LA CONVALIDACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ...

LA CONVALIDACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS IRREGULARESJosé Luis Cortes RecabarrenAbogadoFiscal Regional de Obras PúblicasRegión de AntofagastaJunio 2012Introducción1.- Concepto de acto administrativo.El artículo 3° de la Ley 19.880 define por acto administrativo a las “Decisionesformales que emitan los órganos de la Administración del Estado en las cuales secontienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestadpública”.En la doctrina encontramos distintos acercamientos a un concepto de actoadministrativo. Así, Eduardo Soto Kloss señala que acto administrativo es una“ordenación racional unilateral dictada por un órgano estatal en el ejercicio de unafunción administrativa, que destinada a satisfacer una necesidad pública concreta,produce efectos jurídicos directos”. Por su parte, Enrique Silva Cimma define por tal la“declaración de voluntad general o particular de un órgano administrativo emitida enfunción de una potestad administrativa, y por la cual se deciden o emiten juicios sobrederechos, deberes o intereses de las entidades administrativas, o de particulares frentea éstas”. Por último, Gustavo Fiamma expresa que acto administrativo “es unadeclaración unilateral de voluntad, juicio, conocimiento o deseo expedido por unórgano de la Administración del Estado en ejercicio de potestades administrativas parael desarrollo de la función de satisfacer las necesidades colectivas de una maneraregular y continua”.

La Contraloría General de la República (jurisprudencia administrativa), en su DictamenN° 29.549, del año 2000, define por acto administrativo la “declaración de voluntadgeneral o particular de un órgano administrativo en función de una potestadadministrativa y cuyo fin es decidir o emitir juicios sobre derechos, deberes o interesesde los entes administrativos o de particulares frente a él”.Por último, la Excelentísima Corte Suprema (jurisprudencia judicial), en fallo del año1977 definió por tal la “declaración jurídica unilateral y ejecutiva, en virtud de la cualla Administración tiende a crear, reconocer, modificar o extinguir situaciones jurídicassubjetivas”.Sea cual sea la definición que adoptemos, todo acto administrativo contiene, al menos,los siguientes elementos básicos:- Una declaración formal, escrita y expresa de voluntad.- Emanada de un órgano de la administración exclusivamente.- Dictada por un agente público investido de facultades.- Que produce efectos jurídicos particulares o generales.2.- Elementos del acto administrativoTodo acto administrativo posee dos grandes elementos, sin cuya observancia el actono existe, o deriva en otro distinto o es inválido: los de carácter subjetivo, y los decarácter objetivo.2.1.- Elementos subjetivosEs decir, los que se derivan de quién los emite, en cuanto a que el acto debe provenirde un órgano de la Administración del Estado, y que además sea competente paraproducir el acto.2.1.1.- Que emane de un órgano de la AdministraciónSe encuentra contenido expresamente en el artículo 3° de la Ley 19.880, en virtud delcual debe necesariamente intervenir en su creación un órgano público.

2.1.2.- Que se dicte dentro de la esfera de sus atribucionesEsto se encuentra expresamente consagrado en los artículos 6° y 7° de la ConstituciónPolítica, y dice relación con la competencia de que se haya investido el órgano, esdecir, la aptitud o facultad de obrar, en virtud de su ley orgánica, siendo elementos deella: el territorio, la materia, el grado y la potestad jurídica.2.2.- Elementos objetivosQue está constituido por el motivo, el objeto, el fin y las formalidades de que se hayapremunida.2.2.1.- El MotivoSon los antecedentes que le sirven de fundamento, y que le otorgan, según Fiamma, elcarácter de racionalidad y juricidad al acto.2.2.2.- El ObjetoEs la prestación que se pretende alcanzar. El acto debe prestar un servicio.2.2.3.- El FinLo que persigue el acto. Ej. La clausura de un local por insalubre.2.2.4.- Las FormalidadesSon las formas externas a través de las cuales debe expresarse el acto administrativo:por escrito, que contenga la firma del agente investido de potestad, numerado yfechado.3.- Efectos de los actos administrativos3.1.- La presunción de legalidad: Presunción simplemente legal mientras el acto nosea invalidado o dejado sin efecto. Es decir, el acto se presume válido y capaz de surtirsus efectos.

En virtud de este principio, la administración no necesitará probar la legitimidad de susactos y, por consecuencia, el acto podrá cumplirse incluso por la fuerza (ejecutoriedad)3.2.- Insuspensibilidad o ejecutoriedad: Los actos producen sus efectos aún en casode impugnación de éstos.3.3.- Irretroactividad: Los actos producen sus efectos desde su publicación onotificación, salvo cuando produzcan efectos favorables para los interesados y nolesionen derechos de terceros.3.4.- Impugnabilidad: Los actos son esencialmente controvertibles por losparticulares.Caminos frente a un acto irregularNuestra Constitución Política y nuestra Ley 19.880 contiene tres vías de acción frente aun acto: la nulidad de derecho público, la revocación y la invalidación.1.- La nulidadConstituye un recurso de carácter judicial, que procede a petición de parteexclusivamente y que persigue anular, dejar sin efecto, con efecto de cosa juzgada.¿Cuándo da lugar a ejercerla? Cuando el agente que pertenece a un órgano públicodicta el acto sin estar previamente investido de potestad (facultades), fuera de laesfera de su competencia y/o fuera de la forma prescrita en la ley (Art. 6° C.P.)2.- La revocaciónEs una forma de extinguir actos válidos por razones de conveniencia u oportunidad.Son irrevocables, en todo caso, los actos que afectan a terceros de buena fe y quecrean o reconozcan derechos de carácter patrimonial (doctrina) Se regula en el artículo61° de la Ley 19.880.

3.- La invalidaciónEs una forma de extinción de un acto viciado, cuya acción puede provenir ya de lapropia autoridad (autotutela), ya de un particular (impugnación) Se encuentraregulada en los artículos 53 a 58°, y 60° de la Ley 19.880.La Convalidación de Actos Administrativo IrregularesTanto la doctrina cuanto la jurisprudencia administrativa emanada a partir de ladécada de los 60’, ha reconocido la figura de la convalidación de los actos irregulares.Se entiende por convalidar “confirmar o revalidar, especialmente los actos jurídicos”(Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, 21° Edición, página 562), loque implica la existencia de un acto administrativo emitido.Es decir, y no obstante la invalidación de los actos irregulares tratado en la Ley19.880, existiría consenso de que es posible validar estos actos, pero cumpliéndose almenos los siguientes requisitos:1.- Que se convalide actos formales y no simples actuaciones de hecho (dictámenesN°s 25.462, de 1985 y 9.972 de 1996)2.- La convalidación debe contenerse en un acto administrativo formal, siendoinaceptable una simple visación (dictamen N° 17.790 de 1990)3.- Que la convalidación recaiga en actos específicos, determinados (dictamen N°11.061 de 1993)4.- Que el acto se haya incorporado al patrimonio de terceros de buena fe, porrazones de seguridad jurídica y de estabilidad del acto administrativo (dictamen N°44.492 de 2000).