, lo que facilita elincumplimiento de contratos; la suscripciónde contratos por funcionarios que ya no tienenfacultades de representación; la selecciónde proveedores que no cumplen con los requisitosestablecidos por el PRONAA para serincluidos como pequeños productores agrícolaso pecuarios; la sobrevaloración de bienesadquiridos a través de adjudicaciones a preciosmás altos que sus competidores o pagosen exceso sobre el monto fijado en el contrato;utilización de documentos adulteradospara sustentar gastos realizados durante comisionesde servicio, entre otros.De lo dicho se puede inferir que elPRONAA tiene dos objetivos que no siempreson compatibles. Por un lado, ser una herramientade activación del agro para mejorarlos ingresos en zonas rurales pobres; y, porotro, establecer canastas de alimentos con requerimientoscalóricos y proteicos definidos,que sean asimilados y aceptados por la poblaciónobjetivo. Estos alimentos no puedenproveerse siempre a través de compras locales,porque no cumplen con los requerimientoso porque su producción es estacional.Además, no todos los programas alimentariosson «buenos» para mejorar los ingresos de losagricultores, porque el volumen de la demandano lo permite.Los programas más específicos, comolos nutricionales, requieren de productos agroindustriales,como mezclas fortificadas, galletas,panes enriquecidos y leche pasteurizada,productos que no ofrecen los pequeños agricultores.En cambio, los comedores popularestienen una canasta más flexible y menoscentrada en productos agroindustriales quesí pueden ser ofrecidos por productores locales.Hasta antes de la transferencia deFONCODES al MIMDES, el PRONAA era laentidad del ministerio con mayor asignaciónpresupuestal. En 1993, año en el que iniciasus operaciones, tenía un presupuesto de 29millones de dólares; en 1995 aumenta consi-18 REBOSIO, Guillermo y Enrique RODRÍGUEZ. Ingreso campesino y compras estatales de alimentos en el Perú. Lima: CIES/CEDEP, 2001.19 Op. cit., p. 61.

MARÍA JOSEFINA HUAMÁNderablemente a 77 millones de dólares; luegobaja y vuelve a subir a partir de 1998,llegando a su pico más alto en 2000, con 97millones de dólares. 20 Estos datos nos permitendeducir que el PRONAA contó conmás recursos en años electorales. En 2002la partida del PRONAA se duplicó, reduciéndosedrásticamente en 2004. 2127Veamos en los siguientes cuadros loscambios en la responsabilidad de ejecuciónde los programas alimentarios, ingresocampesino y compras estatales de alimentosen el Perú.LOS PROGRAMAS ALIMENTARIOSCUADRO Nº 3COMPLEMENTACIÓN ALIMENTARIA AL AÑO 2001PROMUDEHPROGRAMAORGANISMORESPONSABLEPOBLACIÓNOBJETIVOTOTAL DEPOBLACIÓNATENDIDAMONTO(EN SOLES)Wawa WasiPrograma Nacionalde Wawa WasiNiños menores de5 años50.000AlimentaciónescolarGerencia Técnicadel PRONAANiños escolares oen edad escolar903.326AlimentacióninfantilGerencia Técnicadel PRONAANiños menores de5 años295.44950.228.827ComedorespopularesGerencia Técnicadel PRONAAPoblación enriesgo y pobreza986.40763.436.089Fuente: O’BRIEN, Eduardo. Informe sobre programas sociales. Lima: Mesa de Concertación para la Lucha contrala Pobreza. Lima, 2001.CUADRO Nº 4COMPLEMENTACIÓN ALIMENTARIA AL AÑO 2001Sector SaludPROGRAMAORGANISMORESPONSABLEPOBLACIÓNOBJETIVOTOTAL DEPOBLACIÓNATENDIDAPrograma de Alimentacióny Nutrición del Menoren Abandono y enRiesgo Nutricional(PROMARN)INS, CENAN,MINSANiños escolares oen edad escolar4.040Desayunos escolaresINS, CENAN,MINSANiños escolares oen edad escolar1.912.441Fuente: O’BRIEN, Eduardo, op. cit.20 VERÁSTEGUI, Rocío. El gasto social y los programas de lucha contra la extrema pobreza. Lima: CIP, Área de EstudiosSociales, 2005, p. 8.21 Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria 2004-2015, decreto supremo 066-2004-PCM, Metas del objetivo generaly metas específicas.

28Cuadernos Descentralistas 16CUADRO Nº 5COMPLEMENTACIóN ALIMENTARIA AL AÑO 2001Municipios distritalesPROGRAMAORGANISMORESPONSABLEPOBLACIÓNOBJETIVOTOTAL DEPOBLACIÓNATENDIDAMONTO(EN SOLES)Vaso de LecheMunicipioDistritalMenores de 6años, de 7 a 12,ancianos y personascon TBC4.937.671 325.124,000Fuente: O’BRIEN, Eduardo, op. cit.CUADRO Nº 6PROGRAMAS NUTRICIONALES AL AÑO 2001Sector SaludPROGRAMAORGANISMORESPONSABLEPOBLACIÓNOBJETIVOTOTAL DEPOBLACIÓNATENDIDAMONTO(EN SOLES)Programa de DeficienciasporMicronutrientes(PRODEMI)Dirección Generalde Saludde las Personas,MINSAPoblación enriesgo y pobreza12.00089’942.618PANFARINS, CENAN,MINSAPoblación enriesgo y pobreza146.418Programa deComplementaciónAlimentaria paraGrupos de MayorRiesgo(PACFO)INS, CENAN,MINSANiños menoresde 5 años247.678Alimentación ynutrición parapacientes de TBCy familiaresINS, MINSAPoblación enriesgo y pobreza29.414Fuente: O’BRIEN, Eduardo, op. cit.En mayo de 2002, el decreto supremo034-2002-PCM resuelve que los programasalimentarios a cargo del MINSA pasen a seradministrados por el PRONAA.

MARÍA JOSEFINA HUAMÁN29CUADRO Nº 7PROGRAMAS DE COMPLEMENTACIÓN ALIMENTARIA YNUTRICIONALES A CARGO DEL MIMDESPRONAA 2005PROGRAMAS DECOMPLEMENTACIÓNALIMENTARIA*PROGRAMAS DECOMPLEMENTACIÓNINFANTIL**PROGRAMA DEALIMENTACIÓN ESCOLARComedores popularesComedores infantilesDesayunos escolaresAlimentos por trabajo en comunidadescampesinasPACFOAlmuerzos escolaresConvenios con institucionesque atienden a grupos vulnerablesPANFAR/Wawa WasiConvenios con colegios yfundacionesFuente: MIMDES.* En proceso de transferencia.** Dos de ellos nutricionales.CUADRO Nº 8PROGRAMA DE COMPLEMENTACIÓN ALIMENTARIAEN EL ÁMBITO NACIONALPresupuesto 2004 - 2005Comedores / hogares y albergues / alimentos por trabajoRUBRO2004 2005Compra de alimentos86’992.32488’994.705Gastos operativos10’232.2918’889.470Emergencia5’117.1964’440.735TOTAL102’341.911102’343.910

30Críticas frecuentes a los programas decomplementación alimentaria y nutricionalesadministrados por el PRONAALas críticas más frecuentes a los programasde complementación alimentaria y nutricionalescoinciden desde diversas orientaciones:i) multiplicidad de programas con poblacionesobjetivo similares; ii) enfoquesectorializado y desarticulado; iii) centralizacióndel diseño, la programación y la gestiónde los programas; iv) ausencia de un sistemade monitoreo y evaluación; v) uso clientelistade algunos programas; vi) ausencia de unaestrategia nacional de seguridad alimentariacon metas nutricionales a la que se articulenlos programas; vii) falta de una entidadmultisectorial que asuma el liderazgo de laorientación del programa; viii) debilidad delente rector en materia nutricional; ix) visionesestrechas que no entienden ni reconocenel aporte económico de las mujeres organizadasen comedores populares, entre otros.Asimismo, hay críticas que no son totalmentecompartidas, ni por expertos en el diseñode políticas públicas ni por ejecutoresdentro del Estado. Estas son: la existencia defiltraciones y la ausencia de criterios y prácticasde graduación.Nuevo marco de política para los programasque pueden ayudar a superar algunas de lascríticasCuadernos Descentralistas 16a. La Estrategia de Seguridad Alimentaria2004-2015, aprobada en setiembre de2004, que debiera orientar los programasde complementación alimentaria y nutricionales.Esta estrategia tiene como objetivos:prevenir y reducir los niveles demalnutrición; disminuir la desnutricióncrónica de los niños menores de 5 añosde 25 por ciento a 20 por ciento, cerrandola brecha urbano-rural y reduciendola deficiencia de micronutrientes, prioritariamentela anemia, en menores de 36meses y en mujeres gestantes, de 68 porciento y 50 por ciento, respectivamente,a menos de 20 por ciento. Asimismo, aumentarla disponibilidad per cápita diariade alimentos de origen animal; incrementarel superávit en la balanza comercialde alimentos; reducir de 35,8 por cientoa 25 por ciento los hogares con déficitcalórico; reducir de 60 por ciento a 40 porciento el número de niños menores de 36meses y de mujeres gestantes con prácticasinadecuadas en alimentación-nutrición-salud.22b. La Estrategia de Lucha contra la Pobreza2004-2006 aprobada en setiembre de2004, cuando se emite el decreto supremo009-2004-PCM, que señala la necesidadde alinear los planes y los presupuestossectoriales, regionales y locales paradar cumplimiento a los compromisos delAcuerdo Nacional, la Carta de PolíticaSocial y las Metas del Milenio de Desarrollo,así como establecer una gerenciabasada en resultados; un sistema de seguimiento,monitoreo y evaluación de lainversión social; un Comité Técnico SocialMultisectorial como instancia operativade la Comisión Interministerial deAsuntos Sociales (CIAS), encargado deasesorar a los organismos del Estado enla ejecución de la política social y que fusionaen él los comités técnicos que elaboraronlas diversas estrategias mencionadas,salvo la de seguridad alimentaria quees asumida por el CIAS.A su vez, esta estrategia establece cuatroestrategias de lucha contra la pobreza: i) desarrollode capacidades humanas; ii) empleoy generación de oportunidades para los pobres;iii) establecimiento de una red de protecciónsocial; iv) vincular las estrategias delucha contra la pobreza, la estrategia de seguridadalimentaria y el Plan de DesarrolloRural.22 Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria 2004-2015, decreto supremo 066-2004-PCM, Metas del objetivo generaly metas específicas.

MARÍA JOSEFINA HUAMÁN31III. EL PROCESO DE TRANSFERENCIA DE LOSPROGRAMAS SOCIALESEl proceso de transferencia a través de lanormatividad 12003En la segunda disposición complementaria sobrela transferencia de programas sociales yproyectos de inversión productiva nacional,la Ley de Bases de la Descentralización(27783) establece: «[…] a partir del ejercicio fiscal2003, se inicia la transferencia a los gobiernosregionales o locales, según corresponda, delos programas sociales de lucha contra la pobrezay los proyectos de inversión e infraestructuraproductiva de alcance regional, en función de lascapacidades de gestión de cada gobierno regionalo local».Qué se transfiere desde 2003El 31 de marzo de 2003 se promulga el decretosupremo 036-2003-PCM, que instituye losprogramas y el cronograma de transferenciaa los gobiernos regionales y locales de los fondosy proyectos sociales, programas de luchacontra la pobreza y proyectos de inversiónen infraestructura productiva enel ámbito regional.El mencionado decreto establece que duranteel segundo y tercer semestres de ese añose preparará la transferencia y que en el últimose transferirá a los municipios provincialestres programas de complementación alimenticiapertenecientes al PRONAA: el Programade Apoyo a Comedores Populares, elPrograma de Alimentos por Trabajo y el Programade Apoyo a Albergues.Dispone también la transferencia a losmunicipios distritales de los programas deinfraestructura social del FONCODES, específicamentelos programas A Trabajar Rural yMejorando tu Vida, que incluyen la construcciónde postas, aulas, puentes, entre otros, ycuyo costo no exceda los 200.000 nuevos soles.Sin embargo, no se consideró la transferenciade recursos para gastos administrativosy logísticos, que deben ser asumidos porlos municipios, de manera que, en un primermomento, la transferencia resultó muy pocoatractiva.Asimismo, el decreto supremo 036 establecela transferencia de otros tres programasmás, orientados también a la lucha contra lapobreza: (i) El Programa Nacional de Manejode Cuencas Hidrográficas y Conservaciónde Suelos (PRONAMACHCS), del Ministeriode Agricultura, pero condicionado al acuerdocon el Banco Japonés de Inversiones (JBIC),que financiaba el programa. Durante el segundoy tercer semestres se prepararía su integracióna FONCODES, cosa que nunca sucedió.(ii) Pro Vía Rural, que tiene como objetivoel mantenimiento de caminos en el ámbitolocal. Y, (iii) el Proyecto Ordesur, de reconstrucciónlocal.1 Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social. Transferencias de los programas sociales 2004. Normas y procedimientos. Lima:MIMDES-Dirección General de Descentralización, Concertación y Participación Social, 2004, p. 264.

32Acreditación de la capacidad de gestión delos municipios provinciales y distritalesPara calificar y determinar las capacidadesde gestión de los gobiernos locales, el ConsejoNacional de Descentralización (CND) estableciólos procedimientos y los mecanismosde verificación. Para ello, emitió la resoluciónde presidencia 070-CND-P-2003 (directiva02), que señala los procedimientos para latransferencia según lo dispuesto en el decretosupremo 036. La resolución de presidencia071-CND-P-2003 (directiva 03) establece losmecanismos de verificación de las capacidadesde gestión de los gobiernos regionales ylocales para la ejecución de los programas.Luego estos son modificados por la resoluciónpresidencial Nº 082-CND-P-2003, que señalaun conjunto de requisitos para acreditar a lasmunicipalidades provinciales y distritales queestán en condiciones de recibir las transferencias,así como los procedimientos por seguiren el 2003.Se señalan tres etapas para la transferencia:Primera etapa: De marzo de 2003 al 30de agosto de 2003. En ella las municipalidadesprovinciales y distritales debían preparary entregar sus expedientes técnicos.Paralelamente, el MIMDES el PRONAA y elFONCODES preparaban los informes del stockde alimentos y proyectos de infraestructurasocial por transferir.Segunda etapa: Desde el 26 de setiembrede 2003 las comisiones de entrega de los ministeriosy las de recepción de las municipalidadesacreditadas llegaban a acuerdos parala transferencia.Tercera etapa: En octubre de 2003 se iniciala transferencia.Más tarde el CND emite el instructivo001-CND-GFL-2003 para la formulación delexpediente que contenga los mecanismos deverificación establecidos en la directiva 003,aplicables a los gobiernos locales, provincialesy distritales, detallando cada uno de ellos.Los mecanismos para los gobiernos provincialesson: (i) haber aprobado el Reglamentode Organización y Funciones (ROF); (ii) teneren su organigrama estructural al menosCuadernos Descentralistas 16una unidad orgánica que se haga responsabletécnica y operativamente de la gestión deproyectos y servicios sociales cuya función estéen el ROF; (iii) contar con un ingeniero civil oun arquitecto colegiados, debidamente contratadosde acuerdo con el requerimiento quedemanden las responsabilidades por ser transferidas,cuando se trate de proyectos que impliquenejecución de obras; (iv) haber aprobadoel Plan de Desarrollo Provincial Concertado;(v) tener un programa de inversionesincorporado en el presupuesto institucionalvigente, consistente con los objetivosdel Plan de Desarrollo; (vi) haber aprobadoun plan operativo en servicios sociales, queincluya objetivos por lograr, actividades pordesarrollar, resultados esperados y uncronograma de ejecución.En el caso de los gobiernos distritales: (i)tener en su organigrama estructural un áreafuncional, responsable técnica y operativamentede la ejecución de los proyectos transferidos;(ii) contar con un ingeniero civil o unarquitecto colegiados, debidamente contratadosde acuerdo con los requerimientos quedemanden las responsabilidades por ser transferidas,cuando se trate de proyectos que impliquenejecución de obras; (iii) contar con almenos un trabajador asignado a la responsabilidadde ejecución del plan operativo de serviciossociales; (iv) tener aprobado el Plan deDesarrollo Distrital Concertado; (v) teneraprobado un programa de inversiones incorporadoen el presupuesto institucional vigente;(vi) haber aprobado un plan operativo enservicios sociales.Criterios para la transferenciaEl MIMDES, a su vez, emite, en junio, la resoluciónministerial 279-2003, que contiene ladirectiva que establece los Criterios para laTransferencia Efectiva de Gestión de los ProgramasSociales de su cartera.Para la transferencia de los proyectos deinfraestructura social de FONCODES a losmunicipios distritales, se establece:«Los proyectos concluidos al 30 de setiembrese transfieren conforme a las valorizaciones yliquidaciones; los proyectos no concluidos y losque se inician el 30 de setiembre se transfieren

MARÍA JOSEFINA HUAMÁNuna vez concluidos. Se transfieren los expedientestécnicos y los recursos financieros ordinariosdel presupuesto de Foncodes de los proyectos programadospara iniciarse el 1 de octubre, para quelas municipalidades distritales inicien su ejecución.Estos proyectos deben formar parte del Plande Desarrollo Concertado. FONCODES brindaráasistencia técnica a las municipalidades que lorequieran».Para la transferencia de los Programas deComplementación Alimentaria del PRONAAa las municipalidades provinciales se estableceque:«Se transfiere a las municipalidades provincialesdonde vienen funcionando los programas,siendo ellas las que deben adquirir los alimentosy la distribución a las municipalidades distritales.PRONAA dará asesoría financiera a las municipalidadesque lo requieran.«En ambos casos, se suscribirán conveniosde cooperación y apoyo a la gestión por un plazode un año prorrogable. Para los mecanismos deverificación podrían suscribir convenios de colaboracióncon el MIMDES u otras institucionesque los asesorarán».Asimismo, plantea: «[...] el MIMDES velarápor la transparencia y participación del procesoa través de espacios de concertación local ycomités de gestión y fiscalización, siendo la primeravez que se les nombra».Competencia de los diversos niveles degobiernoLa resolución ministerial 279 señala tambiénlas competencias de los diversos niveles degobierno:1. Gobierno Nacional: El MIMDES, comoente rector, debe: (i) Formular políticas y metasnacionales de inversión social, asistenciay seguridad alimentaria para la lucha contrala pobreza. (ii) Establecer los indicadores eíndices de asignación de los fondos del Estadopara los programas sociales que serántransferidos. (iii) Determinar los criterios parala supervisión y control del uso de los recursosasignados. (iv) En coordinación con elCND y el Ministerio de Economía y Finanzas(MEF), aprobar los índices de asignación33referencial que se actualizan cada año. (v)Formular directivas para la identificación, ejecución,supervisión y control de proyectos deinfraestructura e inversión social y seguridadalimentaria; sistema de compras y distribuciónde alimentos; identificación y prioridadesde la población beneficiaria; concertación,participación, transparencia y vigilancia delos programas sociales, para lo que consultacon los gobiernos regionales y locales). (vi)Coordinar con otros sectores del GobiernoNacional, Regional y Local, estrategias, planesy programas nacionales de lucha contrala pobreza, para construir un modelo de gestióndescentralizada de los programas sociales,y recoger aportes de la sociedad civil y laMesa de Concertación para la Lucha Contrala Pobreza (MCLCP).2. Gobiernos regionales: (i) En el marco delas políticas nacionales y regionales de luchacontra la pobreza, coordinar y brindar apoyoa las municipalidades receptoras de losprogramas sociales. (ii) Coordinar con losgobiernos regionales con el fin de que brindenapoyo técnico a los gobiernos locales parael buen funcionamiento de los programas socialestransferidos. (iii) Los gobiernos regionales,por medio de sus planes de desarrollo regional,fijan ejes prioritarios para la inversiónsocial y la canasta básica alimentaria regionalque sirven a las municipalidades para la comprade los alimentos por ser distribuidos en losprogramas de apoyo alimentario.3. Gobiernos locales: (i) Asumen la gestión yadministración de los programas sociales transferidos,y deben asegurar la calidad y continuidadde los servicios a la población. (ii) Los recursosasignados serán destinados exclusivamentea los programas transferidos. (iii) Losproyectos de inversión social deben ser decididospor los Consejos de Coordinación Local(CCL) y teniendo en cuenta el Plan de DesarrolloLocal. (iv) Para la adquisición de alimentospodrán acogerse a las normas legales y técnicasaplicables al PRONAA, priorizando comprasregionales y locales en coordinación con los clubesde madres y comedores populares de su jurisdicción.(v) Suscriben convenios de cooperacióncon el MIMDES.

34La participación de las organizacionessociales que brindan apoyo alimentarioComedores popularesEl 14 de setiembre de 2003 se da la resoluciónministerial 532, que modifica la directiva anteriorcon el fin de incorporar la ley 25307 ysu reglamento, aprobados durante el año2002, y que declara de prioritario interés nacionalla labor que realizan los clubes de madres,los comités del Vaso de Leche, los comedorespopulares autogestionarios, las cocinasfamiliares y los centros materno-infantiles ydemás organizaciones sociales de base (OSB),en lo que se refiere al servicio de apoyoalimentario que brindan a las familias demenores recursos.Estipula que en el acta de entrega y recepciónde los proyectos y programas se debeañadir el compromiso de los alcaldes provincialesde instalar, en un plazo no mayor detreinta días, los comités de gestión, conformea la ley 25307 y su reglamento. Asimismo,señala que la asignación presupuestal se haráen coordinación con el MEF, el CND, la Mesade Trabajo de Descentralización y la Mesa deDiálogo de las Organizaciones Sociales deBase (disposición que no se ha cumplido).La directiva anterior es modificada porresolución ministerial 666 del 1 noviembre de2003, que establece, en lo sustantivo, que sedeben incorporar en la base legal de la directivala ley 27731 y su reglamento, que regulanla participación de los clubes de madres ylos comedores populares autogestionarios enlos programas de apoyo alimentario.Municipalidades acreditadasEl 31 de octubre se emitió el decreto supremo088-2003-PCM, que contiene la relación delas municipalidades que fueron acreditadas.Los municipios provinciales que calificaronpara recibir la transferencia de los programasde complementación alimentaria fueron 67 de194 (35 por ciento del total y 26 por cientodel presupuesto del PRONAA). Las municipalidadesacreditadas para obtener la transferenciade los proyectos de infraestructurasocial fueron 241 de 1.596, es decir, el 15 porCuadernos Descentralistas 16ciento del total y el equivalente al 14 por cientodel presupuesto de FONCODES.Establece además que el MIMDES, a travésde sus gerencias zonales de PRONAA yFONCODES, firmarán los convenios de gestióncon las municipalidades acreditadas, yque los programas de complementaciónalimentaria por realizarse el último trimestrede 2003 transferirán alimentos y no recursoseconómicos.Procedimientos operativos para latransferenciaPara la gestión de los programas transferidosse emitió un conjunto de directivas. Así, ennoviembre de 2003 el MIMDES publicó la resoluciónministerial 699-2003, que establece«los procedimientos operativos para laimplementación de los proyectos de infraestructurasocial y productiva» cuyos expedientes hansido transferidos a las municipalidadesdistritales. Señala que: (i) Se aplica el «modelode financiamiento de los núcleosejecutores» según normas ya establecidaspara FONCODES. (ii) Las jefaturas zonalesde FONCODES firmarán convenios de gestióncon las municipalidades distritales paraestablecer el mecanismo de financiamiento ydar asistencia técnica; en estos convenios seprevé la transferencia financiera del MIMDESa las municipalidades para la implementaciónde los proyectos. (iii) Se suscriben conveniosespecíficos entre la Jefatura Zonal deFONCODES, la Municipalidad Distrital y elNúcleo Ejecutor, con el fin de establecer lascondiciones del financiamiento. (iv) La Municipalidadtransfiere a la cuenta bancaria delNúcleo Ejecutor recursos para asumir los costosde ejecución del proyecto.Se define el rol de asistencia técnica deFONCODES a los municipios para cada etapadel ciclo del proyecto. Se señala que el NúcleoEjecutor debe estar constituido por lapropia población en situación de pobreza ocualquier institución o grupo social que representea la comunidad, y que recibe lastransferencias, goza de capacidad jurídicapara contratar e intervenir en procesos administrativosy judiciales y en todos los actospara la ejecución del proyecto. Se define tambiénel rol del municipio, de FONCODES ydel Núcleo Ejecutor en el ciclo del proyecto.

