Vigilancia del Proceso de Descentralización - Grupo Propuesta ...

VIGILANCIA DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓNReporte Nacional Nº 17Lima, abril 2009El Reporte Nacional N° 17 del Sistema de Vigilancia Ciudadana de la Descentralización (Vigila Perú) es unaPublicación del Grupo Propuesta Ciudadana.Propuesta Ciudadana busca fortalecer el rol y las capacidades de la sociedad civil en el proceso de descentralización,así como promover el derecho a la participación de la ciudadanía.• Información sobre el proceso de descentralización• Iniciativas para el marco legal de la descentralización• Participación en las instancias de concertación regional y municipal• Vigilancia Ciudadana del desempeño de las autoridades nacionales, regionales y localesElaborado por:Responsable del Área de Vigilancia Ciudadana:Epifanio BacaAnalistas del Área de Vigilancia Ciudadana:Juan J. CcoylloAlejandra MuñozGustavo ÁvilaKatherine MontesCorrección de estilo:Juana IglesiasDiseño y diagramación:Renzo EspinelLuis de la LamaHecho el Depósito Legal: 1501162003-4569Grupo Propuesta CiudadanaLeón de la Fuente 110, Lima 17Impreso en el PerúEsta publicación es realizada con el aporte de la OSIDevelopment Fundation, bajo los términos del acuerdo cooperativoN o 20018115, y del Servicio de las Iglesias Evangélicasen Alemania para el Desarrollo (EED), bajo los términosdel acuerdo cooperativo N o 2002.0280G. Las opiniones expresadaspor los autores, no necesariamente reflejan el punto devista de la OSI ni del EED.

INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................................ 5I. GESTIÓN PRESUPUESTAL .................................................................................................................... 91.1 Evolución del presupuesto público total 2004-2008 ............................................................................. 91.2 Evolución del presupuesto público de los gobiernos regionales ...................................................... 101.3 El presupuesto 2008: principales características ................................................................................ 161.3.1 Modificaciones presupuestales en el gobierno nacional .......................................................... 161.3.2 Modificaciones presupuestales en los gobiernos regionales ................................................... 191.3.3 Modificaciones presupuestales en los gobiernos locales ......................................................... 241.4 Ejecución presupuestal durante el año 2008 ........................................................................................ 24II. GESTIÓN DE LAS INVERSIONES ...................................................................................................... 312.1 Evolución de las inversiones en el gobierno nacional ........................................................................ 322.2 Evolucion de las inversiones en los gobiernos regionales .................................................................. 352.3 Gestion de los proyectos de inversión pública en los gobiernos regionales ................................... 392.4 Destino de las inversiones del gobierno nacional y de los gobiernos regionales ........................... 412.5 La política de "modulación del gasto" en los gobiernos regionales y sus efectos ........................... 432.6 Ejecución de las inversiones en los gobiernos locales ......................................................................... 452.7 Fondo de Promoción de la Inversión Pública Regional y Local (Foniprel) ...................................... 47III. PROGRAMAS SOCIALES: PRESUPUESTO POR RESULTADOS ................................................. 49IV. GESTIÓN DE LAS ADQUISICIONES Y CONTRATACIONES ESTATALES .............................. 614.1 La programación de los procesos .......................................................................................................... 624.2 Los programas de adquisiciones y contrataciones en los gobiernos regionales ............................ 644.3 Avance en la convocatoria de los procesos de selección ..................................................................... 664.4 Tiempos promedio de los procesos ........................................................................................................ 69

Grupo Propuesta CiudadanaV. TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN ................................................................... 735.1 Portales de transparencia ....................................................................................................................... 745.1.1 Evolución del desempeño de los gobiernos regionales en transparencia.............................. 755.1.2 Portales de Transparencia en 2008 .............................................................................................. 755.1.3 ¿Qué información se difundió mejor en los portales? ............................................................... 765.2 Acceso a la información........................................................................................................................... 775.2.1 Evolución del desempeño de los gobiernos regionales en acceso a la información ............. 785.2.2 Acceso a la información en 2008 .................................................................................................. 795.2.3 ¿Qué información es entregada completa y en los plazos de leyla mayoría de las veces? ................................................................................................................ 80VI. PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y CONSEJO REGIONAL ............................................................ 816.1 Funcionamiento del Consejo de Coordinación Regional .................................................................... 816.2 Implementación de las audiencias públicas de rendición de cuentas ............................................. 836.3 Funcionamiento del Consejo Regional .................................................................................................. 85VII. SECTORES EDUCACIÓN Y SALUD ................................................................................................... 897.1 Espacios de participación en Educación y Salud ................................................................................. 897.1.1 Situación de los COPARE a nivel nacional y análisis de casos ................................................ 907.1.2 Situación de los CRS a nivel nacional y análisis de casos ........................................................ 977.2 Planes regionales de Educación y Salud. Los casos de Piura y Cusco .............................................. 997.2.1 Políticas priorizadas en el PER y políticas del Plan de Desarrollo RegionalConcertado del GR Cusco en materia educativa ..................................................................... 1007.2.2 Políticas priorizadas en el PER y políticas del Plan de Desarrollo RegionalConcertado del GR Piura en materia educativa...................................................................... 1017.2.3 Políticas priorizadas del PRS y políticas de Salud del Gobierno Regional de Cusco ........ 1027.3 Gestión presupuestal en Educación .................................................................................................... 1037.4 Gestión presupuestal en Salud............................................................................................................. 1107.5 Seguimiento al proceso de transferencia de funciones ..................................................................... 118VIII. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ................................................................................... 1234

Vigila PerúEl hecho que marcó el año 2008 fue el desenlace de la crisis financiera mundial y su impactoen la región y en el país. El derrumbe de los mercados financieros mundiales y la recesióneconómica que hoy afecta a los Estados Unidos, la Unión Europea y el Japón, así como ladesaceleración del crecimiento en la China e India, han cambiado el escenario económico demanera radical. El precio de los minerales y del petróleo ha caído fuertemente (entre 30% y50%), el crédito internacional se hace escaso y caro, nuestras exportaciones de minerales,productos agrícolas y textiles están disminuyendo por la menor demanda internacional.Durante el primer semestre tuvimos a un gobierno preocupado por la inflación provocadapor el encarecimiento de los alimentos y el petróleo en el mercado mundial y por el crecimientode la demanda interna. Con el desencadenamiento de la crisis financiera global elproblema principal dejó de ser la inflación y se está generando una rápida desaceleracióneconómica y disminución de los ingresos fiscales: en enero la tasa de crecimiento de nuestraeconomía bajó al 3% cuando en septiembre estaba en 11% y los ingresos fiscales disminuyeronen 10% en el primer trimestre del año.Ante la insistencia de un amplio sector de la opinión publica, el gobierno se vio obligado aproponer un Plan Anticrisis, el cual considera diversas medidas fiscales, desde la perspectivadel gobierno, para evitar la caída del empleo y la desaceleración de la economía. El monto queprevé este plan es de S/. 7,697 millones, los cuales, hasta el mes de febrero, no habían sidoincluidos en el presupuesto 2009.En el período septiembre y diciembre del 2008 el MEF aplicó una política de recorte abiertode los recursos para inversiones de los gobiernos regionales y locales con el argumento deahorrar recursos para hacer frente a los impactos de la crisis, medida que fue desacertadaporque le bajó el buen ritmo que alcanzó el gasto de inversión, tal como se demuestra en estereporte. Además, tomó medidas que significan un retroceso en la descentralización del manejopresupuestal tales como: la recentralización del manejo de los recursos del canon quesegún ley pertenece a los gobiernos subnacionales, devolución al MIMDES del presupuestotransferido a los gobiernos locales para los programas de nutrición y la constitución delFONIPREL tomando recursos de los gobiernos regionales y locales.5

Grupo Propuesta CiudadanaLa amplia resistencia que generó la política del Ministro Valdivieso de ajustar el gasto y derecentralizar la gestión, generó las condiciones para el retorno de Luis Carranza al ministeriode economía. La orientación de esta decisión del gobierno parece ser la de activar el gastopúblico contra cíclico, lo cual en principio nos parece acertado. Sin embargo, lo que observamoses que la propuesta está sesgada hacia grandes proyectos de inversión ubicados en lacosta y en el medio urbano, cuya concreción toma mucho tiempo, cuando lo que se necesitapara evitar la caída en el consumo es incluir obras públicas de corta maduración que favorezcanpor igual a la sierra y selva del país.La Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales ha jugado un rol importante en la discusiónde los recursos que han sido colocados en el Fondo Nacional para la Inversión Publica Regionaly Local FONIPREL, el cual fue constituido en parte, mediante recortes a los presupuestosde los gobiernos subnacionales. Los gobiernos regionales han logrado el compromiso delMEF de devolverles los recursos que les quitaron para conformar este fondo, de tal modo queellos los ejecuten directamente. Será importante hacer un seguimiento no sólo al cumplimientode este compromiso sino a la implementación de dicho Plan y de sus resultados.La descentralización del presupuesto público es un proceso que –tal como hemos mostradoen nuestros reportes– ha venido avanzando fundamentalmente gracias al cumplimiento de laLey del Canon, así como al FONCOMUN, ambos mecanismos previos a la descentralización1 . Al estar ligados a la dinámica de la actividad extractiva y al crecimiento económico queahora se ven amenazados por la crisis, ambas fuente de ingresos para las regiones disminuiránsustancialmente. Esta descentralización de los recursos presupuestales beneficiósignificativamente a un número reducido de regiones productoras de minerales e hidrocarburos,sin haberse definido claramente las responsabilidades de las autoridades encargadasde su manejo.Por otro lado, en el marco del proceso de descentralización, el gobierno nacional ha ido transfiriendofunciones sin los recursos económicos necesarios para su ejercicio por parte de los gobiernosregionales; este proceso ha sido particularmente incoherente en el año 2008. En efecto,el gobierno aprista cumplió con acelerar la transferencia de funciones a los gobiernos regionalesy lo hizo mediante la suscripción de actas sustentatorias y de entrega y recepción del acervodocumentario; sin embargo, se observó muy poca disposición de los sectores del gobierno nacionalpara identificar y cuantificar los recursos asociados a las funciones transferidas, alegandoque sus pliegos no contaban con recursos. Por otro lado, tampoco se ha realizado la delimitaciónde funciones y competencias entre los diferentes niveles de gobierno.El fortalecimiento de capacidades asociado a la etapa de acreditación ha estado ausente, comoconsecuencia de ello las direcciones regionales sectoriales, que ahora forman parte del gobiernoregional, funcionan en las mismas condiciones que antes. Para tratar de salvar esta ausencia,producto de decisiones no planificadas y guiadas por motivaciones puramente políticas,se han firmado convenios intergubernamentales en los que se señala que se implementaránprogramas de fortalecimiento en los gobiernos regionales y locales. Esta es una clara muestrade que el gobierno aprista tiene poco interés en el avance de la descentralización, y que hasta1 Entre 2007 y 2008, los gobiernos subnacionales tenían las 2/3 partes del presupuesto total de inversiones. En el año 2002el 80% del presupuesto público total estaba bajo el control del gobierno nacional, en 2008 esta cifra ha disminuido al 70%.6

Vigila Perúel momento la llegada de Yehude Simon a la presidencia del Consejo de Ministros no hatraído señales de cambio al respecto.La necesaria reforma del Estado sigue siendo un tema pendiente de la agenda política nacional,lo cual deja sin un marco de referencia general al proceso de descentralización. Las consecuenciasde esta situación se constatan en el pobre desempeño de las instituciones públicaspara implementar con eficiencia los programas asociados al presupuesto por resultados, asícomo los recursos de inversión de los que disponen como parte del Plan Anticrisis. En estosaños los gobiernos regionales han realizado importantes esfuerzos para mejorar su capacidadde gasto, como lo muestran las cifras que trae este reporte, pero su desempeño es muy desigual,por lo que hay gobiernos regionales – y también ministerios - que necesitan urgenteapoyo para mejorar su desempeño.La ausencia de una sustancial transformación del Estado genera asimismo grandesdesencuentros entre los cambios institucionales que promueve la descentralización y la dinámicageneral de un Estado que mantiene en lo fundamental su carácter centralista, sin unaefectiva capacidad de planeamiento, así como profundamente ineficiente 2En este contexto, el surgimiento y la consolidación de la Asamblea Nacional de GobiernosRegionales, en particular, junto al fortalecimiento de la REMURPE y el resurgimiento de laAsociación de Municipalidades del Perú pusieron en la agenda nuevamente el tema de laconducción intergubernamental, bloqueando de paso la estrategia del gobierno de fragmentara los Gobiernos Regionales para impedir su constitución como interlocutor político nacional.Ello forzó a que en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo se incluyera la conformación delConsejo de Coordinación Intergubernamental (CCI), conformada por los Presidentes Regionales,representantes de las Municipalidades y por representantes del Gobierno Nacional.Un riesgo de estos tiempos es que la descentralización termine bloqueada en medio de lacrisis que empieza a impactar nuestra economía. En esa perspectiva es fundamental la construcciónconcertada de una agenda sobre la cual se formulen políticas y se tomen decisionesque permitan avanzar en por lo menos las siguientes dimensiones: i) la descentralización fiscaly del presupuesto público; ii) la transferencia efectiva de las funciones y los recursos necesariospara su efectivo ejercicio; iii) la conducción concertada entre los tres niveles de gobierno;iv) la formulación de un plan de ordenamiento territorial y de regionalización.El presente Reporte Nº 17 de Vigilancia del Proceso de Descentralización, que contiene unbalance del año 2008 es elaborado con la participación de las instituciones socias del GrupoPropuesta Ciudadana en 9 regiones, ellas son: CEDEPAS Norte (Cajamarca y La Libertad)CIPCA (Piura), CEDEP (Ancash, Ica y Lambayeque), ARARIWA y CBC (Cusco), DESCO(Huancavelica) y CEDER (Arequipa). Este trabajo es posible gracias al apoyo de OSIDevelopment Foundation y el Servicio de Iglesias Evangélicas de Alemania para el DesarrolloEED. Expresamos también nuestro reconocimiento a los funcionarios de las institucionespúblicas regionales que han atendido oportunamente a nuestras solicitudes de información.2 Grupo Propuesta Ciudadana (2009); "Notas de balance del proceso de descentralización peruana", elaborado porE. Ballón, y J. Azpur. Documento de trabajo.7

Grupo Propuesta Ciudadana8

Vigila Perú1.1 EVOLUCIÓN DEL PRESUPUESTO PÚBLICOTOTAL 2004-2008Mientras el proceso de descentralización avanzabacon lentitud e iba perdiendo fuerza, laeconomía peruana crecía a ritmos aceleradosnunca antes vistos, cumpliendo a diciembrede 2008 noventa meses de crecimiento sostenido.Ese año culminó con una tasa de crecimientoanual de 9.8%, superior al promediode 5.9% experimentado en el período 2001-2008. Con esta bonanza económica, los ingresostributarios del país crecieron a una tasapromedio anual de 14% entre el 2001 y el2008, incrementando su participación en elPBI de 12.4% a 15.6% 3 . Este aumento en lapresión tributaria estuvo fuertementeinfluenciado por el crecimiento del impuestoa la renta de las industrias extractivas. Sinembargo, la cifra está aún lejana de la metade 18% planteada en el Acuerdo Nacional.La recaudación de tributos internos ha crecidofuertemente debido al dinamismo delas actividades económicas en los últimosaños. Entre ellas, la actividad extractiva quefue la que más creció –a una tasa promedioanual de 48% entre 2001-2008–- y aumentósu participación relativa dentro del totalde tributos internos de 3% a 20% en ese mismoperíodo. Esta situación se reflejará,como veremos más adelante, en el incrementosustancial del presupuesto de losgobiernos regionales y locales a partir delaño 2005 por las mayores transferencias derecursos del canon minero, petrolero ygasífero, y por una mayor participación enel presupuesto total del país. Otras actividadeseconómicas que también incrementaronsus tributos son las de hidrocarburosa una tasa promedio anual de 22%, construcción(18%), comercio (18%) y otros servicios(12%).Así, entre 2003-2004, el presupuesto públicototal creció a una tasa promedio de 9.1%. (Vergráfico 1.1).3 Informe de Seguimiento del Marco Macroeconómico Multianual (MMM) 2008-2010, revisado a diciembre de 2008.9

Grupo Propuesta CiudadanaGráfico 1.1Fuente: Leyes de presupuesto público nacional.Elaboración: Vigila Perú.* Para el 2003 se retiran los recursos de la valorización de las exoneraciones tributarias.** Para el 2007 y el 2008 se han retirado los recursos directamente recaudados, las donaciones y el endeudamiento de gobiernosregionales y locales, así como los impuestos municipales, para hacer comparables las cifras del período analizado.1.2 EVOLUCIÓN DEL PRESUPUESTO PÚBLICO DELOS GOBIERNOS REGIONALESDesde el año 2004 el presupuesto de aperturade los gobiernos regionales se incrementó a unatasa promedio anual de 13% y el presupuestomodificado lo hizo a una tasa promedio de 17%.Entre las fuentes de financiamiento que másaumentaron está la de canon, sobrecanon, regalías4 y participaciones de rentas de aduanas 5 ,que en 2004 era de S/. 353 millones y en 2008alcanzó un monto de S/. 1,547 millones, lo quesignifica una tasa de crecimiento promedioanual de 45%.Este crecimiento se debe a la coyuntura internacionalfavorable de los precios de losmetales y al aumento de la producción mineraen el período, superando con frecuencialos estimados del Ministerio de Economía yFinanzas. Ello ha generado en los últimos añosmayores transferencias por concepto de canon,incorporadas durante el año en los presupuestosde cada gobierno regional. Así, elpresupuesto modificado del canon en 2004fue de S/. 597 millones, mientras que en 2008alcanzó los S/. 3,718, lo que significa un crecimientopromedio anual de 58%. Ver cuadro1.1.Antes de junio del 2005 estos recursos sólopodían destinarse a gastos de inversión, peroa partir de ese entonces, se facultó usar hastaun 20% en gastos corrientes (mantenimientode infraestructura y elaboración de perfiles)y en 2008, con la Ley Nº 29142, se especificausar hasta un 20% del Canon, Sobrecanon,Regalías y Participaciones para mantenimientode infraestructura y hasta un 5% para laelaboración de perfiles de inversión pública.4 En el año 2004 se crea la Ley de Regalías Mineras, pero a partir del año 2006 los gobiernos regionales comienzan arecibir recursos por este concepto.5 Corresponde al 2% de las rentas recaudadas por las municipalidades provinciales y distritales en las aduanas marítimas,aéreas, postales, fluviales, lacustres y terrestres ubicadas en sus jurisdicciones. A pesar que se transfiere por la mismafuente, esta no corresponde a la explotación de recursos naturales sino a la recaudación por operaciones de importación.10

Vigila PerúCuadro 1.1EVOLUCIÓN DEL PRESUPUESTO POR FUENTE DE FINANCIAMIENTOEN LOS GOBIERNOS REGIONALES 2004-2008(EN MILLONES DE SOLES)2004Fuente de financiamientoPIA PIM Ejec.2005PIA PIM Ejec.2006PIA PIM Ejec.2007PIA PIM Ejec.2008PIA PIM Ejec.Recursos ordinarios* 6,588 7,225 6,948 7,305 7,873 7,816 7,855 8,536 8,275 8,751 9,649 9,124 9,702 10,270 9,777Canon, sobrecanon, regalías, participaciones 353 597 353 430 903 535 755 1,478 866 1,159 2,535 1,213 1,547 3,718 2,020y rentas de aduanasRecursos directamente recaudados 344 457 282 371 486 317 375 518 359 374 549 377 375 577 386Operaciones de crédito** 16 17 9 14 56 40 95 104 59 84 107 93 86 93 81Donaciones y transferencias 1 355 258 - 384 280 - 799 404 - 1,318 764 - 1,672 698Total 7,303 8,650 7,849 8,121 9,701 8,987 9,079 11,435 9,963 10,368 14,158 11,571 11,709 16,331 12,961Fuente: SIAF- MEF.Elaboración: Vigila Perú.* En los años 2004 y 2005 incluye los montos del Foncor que en esos años se consideraba una fuente independiente.** Incluye operaciones de crédito interno y externo.PIA: Presupuesto Institucional de Apertura.PIM: Presupuesto Institucional Modificado.11

Grupo Propuesta CiudadanaLa fuente de financiamiento que históricamentetuvo mayor participación en el presupuestode los gobiernos regionales es recursosordinarios, con 83.5% en 2004 (PIM) y63% en 2008 (PIM) ha crecido a una tasa promedioanual de 10% en ese período. Con estainformación, cabe preguntarse cuánto de esteincremento de los recursos ordinarios, queprovienen del tesoro público, estuvo asociadoa la transferencia de funciones y competenciasdel gobierno nacional hacia los gobiernosregionales.La fuente donaciones y transferencias crecióa una tasa promedio anual de 47%, debidoa que desde el 2004 se vienen transfiriendorecursos del Seguro Integral de Salud;en 2006 se incorporaron las transferenciaspor el shock de inversiones para los gobiernosregionales y las transferencias delremanente del Fondoempleo a los gobiernosregionales de departamentos mineroscomo Cajamarca, Moquegua, Tacna y Puno,entre otros. También hay que considerar lastransferencias del Programa Nacional deApoyo Directo a los más Pobres (Juntos), asícomo las donaciones realizadas por la UniónEuropea a los gobiernos regionales deLoreto, Apurímac, Ayacucho, Huancavelicay Junín.Los recursos por operaciones de crédito oficialescrecieron a una tasa promedio anual de52%. Desde el año 2004 los gobiernos regionaleshan contraído deudas para elfinanciamiento de proyectos de inversión: talesson los casos del Gobierno Regional delCusco para el Proyecto Especial Plan Meriss(irrigación); del Gobierno de La Libertad parala construcción de carreteras y hospitales; delGobierno Regional de San Martín para elfinanciamiento del Proyecto Especial AltoMayo; del Gobierno Regional de Lambayequepara el Proyecto Especial Olmos- Tinajones;del Gobierno Regional de Loreto para la construcciónde la Av. Moore y la ampliación delestadio de Iquitos y del Gobierno Regional deAmazonas para la construcción del coliseocerrado de Bagua.Finalmente, los recursos directamente recaudadosse han mantenido casi constantes desdeel 2004, año en el que su monto era similaral obtenido por el canon. Desde entonces,dichos recursos han crecido a una tasa promedioanual de 2% (PIA) y 6% (PIM).El cuadro 1.2 muestra la evolución del presupuestode apertura, modificado y ejecutadode los gobiernos regionales por grupo de gasto.En él se puede observar que el grupo degasto con mayor peso en el año 2004 eran losgastos corrientes con 90% de participación ylos gastos de capital con 10%. Al 2008 estadistribución ha cambiado: los gastos corrienteshan disminuido su participación al 76%mientras los gastos de capital la incrementarona 24%. La tasa de crecimiento promedio anualde los gastos corrientes ha sido de 8% mientrasque la de los gastos de capital fue de 40%.Ello demuestra que el crecimiento del presupuestoen estos años favoreció más claramenteel aumento de las inversiones.Si analizamos el presupuesto modificado vemosque los gastos corrientes se hanincrementado a una tasa promedio anual de7%, mientras que las inversiones lo han hechoa una tasa promedio anual de 53%. Enépocas de crecimiento (mayores ingresos tributarios)ambos indicadores aumentan pero,por su naturaleza, el gasto corriente suele sermás rígido que el gasto de inversión. En elcaso peruano, el mayor incremento en las inversionesde los gobiernos regionales se debeal fuerte crecimiento de los tributos generadospor las empresas mineras y a las transferenciasdel canon, principalmente, para inversionesde los gobiernos regionales en los departamentosproductores.A pesar de que año a año los gobiernos regionalesno consiguen ejecutar el 100% de suspresupuestos para gastos de capital, el presupuestoejecutado de este tipo de gasto ha crecidoa una tasa promedio anual significativade 42% desde el 2004, si se toma en cuentaque en ese año se ejecutaron S/. 847 millonesfrente a S/. 3,435 millones en 2008.12

Vigila PerúCuadro 1.2EVOLUCIÓN DEL PRESUPUESTO POR GRUPO DE GASTOEN LOS GOBIERNOS REGIONALES 2004-2008(EN MILLONES DE SOLES)2004Genérica de gastoPIA PIM Ejec.2005PIA PIM Ejec.2006PIA PIM Ejec.2007PIA PIM Ejec.2008PIA PIM Ejec.Gastos corrientes 6,576 7,478 7,002 7,173 8,023 7,813 7,806 8,596 8,355 8,440 9,276 8,911 8,885 9,932 9,516Personal y obligaciones sociales 4,677 5,211 5,010 5,259 5,641 5,615 5,785 6,059 6,043 6,282 6,417 6,366 6,460 6,713 6,643Obligaciones previsionales 1,245 1,283 1,249 1,271 1,389 1,385 1,348 1,364 1,360 1,374 1,385 1,375 1,368 1,383 1,375Bienes y servicios 612 908 683 616 917 741 643 1,091 877 700 1,310 1,019 968 1,649 1,327Otros gastos corrientes 42 76 60 27 76 72 30 82 75 84 164 151 89 187 171Gastos de capital 727 1,171 847 948 1,659 1,157 1,263 2,814 1,584 1,929 4,880 2,656 2,823 6,389 3,435Inversiones 678 1,046 759 864 1,442 994 1,149 2,591 1,424 1,751 4,198 2,093 2,565 5,626 2,818Inversiones financieras 19 18 16 14 12 7 7 4 3 16 30 20 12 62 61Otros gastos de capital 30 107 72 70 205 156 107 219 157 162 652 543 246 701 556Servicio de deuda 0 0 0 0 19 19 11 24 24 0 3 3 0 10 10Amortización de la deuda 0 0 0 0 17 17 11 23 23 0 3 3 0 10 10Intereses y cargos de la deuda 0 0 0 0 2 2 0 1 1 0 0 0 0 0 0Total 7,303 8,650 7,849 8,121 9,701 8,987 9,079 11,435 9,963 10,368 14,158 11,571 11,709 16,331 12,961Fuente: SIAF- MEF.PIA: Presupuesto Institucional de Apertura.PIM: Presupuesto Institucional Modificado.13

Grupo Propuesta CiudadanaGanadores y perdedores con la bonanza fiscal¿Cómo ha variado la situación presupuestalde los gobiernos regionales en este períodode auge fiscal? ¿Se puede afirmar que huboganadores y perdedores? Para responder aestas interrogantes hemos elaborado el cuadro1.3, que presenta un ranking de los gobiernosregionales en función de su presupuestoinstitucional modificado (PIM). Lo quenos interesa mostrar es la trayectoria que estoshan seguido en dicho ranking en los cincoaños considerados.Los gobiernos regionales cuya situación relativamejora de manera sustancial en el períodoson Áncash, Cusco, Tacna, Pasco yMoquegua. Sus presupuestos se multiplicanpor 2.4 veces en el caso de Cusco y por 3.5veces en el de Tacna. Aunque Cajamarca descendióen el ranking correspondiente al año2008, entre 2005 y 2007 su situación relativafue de las mejores.Con excepción del Cusco –donde el principalrecurso es el gas de Camisea–, la mejoraen la ubicación presupuestal de los gobiernosCuadro 1.3EVOLUCIÓN DEL PRESUPUESTO MODIFICADO DE LOS GOBIERNOS REGIONALES 2004-2008(EN MILLONES DE SOLES)2004 2005 2006 2007 20081 Piura 593 1 Cajamarca 650 1 Cajamarca 781 1 Áncash 1,147 1 Áncash 1,5792 La Libertad 565 2 Libertad 647 2 Piura 756 2 Cusco 968 2 Cusco 1,0753 Puno 541 3 Piura 638 3 Cusco 732 3 Cajamarca 870 3 La Libertad 9654 Junín 540 4 Loreto 606 4 La Libertad 691 4 Piura 852 4 Piura 9135 Arequipa 539 5 Puno 590 5 Áncash 687 5 La Libertad 823 5 Arequipa 9006 Loreto 526 6 Junín 589 6 Loreto 677 6 Arequipa 774 6 Cajamarca 8697 Cajamarca 522 7 Arequipa 579 7 Arequipa 671 7 Junín 772 7 Junín 8228 Áncash 494 8 Cusco 557 8 Puno 670 8 Puno 770 8 Loreto 8109 Lima 455 9 Áncash 540 9 Junín 667 9 Loreto 742 9 Puno 79410 Cusco 453 10 Lambayeque 389 10 Lambayeque 535 10 San Martín 630 10 Lima 67211 Lambayeque 350 11 San Martín 377 11 San Martín 444 11 Lambayeque 585 11 San Martín 62512 Ica 331 12 Ica 374 12 Ayacucho 426 12 Ayacucho 513 12 Lambayeque 62313 San Martín 324 13 Callao 358 13 Ica 411 13 Ica 456 13 Tacna 61514 Ayacucho 313 14 Ayacucho 353 14 Callao 398 14 Lima 450 14 Ayacucho 53315 Callao 310 15 Lima 318 15 Lima 364 15 Callao 445 15 Ica 49716 Huánuco 259 16 Huánuco 292 16 Huánuco 321 16 Tacna 426 16 Callao 48217 Ucayali 250 17 Ucayali 278 17 Tacna 319 17 Huancavelica 415 17 Ucayali 47818 Huancavelica 230 18 Huancavelica 276 18 Huancavelica 311 18 Huánuco 373 18 Huancavelica 46819 Apurímac 222 19 Tacna 245 19 Ucayali 300 19 Moquegua 371 19 Pasco 46020 Tacna 173 20 Apurímac 244 20 Moquegua 275 20 Ucayali 367 20 Huánuco 43521 Amazonas 169 21 Amazonas 188 21 Apurímac 272 21 Pasco 342 21 Moquegua 42722 Tumbes 146 22 Moquegua 181 22 Amazonas 222 22 Apurímac 326 22 Apurímac 40323 Pasco 145 23 Tumbes 174 23 Tumbes 208 23 Amazonas 305 23 Amazonas 37024 Moquegua 125 24 Pasco 167 24 Pasco 192 24 Tumbes 240 24 Tumbes 25025 Madre de Dios 65 25 Madre de Dios 76 25 Madre de Dios 86 25 Madre de Dios 131 25 Madre de Dios 188Fuente: SIAF-MEF.Elaboración: Vigila Perú.14

Vigila Perúregionales antes mencionados está relacionadaa la existencia en sus territorios de importantesempresas mineras que aprovecharonel boom del precio de los metales para generargrandes utilidades que posibilitaron crecientestransferencias por canon. El presupuestodel Gobierno Regional de Áncash aumentóen 3.2 veces, en buena cuenta por lasrentas que paga al Estado la empresaAntamina, productora de cobre y zinc. En elcaso de Tacna y Moquegua estas rentas sonaportadas por la empresa Southern Perú queexplota principalmente cobre. Otro factor queincrementa el presupuesto de estos gobiernosregionales está constituido por los saldos debalance no ejecutados que se incluyen en elpresupuesto del año siguiente.Un segundo grupo de gobiernos regionaleslo conforman aquellos cuya situación relativase ha mantenido relativamente estable; comoLambayeque, San Martín, Ayacucho,Huancavelica, Arequipa y La Libertad. Losgobiernos regionales que hay que remarcaren este grupo son Lambayeque o San Martín,que no reciben transferencias por canon,y cuyo presupuesto se multiplicó por 1.8 y1.9 veces respectivamente; y otros comoArequipa y La Libertad, que sí reciben transferenciasconsiderables por canon minero,cuyo presupuesto se multiplicó por 1.7 vecesen ambos casos. Es decir, en un contexto decrecimiento económico estos gobiernos regionaleshan mantenido el peso relativo de suspresupuestos, sea con recursos del canon, conlas transferencias de recursos ordinarios o porendeudamiento.En tercer lugar están los gobiernos regionalescuya situación relativa ha desmejorado en elperíodo, como Puno, Junín, Huánuco y Piura.Los presupuestos de Puno (recibe canon minero),Piura (recibe canon petrolero) y Juníndisminuyeron en 1.5. El Gobierno Regionalde Piura pasó del primer lugar en el rankingen 2004 al cuarto lugar en 2008, lo cual reflejaque el desempeño del sector petrolero noha servido para marcar la diferencia.En suma, todos los gobiernos regionales hanincrementado sus presupuestos en estos cincoaños, pero unos lo hicieron más que otrosy por tanto se beneficiaron en mayor proporcióncon la bonanza fiscal. Los más beneficiadoscon el aumento de su presupuesto en elquinquenio considerado fueron Áncash,Cusco, Tacna, Moquegua y Pasco por lastransferencias de canon minero que la ley establecepara los departamentos productores,pero ahora podrían resultar perjudicados conla caída de los precios, principalmente del cobrey del zinc. Los que perdieron su posiciónen el ranking fueron los gobiernos regionalesde Puno, Junín, Piura y Huánuco, cuyos ingresosprovienen de recursos ordinarios y enmenor medida de canon, lo que nos indicaque la presencia de empresas mineras y petrolerasno asegura ingresos crecientes.Hay gobiernos regionales –como San Martín,Huancavelica, Ucayali, Lambayeque– que dependiendoprincipalmente de las transferenciasde recursos ordinarios que maneja el gobiernonacional tuvieron aumentos de su presupuestodesde 1.9 hasta 2.9 veces entre 2004y 2008. ¿De qué depende que un gobiernoregional reciba un incremento relativo mayoren su presupuesto desde el gobierno nacional?¿De que haya más pobreza? ¿De que tengamás capacidad de gestión (proyectos) porsus relaciones con el gobierno de turno?Finalmente, cabe advertir que esta es una miradaparcial porque solo estamos considerandoel presupuesto de los gobiernos regionales.Tendríamos una apreciación más completasi incluyéramos el presupuesto de las municipalidadesque destina el gobierno nacionalpara cada departamento. Lo que nos impidehacerlo por el momento es la ausenciade información para el nivel municipal duranteel período de análisis.15

Grupo Propuesta Ciudadana1.3 EL PRESUPUESTO 2008: PRINCIPALESCARACTERÍSTICASSe inició el año con un presupuesto públicode apertura de S/. 71,050 millones, 15% másque el presupuesto del 2007, año en el cual seobtuvo un crecimiento del PBI de 8.9%, impulsadopor los sectores construcción, manufacturay comercio. Del presupuesto de apertura,68.2% estuvo en manos del gobiernonacional, 16.5% en los 25 gobiernos regionalesy la Municipalidad de Lima Metropolitana,y 15.3% en los 1834 gobiernos locales.La recaudación tributaria y no tributaria del2008 generó mayores ingresos que los estimadospor el gobierno en el Marco MacroeconómicoMultianual. El continuo crecimiento dela demanda interna en el 2008 ha dado lugar auna mayor recaudación por Impuesto Generala las Ventas (IGV), 18.2% mayor que la del2007, permitiendo contrarrestar la caída delImpuesto a la Renta, principalmente del correspondientea la tercera categoría de los últimosmeses. A pesar de la disminución de regalíaspetroleras y mineras, por efecto de la reducciónde los precios de los minerales y delpetróleo en el último trimestre de 2008, al finalde año el resultado presenta un crecimientoreal de los ingresos no tributarios de 9.9% 6 .Los mayores ingresos fiscales del gobierno, lossaldos de balance por canon y las transferenciasentre entidades han generado modificacionesdel presupuesto total equivalente al27%, lo cual ha llevado a tener un presupuestomodificado al 31 de diciembre de 2008 deS/. 89,992 millones. En el caso del presupuestodel gobierno nacional, su participación disminuyóa 60.6%, los gobiernos regionales aumentarona 18.1% y los gobiernos locales a21.2%. (Ver gráfico 1.2).1.3.1 Modificaciones presupuestales en elgobierno nacionalPara los sectores del gobierno nacional, el presupuestode apertura 2008 fue de S/. 48,205millones, destinándose el 59% a los gastos corrientes,el 25% al servicio de deuda y el 16%a los gastos de capital. Al mes de diciembre elpresupuesto había aumentado en S/. 6,347,de los cuales el 65% se orientó al financiamientode los gastos corrientes y el 36% a losgastos de capital, cuya importancia relativa sevio incrementada. (Ver gráfico 1.2).Gráfico 1.2Fuente: SIAF-MEF.Elaboración: Vigila Perú.PIA: Presupuesto Institucional de Apertura.PIM: Presupuesto Institucional Modificado.6 MEF-DGAES. "Boletín de Transparencia Fiscal". Año 8, Nº 90, diciembre 2008.16

Vigila PerúModificaciones presupuestales por fuentede financiamiento y grupo de gastoPor grupo de gasto, en el gobierno nacionalel rubro otros gastos corrientes se incrementófuertemente en S/. 3,390 millones (debido alaumento de los recursos ordinarios), de loscuales alrededor de S/. 2,000 millones sirvieronpara financiar las transferencias al Fondode Estabilización de Combustibles del Ministeriode Energía y Minas. Por otra parte, hayfondos provenientes de la devolución de losrecursos de los gobiernos locales al Ministeriode la Mujer y Desarrollo Social por losprogramas de promoción y asistencia social ycomunitaria, ascendentes a casi S/. 580 millones;de las transferencias del Ministerio deEducación para la atención integral de infraestructuraeducativa en inicial y primaria(S/. 271 millones), además de S/. 107 millonesde transferencia al Fondo de las FuerzasArmadas provenientes de la fuente recursosdeterminados (porcentaje de las regalías delgas de Camisea), entre otros. (Ver cuadro 1.4).Otro rubro que incrementa su presupuestoes el de otros gastos de capital, en un montode S/. 1,537 millones, de los cuales S/. 907millones provienen de los recursos ordinariosdestinados a financiar principalmente los programasde los sectores vivienda, construccióny saneamiento, educación y presidencia delconsejo de ministros. Sumados a ello estánS/. 399 millones provenientes de la fuentedonaciones y transferencias asignadas a los diferentespliegos del sector nacional, y en menormedida de las fuentes recursos directamenterecaudados y operaciones de crédito.El presupuesto para bienes y servicios tambiénse incrementa en S/. 1,251 millones financiadoscon los mayores recursos propiosde las entidades públicas: S/. 620 millones derecursos directamente recaudados; S/. 377millones por las mayores transferencias a lossectores salud, defensa, educación, mujer ydesarrollo social, y transportes; y S/. 144 millonesprovenientes de endeudamiento internopara el mantenimiento y recuperación dela capacidad operativa de la Fuerza Aérea yde la Marina de Guerra del Perú. (Ver cuadro1.4).Finalmente, el presupuesto para inversionesse incrementa en S/. 769 millones provenientes,entre otros, del aumento en S/. 446 millonesde las donaciones y transferencias,S/. 166 millones de los recursos directamenterecaudados, y S/. 143 millones provenientesde las operaciones de crédito. (Ver cuadro 1.4).Los recursos por operaciones de crédito externoe interno siguen siendo aún una fuenteimportante para los gastos del gobierno nacional(12%), alcanzando S/. 6,520 millonesal fin de año, de los cuales 80% se destina alpago de la deuda contraída y 18% para elfinanciamiento de las inversiones. Entre losproyectos financiados por endeudamientocon organismos internacionales como el BancoInternacional de Reconstrucción y Fomento(BIRF) y el Banco Interamericano de Desarrolloestán la rehabilitación del sistema deagua potable, el proyecto de transporte urbanode Lima Metropolitana y el proyecto nacionalde saneamiento rural y programa decaminos departamentales.Los recursos directamente recaudados (ingresospropios de las entidades públicas) sehan incrementado considerablemente, 54%más que el PIM del año 2007. Esta fuente,que representa el 10% del presupuesto delgobierno nacional, alcanzó S/. 4,378 millonesal final de año, de los cuales 81% sedestina al gasto corriente y 19% al gasto decapital.En suma, las mayores asignacionespresupuestales de este año se han orientadoal sustento de los gastos corrientes y en menormedida a los gastos de capital. Las fuentesque financiaron el presupuesto públicomodificado (S/. 54,552 millones) tuvieron lasiguiente participación: recursos ordinarios(71%), operaciones de crédito (12%), recursosdirectamente recaudados (10%), y restode fuentes (8%).17

