Protocolo para incidir en la gestión del seguimiento y evaluación de ...

Protocolo para incidir en la gestióndel seguimiento y evaluaciónde la política públicacon enfoque de derechosen lo regional y lo localDefensoría para la dirección del seguimiento, evaluación y monitoreode las políticas públicas para la realización de los derechos humanosPrograma de seguimiento de políticas públicas en derechos humanos - PROSEDHER

Sistema de Seguimiento y Evaluación de las Políticas Públicas desde laperspectiva de derechos humanos.Protocolo para incidir en la gestión delseguimiento y evaluación de la políticapública con enfoque de derechos en loregional y local. Defensoría del PuebloDelegada para la Dirección del Seguimiento, Evaluación y Monitoreo de las Políticas Públicas para larealización de los Derechos Humanos.2010

VÓLMAR PÉREZ ORTÍZDefensor del PuebloGLORIA ELSA RAMÍREZ VANEGASSecretaria General (E)MIGUEL EFRAÍN POLO ROSERODefensor Delegado para la Dirección del Seguimiento,Evaluación y Monitoreo de las Políticas Públicas para laRealización de los Derechos Humanos.MARIA ELENA MORA GONZÁLEZAutoraEquipo de trabajo ProSeDHer.TERESA IRENE AHOGADO LARAJULIA ELIZABETH GONZÁLEZ NIÑOROSA AMELIA FERNÁNDEZ VALENZUELAFERNANDO IRIARTECorrector de EstiloSANDRA CASTRO LUQUEDiseño de PortadaDiseño, diagramación e impresión:Imprenta Nacional de Colombia.ISBN: 978-958-8571-22-5El presente texto se puede reproducir, fotocopiar o replicartotal o parcialmente, siempre que se cite la fuente. Defensoría del PuebloCalle 55 No. 10-32Bogotá – Colombia2010

ContenidoPresentación 3Capítulo 1. Antecedentes estratégicos. 5Capítulo 2. Referentes conceptuales de políticaspúblicas y derechos para efectos del 8protocolo.1. Políticas públicas en perspectiva dederechos.92. Enfoque de seguimiento y evaluaciónde las políticas públicas desde una 13perspectiva de derechos.Capítulo 3. Definiciones operativas del protocolo. 201. Objetivos del protocolo. 212. Condiciones básicas de seguimientoy evaluación.223. Estrategias de aplicación. 244. Componentes y parámetros deevaluación.265. Metodología. 26Capítulo 4. Ejercicio de aplicación del protocolo.Análisis de caso.281. Situación actual. 282. Vulneraciones y priorización. 293. Estructura y operación de la políticapública.304. Análisis de la política pública desdela perspectiva de derechos.345. Recomendaciones. 356. Seguimiento y evaluación. 35Capítulo 5. Instrumentos de aplicación sugeridos. 37Anexos. 43Bibliografía. 67Siglas. 68

Humanos con avances principales en los derechos sociales,económicos y culturales.De igual manera, todas las dependencias nacionales, en losasuntos de su competencia, han avanzado en desarrollosespecíficos de estructuración de contenidos esenciales dederechos individuales y colectivos, con énfasis en temáticaspriorizadas en distintos niveles de la institución y según losmomentos o vulneraciones.En este contexto, desarrollar un protocolo de evaluación delos principales instrumentos de materialización de losderechos humanos se convierte en un avance estratégicopara consolidar la actuación, en todos los niveles de laentidad, y se integra al diseño e implementación de unsistema de medición y realización de derechos humanos dela población colombiana con el fin de que la Defensoríaconsolide su incidencia en todo el ciclo de las políticaspúblicas.Este protocolo es un documento orientador de orden generalque presenta los elementos claves en lo conceptual y looperativo, como soporte al trabajo regional y local deseguimiento y evaluación de las políticas públicas y suincidencia específica para la garantía de derechos.Busca hacer aportes a las capacidades de acción proactiva dela Defensoría en materia de comprensión, análisis,intervenciones y recomendaciones de la efectividad de laspolíticas públicas en la garantía de los derechos humanos.El documento se estructura en cinco capítulos, cuya orientaciónes la siguiente: El capítulo 1 pretende contextualizar el desarrollo eimplementación de este protocolo, en el marco de losmandatos institucionales de la Defensoría, establecidospor la ley y sus principales desarrollos vigentes;

El capítulo 2 desarrolla referentes conceptuales básicosrelativos a las políticas públicas, su seguimiento yevaluación, desde una perspectiva de derechos; El capítulo 3 se concentra en las actividades locales,regionales y nacionales que permitan una injerencia enla gestión integral de las políticas públicas comoinstrumento central de garantía de los derechoshumanos. En el capítulo 4, a manera de ejemplo, se incluye unanálisis de caso construido a partir de documentos dedistintas instituciones, el cual facilita la comprensión yuso del protocolo. El capítulo 5 contiene los instrumentos de aplicación.

Capítulo1Antecedentes estratégicos.La Defensoría del Pueblo cuenta con un plan estratégicoque dispuso la elaboración de este protocolo en la líneade visión para incidir en la formulación, desarrollo yejecución de las políticas públicas.Su visión, proyectada al 2012, establece que: “la Defensoríadel Pueblo es reconocida en el ámbito nacional einternacional por el impulso a la realización efectiva de losderechos humanos, por su incidencia en la formulación,ejecución y evaluación de las políticas públicas con enfoquede derechos, y por contribuir al avance en la construcción deuna cultura de respeto a los derechos humanos y al DerechoInternacional Humanitario, que promueva la convivenciapacífica”.Esta proyección institucional desarrolla el mandato conferidopor la ley y acoge tres componentes fundamentales dereferencia en relación con las políticas públicas: La realización efectiva de los derechos humanos. Una cultura de los derechos humanos y el derechointernacional humanitario. La incidencia en el ciclo de políticas públicas.En este contexto, el Plan Estratégico 2009 - 2012, en estalínea de visión, plantea que “la Defensoría del Pueblo asumeuna posición proactiva respecto al ejercicio de los derechoshumanos en el país, de manera que las accionesdefensoriales contribuyan a adoptar políticas públicas queaseguren la plena efectividad de los derechos humanos. LaDefensoría evalúa la forma como las instituciones del Estadoactúan e inciden en el grado de realización efectiva de los7

derechos humanos; y promueve entre las autoridadespúblicas la incorporación de procesos idóneos de análisis ymedición.”El eje de logro de esta línea de visión se centra en que laDefensoría realiza observaciones y recomendacionesorientadas a que el diseño y ejecución de las políticas públicasse haga desde una perspectiva de derechos. El protocolo, porlo tanto, tiene un énfasis regional en tanto los roles de laDefensoría, y su permanente presencia en todo el país, lepermiten una proximidad continua a la realidad de los sujetosde especial protección constitucional, a la población en generaly a los procesos institucionales y sociales que permiten, o no, lamaterialización de los derechos humanos.Desde la perspectiva del Programa PROSEDHER se cuenta,igualmente, con antecedentes que son fundamentales para eldesarrollo e implementación de este protocolo. De acuerdo conlas responsabilidades misionales de la Defensoría del Pueblo,se ha trabajado en la implementación de un sistema deseguimiento y evaluación de políticas públicas, orientado aincidir, a partir de la generación de conocimiento especializadosobre las principales problemáticas que obstaculizan larealización de los derechos económicos, sociales y culturales,en el diseño, implementación, ejecución y evaluación depolíticas públicas que garanticen el goce efectivo de losmismos.Este sistema, desde su diseño y aún más sustentado en susresultados, reconoce que las políticas públicas no suelen serevaluadas desde una perspectiva de derechos humanos, sinoque el análisis se limita a los alcances establecidos desde lagestión sectorial de las mismas y a la mediación de la ofertainstitucional, sin garantía de desarrollo de las obligacionesadquiridas por el Estado en su realización.La metodología de trabajo de PROSEDHER es un referente deeste protocolo y se resume en tres etapas, que seretroalimentan y se articulan entre sí.8

En la primera etapa se establecen la naturaleza yalcance normativo del derecho en estudio y lascorrelativas obligaciones del Estado, a partir de lasnormas nacionales, la jurisprudencia de la CorteConstitucional y a los pactos y acuerdos de carácterinternacional que se refieren al derecho objeto deinvestigación. Su producto central es la definición delcontenido mínimo de derechos que sustenta laevaluación, el seguimiento, diseño y ejecución de laspolíticas públicas en el ámbito nacional. La segunda pretende analizar las políticas públicasexistentes en el país, para dar cumplimiento a susobligaciones en materia de derechos económicos,sociales y culturales y de protección especial a lossectores de la población más vulnerables. Se sustentaen instrumentos de medición específicos que buscanidentificar el grado de realización del derecho y elcumplimiento de las obligaciones del Estado en lamateria. El instrumento se aplica a las autoridadescompetentes a nivel nacional, departamental, distrital ymunicipal y, en algunos casos, a particulares a quienesse ha delegado la prestación de un servicio público. La tercera se orienta a la producción de informes yrecomendaciones, orientados a incidir de formasistemática en la organización estatal de las políticaspúblicas, la incorporación efectiva de un enfoque dederechos y la materialización de los mismos.La Defensoría del Pueblo, en el desarrollo y puesta en marchadel programa PROSEDHER, busca que las entidades a cargodel diseño, implementación y ejecución de las políticas públicasse apropien de esta metodología, no sólo como procedimientode evaluación y seguimiento permanente, sino como una guíapara reformular las políticas públicas desde una perspectiva dederechos humanos, en el entendido de que el eje central deestas debe ser el sujeto y su relación con el entornoeconómico, social y cultural.9

Así, este protocolo se constituye en la apuesta internainstitucional para ampliar la incidencia en la política públicadesde la perspectiva de los derechos humanos, brindandoherramientas que acerquen los ejercicios de PROSEDHER a lacotidianidad de la actuación defensorial y a la gestión local delos instrumentos de política pública.Como apuesta estratégica, se une a los demás mecanismosinstitucionales buscando, cada vez más, lograr que el trabajodefensorial incida con efectividad en la transformación de lavida de las comunidades.10

Capítulo2Referentes conceptuales de políticaspúblicas y derechos, para efectosdel protocolo.l enfoque de los derechos humanos puede serEentendido como una nueva perspectiva para concebir ydiseñar políticas públicas tendientes al desarrollohumano en el marco de un proceso de concertaciónentre Estado y sociedad civil. 1 Se parte de reconocerque los derechos humanos son universales, indivisibles einterdependientes; que su materialización depende departicularidades regionales y locales que determinan su goce yque, por lo tanto, la ejecución de políticas públicas se dinamizay diversifica en atención a la variedad de realidades quegeneran exigencias diferentes para su efectividad.Algunos consideran que el enfoque de los derechoshumanos logró su síntesis conceptual definitiva en laDeclaración de Viena en 1993. Allí se estableció que losderechos humanos son y están relacionados entre sí; que sutratamiento debe darse en pie de igualdad y que todos tienenel mismo peso; que se deben tener en cuenta lasparticularidades nacionales y regionales; y que es deber delEstado promover y proteger todos los derechos humanos ylas libertades fundamentales. 21 El Enfoque de los Derechos Humanos y las Políticas Públicas* WilliamGuillermo Jiménez Benítez* Escuela Superior de Administración Pública. Univ.Sergio Arboleda. Bogotá (Colombia) 7 (12): 31-46, enero-junio de 2007 ISSN1657-8953.http://www.usergioarboleda.edu.co/civilizar/revista12/enfoque_DDHH.pdf , P42 Ibídem.11

En la estructuración de un enfoque de derechos humanos,se resalta la importancia de la actuación local como laapuesta obligada de una materialización de los derechos enestrecha relación con la realidad. Los derechos se concretanen obligaciones frente a las cuales el Estado desarrollamecanismos institucionales y sociales que dan cuenta de surealización en contextos individuales, colectivos y territorialesespecíficos.Asumir la estrecha relación entre los derechos humanos ylas políticas públicas, obliga además a reconocer que losderechos son integrales porque se refieren a sujetosigualmente integrales y que la dignidad del ser humano seconcreta tanto en el respeto a sus libertades como en eldisfrute de condiciones adecuadas de existenciasocioeconómica, cultural y ambiental.Por lo tanto, el abordaje de un análisis de política públicadesde la perspectiva de derechos debe tener como ejes dedesarrollo al sujeto y a sus colectivos; 3 y en ellos, lamaterialización integral e interdependiente de los derechos.La priorización que se hace de algunos derechos surge másde criterios económicos y administrativos que de una visiónsustentable de dignidad, que no puede considerar adecuadala postergación infinita de respuestas que garanticenmejores condiciones de vida.La integralidad de los derechos humanos está relacionada,además, con el reconocimiento diferencial de diversidades,identidades, condiciones y situaciones particulares que vivenalgunos sujetos y colectivos. Desde esta perspectiva, “laexigibilidad de los derechos debe incluir un enfoquediferencial para la construcción y aplicación de políticaspúblicas, así como la existencia de garantías y mecanismosprevistos hacia la efectividad y concreción de los derechos3 Desde la perspectiva de derechos, se asume el reconocimiento de que lossujetos establecen dinámicas de relaciones permanentes, que les confierenidentidad, vidas y necesidades compartidas así como prácticas sociales yculturales que, en conjunto, constituyen titularidades colectivas y modos degozar los derechos individuales.12

humanos integrales”. 4 Es, precisamente, en esta instanciadonde la exigibilidad de los derechos humanos integrales –desde la perspectiva del análisis, monitoreo, cabildeo eimpulso de políticas públicas– se vuelve relevante. 51. Políticas públicas en perspectiva de derechos.La definición de un concepto unívoco e inequívoco de lapolítica pública no es una tarea fácil, ni es el propósitoprincipal de este trabajo. Sin embargo, existen “por lo menostres acepciones que se encuentran cobijadas por la mismapalabra y que el idioma ingles sí distingue. Primero, lapolítica concebida como el ámbito del gobierno de lassociedades humanas, polity en inglés. Segundo, la políticacomo la actividad de organización y lucha por el control delpoder, politics en inglés. Y finalmente, la política comodesignación de los propósitos y programas de lasautoridades públicas, policy en ingles” 6 . Para el propósito deeste ejercicio, la definición más acertada se encuentra en eltercer nivel, en tanto que la Defensoría del Pueblo buscaevaluar la efectividad de las políticas públicas diseñadas yejecutadas por el Estado para garantizar el respeto,protección y realización de los derechos humanos enColombia e identificar las barreras que dificultan suconcreción.En la literatura especializada se pueden encontrar múltiplesconceptos de política pública, que permiten tanto evidenciarla pluralidad de elementos que la integran como precisar laconstrucción de una definición lo más amplia posible. Estasdefiniciones guardan entre sí parámetros generales, perosus diferencias subrayan la importancia que se da en ciertoscampos en particular. Toda definición consolidada es, pornaturaleza, subjetiva e incompleta y al considerar la políticapública como un flujo (movimiento) constante es necesario4 http://ilsa.org.co:81/node/555 Ibídem.6 André-Noël Roth Deubel. Políticas Públicas, Formulación, implementación yevaluación. Ediciones Aurora. Colombia, 2002, Pág.26.13

incorporar elementos permanentes, propios del contacto conla vida cotidiana donde esta realmente se materializa. 7Los significados que se le atribuyen a la política públicadeterminan las relaciones de poder existentes entre lasociedad y el Estado. Inicialmente, se puede concebir elconcepto de política pública como un conjunto deorientaciones que apuntan al cumplimiento del mandatootorgado al Estado por la sociedad. A partir de estasindicaciones se impulsan iniciativas, decisiones y accionespara convertir en realidad dicho propósito. 8Podría afirmarse que “la política pública no existe‘naturalmente’ en la realidad, sino que se trata a la vez deuna construcción social y de una construcción de un objetode investigación” 9 . A las políticas públicas no es posibleenmarcarlas sólo dentro de una norma, un plan, un acuerdo,etcétera, sino que tienen que verse como el conjunto deestas prácticas, la cuales están en constante movimiento. Alotorgarle la característica del movimiento, se requiereenfatizar que es un proceso y que al intentar evaluar susresultados es preciso verlo como tal. 10En un primer momento, es esencial enfocarse endefiniciones que presenten las políticas públicas como unproceso complejo que sobrepasa la dimensióngubernamental (a pesar de ser el gobierno el principal actor)e integrar, a su vez, a los actores que influyen en losagregados de la sociedad. En este sentido, es posibleseñalar algunos elementos centrales, como: la implicacióndel gobierno y de otros actores, la percepción de problemas,la definición de objetivos y, por último, un procesoemprendido para identificar la existencia de la política. 117 Defensoría del Pueblo. Primera evaluación de la Política Pública de Salud a laluz del Derecho a la Salud. Imprenta Nacional, 2008, Pág. 30.8 Ibídem.9 André-Noël Roth Deubel. Políticas públicas, formulación, implementación yevaluación. Ediciones Aurora. Colombia, 2002, Pág.30.10 Defensoría del Pueblo. Primera Evaluación de la Política Pública de Salud ala Luz del Derecho a la Salud. Imprenta Nacional, 2008, Pág.30.11 Ibídem, Pág. 31.14