MARÍA JOSEFINA HUAMÁNSe establecen «procedimientos para la gestiónde los programas de complementaciónalimentaria en las 67 municipalidades provincialesacreditadas»: (i) El PRONAA transferirá elstock de alimentos a los municipios que hayansido acreditados, los que, en coordinacióncon aquel, asumirán las fases de almacenamientoy distribución. (ii) Se proveerá asistenciatécnica en el manejo de las fases delprograma en el marco del plan de capacitacióndel CND y el MIMDES.Define como fases del programa:focalización, admisión, programación, adquisición,almacenamiento, distribución,monitoreo, seguimiento y evaluación. Precisa,también, las funciones del PRONAA,de los municipios provinciales y distritalesy de los comités de gestión en cada una deestas fases.Para el año 2003 se dispone que la fasede focalización y admisión se ejecute deacuerdo con la programación ya existente,con los mismos comedores populares, hogaresy albergues, y manteniendo el mismo númerode beneficiarios. Establece las siguientesfunciones del PRONAA: (i) En la fase deprogramación, el PRONAA dará asistenciatécnica para la definición de las metas físicasy financieras para el 2004, así como de lascanastas de alimentos. (ii) Asesorará en la elaboracióndel Plan Anual de Adquisiciones. (iii)En la fase de almacenamiento, y a solicituddel Gobierno Local, asumirá la responsabilidadde guardar y controlar la calidad de losalimentos, y asesorará el proceso de transferenciade capacidades. (ii) Distribuirá los alimentos,junto con los municipios provinciales,y supervisará el cumplimiento de las metasdel año 2003.De otro lado, el Gobierno Regional asumirálas siguientes funciones: (i) Incorporarel enfoque de seguridad alimentaria en susplanes de desarrollo regional. (ii) En coordinacióncon los gobiernos provinciales ydistritales, elaborará la canasta básicaalimentaria, teniendo en cuenta la propuestade los comités de gestión local, que servirá debase para la adquisición de alimentos.Al respecto, las funciones del GobiernoProvincial serán: (i) Definir la composición de35la canasta de acuerdo con los lineamientosdel MIMDES y elaborar, de manera concertadacon los gobiernos regionales y distritales,las canastas de alimentos, considerando laspropuestas de los comités de gestión y teniendoen cuenta la disponibilidad de alimentos.(ii) Solicitar a los municipios distritales la programaciónde las metas anuales, elaborar elPlan Anual de Adquisiciones de Alimentosde la provincia del año 2004 y remitirla alMIMDES, a través de gerencias zonales delPronaa. (iii) Trasladar los alimentos a un almacénadecuado, bajo su responsabilidad yluego de firmar un acta de calidad y cantidadde productos alimenticios. Si no tiene almacén,el Gobierno Local puede guardarlosen la gerencia local del PRONAA. (iv) Haráel monitoreo, el seguimiento y la evaluaciónde los municipios distritales, que se encargaránde distribuir los alimentos. (v) El GobiernoDistrital elaborará la programación anualde metas físicas y financieras del año 2004teniendo como referencia los techos presupuestalesasignados por el MEF; asimismo,distribuirá y acopiará información para elmonitoreo.Los comités de gestiónLos comités de gestión serán instalados poriniciativa del alcalde provincial. Sus funcionesson: (i) Proponer a los gobiernos provincialeslas canastas de alimentos. (ii) Vigilarlos almacenes de alimentos. (iii) Participarcomo veedor en el proceso de distribución.(iv) Evaluar las metas físicas y losindicadores de gestión.Desarrollo de capacidadesEn setiembre del 2003, por resolución ministerial482, se aprueba la directiva 19 delMIMDES sobre el fortalecimiento institucionalde los gobiernos regionales y locales para latransferencia de los programas sociales. Enesa resolución se establece que, en reconocimientodel rol rector del MIMDES, la Direcciónde Fortalecimiento Institucional conducey promueve procesos de desarrollo de capacidadesde gobiernos regionales y locales.Sus programas son coordinados con la comisiónde transferencia del sector, y se presentanal CND para que formen parte de

36su Plan Nacional de Capacidades. El planincluye la capacitación, de acuerdo con susnecesidades, del personal del MIMDES, delos gobiernos locales y regionales y de losactores de la sociedad civil. Se planteó, además,que los cursos sean diseñados de maneraparticipativa, por medio de la organizaciónde una red de facilitadores locales y nacionales.Presupuesto de 2004El 19 de diciembre de 2003 se publica la ley28128, Ley de Presupuesto 2004, en la que seestablece con claridad la situación de los municipiosacreditados y la de los no acreditadosy se asigna a todos los recursos propiosde las transferencias aprobadas (programasde complementación alimentaria y de infraestructurasocial), con la diferencia de que losacreditados ejecutan su presupuesto, mientrasque el de los no acreditados es realizadopor el MIMDES. Esta decisión generó un enormemalestar y confusión en los municipios,debido, también, a los cambios de los montosasignados en relación con otros años.Apreciaciones sobre la normatividademitida en 2003: Un intento de análisisEl año 2003 estuvo dedicado sobre todo a establecerel marco normativo sobre los procedimientosoperativos para la transferencia delos proyectos de infraestructura social y decomplementación alimentaria, tanto desde elCND, cuanto, más específicamente, desde elMIMDES.Las normas fueron pensadas y elaboradaspor el Gobierno Nacional, sin que hubieseuna instancia de participación y consultacon los otros actores directamente involucradosen los programas y proyectos, los municipiosprovinciales y distritales y las OSB.No se generan consensos previos sobre el procesode transferencia. No existe una instanciaque lo asegure. La representación de losalcaldes distritales y provinciales en el CNDresulta insuficiente.La forma como se fue produciendo estanormatividad expresa que la aparente sencillezde la transferencia estaba, en realidad,Cuadernos Descentralistas 16ocultando una cantidad de detalles que habíaque tomar en cuenta.Lo normado hasta el fin de 2003 se centraen la acreditación y recepción de recursospara la gestión de los proyectos y programas,sin una orientación de política y sin perspectivaprogramática. Si bien se menciona brevementeque el Gobierno Regional debe teneren cuenta las políticas nacionales de luchacontra la pobreza, en ese momento no estabanaprobadas ni la Estrategia de Lucha Contrala Pobreza, ni la Estrategia de SeguridadAlimentaria, ni el Plan de Desarrollo Rural.Se transfieren los programas de complementaciónalimentaria sin, antes, haberlosrediseñado de acuerdo con las particularidadesde las provincias y distritos; así, por ejemplo,no se diferencia el sentido del apoyoalimentario entre las zonas rurales y urbanas;no se determinan objetivos alimentarios clarosni distintos de los ya existentes; no se losplanteó como un componente del desarrolloterritorial e integral. Si bien se establece comomecanismo de acreditación la existencia delos planes concertados y los presupuestosparticipativos, su referencia en el conjunto denormas era todavía muy incipiente.Llama particularmente la atención que,a pesar de las muchas normas que se emiten,ninguna mencione de manera específica quese deben o pueden rediseñar los programassociales; peor aun: en algunas de ellas se señalaque se debía seguir con los mecanismosy con la programación ya existente. Así, porejemplo, en el caso de FONCODES queda muyclaro que los proyectos son puestos en prácticapor medio de los núcleos ejecutores.Por eso, llama la atención que desde elMIMDES se critique que los gobiernos localesno hayan aprovechado la oportunidad de latransferencia para rediseñar los programas.Era ya bastante entender lo que se les transferíay el conjunto de normas que se emitierondurante todo 2003.Aunque al principio no se propusieronmecanismos de participación de las organizacionesde mujeres socias de los comedorespopulares, en el transcurso de 2003 se fueronpromulgando normas que establecieron ins-

MARÍA JOSEFINA HUAMÁNtancias de participación. Así, con la ley 25307,que crea los comités de gestión, se produceun avance en pro de la democratización delproceso de transferencia, pues esta instanciade participación ciudadana hace posibleuna mayor incidencia de la poblaciónen la toma de decisiones, como la definiciónde la canasta alimenticia en el ámbito provincial;sin embargo, su función es sobretodo consultiva. Los gobiernos regionales,como ha sucedido con el resto de lanormatividad, cumplen un papel absolutamentesecundario y prescindible.Desde la reglamentación dictada en 2003se empieza a percibir, lo que será más claro enlas siguientes normas que se emiten en 2004,que las funciones y responsabilidades otorgadasal MIMDES —y, más específicamente, aFONCODES y el PRONAA— durante el procesode transferencia y luego de este suponenque, para cumplirlas, deben fortalecerse y desarrollarcapacidades que hoy no tienen.Aunque se reconoce su necesidad, era pocoprobable que los gobiernos locales pudierancumplir con los mecanismos de verificación dela capacidad de gestión, pues los plazos parapreparar los expedientes resultaban cortos.El MIMDES asume críticamente los resultadosy los avances de la transferencia duranteel 2003 y propone entenderla como un procesoque requiere de un conjunto de ajustesnormativos y políticos.Para resumir, digamos que 2003 es el añodel aprendizaje, cuando se establecen los procedimientospara la transferencia.Normas emitidas en 2004Por resolución ministerial 047-2004-MIMDES,del 25 de enero de 2004, el MIMDES delegaen los gerentes locales del PRONAA, sus administradoreso quien siga en la jerarquía, lafacultad de designar a sus representantes antelos Comités de Gestión Local (CGL) de los programasde complementación alimentaria.Entre febrero y marzo de 2004, el MEFemite varios decretos supremos y directivaspara aclarar todo lo concerniente al manejopresupuestal de los municipios acreditados y37no acreditados. Ambos recibían los recursosasignados por Economía para, luego, transferirlosal MIMDES, que mantenía la gestiónde los programas sociales.Las decisiones del MEF respecto de la asignaciónde recursos financieros de acuerdo consus propios criterios generaron malestar yprotestas de las OSB. Esta situación lo obligóa ampliar el presupuesto para el subsidio económicootorgado a los clubes de madres y quehabía sido omitido en el presupuesto, y lo propioocurrió con aquellos recursos destinadosa los distritos de Lima Metropolitana queno habían sido considerados por el MEF,donde se concentraban cientos de comedorespopulares que recibían el apoyo del Programade Apoyo a Comedores Populares delPRONAA.Criterios básicos para la identificación yprogramación de inversiones sociales yprogramas socialesEn marzo del 2004, por resolución ministerial153-2004 del MIMDES, se aprueba la directiva«Criterios básicos para la identificacióny la programación de inversiones y programassociales correspondientes a las transferenciasprogramáticas condicionadas en el marco del Programade Lucha Contra la Pobreza», dirigida alos gobiernos locales acreditados. En sus disposicionesgenerales 4.3 y 4.4 se plantea, adiferencia de 2003, que «[...] los gobiernos localesconjuntamente con la población decidiránsobre la utilización de los recursos» en armoníacon las políticas de lucha contra la pobreza ylos planes de desarrollo local y presupuestoparticipativo. Se los orientará exclusivamentehacia programas y proyectos de lucha contrala pobreza, cuya identificación y selecciónserá realizada de manera participativa, consensualy democrática, priorizando a aquellaspersonas que viven en zonas de pobrezay extrema pobreza.Para la identificación de los proyectos de infraestructurasocial y productiva se tiene quetener en cuenta: (i) Que estén dirigidos a lapoblación de centros poblados de entre veintey setecientas familias (viviendas) que carecende infraestructura básica social y económicaen todos los distritos considerados como

38pobres extremos, muy pobres y pobres. (ii)Que se orienten a mejorar la infraestructuraen salud, educación y medio ambiente. (iii)Que fomenten actividades productivas comosistemas de riego, reforestación y conservaciónde suelos. (iv) Que contribuyan a mejorarel empleo.Para la identificación y programación del usode las transferencias para la ejecución de losprogramas de apoyo a comedores, alimentospor trabajo y hogares-albergues, se establecenlos siguientes criterios: (i) Se priorizaránlugares donde exista el mayor número de personasen situación de pobreza y extrema pobreza.(ii) Estarán dirigidas a personas en condicionesde mayor vulnerabilidad. (iii) ElMunicipio Distrital, con el apoyo del GobiernoProvincial y la asistencia técnica delPRONAA, realizará la selección de los ámbitosgeográficos de aplicación. (iv) Los comitésde gestión deben proponer los criterios deselección de los beneficiarios y los procedimientosde admisión; una vez hecha la elección,se envía la lista al Municipio Distrital yeste, a su vez, la remite al Municipio Provincial,para su consolidación. (v) Los gobiernosprovinciales adquieren los alimentos deacuerdo con la canasta alimentaria propuestapor el Gobierno Regional. (vi) El MIMDESfirmará convenios de gestión y establecerá, encoordinación con los gobiernos locales, un sistemade monitoreo.Adquisición de productos alimenticiosEn marzo de 2004, por decreto supremo 002-2004, el MIMDES aprueba el Reglamento dela ley 17767, Ley del Programa Nacional deComplementación Alimentaria, que normalos procedimientos a los que se sujetan lasentidades que administran los programas deapoyo alimentario y compensación socialpara la adquisición de productos alimenticiosnacionales y cuyo artículo 3.º establece: «[...]las comisiones de adquisición deberán obligatoriamenteadquirir productos alimenticios nacionalesa los pequeños productores locales, individualesu organizados así como a las micro y pequeñasempresas agroindustriales, quienes deberánusar insumos nacionales preferentemente producidosen la zona».Cuadernos Descentralistas 16Señala también que durante el último trimestre,y previa opinión favorable del Comitéde Gestión competente, la entidad aprobarála cantidad y la calidad de la ración alimenticiapor distribuirse a los programas deapoyo alimentario y compensación social deacuerdo con los criterios nutricionales mínimosque establezca el MIMDES según las normasdel Ministerio de Salud (MINSA).Así, pues, se establece un Plan Anual deAdquisiciones y Contrataciones que se presentaal Consejo Superior de Contratación yAdquisiciones del Estado. Sobre esta base, seelabora un Plan Mensual de Adquisiciones.Con esta información, los ministerios de Agriculturay de la Producción entregan, duranteel último trimestre de cada año, un estimadode la producción, a solicitud de la entidad.Establece, además, la conformación de lascomisiones de adquisiciones integradas portres miembros: el gerente del Gobierno Provincialo Regional o el representante local delministerio u organismo público descentralizado,quien las preside; un representante delos alcaldes distritales elegido por votaciónsimple por los alcaldes distritales de la provincia;un representante local del Ministeriode Agricultura o de la Producción, según correspondaal producto. El Gobierno Local promoverála participación de las OSB según lalegislación vigente. Además, el MINSA podránombrar un representante. La entidad responsablelos convoca.Este decreto norma también el proceso deadquisición, que consta de ocho pasos nuevosy engorrosos, razón por la cual a los municipiosacreditados les tomaría mucho tiempocumplir con él; y lo mismo ocurre con elproceso para la contratación y las sancionespor incumplimiento.Plan Anual de Transferencias 2004El 12 de mayo de 2004, por decreto supremo038-2004-PCM, se aprueba el Plan Anual deTransferencias de Competencias Sectorialesa los Gobiernos Regionales y Locales 2004. Enél se plantea que: (i) El MIMDES consolidarála transferencia de los programas decomplementación alimenticia a las 67 municipalidadesprovinciales, iniciada en 2003, y

MARÍA JOSEFINA HUAMÁNde los proyectos de infraestructura social yproductiva a 241 municipios distritales, a travésde convenios de gestión. Esos municipiosejercerán su función teniendo en cuenta lostechos presupuestales que se les ha asignado.(ii) En 2004 continuará el proceso de transferenciade los programas de complementaciónalimentaria y de infraestructura social y productivaa un segundo grupo de 58 municipalidadesprovinciales y 165 municipalidadesdistritales, cuyos mecanismos de verificaciónfueron validados por el CND, en virtud deque estos entregaron sus expedientes a tiempopero, por alguna razón, estos no llegaronal CND oportunamente (artículo 8º del decretosupremo 088). La transferencia a esosmunicipios tendrá dos momentos: el primero,de preparación, va hasta diciembre del2004, y para cumplir con él suscribirán conveniosde cooperación entre el MIMDES y losmunicipios acreditados; el segundo, de transferenciacompleta, termina en enero de 2005,y para su realización se suscribirán conveniosde gestión.En la ejecución de los programas decomplementación alimenticia los gobiernoslocales participan en la definición de los planesde adquisición, en la refocalización, en elplaneamiento de los sistemas de distribucióny en la supervisión de los resultados.En los proyectos de infraestructura socialy productiva, a su vez, los gobiernos localesparticipan en la identificación y priorizaciónde inversiones en el marco de los planes dedesarrollo concertados y el presupuestoparticipativo, en la definición de la modalidadde ejecución, en la selección de operadoresy en la propia ejecución.El resto del proceso de acreditación se realizasegún la Ley del Sistema Nacional deAcreditación.Los convenios de gestiónEl 15 de mayo de 2004 se emite el decreto supremo003-2004-MIMDES, que establece lasdisposiciones para los convenios de gestiónque deben suscribirse entre el ministerio y losgobiernos locales acreditados. En él se decretaque en el caso de los proyectos de infraestructurasocial y productiva los convenios de39gestión que se suscriban podrán incluir lamodalidad de ejecución de proyectos que contemplala participación de los núcleosejecutores previstos por la ley 16157. Los comitésde gestión a los que se refiere la LeyOrgánica de Municipalidades podrán asumirlas competencias de los núcleos ejecutores. Lascondiciones para la aplicación de una modalidadde ejecución distinta serán establecidaspor los convenios de gestión por suscribirse.Sobre los convenios de gestión, estableceque su objetivo es: «[...] asegurar la atención delos beneficiarios más pobres de la localidad deacuerdo con los objetivos de la política social delEstado a cargo del MIMDES». Se menciona queestos objetivos son:«i) Contribuir a superar la pobreza y las diversasformas de inequidad, exclusión y violencia,facilitando la igualdad de oportunidades entrevarones y mujeres para elevar la calidad devida de las familias y personas en situación devulnerabilidad. ii) Contribuir a desarrollar capacidadesy facilitar los procesos del emprendimientoy la búsqueda de progreso familiar y territorial.iii) Promover la movilización y desarrollode los capitales sociales e institucionalescomo potenciadores del desarrollo sostenible. iv)Consolidar modelos de gestión y descentralizaciónconcertados y participativos en los ámbitosregional y local».Asimismo, señala: «[...] para poder cumplircon esos objetivos el MIMDES ha gestionadolos programas de complementaciónalimentaria y los proyectos de infraestructurasocial y productiva». Los primeros con el objetivode otorgar un complemento alimenticioa la población en situación de pobreza, pobrezaextrema y en riesgo moral y de salud, através de grupos organizados y centros deatención ubicados preferentemente en zonasurbanas marginales y rurales. Los segundostienen como objetivo mejorar la calidad devida de la población en situación de pobrezay pobreza extrema por medio delfinanciamiento de proyectos de infraestructurasocial y productiva orientados a la satisfacciónde necesidades básicas insatisfechas,la promoción del empleo temporal y la oportunidadde mejoras de sus ingresos.En este decreto supremo se establecentambién las obligaciones de todas las partes.

40Así, corresponde al MIMDES: (i) Brindar asesoríatécnica en la gestión de los programassociales, en la identificación de sus usuarios yen el diseño e implementación del sistema demonitoreo que las municipalidades deben realizarpara cumplir con los objetivos del convenio.(ii) Participar en el proceso de monitoreo,junto con la municipalidad, para hacerseguimiento a las metas comprometidas. (iii)Brindar capacitación a las autoridades y funcionariosde la municipalidad de manera directao promoviendo la intervención de otrasinstituciones. Asesorar y dar apoyo especializadopara que la municipalidad elabore supropio plan de capacitación.Por otro lado, las municipalidades asumenlas siguientes obligaciones: (i) Incorporaren su Plan de Desarrollo Concertado losobjetivos y las metas de los programas y proyectossociales identificados y seleccionadosde manera participativa. (ii) Cumplir con losobjetivos y las metas de los programas y proyectossociales, dando prioridad a la poblaciónmás vulnerable y en extrema pobreza,de manera participativa. (iii) Garantizar laparticipación ciudadana en la gestión, a travésde la conformación de comités de gestióny otras instancias participativas reguladas porley, articuladas a los CCL. (iv) Instalar un sistemade vigilancia ciudadana a cargo de lasOSB e instituciones de la sociedad civil. (v)Proporcionar personal para que sea capacitadopor el MIMDES. (vi) Monitorear, en coordinacióncon el MIMDES, la ejecución delos recursos transferidos de acuerdo con lasmetas, indicadores de medición y evaluaciónde la gestión. (vii) Elaborar y ejecutar el Plande Capacitación.Establece también que los recursos por sertransferidos por el MEF a propuesta delMIMDES están condicionados al monitoreoy evaluación de resultados establecidos en losconvenios. Para ello, la municipalidad presentaráa las oficinas descentralizadas delMIMDES informes semestrales de la ejecucióny resultado del monitoreo llevado a cabo sobrela base de los indicadores del convenio.La evaluación del cumplimiento de este serárealizada por el MIMDES al finalizar el año.Cuadernos Descentralistas 16El CND y el MIMDES formularán la directivade sanciones y estímulos al cumplimientode los convenios. Establece, asimismo,que tales convenios tienen vigencia hastadiciembre de 2004, previo acuerdo de laspartes, aunque también pueden ser resueltosantes del vencimiento, por incumplimientodel convenio.Particularidades del convenio de gestiónpara proyectos de complementaciónalimenticiaAlgunas de las particularidades del conveniode gestión en relación con la asistencia técnicadel MIMDES son: (i) Programación anualde las metas físicas y financieras; elaboraciónde la canasta alimentaria, del Plan Anual deAdquisiciones de Alimentos, de planes derutas y de distribución de comestibles. (ii) Enel proceso de compra, control de calidad yalmacenamiento de los alimentos, así comoproporcionar la logística. (iii) Entregar losperfiles profesionales que requieran los municipios.El objetivo del Programa de ComedoresPopulares es contribuir a que la poblaciónpobre y en extrema pobreza pueda tener accesoa alimentos. De otro lado, el objetivo delProyecto de Hogares y Albergues consiste encontribuir al acceso a los alimentos de la poblaciónadolescente en riesgo moral y de saludalbergada en instituciones de ayuda social.Finalmente, el Programa de Alimentospor Trabajo busca promover la ejecución deobras de infraestructura básica para el mejoramientode las condiciones de vida de la poblaciónen áreas periurbanas y rurales.Particularidades de los convenios para losproyectos de infraestructura social yproductivaAl respecto, son funciones del MIMDES: brindarcapacitación y asistencia técnica a lamunicipalidad en la elaboración, evaluacióny aprobación de los estudios de viabilidad yel expediente técnico; proporcionar los instructivos,guías y manuales que orientan laimplementación de los proyectos; proporcionara la municipalidad los perfiles de profesionalesy un registro actualizado de agentesaptos para participar en la implementaciónde los proyectos; y canalizar donaciones y

MARÍA JOSEFINA HUAMÁNpréstamos externos destinados a financiarproyectos en los que las municipalidades deberánproporcionar los recursos de contrapartidanacional.Sobre los núcleos ejecutoresLa modalidad de ejecución es elegida por elmunicipio entre los núcleos ejecutores, loscomités de gestión o ejecución directa. Los dosprimeros son fórmulas que prevén la participaciónactiva de la población.FocalizaciónEn el caso de los proyectos de infraestructurasocial y productiva, se añade que estos debenser focalizados de acuerdo con el índice deasignación referencial de recursos y sobre labase de procesos participativos en centrospoblados con menos de setecientas familias.Entre sus componentes se encuentran: obrasde saneamiento básico, agua potable, puestosde salud, centros educativos, infraestructuravial, entre otras, así como la promociónde una mejora de los ingresos monetarios yno monetarios, a través del financiamiento deobras de infraestructura productiva.Para los proyectos de recuperación de infraestructurasocial y económica existentes enla comunidad y financiados por organismospúblicos y privados, también se establecenindicadores cuantitativos y no de impacto.Procedimientos específicos para latransferencia de los programas socialesEl 8 de julio de 2004 el CND emite la resoluciónde presidencia 057-CND-P-2004, queestablece procedimientos precisos para latransferencia de los programas. Asimismo,determina que los nuevos municipios acreditadospasarán por una etapa de fortalecimientoinstitucional para la participación progresivay creciente en la gestión de los programasy proyectos. Señala, además, que LimaMetropolitana se regirá por normas específicas.41Se señala que deberán suscribirse de formaobligatoria los convenios de cooperacióny, luego, los de gestión. Los primeros permitiránel desarrollo institucional en los municipios,utilizando los siguientes instrumentospara la gestión del Programa de Complementa-ciónAlimentaria: Plan de Adquisiciones,planeamiento del sistema de distribución, sistemade distribución, funcionamiento delComité de Gestión Alimentaria y refocalizacióny empadronamiento de beneficiarios.Ley del Sistema de Acreditación de losGobiernos Regionales y LocalesEmitida el 9 de julio de 2004, en ella resaltanlos siguientes puntos: (i) La transferencia sedará a solicitud de los gobiernos regionales ylocales. (ii) Se establecen los requisitos para laacreditación. (iii) El proceso de acreditaciónse tercerizará. (iv) Se determinan los criteriospara la elaboración de los indicadores de gestión.(v) Los convenios de cooperación y losconvenios marco de transferencias deben ubicarseen una perspectiva de mediano plazo.Los requisitos generales para la acreditaciónse modifican en la ley. Allí se diferencialas municipalidades con menos de ocho unidadesimpositivas tributarias (UIT) de Fondode Compensación Municipal de las que tienenmás de ocho UIT. Sin embargo, en lasdisposiciones transitorias se establece que parala transferencia de los programas socialesalimentarios y para la de los proyectos de infraestructurasocial y productiva se seguiránaplicando los mismos mecanismos de verificaciónque el CND usó para la acreditaciónde los gobiernos locales en 2003 y 2004.Comisión de Transferencia del MIMDESEl 24 de julio se constituye la Comisión de Transferenciadel MIMDES, que quedó conformadapor el Viceministro de Desarrollo Social en representaciónde la Ministra; el Director Generalde Descentralización, Concertación y ParticipaciónSocial; el Director General dePlaneamiento; el Director General de AsesoríaJurídica; el Gerente General de FONCODES, yel Director Ejecutivo del PRONAA.