Grupo Propuesta CiudadanaCuadro 1.4PRESUPUESTO INSTITUCIONAL MODIFICADO (PIM) DE LOS SECTORES DEL GOBIERNO NACIONALPOR GRUPO DE GASTO Y FUENTE DE FINANCIAMIENTO 2008(EN MILLONES DE SOLES)Genérica de gastoRecursos ordinariosPIA PIMRecursos directamenterecaudadosPIA PIMOperaciones de créditosPIA PIMDonaciones ytransferenciasPIA PIMRecursosdeterminadosPIA PIMTotalPIA PIMGastos corrientes 23,031 25,635 3,608 4,378 0 144 25 544 1,732 1,806 28,396 32,507Reserva de contingencia 994 132 0 0 0 0 0 0 123 61 1,116 192Obligaciones previsionales 4,972 5,011 87 92 0 0 0 0 1,558 1,558 6,617 6,661Personal y obligaciones sociales 8,339 8,282 1,146 1,187 0 0 0 7 0 0 9,485 9,476Bienes y servicios 5,630 5,699 2,032 2,672 0 144 25 402 31 51 7,717 8,968Otros gastos corrientes 3,097 6,510 343 427 0 0 0 136 21 136 3,461 7,208Gastos de capital 5,659 6,540 718 1,034 1,006 1,191 116 961 34 119 7,534 9,844Inversiones 4,334 4,311 235 401 835 978 101 547 30 68 5,536 6,305Inversiones financieras 23 18 35 44 0 0 0 0 0 0 58 63Otros gastos de capital 1,303 2,210 447 589 171 213 15 414 4 51 1,940 3,477Servicio de deuda 6,625 6,532 1 20 5,184 5,184 0 0 464 464 12,275 12,201Intereses y cargos de la deuda 2,918 3,654 0 11 2,859 2,581 0 0 0 0 5,778 6,246Amortización de la deuda 3,708 2,878 0 9 2,325 2,603 0 0 464 464 6,497 5,955Total 35,315 38,706 4,327 5,432 6,190 6,520 141 1,505 2,230 2,389 48,205 54,551Fuente: SIAF-MEF.Elaboración: Vigila Perú.PIA: Presupuesto Institucional de Apertura.PIM: Presupuesto Institucional Modificado.18

Vigila PerúSECTOR DEL GOBIERNO NACIONAL CON MAYOR PRESUPUESTO MODIFICADOEn 2008, el sector Energía y Minas incrementó sus recursos en S/. 2,353 millones, con lo cual supresupuesto aumentó en 336% en relación a su presupuesto de apertura. Del presupuesto modificadopara los sectores del gobierno nacional, 37% fue explicado por los incrementos de este sector.De los recursos adicionales para este sector, S/. 2,150 millones correspondieron a los recursos ordinariostransferidos al Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles financiados en los mesesde mayo, junio, julio y setiembre con el fin de contrarrestar la fuerte subida del precio del petróleo.Este fondo intangible, administrado por la Dirección General de Hidrocarburos del Ministerio deEnergía y Minas, fue creado en el 2004 para evitar el impacto de la alta volatilidad de los precios delpetróleo crudo y sus derivados en el consumidor. Al 31 de diciembre del 2008 contaba con un montocontingente de S/. 3,760 millones, de los cuales S/. 1,772 millones han sido transferidos a las empresasproductoras e importadoras de diésel, GLP, petróleos industriales, gasolina y kerosene.Si bien este fondo cumplió su rol, significó un subsidio ciego debido a que benefició a los hogares másricos y a las empresas con altas utilidades que recibieron S/. 95 de cada S/. 100 gastados en el fondo,mientras que la quinta porción más pobre de la población solo recibió S/. 5.Informe "Situación del Fondo para la Estabilización de Precios de los Combustibles al 18 de agosto de 2008". Ministeriode Energía y Minas.1.3.2 Modificaciones presupuestales enlos gobiernos regionalesAl mes de agosto de 2008 el presupuesto delconjunto de los gobiernos regionales se habíaincrementado en 33% 7 y al 31 de diciembrehabía alcanzado el 39%, seis puntos más que enel del año 2007. En términos absolutos el incrementofue de S/. 4,621 millones, mientras queel año pasado llegó a S/. 3,701. (Ver cuadro 1.5).Las modificaciones son muy heterogéneas enlos gobiernos regionales, superando algunasel 50% de su presupuesto inicial. El caso másextremo es el del Gobierno Regional deMoquegua que incrementó su presupuestoen 108%, pasando de S/. 206 a S/. 427 millones,explicado principalmente por el aumentode los recursos del canon minero en 126millones (143%). (Ver cuadro 1.5).En segundo lugar se encuentra el GobiernoRegional de Áncash con 96% de incrementoen su presupuesto de apertura, con lo cualalcanzó un total de S/. 1,579 millones, explicadosprincipalmente por S/. 389 millonesprovenientes de donaciones y transferenciasque comprenden los remanentes de utilidadesde este año, las transferencias del SIS yS/. 350 millones del incremento de la fuenterecursos determinados (canon). (Ver cuadro1.5).El tercer lugar lo ocupa el Gobierno Regionalde Tacna que experimentó un incrementopresupuestal de 84%, alcanzando un total deS/. 615 millones. El aumento proviene principalmentede la fuente canon con S/. 205millones, y S/. 48 millones de donaciones ytransferencias. (Ver cuadro 1.5).Estos gobiernos regionales de departamentosmineros obtuvieron el año pasado los másbajos porcentajes de ejecución presupuestal,sobre todo en las fuentes canon y donacionesy transferencias, generando saldos de balanceque se han incorporado e incrementadoabruptamente el presupuesto de 2008.7 Reporte Nacional de Vigilancia 16, Vigilancia de la Descentralización. Grupo Propuesta Ciudadana, Mayo - Junio 2008.19

Grupo Propuesta CiudadanaCuadro 1.5PRESUPUESTO INSTITUCIONAL DE APERTURA Y MODIFICACIONES POR FUENTE DE FINANCIAMIENTO EN GOBIERNOS REGIONALES 2008 (EN MILLONES DE SOLES)RecursosDirectamenteRecaudadosRecursos OrdinariosTotalGobierno RegionalPIA PIM PIA PIM PIA PIM PIA PIM PIA PIM PIA PIM Var. Var.%Áncash 515 537 18 27 0 0 0 389 275 625 807 1,579 772 96%Cusco 496 531 21 30 6 6 0 87 186 420 710 1,075 365 51%La Libertad 672 684 55 97 0 0 0 74 58 111 785 965 180 23%Piura 602 636 29 42 0 0 0 117 59 118 691 913 222 32%Arequipa 601 616 34 45 0 0 0 124 35 116 670 900 230 34%Cajamarca 561 571 14 16 0 0 0 85 65 196 640 869 229 36%Junín 613 643 24 28 0 0 0 80 29 70 666 822 156 23%Loreto 455 466 17 20 0 2 0 63 145 258 617 810 193 31%Puno 621 638 13 20 0 0 0 51 23 85 656 794 138 21%Lima Prov. 363 499 2 36 0 0 0 32 52 106 418 672 254 61%San Martín 433 442 13 18 0 5 0 49 48 112 494 625 131 26%Lambayeque 426 465 29 43 80 80 0 33 0 2 535 623 88 16%Tacna 170 179 23 41 0 0 0 49 141 346 334 615 281 84%Ayacucho 436 444 8 12 0 0 0 44 16 34 460 533 73 16%Ica 385 400 15 19 0 0 0 32 20 47 419 497 78 19%Callao 194 217 6 8 0 0 0 5 130 252 330 482 152 46%Ucayali 231 241 10 13 0 0 0 25 46 199 287 478 191 67%Huancavelica 331 362 4 5 0 0 0 49 28 52 364 468 104 29%Pasco 185 206 4 8 0 0 0 53 78 193 268 460 192 72%Huánuco 369 377 9 11 0 0 0 42 2 5 380 435 55 14%Moquegua 113 117 5 8 0 0 0 88 88 214 206 427 221 108%Apurímac 349 355 8 12 0 0 0 26 4 11 362 403 41 11%Amazonas 272 280 4 5 0 0 0 43 0 42 277 370 93 34%Tumbes 167 183 6 8 0 0 0 8 14 51 187 250 63 34%Madre de Dios 104 135 4 6 0 0 0 3 0 44 107 188 81 75%MML 38 48 0 0 0 0 0 22 4 8 41 78 37 89%Total 9,702 10,270 375 577 86 93 0 1,672 1,547 3,718 11,709 16,331 4,622 39%Fuente: SIAF-MEF. Elaboración: Vigila Perú.PIA: Presupuesto Institucional de Apertura. PIM: Presupuesto Institucional Modificado.Recursos porOperaciones Oficialesde CréditoDonaciones yTransferenciasRecursosDeterminados20

Vigila PerúDe otro lado están los gobiernos regionales quedependen principalmente de las transferenciasdel gobierno nacional, con aumentos menoresal 20% en su presupuesto de apertura:Apurímac (11%), Huánuco (14%), Ayacucho(16%), Lambayeque (16%) e Ica (19%). En estoscasos el incremento presupuestal vino principalmentede la fuente donaciones y transferenciasque realiza el gobierno nacional por elSeguro Integral de Salud y otros gastos menorespara actividades y proyectos de las funcionesde administración y planeamiento, educacióny cultura, energía y recursos minerales ytransporte. En menor medida están las transferenciasadicionales de recursos ordinarios.Finalmente, los gobiernos regionales que hancaptado mayores recursos directamente recaudadospor los bienes y servicios prestadosson: La Libertad, Arequipa, Lambayeque,Piura y Tacna.Modificaciones presupuestales por fuentede financiamiento y grupo de gastoLos gobiernos regionales han obtenido al finaldel año un presupuesto modificado deS/. 16,331 millones, los cuales se financiancon los siguientes recursos: (Ver gráfico 1.3).a) El 63% corresponde a recursos ordinarios queincluyen recursos del Fondo de CompensaciónRegional y otros recursos ordinarios.b) El 23% corresponde a recursos determinados(canon minero, gasífero, petrolero,pesquero, hidroenergético, forestal, regalías,Focam, rentas de aduanas, a los queúltimamente se ha incorporado recursosdel Foniprel).c) El 10% corresponde a donaciones y transferenciasque provienen del shock de inversiones,Forsur, Indeci, Seguro Integralde Salud, remanente del Fondoempleo,Construyendo Perú.d) El 3% corresponde a recursos directamenterecaudados que abarcan los cobros directosde procesos administrativos y ventade bienes y servicios.e) Solo el 1% corresponde a operaciones decrédito (interno y externo) concertadas porel Gobierno Regional de Lambayeque parael financiamiento del Proyecto OlmosTinajones, por el Gobierno Regional delCusco para el financiamiento del proyectode irrigación Plan Meriss, por el Gobier-Gráfico 1.3Fuente: SIAF-MEF.Elaboración: Vigila Perú.21

Grupo Propuesta Ciudadanano Regional de San Martín para elfinanciamiento del proyecto de irrigaciónAbisado y por el Gobierno Regional deLoreto para el mejoramiento y ampliaciónde agua potable y alcantarillado en la ciudadde Iquitos.En conjunto, el presupuesto de los gobiernosregionales se ha incrementado en S/. 4,622millones, de los cuales:a) 47% proviene de los recursos determinados.b) 36% proviene de las donaciones y transferencias.c) 12% proviene de los recursos ordinarios.d) 4% proviene de los recursos directamenterecaudados.Este último año, el incremento por las fuentesrecursos determinados y donaciones y transferenciasha sido mucho mayor que el del añopasado, debido a que han acumulado recursosprovenientes del canon y remanentes delas utilidades no ejecutados, sobre todo por losgobiernos regionales de los territorios mineros,petroleros y gasíferos. (Ver cuadro 1.6).El presupuesto por la fuente recursos ordinariosalcanzó un monto total de S/. 10,270 millones,84% de los cuales está destinado a financiarlos gastos corrientes, mientras que el15% restante se destina al financiamiento delas inversiones. Los recursos determinados experimentaronel incremento más alto (140%)y alcanzaron S/. 3,718 millones, de los cuales88% se destina a gastos de capital, 12% a losgastos corrientes y un mínimo porcentaje a laamortización de deuda. Las donaciones ytransferencias que no tuvieron monto presupuestadoa inicios de año llegaron al final conS/. 1,672 millones, de los cuales 27% se destinóal financiamiento de los gastos corrientes y73% a los gastos de capital. (Ver cuadro 1.6).Finalmente, los recursos directamente recaudadostuvieron un incremento de 54%, alcanzandolos S/. 557 millones, de los cuales 74%está destinado al financiamiento de los gastoscorrientes y 26% a los gastos de capital. Lasoperaciones de crédito se incrementaron en8% y el total de estos recursos fue destinado alos gastos de capital. (Ver cuadro 1.6).En el presupuesto de apertura de los gobiernosregionales, la mayor parte (67%) está destinadaal pago de planillas y pensiones, 22% alas inversiones y 9% a los bienes y servicios yotros gastos corrientes (ver gráfico 1.4). La participaciónde las inversiones muestra una tendenciacreciente, entre 2004 y 2008, mientrasGráfico 1.4Fuente: MEF-SIAFElaboración: Vigila Perú22

Vigila PerúCuadro 1.6PRESUPUESTO INSTITUCIONAL DE APERTURA (PIA) Y MODIFICADO (PIM) DE LOS GOBIERNOS REGIONALES POR GRUPO DE GASTO Y FUENTE DE FINANCIAMIENTO 2008(EN MILLONES DE SOLES)Genérica de gastoRecursos ordinariosPIA PIMRecursos directamenterecaudadosPIA PIMOperaciones de créditosPIA PIMDonaciones ytransferenciasPIA PIMRecursosdeterminadosPIA PIMTotalPIA PIMGastos corrientes 8,350 8,615 301 425 0 0 0 455 234 437 8,886 9,931Personal y obligaciones sociales 6,388 6,567 36 44 0 0 0 61 36 41 6,460 6,713Obligaciones previsionales 1,366 1,380 0 0 0 0 0 0 2 2 1,368 1,383Bienes y servicios 516 586 257 368 0 0 0 326 195 369 968 1,649Otros gastos corrientes 81 81 7 12 0 0 0 69 1 25 89 187Gastos de capital 1,352 1,655 73 152 86 93 0 1,217 1,313 3,271 2,823 6,389Inversiones 1,341 1,544 52 109 86 91 0 1,167 1,087 2,716 2,565 5,626Inversiones financieras 0 0 1 2 0 0 0 0 11 60 12 62Otros gastos de capital 11 111 20 41 0 2 0 51 215 496 246 701Servicio de deuda 0 0 0 0 0 0 0 0 0 10 0 11Intereses y cargos de la deuda 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0Amortización de la deuda 0 0 0 0 0 0 0 0 0 10 0 10Total general 9,702 10,270 375 577 86 93 0 1,672 1,547 3,718 11,709 16,331Fuente: MEF-SIAF.Elaboración: Vigila Perú.PIA: Presupuesto Institucional de Apertura.PIM: Presupuesto Institucional Modificado.23

Grupo Propuesta CiudadanaEn total los sectores del gobierno nacional contaroncon un presupuesto modificado deS/. 54,551 millones y han ejecutado S/. 45,678.El gobierno nacional es el que tiene un mayorsaldo presupuestal. De lo ejecutado, la mayorparte (S/. 38,706 millones) está conformadapor recursos ordinarios, con una ejecucióndel 100%, le siguen los recursos por operacionesde crédito con un monto ejecutadode S/. 4,290 millones y un avance de 66%, losrecursos directamente recaudados con unmonto ejecutado de S/. 4,005 y un avance de74%; y, finalmente, los recursos determinaquehace cinco años alrededor del 9% del presupuestose orientaba a estos gastos .Con las modificaciones presupuestales, sobretodo en las fuentes de recursos determinadosy de donaciones y transferenciasque financian inversiones, este rubroincrementa su participación de 22% a 35%,mientras que los gastos de planillas y pensionesdisminuyen su participación relativaen 17 puntos (ver gráfico 1.4). Lo queindica que las modificaciones presupuestalesvan fundamentalmente para inversiones.Asimismo, el rubro otros gastos de capital,que comprende las transferencias decanon a las universidades del departamento,también incrementan su participaciónde 2% a 4%.1.3.3 Modificaciones presupuestales enlos gobiernos localesEl presupuesto de los gobiernos locales a iniciosde 2008 fue de S/. 10,881.6 millones; conlas modificaciones realizadas durante el año seincrementó en S/. 8,228 millones (75%). Deestos recursos adicionales el 63% correspondea los siete primeros departamentos del cuadro1.7. El incremento total se explica en granmedida (59%) por la fuente canon, 18% porlas donaciones y transferencias, 11% por elFoncomun y 12% por las demás fuentes. Elincremento de S/. 4,837.6 millones de la fuentecanon está concentrado en siete departamentosprincipalmente mineros (Áncash, Cusco(gas), Tacna, Cajamarca, Arequipa, Moqueguay Pasco), que reciben el 73% de dicho monto.El fuerte incremento en la fuente canon disimulala caída de los recursos ordinarios enS/. 290 millones en todos los departamentos,debido al retroceso en el proceso de transferenciade los programas sociales del MIMDESa las municipalidades por los programas socialesde lucha contra la pobreza: NutriciónInfantil, Foncodes, Wawa Wasi, entre otros.1.4 EJECUCIÓN PRESUPUESTAL DURANTE ELAÑO 2008En conjunto, al 31 de diciembre los tres niveleslograron ejecutar S/. 71,749 millones deun total de S/. 89,992 millones. El gobiernonacional logró un avance de 84%, los gobiernosregionales de 79% y los gobiernos localesde 69%, lo que significa que al final del año,para los tres niveles de gobierno, quedó unsaldo presupuestal total de S/. 18,243 millones.Hay que tomar en cuenta que esta menorejecución del gasto responde a dos factores:el fuerte incremento del presupuesto delos gobiernos regionales y locales que hacedifíciles su planificación y ejecución, y la "políticade modulación del gasto público"implementada por el ministro de EconomíaLuis Valdivieso con la finalidad de controlarla inflación y generar un mayor superávit fiscalpara enfrentar el impacto de la crisis mundialen el año 2009. (Ver gráfico 1.5).Esta información todavía puede variar ya queel Ministerio de Economía y Finanzas ha autorizadola ejecución del presupuesto 2008hasta el 31 del mes de marzo de 2009 8 por lafuente de recursos ordinarios, mientras quepor la fuente canon los recursos se incorporanautomáticamente al presupuesto fiscal2009 de los gobiernos regionales como modificaciónpresupuestal.8 En el Congreso se encuentra una propuesta que amplia esta ejecución al mes de setiembre de 2009.24

Vigila PerúCuadro 1.7DepartamentoPRESUPUESTO INSTITUCIONAL DE APERTURA (PIA) Y MODIFICADO (PIM) DE LOS GOBIERNOS LOCALES POR FUENTE DE FINANCIAMIENTO Y POR DEPARTAMENTO 2008(EN MILLONES DE SOLES)FoncomunPIA PIMImpuestosmunicipalesPIA PIMRecursosordinariosPIA PIMCanon, sobrecanon,regalías, etc.PIA PIMRecursos directamenterecaudadosPIA PIMOperaciones decréditoPIA PIMDonaciones ytransferenciasPIA PIMTotalPIA PIMLima 447.1 626.3 557.0 938.3 208.6 224.5 172.7 344.7 924.0 1,127.4 160.0 271.9 56.0 365.8 2,525.5 3,898.9Áncash 135.8 178.0 22.1 25.1 76.7 53.8 825.9 1,794.0 35.6 62.3 0.0 3.6 13.2 127.6 1,109.3 2,244.4Cusco 230.3 301.7 14.7 22.9 76.5 48.1 559.0 1,077.4 51.1 94.0 0.0 9.7 1.0 48.9 932.5 1,602.8Tacna 27.6 32.9 8.5 11.3 7.8 6.1 455.0 1,195.6 76.7 93.7 0.0 1.4 2.7 18.1 578.2 1,359.0Piura 227.6 289.7 26.0 36.6 47.9 36.2 172.1 387.0 43.0 65.2 0.0 6.0 0.0 66.7 516.6 887.4Cajamarca 189.1 230.2 7.6 14.3 97.0 57.4 195.8 470.5 19.6 40.8 0.1 15.1 0.3 44.1 509.5 872.4Arequipa 113.8 145.2 42.3 54.2 39.3 33.0 113.4 442.0 42.6 75.7 0.0 3.1 0.7 112.7 352.1 865.8Moquegua 16.2 20.0 5.7 6.8 5.6 3.7 289.7 647.4 42.7 61.2 0.0 0.5 0.0 34.7 360.0 774.3La Libertad 131.3 171.7 41.2 55.1 55.5 37.3 181.5 352.8 42.0 87.4 0.0 3.3 0.0 59.2 451.5 766.7Junín 163.2 218.0 20.2 31.7 66.7 109.1 99.1 219.9 35.2 57.8 0.4 15.6 0.0 74.3 384.8 726.5Puno 250.4 316.4 5.4 13.0 79.1 45.1 76.0 231.3 20.1 35.4 0.0 2.9 0.0 44.0 431.0 688.1Pasco 38.4 49.5 2.0 2.7 16.5 10.1 254.3 596.2 7.0 15.2 0.0 0.0 0.0 7.5 318.2 681.2Loreto 142.8 171.1 6.5 10.3 59.9 29.8 117.5 176.8 15.4 19.8 0.0 8.6 0.0 43.6 342.1 460.0Prov. Const. 39.5 52.1 40.2 56.6 13.5 11.9 108.6 141.8 57.8 92.5 0.0 0.4 0.0 61.8 259.6 417.1CallaoAyacucho 123.1 151.1 3.0 5.0 64.2 44.5 34.0 96.2 14.8 23.5 0.4 5.9 0.0 60.4 239.5 386.6Huancavelica 115.1 152.3 1.7 2.5 59.4 37.0 80.1 148.4 5.0 13.7 0.6 3.2 2.2 29.2 264.1 386.3Ica 57.8 73.1 26.1 32.1 19.0 16.0 57.2 128.0 26.3 41.0 0.0 1.1 0.5 73.8 186.9 365.1Lambayeque 107.7 129.9 23.5 26.2 35.5 21.8 0.0 1.6 41.0 54.6 0.0 2.9 0.2 92.0 207.9 329.1Huánuco 114.9 141.4 3.9 4.9 62.0 37.3 9.2 27.3 12.6 20.8 0.0 2.2 0.0 62.8 202.7 296.7Ucayali 61.5 94.6 3.9 5.1 23.5 9.4 68.8 117.1 9.3 12.0 0.0 4.3 0.0 49.2 167.0 291.7Apurímac 85.6 98.4 1.1 1.7 51.7 32.2 13.8 37.0 6.7 16.7 2.3 3.1 0.0 24.5 161.2 213.7San Martín 85.0 101.9 5.8 9.2 45.7 31.2 0.3 2.8 16.7 27.6 0.5 5.2 0.0 27.2 154.0 205.1Tumbes 23.1 29.4 3.7 5.2 8.5 5.3 41.3 123.4 7.8 9.5 0.0 1.4 0.0 14.4 84.3 188.6Amazonas 68.8 86.9 1.3 2.1 37.9 29.1 0.1 2.4 6.5 13.6 0.0 2.2 0.0 26.5 114.5 162.7Madre de Dios 14.6 17.7 1.7 2.5 6.4 4.9 0.8 2.0 4.8 7.9 0.0 0.0 0.0 4.6 28.4 39.7Total 3,010.3 3,879.5 875.3 1,375.4 1,264.4 974.6 3,926.2 8,763.8 1,564.3 2,169.5 164.2 373.6 76.8 1,573.5 10,881.6 19,109.8Fuente: MEF-SIAF. Elaboración: Vigila Perú.PIA: Presupuesto Institucional de Apertura. PIM: Presupuesto Institucional Modificado.25

Grupo Propuesta CiudadanaGráfico 1.5Fuente: MEF-SIAFElaboración: Vigila Perúdos, que representan las transferencias de canona las universidades por S/. 1,751 millones,tuvieron un avance de ejecución de 73%.(Ver gráfico 1.6).Los sectores que ejecutaron más de mil millonesde nuevos soles fueron: Economía y Finanzas,Educación, Interior, Defensa, Salud, Energíay Minas, Transporte y Comunicaciones,Presidencia del Consejo de Ministros y Vivienda,Construcción y Saneamiento. De estos losque menor avance de ejecución tuvieron fueronVivienda, Construcción y Saneamiento con68% y Transportes y Comunicaciones con 70%.Gráfico 1.6Fuente: MEF-SIAFElaboración: Vigila Perú26

Vigila PerúGráfico 1.7Fuente: MEF-SIAFElaboración: Vigila PerúEl conjunto de gobiernos regionales ejecutó79% del presupuesto modificado (S/. 12,961millones, los recursos ordinarios se ejecutaroncasi en su totalidad (95%), de los recursosdeterminados solo se ejecutaron S/. 2,020(54%), mientras que de donaciones y transferenciasse ejecutaron S/. 1,573 millones (42%).(Ver gráfico 1.7).Los gobiernos regionales que ejecutaron másde S/. 700 millones fueron: La Libertad, Cusco,Arequipa, Piura, Áncash, Loreto, Puno y Junín.De estos, solo La Libertad y Arequipa superaronel 90% de avance de ejecución, mientraslos demás llegaron al 80-89%, salvo Áncash quelogró 49% de avance. Por otro lado, los gobiernosregionales que ejecutaron entre S/. 200 yS/. 100 millones fueron: Madre de Dios, Tumbes,Moquegua y Pasco, con avances de ejecuciónde 68%, 82%, 54% y 57% respectivamente.Finalmente, los gobiernos locales contaron alfinal del año con un presupuesto modificadode S/. 19,110 millones, de los cuales ejecuta-ron un 69%. El detalle de la ejecución porfuente financiamiento es el siguiente: canonS/. 3,815 millones, Fondo de CompensaciónMunicipal S/. 3,124 millones, recursos directamenterecaudados S/. 1,800 millones,donaciones y transferencias S/. 1, 037 millones,impuestos S/. 1,152 millones, recursosordinarios S/. 848 millones y operaciones decrédito S/. 199 millones. (Ver gráfico 1.8).Las municipalidades que más recursos ejecutaronfueron las de los departamentos deLima, Áncash y Cusco, que superaron los milmillones de nuevos soles pero con avancesde ejecución del 76%, 55% y 75% respectivamente.Por otro lado las municipalidadesde los departamentos de Madre de Dios,Tumbes y Amazonas ejecutaron menos deS/. 200 millones y alcanzaron cifras de 85%,63% y 77% respectivamente. Las municipalidadesde Tacna (43%), Pasco (52%),Arequipa (57%) y Áncash (55%) son las quemás dificultades presentaron en la ejecuciónde sus presupuestos.27

Grupo Propuesta CiudadanaGráfico 1.8Fuente: MEF-SIAFElaboración: Vigila PerúFONDO DE ESTABILIZACIÓN FISCAL (FEF)Al mes de diciembre de 2008, el saldo del Fondo de Estabilización Fiscal se incrementó en US$ 1,322millones desde diciembre de 2007, con lo cual se alcanzó un monto total de US$ 1,807 millones. Losingresos del FEF para el año 2008 provienen principalmente de la transferencia del saldo presupuestalde libre disponibilidad* de US$ 1,402 millones obtenido al final del año fiscal 2007, de la venta deactivos y concesiones (US$ 427 millones), de los intereses generados (US$ 91 millones), mientras losegresos de ese año fueron US$ 114 millones. Los activos vendidos en 2007 corresponden a: CementoAndino, Consorcio Transmantaro, Inmuebles Mercado del Pueblo S.A., Proyecto EspecialChavimochic, Proyecto Turístico El Chaco-La Puntilla, Pescaperú S.A., Siderperú. Las concesionesfueron: Minera "La Granja", Servicio de Comunicaciones Personales "D" y "E", Servicio Público MóvilBandas "B".Saldo de los recursos del Fondo de Estabilización Fiscal(En millones de US$)Fuente: MEF-DNTP.28

Vigila PerúComo se puede observar en el gráfico, en el año 2008 el gran incremento del FEF estuvo sustentadopor los recursos no ejecutados del gobierno nacional, de los gobiernos regionales y de los gobiernoslocales al final del año fiscal 2007, revertidos al Tesoro Público y que serán utilizados para financiarel Plan Anticrisis y el Fondo de Promoción de la Inversión Pública Regional y Local (Foniprel). Elsegundo semestre de 2008, con la política de modulación del gasto público, el Ministerio de Economíay Finanzas se propuso desacelerar el gasto para así poder obtener mayores recursos disponibles quepudieran seguir sustentando el FEF. Con el regreso de Luis Carranza y como resultado de los reclamosde titulares de pliegos por los recortes y retrasos en la aprobación de sus presupuestos entreoctubre y diciembre, el Ministerio de Economía y Finanzas ha decidido que los recursos ordinariosno ejecutados hasta el 31 de diciembre de 2008 sigan ejecutándose hasta el 31 de marzo. Incluso hayun proyecto de ley en el Congreso de la República que propone aplazarlo hasta el mes de setiembrede 2009, con lo cual este año no habría mayores saldos de libre disponibilidad en la cuenta del FEF.Boletín de Transparencia Fiscal. Año 8, Nº 90, diciembre 2008.* Diferencia entre los ingresos registrados en la fuente de recursos ordinarios y los gastos totales devengados por dichafuente.29

Grupo Propuesta Ciudadana30

Vigila PerúINTRODUCCIÓNNo cabe duda de que entre 2004 y 2008 lainversión pública en términos absolutos y relativosse ha incrementado en Perú. La sumadel presupuesto del gobierno nacional y delos gobiernos regionales en el 2008 alcanzólos S/. 11,931 millones, cuando en el 2004 fuesolo de S/. 4,657. Si adicionamos el presupuestopara inversión del conjunto de gobiernoslocales 9 , este alcanza los S/. 24,300 millones,monto que representa el 6.2% del PBI en 2008(S/. 390,100 millones) 10 . La participación delpresupuesto de inversiones en este períodoha ganado mayor monto dentro del total, dela misma forma en que el presupuesto de losgobiernos subnacionales ha logrado mayorterreno como consecuencia del crecimientode las transferencias por canon.A comienzos del año, mientras la ejecuciónde las inversiones se incrementaba en formaacelerada, los precios de los principales productosalimenticios aumentaron como consecuenciadel alza del precio internacional deltrigo, harina, soya, etc., dando lugar a que lainflación creciera hasta llegar al 5.7% en el mesde julio. Frente a este riesgo y ante la agudizaciónde la crisis financiera internacional, elnuevo ministro de Economía, Luis Valdivieso,anunció un cambio a partir del mes de agostoen la política fiscal, denominado "modulacióndel gasto público", que en la práctica significóla reducción del ritmo de ejecución delas inversiones públicas.Desde ese momento, el discurso político gubernamentalde acelerar la ejecución de lasinversiones cambió de giro y pasó a demandaruna mejor priorización de los proyectos.Cabe señalar que la preocupación del MEFradicaba en el incremento de la inflación porel crecimiento del consumo e inversión pública;sin embargo, el principal causante de lainflación no lo constituían estas variables internas,sino el alza de precios internacionales,principalmente de los alimentos.En este capítulo presentaremos, en primertérmino, la evolución de la inversión públicaen el gobierno nacional y en los gobiernosregionales en el período 2004-2008. La segundaparte analiza la inversión realizada por lostres niveles de gobierno en 2008 y el efectoque la política de modulación del gasto tuvosobre las inversiones.9 Hay que mencionar que la contabilidad del presupuesto de los gobiernos locales se ha ido incorporando gradualmenteal SIAF. En 2007 se consideraron alrededor de 700 municipios y es recién en 2008 que se cuenta con informaciónpresupuestal de los 1,834 municipios.10 MEF. "Informe de Seguimiento del Marco Macroeconómico Multianual 2008-2010. Revisado a diciembre de 2008".Febrero de 2009.31

Grupo Propuesta Ciudadana2.1 EVOLUCIÓN DE LAS INVERSIONES EN ELGOBIERNO NACIONALDel año 2004 al 2008, el presupuesto modificadode inversiones del gobierno nacional seincrementó a una tasa promedio anual de 15%.Este crecimiento se sustenta en los mayores ingresospor recursos ordinarios provenientes dela mayor recaudación de los impuestos generadospor las actividades económicas. En este contextode mayores recursos ordinarios (RO), laparticipación en términos relativos y absolutosde los recursos por operaciones de crédito externoe interno (ROOC) en el financiamientode las inversiones del gobierno nacional disminuyóconsiderablemente. (Ver gráfico 2.1).Un crecimiento del presupuesto modificado delos sectores del gobierno nacional a una tasapromedio anual de 15% a lo largo de este período,junto a una ejecución del gasto que solocreció a una tasa promedio de 6%, llevaron auna brecha cada vez mayor entre la ejecuciónlograda y el presupuesto. En otros términos,una capacidad de gasto casi constante asociadaa un presupuesto que crece sostenidamentese reflejan en un indicador de eficacia en elgasto que disminuye desde 76% en 2004 a54% en 2008. (Ver gráfico 2.2).En este sentido, se puede decir que la capacidadde gasto del gobierno nacional se vio desbordadaante los mayores recursos para inversiones.La burocracia central, acostumbradaa gestionar un gasto fijo histórico, mayormentepara gasto corriente -al igual que losrecién conformados gobiernos regionales ymunicipalidades- también enfrentó dificultadesa la hora de gestionar proyectos de inversióncon eficiencia y eficacia. Ello se pudo constataren la presentación del informe de laContraloría General de la República (setiembrede 2007) sobre el avance de ejecución de"shock de inversiones", donde varios ministerios,como el de Educación (7.3%) y el de Vivienda,Construcción y Saneamiento (10.9%),presentaron bajos niveles de gasto en proyectosprioritarios. En 2008, con más recursos ymayor experiencia en gestión de inversiones,el avance de ejecución no ha mejoradosustancialmente y por consiguiente el saldopresupuestal no ejecutado ha aumentado.Gráfico 2.1Fuente: MEF.Elaboración: Vigila Perú32

Vigila PerúGráfico 2.2Fuente: MEF-SIAFElaboración: Vigila Perú*Nota: Para el año 2004 se ha trabajado con datos proporcionados por el MEF en el año 2007. Actualmente en el SIAF-MEF elpresupuesto modificado para ese año no se encuentra actualizado.En el ámbito del gobierno nacional, el sectorque ejecutó más inversiones entre los años 2004-2006 fue el de Transportes y Comunicaciones,con un monto acumulado de S/. 6,049 millones.Su presupuesto se ha triplicado en estosaños y en 2008 ha ejecutado 68% del montodisponible (ver cuadro 2.1). A partir del shockde inversiones de 2006 este sector fue priorizadocon mayores asignaciones de recursos. Bajo suresponsabilidad se encuentra la construcción deredes viales nacionales, para las cuales ha realizadoconcesiones y asociaciones público-privadaspara la construcción de grandes carreterascomo IIRSA SUR 2, 3 y 4 e IIRSA NORTE.Obras en ejecuciónConcesionesProyecto PerúEl segundo sector, Agricultura, ha incrementadosu presupuesto a una tasa promedioanual de 21%, mientras que, su ejecucióncreció a una tasa de 17%. (Ver cuadro 2.1).Este sector gestiona proyectos de infraestructurade riego, además de los proyectos de rehabilitacióny reconstrucción por el Fenómenodel Niño, desarrollo de plantaciones forestalescompetitivas en varias zonas del país yadquisición de maquinaria pesada.Fuente: Ministerio de Transportes y Comunicaciones.33

Grupo Propuesta CiudadanaCuadro 2.1SectorSECTORES CON MAYOR GASTO DE INVERSIÓN 2004-2008 (EN MILLONES DE SOLES)Presupuesto Institucional Modificado (PIM)2004 2005 2006 2007 2008 Tasade Crec.Gasto ejecutado2004 2005 2006 2007 2008 Gasto TasaAcum. de Crec.Transportes y Comunicaciones 1,017 1,036 1,255 1,342 1,965 18% 939 858 919 1,014 1,346 6,049 9%Agricultura 369 358 588 739 784 21% 282 227 463 473 531 2,381 17%Educación 325 565 673 770 828 26% 250 424 377 320 336 1,942 8%Mujer y Desarrollo Social 517 515 329 206 91 -35% 389 456 310 175 60 1,659 -37%Vivienda, Construcción y Saneamiento 496 536 453 521 669 8% 238 362 210 306 163 1,656 -9%Trabajo y Promoción del Empleo 151 177 205 150 185 5% 149 165 188 139 164 970 3%Energía y Minas 209 207 167 287 395 17% 136 162 67 147 195 867 9%Presidencia del Consejo Ministros 148 187 132 228 207 9% 71 120 72 142 125 530 15%Salud 129 157 204 195 413 34% 94 127 64 94 71 514 -7%Economía y Finanzas 109 101 122 109 151 8% 79 63 58 66 101 436 6%Defensa 18 104 61 55 263 97% 13 101 59 26 168 386 88%Otros 124 127 222 343 354 30% 66 47 53 90 98 354 10%Total 3,611 4,069 4,411 4,944 6,305 15% 2,733 3,141 2,883 3,079 3,432 15,268 6%Fuente: SIAF-MEF.Elaboración: Vigila Perú.34