Una política pública está dividida en campos, sectores oterritorios, sobre los cuales es ejercida. A su vez, es posiblecaracterizarla como política distributiva o redistributiva,política constitutiva o de infraestructura, y políticareglamentaria. La política pública contiene una dimensióntemporal pues la situación problema se ubica en unmomento determinado, y una dimensión espacial, en tantose gesta según las condiciones propias de los distintosespacios, luego comprende comportamientos económicos,políticos y culturales específicos. La política pública implica,al mismo tiempo, un proceso de predicción en la medida enque al tomar una decisión es posible tener un futuro deseadocomo referente, un campo de decisiones en la medida enque formula políticas; y un escenario de actuación en el cualla política se ejecuta, se realiza y se concreta en acciones 12 .Tal definición requiere integrar elementos de tipo estructuraly todos aquellos que son parte del plano subjetivo al quepertenece la misma, incluir el conjunto de característicaspropuestas por los autores especialistas en el tema, yabordar los elementos más destacados y recurrentes encada uno de los conceptos que ofrece la literatura alrespecto. 13Así, una política pública puede considerarse como laarticulación de tres escenarios: decisiones, acuerdos yacciones. Toda actuación política está dirigida a afectar unarealidad particular. Las políticas públicas son adaptadas porautoridades públicas, con o sin la intervención de losparticulares, y se orientan a abordar, tratar o solucionar unproblema que ha sido definido como relevante. Es unejercicio de poder encaminado a tratar los puntos másimportantes para ciertos sectores y en determinadascoyunturas. Además, estas se dan mediante la selección,12 Carlos Salazar Vargas. Las políticas públicas. Fundación Cultural Javerianade Artes Graficas. Colombia, 1999. p.44, 45 y 46.13 Defensoría del Pueblo. Primera Evaluación de la Política Pública de Salud ala Luz del Derecho a la Salud. Imprenta Nacional, 2008, Pág.31.15

diseño o implementación de los respectivos instrumentos,como parte de un sistema al cual afectan sus resultados. 14En la construcción de una definición de política pública, elcomponente de derechos humanos constituye un elementocentral. Las decisiones, acuerdos y acciones tienen comoorientación la equidad, la igualdad, la dignidad, la libertad yla justicia social. Luego, la política pública, definida desde laperspectiva de los derechos humanos, se instituye como unaherramienta imprescindible para el desarrollo humano,producto de los consensos establecidos por la sociedad engeneral. 15Esta aproximación no pretende ser la última palabra enmateria de políticas públicas desde la perspectiva de losderechos humanos, pero sí procura dar un primer paso haciael debate de las mismas y ofrece elementos paraenriquecerlo y brindar referentes a quienes formulan eimplementan las políticas públicas y a las demás personasinteresadas en esta materia. 16El tema de los derechos humanos requiere que el Estado loposicione como un paradigma que permita regular y dar unadirección a los efectos del ejercicio del poder en la sociedad,garantizando la formulación de políticas públicas máseficaces y con una perspectiva que brinde una mejor calidaden su implementación. 17Dentro de la evaluación de la política pública, el análisiscontempla variables orientadas a conocer “los objetivoscolectivos que el Estado considera como deseables onecesarios, incluyendo el proceso de identificación y deformación de éstos”, 18 “Los medios y acciones procesados,total o parcialmente, por una institución u organización14 Aporte del doctor Raúl Velásquez, profesor e investigador de la Facultad deCiencia Política y Gobierno del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario.15 Defensoría del Pueblo. Primera Evaluación de la Política Pública de Salud ala Luz del Derecho a la Salud. Imprenta Nacional, 2008, Pág.31.16 Ibídem, Pág., 32.17 Ibídem, Pág, 32.18 André-Noël Roth Deubel. Op. Cit., Pág. 27.Con formato: Español (alfab.internacional)16

gubernamental” 19 y, por último, “los resultados de estasacciones, incluyendo tanto las consecuencias deseadascomo las imprevistas”. 20Una dificultad de estos elementos es que para ser evaluadostienen que ser vistos bajo “una escala de valoresdicotómicos” 21 , lo cual lleva en ocasiones a generar juicios devalor que demeritan la política pública, en su conjunto, sólopor tener algo en su estructura que no le permite su máximaeficiencia. Por ende, para lograr un análisis exitoso, esnecesario relacionar la política pública con un campo deacción —en este caso, los derechos humanos— como losreferentes que demarcan el horizonte de la misma. Esteproceso de evaluación se convierte entonces en el ejerciciode la responsabilidad democrática de los poderes públicosfrente a la sociedad.En este contexto, adquiere especial relevancia el artículo 13de la Constitución Política, pues es obligación de lasautoridades públicas diseñar políticas que orienten la acciónestatal hacia la transformación de las condiciones materialesque traen consigo desigualdad, marginamiento y exclusiónsocial.El sistema de seguimiento y evaluación de la política públicapropuesto por la Defensoría del Pueblo comprende dosdimensiones: una, que apunta a evidenciar posibles barrerasde la realización del derecho, y otra, que apunta a llamar laatención sobre la responsabilidad política y social de lasadministraciones públicas en los procesos de formulación eimplementación de las políticas públicas desde laperspectiva de los derechos humanos.Este ejercicio sitúa los derechos humanos como unparadigma necesario. Es claro que las políticas públicastienen una dimensión técnica, que marcan las prioridades deun gobierno y que la evaluación proporciona un juicio sobre19 Ibídem.20 Ibídem.21Características como claro–oscuro, preciso-impreciso, heterogéneo–homogéneo, estable-inestable, seguro inseguro, condensado–disperso, etc.17

las finalidades; por lo tanto, este ejercicio viene a ser unainteresante empresa en materia de evaluación y unaherramienta más para mejorar la implementación de laspolíticas públicas. 22Desde la perspectiva de derechos, las políticas públicasdeben incorporar, no sólo en lo contextual sinoespecialmente en sus enfoques y acciones, los numerososreferentes internacionales y nacionales que constituyen losparámetros vinculantes de la efectiva realización de losderechos humanos, garantizando condiciones que viabilicensu cumplimiento inmediato y progresivo.Estos referentes, que constituyen un bloque deconstitucionalidad, ofrecen el contenido y determinan loselementos mínimos esenciales en torno a los cuales debedesarrollarse la política pública así como los objetivosgenerales y específicos hacia los cuales debe dirigirseprioritariamente la acción del Estado.Bajo este contexto, es posible medir el grado de desarrolloque las políticas públicas logran frente a las metas yobjetivos que impone la realización integral de los derechoshumanos.Tanto los derechos como las políticas son resultado deprocesos sociales. Desde una perspectiva regulativa, “underecho orientado al logro material de fines, valores eintereses sociales mediante políticas públicas, no es otracosa que un derecho que abre la perspectiva para posibilitarun enfoque de derechos humanos” 23 .Así las cosas y concretando lo que se ha dicho, las políticaspúblicas, en perspectiva de derechos, se conciben como losmedios desarrollados por el Estado y la sociedad para lograr22 Defensoría del Pueblo. Primera Evaluación de la Política Pública de Salud ala Luz del Derecho a la Salud. Imprenta Nacional, 2008, Pág.33.23 Jiménez William. El enfoque de los derechos humanos y las políticaspúblicas. Escuela Superior de Administración Pública. Universidad SergioArboleda. Bogotá. Colombia. 2007, Pág. 33.18

la materialización de su contenido en un marco de dignidadhumana, integralidad e interdependencia.La preocupación permanente de una política pública, desdela perspectiva de los derechos humanos, es lograr laconcreción del contenido de las garantías esenciales queestructuran la dignidad humana, en un contexto decomprensión socio histórico de los sujetos y colectivostitulares de derechos.Por ejemplo, “para el caso de los grupos étnicos y lanecesidad de formular e implementar políticas públicasdesde un enfoque diferencial en el marco de los derechoscolectivos, integrales y fundamentales es necesarioconsiderar los aspectos socioeconómicos y culturalespropios de cada grupo étnico y de sus vertientes culturales;así como de sus autoridades tradicionales, formasespecíficas de comunicación, idioma propio y visión propiasdel desarrollo para realizar las adecuacionescorrespondientes que permitan construir políticas generalesque consideren las particularidades de cada uno de estospueblos” 24 .Asumir la perspectiva de derechos en las políticas públicassupone una intencionalidad explícita de que son los sujetos ysus derechos las características principales de suorganización, con una adecuación del quehacer del Estadoorientado a sus resultados, fines cuyo eje es la dignidadhumana. “Los marcos jurídicos se reconocen comoinstrumentos que pueden ser efectivos para revertir ladesigualdad real” 25 .Las políticas públicas son medios de respuesta que debenatender las exigencias integrales de los derechos humanos.24 Defensoría del Pueblo, Delegada para Indígenas y Minorías Étnicas.Comunicación de aportes al protocolo. Agosto 2010.25Jiménez William. El enfoque de los derechos humanos y las políticaspúblicas. Pág. 37.19

2. Enfoque de seguimiento y evaluación de laspolíticas públicas desde una perspectiva dederechos.La intervención del Estado es un asunto técnico y políticoque no descansa exclusivamente en las características delas respuestas y de quien las ejecuta. El sentido principal delas intervenciones se debe centrar en su efectividad paragarantizar los derechos integrales y diferenciales de sujetosy colectivos.El desarrollo de políticas públicas se da siempre encontextos de organización estatal específicos y diversos, quedeterminan, a su vez, los modos y medios utilizados para elcumplimiento de sus mandatos. Desde una perspectiva dederechos, para la política pública lo inamovible son los finesdel Estado y sus obligaciones, impuestas por el marco dederechos y sus contenidos esenciales.De esta forma, la gestión de políticas públicas se realiza enmarcos específicos y distintos de actuación y organizaciónestatal, unos de ellos más centralizados que otros, y algunosde los cuales permiten amplios márgenes de intermediaciónde actores no estatales, con diversos alcances de soporteparticipativo de la sociedad civil, etc.Enfocarse en la efectividad de la garantía de los derechoshumanos en el desarrollo de las políticas públicas pasa porla identificación de las condiciones de gestión de las mismas,no únicamente desde las categorías tradicionalesinstitucionales, sino desde las exigencias que impone ladignidad humana y la garantía de libertades y derechos. Estosupone que los derechos no se acomodan a la oferta, sinoque las respuestas institucionales se fortalecen cada díamás desde los referentes de su exigibilidad y materialización.De acuerdo con lo anterior, analizar las políticas públicas sesustenta en la identificación de características, tales como:20

La existencia de una clara relación entre los sujetos ylos derechos que se quieren atender; La relevancia y pertinencia de la política pública; La capacidad de adaptación a realidades concretas ydiferenciales; La estabilidad jurídica, técnica e institucional; Los sistemas de monitoreo y evaluación coherentescon sus fines y condiciones de gestión (política,ciudadana, programática y organizacional) y; Las condiciones de efectividad, no regresividad,equidad y sostenibilidad.Aproximarse a establecer si una política pública cumple o noun papel relevante en la garantía de los derechos humanosdepende de muchos factores; sin embargo, es necesarioprecisar criterios que permitan un análisis propositivo queimpulse un mejoramiento permanente de las mismas desdeuna perspectiva de derechos.El desarrollo de políticas públicas siempre se realiza en uncontexto de incertidumbre, con limitantes en la información,con amenazas y oportunidades, y con condicionesinstitucionales de partida que no han sido estructuradassuficientemente para asumir las situaciones que se quierenresolver. Esta dinámica exige que, cada vez más, se avanceen generar una gestión integral de las políticas, sustentadaen fases sistemáticas que van desde que nace la idea hastacuando se cumplen los resultados propuestos.Para efectos de un análisis sistemático de las políticaspúblicas, se debe empezar por establecer cuatrocomponentes que determinan de entrada la estructuraciónde las mismas:Diagrama 1. Componentes que determinan la estructuraciónde una política pública.21

En el análisis de contexto se incluyen, entre otrosaspectos, las definiciones normativas y de lineamientosexistentes, los factores estructurales vinculados alfinanciamiento / presupuestos de las políticas, la relaciónentre el centro y la periferia; el consenso / disenso sobre lasprioridades; la concertación / negociación de actores y laparticipación / comunicación de los mismos.Para el contenido, se toman en cuenta la orientaciónconceptual y estratégica, el discurso que la acompaña, sucoherencia interna, las acciones que la desarrollan y laarmonización instrumental.Los actores involucrados se relacionan con lasinstituciones, sujetos, organizaciones y comunidades quecumplen un rol en relación con la política, y con susmandatos y responsabilidades, y se asocian con losintereses que los movilizan, con la manera como losinstrumentos de política los vinculan o convocan, con laconfianza, motivación, apropiación y percepción que lograntener con la política; con los puentes de diálogo entre lopúblico y lo privado; con la forma como se articulan las redesde relación de actores interdependientes a favor de lapolítica, con la identificación de intereses contrarios y elabordaje activo de los mismos.22

El análisis de proceso se refiere a los mecanismos dedesarrollo, de institucionalización, de interacción /comunicación entre sectores, regiones y niveles; lasrelaciones centralizadas y descentralizadas, sus condicionesde acción, el seguimiento y la evaluación de la política.Con este telón de fondo, las políticas públicas cumplen unciclo de desarrollo que se organiza en cuatro fases: dediseño; de negociación o concertación; de ejecución orealización, y de seguimiento y evaluación. Esto no significauna concepción lineal de la política, sino que sirve dereferente para la comprensión y caracterización de cada unade ellas, asumiendo una permanente interacción entre lasmismas, ya que debe existir una retroalimentación continua.Diagrama 2. Componentes del ciclo de políticas públicas.Las políticas públicas en su estructuración y análisiscumplen con este ciclo. El cuidado de realización de cadauno de ellos, potencializa el logro de los resultadospropuestos y su efectividad.A continuación se describe cada uno de estos componentes,con el fin de establecer sus elementos constitutivos y su23

aporte a la organización de políticas públicas quecontribuyan efectivamente al bienestar de las personas.El diseño de las políticas públicas está fundamentado endiagnósticos acertados, contenidos realizables eidentificación sistemática y conjunta de necesidades conamplia participación de sujetos y comunidades. En estaetapa inicial se plantean las ideas centrales sobre la visiónde la política, sus fines y propósitos, y se delimitan losalcances, los instrumentos, los actores, la disponibilidad derecursos, la organización institucional, las metas por lograr yel tiempo requerido. Todos estos componentes deben estarmediados por el enfoque de derechos, asumiendoexplícitamente las obligaciones, los objetivos y metas que elcontenido de estos impone.Del mismo modo, da cuenta de las obligaciones normativasrelacionadas con la política pública que se está proponiendo,de preferencias e intereses individuales y colectivos, y seorganiza en relación con unos resultados que sonjerarquizados y articulados según las prioridadesestablecidas y en ejes estratégicos o de acción definidos, enla mejor de sus formas, de manera participativa y conjunta.La fase de diseño o contenido de la política, desde unaperspectiva de análisis, debería responder las siguientespreguntas, garantizando la armonización entre el enfoque dederechos y el enfoque de gestión.Diagrama 3. Preguntas orientadoras para integrar yarmonizar el enfoque de derechos y el enfoque de gestión deuna política pública.24