42Convenios de cooperaciónEl 28 de julio de 2004 se establecen los criteriospara los convenios de cooperación quedeben anteceder a los convenios de gestiónen los municipios que fueron acreditados paraese año. Su objetivo es garantizar la ejecuciónconcertada de los programas de complementaciónalimenticia por ser transferidos, asícomo fortalecer la institu-cionalidad y la participaciónprogresiva y creciente del GobiernoLocal en su gestión. Establece, asimismo,los compromisos del MIMDES y los de laMunicipalidad.Así, pues, el MIMDES se compromete a:ejecutar los programas de complementaciónalimenticia a través del PRONAA; almacenarlos alimentos; asesorar a la Municipalidad ya las OSB para la organización y el funcionamientode los comités de gestión; capacitar ala Municipalidad y al Comité de Gestión sobrelas fases de gestión de los programas; distribuirlos alimentos; monitorear y evaluar,junto con un funcionario del Municipio y elComité de Gestión, el cumplimiento de la gestióny las metas físicas; asesorar a la Municipalidaden la formulación de la canasta dealimentos regional, en concertación con lasmunicipalidades distritales y el Comité deGestión; informar a los municipios para queparticipen, en calidad de observadores, en elproceso de adquisiciones; brindar asistenciatécnica a la Municipalidad para la formulaciónde los planes de adquisiciones, distribución,supervisión y evaluación de los programas,así como los criterios de refocalización yempadronamiento de beneficiarios.Cuadernos Descentralistas 16De otro lado, son compromisos de laMunicipalidad: participar en los planes deadquisiciones para el 2005; diseñar, a partirde los instrumentos proporcionados por elMIMDES, los planes de adquisiciones de lossistemas de distribución, supervisión y evaluaciónpor utilizar durante el 2005; participaren la evaluación y supervisión de todo elproceso, así como en el rediseño del programaen común acuerdo con el MIMDES; garantizarla participación ciudadana en la gestióna través de la organización y constituciónde los comités de gestión alimentaria yotras instancias reguladas por ley y articuladasa los CCL; facilitar el sistema de vigilanciaciudadana y otras iniciativas similares alas de gestión. Este convenio está vigente hastael 31 de diciembre de 2004.En relación con los convenios de cooperaciónpara los proyectos de infraestructurasocial y productiva, la Municipalidad se comprometea: la identificación y priorización delas inversiones se harán en el marco de su planesde Desarrollo Local Concertado y PresupuestoParticipativo; incorporar en la lista deFONCODES a los agentes u operadores queconsidere convenientes; proporcionar el personalpara que participe en la capacitacióndel MIMDES; participar en el seguimiento yla evaluación de las obras que se ejecutan; ytomar parte de la definición de la modalidadde ejecución de los proyectos presupuestadospara 2004.En cuanto al MIMDES, su compromisoconsiste en: dar asistencia técnica y capacitaciónpermanente a la Municipalidad en laidentificación y priorización de las inversionesen el marco del Plan de Desarrollo LocalConcertado y Presupuesto Participativo; elaborarestudios y expedientes técnicos y otrosrelacionados con el proceso. La duración delconvenio se extiende hasta el 31 de diciembrede 2004.El 9 de noviembre de 2004 se aprueba laresolución ministerial 681-2004-MIMDES,«Estímulos y sanciones al cumplimiento de losconvenios de gestión», norma que rige parael año 2004. Los estímulos son en realidad elreconocimiento moral y otros premios. Lassanciones son dos: (i) Los resultados de la gestiónse tendrán en cuenta para evaluar sucapacidad de desempeño para futuras transferenciasde funciones que corresponden alaño siguiente inmediato en el marco de la Leydel Sistema de Acreditación de los GobiernosRegionales y Locales. (ii) La suspensión temporaldel convenio de gestión en lo que atañea las obligaciones del MIMDES.El 20 de diciembre de 2004 se promulgala resolución ministerial 399-2004-PCM, quecrea el Sistema de Focalización de Hogarespara proveer a los programas sociales de informaciónpara la identificación y selecciónde los beneficiarios. Se aplicará solo en las ciudades.

MARÍA JOSEFINA HUAMÁNEl Plan de Capacitación es aprobado porla Presidencia del Consejo de Ministros el 19de marzo de 2004 mediante decreto supremo021-2004-PCM.Apreciación de las normas emitidas en2004: Un intento de análisisLa normatividad que se elaboró y promulgóen 2004, a diferencia de la de 2003, cuyo énfasisestuvo puesto en el establecimiento delos procedimientos para la transferencia delos programas sociales, incide en la necesidadde normar los criterios para la gestión específicade los programas y proyectos transferidos;por ejemplo, definir los criterios de selecciónde proyectos de infraestructura social yde la población beneficiaria de los programasde complementación alimenticia.El decreto supremo 038 emite la relaciónde los nuevos municipios provinciales ydistritales acreditados y establece con precisiónla naturaleza de los convenios de cooperacióny de gestión. Según la normatividaddictada hasta 2003, los municipios provincialesy distritales acreditados ese año solo suscribieronconvenios de gestión para la transferenciaefectiva de los programas y proyectos;no había preparación previa a la transferencia.De ahora en adelante se establece quese firmen, antes de la transferencia efectiva,convenios de cooperación para la gestióncompartida de los programas, como una formapráctica de capacitación a los delegadosde los municipios acreditados.En estos convenios se puede advertir que,además de definir los procedimientos, ubicanlas responsabilidades de los diferentes actoresen un marco de políticas de mediano plazo,cosa que hasta entonces ni el MIMDES niel PRONAA habían hecho respecto de la ejecuciónde sus proyectos y programas, sobretodo en el ámbito local. Como resulta obvio,este marco es también nuevo para las municipalidades;incluso siendo positivo, les exigeenfoques que antes no habían desarrollado.Pero lo que extraña aun más es que estos planteamientosno se traduzcan en indicadores deresultados de los proyectos y programas, quesiguen considerando únicamente variablescuantitativas.43Asimismo, se sigue estableciendo, porejemplo, que los objetivos y las metas de losproyectos y los programas, que en lanormatividad del año 2004 están más desarrolladosque en la de 2003, deben estar incluidosen el Plan de Desarrollo Concertadoy Presupuesto Participativo de la provincia yel distrito.Sobre la base de la experiencia de 2003,el Plan Anual de Transferencias 2004 realizaajustes en los convenios de gestión. En el casode FONCODES, los gobiernos locales debenidentificar sus prioridades de inversión en elmarco de sus planes de Desarrollo Local Concertadoy Presupuesto Participativo. Asimismo,se incluyen no solo los proyectos de infraestructurasocial, como en los de 2003, sinotambién, y explícitamente, los proyectos deinfraestructura productiva. Además, incorporaen la transferencia al Programa de EmergenciaSocial Productivo Rural (PESP-Rural),que forma parte del programa A TrabajarRural. Este programa brinda empleo a los habitantesde las comunidades más pobres delpaís, a quienes entrega tareas de recuperación,mejoramiento y mantenimiento de lasobras que existen en el campo.Llama también la atención que estastransferencias estén condicionadas almonitoreo y evaluación de los resultados,para lo cual debe elaborarse un informe semestralpara el cumplimiento de las metassuscritas en el convenio. La pregunta que sugierela norma es que la transferencia podríaser irreversible si resulta que, luego de la evaluación,un municipio provincial o distrital noha sido capaz de gestionar adecuadamentelos programas y proyectos. Este problema seresolverá con la norma sobre incentivos y sancionesque se dicta posteriormente.La normatividad de 2004 hace más énfasisque la de 2003 en la necesidad de unamayor participación de la población en lagestión de los proyectos y programas, y añade,además, que es preciso promover la vigilanciaciudadana de estos. Se emiten normasque facilitan la formación de los comités degestión, entre ellas el nombramiento de losrepresentantes del PRONAA. Para esta institución,con una tradición de gestión centralizaday una relación vertical con la comuni-

44dad, la participación horizontal con las organizacionesy los municipios representará uncambio significativo.A diferencia de la normatividad de 2003,la de 2004 establece que los municipiosdistritales «pueden elegir la forma de ejecuciónde los proyectos transferidos porFONCODES»: sea por ejecución directa, seaa través de los comités de gestión establecidospor la nueva Ley Orgánica de Municipalidades,o mediante los núcleos ejecutores,según la ley de FONCODES.Otra diferencia entre ambas normativases que en la de 2004 se plantea la posibilidadde refocalizar y rediseñar los programas, asícomo el empadronamiento de los beneficiariospero sin explicitar los criterios. Sin embargo,ambas señalan que la población beneficiariade los programas y proyectos no essolo aquella que se encuentra en extrema pobreza,sino también la que sufre pobreza yestá en situación de riesgo y vulnerabilidad.Y, a diferencia de la normatividad de 2003,flexibiliza el destino de los recursos transferidos;no se menciona, como en la de 2003, quedeben ser usados siguiendo los mecanismosprevistos y programados, sino que se señalaque el Gobierno Local y la población decidiránsobre el uso de los recursos en programasy proyectos orientados a la lucha contra lapobreza. No obstante, en ese momento no sehabía aprobado la Estrategia de Lucha Contrala Pobreza, y los planes de desarrollo localno siempre incorporan la lucha contra lapobreza como criterio.En julio de 2004 se da la Ley de Acreditación,y en setiembre de ese mismo año se emitesu reglamento, que establece algunos puntosimportantes, como la transferencia pordemanda de los municipios, los criterios deacreditación y la tercerización de la acreditaciónante organismos privados.Normas emitidas en 2005Plan de Transferencia 2005-2009 del MIMDESEl MIMDES presenta al CND el Plan de Transferencia2005–2009, que establece las funciones,los programas por ser transferidos y lasCuadernos Descentralistas 16estrategias para la implementación del proceso.Este plan fue aprobado de acuerdo conel siguiente cronograma:(i)Sobre los programas de infraestructura socialy productiva: En 2005 se hará la segundaconvocatoria de acreditación a entretrescientas y cuatrocientas municipalidadesacreditadas. En 2006 se realizarála tercera convocatoria de acreditación aigual número de municipalidades acreditadas.En 2007 se llevará a cabo la cuartay última convocatoria de acreditación alas trescientas acreditadas.(ii) Proyectos económicos productivos: En el2006 se hará la primera convocatoria deacreditación al 40 por ciento de las regiones,y en 2007 se realizará la segundaconvocatoria de acreditación del 60 porciento de las regiones restantes.(iii) Programas de complementación alimenticia:En 2005 se hará la segunda convocatoriade acreditación a las 67 municipalidadesrestantes.(iv) Programas nutricionales: En 2005 se llevaráa cabo la primera convocatoria adoce provincias «vitrina», a manera deexperiencias piloto. En 2006 se hará lasegunda convocatoria de acreditación a91 municipalidad provinciales. En 2007se realizará la tercera convocatoria deacreditación a 91 municipalidades provinciales.(v) Programas de atención a la familia y personasen situación de vulnerabilidad(Wawa Wasi, Programa Nacional contrala Violencia Familiar y Sexual (PNCVFS),Instituto Nacional de Bienestar Familiar-INABIF): Entre 2005 y 2007 se hará lapromoción y articulación de los planesnacionales. En 2005 se iniciará el rediseñoy adecuación de los programas. En 2006se ejecutará una experiencia «vitrina». En2007 se hará la primera convocatoria deacreditación, y en 2008 la segunda.(vi) Beneficencias públicas: En 2005 se harála reorganización y fusión de las beneficenciasy la modificación de la normatividad,y en 2006 se modificará lanormatividad para la transferencia.

MARÍA JOSEFINA HUAMÁN(vii) La transferencia del registro de adopcionesse llevará a cabo en 2006.Lineamientos para la gestióndescentralizada de los programassociales transferidosEl 25 de diciembre de 2004 se promulgó laresolución ministerial 804-2004-MIMDES,que establece los «Lineamientos para la gestióndescentralizada de los programas socialestransferidos a los gobiernos locales»; entrelos más importantes se encuentran:(i) Que los gobiernos locales, junto con la población,decidirán en forma participativa,consensual y democrática la utilizaciónde los recursos transferidos, en el marcode la Ley de Presupuesto Participativo ysu Plan de Desarrollo Local. Los proyectosy programas sociales y acciones identificadasdeben estar en armonía con elPlan de Superación de la Pobreza 2004-2006, la ejecución de la política social ylos objetivos de los siguientes planes nacionales:a) Plan Nacional de Acción porla Infancia y la Adolescencia 2002-2010.b) Plan Nacional de Igualdad de Oportunidadesentre Mujeres y Hombres 2000-2005. c) Plan Nacional Contra la Violenciahacia la Mujer 2002-2007. d) PlanNacional para las Personas Adultas Mayores2002-2006. e) Plan de Igualdad deOportunidades para las Personas conDiscapacidad 2003-2007. f) Plan de Pazy Desarrollo, en los ámbitos priorizados.g) Plan Nacional de Apoyo a la Familia2004-2011.(ii) Establece que la finalidad de los recursosdestinados a la lucha contra la pobrezaes asegurar la atención a la poblaciónen situación de pobreza, pobreza extrema,riesgo social y vulnerabilidad,siguiendo los tres ejes y objetivos estratégicosdel Plan Nacional para la Superaciónde la Pobreza.(iii) Asimismo, determina los criterios para laidentificación y selección de los usuariosy beneficiarios de los programas y proyectosde lucha contra la pobreza considerandode manera prioritaria a la poblaciónen situación de pobreza, pobreza45extrema, riesgo y vulnerabilidad social yrespondiendo a sus necesidades básicasy en pro del desarrollo de sus capacidades.(iv) Los gobiernos locales podrán usar los fondostransferidos como contrapartida delos proyectos en el marco de los conveniosde cooperación internacional y nacional,siempre que cumplan los objetivospara los cuales fueron transferidos. Losmunicipios podrán asociarse para la gestiónde los programas sociales y buscar,así, su mayor eficiencia y eficacia. Losgobiernos locales, junto con los comitésde gestión y otros espacios de concertacióny participación conformados al amparode la normatividad vigente como laMCLCP, podrán ponerse de acuerdo parala modificación de las modalidades degestión de los programas y proyectos delucha contra la pobreza y estableceránmecanismos de transparencia que asegureninformación oportuna a la población.Sobre los proyectos de infraestructurasocial y productiva, establece que: (i) Mantienenlos objetivos señalados en otras directivas,a los que se añade que contribuyanal desarrollo de capacidades humanas.(ii) La identificación, selección ypriorización de los proyectos se harán deacuerdo con los proyectos definidos en elPlan de Desarrollo Concertado, tomandoen cuenta no solo la pobreza local sinotambién una visión de desarrollo que incorporalos enfoques de: igualdad deoportunidades para toda la población,igualdad de oportunidades entre hombresy mujeres, interculturalidad y territorialidad.(iii) La población objetivo de estosproyectos son los centros poblados ruralescon un máximo de setecientas familiasresidentes que carecen de infraestructurabásica social y productiva.(iv) Los proyectos se ejecutarán con la participaciónde la población. Los comités degestión, previstos en la Ley Orgánica deMunicipalidades (artículo 117), son el mecanismode gestión compartida; tambiénpodrán constituirse con representantes dela municipalidad del centro poblado ydelegados del sector público y privado (no

46Núcleo Ejecutor). Estos comités de gestiónpueden cumplir, además, otras funciones:a) Proponer criterios de priorización ylocalización de los proyectos. b) Promovercriterios para la identificación de lapoblación beneficiaria. c) Organizar losrecursos de la comunidad para aportaren la ejecución de los proyectos. d) Proponercriterios para la selección de contratistaso personal calificado para la ejecucióndel proyecto. e) Administrar losrecursos financieros que le transfiera lacomunidad.Para los programas de complementaciónalimenticia, señala que: (i) Tienen como objetivoentregar un complemento alimenticio ala población en situación de pobreza, extremapobreza y riesgo moral y de salud, asícomo a sectores vulnerables, a través de gruposorganizados y centros de atención, ubicadospreferentemente en áreas urbanas marginalesy rurales. (ii) Los gobiernos locales ylos comités de gestión establecerán los criteriospara la priorización de la población objetivoy para la temporalidad de su atención,sobre la base del presupuesto de cada año.(iii) Los comités de gestión son instancias deadministración concertada y participativa;garantizan la participación de la Municipalidady los representantes de OSB que realizantareas de apoyo alimenticio. Se puede incluirotras organizaciones. El Comité de Gestiónparticipa en: a) la elaboración de la canastaalimenticia regional; b) la programaciónanual; c) el diseño de la gestión y la adecuaciónde los programas de complementaciónalimenticia en la provincia; y, d) establece criteriospara la elaboración del padrón únicode usuarios y usuarias y los mecanismos detransparencia.La Municipalidad Distrital, en forma concertada,podrá constituir un Comité de GestiónDistrital que participará en la identificacióny priorización de la población objetivo yen el diseño de la distribución de alimentos, yaportará en la elaboración de la canasta alimenticiaregional. Los comités de gestión provincialy distrital podrán participar en el PlanCuadernos Descentralistas 16de Desarrollo Concertado y en el PresupuestoParticipativo.Establece que los gobiernos regionalesconcertarán con las municipalidades provincialesy distritales y con los comités de gestiónprovinciales y distritales para la elaboraciónde la canasta alimenticia regional queresponda al Plan de Seguridad AlimentariaRegional, de acuerdo con los siguientes criterios:(i) producción de la región o provincia;(ii) presupuesto disponible y capacidad logística;(iii) hábitos de consumo; (iv) oferta a costoscompetitivos; y (v) criterios nutricionales.La Municipalidad Provincial, a pedido dealguna municipalidad y en virtud de su másfácil acceso geográfico, podrá solicitar queotra municipalidad provincial compre los alimentospor ser distribuidos en los programasde complementación alimentaria. Los municipiospodrán establecer mecanismos de asociación.El MIMDES, en tanto ente rector, dictarálas normas para cumplir con las metas yobjetivos del programa. En los gobiernos localesno acreditados la ejecución de los programasserá responsabilidad del MIMDESa través de sus unidades ejecutoras y conla participación de los gobiernos locales ysus instancias de coordinación y concertaciónlocal.El 1 de febrero de 2005 se publica el decretosupremo 002-2005-MIMDES, que autorizaal PRONAA continuar la atención de losprogramas de complementación alimenticiadurante el primer trimestre de 2005.En marzo de 2005 se da el decreto supremo0005-2005-MIMDES, que contiene disposicionesreferentes a los convenios de gestiónque se suscriban durante el periodopresupuestal 2005 entre el MIMDES y los gobiernoslocales acreditados. En él se planteaque los proyectos que no excedan las cien UITpodrán incluir el modelo de financiamientoque contempla la participación de los núcleosejecutores. Los comités de gestión podrán asumirlas competencias de los núcleos ejecutores.

MARÍA JOSEFINA HUAMÁNPlan de Transferencia 2005 del MIMDES(no aprobado al 23 de mayo) 2La propuesta presentada por el MIMDESpara 2005 dice: «Se ha elaborado teniendo encuenta: (i) La posible demanda de transferenciade los programas sociales por los gobiernoslocales. (ii) La complementariedad con el programa‘Juntos’ (antes ‘Pro Perú’). (iii) Los escasosrecursos para la asistencia técnica y la capacitación.(iv) Las debilidades de los equiposdel Mimdes para afrontar el proceso».Durante 2005 se transferirán los programasde infraestructura social y productiva,de complementariedad alimenticia ynutricional a través de los que se han llamado«proyectos vitrinas», personal y activos entres departamentos que el MIMDES llama«departamentos vitrinas».Estrategia por seguir1. Convenios de cooperación que tengancomo fin preparar a las municipalidadespara la elaboración de instrumentos adecuadospara la gestión de los programassociales y de los requisitos para la acreditación.Estos convenios tienen tres componentes:(i) El MIMDES y las municipalidadestrabajan de manera conjunta.Los municipios participan en la gestiónde los programas en todas sus etapas.(ii) Capacitación y asistencia técnicadel MIMDES de acuerdo con el Plan deCapacitación y Asistencia Técnica 2005para preparar las condiciones de transferenciade los recursos para 2006. Entreoctubre y diciembre se brindará asistenciatécnica en la elaboración de indicadoresde evaluación y medición de gestiónde los programas sociales por transferir.(iii) Fortalecimiento de la participaciónde la sociedad civil en la gestión yvigilancia de los programas por transferir.Las etapas del convenio son las siguientes:(i) Elaboración de las condiciones básicaspara la transferencia del programasocial, que culmina el 30 de setiembre,47cuando el CND verifica el cumplimientode los requisitos de acreditación. (ii) Enlas municipalidades acreditas por el CNDse elaborarán instrumentos complementariospara la gestión del programa social.Esta etapa va del 1 de octubre al 30 denoviembre.Se firma el convenio de cooperación conmunicipalidades que pertenezcan a unaorganización de municipalidades, esténorganizadas territorialmente o no. Paraello, deben presentar la solicitud de transferenciasde programas al CND y copiasde actas de los acuerdos del Concejo Municipal,CCL y la Asamblea de AlcaldesDistritales de la provincia o de la Asociación.Las actas de todos los participantesdeben ser de compromiso con el cumplimientodel convenio.Como FONCODES tiene convenios de cooperacióncon las 1.194 municipalidadesno acreditadas hasta la fecha, firmará unaadenda con grupos de municipalidadesque hayan presentado su solicitud al CNDcon las actas mencionadas.El convenio de cooperación es planteadocomo una nueva modalidad de acreditación,cuyo eje es el fortalecimiento de capacidadespara la elaboración de los instrumentosbásicos de gestión de los programaspor ser transferidos y que son losrequisitos mínimos que el MIMDES establecerápara la acreditación.Según el reglamento de la Ley de Acreditación,la firma del convenio de cooperacióndebe haberse realizado el 30 de abril.2. Fortalecimiento de los gobiernos localesmediante el cumplimiento del Plan deCapacitación y Asistencia Técnica a travésde: la formación de equipos defacilitadores del MIMDES; la formaciónde equipos mixtos en los departamentoscon ONG; la generación de oferta de capacitaciónexterna y la participación deempresas acreditadoras o certificadoras.El MIMDES financiará el 50 por cientode la oferta educativa.2 Al momento de la discusión de este documento el plan de 2005 del MIMDES puede haberse aprobado y merecerácomentarios adicionales.