Vigila PerúEn tercer lugar se encuentra el sector Educacióncon un presupuesto que creció a una tasapromedio anual de 26% y alcanzó una ejecuciónacumulada de S/. 1,942 millones, queanualmente creció a una tasa promedio de 8%.Dentro de este sector se encuentra gran porcentajede los recursos que reciben las universidadesnacionales por concepto de canony que se ejecutan con bastante lentitud.Adicionalmente están los recursos destinadosa la construcción, mantenimiento y rehabilitaciónde la infraestructura educativa, quetampoco han podido ser ejecutados eficazmentepor el Programa Nacional de InfraestructuraEducativa, unidad ejecutora del Ministeriode Educación que gestiona esta inversióndesde el 2007. El Instituto Nacional deCultura (INC) también ha incrementado supresupuesto de inversiones en los últimosaños. (Ver cuadro 2.1).Un sector que mostró disminución continuade su presupuesto de inversiones en el períodofue el de Mujer y Desarrollo Social, queanteriormente contaba con significativas sumasde recursos destinados principalmenteal financiamiento de proyectos de infraestructurasocial y productiva de la unidad ejecutoraFondo de Cooperación para el Desarrollo Social(Foncodes), mostrando avances de ejecuciónmayores al 85%. En 2008 el presupuestode este sector se redujo fuertemente debido ala culminación del apoyo de la cooperacióninternacional y a que en los últimos años transfirióla gestión de los proyectos y sus respectivosrecursos a los gobiernos locales. A pesarde que este proceso de transferencia se inicióen 2004, Foncodes continuó manejando unagran proporción de los recursos y a fines de2008, como parte de la política de modulacióndel gasto y recentralización, los recursosde los gobiernos locales retornaron al gobiernonacional para ser cofinanciados medianteel mecanismo de concurso del Foniprel.Los sectores que presentaron serios problemaspara ejecutar inversiones fueron Vivienda,Construcción y Saneamiento, y Salud. Elprimero, contó con un presupuesto crecientepara el cofinanciamiento de infraestructurahabitacional, construcción de infraestructuraeducativa (INFES) 11 , formalización de la propiedad(Cofopri), y construcción de infraestructurade agua, desagüe y alcantarillado anivel nacional, pero no ha sido capaz de ejecutarlointegralmente, presentando una tasapromedio de ejecución negativa de 9%. Elsector Salud muestra el mismo comportamiento:a pesar de contar con mayor presupuestopara la construcción de hospitales y laadquisición de equipamiento médico, tieneuna tasa de crecimiento de ejecución negativade 7%.Finalmente, un sector que ha aumentado considerablementesu presupuesto en los últimosaños ha sido Defensa, que pasó de un presupuestopara inversiones de S/. 18 millones enel 2004 a S/. 263 millones en el 2008, destinadosa la puesta en marcha de la política derecuperación de la capacidad operativa de lafuerza armada peruana. El sector Energía yMinas también incrementó su presupuestodebido a la política de electrificación ruralpriorizada en los últimos años. (Ver cuadro2.1).2.2 EVOLUCIÓN DE LAS INVERSIONES EN LOSGOBIERNOS REGIONALESA los gobiernos regionales se les facultó parareorganizar sus instituciones de tal maneraque la gestión de las políticas regionales y delpresupuesto se realizara de la manera máseficaz y eficiente. Con la puesta en marchadel proceso de descentralización en 2003, losgobiernos regionales comenzaron a recibir lastransferencias de los proyectos especiales ad-11 Hasta el año 2006 el INFES estaba encargado de la inversión en infraestructura educativa. En el año 2007 se crea la unidadejecutora Programa Nacional de Infraestructura Educativa, adscrita al Ministerio de Educación que a partir de entonces seencarga de este tipo de inversión.35

Grupo Propuesta Ciudadanaministrados por el Instituto Nacional de Desarrollo(INADE) y los recursos para infraestructurade vías terrestres, agrícola y educativa.En el 2004 se presupuestaron S/. 436 millonespor recursos ordinarios 12 –42% del presupuestode inversiones de los gobiernos regionales—,que se complementaban en igualmonto con los recursos provenientes del canon,que ese año sumaba en total S/. 446 millones,representando 43% del presupuesto.Conforme las cifras del crecimiento económicoaumentaban y los precios internacionalesde los metales se disparaban, los ingresos porla actividad minera y de hidrocarburos comenzarona respaldar las cuentas fiscales, sobretodo la de los gobiernos regionales y localesde las regiones productoras, beneficiadoscon los recursos del canon –50% del impuestoa la renta que pagan las empresas extractivas–que por ley están destinados alfinanciamiento de proyectos de inversión.En el gráfico 2.3 se puede observar que el incrementodel presupuesto modificado delconjunto de gobiernos regionales comienza aexpandirse, a partir del año 2006 en adelante,con el incremento de las cotizaciones del cobre,oro, plata, zinc y petróleo. En el período2004-2008 el presupuesto modificado crecióa una tasa promedio anual constante de 52%,casi el doble que la experimentada por el presupuestodel gobierno nacional ( 15%).Por fuente de financiamiento, los recursos quemás influyeron en este aumento fueron losprovenientes de canon, sobrecanon, regalías,participaciones y renta de aduanas (recursosdeterminados), que en conjunto crecieron auna tasa promedio anual de 57%, mientrasGráfico 2.3Fuente: SIAF-MEF.Elaboración: Vigila Perú.RO: Recursos Ordinarios.RD: Recursos Determinados.DyT: Donaciones y Transferencias.RDR: Recursos Directamente Recaudados.ROOC: Recursos por Operaciones Oficiales de Crédito.12 En los años 2004 y 2005 la mayor parte de recursos transferidos a los GR provenía del Fondo de Compensación Regional,que a partir del 2006 se incorporó a la fuente de recursos ordinarios.36

Vigila PerúGráfico 2.4Fuente: SIAF-MEF.Elaboración: Vigila Perú.que los recursos ordinarios lo hicieron a unatasa de 37% (ver gráfico 2.3) A partir de 2006,otra fuente crucial para el financiamiento delas inversiones fue la de donaciones y transferenciasque, en la mayoría de los casos, comprendelas transferencias del shock de inversionesdesde setiembre de 2006 a través deun crédito suplementario y, en pocos casos,incluye los remanentes del Fondoempleo enlas empresas mineras más grandes.A pesar de que la inversión de los gobiernosregionales creció a una tasa promedio anualde 39% en el período, los porcentajes deejecucion presupuestal han sido cada vez menoresdebido sobre todo al mayor crecimientode las transferencias presupuestales. Ante laaparente ineficacia de los gobiernos regionalespor el bajo desempeño del avance de ejecución,las cifras demuestran que han realizadoun gran esfuerzo para pasar de una ejecuciónde S/. 759 millones a una de S/. 2,818 millones;es decir que han ejecutado 3.7 veces másen cinco años, en un contexto en el cual la descentralizaciónestuvo estancada en formalidadesnormativas y administrativas, sin un programade desarrollo de capacidades técnicaspara gestionar las inversiones de impacto regional.El desempeño de la gestión de las inversionesde los gobiernos regionales es bastante heterogéneoy depende de muchos factores según seael caso. Si miramos la ejecución acumulada, elgobierno regional que ejecutó más recursosentre 2004-2008 fue Piura con S/. 630 millonesy lo ha hecho a una tasa promedio anual de 15%,la cual resulta baja si la comparamos con otrosgobiernos regionales que ejecutaron a tasas másaltas, como Cusco que alcanzó una tasa de 60%pero una ejecución acumulada un poco menora la de Piura. (Ver cuadro 2.2).Otro gobierno regional que merece ser destacadoes Lambayeque que, contando con recursosde endeudamiento externo y recursos ordinarios,ha mostrado eficacia en el gasto de inversiónque creció a una tasa promedio anual de72%, demostrando capacidad para ejecutar losrecursos disponibles en el año. Este gobiernoalcanzó una inversión acumulada de S/. 429millones en cinco años, ubicándose en el sextopuesto del ranking. De la misma manera, losgobiernos regionales de San Martín, Amazonas,Lima Provincias y la Municipalidad Metropolitanade Lima lograron un buen desemepeñoen la gestión de sus inversiones, y también hanenfrentado tasas de crecimiento bastante altasde sus presupuestos. (Ver cuadro 2.2).37

Grupo Propuesta CiudadanaCuadro 2.2PRESUPUESTO INSTITUCIONAL MODIFICADO (PIM) Y GASTO DE INVERSIONES DE LOS GOBIERNOS REGIONALES 2004-2008 (EN MILLONES DE SOLES)PIM de inversionesGobierno regional2004 2005 2006 2007 2008 Tasa de crecimientoGasto de inversiones2004 2005 2006 2007 2008 Gasto acum. Tasa de crecimientoPiura 107 114 180 236 261 25% 88 99 137 153 152 630 15%Cusco 41 86 213 353 426 80% 37 51 100 137 243 567 60%Arequipa 54 60 123 188 265 49% 44 55 71 136 195 500 45%La Libertad 54 80 85 172 265 49% 45 56 53 116 196 466 44%San Martín 43 46 118 283 261 57% 35 42 46 112 231 465 60%Lambayeque 23 22 137 174 190 70% 20 19 82 132 177 429 72%Loreto 95 117 172 161 123 7% 78 103 89 82 54 407 -9%Cajamarca 58 133 234 263 228 41% 36 49 127 92 67 371 17%Áncash 38 42 154 353 856 118% 23 38 35 124 135 355 56%Huancavelica 55 52 82 174 196 37% 36 38 44 88 131 336 38%Ayacucho 34 44 80 134 128 39% 26 36 53 115 98 327 39%Junín 48 78 122 169 211 45% 31 49 64 49 116 309 39%Puno 48 59 84 164 166 36% 39 41 38 92 90 299 23%Tacna 23 75 137 197 350 98% 17 42 71 74 95 299 54%Ucayali 66 76 84 133 207 33% 41 58 64 40 88 291 21%Moquegua 28 68 154 204 259 74% 22 35 67 72 80 276 38%Amazonas 15 21 46 114 165 82% 14 19 40 93 107 272 66%Pasco 31 45 57 194 258 70% 33 45 44 67 82 271 26%Huánuco 23 24 38 72 81 37% 23 24 28 62 70 206 32%Apurímac 22 18 33 60 107 49% 20 16 30 58 78 202 41%Callao 66 75 76 61 73 3% 12 18 49 30 54 163 46%Lima Provincias 15 27 56 102 180 86% 5 11 21 32 79 148 99%Tumbes 26 37 49 67 96 39% 10 18 25 31 53 138 52%Ica 19 27 51 53 106 54% 16 15 25 26 54 136 36%Lima Metropolitana 8 10 13 63 68 71% 4 10 11 48 45 118 83%Madre de Dios 6 7 14 53 102 103% 6 7 11 32 49 105 69%Total general 1,046 1,442 2,591 4,198 5,626 52% 759 994 1,424 2,093 2,818 8,087 39%Fuente: SIAF-MEF.Elaboración: Vigila Perú.38

Vigila PerúLos gobiernos regionales que han experimentadotasas de crecimiento en sus presupuestossimilares a las tasas de crecimiento de sus ejecucionesson Arequipa, Tumbes y La Libertad.(ver cuadro 2.2).De otro lado se encuentran los gobiernos regionalesque presentan altas tasas de crecimientoen sus presupuestos, es el caso extremode Áncash cuyo presupuesto aumentó auna tasa promedio anual de 118% y la tasa decrecimiento de sus inversiones ejecutadas fuede 56% promedio anual, lo cual indica quehubo un esfuerzo por aumentar su capacidadde gasto, pero este resultó insuficiente paraenfrentar el reto. Lo mismo ocurrió con losgobiernos regionales de Tacna, Moquegua yPasco, que pasaron de manejar presupuestospequeños en 2004 a otros de gran dimensiónque no han podido ser gastados íntegramente.(Ver cuadro 2.2).2.3 GESTIÓN DE LOS PROYECTOS DE INVERSIÓNPÚBLICA EN LOS GOBIERNOS REGIONALESCon el proceso de reestructuración y modernizacióndel Estado, por Ley Nº 27293, se creóen 2000 el Sistema Nacional de Inversión Pública(SNIP), con el objetivo de optimizar eluso de los recursos públicos destinados a lainversión a través de normas técnicas, principios,métodos y procedimientos que regulenlas fases y etapas del ciclo de proyectos de inversiónpública y que aseguren estudios socialmenterentables, sostenibles y concordantescon los lineamientos de política establecidossectorialmente y regionalmente. A partir dedicho año todos los sectores del gobierno nacionalse incorporaron a esta entidad, en 2002lo hicieron los gobiernos regionales recientementecreados y a partir de 2003 los gobiernoslocales fueron incorporándose gradualmente.Desde entonces los gobiernos regionales y localeshan comenzado a adecuarse a la nuevanormatividad, implementado oficinasformuladoras y evaluadoras de proyectos(OPI) que, unas más que otras, aún tienenproblemas y la necesidad de mejorar su organizacióny capacidades técnicas para formulary evaluar proyectos; para elaborar los expedientestécnicos y ejecutar proyectos deinversión por administración directa o medianteempresas contratistas.El insuficiente numero de proyectos y las dificultadespara lograr su viabilidad por el SNIPen los años 2003 al 2005 generaron muchascríticas al sistema y abrieron paso a las medidaspara descentralizarlo. Entre ellas podemoscitar: a) los gobiernos regionales y gobiernoslocales pueden aprobar proyectos sin límite demontos y sin participación del MEF a menosque se financie con endeudamiento externo,b) la reposición de activos y equipos ya no pasapor el SNIP, c) procesos simplificados para proyectosde menor escala (S/.100 mil), d)disminyen a 9 los pasos para declarar viableun proyecto. Los gobiernos regionales y localestienen potestad para aprobar sus proyectossin límite de monto y sin la intervención delMEF, siempre y cuando estos estén en el marcode sus funciones y competencias.Como puede observarse en los gráficos, a partirdel año 2006 la cantidad aprobada de proyectosde inversión de los gobiernos regionalescomienza a incrementarse, demostrandouna mejor capacidad para formularlos yviabilizarlos.Para mencionar un ejemplo de buen desempeñoestá el Gobierno Regional de Arequipaque presenta una mejora sustancial, no solocon una cartera con más proyectos de inversión(1,025) entre los años 2004-2008, sinotambién por incrementar la ejecución de susinversiones, como se ha visto en páginas anteriores,situándolo como el tercer gobiernoregional que más ha ejecutado en estos años.Este mejor desempeño podría relacionarse ala reforma del diseño y organización del gobiernoregional, que ahora cuenta con unaestructura funcional y un organigrama estructuralque apunta a lograr un gobierno másefectivo y ágil para el desempeño de sus funciones.Entre los cambios principales está la39

Grupo Propuesta CiudadanaGráfico 2.5Fuente: Banco de Proyectos del SNIP.Elaboración: Vigila Perú.40

Vigila Perúconversión de las direcciones regionales engerencias, así como la conformación de undirectorio de gerentes 13 .Un gobierno regional que en el último añoha mejorado, tanto en la eficacia de la ejecuciónde sus inversiones como en la formulaciónde proyectos de inversión, ha sido el deSan Martín, que en años anteriores no contabacon recursos suficientes para ejecutar proyectos,tampoco tenía una eficiente gestióninstitucional ni asistencia técnica. Desde quedispone de mayores recursos provenientes delas exoneraciones tributarias ha demostradograndes avances en la ejecución de su inversión14 . Áncash, que exhibe el presupuesto másalto de todos los gobiernos regionales, tieneuna cartera con menos proyectos (711) y unaejecución acumulada que lo sitúa en el novenopuesto. A lo largo de todos estos años, estegobierno regional ha presentando serias dificultadesen la ejecución de los grandes montosque tiene para inversiones.A diferencia de los gobiernos regionales mencionados,que cuentan con un buen presupuestopara inversiones, financiado principalmentecon recursos provenientes del canon,existen gobiernos regionales como Junín,Ayacucho y Huancavelica con menores presupuestospero carteras con proyectos tambiénnumerosas.2.4 DESTINO DE LAS INVERSIONES DELGOBIERNO NACIONAL Y DE LOS GOBIERNOSREGIONALESEn 2005 los sectores del gobierno nacional contaroncon S/. 4,069 millones de presupuestomodificado para inversiones, de los cuales ejecutaronS/. 3,141 millones (77%), mientras losgobiernos regionales solo dispusieron deS/. 1,442 millones, de los cuales ejecutaronS/. 994 millones (69%). Al 2008 la ejecucióndel gobierno nacional creció en 9.3%, alcanzandolos S/. 3,432 millones, mientras los gobiernosregionales crecieron en 183.5% en relaciónal año 2005, con lo cual alcanzaron una inversiónde S/. 2,818 millones. (Ver cuadro 2.3).El crecimiento del presupuesto en los gobiernosregionales ha generado que su participaciónen las inversiones públicas tenga mayorpeso que la del gobierno nacional en funcionescomo salud y saneamiento, educación ycultura, industria, comercio y servicios, y agraria.En todos esos casos la participación de lasinversiones realizadas por los gobiernos regionalessupera el 50%, lo que no ocurría en 2005.El primer año de análisis (2005), el gobiernonacional invirtió más en tres funciones: transporte,energía y recursos naturales, y comunicaciones;mientras los gobiernos regionalesinviertieron en transporte, agraria, y energíay recursos naturales. En 2008 transportes semantuvo en ambos niveles como la funciónque más inversión tuvo; las funciones agrariay Educación tuvieron más inversiones en elcaso del gobierno nacional, y en los gobiernosregionales las funciones en las que más se invirtiófueron salud y saneamiento, y agraria.Una de las funciones que ha incrementadosignificativamente su presupuesto modificadoes educación y cultura (89%). La ejecuciónlos gobiernos regionales en 2008 hanincrementado y superado al monto ejecutadoal gobierno nacional. Sin embargo, estafunción presenta problemas de ejecución, enconjunto ambos niveles no han logrado ejecutarmás del 75% del presupuesto programadopara construcción, rehabilitación ymantenimiento de la infraestructura educativa.Asimismo, al 2008 la función salud ysaneamiento incrementó sus inversiones, conla participación mayoritaria de los gobiernos13 Ballón Echegaray, Eduardo. Balance del proceso peruano de descentralización desde los gobiernos regionales. Lima2008.14 Hay que recalcar que en el año 2006 se aprobó la Ley Nº 28575, Ley de Inversión y Desarrollo de la Región San Martíny eliminación de exoneraciones e incentivos tributarios.41

Grupo Propuesta CiudadanaCuadro 2.3DESTINO DE LA INVERSIÓN PÚBLICA EN LOS SECTORES DEL GOBIERNO NACIONAL Y EN LOS GOBIERNOS REGIONALESPOR FUNCIÓN 2005 Y 2008 (EN MILLONES DE SOLES)FunciónEjecución 2005Gobierno Nacional Gobierno RegionalEjec. Part. Ejec. Part.TotalEjec.Ejecución 2008Gobierno Nacional Gobierno RegionalEjec. Part. Ejec. Part.TotalEjec.Transporte 875 76% 276 24% 1,150 1,382 66% 720 34% 2,102Agraria 272 52% 251 48% 523 440 45% 536 55% 975Educacion y cultura 467 73% 171 27% 638 357 44% 448 56% 805Salud y saneamiento 304 76% 94 24% 399 164 21% 612 79% 776Administracion y planeamiento 186 74% 65 26% 251 232 55% 193 45% 426Energia y recursos minerales 165 79% 44 21% 209 195 55% 160 45% 356Defensa y seguridad nacional 110 97% 3 3% 113 184 77% 55 23% 239Trabajo 165 100% 1 0% 166 164 100% 0 0% 164Asistencia y prevision social 479 94% 29 6% 508 71 68% 34 32% 105Comunicaciones 7 93% 1 7% 8 10 100% 0 0% 10Pesca 5 36% 9 64% 14 19 55% 15 45% 34Industria, comercio y servicios 17 44% 22 56% 39 13 30% 30 70% 42Vivienda y desarrollo urbano 56 67% 28 33% 84 81 85% 14 15% 96Legislativa 1 100% 0 0% 1 12 100% 0 0% 12Justicia 2 7 100% 0 0% 27 96 99% 0.5 1% 97Relaciones exteriores 3 100% 0 0% 3 12 100% 0 0% 12Total general 3,141 76% 994 24% 4,134 3,432 55% 2,818 45% 6,251Fuente: SIAF-MEF.Elaboración: Vigila Perú.regionales. Aunque la ejecución es lenta enambas funciones, se revierte la participacióndel 2005, ahora los gobiernos regionales sonlos que ejecutan más que el gobierno nacional.Otra de las funciones que ha incrementadosustancialmente su presupuesto modificadode inversiones es transportes (175%). Al 2008,el gobierno nacional lo incrementó en 99%,mientras los gobiernos regionales lo hicieronen un 355%. El problema en esta función seencuentra del lado de la ejecución, el avanceno llega a superar el 70% en el caso del gobiernonacional, y en los gobiernos regionalesllega escasamente al 36%; a pesar de lasdificultades, es la función que ha tenido lamayor inversión en los últimos años. En unestudio realizado sobre el rol de la infraestructuravial en el crecimiento económico delPerú, Arturo Vásquez y Luis Bendezú 15 concluyenque, la inversión en infraestructura vialque interconecta a las regiones tiene mayorimpacto en la actividad económica nacional através del desarrollo de los mercados localesy de su integración espacial con los centroseconómicos. Es por ello importante que losgobiernos regionales responsables de las redesviales departamentales cuenten con las capacidadestécnicas e institucionales con el fin15 Vásquez Arturo y Bendezú Luis. Ensayos sobre el rol de la infraestructura vial en el crecimiento económico del Perú.BCRP-CIES. Lima setiembre 2008.42

Vigila Perúde que la gestión de estas inversiones se realicela manera más eficaz y eficientemente.Le sigue la función agraria, que se incrementóen 120%, con una mayor participación de losgobiernos regionales, aunque también presentaserias dificultades para ejecutar los recursosdisponibles en ambos niveles de gobierno.Asimismo, la función comunicacionesmostró un fuerte dinamismo durante la últimadécada. En 2005 tuvo un presupuesto bastanteconsiderable, ejecutado con eficaciaprincipalemnte por el gobierno nacional, peroen 2008 el presupesto disminuyó y su nivelde ejecución también. Igual sucede con la funciónindustria, comercio y servicios, cuyo presupuestose redujo en 2008 en relación al obtenidoen 2005.Hay que recalcar que solo hemos comparadolas inversiones de los sectores del gobiernonacional y de los gobiernos regionales, masno las de los gobiernos locales debido a queen el año 2005 no existe información acercade este nivel. El presupuesto de los gobiernosregionales, que representa al conjunto de 25GR y a la Municipalidad Metropolitana deLima, se encuentra influenciado por las fuertestransferencias de recursos de las actividadesminera, petrolera y gasífera que se realizansolo en algunos territorios, lo cual ha generadodistintos panoramas presupuestales encada gobierno regional.2.5 LA POLÍTICA DE "MODULACIÓN DEL GASTO"EN LOS GOBIERNOS REGIONALES Y SUSEFECTOSA inicios del año 2008, la participación de lasinversiones públicas dentro del presupuestototal era de 19%, con un monto total que alcanzóS/. 13,454 millones. Pero al final del año,con las transferencias adicionales para la ejecuciónde proyectos de inversión y la incorporaciónde saldos de balance por canon, elpresupuesto de inversiones se incrementó en81%, alcanzando los S/.24, 300 millones. Deesta manera, la participación de las inversionesdentro del presupuesto total modificadoaumentó a 27%. Los gobiernos locales obtuvieronel mayor incremento del presupuestode inversiones con 131%, seguidos por losgobiernos regionales con 119% y por los sectoresdel gobierno nacional con un incrementode tan solo 14%. (Ver gráfico 2.6).Gráfico 2.6Fuente: SIAF-MEF.Elaboración: Vigila Perú.PIA: Presupuesto Institucional de Apertura.PIM: Presupuesto Institucional Modificado.43

Grupo Propuesta CiudadanaLa ejecución del gasto en 2008 estuvo marcadapor los cambios en la política fiscal en respuestaal comportamiento de la crisis internacionaly la inflación, y fue por tanto diferentea la de años anteriores. El primer semestrehubo un rápido crecimiento del gasto alentadopor el discurso del gobierno, las inversionesde los gobiernos regionales seincrementaron en 50% en relación al primersemestre de 2007. En cambio, en el segundosemestre, la ejecución de las inversiones públicasestuvo sujeta a la política de "modulacióndel gasto" (entendida como restricción)del MEF, que se constituyó en un freno delgasto, sobre todo de las inversiones de losgobiernos regionales que crecieron en 31%durante el segundo semestre. A pesar del control,el presupuesto ejecutado en 2008 de losgobiernos regionales logró un incremento de36% en relación al 2007.Mediante directivas internas, el MEF tomó elcontrol del manejo de los recursos presupuestales,incluso de aquellos como el canonsobre los cuales los gobiernos regionales teníantotal autonomía. Producto de tales cambios,dichos gobiernos tenían que solicitarautorizaciones para aprobar los calendarios decompromisos y sus ampliaciones mensuales.Por ejemplo, la Resolución N°051-2008-EF/76.01, emitida el 4 de setiembre, suspendióla aprobación de los calendarios mensualespor parte de los titulares de los pliegos de losgobiernos regionales y demás entidades, trasladandoal MEF la facultad de aprobación ypor tanto controlar la ejecución del presupuestode todas las entidades nacionales ysubnacionales. A partir de entonces, el MEFse encargó de aprobar y asignar mensualmentea los gobiernos regionales los recursos porejecutarse.Un problema asociado a esta nueva políticaes el de los retrasos intencionados del MEFpara aprobar los calendarios de compromisos;hubo casos extremos de gobiernos regionalesque tuvieron la aprobación el último díadel mes. Con estos obstáculos, la ejecuciónera una labor imposible debido a los trámitesadministrativos y procesos burocráticos paraadquirir un bien, servicio u obra. Con ello selogró el objetivo de reducir la velocidad degasto entre septiembre y diciembre. (Ver gráfico2.7).Gráfico 2.7Fuente: SIAF-MEF.Nota: La ejecución corresponde a la fase devengado al 31 de diciembre de 2008.No incluye la Municipalidad Metropolitana de Lima.44

Vigila PerúComplementaria a esta medida, se emitió laResolución Directoral Nº13-2008-EF/77.15 16que establece los procedimientos para la centralizaciónprogresiva de fondos del Rubro 18Canon y Sobrecanon, Regalías, Renta deAduanas y participaciones en la Cuenta Principalde la Dirección Nacional del Tesoro Público.A pesar de que la directiva mencionaque el control de los recursos determinadosse iniciaría a partir de enero de 2009, en laPrevisión Presupuestal Trimestralizada aprobadaen el mes de setiembre se puede observarel límite de montos comprometidos portoda fuente de financiamiento, incluidos losrecursos determinados.En suma, el factor inflación, la desaceleraciónde la demanda mundial y la crisis hipotecariaen los Estados Unidos provocaron unaradicalización en el discurso y en las accionesdel Ministerio de Economía y Finanzas, conel fin de mantener el control del gasto públicoy la estabilidad de la economía. Como resultadode esta decisión, se recortaron presupuestosy se retrasaron las aprobaciones mensualesde compromisos para la ejecución deobras, lo que se reflejó en una menor tasa decrecimiento de las inversiones a partir del mesde setiembre (51%) hasta llegar a 36% en elmes de diciembre.2.6 EJECUCIÓN DE LAS INVERSIONES EN LOSGOBIERNOS LOCALESCon la reciente publicación del Sistema Integradode Administración Financiera de losgobiernos locales se puede hacer un análisisde la ejecución presupuestal de las 25 municipalidadesprovinciales de las capitales departamentalesdel Perú.En el cuadro 2.4 se observa que solo cuatromunicipalidades superan los S/. 100 millonesen sus presupuestos. En este grupo losincrementos presupuestales provienen principalmentede los recursos del canon minero.En el caso de la Municipalidad Metropolitanade Lima su presupuesto aumentó porla rehabilitación de calles para la cumbreAPEC, de grandes avenidas y de intercambiosviales. Estas municipalidades han tenidoserios problemas para ejecutar el presupuestode inversiones, con excepción de laMunicipalidad Provincial de Mariscal Nietoque bordea el 70%.Dentro del siguiente grupo están siete municipalidadesprovinciales que se encuentranen un rango de presupuesto modificado deentre S/. 51 millones a S/. 100 millones parainversiones, incrementado también por lasmayores transferencias de canon. Asimismo,hay municipalidades con menores presupuestospara inversiones que también experimentangrandes incrementos durante elaño y que pueden gestionar mejor sus inversiones.En el grupo cuyo presupuestomodificado está entre S/. 20 millones yS/. 50 millones, se encuentran las municipalidadesque han podido superar el 70%de la ejecución de su presupuesto, entre ellasdestacan las de Huánuco y el Callao con 89%de avance, seguidas de las municipalidadesde Chiclayo, Huamanga y Piura. (Ver cuadro2.4).Finalmente, las municipalidades provincialesde Moyobamba, Chachapoyas, Abancay yTambopata no han podido ejecutar los poquísimosrecursos que tienen para inversiones.(Ver cuadro 2.4).16 Según la resolución se aplicaría recién en enero de 2009; sin embargo, existen casos de gobiernos regionales e inclusolocales que mencionan el uso de esta directiva durante el último trimestre de 2008.45

Grupo Propuesta CiudadanaCuadro 2.4INVERSIONES DE LAS 25 MUNICIPALIDADES PROVINCIALES DE CAPITAL DEPARTAMENTAL(EN MILLONES DE SOLES Y PORCENTAJES)Orden Departamento Municipalidad PIA PIM Ejecutado Avancesegún PIM Provincial 2008 2008 2008 %PIM mayor Lima Lima 302 681 323 47.4a 100 millones Moquegua Mariscal Nieto 74 213 149 70.0Cajamarca Cajamarca 35 145 43 29.7Tacna Tacna 47 134 59 43.9PIM entre 51 - 100 Cusco Cusco 35 75 43 58.0millones Pasco Chaupimarca 28 72 27 37.3Áncash Huaraz 26 64 20 32.0Ucayali Coronel Portillo 23 56 24 43.1La Libertad Trujillo 16 55 34 62.1Piura Piura 22 55 32 58.1Arequipa Arequipa 9 54 28 51.5PIM entre 20 - 50 Callao Callao 9 39 35 89.2millones Tumbes Tumbes 12 38 22 57.1Loreto Iquitos 15 37 22 58.7Huánuco Huánuco 6 36 32 89.6Lambayeque Chiclayo 18 32 25 77.8Junín Huancayo 11 31 19 60.4Ayacucho Huamanga 13 28 20 73.3Puno Piura 15 27 20 72.4Huancavelica Huancavelica 12 27 13 47.4Ica Ica 10 27 11 42.1PIM entre 3 - 10 San Martín Moyobamba 3 9 4 47.0millones Amazonas Chachapoyas 2 7 5 68.3Apurímac Abancay 3 5 4 83.0Madre de Dios Tambopata 3 4 3 67.3Fuente: SIAF-MEF.Elaboración: Vigila Perú.PIA: Presupuesto Institucional de Apertura.PIM: Presupuesto Institucional Modificado.46

Vigila Perú2.7 FONDO DE PROMOCIÓN DE LA INVERSIÓNPÚBLICA REGIONAL Y LOCAL (FONIPREL) 17El Foniprel se creó en reemplazo del FondoIntergubernamental para la Descentralización(FIDE), cuya administración estaba a cargodel CND. El FIDE se sustentaba con los recursosde las privatizaciones y concesiones,destinado a promover el financiamiento ycofinanciamiento de proyectos de desarrollocompartidos entre los distintos niveles de gobierno.Los gobiernos regionales y locales teníanque pasar por un concurso anual paralograr este financiamiento, 50% estaba destinadoa los territorios donde se encontrabanlos activos del Estado que eran privatizadosy/o concedidos, y el otro 50% era para losgobiernos regionales y locales donde no sehabían producido las privatizaciones o concesiones.El objetivo principal del Foniprel, tambiénfondo concursable, es el cofinanciamiento dehasta 90% del monto de proyectos de inversiónpública y estudios de preinversión queestén orientados a reducir las brechas de serviciose infraestructura básica en las zonasde pobreza y pobreza extrema. Se pensó eneste fondo como un instrumento que priorizala inversión en zonas de menor desarrollo relativoy compensa a aquellas localidades quedisponen de relativamente menos recursospor la fuente de financiamiento de recursosdeterminados. El fondo está adscrito al Ministeriode Economía y Finanzas, con unconsejo directivo encargado de su administracióngeneral, y una secretaría técnica responsablede convocar a concurso, en elmarco de las características establecidas enlas bases.En 2008, los recursos que financian al Foniprelprovienen del crédito suplementario y transferenciasde partidas para el año fiscal 2006(Ley Nº 28939), de los créditos presupuestariosque se aprueben en las leyes anuales depresupuesto, de las donaciones o aportes privados,de la cooperación técnica no reembolsable,de recursos provenientes de operacionesde endeudamiento, de los recursos queformaban parte del FIDE, de un 30% de losrecursos que efectivamente se perciban comoconsecuencia de los procesos de privatizacióny concesiones que constituyen recursos públicos,de los intereses que generen sus propiosrecursos y de otros dispuestos por normaexpresa.Con S/. 650 millones transferidos a Foniprelen el crédito presupuestario del 2006, se llevóa cabo el primer concurso en el trimestre inicialde 2008. De este monto, S/. 25 millonescorrespondían al cofinanciamiento de estudiosde preinversión y S/. 625 millones al cofinanciamientode proyectos de inversión. Del totaldisponible, solo fueron aprobados S/. 376.7millones: 270 proyectos por S/. 367.9 millonesy 102 estudios por S/. 8,8 millones. Eneste primer concurso la participación de losgobiernos locales en el presupuesto aprobadopara el cofinanciamiento representa el 84%del total, mientras que la de los gobiernos regionalesrepresenta el 16%. El monto no asignadofue de S/. 272.3 millones y quedó parauna segunda convocatoria que se inició en elmes de julio de 2008.Uno de los problemas que se ha evidenciadoa raíz de la experiencia del primer concursoes la excesiva demora para llegar al momentode las transferencias de los recursos a las cuentasde los pliegos de los gobiernos regionalesy locales. La convocatoria se inició en el mesde marzo de 2008, la aprobación de los proyectosse produjo en agosto, la firma de conveniosse realizó en setiembre y la transferenciade los recursos en noviembre, más el tiempode los procesos de contratación y/o licita-1 7 Muñoz, Alejandra. Análisis de la ejecución presupuestal 2008 y del presupuesto institucional de apertura 2009. Lima, ANGR,febrero2009.47

Grupo Propuesta Ciudadanación; todo ello significa que la ejecución reciénse concretaría luego de 12 a 18 meses.(Ver gráfico 2.8).De ahora en adelante, un proyecto debe seraprobado primero por el Sistema Nacional deInversión Pública (SNIP), luego pasar un segundofiltro de aprobación de proyectos, elFoniprel, y finalmente por los procesos de lascontrataciones públicas. Con estos trámitesburocráticos adicionales se quiere filtrar losmejores proyectos de inversión entre los queexisten aprobados por el SNIP pero, a la vez,extender los plazos para la ejecución de lasinversiones, con el fin de reducir su velocidadde crecimiento.Gráfico 2.8Fuente: en la web del MEF.48

Vigila PerúComo se ha visto en los capítulos anteriores,estos últimos años de crecimiento económico,el presupuesto público en todas las funcionesy entidades del Estado se han incrementadoen relación a períodos anteriores.Sin embargo, ello no se ha visto reflejado enuna mejora de la calidad de vida de la población.Si bien es cierto, la pobreza en el Perúdisminuyó de 48.6% en 2004 a 39.3% en 2007,en las áreas de la sierra y selva rural ésta aúnse mantiene estancada por encima del 60% y70%; la educación en el Perú no ha mejoradotampoco, el 15% de estudiantes del segundogrado de primaria no comprende lo que lee.Ahora que el estado cuenta con más recursos,es necesario modernizar y reformar lagestión de los recursos públicos para revertiresa situación en el país. En ese sentido, en elaño 2007 se dio inicio al piloto de presupuestopor resultados y en el año 2008 se introduceen seis sectores del gobierno nacional 18 y25 gobiernos regionales, con el fin de desarrollarun nuevo enfoque de gestión presupuestaria.Según lo propuesto por el MEF, estenuevo enfoque está basado en acciones ejecutadaspor actores (entidades nacionales, regionalesy locales) que proveen de maneraarticulada 19 servicios públicos que permitenobtener resultados en la mejora de la calidadde vida de la población. De esta manera, sepriorizaron bajo el concepto de presupuestopor resultados cinco programas estratégicosen materia de nutrición infantil, salud maternoneonatal, logros de aprendizaje, acceso ala identidad, y acceso a oportunidades de mercadoy servicios sociales. (Ver cuadro 3.1).Al cierre de este reporte, no contábamos conlos indicadores de resultados del año 2008, espor ello que en adelante nos remitiremos aanalizar sólo las metas financieras. Esperamosque antes de finalizar el primer trimestre del2009 los responsables de hacer seguimiento alos indicadores, den cuenta de los productosy resultados alcanzados el 2008, pues esta informaciónes importante para la definición de:1) las prioridades de política pública, 2) la asignacióndel presupuesto del siguiente año, 3)la transparencia en las entidades públicas, y4) el desempeño de las entidades en la gestiónorientada a resultados.18 Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, Ministerio de Salud, Registro Nacional de Identificación y Estado Civil,Presidencia del Consejo de Ministros, Ministerio de Educación y Ministerio de Transportes.19 La responsabilidad de la dirección y articulación de los cinco programas está a cargo de la Secretaría Técnica de laComisión Interministerial de Asuntos Sociales (ST-CIAS), que se encuentra adscrita a la Presidencia del Consejo deMinistros.49

Grupo Propuesta CiudadanaCuadro 3.1PRESUPUESTO INSTITUCIONAL DE APERTURA, MODIFICADO Y EJECUTADO DE LOS CINCO PROGRAMAS ESTRATÉGICOSDEL 2008 (EN MILLONES DE SOLES)ProgramaGobierno NacionalPIA PIM Ejec.Gobiernos RegionalesPIA PIM Ejec.Logros de Aprendizaje 591 628 508 635 668 661 1,226 1,296 1,169Articulado Nutricional 888 1,051 906 85 145 133 972 1,196 1,039Salud Materno-Neonatal 218 239 197 122 187 163 340 426 360Acceso a Servicios Básicos y 205 214 72 44 96 30 249 310 102Oportunidades de MercadoAcceso de la Población a 25 25 24 0 0 0 25 25 24la IdentidadTotal 1,926 2,158 1,708 886 1,096 987 2,812 3,253 2,695Participación 69% 66% 63% 31% 34% 37% 100% 100% 100%Fuente: SIAF-MEF. Elaboración: Vigila Perú.PIA: Presupuesto Institucional de Apertura. PIM: Presupuesto Institucional Modificado.TotalPIATotalPIMTotalEjec.Este año de implementación, el Presupuestopor Resultados (PpR) contó con un presupuestototal de S/. 2,812 millones, que representaronel 4% del presupuesto público total aprobado.Al final del año, con las modificacionespresupuestales, el PpR se incrementó a S/.3,253 millones, pero la participación con respectoal presupuesto total disminuyó. De estemonto total, 66% lo gestionaron los sectoresdel gobierno nacional y el resto (34%) los 25gobiernos regionales. (Ver cuadro 3.1).A diciembre de 2008, la ejecución promediodel PpR alcanza el 83%, el gobierno nacionalpresenta un avance de 79%, mientras los gobiernosregionales tienen un avance mayor de90%. Solo el programa Acceso de la Poblacióna la Identidad, que es ejecutado por el gobiernonacional a través del RENIEC, ha alcanzadoun avance de 96%. El programa Logros deAprendizaje, orientado a mejorar la calidad educativa,presenta un mayor avance de ejecuciónen el nivel regional (99%) que en el nacional(81%); lo mismo ocurre con los programasNutrición Infantil y Salud Materno-Neonatal.El programa de Acceso a Servicios Básicos yOportunidades de Mercado presenta el nivelmás bajo de ejecución, tanto en el gobiernonacional como en los gobiernos regionales, loscuales no han podido cumplir con las inversionesen carreteras, caminos vecinales y ruralesprogramadas para el 2008. (Ver gráfico 3.1).Gráfico 3.1Fuente: SIAF-MEF. Elaboración: Vigila Perú.50

