ob, cit. - Instituto Nacional de Administración Pública, AC

DERECHO
ADMINISTRATIVO

. .
A MI ESPOSA
A MIS HIJOS

DERECHO ADMINISTRATIVO II
Estado. Las nuevas formas responden al llamado de las abrumadoras necesidades
sociales. No es un derecho estancado o de difícil evolución, porque
las fuerzas mismas que lo animan lo convierten en un derecho juvenil, vigoroso,
de aplicación cotidiana, de insistencia creciente y de penetración ineludible,
en una sociedad que nos abruma con sus incontenibles incertidumbres.
Las instituciones administrativas se manifiestan ante el creciente e imperioso
reclamo de los grupos de presión. El jurista, en esta rama del derecho
-más que en ninguna otra- se ve obligado a participar en las contradicciones
ideológicas corrientes que le obligan a tomar partido y aceptar un camino
que inevitablemente conduce a conclusiones partidistas. Esta confluencia de
opiniones tan intensa y dispar nos recuerda la desembocadura de los ríos
al mar; en ocasiones no sabemos dónde termina o comienza el mar, o en
otra proyección río arriba, nos encontramos con enormes zonas de agua dulce
o salobre.
El jurista de antaño en el campo del derecho privado se mostró conservador
y hasta cierto punto rutinario. Por razones ineludibles el legislador
francés de la Revolución, que creó la justicia administrativa, desconfió de
la rutinaria y lenta justicia civil.
En las investigaciones actuales de la Ciencia Política, el jurista estudia
los problemas que 10 acosan con inquietud intencionada y grave responsabilidad,
en el escenario mismo de la lucha social. ¡Cuán difícil resulta romo
per con los prejuicios establecidos y aconsejar las medidas que pueden ser
útiles a una comunidad, que no sabe si apoyar los intereses creados o afrontar
los riesgos de nuevos planteamientosl
El derecho público es un cuerpo normativo de creación y funcionamiento
de instituciones inspiradas en el interés general. Su contribución es necesaria
para salvar al Estado de los graves desquiciamientos que constantemente se
suceden y que en época próxima aumentarán en intensidad < peligrosa.
La clase profesional del mundo del derecho -que hoyes objeto de tantas
y tan acerbas críticas- tendrá que transformarse en un nuevo grupo de
fuerza actual, consciente de este devenir histórico. La lucha por el derecho
vuelve a adquirir una actualidad notable. El jurista, al formular los esquemas
y doctrinas jurídicos, se convierte en un actor en el drama político
moderno y sus ideas se concretan y valoran en los programas de la planea.
ción estatal. Participar en esa lucha es darle a nuestra actividad una categoría
insospechada.
El derecho constitucional y el derecho administrativo no se contienen en
una efímera literatura. Para esa investigación no valdría la pena de sacrificar
el mundo pasajero de las cosas materiales. El goce espiritual del jurista
se encamina a ordenar lo desordenado, a evitar cualquier anquilosamiento de
la administración e a las instituciones , ante las fuerzas
niepn su las

OER.ECHO ADMIl':ISTRATIVO 15
se ha iniciado en este régimen, con la Ley orgeínicade la administración
Pública Federal que trata de reestructurar los cuadros administrativos ano
teriores con una más adecuada distribución de la competencia de las secretarías
de Estado y Departamentos administrativos. y un control más efectivo
y directo de los organismos paraestatales, agrupados en sectores especializados.
,

PRIMERA PARTE
LA AUTORIDAD INSTITUCIONAL
DEL ESTADO

TíTULO PRIMERO
LA ACTIVIDAD DEL ESTADO
CONTEMPORANEO
CAP1TULO 1
LOS FINES DE LA' ORGANIZACIóN POLfTICO
ADMINISTRATIVA
l. La actividad del Estado.-2. Los fines del Estado.-3. Clasificación de
la actividad del Estado.-4. Doctrinas contemporáneas que determinan la
extensión de los fines del Estado.-5. La doctrina del Estado mexicano.
1. LA ACTIVIDAD DEL ESTADO
La actividad del Estado se ongma en el conjunto de operaciones, tareas
o facultades para actuar -J'urídi,cas, materiales y técnicas-«, que le correspon
den como persona jurídica de derecho público y que realiza por medio ,!
de sus órganos. Las actividades jurídicas del Estado están encaminadas a la
creación y cumplimiento de la ley. las actividades materiales son simples:
desplazamientos de la,voluntad y las actividades técnicas son las actividades
subordinadas a conocimientos técnicos o científicos.
El Estado es un producto social, una obra humana que se integra a lo:
largo de un proceso histórico, pletórico de luchas sociales y de intensa trans-:
formación de los grupos. El determinar 10 que el Estado pueda hacer, es
materia de disciplinas diversas. que comprenden la totalidad de la vida hu-,
mana. Es necesario, por tanto, la determinación de cuál debe ser la ,extensióri
y los modos para realizar los fines del Estado.
El orden jurídico de un país define y concreta las aspiraeíones
en la medida se ha estimado necesario el desarrollo

DERECHO ADMINISTRATIVO
que el Estado es industrial, comerciante, profesor, se indica en esa forma la atribución
realizada por el Estado".5
Algunos autores han empleado como base de su exposicion la idea de
atribución, la que se considera "como la piedra angular del derecho administrativo",
para justificar el contenido de la actividad del Estado y la explicación
de la naturaleza jurídica de las instituciones administrativas por
medio de las 'atribuciones públicas. Esta idea, abandonada a la fecha, fue
considerada en algunos casos en el desarrollo del derecho administrativo.s
Se ha impugnado decididamente esta noción de atribución, estimándola
como un concepto insuficientemente elaborado para fundamentar nuestro
derecho administrativo y en general sus teorías. El derecho francés también
se ha alejado de esta teoría expuesta por Bonnard.
En la literatura administrativa latinoamericana, Sayagués Laso 7 formula
la crítica del término atribución considerándolo impreciso, pues significa
"cada una de las facultades" que a una persona da el cargo que ejerce y
propone, en cambio, la palabra "cometido de estado", que quiere decir comisión
o encargo.
El concepto de atribución es un concepto útil, pero no indispensable. Es
un término que no fundamenta las instituciones de derecho administrativo
porque puede fácilmente omitirse. Para una disciplina jurídica es útil contar
con numerosos términos que permitan el mejor conocimiento y manejo de
los problemas del derecho, sin darles un alcance mayor al estricto. El uso
de términos de connotación muy general nos conduce por un camino de
incertidumbre. El concepto de atribuciones del Estado es de fácil empleo
dentro de ciertos límites muy convencionales, pero no como un elemento
básico, ni menos aceptarlos como un elemento necesario para definir las
instituciones administrativas.f
2. Los FINES DEL ESTADO
Para especular acerca de los temas generales del derecho administrativo
tomamos como punto de partida el problema de los fines del Estado. Aunque
esta materia corresponde a la Ciencia Política debemos referirnos con
brevedad, a algunos de los aspectos del problema teleológico. Esto nos lleva
5 Bonnard, Precis de droit administrati]. París, 1932, pág. 18. Ed. Sirey.
6 Gabino Fraga, Derecho administrativo. 14ª" ed. Ed. Porrúa Hnos., S. A., México,
1971. Tít. 1, cap. 1, pág. 13. Carre de Malberg., ob. cit., pág. 160.
7 Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo. Montevideo, 1953. T.
1, pág. 49. En la página 51 se enjuicia el concepto de Fraga sobre atribuciones,
s La jurisprudencia administrativa no debe emplear con liberalidad el término de
atribuciones como base del derecho administrativo mexicano. Debe tomarse en cuenta
que la mayor parte de los tratadistas de esta materia, no se valen de ese concepto para
construir sus opiniones y se podría originar confusión irreparable y malentendidos que
deben evitarse en una disciplina en proyección oen proceso de elaboración.
21

DERECHO ADMINISTRATIVO 25
La vida social está en constante evolución y exige la intervención del
Estado en formas cada vez más complejas, para orientar el desarrollo sociaJ.l9
El Estado ejerce una función rectora de la vida social, pero la sociedad es la
que finalmente imprime sus propias modalidades a las instituciones en
general.
3. CLASIFICACIÓN DE LA ACTIVIDAD DEL ESTADO
Se han adoptado diversos criterios para clasificar la acción del Estado.
En una primera consideración se establecen las relaciones que existen entre
las facultades públicas y la actividad de los particulares.P"
El Estado en su doble carácter de gobierno y administración concreta
sus fines, cometidos o competencias, en sus órganos jurídicos que forman una
estructura especial.yson los funcionarios y empleados públicos y los propios
particulares, los que desarrollan la actividad del Estado encaminada a satisfacer
las necesidades generales.
Las funciones, del Estado y los poderes públicos que le corresponden,
son potestades constitucionales que dividen, lógica y políticamente, la acción
del Estado con fines democráticos y técnicos y evitan la concentración de la
fuerza estatal en una persona o entidad.
Es necesario particularizar esa compleja actividad o tareas públicas, para
hacerla prácticamente realizable entregándola parcialmente a diversas entidades
públicas o privadas, en esferas de competencia más o menos amplias.
De este modo se crean instituciones, servicios públicos, empresas y otras formas
que hacen posible la ejecución de los propósitos que incumben al Estado.
De esta manera Bonnard distingue tres categorías de atribuciones o zonas
de competencia estatal.P!
timarse como una garantía social, y estatal, aunque existan opiniones que lo impugnen
en ambos sentidos.
19 Esfuerzo significativo el de Hermann Heller para desentrañar el sentido de 108
fines frente al mundo de los valores. "Desde que dominan en la teoría del Estado el
positivismo y el hlstoricismo, es corriente resolver la cuestión del valor del Estado refiriéndose
a su sentido comprensible o a su fin. Esta confusión entre sentido y valor
de un fenómeno cultural, es uno de los más funestos errores del pensamiento conternporáneo,
La función de "sentido del Estado", como la de todo fenómeno histórico, siempre
está ciertamente referida a valores. Pero esta relación puede ser positiva o negativa.
Cualquier banda de ladrones u organización de asesinos. tiene también un sentido como
prensible. La cuestión de la consagración o justificación del Estado no puede, pues.
resolverse con la simple consideración. de la función comprensible."
20 Fernando Garrido Falla (Tratado de derecho administrativo, tomo H, 2" ed. 1962,
pág. 115), clasifica la actividad administrativa de acuerdo con los siguientes criterios:
a) Por razón de su contenido; b) Por su forma; e) Por su exigibilidad; y d) Por el régimen
jurídico a que está sometida. En el primer grupo enumera las competencias
estatales y la actividad jurídica, material y técnica, en el segundo la actividad jurídica
y la social y la policía. fomento y servicio público; en el tercero las relaciones entre
administración y particulares; y en el cuarto las normas que la regulan.
21 Roger Bonnard, Precis elementaire de droit administratij, Recueil Sírey, 1926.
págs. 16 a 20.

26 ANDRÉS SERRA ROJAS
a) Primera categoría: La reglamentación de la actividad privada, que
consiste en regular la actividad de los particulares en las relaciones que ellos
tienen entre sí, con el fin de asegurar el buen orden de estas relaciones.v'
Bonnard, autor de esta clasificación, manifiesta que esta reglamentación
es susceptible de presentarse bajo aspectos variados que es necesario precisar:
1. Por medio de disposiciones imperativas y supletorias. 2. Reglamentando
la actividad privada por vía represiva y por vía preventiva. 3. Reglamentando
la modificación de los patrimonios privados.
b) Segunda caiegoria: El fomento, limitación y vigilancia de la actividad
privada. El fomento consiste en facilitar o ayudar a la actividad privada
y presenta formas múltiples y variadas y la vigilancia que implica una intervención
del Estado en ocasión de las diferentes manifestaciones de una
actividad privada, con el propósito de ejercer sobre ellas una cierta acción
particular y asegurar así la observación de la reglamentación que le es impuesta,
bajo la forma de control, de una declaración del particular o de
una autorización previa.
e) Tercera categoría: La sustitución total o parcial de la actividad privada
por la actividad del Estado. El Estado reemplaza al particular o se
combina con él, y le proporciona el servicio o prestación.
También debemos aludir a la opinión de Alessi [Insts. Der. Ad. Bosch ed.
T. 1, pág. 240) que expresa:
"El conjunto de la actividad administrativa se puede encuadrar en cuatro grupos:
"L. Una actividad que se refiere a la organización jurídica objetiva o subjetiva
del ente administrativo;
"2. Una actividad para conseguir los medios necesarios para el funcionamiento
de la maquinaria estatal;
"B, Una actividad dirigida a asegurar el orden jurídico y la seguridad social
en las relaciones internas y la seguridad del Estado en las relaciones externas; y
"4. U na actividad dirigida a proporcionar utilidad a los particulares bien de
orden jurídico -como el servicio del registro de la propiedad-, bien de orden
económico-social en relación con las necesidades físicas, económicas, intelectuales,
etcétera, de la población."
El profesor de la Universidad de Lieja, André Buttenbach afirma que
cuando se trata de definir la acción de la Administración y de los servicios
públicos, por el ejercicio de la función administrativa, se pueden llevar a
Falzone Guido, Le obligazioni dello Statto. Milano. Dott A. Giuffré, 1960, 1 v.,
421 págs.
22 Guido Zanohini. Criteri di classicazione delle varie maniiestazioni dell'azione amministratiua.
Ri\'. de Dirítto Publico, anno IV, 1954, pág. 529.
Belot Max, 'Fasks 01 gouernment, 1958. Ed. Oxford. U. Prcss.
Zink Harold, Motlern Gouernment, 1958. Ed. Van Nostrand.
G. Treves, Gli atti amminütrative constitutivi di rapporti tra privati. Riv. de Diritto
Pubblíco, anno IV, 1954, pág. 314.

DERECHO ADMINISTRATIVO 27
cabo por una pura descripción de los modos y procedimientos de intervención
de la Administración.P'
La acción del Estado puede tener por objeto:
a) La reglamentación, la vigilancia y el control de la actividad privada;
b) La ayuda a la iniciativa privada y a las empresas privadas de interés colectivo;
e) La creación y la gestión de servicios públicos, y
d) La administración juzgando los conflictos, es decir, lo que se denomina el
contencioso administrativo.es
"En el último tercio del siglo xx pueden identificarse cuatro fines fundamentales
del Estado, en los cuales se pueden integrar la totalidad de sus
actividades: en primer lugar, los fines de política general y orden públiro; ¡
en segundo lugar, los fines de desarrollo económico; en tercer lugar, los fines
del desarrollo social; y en cuarto lugar, los fines del desarrollo físico. y ordenación
territorial". Brewer-Carias. Derecho administrativo, Fac. Derecho. Caracas,
Venezuela, pág. 129. A ellos haremos referencia en el curso de esta
obra.
Tales son, considerados en su aspecto material, los principales fines de la
actividad administrativa.
Debemos referirnos a los medios de acción de las personas públicas y de los
servicios públicos administrativos. Para asegurar el funcionamiento de los servicios
públicos y de una manera general para realizar su misión las personas públicas
y la Administración disponen de los siguientes medios:
a) De personas físicas que son los ti rulares de sus órganos y de sus agentes;
b) De poderes jurídicos que les son propios: el de realizar actos administrativos
cuyos caracteres son diferentes a los actos jurídicos realizados por los particulares;
e) De bienes materiales: dominio público y privado, finanzas públicas y
d) De regímenes jurídicos necesarios para realizar los fines y funciones.
El derecho administrativo estudia estos medios y su régimen jurídico, el
cual comprende: fomento, régimen de policía, servicios públicos, servicios
23 André Buttenbach, Principes Generaux, Organization el moyen de action des administration
publiques. Ed, Larcier, 1954, pág. 11.
24 No es una lucha en contra de la organización y distribución del capital. Es una
contienda que amenaza la destrucción de principios e instituciones tradicionales que
norman el hogar, la juventud, la religión y los diversos modos de vida. La gravedad
de este problema radica que en cualquiera de los sistemas políticos modernos que se
considere, la sociedad se ve en peligro inminente de disolución y corrupción. Frente
a 10$ grandes progresos científicos y técnicos, vivimos la decadencia moral más notoria
de todos los tiempos. El liberalismo cristiano condena su crítica de esta época diciendo
que la tendencia comunista persigue tres objetivos: "alejar a Dios de la vida pública
por medio del laicismo; crear situaciones comprometedoras de carencias de medios d.e
subsistencia en las masas populares y capitalizar en favor del comunismo todos los movimientos
de reivindicaciones sociales".

30 ANDRÉS SERRA ROJAS
de principios universales y hasta eternos, los cuales no podrán desaparecer,
porque sobreviven en los principios o verdades que toda sociedad juzga como
invariables, y agregan que muchos de los males de la era moderna, se deben
al olvido o negación de esos valores o ideales del viejo Iiberalismo."
La crítica de esta afirmación nos obliga a pensar en el liberalismo como
un sistema en liquidación, y esa supervivencia puede estimarse como transitoria
e inestable y porque los residuos del liberalismo sufrirán nuevas y más
profundas transformaciones. Las libertades humanas que imperan en nuestro
tiempo, no tienen el mismo contenido que las antiguas, ilimitadas y absolutas
libertades del siglo pasado. Hoy la libertad vale en tanto que guarda
un justo equilibrio con el interés social. ,Ningún interés particular puede
constituir un obstáculo para el desarrollo de las instituciones políticas.
El orden de nuestros días es radicalmente diferente al orden que gobernó
al Estado liberal. Y aunque se trata de seres humanos semejantes en
sus necesidades básicas, la cultura que vivimos, en el Estado providencia
-efímero y transitorio-s, difiere en su esencia y contenido de la cultura individualista
del Estado gendarme. Mañana vendrá el Estado-servicio, el Estado-seguridad,
el Estado Providencia, o el Estado social de Derecho, a configurar
un nuevo orden. Los problemas políticos, económicos y sociales tienen
un diferente planteamiento, diversas proyecciones y una nueva mentalidad
para juzgarlos. Cada siglo es un mundo espiritual diferente que reclama
soluciones adecuadas a esa época, cambiando como las modas, pero con un
sentido más lógico y cíentífico.w
28 Don Luis Montes de Oca, distinguido financiero, ya desaparecido, al comentar a
Lippman, señaló una nueva interpretación del liberalismo. Véase el prólogo a la obra:
Retorno a la libertad, y la obra de Gustavo R. Velasco, Libertad y abundancia. Ed.
Porrúa, S. A., México, 1958, 1 V., 182 págs.
Diversos autores. Una encuesta sobre la cuestión democrática de México. Ed. Cultura,
1938, 1 V., 403 págs.
29 Antonio Carro Martínez, ob. cit., '1957, pág. 312 nos dice: "El problema político
más humano y más capital, el que más cala y preocupa a la opinión de todos los pue"
blos gobernados; es el de saber y conocer quién manda y gobierna efectivamente en la
nación. La respuesta se hallará normalmente en la Constitución o en una ley política
fundamental, que regulará los diversos órganos jerarquizados a quienes corresponde el
ejercicio del poder. Pero la opinión no se contenta normalmente con esto. Sabe que detrás
de las leyes y de los órganos en las mismas instituidas se hallan las personas. Efectivamente,
no vale engañarse; quien ejerce siempre el poder político en fin país es una
persona o varias, llera, en todo caso, hombres de carne y hueso. En definitiva, el problema
crucial es siempre un problema de personas. La ciencia política, las instituciones y
el derecho tienden a la despersonalización más absoluta. Se manifiestan como si los
hombres fuésemos seres mecánicos, actuando siempre igual. Pero la realidad es muy
otra. La realidad demuestra que ha habido un César, un Carlomagno, un Federico de
Prusia, un Napoleón, y que éstos, junto con otros muchos hombres, son los protagonistas
de la historia y los artífices de las decisiones políticas más importantes. Las guerras,
las revoluciones, las leyes, las sentencias, todos, absolutamente todos los actos de la historia,
son resultado del mando que ejercen unos pocos hombres."
"El liberalismo, dice Gonzaga de Reynold, es mucho más individualista que la
democracia y se halla también mucho más próximo al humanismo. En efecto contempla
en primer lugar la libertad. Todo su sistema consiste en defender y promover la Iiber-

DERECHO ADMINISTRATIVO 31
Inútiles han sido los esfuerzos de autores como Walter Lippman en su
Retorno a la libertad, para crear un neoliberalismo o demoliberalismo. Los
residuos de los principios liberales que subsisten, apenas si son un buen refugio
para escudarse en una teoría inofensiva e inoperante -todavía necesaria
para una clase privilegiada-, pero muy limitada para hacer frente a
las necesidades apremiantes de millones de seres humanos indigentes.
o. LA DOCTRINA DEL ESTADO MEXICANO
Es necesario comenzar por distinguir cuál es la doctrina del Estado mexicano
y la del gobierno mexicano. La primera está consagrada en la legislación
vigente, la segunda es la que aplican los gobiernos interpretando y
extendiendo los textos constitucionales. Esto explica por qué se ofrecen gobiernos
de filiación revolucionaria, aplicando radical o moderadamente los
mismos textos constitucionales y las mismas leyes.
Las tradiciones políticas mexicanas arrancan del antecedente indígena
precortesiano y del largo período de la conquista, en la que mantuvieron los
principios de la cultura occidental y principalmente las ideas políticas de
las instituciones españolas trasplantadas a la Nueva España.w
El siglo XIX mexicano se desenvolvió dentro de las ideas del liberalismo
moderado y radical, que culminaron en el movimiento de la Reforma y la
divulgación, a fines del mismo siglo, de algunas tendencias socialistas rnoderadas.s!
tad individual. En nombre de la libertad de pensamiento empieza por tomar sus precauciones
contra la Iglesia y proclama la tolerancia. Y va tan lejos que terminará por
acordar igual valor a todas las ideas. En nombre de la libertad de ser y de proceder.
tomará mayores precauciones aún, respecto del Estado, pues su miedo a la arbitrariedad
gubernamental es de grado extremo. Y contra dicha arbitrariedad habrá de acorazar al
ciudadano con garantías. Separación de poderes, a fin de asegurar la independencia del
Legislativo y del Judicial frente al Ejecutivo. El papel del Estado queda, pues, limitado
al mantenimiento del orden de la calle, a impedir que las libertades individuales se
pisoteen recíprocamente. Prohibición al Estado de competir con el individuo y de privarle
de la más mínima parcela de libertad económica. El Estado no debe ejercer ni
función industrial ni función económica."
30 La técnica del Estado moderno ha establecido como elemento básico la consideración
unitaria de la organización política. El poder público es indivisible y su acción
coordinadora y unificadora.
El poder del Estado se fracciona en un número importante de órganos, que reciben
el nombre de órganos del Estado, que son fracciones de competencia de mayor o menor
importancia. Cuando se ejerce esa competencia en ella se representa el poder del Estado,
sin que implique la división del mismo. En el acto más elemental del poder y por humilde
que sea el agente público, en él se manifiesta íntegramente el poder del Estado.
"Sea cual fuere el número de los órganos el poder estatal es siempre único." Jellinck,
ob, cit. T. 11, pág. 164.
31 "En principio, la potestad del Estado es una. Consiste de una manera invariable
en el poder que tiene el Estado de querer por sus órganos especiales por cuenta de la
colectividad y de imponer su voluntad a los individuos, Cualesquiera que sean el contenido
y la forma variable de los actos por medio de los cuales se ejerce la potestad