483. Promoción del desarrollo rural, territorialy de seguridad alimentaria: Se promoverála aplicación de enfoques y estrategiasde desarrollo territorial, rural y seguridadalimentaria. Para ello, se realizarán conveniosde cooperación con agrupacionesde municipalidades de cada jurisdicción.Se capacitará sobre esos enfoques y sepermitirá el rediseño y la adecuación delos programas.4. Compromiso de los actores para la gestiónparticipativa de los programas sociales.5. Fortalecimiento de los comités de gestiónsobre la base de los ejes del Plan de Superaciónde la Pobreza: Se plantea fortalecery constituir comités de gestión articuladosa los CCL y a las MCLCP comoparte de los compromisos que formanparte del convenio de cooperación: (i) ElComité de Gestión del Programa Alimentario,integrado por miembros del Comitédel Vaso de Leche, del Comité deComplementación Alimentaria y del Comitéde Programas Nutricionales, articuladosal Comité de Desarrollo de CapacidadesHumanas. (ii) El Comité de Gestiónde Programas de Infraestructura Social yProductiva, integrado por miembros delComité de Obras, el Núcleo Ejecutor y laMunicipalidad del centro poblado, articuladosal Comité de Gestión de Generaciónde Empleo y Oportunidades Económicas.6. Implementación de un sistema de monitoreoy evaluación de los programas sociales:El MIMDES consultará a las municipalidadesel diseño de un sistema de información,monitoreo y evaluación de lagestión, que entrará en funcionamientoen enero de 2006. Este sistema permitirácontar con información mensual que seráconsolidada trimestralmente para que elMIMDES pueda evaluar el cumplimientode los indicadores de medición y evaluaciónde la gestión.7. El cronograma establece que: (i) se suscribenlos convenios en abril y mayo; (ii)se ejecuta el convenio de cooperación demayo a setiembre; (iii) de mayo a junio,Cuadernos Descentralistas 16se incorpora en el Plan de Desarrollo Concertadoel diagnóstico del programa socialpor transferir; (iv) en julio, el MEFasigna techos presupuestales; (v) se acreditaen octubre; (vi) de mayo a diciembre,se elabora y aprueba el Sistema deInformación y Evaluación; y, (vii) la transferenciaefectiva se realiza en enero de2006.Para la transferencia de los programas yproyectos de infraestructura social y productivaplantea el fortalecimiento del proceso detransferencia a través de los convenios de gestiónque firmará con las 406 municipalidadesdistritales acreditadas hasta el momento. Así,pues, los compromisos del MIMDES establecidospor el convenio son: (i) Brindar asistenciatécnica y capacitación a las municipalidadesdistritales para la planificación del desarrollolocal y del presupuesto participativode las transferencias, y para la priorización,la selección de proyectos y la asistencia técnicaa los comités de gestión y los núcleosejecutores. (ii) Coordinar con la DirecciónNacional del Tesoro Público los desembolsosde las transferencias programáticas a las municipalidadesque han suscrito convenios degestión. (iii) Articular los programas y los proyectostransferidos con las políticas y accionesde promoción del desarrollo local conenfoque territorial. (iv) Realizar el monitoreoy la supervisión de la ejecución. (v) Canalizarrecursos de la cooperación internacional.Además, diseña el proceso de transferenciaa las nuevas municipalidades que se acreditenen 2005. Para enero de 2006 se preparala transferencia a grupos de municipalidadesque firmen convenios de cooperación con elMIMDES.Las municipalidades que cumplan con lascondiciones para la gestión eficiente de losprogramas, ya se que hayan suscrito o no conveniosde cooperación, firmarán los conveniosde gestión el 1 de enero de 2006.Para la transferencia de los programas decomplementación alimenticia se propone:(i)El fortalecimiento del proceso iniciado através de la firma de los convenios de gestiónen los que el MIMDES se comprome-

MARÍA JOSEFINA HUAMÁNte a dar asistencia técnica y capacitacióna las municipalidades provinciales acreditadasen 2003 y 2004. Coordinar con elTesoro Público los desembolsos a las municipalidadesque firmaron los conveniosde gestión. Articular los programasy proyectos transferidos con las políticasy acciones de promoción del desarrollolocal con enfoque territorial. Diseñare implementar un sistema demonitoreo y evaluación para los gobiernoslocales. Realizar el monitoreo y supervisiónde la ejecución. Canalizar recursosprovenientes de la cooperacióntécnica y financiera internacional.(ii) Preparación de las nuevas municipalidadesprovinciales que soliciten la transferenciaen 2005 para su transferencia efectivaen 2006 a través de la firma de conveniosde cooperación, para que elaborenlos instrumentos adecuados para la gestiónde los programas por transferir. En2005 se transferirán recursos a las municipalidadesde los programas decomplementación alimenticia. En 2006 setransferirán recursos del programa de alimentacióny nutrición al paciente ambulatoriocon tuberculosis y familia(PANTBC), que otorga un complementoalimenticio a grupos en situación de vulnerabilidad,como las personas con TBC,adultos mayores y personas con discapacidad,en situación de riesgo moral, abandonoy víctimas de la violencia familiar ypolítica.En 2005 se tiene como meta preparar latransferencia a las 68 municipalidades provincialessin contar la provincia de Lima, querequiere de una norma específica. El 1 de enerode 2006 se hará efectiva la transferencia aaquellas municipalidades que hayan culminadolos convenios de cooperación o a las que,no habiendo suscrito esos convenios, cumplencon las condiciones para la gestión eficiente delPrograma de Complementación Alimentaria.En setiembre se cumple la primera etapade los convenios de cooperación, y se hará laverificación de aquellas municipalidades quehan desarrollado las condiciones para la gestiónde los programas. Entre los meses de octubrey diciembre deben contar con:49indicadores de evaluación y medición de lagestión de los programas, Plan de Adquisiciones2006, registro comparado de beneficiariosde comedores populares y Vaso de Lechepor edades y distritos, y rutas de distribución.Como en el caso de los proyectos de infraestructurasocial, el convenio de gestión seconsultará entre los meses de octubre y noviembre,para su suscripción en diciembre conlas municipalidades que tengan las condicionespara la gestión eficiente.Los indicadores de medición de la gestióndel Programa de Complementación Alimentariaen los convenios de gestión 2005 sonbásicamente cuantitativos; entre ellos se especificael número de personas en pobrezaextrema atendidas. Los indicadores de evaluaciónde la gestión, en cambio, son cualitativos,y entre ellos están: la transparencia, quemide el derecho de los ciudadanos de conocercómo se gastan los recursos; la calidad,que evalúa la bondad de los alimentos; la economía,que mide la cantidad de alimentosadquiridos por los productores locales regionales;la participación, que evalúa cuánto secomprometen los actores en la toma de decisionesa través de propuestas formuladas porel Comité de Gestión y el número de institucionesrepresentadas por el Comité de Gestión;y la eficiencia, que mide el costo de lasraciones.Para el cumplimiento de las condicionesel MIMDES ofrecerá capacitación y asistenciatécnica a través de un conjunto de módulos.Para la transferencia de los programasnutricionalesEn 2005 se iniciará la preparación de la transferenciadel programa nutricional, para lo quese tendrá en cuenta el enfoque preventivo,con el fin de capacitar a las madres de los niñosbeneficiarios, lactantes y gestantes. Asimismo,los resultados serán supervisados ymonitoreados.Los recursos provienen del programanutricional ejecutado por el PRONAA, y sonasignados anualmente por el MEF de acuer-

50do con el índice de asignación establecido porel decreto supremo 130-2004-E.Durante 2005 se preparará la transferenciadel programa nutricional a doce municipalidadesprovinciales llamadas «proyectosvitrina»(Apurímac, 2; Ayacucho, 2; Huancavelica,3, y San Martín, 5). Con ese objetivo sefirmarán convenios de cooperación para generarlas condiciones en pro de una gestióneficiente del programa.Las condiciones para una gestión eficientede los programas por transferir son máscomplicadas que para los dos anteriores; entreellas están: (i) Que el Comité de Gestiónincorpore representantes de los comités delVaso de Leche, del MINSA y del Ministeriode Educación (MED). (ii) Constitución deequipos distritales de focalización conformadospor el Comité de Gestión Provincial, laMunicipalidad Distrital y representacioneslocales de las OSB, el MINSA, el MED, laMCLCP y la Iglesia. Los comités de gestión, apartir de diversos estudios realizados, apruebanel suplemento para niños de 6 meses a 11meses y la ración para niños de 3 a 11 años y11 meses.Terminada la segunda etapa del conveniode cooperación, la Municipalidad deberácontar con indicadores de evaluación ymonitoreo, Plan de Adquisiciones y rutas dedistribución.Para los convenios de gestión se elaboraránindicadores de medición y evolución dela gestión. Con el fin de llevar a cabo este procesose contará con una oferta educativa.En 2005 se firmarán convenios de cooperacióncon tres regiones para que el MIMDESejecute acciones de capacitación y asistencia técnica,incorporando al equipo del Gobierno Regionalpara la transferencia de personal y activos.Se plantean, también, los modelos de conveniosde cooperación y gestión.(i)Cuadernos Descentralistas 16En 2003 las normas emitidas pusieron elénfasis en los procedimientos específicospara la transferencia. Las normas promulgadasen 2004 lo hicieron en la gestiónde los programas y proyectos, auncuando no se dejó de emitir normas sobreprocedimientos. Las normas emitidasen 2005 ponen el énfasis en articular losprogramas a los grandes ejes de políticade los diversos planes nacionales, comola Estrategia de Lucha Contra la Pobreza,la Estrategia de SeguridadAlimentaria, el Plan de Desarrollo Ruraly los planes nacionales del MIMDES relacionadoscon la población en situaciónde riesgo y vulnerabilidad, así como enlos enfoques de igualdad de oportunidades,igualdad de género y territorialidad.(ii) Aunque este énfasis representa un avance,pone el acento no en los cambios delGobierno Central y en el MIMDES en particularcomo ente rector para orientar eseproceso, sino en la capacitación y fortalecimientode los gobiernos locales,monitoreados y orientados desde el nivelnacional y de las unidades operativas delPRONAA y FONCODES que no están capacitadaspara esto.(iii) El MIMDES se propone realizar el procesode transferencia en coordinación estrechacon las asociaciones de alcaldes y nomunicipio por municipio, como ha sidohasta ahora. Esta estrategia debió ser tomadadesde 2003. La experiencia del seguimientoa los municipios acreditados en2003 y la dificultad para monitorear a losacreditados en 2004 han orientado estaestrategia asociativa a partir de 2005.(iv) Establece la población objetivo a la quedeben llegar los programas alimentarios;sin embargo, las orientaciones sobre lasmetas nutricionales no son claras, lo quees una debilidad que el PRONAA mantienedesde el inicio de la transferencia.Apreciación de la normatividad emitida en2005: Un intento de análisisDe la normatividad de 2005 y del Plan deTransferencia propuesto resaltan los siguientesaspectos:(v)A diferencia de las normas dadas en losaños anteriores, se orienta a los municipiosacreditados a rediseñar los programasalimentarios siempre y cuandoeste proceso se realice con la participaciónde los diversos actores y de

MARÍA JOSEFINA HUAMÁNmanera consensuada. Se insiste en lostemas de refocalización y de padrón debeneficiarios, así como en la contrataciónde los padres del Programa del Vaso deLeche y los del Programa deComplementación Alimentaria.(vi) A diferencia de los programas decomplementación alimentaria, los programasnutricionales tendrán doce experienciaspiloto «vitrinas» de las cualesaprender antes de su transferencia, funciónque cumplieron las 67 municipalidadesprovinciales acreditadas.(vii) El resto de programas del MIMDES tienenque estar orientados a la poblaciónen riesgo y vulnerabilidad, y se iniciaránluego de dos años de preparación parasu transferencia efectiva.(viii) Es necesario fortalecer los comités degestión de los programas de complementaciónalimentaria. A partir de 2005 sedebe reforzar los programas de gestiónlocal como espacios de participación yconcertación de la población, como loenfatiza la normatividad de ese año. Sepropone que la experiencia de los comitésde gestión formados al amparo de la25307 en los municipios provincialespara los programas de complementaciónalimentaria se haga extensiva a los municipiosdistritales para la gestión de losproyectos de infraestructura social y productiva.(ix) Para la gestión de los programas decomplementación alimentaria se va dandomayor peso que el que tenían a lasmunicipalidades distritales y se promuevela formación de comités de gestión yuna mejor articulación con los municipiosprovinciales.(x) Vale la pena resaltar que se propone quelos convenios de cooperación se conviertanen nuevas formas de acreditación.(xi) Se establecen indicadores de evaluaciónde la gestión que, si bien deben mejorarse,avanzan en relación con los estrictamentecuantitativos.(xii) Oferta educativa con módulos que requierende la intervención de personalcapacitado.51Proceso de transferencia de los programassociales a través de su implementaciónLuego de la publicación, en octubre del 2003,del decreto supremo 88, las gerencias zonalesdel PRONAA y FONCODES inician la firmade los convenios de gestión con las municipalidadesacreditadas. En el caso del PRONAA,de las 67 municipalidades provinciales acreditadastres (las de Piura, Nazca e Ica) no firmaronel convenio de gestión. Y no lo suscribieronbásicamente porque los gobiernos provincialesno tenían interés en asumir un problemamás, ya que no contaban con recursosadicionales para los costos operativos y administrativosde los programas y porque estoslos podían llevar rápidamente a conflictoscon la población. En la actualidad soloPiura sigue negándose a la firma del conveniode gestión. En el caso de FONCODES, firmaronel convenio de gestión las 241 municipalidadesdistritales.Para evitar el desabastecimiento de alimentosocasionado por el hecho de que losmunicipios acreditados apenas estaban poriniciar el proceso de adquisiciones de alimentos,los municipios suscribieron convenios depréstamos de alimentos del PRONAA parala ejecución de los programas de complementaciónalimenticia.El último trimestre no era precisamenteel mejor momento para iniciar la transferencia,porque implicaba comenzar nuevos procesoscuando los municipios estaban implementandosus propios planes operativos. Sibien los municipios se acreditaron, no se constataronni los procesos locales en curso, ni laexperiencia ni la diversidad de situaciones delestado institucional real.El proceso de transferencia a las municipalidadesprovinciales y distritales acreditadasen 2003: Campo de aprendizaje delMIMDES(i)La transferencia a estas 67 municipalidadesprovinciales y 241 distritales sirvióal MIMDES de aprendizaje, a modode «prueba de laboratorio». Puso en evidenciaaspectos importantes, como: (i) Eldiseño inicial de la transferencia de losprogramas de complementación alimen-

52(ii)ticia no había previsto los procedimientosconcretos, razón por la cual se tuvoque completar, ya en el mismo proceso,la elaboración de normas. Estas se formularonen 2003, pero de manera centralista,sin la participación ni consulta alas asociaciones de municipalidades.Para el caso de los programas decomplementación alimenticia no se tuvoen cuenta la diversidad, la heterogeneidaddel país, la diferencia entre programasadecuados a la realidad rural y a laurbana, como por ejemplo la diferenciade objetivos y de funcionamiento entrelos comedores rurales y los urbanos. Nose contó con una tipología de municipalidadesque permitiera elaborar estrategiasy mecanismos de apoyo técnico diferenciados.(iii) Al ser el PRONAA un organismo públicodesconcentrado pero sumamente centralizado,no se pudo prever una serie dedetalles que se presentaron a escala local.(iv) Aunque el aprendizaje es bueno, tienecostos; uno de ellos, que se arrastra hastaahora, es la lentitud del proceso determinadapor la emisión de normas conmucho atraso.(v)Desde el inicio, el proceso fue concebidodeliberadamente sin la participación significativade los gobiernos regionales, clavesen el proceso de descentralización.(vi) La transferencia a los gobiernos localesse entendió desde el inicio como transferenciade recursos y no de poder de decisión.Cuadernos Descentralistas 16(vii) El proceso estuvo marcado por la desconfianzaen las capacidades locales paratareas relativamente simples, pero que requeríana escala local de procedimientosy normatividad particular, detallista, nuevay frondosa. Para ello se necesitabanno grandes talentos sino simplemente informacióndetallada y aclaración de losautores.La Dirección General de Descentralización,Concertación y Participación del MIMDESdirigió y monitoreó el proceso, mirócríticamente al año 2003 y capitalizó laslecciones aprendidasEl balance hecho por el MIMDES de lo actuadodurante 2003 3 plantea algunos elementoscríticos que, a nuestro modo de ver, se ajustana la realidad. Así, señala lo siguiente: (i)Que los procedimientos administrativos y financierosnacionales de los organismos públicosdescentralizados se transfieren a la realidadlocal sin mayor adaptación. No se haconsiderado la diversidad del país. (ii) Se hatransferido sin repensar cómo es o debe serun programa descentralizado y gestionadopor las municipalidades que tienen que desarrollarcapacidades para la transferencia. (iii)No se cuenta con un instrumento de seguimientoy monitoreo del proceso que indiquelos cambios y resultados. (iv) El proceso deacreditación no ha tenido mecanismos de verificaciónde las capacidades. Plantea la necesidadde un sistema de acreditación que seaprueba solo en julio de 2004. (v) Se deberediseñar el proceso de acreditación, haciéndolomás procesal —por ejemplo, a través deacuerdos mínimos por cumplir en periodosdeterminados—. (vi) No ha habido una coordinaciónmultisectorial. (vii) Se acepta que nose ha incorporado a los diferentes actores dela sociedad civil y los gobiernos regionales,problema que se ha arrastrado durante todoel proceso. (viii) Se reconoce la necesidad dellegar a acuerdos con todos los actores sobreobjetivos, procesos, gradualidad y metodología.(ix) Propone trabajar de manera conjuntacon las 1.829 municipalidades, incorporara las regiones en el proceso de transferencia,y coordinar e incorporar a las organizacionesde base como actores del proceso.Se plantea, pues, que, para continuar conél, la transferencia debe incluir un enfoquemás integral: pasar de lo administrativo a lo3 Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social. Evaluación de las Transferencias 2003 y Plan de Transferencias2004-2006. Lima: MIMDES, s/f.

MARÍA JOSEFINA HUAMÁNprogramático; fortalecer las instancias sectorialesdel MIMDES; fusionar y articular equiposen las regiones, y difundir experienciasexitosas.Algunos de los problemas y de las propuestasplanteados por la Dirección de Descentralizacióndel MIMDES fueron resueltospor medio de la normatividad elaborada durante2004. Entre ellas se encuentran la Leydel Sistema Nacional de Acreditación; la obligatoriedadde los municipios acreditados duranteel año 2004 de firmar convenios decooperación como preparación para la firmade convenios de gestión para la transferenciaefectiva de los programas y proyectos;la fusión con el MIMDES de los organismospúblicos descentralizados(PRONAA y FONCODES), que se realizóen el 2004. Aún quedan pendientes otras propuestas,como por ejemplo contar con un sistemade monitoreo y evaluación para medir impacto,una mayor incorporación de los gobiernosregionales al proceso de transferencia respecto,por lo menos, de la aprobación de la canastaregional de alimentos, según lo dispuestopor la norma. Tampoco se ha logrado una coordinaciónintersectorial.Poco a poco se fueron resolviendo tambiénproblemas prácticos; entre ellos, la faltade recursos para gastos operativos y administrativos,pues se autorizó el uso de unmonto no mayor del 10 por ciento del valorde los recursos transferidos; los préstamosdel PRONAA de su stock de alimentos a losmunicipios provinciales, ya que al inicio dela transferencia efectiva el proceso de adquisicionesdemoraría aproximadamentedos meses.53También se plantearon propuestas de reestructuracióndel MIMDES: en ese momentose hablaba de la constitución de tres fondospara transferir recursos, propuesta queaún no ha sido incorporada en la citada reestructuración.Se sugirió, asimismo, transferirlos programas de complementación alimentariaa distritos con más de 5.000 beneficiariosy cuyo presupuesto anual fuese superiora 400.000 nuevos soles mensuales, propuestaque no fue retomada y que vuelve a aparecercomo un criterio posible para la transferenciade los programas a la provincia deLima.La mayor preocupación ha girado entorno de la transferencia de los programasde complementación alimentaria, yno alrededor de los proyectos de infraestructurasocial, los que en buena cuenta,manteniendo el Núcleo Ejecutor, no sediferenciaban radicalmente de lo que yase estaba haciendo en el ámbito local.El MEF, a través del presupuesto del2004, asignó y trasladó recursos financierosde los programas y proyectos por ser transferidosa los municipios acreditados y no acreditados.Estableció que las municipalidadesacreditadas ejecuten su presupuesto y que enlas no acreditadas se transfieran, a su vez, losrecursos al Mimdes para la ejecución de losprogramas y proyectos. La decisión del MEFde forzar la transferencia a través de la asignaciónde los recursos a los municipios provincialesy distritales generó confusión, malestary protesta de las autoridades ediles.Una de las debilidades del proceso detransferencia fue la poca participación orgánicade las asociaciones de municipalidadesy de las organizaciones de base en la formulaciónde la normatividad para la gestión delos programas. Sin embargo, entre los mesesde agosto y octubre del 2004 el Mimdes realizótalleres de consulta en 35 ciudades con laparticipación de los diversos actoresinvolucrados directa e indirectamente en elproceso, tomando diversas experiencias de loscomités de gestión alimentaria y de los núcleosejecutores de infraestructura social.La consulta sirvió de base para la formulaciónde la resolución ministerial 804-2004-Mimdes, que establece los criterios de gestiónde los programas. Si bien fue una iniciativaque promovió la participación de los diversosactores involucrados, estos talleres fueronexpresión de lo que venía sucediendo en elproceso de transferencia. Vale la pena señalarlos siguientes: (i) El número de participantesno guarda relación con el volumen de lapoblación total del departamento ni con el

54número de comedores que funcionan. 4 Porejemplo, en el departamento de Piura, dondese concentran 1.113 comedores populares,asistieron solo 98 personas. Otro caso es el deTrujillo, donde se concentran 802 comedorespopulares; sin embargo, asistieron solo ochentapersonas. A diferencia de Moyabamba,donde la unidad operativa del PRONAAatiende a solo 67 comedores populares, y dondeacudieron 113 personas. (ii) La participaciónde representantes del Estado fue mayoritaria:asistieron 2.014 personas entre funcionariosy autoridades municipales (1.410)y representantes de los sectores públicos (604).(iii) La participación de la sociedad civil fuedébil: solo 566 personas. (iv) Más débil aun fueCuadernos Descentralistas 16la participación de los representantes de los gobiernosregionales. De las 35 consultas realizadas,solo participaron en 14, con igual númerode representantes a excepción de Cajamarca,donde participaron dos.La transferencia de los programas decomplementación alimentariaA abril de 2004, 5 de los 67 municipios acreditados,64 firmaron los convenios de gestión yrecibieron la transferencia de recursos del MEFen forma mensual; 62 de ellos los ejecutaron y 2no (las provincias de Melgar y Huancabamba),básicamente por problemas internos.CUADRO Nº 9TRANSFERENCIA A LAS MUNICIPALIDADES PROVINCIALESACREDITADAS EN EL 2003Programa de Complementación Alimentaria(A mayo de 2004)ABRILMAYO*Firma de convenio11Conformación de comités de adquisicionesy elaboración de basesConvocatoria, absolución de consultas yevaluación de propuestasBuena pro, suscripción de contratos yentrega de alimentos21266172026* Debido a conflictos en la Municipalidad de Melgar-Ayaviri, Puno, el PRONAA repartió los alimentos.4 Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social. Boletín Construyamos juntos el proceso de descentralización.Lima: MIMDES, 2005.5 Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social. Transferencia del Programa de Complementación Alimentaria.Situación a abril del 2004. Lima: MIMDES, s/f.

MARÍA JOSEFINA HUAMÁN55CUADRO Nº 10LOS COMITÉS DE GESTIÓNETAPANÚMERO DE MUNICIPIOSPROVINCIALESFirma de convenioConformación de comités de adquisicionesy elaboración de basesConvocatoria, absolución de consultasy evaluación de propuestasBuena pro, suscripción de contratosy entrega de alimentos115462** Chiclayo y Mariscal Nieto.Los Comités de Gestión 6En 2004 funcionaban activamente 8 del totalde 64 comités de gestión. En 58 de ellos seconcertaron las canastas de alimentos y lasraciones, y, además, cumplieron un papelimportante como espacio de diálogo e informaciónde los problemas. Asimismo, participaronen el análisis de costos de productos yen la elaboración de presupuestos, entre otraslabores.La Dirección de Descentralización constataque el éxito del proceso de transferenciaestá asociado a varios factores; entre ellos: laexistencia de comités de gestión consolidados;la fortaleza del Concejo Municipal y de laAsamblea de Alcaldes Provinciales; la capacidadde gestión a través de órganos de líneacomo las gerencias de desarrollo social y administrativa;la presencia de productores locales,y la rapidez e innovación para adecuarlos procedimientos planteados desde lo nacional.Los comités de gestión formados participanactivamente en el proceso. Las municipalidadesprovinciales establecen mecanismosde concertación con los municipios distritales,adecuan las normas para el proceso de adquisicióny distribución y se relacionan conlos productores, de manera que el proceso detransferencia se convierte en una oportunidadpara nuevas articulaciones territorialesque son potencialmente útiles para una planificaciónmás concertada en las provincias.Asignación de presupuestos de los programasde complementación alimentaria y losproyectos de infraestructura socialLa asignación presupuestal para los programassociales es elaborada por el MEF a iniciativadel MIMDES, tomando como criterio losindicadores de población y pobreza. En elpresupuesto de 2004, a algunos distritos seles asignaron recursos por encima del presupuestoque ejecutaban; a otros, en cambio, se6 Una interesante evaluación de la transferencia a los 67 municipios provinciales acreditados se puede encontrar en eldocumento del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social: Transferencia de los programas de complementación alimentariaa los gobiernos locales: Una primera mirada al proceso de descentralización de los programas sociales. Lima: MIMDES,2005.