Vigila PerúPrograma estratégico Logros deAprendizaje al finalizar el III cicloEste programa, ejecutado por los sectores delgobierno nacional correspondientes al pliegodel Ministerio de Educación 20 y por las direccionesregionales de educación de 25 gobiernosregionales, está orientado a ampliar losniveles de cobertura y mejorar la calidad dela educación para niñas y niños menores deseis años; además, pretende asegurar que lasniñas y niños concluyan una educación primariade calidad con el fin de mejorar el nivelen comprensión de lectura y pensamientológico-matemático. Al finalizar el año, el programacontó con un presupuesto modificadode S/. 1,295 millones de los cuales ha sido ejecutadoel 91%: S/.508 millones por el gobiernonacional y S/. 661 millones por los gobiernosregionales. (Ver cuadro 3.2).Entre los resultados intermedios, el de mayornivel de ejecución presupuestal, casi el 100%,en ambos niveles de gobierno es el denominado"Gestión educativa orientada al logro deaprendizajes".El segundo resultado intermedio, "Docentesdel 1º y 2º grado eficaces para el logro deaprendizaje en comunicación integral y lógico-matemática",presenta menos avancepresupuestal (56%) debido a que el Ministeriode Educación no ha proporcionado todoel material educativo programado y a que elPRONAFCAP no ha culminado con la capacitacióny especialización docente en comunicaciónintegral y lógico-matemática en losdepartamentos. (Ver cuadro 3.2).El tercer resultado intermedio, "Niñas y niñoscon competencias básicas al concluir el IIciclo", que abarca casi el 60% del presupuestodel programa, ha logrado un nivel de ejecuciónde 91% en el gobierno nacional y de97% en los gobiernos regionales, lo que respondeprincipalmente al pago mensual desueldos que se realiza al personal docente deestos grados. (Ver cuadro 3.2).Cuadro 3.2PROGRAMA ESTRATÉGICO LOGROS DE APRENDIZAJE (EN MILLONES DE SOLES)Gobierno NacionalPIA PIM Ejec.Gobierno RegionalPIA PIM Ejec.TotalPIA PIM Ejec.Gestión educativa orientada 30.3 30.9 28.8 62.3 68.5 70.1 92.6 99.5 98.9al logro de aprendizajesDocentes de 1º y 2º grados 58.4 58.7 19.1 22.7 27.3 29.2 81.1 86.0 48.3eficaces para el logro deaprendizaje en comunicaciónintegral y lógicomatemáticaNiñas y niños con compe- 173.5 194.2 177.9 539.0 561.0 555.3 712.5 755.1 733.2tencias básicas al concluirel II cicloInfraestructura educativa 328.6 344.3 282.0 11.1 10.8 6.8 339.7 355.1 288.8Total 590.7 628.1 507.8 635.1 667.6 661.4 1,225.9 1,295.7 1,169.3Fuente: SIAF-MEF.Elaboración: Vigila Perú.PIA: Presupuesto Institucional de Apertura.PIM: Presupuesto Institucional Modificado.20 Unidades ejecutoras Programa Educación Básica para Todos, Programa Nacional de Formación y Capacitación Permanente,"Programa Nacional de Infraestructura Educativa, USE de Lima.51

Grupo Propuesta CiudadanaGráfico 3.2Fuente: SIAF-MEF.Elaboración: Vigila PerúFinalmente, el resultado intermedio "Infraestructuraeducativa" contempla proyectos derehabilitación, mantenimiento y/o sustituciónde la infraestructura de las instituciones educativas,tienen niveles de ejecución que nosuperan el 80%. El grueso de recursos se encuentraen el gobierno nacional bajo la gestiónde la unidad ejecutora Programa Nacionalde Infraestructura Educativa, entidad quetransfiere recursos directamente a los directoresde las instituciones educativas para el mantenimientode las escuelas.En 16 departamentos se ha ejecutado más delpromedio (90%) y en nueve departamentosmenos que este. Preocupa el bajo nivel de ejecuciónalcanzado en Ayacucho, Piura,Apurímac y Huánuco, lugares donde más del50% de la población es pobre y existe un bajonivel de comprensión lectora y lógico-matemática.(Ver gráfico3.2).Programa estratégico ArticuladoNutricionalEste programa, orientado a reducir la desnutricióninfantil de 25% a 16% en menores decinco años al 2011, es ejecutado por los siguientessectores del gobierno nacional: Ministeriode Salud, PRONAA, Instituto Nacionalde Salud, Programa Nacional de ApoyoDirecto a los más Pobres (Juntos) y por los 25gobiernos regionales. Con las modificacionespresupuestales el monto total asignado fue deS/. 1,195.9 millones, de los cuales se logró ejecutarel 87%, en lo siguiente:"Mejorar la alimentación y nutrición del menorde 36 meses", que contó con S/. 626 millones,de los cuales se ejecutó un 80%. Lasmayores dificultades de ejecución presupuestalse encontraron en los componentesrelacionados a la participación de los municipios,comunidades, familias y escuelas en lasprácticas saludables y cuidado infantil; tambiénhubo dificultades para ejecutar los recursosrelacionados a la administración devacunas al niño menor de cinco años. (Vercuadro 3.3)."Mejorar la alimentación y nutrición del niñomayor de 36 meses", que contó con el segundomayor presupuesto (S/. 311.5 millones).Gestionado en su totalidad por el programaJuntos, ha logrado ejecutar un poco más el100% de lo programado. Ello porque al mo-52

Vigila PerúCuadro 3.3PROGRAMA ESTRATÉGICO ARTICULADO NUTRICIONAL (EN MILLONES DE SOLES)Gobierno NacionalPIA PIM Ejec.Gobierno RegionalPIA PIM Ejec.TotalPIA PIM Ejec.Conducción de la gestión 11.4 14.0 8.0 12.7 19.0 17.7 24.2 33.0 25.7de la estrategiaMejorar la alimentación y 786.6 585.2 464.6 31.3 41.0 38.2 817.9 626.1 502.8nutrición del menor de 36mesesReducción de la morbilidad 68.2 86.7 75.4 36.9 76.0 69.4 105.1 162.8 144.8en IRA, EDA y otrasenfermedadesReducir la incidencia de 21.3 53.5 45.8 3.7 9.0 7.7 25.0 62.5 53.4bajo peso al nacerMejorar la alimentación y 0.0 311.5 312.8 0.0 0.0 0.0 0.0 311.5 312.8nutrición del niño mayorde 36 mesesTotal 887.5 1,050.9 906.4 84.5 145.0 133.0 972.1 1,195.9 1,039.4Fuente: SIAF-MEF.Elaboración: Vigila Perú.PIA: Presupuesto Institucional de Apertura.PIM: Presupuesto Institucional Modificado.mento de la recolección de información no sehabía culminado de registrar las transferenciasadicionales a los hogares beneficiarios quecumplen con la demanda de servicios de salud,nutrición y educación entre las familiasmás pobres. (Ver cuadro 3.3)."Reducción de la morbilidad en infeccionesrespiratorias agudas (IRA), enfermedadesdiarreicas agudas (EDA) y otras enfermedades",que contó con S/. 162.8 millones, de loscuales se ha ejecutado en promedio un 89%.El retraso de ejecución se debe al menor avance(menos a 85%) de los gobiernos regionalesde Huancavelica, Tacna, Ica, San Martín yJunín en la vigilancia de la calidad de agua yen la construcción de saneamiento básico (letrinas)en los hogares; además, hay una bajaejecución presupuestal en la atención de lasenfermedades antes mencionadas en algunoshospitales de Lima, en el Instituto Nacional deSalud del Niño y en algunos hospitales y direccionesregionales de salud. (Ver cuadro 3.3)."Reducir la incidencia del bajo peso al nacermejorando la nutrición de las madresgestantes" contó con S/. 62.5 millones, de loscuales se ha ejecutado un 86%. Los problemasde ejecución de recursos se hallaron principalmenteen las redes de salud, hospitalesnacionales y regionales y direcciones regionalesde salud."Conducción de la estrategia", contó con elmenor presupuesto (S/. 33 millones), de loscuales se ha ejecutado un 78%. La explicaciónde la baja ejecución presupuestal se encuentraen los informes relacionados a las acciones realizadas,orientadas a medir y controlar de maneracontinua el desarrollo del programa y agarantizar su operatividad en los diferentesniveles a través de actividades de vigilancia.Tampoco se ha finalizado la elaboración de lasnormas y guías del programa y varios hospitalesregionales y nacionales no han culminadolos informes de seguimiento de los procesosorientados a los objetivos establecidos y la evaluaciónde resultados esperados. En su tarearelacionada al monitoreo, control y evaluaciónde municipios, comunidades y escuelas saludableslos gobiernos regionales presentan nivelesbajos de ejecución. (Ver cuadro 3.3).53

Grupo Propuesta CiudadanaGráfico 3.3Fuente: SIAF-MEF.Elaboración: Vigila Perú.Llaman la atención los departamentos quepresentan una ejecución superior al 100%,como Ucayali, Tumbes, San Martín, Madrede Dios y Lambayeque, lo que significa queejecutaron más del presupuesto. Por otro lado,los departamentos cuya ejecución está debajodel promedio (87%), como Huánuco, LaLibertad, Puno y Pasco, presentan altos déficitsde prevalencia de desnutrición crónica infantil.(Ver gráfico 3.3).Programa estratégico Salud Materno-NeonatalEs ejecutado por los sectores del gobiernonacional: Ministerio de Salud, Instituto NacionalMaterno Perinatal, hospitales correspondientesal pliego Ministerio de Salud, lasdirecciones regionales de salud y los hospitalesregionales. A inicios del año, contaba conS/. 340 millones, pero con las modificacionespresupuestales su asignación se incrementóa S/. 426.4 millones, de los cuales 56% fue gestionadopor el gobierno nacional y 44% porlos gobiernos regionales. Del monto total, alfinal se ha ejecutado un 85%. (Ver cuadro 3.4)."Reducción de la morbilidad y mortalidadmaterna" pre y post parto contó con S/. 258.5millones, de los cuales el 58% fue gestionadopor el gobierno nacional y el 42% por los gobiernosregionales. Al final del año el avancede ejecución por el gobierno nacional alcanzóel 91%, siendo los estudios de preinversión delos centros de hemoterapia tipo I y tipo II delHospital Puente Piedra los que presentan bajaejecución en el componente acceso degestantes al sistema de referencia y contrarreferencia21 materna según capacidad resolutiva.El avance de ejecución en los gobiernosregionales fue de 94%, y los principales problemasse encontraron en el acceso degestantes a servicios de atención del parto calificado,sobre todo en los gobiernos regiona-21 Según NT Nº 018-MINSA/DGSP-V.01 el sistema de referencia y contrarreferencia es el conjunto ordenado de procedimientosasistenciales y administrativos a través del cual se asegura la continuidad de la atención de las necesidades desalud de los usuarios con la debida oportunidad, eficacia y eficiencia, transfiriéndolo de la comunidad o establecimientode salud de menor capacidad resolutiva a otro de mayor capacidad resolutiva.54

Vigila Perúles de Cajamarca, Ayacucho, Lima, La Libertad,Junín e Ica. (Ver cuadro 3.4).La "Atención de los neonatos", obtubo al finaldel año un presupuesto de S/. 88.4 millones,de los cuales se ha ejecutado un 87%.Igual que en el caso anterior los problemasde ejecución se concentraron en los hospitalesde Lima, en la Dirección Regional de Saludy en los hospitales de Piura, Cajamarca,San Martín, Huánuco, Junín, Ucayali y Pasco.(Ver cuadro 3.4).Los centros de hemoterapia tipo I y tipo II delgráfico 3.4, importantes para el acceso de lagestante a sangre segura, presentan un avancede ejecución nulo, salvo en el Hospital GustavoLanatta Luján de Bagua, de la DiresaAmazonas, que tiene una ejecución de tan sólo2%. (Ver cuadro 3.4).Finalmente, "Conducción de la gestión de laestrategia" y "Población con conocimientos ensalud sexual y reproductiva que accede a métodosde planificación familiar" también presentanbajos niveles de ejecución. La primeraen el desarrollo de normas y guías técnicas,administrativas y financieras en salud materno-neonataly la segunda en el acceso a métodosde planificación familiar y a servicios deconsejería en salud sexual reproductiva en algunosdepartamentos. (Ver cuadro 3.4).Cuadro 3.4PROGRAMA ESTRATÉGICO SALUD MATERNO-NEONATAL (EN MILLONES DE SOLES)Gobierno NacionalGobiernos RegionalesTotalPIA PIM Ejec.PIA PIM Ejec.PIA PIM Ejec.Conducción de la gestión de la estrategia 6.2 6.0 4.9 6.2 9.2 8.9 12.5 15.2 13.9Población con conocimientos en salud sexual y 29.3 18.7 11.8 22.5 21.4 18.2 51.8 40.1 30.0reproductiva y que accede a métodos de planificaciónfamiliarReducción de la morbilidad y mortalidad materna 128.9 150.1 137.1 55.6 108.4 102.2 184.5 258.5 239.3Reducción de la morbilidad y mortalidad neonatal 36.5 47.5 43.6 23.5 40.9 33.3 60.0 88.4 76.9Centro Hemodador Macrorregional de Lima 5.6 5.6 0.0 0.0 0.0 0.0 5.6 5.6 0.0Centro Hemodador Macrorregional del Norte 5.6 5.6 0.0 0.0 0.0 0.0 5.6 5.6 0.0(La Libertad)Centro Hemodador Macrorregional Sur (Arequipa) 5.6 5.6 0.0 0.0 0.0 0.0 5.6 5.6 0.0Centro de Hemoterapia y Bancos de Sangre tipo II 0.0 0.0 0.0 2.4 0.0 0.0 2.4 0.0 0.0en AndahuaylasCentro de Hemoterapia y Bancos de sangre tipo II 0.0 0.0 0.0 2.4 0.0 0.0 2.4 0.0 0.0en Madre de DiosCentro de Hemoterapia y Bancos de Sangre tipo II 0.0 0.0 0.0 2.4 0.0 0.0 2.4 0.0 0.0en San MartínCentro de Hemoterapia y Bancos de Sangre tipo II 0.0 0.0 0.0 2.4 0.0 0.0 2.4 0.0 0.0en AmazonasCentro de Hemoterapia y Bancos de Sangre tipo II 0.0 0.0 0.0 2.4 2.4 0.0 2.4 2.4 0.0en AyacuchoCentro de Hemoterapia y Bancos de Sangre tipo II 0.0 0.0 0.0 2.4 2.4 0.0 2.4 2.4 0.0en JunínImplementación del Centro de Hemoterapia II, en el 0.0 0.0 0.0 0.0 2.4 0.4 0.0 2.4 0.4Hospital Gustavo Lanatta Luján de Bagua de laDiresa AmazonasMejoramiento de la capacidad operativa del Banco de 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0Sangre tipo II de la Dirección Regional de Salud AyacuchoTotal 218.0 239.3 197.4 122.2 187.1 163.0 340.2 426.4 360.5Fuente: SIAF-MEF.Elaboración: Vigila Perú.PIA: Presupuesto Institucional de Apertura.PIM: Presupuesto Institucional Modificado.55

Grupo Propuesta CiudadanaGráfico 3.4Fuente: SIAF-MEF.Elaboración: Vigila Perú.Existen 18 departamentos donde se ha podidoejecutar más que el promedio (85%) yocho donde se ha ejecutado menos (Amazonas,Arequipa, La Libertad, Junín, Ayacucho,Callao, Piura y Lima). (Ver gráfico 3.4).Programa estratégico Acceso a ServiciosBásicos y Oportunidades de MercadoEste programa, ejecutado por Provías Descentralizadoy por 25 gobiernos regionales, presentael menor avance de ejecución, sobretodo en los recursos correspondientes al gastoen inversión destinado a la construcción,rehabilitación y mantenimiento de la red decaminos de herradura, red de caminos vecinales,red de caminos departamentales. (Vercuadro 3.5).Los estudios y proyectos programados demejoramiento de caminos de herradura paravarias localidades tienen bajo y hasta nuloavance en la ejecución de los recursos. El proyecto"Desarrollo de capacidades Locales"Cuadro 3.5PROGRAMA ESTRATÉGICO ACCESO A SERVICIOS SOCIALES Y OPORTUNIDADES DE MERCADO (EN MILLONES DE SOLES)Gobierno NacionalGobierno RegionalTotalPIA PIM Ejec.PIA PIM Ejec.PIA PIM Ejec.Conservación de caminos 54 91 31 27 61 23 81 153 55Mejoramiento de caminos 33 19 14 0 0 0 33 19 14Rehabilitación de caminos 118 104 27 17 34 6 135 138 33Total 205 214 72 44 96 30 249 310 102Fuente: SIAF-MEF.Elaboración: Vigila Perú.PIA: Presupuesto Institucional de Apertura.PIM: Presupuesto Institucional Modificado.56

Vigila PerúGráfico 3.5Fuente: SIAF-MEF.Elaboración: Vigila Perú.para la planificación del transporte rural, elapoyo al sistema de mantenimiento rutinariocon microempresas y el desarrollo y fortalecimientode capacidades locales contócon un presupuesto de S/. 6.3 millones, delos cuales ha sido ejecutado un 50% por elMinisterio de Transportes. El proyecto "Gestióndel programa de transporte rural descentralizado",con un presupuesto de S/. 10.7millones ha ejecutado un 88%. Hay retrasosen la ejecución de recursos para mantenimientorutinario y periódico de los caminosvecinales, rurales y departamentales; yProvías Descentralizado tampoco ha realizadotodas las transferencias a los gobiernoslocales. (Ver cuadro 3.5).Solo en Lambayeque, Loreto y Ucayali seavanzó más del 90%, en Callao y Tacna másdel 80%, mientras que en 13 departamentosse ha avanzado menos que el promedio (63%)debido a los retrasos antes mencionados. (Vergráfico 3.5).Programa estratégico Acceso de laPoblación a la IdentidadEstá a cargo del Registro Nacional de Identidady Estado Civil (RENIEC) y su objetivo esreducir la proporción de peruanos que no consiguenregistro de nacimiento ni DNI en zonasurbanas y rurales. Estos documentos son básicospara acceder a servicios como educación,salud, a un empleo formal, a un crédito o auna propiedad, etc. Según la línea de base presentadapor el MEF el porcentaje de documentadosen el Perú alcanza al 66% de la poblacióny en el 2011 se pretende llegar al 72% deesta. Este programa presenta altos niveles deejecución; sin embargo, aún hay saldos no ejecutadosrelacionados a la implementación totalde los módulos registrales en algunos departamentosy a la emisión de actas de nacimientoy DNI en algunas zonas urbanas y rurales(ver cuadro 3.6). En el caso de "Mejorarla capacidad de gestión de la estrategia" se cuentacon un presupuesto de S/. 181 mil soles y su57

Grupo Propuesta CiudadanaCuadro 3.6PROGRAMA ESTRATÉGICO ACCESO DE LA POBLACIÓN A LA IDENTIDAD (EN MILLONES DE SOLES)Fuente: SIAF-MEF.Elaboración: Vigila Perú.PIA: Presupuesto Institucional de Apertura.PIM: Presupuesto Institucional Modificado.Gobierno NacionalPIA PIM Ejec.Acceso del recién nacido a la identidad en áreas urbanas y rurales 7.8 6.9 5.7Acceso al DNI de niñas, niños y adultos en áreas urbanas y rurales 17.4 18.1 18.3Mejorar la capacidad de gestión de la estrategia 0.0 0.2 0.1Total 25.2 25.2 24.2avance de ejecución es de 78%, este nivel deavance se debe a que los informes técnicos relacionadosal monitoreo, supervisión, evaluacióny control de la estrategia no han sido culminados.(Ver cuadro 3.6).Los departamentos que presentan ejecucionesmayores al 100% reflejan la existenciade mayores beneficiarios a los inicialmenteempadronados. Hay otros departamentosdonde la ejecución presupuestaria ha sido alta,bordeando el 80% y 90% de ejecución, lo querefleja los mayores avances en trámites deDNI y partidas de nacimiento que existen enalgunas partes del territorio. Los departamentosque presentan menor avance de ejecuciónson: Ucayali (10%), Lambayeque (15%), Amazonas(20%), Pasco (41%) y Huancavelica(61%). Esta baja ejecución se explica por lademora en el procesamiento y entrega delDNI desde Lima a las zonas andinas o de selvarural. (Ver gráfico 3.6).Gráfico 3.6Fuente: SIAF-MEF.Elaboración: Vigila Perú.58

Vigila PerúUna constante en todos los programas estratégicos,ha sido la dificultad para ejecutar las actividadesrelacionadas a la gestión de los programas,en muchos casos, las guíasmetodológicas donde se especifican los procedimientosa seguir para la formulación y ejecuciónde cada uno de los programas. Variosinformes técnicos de evaluación y control tampocohan sido finalizados al cierre del reporte.Inicialmente se había incorporado dentro delpresupuesto de algunos gobiernos locales lagestión de resultados intermedios relacionadosa esos temas, sin embargo en el transcursodel año, se les retiró recursos para estosprogramas. Es por ello la baja ejecución enaquellas actividades donde los gobiernos localesdebía articular la relación con actoreslocales tales como: familias, escuelas, comunidadesy organizaciones locales.En aquellos programas donde se requiere deinfraestructura de hospitales, escuelas y carreteras,la ejecución de la inversión ha sidobaja y en algunos casos nula (hospitaleshemodadores).Presupuesto por Resultados 2008: una iniciativa muy valiosa a pesar de lasdificultades identificadasTexto elaborado de la entrevista a Carmen Lora, Asesora de la Mesa de Concertación de LuchaContra la PobrezaEl presupuesto por resultados ha cumplidosu primer año de implementación en 2008.Es una iniciativa de gran importancia en laperspectiva de mejorar la calidad del gastopúblico, en particular, de aquellos orientadosa brindar los servicios como la salud,educación y nutrición, indispensables paradisminuir la pobreza en nuestro país. Laentrevista que resumimos identifica algunastrabas o cuellos de botella que obstaculizanla implementación de esta propuesta,las cuales deben ser tomadas en cuenta parael ajuste ó rediseño de los programas y lamejor organización de las entidades responsablesde su implementación.En el diseño de los programas1) En el Programa Articulado Nutricional,se requiere visibilizar mejor el fortalecimientode capacidades en seguridad alimentaria;darle mayor peso al componente de accesoal agua segura e incorporar a los gobiernoslocales en la ejecución del mismo.2) En el Programa Salud Materno-Neonatal,el problema es que para medir la reducciónde la mortalidad se requiere de unperíodo largo de tiempo, no se puede mirarde un año a otro porque se necesita grandesniveles de población, por lo tanto losdatos con los cuales se ha trabajado en eldiseño, la programación y planificación sondatos de referencia. Pero, incluso, hay discrepanciaporque la cifra oficial es 185muertos por cien mil nacidos vivos. Sin embargola línea de base del MEF ha trabajadocon una cifra de 168. No está claro porquese ha tomado esta cifra.3) El Programa Logros de Aprendizaje, tiene19 componentes y muchos sin presupuestoy sólo tres de ellos concentran 87% del presupuesto.59

Grupo Propuesta CiudadanaEn los procesos administrativosProbablemente uno de los problemas de ejecuciónen el Gobierno Nacional, es que variasde las partidas tienen que ver con inversiones.Uno de los problemas identificadoses que los procesos administrativos son muylentos, todo el tiempo hay demoras en losprocesos de adquisición. Esta lentitud afectafuertemente a los programas, por ejemplo,en el caso del nutricional no había las papillaspara los menores de 36 meses, igual ocurriócon los libros, material didáctico para logrosde aprendizaje que fueron distribuidos casial final del ciclo escolar. Se cuenta con la platapero no con los insumos porque aun nose termina con los procesos de compra.Los plazos para realizar la planificación, programacióny compra de insumos han sidomuy reducidos y el funcionario al final ponecualquier monto en las actividades del programa,es un problema de plazos en el ciclopresupuestal. Por otra parte, hay poca oinexistente articulación entre los equipos deprogramación, planificación, logística y operación.Se producen cosas absurdas comoque se compran balanzas porque se considerannecesarias, pero luego no se distribuyeny quedan almacenadas.En la equidad de la asignaciónde los recursosEn el caso de este programa ArticuladoNutricional, se ha encontrado una relaciónpositiva entre la asignación presupuestal percápita y el indicador de desnutrición, el problemaradica en el pobre desempeño en laejecución del programa en los departamentosmás pobres. En el caso del Programa SaludMaterno-Neonatal, no hay una relaciónentre la asignación presupuestal y losindicadores de muertes materna y neonatal,en el sentido que no se guarda un criteriode equidad que permita favorecerpresupuestalmente las regiones con mayortasa de mortalidad materna y neonatal. EnEducación inicial y educación primaria, haymayor equidad en términos de brechas entrela asignación presupuestal y el indicadorde logros de desempeño.En el desarrollo de capacidadesEn términos de iniciativas, ha habido unesfuerzo importante en organizar espaciostipo talleres con personal de los sectores, deregiones en coordinación con el MEF, perola impresión es que eso no basta. Falta unacompañamiento más cotidiano, donde losfuncionarios puedan tener a alguien conquien consultar. Los talleres no son suficientespara entender ni poner en práctica esteenfoque de gestión por resultados, que suponeun cambio de mentalidad muy profundo.En el tema de fortalecimiento de capacidades,implica también trabajar el temade la articulación de los equipos de planificación,programación y compras, que debentrabajar juntos y entender la lógica depor qué comprar los bienes o equipos, dela importancia de que estos lleguen en unmomento oportuno. La capacitación debetener una orientación demostrativa y nosolamente teórica y que este apoyada porun acompañamiento cotidiano.En el uso de la informaciónSobre el flujo de la información, hay algunasbases de información interesantes queson manejadas por las entidades, pero esmuy difícil acceder a ellas aún por los mismosmiembros de la entidad. En segundolugar, la conexión entre «esta informaciónme sirve para saber lo que tengo que hacer,es una conexión débil porque normalmentehay una inercia «yo hago lo que puedo hacercon la plata que tengo» entonces la exigenciaentre lo que «yo debo hacer para alcanzaresta meta y en función a esa metaver qué cosas necesito» no es una prácticaen las entidades públicas.60

Vigila PerúEl crecimiento sostenido de la economía peruanaen los últimos años, como hemos vistoen los capítulos precedentes, se ha traducidoen importantes ingresos al presupuesto público.Este, como sabemos, es el principal instrumentode programación del Estado parael cumplimiento de sus funciones, misión yobjetivos nacionales, a la vez que instrumentopara la política económica 22 . Es decir, el Estadoperuano, en sus distintos niveles, ha contadoen los últimos años con mayores recursospara proyectos de infraestructura, programassociales, pago de planillas, pago de deuday, en general, para cubrir las demandasmás urgentes de la población.Por otro lado, estos recursos representan unreto para los diferentes niveles estatales, puesdeben ser convertidos de manera eficiente yoportuna en bienes, servicios y obras. La manerade operativizar estos recursospresupuestales se realiza mediante el PlanAnual de Adquisiciones y Contrataciones(PAAC), instrumento que contiene las disposicionesy lineamientos de los procesos, y regulalas obligaciones y derechos que se derivande estos 23 . El PAAC deviene así, en el instrumentoque nos permite mirar con mayordetenimiento la gestión operativa de los recursospresupuestales, y cómo estos buscanel objetivo de satisfacer las necesidades de lapoblación y resolver los requerimientos defuncionamiento de las entidades del Estado.Debido a los significativos recursos públicosen juego y a la importancia de atender lasnecesidades de la población, son fundamentalesla vigilancia y la transparencia con quese realizan las etapas y procesos de adquisicionesy contrataciones estatales. El ente rectorde estos procesos es el Organismo Supervisorde las Contrataciones del Estado(OSCE) 24 , cuya plataforma es el Sistema Electrónicode Adquisiciones y ContratacionesEstatales (SEACE), que si bien busca aproximara las entidades públicas demandantes ya los proveedores ofertantes, constituye almismo tiempo una valiosa fuente de informaciónpara realizar un seguimiento y vigilanciaa las compras estatales.En este capítulo nos centraremos en la gestiónde compras y adquisiciones de los gobiernosregionales, concentrándonos en la eficaciade las entidades para programar y convocar.22 Nelson Shack. Presupuestar en el Perú. Serie Gestión Pública Nº 58. CEPAL / GTZ.23 Artículo 1. Decreto Legislativo 1017. Miércoles 4 de junio de 2008.24 Hasta el 31 de enero de 2009 esta institución se denominaba Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones delEstado (CONSUCODE).61

Grupo Propuesta Ciudadana4.1 LA PROGRAMACIÓN DE LOS PROCESOSEl PAAC es un documento de gestión quedebe contener la programación de las contratacionesy adquisiciones de una entidad estataldurante el año, con el objetivo de cumplirsus metas institucionales. En la fase de programacióny formulación del presupuesto,cada entidad determinará, en los plazos de leycorrespondientes, sus requerimientos de bienes,servicios y obras. El PAAC sirve de basepara la elaboración del Presupuesto Institucionalde Apertura (PIA) 25 . Sin embargo, enla medida en que el presupuesto presentamodificaciones (Presupuesto InstitucionalModificado - PIM) a lo largo del año, el PAACse ajusta a estas.Por otro lado, no todo lo que se presupuestase refleja en el PAAC. Existen rubros comogastos en personal, operaciones financieras ygastos fijos (como electricidad y agua potable)que más bien responden a una gestióninercial 26 . Las obras y proyectos licitados yadjudicados el año anterior y que se encuentranen ejecución no entran en el PAAC; tampocolas obras y proyectos ejecutados directamentepor las instituciones. Finalmente, deacuerdo a la última ley que ordena las contratacionesy adquisiciones 27 , los procesos menoresa tres UIT no requieren ser programados 28 .En sí, y haciendo una comparación con elpresupuesto, lo que se programa en el PAACson los gastos en bienes y servicios y el gastode inversiones. Así, para analizar un primernivel de programación, utilizaremos el indicadorque relaciona el valor estimado total delos planes de contrataciones y adquisicionesde los gobiernos regionales y su presupuestoinstitucional. Este indicador busca medir elnivel de eficacia de las entidades para programaren el PAAC en relación a los recursos conlos que cuentan.De acuerdo a los datos proporcionados por elSEACE, la eficacia de los gobiernos regionales(GR) con respecto al presupuesto potencialmenteprogramable en el PAAC se haincrementado entre los años 2007 y 2008. Elindicador mencionado al inicio del año 2007fue de 43%, el cual aumentó al final de dichoCuadro 4.1AñoPRESUPUESTO (BIENES, SERVICIOS Y OBRAS) VS. PAAC EN GOBIERNOS REGIONALES(MILLONES DE SOLES)2007 2,450 1,043 43% 5,508 2,831 51%2008 3,534 1,122 32% 7,294 3,784 52%Incremento 44% 7% 32% 28%Fuente: Transparencia Económica; SEACE.Elaboración: Vigila Perú.Inicio de añoPIA(A) PAAC(B) B / AFinal de añoPIM(A) PAAC(B) B / A25 Según el artículo 8 del DS 184–2008–EF, el PAAC será aprobado dentro de los 15 días hábiles siguientes a la aprobacióndel PIA.26 El artículo 3 del Decreto Legislativo 1017, Ley de Contrataciones del Estado, especifica los rubros que no se debenincluir en el PAAC, destacándose la contratación de trabajadores, operaciones de endeudamiento, contratos de locaciónde servicios, ejecución directa de los proyectos, compras por remate público, contrataciones con instituciones internacionales,entre otros.27 DS 1017.28 Para mayor detalle revisar el artículo 3 del DS 1017.62

Vigila Perúaño hasta alcanzar el 51%; esto teniendo encuenta que el presupuesto se incrementó en125%. Situación similar se repitió en el 2008,donde este indicador al inicio del año alcanzóel 32% para cerrar al final del año en 53%. Esde resaltar el esfuerzo que realizan los GR porprogramar la mayor cantidad de recursos,toda vez que a lo largo de los años analizadosse registran incrementos de presupuesto.No obstante el empeño de los GR en incluirla mayor cantidad de recursos en el presupuestopotencialmente programable en elPAAC, están lejos en comparación con otrosniveles de gobierno. Así, en el cuadro a continuaciónpodemos ver cómo el ratio PAAC/Presupuesto (bienes, servicios y obras), en elnivel de gobierno local alcanza el 62% y en elnivel de gobierno nacional 29 llega al 63%,ambos al finalizar el año 2008. Sin embargo,comparando con la cifra que alcanzaron al finaldel año 2007 encontramos que, en porcentaje,tanto el nivel local como el nacionalprograman menos, y que los GR logran incorporarmás presupuesto en sus PAAC, pasandode 51% a 52%.Analizando cada uno de los GR encontramosque al final del 2008 destacan algunos comoel del Callao o Huancavelica, que han logradoprogramar el 89% y 83% de su presupuestode bienes y servicios e inversiones en susrespectivos PAAC. En la otra vereda se encuentranTacna o Lambayeque, que lograronprogramar solo el 17% y el 26% respectivamente30 . En el gráfico 4.1 podemos observarque existe una relación inversa, aunque nomuy consistente, entre la magnitud de recursospara incluir en el PAAC y su inclusióndefinitiva. Es decir, a mayores recursos, menorestasas de inclusión en los PAAC. Es deresaltar que los GR de Cajamarca, Piura yUcayali han incluido menos recursos en elPAAC 2008 que en su versión del 2007.Cuadro 4.2PRESUPUESTO (BIENES, SERVICIOS Y OBRAS) VS. PAAC POR NIVEL DE GOBIERNO 2007–2008(MILLONES DE SOLES)NivelGobierno Local 8,766 6,576 75% 16,407 10,179 62%Gobierno Nacional 12,425 9,003 72% 15,311 9,640 63%Gobierno Regional 5,508 2,831 51% 7,294 3,784 52%Total 26,699 18,410 69% 39,011 23,603 61%Fuente: Transparencia Económica; SEACE.Elaboración: Vigila Perú.2007PIM(A) PAAC(B) B / A2008PIM(A) PAAC(B) B / A29 No se incluyen las entidades del Fonafe, la de tratamiento empresarial, el Banco Central de Reserva y EsSalud.30 Puede resultar llamativo el caso del GR de Lambayeque, pero hay que tomar en cuenta que el Proyecto Olmos-Tinajoneses un proyecto de continuidad, y que por ende no fue incluido en el PAAC del 2008. En este proyecto según el portal deTransparencia Económica se ejecutaron más de S/. 92 millones. Esta situación se repite en otros GR, como en el de LimaMetropolitana.63

Grupo Propuesta CiudadanaGráfico 4.1Fuente: Transparencia Económica; SEACE.Elaboración: Vigila Perú.4.2 LOS PROGRAMAS DE ADQUISICIONES YCONTRATACIONES EN LOS GOBIERNOSREGIONALESEn la sección anterior hemos visto que no todolo disponible para incluir en los PAAC terminasiéndolo. Esto puede explicarse en parteporque no todo requiere ser programado. Enla presente sección vamos a revisar las característicasde estos planes anuales. Como hemosseñalado en la sección anterior, el conjuntode los gobiernos regionales programóen sus PAAC procesos por S/. 3,784 millonesen el 2008, 34% más que en el 2007, cuandolos procesos en total sumaron S/. 2,831 millones.Cuadro 4.3PAAC DE LOS GOBIERNOS REGIONALES POR NÚMERO DE PROCESOS Y MONTOS ESTIMADOS 2007-2008Licitación pública 1,383 49% 709 3% 1,864 49% 803 2% 35% 13%Adjudicación 515 18% 4,993 24% 703 19% 7,920 24% 36% 59%directa selectivaAdjudicación 344 12% 896 4% 392 10% 1,109 3% 14% 24%directa públicaMenor cuantía 219 8% 13,798 66% 314 8% 22,542 68% 43% 63%Cooperacióninternacional 79 3% 84 0% 271 7% 219 1% 241% 161%Concurso público 118 4% 176 1% 241 6% 343 1% 105% 95%Otros 173 6% 131 1% 0% - 0% - -Total 2,831 20,787 3,784 32,936 34% 58%Fuente: SEACE. Elaboración: Vigila Perú.2007Millones % Número %S/.2008Millones % Número %S/.Incremento2008-2007Monto Número64

Vigila PerúCuadro 4.4NUMERO DE PROCESOS POR RANGO DE MONTO EN LOS GOBIERNOS REGIONALES 2007-2008(EN SOLES)20072008Bienes Obras Servicios TotalBienes Obras Servicios TotalHasta 3,500 1,081 4 355 1,440 2,755 3 493 3,2513,500 - 10,000 2,873 2 2,390 5,265 4,017 24 4,319 8,36010,000 - 100,000 6,364 125 4,117 10,606 9,004 137 7,650 16,791100,000 - 500,000 1,639 408 495 2,542 2,270 254 838 3,362500,000 - 1 millón 173 204 60 437 233 199 81 5131 millón - 10 millones 130 320 22 472 162 404 64 63010 millones a más 2 23 25 10 18 1 29Total 12,262 1,086 7,439 20,787 18,451 1,039 13,446 32,936Fuente: SEACE.Elaboración: Vigila Perú.Las licitaciones públicas son los procesos másimportantes por el monto que involucran,pues tanto en el 2007 como en el 2008, lassumas destinadas a estos procesos agruparonel 50% del total, aunque solo representan a lomás el 3% del número de procesos. Otrosprocesos sustanciales son las menores cuantías,porque son procesos rápidos y de cortaduración que permiten a las entidades adjudicardiscrecionalmente lo que requieran; sibien concentran solo el 8% del monto programadoen los PAAC para los años 2007 y2008, llegan a representar casi el 70% del númerode procesos. Los procesos realizados através de la cooperación internacional, a pesarde que en monto y en número de procesosrepresentan muy poco del conjunto, sehan incrementado en ambos aspectos.Otra característica de los procesos llevados acabo por los GR es que en buena parte sonmenores a S/. 100 mil. En el cuadro 4.5 podemosobservar que los procesos se concentranprincipalmente en bienes y servicios, y no superanlos S/. 100 mil, llegando a representar enpromedio entre los años 2007 y 2008 el 85% deltotal de procesos. Ahora con la nueva legislación,que entró en vigencia en febrero, los procesosmenores a tres UIT –S/. 10,650–, que representanel 35% del total se llevarán a cabo demanera electrónica, lo que ayudara a agilizarlos.Otra manera de mirar los procesos es segúnsu objeto. En los PAAC de los GR se han identificadosiete tipos de objetos: obras, bienes,servicios, consultoría de obras, servicios deconsultoría, seguros y arrendamiento de bienes.Como se puede ver en el cuadro 4.5, lasobras y bienes concentran la mayor parte delos montos considerados en los PAAC; ambostipos de objetos sumaron en el 2007 el88% del total y en el 2008 el 82%.Los procesos programados para seleccionarcontratistas de obras son en su mayoríalicitaciones públicas. De lo destinado a obras,S/. 933 millones en el 2007 y S/. 1,192 millonesen el 2008, muy buena parte se realizó através de licitación, 63% en el 2007 y 74% enel 2008. En el caso de los bienes, también sonlas licitaciones el tipo seleccionado para llevaradelante estos procesos. Las menores cuantías,que como mencionamos son procesoságiles y discrecionales, se orientan principalmentea la adquisición de bienes y en menormedida de servicios.65