32 ANDRÉS SERRA ROJAS
La constitución de 1857 estableció un orden liberal moderado sin aceptan
los principios radicales del grupo liberal extremista, que se vio defraudado
al no conseguir la adopción de sus ideas por el Constituyente.
Durante el régimen del presidente Porfirio Díaz, el país vivió moderadamente
al amparo de una tendencia conservadora y capitalista, con ligeros
atisbos de intervencionismo estatal, como en el caso de las sequías que obligaban
a la importación del maíz, y sin que dejasen de manifestarse los primeros
brotes de rebeldía en pro de las ideas socialistas, radicales o moderadas,
expresadas por los precursores de la Revolución como Ricardo y Jesús
Flores Magón.
La Revolución de 1910 -violenta reacción contra la dictadura- integra
por etapas su programa social en el marco del liberalismo imperante.
Primero fue una revolución política, posteriormente una revolución económica.
La Constitución de 1917 respetó la doctrina liberal en numerosos preceptos,
pero al mismo tiempo introdujo la novedad de los principios estatistas,
que pronto habrían de provocar una crisis contradictoria con el sistema
anterior. En forma inevitable estos principios acabaron por informar la política
gubernamental.a-
De esta manera se han sucedido los gobiernos revolucionarios, que siempre
al amparo de la Constitución y de sus reformas, han matizado su política
en formas muy diversas, hasta nuestros días, en que el Estado se ha
visto obligado a definirse.
En el Congreso Constituyente, el grupo renovador -de elevados y modernos
ideales- incorpora a la Constitución nuevos preceptos con un profundo
sentido de justicia social que sirven de base a la política gubernamental
de los gobiernos revolucionarios. La política agraria, obrera, económica,
educativa, financiera, vial, marítima e internacional, y en otros ramos
estatal, todos estos actos se reducen en definitiva a manifestaciones de la voluntad del
Estado que es una e indivisible. Es necesario, por lo tanto, empezar por establecer la
unidad del poder del Estado. Pero hecho esto, y desde el punto de vista jurídico, es preciso
también, distinguir en este poder que es uno, por una parte las funciones del poder
que son múltiples y por otra parte, los órganos del poder, que pueden igualmente ser
múltiples. Las funciones del poder son las diversas formas bajo las cuales se manifiesta
la actividad dominadora del Estado; dictar la ley, por ejemplo, es uno de los modos de
ejercicio de la potestad estatal, o sea una función del poder, Los órganos del poder son
los diferentes personajes o cuerpos públicos encargados de desempeñar las diversas funciones
del Poder." R. Carré de Malberg, Teoría general del Estado. F. C. Ec, México.
1948, pág. 249. Nota.
:3:l Son también importantes las reformas que aporta el proyecto del señor presidente
Carranza. Véase Diario de los Debates el discurso de apertura del período único de
sesiones del Constituyente. Tomo 1, pág. 260. Dijo el Primer Jefe: ..... mas desgraciadamente,
los legisladores de 1857 se conformaron con la proclamación de principios
generales que no procuraron llevar a la práctica, acomodándose a las necesidades del
pueblo mexicano para darles pronta y cumplida satisfacción; de manera que nuestro
Código político tiene en general el aspecto de fórmulas abstractas en que se han condensado
conclusiones científicas de gran valor especulativo, pero de las que no ha
podido derivarse sino poca o ninguna utilidad positiva",

DERECHO ADMINISTRATIVO 33
administrativos, se inicia con todo vigor al amparo de normas constitucionales,
que luchan en contra del sistema liberal anterior y preludian la inmensa
transformación ideológica de nuestros días y el irreconciliable debate
entre sistemas antiguos que resisten a transformarse y nuevos sistemas que
amenazan la desaparición del Estado dernocrático.s"
Se ha sostenido por distinguidos juristas que la Constitución de 1917 no
es nueva, es decir, que no difiere en su esencia de la de 1857, sino quc es
esta misma y que las normas de justicia social nuevas en el texto son el
resultado de la evolución de principios jurídicos, económicos y sociales, que
estaban implícitos en la Constitución de 1857 y que, por lo tanto, no contrarían
en su esencia ni las bases de organización del Estado mexicano, ni los
objetivos fundamentales que ésta consignaba.
En diversas conferencias hemos sostenido el criterio de que la Constitución
de 1917 respetó una buena parte del articulado de la Constitución de
1857, al cual se le hicieron rejormas importantes y se insistió en que eran
meras "reformas". Pero "las adiciones y reformas" que tan hábilmente conquis,tó
el grupo renovador o progresista del Congreso Constituyente, pugnan
con el espíritu y la esencia del pensamiento liberalr»
En su estructura es una "Carta" dividida en 136 artículos, pero de un
precepto a otro hay diferencias sustanciales de contenido ideológico. No es
posible conciliar el artículo 4 y el artículo 123, y el concepto de la propiedad
liberal con la propiedad estatista, y así otros preceptos establecen esta
continua contradicción. La Suprema Corte, con un sentido actual de interpretación,
ha mantenido el espíritu renovador de la Constitución de 1917
y sus reformas.
A pesar de su aparente unidad, no es una misma ley fundamental la que
nos rige: son, en verdad, aspectos antagónicos de una frenética lucha ideológica.
En el primer aspecto se ampara la organización liberal del Estado
Mexicano, que se opone a toda intervención estatal y son mínimos los casos
33 Estas ideas fueron sostenidas por el licenciado Eduardo Bustarnantc en su conferencia
denominada: "El régimen fiscal. Bases Constitucionales. Realizaciones. Estado actual",
sustentada en la Escuela Nacional de Economía de la UNAM, cursos de invierno
de 1957.
Véase en contra, la conferencia (Debate. órgano de la Asociación y Colegio de Abogados
de Ciudad j uárez}, de Andrés Sena Rojas sobre. los "Problemas constitucionales
del mundo moderno", febrero de 1961, pág. 29. .
"Véase el libro: La Constitución de 1917 y la Economía Mexicana, 1958. Conferencias,
págs. 125 a 128, Iv., 218 págs. 1958.
34 La idea de reformas parece desprenderse del enunciado del texto de la Constitución
cuando dice: ..... Constitución Política que reforma la de 5 de febrero de 1857."
Diario de los Debates. T, Il, p. v. y del discurso del presidente del Congreso al recibir
el proyecto de Constitución: "El Congreso Constituyente, que me honro en presidir, ha
escuchado con profunda atención, el Informe que acabáis de dar lectura y en el que
delinean de manera tan clara los principios políticos sociales que os han servido de
guía al hacer las diversas reformas que son indispensables para adaptar la Constitución
de 1857 a las necesidades más hondas y a las nuevas aspiraciones del pueblo mexicano."
DD-127.
3

34 ANDRÉS SERRA ROJAS
en que tolera esa ingerencia. El mismo sistema federal y presidencialista se
ha transformado. Las declaraciones de derechos que por tradición se perpetúan
en el texto constitucional, tienen otro sentido, que no es posible
examinar al tenor de las ideas illdividualistas.
Otro aspecto de la Constitución, disperso en unos cuantos artículos como
el 27, 73, 123 Y 131 resalta vigorosamente como un sistema nuevo, antiliberal,
estatista e intervencionista, amparado en un programa de justicia social,
fortalecido con las luchas del siglo xx. No hay, ni puede haber unidad
conceptual entre ambos aspectos de la Constitución; son, por el contrario,
dos cosas diferentes que tantos años han luchado por sobrevivir. La primera
amparando intereses egoístas y particulares; la segunda, proyectándose en
el futuro de México. Una contienda entre sistemas irreconciliables que es
necesario definir. Estos principios en el nuevo sistema constitucional, no tie­
nen antecedentes directos en la de 1857, porque son antagónicos a ella.
Los gobiernos revoludonarios han amparado su acción estatal en estos
ideales y sin ellos no hubiera sido posible realizar el programa de la Revolución
que comienza en el Plan de San Luis de don Francisco l. Madero
y continúa en la nacionalización del petróleo y de la energía eléctrica.
La doctrina social del Estado Mexicano, que los gobiernos han derivado
de la Constitución, se puede resumir en la actualidad en los siguientes
términos: 37
a) El campo que corresponde a la actividad privada es muy extenso,
y el Gobierno en diversos momentos ha expresado su determinación de no
limitarlo o restringirlo; por el contrario, se ha fijado una acción sustitutiva
o reformadora, pero no eliminadora de la acción de los particulares. Tal ha
sido el criterio expresado por el Poder Ejecutivo.e"
as Véase en la obra: La Constitución de 1917, y la Economía Mexicana, Ese. Nac,
de Econ. 195R, la conferencia de Antonio Martínez Báez en discrepancia con lo expuesto.
36 Andrés Sena Rojas, Liberalismo y Constitucián, La estructura del Poder Ejecutivo
en el texto origÍl101 de la Constitucion de 1857. Librería de Manuel Porrúa. México,
1 V., 90 págs.
;;7 Luis Chico Goerne. La [ilosojia constitucional mexicana frente a la (Tisis politica
de nuestro tiempo, Ed. j us. México, 1953, 1 V., 154 págs.
Ramón Ramírez, Tendencias de la economía mexicana. UNAM. Ese. Nac. de Economía,
1962, 1 V., 17R págs.
Vicente Lombardo Toledano, "Lo que vive y lo que ha muerto de la Constitución
de 1857", Probls, eds. de México. 1 V., 59 págs., 195B.
Antonio Carrillo Flores. "Lo vivo y lo muerto de la Constitución de 1857". Revista
Hoy, número IMI) de 9 de mano de 1957.
Daniel Moreno, Raíces ideológicas de la Constitución de 1917. Colección Metropolitana,
núm. 19, 1973.
38 Ante la Cámara de la 1ndustria de Transformación el presidente de la Repúbhca
afirmó: "No deseamos ausencias, deficiencias, ni abstensiones en los sectores de la promoción
que nos obliguen a suplirlas, ya que el Estado tiene por propias, innumerables
tareas que realizar", y agregó: "El 'Gobierno de la República no pretende sustituir ni
mucho menos desplazar a los particulares en las actividades económicas que, garantizadas
y delimitadas por la Constitución, son propias de la Iniciativa Privada. Su campo
3 5
3 6

DERECHO ADMINISTRA'I1VO 35
ú) La política oficial del Estado parte del texto de la Constitución de
1917 y de sus reformas. Como indicamos, la tesis estatista ha venido predominando
en el criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y
en los demás poderes, sobre cualquier tesis de tipo liberal o dernoliberal.
La tesis liberal sigue siendo invocada por la iniciativa privada, aunque no
con la extensión de la doctrina liberal clásica.
c) La política del Estado con ligeras atenuaciones ha sido antiliberal,
revolucionaria e intervencionista.
d) La politica económica del Estado es notoriamente progresista, de economía
dirigida y en ocasiones, socialista radical. Casos que podemos señalar:
1. El texto de preceptos constitucionales como el 27, 2R Y 73 de la Constitución;
propiedad originaria, dominio directo; la imposicion de modalidades
a la propiedad prioada; la propiedad como función social.
2. Con la nacionalización del petróleo y de la energía eléctrica, la compra
de compañías eléctricas y de las salas de exhibición cinematográfica y
la nueva política del régimen del carbón y la mexicanización de la minería.
3. Intensificación del Comercio Exterior: Ley que crea el Instituto Mexicano
de Comercio Exterior: D. O. P., XII-31-1971; Control de importaciones
y exportaciones y la reglamentación del artículo 131 Constitucional
(reformas administrativas del sector público federal). Acuerdo que establece
las bases para la promoción y coordinación de éstas. D. O. F. del 1-28-1971;
Ley reglamentaria del p;írrafo segundo del artículo 131 de la Constitución:
D. O. F. del 1-5-1971.
e) La política educativa del Gobierno con la aplicación de los artículos
3 y 73, fracción XXV de la Constitución, la formación del Plan de once años.
El control de planes de estudio, programas y textos gratuitos y en el actual
régimen la reforma educativa nacional, y la nueva ley federal de Educación.
f) El predominio de las garantías sociales sobre las garantías individuales
y el interés público sobre el privado. Tal es el caso de la ley sobre atribuciones
del Ejecutivo Federal en materia económica (D. O. F. del XII-30­
1950. Reforma del D. O. F. del IV-fi-1959 y diversos reglamcntos).
g) Una política de justicia social de redención de grandes masas, de
consolidación económica y de vertebración nacional que se extiende a las
materias siguientes:
l. Nuevos aspectos de la polltica agraria con la nueva Ley Federal de
Reforma Agraria (D. O. F. del IV-16-1971) y de las subsistencias: Conasupo.
(Decreto que crea el organismo público descentralizado Compañía Nacional
de Subsistencias Populares: D. O. F. del IV-I-1965.)
2. Nueva política de la vivienda popular. Decreto por el que se reforman
y adicionan los artículos 97, lIO, 136 al 151 inclusive y 782 de la Ley
Federal del Trabajo: D. O. P. del IV-N-1972; Ley del Instituto del Fondo
Nacional de la Vivienda para los Trabajadores. En la misma fecha; Decreto
de acción merece nuestro respeto y estímulo. Tiene todo nuestro respeto y un creciente
estímulo."

36 ANDRÉS SERRA ROJAS
que reforma y adiciona el Presupuesto de Egresos de la Federación, para
el ejercicio fiscal de 1972. En la misma fecha.
3. Grandes obras públicas, educativas, viales, eléctricas, de riego, etc.
4. Extensión del seguro social a grandes masas de la ciudad y del campo
y el régimen de seguridad de empleados públicos y militares.
5. La nueva política fiscal y financiera del Gobierno Federal.
6. Nuevos aspectos de la política obrera con la expedición de la Ley
Federal del Trabajo (D. O. F. del IV-I-1970 y sus reformas) que comprende
la seguridad social, la eliminación de la desocupación y el subempleo, los
accidentes de trabajo y la Previsión Social.
7. Planificación presupuestal de la acción financiera del Estado vista a
través de los ingresos y egresos. Reformas a la ley del impuesto sobre la ren­
. tao Reformas a la ley del Banco de México (D. O. F. del XJI-30-1970); reforma
a la ley de instituciones de crédito (D. O. F. del XIl-29-l970).
h) La transformación política y la reforma electoral: diputados de Partido,
reestructuración de la ley y del Partido Revolucionario Institucional.
Reformas y adiciones a los artículos 52, 54, fracciones 1, 11 Y IJI; 55, fracción
JI; y 58 de la Constitución. D. O. F. del Il-14-1972.
i) La absorción de la plusvalía en los inmuebles a que alude el artículo
70 de la ley del impuesto sobre la renta.
j) Protección a la cultura nacional: Ley Federal de monumentos y zonas
arqueológicas, artísticas e históricas: D. O. F. del V-6-1972.
k) La acción de los organismos descentralizados y empresas de participación
estatal: D. O. F. del XIl-31-1970.
1) Reestructuración del Gobierno del Distrito Federal, Ley: D. O. F.
del XII-29-l970; Tribunal de lo contencioso del D. F.: D. O. F. del IlI-l7­
1971 Y sus reformas: D. O. F. del soa- diciembre de 1972.
A todas estas disposiciones hemos de agregar las más recientes leyes expedidas
por el Congreso de la Unión, que fijan nuevas orientaciones a la
política nacional:
Ley orgánica de la Administración Pública Federal.
Ley sobre el registro de la transferencia de tecnología y el uso y explotación
de patentes y marcas. D. (J. F. del 30 de diciembre de 1972.
Ley para promover la inversión mexicana y regular la inversión extranjera.
D. (J. F. del 9 de marzo de 1973.
Reglamento del Registro Nacional de Inversiones Extranjeras. D. O. F. del 28
de diciembre de 1973.
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma Metropolitana. D. O. F. del 17 de
diciembre de 1973.
Ley Federal de Educación. D. O. F. del 29 de noviembre de 1973.
Decreto que reforma la Ley reglamentaria de los artículos 4 y 5 constitucionales
relativos al ejercicio de las profesiones en el Distrito y Territorios Federales.
D. O. F. del 2 enero de 1974.
Decreto que reforma y adiciona la ley general de Instituciones de crédito y
organizaciones auxiliares. D. O. F. del 3 de enero de ] 974.

DERECHO ADMINISTRATIVO 37
Ley General de Población. D. O. F. del 7 de enero de 191"1.
Decreto por el que se reforman los artículos 90. 97" 10!l, 110, 132 Y adición al
artículo 103 Bis de la Ley Federal del Trabajo. D. O. F. del 9 de enero de 1974.
Ley Federal de Fomento al Turismo. D. O. F. del 28 de enero de 1974.
Ley reglamentaria del artículo 27 constitucional en materia minera: D. O. F.
del 22 de diciembre de 1975.
Ley del servicio público de energía eléctrica. D. O. F. del 22 de diciembre
de 1975.
Ley federal de protección al consumidor. D. O. F. del 22 de diciembre de 1975.
Ley nacional de educación para adultos. D. O. F. del 31 de diciembre de 1975.
Ley de extradición internacional. D. O. F. del 29 de diciembre de 1975.
Ley del desarrollo urbano del Distrito Federal. D. O. F. del 7 de enero de
1976.
Ley de invenciones y marcas. D. O. F. del 10 de febrero de 1976.
Ley reglamentaria del párrafo octavo del artículo 27 constitucional, relativo a
la zona económica exclusiva. D. O. F. del 13 de febrero de 1976.
El Ejecutivo Federal elaboró el Proyecto de Carta de los Derechos y Deberes
económicos de los Estados, aprobado por la Asamblea de la ONU, que aspira a
ser la base de un nuevo Derecho Internacional y a la creación de un nuevo orden
internacional, basado en elevados valores humanos.
También se han aprobado diversas enmiendas a la Constitución y se han creado
diversos organismos administrativos a los cuales haremos referencia en el curso de
esta obra.
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público. D. O. F. del 31 de diciembre
de 1976.
Ley general de Deuda Pública. D. O. F. del 31 de diciembre de 1976.

1. LAS FUNCIONES DEL ESTADO
CAPíTULO II
LAS FUNCIONES DEL ESTADO
Los fines del Estado constituyen direcciones, metas, propósitos o tendencias
de carácter general que se reconocen al Estado pal'a su justificación y se
consagran en su legislación.
Ellos fijan el extenso campo de la actividad pública en un proceso histórico
que se caracteriza por su continua ampliación y extensión, que va
desde el Estado abstencionista, con un número limitado de fines, hasta el
Estado intervencionista, en una constante sustitución de la actividad privada.
Las funciones del Estado son los medios o formas diversas que adopta el
j derecho para realizar los fines del Estado.
El concepto de función, constituye la base de este desarrollo: "La misma
etimología de la palabra función determina cumplidamente su concepto; proviene
de 'fungere', que significa hacer, cumplir, ejercitar, que a su vez deriva de 'Iinirc',
por lo que dentro del campo de las relaciones jurídicas, de cualquier clase que
ellas sean, la función significad. toda actuación por razón del fin jurídico en su
doble esfera de privada y pública."
Estos medios jurídicos son procedimientos de técnica jurídica encaminados
a desarrollar los principios generales. Bonnard nos dice: "que las funciones
del Estado son los medios que permiten al Estado cumplir sus atribuciones.
Del mismo modo como las personas realizan ciertas operaciones para
ejercer una profesión, el Estado ejecuta ciertas funciones a efecto de poder
cumplir sus fines".'
1 "Las funciones del Estado son las de la sociedad (seguridad, justicia, bienestar
en el orden económico y cultural); pero la sociedad sin el Estado no podría garantizar
esas funciones. En consecuencia, el Estado no tiene funciones distintas de aquellas que
interesan a la sociedad, sino que son las de la sociedad misma; los fines del Estado
son los fines de la sociedad y los de ésta son los fines comunes de las personas que
la forman. Los intereses individuales y colectivos pueden existir, claro está, y son defendidos
espontáneamente, pero su existencia y efectividad sólo están garantizados por
la norma jurídica obligatoria y, por tanto, coactiva en caso necesario. Es ésa la misión
del Estado, la de garantizar, mediante normas (órdenes o mandatos, que es ley en
sentido material), la actuación de los fines generales en concepto lato (fines jurídicos)."
39

40 ANDRÉS SERRA ROJAS
Las funciones del Estado tienen un apoyo lógico y jurídico. Por medio
de los fines se reconocen las etapas para alcanzar una meta, por las funciones
se consagran procedimientos en la legislación que necesitan para su realización
de las tres funciones esenciales del Estado. Por ejemplo: el Estado
tiene una importante finalidad educativa que la Constitución establece en
los artículos 73, fracción XXV, y 3, para cumplir con estos preceptos se requiere
de leyes apropiadas, de elementos materiales para llevar a cabo sus
propósitos y de todos los pormenores que suscite la ejecución de los mismos
y la resolución de los conflictos que origine.s
La doctrina clásica y la legislación positiva han reconocido tres actividades
esenciales del Estado para realizar los fines resultado del principio lógico-jurídico
de la división del trabajo aplicado a la teoría constitucional: 3
a) La función legislativa, que es la función encaminada a establecer las normas
jurídicas generales. El Estado moderno es el creador del orden jurídico
nacional.
b) La función administrativa, que es la función encaminada a regular la actividad
concreta y tutelar del Estado, bajo el orden jurídico. La ley debe ser
ejecutada particularizando su aplicación. En sentido moderno el Estado es el
promotor del desarrollo económico y social de un país.
e) La función jurisdiccional, que es la actividad del Estado encaminada a
resolver las controversias, estatuir o declarar el derecho. La superioridad del Poder
.Judicial en la sociedad moderna, lo coloca como el órgano orientador de la vida
jurídica nacional.
Los servicios públicos son actividades que se proponen satisfacer las necesidades
generales en forma regular y continua. Hay una relación entre
las funciones y los servicios públicos.
Todo ello para lograr la satisfacción de las necesidades sociales y mantener la
armonía del vivir social. "En la función armónica de los departamentos que crea
la Constitución, dice don Emilio Rabasa, está el secreto de la estabilidad del poder,
la garantía de las libertades y la base de su tranquilidad." 4
Rafael Bielsa, Derecho administrativo. Tomo 1, pág. 151, Roque Depalma, editor, 1955,
Buenos Aires.
2 Se ha reconocido también una función constituyente o elaboradora de los principios
orgánicos o básicos de un país diferente de la legislativa ordinaria. También se
han organizado poderes distintos a los clásicos, como en la historia política de México,
el Supremo Poder conservador, de la Constitución centralista de 1836.
3 Bigne de Villencuve indica que el problema de las funciones del Estado está
vinculado con el problema de los fines, "porque según sean los fines, de acuerdo con
éstos, se determinan después las funciones del Estado". Al hacer la distinción de estas
funciones establece una jerarquización en la actividad del Estado. Por ello hay servicios
necesarios, como los referentes a la seguridad, a la defensa y al mantenimiento del orden;
servicios contingentes del Estado, los relativos a la cultura, a la higiene, a la
asistencia social y otros; y servicios parásitos, que son en la actividad industrial. Este
último grupo ha sido objetado tomando en cuenta la intervención del Estado en la
economía nacional.
4 La Constitución China de 1946, añade a la teoría tradicional de la división de
Poderes, un Poder de Control y un Poder de Examen.