56les entregaron cantidades muy por debajo delas presupuestadas. Esta brecha podría obligara ejecutar programas de complementaciónalimentaria allí donde no existían o sedejó de atender a la población a la que se estabaapoyando. Por otro lado, es el MEF elque, directamente, por medio de una circular,comunica a los municipios el monto delos recursos presupuestales.Cuadernos Descentralistas 16La asignación presupuestal de 2004 semodificó de manera dramática (véase el cuadro11) en los distritos, pero no ocurrió lo mismocon la asignación total. Además, los problemasde ajuste de las transferencias ocasionaronparos y cierres de comedores en algunoscasos. Asimismo, el MEF demoró casi untrimestre en hacer la transferencia, situaciónque al parecer se repite cada año.CUADRO Nº 11GOBIERNOS DISTRITALES LOCALES ACREDITADOAS DE ACUERDO CON ELDECRETO SUPREMO 088-2003-PCMEJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO 2004 DESDE EL MES DE ABRIL DEL 2004(En nuevos soles)GERENCIALOCALMUNICIPALIDADACREDITADAASIGNACIÓNPRESUPUESTAL2004(PRONAA web)ESTIMACIÓNASIGNACIÓNPRESUPUESTAL2004(Circular MEF)VAR.%1AndahuaylasChincheros402.220,00346.853,68162AndahuaylasAndahuaylas1’294.202,001’195.000,4583ArequipaCastilla154.235,00149.619,7134ArequipaIslay112.865,0066.008,70715AyacuchoVilcashuamán110.291,0080.597,66376AyacuchoVíctor Fajardo101.809,0084.314,12217AyacuchoHuamanga911.802,00847.779,1888AyacuchoHuanta574.145,00456.583,16269AyacuchoLa Mar495.713,00461.444,77710BaguaBagua208.421,00323.010,92-3511BaguaBongará91.224,0056.503,426112BaguaRodríguez de Mendoza57.350,0033.796,447013BaguaUtcubamba697.387,00660.955,23614BaguaSan Ignacio149.062,00147.067,36115CajamarcaCutervo289.016,0a0239.567,532116CajamarcaContumazá129.540,00104.750,882417CajamarcaCajabamba77.197,0070.145,231018CajamarcaCelendín249.837,00237.895,33519CajamarcaCañete588.598,00539.216,44920CallaoHuaral484.002,00411.718,221821CallaoYauyos290.245,00219.940,973222CallaoChiclayo1’472.732,001’442.658,91223ChiclayoCanas101.413,0099.365,07224CuscoAcobamba316.539,00284.013,401125HuancavelicaAngaraes706.521,00662.639,22726HuancavelicaHuancayo444.360,00419.885,53627HuancayoPomabamba163.804,00154.108,30628HuarazSihuas136,888,00132.897,483Continua

57MARÍA JOSEFINA HUAMÁNGERENCIALOCALMUNICIPALIDADACREDITADAASIGNACIÓNPRESUPUESTAL2004(PRONAA web)ESTIMACIÓNASIGNACIÓNPRESUPUESTAL2004(Circular MEF)VAR.%19’400.522,16Fuente: .HuarazImacitaIquitosMadre de DiosMoqueguaMoqueguaPascoPascoPiuraPiuraPiuraPiuraPucallpaPunoPunoPunoPuquioTacnaTarapotoTarapotoTarapotoTarapotoTarapotoTarapotoTarapotoTrujilloTrujilloTrujilloTrujilloTrujilloTrujilloTrujilloTrujilloTumbesTumbesTumbesCondorcanquiUcayaliMaynasAlto AmazonasTambopataIloMariscal NietoPascoOxapampaAyabacaMorropónSechuraHuancabambaPunoMelgarSan Antonio de PutinaParinacochasTacnaSan MartínBellavistaLamasPicotaMariscal CáceresTocacheTrujilloJulcánVirúSantiago de ChucoPacasmayoOtuzcoAscopeBolívarGran ChimúTumbesContralmirante VillarZarumilla26.804,0028.509,00721.493,0031.284,0077,851,00263.109,00513.039,00601.607,0073.335,00112.681,001’066.930,00267.843,00126.151,00882.911,00189.080,0066.178,00531.893,001’139.361,00209.734,0042.499,0042.159,0048.283,0014.317,0079.431,001’203.390,00343.245,00260.602,00259.924,00183.915,00473.825,00317.916,0082.247,0064.218,00953.313,00243.616,00421.807,0022.552,7924.203,19634.694,574.576,6045.065,51246.432,4545.065,51343.342,8262.341,6495.804,131’008.797,31255.233,60101.967,82862.119,75173.118,8060.551,98449.651,22153.550,32188.827,2634.500,5418.482,4331.684,176.336,8375.423,341’150.255.06471.830,12260.602,32255.761,69183.893,25471.830,12244.232,1577.274,1655.535,31888.160,40243.616,08224.869,611918145847371.03875181865242991864211231285212655-270200306167088293031323334353637383940414243444546474849505152535455565758596061626364TOTALES 22’775.918,00

58Cabe resaltar el aparente incremento depresupuesto en las provincias de Alto Amazonasy Mariscal Nieto, sobre todo porqueestas tienen un bajo número de comedores (4y 1 respectivamente). Tacna también registróun alto incremento, aunque cuenta con 193comedores beneficiarios. De las 67 municipalidadesacreditadas, en Bagua y Julcán huboreducciones de presupuesto; y Virú,Pacasmayo, Otuzco y Contralmirante Villarno sufrieron cambio alguno.Cuadernos Descentralistas 16Es notorio, pues, que en la mayoría de lasprovincias se incrementa el presupuesto, apesar de que se supone que se ha recortado elpresupuesto del PRONAA. Si comparamos laestimación de asignación presu-puestal emitidapor el MEF para los años fiscales 2004 y2005, notamos la variabilidad (y se puededecir, incluso, inestabilidad) de las asignacionesque según dicho Ministerio se hacen deacuerdo con criterios de población y pobreza,que, se supone, no han variado mucho enestos años. Llama la atención, otra vez, quela mayoría de provincias recibieran un incrementopresupuestal; de ellas, las másdestacables son Alto Amazonas, MariscalCáceres y Lamas. Entre las municipalidadesque sufrieron una reducción del 20 por ciento omás se encuentran las de Huamanga, Trujillo,Puno, Contralmirante Villar y Tumbes.Asimismo, hay una variación significativaen la asignación presupuestal por provinciaentre el presupuesto de 2005 y el de 2004(véase el cuadro 12), a pesar de que la diferenciade asignación para los programas decomplementación alimenticia a escala nacionales entre ambos años de apenas 1.999 nuevossoles. 77 Fuente: MINDES-PRONAA-Oficina de Planificación y Presupuesto, noviembre de 2004.

MARÍA JOSEFINA HUAMÁN59CUADRO Nº 12ESTIMACIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS POR PROGRAMAS SOCIALES, COMEDORES,ALIMENTO POR TRABAJO Y ALBERGUE Y HOGARES(En nuevos soles)PROVINCIAS 20042005* CAMBIOS/. 2004 - 2005CAMBIO %2004 - 2005Bagua (AM)323.010,92333.404,0010.393,080,03Bongará56.503,4292.435,0035.931,580,64Condorcanqui22.552,79112.347,0089.794,213,98Rodríguez de Mendoza33.796,4473.567,0039.770,561,18Utcubamba660.955,23413.827,00-247.128,23-0,37Pomabamba (AN)154.108,30133.810,00-20.298,30-0,13Sihuas132.897,48140.919,008.021,520,06Andahuaylas (AP)1’195.000,45992.421,00-202.579,45-0,17Chincheros346.853,68367.529,0020.675,320,06Castilla (AR)149.619,71159.140,009.520,290,06Islay66.008,70113.361,0047.352,300,72Huamanga (AY)847.779,18640.787,00-206.992,18-0,24Huanta456.583,16481.390,0024.806,840,05La Mar461.444,77451.528,00-9.916,77-0,02Parinacochas449.651,22376.585,00-73.066,22-0,16Víctor Fajardo84.314,12123.389,0039.074,880,46Vilcashuamán80.597,66118.379,0037.781,340,47Cajabamba (CJ)70.145,23184.985,00114.839,771,64Celendín237.895,33320.606,0082.710,670,35Contumazá104.750,88131.646,0026.895,120,26Cutervo239.567,53462.459,00222.891,470,93San Ignacio147.067,36369.876,00222.808,641,52Canas (CU)99.365,07170.508,0071.142,930,72Acobamba (HC)284.013,40293.078,009.064,600,03Angaraes662.639,22538.711,00-123.928,22-0,19Huancayo (JN)419.885,53678.859,00258.973,470,62Ascope (LB)244.232,15297.313,0053.080,850,22Bolívar77.274,1692.207,0014.932,840,19Gran Chimú55.535,3188.628,0033.092,690,60Julcán343.245,20289.907,00-53.338,20-0,16Otuzco471.830,12449.055,00-22.775,12-0,05Pacasmayo183.893,25185.674,001.780,750,01Santiago de Chuco255.761,69260.490,004.728,310,02Trujillo1’150.255,06818.237,00-332.018,06-0,29Virú260.602,32210.490,00-50.112,32-0,19Chiclayo (LM)1’442.658,911’165.849,00-276.809,91-0,19Cañete (LI)539.216,44537.430,00-1.786,440,00Huaral411.718,22444.018,0032.299,780,08Yauyos219.940,97231.521,0011.580,030,05Alto Amazonas (LO)4.576,60429.925,00425.348,4092,94Continua

60Cuadernos Descentralistas 16PROVINCIAS 2004 2005CAMBIOS/. 2004 - 2005CAMBIO %2004 - 2005Maynas634.694,57951.344,00316.649,430,50UcayaliTambopata (MD)Ilo (MO)24.203,1945.065,51246.432,45158.362,00120.725,00200.666,00134.158,8175.659,49-45.766,455,541,68-0,19Mariscal Nieto45.065,51204.532,00159.466,493,54Oxapampa (PA)PascoAyabaca (PI)62.341,64343.342,8295.804,13197.091,00391.356,00404.872,00134.749,3648.013,18309.067,872,160,143,23Huancabamba101.967,82367.274,00265.306,182,60MorropónSechuraMelgar (PU)1’008.797,31255.233,60173.118,801’033.351,00259.459,00266.330,0024.553,694.225,4093.211,200,020,020,54Puno862.119,75550.140,00-311.979,75-0,36San Antonio de PutinaBellavista (SM)Lamas60.551,9834.500,5418.482,43107.044,00113.318,00285.296,0046.492,0278.817,46266.813,570,772,2814,44Mariscal Cáceres6.336,83150.045,00143.708,1722,68PicotaSan MartínTocache31.684,17188.827,2675.423,3492.846,00250.820,00180.296,0061.161,8361.992,74104.872,661,930,331,39Tacna (TC)153.550,32874.644,00721.093,684,70Contralmirante Villar (TU)TumbesZarumilla243.616,08888.160,40224.869,61175.727,00688.748,00304.172,00-67.889,08-199.412,4079.302,39-0,28-0,220,35TOTALES19’273.941,24 22’104.748,00 2’830.806,76 0.15*No incluye gastos administrativos.Fuente: para datos del 2005 y Oficio Circular 003-2003-EF/76.15.2 para datos de2004.Para el presupuesto del 2005 se incluyeun monto para gastos operativos y administrativosque equivale al 10 por ciento de laasignación neta. Está claro que esta adiciónfacilitará la gestión de las transferencias, yaque anteriormente se usaban recursos de laasignación neta para alimentos en perjuiciode los beneficiarios de los programas (véaseel cuadro 13).

MARÍA JOSEFINA HUAMÁN61CUADRO Nº 13ESTIMACIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS PARA EL AÑO FISCAL 2005 8POR PROGRAMAS SOCIALES PARA MUNICIPALIDADES ACREDITADAS ENEL 2003 POR CONCEPTO DE COMEDORES, ALIMENTOS POR TRABAJOY HOGARES Y ALBERGUES(En nuevos soles)PROVINCIAASIGNACIÓNNETAGASTOSOPERATIVOSY ADMINIST.TOTALBagua (AM)333.40433.341366.745Bongará92.4359.244101.679Condorcanqui112.34711.236123.583Rodríguez de Mendoza73.5677.35780.924Utcubamba413.82741.382455.209Pomabamba (AN)133.81013.381147.191Sihuas140.91914.094155.013Andahuaylas (AP)992.42199.2401’091.661Chincheros367.52936.752404.281Castilla (AR)159.14015.913175.053Islay113.36111.336124.697Huamanga (AY)640.78764.079704.866Huanta481.39048.138529.528La Mar451.52845.152496.680Parinacochas376.58537.659414.244Víctor Fajardo123.38912.340135.729Vilcashuamán118.37911.839130.218Cajabamba (CJ)184.98518.498203.483Celendín320.60632.061352.667Contumazá131.64613.164144.810Cutervo462.45946.246508.705San Ignacio369.87636.987406.863Canas (CU)170.50817.051187.559Acobamba (HC)293.07829.308322.386Angaraes538.71153.870592.581Huancayo (JN)678.85967.884746.743Ascope (LB)297.31329.731327.044Bolívar92.2079.220101.427Gran Chimú88.6288.86397.491Julcán289.90728.990318.897Otuzco449.05544.906493.961Pacasmayo185.67418.567204.241Santiago de Chuco260.49026.048286.538Trujillo818.23781.824900.061Virú210.49021.050231.540Chiclayo (LM)1’165.849116.5861’282.435Continua8 Se ha calculado con las asignaciones de la propuesta de presupuesto 2005, no con el aprobado en diciembre del2004. Asumimos que no se han dado variaciones significativas.

62Cuadernos Descentralistas 16PROVINCIAASIGNACIÓNNETAGASTOSOPERATIVOSY ADMINIST.TOTALCañete (LI)HuarazYauyosAlto Amazonas (LO)MaynasUcayaliTambopata (MD)Ilo (MO)Mariscal NietoOxapampa (PA)PascoAyabaca (PI)HuancabambaMorropónSechuraMelgar (PU)PunoSan Antonio de PutinaBellavista (SM)LamasMariscal CáceresPicotaSan MartínTocacheTacna (TC)Contralmirante Villar (TU)TumbesZarumilla537.430444.018231.521429.925951.344158.362120.725200.666204.532197.091391.356404.872367.2741’033.351259.459266.330550.140107.044113.318285.296150.04592.846250.820180.296874.644175.727688.748304.17253.74444.40023.15442.99395.13515.83712.07320.06720.45419.71139.13440.48836.728103.33525.94726.63455.01410.70411.33228.53115.0049.28525.08118.03087.46417.57268.87430.417591.174488.418254.675472.9181’046.479174.199132.798220.733224.986216.802430.490445.360404.0021’136.686285.406292.964605.154117.748124.650313.827165.049102.131275.901198.326962.108193.299757.622334.589TOTALES 22’104.7482’210.479 24’315.227Fuente: .Las municipalidades que recibirán mayoresrecursos en el 2005 serán las de Morropón(Piura), Maynas (Loreto), Chiclayo(Lambayeque) y Andahuaylas (Apurímac).Si comparamos la asignación neta de losprogramas, y tomando en cuenta que son loscomedores los que constituyen la mayor partede la asignación en relación con el total entregadoa los programas alimentos por trabajoy hogares y albergues, podemos observarla asignación neta en cuanto a beneficiarios ycomedores en las municipalidades acreditadas(véase el cuadro 14).

MARÍA JOSEFINA HUAMÁN63CUADRO Nº 14ESTIMACIÓN DE TRANSFERENCIAS 2005 Y APORTA LA ASIGNACIÓNNETA POR BENEFICIARIO Y COMEDOR ACREDITADO(En nuevos soles)PROVINCIASASIGNACIÓNNETABENEFICIARIOSCOMEDORASIGNACIÓNNETABENEFICIARIOSASIGNACIÓNNETACOMEDORESBagua (AM)333.4043.10062107,555.377,48Bongará92.43590018102,715.135,28Condorcanqui112.3471503748,9837.449,00Rodríguez de Mendoza73.56750010147,137.356,70Utcubamba413.8273.39468121,936.085,69Pomabamba (AN)133.8101.3601698,398.363,13Sihuas140.9191.11015126,959.394,60Andahuaylas (AP)992.4218.35045118,8522.053,80Chincheros367.5292.25079163,354.652,27Castilla (AR)159.1401.7003493,614.680,59Islay113.3611.2002494,474.723,38Huamanga (AY)640.7876.50013098,584.929,13Huanta481.3905.80011683,004.149,91La Mar451.5285.05010189,414.470,57Parinacochas376.5855.24010071,873.765,85Víctor Fajardo123.38985017145,167.258,18Vilcashuamán118.3791.05021112,745.637,10Cajabamba (CJ)184.98581921225,878.808,81Celendín320.6062.45763130,495.088,98Contumazá131.6461.24832105,494.113,94Cutervo462.4592.96272156,136.423,04San Ignacio369.8761.35027273,9813.699,11Canas (CU)170.5081.10022155,017.750,36Acobamba (HC)293.0783.1506393,044.652,03Angaraes538.7116.97015777,293.431,28Huancayo (JN)678.8593.23059210,1711.506,08Ascope (LB)297.3133.5007084,954.247,33Bolívar92.20781920112,584.610,35Gran Chimú88.62865013136,356.817,54Julcán289.9073.7507577,313.865,43Otuzco449.0555.05010288,924.402,50Pacasmayo185.6741.60032116,055.802,31Santiago de Chuco260.4902.8805790,454.570,00Trujillo818.2377.450148109,835.528,63Virú210.4902.53518983,031.113,70Chiclayo (LM)1’165.84911.030220105,705.299,31Cañete (LI)537.4305.4809498,075.717,34Huaral444.0184.9457689,795.842,34Yauyos231.5212.9455378,614.368,32Continua

64Cuadernos Descentralistas 16PROVINCIASASIGNACIÓNNETABENEFICIARIOSCOMEDORASIGNACIÓNNETABENEFICIARIOSASIGNACIÓNNETACOMEDORESAlto Amazonas (LO)429.92522141.945,36107.481,25Maynas951.3443.12068304,9213.990.35Ucayali158.3622004791,8139.590,50Tambopata (MD)120.7252505482,9024.145,00Ilo (MO)200.6662.7354773,374.269,49Mariscal Nieto204.5325014.090,64204.532,00Oxapampa (PA)197.09160012328,4916.424,25Pasco391.3563.23556120,986.988,50Ayabaca (PI)404.8721.00020404,8720.243,60Huancabamba367.2741.10035333,8910.493,54Morropón1’033.35111.30022691,454.572,35Sechura259.4592.9005889,474.473,43Melgar (PU)266.3302.00040133,176.658,25Puno550.1403.85077142,897.144,68San Antonio de Putina107.04470014152,927.646,00Bellavista (SM)113.3183006377,7318.886,33Lamas285.29627051.056,6557.059,20Mariscal Cáceres150.0455013.000,90150.045,00Picota92.8463507265,2713.263,71San Martín250.8203206783,8141.803,33Tocache180.2964509400,6620.032,89Tacna (TC)874.64411.08019378,944.531,83Contralmirante Villar (TU)175.7272.6204867,073.660,98Tumbes688.7489.90018669,573.702,95Zarumilla304.1724.6508665,413.536,88TOTALES 22’104.748 187.675 3.738 20.876,92 1’068.317,70Fuente: y lista de comedores proporcionado por PRONAA (Gloria Cubas).Como la asignación presupuestal, la transferenciase ha hecho sin tener en cuenta losprocesos reales, tales como: ¿cuántos comedoresexisten?; ¿cuál es el número de beneficiarios?,y ¿cuál ha sido el presupuesto delPRONAA en los años anteriores? Podríamostener distorsiones como, por ejemplo, que lasasignaciones netas por beneficiario oscilaríanentre los 60 y los 400 nuevos soles y luegosaltarían a 700, 1.000, 3.000 y 4.000 nuevossoles, lo que nos daría la siguiente clasificaciónpor provincias:Mayor número de beneficiarios (más de5.000): Chiclayo, Andahuaylas, Trujillo,Tacna, Morropón, Tumbes, Huamanga,Angaraes, La Mar, Otuzco, Cañete, Huantay Parinacochas.Las provincias con alta proporción deasignación neta/beneficiario son: Ucayali,Mariscal Nieto, Alto Amazonas, Lamas, MariscalCáceres y San Martín. Nótese que estasson provincias con relativamente bajo númerode comedores y beneficiarios. Talesconstataciones demuestran que existe unabrecha entre la asignación presupuestal realizadapor el MEF y el funcionamiento realde los programas.

MARÍA JOSEFINA HUAMÁNTomando en cuenta la magnitud de lapobreza (2002), Loreto tiene una incidenciade pobres extremos de 40, razón que puedeexplicar las altas asignaciones para el AltoAmazonas, cuyos incrementos han sido notoriosdesde el 2004. San Martín y Tacna, sinembargo, tienen menor incidencia, lo que indicaríaque se pueden estar aplicando otroscriterios.El Plan Anual de Transferencia 2004: Las58 nuevas municipalidades acreditadasEn mayo de 2004, el decreto supremo 038-2004-PCM aprueba el Plan Anual de Transferenciade Competencias Sectoriales a losGobiernos Regionales y Locales y detalla los58 nuevos municipios provinciales acreditados,de manera que se llega a 125 de un totalde 194 (65 por ciento del total y 42 por cientodel presupuesto del 2004 del PRONAA).Para este segundo grupo de municipiosprovinciales acreditados cambió la modalidaddel proceso de transferencia: todos ellos suscribieronprimero convenios de cooperación,y luego de su evaluación firmaron, en enerode 2005, los convenios de gestión para latransferencia efectiva. Mientras tanto, elMIMDES sigue comprando y distribuyendoalimentos para los municipios no acreditados.Los 58 municipios acreditados en el año2004 no realizaron el seguimiento que sí llevarona cabo los primeros 67, lo que se explicapor los escasos recursos humanos con losque cuenta el MIMDES y la ausencia de unsistema de seguimiento ágil.Asimismo, esos 58 municipios provincialesfirmaron los convenios de cooperación conel MIMDES. Sin embargo, según el equipode la Dirección de Descentralización, 9 no setiene todavía una evaluación de los resultadosdel convenio y del cumplimiento del objetivode una gestión compartida entre elMIMDES y los municipios que sirviera deaprendizaje para la gestión efectiva. La distanciade los municipios provinciales de las65unidades operativas del PRONAA puedehaber sido una dificultad. Por lo tanto, nosabemos entonces si lograron como producto,al final de los convenios, los cuatro instrumentospara la gestión que señala la norma.Sin embargo, se advierte que, además detener más claros los procedimientos, la mayorexperiencia de los propios equipos delPRONAA permitió avanzar con los nuevosmunicipios acreditados. Estos enfrentan otravez el problema del retraso de la transferenciade recursos del MEF.Queda la impresión de que la voluntadde transferir durante este año 2005 a todoslos municipios provinciales los ha llevado a«acelerar» el proceso sin el seguimiento quesí se realizó en 2004.En el caso de los programas de complementaciónalimenticia, se está poniendo elénfasis en la consolidación de los comités degestión más que en los objetivos nutricionaleso en las modalidades de uso de los recursospara alimentos. El MIMDES apuesta por garantizarel buen funcionamiento de los comitésde gestión; de esa manera, en los ámbitosdistrital y provincial los programas socialesse podrían adecuar de manera consensuadaa las particularidades locales.Existe un doble juego: normar los detalles,firmar convenios de gestión cada año,hacer informes trimestrales al MIMDES, porun lado; y, por otro, apelar a la autonomíamunicipal para que cada quien defina si seorienta a alimentos por trabajo o por comedorespopulares. En medio de ese proceso,surge la siguiente pregunta: ¿Para qué se repartenalimentos sino como parte de una estrategiareal de seguridad alimentaria que vamás allá de lo distrital y lo provincial, quesupone además la participación del GobiernoRegional y de diversos sectores como Agricultura,Salud y Educación? Resulta imposible,pues, circunscribir al MIMDES el temade la seguridad alimentaria.El cuadro 15 resume, en términos cuantitativos,el estado de situación. 109 Entrevista con la arquitecta Gilda Uribe.10 Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social. Descentralización, transferencia de los programas sociales y loscomités de gestión. Lima: MIMDES, 2005.

66Cuadernos Descentralistas 16CUADRO Nº 15SITUACIÓN ACTUAL DEL PROCESO DE TRANSFERENCIA DE LOSPROGRAMAS DE COMPLEMENTACIÓN ALIMENTARIADEPARTAMENTOTOTAL DEPROVINCIASACREDITA-DAS AL2003ACREDITA-DAS AL 2004NO ACREDI-TADAS% DEACREDITAC.INCIDENCIA DELA POBREZAPobrePobreextremoAmazonasÁncashApurímacArequipaAyacuchoCajamarcaCuscoCallaoHuancavelicaHuánucoIcaJunínLa LibertadLambayequeLima *LoretoMadre de DiosMoqueguaPascoPiuraPunoSan MartínTacnaTumbesUcayali720781113131711591231063338131043452226512219133122536131156513824112112443311771212314217121618615100100100468071738056836730833310010088541001001006426312528302526222235322839312534253335292926312553245111415134616162921223401610322749255743*No incluye Lima Metropolitana.Si cruzamos la situación actual de latransferencia con la concentración de comedorespor unidad operativa del PRONAA—que no necesariamente corresponde a un departamento—,nos podemos dar una idea desi existe o no una relación entre la acreditacióny la concentración del programa de apoyoa comedores, que es el más importante delos tres transferidos (véase el cuadro 16).