ENFOQUE DEDERECHOS• ¿Cuáles son los riesgos, vulneraciones o situacionescentrales que aborda la política?• ¿En qué sujetos, grupos o áreas se localiza suactuación?• ¿Qué derechos y categorías diferenciales incorpora?• A ¿qué obligaciones de derechos responde?• Mediante ¿cuáles bienes y servicios se materializa elderecho?ENFOQUE DEGESTION• ¿Cómo se van a entregar los bienes y servicios?• ¿En qué tiempo se entregan los bienes y servicios y cuánto valen?• ¿Con quién se va a llevar a cabo la política?• ¿Cuál es el esquema institucional ideal de la política?• ¿Qué instrumentos se emplearan?• ¿Cómo se supervisará la política (seguimiento y evaluación)?• ¿Qué retos, responsabilidades, facultades y funciones cumplen losactores principales?• ¿Quiénes son los actores clave para participar en estos procesos?• ¿Cuáles son sus capacidades y escenarios en los que actúan?• ¿Cómo se toman las decisiones y cómo interactúan los individuos?El diseño de la política pública supone, igualmente, laprecisión de los resultados esperados en distintos niveles deintervención. Por un lado, se establece una primeracategoría relacionada con los fines supremos, lascondiciones de vida de las personas y comunidades, lastransformaciones subjetivas y de relacionamiento y, por otro,una segunda categoría de resultados que concentra laatención en los procesos, métodos, técnicas y cursos deacción (procesos, actividades, recursos).Pasando a la segunda fase del ciclo de las políticas públicas,se llega a la etapa de concertación con los principalesactores a nivel nacional, regional y local, como una de lasherramientas más importantes para dar viabilidad ysostenibilidad a la política. Esta incluye consultas,deliberaciones técnicas, debates y concertaciones, ampliaparticipación, acuerdos de voluntades, compromisos reales,objetivos comunes, y prevalencia de intereses colectivos ysuperiores. Se constituye así en el momento del respaldosocial y en el establecimiento de la base del valor público dela política.25

En el marco de enfoque constructivista se destacan variosmomentos metodológicos sobre la negociación de laspolíticas, donde prevalece la construcción de equipos detrabajo, la polémica e interacción constructiva y la reflexióncon los actores involucrados en la decisión de la políticamisma. Estos momentos son: Negociación de los propósitos de la política: si esmayor el consenso, mayores serán las posibilidadesde éxito; Negociación del marco teórico de la política: si esmayor su aprobación, mayor será su respaldo; Negociación de los contextos internos y externos de lapolítica; Negociación de los factores relevantes de la políticacon los actores protagónicos; Negociación de las macro acciones para articularactores y los factores relevantes; Negociación de la coherencia interna de la política(acciones – actores - factores) para que los pasos aseguir sean técnica, política, económica, institucional yéticamente pertinentes; Negociación de implicaciones y consecuencias, yanticipación de necesidades futuras de la política; Negociación de la implementación y negociación delos mecanismos e instancias de ajuste y deseguimiento.El tercer momento del ciclo de las políticas públicas es laejecución, la cual no se estructura únicamente en funciónde los instrumentos como tales (normas, programas, planesy proyectos), sino que también depende de lainstitucionalidad y sus capacidades de actuación de maneraindividual y coordinada.El concepto de instituciones no sólo abarca alfuncionamiento de las mismas, según su marco jurídicopolítico,sino también al conjunto de normas, reglas de juego,valores y principios que envuelven el comportamiento de lasociedad en su conjunto. La institucionalidad, así concebida,26

establece los roles de los actores, las normas de interaccióny sus responsabilidades. En consecuencia, movilizan todotipo de recursos, a favor o en contra, de la ejecución de laspolíticas. Por lo tanto, la ejecución de las mismas dependeen últimas de la calidad de sus instituciones y de la formacomo interactúan los actores más representativos en susactividades, ya sean organizaciones o comunidades.Finalizando el ciclo de las políticas públicas se encuentra elseguimiento y evaluación, la cual corresponde a una fasetradicionalmente débil en su diseño y ejecución. A pesar deser denominada la cuarta fase, se entiende el seguimientocomo el proceso permanente de acompañamiento yretroalimentación de avances, procesos y logrosestablecidos en la política pública. La evaluación da cuentade mediciones estratégicas, antes, durante o después de laejecución, y consiste en la recopilación y análisis sistemáticode información que permite emitir juicios -tambiénsistemáticos- sobre el valor de lo que se evalúa; “no se haceen abstracto sino con una intención clara de mejorar losprogramas y políticas evaluadas, rendir cuentas yresponsabilidades y/o ejemplificar o ilustrar accionesfuturas”. 26Esta fase es tan importante como las anteriores por variasrazones: Permite conocer de manera oportuna la marcha de laspolíticas mediante el uso de indicadores, con sucorrespondiente retroalimentación y ajuste; Incorpora la rendición de cuentas y el empoderamientode la sociedad; Aporta al aprendizaje y mejoramiento sucesivo de lacalidad de las políticas; Facilita la institucionalización de una cultura deseguimiento y de evaluación de las políticas públicas.26 Tomado de María Bustelo Ruesta. ¿Qué tiene de específico la metodologíade evaluación? En: Rafael Bañón I Martínez. La evaluación de la acción y delas políticas públicas. España, Díaz De Santos, 2003. Pág. 14.27

Asumir un seguimiento y evaluación de las políticas públicas,desde la perspectiva de derechos, significa, además de losdesarrollos antes descritos, transformar la manera deestructurar el conjunto de indicadores y avanzar hacia unadefinición de los mismos, incorporando las exigenciasestablecidas en las obligaciones que materializan elcontenido de cada uno de ellos y de todos, en su integralidade interdependencia.28

Capítulo3Definiciones operativas delprotocolo.Con el fin de establecer si las políticas públicasdiseñadas y ejecutadas contribuyen efectivamente agarantizar que todas las personas disfruten plenamente desus derechos individuales y colectivos, el Estado necesita demecanismos técnicos que le permitan medir los avanceslogrados. De acuerdo con el Comité de DerechosEconómicos, Sociales y Culturales, la aplicación combinadade indicadores y bases de referencia nacionales es elmecanismo más apropiado para estos efectos 27 .Partiendo del papel de la Defensoría del Pueblo comoinstitución creada para la promoción, divulgación y defensade los derechos humanos, se define este protocolo ─deincidencia en la gestión del seguimiento y evaluación de lapolítica pública con enfoque de derechos─ como un avanceestratégico para consolidar la actuación proactiva en todoslos niveles de la entidad.El presente protocolo es una guía que contiene una serie deaproximaciones conceptuales, indicaciones y procedimientosinstitucionales para el desarrollo de actividades locales,regionales y nacionales que permitan una injerencia en lagestión integral de las políticas públicas como instrumentocentral de garantía de los derechos humanos.27 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Observacióngeneral No. 14. El derecho a disfrute del más alto nivel posible de salud.Párrafos 27 y 58.29

Este protocolo se relaciona con la acción defensorial en suconjunto y con el fortalecimiento institucional -interno yexterno- orientado a la superación integral y estructural deriesgos y vulneraciones de los derechos humanos, los cualesse hacen reiterativos en el trabajo permanente de atenciónde la Defensoría del Pueblo.El enfoque de derechos en relación con las políticas públicasestablece una condición de partida, la cual se concreta en elconocimiento de las obligaciones que materializan alconjunto de derechos, su condición temporal de exigibilidad(inmediata o progresiva) y los sujetos de especial protección(titulares) que se protegen a través de los mismos.El protocolo parte de la premisa de una construcciónpermanente, en el interior de la institución, de mecanismosde identificación, conocimiento y actualización del conjuntode políticas públicas nacionales y locales que orientan lasacciones del Estado para la garantía de los derechoshumanos. Esto supone, contar con un conocimiento yorganización de: los contenidos esenciales de los derechos ysus interdependencias, las principales vulneraciones de losmismos y las dinámicas sociales, económicas, ambientales ypolíticas que subyacen en esas condiciones de vulneración,que se convierten en insumo obligado de su implementacióny mejoramiento permanente.Este sustrato permite avanzar en la consolidación de unavisión institucional crítica y propositiva, aplicada a todos losmomentos del ciclo de la política pública, con el fin detransformar sus modos de operación y orientarlos a unaperspectiva de derechos humanos, garantizando, por lotanto, el goce efectivo de los mismos.La Defensoría cumple con el llamado a mantener losderechos humanos como el eje central de la agenda públicay de la actuación del Estado. Su interacción permanente conla gestión de las políticas públicas le permite visualizarsituaciones que no siempre son fácilmente reconocidas porsus ejecutores y que van generando un acostumbramiento30

con la situación, sin que se produzcan cambios sustantivosen beneficio de la comunidad.1. Objetivos del protocolo.Aportar al fortalecimiento de la capacidad de intervención yacción proactiva de la Defensoría del Pueblo en la gestiónintegral de políticas públicas desde la perspectiva dederechos humanos.Establecer mecanismos que permitan un análisis sistemáticode las políticas públicas desde la perspectiva de derechoshumanos, mediante los cuales se genere una efectivaincidencia en la formulación, desarrollo y ejecución de dichaspolíticas.Aportar a la comprensión de las entidades nacionales yterritoriales del enfoque de derechos humanos en el diseño,implementación y evaluación de políticas públicas.2. Condiciones básicas de seguimiento y evaluación.El seguimiento y evaluación de las políticas públicas, desdela perspectiva de los derechos humanos, parte de unasuficiente comprensión de las necesidades sociales eindividuales derivadas de estos derechos y las dinámicassociales, económicas, políticas, culturales e institucionales.La Defensoría tiene un mandato institucional que exige quesu capacidad de actuación se fortalezca continuamente. Eltrabajar en relación con las políticas públicas y su ejecucióna nivel local y regional, establece escenarios diversos,multidimensionales, complejos, con alcances diferenciales,de realización, protección y defensa de los derechos.Aproximarse a las políticas públicas compromete en sutotalidad la institucionalidad de la Defensoría del Pueblo,tanto en el nivel central como en lo regional y local. Muchoscampos actuales de acción se orientan a la realización deanálisis, diagnósticos y evaluaciones así como a la31

identificación de problemas, riesgos y vulneraciones de losderechos humanos, como base de generación deconocimiento (a través de la investigación), derecomendaciones y propuestas de solución pertinentes paracada contexto específico.Todos estos logros y resultados permanentes de laDefensoría, en su actuación integral, deben alimentar losanálisis de política pública, entendiéndolos como miradasmás estructurales que dan cuenta de profundos vacíos en suimplementación, con impactos negativos sobre la garantía delos derechos humanos. Así, se espera que el protocolo sealimente de los resultados y hallazgos de los demás camposde actuación de la Defensoría, los cuales se ubican en elcontexto de la política pública del país, de modo que desdeallí permitan establecer caminos de retroalimentación ytransformación.Es, por lo general, el nivel nacional de la Defensoría el que,de acuerdo con sus competencias, establece el contenidodel derecho, referente único del análisis de las políticaspúblicas. Este contenido de derechos se organiza deacuerdo con los elementos ilustrados en el siguientediagrama.Diagrama 4. Elementos de análisis de derechos queestructuran su contenido como referente de las políticaspúblicas.CONJUNTO DE DERECHOS(INDIVIDUALES Y COLECTIVOS)REFERENTESINTERNACIONALESY NACIONALESCONTENIDOMINIMO(OBLIGACIONES DEESTADO)FINESOBJETIVOS YMETAS32

Con un contenido de derechos definido, son los nivelesregionales los que incorporan la evidencia y resultadosdisponibles de la actuación regional y local de la Defensoríay los contrastan con estos referentes. Ambos niveles, peroen especial el nacional, organizan los instrumentos depolítica pública disponibles según los campos relacionados:los derechos y los sujetos titulares de los mismos. Así, elprotocolo debe contar con tres insumos para su desarrollo:CONTENIDO DEDERECHOSPOLITICA PUBLICADISPONIBLERESULTADOS YEVIDENCIA DE LAACTUACIONDEFENSORIALA partir del análisis integrado de estos insumos, se estableceel marco de incidencia en la gestión de la política públicaobjeto de aplicación de este protocolo.3. Estrategias de aplicación.Para el desarrollo de este protocolo se establecen comoestrategias las siguientes: Apropiación de las políticas públicas en losdistintos niveles de la Defensoría del Pueblo.Se sustenta en un trabajo detallado de la identificación yanálisis de las políticas públicas que se proponen en los33

diferentes campos de actuación estatal, desde la perspectivade los derechos humanos.Apropiarse de las políticas públicas es conocer su proceso,su situación actual, los diferenciales que se establecen en suimplementación, los logros y limitantes, e igualmente,analizar las obligaciones del Estado y de los distintos actoresque participan en ella, su contenido programático, suestructura de gestión y la percepción de los titulares dederechos.En este trabajo de conocimiento y apropiación de laspolíticas públicas concurren todos los niveles de laorganización; por un lado, los desarrollos conceptuales,jurídicos, procedimentales y programáticos; y por el otro, laoperación diaria dirigida a la identificación de situacionesrelacionadas con cada una de ellas y que muestran, desde lavisión de los sujetos y colectivos, las fallas o los problemasno resueltos. Articulación de los resultados de procesos deinvestigación, magistratura moral y demásactuaciones, como insumos de análisis de laspolíticas públicas.Uno de los grandes potenciales de este protocolo es lograr laarticulación de la totalidad de resultados, obtenidos en losprocesos adelantados por la Defensoría, con el análisis delas políticas públicas relacionadas.Se pretende, entonces, una revisión de los instrumentosdefensoriales con el fin de encontrar en ellos los elementosmás críticos, que, a pesar de ser señaladospermanentemente, no han logrado impactar latransformación de políticas públicas ni dar cuenta de ellos deforma estructural. Priorización de políticas públicas nacionales,regionales y locales para su seguimiento yevaluación.34

El análisis conjunto de políticas públicas y de lecturasdiferenciales de sus logros, a partir de los instrumentosdefensoriales, debe permitir priorizar, de acuerdo con sumagnitud e impacto de vulneración de derechos, aquelloscampos de política pública en los cuales la actuación de laDefensoría se debe ver reforzada con lo establecido en esteprotocolo.El abordaje inicial de estas prioridades debe ser gradual ydiferencial, según las particularidades de cada zona dondese produzca la actuación. En todo caso, en la totalidad deregionales de la Defensoría se debe adelantar un ejerciciode incidencia en la gestión de la política pública local, lo queno restringe las medidas sólo a este ámbito, sino que sesustenta, de igual forma, en mecanismos de relación Nación– territorios, buscando efectividad en el mejoramiento de laspolíticas, desde una perspectiva de derechos. Desarrollo de mecanismos de análisis einstrumentos que permitan la consolidación ysistematización de procesos de evaluación,retroalimentación y seguimiento de las políticaspúblicas desde la perspectiva de derechoshumanos.Una vez priorizados los campos de política, se debenestablecer los mecanismos de análisis e instrumentos deevaluación, retroalimentación y seguimiento, que parten delos propuestos en este protocolo, pero que incorporan lasadecuaciones necesarias de acuerdo con la priorización, elalcance definido, las particularidades sociales y lasinstitucionales locales.De igual forma, cada regional debe formular y ejecutar unplan de incidencia en política pública de acuerdo con losresultados del análisis desarrollado.Siguiendo estas estrategias, el proceso básico del protocoloes el siguiente:35

4. Componentes y parámetros de evaluación.Guardando coherencia con el marco general y lasestrategias propuestas, los componentes de este protocoloson: El análisis general y local de las políticas públicas; La evaluación de los campos de política priorizados; La retroalimentación y difusión de los resultados, y El seguimiento a los compromisos establecidos demejoramiento de las políticas públicas desde laperspectiva de derechos.Por su parte, los parámetros de evaluación se establecen endos niveles de aproximación a las políticas públicas: Un nivel general, estructurado desde la concepciónglobal de la gestión integral de una política pública conenfoque de derechos, y Un nivel específico, desde el contenido ycaracterísticas propias de los campos de la políticaque se están analizando, y las condicionesparticulares de actuación estatal derivadas no sólo deestos mismos campos, sino de la dimensión territorialcompetente.36