DERECHO ADMINISTRATIVO 41
El Estado lleva a cabo la realización de sus fines por medio de las funciones.
Propiamente el Estado divide sus funciones, no sus fines. Estas funciones
se encomiendan a los po?eres públicos."
Queremos insistir en un enfoque más preciso de las funciones del Estado.
Fraga afirma que "las funciones constituyen la forma de ejercicio de las atribuciones",
mas nos parece más adecuada la posición de Vi llegas Basavilbaso [ob, cit.
'1'. J, pág. 36) cuando sostiene en forma diversa que "las atribuciones constituyen
la forma de ejercicio de las funciones".
Determinada la relación entre poder y función debemos pasar al estudio
de las funciones del Estado.?
En puridad a cada poder debería corresponder una función específica, es
decir, al Poder Legislativo le corresponde la función legislativa, al Poder
Ejecutivo la función administrativa, y al Poder Judicial la función jurisdiccional.
Sin embargo, los textos constitucionales por diversas razones de necesidad
orgánica se han visto obligados a no seguir este criterio; de este modo
nos encontramos con que el Poder Legislativo además de la función legislativa
le corresponden, por excepción, otras funciones; por ejemplo, las Cámaras
nombran a su personal, que es un acto administrativo; se erigen en gran
Jurado, lo cual es un acto jurisdiccional y otros semejantes.
Si pasamos al Poder Administrativo veremos que, además de la función
administrativa, le corresponden otras actividades, por ejemplo la facultad
reglamentaria, que es un acto de naturaleza legislativa; las controversias en
materia fiscal, agraria, obrera, que son actos materialmente jurisdiccionales.
El Poder Judicial además de ejercer la función jurisdiccional realiza otros
actos no propiamente de esta naturaleza, por ejemplo el nombramiento de
su personal que es un acto administrativo.
Esto ha obligado a los autores alemanes a emplear un método selectivo
que permite determinar con claridad la naturaleza de las funciones: El criterio
formal considera al acto jurídico tomando en cuenta el órgano que
realiza legalmente la función, de este modo todas las funciones que corresponden
al Poder Legislativo, artículos 73, 75, 76 Y 77 constitucionales y demás
relativos, son funciones formalmente legislativas. Así el artículo 89 de la
Constitución señala las funciones administrativas y el artículo 97 y siguientes
:; Diee a este propósito Burdeau: "El poder político circula ciertamente por toda
la inmensa red del aparato gubernamental y administrativo, pero permanece único, pues
próximos o alejados del centro de clecisión inicial, todos los que tienen competencia
para ejercer una parte del poder del Estado, no pueden. so pena de desnaturalizarlo,
usar de él más que para participar en la integración de la idea de Derecho en el
ordenamiento público positivo."
L. Jorclana de Pozas, "El problema de los fines de la actividad administrativa". Reu,
de Adm. Pub. IEP. Madrid, núm. 4, enero-abril, 1951,' pág. 11.
6 José Pablo de la Herrán de las Pozas, Derecho notarial. Editorial Aguilar, Madrid.
1946, pág. 20.

42 ANDRÉS SERRA ROJAS
indican, de acuerdo con el mismo criterio, que esas funciones son jurisdiccionales.
El criterio formal es insuficiente porque no es adecuado llamar actos
legislativos al nombramiento de un empleado, o cuando el Poder Legislativo
se erige en Gran Jurado, ya que el primero es un acto administrativo y el
segundo un acto jurisdiccional.
El criterio material es objeiioo y prescinde del órgano que realiza la función,
y considera el acto jurídico en sus elementos naturales o pro/lioso Por
esta razón la expedición de la ley y el reglamento, aunque corresponden a
los poderes Legislativo y Administrativo, son actos de naturaleza legislativa
desde el punto de vista material.
Es, por lo tanto, útil aplicar este criterio de la formalidad y de la materialidad
al estudio de las funciones que se descomponen en. una serie de
actos jurídicos de alcance diverso.
Las funciones que realiza el Estado corresponden a las funciones de una
comunidad, si tomamos en cuenta que toda organización política se justifica
por la forma como atiende a las grandes necesidades colectivas.
Es necesario, por consiguiente, estudiar la actividad del Estado, descompuesta
en sus tres principales funciones: la Legislativa, la Ejecutiva y la
Jurisdiccional.

SECCIÓN PRIMERA
LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA DEL ESTADO
1. El estado legislador: constituyente y ordinario.-2. El poder constituyente
del Estado.-3. La función legislativa ordinaria.-4. El criterio formal
de la función legislativa.-5. El criterio material de la función legislativa.
1. EL ESTADO LEGISLADOR: CONSTITUYENTE Y ORDINARIO
El Estado moderno, a diferencia de otras épocas, se caracteriza por ser
el creador del Derecho. Toda norma jurídica .ernana del Poder Público y
tiene por misión realizar actos jurídicos creadores de situaciones jurídicas
generales, obligatorias, abstractas e impersonales.! '
La función legislativa es una actividad creadora del derecho objetivo
del Estado, subordinada al orden jurídico y consiste en expedir las normas
que regulan la conducta de los individuos y la organización social y pol ítica.
El derecho legislativo o derecho parlamentario es la disciplina que regula
esta importante función del Estado. Hay un método, una competencia y una
técnica para legislar.
La función legislativa es la función que se encomienda formalmente al
Poder Legislativo Federal. Sólo por excepción y con expresa indicación constitucional,
pueden los otros poderes realizar actos legislativos o situaciones
quasi-Iegislativas. Las Legislaturas de los Estados legislan en la esfera de
su competencia.
La tarea de hacer la ley o función legislativa ordinaria, se ha encomendado
a asambleas legislativas como el Congreso de la Unión o al Parlamento
en Inglaterra. Ellas son asambleas políticas deliberantes y representativas. En
un principio las asambleas legislativas medievales tenían una competencia
limitada a la materia de impuestos, posteriormente se ha ampliado y robustecido
la acción del poder que Iegisla.s
1 "De donde se sigue que la génesis del Derecho no puede descansar fundamentalmente
sobre intervención alguna del Estado. El derecho en sus orígenes es algo independiente
de la existencia de todo Estado." R. Stammler, La génesis del Derecho. Espasa
Calpe, S. A., Madrid, pág. 27.
Sin embargo, el signo de la época que vivimos es la estatización del Derecho.
2 "Así pues, la autoridad es originariamente la característica de un orden normativo.
Sólo un orden normativo puede ser 'soberano', es decir, autoridad suprema, o última
43

44 ANDRÉS SERRA ROJAS
En nuestro sistema constitucional debe distinguirse, en materia federal,.
la naturaleza jurídica del Poder Legislativo Constituyente y la del Poder
Legislativo ordinario, por la significación y valor de las normas. Poder Constituyente
y Poder Legislativo ordinario tienen a su cargo la elaboración de
las normas.
2. EL PODER CONSTITUYENTE DEL ESTADO
La función constituyente es la actividad fundamental del Estado, encaminada
a la creación, adición o reforma de las normas constitucionales. Ella
tiene por objeto la formulación de normas jurídicas generales, relativas a la
organización y funcionamiento de los órganos supremos del poder público,
sus modos de creación, sus relaciones y el régimen de garantías que protejan
al ciudadano en contra de los abusos de las autoridades.f
El artículo 39 de la Constitución dispone: "La soberanía nacional reside
esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del
pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo
el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno."
La Constitución Política emana de la voluntad del pueblo, pero históricamente
esa voluntad se ha expresado de manera diversa, convocándose
-después de una Revolución o golpe de Estado- a asambleas extraordinarias
de representantes del pueblo o mediante procedimientos constitucionales
ordinarios con la intervención del Poder Legislativo Federal y de otros
entes públicos.!
El poder constituyente es un poder supremo que actúa con la libertad
y superioridad necesaria para crear un orden jurídico nuevo. Sin embargo, el
ejercicio pleno de este poder constituyente no es absoluto, pues se oponen
numerosos factores internos y externos. Estos factores reales de poder no
deben ser desconocidos por las asambleas constituyentes o por el poder legislativo
erigido en poder revisor de la Constitución.
razón de validez de las normas que un individuo está autorizado a expedir con el carácter
de 'mandatos' y que otros individuos están obligados a obedecer. El poder físico, que
es un fenómeno natural, nunca puede ser 'soberano' en el sentido propio del término."
. Hans Kelsen, Teoría General del Derecho y del Estado. Imprenta Universitaria, 1950,
pág. 404;
3 Sánchez Viarnonte, Carlos, El Poder Constituyente. Ed. Bibliográfica Argentina. B. A.,
1 v., 606 págs.
Tena Ramírez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano. Ed, Porrúa, S. A., 6'" ed.
1963, 1 v., 517 págs., pág. 1 Y ss.
4 "Si esta función consiste en una actividad de formulación de normas, no hay
duda que su diferenciación de la legislativa va a resultar muy difícil. El criterio de
mirar el contenido de tales normas no puede admitirse; pues, por la misma razón, llegaríamos
al descubrimiento de tantas funciones cuantas son las materias que pueden servir
de contenido a las normas jurídicas generales dictadas por el Estado. También admite
una cuatrlpartícipación de las funciones estatales (legislativa, jurisdiccional, directiva y
administrativa): Alessi en su Diritto Administrativo. Fernando Garrido Falla, Derecho
administrativo. V. 1, pág. io. 1949.

DERECHO ADMINISTRATIVO 45
El Poder Constituye, dice'Pérez Serrano,f "alude estrictamente a aquel poder
singular y extraordinario por virtud del cual un pueblo que venía viviendo sin
constitución se da su primera ley política fundamental de tipo liberal moderno,
o al menos, reforma o modifica su constitución política existente, ya que respondía
a ese carácter. No entran en cuenta, a decir verdad, más constituciones que las
revolucionarias, las recientes, las nacidas de un acto de normación solemne y excepcional.
Y no se reputa constituyente otro poder que el especial encargado
de decretar y sancionar una constitución de ese tipo, de lo cual también se deduce
implícitamente en quién ha de encarnar hoy ese poder preeminentísimo, que
en buena tesis sólo cabe atribuir al pueblo o nación como unidad política".
La doctrina constitucional distingue entre: a) El poder constituyente ori,
ginario o revolucionario; y b) El poder constituyente constituido, perma·
nente o derivado.
"Entre las leyes en sentido formal, nos dice Fischbach (ob, cit., pág. ISO, ed.
de 1934), merecen especial mención las leyes fundamentales o constituciones, cuya
aprobación y modificación está sujeta a preceptos excepcionales de forma. Generalmente
no pueden ser modificadas por una simple ley."
Debemos insistir en que este poder revisor es limitado y no puede extenderse
más allá del concepto de las "adiciones y reformas", Una revisión integral
de la Constitución sería contraria a sus principios.
La función constituyente originaria es la facultad que tiene un pueblo
para dictar las normas constitucionales cuando el orden social se ha transo
formado. Toda revolución presupone una alteración del orden jurídico
vigente.
La función constituyente permanente es la que realiza el órgano formado
por el Poder Legislativo Federal y las Legislaturas de los Estados, que tienen
facultad de adicionar o reformar las normas constitucionales, Art. 135 constitucional.
a) El poder constituyente originario o revolucionario emana no del 01'·
den jurídico vigente, sino de un proceso político que se inicia, en la mayor
parte de los casos, con el reconocimiento del orden jurídico anterior y el
ofrecimiento de una constitución, También podemos asistir al nacimiento
de un nuevo Estado con una constitución que dé unidad jurídica a sus instituciones
y le otorgue una personalidad jurídica propia."
Por lo que se refiere al poder constituyente revolucionario en México,
nuestro derecho constitucional ofrece el ejemplo de tres importantes Con-
5 Nicolás Pérez Serrano, "El Poder Constituyente", Gráfica administrativa. Madrid.
1947. 1 V., 86 págs.
6 Refiriéndose el padre Mariana al poder del pueblo respecto de la forma política
imperante, dijo en su obra De rege et regis institutíone: "A nadie es permitido mudar
las leyes que establecen la forma de suceder sin la voluntad del pueblo que es de donde
dimanan los derechos de reinar." Admirable profesión democrática de tan genial filósofo,

48 ANDRÉ:S SERRA ROJAS
cada seis años. Además de las facultades generales señaladas en el artículo
73, los artículos 76 y 77 señalan las facultades exclusivas.
4. La Comisión Permanente del Congreso de la Unión, es un grupo de
29 miembros, de los que 15 son diputados y 14 senadores, que funciona
durante el receso del Congreso y son nombrados por sus respectivas cámaras
la víspera de la clausura de las sesiones. El artículo 79 fija las atribuciones
de este organismo constitucional.
5. Las comisiones legislativas son grupos de diputados. o de senadores,
que se distribuyen el trabajo legislativo para auxiliar a sus respectivas cámaras.
Reglamento interior del Congreso.
6. La Contaduría Mayor de Hacienda se organiza de acuerdo con el
artículo 7:1, fracción II de la Constitución: corresponde exclusivamente a
la Cámara de Diputados: "Vigilar, por medio de una comisión de su seno,
el exacto desempeño de las funciones de la Contaduría Mayor."
Una importante consecuencia del carácter formal de la función legislativa la
encontramos en el artículo 70 de la Constitución que ordena: Toda resolución del
Congreso tendrá carácter de ley o decreto. Las leyes o decretos se comunicarán
al Ejecutivo firmados por los presidentes de ambas Cámaras y por un secretario
de cada una de ellas y se promulgarán en esta forma: "El Congreso de los Estados
Unidos Mexicanos decreta: (Texto de la ley o decreto)." 10
El concepto de ley se refiere a un acto jurídico creador de situaciones
jurídicas generales, abstractas e impersonales. Es el acto-regla como lo denomina
León Duguit.
El concepto de decreto, de acuerdo con la interpretación del artículo 70
constitucional citado, se reduce a una resolución particular o concreta del
Congreso) que algunos llaman "Decreto del Congreso" para diferenciarlos
de los Decretos Administrativos.
En el derecho constitucional moderno el decreto alude a un término
genérico con el cual se designan todas las decisiones escritas del Jefe del
Estado. Concepto·consignado en el artículo 92 de la Constitución cuando
alude a "los reglamentos, decretos y órdenes del Presidente".
El decreto se diferencia del decreto-ley en que éste es un acto legislativo
dictado en épocas anormales por el Ejecutivo y altera el principio de
la división de poderes. Los decretos-leyes tienen diversa significación en los
regímenes normales como analizamos más adelante.
Como complemento de estas ideas el artículo 72, fracción f de la Constitución
ordena: "En la interpretación, reforma o derogación de las leyes o
decretos, se observarán los mismos trámites establecidos para su formación."
10 El artículo original de la Constitución de 1857 aludía a "leyes o acuerdos económicos".
Zarco. Historia del Congreso Constituyente 1856-1857. Sesión del 15 de octubre
de 1856. Cromo lI, pág. 449.) Véase Castillo Velasco, Der. consto Cap. XIII.
Rodríguez, Der. Const., p;íg. 635. La reforma constitucional de 6 de noviembre suprimió
la expresión "acuerdos económicos", por la de "Decreto", conservándose así el
artículo en los mismos términos en el artículo 70 vigente de la Constitución de 1917.

DERECHO ADMINISTRATIVO 51
Hemos afirmado que el orden de las leyes es transitorio, temporal, aunque
una ley permanezca vigente más o menos tiempo, sus normas de transformación
adquieren nuevo contenido o desaparecen para dar paso a otras
nuevas. Una ley vigente es la solución que una comunidad ha dado a un
problema inmediato y aunque la norma es un principio "del deber ser",
ella contiene en sí misma una literatura temporal, porque la vida siempre
es más pródiga en multiplicarse en nuevas relaciones humanas que el más
perfecto y genial legislador.
Los actos administrativos que materialmente realiza el poder legislativo
están expresamente señalados en la Constitución, como en los casos a que
se refieren las siguientes fracciones del Art. 73; 1, II, III, IV, V, XII, XXVI,
XXVIII. Art. 76, frac. II, III, IV.
Materialmente el poder legislativo realiza funciones jurisdiccionales como
en los casos siguientes: N, frac. 1, V, VII, arto 76, frac. V, VI, VII.
"La leyes todo juicio abstracto, esto es,: toda enumeración valorativa en términos
de justicia, no de un comportamiento particular realizado o realizable en
un determinado tipo de situaciones." Al referirse a las leyes privativas la Suprema
Corte en su j urisprudencia (Tesis 643, pág. 1147) expresa que "es carácter de
las leyes que sean de aplicación general y abstracta (es decir, que deben contener
una disposición que no desaparezca después de aplicarse a un caso previsto
y determinado de antemano, sino que sobreviva a esta aplicación, y se apliquen
sin consideración de especie o de persona, a todos los casos idénticos que previene,
en tanto que 1JO sean abrogadas). Una ley que carece de estos caracteres, va en
contra del principio de igualdad garantizado por el artículo 13 constitucional y aun
deja de ser una disposición legislativa, en el sentido material, puesto que le falta
algo que pertenece a su esencia. Las leyes pueden considerarse como privativas,
tanto las dictadas en el orden civil como en cualquier otro orden, pues el carácter
de generalidad se refiere a las leyes de todas las especies, y contra la aplicación de
las leyes privativas, protege el ya expresado artículo 13 consti tucional." La ley
sólo es obligatoria y surte sus efectos cuando se trata de acuerdos de interés general
y de decretos y leyes cuando se publican en el Diario Oficial. Tesis 371, pág. 626.
el ordenar la vida de la comunidad. La comunidad, CJue tiene poder sobre sí misma,
Iija su propio orden por medio de leyes. El derecho supone un orden, pues las soluciones
prudenciales para los distintos casos que se puedan presentar ante los jueces
suelen pertenecer a un sistema más o menos explícito en el que distinguen diversos
grupos de normas distribuidos en razón de las realidades a que se refieren y que solcrnos
llamar instituciones. El derecho es un orden, pero no es un acto de ordenación
social. Las soluciones jurídicas forman un orden, pero el derecho no es puesto como
orden mismo. La ley, en cambio, es una ordenación, una ordenación racional que la
comunidad se da a sí misma. Esto congruente con lo que antes hemos dicho de que
el jurisconsulto no manda, pues no tiene poder, sino que entiende y dice lo que entiende;
el legislador, por lo contrario, impera, ordena, impone una ordenación, pues
tiene poder para regir la comunidad. En el mundo intensamente tecnificado, la ley se
ha convertido e11 el il!stmmento ordinario de ordenación social mucho más allá de los
límites de lo que es el derecho porque puede ocasionar un juicio. En este sentido,
[ruede decirse que la le)' tiene, en el mundo moderno, el fin de 1Jlanificar. Alvaro D'Ors,
Una introducción al estudio del derecho. Ed. Ríalp, pág. 25.