MARÍA JOSEFINA HUAMÁN67CUADRO Nº 16DISTRIBUCIÓN DE COMEDORES A ESCALA NACIONAL,SEGÚN UNIDAD OPERATIVA DEL PRONAAUNIDAD OPERATIVA DEL PRONAAAGREGADA POR DEPARTAMENTONÚMERO DECOMEDORESAmazonas (dos UP)Ancash (dos UP)Apurímac (dos UP)ArequipaAyacucho (dos UP)CajamarcaCuscoHuancavelicaHuánucoIcaIquitosJunínLa LibertadLambayequeLima y CallaoMadre de DiosMoqueguaPascoPiuraPunoSan Martín (dos UP)TacnaTumbesUcayali2966998015367916695204932203531592078025925.237191371371.11349910428133183Fuente: PRONAA, Gerencia de Programas y Proyectos.Los programas orientados a la primerainfanciaPara dar inicio a la transferencia de los programasde alimentación orientados a la primerainfancia y a los nutricionales, elMIMDES nombró una comisión que recibióel apoyo de la cooperación internacional pararediseñar los programas e iniciar su transferenciadurante 2005. En el plan anual se proponeiniciar en doce municipios provincialesexperiencias piloto que sirvan de base al restode las 195 provincias. Estas experienciascumplirán el mismo rol de aprendizaje quedesempeñaron las 67 municipalidades provincialesacreditadas en 2003, a las que setransfirieron los programas de complementaciónalimentaria. Del rediseño se conocepoco; sin embargo, en el plan se proponen,además de la transferencia de alimentos, quecumple en sí misma una función reparativa,acciones preventivas a través de la capacitaciónnutricional de las madres cuyos hijos sonbeneficiados con el apoyo alimenticio.

68La transferencia de los proyectos deinfraestructura socialEl proceso de transferencia de los programasde infraestructura social y productiva a losmunicipios distritales se inicia de maneraefectiva en el último trimestre del 2003,luego de que el CND diera a conocer lalista de los municipios que habían sidoacreditados porque cumplían con los requisitospara la gestión.El proceso de acreditación de los municipiosdistritales tuvo sus particularidades, yaCuadernos Descentralistas 16que se invitó a presentar sus expedientes a498 municipios que tenían proyectos aprobadospara ser ejecutados el último trimestredel 2003. De estos, 405 presentaron sus expedientesen la fecha señalada y 75 lo hicierondespués del 29 de agosto. Las 405 municipalidadesdistritales acreditaron 241, pero solose inició el proceso de transferencia en 219,porque 22 no respondían al índice referencialdel MEF para ser considerados en situaciónde pobreza o extrema pobreza (véase el cuadro17).CUADRO Nº 17DISTRITOS ACREDITADOS POR DEPARTAMENTODEPARTAMENTONº DE DISTRITOSQUE PRESENTARONEXPEDIENTESNº DE DISTRITOSCALIFICADOS POREL CNDNº DE DISTRITOSCALIFICADOSAmazonas262285Áncash18528Apurímac6467Arequipa2323100Ayacucho281346Cajamarca583357Cusco12217Huancavelica11436Huánuco3000Ica22100Junín363186La Libertad181794Lambayeque161488Lima24521Loreto9444Madre de Dios33100Moquegua6583Pasco6467Piura232296Puno22314San Martín151493Tacna88100Tumbes33100Ucayali200TOTAL40524160Fuente: FONCODES/MIMDES: Memoria institucional 2003, p. 30.

MARÍA JOSEFINA HUAMÁNEl decreto supremo 88, donde aparece lalista de municipios acreditados, se publicó soloel 31 de octubre, lo que retrasó el proceso. Latransferencia del dinero se hace apenas en elmes de diciembre, de tal modo que el procesode ejecución de los proyectos se inicia el primertrimestre de 2004 con recursos del presupuestode 2003.Los que no acreditaron, de los 405 quepresentaron expedientes, fueron aquellosmunicipios distritales que entregaron susexpedientes a las oficinas zonales deFONCODES y estas no las enviaron al CNDen las fechas previstas. Al CND llegaron directamentelas 241 acreditadas.A mayo de 2004, las 241 municipalidadesdistritales acreditadas habían firmado elconvenio de gestión. El programa A TrabajarRural fue transferido a 168 municipalidades,y se firmó para la ejecución el mismo númerode convenios tripartitos (Municipalidad,MIMDES, Núcleo Ejecutor) y el programa Mejorandotu Vida fue trasladado a 73 municipalidadesdistritales. Una vez transferidos losfondos del programa A Trabajar Rural, seconvierte en un fondo para la ejecución deproyectos pero sin el objetivo de generar empleotemporal como metodología de trabajo.En 2004 se acreditaron 165 municipalidadesdistritales más, con lo que se llega a 406de un total de 1.190, y que representan el 25por ciento del total y el 26 por ciento del presupuestodel 2004.FONCODES implementó una estrategiade suscripción de convenios de cooperacióncon todos los municipios no acreditados en el2003. Hasta el 2004 se habían suscrito convenioscon 819 municipalidades distritales; sinembargo, aún faltan 271 municipios.La ejecución de los proyectos en 2003, deacuerdo con la normatividad vigente a esemomento, debía hacerse a través de los núcleosejecutores y siguiendo los procedimientosestablecidos por FONCODES. En 2004 elcambio en la normatividad permite que los69municipios distritales escojan entre las siguientesopciones: (i) Núcleo Ejecutor; (ii)Comité de Gestión de acuerdo con el artículo117 de la Ley Orgánica de Municipalidades;y, (iii) administración directa. En 2005 la directiva023 del MIMDES, decreto supremo804-2004, señala con claridad que se debe ejecutara través de los comités de gestión segúnla Ley Orgánica de Municipalidades.En 2003, las oficinas zonales deFONCODES ubicadas en los distritos acreditadossiguieron formulando y aprobando proyectos;pero, a diferencia de los no acreditados,lo hizo en coordinación con los gobiernoslocales, a los que apoyó en la apertura decuentas corrientes en el Banco de la Naciónpara la transferencia de los recursos del MEF;y lo propio hizo con los núcleos ejecutores.En el año 2004 los proyectos están más relacionadoscon los planes concertados y los presupuestosparticipativos.La persistencia de los núcleos ejecutoresgeneró malestar y protesta entre los alcaldesdistritales, algunos de los cuales (como los deBellavista, Huabal, Cañaris y Usquil) retrasarono se negaron a entregar los fondos a losnúcleos ejecutores considerando que los recursoseran del Municipio. Algunos se quejarontambién de que los municipios solo servíande «ventanilla o cajero automático». 11Muchos alcaldes han expresado en diversasocasiones que el Municipio es más eficienteen el uso de los recursos a través de la ejecucióndirecta de las obras, porque sus costospueden ser hasta tres veces menores que losdel Núcleo Ejecutor y los de FONCODES.No obstante la crítica, el 80 por ciento delas municipalidades utilizaron los núcleosejecutores para la realización de los proyectos.Esta decisión se puede explicar por la insuficienteinformación con la que cuentan losalcaldes acerca de las tres alternativas de ejecución,por la influencia del aparato deFoncodes y por los incentivos de 140.000 nue-11 Es el caso del alcalde de Putina, reportado a través de las comunicaciones del proyecto Fortalece MIMDES-DFID 2004.

70vos soles que pueden recibir los distritos queopten por el Núcleo Ejecutor y que provienendel convenio entre FONCODES y el Banco Interamericanode Desarrollo. Si el promediode la asignación presupuestal de los distritoses de 180.000 nuevos soles como máximo, resultaatractivo ampliarlo para obras de mayorenvergadura.La directiva 023 del MIMDES, luego resoluciónministerial 804-MIMDES-2004, planteóque los proyectos fueran ejecutados a travésde los comités de gestión. Sin embargo,en marzo de 2005 se emite el decreto supremo005-2005-MIMDES, que señala que paralos proyectos que no superen las cien UIT loscomités de gestión tomarán el modelo definanciamiento que contempla la participaciónde los núcleos ejecutores según lanormatividad del 93. ¿Un retroceso o unanegociación interna? Y ¿qué dicen los municipios?Se ha propuesto como meta para 2005 latransferencia a cuatrocientos municipiosdistritales más. Ello no obstante, se debe recordarque, en cumplimiento de la nueva LeyCuadernos Descentralistas 16del Sistema Nacional de Acreditación, son losmunicipios, tanto provinciales cuantodistritales, los que deberían haber solicitadoal CND la transferencia para iniciar el proceso.Esta demanda tendría que haberse efectuadohasta el 31 de diciembre de 2004; sinembargo, según funcionarios del MIMDES,muy pocos municipios lo han hecho. Esta situaciónobligará, entonces, a extender el plazoa través de otra resolución ministerial.Transferencia a los gobiernos regionalesDurante 2005 también se hará la transferenciade bienes a tres regiones, pero aún no sehan establecido los criterios acerca de quéfunción específica tendrán en la gestión delos programas sociales más allá de lo que demanera muy general se dice en las normasdel MIMDES. Al parecer, el Gobierno Regionalde Tumbes será uno de los tres, porquetodas sus provincias (3) han sido acreditadaspara la transferencia de los programas decomplementación alimentaria, así como hansido acreditados el total de distritos para latransferencia de los proyectos de infraestructurasocial y productiva.

MARÍA JOSEFINA HUAMÁN71IV. LOS CASOS DE LIMAMETROPOLITANA Y EL CUSCOEl caso de Lima MetropolitanaEl proceso de descentralización y, obviamente,la transferencia de los programas socialesa la Municipalidad Provincial de Lima Metropolitana,tendrán características específicasen relación con el resto de provincias delpaís, en razón de su peculiar complejidad.La normatividad especial de LimaMetropolitana 1En su artículo 33, la Ley de Bases de la Descentralizaciónestablece el Régimen Especialpara la Provincia de Lima Metropolitana. Así,señala: «Las competencias y funciones reconocidasal gobierno regional son transferidasa la Municipalidad Metropolitana de Lima».Por otro lado, la ley 27867, Ley Orgánica deGobiernos Regionales, y su modificatoria, ley27902, establecen en su artículo 65:«La capital de la república no integra ningunaregión. En la provincia de Lima, las competenciasy funciones reconocidas al gobierno regionalson transferidas a la Municipalidad Metropolitanade Lima, la cual posee autonomía política,económica y administrativa en los asuntosde su competencia regional y municipal. Todamención sostenida en la legislación nacional quehaga referencia a los gobiernos regionales, se entiendetambién hecha a la Municipalidad Metropolitanade Lima, en lo que resulte aplicable».El artículo 66 establece su estructura orgánica:(i) El Concejo Metropolitano de Lima,al que le corresponden competencias y funcionesde Gobierno Regional y las establecidaspor la Ley Orgánica de Municipalidades.(ii) La Alcaldía Metropolitana de Lima, a laque le corresponden las competencias y funcionesde la Presidencia de la Región y las queestablece la Ley Orgánica de Municipalidades.(iii) La Asamblea Metropolitana de Lima,a la que le corresponden las competencias yfunciones del Consejo de Coordinación Regionaly las que establece la Ley Orgánica deMunicipalidades.La ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades,determina en su artículo 151 quela capital de la república tiene un régimenespecial, que concede a la MunicipalidadMetropolitana de Lima competencias y funcionesespecíficas irrestrictas de carácter local,metropolitano y regional.El volumen de su población, las políticas deajuste estructural y el crecimiento de lapobreza urbana en Lima MetropolitanaLima tiene cerca de 8 millones de habitantesy concentra el 30 por ciento de la poblacióndel país. Desde la década de 1940 ha recibidomigrantes que llegaron a ella desde diferentesdepartamentos, por lo que su crecimientofue caótico. La población emigrante, atraída1 Alternativa. La descentralización en Lima Metropolitana. Lima: Alternativa, Departamento de Participación Ciudadana yGobiernos Locales, 2004.

72por las oportunidades de educación y empleoque Lima ofrecía a partir del proceso de industrializaciónpor sustitución de importaciones,ocupó zonas eriazas sin urbanizar, conlo que dio paso a la formación deasentamientos humanos en los llamados «conos»de Lima. Si bien había oportunidadesde empleo y acceso a la educación, muchosde ellos se quedaron en situación desubempleo y empleo precario.Cuando el modelo de industrializaciónpor sustitución de importaciones encuentrasus límites en el contexto de la crisis internacionalde la deuda, se inicia un prolongadoperiodo de crisis económica en el país. Por ello,sucesivos gobiernos aplicaron políticas deajuste económico. Estas comienzan en 1976con los llamados «paquetazos» y alcanzan supunto más alto con las medidas de ajuste estructuralaplicadas en el año 1990, al iniciodel Gobierno de Fujimori.La consecuencia social de esa política deajuste estructural ha sido el crecimiento de lapobreza urbana en Lima Metropolitana, expresiónde la pérdida de empleo asalariado yde la disminución drástica del valor real delos salarios. Lima es el escenario de ladesindustrialización de la economía. En elpaís crece la pobreza, y en su capital seagudiza más la carencia urbana que la rural.Según la empresa Apoyo, después de quinceaños de aplicación de las políticas de ajuste yde crecimiento de la economía, 53 por cientode familias en Lima Metropolitana viven conun ingreso por debajo de los 190 dólares mensuales.De acuerdo con la ENAHO-IV trimestrede 2001, el 32 por ciento de la poblaciónvive en situación de pobreza, mientras que el4 por ciento sufre pobreza extrema.La respuesta desde la sociedadEl deterioro permanente de los sectores socialesdel Estado como Salud y Educación, y laausencia desde 1976 de medidas compensatoriasde los efectos de las políticas económicas,obligó a la población a emprender diversasestrategias de supervivencia.La pérdida de empleo fue afrontada conla creación de microempresas de diversos tipos(de producción, de comercialización y deCuadernos Descentralistas 16servicios), lo que, posteriormente, encontró elapoyo del Estado. Por ejemplo, el Ministeriode Trabajo brinda hoy algunos servicios a esesector.Por otro lado, la pérdida de poder adquisitivofue enfrentada con la creación de comedorespopulares como estrategia de complementosalarial, iniciativa que el Estado tambiénapoyó, aunque luego de quince años deformación, mediante la ley 25307, elaborada,promovida y peleada por la ahora llamadaFederación de Comedores Populares. Esta leyrepresenta la base legal de la formación delPRONAA.Comprender lo que son los comedorespopulares: Garantía para una acertadatransferenciaLos comedores populares son asociaciones demujeres (generalmente entre veinte y treinta)que se agrupan, unen sus recursos y su trabajovoluntario para producir raciones de almuerzospara los miembros de sus familias.Al producir un volumen de alimentos muchomayor que cada unidad doméstica, logranabaratar los costos individuales. Los alimentosson producidos por medio de una detalladadivisión del trabajo. Cada socia tiene unatarea que no es permanente y que realiza unavez por semana. El resto de los días se dedicana capacitarse o a desarrollar diversas actividadesque les permitan generar ingresos.Actualmente, algunas socias que, por diversasrazones no pueden «pasar turno», comole llaman a la labor que desempeñan en el ComedorPopular, buscan un reemplazo entre lasmismas socias, a las que les pagan un montoconvenido entre ambas partes.En la etapa de su formación, la Iglesiacatólica apoyó a los comedores populares dedos formas: primero, brindando capacitaciónen las parroquias; y, segundo, donando alimentosa través de Cáritas, institución que, asu vez, los recibía de la AID. Más tarde CAREbrindó también su ayuda a los comedorespopulares, y el PRONAA reemplazó a los dosanteriores en 1992.A pesar de que las socias realizan el trabajogratuitamente, no se llevan gratis los ali-

MARÍA JOSEFINA HUAMÁNmentos, sino que pagan un precio por cadaración. Sin embargo, este equivale solo al 43por ciento de su costo, ya que el valor realestá compuesto, además de por los alimentos,por el trabajo gratuito de las mujeres parala elaboración de las raciones; y por servicioscomo luz, agua, local, equipo, administración,entre otros. Del total del costo, el subsidio delEstado en alimentos equivale solo al 12,7 porciento de la ración y el aporte de las mujereses el 87 por ciento.En el comedor hay socias y vecinos queno pueden pagar la ración, por circunstanciascomo el desempleo, las enfermedades, losrobos, etcétera. A estos «casos sociales» elcomedor les da gratis las raciones, de maneraque se produce un subsidio cruzado entre lospobres.Los comedores populares no se han limitadoa la producción y el reparto de alimentos,sino que, a partir de sus escasos recursos,han planteado objetivos nutricionales orientadosa lograr un óptimo nivel alimenticio, esdecir, que las raciones preparadas cumplancon los requerimientos calóricos y proteicosde las familias.Han enfrentado los problemas de anemiade los niños y las mujeres con la utilizaciónde vísceras. Otras dificultades parecidas hansido también afrontadas de manera creativay con bajísimo costo.73En la actualidad, el aporte de los comedoresen alimentos, proteínas y micronutrientesse complementa de manera eficientedesde el punto de vista nutricional con la donacióndel PRONAA, que entrega productosque aportan carbohidratos y calorías.En la organización se han elegido«veedoras», es decir, socias que vigilan el cumplimientode la calidad y la administraciónde los alimentos en los centros de distribucióny acopio, donde el PRONAA deja los alimentosuna vez al mes. Asimismo, en cumplimientode la ley 25307, las federaciones de comedorespopulares participan en el Comité deGestión del PRONAA.Además, en Lima Metropolitana los comedorespopulares se han constituido en unaamplia y eficiente red social que, amén de abordarlas deficiencias alimenticias, actúa sobrediversos problemas que afectan la calidad devida y que son causados por la pobreza.Llevan a cabo actividades que han permitidoa estas organizaciones y a su comunidadmejorar su acceso a la salud y sus condicionessanitarias, como las campañas de vacunación,la instalación de la Defensoría de laNiñez y la Adolescencia y la matrícula oportuna,así como afrontar de mejor maneraaquellos problemas que tienen que ver con laequidad de género, la ciudadanía y la democracia.El cuadro 18 muestra el número y ubicaciónde los comedores.

74Cuadernos Descentralistas 16CUADRO Nº 18COMEDORES POPULARES DE LIMA Y CALLAO AFILIADOS A LA FEDERACIÓN DE MUJERES ORGANI-ZADAS EN CENTRALES DE COMEDORES POPULARES AUTOGESTIONARIOS Y AFINES DELIMA METROPOLITANA Y CALLAO (FEMOCCPAALC) Y CON APOYO DEL PRONAA,SEGÚN CONOS Y DISTRITOSCONODISTRITOCON APOYO DEPRONAAAFILIADOS AFEMOCCPAALCNÚMERO % NÚMERO %% DE COMEDORESPOPULARES APO-YADOS PORPRONAA Y CEN-TRALIZADOS ENFEMOCCPAALCCono norteCono surCono esteCono oesteTotalNorte AncónSanta RosaPuente PiedraSan Martín de PorresLos OlivosIndependenciaComasCarabailloSubtotalSur Santiago de SurcoChorrillosSan Juan de MirafloresVilla María del TriunfoVilla El SalvadorPachacámacLurínPunta NegraPucusanaSubtotalEste Santa AnitaAteLuriganchoChaclacayoCieneguillaPachacámacLa MolinaSanta EulaliaHuarochiríSan Juan de LuriganchoEl AgustinoLa VictoriaSurquilloSan BorjaCercado de LimaSan MiguelBreñaCercadoMagdalenaPueblo Libre1.4111.1781.6374484.6743771661391472534701921.41136120177347374335319191.178873182056018264276548015710106859462230,1925,2035,029,58100,002,620,5011,769,8510,4217,9333,3113,61100 003,0610,1915,0329,4631,752,804,501,611,61100,005.3119,4312,523,671,101,590,241,653,9729,329,590,610,610,375,190,550,240,370,120,124372124831121.2445176391189756437445411421237972727735,1317,0438,839,00100,000,000,0011,6717,398,9227,0022,2012,81100.0020,7525,4753,77100,007,6620,0856,3115,9430,9718,0029,5125,000,000,0030,7254,6826,5346,6420,6429,1730,970,000,0024,8615,5630,480,000,000,000,0018,0042,5330,5056,6749,04

MARÍA JOSEFINA HUAMÁNPara qué la transferenciaEl escenario de Lima Metropolitana exige tenerclaro por qué, para qué y cómo transferira la Municipalidad Provincial el programa deapoyo alimentario a los comedores populares.Como se sabe, en Lima no operan ni elprograma de alimentos por trabajo ni los programasde infraestructura social, y el programade apoyo a los albergues es poco relevante.¿Se trata de hacer más eficiente el servicio,o de transferir poder del Gobierno Nacionala los diversos niveles de gobierno? La realidadde Lima es muy distinta a la de las otrasprovincias, y las respuestas a esas preguntasdeben ser muy explícitas.Hasta el momento, los diversos actores delEstado y de la sociedad involucrados directamenteen este proceso no tienen respuestasdefinidas. Por eso, resulta de vital importanciallegar a un consenso previo para elaborarla norma específica para Lima Metropolitana.La transferencia en Lima es compleja debidoa los factores que se plantean en losacápites que siguen.La particularidad del régimen de LimaLa Municipalidad Provincial de Lima tiene ala vez competencias y funciones de gobiernoregional y de gobierno provincial metropolitano.En ambos casos, tiene un régimen especial.La transferencia de los programas socialesse hace al Gobierno Provincial, en este casoal Gobierno de Lima Metropolitana, pues,dada su particularidad, la norma estableceque requiere de una ley específica para lastransferencias. Para este mismo proceso sedebe tomar en cuenta que esta entidad tieneademás funciones de Gobierno Regional, quedeberá cumplir para la gestión de los programastransferidos.La dimensión de LimaComo ya se señaló, Lima es una provincia concasi ocho millones de habitantes, cantidadmuy superior a la registrada por la siguiente75provincia más poblada. Algunas municipalidadesdistritales de la capital tienen un númerode habitantes equivalente a la poblaciónde más de un departamento. Por ejemplo, enel distrito de San Juan de Lurigancho vivenun millón de habitantes.La gobernabilidad de Lima MetropolitanaLima Metropolitana ha crecido desmesuradamenteen extensión y en población; es unaciudad heterogénea socialmente, fragmentadaen 42 gobiernos distritales. La MunicipalidadMetropolitana no ha logrado integrarlaa través de un plan de desarrollo y una formade gestión que la haga gobernable. Si bienel artículo de la Ley Orgánica de Municipalidadesdetermina que una de las funciones delConcejo Metropolitano es definir el ámbito delas áreas interdistritales, esto no se haimplementado hasta el momento, a pesar deque en todas las áreas de Lima (antes llamadas«conos») se están fortaleciendo las coordinacionesentre los distritos.Es precisamente en estas áreas donde seconcentran los comedores populares. Por eso,plantear que se transfiera el programa deapoyo alimentario a los municipios distritalessería contribuir a su fragmentación eingobernabilidad. Una pista consiste en hacerloa propósito de las áreas interdistritales.La concentración de los comedorespopularesDe los 15.000 comedores populares que, segúnel PRONAA, existen en el país, 15.000funcionan en Lima y Callao. Es en estas dosprovincias donde más se ha desarrollado elmodelo de comedores populares, una estrategiafundamentalmente urbana de complementosalarial y no de mejora nutricional yque se ha desarrollado también en otras ciudadesdel país como Chimbote, Arequipa y elCusco. En otras zonas, sobre todo rurales, elEstado ha promovido la entrega de alimentosde acuerdo con el reglamento de los comedorespopulares, que no tienen ni la mismalógica ni los mismos objetivos que los comedorespopulares urbanos.