5. Metodología.Para lograr los objetivos de incidencia que se prioricen encada regional, el protocolo se organiza metodológicamentede la siguiente manera: Organización del marco de derechos por analizar; Establecimiento de vulneraciones relacionadas con lossujetos y las obligaciones priorizados; Análisis de las políticas públicas que dan cuenta de losderechos y sujetos priorizados, a partir deinstrumentos e indicadores seleccionados para estosefectos; Definición de instancias, actores, procesos o ámbitosen los que se aplicarán los instrumentos; Recolección y procesamiento de la información; Producción de recomendaciones y orientaciones deincidencia; Divulgación y transferencia institucional de estasrecomendaciones; Generación de compromisos institucionales, y Seguimiento y evaluación de compromisos.SITUACION ACTUAL /VULNERACIONES / PRIORIZACIONESTRUCTURA Y OPERACION DELA POLITICA PUBLICARECOMENDACIONES /SEGUIMIENTO Y EVALUACIONA modo de ejemplo, en el próximo capítulo se incluye uncaso construido a partir de los desarrollos de PROSEDHERen materia de seguimiento y evaluación de DESC, sobre37

evidencia y resultados recopilados de informes al Congresoy otras herramientas de actuación defensorial, con el fin decrear una situación institucional hipotética derivada defuentes institucionales disponibles.38

Capítulo4Ejercicio de aplicación del protocolo.Análisis de caso.Como ejercicio indicativo de aplicación del protocolo,se ha escogido un caso hipotético, apoyado encondiciones reales, que permita aproximarse a unanálisis preliminar, el cual se espera consolidar en la medidaen que las regionales adquieran habilidades en relación conel abordaje integral de políticas públicas desde laperspectiva de derechos.El área de análisis corresponde a todo el país, partiendo dela situación general, aun cuando existen magnitudes eimpactos distintos en cada territorio.1. Situación actual.Son muchos los informes producidos por diferentes actores,gubernamentales y no gubernamentales, sobre la situación dedesplazamiento en el país. La Defensoría del Pueblo cuentacon el texto del desplazamiento forzado en Colombia que haceparte de una propuesta pedagógica de formación en derechoshumanos.Complementariamente, los informes anuales presentados porel Defensor del Pueblo al Congreso de la República incluyenanálisis específicos de la situación de la población desplazaday de la atención a la misma. Es especialmente relevante elInforme XIV de 2007, en el que se incluyó un capítulo sobre lamateria.39

El desplazamiento forzado aparece como la mayor infracción alderecho internacional humanitario. En el tema de derechos dela población en situación de desplazamiento, se identificanmúltiples vulneraciones pero resaltan, dentro de ellas, lanegación de la atención humanitaria y las irregularidades en elproceso de inscripción y alojamiento transitorio. Sin embargo,de modo general, los derechos políticos, civiles y los DESC seencuentran comprometidos frente a la población en situaciónde desplazamiento.La Defensoría, en el marco institucional del desplazamiento,juega un doble papel por tratarse de un organismo de control ypor formar parte del SNAIPD y, en este contexto, ha venidoadelantando múltiples acciones en todo el país, como loevidencian los distintos informes y pronunciamientosinstitucionales.En el anexo 1 se encuentra un informe consolidado, resumidoa partir de algunos elementos que la Defensoría ha mostrado alpaís en relación con la población en situación dedesplazamiento forzado. La estructura de este documento esun ejemplo de lo que se podría desarrollar en torno a unaexplicación de las situaciones, riesgos y vulneraciones másrelevantes en cada regional.El primer ejercicio consiste en consolidar para elterritorio de su jurisdicción la descripción de lasituación de desplazamiento a partir de losinformes de la Defensoría y otras instituciones de lazona2. Vulneraciones y priorización.Para efectos de este ejercicio, se parte de lo establecido enel Auto 218 de 2006, mediante el cual se verifican lasmedidas adoptadas para superar el estado de cosasinconstitucional que supone el desplazamiento forzado.Como se describe en la primera parte, el desplazamiento40

forzado sigue presente en todas las regiones del país, y sehace necesario indagar si las acciones de política públicaejecutadas por los responsables de su formulación,ejecución y seguimiento han transformado y superado lascondiciones que generan el desplazamiento y lasvulneraciones sistemáticas de los derechos de las personas.En la fecha de expedición del citado auto, la CorteConstitucional reconoció que ha habido avances en áreascríticas de la política de atención a la población desplazada,pero que aún no se demuestra la superación del estado decosas inconstitucional, ni un camino claro en esta dirección.Este nivel de avance, logrado por la política pública, setraduce en “la persistencia de una grave crisis humanitaria,que contraría numerosos mandatos de la ConstituciónPolítica y del derecho internacional, resumidas en losPrincipios Rectores del Desplazamiento Forzado de 1998”. 28Los informes de cumplimiento recibidos, además depresentar inconvenientes para demostrar los avanceslogrados, muestran atrasos en varias áreas críticas depolítica de atención, entre ellas en las siguientes: 29 Coordinación inadecuada y fragmentación de acciones; Registro y caracterización; Presupuesto destinado y ejecutado; Ausencia de indicadores de resultado significativosbasados en el goce efectivo de derechos; Falta de especificidad de la política pública deatención en sus diferentes manifestaciones; Desprotección de indígenas y afro colombianos; Escasa seguridad en procesos de retorno; Ausencia de enfoque diferencial; Ausencia de enfoque de prevención de la política, y Deficiente coordinación.28 Procuraduría General de la Nación. La prevalencia de los derechos de lasvíctimas del delito de desplazamiento forzado. 2006. p. 333.29 Ibídem, p. 336.41

En respuesta a este auto, el Sistema Nacional de AtenciónIntegral a la Población Desplazada remitió un informe quefue analizado por la Procuraduría General de la Nación, lacual llegó a las conclusiones que se anexan. (Ver anexo 2).De acuerdo con esto y con los análisis de la Defensoría, enel anexo 3 se presentan las conclusiones de priorizaciónrelacionadas con la ausencia del enfoque diferencial en lapolítica pública de atención a la población endesplazamiento.Una vez revisadas las conclusiones de referencia y elanálisis de los informes de la Defensoría del Pueblo se debeescoger el área temática o campo de acción que considerela Defensoría Regional como prioritaria para la incidencia enpolítica pública en su jurisdicción3. Estructura y operación de la política pública.Desde el momento cuando se declara el estado de cosasinconstitucional, en relación con la atención de la poblacióndesplazada, se establece una propuesta de política públicaen este campo, que ha sido complementada en los últimosseis años, con múltiples pronunciamientos de la CorteConstitucional. En el anexo 4 se incluye una descripción delo que ha sido esta organización de política pública, susfases y la institucionalidad responsable de su operación.Durante el 2009 y 2010, el SNAIPD, con la coordinación deAcción Social, ha venido ajustando la política pública deatención al desplazamiento y propuesto, en la fecha, laestructura que se muestra a continuación. Su orientación secentra en lograr el goce efectivo de derechos de la poblaciónen riesgo o en situación de desplazamiento, como caminopara superar el estado de cosas inconstitucional.Su organización reconoce tres componentes, que no sonfases (como se planteaba en la ejecución anterior):prevención y protección; atención integral, y verdad, justicia42

y reparación. Cada uno de ellos recoge diversos logros de loejecutado en períodos anteriores. En todo caso, este nuevoenfoque busca que se produzcan soluciones duraderas,entre ellas los retornos o reubicaciones, como caminosdefinitivos de superación y estabilización.G o c e E f e c t i v o d e D e r e c h o sAtenciónHumanitariaPREVENCIÓNY PROTECCIÓNGeneracióndeIngresosATENCIÓNINTEGRALAtenciónIntegralBásicaVERDAD,JUSTICIA YREPARACIÓNTierrasViviendaRETORNOS Y REUBICACIONESENFOQUE DIFERENCIALCAPACIDAD INSTITUCIONALSISTEMAS DE INFORMACIÓNPARTICIPACIÓNARTICULACIÓN TERRITORIALTomado de Acción Social, presentación de la nueva política pública. 2010.En el componente de prevención y protección existenénfasis relacionados con los derechos a la vida, laintegridad, la libertad y la seguridad. Su objetivo es “evitarlas violaciones a los DDHH e infracciones al DIH quegeneren desplazamiento forzado, así como mitigar ydisminuir el impacto de éste sobre la población civil, enparticular sobre los sujetos de especial protecciónconstitucional, con el fin de garantizar el goce efectivo dederechos, a través de la adecuada articulación entre losniveles nacional y territorial, el respeto a los DDHH, el DIH yla aplicación de un concepto unificado de prevención”. 30El concepto unificado que propone la política para estecomponente es: “una política pública articulada, integral ydiferencial, para que con plena observancia de la ley,promueva el respeto, la protección y la garantía de losderechos humanos de todos los individuos, grupos ycomunidades sujetos a su jurisdicción y para que, ante30 Tomado de Acción Social, presentación de la nueva política pública. 2010.43

eventuales violaciones, se investiguen los hechos, seestablezca la verdad, se sancione penalmente a losresponsables, se repare integralmente a las víctimas y se lesbrinde garantías de no repetición.” 31Tanto el concepto como su descripción establecen áreas deanálisis en política pública, desde la perspectiva decumplimiento en el goce efectivo de derechos.El componente de atención integral está encaminado a“garantizar el goce efectivo de los derechos de la población,que contribuyan a disminuir la situación de vulnerabilidadmanifiesta que ha ocasionado el desplazamiento, a partir dela integralidad de la atención. Se logra promoviendoacciones y medidas de corto, mediano y largo plazoorientadas a que se generen condiciones de sostenibilidadeconómica y social para la población desplazada”. 32La atención integral incluye la atención humanitaria, laatención integral básica y las políticas de generación deingresos, tierras y vivienda. Comprende, en estos conceptos,seis de los elementos que permitan la estabilizaciónsocioeconómica, como son: registro, identificación,reunificación familiar, educación, salud y alimentación.Con respecto al componente de verdad, justicia,reparación y no repetición, la nueva política endesplazamiento plantea que este se operativiza a través dela formulación del Plan Nacional de Reparación Integral parala población en situación de desplazamiento, diseñado bajolos estándares internacionales y nacionales sobre la materia,partiendo de cuatro subcomponentes: verdad, justicia,reparación y garantías de no repetición, y de seis ejestransversales: atención sicosocial, coordinación interinstitucional y territorial, gestión de la información, rendiciónde cuentas y participación.31 Ibídem.32 Ibídem.44

El tema de retornos y reubicaciones hace referencia a“lograr el restablecimiento de la población en situación dedesplazamiento a través de la generación de oportunidadesy alternativas de retorno al lugar de donde se vio forzada asalir, bajo la garantía de los principios de voluntariedad,seguridad y dignidad.” 33Todos los desarrollos esperados se dan en condiciones deenfoque diferencial, fortalecimiento de las capacidadesinstitucionales y sistema de información, participación yarticulación Nación - territorios.En esta misma estructuración de la política pública se asumeque la superación de los riesgos y vulneraciones asociadasal desplazamiento opera bajo condiciones articuladas alsistema de protección social vigente y a través de laestrategia de gobierno “Red Juntos”. Al respecto, se incluyeel siguiente diagrama construido por Acción Social, en el quese observa la participación permanente de la Red Juntos.PREVENCION Y PROTECCION (Transversal)VERDAD, JUSTICA Y REPARACIÓN (Complementaria)Responsables :Gobierno Nacional - Entes TerritorialesHogarDesplazadoIncluidoenRUPDNOSICaracterización1. Atención Humanitaria2. Programas de Promoción Social3. Identificación4. Salud5. Educación6. Alimentación7. Reunificación Familiar8. Caracterización Ocupacional (SENA)9. Inscripción en Vivienda10. Acceso a Justicia11. Protección de bienesTIERRASGENERACIONDE INGRESOSVIVIENDAGEDDeclaración yValoraciónEjes Transversal en el Proceso de Atención IntegralVIDA, INTEGRIDAD, LIBERTAD Y SEGURIDAD – ENFOQUE DIFERENCIAL33 Tomado de Acción Social, presentación de la nueva política pública. 2010.45

En este contexto, en las direcciones señaladas 34 se obtieneacceso a la cartilla básica de dimensiones y logros básicosesperados en la estrategia de gobierno “Red Juntos”, comoreferente mínimo de la política actual y el manual operativo.4. Análisis de política pública desde la perspectiva dederechos.Una vez revisada la información propuesta y la estructura depolítica actual, la aplicación del protocolo se centra en el(las) área (s) temáticas priorizadas y sus referentes dederecho. Para el caso que se viene desarrollando, en elenfoque diferencial de la política pública de desplazamientoforzado.El análisis se inicia con la revisión del enfoque de derechosque sustenta el campo de política pública priorizado. Con elfin de lograr un ejercicio unificado y sistemático se define elinstrumento 1. Este se orienta a organizar la informacióndisponible y el análisis de la misma en relación con: Riesgos, vulneraciones o situaciones priorizadas ydescritas que deberían ser abordadas por la políticapública objeto de análisis; Los sujetos o grupos de especial protección que sehan visto comprometidos por estos riesgos,vulneraciones o situaciones; Derechos relacionados; Obligaciones de los derechos prioritariamenteafectados; Medidas, bienes y servicios que la evidenciadisponible permite identificar para la materialización delos derechos y el cumplimiento de las obligacionesseñaladas. El análisis de medidas, bienes y serviciosque dan cuenta del cumplimiento de las obligaciones34 http://www.accionsocial.gov.co/documentos/4835_Manual_Operativo_de_JUNTOS.pdf.http://www.accionsocial.gov.co/documentos/4507_Dimensiones_y_Logros.pdf.46

de derechos permite visualizar los vacíos y avancesque en cada aspecto se presentan.El análisis resultante del instrumento 1 puede estar limitadopor la información disponible; situación que debe seranalizada por los responsables del mismo y proceder a laestructuración de un instrumento básico, adicional, quepueda ser diligenciado como fuente primaria, ya sea comoencuesta o entrevista a los actores clave relacionados con lapolítica pública. (ver instrumento 2).En esta complementación y recolección de información sonespecialmente importantes las preguntas sugeridas para elanálisis de la gestión de la política pública, como son:¿Cómo se entregan los bienes y servicios o seorganizan las medidas adoptadas?¿En qué tiempo se entregan los bienes y servicios ycuánto valen?¿Quiénes son los responsables de la ejecución y elseguimiento de la política?¿Cuál es el esquema de instituciones que operan lapolítica en la jurisdicción, explicitando los actoresinternos y externos?¿Qué instrumentos operativizan la ejecución de lapolítica (planes, programas, proyectos, otros)?¿Cómo se supervisa la política (seguimiento yevaluación)?¿Qué retos, responsabilidades, facultades y funcionescumplen los actores principales?¿Cuáles son sus capacidades y escenarios en los queactúan?¿Cómo se toman las decisiones y cómo interactúanlos individuos?¿Qué mecanismos de participación social y derendición de cuentas se han desarrollado?¿Cuáles son los principales avances, las limitantes ylas situaciones que generan vulneración de derechos?47