54 ANDl{f:S SERRA ROJAS
los demás poderes. En la medida que la independencia, respetabilidad y eficacia
del Poder Judicial se manifieste en su intensidad, el progreso de un
país será evidente. El signo de los tiempos que corren en nuestro régimen
político, es el acrecentamiento de facultades del Poder Ejecutivo, como una
consecuencia inevitable de los grandes problemas que tiene el Estado; pero
correlativamente, se manifiesta el propósito de rescatar la importancia política
del Poder Legislativo como órgano orientador de la política nacional,
y de la Suprema Corte de Justicia como órgano mantenedor del orden jurídico
nacional.
Sobre la misión del juez, nos dice Benjamín N. Cardozo:
"Yo como juez no tengo por qué estropear la simetría de la estructura jurídica
mediante la introducción de incongruencias, irrelevancias y excepciones artificiosas,
a menos que sea por alguna razón suficiente que generalmente será
alguna consideración sugerida por la historia, las costumbres, el orden público o
la justicia", y agrega más adelante: "La faena de un juez es en un sentido perdurable,
y en otro sentido efímero. Lo que es bueno en ella perdura. Lo que es
erróneo es casi seguro que perecerá. Lo bueno queda como base sobre la que
se han de edificar nuevas estructuras. Lo malo será rechazado y archivado por el
laboratorio de los años. Poco a poco la vieja doctrina se va minando. A menudo
las incrustaciones nuevas son tan graduales que su importancia es, al principio,
ignorada. (La naturaleza de la función judicial. Ed, Arayú, págs. 21 y 147.)
A pesar de ser tan necesaria hay un profundo desinterés por las cosas
de la justicia en todas partes, principalmente entre nosotros. Se habla de la
justicia con desprecio o con indiferencia, y le negamos al juez el puesto que
debe tener en la sociedad. La justicia debe ser un motivo de interés para
el hombre.
2. LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL DESDE EL PUNTO DE VISTA FORMAL
La función jurisdiccional desde el punto de vista formal alude a la organización
constitucional que asigna la tarea de ejercer dicha función al Poder
Judicial de la Federación, fundamentalmente para preservar al Derecho.
La función jurisdiccional llamada también función judicial desde el punto
de vista formal, es la actividad que normalmente corresponde al Poder
Judicial.
"Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación, en una Suprema
Corte de Justicia, en tribunales de Circuito, colegiados en materia de amparo y
unitarios en materia de apelación -yen juzgados de Distrito-. La Suprema Corte
de Justicia de la Nación se compondrá de 21 ministros numerarios y cinco supernumerarios
y funcionará en pleno o en salas. Los ministros supernumerarios formarán
parte del Pleno cuando suplan a los numerarios. En los términos que la
ley disponga las sesiones del Pleno y de las salas serán públicas, y por excepción
secretas en los casos en que así lo exijan la moral o el interés público. La com-

DERECHO ADMINISTRATIVO 55
petencía de la Suprema Corte, los períodos de sesiones, el funcionamiento del
Pleno y de las Salas, las atribuciones de los ministros, el número y competencia
de los Tribunales de Circuito y de los jueces de Distrito y las responsabilidades en
que incurran los funcionarios y empleados del Poder Judicial de la Federación,
se regirán por esta Constitución y lo que dispongan las leyes. La ley fijará los
términos en que sea obligatoria la jurisprudencia que establezcan los Tribunales
del Poder Judicial de la Federación sobre interpretación de la Constitución, leyes
y reglamentos federales o locales y tratados internacionales celebrados por el Estado
mexicano, así como los requisitos para su interrupción y modificación. La
remuneración que perciban por sus servicios los ministros de la Suprema Corte,
los Magistrados de Circuito y los Jueces de Distrito no podrá ser disminuida durante
su encargo. Los ministros de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán ser
privados de sus puestos cuando observen mala conducta, de acuerdo con el procedimiento
señalado en la parte final del artículo 111 de esta Constitución o previo
el juicio de responsabilidad." Artículo 94 de la Constitución.
El artículo 1 de la Ley orgánica del Poder Judicial de la Federación,
además de las autoridades antes señaladas, enumera: el Jurado popular y
los Tribunales de los Estados, del Distrito Federal, en los casos previstos
por el artículo 107, fracción XII de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, y en los demás que, por disposición de la ley, deben
actuar en auxilio de la justicia federal.
Por excepción el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo realizan materialmente
actos jurisdiccionales. Estos casos son por lo que se refiere al
Poder Legislativo, el artículo 71, fracciones V y VII de la Constitución,
el artículo 76, fracciones V, VI Y VII de la Constitución. Y por lo que se
refiere al Poder Ejecutivo, cuando interviene en las numerosas controversias
agrarias, obreras, fiscales y laborales de los servidores públicos,
No podemos llamar función jurisdiccional a la facultad que tiene la
Suprema Corte de Justicia -de acuerdo con el artículo 97 constitucionalpara
nombrar a los magistrados de Circuito y a los jueces de Distrito.
Esta dispersión de funciones es lo que nos obliga a estudiar la función
jurisdiccional, en su sentido material.
3. LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL DESDE EL PUNTO DE VISTA MATERIAL
Si el criterio formal nos resulta insuficiente para caracterizar a la función
jurisdiccional, es necesario emprender otro camino y considerar el criterio
material, es decir, prescindir del órgano que realiza la función y detenernos
en los elementos propios, lógicos O .naturales del acto jurisdiccional.
Entre el acto legislativo y el acto jurisdiccional, la diferencia, en principio,
es desde luego evidente. El primero es creador de situaciones jurídicas
generales, en tanto que el segundo, es creador de una situación jurídica particular»
4 Históricamente la función administrativa y la función jurisdiccional estuvieron ligadas
en aquellos regímenes en que el poder se concentraba en una persona o entidad.

SECCIÓN TERCERA
LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
1. La función administrativa.-2. La noción formal y material de la función
administrativa.-3. Los elementos jurídicos de la función adrninistrativa.-4.
La función administrativa como función ejecutiva. Los
actos de Gobierno.-5. Los actos administrativos materiales.
1. LA F'UNCIÓN ADMINISTRATIVA
Los fines del Estado señalan los propósitos generales o metas por aleanzar
que se incorporan a los textos constitucionales y desarrolla la legislación
administrativa.
El poder del Estado, unitario y coactivo, desenvuelve su actividad por
medio de las funciones del mismo. La competencia, atribuciones o cometidos,
constituyen la forma de ejercicio de las funciones. Las funciones del Estado
comprenden a la función legislativa que tiene como acto básico la ley, a la
función administrativa el acto administrativo, y a la función jurisdiccional
a la sentencia.
Comprendiendo el criterio formal y el material decimos que la función
administratiua es la actividad que normalmente corresponde al Poder Ejecutivo,
se realiza bajo el orden jurídico y limita sus efectos a los actos jurídicos
concretos o particulares y a los actos materiales, que tienen por [inalidatl la
prestación de un servicio público o la realización de las demás actividades
que le corresponden en sus relaciones con otros entes públicos o con los
particulares, reguladas por el interés general y bajo un régimen de policía
o control.i
La importante actividad que corresponde a la función administrativa es
encauzada por el derecho administrativo que forma el conjunto de normas
que rigen a la administración pública, a los servicios públicos y demás actividades
relacionadas con dicha función.
1 "JU1.!!;O razonable el criterio de que, cuando se defina el derecho administrativo, se
prescinda de definir simultáneamente la función administrativa. Se trata de conceptos'
distintos. que deben analizarse separadamente y cuyo tratamiento conjunto sólo tiende
a complicar las cosas, en virtud de las discrepancias que existen acerca de lo que ha
de entenderse por función administrativa." Miguel S. Maríenhoff, Tratado de Der. Adm.
T. 1, prig. 133, ed. 1965.
58

60 ANDRÉS SERRA ROJAS
públicos, llevando sus determinaciones a los casos particulares. Administrar no es
sólo aplicar la ley, sino perseguir un propósito de servicio público o de interés
general, que determina la esencia de la actividad del Estado.
La función administrativa puede ser estudiada desde el punto de vista
formal y desde el punto de vista material. El punto de vista formal u orgánico,
toma en consideración el poder que realiza el acto administrativo, y
prescinde de toda otra estimación; el punto de vista material, considera la
naturaleza interna del acto, definiéndolo con sus caracteres propios o naturales.
Las afirmaciones siguientes señalan los elementos de esta función:
a) Se trata de una función jurídica del Estado.
b) Los actos concretos que la comprenden, se realizan con vista a la
creación y funcionamiento de un servicio público y al cumplimiento concreto
de los fines generales que la legislación contiene.
e) La creación de un orden jurídico administrativo, llamado Derecho
Administrativa, que se aplica a la Administración pública y a las personas
que establecen relaciones con ella.
2. LA NOCIÓN FORMAL Y MATERIAL DE LA ¡'UNCIÓN ADMINISTRATIVA
Desde el punto de vista formal, la función administrativa es la actividad
que normalmente realiza el Poder Ejecutívo. Esta definición es, en buena
parte, aceptable, si nos atenemos a los principios contenidos en nuestra Constitución
que concentra en dicho poder la casi totalidad de las facultades
administrativas. Berthelemy considera a la función administrativa como la
actividad del Poder Ejecutivo encaminada a la ejecución de las normas
legislativas. (Ob. cit., pág. 1-11-547).4
Para determinar la naturaleza de la función administrativa, en este caso
la federal, se alude en forma exclusiva al órgano que realiza la función o
sea el Poder Ejecutivo Federal. Todos los actos jurídicos y materiales que
tiene a su cargo el Poder Ejecutivo Federal, se denominan actos" formalmente
administrativos. (Título JII, capítulo IlI, artículos 80 a 93 de la
Constitución.)
En el artículo 89 de la Constitución se señalan en principio, las facultades
del Poder Ejecutivo Federal. Otros preceptos de la Constitución amplían
la esfera de competencia del mismo poder. Formalmente los actos
de los órganos administrativos, centralizados y paraestatales, se incluyen
en el concepto de función administrativa.
Este criterio es aplicable porque normalmente el ejercicio de la función
administrativa corresponde al Poder Ejecutivo. Sin embargo, debemos hacer
4 Walter Jellinek define a la función administrativa por exclusión diciendo: "Que es
la actividad del Estado o de cualquier titular de poder, que no sea función legislativa o
judicial." Definición que no nos ofrece los elementos que puedan explicar la función
administrativa, ya que elude el problema.

DERECHO ADMINISTRATIVO 61
algunas consideraciones que nos revelan, en los textos constitucionales, dos
situaciones importantes.ó
a) Tanto el Poder Legislativo, como el Poder Judicial, realizan por excepción
-en casos muy limitados y precisos- actos que por su propia naturaleza
son actos administrativos. Digamos el nombramiento de empleados
en ambos poderes; los problemas no contenciosos de límites entre las entidades
federativas que conoce el Poder Legislativo; los actos de jurisdicción
voluntaria de que tiene conocimiento el Poder Judicial.
b) También resulta inconveniente llamar actos administrativos a los
actos que tienen una naturaleza jurídica diversa, aunque sean realizados
por el propio Poder Ejecutivo. Los ejemplos que se pueden indicar son: el
ejercicio de la facultad reglamentaria, que es materialmente legislativa; y
la resolución de controversias en materia agraria, obrera, fiscal y de aplicación
del Estatuto de los Trabajadores al Servicio del Estado, que son actos
que materialmente corresponden a la función jurisdiccional.
La función administrativa es una de las funciones del Estado que se realiza
bajo el orden jurídico y limita sus efectos a los actos jurídicos concretos
y a los actos materiales que con ella se relacionan, que tienen por finalidad
la prestación de un servicio público o la realización de las demás
actividades que le corresponden, en sus relaciones con otros entes públicos
o con los particulares, bajo un régimen de policía."
No existe uniformidad en los autores para precisar el concepto de función
administrativa, desde el punto de vista material, por el contrario, se
ofrecen diferencias importantes entre las diversas opiniones que, desde luego,
nos revelan la importancia de una materia que se interna en tan complejos
aspectos de la vida social.
Estos criterios sostienen las tesis jurídicas siguientes:
Se define la función administrativa como la actividad del Estado encaminada
a la ejecución de las leyes."
En el propio texto del artículo 89, fracción 1 de la Constitución, nos
encontramos que, además de la tarea de ejecutar las leyes, corresponden al
Ejecutivo otras actividades que no pueden llamarse de ejecución de las leyes.
Los autores distinguen la ejecución de los principios constitucionales; y
la ejecución de la legislación ordinaria."
ó Las dos más importantes orientaciones del Consejo de Estado francés se encaminan
a relacionar el acto administrativo con los servicios públicos, o con los actos de
derecho público.
6 Laubarlcre, ob. cit., pág. 155. Al referirse a la opinión de Carré de Malberg dice:
"Esta tesis no puede aceptarse. Una distinción material entre la ley, el acto administrativo
y el acto de jurisdicción se impone por lo menos con respecto a la teoría del
Derecho."
7 Georges Vedcl, ob, cit. Pro Unis. de France, París, 1961, págs. 11 y 41. "La Constitución
francesa actual no permite definir la actividad reglamentaria y de una manera
general la actividad administrativa como tendiente sólo a la ejecución de las leyes, por
amplio o reducido que sea el sentido dado a este término."
8 "La función administrativa es la función que el Estado realiza bajo un orden ju-

DERECHO ADMINISTRATIVO 63
o no aplicarse un régimen de derecho privado como excepción a la regla
general.
La sumisión al orden jurídico determina el régimen aplicable, de derecho
público o privado. Es una función del Estado subordinada a la ley, por
la cual se crea una situación de derecho subjetivo, que fija sus condiciones,
límites y puede incluso revocarse, Toda ley administrativa realiza una determinada
finalidad. El desvío de poder se refiere a dar a la ley una finalidad
(1 ue no le corresponde.
c) La finalidad de la función se cumple con la actuación de la autoridad,
que lo hace de oficio y con iniciativa para actuar; la función administrativa
no supone un conflicto preexistente, ni resuelve controversias. Cuando
el Estado actúa es sujeto de la relación sobre la que se incide, es parte interesada.
Los actos de la función administrativa tienen un objeto: la prestación
de un servicio o la realización de actividades reguladas por el interés público.
d) La limitación de los efectos jurídicos de los actos administrativos. La
función administrativa es una función práctica, concreta, particular, sus efectos
son limitados, circunstanciales. Por ello el reglamento no es un acto administrativo,
sino un acto materialmente legislativo, por su propia proyección
general, a diferencia del acto administrativo, que es un acto de aplicación
limitada. Actualizar la ley a los casos particulares es realizar una acción
administrativa.
Los límites concretos de la función administrativa, individuales y particulares,
pone en relación la ley y la voluntad del funcionario.
e) Los medios como Se realiza la [uncián. Debernos insistir con Gulick, que la
función administrativa tiene estas otras actividades: planear, organizar, aleccionar
al personal, dirigir, coordinar, uniformar y hacer los presupuestos.
Estos actos son: actos materiales )' actos jurídicos de efectos limitados. En la
teoría realista del derecho corresponden a los actos jurídico-administrativos, el acto
condición y el acto subjetivo.
f) El régimen de policia o régimen de control de todas las actividades administrativas.
El derecho administrativo hace intervenir una noción, que es fundamental:
el '"égimen de los poderes de policía. La función administrativa se realiza
por los medios de policía del Estado, sin los cuales, carecería de facticidad el orden
jurídico administrativo.
g-) La función administrativa implica la realizacián de todos los actos materiales
como antecedentes del acto jurídico o como medios necesarios que hacen posible
el cumplimiento de la ejecucion de la ley.
4. LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA COMO FUNCIÓN EJECUTIVA. Los ACTOS DE
GOBIERNO
La función administrativa es designada bajo la denominación de función
ejecutiva, pero el primer concepto es más extenso y el segundo es de contenido
diferente. Se afirma que el Estado tiene dos tareas: hacer la ley y eje-

64 ANDRÉS SERRA ROJAS
cutarla, en este sentido el concepto de ejecución comprende las dos funciones
esenciales: la administrativa y la jurisdiccional.
La función gubernativa se aplica para calificar aquella actividad que proponiéndose
aplicar las normas jurídicas generales y abstractas a los casos
concretos, no entra en lo dominios de la función jurisdiccional.
El acto político tiene sus elementos propios de caracterización y comprende
varios aspectos:
a) Bien porque procede de un poder que actúa como órgano político
en sus relaciones con los otros entes políticos; o
b) Bien porque afecta un derecho político de los ciudadanos.
De acuerdo con el criterio anterior, la doctrina distingue entre los actos
de dirección, iniciativa o encauzamiento y los actos de subordinación derivados
o complementarios. La función política implica una libre iniciativa
para actuar dentro del orden jurídico, en tanto que la función administrativa
establece su relación directa y necesaria con la ley de la cual deriva su
actuación el funcionario. No es lo mismo considerar un problema políticamente
en su conjunto, en su unidad, en una acción general, que un problema
administrativo que permite su concretación o particularización. El
funcionario actúa políticamente en uso 'de una facultad discrecional encaminada
al aseguramiento del interés general. La acción administrativa se
encamina a la atención de los servicios públicos o satisfacción de las necesidades
públicas.
Queremos insistir en los elementos de la función administrativa y su
relación con la función ejecutiva. En principio algunos autores determinan
la identidad entre lo administrativo y lo ejecutivo. La {unción ejecutiva concreta
el acto, pone los medios para su cumplimiento. Es la fase última de una
reacción jurídica que culmina con un acto subjetivo. El acto administrativo
tiene un contenido mayor que el acto de ejecución. Hay actos administrativos
que no es posible catalogarlos como actos de mera ejecución de la ley."
Debemos. insistir en diferenciar el acto administrativo del acto de gobierno.
El gobierno tiene a su cargo la dirección u orientación de los órganos
del Estado. Cuando el gobierno decide adherirse a un organismo internacional,
suscribir los acuerdos internacionales sobre el Mercado Común de Latinoamérica,
la Alianza para el Progreso y otros análogos, estos actos corresponden
a la función gubernamental y no a la administrativa.
Hay normas o principios de política general que son indispensables para
señalar el rumbo de un gobierno, sus características, sus propósitos en la
acción de conjunto del Estado.
El Estado también administra dando servicios en sus planteles escolares,
en los hospitales, aplicando normas de policía y de tránsito, proporcionando
agua potable y otros menesteres que tiene a su cargo. La orientación política
administrativa, porque de este modo, se intensifican o disminuyen sus acti-
9 Fernando Garrido Falla, Tratado de derecho administrativo. T. 1, pág. 10. IEP. Madrid,
1958. "El repertorio temático del derecho administrativo no es naturalmente el
mismo en el Estado abstencionista liberal que en el Estado providencia de nuestros días."

DERECHO ADMINISTRATIVO 65
vidades, se les da un sentido u otro, se realizan en un determinado lugar o
por el contrario se señalan otras zonas.
5. Los ACTOS ADMINISTRATIVOS MATERIALES
El mundo de las relaciones administrativas se desenvuelve en la realidad COll
la ejecución de dos clases de actos: a) Los actos jurídicos, que producen efectos de
derecho, y b) Los actos materiales, que no producen efectos de derecho, y se consideran
simples desplazamientos de la voluntad. La concesión administrativa, el
contrato administrativo, el empréstito, la expropiación por causa de utilidad pública,
son actos jurídicos que producen una modificación del orden jurídico imperante.
Elaborar planos, diseños, gráficos, copias mecánicas de diversa naturaleza, prestaciones
materiales de servicios, manejo de correspondencia, manejo de aparatos
mecánicos y otros más, son actos materialcs.t?
La escuela realista del derecho ha considerado que los actos materiales son actos
administrativos. Todo acto de esta naturaleza ejecutado por funcionarios y empleados,
son actos específicos de la función administrativa. Con otra finalidad, Kelsen
también admite, que además de ser una función administrativa comprende los actos
materiales, "porque éstos constituyen en la escala de formación del derecho, el
grado inferior, a aquel en que se detiene la concretización progresiva, es decir, doncle
aparece aun la ejecución de la regla de derecho precedente, pero de ninguna manera
la creación de una regla nueva".
André de Laubadere hace esta reflexión: "Se ve mal porque todos los actos materiales
tienen que ser necesariamente actos administrativos cuando también se
dan en las otras funciones. La verdad, en su opinión, es que solamente la mayor
parte de los actos materiales, son actos administrativos, porque el mayor número
de ellos se ligan al funcionamiento de los servicios administrativos." 11
10 André de Laubadere, Traité elementaire de droit administrati]. Deuxieme edition.
París, 1957. Lib. Gral, de Droit et jur., págs. 151 y ss,
11 "Un acto material, no es más, desde el punto de vista de la técnica jurídica, sino
la condición de la aplicación a un individuo de un status legal o la condición de ejercicio
de un poder legal. Nunca un hecho o acción material crea una situación jurídica cualquiera."