76La organización de los comedorespopularesEs en Lima donde la organización de los comedorespopulares es más sólida. Si bien yason quince las bases de la Confederación Nacionalde Mujeres Organizadas por la Vida yel Desarrollo Integral (CONAMOVIDI), ellugar donde esta cobra mayor fuerza es enLima, pues aquí se concentran generacionesde lideresas que se han formado durante másde veintisiete años y que han aprendido a establecerrelaciones —no siempre armoniosas—con el Estado, y que ejercen influenciaen el espacio público.Han tenido que estar vigilantes del cumplimientode la ley 25307 y defenderse delclientelismo que marcó la relación del Estadocon las lideresas durante el Gobierno deFujimori.La complejidad del proceso y de la relaciónque el Estado y los gobiernos han establecidocon ellas ha dado lugar a la existenciade tres organizaciones que centralizan alos comedores populares: (i) La Federación deMujeres Organizadas en Centrales de ComedoresAutogestionarios y Afines de Lima yCallao (FEMOCCPAALC), que sigue la líneafundacional desde los años 1976 y 1978. (ii)La Coordinadora de Clubes de Madres, quesurge durante el Gobierno de Alan García.(iii) Una tercera que es formada desde la influenciaestatal durante el Gobierno deFujimori.De estas tres, es la organización de loscomedores autogestionarios la que tiene mayorpresencia en espacios de concertación:coordina con otras organizaciones de la sociedadcivil y ejerce una práctica de renovacióndemocrática de su dirigencia cada dosaños.Lograr el consenso con esas organizacionessobre la forma de hacer la transferenciaen Lima es clave para su éxito. Ellas estaránvigilantes para que el modelo de gestión delos comedores se mantenga y así evitar elclientelismo y la corrupción. Asimismo, permaneceránsiempre alertas para el reconocimientode su organización, de su autonomíay de su capacidad de interlocución.Cuadernos Descentralistas 16Si bien las organizaciones están de acuerdocon la regionalización como transferenciadel poder y democratización del país, nuncaidentificaron descentralización con transferenciadel programa de apoyo alimentario, yaque lo sienten más como un riesgo que comoun beneficio.La crítica a los programas de apoyoalimentarioDesde hace algunos años, ciertas fuentes decooperación internacional como la AID, el BIDy el BM han cuestionado repetidamente losprogramas de apoyo alimentario; ello no obstante,la AID ha hecho donaciones de alimentosal Perú mediante la ley pública 480 desdehace cincuenta años (inicialmente los alimentosse entregaban crudos). Entre 1976 y 1978,la iniciativa de los comedores populares provocóun salto cualitativo en la forma de donaciónde alimentos: pasó de la entrega individualdel alimento crudo a la entrega comunitaria,al trabajo colectivo y a la preparaciónde alimentos. Hoy la crítica de estos mismosorganismos se concentra en el argumento dela filtración del programa: «No llega a quienlo necesita»; por lo tanto, no estarían bienfocalizados. Esa afirmación, para el caso específicode Lima, tiene que ser más finamentetrabajada, ya que responde a otro modelode apoyo alimentario distinto del que se hacíahace cincuenta años: el reparto individualdel producto crudo, porque los pobres entrelos pobres no podrán, de forma aislada, accedera la calidad nutricional de las racionesque hoy se preparan en los comedores popularescon el solo subsidio del Estado. Podránacceder si se conserva el modelo donde laheterogeneidad de los pobres trabaja y aportaa la vez, y donde los menos pobressubsidian a los más pobres.De todos, el más criticado ha sido el Programadel Vaso de Leche (único programauniversal que llega a la población de mayorvulnerabilidad: las madres gestantes, las madresque dan de lactar, los niños desde los 6meses hasta los 6 años; luego, por ley, se extendióhasta los niños de 12 años, a las personascon TBC y a los adultos mayores en situaciónde desamparo, con una red de mujeresorganizadas a lo largo y ancho del país a

MARÍA JOSEFINA HUAMÁNcosto cero), y esa crítica se ha ampliado a loscomedores populares, con el argumento dela filtración.Si bien los comedores populares y sus organizacionesdeben revisar su funcionamiento,es menester identificar si la población máspobre no tiene ingresos como para pagar unsol por ración. También si no se ha incorporadoa esta estrategia por alguna otra barrera,de manera de plantear modificaciones conel apoyo del Estado para incorporarla. De loque se trata es de fortalecer y no de destruiruna red social que ha tomado más de veinticincoaños construir.Cómo ha sido hasta hoy el proceso detransferencia de los programas sociales enLima MetropolitanaHasta ahora el proceso de transferencia haestado marcado por los desencuentros y porla poca transparencia de lo que cada actorrealmente quiere. La Municipalidad de LimaMetropolitana presentó su expediente en lasfechas previstas; sin embargo, no fue acreditadaen el primer grupo de municipalidadesen el año 2003. No sabemos si fue solo su caso,pero no hubo ninguna comunicación oficialque le informara que no la habían acreditadoy por qué. Las razones se esgrimieron de manerainformal; entre ellas, que había presentadoel expediente como Gobierno Regional yno como Provincial. Confusión comprensibleen el caso de Lima. Otra razón, de mayorpeso, es que no cumplió con hacer el PlanConcertado ni con el Presupuesto Participativode Lima.Este comienzo generó una desconfianzamutua. Las interpretaciones del lado del Municipiose orientan a que no existe la voluntadpolítica de transferir. Las del ConsejoNacional de Descentralización (CND) y elMIMDES, a que el hecho de no querer recibirlos programas sociales ha sido hasta hoy unatraba para iniciar el proceso, por lo menos enel nivel de acuerdos previos.Por otro lado, la Municipalidad Provincialde Lima esgrimía un argumento nadadesdeñable: si se le van a transferir los programassociales como Gobierno Provincial, y77los sectores Salud, Educación y Agricultura amanera de Gobierno Regional, era mejor, desdeel inicio del proceso, conocer qué es exactamentelo que se le transfiere en cada caso ycuándo, para orientar de modo integral loscambios o adaptaciones que se deban haceren la estructura municipal. Por eso resultabapreferible prepararse para la recepción detodos los programas sociales y sectores demanera conjunta, y en un plazo razonable.El caso de Lima Metropolitana pone enevidencia la necesidad de un espacio dondelos municipios y las asociaciones de alcaldes,principales protagonistas de las transferencias,puedan discutir, informarse, proponery generar consensos previos para hacer lastransferencias más rápidas y efectivas.En el grupo de municipalidades acreditadasen el 2004 por el CND en el anexo 5 dela resolución de presidencia 057-CND-P-2004aparecen un par de líneas que dicen, literalmente:«La transferencia de los programas delPRONAA al régimen especial de Lima Metropolitanase regulará a través de una norma específica».Sin embargo, el CND no ha dado los pasospara su elaboración.En estos días (mayo de 2005), apenas seestá destrabando la relación, que se complicópor la interpretación de una carta del Alcaldede Lima a la Ministra del MIMDES en laque, en concordancia con los plazos establecidospor la Ley del Sistema Nacional de Acreditación,los municipios provinciales y losgobiernos regionales debían presentar susdemandas de transferencia para los próximoscinco años. En esa carta se plantea de maneraescueta preparar la transferencia hasta2006 y hacerla efectiva en 2007. Esta propuestafue entendida por el MIMDES como voluntadde trasladar la transferencia para2007, razón por la cual tomó la iniciativa deplantear en cuatro distritos de Lima Metropolitanaexperiencias pilotos de transferenciaintegral, cosa que volvió a entrampar la relación.Tal situación volvió a abrir el tema en laMesa de Concertación para la Lucha Contrala Pobreza (MCLCP) de Lima Metropolitana,

78la que, a través de su Comisión de Transferenciade Programas Sociales, está generandoun espacio de diálogo y concertación entrelos diversos actores involucrados en el proceso.El caso del CuscoEl tema del Cusco es emblemático, ya que enel primer grupo de municipalidades provincialessolo acreditó una de las trece alcaldías,la de la provincia de Canas, y en el segundogrupo no acreditó ninguna. En el caso deFONCODES, el departamento también tieneuno de los porcentajes de acreditación másbajo: 17 por ciento.La transferencia de programas sociales enel CuscoEn el Cusco, como en otros departamentosdel Perú, se deben transferir los tres programasde complementación alimentaria delPRONAA y los proyectos de infraestructurasocial y productiva de FONCODES.Cuadernos Descentralistas 16En lo que concierne al PRONAA, los programasde Complementación Alimentaria, deApoyo a Albergues y de Alimentos por Trabajono tienen mayor relevancia en materiade recursos económicos asignados y de númerode beneficiarios. El más importante enesos términos es el Programa de Apoyo aComedores. En el departamento del Cusco,el PRONAA apoya a 478 comedores populares2 distribuidos en trece provincias y dispersosen sus respectivos distritos, que representanel 3,1 por ciento a escala nacional.El cuadro 19 corrobora lo dicho y muestra,además, que los programas y los proyectosalimentarios atienden una demandadiversificada mayor de la que normalmentese conoce para este tipo de programas. Porejemplo, encontramos el apoyo alimentarioque se da a las Casas de Espera, una estrategiaexitosa para promover el partoinstitucional de madres gestantes que vivenalejadas de los centros de salud.CUADRO Nº 19PROGRAMAS Y PROYECTOS ALIMENTARIOS DE LA GERENCIA LOCAL DEL CUSCOCONVENIOS / PROGRAMAN.º DE CENTROSDE ATENCIÓNN.º DE BENEFICIARIOSATENDIDOS A ABRILDEL 2004N.º DEBENEFICIARIOSComedores infantilesPACFOCEI y PRONOEIAlmuerzos escolaresDesayunos escolaresConveniosPANTBCHogares y alberguesFundación por los Niños del PerúPROMARNAtención a comedoresActas de compromisoCasas de EsperaEmergencias235247331471212.2572371.81712023.5852981301.36012.60066.19935.49916.353123.8292631.28213620027.010298130TOTAL50040.125284.528Fuente: Gerencia del PRONAA Cusco.2 Oficina del PRONAA en el Cusco.

MARÍA JOSEFINA HUAMÁN79CUADRO Nº 20EL PROGRAMA DE APOYO A COMEDORES POPULARESNÚMERO DE COMEDORES POPULARES EN EL DEPARTAMENTO DEL CUSCO *(Año 2004)PROVINCIACanchisLa ConvenciónPaucartamboCuscoQuispicanchisEspinarChumbivilcasAntaCalcaParuroCanasAcomayoUrubambaNº DE COMEDORESPOPULARES867252494439342725242222*Desde el Cusco, la gerencia local del PRONAA atiende a dos provinciasque no pertenecen al departamento: Cotabambas y Manu.Fuente: PRONAA Cusco.En el caso de los proyectos de infraestructurasocial realizados porFONCODES, se están ejecutando en los180 distritos rurales de las trece provin-cias del Cusco. Así, pues, en el cuadro 21 sepuede apreciar la asignación presupuestal porprovincia.CUADRO Nº 21ASIGNACIÓN PRESUPUESTAL POR PROVINCIA EN EL DEPARTAMENTO DEL CUSCOPROVINCIANº DE DISTRITOSATENDIDOSPRESUPUESTO 2004(En nuevos soles)PRESUPUESTO 2005(En nuevos soles)CuscoAcomayoAntaCalcaCanasCanchisChumbivilcasEspinarLa ConvenciónParuroPaucartamboQuispicanchisUrubamba2 de 87 de 79 de 98 de 88 de 88 de 88 de 88 de 89 de 109 de 96 de 611 de 126 de 7413.2401’459.6452’026.9341’918.7011’854.4301’808.3212’092.8261’870.5552’564.2661’873.7801’505.3382’536.7221’361.364390.2521’371.1421’904.1911’800.8561’739.5651’697.4741’965.5181’759.4152’411.3711’759.0061’416.0882’383.9811’279.216TOTAL23’286.15721’878.075Fuente: PRONAA Cusco

80Como se puede apreciar, el presupuestopara FONCODES disminuye muy poco del2004 al 2005 (en 1’408.082 nuevos soles, montoque no llega al 9,4 por ciento del anterior).Mientras que el del PRONAA registra unmodesto aumento de 3’137.922 nuevos solesa 4’032.533 nuevos soles (es decir, casi 12,7por ciento más).El procesoEn 2003 se realizó un taller de capacitaciónpara explicar el proceso de transferencia a lasautoridades y funcionarios de los municipiosprovinciales y distritales de los departamentosdel sur del país. Asistieron representantesde Arequipa, Puno, Moque-gua, Tacna,Apurímac y el Cusco. Este taller estuvo bajola responsabilidad del PRONAA, CooperaciónPopular (COOPOP) y FONCODES, ycontó con la contribución, para la organizacióny recursos, de diversos organismos nogubernamentales (ONG).En el Cusco se formó un equipo de trabajopara replicar el taller en las diversas provinciasdel departamento, que fue coordinadopor la MCLCP Departamental y estuvoconformado por casi la totalidad de ONG.Para el desarrollo de estos talleres se dividióel departamento en siete zonas, juntando paraesos fines dos provincias por taller.Estos encuentros motivaron a los municipiosprovinciales y distritales a preparar susexpedientes, que debían ser entregados hastael 31 de agosto de 2003. Muchos de ellos solicitaronasesoría técnica a la MCLCP Departamentaly a las ONG.Como el proceso apenas se iniciaba, algunosde los requisitos para la acreditaciónse flexibilizaron. Por ejemplo, si no tenían listoel Plan Concertado se comprometían a terminarel proceso, así como a terminar ROF.Los alcaldes suponían que recibirían más recursoseconómicos.Entregaron los expedientes a las oficinaslocales del PRONAA y FONCODES. A la segundase presentaron los expedientes de veintitrésdistritos. De estas jurisdicciones, diecisietereunían los requisitos, por lo que se suponíaque la oficina zonal los enviaría alCuadernos Descentralistas 16CND. Sin embargo, para sorpresa de todos,solo dos distritos —Pichari y Quimbiri, de laprovincia de La Convención— lograron laacreditación. Por otro lado, dos provincias quepresentaron sus expedientes a la oficina zonaldel PRONAA no fueron acreditadas. La provinciade Canas, cuyo expediente fue presentadodirectamente al CND sin pasar por lasupervisión de la oficina zonal del PRONAA,fue acreditada. Esta situación generó malestarno solo a las provincias no acreditadas sinotambién a la oficina zonal, que no fue tomadaen cuenta por el CND.Este resultado generó entre las autoridadeslocales desinterés y poca credibilidad acercade la transparencia del proceso de transferencia.Hasta ahora no ha habido explicacionesclaras de lo que pasó, pero estos hechosllevaron a la destitución del gerente deFONCODES y del PRONAA. Los actualesgerentes de ambas organizaciones señalanque los problemas de acreditación se produjeronpor la confusión de las directivas, porquealgunos municipios entendieron que debíanentregar el expediente a las oficinaszonales del PRONAA y FONCODES parauna primera revisión. Otros, por su parte,entendieron que podían enviar el expedientedirectamente al CND. A esta confusión seañadió el retraso con el que fueron enviadoslos expedientes desde las gerencias zonales alCND: «Se durmieron acá... En la anterior gestióndel FONCODES, no le dieron importancia»,afirma el actual gerente de FONCODES. «Habíacinco expedientes por enviar, pero los despacharonen octubre del 2004, fecha totalmenteextemporánea, porque, según el decreto supremo036, debían entregarse hasta el 31 de agosto»,subraya la actual gerenta del PRONAA.Si hacemos un balance de lo sucedidohasta el momento notamos que, a pesar delinterés de los alcaldes provinciales y distritalespor preparar sus expedientes luego de los talleresde capacitación, solo 23 de 108 municipalidadesdistritales presentaron sus respectivosexpedientes, es decir, alrededor del 20por ciento. De las municipalidades provinciales,solo cinco, de las trece en cuestión, presentaronexpedientes (aproximadamente 38por ciento).

MARÍA JOSEFINA HUAMÁNDurante el año 2004 no se acreditó a ningúnmunicipio provincial más. De las municipalidadesdistritales acreditadas en 2004, ycuyos expedientes fueron presentados hastaagosto de 2003, se ha acreditado a diez municipiosdistritales más. Estos son: MazoLlacta y Rondocan, de la provincia deAcomayo; Huarocondo, de la provincia deAnta; Pisac, de la provincia de Calca; SanPedro, de la provincia de Canchis; Colquemarca,de la provincia de Chumbivilcas;Challabamba, de la provincia de Paucartambo;y Lucre, Ocongate y Quiquijana,de la provincia de Quispicanchis.Canas: La única provincia acreditada parala transferencia del Programa de Apoyo alos Comedores PopularesEn la provincia de Canas funcionan veintidóscomedores populares dispersos en susocho distritos, básicamente rurales. Estos comedoresbenefician a 1.100 personas, que representanel 4 por ciento de los beneficiariosdel programa del departamento del Cusco.Según el reglamento del PRONAA, cada comedordebe preparar cincuenta raciones ydar, como mínimo, el servicio a diez familias.Si apreciamos la situación, de acuerdo conel número de comedores y beneficiarios atendidos,el Cusco es, después de Madre de Dios,el departamento que menos transferencias harealizado.En 2004, la asignación presupuestal parala provincia de Canas en lo que respecta a losprogramas de complementación alimentaria,fue del 3,2 por ciento en relación con la asignaciónpresupuestal para el total de provinciasdel departamento, lo que representa un81aumento de 4,6 por ciento respecto el presupuestode 2005.La asignación presupuestal de 2005 a laMunicipalidad Provincial de Canas ha tenidovariaciones significativas en relación conel presupuesto de 2004, tal como ha sucedidoen el resto de provincias del país. Suponemosque esas variaciones se deben al índice de asignaciónreferencial usado por el Ministerio deEconomía y Finanzas (MEF), que no toma encuenta los procesos concretos llevados a caboen las provincias donde hasta el momento losprogramas de complementación alimentariaque se están transfiriendo han atendidola demanda realmente existente. El presupuestopara la provincia de Canas de 2004fue de 101.413 nuevos soles, mientras queel de 2005 es de 185.476 nuevos soles, lo querepresenta un incremento de 82 por ciento.En concreto, ¿cuál es, pues, la consecuenciapráctica de este incremento? Una posibilidades que los municipios aumenten el volumende los alimentos por distrito sin mayoresposibilidades de orientar su distribucióndebido a la dispersión de los comedores, básicamenterurales. ¿Con qué criterios los distribuyeen los ocho distritos, ya que comprar yalmacenar el doble de productos les debe habergenerado problemas?Por otro lado, ningún distrito de la provinciade Canas fue acreditado para la transferenciade los proyectos de infraestructurasocial, lo que demuestra, una vez más, laspocas posibilidades de que el MIMDES trabajede manera articulada y de que la relaciónentre el PRONAA y FONCODES sea másestrecha.

82Cuadernos Descentralistas 16V. BALANCE DEL PROCESO DETRANSFERENCIA DE LOS PROGRAMASSOCIALESHasta el momento, el proceso de transferenciade programas sociales no ha modificadosino ampliado la separación de política económicay política social entre los sectores Saludy Educación, y los programas de luchacontra la pobreza. La desarticulación en materiade tiempo y niveles de gobierno en losque se está haciendo la transferencia contribuyea ello. Esto se puede ilustrar con el irrelevantepapel que cumplen los gobiernos regionalesen la transferencia de los programasde complementación alimentaria y los proyectosde infraestructura social y productiva alos gobiernos provinciales y distritales respectivamente.Se aprecia también en la extremadamenterígida separación de competenciasentre lo productivo —Gobierno Regional— ylo social —gobiernos locales—, pues no se establecenlas articulaciones ni los tiempos delos programas de lucha contra la pobrezacomo parte de los objetivos sociales de unaestrategia de desarrollo integral para la región.No hay una redefinición de las políticassociales; estas se siguen moviendo dentro delos parámetros con los que operaban en elmarco de un modelo neoliberal que no hacambiado en lo sustantivo. Si bien es necesarioreconocer que la transferencia de los proyectosde infraestructura social y productivade FONCODES a los municipios distritalesdenota que así se les devuelve una de sus funcionesmás reconocidas por las autoridades ypor la población, en el caso de los programasde complementación alimentaria, que no tienenen el PRONAA una rectoría clara, latransferencia podría simplemente atomizarrecursos sin objetivos de impacto claramentedefinidos.Una pregunta, no respondida hasta elmomento, es por qué se empezó la descentralizacióncon la transferencia de los programassociales de lucha contra la pobreza a losgobiernos provinciales y distritales, cuando sepudo haber comenzado por fortalecer a losrecién formados gobiernos regionales paratransferirles competencias y funciones de lossectores Salud (nutrición) y Educación 1 y, deacuerdo con ellas, ubicar las otras transferencias.Más aún cuando, de manera paralela, elMIMDES, ente rector de los programas sociales,entró en un proceso de reestructuraciónformalmente concluido a fines de 2004 y queen la actualidad se encuentra en proceso deimplementación; y, además, en un contextoen el que el MIMDES soporta la presión deorganismos financieros internacionales y delMEF para el rediseño de los programasalimentarios.Es importante, entonces, analizar cómose están dando las transferencias, porquepuede ser que el proceso traiga repercusionesindeseables en perjuicio de los beneficiarios ylas organizaciones sociales de base (OSB) queparticipan en los programas sociales. En particular,es necesario hacerle el seguimiento a1 En otros países (Nicaragua, Bolivia y otros) se ha empezado así el proceso de descentralización.

MARÍA JOSEFINA HUAMÁNlos mecanismos de participación ciudadanaque acompañan al proceso de transferenciasy, de esta manera, asegurar su efectividad.La descentralización puede agravar la fragmentaciónde los programas sociales, particularmenteen el caso de los programas decomplementación alimentaria del PRONAA.La simpleza o la complejidad del procesoA los municipios distritales se les transfierenlos proyectos de infraestructura social y productivadel FONCODES. La ejecución deobras no es una tarea nueva para los municipios,sino, al contrario, una función típicamentemunicipal, de modo que no deberíahaber sido más compleja que la transferenciade recursos, aunque tal vez resulta un pococomplicada para municipios rurales ubicadosen zonas de mayor pobreza y cuyas limitacionesno provienen de su condición de municipiosdistritales, sino de la escasez de recursos.Situación que no hubiese sucedido siFONCODES se hubiese ocupado de fortalecerlos.Los programas de complementaciónalimentaria, en cambio, sí son nuevos paralos municipios provinciales. Ellos no tienenuna experiencia similar de referencia a la cualapelar; la más cercana es el Programa delVaso de Leche que se ejecuta en el ámbitodistrital. En sí, no se trata de un programacomplejo, porque consiste básicamente encomprar y distribuir alimentos, y es ejecutadode manera centralizada; ahora se lo quiereaplicar a escala provincial.83La transferencia de los programas decomplementación alimentaria está siendomás compleja de lo que podría ser, por razonescomo: (i) Los municipios provinciales noasociaron descentralización con reparto dealimentos; por lo tanto, no estaba dentro desus planes de gobierno asumir los problemasni los programas alimentarios y nutricionales.Menos aún, estuvieron a la expectativa deprepararse para su transferencia. (ii) Los gobiernosprovinciales no estaban gestionandolos programas de apoyo alimentario. Desde1994, el Programa del Vaso de Leche pasó ala administración de las municipalidadesdistritales. (iii) Inicialmente se planificó transferirrecursos solo para la compra de alimentosy no para los gastos operativos y administrativos,que no estaban previstos en el presupuestomunicipal y que los desanimó derecibirlos, pues les ocasionaban más gasto ymás riesgos en relación con su comunidad.(iv) A excepción de la provincia de Lima Metropolitana,los programas de apoyo alimentarioa los comedores populares no tienengran peso ni importancia en términos denúmero de comedores ni de beneficiarios. (v)El modelo «Comedor Popular» es heterogéneo:lo que es un «comedor popular» difierede provincia a provincia, entre otras cosasporque el Estado, bajo esa denominación, haincorporado diversas modalidades, sobre todoen zonas rurales. (vi) El PRONAA se organizóen unidades operativas con un criterio deaccesibilidad geográfica, y no de delimitaciónpolítica como departamentos y provincias.(vii) El mayor volumen de alimentos compradospor el PRONAA fue realizado de maneracentralizada, en función de lo cual organizósu logística, esquema que es difícil de rompero que hay que recrear a escala provincial.(viii) En el nuevo contexto, el MIMDES encontróargumentos para justificar la validezde la transferencia. Así surgieron varios: porun lado, la reactivación del agro (que no resultó);y, por otro, la participación de lasmujeres, y, posteriormente, la seguridadalimentaria y los objetivos nutricionales. (ix)La transferencia se está dando en un contextode crítica y presión desde organismosmultilaterales, como el BM y el BID, para queestos desaparezcan y sean reemplazados portrasferencias directas condicionadas. (x) Lacrítica al Programa del Vaso de Leche se hahecho extensiva mecánicamente a los programasde complementación alimentaria, a losque se les han atribuido objetivos nutricionalesque nunca se plantearon y se los ha descalificadoporque la desnutrición crónica no hadisminuido en los últimos años.Por otro lado, el imaginario de la poblaciónha tendido a identificar la transferenciade los programas sociales con los programasde complementación alimentaria y, en muchomenor grado, con la transferencia de losproyectos de infraestructura social deFONCODES. Por ello, lo que ha estado endebate, lo que se ha discutido y lo que se ha

84pensado y repensado, son los programas decomplementación alimentaria. En este contexto,a pesar de que en términos relativosFONCODES lleva un mayor retraso, sutransferencia parece más sencilla, o suinstitucionalidad y pertinencia no son puestasen cuestionamiento. Esto se debe probablementeal poder acumulado porFONCODES y a su resistencia al cambio,pero también a que es evidente que los programasque se ejecutan a escala distrital correspondena las viejas y nuevas funcionesde los gobiernos distritales. La pregunta espor qué no se transfiere todo FONCODES alos gobiernos regionales, provinciales ydistritales, ya que esta transferencia se estárealizando en tramos de cuatrocientas municipalidadespor año.La gradualidad diferenciadaEn el proceso de implementación de la transferenciade los programas sociales se puedenadvertir dos formas de entender lagradualidad. Una de ellas, para los programasalimentarios, en la que la transferenciase da por tipo de proyecto. En un primermomento, los de complementación alimentariaa los municipios provinciales acreditadosy, en un segundo momento, la transferenciade los programas infantiles y nutricionales. Yla segunda forma, para los proyectos de infraestructurasocial y productiva, en la que latransferencia se da por volumen de distritos.La gradualidad entendida como transferenciapor tipos de proyecto «paquete»El primer bloque de programas alimentariostransferidos estuvo compuesto por: complementaciónalimentaria y, dentro de ella, elde apoyo a comedores populares, el de alimentospor trabajo y el de apoyo a albergues.Estos han servido de aprendizaje para elMIMDES. Son programas de tipo más bienCuadernos Descentralistas 16preventivo que funcionan como complementosalarial, pues facilitan a las familias coningresos insuficientes el acceso a los alimentos.En sentido estricto, no se plantean objetivosni metas nutricionales explícitas. Hastaahora su mayor complejidad radica en la compray el reparto de alimentos a escala provincialy distrital. Tienen además como interlocutoresno solo a las municipalidades, sino tambiéna mujeres organizadas especialmente enlas ciudades, y que deben ser tomadas encuenta para el éxito del proceso.El segundo bloque de los programas quetodavía no serán transferidos está conformadopor proyectos orientados a niños y niñas,llamados «programas infantiles»; entre ellos,los comedores infantiles, el apoyo alimentarioa los Wawa Wasi y los desayunos escolares.Estos, a su vez, han sido cuestionados porquesu población objetivo está compuesta solopor niños y niñas de la misma edad, lo que seha llamado «superposición», aunque, por sucobertura, es improbable que un niño se beneficiemás de una vez. El MIMDES está tratandode solucionar estos problemas antes derealizar la transferencia. A esta superposiciónse añade el hecho de que el Vaso de Leche, 2programa universal, llega al mismo rango deedades que los anteriores, ha sido descentralizadodesde el año 1994 y no depende de ningúnente rector sino de las transferencias directasdel MEF.El tercer bloque está constituido por programaspropiamente nutricionales, porque, adiferencia de los anteriores, estos tienen objetivosnutricionales específicos que se lograncon mezclas fortificadas de alimentos y queno se adquieren en la producción local, sinoque requieren de una elaboración especializada,además de monitoreo y seguimientoprecisos. Son proyectos reparativos y curativosy no preventivos, como los anteriores, ytienen una cobertura limitada.2 Este programa ha sido duramente cuestionado por la filtración, a pesar de que las mujeres —según estudios recientes dePrisma— aportan el 50 por ciento del valor real de la ración, y a pesar, también, de que es la única red social, a costo ceropara el Estado, que llega a toda la población de mayor vulnerabilidad del país, como son las madres gestantes, madresque dan de lactar y niños de 6 meses a 14 años. Por otro lado, la cobertura de los programas del MIMDES es limitada enrelación con los programas del Vaso de Leche.