Una vez consolidada la información recolectada, se debenbuscar los espacios institucionales y comunitarios en loscuales este análisis pueda ser compartido por la Defensoríadel Pueblo, buscando retroalimentación, movilización ycompromisos que desencadenen una acción de incidenciaefectiva. Para esto, se elabora un plan de incidencia dondese definen las estrategias por utilizar, el tiempo derealización y los resultados esperados. (Ver instrumento 3).En el anexo 5 se incluye un desarrollo de estosinstrumentos, con base en la priorización del enfoquediferencial de la política pública de atención a la población endesplazamiento.5. Recomendaciones.La realización del plan de incidencia, genera condicionesconcretas de compromisos y recomendaciones que puedencomprometer distintos espacios de gestión. Pueden, porejemplo, encontrarse situaciones que deban ser resueltasfuera del municipio o departamento, en instanciasnacionales, u otras que requieran el concurso de todos ellosen simultánea.Con base en los resultados de estos espacios, se elaboranlas recomendaciones, las cuales deben ir acompañadas deuna definición básica de logros e indicadores que sustentenel seguimiento y evaluación de las mismas. (Verinstrumento 4).Para efectos de ilustración del caso, en el anexo 6 seincluye la matriz de recomendaciones.6. Seguimiento y evaluación.El plan de incidencia y las recomendaciones deben estar adisposición de las distintas delegadas, en especial de ladelegada responsable del área priorizada, para suacompañamiento y seguimiento de resultados. A su vez, ladefensoría regional debe establecer un plan de seguimiento48

acordado con los involucrados, con el fin de precisar losavances y logros en ajustes de la política pública y suimpacto final.El análisis de política pública derivado de la aplicación deeste protocolo debe reconocer, en todo momento, lacondición de organización político-administrativa del país,donde el abordaje de directrices de política y organizaciónprogramática, en algunos casos, se da con una graninfluencia central y en otros con amplia autonomía local. Estohace necesario “considerar situaciones de orden político ycultural de cada región en el momento de incidir en laconstrucción, concertación y ejecución de las políticaspúblicas” 35 . Para mayor ilustración, se puede consultar eldocumento de competencias sectoriales por nivel degobierno desarrollado por el Departamento Nacional dePlaneación 36 .Desde la perspectiva comunitaria, es necesario, de igualforma, reconocer que, por ejemplo, para grupos étnicos“existen espacios nacionales (Mesa Nacional deConcertación para Pueblos Indígenas y Consultiva Nacionalde Alto Nivel para Comunidades Negras), regionales (Mesasde Concertación Departamentales para Indígenas yConsultivas Departamentales) y locales (Consejos deAutoridades Tradicionales, etc.) habilitados para adelantarlos procesos de relacionamiento de las entidades del Estadocolombiano con los grupos étnicos y que corresponden aescenarios legales para la formulación, concertación eimplementación de las políticas públicas” 37 .35 Defensoría del Pueblo, Delegada para Indígenas y Minorías Étnicas.Comunicación de aportes al protocolo. Agosto de 2010.36 http://dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/DDTS/Gestion_Publica_Territorial/1aCompetencias.pdf.37 Defensoría del Pueblo, Delegada para Indígenas y Minorías Étnicas.Comunicación de aportes al protocolo. Agosto 2010.49

Capítulo5Instrumentos de aplicaciónsugeridos.Acontinuación se incluyen los instrumentos de aplicacióndescritos con el fin de unificar la sistematización de lospasos del protocolo y facilitar el seguimiento yevaluación de los logros en cuanto a incidencia en la políticapública. Todos ellos deben ser utilizados facilitando los análisislocales y la sistematización de la experiencia de la Defensoríadel Pueblo en la incidencia en política pública a nivel nacional.INSTRUMENTO 1. Análisis de política públicadesde la perspectiva de derechos.ANALISIS DEL ENFOQUE DE DERECHOS DEL CAMPO DEPOLÍTICA PÚBLICA PRIORIZADO.Riesgos o vulneracionesy situaciones que abordala política pública.Sujetos o grupos deespecial protección quese han vistocomprometidos por losriesgos, vulneraciones osituaciones descritas.Áreas de los derechos alas que se refiere lapolítica pública.Obligaciones a las queMedidas, bienes y servicios que se50

ANALISIS DEL ENFOQUE DE DERECHOS DEL CAMPO DEPOLÍTICA PÚBLICA PRIORIZADO.responde.proponen para la materialización delos derechos relacionados con estasobligaciones.Este instrumento se orienta a organizar un análisis del enfoquede derechos relacionado con el campo de política públicapriorizado. El abordaje de los derechos humanos se centra entres aspectos, que son:1. Riesgos, vulneraciones o situaciones que sonidentificados en lo regional y local y que implicanafectaciones específicas del goce efectivo dederechos y que, bajo condiciones de actuación estatalefectivas, deben ser abordadas por las políticaspúblicas vigentes.2. Sujetos o grupos de especial protección afectadospor estos riesgos, vulneraciones o situacionesdescritos, con la identificación precisa de los sujetos ycolectivos involucrados e impactados, lo cual suponeel análisis de variables cuantitativas y cualitativas queden cuenta de las magnitudes y condiciones deafectación.3. Áreas de derechos a los que se refiere la políticapública, con el objeto de identificar las relacionescentrales que los instrumentos de política públicarelacionados con los riesgos, vulneraciones osituaciones descritas establecen con el marco dederechos afectados.Estos tres aspectos deben permitir identificar un conjunto deobligaciones del Estado con mayor afectación y que son partedel contenido mínimo de los derechos vulnerados, para cadauna de las cuales se deben identificar las medidas, bienes yservicios que la organización de política pública vigente disponepara la materialización de los derechos y que deberían darcuenta de las situaciones por transformar.51

INSTRUMENTO 2. Análisis de política pública desde laperspectiva de derechos.COMPLEMENTACION DEL ANALISIS DEL ENFOQUE DEDERECHOS DEL CAMPO DE POLÍTICA PÚBLICA PRIORIZADO /CONSOLIDACIÓN DE INFORMACIÓN.Riesgos, vulneraciones osituaciones que permanecen apesar de la política pública.Medidas adoptadas y que estánoperando.Actores clave involucrados en lasituación descrita.Sujetos o grupos con mayorafectación.Obligaciones del derecho conmayor afectación.Instrumentos que operativizan laejecución de la política en lajurisdicción.Instrumentos de monitoreo de laejecución de la política en lajurisdicción.Fortalezas institucionales en laoperación de la política.Debilidades institucionales en laoperación de la política.Mecanismos de participaciónsocial relacionados con lapolítica.Mecanismos de rendición decuentas relacionados con la52

COMPLEMENTACION DEL ANALISIS DEL ENFOQUE DEDERECHOS DEL CAMPO DE POLÍTICA PÚBLICA PRIORIZADO /CONSOLIDACIÓN DE INFORMACIÓN.política.Principales vacíos de políticapública que deben sertransformados.El instrumento 2 busca complementar al instrumento 1 endetalles y profundizaciones de la organización de la políticapública que se analiza, desde componentes relacionados consu estructura y operación institucional.Esta complementación y consolidación de información suponelo siguiente: Ampliación de la descripción de los riesgos,vulneraciones o situaciones que permanecen; Medidas adoptadas y que están operando en lo regionaly local, orientadas a prevenir, resolver y superar estosriesgos, vulneraciones o situaciones; Identificación de los actores locales, regionales ynacionales involucrados; Ampliación de la descripción de sujetos o grupos demayor afectación; Ampliación de obligaciones del derecho con mayorafectación, desde una perspectiva de integralidad eindivisibilidad de derechos; Identificación de los instrumentos de política públicamediante los cuales se ejecutan sus mandatos ylineamientos; por ejemplo, planes, programas yproyectos; Identificación de los instrumentos de política públicamediante los cuales se realiza seguimiento a estosmandatos y lineamientos; Análisis de fortalezas y debilidades institucionales que seidentifican en lo local o regional para la operación de lapolítica pública y la garantía de los derechos vulnerados;53

Análisis de los mecanismos de participación social yrendición de cuentas que han permitido un seguimientoamplio de lo que ha pasado con las medidas, bienes yservicios dependientes de la política pública que seanaliza y su efectividad en la garantía y goce efectivo delos derechos afectados; La última fila del instrumento pretende ser un camporesumen, en el cual, con base en los análisis anteriores,se identifiquen los principales vacíos de política públicaque deben ser transformados y que se convierten en losaspectos de incidencia que la Defensoría incluirá en suplan de trabajo.54

ASPECTO DEINCIDENCIAINSTRUMENTO 3. Plan de incidencia en la políticapública desde la perspectiva de derechos.PLAN DE INCIDENCIA EN LA POLITICA PUBLICA DE …ESTRATEGIAS ACTORESRESULTADOSPOR INVOLUCRESPERADOSDESARROLLAR ADOSTIEMPO DEEJECUCIONEl instrumento 3 recoge, en su primera columna y de manerapropositiva, los vacíos de política pública que en lo regional olocal se consideren prioritarios para adelantar acciones deincidencia.Para cada uno de ellos se debe establecer lo siguiente,configurando un plan de acción a cargo de la Defensoría: Resultados esperados: busca precisar las metasconcretas de logros en incidencia institucional. Estrategias por desarrollar: de acuerdo con losmandatos, competencias y estrategias de actuacióndefensorial, se deben especificar los cómos que seproponen para lograr los resultados propuestos. Actores involucrados: identificar los actoresinstitucionales y comunitarios que se relacionan conlos vacíos priorizados y que serán parte activa de lasestrategias de actuación propuestas.55

Tiempo de ejecución: se debe especificar el tiempomáximo previsto para la ejecución de las estrategiaspropuestas.56

INSTRUMENTO 4. Recomendaciones de incidencia enla política pública desde la perspectiva de derechos.RECOMENDACIONES DE INCIDENCIA EN LA POLITICA PUBLICA DE …RECOMENDACIONESRESULTADOSESPERADOSINDICADORESDESEGUIMIENTOACTORESINVOLUCRADOSTIEMPO DEEJECUCIÓNEste último instrumento permite consolidar, durante todo elproceso de incidencia de política pública, lasrecomendaciones que la Defensoría dé a las instituciones ycomunidades para producir transformaciones efectivas de lapolítica pública y la superación de las afectacionespriorizadas.En todos los casos, para cada recomendación se debeestablecer lo siguiente, desde la perspectiva de laDefensoría o de manera conjunta con los involucrados: Resultados esperados. Indicadores de seguimiento. Tiempo de ejecución.57

El seguimiento de compromisos y recomendaciones puededar cabida, según los avances, logros y alcances acordados,al inicio y ejecución de acciones jurisdiccionales,administrativas y disciplinarias, o a propuestas de ajustenormativo para fortalecer y garantizar la incidencia enpolíticas públicas que generan riesgo o vulneran larealización de los derechos humanos.58

Anexos.A continuación se presentan los anexos descritos en elcapítulo 5. Anexo 1. Situación del desplazamiento forzado.El 2007 fue reconocido como el año de los derechos de laspersonas desplazadas, por lo que el Informe XIV, presentadoal Congreso de la República, asumió su estudio a través deun énfasis especial.En relación con los derechos humanos, los cinco derechosmás afectados durante el año 2006, de acuerdo con lasquejas registradas por la Defensoría del Pueblo, fueron:1. Derecho a la salud: 2.869.2. Derecho de petición: 1.501.3. Derecho a la vida: 1.035.4. Derecho a la integridad personal: 785.5. Derechos de los desplazados: 714.A su vez, las conductas más recurrentes relativas a estosderechos fundamentales, los más vulnerados durante el año2006, fueron los siguientes según el registro de laDefensoría del Pueblo:Derecho a la salud: 1. Negación de la prestación delservicio de salud: 1.679; 2. Deficiente e inoportuna atenciónmédico - asistencial: 1.161; 3. No pago de los aportes alsistema de salud: 29.Derecho de petición: 1. No resolver de fondo la petición:986; 2. No responder en los términos señalados por la ley:287; 3. Inobservancia de procedimientos de la ley oreglamentos: 228.59

Derecho a la vida: 1. Amenazas de muerte: 860; 2.Ejecuciones arbitrarias o extrajudiciales: 161; 3. Homicidiosmúltiples: 14.Derecho a la integridad personal: 1. Trato cruel, inhumanoo degradante: 754; 2. Torturas: 31.Derechos de los desplazados: 1. Negación de atenciónhumanitaria de emergencia en alimentación, elementos dehábitat interno y salubridad pública: 332; 2. Irregularidadesen el proceso de inscripción de las personas desplazadaspor la violencia: 112; 3. Negación de la atención humanitariade emergencia en alojamiento transitorio: 67.Para la Defensoría del Pueblo las citadas estadísticascomprometen los derechos fundamentales, el disfrute y gocede los demás derechos y la consolidación de un Estadosocial, democrático y participativo. 38 En este sentido, se hadicho que: “Los derechos de las víctimas, en especial de losdesplazados por la violencia, deben contar con la atenciónprioritaria del Estado, toda vez que padecen una vulneraciónmúltiple de derechos. Por ello la Defensoría del Pueblo llamala atención de los servidores públicos que tienen laobligación de garantizar la efectividad de los derechos de lascomunidades desplazadas, tal como se infiere de losregistros de quejas recibidas por la Defensoría durante elaño 2006. Se recuerda que en el año 2005, la Defensoría delPueblo registró que entre los cinco derechos más vulneradosen el país estaban precisamente los derechos de losdesplazados por la violencia.” 39En este informe, la Defensoría describe la situación deldesplazamiento forzado, en los siguientes términos:“El desplazamiento forzado es una grave violación de losderechos humanos que constituye una infracción tanto delDerecho Internacional de los Derechos Humanos como delDerecho Internacional Humanitario y la normativa interna38 Defensoría del Pueblo. XIV Informe al Congreso. 2007. P. 38.39 Ibídem, 39.60

sobre el tema; en Colombia, se caracteriza por ser masivo yreiterado, y afectar a la población civil de la totalidad delterritorio nacional.Todos los departamentos del país fueron escenario dedesplazamientos forzosos, incluido San Andrés yProvidencia, el cual recibió a algunas personas de la partecontinental, que alegaron encontrarse en desplazamiento. LaDefensoría del Pueblo identificó durante el año 2006, que eldesplazamiento forzado afectó la mayor parte de lasregiones del país, presentándose en varias modalidades:individual o de familias, masivo, intraurbano, intrarrural ytambién como restricción a la movilidad, principalmente depersonas en áreas rurales. En la modalidad dedesplazamiento forzado individual o familiar, afectó a 31departamentos del país, incluyendo al Distrito Capital deBogotá. Los departamentos donde hubo mayor ocurrenciade esta modalidad fueron: Antioquia, Huila, Santander,Caquetá y Valle del Cauca. Con la modalidad dedesplazamiento masivo se vieron afectados 22departamentos, entre ellos: Meta, Bolívar, Valle del Cauca,Chocó y Putumayo. El desplazamiento intraurbano sepresentó en ciudades grandes y medianas como: Bogotá,Buenaventura, Cúcuta, Bucaramanga, Barrancabermeja.Datos similares se pueden corroborar con la informaciónregistrada por la Agencia Presidencial para la Acción Socialy la Cooperación Internacional (Acción Social).La imposición de medidas de control territorial y poblacional,control de corredores de movilidad y la violación de territoriosancestrales por parte de los actores del conflicto, tienenefectos negativos en la población civil, siendo lascomunidades étnicas las más afectadas. Con estas accionesse afectan gravemente en sus pautas culturalestradicionales, sus relaciones socioeconómicas y lasrelaciones con su entorno, lo cual pone en peligro laexistencia misma de dichas comunidades”. 4040 Ibídem, 70 y 71.61

Finalmente, en cuanto a los tipos de desplazamiento, suscausas y los lugares receptores de la población víctima deeste flagelo se plantea lo siguiente: Factores de desplazamiento forzado durante elperiodo. 41En la Ley 387 de 1997 se establecen como causas deldesplazamiento forzado el “…Conflicto armado interno,disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada,violaciones masivas de los derechos humanos, infraccionesal Derecho Internacional Humanitario u otras circunstanciasemanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar oalteren drásticamente el orden público”.FACTORESDesplazamientoforzado asociado alcontrol de territoriosde los antiguosgruposdeautodefensa.Copamiento porbandas criminalesemergentes(BACRIM).DESCRIPCIONEn los territorios anteriormentecontrolados por las AUC se presentanenfrentamientos entre grupos guerrillerosque intentan recuperar territorios queperdieron desde cuando se posicionaronlas autodefensas y bandas emergentes(rezagos de las estructuras paramilitaresanteriores a la desmovilización iniciadaen el año 2004), con el propósito delimitar las incursiones del oponente, yconsolidarse en la zona.Es importante aclarar que estos territoriosfueron lugar de confluencia de bandasemergentes, grupos subversivos y deoperaciones de la fuerza pública.Después de la desmovilización de lamayor parte de los grupos deautodefensas en todo el país,aparecieron bandas emergentes que,mediante el reposicionamiento de susantiguas estructuras en las zonasurbanas y rurales, luchan por el controlde territorios o simplemente los retomanpara que no ingresen las guerrillas. Estos41 Ibídem, 71 y 73.62