CAPíTULO III
LA ADMINISTRACIóN PúBLICA FEDERAL
1. La personalidad jurídica del Estado.-2. La personalidad jurídica de
la Administración Pública.-3. El concepto general de administración.
4. La administración como Ciencia, Arte y Técnica.-5. La administración
pública.-6. La administración privada y la administración pública.
7. Cómo se integra la administración pública federal.-S. Los elementos
de la administración pública.-9. La administración pública y el Derecho
administrativo.-lO. Los objetivos de la administración pública.
11. Política y administración pública.-I2. Diversas formas que reviste
la administración pública federal.-I3. Importancia del estudio de la
administración pública.
1. LA PERSONALIDAD JURÍDICA DEL ESTADO
El concepto de Estado ofrece sentidos diversos y contradictorios en el
vocabulario político contemporáneo. En su acepción más general y repetida
que viene de etapas anteriores, el Estado aparece como una comunidad
política o autoridad, formada por un poder soberano organizado sobre un
territorio determinado.
La teoría tradicional mencionada alude a los elementos del Estado: territorio,
población y poder soberano. Las tendencias actuales consideran que
estas ideas no logran caracterizar al Estado, porque éste aparece en su sentido
real "como una unidad de acción", una dura realidad del mundo exterior.
Hermann Heller en su obra "La Soberanía" indica que "la realidad material
que produce la unidad del Estado, consiste en que los individuos, de
hecho, coordinan sus actividades hacia metas comunes".
En un sentido contrario a estas teorías, el Derecho Constitucional inglés
y en otros aspectos el Derecho Norteamericano, estiman que "el Estado no
es una entidad reconocida por la Ley", ya que la personalidad se manifiesta
en otros órganos fundamentales, como la Corona, el Parlamento y otros.
Siguiendo el pensamiento de Michoud (La teoría de la personalidad
moral), "la palabra persona jurídicamente designa a un sujeto de derecho,
es decir, un ser capaz de tener derechos que le pertenecen en propiedad y
las obligaciones correspondientes".
El reconocimiento del Estado como persona jurídica proviene del ideario
político alemán del siglo pasado. Estos principios fueron divulgados en
nuestro país, a través de las obras de Albrecht, Laband y Jellinek. La obra
67

68 ANDRÉS SERRA ROJAS
de este último tratadista sirvió de texto en la Facultad de Derecho durante
varios años, en la cátedra de "Derecho Público" sustituida por la "Teoría
General del Estado". Sus afirmaciones se reflejaron en nuestro derecho positivo
y en la Jurisprudencia.
En efecto, la personalidad internacional del Estado es reconocida plenamente
por nuestro derecho. El artículo 104, fracción 1 de la Constitución
alude a los "Tratados celebrados por el Estado mexicano", en tanto que, el
artículo 89, fracción X de la misma, faculta al Presidente de la República
para "dirigir las negociaciones diplomáticas y celebrar tratados con las potencias
extranjeras, sometiéndolas a la ratificación del Congreso General".
Entre las facultades del Senado se mencionan, artículo 76, fracción 1 "aprobar
los tratados y convenciones diplomáticas que celebre el Presidente de la
República con las potencias extranjeras". El artículo 25 del Código Civil
para el Distrito Federal y para toda la República en materia federal menciona
a "la Nación" como persona moral, en tanto que la Ley de Amparo,
artículo 9 ordena: "Las personas morales oficiales podrán ocurrir en demanda
de amparo, por conducto de los funcionarios o representantes que
designen las leyes, cuando el acto o la ley que se reclamen afecte los intereses
patrimoniales de aquellos."
En el marco de estas ideas hemos venido afirmando que el Estado como
persona jurídica es detentadora de derechos y deberes, tiene actividad patrimonial,
celebra contratos, otorga concesiones y demás actos jurídicos, comparece
ante los Tribunales y ostenta una reconocida personalidad de Derecho
Internacional, participando en la ONU, cuyo artículo 2 de la Carta,
reconoce que "La organización está basada en el principio de la igualdad
soberana de todos sus miembros". Los artículos 3 y 4 mencionan a los Estados
como miembros de la misma.
La jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha mantenido
durante largos años, la discutida teoría de la doble personalidad del
Estado, en tanto que la doctrina la rechaza y se orienta hacia la personalidad
única del Estado.
De acuerdo con las ideas que corren en la literatura jurídico-política, lo
que se enjuicia propiamente es la personalidad del Estado. En efecto García
de Enterría y Fernández (Curso de Derecho administrativo, pág. 23) expresan:
"La personalidad del Estado en su conjunto es sólo admisible en el
seno de la comunidad de los Estados (el Estado en cuanto sujeto de derecho
internacional en su relación con otros Estados). Desde el punto de vista
del ordenamiento interno no aparece en cambio, esa personalidad un tanto
mística del Estado, sino 'sólo la personalidad propiamente jurídica de uno
de sus elementos:'
2. LA PERSONALIDAD JURÍDICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Correlativo al problema de la personalidad jurídica del Estado en opiniones
tradicionales no se reconoció la personalidad jurídica de la admi-

DERECHO ADMINISTRATIVO 71
Cada día es mayor el campo de penetración de la administración pública,
la cual no sólo construye carreteras, sistemas de riego, plantas eléctricas,
escuelas y otros serVICIOS, sino que se erige en rectora de la vida
económica. El ejemplo de la crisis de los energéticos que ha obligado a
Estados tradicionalistas a la adopción de políticas económicas integrales,
que en muchos casos desplazan a la iniciativa privada.
Doctrinalmente se han venido distinguiendo dos campos en las relaciones de la
administración privada y la administración pública:
a) Los actos de administración, privada y pública, estimados fuera de toda
consideración jurídica; y
b) Los actos de administración pública sometidos íntegramente al Derecho administrativo.
El campo de este derecho se extiende gradualmente a través de las
reformas constitucionales y de la acción legislativa, y la acción ejecutiva consiguiente,
que interviene en el proceso vital de satisfacción de las grandes necesidades colectivas.
La administración pública aprovecha todas las experiencias de la administración
en general, sus técnicas, métodos, principios y procedimientos, en
una constante labor de publicización de ellos."
"La administración es universal en el mundo industrial moderno. Cualquier
organización industrial requiere tomar decisiones, coordinar actividades, manejar
personal, así como evaluar la ejecución dirigida hacia objetivos de grupo. Numerosas
actividades de gerencia tienen su propia y particular forma de abordar tipos
específicos de problemas y se discuten bajo nombres tales como: administración
agrícola, gerencia de hospitales, gerencia escolar, administración gubernamental, gerencia
de ventas, gerencia de producción y otros. Todas ellas tienen elementos
en común." 4
En el sentido que analizamos, la administración se concretó principalmente
a la gestión económica o patrimonial subordinada de los particulares.
El derecho civil como otras disciplinas usa del término administración para
señalar la actividad de una persona respecto de un patrimonio que no es
de su propiedad.
En cambio, en el derecho público, dice Ernest Forsthof'í," es desconocida esta
referencia a un objeto ajeno, pues la administración es referida a objetos propios.
Sin embargo, por lo que se refiere a nuestras instituciones nacionales de crédito
3 La nueva administración federal. Publicaciones de la Escuela Nacional de Adrnimstración
Pública. Estudio preliminar de Virgil R. Zimmennann. Pub. Barcelona, pág. XVI.
"Hasta comienzos del presente siglo el cambio administrativo en Estados Unidos, como
en cualquier otra parte, se producía por acrecencia casi enteramente. Un territorio en
expansión, el crecimiento de la industria y una conciencia social en desarrollo daban
lugar a exigencias de acción gubernamental que se satisfacían con la creación de nuevos
organismos administrativos."
-4 Joseph L. Massie, "Bases esenciales de la administración". Editorial Diana. México,
pág. l I.
5 Ernest Forsthoff. Tratado de derecho administrativo, IEP, Madrid, 1958, págs. 12·13.

DERECHO ADMINISTRATIVO 73
"La empresa es la unidad productiva o de servicio que, constituida según aspectos
prácticos o legales, se integra por recursos humanos, materiales y técnicos,
valiéndose de la administración para lograr sus objetivos."
Dentro del ámbito de la empresa se desarrolla la administración. No se
concibe una empresa sin organización o administración, sea productiva o
de servicio.
"Entre el gobierno y la administración pública hay una unidad orgánica fundamental,
que ningún estudio especializado debe ignorar. Ambos están constituidos
por personas en acción; buscan lo que desean y necesitan, toman decisiones, actúan
y reaccionan entre sí en campos y con procedimientos que son públicos por naturaleza.
La administración pública moderna es, por supuesto, de un alcance más
limitado. Se ocupa principalmente de la manera en que se lleva a cabo la política
pública y la forma en que se prestan los servicios fundamentales." Harold F.
Alderfer. "La administración pública en las naciones nuevas." Ed, Paidos, 1970,
pág. 1I.
La Administración privada y la Administración pública -por medio de sus órganos
directivos y de sus funcionarios y empleados-, realizan operaciones que tienen
por objeto alcanzar las metas que se han propuesto, utilizandos eros medios:
a) La Planificación: que comprende la previsión, es decir, que puede hacerse;
h) Capacidad o medios económicos disponibles o previsibles;
c) Organización, cómo va a hacerse:
(1) Dirección, ordenar que se haga; bajo principios económicos, técnicos y jurídicos;
e) Ejecución, que es la realización concreta de los fines señalados en sus leyes;
y
f) Control, o examen de lo Tea lizado, para corregir deficiencias, errores e insuficiencias
y para demandar responsabilidades a los infractores.
El profesor Joseph L. Massie (Bases esenciales de la administración, Ed. Diana,
pág. 16) explica estos conceptos con precisión: "1. Tomar decisiones: el método
por el cual un curso de acción es concientemente escogido entre las alternativas
disponibles con el propósito de obtener el resultado deseado; 2. Organizar: el sistema
por el cual se determina la estructura y asignación de trabajos; 3. Asesorar:
la técnica por la cual los gerentes seleccionan, entrenan, promueven y eliminan a
sus subordinados; 4. Planear: la actitud por la cual el gerente estudia el futuro
y descubre cursos alternativos de acción abiertos a él; 5. Controlar: el método que
mide el desarrollo actual y lo guía hacia una meta predeterminada; 6. Comunicar:
el plan por el cual las ideas se transmiten a otros con el propósito de obtener
el resultado deseado; 7. Dirigir: el procedimiento por el cual el desarrollo actual
de los subordinados se guía hacia metas comunes."
·1. LA ADMINISTRACIÓN COMO CIENCIA, ARTE y TÉCNICA
La Ciencia de la Administración -llamada por algunos autores sociología
administrativa-, en la actualidad de validez y proyección universal, constituye
una disciplina unitaria, formativa y básica, que pertenece al grupo de

74 ANDRÉS SERRA ROJAS
las ciencias sociales. Con ella aludimos a un conj unto de conocimientos científicos,
sistemáticos, en proceso de formación que analiza los principios generales
o verdades, caracteres, fines, métodos idóneos y el objeto propio
de un conocimiento que estudia a la administración como una entidad, pública
o privada, al servicio de la comunidad."
La ciencia de la administración moderna es de origen anglosajón y forma
un conjunto de conocimientos o informaciones válidas, relativas a la
técnica administrativa.
En una consideración más amplia se denomina a la ciencia de la administración
como ciencia de la organización. El objeto de la misma, más bien
que la actividad de administrador en sentido propio, es la determinación
abstracta del mecanismo que la domina y de las modalidades de su funcionamiento.
El número de principios científicos y técnicos de que dispone la ciencia
de la administración es limitado y discutible, lo cual no impide afirmar
la existencia de dicha ciencia, aunque muchos de sus temas ofrezcan duda y
vacilaciones.
Hay ciencias administrativas en el sector público, como el derecho administrativo,
que están muy adelantadas, pero pasan por la misma consideración,
de que son conocimientos relativamente nuevos, si los comparamos
con los siglos de evolución que tienen otras disciplinas jurídicas, como el
derecho privado, aunque podemos afirmar con Terry que "siempre que
el hombre se ha propuesto una empresa ha estado presente el proceso administrativo,
si bien en distinto modo".
Tampoco quiere decir esto que la administración no pueda aprovecharse
de los adelantos científicos y técnicos para hacer más eficiente la labor
pública. La metodología científica en materia administrativa se realiza con
tendencia uniforme en todos los estados modernos.
Algunos autores afirman que la administración es más un arte que una
ciencia, ya que ésta se reduce a un conocimiento general y el arte a su realización
hábil. La habilidad, pericia o apreciación personal de los valores administrativos
para realizar ciertos principios temporales y la eficiencia para
lograr objetivos de bienestar personal.8
Una medida administrativa puede tener mayor eficacia en un momento
7 Frederick C. Mosher y Salvatore Cimmino, Ciencia de la Administración. Eds.
Rialph. Madrid, 1961, pág. 532. Fernando Garrido Falla, "La Administración como objeto
de ciencias jurídicas y no jurídicas. Reo, de Ad. Púb. IEP, Madrid, núm. 23, mayoagosto,
1955, p. 139. Gustavo R. Velasco, El Derecho Administrativo y la Ciencia de la
Administración, 1 v. México, 1958, 50 págs. Ordway Tead,. The art o/ Administration,
MacGraw HilI Book C. Inc, New York, 1 v., 223 págs.
8 Paul Pigors y Charles A. Myers, Personnel Administration. MacGraw HilI. Thírd
Edition. Ncw York.
Harold Koonz, Cyril O'Donnell. Principles o/ management, Sccond edition. Whiley.
New York.
Feliciano Benvenuti, L'Organizacioni impropia della pubblica amministrazione. R. Diritto
Pubblíco. Anno VI. 1956, pág. 968.

DERECHO ADMINISTRATIVO 75
dado y ser más eficaz en un país que en otro. Una población más desarrollada
culturalmente facilita la aplicación de los sistemas de administración
pública. Sobre todo al amparo de esta disciplina se han logrado los mejores
esquemas del trabajo administrativo, ambiciosos programas de perfeccionamiento
de las instituciones políticas y la preparación adecuada del personal
administrativo para realizar los fines del Estado y de la sociedad.
Cuando el cuerpo de conocimientos acerca de la administración, se propone
indagar la naturaleza y objeto de ellos y su contenido específico, por
medio de un método riguroso que clasifica y valoriza con sentido universal,
los datos, formulando y probando hipótesis, axiomas o principios generales,
debemos afirmar que estamos en presencia de la Ciencia de la administración.
En los estudios sobre administración se precisa que el elemento esencial
de ella es la decisión. El desarrollo normal de una actividad administrativa
nos conduce a su tema fundamental que es la decisión.
.Mas para alcanzar este propósito que es la decisión, se necesita conocer
previamente los elementos básicos que la forman, sin ellos sería inexplicable
la misma decisión. Se afirma razonablemente que la ciencia de la
administración debe comprender los elementos que forman la decisión administrativa.
Analizar una decisión es descomponer los diversos elementos que
la integran y la explican. La ciencia de la administración ofrece un inmenso
campo de factores que contribuyen a alcanzar la decisión administrativa.
Un jefe de empresa privada, un ejecutivo industrial, lo mismo que un jefe de
Estado, secretario de Estado o presidente municipal, deben, en su respectiva
esfera de competencia, formular sus propias decisiones. Es un proceso difícil
el organizar una fábrica y ponerla en acción con todos sus elementos, lo mismo
que construir un camino, una presa o una institución nacional de crédito.
La habilidad y el conocimiento del empresario, público o privado, está
en saber manejar o aplicar esos diversos elementos y lograr el fin que se
ha propuesto, de acuerdo con la realidad social de un país. Para tomar una
decisión es necesario conjugar todos los factores que la rodean, ya sean de
tipo didáctico o de tipo psicológico.
"En resumen, la administración es un arte, porque reúne un importante conjunto
de talentos especialmente dotados en pro de una creación de colaboración
que es trascendental para el gobierno del vivir civilizado de hoy. Esta acción abarca
la acción de numerosas organizaciones, por cuyo conducto la persona humana
está obteniendo muchas satisfacciones necesarias y legítimas." (Ordway Tead, El
arte de la administración. 1. E. Pols., pág. 25.)
Se ha considerado a la administración como una técnica referida a la
administración de cosas, en contraste con la administración como Ciencia
referida a la administración de personas.
La Tecnocracia es la aplicación racional de la técnica o conjunto de los
procedimientos y recursos más adecuados, de que se sirve una ciencia o un
arte, para el logro de sus fines; en este caso referida a las técnicas que deben
emplearse en los procesos de la administración.

76 ANDRÉS SERRA ROJAS
También se alude a este concepto cuando se transfieren funciones públicas
a administradores, empresarios, gerentes técnicos, genéricamente llamados
"managers técnicos".
En este caso, la administración -que comprende un ámbito limitado de
la vida social-, requiere de los mejores y más precisos medios para aleanzar
las metas que se proponen. Estamos en presencia de una técnica de la
administración.
En una última consideración se ha estimado que la administración integra
una profesión. No hay duda de que el adelanto de esta disciplina
cubre aspectos profesionales importantes, ya que el administrador requiere
de un cuerpo de conocimientos especializados, que aplica a menudo, bajo la
presión de los factores sociales. Incluso origina nuevas ramas necesarias en
el mundo de los sectores privado y público, como el administrador de empresas
y otros.
5. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
La Ciencia política es una disciplina que estudia la evolución y caracteres
de las instituciones políticas y la actividad política del hombre. Guarda
una estrecha vinculación con el Derecho constitucional que establece
una base general de organización y funcionamiento de los órganos fundamentales
del Estado, y con el Derecho administrativo que lo desarrolla y
reglamenta.v
Nuestro estudio se circunscribe a los aspectos jurídicos de la Administración
Pública, que contrasta con los propósitos de los investigadores norteamericanos
que en forma notable han fijado su atención a los aspectos no
jurídicos de esta materia.
El Derecho Administrativo estudia todos los pormenores de esa organización,
su detallado funcionamiento y en general el régimen jurídico de la
actividad estatal. La Ciencia de la Administración, antecede al propio Derecho
Administrativo.w
Todo problema de derecho administrativo comienza, por regla general,
siendo un problema de derecho constitucional. Determinada la situación ju-
9 Como el campo de acción de la administración pública es tan extenso y complejo
se han elaborado numerosas opiniones sobre su verdadera naturaleza y se la ha considerado
como una amplía gestión económica, como mantenedora del Estado y de sus fines,
como una coordinadora de las relaciones particulares o sustitutiva de ella o como un
sistema general de servicios públicos. Como puede observarse, son diferentes ángulos bajo
los cuales se estudia la acción de la administración pública.
10 Miguel S. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo. Abeledo Perrot. Buenos
Aires, 1965. T. 1, pág. 93, afirma: "El acto de administración corresponde a la actividad
'interna' de la administración; el acto administrativo corresponde a la actividad 'externa' ",
y agrega: "La actividad 'externa' tiene por objeto la satisfacción de los intereses pú blicos,
cuya gestión le compete a la Administración. La actividad 'interna' no tiene ese objeto,
sino el de lograr el mejor funcionamiento del ente."

DERECHO ADMINISTRATIVO 77
rídica constitucional, su desarrollo pormenorizado cae en el campl) del derecho
administrativo. El derecho constitucional establece la base indestructible,
el derecho administrativo su ulterior evolución.
Es a este derecho al que corresponde la descripción y análisis de la Adminístración
Pública, como órgano fundamental del Poder Ejecutivo Federal
de acuerdo con el Título Tercero, Capítulo JII, artículos 80 a 93 de nuestra
Constitución.
El concepto de Administración pública se relaciona con las actividades
del sector público. Es un término que reviste sentidos diversos, siendo los
más generales los siguientes: 11
a) La administración en su sentido material u objetivo alude a la actividad
o acción, es decir, al hecho mismo de administrar un negocio o administrar
los asuntos públicos. Este último concepto corresponde a la acción
o actividad administrativa.
b) La administración en su sentido orgánico, subjetivo o formal, se refiere
al conjunto de órganos, servicios o actividades bajo la misma dirección
o consejo, a fin de perseguir una tarea determinada de interés privado
o público.
c) La administración pública moderna va más allá de la ejecución de
la ley y se ha internado en el campo de la economía nacional determinando
la base, los medios y formas de su desarrollo.P
Leonard D. White, dice a propósito de este concepto: "la administración pública
consiste en todo aquello que tiene como finalidad la aplicación o realización
de la política nacional't.ts
Por su parte, J. M. Pfiffner, dice que "parece que la administración pública
consiste en llevar a cabo la obra del Gobierno coordinando los esfuerzos de los
11 "En último análisis, la efectividad de cualquier organización depende directamente
de la categoría de los ejecutivos que asumen la dirección y toman las decisiones, y en la
administración de nuestro gobierno federal, en donde las decisiones afectan a cada uno
de nosotros de tantas maneras importantes... es preciso que las decisiones... y los
ejecutivos... sean los mejores de lo mejor." Marion B. Folsom, Las decisiones ejecutivas
ell las empresas y ell el gobierno, Ed. Pax-México, 1964, pág. 161.
12 "Pues bien, de acuerdo con la doctrina preponderante en la actualidad, nos inclinamos
por una concepción formal del objeto de esta rama del ordenamiento jurídico.
Tenemos en consecuencia, que realizar las siguientes afirmaciones: 1) La Administración
Pública consiste en el complejo orgánico y una serie de entes, los entes públicos menores,
encuadrados en el poder ejcutivo. 2) Dichos órganos y entes realizan funciones
legislativas, jurisdiccionales y ejecutivas. Estas funciones constituyen la administración
pública en sentido objetivo. 3) A sensu contrario, no puede hablarse de una función
administrativa desarrollada por los órganos legislativos o jurisdiccionales. 4) Dentro del
Poder Ejecutivo se comprende también el Gobierno, por lo que no puede establecerse
una igualdad entre aquél y la Administración Pública." Rafael Entrena CUesta. "El concepto
de administración pública en la doctrina y el derecho positivo españoles. Rev. de
Ad. Púb., Madrid. IEP. Núm. 32, mayo-agosto de 1960, pág. 55.
13 Leonard D. White, Introduction to the study oy public adminisiration, Fourth ed.
1946. The Ronald Press. Co. New York, I Y. 616 págs.

78 ANDRÉS SERRA ROJAS
ciudadanos, en forma tal que puedan trabajar juntos con el fin de realizar aquello
que previamente se han fijado".14
Pierre Escoube nos ofrece una definición más amplia en estos términos: "La
administración pública es el conjunto de medios de acción, sean directos o indirectos,
sean humanos, materiales o morales, de los cuales dispone el Gobierno
nacional para lograr los propósitos y llevar a cabo las tareas de interés público que
no cumplan las empresas privadas o las particulares y que determinan los Poderes
Constitucionales, legalmente dedicados a recoger y definir la política general de
la Nación." 15
El fin de la administración pública es la realización del interés general
por medio de una acción desinteresada de todo propósito de lucro, que se
asegura con determinadas prerrogativas que establecen un régimen jurídico
exorbitante del privado. Los particulares, por el contrario, actúan en un plano
de igualdad jurídica y su finalidad es obtener un interés, ventaja o provecho
personal. Dentro de la tesis liberal el régimen de la libre empresa estimula
el lucro como impulso necesario de las instituciones económicas,
señalando como actividades marginales los actos de filantropía o generosidad,
que se canalizan bajo la forma de fundaciones, asociaciones civiles o cooperación
económica.
Constitucionalmente no debemos olvidar que la administración pública es
una estructura política auxiliar del Poder Ejecutivo para la ejecución de
la ley. Vedel ha señalado esta característica afirmando: "La administración
no es la única tarea del Ejecutivo} pero la administración es exclusivamente
la tarea del Ejecutivo." (Vedel, Droit administratif. París, 1961, pág. 17.)
La administración pública federal es una organización que forma parte
de la actividad del Estado. Depende directamente del Poder Ejecutivo Federal
y se caracteriza por un conjunto de órganos centralizados y desconcentrados
y, por excepción, descentralizados, que tienen a su cargo atender
legalmente las imprescindibles necesidades públicas, organizadas en servicios
administrativos generales o en la forma de servicios públicos.
La administración pública es una estructura político-jurídica reconocida en la
Constitución. El artículo 69 de la misma ordena que el presidente de la República
rinda al Congreso de la Unión, un informe sobre el estado general que guarda la
administración pública del país.
La administración pública o conjunto de instituciones administrativas,
comprende toda la actividad estatal, salvo las funciones legislativas, judicial
o la de gobierno.
Tiene a su cargo la ejecución concreta de la ley por medio de actos jurídicos
o materiales. Los órganos públicos deben tener señalada legalmente
su competencia en forma expresa. Materialmente la ley puede atribuir, por
14 .Tohn M. Pfiffner, and R. Vaneo Presthus, Public administration. Third ed.
1;¡ Pierre Eseoube, Introduccián a la Administración Pública. Material de trabajo de
la Escuela Superior de Administración Pública de América Central, 1954.