MARÍA JOSEFINA HUAMÁNLos programas sociales alimentarios, entonces,son distintos entre sí: tienen una organización,cobertura, objetivos e interlocutoresdiferentes, y que son más que los municipios.Así, están las mujeres organizadas, lospadres de familia agrupados en las Asociacionesde Padres de Familia (APAFA) y losmaestros en las escuelas. Además, sus poblacionesobjetivo son diferentes.Gradualidad por volumen de distritosLa gradualidad de los proyectos de infraestructurasocial y productiva (Mejorando laVida y A Trabajar Rural) es cualitativamentedistinta. En realidad, se da por etapas, y deacuerdo con un volumen o número de distritos:cuatrocientos distritos cada año hasta llegara los mil quinientos. Incluso, A TrabajarRural, que podía tener una mecánica máscompleja para los municipios, desaparececomo modalidad de ejecución.El programa A Producir, que sigue ejecutandoFONCODES en once corredores económicoscon el apoyo de la cooperación internacional,será transferido a los gobiernosregionales recién en 2007.Dos movimientos al mismo tiempo(i)Los cambios en el MIMDES: El procesode descentralización de los programas sociales,PRONAA y FONCODES, se da paralelamenteal proceso de reestructuracióndel MIMDES, sin que se tenga comoreferencia una ley de reforma del Estado.Durante este tiempo se han desarrolladovarias propuestas de reestructuración delMIMDES hasta llegar a la aprobada, queha levantado voces críticas. El MIMDESdefinió un Plan Estratégico 2003-2006con grandes enunciados y metas que deberíanverse articulados a la propuestaaprobada.Estos cambios producen inestabilidad nosolo por las modificaciones en el Manualde Organización y Funciones del Ministerio,sino también en el Cuadro de Asignaciónde Personal, además de la incertidumbreque provoca el cambio de personasque desde puestos claves han conducidohasta ahora el proceso.85(ii) Los cambios en los programas alimentarios:Las críticas a los programasalimentarios, dirigidas a señalar que el 25por ciento de desnutrición crónica de niñosmenores de 5 años estaría demostrandosu fracaso, han generado la necesidadde redefinir los programas nutricionalesque se transferirán posteriormente y dedejar la justificación de los programas decomplementación alimentaria a los municipiosdonde han sido transferidos.Esta situación ha hecho sentir que el procesono estaba claro desde el principio, loque ha generado una sensación de incertidumbre.El MIMDES debió preparar latransferencia mediante la generación deconsensos, una acertada redefinición deobjetivos y la fusión de programas; todoesto antes de su ejecución.Aprendizaje por ensayo y errorLa dirección del proceso ha sido orientadapor ensayo y error, porque no se pudieronprever todas las implicancias prácticas de latransferencia, especialmente en lo que conciernea los programas de complementaciónalimentaria. En el caso del Programa de Apoyoa los Comedores Populares, se debía habertenido en cuenta: (i) La compatibilidadde normas del Gobierno Central con las delos gobiernos provinciales. Descentralizartraía consigo repensar el programa en diversoscontextos. (ii) Las consecuencias de cambiarla modalidad de compras súper centralizadasa compras a escala local, suponiendodisponibilidad de productos, precios adecuados,capacidad de negociar volúmenes desigualescon productores y abastecedores. (iii)Modificación de la distribución. (iv) Organizaciónde la participación de las beneficiarias.Este aprendizaje ha dejado un frondosomarco normativo de diferente jerarquía y obligatoriedad(instructivos, directivas, decretossupremos, resoluciones ministeriales y leyes).Hasta el momento se han editado dos textos,por año con normas sobre el tema.Tales políticas han salido tardíamente,retrasando el proceso y alterando los cronogramasplanificados. Por ejemplo, casi al finalizarel mes de mayo, aún no se había apro-

86bado el Plan de Transferencia 2005. Muchasdecisiones se conocen extraoficialmente y setrabaja de acuerdo con eso.Sin todas las herramientas necesariasEsta falta de claridad es consecuencia, también,de que el proceso se echó a andar sintodas las herramientas necesarias. La Ley delSistema Nacional de Acreditación y su reglamentacióntardaron mucho en darse y provocaronalgunos cambios en las reglas de juego.Como todo proceso legislativo, resultadode un conjunto de negociaciones que no siemprese plasmaron en normas coherentes.Ente rectorLuego de la transferencia de los programas,el MIMDES debe asumir su rol de ente rectoren temas diversos, algunos de los cuales nohan sido parte expresa de su competencia. Esel caso de la política de seguridad alimentariaque, por su naturaleza, es intersectorial, ycuya dimensión de impacto estrictamentenutricional es de competencia del MINSA, quecuenta, a su vez, con organismos especializadoscomo el CENAN. Si no establece claramentesu rol rector, podría repetirse el casodel Programa del Vaso de Leche, en el que seda una relación directa entre el MEF, quetransfiere los recursos, y las municipalidadesdistritales.En el caso de FONCODES, cuyo objetivoes la construcción de infraestructura social yproductiva, no es tan evidente el rol rectordel MIMDES, porque corresponde más biena la planificación del territorio. Por lo tanto,la rectoría debería recaer en los municipiosprovinciales y en los gobiernos regionales.En los programas alimentarios y en los deinfraestructura social, es difícil entenderespecíficamente en qué consiste, o en qué vaa consistir, el papel rector del MIMDES. Lostemas nutricionales deberían tener como enterector al Cenan del MINSA y no al MIMDES.Es difícil imaginar, también, el rol futuro tantode FONCODES cuanto del PRONAA despuésde 2007. Los compromisos contraídos enlos convenios de gestión hacen pensar, másbien, en que se les quiere fortalecer más queCuadernos Descentralistas 16transferir (asumiendo así la captación de recursosde la cooperación internacional) o, entodo caso, que se pretende convertirlos en labase de futuros fondos nacionales.Los problemas de liderazgo del MIMDESSi bien hoy tanto el PRONAA cuantoFONCODES dejaron de ser organismos públicosdesconcentrados, el proceso de transferenciase inició cuando todavía lo eran. Envirtud de su autonomía administrativa y financiera,tenían un poder mayor y paraleloa las instancias del MIMDES que norman ydirigen el proceso de descentralización ytransferencia. Se evidenció de esta manera suresistencia al cambio y el apego a la institucionalidadconstruida durante más de unadécada. Advertimos, pues, que, más que motoresde la descentralización, se constituyeronen pequeños frenos.Se ha sentido muchas veces desarticulacióny una gran dificultad para generar consensosentre las direcciones del MIMDES yFONCODES y PRONAA.El MIMDES, por su parte, ha tomado iniciativasque no se corresponden con el procesode descentralización, ya que son promovidasdesde el Gobierno Central, sin consensoscon los municipios provinciales ni los gobiernosregionales. Es el caso de los planes pormicrocuencas y del programa Mi Cocina, que,en sentido contrario de lo que se está planteando,vuelve a prácticas asistenciales muycercanas al viejo clientelismo. Es el mismo casodel Programa Pro Perú, ahora Juntos.La capacitación o la desconfianza de lascapacidades localesVistos fríamente, los programas de complementaciónalimentaria y de infraestructurasocial son simples, a pesar de lo cual en repetidasoportunidades se ha planteado con insistenciaque los gobiernos locales no estáncapacitados para su gestión. No obstante, elproblema real ha sido, más bien, la ausenciade normas y pautas claras sobre los procedimientosadministrativos por seguir.

MARÍA JOSEFINA HUAMÁNMás que una complicada capacitación,los gobiernos locales necesitaban una exhaustivay comprensible información acerca de quése les estaba transfiriendo y los procedimientosa escala local, porque esta lógica de funcionamientocon la que estaban operando elPRONAA y FONCODES tenía que cambiar.Existen capacidades locales propiamente dichas,aunque no en los municipios; así lo demuestrala existencia de oficinas zonales deestos dos antiguos organismos públicos descentralizadosque funcionan con recursostambién locales y que siempre tuvieron muchopoder. Esas capacidades son fáciles detransferir a los gobiernos locales.Ni el PRONAA ni FONCODES ni el GobiernoCentral ubicaron los programas en unenfoque de desarrollo humano y de derechos,o en los planes de desarrollo locales y de seguridadalimentaria. Estas han sido siempresus carencias; sin embargo, ahora son exigenciasplanteadas a los gobiernos locales.El MIMDES ha puesto un interés especialen articular la capacitación de los diversosactores: autoridades y funcionarios municipales,personal del Ministerio y organizacionesde la sociedad civil. Ha organizado estacapacitación en coordinación con organismosno gubernamentales y con la MCLCP. Sinembargo, al no existir una tipología de municipiosque identificara su situación y necesidadesespecíficas, los contenidos de los talleresde capacitación han dado resultado. Aunquehubo contenidos interesantes, otros fueronmuy genéricos para necesidades tan simplescomo la de conocer y entender la frondosanormatividad que se ha ido emitiendocon el fin de gestionar los programas y proyectos.Sin consensos previos ni instancias adecuadaspara su formaciónSon los gobiernos locales y no los regionaleslos que, por decisión del Poder Ejecutivo, recibenlos programas sociales transferidos. Apesar de que tienen dos representantes en elCND, resultan un espacio insuficiente paraque conozcan, aporten y cuestionen las propuestas,de manera tal que se generen consensosprevios que permitan la aceptación de87la transferencia acompañada de diseños másacordes con la diversidad del país.Los municipios y la descentralización:Encuentros y desencuentrosLa mayoría de los gobiernos no parece estarmuy interesada por las transferencias; algunosde ellos plantean la entrega inmediata detodos los programas. En las dos reunionesnacionales de alcaldes provinciales convocadaspor el CND se ha planteado, en un tonocrítico, que se acelere el proceso. Por otro lado,la nueva Ley del Sistema Nacional de Acreditaciónestablece que la transferencia se realizaráa demanda de los gobiernos locales,quienes deben haberla presentado al CND endiciembre del 2004. Sin embargo, son muypocos los gobiernos locales que han cumplidocon este requisito.La eficienciaLa dispersión y la heterogeneidad de los comedorespopulares atentan contra una economíade escala, o crean la ilusión de unareactivación del agro. En un primer momentose generaron expectativas de que la demandade alimentos de los programas podríareactivar la producción local. Si bien fue unaposibilidad, se han encontrado trabas previsibles,como que no había oferta suficiente o,por el contrario, que la demanda no era atractiva,así como que los productores no estabanformalizados. Esta situación ha llevado, enalgunos casos, a la asociación entre provinciaspara superar los problemas y no sufrir laineficiencia económica que trae como consecuenciala fragmentación de las compras. Porotro lado, hay alimentos que no se puedenencontrar en productores locales y que hansido una de las buenas contribuciones de lacanasta del PRONAA; es el caso del aceite.Gobiernos regionales: Los convidados depiedraLos gobiernos regionales han tenido un incipienterol, ya que su única función ha consistidoen aprobar las canastas regionales. Así,solo dos de ellos las han aprobado. Más difícilaún es el hecho de que dentro de sus pla-

88nes de desarrollo incluyan la estrategia deseguridad alimentaria que ha de servir de rectoríaa la región. Un caso excepcional e interesantees el de la Región Huancavelica, queha formado su Consejo de SeguridadAlimentaria.Otro problema es la todavía escasa articulaciónentre los diversos niveles de gobiernoy la ausencia de un rol claro de los gobiernosregionales en este proceso y en el establecimientode prioridades, indicadores y metaspara la región, que articulen o le den visiónde mediano y largo plazo a los proyectos.Relación entre los diversos niveles degobiernoLa transferencia de los programas no implicanecesariamente una relación entre los diversosniveles de gobierno. Veamos: el deFONCODES se transfiere a los gobiernosdistritales, es decir, no existe en este caso ningunarelación con el Gobierno Provincial ni,menos aún, con el Regional. En suma, se pudohaber realizado la transferencia sin el procesode descentralización.Sin embargo, el MIMDES señala en su sistematizaciónque la transferencia de los programasde complementación alimentaria hasido una buena ocasión para que el GobiernoProvincial se relacione de manera activa ypermanente con los gobiernos distritales.PRONAA-FONCODES:Dos vidas paralelasCuadernos Descentralistas 16Las transferencias de los programas decomplementación alimentaria y de los proyectosde infraestructura social funcionan demanera independiente. No necesariamentecoincide que hayan acreditado provinciaspara la transferencia de programas decomplementación alimentaria del PRONAAy que, a su vez, sus distritos hayan sido acreditadospara la transferencia de los programasde infraestructura social de FONCODES.Por ejemplo, Canas ha sido la única provinciadel Cusco que acreditó; sin embargo, ningunode sus distritos está acreditado para recibirlos proyectos de FONCODES. Tampocoexiste, necesariamente, una coordinación estrechaentre ellos, aunque han realizado talleresde manera conjunta, convocados por elMIMDES.Los proyectos de infraestructura social yproductiva son de baja complejidad, y en elcorto plazo hacen innecesario el aparato deFONCODES. Estos deben ser transferidos alos municipios, donde se deben desarrollarcapacidades institucionales y técnicas para subuen desempeño.Los proyectos productivos deben actuaren consecuencia con lo que establece la LeyOrgánica de Municipalidades. El municipioes responsable de promover el desarrollo económicolocal.Se debe impulsar el desarrollo territorialy la acción intersectorial en ella, de tal maneraque los proyectos también se relacionen conpolíticas sectoriales y de Estado y con metasprioritarias para el país.Orientaciones estratégicas en el caminoCon el proceso de transferencia en marcha,el Poder Ejecutivo ha aprobado tres instrumentosestratégicos, que debieron orientarloy que hoy son todavía referencias formales ydifíciles de integrar más allá del discurso ylas presentaciones. Estos tres instrumentosson: la Estrategia de Lucha contra la Pobreza,la Estrategia de Seguridad Alimentaria yel Plan de Desarrollo Rural.Los actores: Convergencias y divergenciasLos municipios provinciales y los distritales,las OSB, el MIMDES (PRONAA-FONCODES)y el CND son percibidos como un juego depoderes y de difíciles consensos. El MIMDESha aparecido muchas veces como con «lasmanos atadas» frente al CND, que dirige elproceso y aprueba o desaprueba sus propuestas.Los municipios muestran, más bien, pasividady desinterés frente a la transferenciade programas sociales.

MARÍA JOSEFINA HUAMÁNTransferencia de programas decomplementación alimentaria más querecursos de alimentosNo se transfieren solo alimentos, sino queexiste, a diferencia de lo que ocurre enFONCODES, una institucionalidad en la sociedadcivil: mujeres masivamente organizadasque son parte del proceso.Los comités de gestión y la democratizacióndel procesoLa conformación de los comités de gestión aescala provincial, integrados por tres representantesde OSB, dos del MIMDES y uno dela Municipalidad Provincial, y que cumplenfunciones importantes de identificación debeneficiarios y definición de la canasta, entreotras cosas, ha resultado lo más positivo de loque va del proceso. En la mayoría de las provincias,ha sido tal vez la primera ocasión departicipación de las mujeres en la cogestióndel programa. Obviamente, su fortalecimientoha dependido de la situación previa de laorganización, diversa según la zona del paísde la que se trate: catorce ciudades tienen federacionesprovinciales, las que, a su vez, formanparte de la Confederación de OrganizacionesFemeninas recientemente creada.En la actualidad se propone que los municipiosdistritales formen los comités de gestión,lo que será positivo para el empoderamientode las mujeres y para las condicionesde fiscalización del uso de los recursos.89La presidenta de la CONAMOVIDI, quecuenta con bases en quince departamentos delPerú, en seis de los cuales el 100 por ciento delas provincias han acreditado para la transferencia,señala que este proceso puede seruna oportunidad o un riesgo para las organizacionesde mujeres. Es una oportunidad,porque desde los comités de gestión puedenconcertar con los gobiernos locales sobre untema que conocen muy bien, pueden evaluarla marcha del programa, tomar diversas iniciativas,hacer propuestas poniendo a pruebasu liderazgo y visibilizando el trabajo quepor años vienen haciendo las mujeres. Se tratade un riesgo, porque las autoridades de losgobiernos locales pueden desconocer a lasorganizaciones existentes como interlocutoras,y formar los comités de gestión comouna simple formalidad, o para que las mujeresrealicen actividades de apoyo meramenteoperativas. Es un riesgo, también, porque lasmujeres pueden entender que son parte de laestructura municipal, al formar parte de loscomités de gestión y perder su autonomía. Entodo caso, se trata de un proceso de aprendizajepara la formación o reforzamiento deliderazgos femeninos. Es importante que losalcaldes provinciales conozcan adecuadamentequé programa se transfiere, y que seden cuenta de que no reciben solo recursossino una relación con la población.La seguridad alimentaria, los planesconcertados y los presupuestosparticipativosEl enfoque de seguridad alimentaria y los problemasnutricionales no forman parte aún delos ejes estratégicos de los gobiernos regionales,provinciales y distritales. Sin embargo, elhecho de que los gobiernos locales estén ahorafrente a esta temática puede ser una ocasiónpara tomarlos en cuenta. Lo importantees que estos articulen a los gobiernos Regional,Provincial y Distrital.Las exigencias programáticas delMIMDES y la realidad localUna vez que los funcionarios del MIMDESaprendieron del proceso y dieron las normaspara los procedimientos —por lo menos parael primer bloque o paquete de programasalimentarios por transferir—, están dandodirectivas a los gobiernos locales para queasuman diversos enfoques de desarrollo y laarticulación con once planes nacionales, entreellos los mencionados párrafos arriba. Estavisión programática es positiva y necesaria;sin embargo, se pone una vara más alta, sinque los diversos niveles de gobierno, incluidoel central, la hayan asimilado aún y encontradoinstrumentos para su articulación.Es una visión estratégica interesante, peroque va más allá de las capacidades delMIMDES, exigencias que se trasladan haciaabajo sin alterar los niveles superiores como,por ejemplo, los gobiernos regionales.

90La integralidad, la intersectorialidad y laterritorialidadComo política social y como programas degran impacto para la lucha contra la pobreza,lo transferido hasta ahora es aún de bajoimpacto y casi irrelevante. Así, pues, la descentralizacióncomo estrategia de desarrollono pasa por la transferencia, sino, más bien,por una transferencia integral por la que laspolíticas y los programas generen sinergiasentre sí; y donde, por ejemplo, los temasnutricionales —que son temas de salud— esténvinculados a la intervención de otros aspectosrelacionados. Por ejemplo: el cuidadode las madres gestantes, el crecimiento y eldesarrollo temprano de los niños y niñas y elsaneamiento básico, para que los contenidosdel currículo educativo de la escuela apuntena la ecuación nutricional y la higiene básica.Solo por citar un caso: por ahora, el repartoúnicamente de alimentos no tiene impacto;no obstante, podría haber tenido sentidoque, allí donde se transfiriesen alimentos,los recursos de FONCODES estuviesenorientados al saneamiento básico.Está pendiente también una mayor relaciónentre los sectores y una articulación desu rol rector en los diversos campos: la nutrición,la salud, la educación nutricional, lascondiciones laborales, la vivienda y el saneamientobásico.La asignación presupuestalCuadernos Descentralistas 16La asignación presupuestal del MEF a los distritosha sido uno de los problemas que se hanpresentado en la ejecución de los programastransferidos. La estimación del índice de asignaciónreferencial que este Ministerio ha construidoy a partir del cual asigna los recursosno es entendida por los diversos actores, y traecomo resultado que la asignación no correspondacon los programas que están funcionandoni con el número de beneficiarios. Estoha dado lugar, por ejemplo, a que se tomendecisiones rápidas como la aplicación, allídonde no había programas de la modalidadde alimentos por trabajo, dejando de lado criteriosnutricionales y reforzando la visión deque los recursos municipales se deban usarpara obras y en otros casos alterando la lógicacomunitaria de la reciprocidad. La aplicaciónde la ley de focalización agudizará estosproblemas sobre todo en Lima Metropolitanalo que no ha sido tomado en cuenta.Mecanismos de verificaciónHasta el momento, el mecanismo de verificaciónha estado limitado a la entrega de expedientescon documentos que certificaban elcumplimiento de los requisitos, de manera queha resultado insuficiente para conocer la capacidadinstitucional real de los municipios.Por eso, en la propuesta del Plan de Transferencia2005 del MIMDES se plantea que losconvenios de cooperación se constituyan ennuevos mecanismos de verificación.Indicadores de mediciónLos indicadores de medición de la gestión delos programas de complementación alimenta-riay de los proyectos de infraestructurasocial y productiva que han predominadohasta ahora en las orientaciones del MIMDES,han sido, a su vez, completados por indicadoresde evaluación de la gestión, que soncualitativos. Sin embargo, estos deben serreconsiderados a la luz de la diversidad desituaciones de los municipios provinciales ydistritales. En los indicadores establecidos sepercibe claramente que los objetivos de seguridadalimentaria no se han tomado en cuentay no han sido elementos de redefinición delos programas alimentarios.

María Josefina HuamánLicenciada en Sociología por la Pontificia Universidad Católica del Perú,con estudios de postgrado en Ciencias Sociales en la misma Universidad.Especialista en desarrollo urbano, género y políticas sociales. Es jefa delÁrea de Planificación, Monitoreo y Evaluación de ALTERNATIVA, , Centrode Investigación Social y Educación Popular. Asimismo, es coordinadorade la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza de LimaMetropolitana e integrante del Grupo de Iniciativa de la ConferenciaNacional de Desarrollo Social (CONADES). Ejerce la docencia en elDepartamento de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Católicadel Perú.CooperaciónBelga al Desarrollo.be