Grupo Propuesta CiudadanaCuadro 4.5DISTRIBUCIÓN DEL MONTO DE LOS PAAC DE LOS GOBIERNOS REGIONALES POR TIPO DE PROCESO Y OBJETO 2007-2008(EN MILLONES DE SOLES)2007Licitación pública 933 441 10 1,383 1,192 672 - 1,8642008Obras Bienes ServiciosServiciosy OtrosTotal Obras Bienes y OtrosTotalAdjudicacióndirecta selectivaAdjudicacióndirecta pública133 285 97 515 95 414 194 703165 132 46 344 152 174 66 392Menor cuantía 11 148 60 219 8 204 101 314Cooperacióninternacional119 4 8 132 170 27 72 270Concurso público - - 118 118 - - 241 241Otros 111 6 4 121 - 0 0 0Total 1,472 1,016 343 2,831 1,617 1,492 675 3,784Fuente: SEACE.Elaboración: Vigila Perú.4.3 AVANCE EN LA CONVOCATORIA DE LOSPROCESOS DE SELECCIÓNHasta aquí hemos revisado y analizado el presupuestopotencialmente programable en elPAAC para los diferentes niveles de gobiernoy hemos dado una mirada adicional a la estructurade los planes para los GR. Luego lafase de programación, seguida por la de convocatoriay realización de los procesos de seleccióncontenidos en el PAAC, para terminarcon la elaboración del contrato y la ejecución.El PAAC presenta la programación de los procesosde selección que serán convocados a lolargo del año por las diferentes entidades estatales.El nivel de convocatoria es responsabilidadde las entidades estatales y obedece asu capacidad de planificación. Por eso, mirarlo que se programa en comparación a lo quese convoca es mirar el cumplimiento delPAAC en sí mismo.Así encontramos que las entidades del Estado–excluyendo, como ya se ha dicho, a lasentidades del Fonafe, las de tratamiento empresarial,al Banco Central de Reserva y aEsSalud– programaron procesos en PAACpor S/. 23,603 millones, de los cuales un 72%fue convocado, es decir S/. 16,942 millones,cifra no solo superior en monto sino en porcentajea lo registrado en el 2007, donde lasmismas entidades programaron procesos porS/. 18,410 millones y llegaron a convocar el68%, es decir S/. 12,545 millones. . En el cuadro4.6 podemos comparar la dinámica quesigue cada nivel de gobierno, donde si bien elnacional es el que logra mayor nivel de avance,son los gobiernos subnacionales los queprogramaron y convocaron más recursos enel año 2008 con respecto al 2007.Examinando solamente los GR encontramosque los de Áncash, Arequipa, San Martín yCusco son los que lograron convocar más re-66

Vigila PerúCuadro 4.6MONTO PROGRAMADO Y CONVOCADO DEL PAAC 2007-2008 POR NIVELES DE GOBIERNO(EN MILLONES DE SOLES)Año Nivel PAAC (A) Convocado (B) Avance B/AGobierno nacional* 9,003 6,738 75%2007 Gobiernos locales 6,576 4,020 61%Gobiernos regionales 2,831 1,787 63%Gobierno nacional* 9,640 7,705 80%2008 Gobiernos locales 10,179 6,856 67%Gobiernos regionales 3,784 2,382 63%* Excluyendo las entidades del Fonafe, las de tratamiento empresarial, el Banco Central de Reserva y EsSalud.Fuente: SEACE.Elaboración: Vigila Perú.cursos de sus respectivos PAAC, con S/. 188,S/. 171, S/. 167 y S/. 157 millones en el año2008. Para apreciar el avance en la convocatoriade los procesos se puede observar el porcentajede procesos convocados en funciónde los programados y allí encontraremos quelos de Ucayali, Huánuco y Puno son los quelograron un mayor porcentaje, alcanzando97%, 96% y 90% respectivamente.Una última observación se refiere al númerode convocatorias en el 2008 con respecto a lasdel año 2007. Allí resaltan los GR de Pasco,Lima, Madre de Dios y San Martín, los cualesmás que triplicaron sus procesos convocados.En la otra vereda encontramos a los GR deIca y Lima Metropolitana, cuyos avances enla programación de procesos de selección alcanzaronen el 2008 el 38% y el 5% respectivamente31 . Finalmente, los GR de Piura yLima Metropolitana vieron reducidos sus procesosconvocados entre 2008 y 2007 en 43%y 91% respectivamente.Finalmente, a manera de resumen, encontramosque debido a los montos que se hanincrementado en los últimos años o por losproblemas de gestión, los GR y en general elaparato estatal no incluyen todo el presupuesto(de bienes, servicios y obras) en los PAAC,y por las mismas razones no logran convocartodo lo que programaron en dichos planes.Se pueden identificar más problemas al momentode programar, es decir de incluir mayoresmontos en los PAAC en comparaciónal presupuesto, que al momento de convocar,pues el ratio PAAC / Presupuesto ha disminuidoentre los años 2008–2007, a diferenciadel aparato estatal que, en su conjunto,logra convocar en mayor porcentaje los procesosprogramados.31 En el caso del GR de Lima Metropolitana, el bajo nivel de avance es explicado por la no convocatoria de procesos parallevar a cabo los expedientes técnicos, los que a su vez retrasaron los proyectos relacionados.67

Grupo Propuesta CiudadanaCuadro 4.7Gobierno RegionalFuente: SEACE.Elaboración: Vigila Perú.MONTO PROGRAMADO Y CONVOCADO DEL PAAC DE LOS GOBIERNOS REGIONALES, 2007–2008(EN MILLONES DE SOLES)2007PAAC Convocado Avance(A)Ucayali 143 69 48.4% 119 115 97% 66%Huánuco 37 37 99.7% 80 77 96% 111%Puno 120 109 90.2% 129 116 90% 7%San Martín 80 57 71.3% 197 167 84% 192%Arequipa 140 113 80.3% 206 171 83% 52%Piura 176 165 93.5% 113 93 83% -43%Tumbes 70 37 53.0% 81 66 81% 75%Lambayeque 50 34 68.3% 66 51 77% 49%Tacna 45 29 65.3% 65 45 70% 54%Madre de Dios 30 15 50.6% 82 55 68% 271%Moquegua 101 99 98.1% 130 83 64% -16%La Libertad 122 39 32.1% 132 83 63% 112%Ayacucho 114 84 73.7% 126 79 62% -6%Callao 87 69 79.5% 179 109 61% 57%Pasco 65 20 31.0% 191 113 59% 460%Áncash 310 143 46.0% 325 188 58% 32%Cajamarca 124 47 38.4% 111 63 57% 34%Cusco 167 116 69.9% 276 157 57% 35%Lima 52 21 40.9% 188 104 55% 390%Junín 133 102 76.9% 175 94 54% -8%Huancavelica 206 131 63.3% 214 112 52% -14%Apurímac 56 42 74.4% 97 48 50% 16%Amazonas 122 73 59.7% 147 70 48% -4%Loreto 138 55 39.7% 191 79 41% 45%Ica 99 45 45.7% 106 40 38% -11%Lima Metropolitana 44 36 80.9% 61 3 5% -91%Total 2,831 1,787 63.1% 3,784 2,382 62.9% 33.3%2008PAAC Convocado Avance(B)VariaciónConvocado2008 – 2007B / A68

Vigila PerúGráfico 4.2Fuente: SEACE.Elaboración: Vigila Perú.CAMBIOS EN LOS PAAC: ¿CAPACIDAD DE RESPUESTA O MALA PLANIFICACIÓN?El número de modificaciones que tienen los PAAC a lo largo del año parece no tener relación con laeficacia en las convocatorias. Así, mirando las versiones de los PAAC de las sedes centrales de losgobiernos regionales, encontramos que en Ucayali y Huánuco modificaron 15 y 19 veces sus PAACa lo largo del año, y fueron a su vez los que en porcentaje más convocaron sus PAAC. Sin embargo,Lima e Ica modificaron sus PAAC 12 veces en el año, pero su avance en la ejecución del PAAC lo sitúaen los últimos lugares. Es decir, un alto número de modificaciones del PAAC puede leerse como elresultado de una mala planificación al inicio del año o como una rápida respuesta a las modificacionespresupuestales y a los requerimientos del gobierno regional.Podría decirse que esta situación se repite en las entidades del gobierno central. Así, por ejemplo, laDirección General de Electrificación Rural del MINEM logró convocar en el 2008 el 99% de su PAAC,el cual fue modificado 15 veces. Pero el del INADE, que fue modificado dos veces en el mismo período,solo logró convocar el 25% de su PAAC.4.4 TIEMPOS PROMEDIO DE LOS PROCESOSTodo proceso incluido en el PAAC, y en generaltodo proyecto y/o compra estatal, requierede diversos plazos y tiempos para llevarsea cabo. Una mirada a estos plazos nospermite apreciar, desde otra óptica, el desempeñocon respecto a la eficacia de los diferentesniveles de gobierno.Así, mediante el portal del SEACE conocemosel tiempo entre la convocatoria y la buenapro, y entre la convocatoria y la firmadel contrato. Allí encontramos que para el2008 una licitación pública (LP) demora enpromedio 40 días entre que se convoca y seadjudica la buena pro, y en el caso de lasmenores cuantías (MC) toma ocho días.Aunque cuando uno mira por entidades en-69

Grupo Propuesta CiudadanaCuadro 4.8DÍAS ENTRE LA CONVOCATORIA Y LA BUENA PRO DE LOS PROCESOS DE LICITACIONES PÚBLICAS2007-2008Fuente: SEACE.Elaboración: Vigila Perú.2007 2008Gobierno central 51 45Instancia descentralizada 39 42Gobierno distrital 30 51Gobierno provincial 31 33Gobierno regional 119 41Entidad de tratamiento empresarial 44 32Entidades del Fonafe 68 39contramos desempeños diversos: para losgobiernos distritales una LP requiere 51días; en el caso de los gobiernos regionales,según SEACE, en el 2007 una LP requería119 días.Finalmente, la normatividad establece quecon el objetivo de agilizar las compras estatales,algunos procesos, sobre todo las menorescuantías, deben realizarse por medios electrónicos,es decir a través del portal del SEACE.Sin embargo, de acuerdo a los mismos datosrecogidos en el portal, encontramos que lostiempos no necesariamente se reducen al usarlos.Así por ejemplo, las adquisiciones de bienesde menor cuantía en el 2007 tomaban 13días por un proceso clásico entre la convocatoriay la adjudicación de la buena pro, mientrasque por proceso electrónico el tiempo erade 11 días. Esta situación cambió en el 2008cuando el proceso clásico tomaba 11 días y elelectrónico 14. Lo mismo ocurrió con los procesosde menor cuantía para los servicios,donde en el 2007 el proceso clásico requeríaseis días, mientras que el electrónico tomabanueve.Cuadro 4.9DÍAS ENTRE LA CONVOCATORIA Y LA BUENA PRO DE LOS PROCESOS DE MENOR CUANTÍA2007-20082007 2008Gobierno central 12 8Instancia descentralizada 12 9Gobierno distrital 10 7Gobierno provincial 9 14Sociedad de Beneficencia Pública 6 5Gobierno regional 12 11Entidad de tratamiento empresarial 8 6Entidades del Fonafe 11 7Fuente: SEACE.Elaboración: Vigila Perú.70

Vigila PerúCuadro 4.10DÍAS ENTRE CONVOCATORIA Y BUENA PRO DE LOS PROCESOS DE MENOR CUANTÍA POR TIPO DE OBJETO2007-2008ObjetoClásico2007ElectrónicoClásico2008ElectrónicoBienes 13 11 11 14Seguros 8 2 6 4Servicios 6 9 4 -Suministros 32 8 25 7Fuente: SEACE.Elaboración: Vigila Perú.71

Grupo Propuesta Ciudadana72

Vigila PerúUno de los rasgos fundamentales de un Estadodemocrático y moderno es la transparenciade la gestión pública. En este capítulo sedesarrollan dos mecanismos, previstos en laLey de Transparencia y Acceso a la Información,que exigen la publicidad de las accionesde las entidades estatales en general y de losgobiernos regionales en particular, alentandode este modo una vigilancia social y una participaciónciudadana informada y responsable.Estos mecanismos son los portales detransparencia y la solicitud de información.En el período 2003-2006 los gobiernos regionalesconsiguieron importantes avances en laimplementación de los mecanismos exigidospor la Ley de Transparencia y Acceso a la Información32 . Este logro tiene el mérito de quefue obtenido por entidades de reciente creaciónpara entonces (2003), paralelamente a laaprobación del Texto Único Modificado de laLey de Transparencia y Acceso a la Información,y que no contaban con experiencias previasde cumplimiento de estas disposiciones,desenvolviéndose más bien dentro de unageneralizada cultura del secreto de la informaciónpública 33 .En el período 2007-2008, que corresponde alos primeros dos años de gestión de las nuevasadministraciones regionales elegidas democráticamenteen noviembre de 2006, losportales de transparencia presentaron mejorasen la actualización de la información; porotro lado, la respuesta a las solicitudes de informaciónrealizadas por Vigila Perú se hanmantenido en un nivel regular.Al inicio de la segunda administración de losgobiernos regionales el Grupo Propuesta Ciudadanacomenzó a elaborar Evaluaciones delos portales de transparencia de los gobiernosregionales 34 en forma trimestral y a nivel nacional.Esos reportes señalan que a inicios de2007 apenas cinco de 25 gobiernos regionalescontaban con portales de transparencia coninformación completa y actualizada, mientrasque en la evaluación del tercer trimestre de2008 ese número ha ascendido a 15 35 .Este avance significa que actualmente los ciudadanospodemos encontrar información sobreel presupuesto, las contrataciones públicas,los proyectos de inversión y las remuneracionesde la mayoría de los gobiernos re-32 Grupo Propuesta Ciudadana, Vigila Perú 11. Balance Nacional 2003-2006. En www.propuestaciudadana.org.pe3 3 Juan J. Ccoyllo. El control social de la gestión estatal. Políticas de transparencia y gobiernos regionales. En http://palestra.pucp.edu.pe/?id=419, marzo 2009. Del mismo autor: Balance de los portales de los gobiernos regionales. En http://www.observa.org.pe/boletin9_OBSERVA.pdf, noviembre 2008.34 En http://www.propuestaciudadana.org.pe/n-publicaciones.shtml35 Grupo Propuesta Ciudadana. Sétima evaluación de portales de transparencia en gobiernos regionales, marzo 2009.73

Grupo Propuesta Ciudadanagionales, así como información sobre lanormatividad del Consejo Regional. Dondetodavía se necesita avanzar más es en la mejordifusión de la información sobre las actasde sesiones del Consejo Regional y del Consejode Coordinación Regional.En este reporte de balance anual 2008 se evaluaronocho gobiernos regionales donde elGrupo Propuesta Ciudadana tiene socios queelaboran reportes de vigilancia regionales:Áncash, Arequipa, Cajamarca, Cusco,Huancavelica, Ica, La Libertad y Piura. En2008 se incorporó a la evaluación el GobiernoRegional de Lambayeque.5.1 PORTALES DE TRANSPARENCIALa Ley de Transparencia y Acceso a la Informaciónestablece que los gobiernos regionalesdeben implementar y actualizar sus portaleselectrónicos de transparencia con la finalidadde difundir información sobre datosgenerales, presupuesto, adquisición de bienesy servicios, actividades oficiales y otras noticiaspertinentes.Vigila Perú evaluó el cumplimiento de estadisposición a través de indicadores referidosa los siguientes temas: presupuestoinstitucional modificado (PIM), ejecuciónpresupuestal y el programa de inversiones;el plan anual de adquisiciones y contratacionesy los procesos de selección en curso;así como las sesiones, las ordenanzas ylos acuerdos del consejo regional. En cadaindicador se verificó que la informaciónestuviera completa y actualizada trimestralmente.La metodología utilizada establece una calificaciónsobre el estado de la información quees la siguiente:Calidad de la información Abreviatura PuntajeInformación completa y actualizada CA 4Información incompleta o desactualizada ID 2Sin información S I 0La idea de otorgar puntajes a la descripción de la información es poder obtener después unpromedio de la calidad de la información del conjunto de indicadores y establecer así undesempeño global del gobierno regional. Como se realizan tres supervisiones durante el año,con un intervalo de cuatro meses, estos puntajes nos permiten establecer un desempeñoanual de los gobiernos regionales de manera individual y en conjunto. Para ello usamos lasiguiente calificación:Puntaje Calificación Descripción4 Muy bueno Su portal está siempre actualizado y completoMenos de 4 y más de 3 Bueno Su portal es por lo general completo y actualizadoEntre 3 y 2 (incluidos ambos) Regular Su portal es incompleto o desactualizadoEntre menos de 2 y 0 Deficiente Su portal no tiene información relevante74

Vigila Perú5.1.1 Evolución del desempeño de losgobiernos regionales en transparenciaAl término de 2008 se aprecia una mejora enel desempeño de los gobiernos regionales enla actualización de sus portales de transparencia.Los de Huancavelica y Piura han mantenidoel buen nivel de sus portales conseguidoen la gestión anterior y consolidada en este.Esto significa que los portales presentan informacióncompleta y actualizada. Sabemospor las evaluaciones nacionales trimestrales,llevadas a cabo por el Grupo Propuesta Ciudadana,que el buen desempeño mostradopor el Gobierno Regional de Lambayeque en2008 se mantiene desde el año 2007.Se deben resaltar las mejoras en los portalesde los gobiernos regionales de Cusco yCajamarca. El portal de Cusco fue evolucionandodesde un nivel deficiente, a inicios de2007, pasando por un nivel regular en la segundamitad de ese año, hasta un buen nivelen todo el año 2008. Mientras que el portalde Cajamarca tuvo un nivel deficiente durantela mayor parte del 2007 y mejoró notablementedesde mediados del año 2008, alcanzandoun buen nivel.En el siguiente grupo se encuentran los gobiernosregionales que en 2008 presentaronportales con un nivel solo regular; esto es,portales con información algunas veces incompletao desactualizada, pero de todas formasrelevante. Estos gobiernos regionales sonÁncash, Arequipa, La Libertad e Ica. El casode Arequipa es de lamentar pues durante elaño 2007 había tenido un buen portal, perola mayor parte de 2008 su nivel cayó a regular.Esperamos que el buen nivel alcanzado afinales de año marque su recuperación en2009. Por su parte, el Gobierno Regional deLa Libertad logró en 2008 mejorar el niveldeficiente en que cayó a finales de 2007. Finalmente,el caso más preocupante es el deIca que a mediados de 2008 su portal estabainoperativo y terminó el año con nivel deficiente.(Ver gráfico 5.1).5.1.2 Portales de transparencia en 2008Los gobiernos regionales de Lambayeque,Cusco, Huancavelica, Piura y Cajamarca presentaronen 2008 portales con buen nivel, loque significa información actualizada y completasobre los principales aspectos de su gestión.(Ver cuadro 5.1).Gráfico 5.1Fuente: Gobierno regional.Elaboración: Vigila Perú.75

Grupo Propuesta CiudadanaCuadro 5.1PORTALES DE TRANSPARENCIA 20082008 I II III Promedio Evolucióncuatrimestre cuatrimestre cuatrimestre anualLambayeque 3.78 4.00 4.00 3.93 0.22Huancavelica 3.56 4.00 3.78 3.78 -0.07Cusco 3.33 3.78 4.00 3.70 0.67Piura 3.78 4.00 2.89 3.56 -0.89Cajamarca 2.89 3.78 3.33 3.33 0.44Arequipa 2.22 2.67 4.00 2.96 1.78Áncash 3.56 3.33 2.00 2.96 -1.56La Libertad 2.22 3.11 2.67 2.67 0.44Ica 3.11 Inoperativo 1.33 2.22 -1.78Promedio 3.16 3.58 3.03 3.23 -0.13Fuente: Gobierno regional.Elaboración: Vigila Perú.El Gobierno Regional de Piura ha desmejoradosu portal a fin de año debido principalmentea que la información sobre su presupuesto ycontrataciones públicas está desactualizada. Enel caso de Cajamarca la información sobre esteúltimo rubro, que se refiere a los planes anualesde adquisiciones y contrataciones, y a losprocesos de selección, también se encontrabadesactualizada a fines de año.En el grupo de gobiernos regionales con desempeñoregular a lo largo de 2008, Arequipaha tenido problemas principalmente con ladifusión de sus contrataciones públicas, mientrasque Áncash con sus contrataciones y lainformación de las sesiones y normas de suconsejo regional. El Gobierno Regional de LaLibertad terminó el año con un portal que nopresentaba información sobre su presupuesto;es decir, el programa de inversiones, el presupuestoinstitucional modificado y la ejecuciónpresupuestal. Finalmente, el GobiernoRegional de Ica estuvo inoperativo a mitad deaño y a su término no presentaba informaciónsobre sus contrataciones públicas, en tantoel resto de la información se encontrabaincompleta o desactualizada.5.1.3 ¿Qué información se difundió mejoren los portales?En 2008, la información que mejor se difundió,es decir la más completa y actualizada,en los portales fue la referida a los acuerdos ylas ordenanzas, así como las sesiones del consejoregional. (Ver gráfico 5.2).Dentro del rubro presupuesto, la informaciónque se difundió mejor fue la referida a la ejecuciónpresupuestal y al presupuestoinstitucional modificado. Dentro de las contratacionespúblicas, la información que sedifundió mejor fue la referida al plan anualde adquisiciones y contrataciones, y a las adjudicacionesde los procesos de selección.De otro lado, la información que debería difundirsemejor es el programa de inversiones.En el primer y tercer cuatrimestres de 2008 el Gobierno Regional de La Libertad no difundió informaciónsobre su programa de inversión. Por su parte, en los primeros dos cuatrimestres el GobiernoRegional de Arequipa no difundió información sobre las convocatorias de sus procesos de selección.76

Vigila PerúGráfico 5.2Fuente: Gobierno regional.Elaboración: Vigila Perú.5.2 ACCESO A LA INFORMACIÓNLa Ley de Transparencia y Acceso a la Informaciónestablece que los gobiernos regionalesincorporen en su diseño institucional mecanismosque permitan a cualquier ciudadanoejercer su derecho a solicitar informaciónsobre los asuntos públicos, en particular sobrela gestión del gobierno regional, sin quetenga que justificar la razón de su pedido. Paraello los gobiernos regionales, como cualquierentidad pública, deben establecer un procedimientode solicitud que esté explicado ensu Texto Único de Procedimientos Administrativos(TUPA): requisitos, plazos 36 , costo dereproducción de la información 37 y procedimientode queja.De acuerdo al procedimiento establecido porla ley, Vigila Perú solicitó a los gobiernos regionalesinformación sobre su presupuesto,adquisiciones y funcionamiento del ConsejoRegional. Las solicitudes fueron presentadaspor mesa de partes y dirigidas al funcionarioresponsable de acceso a la información delgobierno regional. La evaluación considera sila información se entregó en forma completay en los plazos establecidos por la Ley deTransparencia y Acceso a la Información.Análogamente a la evaluación de los portalesde transparencia, usamos la siguiente metodologíapara calificar la forma en que es entregadala información solicitada:36 Siete días útiles. Excepcionalmente se puede prorrogar por cinco días adicionales, si la entidad pública justifica el retraso.37 El trámite es gratuito, solamente se cobra la reproducción del documento, que varía de acuerdo a si es fotocopia o disco.En el caso de la entrega vía correo electrónico no se cobra ningún costo.77

Grupo Propuesta CiudadanaCalidad de la información Abreviatura PuntajeInformación completa y entregada en los plazos de ley CP 4Información incompleta pero entregada en los plazos de ley o IP, CF 2información completa pero entregada fuera de estos plazosInformación incompleta y entregada fuera de los plazos de ley IF 1No entregó la información NE 0Se realizaron tres supervisiones durante el año, con intervalos de cuatro meses. El puntajepromedio nos permite establecer un desempeño anual de los gobiernos regionales de maneraindividual y en conjunto. Para ello usamos la siguiente calificación:Puntaje Calificación Descripción4 Muy bueno Entrega la información completa y en los plazos de ley.Menos de 4 y más de 3 Bueno Entrega la información por lo general de maneracompleta y en los plazos de ley.Entre 3 y 2 (incluidos ambos) Regular Entrega la información incompleta o fuera de los plazosde ley.Entre menos de 2 y 0 Deficiente No entrega la información.5.2.1 Evolución del desempeño de losgobiernos regionales en acceso a lainformaciónEn 2008 el nivel de desempeño de los gobiernosregionales en la entrega de información,requerida por Vigila Perú mediante solicitudde información pública, se mantuvo en unnivel regular, similar al del año 2007. (Ver gráfico5.3).Junto al Gobierno Regional de Lambayequeque comenzó a ser evaluado en 2008, los gobiernosregionales de Ica, Huancavelica y PiuraGráfico 5.3Fuente: Gobierno regional.Elaboración: Vigila Perú.78

Vigila Perúmantuvieron su nivel de 2007 y presentaronen 2008 un buen nivel de entrega de información;eso significa que la información solicitadafue entregada completa y en los plazos deley. El caso más notable de mejora correspondeal Gobierno Regional de Cusco: la mayorparte del año 2007 su desempeño en acceso ala información fue deficiente, pero comenzó amejorar en 2008 y pronto logró buenos nivelesde entrega de información.En el grupo de gobiernos regionales con desempeñoregular, es decir aquellos que entreganla información pero a veces incompleta ofuera del plazo de ley, se encuentranCajamarca, Arequipa y La Libertad. Estos dosúltimos han desmejorado su desempeño respectoa 2007.El gobierno regional de desempeño más bajoes Áncash. Desde el año 2007 tiene un desempeñoque oscila entre regular y deficiente.5.2.2 Acceso a la información en 2008En 2008 los gobiernos regionales deLambayeque, Ica 38 , Huancavelica, Cusco yPiura entregaron la información solicitada porVigila Perú en forma completa y en los plazosestablecidos por ley. A fin de año el gobiernoregional de Huancavelica mejoró notablementesu desempeño deficiente de losinicios de 2008. En los casos de Cusco y Piura,a pesar de su buen nivel en general, desmejoraron,a finales de año, su entrega de informaciónsobre presupuesto. (Ver cuadro 5.2).En el grupo de gobiernos regionales con undesempeño regular en acceso a la informaciónse encuentran, Cajamarca, Arequipa yLa Libertad. Los gobiernos regionales deCajamarca y Arequipa mejoraron sus desempeñosal final del año. En el caso de Cajamarca,la información cuya entrega encontrómayor dificultad fue la referida a contra-Cuadro 5.2ACCESO A LA INFORMACIÓN 20082008 I II III Promedio Evolucióncuatrimestre cuatrimestre cuatrimestre anualLambayeque 4.00 4.00 4.00 4.00 0.00Ica 3.56 4.00 4.00 3.85 0.44Huancavelica 1.78 4.00 4.00 3.26 2.22Cusco 2.67 4.00 3.11 3.26 0.44Piura 2.67 4.00 2.67 3.11 0.00Cajamarca 2.44 2.44 3.33 2.74 0.89Arequipa 1.89 2.11 3.33 2.44 1.44La Libertad 2.67 2.00 2.00 2.22 -0.67Áncash 2.67 1.00 2.00 1.89 -0.67Promedio 2.70 3.06 3.06 2.93 0.35Fuente: Gobierno regional.Elaboración: Vigila Perú.38 A inicios de año el Gobierno Regional de Ica presentó información, dentro de los plazos pero incompleta, de laconvocatoria y adjudicación de los procesos de selección.79

Grupo Propuesta Ciudadanataciones públicas. En el caso de Arequipa lainformación que se entregó con mayor dificultadfue la referida a presupuesto y contratacionespúblicas. Finalmente, en este grupoel Gobierno Regional de La Libertad tieneun desempeño promedio regular. En elúltimo cuatrimestre no presentó informaciónsobre su presupuesto.5.2.3. ¿Qué información es entregadacompleta y en los plazos de ley lamayoría de las veces?La información que más se entrega completay en los plazos de ley es la referida a la ejecuciónpresupuestal y al presupuestoinstitucional modificado. El resto de informaciónse entrega de forma aceptable aunquepuede mejorar más. (Ver gráfico 5.4).Gráfico 5.4Fuente: Gobierno regional.Elaboración: Vigila Perú.En el tercer cuatrimestre de 2008 la información sobre presupuesto fue entregada incompleta o fuerade los plazos de ley debido principalmente a que los gobiernos regionales piensan que a esa fechadeberían entregar una información de cierre del presupuesto 2008, cuando la ley solo exige que seentregue la información disponible.80

Vigila PerúEn este capítulo se reporta el funcionamientode los Consejos de Coordinación Regional(CCR) y de las Audiencias Públicas de Rendiciónde Cuentas en nueve gobiernos regionales.De otro lado, se reporta el funcionamientode los Consejos Regionales.6.1 FUNCIONAMIENTO DEL CONSEJO DECOORDINACIÓN REGIONALLas funciones del CCR son emitir opiniónconsultiva y concertada sobre el plan anual yel presupuesto participativo anual; el plan dedesarrollo regional concertado (PDC); y la visióngeneral y los lineamientos estratégicos delos programas componentes del PDC.Composición del Consejo de CoordinaciónRegionalEl CCR está integrado por el presidente regional,los alcaldes provinciales y los representantesde las organizaciones de la sociedadcivil. La proporción de alcaldes y representantessociales es de 60% y 40% respectivamente.El número de integrantes de los CCR varíade un gobierno regional a otro y depende delnúmero de provincias con las que cuenta eldepartamento. Así los CCR con mayoresmiembros son los de Cusco (38) y Áncash(33), mientras que los menos numerosos sonlos de Ica y Lambayeque. (Ver cuadro 6.1).Cuadro 6.1NÚMERO DE MIEMBROS DEL CONSEJO DE COORDINACIÓN REGIONAL 2008Composición del CCR 2008Fecha de elección(Nº)de representantes socialesFuente: Gobierno regional.Elaboración: Vigila Perú.Autoridades Sociedad civil Total Fecha de elecciónÁncash 20 13 33 Mayo 2007Arequipa 9 5 14 Junio 2007Cajamarca 13 8 21 Febrero 2007Cusco 21 17 38Huancavelica 8 5 13 Febrero 2007Ica 6 4 10 2005 (ratificados)La Libertad 12 8 20 2005 (ratificados)Lambayeque 7 4 11Piura 8 5 13 Marzo 200781

Grupo Propuesta CiudadanaCuadro 6.2NÚMERO DE SESIONES DEL CCR EN EL AÑOÁncash Arequipa Cajamarca Cusco Huancavelica Ica La Libertad Lambayeque Piura2003 2 2 5 4 3 1 2 52004 3 3 1 2 1 2 2 No se 12005 1 5 3 3 13 1 0 evaluó 32006 1 2 1 3 0 0 0 22007 3 4 3 4 6 0 0 22008 2 1 1 4 1 3 0 3 3Promedio 2 3 2 3 4 1 1 3 3Fuente: Gobierno regional.Elaboración: Vigila Perú.Los representantes de la sociedad civil son elegidosen un proceso electoral por dos años.En 2009 está prevista la elección de los nuevosmiembros que reemplazarán a aquellosque fueron elegidos en 2007.Sesiones y asistenciaLa Ley Orgánica de Gobiernos Regionales estableceque el CCR se reúna ordinariamentedos veces al año, y en forma extraordinariacuando lo convoque el presidente regional.Al término de la primera administración delos gobiernos regionales en 2006, muy pocosCCR cumplían con el mínimo de dos sesionesanuales. (Ver cuadro 6.2).Las razones del reducido número de sesioneshan sido señaladas en reportes anteriores: escasasconvocatorias del presidente regional, convocatoriascon poca anticipación e inasistenciade los alcaldes y de los representantes sociales.Con el inicio de las nuevas administracionesregionales en 2007, los CCR de Áncash, Arequipa,Cajamarca, Cusco, Huancavelica, Lambayequey Piura comenzaron a sesionar unpromedio de tres veces al año. A este promediollegó el CCR de Ica en 2008, después deno haber sesionado durante 2007. El caso máspreocupante es el de La Libertad, cuyo CCRno sesiona desde 2004.En cuanto a la asistencia a las sesiones, se apreciauna baja concurrencia de los alcaldes provinciales.Los mejores promedios en 2008 llegarona 86% en Piura y a 66% en Cusco, mientrasque en Áncash apenas alcanzaron un 38%.(Ver cuadro 6.3).Cuadro 6.3ASISTENCIA DEL CONJUNTO DE LOS ALCALDES EN EL AÑO (EN PORCENTAJE)Áncash Arequipa Cajamarca Cusco Huancavelica Ica La Libertad Piura2003 31 42 31 60 50 48No se evaluó2004 36 47 71 60 40 632005 0 88 39 25 40 312006 0 57 14 25no sesionó2007 44 59 54 No se evaluó752008 38 56 52 66 100 61 86Promedio 38 25 54 44 42 55 45 55Fuente: Gobierno regional.Elaboración: Vigila Perú.82

Vigila PerúEl porcentaje de asistencia a las sesiones delos representantes de la sociedad civil fuemayor que el de los alcaldes durante el período2003-2006, y en el año 2007. Sin embargo,en 2008, el porcentaje de asistencia de losrepresentantes sociales es menor al de los alcaldesen los CCR de Áncash, Cajamarca,Cusco, Ica y Piura. (Ver cuadro 6.4).Los acuerdos del CCR se refieren principalmentea la aprobación del presupuestoparticipativo. Otros temas registrados son:Áncash. Aprobación del Plan de DesarrolloRegional Concertado de Áncash 2021.Cajamarca. Se reconstituyó la conformacióndel comité de vigilancia regional.Cusco. Renovación de los representantes dela sociedad civil ante el CCR. Inconstitucionalidadcontra las leyes 29164, 29167 y29202. Informe sobre gasoducto sur andino.Proyecto de modificación de ley de canon.Proyecto Ley General de Turismo. Repatriaciónde patrimonio de Machu Picchu en manosde la Universidad de Yale.Ica. Plan Operativo Institucional 2008. PlanRegional de Desarrollo Concertado 2007-2011. Reglamento Interno del CCR.Piura. Plan de Desarrollo Regional Concertado2007-2011.6.2 Implementación de las audienciaspúblicas de rendición de cuentasLa Ley Orgánica de Gobiernos Regionales estableceen su artículo 24 que estos realicencomo mínimo dos audiencias públicas de rendiciónde cuentas anuales: una en la capitalde la región y la otra en alguna provincia, paraexponer los logros y avances de su gestión.En 2008 tenemos información de que los gobiernosregionales de Arequipa, Cajamarca,Cusco, Huancavelica, Ica, La Libertad,Lambayeque y Piura cumplieron con realizardos audiencias públicas sobre su gestión.En Cusco, ambas audiencias se realizaron endiciembre, lo que en la práctica significa quefue un solo balance anual realizado en diferenteslocalidades. (Ver cuadro 6.5).En estas audiencias se cumplió con entregar laagenda por tratar y un resumen ejecutivo conanterioridad a su realización, excepto en LaLibertad, donde el resumen se entregó conposterioridad. La asistencia es lógicamentemayor cuando la audiencia se realiza en la capitaldel departamento. El mayor número deasistentes se registró en la ciudad de Arequipa.Cuadro 6.4ASISTENCIA DEL CONJUNTO DE REPRESENTANTES SOCIALES EN EL AÑO (EN PORCENTAJE)Áncash Arequipa Cajamarca Cusco Huancavelica Ica La Libertad Piura2003 100 60 42 10 100 60 96No se evaluó2004 100 43 42 20 60 60 602005 100 87 72 49 50 75 702006 33 80 56 41 100no sesionó2007 s.i. 100 67 46 No se evaluó902008 27 60 41 47 100 58 63Promedio 53 88 60 45 27 73 60 80Fuente: Gobierno regional.Elaboración: Vigila Perú.83

Grupo Propuesta CiudadanaCuadro 6.5AUDIENCIAS PÚBLICAS DE RENDICIÓN DE CUENTAS 2008Primera AudienciaSegunda AudienciaFecha Lugar Asistentes Agenda ResumenejecutivoFecha Lugar Asistentes Agenda ResumenejecutivoÁncash Sin informaciónArequipa 26/09/2008 Arequipa 300 27/12/2008 La Unión 100Cajamarca 18/07/2008 Chota 19/12/2008 Cajamarca 500Cusco 17/12/2008 Paruro 179 Sí Sí 19/12/2008 Cusco 253 Sí SíHuancavelica 30/01/2008 Acobamba 550 Sí Sí 12/02/2009 Angaraes 270 Sí SíIca 28/08/2008 Ica 128 Sí Sí 30/12/2008 Nazca 87 Sí SíLa Libertad 24/07/2008 Cascas 68 Sí Posterior 22/12/2008 Trujillo 72 Sí PosteriorLambayeque 24/07/2008 Túcume 29/12/2008 LambayequePiura 18/07/2008 Piura 205 Sí Sí 05/12/2008 Huancabmba 197 Sí SíFuente: Gobierno regional.Elaboración: Vigila Perú.84

Vigila PerúSi vamos más allá del cumplimiento formalde realizar las dos audiencias al año, podemosdestacar que se ha avanzado en la reglamentaciónde la audiencia y en la presentación deinformación sobre la gestión regional; sinembargo todavía se mantiene el desafío dehacer que sean verdaderos espacios de rendiciónde cuentas y participación ciudadana.6.3 FUNCIONAMIENTO DEL CONSEJO REGIONALEl Consejo Regional pertenece, junto a la presidenciaregional y al CCR, a la estructura orgánicadel gobierno regional, como órganonormativo y fiscalizador. Desde 2007, el consejoestá compuesto únicamente por los consejerosregionales elegidos, cuyo mandato esirrenunciable, aunque revocable.El consejo debe tener como mínimo una sesiónordinaria al mes y debe organizarse através de comisiones. Entre sus principalesatribuciones están aprobar las normas, planesy estados financieros y presupuestariosdel gobierno regional, declarar la vacancia ysuspensión del presidente, del vicepresidentey de los consejeros, fiscalizar la gestión públicade los funcionarios regionales y proponeriniciativas legislativas al Congreso de laRepública.En este capítulo ofrecemos la informaciónsobre el funcionamiento de los consejos regionalesen términos del número de sesionesrealizadas en el año y del porcentaje de asistenciadel conjunto de los consejeros regionales,presentando luego las principales orientacionestemáticas de las ordenanzas producidaspor cada Consejo Regional en 2008.Sesiones del Consejo Regional yasistencia de los consejerosEn el período 2007-2008 el número de sesionesdel Consejo Regional se ha incrementado,en promedio, frente al observado en el período2005-2006, cuando se realizó un promediode 24 sesiones al año. En 2007 este promedioascendió a 29 y en 2008 llegó a 32. Losconsejos regionales con mayor número desesiones son los de Cusco (48) y Lambayeque(42), con algo así como cuatro sesiones al mes;mientras que los consejos de Áncash e Ica tuvieronun promedio de dos sesiones mensualesdurante el año 2008. (Ver cuadro 6.6).Cuadro 6.6GobiernoRegionalFuente: Gobierno regional.Elaboración: Vigila Perú.SESIONES DEL CONSEJO REGIONAL Y ASISTENCIA DE LOS CONSEJEROS2005Nº Asistenciasesiones (%)2006 (junio)Nº Asistenciasesiones (%)No seÁncash 18 95 8 100 29 evaluó 23 100Arequipa 31 100 19 78 27 100 29 98Cajamarca 19 100 8 100 21 97 19 89Cusco 15 98 12 96 44 95 48 94Huancavelica 32 96 17 87 26 98 36 93Ica 38 91 16 96 35 96 24 96La Libertad 15 97 7 100 32 96 33 95Lambayeque No se evaluó42 95Piura 25 92 11 88 20 97 31 90Promedio 24 96 12 93 29 97 32 942007Nº Asistenciasesiones (%)2008Nº Asistenciasesiones (%)85