DERECHO ADMINISTRATIVO 79
mera excepción, la facultad de realizar actos administrativos a los otros
poderes.
No todos los fines del Estado corresponden a la Administración Pública
Federal, porque la distribución de competencias en nuestro régimen federal,
asigna tareas a otros órganos públicos -federales, locales o municipales-, y
a los propios particulares. Algunas personas llaman -a mi juicio sin razón-«,
"fines de la Administración Pública" a los fines del Estado que aquella tiene
a su cargo. Una reforma constitucional puede asignar un fin del Estado, a
cualquier órgano del poder público, sin que por ello pierdan su carácter
de tales. La administración pública es un aparato u organización al servicio
de los fines que la ley le señala. Hoy pueden ser unos, mañana pueden
ser otros.
El derecho administrativo surge como la rama del derecho público que
regula a la administración pública, en este sentido es la que ejerce la función
administrativa.
La administracián pública es una entidad. constituida por los diversos órganos
del Poder Ejecutivo Federal, que tienen por finalidad realizar las
tareas sociales, permanentes y eficaces de interés general, que la Constitución
y las leyes administrativas señalan al Estado para dar satisfacción a las
necesidades generales de una nación.
La tarea de ejecutar las leyes administrativas federales, no agota todos
los actos de la Administración Pública. El concepto de "ejecutar" es más
reducido que el de "administrar".
En nuestro régimen actual, interesa señalar el complejo de los fenómenos
administrativos, originados a partir de la Constitución de 1917, con la
constante intervención del Estado en los procesos de la vida social, econórnica
y política. Es por ello que preocupan los problemas de organización,
tanto en el sector público, como en el privado, así como el aspecto humano
que envuelve todas esas situaciones que se denomina "las relaciones públicas".16
No es la administración pública una nave sin rumbo fijo, en la que cada
gobernante hace lo que quiere, imponiendo su voluntad o su capricho con
detrimento del desarrollo nacional. Hoy la Ciencia de la Administración
orienta al gobernante a elaborar y discutir programas y planes, a coordinar
todos los elementos de que dispone, para una mayor productividad, y sobre
todo al manejo de una técnica eficiente que le permita formular una decisión
administrativa favorable al interés general.
Estas actividades que son de organización, colaboración, coordinación y
sistematización para realizar determinados fines, se concentran bajo la forma
de empresas que son unidades de la producción constituidas sobre la base del
capital en manos de particulares o de entidades públicas.
En el mundo de los negocios privados y públicos, administrar equivale a
la adopción de métodos de organización y manejo de una empresa, varian-
JI\ Hcnri Fayol, Administration industríelle el gencrale. Dunot. Paris, 1962, págs. 1·2.

80 ANDRÉS SERRA ROJAS
do el régimen, los órganos directivos y ejecutivos que la administran y los
fines que se proponen. A los directivos de la administración les incumbe la
responsabilidad de las decisiones que se tomen y la política que todo organismo
debe seguir.
No estamos en presencia de actividades económicas exclusivas porque
trascendiendo del sector de la iniciativa privada al campo del Estado, nos
encontramos con una organización general, que llega a comprender los principales
órdenes de una sociedad. La empresa magna que es el Estado, requiere
de una administración de maY01'es proporciones y abarca, a su vez, la
totalidad de las empresas públicas de su territorio, subordinando a las empresas
privadas a una política general, porque no debe olvidarse que el Estado
es el más importante promotor de la economía nacional.n
Un examen amplio de nuestra organización administrativa federal y de
los grupos de trabajo de la iniciativa privada, nos revela la presencia de numerosas
instituciones, que tienen a su cargo el estímulo del desarrollo económico
y social de la República. En ellas nos encontramos con órganos de
diversa naturaleza, tales como asambleas, consejos de administración, consejos
técnicos, directores generales, directores ejecutivos, jefes de departamentos
especializados, de oficina, de sección y otras denominaciones.
6. LA ADMINISTRACIÓN PRIVADA Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Observemos cómo funciona el sector privado que forman los comerciantes,
industriales, profesionistas, etc. Un grupo de personas unen capitales y
esfuerzos, los ordenan y coordinan, para alcanzar los mejores resultados posibles.
Es la acción humana encaminada a lograr los rendimientos más útiles.
Actúan con un propósito de cooperación social cuando extienden su acción
en beneficio de sus trabajadores. Estamos en presencia de la administración
privada.
Veamos ahora cómo trabaja el sector público. Además de aquella labor,
su organización tiene metas más generales y desinteresadas y se encaminan
a la protección del interés general. La organización del Estado debe ser eficiente
y dar al público el servicio adecuado a las necesidades que satisfacen.
17 Para orientarse en las materias indicadas recomendamos las siguientes obras: E. N.
Gladden, Principi essenziali della pubblica amministrazione. Giuffre, ed. 1961, 1 v. 320 págs.
Frederick C. Mosher y Salvatore Cimmino, Ciencia de la Administración, Eds. Rialp, S. A.,
Madrid, 1961, 1 v. 577 págs. Rafael Bielsa, Ciencia de la Administración, Depalma, Ed.
Buenos Aires, 1955, 1 v. 622 págs. Leonard D. White, Introduction to the study of public
Administration, The-Macmillan Co. New York, Fourth ed, 1954, 1 v. 531 págs. Herbert
A. Simon, Donald W. Smithburg y Victor A. Thompson, Administración pública, Universidad
de Puerto Rico, 1956, 1 v. 55 págs. James Burham, The managerial reuolution, The
John Co. Inc, New York. M. Waline, DroitAdministratif, 9,!, ed., 1963, Sirey, pág. 1.
René Verdot, La notion d'acte d'administration en droit privé jrancais, Lib. Gen. de D.
et de Jur. París, 1963, 1 v. 302 págs. R. Entrena Cuesta, El concepto de administración
pública. Rev. Ad. Püb. núm. 32, mayo-agosto 1960, pág. 58. Pedro Muñoz Amaro, Introducción
a la administración pública, F. C. Ec. México, T. 1, pág. 44.

DERECHO ADMINISTRATIVO 81
Esa organización pública y la acción que desarrolla se denomina la adm inistración
publica.s»
En ambos casos esas organizaciones públicas y privadas, disponen de
una administración que une los esfuerzos humanos para lograr metas predeterminadas.
La administración en el sector privado y en el sector público
aparece como el conjunto de actividades ordenadas sistemáticamente para
realizar un propósito común. Se ha afirmado, con razón, que "esa facultad
de administración u organización es la más alta facultad de la mente humana".
(Adams Brooks.)
La administración es acción, servicio y seguridad, por consiguiente, en
cualquier grupo que se proponga realizar una determinada finalidad, surge
la necesidad de administrar, es decir, programar, realizar prácticamente, planificar,
resolver problemas de personal y otros análogos.
Hay principios que han brotado del campo de la actividad privada y
pasan más tarde al campo de la administración pública y viceversa. El Estado
reproduce muchas formas de la vida comercial e industrial creando
instituciones análogas a las privadas, de este modo se empeña en aplicar a
su propia organización pública, los mismos principios de la administración
privada.
Petróleos Mexicanos, los Ferrocarriles Nacionales, la Compañía Mexicana
de Luz y Fuerza Motriz, S. A., fueron empresas privadas que la ley nacionalizó
o mexicanizó. En general las empresas descentralizadas están sometidas
a un régimen de Derecho Público, aunque en sus relaciones con los
particulares se gobiernan, en algunos aspectos, por el Derecho Privado. En
las empresas de participación estatal el régimen es mixto, se gobiernan por
el Derecho Privado, salvo la intervención oficial en la integración de sus
Consejos, la intervención de las Secretarías o Departamentos a los que corresponda
el sector, que controlan y vigilan la acción de los organismos descentralizados
y empresas de participación estatal.
Sin embargo, debemos precavernos de hacer una equiparación total, pues
aun cuando guardan ciertas similitudes evidentes, la administración pública
se gobierna por principios de derecho público, en atención a los fines que
tiene a su cargo.
Las diferencias entre la administración pública y la administración privada
pueden precisarse en el sentido de que la institución privada persigue
un propósito de lucro y la satisfacción de un interés particular, en tanto
que la administración pública se justifica por los intereses generales que la
ley le confía. Mas ambas administraciones aspiran a propósitos semejantes
como la eficacia, el rendimiento y la productividad.t''
18 Roger Bonnard, Droit adm. 1955. Cap. VII. Sección 11.
19 Laureano López Rodó, Administración Pública y Administración Privada. Estudios
Jurídico-Sociales en homenaje al profesor Luis Legaz Lacambra. Universidad de Santiago
de Compostela, 1960, pág. 949.
11

82 ANDRÍo:S SERRA ROJAS
Otros aspectos importantes de diferenciación son los siguientes:
a) Hay tareas y controles que el Estado lleva a cabo exdusivamente con su
organización.
b) La tarea gubernamental es enorme, compleja, difícil y dominada por el interés
general, a través de la cual el Estado ejerce una acción tutelar.
e) La imparcialidad, desinterés y la equidad condicionan la conducta administrativa.
el) El gobierno es responsable ante el pueblo, de quien recibe los medios económicos
para su conservación, desarrollo y superación.
e) El Estado representa un poder inmenso de coacción.
f) La eficiencia, uniformidad y estabilidad de una entidad gubernamental no
debe medirse por sus ingresos y gastos, sino por la calidad e intensidad con
que se realicen los propósitos públicos,
El desarrollo del Estado moderno señala una aceren constante en los
asuntos que proverbialmente correspondían a la iniciativa privada. Las reuniones
de banqueros, industriales, comerciantes, los grupos políticos de oposición,
y aun la propia autocrítica del Gobierno significan una reclamación
insistente en contra de las intromisiones indebidas del Estado, para que li·
mite su acción a aquellos casos en que la iniciativa privada no quiera, no
pueda o resulte nociva o insuficiente su actividad, pero también los grupos
progresistas señalan la necesidad de mayores intervenciones del Estado, ante
el apremio de las grandes carencias nacionales.
La administración privada cada día es menos privada si se piensa que la
economía de un paés forma un todo de vinculación necesaria entre el Estado
y los particulares. La nacionalización del sistema bancario, de los transportes,
la industria siderúrgica, y otros renglones de la vida nacional, son
temas sujetos a la polémica, pero que cada día se acercan más a su publicización.
En nuestros días y abriéndose paso en la controversia universal, se
perfila la idea de una economía de organización, que comprende la totalidad
de la estructura social, democráticas ideas que por otra parte se mano
tienen alejadas de cualquier sistema radical.
7. CÓMO SE INTEGRA l.A ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL
Corresponde a la administración pública llevar a cabo, concreta, continua
y espontáneamente, la ejecución de las leyes administrativas que encierran
los fines de interés general y que se traducen en mandar como autoridad
y servir como administrador. De este modo atiende, en el estricto marco
de su competencia, a las grandes necesidades de nuestra sociedad, por medio
de una organización adecuada y con una actividad cada vez más intensa.
En principio los funcionarios de elección popular toman las decisiones
fundamentales, que han de desarrollar las autoridades administrativas: el Poder
Legislativo Federal emitiendo las leyes, como principios jurídicos generales;
y el Poder Ejecutivo Federal, auxiliado por los órganos supremos del

DERECHO ADMINISTRATIVO 83
gobierno, fijando la política general o dirección del Estado hacia sus metas
básicas y la ejecución de las leyes. Al Poder Judicial de la Federación le
incumbe la declaración del Derecho en las controversias que se le plantean.s?
El Poder Ejecutivo Federal y la administración pública se identifican en
muchos aspectos con la obra gubernamental, aunque hay casos de excepción
a esta regla.
Para darnos cuenta de la enorme significación del órgano administrativo,
debemos informar que sólo un pequeño porcentaje, no mayor del cinco por
ciento de la actividad total del Estado, corresponde a los otros Poderes y la
casi totalidad de esa labor a la función de gobierno y administración.
De acuerdo con el régimen del Estado Federal Mexicano, la administración
pública se desenvuelve en varias importantes administraciones, entre
ellas la administración pública federal, la de las entidades federativas y las
administrativas municipales.
La administración pública federal cumple sus funciones por medio de un
conjunto de órganos jurídicos centralizados, desconcentrados y paraestatales,
sujetos a normas jurídicas específicas en las cuales se precisa su organización,
su funcionamiento y sus medios de control, de acuerdo con la ley
orgánica de la Administración Pública Federal D. O. F., del 29 de diciembre
de 1976.
A estos órganos oficiales se unen las empresas privadas de interés general
y las demás entidades que cooperan en la realización de una finalidad
pública.
Entre los órganos centralizados se cuenta a las Secretarías de Estado, a
los departamentos administrativos y a las demás entidades a las que haremos
referencia más adelante. Personas públicas, autoridades administrativas
y los servidores públicos forman la estructura de la organización administrativa,
artículos 10 y siguientes de la ley citada.
Los órganos desconcentrados se sitúan en el régimen de la centralización
administrativa y se caracterizan por estar dotados de ciertas facultades exclusivas
que les permiten un mejor desenvolvimiento, sin romper totalmente
los vínculos de la jerarquía administrativa, artículo 17 de la ley citada.
Los órganos paraestatales mantienen un régimen jurídico especial que
les permite actuar con determinada autonomía orgánica y técnica, manteniendo
con el poder central las estrictas relaciones de control referidas a la
política general, económica y administrativa del Estado, artículos 45 y siguientes
de la ley citada.
:''0 José María Boquera Olivero "Derecho administrativo", vol. 1, pág. 76, I. de Ad.
local afirma: "La ciencia de la administración, al menos desde la perspectiva del Derecho
administrativo, es el conjunto de conocimientos relativos a la organización de las colectividades
humanas superiores y como tal guarda con aquél unas relaciones que vamos a
examinar. El análisis histórico de estas relaciones nos ayudara a precisar el contenido
de la Ciencia de la Administración."

84 ANDR{S SERRA ROJAS
8. Los ELEMENTOS DE LA ADMINISTRAC¡Ó:\' PÚBLICA y EL DERECHO
ADMI:\'ISTRATIVO
El punto de partida para analizar el conjunto operativo de la administración
pública se apoya en esta consideración: la aclministración pública es
un conjunto de meclios de acción. Esta actividad no puede confundirse con
la actividad política o teleológica. A este respecto Wilson nos dice que la
administración pública concierne a la acción o sea al aspecto operativo del
Gobierno.
El profesor Escoube, en su obra, contesta a la pregunta de cuáles son los elementos
de que dispone la administración para lograr su finalidad, 'diciendo que
estos elementos son de cuatro clases:
a) Estructuras, b) Procedimientos, e) De material, y d) De personas.
a) M ortología de la administración o estudio de las estructuras gubernamentales.
Para explicar por qué la administración pública es un conjunto de estructuras
o de organizaciones, es suficiente revisar el Presupuesto anual de Egresos de la
Federación y observar las numerosas dependencias a quienes se encarga la realización
de los fines públicos.
Entre las oficinas mayores están las Secretarías, Departamentos administrativos,
Oficialías Mayores y las Direcciones Generales y otros organismos cuyo estudio jurídico
haremos más adelante. La complejidad de los problemas modernos exige la
especialización continua. Obsérvese la ley de secretarías y departamentos, y otras
que han sufrido modificaciones.
En algunos Estados esta especialización se ha intensificado como en el caso de
la Unión Soviética en donde funcionan numerosas secretarías de Estado, dedicadas
a asuntos muy diversos.é-
En otros países -como los Estados Unidos de Norteamérica- la especialización
no ha multiplicado las secretarías, sino que se han creado numerosas Commissions
o dependencias de naturaleza variada, a quienes se encarga de asuntos o materias
muy especializadas, como la Comisión del Valle de Tennessee y otras instituciones
semejantes.
b) La dinámica de la administración.
El segundo de los elementos de la administración son los procedimientos administrativos.
"Por estas palabras: procedimientos administrativos, hay que entender
no los actos cumplidos por la administración pública para lograr sus objetivos, sino
las normas jurídicas a las cuales las actividades administrativas deben ajustarse:'
El problema que se plantea es el siguiente: ¿Puede o debe la administración actuar
de acuerdo con las mismas normas jurídicas que los particulares o una empresa
privada? Puede o debe contrariamente, y por razón de las tareas de interés general
que recibe la administración pública y, por razón que ésta constituye el instru-
21 Art. 77 reformado de la Constitución de la Unión de Repúblicas Socialistas, enumera
los Ministerios de toda la Unión o ministerios fedeales. El Art, 78 indica los
Ministerios de la Unión y de las Repúblicas, o ministerios republicanos federales.

DERECHO ADMINISTRATIVO 85
mento con que debe realizarse la política del gobierno, el armazón y la maquinaria
del Estado, ¿puede o debe la administración pública emplear procedimientos que
le sean propios y muchas veces totalmente distintos de los procedimientos inherentes
al derecho privado? 22
La respuesta ha sido diferente en los países latinos y en los países sajones. Los
latinos, con un criterio legalista, han elaborado un derecho administrativo que ha
construido sus propias instituciones jurídicas colocándose diametralmente opuesto
al derecho privado. Toda referencia al derecho privado es o una necesidad o un
elemento que distrae o aparta el advenimiento del principio administrativo guiado
por el interés general. En los países sajones, con un interés pragmatista y empirista.
las personas en general tienen la misma ley y ocurren ante los mismos jueces. La
tendencia moderna en estos países que van desarrollando un nuevo derecho administrativo,
"es que empiezan a experimentar la necesidad de regular sus servicios
públicos de conformidad con normas específicas, muy distintas de las que regulan
las actividades privadas".
e) Instalaciones materiales y equipos.
Los procedimientos mecánico científicos se han desarrollado extraordinariamente
en algunos países. simplificando las labores de la administración y haciendo más
eficiente el servicio. El servicio de correos de los Estados Unidos dispone de máquinas
que reciben y seleccionan varios millones de piezas de correspondencia que
circulan diariamente. Las máquinas electrónicas que emplean en la contabilidad
pública y colaboran en el pago de sueldos de los funcionarios y empleados, facilitan
enormemente esta tarea. Además, se inicia la era de las actividades comerciales e
industriales del Estado, adaptando los mismos métodos y experiencias de la iniciativa
privada.
d) El factor humano o sicología de la conducta administrativa.
Los autores sobre temas de administración pública coinciden en que el factor
humano, es el más importante de sus elementos. "Las estructuras, los procedimientos.
las instalaciones materiales, todo a pesar de ser importante no es más que una
especie de arsenal, un conjunto de herramientas que valen lo que valen los hombres
encargados de emplearlas. El valor y la eficiencia de los servicios públicos dependen
principalmente en todos los campos de la capacidad técnica y de la conciencia profesional
de los empleados públicos. La verdadera administración, la administración
concreta se hace con hombres, para hombres y por hombres. Ninguna consideración
supuesta científica, ninguna teoría abstracta de la administración pública, debe en
ningún instante hacer olvidar este axioma básico y fundamental: el factor humano
siempre predomina en el desarrollo de todas las labores administrativas." 23
22 Pierre Escoubc, Introducción a la Administración Pública. 1954. Ese. Supo de Administración
Pública. América Central.
2:l Antonio Garda Valencia, Las relaciones /¡umllnaJ en la Administracion Pública
Mexicana. Edit. Porrúa. 19.58, 1 V., 40 págs. E. S. Redford. Public Administration and
IJOlicy [ormation, Austin Univcrsity of Texas Press. 1958. 1 Y., 319 págs. James D. Monney.
Principios de organización. Inst. de Est. PoI. Madrid, 1958. 1 V., 541 págs. Terry.
Principies o] management. Irwin. New York. Lanham. [om Inualuation, McGraw Hill.
New York. Eduard C. Bnrsk. El factor humano en la dirección de empresas. Edit. Bi·
hliográfica Argentina. Buenos Aires, 1%6. 1 v., 345 págs.

88 ANDRÉS SERRA ROJAS
ta por alcanzar es la siguiente: actuar de tal manera que no se pierda la verdadera
naturaleza "humana" del hombre como un ser social, y las instituciones
públicas se fijen los objetivos necesarios para mantenerlas al servicio
de la comunidad.
La doctrina administrativa reconoce diversos objetivos esenciales de la administración
pública que se refiere a los conceptos siguientes:
a) Funcionamiento técnico de las entidades públicas, o sea, cuáles son las estructuras
gubernamentales que permiten la realización de los [ines p!lblicos. 26 Cada
día son más complejos los cuadros de organización de la administración pública y
su influencia es necesaria para el mantenimiento y desarrollo de las grandes entidades
laborales, culturales, comerciales e industriales del mundo moderno.
b) Determinación del comportamiento de los agentes de la administración. La
psicología de la conducta administrativa nos permite conocer y remediar la actuación
regular o irregular de los funcionarios y empleados al servicio del Estado. 27
c) El presupuesto como programa de la administración, ha llegado a adquirir
una influencia decisiva, tanto en la determinación de su contenido, como en las
actividades concretas del gobierno, para ser eficaces y proporcionar al público un
servicio adecuado.se
d) La responsabilidad social de gobernantes y gobernados, para Iograr como aspiración
ideal, la integración y actuación de un todo orgánico, basados en deberes
y obligaciones, coordinados y ordenados en propósitos de elevada convivencia. El
campo de las relaciones públicas ha adquirido una importancia definitiva para la
debida comprensión de la acción estatal, tan igualmente necesaria en las actividades
privadas para un entendimiento claro y comprensivo entre las empresas, sus clientes
y sus trabajadores.
e) Precisar la importancia del administrador en sus relaciones con los órganos
que tienen a su cargo la fijación de la política general del país.
El progreso de esta materia ha trascendido del círculo de la propia administración
dedicada a mejorarse con nuevas técnicas, al campo de los propios
administrados a quienes es necesario educar en sus relaciones privadas
y, principalmente, en sus relaciones con la misma administración,
Un administrador requiere el perfeccionamiento ele sus propios medios
culturales y una comprensión definida de su conducta. Hemos podido observar
en los últimos años una tendencia de los profesionistas a ampliar el
26 Roberto Chcllct Osantc, Organización administrativa y política de la República
Mexicana. México, 1955. José Mijares Palencia, El Gobierno mexicano, su organización
y funcionamiento. México, 1936. Lucio Mendieta y Núñez. La administración pública
en México, 1942.
27 Wilfiarn G. Torpey, Public Pcrs O 1111el man agement, Van Nostrand, Co. Inc. New
York, 1953. 1 vol.. 431 p;ígs.
28 Roberto Sanrillán López y Aniceto Rosas Figueroa, T'eoria General de las Finallza5
[ncblicas y el caso de México, lJNAM. Ese. Na!. de Economía, 1962, 1 V., 304 págs.
Dwight Waklo, Teoría polltica de la Adminisfm('Íón Pública. El Estado Administrativo.
Ed. TeCHOS, S. A. Madrid, 1960, Iv., 338 págs. J. Gascón Hernández, Los fines
de la administración. Reo, de Arl. Púb, lEPo Madrid, núm. 11. Mayo-agosto, pág. 33.