FACTORESDespliegue deguerrillas en zonasde antiguo controlparamilitar.DESCRIPCIONgrupos continúan con las amenazas,señalamientos y asesinatos de supuestosmiembros o colaboradores de la guerrilla.Entre las bandas emergentes seencuentran: las Águilas Negras, lasÁguilas Doradas, los Traquetos, losRastrojos, los Conquistadores del Tolima,etc.Estas estructuras han surgido enregiones muy focalizadas del territorionacional; la mayoría de ellas se haubicado en las ciudades y en lascabeceras municipales, provocandodesplazamientos intraurbanos encapitales como Bogotá, Bucaramanga yCúcuta, y son fuente de amenazas enotras como Medellín y Barranquilla.Igualmente son causa de desplazamientoen zonas de la Sierra Nevada de SantaMarta, los Montes de María, la Serraníadel Perijá, el Magdalena Medio, el sur delTolima, Buenaventura, el norte del Caucay las cordilleras de Nariño, donde hacenpresencia.En las zonas donde las bandasemergentes no se han reposicionado, sepresenta el despliegue de la guerrilla, apesar del fortalecimiento de la fuerzapública. En estas nuevas zonas, como enaquellas sometidas a su tradicionalinfluencia, se mantienen loshostigamientos a poblaciones así comolas extorsiones, secuestros, amenazas,atentados a la infraestructura vial yeléctrica, reclutamientos y desaparicionesforzadas, ataques a la fuerza pública einstalación de minas anti persona.Así las cosas, se puede hablar de zonasde tradicional control guerrillero y zonasde disputa con las bandas emergentes.En primer lugar, hay zonas al sur del país63

FACTORESDisputa de gruposarmados ilegales conla fuerza pública entorno al controlterritorial.Operaciones deacompañamiento a laerradicación decultivos ilícitos.Lucha por el controlterritorial entregrupos de guerrilla.DESCRIPCIONdonde el control poblacional y territorialha sido ejercido desde hace muchotiempo por las FARC, como en Caquetá yPutumayo; y en segundo lugar las zonasde disputa con las AUC, primero y luegocon las bandas emergentes, como ocurreen los Llanos Orientales, la SierraNevada de Santa Marta, la Serranía delPerijá, el Chocó, el Urabá, elnoroccidente antioqueño, el MagdalenaMedio, el eje cafetero, la costa nariñensey los departamentos del Valle y el Cauca.En zonas de antigua influencia paramilitary en las tradicionales zonas de controlguerrillero, se presentan operaciones dela fuerza pública para tomar el controlterritorial. Las más fuertes ocurren al surdel país en los departamentos delCaquetá y Putumayo, en el marco delPlan Patriota; la operación Libertad en elsur del Tolima y la operación Fuego Azulen el Cauca.En el alto Ariari y la zona aledaña aTierralta (Córdoba), la fuerza públicadesarrolla operaciones deacompañamiento a la erradicaciónmanual de cultivos ilícitos de formamanual, y a las fumigaciones enPutumayo y Nariño.Los grupos guerrilleros luchanexcepcionalmente por el control de losrecursos que permitan su financiación, loque ocasiona constantes fricciones eintensas confrontaciones con el propósitode limitar la actividad del oponente yconsolidarse en la zona. Dicha pugnaafecta a la población civil con accionesviolentas y amenazas. Modalidades de los desplazamientos. 4242 Ibídem, 73 y 74.64

MODALIDADDesplazamientorural.Desplazamientomasivo.Restricciones a lalibertaddelocomoción yconfinamientos.DesplazamientoIndividual o familiar.DESCRIPCIONSegún informes de terreno de laDefensoría del Pueblo, más del 70% delos desplazamientos se dan en zonarural, causados, entre otros factores, porla escasa presencia estatal, por laintensidad de los enfrentamientos entrelos distintos actores y por la erradicaciónde cultivos de uso ilícito.Están ligados a los desplazamientos enzonas rurales, y son causados por lasamenazas de incursión por parte de losgrupos armados ilegales. De igualmanera, se presentan comoconsecuencia de la intensificación de losenfrentamientos armados, las masacres ysus amenazas, la utilización de minasanti persona y la existencia demuniciones sin explotar. En algunoscasos, se da una evacuación total depoblación como en Montes de María,donde algunos corregimientos fuerondesalojados, al igual que en comunidadesindígenas completas, tal como ocurre enChocó. En su gran mayoría, se siguenproduciendo en las áreas rurales, yafectan a campesinos y a lascomunidades indígenas y afrocolombianas.La Defensoría del Pueblo ha tenidoinformación sobre control del acceso aalimentos e insumos básicos dediferentes comunidades, endepartamentos como Arauca, Putumayo,Chocó, Meta, Norte de Santander,Cauca, Tolima y Valle del Cauca. Lasrestricciones a la movilidad por parte degrupos ilegales que mantienen el controlsobre las vías, tanto terrestres comofluviales, han aumentado en losdepartamentos de Arauca, Caquetá,Putumayo, Chocó, Nariño y Meta.En todos los departamentos del país sehan dado casos de desplazamiento65

MODALIDADDesplazamientointraurbano.DESCRIPCIONindividual o familiar. Las principalescausas de estos son las amenazas contrala vida de líderes comunales o activistaspolíticos, como ocurre, por ejemplo, en laantigua zona de distensión del Caguán.Esta modalidad se presenta de manerasistemática y progresiva en el alto Ariari,causada por la erradicación manual decultivos ilícitos.El desplazamiento intraurbano es intensoen las zonas periféricas de Bogotá,Soacha, Buenaventura, Bucaramanga yotras grandes y medianas urbes, que secaracterizan por ser receptoras depoblación víctima de desplazamientoforzado y donde las milicias de la guerrillay las bandas emergentes se disputan elcontrol de negocios legales e ilegales.Allí, las víctimas sufren un segundo otercer desplazamiento, en la mayoría delos casos.La mayor parte de las comunidades víctimas deldesplazamiento forzado provienen de zonas rurales. Encuanto a su población, la misma corresponde especialmentea campesinos, aunque los grupos étnicos también sufrenconsecuencias irreversibles derivadas del conflicto armado,como ocurre con sus tradiciones culturales, su situaciónsocioeconómica y las relaciones con su entorno, lo cual poneen peligro su existencia misma.Las comunidades indígenas han sido víctimas de amenazasy asesinatos de sus líderes comunitarios, reclutamientosforzados, invasión de sus territorios ancestrales ydesplazamientos de comunidades completas. Entre lascomunidades víctimas de este flagelo, la Defensoría delPueblo destaca, entre otras, las siguientes: las de la zona dela Sierra Nevada de Santa Marta, Caldas y el Putumayo, lacomunidad Awá en Nariño, el grupo étnico Zenú en Sucre yla étnia Waunnan del río San Juan en el departamento delChocó. Igualmente, las comunidades afro colombianas son66

víctimas constantes de desplazamientos forzosos, causadospor el conflicto armado y las infracciones al derechointernacional humanitario. 43 Anexo 2. Conclusiones. Auto 218 de 2006.El Auto 218 de 2006 ordenó al SNAIPD la realización de uninforme de cumplimiento sobre lo actuado en relación con lasentencia T- 025 -04. Sobre este informe, la ProcuraduríaGeneral de la Nación adelantó un análisis y llegó a unconjunto de conclusiones, algunas de las cuales se incluyenen este ejercicio: Persisten las fallas sobre la presentación deinformación, pues la misma sigue siendo inconsistentey contradictoria. En lo preventivo, no se ha garantizado que lasmedidas de las fuerzas de seguridad no generendesplazamiento forzado o que sean lo menos gravosopara la población. No se tenían avances en el Sistema de AlertasTempranas en términos de las órdenes de la CorteConstitucional y la posibilidad de medir y evaluar laefectividad de su gestión. La protección de bienes se limita a inmuebles rurales,sin evidenciar medidas que resuelvan esta situacióncon respecto a bienes inmuebles urbanos y bienesmuebles urbanos y rurales. Durante el 2006 no se emitió la declaratoria dedesplazamiento en 62 casos de desplazamientomasivo, por lo que no se iniciaron las medidas deprotección previstas en el Decreto 2007 de 2001. Se mantiene la renuencia a la prestación de la ayudainmediata, sin el correspondiente registro. No se puede determinar el grado de cumplimiento dela Atención Humanitaria de Emergencia (AHE). Persisten los obstáculos para el registro de losdesplazados.43 Ibídem, 77.67

Se siguen presentando barreras para el goce efectivodel derecho a la salud; entre ellas: trámites, falta dedisponibilidad presupuestal e instrumentos en pruebao insatisfactorios. Falta de información de la demanda educativa de lapoblación desplazada. Las metas de corto y medianoplazo no dan cuenta de sus necesidades y no seplantean metas de largo plazo que permitan lasuperación del ECI.Posteriormente al Auto 218 de 2006, la Corte Constitucionalha proferido una serie de autos de seguimiento a laSentencia T-025 de 2004, cuyos referentes se encuentran enel siguiente cuadro.AUTOAuto 052 de 200821 de febrero de 2008Auto 092 de 200814 de abril de 2008DESCRIPCIÓNSolicita a los gobernadoresdepartamentales y alcaldesmunicipales de todo el paísinformación sobre la situación delos desplazados en cada entidadterritorial, las necesidades dediferente orden de las entidadesterritoriales para atender a lapoblación desplazada y losresultados de las accionesemprendidas para garantizar elgoce efectivo de los derechos dela población desplazada.Protección de los derechosfundamentales de las mujeresvíctimas del desplazamientoforzado por causa del conflictoarmado, en el marco de lasuperación del estado de cosasinconstitucional declarado en laSentencia T-025 de 2004,después de la sesión pública deinformación técnica realizada el 10de mayo de 2007 ante la SalaSegunda de RevisiónPronunciamiento sobre lapropuesta de indicadores de68

Auto 116 de 200813 de mayo de 2008Auto 237 de 200819 de septiembre de 2008Auto 251 de 20086 de octubre de 2008Auto 004 de 200926 de enero de 2009Auto 005 de 200926 de enero de 2009Auto 006 de 200926 de enero de 2009Auto 007 de 200926 de enero de 2009resultado de goce efectivo dederechos de la poblacióndesplazada presentados por elGobierno y por la Comisión deSeguimiento para superar losvacíos y fallas en la batería deindicadores adoptada medianteAutos 109 y 233 de 2007.Incumplimiento de las órdenesimpartidas en el Auto 092 de 2008para proteger los derechosfundamentales de las mujeres, endesarrollo de la Sentencia T.025de 2004.Protección de los derechosfundamentales de los niños, niñasy adolescentes desplazados por elconflicto armado, en el marco dela superación del estado de cosasinconstitucional declarado en laSentencia T-025 de 2004,después de la sesión pública deinformación técnica realizada el 28de junio de 2007 ante la SalaSegunda de Revisión.Protección de los derechosfundamentales de las personas ylos pueblos indígenasdesplazados por el conflictoarmado o en riesgo dedesplazamiento forzado.Protección de los derechosfundamentales de la poblaciónafro descendiente víctima deldesplazamiento forzado, en elmarco del estado de cosasinconstitucional declarado enSentencia T-025 de 2004.Protección de las personasdesplazadas con discapacidad, enel marco del estado de cosasinconstitucional declarado en laSentencia T-025 de 2004.Coordinación con las entidadesterritoriales en relación con lapolítica pública de atención a lapoblación desplazada.Persistencia del estado de cosas69

Auto 008 de 200926 de enero de 2009Auto 011 de 200926 de enero de 2009inconstitucional, cuya declaraciónse realizó mediante Sentencia T-025 de 2004.Sobre el problema deldesplazamiento interno, enespecífico, respecto de las fallasde los sistemas de registro ycaracterización de la poblacióndesplazada. Anexo 3. Conclusiones de priorización relacionadascon la ausencia del enfoque diferencial en la políticapública de atención a la población en situación dedesplazamiento.Con respecto a la comprensión del desplazamiento forzado,la Defensoría del Pueblo planteó lo siguiente en el InformeXIV al Congreso: 44“Diferentes conceptos se han dado sobre el desplazamientoforzado. Algunos lo han entendido como un asunto decarácter social, otros como una oportunidad para lascomunidades y otros, dentro de los cuales se puedeencontrar la Defensoría del Pueblo, conciben eldesplazamiento forzado como un problema humanitario. Apartir de este concepto, la Defensoría del Pueblo haentendido al desplazamiento forzado como una ruptura delsistema de garantías previsto en la Constitución. En estesentido, el Defensor del Pueblo señaló que eldesplazamiento forzado es un grave problema para elEstado Social de Derecho que, incluso, lo pone en riesgo,dada la gravedad, sistematicidad y masividad en lavulneración de los derechos fundamentales de mujeres,hombres, niñas, niños, ancianos, indígenas, afrocolombianos, campesinos y pobladores urbanos.Todo ser humano debe tener la posibilidad de desarrollar unplan de vida según los principios de dignidad, autonomía,libertad, igualdad y solidaridad. La protección y la garantía44 Ibídem, 78 – 80.70

de protección de estos principios-derechos es la obligaciónfundamental del Estado Social y Democrático de Derecho. Eldesplazamiento forzado supone un quebrantamiento de esaprotección y un impedimento para el ejercicio y goce de losderechos humanos de la persona, que implica unadesestructuración de la persona como sujeto social aldesencadenar la ruptura de su proyecto de vida.Los derechos humanos en su integralidad y complejidad sonuniversales, interdependientes e indivisibles. Surestablecimiento se debe concebir desde esta perspectiva,como el ejercicio y refuerzo de los derechos y dirigirseprincipalmente a la recuperación de la dignidad, laautonomía y demás principios–derechos vulnerados, de lasvíctimas de la negación de sus derechos por eldesplazamiento forzado.La acción estatal debe promover estos principios-derechos,puesto que la situación de desplazamiento no puede implicarla pérdida de la condición de sujetos de derechos de lasvíctimas y, por ende, la atención del Estado debe apuntar alrestablecimiento de las condiciones anteriores aldesplazamiento y a la cesación del mismo.La acción del Estado debe encaminarse a la superación deldesplazamiento forzado, entendida esta no comosuperación, por demás legítima, de la pobreza, sino comosuperación de la dependencia y del temor en la poblacióndesplazada, que le permita recuperarse y afianzar el respetoy garantía de su dignidad. La superación del desplazamientoforzado, entonces, supone la puesta en funcionamiento demedidas de garantía de la protección de los derechos,orientadas al restablecimiento del ejercicio de los derechosvulnerados. Medidas estas que transcienden las reglas dereparación de los daños ocasionados con el eventodesplazador y se dirigen a la reafirmación y protección de sucondición de sujeto de derechos.Los derechos que han de protegerse varían en cada fase deldesplazamiento. Se identifican dos momentos71

fundamentales en el restablecimiento: el primero, dentro dela fase de atención humanitaria de emergencia que pretendeprincipalmente la tutela inmediata de los derechos a la vida,la libertad y la seguridad, procurando la recuperación de laautonomía de las víctimas del desplazamiento forzado; elsegundo momento corresponde a la fase de consolidación yestabilización socioeconómica, en la cual se pretende larecuperación de la dignidad de la persona, desde la garantíade los mínimos de cumplimiento de los derechoseconómicos, sociales y culturales. Con esta fórmula sequiere llegar al goce efectivo de los derechos y laconsecuente cesación del desplazamiento, por medio de susuperación progresiva”.Ante el desplazamiento, surge como función propia delEstado el deber de garantizar la protección, el cual consisteen asegurar su intervención especial y excepcional con el finde otorgar un marco de protección a las víctimas de estedelito. Lo anterior está recogido tanto por el Estado, en elsistema jurídico, como por la administración, en la políticapública de atención al desplazamiento, ante cuyoincumplimiento o violación caben, incluso, accionesjudiciales para lograr su exigibilidad.Como se ha planteado, la obligación de atención a lasvíctimas del desplazamiento forzado no tiene caráctermeramente asistencial ni de acción afirmativa, sino quetransciende al carácter sancionatorio del Estado y tienecomo primera finalidad lograr que cese la situación dedesplazamiento forzado.Las personas, para ejercer sus derechos de manera digna,libre y autónoma deben, principalmente, gozar de laprotección de estos. Esta protección no es una acciónmaterial externa en sí misma, sino que se expresa en laconvicción de su ejercicio sin ser constreñido o vulnerado deninguna manera. Los individuos deben poder actuar segúnsu propia voluntad, autónomamente y de acuerdo con susderechos individuales y colectivos.72