Grupo Propuesta CiudadanaEn cuanto a la asistencia de los consejeros,desde el año 2005 se aprecia un porcentajepromedio de 95%, lo cual es aceptable.Producción normativa del Consejo RegionalEn este reporte nos concentramos en las ordenanzasde los gobiernos regionales a los quehacemos seguimiento. Hemos usado la informacióncontenida en los portales de transparencia.En el caso de Áncash se ha utilizado lainformación entregada mediante solicitud deinformación. El número de ordenanzas esmuy heterogéneo. En el Consejo Regional deCajamarca se aprobaron tan solo siete ordenanzasen 2008, mientras que en el consejoregional de Arequipa se aprobaron 38, aunqueen su portal de transparencia sólo publiquen35 de éstas. (Ver cuadro 6.7).Lo que se observa es que la salud, con unporcentaje de 13%, es la temática predominanteen las ordenanzas. Otros temas son documentosde gestión de la sede central (11%),educación (11%), cuidado del medio ambiente(10%), e inclusión social (9%).Llama la atención que la mayoría de estas ordenanzasno está dirigida a la aprobación depolíticas regionales sino que se refiere a cuestionesadministrativas. Por ejemplo el gobiernoregional que aprobó más ordenanzas sobresalud fue Cusco, pero de siete ordenanzas, trescorrespondieron a medidas acerca de herramientasde gestión (ROF y CAP de hospitales),dos a espacios de concertación y solo dosse refirieron a lineamientos de políticas regionales.La ordenanza 31, que establece un marcogeneral para la gestión de proyectos de aguapotable y saneamiento básico ambiental en elámbito rural, y la ordenanza 37, que apruebauna estrategia regional de seguridad alimentariadenominada Kuska Wiñasun.El medio ambiente es un tema que este añoha tenido mayor tratamiento por parte de lanormatividad regional. En Arequipa se hanencontrado siete ordenanzas al respecto. Lasmás importantes son la ordenanza 32, quedefine los lineamientos de la región para elaprovechamiento sostenible de los recursosnaturales marinos, y la ordenanza 33, queunifica las funciones ambientales regionalesen la Autoridad Ambiental Regional.86

Vigila PerúCuadro 6.7Fuente: Gobierno regional.Elaboración: Vigila Perú.NÚMERO DE ORDENANZAS REGIONALES POR TEMAÁrea Tema Áncash Arequipa Cajamarca Cusco La Libertad Huancavelica Ica Lambayeque Piura Total %Diseño CR 1 2 1 1 1 0 0 1 0 7 4institucional CCR 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0Competencias y funciones 0 0 0 1 2 0 0 0 0 3 2Estructura orgánica y administrativa 0 0 0 0 1 1 1 0 0 3 2Herramientas de gestión 0 6 1 0 4 1 1 3 5 21 11Economía Presupuesto 0 0 0 0 1 0 0 0 1 2 1y sectores Contrataciones públicas 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0Desarrollo y competitividad 0 4 0 0 0 2 0 2 2 10 5Trabajo 0 0 0 0 0 1 0 1 0 2 1Energía y minas 0 0 0 0 1 0 1 0 1 3 2Agro / Ganadería 2 0 0 0 2 2 1 1 1 9 5Transporte 0 1 0 0 0 1 0 1 0 3 2Pesquería 0 0 0 1 0 0 0 0 1 2 1Turismo 0 0 0 0 1 0 2 0 0 3 2Territorio Zonificación ecológica, económica 0 0 0 1 0 0 0 0 0 1 1y territorialLímites territoriales 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0Macro-regiones 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0Política Salud 0 5 1 7 4 5 0 3 1 26 13social Educación 3 6 0 2 2 2 1 5 0 21 11Inclusión social 5 1 0 0 4 1 1 4 1 17 9Género 0 1 1 0 0 2 0 1 0 5 3Reparaciones por la violencia política 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0Participación Plan Regional de Desarrollo Concertado 0 0 0 0 0 0 2 0 0 2 1ciudadana y Presupuesto participativo 1 1 1 1 1 4 3 1 1 14 7transparencia Audiencias públicas 2 0 0 0 0 0 1 0 0 3 2Transparencia y acceso a la información 0 0 0 0 1 0 0 0 0 1 1Patrimonio Medio ambiente 2 7 1 0 4 1 1 3 1 20 10cultural y Cultura 0 0 1 2 1 0 0 1 0 5 3natural Emergencias públicas y desastres naturales 0 1 0 2 0 0 0 0 1 4 2Fiestas cívicas y reconocimientos públicos 1 0 0 1 0 0 1 3 1 7 4Total 17 35 7 19 27 23 16 30 17 194 10087

Grupo Propuesta Ciudadana88

Vigila PerúEn este capítulo, nos enfocaremos en espaciosde participación regional sectorial, dondeintervienen también miembros de la sociedadcivil. En el proceso de descentralización,la existencia de espacios como el Consejode Participación Regional en Educación -COPARE y el Consejo Regional de Salud -CRS es fundamental, pues son instancias dondesociedad civil y gobierno regional tomanacuerdos de política sectorial en las regiones.De acuerdo a ley, los COPARE y los CRS estánpresididos por los directores regionales delos respectivos sectores, participan en el espaciofuncionarios del Gobierno Regional yde la sociedad civil, y sus funciones son, principalmente,participar en el diseño y vigilanciade la política sectorial regional (Ver cuadro7.1). Asimismo, abordaremos el procesode implementación de los planes sectorialeselaborados con la participación de estas instancias:el Proyecto Educativo Regional – PERy el Plan Regional de Salud - PRS.De otro lado, en este capítulo daremos unamirada también a la gestión presupuestal paraestos sectores, en el marco de la descentralización.Prestaremos atención a la evolucióndel presupuesto del gobierno nacional y delos gobiernos regionales en los cuatro años delproceso, y presentaremos un balance del 2008para los tres niveles de gobierno. Finalmente,presentamos el estado del proceso de transferenciasde funciones al cierre de este reporte,enfatizando en la etapa de identificación ycuantificación de recursos.7.1 ESPACIOS DE PARTICIPACIÓN ENEDUCACIÓN Y SALUDComo anotamos en el Reporte Nacional deBalance 2007, luego de la elaboración de losplanes regionales de ambos sectores, tanto losCOPARE como los CRS fueron reduciendoel dinamismo de su trabajo. Asimismo, comotambién reportábamos desde el 2007, la mayoríade los funcionarios del gobierno regionaly de las direcciones regionales de Salud yEducación se ha negado a proporcionar informaciónque haga posible un seguimientoal funcionamiento de estos espacios, como laley lo establece 39 . De ahí que en este reportepresentamos una mirada sobre la situación deestas instancias en el país, en términos generales,enfatizando en lo que se pudo encontraren las regiones donde trabaja Vigila Perú.Asimismo, complementaremos estos datoscon los hallazgos de la Sistematización acercade la situación de los PER y COPARE a nivelnacional, realizada en el 2008 por el Consejo39 Ley Nº 27806 de Transparencia y Acceso a la Información Pública.89

Grupo Propuesta CiudadanaCuadro 7.1FUNCIONES DEL COPARE Y CRS DE ACUERDO A LA NORMATIVA NACIONALCOPARELey General de Educación(Ley Nº 28044 – artículo 78º)El Consejo ParticipativoRegional de Educación es unainstancia de participación,concertación y vigilancia en laelaboración, seguimiento yevaluación del Proyecto EducativoRegional.Decreto Supremo015-2002-EDa) Participar en la formulación y adecuación de lapolítica educativa nacional a las características de sucontexto así como en la elaboración del PlanEstratégico Regional y los planes educativosanuales.b) Fomentar relaciones de cooperación entre laDirección Regional de Educación y las institucionespúblicas y privadas y organizaciones de cooperacióninstitucional.c) Apoyar la instauración de mecanismo de vigilancia ycontrol ciudadano que garanticen equidad, honestidad ytransparencia de la gestión educativa y rendición decuentas.d) Establecer canales permanentes de información ydiálogo con la población, con los ConsejosParticipativo de Educación de las Unidades deGestión Educativa y con el Consejo Nacional deEducación.CRS Ley del Sistema Nacional Coordinado y Descentralizado de Salud (art. 8º)a) Promover la concertación, coordinación, articulación, planificación estratégica, gestión yevaluación de todas las actividades de salud y niveles de atención de la Región que esté encondición de realizar, acorde a su complejidad y al principio de subsidiariedad.b) Impulsar en su ámbito el cumplimiento de las políticas y el Plan Nacional de Salud.c) Proponer las prioridades regionales de salud.d) Velar por la organización y funcionamiento de los Consejos Provinciales de Salud y delos niveles de atención de su jurisdicción.Nacional de Educación 40 . Finalmente, presentaremosdos casos de análisis en profundidad:los de los COPARE y CRS en Piura y enCusco, teniendo en cuenta que no necesariamenteson casos representativos, en tantoambos espacios se caracterizan por la diversidadque tienen entre sí.7.1.1 Situación de los COPARE a nivelnacional y análisis de casosEn la actualidad, todas las regiones del paíscuentan ya con COPARE y en 18 de ellas estainstancia está reconocida por una resolucióndel gobierno regional o de la Dirección Regionalde Educación - DRE 41 . Sin embargo,40 Sistematización llevada a cabo por Lars Stojnic y Patricia Cabrerizo, a partir de entrevistas realizadas, entre setiembre ynoviembre de 2008, a 44 personas con un promedio de seis años de trabajo en el sector: 83% de ellas perteneciente alCOPARE. De los entrevistados pertenecientes al sector público, el 81% era de la DRE y el 4% del gobierno regional.41 CNE, 2008. Si bien la DRE es parte del gobierno regional, puede reconocer al COPARE mediante resolución ejecutiva,mientras que el gobierno regional puede reconocerlo mediante ordenanza regional.90

Vigila Perúen el 2008, los COPARE –que habían cobradodinamismo en años anteriores para la elaboracióndel PER– han retrocedido en su dinámicauna vez terminado el documento.Sólo en seis de las regiones donde trabajaVigila Perú, los miembros del COPARE hanmantenido su ritmo de reuniones 42 . Comoapuntan Stojnic y Sanz (2007), la elaboraciónparticipativa y concertada de los PERnos permite afirmar que el funcionamientode este espacio es posible y relevante, siemprey cuando existan algunas condicionesbásicas para ello. La existencia de una tareaconcreta, voluntad política (sobre todo delpresidente que convoca a las reuniones), altamotivación, apoyo técnico y disposición derecursos, por ejemplo, son algunas de estascondiciones 43 .Como hemos venido registrando en los reportesde Vigila Perú, si los directores regionales-que presiden el espacio– tenían una altarotación y/o no tenían la voluntad política deconvocar a las reuniones, el espacio dejaba defuncionar. Por eso, en algunas regiones comoen Áncash, por ejemplo, se creó un ComitéImpulsor del PER – CIPER, presidido por unmiembro de la sociedad civil, en tanto el directorde la DRE era el secretario técnico. Posteriormente,la DRE incluso reconoció esteespacio mediante R.D.R. Nº 1050-2006. Elejemplo de Áncash muestra que aun con unatarea concreta, el COPARE no puede funcionarsin la voluntad política de quien presideel espacio y la motivación del resto de susmiembros.En cuanto a las reuniones que tuvieron losCOPARE activos, reportadas por los equiposregionales de Vigila Perú, encontramos quela cantidad de reuniones dependió tambiénde la complejidad de las tareas que se plantearon.Como podemos ver a partir del cuadro, dependiendode la complejidad de las tareasplanteadas, las reuniones fueron más numerosas.Es el caso de La Libertad, en pleno procesode elaboración del PER, y el de Arequipa,donde las tareas se asociaban con la gestióneducativa en la región, así como con su propiaorganización interna.De otro lado, preocupa que en Lambayequey en La Libertad aún no se haya culminadocon el proceso de elaboración y aprobacióndel PER. En cuanto a Cajamarca, el COPAREdestacó por su dinamismo para la elaboracióndel PER en años anteriores; sin embargo, esteaño sus actividades se han concentrado en labúsqueda de reorganización del espacio, sinllegar a realizar acciones concretas de acuerdoa las funciones que le competen. En Huancavelicalos temas de las reuniones tambiéntuvieron que ver básicamente con la organizacióndel espacio y se reunieron sólo dos veces,por escasez de quórum en algunos casosy de convocatoria, en otros. Finalmente, espreocupante también la situación de los CO-PARE de Piura, Áncash e Ica, que durantetodo el 2008 no se reunieron 44 .En lo que se refiere a los miembros de losCOPARE a nivel nacional, existe una ampliadiversidad entre las instituciones participantesen este espacio. La mayoría pertenece algobierno regional, a la DRE, a la sociedad civil,y a universidades e instituciones de otros42 Estas regiones son Cusco, Cajamarca, Huancavelica, Lambayeque, Arequipa y La Libertad. De otro lado, en Ica, sibien el COPARE no ha funcionado, algunos de sus representantes participaron en el Comité Técnico Regional delPER.43 Lars Stojnic y Pilar Sanz. Democratizando la gestión educativa regional. Dilemas y posibilidades de los Consejos ParticipativosRegionales de Educación (COPARE). Lima, PROEDUCA-GTZ, 2007.44 En Ica, ante la paralización del COPARE, algunos de sus miembros participaron en la comisión técnica que elaboró el PERde esta región, donde participaban miembros del gobierno regional.91

Grupo Propuesta CiudadanaCuadro 7.2REUNIONES Y TIPO DE TAREAS DE COPARE EN 9 REGIONES OBSERVADAS POR VIGILA PERÚCOPARE Tipo de tarea planteada Nº de reunionesen el 2008Cusco Participación en el Primer Encuentro de COPALE. 2Taller de proyectos de inversión pública.Lambayeque Consultas a la población de una versión preliminar del PER. No se tienen datos.Arequipa Discusión sobre el nombramiento de docentes. 13Elaboración del reglamento interno del COPARE.Elección de cargos directivos del COPARE.Asistencia en la conformación de los COPALE.Elaboración del plan de trabajo.Asistencia técnica y vigilancia en la implementación del PER.Participación en comisión de reorganización de la Gerenciade Educación.La Libertad Elaboración del PER. 23Cajamarca Informe de actividades del COPARE al nuevo director de la 3DRE y organización para la elaboración del plan de trabajo 2008.Informe de actividades de las comisiones de trabajo del COPARE.Acuerdo sobre fecha para elecciones del nuevo comité delCOPARE; elección de representantes que asistirían al EncuentroInterregional en Ucayali, organizado por el CNE; y propuestade trabajo para elaborar el Diseño Curricular Regional.Huancavelica Importancia, marco legal y funciones del COPARE. 2Revisión del plan de capacitación docente.Informe de acciones ejecutadas en el 2007.Renovación de la junta directiva, aprobación del reglamentoy elaboración del plan operativo para el 2008.Piura ——- 0Áncash ——- 0Ica ——- 0Fuente: Reportes regionales Vigila Perú.sectores del Estado 45 . En Cusco, la mayoríade instituciones activas en el COPARE estáconformada por ONG y funcionarios de laDRE de Cusco. En Arequipa, quienes tienenmayor participación en el COPARE sonmiembros de asociaciones que trabajan eltema educativo, además de gremios de docentes,universidades y ONG. En La Libertad,si bien sólo tres miembros del gobiernoregional y de la DRE pertenecen al COPARE,existen otros diez miembros de institucionesdel Estado 46 . También llama la atención en LaLibertad que, en tanto sólo cinco ONG pertenecenal espacio, existen nueve gremios quetambién lo integran.Esta información daría cuenta de la diversidadde instituciones, vinculadas al sector educativoen la región, que participan en este espacio dearticulación entre sociedad civil y Estado. Tambiéndice mucho de la poca participación deinstancias más locales, como las Unidades deGestión Educativa Local - UGEL y los municipiosprovinciales. Esto se explicaría porque el45 CNE, 2008.46 Instituciones del Estado como la policía, la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza, etc.92

Vigila Perúprincipal espacio donde participan estas instanciaslocales es el Consejo Participativo Local deEducación - COPALE; sólo en el caso de la UGELy del municipio, ubicados en la capital de provincia,se espera que participen en el COPARE.En cuanto a la organización del COPARE, lassiguientes regiones donde hacemos vigilanciareportaron que cuentan con reglamento interno:Piura, Cusco, Arequipa, La Libertad yCajamarca. En los reglamentos de los COPA-RE de estas regiones se establecen las comisionesde trabajo existentes. El cuadro 7.3 muestralas comisiones por COPARE reportado.Como se ve en el cuadro, las comisiones detrabajo establecidas en los COPARE de Cuscoy Arequipa se articulan a lineamientos de políticaeducativa en la región; es decir, al PER.Entonces, no queda claro quiénes harían laboresde vigilancia, de asesoría técnica y lasdemás funciones que les otorga la ley. Estamanera de conformar las comisiones podríaexplicar entonces que, en su estudio, el CNEhaya encontrado que en menos de la mitadde los COPARE existe comisión de vigilancia.De acuerdo a los reportes regionales de VigilaPerú, sólo en los casos de Cajamarca, La Libertady Piura las comisiones están establecidasde acuerdo a las estrategias del COPAREpara cumplir sus funciones. Esta situación espreocupante, en la medida en que la funciónde vigilancia adquirirá mayor importanciapara los COPARE ahora que la mayoría tienesus PER aprobados y por implementar.Ahora bien, pasemos a revisar los casos delCOPARE de Cusco y el COPARE de Piura,espacios que habían tenido un interesantedinamismo en torno a la elaboración de susPER y que, sin embargo, en el 2008 se hanvisto debilitados por diferentes motivos.Cuadro 7.3COPARECOMISIONES DE TRABAJO DE COPARE CON REGLAMENTO INTERNO DE LAS 9 REGIONES OBSERVADASPOR VIGILA PERÚComisiones de trabajoPiuraCuscoArequipaLa LibertadCajamarcaComisión de gestión pedagógica.Comisión de gestión institucional.Comisión de vigilancia y control ciudadano.Comisión técnica sociedad educadora.Comisión técnica de docencia en la región.Comisión técnica oportunidades educativas para todos y todas.Comisión técnica de gestión educativa.Comisión técnica de afirmación cultural e interculturalidad.Comisión de gestión de la calidad, equidad y primera infancia.Comisión de desarrollo curricular, innovación y desempeño docente.Comisión de articulación de las instituciones educativas de los niveles inicial, primariay secundaria con los gobiernos local y regional, y vigilancia social.Comisión técnica.Comisión de incidencia.Comisión de vigilancia.Comisión de comunicaciones.Comité de Participación.Comité de Concertación.Comité de vigilancia.Fuente: Reportes regionales Vigila Perú.93

Grupo Propuesta CiudadanaEl COPARE CuscoEl COPARE de Cusco se ha mantenido activoen el 2008, luego de la elaboración del PER,en la medida en que ha tenido una tarea concreta,motivación, voluntad política de quieneslo presiden y recursos financieros para desarrollarsus actividades. Las tareas concretasque se plantearon en este espacio fueron: talleresde revisión y ajuste del PER, apoyo a sudifusión y participación en el I Congreso Regionalde COPALE. Para el 2009, el COPARECusco se planteó la tarea de realizar un encuentrode sus homólogos del sur, en el queparticiparon los consejos de Arequipa,Huancavelica, Puno, Apurímac, Ica y Ayacucho47 . Esta actividad y las que se generen apartir de ella podrían indicar que este añomantendrá su ritmo de trabajo.El COPARE en Cusco está dirigido por las autoridadesde la Dirección Regional de Educación:la presidencia está a cargo del directorregional, como lo establece la ley y, la presidenciaejecutiva y la secretaría técnica son asumidaspor funcionarios de la DRE. Estas autoridadesse propusieron impulsar el espacio delos Consejos Participativos Locales de Educación- COPALE y sus proyectos educativos locales- PEL, por lo que organizaron el I Congresode COPALE, donde se incluyó la participacióndel COPARE, con el fin de establecerlas políticas priorizadas de los PER y PEL quese incorporarían al Plan Estratégico de la DREe incluso a los planes estratégicos de las 13Unidades de Gestión Educativa Local - UGELde la región. Al cierre de este reporte, no seconocen aún estos documentos de gestión dela DRE ni de las UGEL. Sin embargo, de darseesta articulación entre los planes estratégicossectoriales en la región y el PER, se estaría dandoun paso importante hacia la implementaciónde la política educativa regional que fuediseñada por la sociedad civil y autoridades regionalesparticipantes en el COPARE.En el COPARE Cusco participan, mayoritariamente,ONG dedicadas al quehacer educativo(28 miembros). Asimismo, participangremios profesionales y de docentes (seismiembros), cinco miembros de cooperacióninternacional, dos de gremios estudiantiles,dos de la Mesa de Concertación de LuchaContra la Pobreza - MCLCP, dos de la Escuelade Bellas Artes, entre otros. Destaca tambiénque diez miembros pertenecen a diversasUGEL en la región 48 . Sin embargo, de todosellos, los más activos son alrededor de 20,en su mayoría miembros de ONG.Aun cuando la mayoría de los miembros activosdel COPARE pertenece a ONG, hay unaarticulación entre éstos y los de la direcciónregional del sector. Uno de los representantesde la Red Educativa Regional, participante enel COPARE, señaló que esto se debía a que"las ONG le dan un carácter técnico a su participación,más que político" 49 . Es decir, hanpriorizado su acción en la asesoría técnica parala elaboración y difusión del PER y para lagestión educativa regional 50 . Entonces, el CO-PARE en Cusco no realiza acciones de vigilanciaal sector en la región, por ejemplo, porlo que no tiene mayores conflictos con las autoridadesque gestionan y presiden este espaciode concertación. De otro lado, la articula-47 En el acta de este Congreso, los COPARE participantes demandaron al gobierno central la reestructuración orgánica delCOPARE, para que la sociedad civil presida el espacio y ocupe las secretarías de economía y de actas, en tanto que la DREocupe la vicepresidencia y una secretaría, y el gobierno regional tenga a su cargo otra secretaría. De esta manera, handemandado un marco normativo que le dé más poder a la sociedad civil para convocar a las reuniones, mantener elarchivo de las decisiones tomadas en éstas y gestionar el financiamiento que pueda lograr este espacio.48 Fuente: portal web del COPARE Cusco: http://www.coparecusco.org/nosotros/49 La Red Educativa Regional agrupa a diversas ONG dedicadas al quehacer educativo en la región. Para más información,ver: http://www.reducacusco.org/50 Por ejemplo, el COPARE ha solicitado acelerar la contratación de docentes para las zonas rurales, así como laimplementación de Educación Intercultural Bilingüe – EIB, que está ya reconocida por una ordenanza regional quepromueve la enseñanza del quechua. El GR apoya en el discurso esta iniciativa, e incluso tiene una comisión técnica parala formación de maestros en diversificación curricular, constituida miembros de la Red Educativa Regional, que tambiénestá en el COPARE. Sin embargo, esta comisión no está reconocida por ninguna norma regional, por lo que no tienerespaldo y finalmente han perdido el dinamismo de su participación.94

Vigila PerúCuadro 7.4COMISIONES DE TRABAJO DEL COPARE CUSCO POR POLÍTICAS PRIORIZADAS DEL PERComisiónPolítica priorizada del PERComisión Técnica de Sociedad Educadora. Eje Nº 1.C. T. de Docencia en la Región. Eje Nº 2.C. T. de Oportunidades Educativas para todos y todas. Eje Nº 3.C. T. de Gestión Educativa. Eje Nº 4.C. T. de Afirmación Cultural e Interculturalidad. Eje Nº 5.Fuente: Portal Web del COPARE Cusco y PER Cusco.Elaboración: Vigila Perú.ción entre la DRE y las ONG en el espacio, asícomo el desarrollo de las actividades, son posiblesporque se cuenta con recursos queambas partes aportan.En Cusco, el COPARE ha optado por no ejercerplenamente su función de vigilancia de lagestión, para concentrarse en la asesoría técnicaen lo que se refiere al PER. Sin embargo,de esta manera se desvirtúa el carácter delespacio, cuyas funciones principales implicanno sólo la asesoría técnica, sino también la vigilancia;es decir, tiene atribuciones tanto técnicascomo políticas. Para realizar sus funcionesde vigilancia, además de conocer la gestióneducativa en la región, miembros delCOPARE de Cusco manifestaron su necesidadde capacitación en vigilancia.El COPARE se ha organizado en cinco comisionesde trabajo, en concordancia con el númerode ejes de políticas del PER, como semuestra en el cuadro 7.4.Lamentablemente todas estas comisiones detrabajo son técnicas y no existe comisión devigilancia.El COPARE PiuraEn el COPARE de Piura existe una situacióndiferente. Durante el 2008, el espacio se paralizó,aun cuando en años anteriores tuvo unaparticipación bastante dinámica, sobre todo enla elaboración del PER y en la vigilancia de lagestión educativa en la región. Para los que eranmiembros del COPARE hasta inicios del 2008,esta paralización tuvo motivos políticos, puesel COPARE tenía ese perfil. Y es que en Piuraexiste un espacio antecesor del COPARE: laComisión de Democratización y Moralizaciónde la Gestión Educativa – CODEM, que se creóen octubre del 2001 y estaba conformada porun grupo de docentes que proponía la formulaciónde un proyecto educativo regional 51 . Luegode la creación del COPARE, varios de losdocentes del CODEM pasaron a este espacio,con una postura bastante crítica respecto a ladirección de educación y el gobierno regional.A nivel nacional, las normativas que tienenque ver con el COPARE son la Ley Generalde Educación y el Decreto Supremo 015-2002-ED: Reglamento de Organización y Funcionesde las Direcciones Regionales de Educacióny de las Unidades de Gestión Educativa.Esta última norma reconoce al COPAREcomo un órgano de participación de la DirecciónRegional de Educación e incluso de lasUGEL. A continuación, presentamos unamatriz donde se comparan las funciones delos COPARE de acuerdo al decreto supremomencionado y las funciones del COPARE dePiura de acuerdo a su reglamento interno.51 Fuente: Reporte Regional de Piura.95

Grupo Propuesta CiudadanaCuadro 7.5COMPARACIÓN ENTRE LA NORMATIVA NACIONAL Y LA REGIONAL SOBRE FUNCIONES DEL COPARE PIURAFunciones del COPARE según D.S. 015-2002-EDe) Participar en la formulación y adecuación dela política educativa nacional a lascaracterísticas de su contexto, así como en laelaboración del Plan Estratégico Regional y delos planes educativos anuales.f) Fomentar relaciones de cooperación entre laDirección Regional de Educación y lasinstituciones públicas y privadas yorganizaciones de cooperación institucional.g) Apoyar la instauración de mecanismos devigilancia y control ciudadano que garanticenequidad, honestidad y transparencia de la gestióneducativa y rendición de cuentas.h) Establecer canales permanentes deinformación y diálogo con la población, con losConsejos Participativos de Educación de lasUnidades de Gestión Educativa y con elConsejo Nacional de Educación.Funciones del COPARE según su reglamento internoa) Participar en la formulación, seguimiento yevaluación del Proyecto Educativo Regional y delas correspondientes políticas educativasregionales para su realización, contribuyendo conel plan de proyectos de desarrollo de la regiónPiura.b) Vigilar y evaluar el funcionamiento de la educación en elámbito regional.c) Opinar de oficio sobre la política educativaregional y nacional, así como sobre temas yprocesos de carácter magisterial.d) Vigilar los procesos de selección y la gestiónpedagógica, institucional y administrativa de lasautoridades educativas en las diferentesinstancias del sector a nivel regional, proponiendocriterios y mecanismos para su implementación.e) Institucionalizar en el sector educación laconcertación y vigilancia ciudadanas.f) Promover la participación y la cooperación entrela sociedad civil y las instancias del Estado para laimplementación de proyectos educativos.Fuente: Reporte Regional de Piura. Las cursivas son propias.Como podemos notar, ambas normativascontemplan la función de vigilancia ciudadanaa la gestión educativa en la región. De ahíque durante el 2007 miembros del COPAREpiurano realizaron acciones de vigilancia a lagestión, enfrentándose a la DRE y al gobiernoregional. Esto provocó una desarticulaciónentre quienes presidían el espacio y los miembrosde la sociedad civil que participaban enél. Los representantes de la DRE tenían cadavez menos voluntad política para permitir laparticipación de los demás miembros delCOPARE y acoger sus iniciativas que, luegode la elaboración del PER, se han referido a lavigilancia a la gestión y a la demanda deimplementación de este proyecto educativo.Esto llegó a tal punto que el presidente delCOPARE dejó de convocar a las reuniones,por lo que ya desde 2007 este espacio fue perdiendosu dinamismo.De otro lado, los constantes cambios en la direcciónde la DRE llegaron a su punto más problemáticopara la organización del COPARE el15 de mayo del 2008 cuando, junto con el cambiode su presidente, sustituyeron a los demásmiembros del consejo a raíz de la nueva convocatoriaque hizo la DRE. Esta nueva gestióndel COPARE ejercería sus funciones del 2008al 2012. Sin embargo, durante todo el 2008 nose han reunido ni han realizado ninguna otraactividad porque el director regional aún no losha convocado. Además, de sus nuevos 39 representantestitulares, 12 pertenecen a ciudadesde fuera de la capital provincial, por lo quees posible que tengan dificultades para reunirse.De otro lado, de los ocho miembros de sujunta directiva –sin contar al director regional-, sólo dos provienen de instituciones especializadasen el tema educativo y otros dos representana universidades públicas 52 .52 En la nueva conformación del COPARE, ya no participan ni el SUTEP, ni el SUTER, ni el SUTE; y tampoco miembros enla categoría de "personalidades ilustres".96

Vigila PerúDe acuerdo al nuevo secretario técnico delCOPARE, en el 2009 se espera elaborar el Plande Desarrollo del COPARE. También seránecesario entonces contar con comisiones detrabajo, asesoría técnica y recursos.La experiencia de los dos casos presentadosmuestra que, de las condiciones anotadas porStojnic y Sanz (2007) para el buen desempeñode las funciones del COPARE, las que tienencrucial importancia son la voluntad políticade quienes presiden el espacio y la complejidadde las tareas que se planteen. Anteesta situación, hemos visto cómo en el Cuscose ha optado por dejar de lado el desempeñode una de sus funciones: la vigilancia; por loque el trabajo de acompañamiento, apoyo yasesoría a la gestión educativa regional ha constituidola principal función desempeñada porel COPARE en el 2008. De este modo, enCusco el COPARE ha perdido el carácter mixtoque de acuerdo a la ley tiene: debe ser un espaciode asesoría técnica, pero también devigilancia. Por otro lado, en Piura el COPAREmás bien cumplió con la función técnica deelaboración del PER, mientras iba priorizandola función de vigilancia a medida que lo concluía,lo que terminó con la desactivación delespacio, como hemos relatado.Una salida para lograr el cumplimiento deambas funciones del COPARE tendría queser que estos espacios cuenten con comisionesde vigilancia capaces de realizar una vigilanciaobjetiva, con temas definidos eindicadores claros y medibles, que permitanhacer un seguimiento a lo largo del tiempo.De aquí en adelante, con los PER ya elaborados,la función de vigilancia tendrá unaimportancia creciente. Entonces, de continuarla situación descrita de inexistencia decomisiones de vigilancia en la mayoría deCOPARE y de falta de capacitación técnicapara realizar esta función, los problemas parala participación y articulación efectiva entresociedad civil y Estado en materia educativacontinuarán.7.1.2 Situación de los CRS a nivelnacional y análisis de casosLos CRS tienen la misma estructura de funcionamientoy organización que los COPA-RE. De acuerdo a información proporcionadapor el Sistema Nacional Coordinado yDescentralizado de Salud – SNCDS, todas lasregiones en el país cuentan con CRS 53 . Sinembargo, como también se ha reportado enVigila Perú, este espacio ha ido retrocediendoen términos de participación. Incluso, encasos como el de Áncash, el espacio se ha limitadoa la ejecución de actividades por encargodel Ministerio de Salud desde el nivelcentral, como las campañas de vacunación,que no tienen que ver con las funciones deeste consejo. Para analizar en profundidad elfuncionamiento de este espacio en el 2008,presentamos los casos de Piura –donde el CRSparalizó sus actividades– y de Cusco –donde,por el contrario, se mantuvieron sus acciones,aunque en menor medida que el año anterior54 . De esta manera, buscamos identificarlos puntos críticos para el desempeño de lasfunciones de estas instancias de participacióny articulación entre Estado y sociedad civil enmateria de salud.El CRS CuscoEn el CRS de Cusco, el subdirector regionalde Salud asume la secretaría técnica de coordinación,mientras que el director regionalasume la presidencia. En cuanto a sus miembros,el tipo de institución que tiene más re-53 Ponencia presentada por el secretario de Coordinación del Consejo Nacional de Salud, Luis Flores Paredes, en el evento"Orientaciones y prioridades de política de Salud", realizado el 2 de diciembre de 2008 en el Paraninfo del MINSA.54 En el 2007 reportamos diez reuniones que tuvo el CRS de Cusco en el año, para la conformación de un ConsejoConsultivo Coordinador y de seis mesas temáticas: nutrición y seguridad alimentaria, salud materno perinatal y CRED,salud comunitaria, cuidado y prevención de enfermedades crónicas degenerativas del adulto mayor, salud sexual yreproductiva, política de medicamentos y desarrollo de recursos humanos en salud.97

Grupo Propuesta Ciudadanapresentantes (10) son las ONG; le siguen loscolegios profesionales en Salud, con cinco representantes;los hospitales, con tres representantes;y las universidades y la policía con dosrepresentantes cada una. Existe también unrepresentante de la Asociación Regional deMunicipios de Cusco, un representante de lostrabajadores del sector Salud, uno de una organizaciónsocial de base, uno de la FederaciónMédica, uno de la Federación Departamentalde Trabajadores del Cusco, uno de laMesa de Concertación de Lucha Contra laPobreza - MCLCP y uno de Cooperación Internacional.De parte del Estado, participanel director regional de Vivienda, Construccióny Saneamiento, el director regional de Educacióny un representante del Programa Nacionalde Asistencia Alimentaria - PRONAA 55 .La composición de los miembros del CRS entonceses bastante diversa, logrando un equilibrioentre Estado y sociedad civil.De otro lado, en el comité ejecutivo del consejoparticipan como mayoría: tres profesionalesde la Salud, representantes de la UniversidadSan Antonio Abad, del Colegio Médicoy del Colegio de Enfermeras respectivamente;y tres funcionarios del gobierno regional:el director regional de Salud, el directorregional de Educación y el subdirectorregional de Salud. Otros miembros del comitéejecutivo son: un representante de la Mesade Concertación de Lucha Contra la Pobreza- MCLCP, uno de UNICEF y el gerente de laRed Asistencial de ESSALUD Cusco 56 . Estoquiere decir que la participación más activaen este espacio recae en los profesionales dela salud organizados y en el gobierno regional,mientras que las ONG lo hacen en menorproporción.En el 2008, los miembros del CRS se reunieronsólo cuatro veces, entre julio y noviembre57 . En la primera reunión constituyeronseis mesas temáticas para la asesoría y vigilanciade las acciones del Gobierno Regionaly de la Dirección Regional de Salud - DIRESAen esos temas, que constituyen las políticaspriorizadas del Plan Regional Concertado deSalud 58 . Los temas de las mesas son: 1) luchacontra la muerte materno neonatal, 2) desnutricióninfantil, 3) enfermedades degenerativasdel adulto mayor, 4) saneamiento, 5) saludambiental y 6) discapacidad. En la segunday tercera reuniones, elaboraron el reglamentodel CRS; y en la última aprobaron elreglamento y el plan de trabajo de las mesastemáticas. Como hemos señalado antes, ya enel 2007 se habían conformado también mesastemáticas. Una muestra del retroceso enel dinamismo de este espacio es la reduccióndel número de reuniones este año a cuatro,comparado con las diez del año pasado. Detodos modos, destaca la aprobación de un reglamentoque recoge básicamente todos loslineamientos del artículo 8º de la Ley del SistemaNacional Coordinado y Descentralizado deSalud, sobre el Consejo Regional de Salud; asícomo el planteamiento de planes de trabajopara las mesas temáticas.El CRS PiuraEn Piura, el antecedente más inmediato delCRS es el Consejo Consultivo Regional deSalud, conformado en el año 2002 por concejosdistritales, ONG, colegios profesionales,universidades, sector Educación, ConsejoTransitorio de Administración Regional -CTAR Piura, efectores de salud, representantesde Comunidad Local de Administración55 Resolución Ejecutiva Regional Nº 834-2008-GR Cusco/PR del 10 de junio de 2008.56 Resolución Ejecutiva Regional Nº 846-2008-GR Cusco/PR del 17 de junio de 2008.57 El director regional de Salud, que preside el CRS, anotó también que se convocó a otra reunión para el 22 de diciembre,pero no hubo quórum para llevarla a cabo.58 El PRCS de Cusco fue oficializado por el gobierno regional a través de la ordenanza N° 0342005 GRC / CRC en octubrede 2005.98

Vigila Perúen Salud - CLAS, entre otros. Este consejo fueoficializado por R. P. Nº 1274/CTAR PIURAdel 30 de diciembre de 2002.El CRS fue oficializado mediante ordenanzaregional Nº 030-2004 del gobierno regional.Ya desde un diagnóstico elaborado por HelenLuna, ex secretaria técnica del CRS, se señalabaque existía en la práctica poca participaciónde la sociedad civil en este espacio, teniendomás bien "cierta inclinación medicalizada"; esdecir, quienes participaban más, junto a losfuncionarios de la DIRESA, eran profesionalesde la salud organizados 59 .En 2008, el CRS ha estado totalmente paralizado,de acuerdo a lo señalado por algunos desus miembros. Sólo se convocó a una reuniónel 27 de febrero, que tuvo poca asistencia. Estasituación es preocupante en la medida en queel Plan Regional Concertado de Salud aún nose ha terminado. De otro lado, según el gerentede Desarrollo Social del Gobierno Regional,hacia fines de 2008 se estaban realizando losúltimos talleres de culminación del PRS, trabajandocon indicadores del Presupuesto porResultados. Sin embargo, los miembros delCRS que no pertenecían al Gobierno Regionalno han participado en esos talleres. Al momentodel cierre de este reporte, aún no se ha terminadode elaborar el PRS.No obstante que el CRS tiene una tarea concretaque realizar, la elaboración del PRS, nola hace por la poca voluntad política del directorde la DIRESA para convocar a las reuniones,así como también por la falta demotivación de los mismos integrantes delCRS para reunirse. Este desinterés es explicadopor algunos de sus miembros con elargumento de que el CRS no tiene caráctervinculante en la política regional del sector.Asimismo, la escasez de presupuesto tambiénha sido mencionada como una de sus principalesdificultades.La falta de participación de la sociedad civilen este espacio es preocupante, pues podríaimplicar la reducción de las posibilidades defortalecer la función de vigilancia del CRS, entanto que los miembros del Gobierno Regionalque integran el espacio no se vigilarán a símismos. Además, al no contar con recursosque pueda aportar la sociedad civil, el espaciose hace dependiente exclusivamente delfinanciamiento que puedan darle la DIRESAy/o el Gobierno Regional.7.2 PLANES REGIONALES DE EDUCACIÓN YSALUD. LOS CASOS DE PIURA Y CUSCOEn esta parte, presentamos una mirada a losplanes regionales sectoriales de Piura y Cusco,como casos particulares, que han sido productode la activa participación del COPARE y delCRS en estas regiones. Como hemos adelantado,tanto Cusco como Piura cuentan ya consus planes educativos regionales – PER; en tantoque sólo Cusco cuenta con su Plan RegionalConcertado de Salud – PRS. Una entrada parahacer seguimiento a la implementación de estosplanes consiste en identificar si existen proyectosde inversión pública aprobados y/o actividadespara la implementación de las políticaspriorizadas en Educación y Salud. El reporteregional de vigilancia de Piura presentaesta información sobre el PER; y en el caso delCusco, dado que el Plan Operativo Anual - POAde las direcciones regionales de Educación yde Salud no estaban disponibles, no se pudohacer este seguimiento 60 .59 Helen Luna. Diagnóstico situacional del Consejo Regional de Salud de Piura. Documento de Trabajo. Proyecto: Articulaciónentre sociedad civil y Estado en el proceso de descentralización en Piura; ejecutado por CIPCA Piura con el apoyo dela Fundación ALBOAN y el Ayuntamiento de Pamplona-España. Piura, junio 2006.60 En el Cusco, el plan estratégico 2009– 2013 de la DRE estuvo en pleno proceso de elaboración a finales del 2008.99