90 ANDRi:s SERRA ROJAS
dirigida acción. El cuerpo electoral, que es el que influye en la selección de
los funcionarios que tienen a su cargo la dirección y responsabilidad de una
nación y también el apoyar las ideas políticas que ellos preconizan, principalmente
a través de los partidos políticos. Lo anterior quiere expresar que
al Gobierno le corresponde una tarea de preparación, encauzución, educación
política y dirección de la política nacional.s"
En los países subdesarrollados económica y políticamente ante el desinterés,
apatía o ignorancia de los electores, el gobierno asume la dirección
de la política general, eliminando toda intervención ciudadana, como no
sea para llenar un expediente electoral. En los países de experiencia política,
de masas educadas en el ejercicio de sus derechos cívicos, los grupOS
antagónicos a la política gubernamental, actúan con entera libertad.
La sociedad es el punto de partida con sus necesidades, carencias e ideales,
ella demanda medíos políticos para que pueda ser debidamente atendida.
El Estado, a través de sus órganos, recoge estas inquietudes y las
transforma en leyes, planes y medios administrativos. Los fines sociales se
realizan en etapas diversas: primero, como un anhelo de lograr que sus intereses
sean convenientemente planteados y analizados; segundo, que logren impresionar
al Estado para que asuma la responsabilidad de la atención de ellos.
Estamos en presencia de un proceso complejo que se determina de acuerdo
con las condiciones propias de cada Estado. Ello nos lleva al análisis de
la situación real de una comunidad y su proyección hacia el Estado. En
otros aspectos es el Estado el que se proyecta sobre una comunidad.
¿Qué papel desempeña el administrador en la formación de la política
general de un Estado? Dos opiniones debemos considerar respecto de las
relaciones entre la política y la administración.
Un criterio clásico, representado por Woodrow Wilson, que afirma en forma
contundente: "La administración está fuera de la esfera propia de la política."
Las cuestiones administrativas no son cuestiones políticas. Aunque la política fija las
tareas de la administración pública, ésta es la ejecución detallada y sistemática del
derecho público. Toda aplicación particular de la ley general es un acto de administración.
Ésta no es una distinción entre voluntad y acto correspondiente, porque
el administrador debe tener y tiene una voluntad propia en la selección de meclios
para efectuar su trabajo. La distinción es entre planes generales y medios específicos. ao
El criterio moderno afirma la relación estrecha entre la administración
y la política y sostiene que la administración pública es un conocimiento
político definido. Por supuesto en las ideas del profesor Wilson se percibe
2!l Estas ideas que diferencian al Gobierno de la administración se encuentran bien
expresadas en el artículo 20 de la Constitución Francesa vigente que ordena: "El Gobierno
determina y dirige la política de la nación, dispone de los servicios administrativos
y de la fuerza armada. Es responsable ante el Parlamento en las condiciones y con arreglo
a los procedimientos señalados en los artículos 49 y 50."
30 Woodrow Wilson, The study o] Administration, Political Scíence Quarterly. I1,
1887, págs. 197-222.

DERECHO ADMINISTRATIVO 91
que lo que él eritrea es la intromisión de la política práctica en la vida
administrativa.s!
La política no es sólo una actividad encaminada a la integración de los órga­
1l0S del poder público, principalmente los representativos. El concepto moderno de
política se ha extendido considerablemente hasta llegar a comprender "la suma
de aquellos procesos sociales en base a los cuales las necesidades, instancias, deseos,
nuevos ideales de toda o parte de la colectividad se forman, se discuten, se deciden
o se transmiten a la administración pública para la acción de competencia de esta
última". (Mosher y Cimmino, Ciencia de la Adm., pág. 131.)
En una organización democrática la política debe afluir de abajo hacia
arriba a los cuadros gubernamentales para que éstos realicen las aspiraciones
sociales. En el Estado moderno éste asume la dirección general de la
política, procurando apoyarse en procesos de opinión pública. El poder público
contempla las inquietudes de una sociedad y de acuerdo con su propia
política las coordina y encauza para convertirlas en tareas gubernamentales.
Como la política se hace principalmente en las altas esferas gubernamentales,
ésta requiere de todas maneras de tácticas, técnicas y procedimientos
adecuados para despertar el interés de una comunidad. Una ley atentatoria,
una política financiera perjudicial, encuentran la resistencia de los
administrados, por ello las medidas de gobierno que significan cambios radicales
de una administración requieren de una preparación cuidadosa de la
opinión pública. El Poder Ejecutivo Federal tiene a su cargo dos funciones
importantes: 1. La función administrativa y, II. La función gubernamental.
Estas dos funciones están estrechamente vinculadas.
A la función política se la ha llamado función de gobierno y se hace con
referencia a una actividad discrecional del Estado encaminada a la realización
de sus fines, orientando a la acción administrativa y particular.
La función de gobernar debe considerarse en su conjunto y unidad, pues
se refiere a una actividad gubernamental que sirve de orientación o de guía
a quienes tienen relación con el poder público.
El gobierno se constituye con todos los órganos directores encargados del
manejo de los negocios públicos. La libre iniciativa significa la posibilidad
de señalar discrecionalmente el camino a seguir en el derrotero de los asuntos
oficiales, en tanto que la administración pública se subordina a esta
acción política y al orden de legalidad.s>
31 Emmcttc S. Rcdford y otros autores, "Public Administration and Policy Forrnation".
Austin Universitv Press, 1956, 1 V., 319 págs. F. Murillo, "Administración Política". Reo.
de Ad, Púb, IEP. Madrid, núm. 6, sep.-dic. 1951, pág, 89. J. Meynaud, L'elaboration de la
politique áconomique, Aix en Provence, 1959. Mi llct, Gouernment ami Public Admillistration
, S. Royo Villanova, "La administración y la política", Reo, de Ad, Púb, IEP,
núm. lO, enero-abril, 1953, pág. 11. J. Meynaud, Technocratie el politique. Laussanne, 1960.
32 "Las cuestiones llamadas 'administrativas', de cómo organizar y metodizar las funciones
de la planificación, necesariamente han de estar subordinadas a las decisiones políticas".
Pedro Muñoz Amaro, Introducción a la administración púbtica. FCE, pág. 31.
...

92 ANDRÉS SERRA ROJAS
La administración pública y la función que le corresponde, que es la
función administrativa, tiene a su cargo la satisfacción de las necesidades
públicas, siempre en el marco que le fija el derecho.
El constante intervencionismo de Estado domina los aspectos principales
de la vida moderna y asume responsabilidades que afectan vitalmente
a la sociedad. Ningún acto de la vida privada deja, por una u otra causa,
de verse afectado por las decisiones gubernamentales y en particular por su
acción política, que en forma directa y activa afecta toda la vida social.
12. DIVERSAS FORMAS QUE REVISTE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL
La acción de la administración pública es muy variada e intensa y se
puede considerar desde diferentes aspectos.
En primer término aludimos a la administración activa y a la administración
contenciosa. La administración activa nos pone en presencia con una
organización oficial encaminada a realizar, decidir y ejecutar en forma concreta
y práctica, los fines del Estado contenidos en la legislación. Es la
función normal del Poder Ejecutivo subordinada al orden jurídico.
La administración contenciosa supone la alteración de ese orden jurídico,
sea por la propia administración lesionando los derechos privados, sea
por la actividad de los particulares lesionando el interés general.
Durante largo tiempo dominó el criterio de que la administración activa
no podía ser al mismo tiempo juez de sus propios actos, por no reconocérsele
la suficiente independencia para enmendar las violaciones legales. Los
tribunales judiciales, siguiendo el principio de la división de poderes, se
situaron frente a la administración para obligarla al restablecimiento del
orden jurídico.
Con una notoria desconfianza al poder judicial, y por una mayor eficacia
técnica, se crearon los tribunales administrativos de justicia retenida, que
se limitan a proponer una decisión a la autoridad administrativa y con una
mayor amplitud, los tribunales administrativos de justicia delegada en la
que actúan como verdaderos jueces. De esta manera se entregaron los asuntos
administrativos litigiosos a dos jurisdicciones diferentes: la del Poder
Judicial y la de los Tribunales administrativos.
En segundo lugar nos referiremos a la administración directa y a la ad­
111 inistracián indirecta. La administración directa es la que se ejerce directamente
por los árganos del Estado y se rige por normas de derecho público;
en tanto que la administración indirecta es la que se ejerce por otros
entes que pueden ser públicos y privados y se regulan por disposiciones de
derecho privado. Los organismos paraestatales forman un tema importante
del Derecho administrativo, como veremos en capítulos especiales.
En tercer término mencionamos a la administración reglada y a la administración
discrecional. La administración reglada es una actividad totalmente
subordinada a la ley siguiendo el principio del Estado de Derecho y

DERECHO ADMINISTRATIVO 93
del mandato de que el funcionario no puede realizar otros actos que no
sean los permitidos en la ley. En la administración discrecional la ley permite
al funcionario un margen amplio para determinar las posibilidades
de su actuación seleccionando su forma de actuar.
Además de estas formas de administración, la doctrina señala la administración
interna, que es la que se realiza por sus propios órganos, y la
administración externa es la que se realiza por terceros vinculados a la administración,
a través de los actos administrativos.
Se alude también a la administración consultiva que se manifiesta en
opiniones técnicas y la administración de control o contralor, para comprobar
la legitimidad de los actos que le atañen. Más adelante aludiremos a
la administración centralizada, desconcentrada y descentralizada.
Aunque consideramos en forma unitaria el estudio de la administración
pública, debemos precisar, que en nuestro país, como en otros, se han originado
diversas formas especializadas de administración, tales como: la administración
de las finanzas, la administración militar, la administración de
la educación pública, la administración vial y otras, que no son sino aspectos
básicos de la actividad administrativa."
13. IMPORTANCIA DEL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN P{JBLICA
El Estado democrático federal y representativo moderno, atraviesa en la
actualidad por una de las más tremendas transformaciones de su historia.
Esta institución realiza sus fines y se justifica con una organización idónea,
es decir, una administración técnicamente eficiente, éticamente encauzada y
apoyada en una definida y justa política social.
"Las características futuras de la administración, serán ciertamente diferentes
a las de la administración de hoy." Refiriéndose a la nueva administración que
reclama el porvenir dice: "Se puede definir el sentido de esta evolución afirmando
que tendemos hacia una administración de la programación, una administración de
participación y una administración de liberación y de promoción social." Laureano
López Rodó. Un regard uers l'aoenir; l'administration nouoelle. Revue Int. de
science adrninistrative, 1969, pp. 107-110.
33 Juan de Soto, Grands services publics et entreprises nationales. Ed. Montchrestien.
A. Guaita, La administración militar. Rev. Ad. Púb. IEPs. Madrid, núm. 7, enero-abril
1962, pág. lOS.
H. Puget, La modernisation des instruments de travail et des méthodes dans les administrations
publiques. Armand Colin, 1948.
El Gobierno Federal ha centralizado la mayor parte de las actividades del Estado,
sin preocuparse por mejorar las técnicas administrativas, es esta la explicación del atraso
de los sistemas de acción de las entidades federativas. La experiencia de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público al reorganizar el sistema tributario federal, se está llevando
en la actualidad en algunas entidades como forma de colaboración, ha visto aumentar
los ingresos y eliminados los obstáculos, sin radicales reformas impositivas. Esto mismo
podría ensayarse en otros órdenes de la administración pública.

96 ANDRÉS SERRA ROJAS
una superestructura, un instrumento de coacción de una clase social poseedora
de los instrumentos de dominación que en esa forma asegura un régimen de
privilegio. En la etapa de transición, señala el advenimiento de un sistema
comunista, el cual asume la tarea de transformar y aniquilar la estructura
de la administración clásica. De este modo el aparato represivo del capitalismo
estará en manos de las comunas, que darán la nueva fisonomía de la
organización social.
Es difícil imaginarse las inmensas poblaciones del futuro sometidas a un
régimen de dispersión social. Las necesidades colectivas son cada día más
numerosas y mayores y requieren de una acción unificadora que se logre
por medio de la organización administrativa.
La administración pública -como una institución superior que comprende
a las numerosas instituciones- es un producto social, configurado
en el devenir histórico, no para servir a una clase dominante, sino para
cooperar a la realización del bienestar humano con todos sus elementos. El
derecho en el transcurso de su evolución ampara determinados privilegios
y mantiene situaciones que se consideran injustas, pero un nuevo derecho se
abre paso en el mundo asegurando los derechos humanos y los derechos
sociales. Hacer las leyes y ejecutarlas es una tarea humana, sujeta a errores
y diferencias, que deben ser corregidas aprovechando la experiencia de las
ciencias, las técnicas y las artes, que estudian las realizaciones y motivaciones
sociales.s?
Una tarea de proporciones tan notables, está sujeta a las sucesivas transformaciones
administrativas, las cuales se encomiendan a los servidores del
Estado, principalmente a los técnicos de la administración -o a los administradores
privados, con capacidad suficiente- para decidir o ejecutar materias
de interés social, y a quienes no se debe improvisar en tales funciones
con demérito del servicio, pues es necesario mantenerlos en un constante
entrenamiento.s?
36 Es suficiente señalar la "Declaración de los derechos del hombre", adoptada por
la Asamblea General de las Naciones Unidas ellO de diciembre de 1948 en el Palais
de Chaillot en París. Jacques Maritain aseguró "que no se necesita ser marxista para
reconocer los nuevos derechos, cual suele decirse, los derechos económicos y sociales".
Pero éste es un primer paso que abre nuevas posibilidades en el campo del derecho internacional,
constitucional y administrativo y esperamos no se repita la admonición del notable
filósofo: "La función de la palabra ha sido de tal guisa perventida, se han hecho
mentir en tal forma las palabras más verídicas, que ya son insuficientes las declaraciones
más. hermosas y solemnes para devolverles a los pueblos su fe en los derechos del hombre."
Los derechos del hombre. Estudios y comentarios en tomo a la nueva declaración
universal. F. C. Ec, México, pág. 22.
37 Hay una patología administrativa originada por vicios, insuficiencias o errores de
actuación. Junto a la Administración regular o numeraria se ha creado una administración
supernumeraria, que no ofrece ninguna garantía, aunque recientemente se le ha incorporado
al régimen del Estatuto de la función pública. El Gobierno debe procurar que
estos empleados supernumerarios lleguen al servicio a través de severas pruebas selectivas
y no por razones de amistad o conveniencia. Una tercera administración es la administración
descentralizada que es objeto de frecuentes críticas por la falta de un control
gubernamental efectivo. .

100 ANDRÉS SERRA ROJAS
con los serViCIOS que prestan, no son estimadas como servicios públicos,
pero son reglamentadas por el poder público principalmente en ejercicio
del poder de policía.v
La administración pública es una organización cuya actividad se encamina
a la satisfacción de las necesidades colectivas principalmente en la
forma de servicios públicos o mediante órdenes dirigidas a que se cumplan
los fines del Estado. Sin embargo, es a los particulares a los que incumbe
la parte más importante y general de esa obra social, siendo menor el campo
de acción del poder público en el actual Estado democrático, que toma
en cuenta factores sociales diversos para asumir la responsabilidad de
ellos en la forma de servicio público o de otras actividades administrativas.
La intervención del Estad; es de vital importancia, en la satisfacción de
las necesidades de alimentación, medicinas, alojamiento, agua potable, vestido
y otras más. Desde fines del siglo XIX, se acentuó la conveniencia de
regular los servicios públicos, y se fijaron normas para su organización, aunque
sin una teoría que los definiera con claridad. La administración como
sujeto de prestaciones en bienes y servicios al público ha ido extendiendo
su campo de acción.s
Desde aquella época el Estado, como poder público y en uso de su soberanía,
dividió sus actos, en actos de autoridad y actos de gestión por
medio de los primeros mandaba, en los segundos actuaba como simple particular.
Al irse marcando la creciente intervención del Estado, no se concretó
a mandar, es decir, dar órdenes, sino que asumió en forma directa y reglamentada
la responsabilidad de proporcionar bienes y ciertos servicios a los
administrados; se llamó a esta actividad "servicio público" por su doble carácter:
satisfacer una necesidad colectiva y estar atendida por el propio
Estado."
El Estado se interesó en esas necesidades sociales, mal atendidas u olvidadas
por los particulares, o que reclamaban la intervención oficial. De
este modo el Estado vigiló, otorgó subsidios, prerrogativas, creó instituciones,
primero particulares y luego públicas, hasta que finalmente, las atendió
directamente, con los problemas inherentes a esta intervención.
El mundo de las invenciones complicó la vida social, y el poder público
;: "Por nuestra parte, nosotros insistimos en pensar que la noción de servicio público,
si ella no puede desempeñar en derecho administrativo un papel exclusivo, permanece
como el más importante de los datos susceptibles de servir a la construcción científica
del derecho administrativo, a la vez que criterio de aplicación del derecho administrativo
y de la competencia de la jurisdicción administrativa, en cuanto que por otra parte como
lugar de encuentro y de enlace de las principales nociones técnicas del derecho administrativo
(acto administrativo, contrato administrativo, etc.) .' André de Laubadere. ob.
cit., 1963, L. G. D. J. Troisiéme Ed., pág. 51, París.
4 El liberalismo siempre se mostró reacio a toda intervención del Estado, guhíndose
los particulares, "por el interés particular".
Véase, por 10 que a México se refiere la obra de: Jesús Reyes Heroles, El liberalismo
mexicano, 3 vols. Imprenta Universitaria. México.
[, Jacques Cadar, !-('S triburlaux [udiciaires et la notiorl de seroice public, Recueil
Sírey, 1954. París.

DERECHO ADMINISTRATIVO 101
se VIO obligado, ante el reclamo de nuevas ideas sociales, a abandonar su
posición de un poder que manda, para convertirse en un poder de garantía,
servicio y seguridad. El moderno derecho administrativo justifica el valor
del Estado por los fines que atiende. Dice a este propósito Jellinek: 6 "El
aumento de la civilización tiene como consecuencia para el individuo aumentar
las posibilidades de su acción. Los ferrocarriles y la máquina de vapor
han aumentado de una manera increíble la libertad de movimiento de un
lugar a otro. Los poderosos medios educativos que el Estado y las asociaciones
de todas clases ofrecen para que todos los hombres se sirvan de ellos
libremente, han servido para extender el saber y el poder de innumerable
personal. De este modo se abren constantemente nuevos territorios a la libertad,
y a su vez a lo que va unida siempre a ella, a la actividad del Estado,
la cual se propone en no escasa medida la regulación y la protección
de tal libertad; el círculo de acción del Estado y del individuo crecen, y el
resultado de la historia es, no sólo una unión progresiva entre los hombres,
sino también una progresiva disolución entre sus lazos."
En el liberalismo del siglo pasado los servicios debían de atenderse por
los particulares. El Estado no tenía por qué intervenir destruyendo el orden
construido y asegurado por la fuerza del interés privado."
El derecho administrativo actual en el Estado democrático, exige un régimen
complejo de servicios públicos. La noción de servicio público ofrece
dificultades en su definición, en aquellas actividades económicas reguladas
por el derecho privado y por el derecho público. Son instituciones administrativas
en transición que van definiendo su estructura hasta que el Estado
se encargue exclusivamente de su mantenimiento.s
2. LA FUNCIÓN PÚBLICA Y EL SERVICIO PÚBLICO
Las actividades públicas -llamadas por algunos autores funciones públicas-,
son servicios de los cuales no puede prescindir una sociedad, como
la justicia, la defensa nacional, la policía, los transportes, la actividad educativa
y económica del Estado, el crédito público y otras.?
Los conceptos de función pública y de servicio público, deben diferenciarse,
aunque guardan una estrecha relación.
Incorporar la satisfacción de una necesidad general a la acción del poder
público, es organizar jurídicamente una nueva tarea del poder del Estado.
6 G. Jellinek, Teoría General del Estado, T. 1, pág. 320.
7 Lenz, Gilbert Gillespie, Enjotcements 01 the ordes 01 state public seroice Commisiono
1940. Univ. of GlI.
8 Ofrece experiencias muy importantes el establecimiento de nuevos servicios públicos
en aquellos Estados que al asumir su soberanía carecían de ellos. Véase la obra
de Younger Kenneth, The public service in llew States. Oxford Uníversity Press. 1960.
1 vol. 114 págs.
9 M. J. Jean Rivas. "Recientes tendencias en el desarrollo de la función pública."
Rev. Ad. Púb. I.E.P., Madrid, núm. 23, mayo-agosto de 1957, pág. 65.