Con el desplazamiento surgen varios derechos específicos,que se deben restablecer para asegurarle a la persona sucondición de sujeto de derechos, en virtud de lo previsto enlos artículos de la Constitución Política. En este sentido, espreciso distinguir el acceso a los derechos económicos,sociales y culturales, frente al contenido de estos mismosderechos, en relación con cualquier persona y en torno a lasuperación de los efectos del desplazamiento forzado. Nopuede ser lo mismo para el Estado realizar estos derechosordinariamente para el común de la sociedad y encumplimiento de sus obligaciones, que realizarlos a favor deuna víctima y para la superación de su condición de víctima.El contenido mínimo de estos derechos no es el acceso a losservicios, así como tampoco los criterios jurídicos previstospara los DESC, sino aquellos referidos a la reafirmación delas víctimas como sujetos con dignidad y autonomía. Losderechos en materia de desplazamiento no se puedenestimar desde la óptica de la progresividad, entendida comodesarrollo de programas sociales graduales dirigidos a lasuperación de la pobreza. La protección de los derechos dela población víctima del desplazamiento forzado, enprincipio, exige que estos sean protegidos de maneraprioritaria, inmediata y efectiva, puesto que de ellos dependesu vida y subsistencia.Si todas las personas tenemos derechos en Colombia, elrestablecimiento de los mismos, cuando han sido vulneradoscon ocasión del desplazamiento forzado, no puede ser vistocomo una acción ordinaria y paulatina de inclusión social enel marco del cumplimiento de obligaciones en materia dederechos sociales, económicos y culturales orientados por elprincipio de progresividad. El equiparar a las víctimas deldesplazamiento forzado con las personas en situación depobreza histórica y estructural, desnaturaliza su condición devíctimas e impide que las acciones de atención públicacumplan la finalidad de reafirmar a las víctimas como sujetosde dignidad con derechos libres e iguales.73

De acuerdo con lo anterior, se prioriza en lo siguiente laincidencia en política pública para la situación dedesplazamiento: El reconocimiento de lo que es el desplazamiento forzadoy sus impactos en los sujetos titulares de derecho,explicitando las situaciones diferenciales derivadas delciclo vital, el género, la diversidad étnica y la dinámica deldesplazamiento. La identificación de las causas locales específicas deldesplazamiento forzado. El análisis de las medidas de reconocimiento de lasituación de desplazamiento y el acceso a los programasestablecidos en la política pública de atención aldesplazamiento.Estas prioridades deben asumir la comprensión y alcancedel enfoque diferencial expresado por la Defensoría delPueblo:“El enfoque diferencial encuentra su base en el principio deigualdad que, a su vez, se erige como derecho. Esteprincipio establece que aquellas personas que se encuentrenen situaciones similares deben ser tratadas de igual manera,y que aquellas que se encuentren en situaciones distintasdeben ser tratadas de manera diferente, siguiendo losprincipios de equidad, proporcionalidad, razonabilidad,objetividad y legitimidad, con el fin de evitar caer en tratosdiscriminatorios.El derecho nacional e internacional reconoce la necesidaddiferencial de protección de algunos grupos de personas,derivadas de su situación particular, v. gr. niños y niñas, losadultos mayores, las mujeres y la población étnica. El Estadocolombiano tiene una serie de obligaciones fundamentalesde protección a este respecto, derivadas de los acuerdosinternacionales de derechos humanos que son parte integralde nuestro ordenamiento jurídico por medio del Bloque deConstitucionalidad, especialmente aquellos acuerdosrelativos al tema de no-discriminación e igualdad ante la ley,74

que prohíben expresamente la “discriminación por motivosde raza, color, sexo, origen nacional o cualquier otracondición social, incluida la edad o el hecho de haber sidodesplazado internamente”.En este sentido, el principio de igualdad es el fundamentoesencial de la obligación del Estado de realizar accionesafirmativas para garantizar el goce efectivo de los derechosde la población víctima del desplazamiento, diferenciando lassituaciones particulares de cada persona, dado que se debetener como nota esencial que la población víctima deldesplazamiento está compuesta por niños, niñas, adultosmayores, mujeres y miembros de minorías étnicas.Estos grupos poblacionales son sujetos de mayorvictimización ante el desplazamiento, en la medida en queno se tienen en cuenta sus necesidades específicas y losefectos nocivos del desplazamiento; razón por la cual estasdiferencias deben estructurarse como eje transversal en laformulación de la política pública y las acciones del Estado.De esta manera se encuentra establecido en el cuartoPrincipio Rector del Desplazamiento Forzado que ademásde la aplicación del principio de igualdad, se debe observarque ciertos desplazados internos, como los niños,especialmente los menores no acompañados, las mujeresembarazadas, las madres con hijos pequeños, las mujerescabeza de familia, las personas con discapacidades y laspersonas de edad, tendrán derecho a la protección yasistencia requeridas por su condición y a un tratamientoque tenga en cuenta sus necesidades especiales.El enfoque diferencial hace evidentes las necesidadesespeciales de protección que tienen algunos grupos de lapoblación víctima del desplazamiento forzado; por esta razónla caracterización de esta población debe tener en cuenta lassituaciones específicas de estos grupos, v. gr. componentessociales, políticos, de género, etario, étnico-cultural y dediscapacidad, de manera que se pueda garantizar a todaslas personas víctimas de este delito el goce y ejercicio desus derechos en condiciones de igualdad.75

Para la Defensoría del Pueblo el marco teórico de atenciónal desplazamiento forzado debe superar la concepción deacción afirmativa y de programa social para un grupo encondiciones de desventaja en la competencia por el poder opor los privilegios de la acción política. La atención aldesplazamiento forzado no es un beneficio, como tampoco,es una acción de reparación frente a un daño sufrido, sinoque la atención al desplazamiento forzado o es una acciónde protección para el caso de la prevención del riesgo, o esla implementación de una garantía de protección frente a lavulneración de la protección.” 45El deber de respeto y la garantía del ejercicio de losderechos exige la adopción de medidas para la protección yrestablecimiento de la población víctima del desplazamientoforzado, entendiendo la protección como la generación decondiciones que permitan el ejercicio de los derechos demanera autónoma. El contenido de las acciones deprotección debe estar orientado a la garantía del goceefectivo de sus derechos, determinando la forma como cadaacción contribuye de manera directa a la superación deldesplazamiento forzado.El esfuerzo por racionalizar, sistematizar, analizar y evaluarla planeación, las acciones y los resultados de lasintervenciones institucionales va de la mano de latransformación de prácticas administrativas, con el propósitode que estas ya no sean entendidas como dádivas, sino quese las asuma como obligaciones que pueden ser verificadas,vigiladas y controladas.La acción pública no sólo debe centrarse en la asistenciahumanitaria sino que tiene que reafirmar la persona comosujeto de derechos, lo que supone una agenda públicaestructurada a favor de la protección de todas y cada una delas personas y del restablecimiento de las que fueronvulneradas en su ejercicio de los derechos. 4645 Ibídem, 85 – 86.46 Ibídem, 87 - 8876

Anexo 4. Descripción de la Política Pública deAtención Integral de la Población en Situación deDesplazamiento.El reconocimiento de la grave situación de desplazamientoforzado que viene afectando al país, ha llevado a que elEstado colombiano reconozca su responsabilidad en cuantoa respetar y garantizar los derechos de la poblaciónafectada. Para esto, ha formulado una serie de medidas bajola concepción de una Política Nacional de Atención Integral ala Población Desplazada, dirigida a la prevención deldesplazamiento forzado y a la atención, protección yestabilización socioeconómica de los desplazados internos.En términos de la Defensoría, se ha dicho que:“El Estado colombiano, en virtud del mandato que le imponeel artículo 2º de la Carta, tiene el deber de proteger a lapoblación en situación de desplazamiento, y de esta maneraestá obligado a adoptar una respuesta a dicho fenómeno.Bajo este parámetro, la Corte valoró entonces si la políticadel Estado había contribuido o no, de una maneraconstitucionalmente significativa, al desconocimiento de losderechos fundamentales de las personas en condición dedesplazamiento.La Corte Constitucional pudo constatar que una multiplicidadde leyes, decretos, documentos CONPES, resoluciones,circulares, acuerdos y directivas presidenciales, dabancuenta de la existencia de una respuesta institucionalencaminada a enfrentar la problemática de la poblacióndesplazada y regulaban de manera concreta tanto laatención de la población afectada en sus diferentescomponentes, como la actuación exigida a los distintosorganismos y autoridades encargadas de la atención delproblema.” 4747 Defensoría del Pueblo. Desplazamiento forzado en Colombia. 2007. P. 20.77

Los resultados de estos análisis llevaron a la declaratoria deun estado de cosas inconstitucional (ECI), cuyas principalesrazones son:“(i) La vulneración masiva y generalizada de varios derechosconstitucionales que afecta a un número significativo depersonas.(ii) La prolongada omisión de las autoridades en elcumplimiento de sus obligaciones para garantizar losderechos.(iii) La adopción de prácticas inconstitucionales en losprocedimientos de las autoridades nacionales y locales (v.gr.la incorporación de la acción de tutela como parte delprocedimiento para garantizar el derecho).(iv) La no expedición de medidas legislativas, administrativaso presupuestales necesarias para evitar la vulneración dederechos.(v) La existencia de un problema social cuya solucióncompromete la intervención de varias entidades, querequiere la adopción de un conjunto complejo y coordinadode acciones, y que exige un nivel de recursos que demandaun esfuerzo presupuestal importante por parte del Estado.(vi) La excesiva congestión judicial producida comoconsecuencia de la promoción de innumerables acciones detutela por parte de personas afectadas por similaressituaciones de hecho.” 48De acuerdo con lo descrito en el documento Guía deAtención Integral a la Población Desplazada por la Violenciaen Colombia, Tomo I, la implementación de la políticapública en el país ha tenido las siguientes características 49 : Período 1995-2002.48 Defensoría del Pueblo. Desplazamiento forzado en Colombia. 2007. P. 2349 SNAIPD, UTeC. 2007. P. 42 – 62.78

“A partir de 1995, y con la expedición de los primerosdocumentos de política de prevención y atención aldesplazamiento forzado por la violencia, el GobiernoNacional ha venido desarrollando, adecuando y ajustandolas políticas públicas para dar un tratamiento integral a estefenómeno.En esta dirección, la política de atención a la poblacióncolombiana internamente desplazada se ha incorporado enlos Planes Nacionales de Desarrollo de los últimos cuatroperíodos presidenciales, evolucionando para atender lasdiversas dinámicas del desplazamiento forzado en elterritorio nacional y para fortalecer el esquema institucionalprevisto para responder y superar este fenómeno.Desde la formulación de la Ley 387 de 1997, la atención secentró en criterios de asistencia a la emergencia humanitariaproducida por el desplazamiento y se inició la construcciónde un sistema de información que diera cuenta de las cifrasde personas y hogares afectados por este fenómeno. Laatención se desarrollaba a través de la coordinación noformalizada de diversas entidades con capacidad paraatender a los desplazados y se carecía de un enteresponsable del tema.A partir de este momento y hasta el año 2002, el GobiernoNacional avanzó en la concreción de procedimientosreglados para la atención de los desplazados a través de unamplio desarrollo normativo, de planes y programas quedeterminaban y precisaban funciones, roles, asignación derecursos y acceso preferencial para la población desplazadaen temas estructurales como salud, educación, vivienda,tierras y generación de ingresos. Se dio particular desarrolloa la estructuración de un sistema de registro de la poblacióndesplazada mediante la organización de las fases delproceso de registro, que incluían la declaración presentadapor la persona u hogar, su posterior valoración paradeterminar la inclusión o no de la persona en el registro, y eldelineamiento de los elementos básicos en la caracterización79

de la población desplazada para establecer susnecesidades.Un adelanto sustancial en este período de desarrollo de lapolítica fue el diseño y la consolidación de una red nacionalde atención humanitaria de emergencia, a través de laadministración delegada de recursos en operadoreshumanitarios de reconocida trayectoria en el país, los cuales,mediante convenios de cooperación, brindaban la asistenciahumanitaria orientando la atención hacia los derechos de lapoblación desplazada e incorporando elementos deasistencia psicosocial.La atención humanitaria también contó con apoyoseconómicos para facilitar e incentivar la puesta en marcha depequeños negocios como alternativa inicial de generación deingresos. En estos asuntos, se ampliaron y mejoraron lasrelaciones de cooperación internacional y los acuerdos conorganismos humanitarios que apoyaron de maneraimportante al Gobierno Nacional en esta materia.Desde la perspectiva territorial, se puso en marcha unesquema de coordinación a través de las Unidades deAtención y Orientación (UAO), previstas como espaciosinterinstitucionales para brindar, en los municipios de altarecepción de población desplazada, orientación, remisión yatención primaria a las personas en situación dedesplazamiento. De la misma manera, se diseñó una guíaque facilitaba a los gobernadores y alcaldes la creación y laorganización funcional de los Comités Municipales,Distritales y Departamentales para la Atención Integral a laPoblación Desplazada por la Violencia (también conocidoscomo Comités Territoriales de Atención Integral a laPoblación Desplazada por la Violencia). Adicionalmente, seformuló un protocolo de restablecimiento para facilitar lainclusión de los desplazados en los programas degeneración de ingresos que contribuyeran a la estabilizaciónsocial y económica de los hogares y personas desplazados.80

Otros temas progresivamente diseñados y ejecutados serefieren a la cualificación de la atención de las emergenciasmasivas de desplazamiento, la elaboración de un plan decontingencia que permitió organizar la ruta de atención enterreno para estas emergencias, así como elacompañamiento a los procesos de retorno adelantados apartir de la manifestación de voluntariedad para retornar delos hogares desplazados y con la coordinación nacional yterritorial respectiva.Un aspecto relevante fueron las acciones humanitarias y losacompañamientos a comunidades en riesgo dedesplazamiento mediante acciones de promoción de laconvivencia pacífica, acciones para generar condiciones dearraigo como mecanismo de prevención del desplazamientoy acciones para la protección de comunidades altamentevulnerables, como las indígenas y las afro colombianas. Laprotección de la propiedad, la posesión, la tenencia y laocupación de la tierra, a cualquier título, por parte de losdesplazados, motivó alianzas de cooperación conorganismos internacionales y la banca mundial.De otra parte, en este período se acordó la apertura de unaoficina permanente en Colombia del Alto Comisionado deNaciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), destinada aprestar su asesoría a las instituciones nacionalesencargadas de atender a la población desplazada. También,se convino la conformación de una Unidad Técnica Conjuntapara apoyar al Gobierno Nacional en la implementación de lapolítica pública y en la formulación de recomendacionessobre asuntos relativos a la atención del fenómeno deldesplazamiento interno en el país. Período 2002-2007.Entre los años 2002 y 2007, la atención integral a lapoblación internamente desplazada continuó cualificándosey se inició la orientación de las acciones hacia el goceefectivo de los derechos de la población en situación dedesplazamiento.81