Grupo Propuesta CiudadanaPor ello, en esta sección presentaremos unabreve comparación entre los planes de desarrolloconcertado de Piura y de Cusco, y laspolíticas priorizadas de sus PER respectivos.Asimismo, en Cusco, veremos qué políticaspriorizadas del PRS están incluidas en el PlanConcertado de Desarrollo Regional – PCDRy en el Plan Operativo Anual – POA de laDIRESA. En el caso de Piura, mostraremos laincorporación de las prioridades del PER enel PRDC y, en los proyectos para el sector formuladosy en ejecución por el Gobierno Regional.Es importante reconocer, de todos modos,que es posible que los gobiernos regionales,a través de las direcciones sectoriales, ejecutenpolíticas articuladas a las prioridades delPER y PRS, aun cuando no necesariamenteestén incorporadas en sus políticaspriorizadas. Sin embargo, si bien es ciertoque los planes regionales de desarrollo concertadode los gobiernos regionales fueronelaborados antes de los proyectos regionalesen Educación y Salud, dichas herramientasdeben actualizarse incorporando las prioridadesestablecidas en los PER y en los PRS.Esto debe ser así sobre todo si tenemos encuenta que estos proyectos ya están reconocidospor los gobiernos regionales en los casosque presentamos, mediante ordenanzasy/o resoluciones directorales.7.2.1 Políticas priorizadas en el PER ypolíticas del Plan de Desarrollo RegionalConcertado del Gobierno Regional deCusco en materia educativaEl siguiente cuadro muestra la coincidenciaentre las políticas priorizadas del PER y elPDRC del Gobierno Regional de Cusco.Destaca que en el PCDR se reconoce al CO-PARE como la instancia encargada de proponerlos lineamientos de política educativa.Entonces, el gobierno regional estaría asu-Cuadro 7.6POLÍTICAS PRIORIZADAS DEL PER CUSCO Y POLÍTICAS DEL PDRC DEL GOBIERNO REGIONALEN MATERIA EDUCATIVAPolíticas priorizadas del PER (Resumen)Proyectos del Plan de Desarrollo Regional Concertadodel GR: Eje 2: Potenciar el factor humano. Objetivoespecífico: Contribuir a superar la situación de extremapobreza por medio de la acción educativa.Docencia en la región (Eje Nº 2) ——————Política 6: Formación docente, inicial ycontinua, intercultural bilingüe.Gestión educativa (Eje Nº 4)Política 16: Construir y desarrollarparticipativamente currículos interculturalesy concertar estándares de evaluación deaprendizajes en todos los niveles ymodalidades educativas.Política 17: Gestión educativa descentralizaday participativa a nivel regional y local.Dar coherencia y garantizar un proceso educativosistemático, articulándolo por medio de un currículopertinente, basado en las raíces culturales y enmarcadoen el desarrollo local, regional y nacional; conformandopara ello un equipo de trabajo multidisciplinario(COPARE) encargado de proponer lineamientosde política educativa.Fuentes: Proyecto Educativo Regional Cusco al 2021, entrevista con miembro de la sociedad civil participante en el COPARE y PlanEstratégico de Desarrollo Regional Concertado Cusco al 2012.100

Vigila Perúmiendo la política priorizada del PER, por loque es necesaria la actualización del PRDC,elaborado en el 2002, mediante un plan demediano plazo que incorpore las políticaspriorizadas en el PER 61 .Ahora bien, el siguiente cuadro muestra otraspolíticas relacionadas al sector Educación enla región, que han sido incluidas en el PRDCaun cuando no son parte de las políticaspriorizadas del PER.Los proyectos en materia educativa contempladosen el PRDC de Cusco muestran queexiste una preocupación en el Gobierno Regionalpor mejorar la calidad de la educación.Sin embargo, como hemos señalado, es necesariala actualización del PRDC para quepueda articularse a las políticas priorizadasdel PER.7.2.2 Políticas priorizadas en el PER ypolíticas del Plan de Desarrollo RegionalConcertado del Gobierno Regional dePiura en materia educativaComo vemos a partir del cuadro 7.8, existearticulación entre las políticas priorizadasdel PER y los objetivos del PDRC. Sin embargo,como se señala en el Reporte Regionalde Balance 2008 de Vigila Perú de Piura,los proyectos de inversión ejecutados por elgobierno regional en materia educativa noson parte de la priorización de políticas delPER que se articulan a los objetivos delPDRC 62 .Cuadro 7.7POLÍTICAS EDUCATIVAS PLANTEADAS EN EL PLAN DE DESARROLLO REGIONAL CONCERTADO CUSCO AL 2012ProgramaPrograma de erradicacióndel analfabetismo.Programas especialesde educación.Fortalecimiento de lasredes educativas.Articulación del sistemaeducativo básico conel superior (universitario,institutos y otros).ProyectoDiseño metodológico de alfabetización.Formación de alfabetizadores.Educación para adultos mayores.Educación para niños abandonados.Educación para niños con habilidades especiales y alto coeficienteintelectual.Educación para niños y jóvenes trabajadores.Inclusión escolar: matrícula oportuna, permanencia escolary conclusión de la educación básica.Medición de logros educativos.Infraestructura y equipamiento educativo.Capacitación escolar y docente en el área rural.Validación, difusión y consolidación de las redes educativas.Evaluación y monitoreo docente, en especial en el medio rural.Reorganizar el sistema administrativo de las DRED, de las USES y de ADES.Sensibilización y difusión de las responsabilidades de los actores queintervienen en la educación por niveles y modalidades educativas.Adecuación de los diferentes niveles educativos.Promoción y revaloración de la educación técnico-productiva.Fuente: Plan Regional de Desarrollo Concertado Cusco al 2012.61 En la mayoría de regiones, incluida Cusco, los planes de desarrollo concertado son a largo plazo. En Cusco, por ejemplo,es al 2012. Una manera de facilitar el cumplimiento de los planes es realizar también versiones de mediano plazo.62 Para mayor información sobre los proyectos formulados y los ejecutados por el GR Piura, ver el anexo Nº 1.101

Grupo Propuesta CiudadanaCuadro 7.8ARTICULACIÓN ENTRE LAS POLÍTICAS PRIORIZADAS DEL PER PIURAY EL PDRC DEL GOBIERNO REGIONALPolíticas priorizadas del PERObjetivos del Plan de Desarrollo Regional Concertado del GRObjetivo específico estratégico: Educación y desarrollo de capacidadesPolítica 8: Fortalecer yampliar el desarrollo deprogramas integrales deatención a la primera infancia,a través de accionesmultisectoriales y de gestióncompartida entre la comunidady el gobierno local y regional.Política 15: Mejorar laformación inicial y en serviciode los y las docentes de laregión para garantizar lamediación de aprendizajesde calidad, compromisocon la gestión de susinstituciones educativas,promoviendo su desarrolloprofesional y la afirmaciónde su rol en el cambiosocial.Objetivo 2: El gobierno regional, gobiernos locales e instituciones educativasaseguran la atención de las necesidades integrales educativas de la población,incrementando la cobertura, calidad y equidad de la atención especialmenteen Educación Inicial y Secundaria, priorizando el área rural, desarrollandonuevas formas de atención acordes a la realidad.Objetivo 1: Los educandos de la región logran aprendizajes de calidadmejorando las condiciones de educabilidad, desempeño docente, la pertinenciadel currículo, la gestión educativa y una adecuada infraestructura yequipamiento.Fuentes: Proyecto Educativo Regional Piura y Plan de Desarrollo Regional Concertado a mediano plazo 2007–2011.Los casos de Cusco y Piura muestran que si bienlos PER han sido reconocidos por los gobiernosregionales de estos departamentos, aún no existecoincidencia entre las políticas priorizadas de losPER y las políticas sectoriales consideradas en losPlan de Desarrollo Regional Concertado - PDRC.Entonces, estos últimos deben actualizarse incorporandolas políticas priorizadas de los PER.7.2.3 Políticas priorizadas del PRS y políticasde Salud del Gobierno Regional de CuscoEl cuadro 7.9 muestra las políticas de Saluddel PDRC y las anotadas en el Plan OperativoAnual - POA de la Dirección Regional deSalud Cusco - DIRESAC, así como las políticaspriorizadas del PRS. Para el sectorsalud, este cuadro muestra que elGobierno Regional de Cusco sí recoge laspolíticas priorizadas del PRS, a través dela DIRESAC. Sin embargo, aun cuandoel PDRC plantea importantes proyectosen salud, como los que mostramos en elcuadro 7.10, son sólo dos los que se relacionancon las políticas priorizadas delPRS. Por eso, es importante que el PRDCse actualice e incorpore las políticaspriorizadas.102

Vigila PerúCuadro 7.9Políticas priorizadasdel PRSPOLÍTICAS PRIORIZADAS DEL PRS CUSCO, POLÍTICAS DE SALUD DEL PRDC DEL GRY POLÍTICAS DEL POA DE LA DIRESAC 2008Plan de Desarrollo RegionalPlan Operativo AnualConcertado Cusco al 2012 de la DIRESAC - 2008Muerte materno-neonatal. ———— Objetivo 5: Mejorar la saludmaterno-neonatal.Desnutrición infantil. ———- Objetivo 4: Reducir la desnutricióncrónica de niños menores de cincoaños.Enfermedades ———— Objetivo general: Reducir ladegenerativas.mortalidad en IRA, EDA y otrasenfermedades prevalentes.Saneamiento. Eje 8 – Objetivo específico: Objetivo general: Fortalecer laInstalación de sistemas de agua, implementación de la regulación ydesagüe, tratamiento de aguas control sanitario del sector públicoservidas y letrinización.y del subsector privado.Control de la calidad de los serviciosde agua en la ciudad del Cusco.Salud ambiental. ————Discapacidad. ———— Promover, fortalecer e implementarlas acciones de promoción dentrodel modelo de atención integral yasistencia social para la poblaciónpobre, extremo pobre ydiscapacitados.Fuentes: PRS Cusco, PDRC Cusco y POA DIRESAC 2008.Políticas de Salud del Gobierno Regional de CUscoCuadro 7.10PROYECTOS EN MATERIA DE SALUD DEL PDR DEL GOBIERNO REGIONAL DE CUSCOProyectos en materia de salud del PDRC – Gobierno Regional CuscoEje 8: Desarrollar la actividad agrícola en torno a la puesta en valor de la biodiversidad• Prevención de riesgos y daños en la salud de la población.• Ejercicio de derechos sexuales y reproductivos.• Maternidad segura y cuidado y protección al perinato.• Utilización de la medicina natural por parte de la población.• Fortalecimiento de capacidades para la gestión comunal de la salud, saneamiento y seguridadalimentaria.• Construcción, mejoramiento y equipamiento de establecimientos de salud.• Centro regional de investigación en salud, saneamiento básico y seguridad alimentaria.• Desarrollo de recursos humanos en salud.103

Grupo Propuesta Ciudadana7.3 GESTIÓN PRESUPUESTAL EN EDUCACIÓNComo describimos en el capítulo 1, en los últimosaños el Estado peruano ha incrementadosus ingresos como consecuencia del crecimientoeconómico. Esto ha hecho que el presupuestopúblico y, dentro de éste, el presupuestopara la función Educación y Culturase incremente. En términos absolutos, estepresupuesto se incrementó, posicionándoseen el segundo puesto del presupuesto públicoen el 2008, con S/. 14,554 millones, en comparacióna los S/. 7,556 millones que tenía enel 2004. Sin embargo, en términos relativos,el presupuesto para Educación y Cultura alcanzael 16% del presupuesto público total,siendo incluso menor que en el 2004, cuandollegó a 18%. Con estas cifras el Perú es uno delos países que menos invierte en Educación yse mantiene entre los países con la peor educaciónde América Latina y El Caribe 63 .Varios informes indican que la calidad educativaen el Perú no ha mejorado, y que elrendimiento escolar ha disminuido duranteestos años. Según estadísticas del Ministeriode Educación, se evidencia que el mayor problemade la educación es la calidad. Según laúltima evaluación de rendimiento escolar realizadaen el año 2007, sólo 15.9% de los alumnosde segundo grado de primaria apruebalos test de comunicación integral y 7.2%aprueba los test matemáticos. La educaciónno ha mejorado desde el 2004, año en que serealizó una evaluación similar 64 .En esta parte, describimos la evolución delpresupuesto del gobierno nacional y de losgobiernos regionales para la función Educacióny Cultura en el período 2004-2008. Luego,presentamos una mirada comparativa deeste presupuesto del 2008 en los tres nivelesde gobierno: nacional, regional y local.Evolución del presupuesto del gobiernonacional 2004 – 2008En el gobierno nacional, salta a la vista el incrementodel presupuesto proveniente de la fuenteRecursos ordinarios que, siendo la principalfuente de financiamiento, creció a una tasa promedioanual de 18%. Estos recursos fuerondestinados principalmente a las bonificacionesextraordinarias de carácter no remunerativo nipensionable, que se han otorgado a los docentestodos los años desde el 2001 y a infraestructuraeducativa. Durante el crecimiento económico,el Ministerio de Economía y Finanzas hamantenido el carácter extraordinario y no remunerativode estas bonificaciones.La segunda fuente más importante, que hatenido un crecimiento importante en estosaños, es Recursos directamente recaudados,debido a los mayores ingresos por los bienesy servicios que prestan las entidades del sectorEducación. Esta fuente ha crecido a unatasa promedio anual de 17%. Estas dos primerasfuentes han servido para sustentar losprogramas que requieren de los rubros bienesy servicios e inversiones. (Ver gráfico 7.1)Entre otras fuentes de financiamiento, destacatambién el incremento de la fuenteDonaciones y Transferencias, que comprendelos recursos transferidos a las universidadesnacionales por el 20% de los recursos delcanon que reciben los gobiernos regionalesde los departamentos donde hay minería ehidrocarburos 65 . Las transferencias del 10%del Fondo de Desarrollo Socioeconómico deCamisea - FOCAM, que se destina a las uni-63 CEPAL. Anuario Estadístico 2008.64 Evaluaciones Censales, Unidad de Medición de la Calidad, Ministerio de Educación: http://www2.minedu.gob.pe/umc/index2.php?v_codigo=52&v_plantilla=265 Según la Ley Nº 28007, modificatoria a la Ley del Canon, los gobiernos regionales deben transferir el 20% del canon alas universidades públicas de la región para financiar proyectos de "inversión tecnológica y científica que potencien eldesarrollo regional".104

Vigila PerúGráfico 7.1Fuente: SIAF Amigable – MEF.Elaboración: Vigila Perú.versidades nacionales de los departamentospor donde pasa el ducto del gas, también conformaesta fuente de financiamiento. Ambasfuentes, ubicadas en "Otros", presentaron uncrecimiento marcado entre los años 2006 y2008, cuando se dispararon los precios de losminerales y se inició la extracción del gas deCamisea. La ejecución de los recursos provenientesdel canon gestionados por las universidadespúblicas, alcanzaron un 34% en el2008, lo que refleja una eficacia baja de la gestiónen estas entidades.De otro lado, la fuente de recursos por Operacionesoficiales de crédito externo se hanreducido, de S/. 75 millones de soles en el 2004a S/. 66 millones en el 2008; habiendo llegadoa su punto más alto en el 2005 y 2006, conS/. 189 millones y 151 millones, respectivamente.Estos créditos financiaban el "ProgramaMejoramiento de la Calidad de la EducaciónSecundaria" (Banco Interamericano deDesarrollo), y el "Programa de Educación enÁreas Rurales" (Banco Internacional de Reconstruccióny Fomento).En este contexto de recursos fiscales crecientesel gobierno actual decidió destinar mayoresmontos a los tres programas nacionalesgestionados desde el nivel central. Estos programasnacionales, adscritos al pliego Ministeriode Educación, son: Programa Nacionalde Movilización por la Alfabetización –PRONAMA, Programa Nacional de Formacióny Capacitación Permanente –PRONAFCAP, y Programa Nacional de InfraestructuraEducativa – PRONIED.El PRONIED, anteriormente Instituto de Nacionalde Infraestructura Educativa y de Salud(INFES), creado en octubre de 2006, contócon recursos económicos del "shock deinversiones". Para conocer el número de institucioneseducativas a intervenir, esta unidadejecutora solicita a las direcciones regionalesde educación y/o a las unidades de gestióneducativas locales, el número de colegiosen estado de grave deterioro. Inicialmente elPRONIED ejecutaba directamente el presupuestopara obras, pero el año 2007 comenzóa transferir recursos a los gobiernos regionalesy locales. En el 2008 se transfirió eldinero directamente a los directores de lasinstituciones educativas, vigilados por uncomité veedor conformado por el alcalde, eldirector del centro educativo y el presidentede la Asociación de Padres de Familia -APAFA. Las acciones de control a la gestiónde recursos de los directores de institucioneseducativas están a cargo de las oficinas de controlde las direcciones de educación de losgobiernos regionales y las unidades de gestióneducativa local, quienes informan los resultadosal Ministerio de Educación.105

Grupo Propuesta CiudadanaEste programa contó con un presupuestosignificativamente mayor en comparación alos otros: en el 2007 tuvo un PresupuestoInstitucional Modificado - PIM de S/. 339 millonesy en el 2008 el monto ascendió a S/. 711millones, de los cuales sólo logró ejecutar 42%y 63%, respectivamente (ver gráfico 7.2). Ademásde la baja eficacia en el gasto se han detectadoproblemas en la gestión misma de lasobras. En algunas visitas realizadas en el 2007por la Contraloría General de la República, sedetectaron irregularidades en las licitaciones,en los expedientes técnicos de mantenimiento,diferencias entre los metrajes verificadosen obra y los señalados en el expediente, personalno especializado para la ejecución de lostrabajos contemplados en los contratos, obrasparalizadas y hasta obras no iniciadas cuandodebían estar culminadas. El problema es que– según la Contraloría General de la República- el PRONIED sólo construye y rehabilitainfraestructura educativa pero no cuenta conun sistema de información para hacer seguimiento,evaluación y monitoreo a la ejecucióne impacto de estas obras 66 .Por su parte, el Programa Nacional de Formacióny Capacitación Permanente -PRONAFCAP está dirigido a docentes deEducación Básica Regular y EducaciónIntercultural Bilingüe, en atención a los resultadosde las evaluaciones censales y/omuestrales de los docentes. Este programaconvoca prioritariamente a las universidadespúblicas y/o privadas, así como a otras institucionesde educación superior de prestigiopara que participen en el proceso de formacióny capacitación permanente de los docentesen cada departamento.El PRONAMA, con menores recursos, ha ejecutadomás debido a que su principal grupo degasto es la compra de bienes y servicios. Asimismo,el PRONAMA ha transferido duranteel año, a los gobiernos regionales y locales, recursosnecesarios para el pago de las propinasde los facilitadores y supervisores de los círculosde alfabetización de cada departamento.La participación de los gobiernos locales en elprograma consiste básicamente en la elabo-Gráfico 7.2Fuente: SIAF Amigable – MEF.Elaboración: Vigila Perú.66 Contraloría General de la República. Programas Sociales en el Perú, Elementos para una propuesta desde el control gubernamental.Febrero 2008.106

Vigila Perúración del padrón de analfabetos de los centrospoblados en el ámbito distrital y en elmonitoreo del desarrollo de círculos de alfabetizaciónen su jurisdicción. De otro lado, laOficina General de Administración del Ministeriode Educación compra y entrega a los gobiernosregionales, a través de las UGEL, losequipos audiovisuales, materiales educativos,materiales de apoyo pedagógico y útiles.En este programa se han encontrado problemasde articulación y coordinación entre lostres niveles de gobierno, donde muchas vecesel Programa Nacional coordina directamentecon el nivel local sin incluir la participacióndel gobierno regional.Desde las regiones, se percibe que la ejecucióncentralizada de estos programas no ha producidolos resultados esperados en beneficio de lapoblación, porque ésta se ha realizado de maneradesarticulada y la capacitación a losfacilitadores fue muy débil. Por ello, existe unademanda para descentralizar la gestión de losprogramas, para que sean las autoridades regionaleslas que tengan la responsabilidad dedecidir sobre su formulación y ejecución, deacuerdo a las funciones que la Ley Orgánica deGobiernos Regionales les otorga 67 .En suma, la información presentada muestraque el gobierno nacional tiene dificultadespara ejecutar el presupuesto de estos tres programasasegurando eficacia en el gasto e impacto.Para ello, hace falta trabajar más en lacoordinación y articulación interinstitucionaly en el diseño de un buen sistema de seguimientoy control. Es necesario transferir capacidadesa los gobiernos regionales y localespara la gestión de estos programas, así comorealizar pilotos descentralizados con aquellosgobiernos regionales que ya tienen planes dealfabetización como Cusco y Cajamarca; y planesde capacitación docente, como Junín,Ucayali, Lambayeque y San Martín. De esamanera, se puede tener una ejecución más eficientey se puede lograr mayor impacto.Evolución del presupuesto de losgobiernos regionales 2004 – 2008Al iniciarse las transferencias de funciones alos gobiernos regionales, los sectores Educacióny Salud tuvieron un tratamiento especial:la ley de descentralización señalaba queéstas se transferirían en la cuarta y última etapadel proceso. Sin embargo, en el 2006 elPlan Anual inició el proceso de transferenciadel sector Educación con seis funciones.Ahora bien, en cuanto a la transferencia de recursos,en el año 2006, el Informe de la Secretaríade Descentralización indicaba que los sectoresdel gobierno nacional no contaban conmás recursos a transferir a los gobiernos regionales.El argumento era que las funciones transferidascorrespondían a las que venían ejerciendode manera desconcentrada los ConsejosTransitorios de Administración Regional -CTAR. Entonces, al realizarse el cambio hacialos gobiernos regionales, estos últimos contabancon los recursos que administraban losCTAR. De esta manera, el Ministerio de Educación,durante el proceso de acreditación delaño 2007, señaló que las transferencias de lafunción Educación a los gobiernos regionalesya estaban en las direcciones regionales.A pesar de que no hubo transferencia de recursosdel gobierno nacional asociadas a lasfunciones, desde el año 2004 en adelante hahabido un incremento de los recursos de losgobiernos regionales para Educación.Entre el 2004 y 2008 el presupuesto total delos gobiernos regionales para la función Edu-67 De acuerdo al artículo 47º del capítulo II de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, es función de los gobiernosregionales "formular, aprobar, ejecutar, evaluar y administrar las políticas regionales de educación, cultura, ciencia ytecnología, deporte y recreación en la región".107

Grupo Propuesta CiudadanaGráfico 7.3Fuente: SIAF Amigable – MEF.Elaboración: Vigila Perú.cación y Cultura se incrementó a una tasa decrecimiento promedio anual de 10%, pasandode S/. 4,600 millones en 2004 a S/. 6,703millones en el 2008. Como se puede ver en elgráfico 7.3, el incremento del presupuesto sedebe básicamente al crecimiento de los Recursosdeterminados en 59% (canon mineroprincipalmente), correspondiente a los gobiernosregionales donde se explotan los recursosnaturales; y en menor medida al crecimientode los Recursos ordinarios – en 6% promedioanual menor al del gobierno nacional, que fuede 18%.Tomando en cuenta el crecimiento de los recursosfiscales del país, llama la atención quelos recursos de los gobiernos regionales paraeducación se hayan incrementado a una tasabaja en relación a la del gobierno nacional.Mientras tanto, sólo los gobiernos regionalesque tienen importantes ingresos por la fuentecanon han podido destinar mayores recursospara educación, principalmente para la construcciónde infraestructura educativa y deportiva.Sin embargo, existen algunos casos comoel de los gobiernos regionales de Cusco, Ancash,Moquegua, Pasco, Tacna, entre otros, que utilizaronestos recursos para el pago de planillasde docentes en el año 2007, y también para laconstrucción de estadios. En Ancash, por ejemplo,se ha priorizado el proyecto de construccióndel estadio Rosas Pampa de Huaraz, cuyoproceso de licitación fue denunciado ante la SegundaFiscalía Provincial Penal de Huaraz porel alcalde de Nuevo Chimbote.Presupuesto de los tres niveles de gobiernopara Educación y Cultura en el 2008El siguiente gráfico muestra la participaciónde cada nivel de gobierno en el presupuestototal para el sector Educación, por departamento.Como hemos señalado, los gobiernosregionales tienen la mayor participación entodos los departamentos, con excepción deLima; luego está el gobierno nacional y, finalmente,los gobiernos locales que tienen mayorpresencia en aquellos departamentos conimportante actividad minera o de hidrocarburos.(Ver gráfico 7.4)En el caso de Lima, la mayor importanciapresupuestal del gobierno nacional se debe aque allí funcionan la mayoría de instancias na-108

Vigila Perúcionales encargadas de la gestión educativa,que gastan principalmente en bienes y servicios(es decir pago de consultorías, elaboracióny pago de materiales de enseñanza y, pagode propinas y viáticos, por ejemplo dealfabetizadores, capacitadores, etc.). Además,en Lima funciona el Ministerio de Educación,el Instituto Nacional de Cultura, el InstitutoGeofísico del Perú, la Biblioteca Nacional, elConsejo Nacional de Ciencia y Tecnología -CONCYTEC, el Instituto Peruano del Deportey nueve universidades públicas.Los departamentos con importantes ingresospor canon minero son Ancash, Tacna,Cajamarca, Pasco y Moquegua, en donde elpresupuesto de los gobiernos locales es alto yes ejecutado principalmente en infraestructuraeducativa.En general, el nivel de gobierno con mayorpresupuesto y mejor avance de ejecución esel gobierno regional, debido a que es el encargadode pagar los sueldos y pensiones delos docentes en los departamentos (ver 7.11).Para regiones que cuentan con recursos delcanon y ante la deuda salarial que tenían losgobiernos regionales con los maestros, el Ministeriode Economía y Finanzas - MEF autorizóa nivel nacional, mediante decreto de urgenciaNº 013-2007, utilizar los recursos provenientesdel canon y sobre canon para habilitarplazas docentes y atender el déficit delservicio educativo. De otro lado, los gobiernosregionales cuentan con escasos recursospara otro tipo de gastos operativos e inversiones,salvo los que reciben canon.En todos los departamentos el gobierno nacionalpresenta un menor avance de ejecución queel gobierno regional. Por ejemplo, donde ha tenidoun mínimo avance es en Ancash,Huancavelica, Piura, Ayacucho, y Amazonas. EnAmazonas, por ejemplo, la baja ejecución(63.6%) se debe a que no se han ejecutado latotalidad de los recursos para alfabetización, capacitacióndocente, dotación de materiales educativosy la baja ejecución de la UniversidadToribio Rodríguez de Mendoza de Amazonas.En el caso de Ancash, la baja ejecución delpresupuesto (58%) se debe a que se avanzópoco en la construcción y equipamiento de laciudad universitaria y el campus de UniversidadNacional Santiago Antúnez de Mayolo -UNASAM. Asimismo, la implementación delGráfico 7.4Fuente: Portal SIAF Amigable – MEF.Elaboración: Vigila Perú.109

Grupo Propuesta CiudadanaCuadro 7.11PRESUPUESTO MODIFICADO Y EJECUCIÓN DE LOS TRES NIVELES DE GOBIERNO EN CADA DEPARTAMENTO 2008(EN MILLONES DE SOLES Y PORCENTAJES)DepartamentoLima 3,097 2,510 81% 122 85 69% 303 288 95%Ancash 152 89 58% 374 219 58% 580 449 77%Cusco 262 174 66% 207 158 76% 434 424 98%Cajamarca 117 87 75% 135 74 55% 463 429 93%Puno 130 103 79% 100 76 76% 414 405 98%La Libertad 165 127 77% 100 67 67% 378 376 99%Piura 161 101 63% 82 54 67% 389 359 92%Junín 108 74 69% 131 55 42% 348 341 98%Arequipa 151 132 87% 101 49 49% 323 307 95%Loreto 113 89 79% 43 30 68% 338 329 98%Ica 254 176 70% 21 15 69% 206 192 93%Tacna 54 41 76% 173 67 39% 186 156 84%Ayacucho 112 66 59% 50 35 70% 247 243 99%Lambayeque 134 119 89% 22 16 71% 242 239 99%Pasco 59 43 74% 159 79 50% 158 141 89%Huánuco 118 83 71% 47 32 69% 210 206 98%Huancavelica 83 43 52% 64 48 74% 198 189 95%P.C. Callao 83 65 78% 20 10 48% 229 181 79%San Martin 66 51 78% 14 11 77% 235 230 98%Ucayali 57 45 79% 22 14 64% 199 168 84%Apurímac 52 36 70% 25 18 73% 183 178 97%Moquegua 12 8 68% 79 57 73% 129 99 77%Amazonas 32 20 64% 13 10 75% 158 148 94%Tumbes 40 26 65% 18 10 56% 110 100 91%Madre de Dios 21 16 74% 3 2 81% 49 44 90%Total general 5,631 4,326 77% 2,126 1,291 61% 6,710 6,221 93%Fuente: SIAF Amigable – MEF.Elaboración: Vigila Perú.Gobierno NacionalPIM Ejec. AvanceGobiernos LocalesPIM Ejec. AvanceGobierno RegionalPIM Ejec. AvanceCentro Cultural Auditorio tiene una ejecuciónnula. También hubo una baja ejecución de losproyectos de inversión de las escuelas, en ladotación de materiales educativos y alfabetización.En el caso de Ayacucho, el bajo avance de ejecuciónse debe a que la Universidad San Cristóbalde Huamanga no ha gastado recursospara el desarrollo de estudios, investigación yestadísticas. Tampoco se ha ejecutado la totalidadde los recursos para la dotación de materialeseducativos, capacitación docente, alfabetizaciónni en la infraestructura de las institucioneseducativas.En suma, existe una baja eficacia en la ejecuciónde recursos de los programas nacionalescomo alfabetización e infraestructura educativa.De manera similar las universidades públicasque reciben recursos del canon tienenmuchas dificultades para ejecutar proyectosde inversión, en especial aquellos destinadosa la investigación en ciencia y tecnología.7.4 GESTIÓN PRESUPUESTAL EN SALUDDe acuerdo a la CEPAL, desde hace más deveinte años el Perú tiene el menor presupuestopúblico en Salud, como porcentaje del Pro-110

Vigila Perúducto Bruto Interno, entre los países de AméricaLatina y El Caribe. En el 2006 y 2007, elPerú ha ocupado el último lugar, junto a Trinidady Tobago, con sólo 1.1% y el 1.0% del PBIrespectivamente 68 . Esta insuficiente asignaciónpresupuestal se halla asociada a indicadoresque muestran serios problemas de salud en elpaís, entre ellos, la tasa de mortalidad materna,que es una de las más altas de América Latina.En el Perú, el 70% de las muertes maternasse concentran en comunidades rurales indígenas,teniendo como principales factoresaquellos que se relacionan a las condiciones desalud previas de las mujeres 69 .En esta parte, presentamos la evolución delpresupuesto por fuente de financiamiento,para la función Salud y Saneamiento, del gobiernonacional y los gobiernos regionalesentre el 2004 y el 2008. Luego, describimos laparticipación de los tres niveles de gobierno:nacional, regional y local en el presupuestode la función Salud y Saneamiento en el 2008.Evolución del presupuesto de Salud delgobierno nacional y gobiernosregionales, 2004 – 2008El presupuesto total del gobierno nacionalpara la función Salud y Saneamiento pasó,de S/. 1,864 millones en el 2004, a S/. 5,421millones en el 2008, creciendo a una tasa promedioanual de 31% entre esos años (ver gráfico7.5). La fuente Recursos ordinarios es la másimportante en el presupuesto del gobierno nacional,que creció a una tasa promedio anualde 32%, seguida por la de Recursos directamenterecaudados. En "otros" hemos incluidolas donaciones y transferencias, que se han idoincrementando sobre todo en los dos últimosaños, así como los recursos obtenidos por operacionesde crédito.Gráfico 7.5Fuente: SIAF Amigable – MEF.Elaboración: Vigila Perú.68 Comisión Económica para América Latina y El Caribe – CEPAL, Anuario Estadístico 2008 http://websie.eclac.cl/anuario_estadistico/anuario_2008/esp/index.asp. Como dato adicional, en Cuba, donde más se gastó en el sector, el 2007se invirtió el 9.9% del PBI; seguida por Costa Rica, donde el gasto fue del 6% y en El Salvador, el 4.1% del PBI.6 9 CEPAL, Naciones Unidas (coordinación) Objetivos de desarrollo del Milenio. La progresión hacia el derecho a la saluden América Latina y el Caribe, Noviembre, 2008. Como es conocido, mejorar la salud materna es parte de los Objetivosde Desarrollo del Milenio (objetivo 5), así como reducir la mortalidad infantil (objetivo 4) y reducir - hasta detener - laincidencia de paludismo y otras enfermedades graves (objetivo 6). Entre estas enfermedades, está considerada la tuberculosis,que se planteó reducir al 2015 en un 50% en relación a 1990. El Perú cumplió con esta meta en el año 2000.111

Grupo Propuesta CiudadanaEl marcado crecimiento de la fuente RecursosOrdinarios obedece al aumento de los ingresosrecaudados por el Estado, como consecuenciadel crecimiento económico en algunossectores clave de la economía. Del incrementototal de la fuente Recursos ordinarios,en estos años de análisis, 43% se ha destinadoa "otros gastos corrientes", 32% a "otrosgastos de capital", mientras que 6% a salariosy pensiones del personal de Salud. Ello significóque los recursos adicionales se priorizaronen otros gastos corrientes y otros gastos decapital, más no en las remuneraciones de losmédicos que año a año venían reclamandoaumento de sus salarios. Ante esta situación,en el 2002 se dispuso la Asignación Extraordinariapor Trabajo Asistencial – AETA paracompensar las horas adicionales, laboradas demanera efectiva, a la jornada asistencial delpersonal médico, enfermeros y técnicos. LasAETA no tienen carácter ni naturaleza remunerativani pensionable. Se estableció que tantoel gobierno nacional como los gobiernosregionales financiarían el pago de las AETA.Sin embargo, en el 2008 sólo algunos gobiernosregionales con recursos suficientes hicieronefectivos estos pagos, mientras el gobiernonacional transfirió recursos, provenientesde su fuente "Recursos ordinarios", a algunosotros gobiernos regionales 70 .Por otro lado, el presupuesto de los gobiernosregionales para esta función aumentó deforma más moderada, a una tasa promedioanual de 10%, mucho menor a la del gobiernonacional. En los gobiernos regionales, lafuente más importante también fue "Recursosordinarios", que creció al 6% anual. El bajoincremento de los recursos para esta funciónen los gobiernos regionales es preocupante,pues el proceso de transferencia de funcionesse inició desde el 2007.Luego están los Recursos determinados (canon),que reciben algunos gobiernos regionalesy que crecieron fuertemente a una tasaGráfico 7.6Fuente: SIAF Amigable – MEF.Elaboración: Vigila Perú.70 Por ejemplo, mediante el D.U. Nº040-2008 se autorizó la transferencia a los gobiernos regionales de Huancavelica,Ayacucho y Apurímac, por ser los departamentos con mayores índices de pobreza y problemas de salud, como unamanera de estimular el trabajo de mayor personal médico en esas zonas.112

Vigila Perúpromedio anual de 59%, pasando de S/. 439millones en el 2006 a S/. 975 millones en el2008 (ver gráfico 7.6). Como sabemos, losrecursos del canon deben utilizarse según laley para financiar proyectos de infraestructuray equipamiento que, como veremos másadelante, es donde han existido mayores dificultadesde ejecución. En el rubro "otros"se han incluido las fuentes de financiamiento:donaciones y transferencias, recursosdirectamente recaudados y operacionesde crédito.Presupuesto de la función Salud ySaneamiento por niveles de gobierno enel 2008A nivel agregado, el gobierno nacional es elque tuvo más presupuesto para esta funciónen el 2008, con S/. 5,427 millones, con unaparticipación en el presupuesto total de la funciónde 47%. Entre los 25 gobiernos regionalesy el conjunto de gobiernos locales, el montodel presupuesto fue: los primeros tuvieronS/. 3,250 millones, con 28% de participación,y los segundos, S/. 3,242 millones, con 25%de participación. Como se puede ver en elcuadro 7.12, los niveles subnacionales cuentancon sumas importantes para gestionar lasactividades y proyectos relacionados. En elcaso de los gobiernos regionales, estas sumasson más altas para Salud, mientras que en elcaso de los gobiernos locales, Saneamientotiene mayor presupuesto.Por clasificador funcional programático, es enSalud Individual donde se ubican los recursosdestinados a las hospitalizaciones, atencionesmédicas básicas y especializadas, emergencias,e intervenciones quirúrgicas que realizanlos hospitales nacionales y regionales -que en gran parte cubre el Seguro Integral deSalud -. Es el gobierno nacional el que gestionala mayor cantidad de recursos (36%) enSalud Individual. El retraso en la ejecución,en este programa, se debe al retraso en losproyectos de inversión pública de construcción,mantenimiento, equipamiento de hospitalesy centros de salud.Le sigue el programa Saneamiento, donde seubican todos los proyectos relacionados a infraestructurapara agua y desagüe. En estecaso, los que más aportan son los gobiernoslocales con 57% del total del presupuesto delprograma, el gobierno nacional con 27% y losgobiernos regionales con 16%. La ejecuciónde este programa se encuentra al 66%, debidoal retraso en la ejecución de las inversionesen los tres niveles de gobierno.En el caso del programa de Nutrición Infantil,relacionado al programa estratégico delpresupuesto orientado a resultados, el cualbusca "Mejorar la alimentación y nutricióndel menor y mayor de 36 meses", tuvo unpresupuesto de S/. 1 203 millones, de los cuales87% son gestionados por el gobierno nacional,12% por los gobiernos regionales y 1%por los gobiernos locales. Este programa hasido ejecutado en un 86%.En el programa Salud Colectiva, la mayor cantidadde recursos se encuentra gestionado porel gobierno nacional, pues consiste principalmenteen las campañas preventivas que llevaa cabo el Ministerio de Salud - MINSA. Deotro lado, el programa Protección del MedioAmbiente está gestionado por los gobiernos locales,que usan los recursos de este programaprincipalmente en parques y jardines, asícomo en la construcción de rellenos sanitarios– en menor medida, como en Ancash -.Por departamentos, tenemos que en Lima yCallao, la participación del gobierno nacionales mucho mayor. En Lima, el gobierno nacionaltuvo S/. 3,040 millones; en tanto el gobiernoregional, S/. 195 millones y los gobiernoslocales S/. 676 millones. En el Callao, ladistribución fue: S/. 205 millones del gobiernonacional, S/. 43 millones del gobierno regionaly S/. 85 millones de los gobiernos locales.El alto presupuesto del gobierno nacional113