En ese sentido, el Gobierno formuló el Plan Nacional deAtención Integral a la Población Desplazada, adoptadomediante el Decreto 250 de 2005, el cual modificó el Decreto173 de 1998. En el Plan, el Gobierno Nacional establecióunos principios rectores que orientan la ejecución de lapolítica de prevención y atención al desplazamiento forzadodesde un enfoque de realización de derechos, de atencióndiferencial, de responsabilidad territorial, de concepciónhumanitaria y de restitución. Además, para la intervención delas entidades nacionales, territoriales y de cooperacióninternacional, y el desarrollo de acciones por parte de éstas,también se plantearon lineamientos de intervención bajo losprincipios de responsabilidad compartida, cooperación ysolidaridad, integralidad, participación y control social yatención a la vulnerabilidad.Como un cambio importante para facilitar la integralidad dela atención, considerando las distintas fases de atención(Prevención y Protección, Atención Humanitaria deEmergencia y Estabilización Socioeconómica), el Gobiernoestableció líneas estratégicas concebidas como referentespara la ejecución de los programas e, igualmente, señaló unesquema de respuesta institucional que define funciones enlos niveles nacional y territorial, a través de la puesta enmarcha de mesas nacionales temáticas y del control socialejercido por las organizaciones de población desplazadamediante la mesa que procura el fortalecimiento de estasorganizaciones. Finalmente, conforma un esquema deseguimiento y evaluación con la creación del Comité Técnicodel Consejo Nacional para la Atención Integral a la PoblaciónDesplazada por la Violencia.La Sentencia T-025 de 2004 proferida por la CorteConstitucional ha contribuido en el análisis de la evoluciónde la política y ha formulado una serie de recomendacionesorientadas a hacer posible el goce efectivo de los derechosde la población en situación de desplazamiento, insistiendoen la necesidad de reformular desde los aspectos82

presupuestal, programático y operacional el tratamiento de laproblemática del desplazamiento en Colombia.El período 2002-2007 ha representado importantes avancesen la implementación y el ajuste de la política pública deprevención y atención al desplazamiento forzado. Esimportante, por lo tanto, revisar los logros y ajustes mássignificativos en los diferentes componentes de dichapolítica, que han buscado implementar las fases y líneasestratégicas contempladas en el Plan Nacional de AtenciónIntegral a la Población Desplazada y garantizar, así, el goceefectivo de los derechos de la población desplazada por laviolencia.”Muchos de ellos han sido presentados por las entidades delSNAIPD en los diferentes informes de cumplimiento de laSentencia T-025 de 2004. Período 2007-2010.En este período, el SNAIPD desarrolló una batería deindicadores de resultado del goce efectivo de derechos de lapoblación desplazada, que fue presentada el 1º de marzo de2007 ante la Corte Constitucional. Las limitaciones en loslogros esperados han sido señaladas en múltiples autos dela Corte, haciendo énfasis en la transversalización delenfoque diferencial en la política pública y en laconsolidación de medidas dirigidas a la superación del ECI.De igual manera, se ha adelantado una propuesta deorganización de una nueva política pública sustentada encomponentes, descrita previamente. Anexo 5. Desarrollo instrumental del caso.En el XVI Informe del Defensor del Pueblo de Colombia alCongreso de la República, la Defensoría reconoció que: “eldesplazamiento forzado de personas siguió siendo un graveproblema para la sociedad colombiana, con tendencia atornarse crónico, no obstante el aumento de la actividad83

estatal. De un lado continuó el éxodo, la acumulación devíctimas en centros urbanos de asentamiento, el incrementoy cualificación en la demanda de atención de otro; en cuantoal aumento de la actividad estatal, hubo ampliación derecursos, involucramiento de nuevas entidades, discusionesen profundidad sobre las medidas necesarias para atender elproblema, pero insuficientes resultados en la superación delmismo”. 5050 Defensoría del Pueblo. Informe XVI. Julio de 2009. P. 48.84

INSTRUMENTO 1. Análisis de política públicadesde la perspectiva de derechos.El análisis de la política pública de desplazamiento, paraefectos de este documento, no significa que la Defensoríadel Pueblo esté de acuerdo con ella, ni que la legitime, sinoque obedece a una corta descripción de lo planteado en lafecha por Acción Social.Como aporte al análisis de este tipo de política, y preámbulode los siguientes instrumentos, se incluyen a continuaciónalgunas consideraciones de la Dirección Nacional dePromoción y Divulgación de Derechos Humanos sobre lasPolíticas de Atención a la Población Desplazada.“Al hacer la revisión de los últimos actosadministrativos producidos por Acción Social enmateria de Atención Humanitaria para la PoblaciónDesplazada, 51 se evidencia que la política públicaque el Gobierno está implementando va dirigida ala superación de la pobreza y no da un tratamientodiferencial como víctimas que son del conflictoarmado, para lo cual considera que, el ingreso deestas familias desplazadas a programas como RedJuntos y Familias en Acción son suficientes para elrestablecimiento de sus derechos; adicionalmenteestá imponiendo condiciones que entorpecen elacceso a los derechos o que restringe de maneratajante la posibilidad de acceder a ellos, situaciónque es evidentemente contraria a la ConstituciónPolítica, la ley y los reiterados pronunciamientos dela Corte Constitucional.Adicionalmente, dichos actos administrativospodrían estar desconociendo la reglamentaciónlegal. En el mismo sentido, su contenido podría51 Resolución 03069 de 12 de mayo de 2010 y Circular 001 de 2010 de AcciónSocial.85

estar modificando y reemplazando lo preceptuadoen la Ley 387 de 1997, en el Decreto 2569 de 2000y en el Decreto 250 de 2005, sin que, hasta lafecha, estos hubiesen sido derogados.Por otro lado, las mencionadas disposiciones deAcción Social imponen obligaciones adicionalesque no están previstos (sic) ni en la Ley 387 de1997, ni en los decretos reglamentarios,especialmente frente a los requisitos que debencumplir los hogares y víctimas de desplazamientoforzado por la violencia para acceder a la atenciónhumanitaria. Entre ellos están: los documentos queahora se exigen por: “Separación Núcleo delHogar” y “Desaparición del jefe de hogar”.Igualmente, la exclusión de manera discriminatoriay bajo un criterio meramente subjetivo de laspersonas que aparezcan como cotizante al régimencontributivo, sin que se realice una evaluación realde sus condiciones económicas y sociales quepermitan establecer con claridad y objetividad lanecesidad de la asistencia a la que tienen derecho,por el simple hecho de ser desplazados; agravandotal decisión con lo estipulado en el último parágrafodel numeral 9 de la Circular N. 001 de 2010:“Las personas que no son sujeto de AtenciónHumanitaria de Transición por las consideracionesde la segunda disposición del presente numeral, afuturo no podrán solicitar este apoyo así suscondiciones cambien, toda vez que la AyudaHumanitaria no se enmarca como un subsidio aldesempleo”. (Subrayado fuera de texto)” 5252 Defensoría del Pueblo. Dirección Nacional de Promoción y Divulgación deDerechos Humanos sobre las Políticas de Atención a la Población Desplazada.Comunicación Cód. 3040-0210. Agosto de 2010.86

ANÁLISIS DEL ENFOQUE DE DERECHOS DEL CAMPO DE POLÍTICAPÚBLICA PRIORIZADO.Riesgos ovulneraciones ysituaciones queaborda la políticapública.Sujetos o gruposde especialprotección.Áreas de losderechos a lasque se refiere lapolítica pública.Obligaciones alas queresponde.La inscripción esun derechocuando se hasido víctima de lavulneración gravede derechos;inscripción que,por lo general, sebusca cuando nose cuenta conmedios deLas víctimas del desplazamiento no conocen entodos los casos los procedimientos para que seareconocida su situación de desplazamiento, y esmás grave esta situación en sujetos con menorvisibilidad, como las personas con discapacidady los adultos mayores.Existen barreras geográficas de acceso, segúnlas dinámicas del desplazamiento local,contradicciones de competencias institucionales,limitantes de oportunidad en su recolección,envío y consolidación, y desconocimiento porparte de la población desplazada de los criteriosde valoración de la declaración y acceso a laoferta institucional.Toda la población en situación dedesplazamiento.Registro y reconocimiento del desplazamientoforzado.Igualdad y no discriminación.Medidas, bienes y servicios que se proponenpara la materialización de los derechosrelacionados con estas obligaciones.Se cuenta con diferentes instanciasresponsables del registro de la poblacióndesplazada.Si bien hay un Sistema de Información(RUP/SIPOD), este no reconoce condicionescomo el confinamiento, siendo que es causadirecta de vulneración de derechos, e incluso,según las valoraciones de Acción Social, no sereconocieron desplazamientos postdesmovilización de los paramilitares.87

ANÁLISIS DEL ENFOQUE DE DERECHOS DEL CAMPO DE POLÍTICAPÚBLICA PRIORIZADO.supervivenciaautónomos. 53El sistema no cuenta con variables y usossuficientes para evidenciar los diferenciales poredad, género, diversidad étnica y discapacidad.53 Defensoría del Pueblo. Informe XVI. Julio 2009. P. 50.88

INSTRUMENTO 2. Análisis de política pública desde laperspectiva de derechos.COMPLEMENTACIÓN DEL ANÁLISIS DEL ENFOQUE DE DERECHOSDEL CAMPO DE POLÍTICA PÚBLICA PRIORIZADO / CONSOLIDACIÓNDE INFORMACIÓN.Riesgos,vulneraciones osituaciones quepermanecen apesar de la políticapública.La no inscripción se relaciona con debatessobre subregistro, diferencias numéricas devíctimas, y diferencias de interpretación sobrehechos, personas responsables y lugaresdonde se produjo o se está produciendo eldesplazamiento. Se aceptan como causas delsubregistro de personas y comunidades en elRUPD: la falta de interés de algunas víctimas;el desconocimiento sobre las medidas deatención, por analfabetismo y desconocimientode derechos; las dificultades de acceso a lasautoridades, como en el caso de las personasen condición de discapacidad, comunidadesindígenas desplazadas dentro de losresguardos y niñez abandonadas (…).Igualmente, se produce por la falta dereconocimiento de numerosos eventos dedesplazamiento -como los sucedidos en elmarco de las operaciones de erradicación decultivos de uso ilícito o derivados deoperaciones militares por iniciativa de la fuerzapública- y también por la falta de registro de loscasos de desplazamientos masivos que,habiendo sido atendidos humanitariamente,fueron retornados prontamente.Medidasadoptadas y queestán operando.Actores claveinvolucrados en laLos responsables del registro en cada territorioy el Comité de Atención Integral al89

COMPLEMENTACIÓN DEL ANÁLISIS DEL ENFOQUE DE DERECHOSDEL CAMPO DE POLÍTICA PÚBLICA PRIORIZADO / CONSOLIDACIÓNDE INFORMACIÓN.situación descrita.Sujetos o gruposcon mayorafectación.Desplazamiento.Todos aquellos que no tienen facilidad deacceso a las autoridades.Obligaciones delderecho conmayor afectación.Instrumentos queoperativizan laejecución de lapolítica en lajurisdicción.Instrumentos demonitoreo de laejecución de lapolítica en lajurisdicción.Fortalezasinstitucionales enla operación de lapolítica.Debilidadesinstitucionales enla operación de lapolítica.Mecanismos departicipación socialrelacionados conla política.Mecanismos derendición decuentasrelacionados conEl RUP / SIPOD.No se evidencian mecanismos de monitoreo,en especial en los casos de negación deregistro.Consolidación de un Sistema Único deRegistro.Inconsistencias en las bases de datos, yvaloración subjetiva de funcionarios que nonecesariamente cuentan con la formación ycontinuidad institucional.No existen.No existen.90

COMPLEMENTACIÓN DEL ANÁLISIS DEL ENFOQUE DE DERECHOSDEL CAMPO DE POLÍTICA PÚBLICA PRIORIZADO / CONSOLIDACIÓNDE INFORMACIÓN.la política.Acceso real al registro.Conocimiento de procedimientos tanto en lapoblación como en los nuevos funcionarios.Principales vacíosde política públicaque deben sertransformados.Desconocimiento de los diferenciales en lossujetos que limitan su interacción cualificadacon el registro.Resistencia a la incorporación de causales deregistro de acuerdo con las dinámicasespecíficas del desplazamiento, primando elteórico de logros de la política pública sobre lasevidencias vitales aportadas por la poblacióndesplazada.91

INSTRUMENTO 3. Plan de incidencia en la políticapública desde la perspectiva de derechos.ASPECTO DEINCIDENCIAPLAN DE INCIDENCIA EN LA POLÍTICA PÚBLICA DE …ESTRATEGIAS ACTORESRESULTADOSPOR INVOLUCRADESPERADOSDESARROLLAR OSTIEMPO DEEJECUCIÓNDerecho alregistro y nodiscriminación.Inscripción del100% de laspersonas ensituación dedesplazamientoen el territorio.Campañas dedifusión de losderechos de lapoblacióndesplazada.Aumento ycualificación depuntosinstitucionalespara la toma dela declaración.Desarrollo decampañas detoma dedeclaraciónmasiva.Todas lasinstitucioneslocales, AcciónSocial,MinisterioPúblico,Comité.Seis meses.Doce meses.En caso dedesplazamientosmasivos. Anexo 6. Matriz de recomendaciones (análisis decaso).De acuerdo con lo planteado en los instrumentos anterioresse proponen las siguientes recomendaciones:92

INSTRUMENTO 4. Recomendaciones de incidencia enla política pública desde la perspectiva de derechos.RECOMENDACIONES DE INCIDENCIA EN LA POLÍTICA PÚBLICA DEDESPLAZAMIENTO FORZADO / REGISTRO Y ACCESO A LA ATENCIÓN.RECOMENDACIONESRESULTADOSESPERADOSINDICADORESDESEGUIMIENTOACTORESINVOLUCRADOSTIEMPO DEEJECUCIÓNAdopción de medidaslegislativas yadministrativas deajuste, fortalecimiento yconsolidación delproceso de elegibilidady registro.Territorios conriesgo dedesplazamientoo con eventosdedesplazamientoforzado conajustes delsistema deregistroacordes con lasespecificidadeslocales ydiferenciales desujetos deespecialprotección.100% de lapoblación ensituación dedesplazamientoque hanaccedido alregistro ycomprenden lasrazones deelegibilidad o no.Alcaldías,AcciónSocial,MinisterioPúblico,OPD.Un año.Desarrollo decapacidades 54 en losfuncionariosresponsables de laatención y registro de lapoblación desplazada –formados–, en todaslas instituciones delterritorio.Institucionescon personalencargado dela poblacióndesplazada concapacidadesprofesionales,éticas yhumanas quepermitan laatenciónIncremento en lasatisfacción de lapoblacióndesplazada porla atenciónrecibida en lainstitucionalidad.Cero tolerancia ala revictimizaciónTodas lasinstitucionesresponsables de laatención yregistro dela poblacióndesplazada.Permanenteconevaluacionesperiódicas.54 En valores, actitudes y comportamientos imparciales, respetuosos, considerados, humanitarios bajo el principio de la buena fe y el reconocimiento de víctimas.93

RECOMENDACIONES DE INCIDENCIA EN LA POLÍTICA PÚBLICA DEDESPLAZAMIENTO FORZADO / REGISTRO Y ACCESO A LA ATENCIÓN.RECOMENDACIONESRESULTADOSESPERADOSINDICADORESDESEGUIMIENTOACTORESINVOLUCRADOSTIEMPO DEEJECUCIÓNadecuada delas víctimas ysu registro.institucional de lapoblacióndesplazada.94

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SiglasAHE: Atención Humanitaria de Emergencia.ECI: Estado de Cosas Inconstitucional.DDHH: Derechos Humanos.DESC: Derechos Económicos, Sociales y Culturales.DIH: Derecho Internacional Humanitario.OPD: Organización de Población Desplazada.PROSEDHER: Programa de Seguimiento y Evaluación dePolíticas Públicas en Derechos Humanos.RUPD: Registro Único de Población Desplazada.SIPOD: Sistema de Información de Población Desplazada.SNAIPD: Sistema Nacional de Atención Integral a laPoblación Desplazada.97

Calle 55 N°10-32A.A. 24299Bogotá D.C.Teléfonos: 31473003144000www.defensoria.org.coColombia2010