Grupo Propuesta CiudadanaCuadro 7.12PRESUPUESTO INSTITUCIONAL MODIFICADO Y EJECUTADO POR NIVEL DE GOBIERNO EN LOS PROGRAMASDE LA FUNCIÓN SALUD Y SANEAMIENTO 2008 (EN MILLONES DE SOLES)Programas de la Función Salud GN GL GR Totaly SaneamientogeneralSalud individual PIM 2,231 274 1,830 4,336Ejec 1,697 158 1,502 3,357Saneamiento PIM 1,074 2,299 628 4,001Ejec 781 1,493 383 2,657Nutrición infantil PIM 1,050 8 144 1,203Ejec 905 2 132 1,039Salud colectiva PIM 471 31 144 646Ejec 389 23 132 543Protección del medio ambiente PIM 3 625 15 642Ejec 3 423 9 435Salud materno neonatal PIM 242 2 184 428Ejec 197 2 163 362Administración PIM 272 0 296 568Ejec 238 0 274 512Otros 71 PIM 84 2 9 94Ejec 44 2 8 54Total General PIM 5,427 3,242 3,250 11,919Ejec 4,254 2,102 2,603 8,958Fuente: SIAF Amigable – MEF.Elaboración: Vigila Perú.en Lima se debe a que la mayoría de compras(de medicamentos, por ejemplo) se hacen eneste departamento; asimismo, en Lima se concentranmás entidades del sector, como hospitalesy otros centros de salud, el SIS, el InstitutoNacional de Enfermedades Neoplásicas,Instituto Nacional de Salud, Superintendenciade entidades prestadoras de Salud y ministeriosque intervienen en la gestión del sector.Ahora bien, aún cuando el gobierno nacionala nivel agregado cuenta con más presupuestopara la función, el gráfico que siguemuestra que existe una importante heterogeneidaden la asignación presupuestal de lostres niveles de gobierno en los departamentosdel Perú. Por ejemplo, destacan los departamentoscon canon: Ancash, Arequipa,Cusco, Pasco, Tacna y Moquegua, cuyos gobiernoslocales tienen más presupuesto queel gobierno nacional y regional. Como sabemos,los recursos de canon están destinadospara inversiones. De ahí que los gobiernoslocales con canon han priorizado proyectosde inversión en agua y saneamiento: sistemasde agua y desagüe, alcantarillado, protecciónde áreas verdes y, en menor medida, en elmejoramiento de los centros de salud. EnAncash, por ejemplo, los gobiernos locales enel 2008 tuvieron el 70% de presupuesto eninfraestructura y saneamiento, y 30% en programasde salud.71 Prevención y atención de desastres, planeamiento gubernamental, ciencia y tecnología y lucha contra el consumo dedrogas.114

Vigila PerúGráfico 7.7Fuente: SIAF Amigable – MEF.Elaboración: Vigila Perú.En cuanto a la participación de los gobiernosregionales, el gráfico muestra que en departamentosque no cuentan con canon, este nivelde gobierno tiene mayor presencia, a travésde la fuente Recursos ordinarios. Tal es elcaso, por ejemplo, de Junín, San Martín yMadre de Dios. Llama la atención, sin embargo,que en Piura, que cuenta con canonpetrolero, el porcentaje de participación delGobierno Regional es bastante menor al delgobierno nacional.Para tener un mejor panorama de la distribuciónpresupuestal para Salud y Saneamientopor departamentos, consideramos el presupuestoper cápita. El gráfico 7.8 muestra elpresupuesto per cápita para el sector por departamentos.El presupuesto por habitante promedio paraSalud es 512 soles, teniendo en cuenta los recursosde los tres niveles de gobierno. Destacansobre el promedio nacional los departamentoscon canon minero, que tienen un mayormonto como: Moquegua, con 1,608 soles;Pasco, 802; Tacna, 732 y Ancash, 650. En elotro extremo, tenemos a Puno, con el menorpresupuesto per cápita en todo el país, 271soles, y con el mayor porcentaje de poblacióncon problemas de salud (58.7%) 72 .72 Los datos sobre población que reportó padecer algún problema de salud en el 2007, han sido tomados del CompendioEstadístico 2008 del INEI. Se han tomado los datos referidos a problemas no crónicos.115

Grupo Propuesta CiudadanaGráfico 7.8Fuente: SIAF Amigable – MEF. Compendio Estadístico 2008 – INEI.Elaboración: Vigila Perú.Nota: Incluye el presupuesto del gobierno nacional, regional y localPresupuesto y Ejecución de la FunciónSalud y Saneamiento en los tres nivelesde gobierno, por grupo de gastoLa distribución del presupuesto por grupode gasto en el gobierno nacional es homogénea,siendo el rubro con menor participaciónel de inversiones (14%). De otro lado, en el2008, los gobiernos regionales tuvieron mayorporcentaje de su presupuesto en personaly obligaciones sociales (34%), e inversiones(33%), seguidos por bienes y servicios(25%). Los gobiernos locales, en cambio, tuvieronsu mayor presupuesto (73%) en inversiones.En el 2008, existió un avance de ejecución similarentre el gobierno nacional y los gobiernosregionales: 78% y 80% respectivamente;en tanto que los gobiernos locales tuvieronun avance de ejecución del 65% de su presupuesto.(Ver cuadro 7.13)En cuanto al avance en la ejecución del presupuestodel gobierno nacional, encontramosque éste se dio principalmente en el pago deplanillas (94.5%), por ser el grupo de gastode ejecución más sencilla. Otros gastos corrientes(90.4%) y otros gastos de capital(89.1%) también tuvieron altos porcentajesde avance. En otros gastos corrientes, la principalejecución del gobierno nacional estuvoen los programas de Salud Individual, NutriciónInfantil y Salud Materno Neonatal; entanto que en otros gastos de capital la principalejecución estuvo en el programa de Saneamiento.En inversiones, el gobierno nacional ejecutósólo el 20% de su presupuesto, lo que se podríaexplicar por la ausencia de estudios depre inversión y la paralización de las obrascomo consecuencia de las irregularidades enlas licitaciones para la construcción de hospitales,publicadas en los medios de comunicación(petroaudios). Otra razón del poco avancees que las modificaciones al presupuestose hacen varios meses después de iniciado elaño fiscal, por lo que queda menos tiempopara la ejecución.116

Vigila PerúEn cuanto a la ejecución de los gobiernos regionales,también el pago de planillas al personalde Salud fue el que tuvo el mayor presupuesto(S/. 1,112 millones) y alcanzó unaejecución de 98.7%, pues, como hemos señalado,este grupo de gasto es de una ejecuciónmás sencilla.Gráfico 7.9Asimismo, en el rubro inversiones, los gobiernosregionales ejecutaron 57% de losS/. 1,061 millones con los que contaban depresupuesto. En términos generales, la ejecuciónde las inversiones por parte de losgobiernos regionales ha sido baja. Por ejemplo,Ancash, que tiene el mayor presupuestofinanciado en su mayoría con recursos delcanon minero, tiene el menor porcentaje deejecución.Finalmente, el conjunto de gobiernos locales haejecutado 65% de su presupuesto programadoen la función Salud y Saneamiento. Este nivelde gobierno, que tuvo los mayores montos desu presupuesto para inversiones (S/. 2,328 millones),sólo ha ejecutado un 55% del presupuestopara este fin, principalmente en infraestructurade saneamiento y centros de salud.Esta cifra se explica en buena cuenta por labaja ejecución que alcanzan las municipalidadesde los departamentos con canon minero.Por el contrario, pagos de personal y, bienesy servicios, que cuentan con menores presupuestosS/. 263 millones y S/. 614 millonesrespectivamente, han sido ejecutados por encimadel 90%.En suma, la razón principal de la baja ejecucióndel presupuesto para la función Salud ySaneamiento, en los tres niveles de gobierno,es la poca capacidad de gasto en infraestructurabásica. Esto es grave en la medida en queen esta función en especial, la infraestructurade saneamiento y centros de salud es fundamentalpara garantizar una buena atención.Asimismo, es de destacar la buena ejecución(entre 70% y 90%) en bienes y servicios, queFuente: SIAF Amigable – MEF.Elaboración: Vigila Perú.117

Grupo Propuesta CiudadanaCuadro 7.13DepartamentoPRESUPUESTO INSTITUCIONAL DE APERTURA, MODIFICADO Y EJECUTADODE LA FUNCIÓN SALUD Y SANEAMIENTO POR DEPARTAMENTO 2008 (EN MILLONES DE SOLES)Gobierno NacionalPIA PIM Ejecución%Amazonas 139.7 61.6 93% 22.6 37.9 69% 44.2 101.2 72%Ancash 79.9 112.1 81% 200.3 384.5 49% 105 194.7 59%Apurímac 59.3 76.9 90% 25.7 33.6 58% 84.1 104.2 93%Arequipa 30.7 33.7 93% 66.1 172.6 50% 163 210.2 92%Ayacucho 99.7 105.6 82% 47.9 62.9 73% 85.4 101.9 89%Cajamarca 163.1 156.1 91% 92 131.1 52% 81.7 138 72%Callao 169.3 205 87% 63.9 84.9 98% 23.3 43.4 56%Cusco 87.2 109.4 91% 132.9 225.6 60% 111 199.4 88%Huancavelica 95 91.7 81% 43.1 49.9 66% 61.7 105.1 80%Huánuco 129.2 154 91% 29.9 54.4 84% 90.6 104.5 89%Ica 29.9 132.1 65% 43.7 87.8 58% 91.7 130.9 86%Junín 153.6 110.9 88% 61.4 101.1 66% 135 256 72%La Libertad 134.1 161.3 90% 79 143.4 60% 130 205.3 90%Lambayeque 68.5 76.3 95% 40 117.8 83% 66.9 113.9 96%Lima 2802 3040.3 75% 510.3 675.9 82% 23.9 194.8 78%Loreto 123.7 153 80% 48.1 81.5 75% 107 166.2 75%Madre de Dios 26.1 12.9 96% 4.1 8.5 79% 31.4 51.3 65%Moquegua 23.6 31.5 69% 46.8 123.9 54% 43.8 104.4 51%Pasco 24.3 22 77% 77.3 126.9 46% 32.6 76 52%Piura 320.5 315.7 60% 97 186.1 67% 127 190.1 90%Puno 109.6 104.8 88% 64.6 95.3 65% 116 143.5 92%San Martín 39.5 55.7 97% 29.1 33.8 70% 95.6 114.2 84%Tacna 11.9 15.3 98% 69.3 115.6 47% 54.8 80.6 85%Tumbes 26.4 35.6 63% 14 35.8 57% 33 39.6 92%Ucayali 22 53.1 98% 29.4 70.8 46% 53.1 80.6 76%Total general 4969 5426.8 78% 1938 3242 65% 1993 3250 80%Fuente: SIAF Amigable.Elaboración: Vigila Perú.Gobiernos LocalesPIA PIM Ejecución%Gobiernos RegionalesPIA PIM Ejecución%implican la adquisición de equipos por ejemploy son también fundamentales para estafunción7.5 SEGUIMIENTO AL PROCESO DETRANSFERENCIA DE FUNCIONESCerramos este capítulo de balance del procesode descentralización en el 2008, a partir delos sectores de Educación y Salud, con esteacápite sobre el proceso de transferencia defunciones. Como venimos señalando en nuestrosreportes, el proceso de transferencia defunciones y los recursos asociados a ella constituyenla columna vertebral del proceso dedescentralización. De ahí que nos enfocaremosen el análisis de estos procesos para elaño 2008, poniendo énfasis en los sectores deSalud y Educación.De acuerdo al Informe del Proceso de Descentralizaciónde la Secretaría de Descentralizaciónde la Presidencia del Consejo de Mi-118

Vigila Perúnistros-PCM, la efectiva descentralización enel país implica al menos: 1) la transferenciaefectiva de funciones y responsabilidades delgobierno nacional a las instancias subnacionales;2) la transferencia de recursos; 3) la "articulaciónvertical" entre los diferentes nivelesdel gobierno; y 4) la "articulación horizontal"entre las divisiones o jurisdicciones políticas(distritos, provincias y regiones) 73 .La transferencia de funciones y recursos asociadosa ella debió concluir en diciembre del2007; sin embargo, se hizo una ampliaciónhasta el 31 de diciembre del 2008 y, este año,se ha hecho una nueva ampliación hasta el 31de diciembre del 2009. Este año, la Secretaríade Descentralización ha señalado que el procesode transferencias se concentrará en laetapa de efectivización, a través de la identificacióny cuantificación de los recursos (DirectivaNº 006-2007-PCM/SD, RS 025-2007-PCM/SD, Cuantificación Sectorial / RegionalD.S. 093-2007-PCM).Según informes de la Secretaría de Descentralización,hasta el 30 de noviembre del 2008,se transfirió el 88.5% de las funciones sectorialesy al 25 de enero del 2009, se han transferidoel 96.1% de éstas 74 . En el caso de lossectores de Salud y Educación se señala quese transfirieron todas las funciones: las 16 delprimero (por RM Nº 525-2008/MINSA para15 funciones, y RM Nº 612-2006/MINSA parala función d) y las 21 del segundo (por RMNº 0300-2008-ED). Sin embargo, como hemosvenido señalando en anteriores reportes,esta transferencia es sólo nominal, ya que paradar por transferida una función, es necesariorealizar un costeo de las mismas y establecerlos mecanismos necesarios para realizar lastransferencias presupuestales asociadas a lasfunciones transferidas, para su adecuada gestióna nivel regional. Asimismo, es necesarioque los ministerios garanticen el acompañamientotécnico a los gobiernos regionales yrealicen un diseño que garantice al menosmantener o, más bien, mejorar la calidad enla prestación del servicio que se transfiere.Lamentablemente, un proceso tan importantey complejo como la transferencia de funcionessectoriales, ha estado marcado por un diseñodonde ha predominado el trámite administrativoantes que en mantener o mejorar laprestación del servicio en los subniveles degobierno. Es así que, un proceso que en otrospaíses está tomando más de veinte años, aquíse ha venido haciendo de manera acelerada através de la simplificación del procedimientodesde un punto de vista administrativo, comose puede observar en el cuadro que sigue.Como vemos, la etapa 3 del proceso anterior,que incluye capacitación técnica, desaparececon la simplificación del proceso. En la rutaactual, no queda claro en qué etapa se desarrollaríala capacitación técnica. Al respecto,la Secretaría de Descentralización ha elaboradodesde setiembre del 2007 un Plan de Desarrollode Capacidades, con la participaciónde representantes de los sectores, gobiernosregionales, gobiernos locales y especialistas.Sin embargo, este plan tiene deficiencias desdesu diagnóstico, en tanto no poseeindicadores claros para realizar acciones decapacitación. Es necesario dar un mayor seguimientoa este plan, incidir para que se articulea la carrera pública y se institucionalicenlos mecanismos para que se lleve a cabo conla activa participación de los ministerios en laasistencia técnica.Otro mecanismo que se ha establecido parael proceso de transferencias en lo que se refierea capacitación técnica, es la transferenciade personal. Una de las principales dificulta-73 PCM – Secretaría de Descentralización, 2008. Informe del proceso de descentralización. http://sd.pcm.gob.pe/contenido/837/Informe%20del%20Proceso%20de%20Descentralizacion%202007%20-%202008.pdf74 Seguimiento del proceso de transferencia de funciones sectoriales – ciclo 2007 (al 25 de enero de 2009). PCM –Secretaría de Descentralización – Oficina de Transferencia, Monitoreo y Evaluación de Competencias.119

Grupo Propuesta CiudadanaCuadro 7.14RUTA ANTERIOR Y RUTA ACTUAL DEL PROCESO DE TRANSFERENCIASRuta Anterior1 2 3 4 5 6 7Elaboración Solicitudes de Suscripción Ejecución de Certificación Acreditación Resolución Efectivizaciónde planes transferencia de convenios actividades y de requisitos de los GR y de desectoriales y de GR y GL. de capacitación de GL controversias transferenciasplan anual de cooperación técnica. acreditación. certificados. ante el CND. de funcionestransferencias. y asistencia y recursos.técnica.Ruta Actual1 2 3 4Elaboración Compromiso de Certificación de requisitos Acreditación de los GR Efectivizaciónde planes cumplimiento de requisitos de acreditación. y GL certificados. desectoriales y generales. transferenciasplan anual dede funcionestransferencias.y recursos.Resolución de controversiasConvenios de cooperación, coordinación y colaboración.Convenios MarcoIntergubernamentales.Fuente: Reporte de vigilancia al proceso de descentralización Nº 12. Vigila Perú.des para esto tiene que ver con el consentimientodel trabajador para ello, la existencia de regímeneslaborales diferentes (D.L. 276 y D.L.728) y de diferentes escalas en el Comité deAdministración del Fondo de Asistencia yEstímulo de los Trabajadores-CAFAE.El 21 de junio del 2008 se promulgó el DecretoLegislativo Nº 1026 para "facilitar" el procesode transferencia de recursos humanos. Segúneste decreto, las directivas para el procesode modernización del Estado en los gobiernosregionales y locales, así como las normas parala contratación de personal y los lineamientosa aplicar por los gobiernos regionales y localespara la retribución de puestos clave, las otorgaríala Secretaría de Gestión Pública de la Presidenciadel Consejo de Ministros, con opiniónde la Autoridad Nacional de Servicio Civil. Esasí que se centraliza el poder de toma de decisionesen estos aspectos clave del proceso dedescentralización.De otro lado, el D.L. 1026 deroga el artículo24, inciso l) del D.L. 276 que garantizaba altrabajador el no ser trasladado a entidad distintasin su consentimiento; señalando másbien como causa de despido "la negativa injustificadadel servidor o funcionario públicoa ser transferido a un lugar fuera de su residencia"(Disposición ComplementariaModificatoria al D.L. 1026).Estas medidas tomadas desde el gobierno centraldan cuenta de la rapidez con la que seestán llevando a cabo las transferencias de funciones,sin atender a aspectos clave. Por ejemplo,la capacitación técnica, la transferenciade recursos, la calidad del servicio que daránluego los gobiernos subnacionales, y otros aspectossociales, como los referidos a las condicioneslaborales de los funcionarios públicosde los sectores cuyas funciones se transfieren.120

Vigila PerúIdentificación y cuantificación de recursosUno de los siete pasos en la etapa deefectivización (última etapa en la ruta actual delproceso de transferencia de funciones) es la identificacióny cuantificación de recursos. Para estaparte de la etapa de efectivización, tanto los gobiernosregionales como los ministerios debíanhacer un proceso de costeo de las funciones atransferir. En esta parte, presentamos una síntesisde cómo se llevó a cabo este proceso desdefinales del 2007 hasta el cierre de este reporte.Entre octubre y diciembre del 2007 sesistematizó la demanda de recursos de los gobiernosregionales para las funciones que setransferirían de cada sector, y la identificaciónde oferta de los sectores 75 . Con esa información,en diciembre del 2007, la Comisión deCoordinación Viceministerial elaboró un Informede Identificación y Cuantificación, quepresentó ante el Consejo de Ministros. En enerodel 2008, el Ministerio de Economía y Finanzas-MEFfue encargado por la Presidenciade la República para revisar la consistenciade los montos presentados. Finalmente,en el mes de abril el MEF informó en la IIReunión, del Gobierno Nacional con los GobiernosRegionales, las cifras ajustadas 76 .El cuadro 7.15 muestra, a manera de ejemplo,la brecha presupuestal entre la demandatotal de los gobiernos regionales y la demandatotal ajustada por el MEF para los sectoresEducación y Salud.Como se lee en el cuadro, la brecha entre laoferta de los ministerios y la demanda de losgobiernos regionales para el caso de Educación,asciende a 28.37 millones de soles; mientrasque para Salud la brecha es de 26.4 millonesde soles 77 .En el total de sectores, la brecha presupuestalasciende a 138 millones, concentrada en gastocorriente y gasto de capital. Para solucionareste problema, existen dos propuestas:una del Ministerio de Economía y Finanzasy otra de la Secretaría de Descentralizaciónde la Presidencia del Consejo de Ministros(SD-PCM). El Ministerio de Economía y Finanzaspropone que los sectores, en coordinacióncon los gobiernos regionales, determinen"la real necesidad" de recursos financieros,humanos y materiales para la continuidadde los servicios. Luego, los ministeriosen cada sector - transferirían la totalidadde los recursos. En adelante, la DirecciónNacional de Presupuesto Público-Ministeriode Economía y Finanzas vigilaría que en lospresupuestos de los siguientes años se consignenesos fondos en los gobiernos regionalesy locales respectivamente, como recursosasociados a funciones 78 .Cuadro 7.15BRECHA PRESUPUESTAL ENTRE DEMANDA DE GGRR Y OFERTA DE SECTORES EDUCACIÓN Y SALUD(EN MILLONES DE SOLES)Sector Materia Demanda Oferta Brechade Gobiernos Regionales sectoresMINEDU Educación 1,186.88 1,158.51 28.37MINSA Salud 1,437.50 1,411.09 26.4Fuente: Datos de la DNPP – MEF presentados por la SD.Elaboración: Vigila Perú.75 Comprendía los sectores Agricultura, Educación, Energía y Minas, MINCETUR, MINDES, PCM, Producción, Salud,Trabajo, Transportes y Comunicaciones, y Vivienda.7 6 Ibid.77 En el caso del sector Salud, la transferencia de recursos asociados a las funciones ya se ha completado.78 Fuente: Secretaría de Descentralización – PCM.121

Grupo Propuesta CiudadanaDe otro lado, la propuesta de la Secretaría deDescentralización-Presidencia del Consejo deMinistros consiste, en primer lugar, en otorgarcréditos suplementarios a sectorespriorizados por materias, hasta cubrir la brechapresupuestal. Bajo el principio de neutralidadfiscal, se buscaría reducir el presupuestode gastos corrientes y de capital de las entidadesdel gobierno nacional que transferiríanfunciones a favor de los gobiernos regionales;como la Ley de Bases de la Descentralizacióny, la Ley y Reglamento de DescentralizaciónFiscal señalan. Asimismo, se transferirían losrecursos que se liberarían a partir de la reestructuraciónorganizacional de las entidadesdel gobierno nacional y de los gobiernos regionalesinvolucrados en el Proceso de Transferencia2007.Con los recursos liberados de ese modo, deacuerdo a la Secretaría de Descentralización,se podría constituir un Fondo de ImplementaciónRegional, que sería creado por Decretode Urgencia y sería administrado por el Ministeriode Economía y Finanzas en coordinacióncon la Secretaría de Descentralización.De esta manera, se esperaría lograr una distribuciónde acuerdo a las necesidades identificadasal cumplimiento de metas eindicadores en el marco de una gestión porresultados. Con esta propuesta, la Secretaríade Descentralización espera que se atienda labrecha presupuestal en el mediano plazo; esdecir, del 2009 al 2010.La brecha presupuestal es el resultado de unproceso de identificación y cuantificación derecursos en el que no todos los sectores teníanun costeo previo de sus funciones, dadoque la gestión de los ministerios se ha venidodesarrollando por actividades y programas,que no requerían tener un costeo porfunción. Aún con las propuestas del Ministeriode Economía y Finanzas y de la Secretaríade Descentralización para resolver elproblema de esta brecha, queda pendienteuna eficiente asesoría técnica para el procesode identificación y cuantificación de recursos.En suma, a la fecha, el proceso de transferenciasse ha caracterizado por su celeridad, comoproducto de una simplificación administrativaque no atiende a aspectos complejos delproceso, como la capacitación técnica y, laidentificación y cuantificación de recursos.122

Vigila Perú8.1 CONCLUSIONESGestión Presupuestal1. En el período 2004 - 2008, el ProductoBruto Interno real de la economía peruanacreció a una tasa promedio de 7.6%con el aporte sustantivo de sectores comola construcción, la agro exportación y especialmentede la industria extractiva lacual – gracias a una coyuntura de altosprecios - se caracterizó por tener un aportefiscal relativamente mayor que losotros sectores. En este contexto económicofavorable, el presupuesto públicode apertura se incrementó a una tasa promedioanual de 13%.2. En los gobiernos regionales, la fuente definanciamiento que más creció en el período2004-2008 fue el Canon, sobre canon,regalías, participaciones y renta deaduanas, que alcanzó una tasa promedioanual de 58%, mientras que los Recursosordinarios lo hicieron a una tasa menor,de 10%. Una fuente que tambiéncreció fuertemente (a una tasa anual de47%) ha sido la de Donaciones y transferencias.Esta dinámica favoreció el crecimientode los gastos de capital, que pasaronde representar 10% del presupuestode los gobiernos regionales en 2004 a24% en 2008.3. La bonanza fiscal del periodo 2004-2008ha favorecido a unos más que otros, entrelos más beneficiados están los gobiernosregionales de departamentos dondeoperan las empresas extractivas de grandimensión, tales como Ancash, Cusco,Tacna, Moquegua y Pasco; en cambiootro grupo de gobiernos regionales quedependen principalmente de Recursosordinarios, no han mejorado su posiciónrelativa y en el peor de los casos su posiciónha desmejorado, tal es el caso dePiura, Puno, Junín, Piura y Huánuco.Existe, de otro lado, un grupo de gobiernosregionales que dependiendo tambiénde la fuente Recursos ordinarios ha mejoradosu posición relativa: San Martín,Huancavelica, Ucayali y Lambayeque.123

Grupo Propuesta Ciudadana4. En estos años de crecimiento económicosostenido, los ingresos fiscales recaudadoshan superado las estimaciones delMarco Macroeconómico Multianual.Ello ha generado la practica – desde elpoder ejecutivo, especialmente del MEF- de realizar incrementos en el presupuestopúblico mediante créditos suplementarioslos cuales al ser asignadosdiscrecionalmente y de manera imprevistadificultan la planificación y ejecución,sobre todo de los gastos de inversión.El resultado de estas modificacionespresupuestales muy abultadas hansido los saldos presupuestales crecientesque - al incorporarse automáticamenteen el presupuesto del año siguiente - generaun círculo vicioso que producemodificaciones presupuestales cada vezmayores.Gestión de las Inversiones5. Entre 2004 y 2008 el presupuesto de inversióndel conjunto de entidades del gobiernonacional creció a una tasa mediaanual de 15%, siendo los Recursos ordinarioslos que sustentaron su crecimiento.Mientras que, en los gobiernos regionalesel presupuesto de inversiones crecióa una tasa anual de 52%, y fueron losrecursos del Canon, sobrecanon, regalías,participaciones y rentas de aduanas, lasque más aportaron a dicho crecimiento.las inversiones del gobierno nacional yde los gobiernos regionales se han dirigidoprincipalmente las siguientes funciones:Transporte, Agraria y Educación yCultura y Salud y Saneamiento y Agraria.7. En un período de descentralización parcialdel sistema de inversión pública y derelativa flexibilización de sus exigenciasy criterios, los gobiernos regionales hanaumentado su capacidad para producirproyectos de inversión con viabilidad delSNIP. Estos pasaron de 1,523 proyectosen 2004 a 12,599 en 2008, en términosde montos significa un aumento de 1,242millones de soles a 7,005 millones. Peroun tema que sigue pendiente es el de lacalidad de los proyectos generados, loque depende de políticas salariales y deincentivos que atraiga profesionales competentesy de programas de formaciónde primer nivel hasta hoy ausentes.8. La política de modulación del gasto aplicadaentre septiembre y diciembre de2008 por el ministro Valdivieso, hizo quelos gobiernos regionales y locales, asícomo los sectores, realizaran menos gastosde los que se habían propuesto. Losmecanismos utilizados fueron: aprobarmenos calendario del solicitado, dejar6. El gasto de inversión ejecutado por elgobierno nacional creció a una tasa promedioanual de 6% entre 2004-2008, peroal mismo tiempo el indicador de eficaciaen el gasto (gasto ejecutado/ presupuestomodificado) ha disminuido de 76% a54% en ese período. En cambio, en losgobiernos regionales el gasto de inversióncreció a una tasa media anual de 39%,superior a la del gobierno nacional. Peroel indicador de eficacia en el gasto de inversiónha ido disminuyendo de 73% a50% en el mismo periodo. En estos años,124

Vigila Perúpoco tiempo para la ejecución del gastodemorando la fecha de aprobación delcalendario. El resultado fue unadesaceleración del gasto de inversión,cuyo ritmo se redujo de 55% en el mesde agosto a 36% en diciembre.Presupuesto por Resultados9. La mayor parte de los recursos destinadosal presupuesto por resultados lo manejanlos sectores del gobierno nacional,con 66%, distribuidos entre siguientessectores: Ministerio de la Mujer y DesarrolloNacional, Juntos, Registro Nacionalde Identificación y Estado Civil, Ministeriode Transportes, Ministerio deSalud y Ministerio de Educación. Mientrasque el 34% restante está en manosde los 25 gobiernos regionales.10. Los cinco programas estratégicosimplementados en el 2008 bajo el enfoquede gestión por resultados, han alcanzadouna ejecución presupuestal de 83%.Los programas que más problemas tuvieronen cuanto a ejecución son los quetienen recursos para inversiones comoAcceso a Servicios Básicos y Oportunidadesde Mercados -infraestructura detransporte terrestre- y Salud MaternoNeonatal –construcción de hospitaleshemodadores-.11. En su primer año de implementación elpresupuesto por resultados enfrentaalgunos problemas, entre ellos: a) anivel de diseño, en el caso del «programasalud materno neonatal» laasignación presupuestal no guarda relacióncon los indicadores de muertes maternasen los departamentos; b) los funcionariosde las entidades no hacenuso de estadísticas e indicadores para laplanificación de sus intervenciones y laasignación presupuestal necesaria; c) lacoordinación entre las oficinas de planificación,programación, presupuestoy logística de una entidad respecto a necesidadespara realizar las actividadesenmarcadas en estos programas es muyescasa, pero aún, ocurre cuando se tratade las coordinaciones intergubernamentalesal momento de realizar intervencionesarticuladas.Contrataciones Públicas12. No obstante el fuerte incrementopresupuestal registrado en el año 2008respecto al 2007, los gobiernos regionaleslograron incluir más presupuesto ensu Plan anual de adquisiciones y contratacionesPAAC, superando a los sectoresy a los gobiernos locales. Sin embargo, ala hora de concretar las convocatorias losque obtienen un mejor resultado son lossectores del gobierno nacional, con 80%,mientras que los gobiernos regionalesalcanzan el 65% y los gobiernos localesel 67%. Mirando la tendencia, en 2008los gobiernos locales y los sectores hanmejorado su desempeño respecto al año2007, cambio que no se observa en losgobiernos regionales.13. El objetivo que sustenta el uso medioselectrónicos es reducir los tiempos parallevar adelante procesos públicos. Sin embargo,los datos demuestran lo contrario,es decir, que los procesos electrónicosrequieren más tiempo en compara-125

Grupo Propuesta Ciudadanación con los procesos tradicionales. Essaltante el caso de los gobiernos regionales,donde en el 2008 el tiempo entre laconvocatoria y la adjudicación para procesosde menor cuantía a través de medioselectrónicos requiere 18 días, mientrasque para procesos clásicos se requierede 10 días.Transparencia y Acceso a la Información14. Los gobiernos regionales de Lambayeque,Huancavelica y Piura han mantenidosus portales completos y actualizadosen el periodo 2007-2008. En 2008 seobserva que los gobiernos regionales deCusco y Cajamarca han mejorado la calidadde sus portales de transparencia.Por su parte, en acceso a la informaciónlos mejores desempeños en la entregacompleta y en los plazos de la informaciónsolicitada corresponde a los gobiernosregionales de Ica y Lambayeque.15. La información que mejor se difunde enlos portales de transparencia es la referidaa la normatividad regional: Ordenanzasy Acuerdos, mientras que la informaciónque mejor se entrega, vía solicitudde información, es la correspondiente ala ejecución presupuestal y el presupuestoinstitucional modificado. De otro lado,las informaciones que deberían difundirsemejor en los portales son el programade inversiones y las convocatorias a losprocesos de selección.Participación Ciudadana y Consejo decoordinación regional16. Luego de prácticamente no habersesionado en el periodo 2003-2006, conel inicio de las nuevas administracionesregionales en 2007, los CCR de Áncash,Arequipa, Cajamarca, Cusco, Huancavelica,Lambayeque y Piura comenzarona sesionar un promedio de tres veces alaño. A este promedio llegó también elCCR de Ica en 2008. En estas sesiones seha registrado un aumento de la asistenciade los alcaldes provinciales o sus representantesrespecto al año 2007 y porel contrario una disminución de la asistenciade los representantes de la sociedadcivil.17. Las audiencias públicas de rendición decuentas se han realizado en dos oportunidadesal año, tal como dispone lanormatividad vigente. En ellas se ha entregadoinformación sobre la gestión delgobierno regional en sus diferentes aspectoscon antelación a la realización de lasaudiencias. Esta información puede encontrarsetambién en los portales detransparencia.18. A diferencia de 2007, cuando temática delas ordenanzas regionales estuvo orientadaa la reestructuración orgánica y administrativadel gobierno regional y a lacomposición de los integrantes del ConsejoRegional, en 2008 se observa un cambioimportante, las ordenanzas estuvieronorientadas a los temas de salud, cuidadodel medio ambiente, educación sociale inclusión social.126

Vigila PerúSalud y Educación19. Los COPARE y CRS no han logrado superarla pérdida de dinamismo en sus actividadesocurrida luego de la culminaciónde los planes educativos regionalesPER y de los planes regionales de saludPRS. Se esperaba que el proceso deimplementación de estos planes estuvieseacompañado por las acciones de vigilanciaciudadana, como una de las funcionesque la ley establece para estas instanciasde participación. En este sentido,la inexistencia de comisiones de vigilanciaen la mayoría de estos espacios es preocupante.20. En el gobierno regional de Piura, el PlanRegional de Desarrollo Concertado incorporalas políticas priorizadas en el PER,cosa que no ocurre en el gobierno regionalde Cusco. En ambos casos los proyectosde inversión en materia educativaque están ejecutando no tienen relacióncon las políticas priorizadas en el PER.En consecuencia, hace falta no sólo actualizarlos Planes de Desarrollo incluyendolas políticas priorizadas en los PER,sino también traducirlos en proyectos deinversión concretos.21. En el 2008 – como en años anteriores - losgobiernos regionales han tenido la mayorparticipación en el presupuesto total de lafunción Educación y Cultura, debidoprincipalmente a que pagan las planillasde los maestros. Luego está el gobiernonacional y, finalmente, los gobiernos localescon una menor participación, salvoen los departamentos que disponen altosingresos por canon. Sin embargo, el gobiernonacional concentra la mayor partedel presupuesto de los tres programasnacionales en Educación: PRONAMA,PRONIED y PRONAFCAP. En la funciónSalud y Saneamiento, en cambio, el gobiernonacional contó con mayor presupuestototal, seguido por los gobiernosregionales y, con poca diferencia respectoa éstos, los gobiernos locales.22. La eficacia en la ejecución de gastos delos programas nacionales de Educacióncomo PRONAMA y PRONIED es baja.De manera similar, las universidadespúblicas que reciben recursos del canontienen muchas dificultades para ejecutarproyectos de inversión, en especial aquellosdestinados a la investigación en cienciay tecnología.Transferencia de funciones23. Al finalizar el 2008, todos los gobiernosregionales fueron considerados aptospara la acreditación y transferencia del100% de las funciones en Educación ySalud. Sin embargo, este proceso detransferencias ha sido llevado sin atenderaspectos importantes como el desarrollode capacidades ni los recursos económicosasociados a las funciones, lo cualmuestra que el gobierno actual tiene muypoco interés por el avance real de esteproceso.8.2 RECOMENDACIONESGestión Presupuestal1. El Ministerio de Economía y Finanzasdebe levantar los mecanismos adoptadosdurante el 2008 para reducir la velocidaddel gasto público, pues en contextos decrisis se requiere impulsar la economíacon mayor inversión de impacto rápido,y sobre todo en aquellos sectores de laeconomía que serán negativamenteimpactadas por la crisis, tal es el caso delos productores agrarios, las Mypes, asícomo los servicios de salud y educación.2. La PCM, a través de la Secretaría de descentralizacióndebe poner en marcha elprograma de fortalecimiento de capaci-127

Grupo Propuesta Ciudadanadades para mejorar la capacidad de gestiónde los gobiernos regionales y locales,sobre todo en aquellos que tienen bajodesempeño en la gestión de sus inversionesy servicios. Entre estos se encuentranlos gobiernos de las regiones con altosingresos por canon como Ancash, Pasco,Moquegua, Tacna, entre otros.3. Para la implementación de los programasdel presupuesto por resultados, se requiereelaborar una estrategia de intervenciónarticulada, diseñar programas estratégicosefectivos, funcionarios informados ycapacitados en el manejo de los procesospresupuestarios a seguir. Un sistema deinformación donde se registren las metasfísicas y financieras logradas por todaslas entidades ejecutoras, asi como losindicadores de resultados y desempeños.Contrataciones Públicas4. El OSCE debe implementar mecanismosde control con respecto a la informaciónque brinda a través del portal del SEACE,pues en muchos casos hay inconsistencias.Asimismo, debe ampliar la informaciónde dicho portal, sobre todo lorelacionado al detalle de los procesos adjudicados.5. El ente regulador, en este caso el OSCE,debe implementar acciones de capacitaciónrelacionados a la programación, convocatoriay ejecución de los procesos alos funcionarios encargados de la gestiónde las adquisiciones, tanto en el nivel regionalcomo local. Asimismo, deben sercapacitados en el uso de medios electrónicospara llevar adelante procesos, principalmentede menor cuantía.convocatorias a los procesos de selección.En el caso del gobierno regional de Icadebe mejorar su portal de transparencia,que en 2008 no presenta informaciónactualizada e incluso estuvo por momentosinoperativo.7. La PCM debe seguir avanzando en el establecimientode indicadores estándaresque ayuden a las entidades públicas aubicar la información relevante sobre sugestión a publicar en sus portales. Paraello, debe generar espacios comunicaciónpara analizar el contenido de dichosindicadores con los responsables de losportales de las entidades públicas. En estatarea pueden colaborar las institucionespúblicas y privadas que publican informesde supervisión de dichos portales.Participación Ciudadana y Consejo deCoordinación regional8. El CCR debe tener un rol más activo entodas las fases del proceso del presupuestoparticipativo y no limitarse a la meraformalización de los acuerdos, como vienesucediendo actualmente.9. Los gobiernos regionales deben mejorarlos mecanismos de participación que hagande las audiencias públicas reales espaciosde rendición de cuentas, en donde– con ayuda de información previa -se evalúa y debate de la gestión regional.Transparencia y Acceso a la Información6. En los portales de los gobiernos regionalesdebe difundirse mejor la informaciónsobre el programa de inversiones y las128

Vigila Perú10. Las ordenanzas regionales deben estarmás orientadas a la aprobación de políticasregionales, que pongan en prácticalas competencias y funciones de los gobiernosregionales para pensar participativay autónomamente el desarrollo deldepartamento.Salud y Educación11. Los COPARE y CRS, deben conformar lascomisiones de vigilancia que hagan el seguimientoa la implementación de los planes,con temas e indicadores definidos,claros y medibles, que permitan hacer unavigilancia objetiva y propositiva.12. El Ministerio de Educación debe descentralizarla gestión de los programas nacionalesde educación para que sean los gobiernosregionales los encargados de suimplementación, realizando los ajustes necesariospara adecuarlos a realidad de cadaregión. El Ministerio debe cumplir un rolrector y de seguimiento, mas no de ejecutor.Una transferencia progresiva de estosprogramas, podría empezar, por ejemplo,con los gobiernos regionales que ya vienenimplementando programas diseñadospor ellos, como el programa de alfabetizaciónen Cusco y el de capacitacióndocente en San Martín.Transferencia de funciones13. En el proceso de transferencia de funcionesy recursos asociados a ellas, es necesarioque los ministerios garanticen elacompañamiento técnico a los gobiernosregionales y realicen un diseño que garanticemejorar la calidad en la prestacióndel servicio que se transfiere.129

VIGILANCIA DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓNReporte Nacional Nº 17se terminó de imprimir en abril de 2009en los talleres de TAREA GRÁFICA EDUCATIVA