102 ANDRt:S SI,RRA ROJAS
Como hemos indicado el Estado tiene fines fundamentales q ue realizar.
Las funciones del Estado son los medios a través de los cuales se realizan
esos fines.
Esas funciones son las siguientes: a) La función legislativa, que es la
función creadora del orden jurídico federal, se manifiesta en el acto regla;
b) la función administrativa que es la función por la cual el Estado realiza
actos jurídicos, concretos o particulares, se manifiesta en el acto administrativo;
e) la función jurisdiccional por la cual el Estado declara el Derecho, se
manifiesta en la sentencia.
Las funciones del Estado no son servicios públicos, sino estructuras del poder
público. Diez afirma "que la función es un concepto institucional mientras que
el servicio público actualiza y materializa la función." El propio autor agrega:
"Podemos decir, en resumen, que en la actividad de la administración es posible
distinguir la función pública del servicio público. Mientras en la actividad del
Estado, la legislación y la justicia se caracterizan siempre por ser el ejercicio de una
función pública, la actividad administrativa comprende, además del ejercicio de la
función pública, el de los servicios públicos. Es necesario limitar el concepto de
servicio público solamente a aspectos de la actividad administrativa y contraponerle
el concepto de función pública como forma superior de manifestación de
la misma actividad." 10
Sin embargo, la doctrina administrativa se cuida de extender el concepto
de función a otras actividades del Estado, por lo cual no podemos hablar de
una función de policía, una función de la actividad financiera del Estado
o una función de defensa nacional. Autores como Jean de Soto aluden a los
servicios públicos de defensa, los servicios sociales y los servicios públicos
cul turales.t!
En cuanto al régimen de policía, que ha adquirido una notable impor-·
tancia en el derecho administrativo actual, remitimos al capítulo respectivo
de esta obra.
3. CONCEPTO DE SERVICIO PÚBLICO
La noción contemporánea de servicio público comprende una parte de la
actividad de la administración pública y se realiza en limitados aspectos
de los otros poderes. La podemos concretar en los términos siguientes:
El servicio público es una actividad técnica, directa o indirecta, de la
administración pública activa o autorizada a los particulares, que ha sido
creada y controlada para asegurar -de una manera permanente, regular,
continua y sin propósitos de lucro-, la satisfacción de una necesidad colectiva
de interés general, sujeta a un régimen especial de derecho público. 1 ::!
10 Manuel M. Diez, ob, cit. T. 111, pág. 187.
11 Jean de Soto, Grands scroices publics el entreprises nationales, pág. 203 Y ss,
12 "Si la noción de servicio público no es la manifestación única de la vida estática,
ella es sin embargo, el problema central de la vida administrativa," Louis Rolland.

DERECHO ADMINISTRATIVO 103
Debemos precisar, que la concesión de un servicio público a los particulares
establece un régimen en transición, que no debe desvirtuar la verdadera
naturaleza del servicio público. La teoría administrativa no vacila en adoptal'
un régimen de derecho privado en las relaciones del concesionario con
otros particulares, que de ninguna manera debe aceptarse para regular las
relaciones entre el concesionario y el poder público y principalmente en lo
que atañe a la estructura del servicio. Por vía de ejemplo, el régimen de tarifas
corresponde a un régimen de derecho público.w
Los autores convienen en las dificultades que se presentan para definir
suficientemente la noción de servicio público.w Una definición rigurosa y
unánimemente admitida, dice de Corail, no ha sido dada de esta nocián.í"
Para caracterizar al servicio público se hace referencia a los criterios siguientes:
a) A un criterio orgánico que designa a la organización pública, es elecir,
al conjunto de órganos y medios de que provee a la misma, para el
cumplimiento de sus cometidos;
b) A un criterio material, que hace referencia a la actividad de interés
general que la administración pública tiene a su cargo.
c) A un criterio jurídico que afirma que hay servicio público cuando
esa actividad está sometida a un régimen jurídico especial, que en principio
es derogatorio del derecho privado. El mismo régimen señala las excepciones
a este principio;
d) A un criterio técnico que se refiere al servicio público como medio
para satisfacer las necesidades sociales.
Aunque ha veniclo predominando el criterio material, los otros son aludidos
para formar un criterio más general de la noción de servicio público.'?
Crear un servicio público, dice Duez, expresa que la atención de una
necesidacl reconocida de interés general será satisfecha en lo sucesivo, por
13 Qué debe entenderse por servicio público. Peculado. Sem, [uil, Fed, 6' ép, Primera
Sala. T. 21, pág. 1442. "En ocasiones el Estado está impedido por lo complejo de
sus funciones, para atender directamente ciertos servicios públicos que le son propios
en razón de sus atribucíones, lo que justifica que intervenga creando organismos deseentralizados,
manejados generalmente por particulares, a los que encomienda determinados
servicios públicos."
14 Alvarez Cendín Sabino, "El servicio público. Su teoría jurídico-administrativa".
1, de Est Polo MCMXLIV. 1 V., 227 págs.
John D. Millet, Management in the public seruice. The, quest for efectivo pcríormanee.
Mac Craw Hill Brook Co., New York, 1954. 1 v., 417 p;ígs.
Benjamín Villegas Basabilbaso, Derecho administrativo. T. III. 'I'ip. Ed. Arg. Buenos
Aires, 1951, pág. 5.
15 Cabino Fraga, ob . cit., 10'1- ed. Pág. 22 nos dice: "Resumiendo todos los elementos
expuestos se puede definir el servicio público como una actividad destinada a satisfacer
una necesidad colectiva de carácter material, económica o cultural, mediante prestaciones
concretas o individualizadas sujetas a un régimen jurídico que les imponga
adecuación, regularidad y uniformidad." Esta definición fue abandonada por su autor.
141,1 ed., pág. 22.
16 Véase sobre esle importante lema la obra de Umberto Pototschnig, 1 pubblici servizi.
Padova. Ed, Milani, 1964, 1 v., 469 págs.

DERECHO ADMINISTRATIVO 105
configuración doctrinal, aunque ellos varían con frecuencia de acuerdo con
sus respectivas opiniones.t"
Generalidad: todos los habitantes tienen derecho a usar de los servicios
públicos de acuerdo con las normas que los rigen, es decir, de acuerdo con
su forma, condiciones y limitaciones al mismo.
Uniformidad o igualdad: todos los habitantes tienen derecho a prestaciones
en igualdad de condiciones, si cumplen con los requisitos determinados
por la ley.
Continuidad: el servicio no debe interrumpirse. El artículo 123 apartado
A, fracción XVIII exige que en los servicios públicos será obligatorio
para los trabajadores dar aviso con diez días de anticipación a la Junta de
Conciliación y Arbitraje de la fecha señalada para la suspensión de labores;
en cuanto a los servicios públicos manejados directamente por el Estado, el
mismo precepto en el apartado B, fracción X reconoce a los trabajadores
el derecho de huelga, en los términos de las leyes reglamentarias. Correlativo
a este principio tenemos el principio de adaptación. Continuidad quiere
decir funcionar de acuerdo con su estatuto. Adaptación supone modifi
caciones al mismo.
Regularidad: el servicio se realiza de acuerdo con las condiciones establecidas
por la Ley, es decir, medir, ajustar o computar el servicio por como
paración o deducción. El servicio debe manejarse conforme a reglas.
Obligatoriedad: es el deber que tienen las autoridades encargadas de
prestar el servicio. Este carácter no es uniforme en la doctrina.
Persistencia: que comprenda nuevas necesidades colectivas definitivamente
persistentes (son los términos empleados por la Ley orgánica citada, arto 66,
fracción Il). Silva Cimma (Derecho administrativo chileno y comparado.
T. n, pág. 71), considera como carácter del servicio público la permanencia
o sea "que el servicio público debe existir en tanto subsistan las necesidades
públicas para cuya satisfacción fue creado".
La gratuidad del servicio: el servicio público debe ofrecerse al público
sin la idea de lucro, aunque esta idea se ha venido transformando por el
elevado mantenimiento del servicio. Algunos servicios públicos y los de tipo
industrial y comercial requieren de un régimen financiero adecuado: tasas,
exenciones, servidumbres o el monopolio de su explotación.
A estos principios la doctrina administrativa agrega el principio de adaptación
del servicio público, la posibilidad de modificar el régimen del servicio
y la igualdad de los usuarios frente al servicio.
El servicio público se nos presenta como un procedimiento o una orga-
19 La idea de empresa pública dominó el concepto tradicional de servicio público,
pero la jurisprudencia francesa se ha alejado de este concepto, pues hay empresas públicas
que no constituyen servicio público, M. Waline, ob, cit., 9\l ed., París, Sirey,
pág. 670.
El propio autor cita a M. Chenot en estos términos: "En lo sucesivo, crear un servicio
público es someter a las reglas exorbitantes del derecho común el ejercicio de ciertas
actividades; el servicio público no es sino una institución, es un régimen, es la aplicación
del derecho público a ciertos actos." ID., pág. 76.

106 ANDRÉS SERRA ROJAS
nización de interés general, encaminada a prestar serVICIOS, que en ningún
caso debe confundirse con la actividad administrativa de dar órdenes."
Con los criterios expuestos en este capítulo podemos expresar que cae en
el ámbito de los servicios públicos, toda actividad pública dirigida a la satisfacción
de una necesidad de interés general: la defensa nacional, los ferrocarriles
nacionales, petróleos mexicanos, el seguro social y en organizaciones
públicas diversas, como agua, drenaje, saneamiento, hospitales, alumbrado,
carreteras, transportes.
Las prestaciones proporcionadas por el servicio público se pueden clasificar
en los siguientes términos: 21
a) Prestaciones de orden material, como distribución de agua, de gas, de
electricidad, de mercancías, de transportes de personas y conducción de mercaderías,
etc.
b) Prestaciones de orden financiero, como el suministro de crédito. el
régimen de seguros, el régimen de fianzas, la asistencia pecuniaria, etc.
c) Prestaciones de orden intelectual o cultural, como la enseñanza, en
todos sus grados y formas; la formación estética, la educación física, etc.
En estas prestaciones se condensan los propósitos del servicio público o
sea su finalidad, su procedencia, sus características y su regulación.
El elemento esencial en las definiciones de servicio público que debe
mantenerse inalterable, es la noción del interés general, es decir, el interés
social para atender una necesidad general y apremiante a cargo del poder
público. El Estado erige un régimen y una organización destinada a ese fin.
Cuando el Estado considera que una actividad privada no atiende suficientemente
la satisfacción de una necesidad general, por negligencia, abandono,
desinterés o ineficacia, toma las providencias para asumir su atención, ya
sea estimulando la iniciativa privada, ya combinándose con ella en un mismo
propósito, o sustituyendo a la propia acción particular. Es en particular este
último dato, el que distingue al servicio público de la empresa privada, o
de cualquier otra forma de empresa.
La satisfacción de las necesidades públicas de un país se orientan hacia
dos grandes nociones: El orden público y la utilidad pública. El orden público
es el orden indispensable para la convivencia, para mantener la paz
social y el libre y seguro desenvolvimiento de los grupos humanos. La utilidad
pública atiende a los arreglos sociales que son a la vez para la comodidad
de los individuos y el mantenimiento del orden, en el sentido que la
paz social está interesada en que estas comodidades sean puestas a disposición
de todos los individuos.ss
Como la policía y los arreglos sociales útiles no pueden ser establecidos
20 Sabino Alvarez Gendín, Tratado general de derecho administrativo. T. I. Bosch,
ed. 1958, pág. 483 Y ss.
21 Bonnard resume los elementos del servicio público diciendo que son: personalidad,
muebles e inmuebles y principios jurídicos.
22 Debe distinguirse el interés general del interés colectivo en los servicios públiCOS.
Véase Bielsa, ob. cit., pág. 477.

DERECHO ADMINISTRATIVO 107
O no pueden mantenerse más que gracias a la acción incesante de los servicios,
las necesidades públicas conducen directamente a la organización de
los servicios públicos.
El deseo tiene una base biológica y una base sicológica. El hombre tiene
necesidades físicas, tales como alimento, el vestido y la habitación. También
tiene impulsos y ambiciones sicológicas, tales como los deseos de dominar, de
éxito, de estimación, de seguridad, de afectos. Ambos tipos de apetitos son
fuerzas poderosas que motivan las actividades humanas. Estos deseos a su ver,
buscan la satisfacción en medio de la limitada atmósfera hospitalaria del
mundo presente. La carencia de una cosa necesaria obliga a una organización
o a un procedimiento encaminado a la satisfacción de la necesidad.
5. EL RÉGIMEN JURíDICO DEL SERVICIO PÚBLICO
Nuestro Derecho administrativo ha considerado en la Constitución y en
diversas leyes -el régimen jurídico de los servicios públicos-o Como hemos
analizado esas leyes señalan sus caracteres fundamentales, que coinciden
en algunos aspectos con su definición doctrinal. A continuación hemos de
aludir a otros temas jurídicos relacionados con el servicio público.
El servicio público, en su creación, modificación, funcionamiento y extinción,
está sometido a un régimen especial de derecho público. Tal es el caso al que
alude el artículo 65, párrafo primero de la Ley orgánica del Departamento del
Distrito Federal, que ordena: "Para los efectos de esta ley. servicio público es la
actividad organizada que se realiza conforme a disposiciones legales y reglamenta.
rias vigentes..."
El servicio público es una creación del Estado el cual atiende a su organización
y funcionamiento, con los elementos legales y materiales que le son
necesarios. Una decisión de la administración pública resuelve que una necesidad
de carácter colectivo o de interés general, se convierta en servicio público.
Las mismas leyes determinan el régimen jurídico que le es aplicable.
Las formas que reviste el servicio público, actividad y prestaciones, son
variadas en nuestra legislación: sea en forma centralizada, es decir, atendida
directa o indirectamente por la administración pública; o en forma descentralizada
en entes públicos que asumen el servicio; o por medio de empresas
de participación estatal; y por los propios particulares en el régimen
de la concesión.
Los servicios públicos pueden estar en determinadas circunstancias, en
manos de los particulares. Para estos casos, el Estado los rodea de las mismas
seguridades y prerrogativas del poder público, sin destruir sus propósitos
comerciales e industriales y reconociendo el derecho de los usuarios.
Tanto en la concesión de servicio público, como en los servicios públicos
comerciales o industriales, el régimen jurídico aplicable es mixto, es decir,
de derecho público y de derecho privado.

DERECHO ADMINISTRATIVO 109
Fue en esta época en que se' desarrollan, en un largo proceso, las nociones
esenciales del derecho administrativo, entre otras la de servicio público,
que sirvió para determinar los límites de la jurisdicción administrativa y la
j urisdicción civil. Desde 1790 se prohibió a los tribunales judiciales el conocimiento
de los asuntos administrativos. De este modo se afirmaba una nueva
jurisdicción administrativa que pronto elaboró conceptos como los de
servicio público, contrato administrativo, responsabilidad del Estado y otros.
Nos dice a este propósito Benoit: "Tal era la situación en 1873 cuando interviene
la célebre sentencia Blanco fallada por el Tribunal de Conflictos nuevamente
creada (Const. d'Etat, 6 dec. 1855. Rotschild. Rec. Lebon, p. 705). Fallada bajo
la presidencia del Ministro de Justicia, señala la importancia dada por los contemporáneos
a la cuestión debatida, esta sentencia es capital: ella asegura el triunfo
de la tesis administrativa sobre la tesis judicial en lo que concierne a la competencia
en materia de responsabilidad del Estado. Por lo mismo, ella marca, en lo que
concierne al Estado, el fin de las tentativas judiciales de aplicación del criterio
autoridad-gestión."
Como puede observarse, estas nociones administrativas responden a pro·
blemas particulares de la vida administrativa, que luego van a influir poderosamente
en la doctrina y en la legislación. Procedemos, por tanto, a analizar
el desarrollo de la noción de servicio público, en medio de las vacilaciones
e incertidumbres que la ha acompañado, que no han impedido la referencia
a esta noción en la Constitución francesa de 19·1fi que reconoce: "Todo
bien, toda empresa en la que la explotación ha adquirido los caracteres de
un servicio público nacional o un monopolio de hecho debe transformarse en
propiedad de la colectividad." Importante este concepto de "servicio público
nacional" quc el legislador reconoce en sus caracteres esencialesw
En la actual Constitución francesa de 1958 en el Título V denominado:
"De las relaciones entre el Parlamento y el Gobierno", artículo 34, la ley fija
las reglas referentes a: "La creación de categorías de establecimientos públicos";
y "las nacionalizaciones de empresas y las transferencias de empresas
del sector público al sector privado".
M. de la Pradelle estudia los dos grupos de teorías que tratan de caracterizar
al servicio público: las teorías subjetivas y las teorías objetivas.v"
El principal exponente de las teorías objetivas es León Duguit que define
el servicio público como: "Toda actividad cuyo cumplimiento debe
estar asegurado, regulado y controlado por los gobernantes, porque el curn-
24 Laferricre, Traite de la [urisdiction ad ministratiue et des recours contentiellx. 2\\
ed, 1896, págs. 244, 492, ss.
Francis-Paul Bénoit, Le droit administrative Francais, Dalloz, 1968, pág. 397.
25 El caso de Agnes Blanco en la sentencia de 8

110 ANDRÉS SERRA ROJAS
plimiento de esta actividad es indispensable para la realización y el desarrollo
de la interdependencia social, la cual es de tal naturaleza que ella no
puede ser realizada completamente sino por intervención de la potestad gobernante."
Para este ilustre autor y director de la escuela realista, la noción
de servicio público es de capital importancia, ya que sustituye al clásico
concepto de soberanía como fundamento del derecho público; y agrega: "El
Estado no es como se ha pretendido hasta ahora una potencia que manda,
una soberanía. Es una cooperación de servicios públicos organizados por los
gobernantes."
De acuerdo con la crítica de J eze,26 Duguit 27 confunde el punto de vista
sociológico con el de la técnica jurídica.
Para Bonnard 28 los servicios públicos son los órganos que forman la estructura
misma del Estado. Los servicios públicos tienen por objeto esencial
el asegurar la realización de las intervenciones del Estado, el ejercicio de
las atribuciones del Estado.
Por lo que se refiere a las teorías subjetivas, otros autores han puesto su
atención en las modalidades de la organización y del funcionamiento del
servicio, para fijar los caracteres del servicio público.
Gastón Jeze, que puso de relieve la importancia del procedimiento administrativo,
expresa:
"En mi opinión, es necesario investigar únicamente la intención del gobernante,
en lo que se refiere a la actividad administrativa considerada. Son únicamente,
exclusivamente servicios públicos las necesidades de interés general que
los gobernantes, en un país dado, en una época dada, han decidido, satisfacer
por el procedimiento de servicio público,"
y agrega:
"Decir que en determinada hipótesis existe el serVICIO público, equivale a afirmar
que los agentes públicos, para dar satisfacción regular y continua a cierta categoría
de necesidades de interés general, pueden aplicar los procedimientos de
Derecho público, es decir, un régimen jurídico especial, y que las leyes y reglamentos
pueden modificar en cualquier momento la organización del servicio, sin
que pueda oponerse a ello ningún obstáculo insuperable de orden jurídico."
y concluye:
"El derecho administrativo es el conjunto de reglas relativas a los servicios
públicos. Todo país civilizado tiene servicios públicos, para el regular funcionamiento
de estos servicios existen necesariamente reglas jurídicas especiales," 29
26 Gastón jeze, Los principios generales del derecho administrativo. T. V. 1949. Buenos
Aires, pág. 4.
27 León Duguit, Las transiormariones del derecho público. 1913, pág. 52 Y la obra:
Traite de droit constitutionnel. Ob, cit., pág. 43.
28 Roger Bonnard, ob. cit., pág. 43.
2[) Gastón Jeze, Los principios generales del derecho administrativo. 1949. T. 11, pág. 4
Y T. 1, p;íg. 1. Depalma ed. Buenos Aires.

112 ANDRI':s SERRA RO]AS
derecho público. Esto explica cómo algunos autores llegan a eliminar la consideración
de esta teoría, o la estiman inoperante, huidiza e inasequible.
7. EL SERVICIO PÚBLICO NO ABARCA TODA LA ACTIVIDAD DEL ESTADO
La actividad del Estado adquiere mayores proporciones ante el aumento
de la población y la complejidad de las múltiples relaciones sociales, económicas
y jurídicas. Todo ello implica nuevas y más complejas atribuciones
de la administración pública, obligada a intervenir frente a las grandes necesidades
sociales. Por su parte, los particulares participan en esa obra en forma
muy importante.
Garrido Falla 33 expresa: "En Jordana de Pozas, la actividad administrativa se
escinde en actividad de policía, fomento y servicio público. En este sentido, servicio
público tiene valor jurídico concreto, porque viene a definir un tipo de actividad
administrativa frente a otros posibles tipos de actividad administrativa." Así
pues -agrega- la conclusión a que se llega es que antes de fijarnos en el problema
de la crisís del concepto de servicio público, hay que tener presente la indeterminación
tradicional del servicio público. Todas las consideraciones acerca de la
crisis están lastradas por esta indeterminación que el concepto clásico de servicio
público ha estado siempre sufriendo."
La actividad administrativa del Estado se comprende en los siguientes
grupos que corresponden a nuestra legislación:
a) Actividad administrativa generala de gestión administrativa, llamada
también de servicios administrativos.
Es la actividad administrativa directa que se desenvuelve en la competencia
general que tiene el Poder Ejecutivo Federal para ejecutar las leyes
y ordenar la realización de los actos jurídicos, técnicos y materiales que tiendan
al bienestar social.
En estos casos la administración pública dirige el servicio, al personal
administrativo y el régimen financiero y económico.
Esta actividad del Estado no se realiza bajo la forma de servicios públicos.
El régimen de policía y el fomento son la base de esta actividad.
Son estas consideraciones las que nos llevan a no aceptar la tesis de León
Duguit que considera como servicio público toda la actividad del Estado,
expresada en estos términos: "El Estado no es como se ha pretendido hasta
ahora, una potencia que manda, una soberanía: es una cooperación de servicios
públicos organizados y controlados por los gobernantes. Esta noción
es capital y alrededor de ella gravita todo el derecho público moderno."
(Duguit, Traité Da. Consto 3;¡l ed. T. rr, pág. 59.)
33 Fernando Garrido Falla, Tratado de derecho administrativo. T. 11. 1962, 2' ed.,
pág. 277.
Fernando Garrido Falla, Las transformaciones del régimen administrativo. IEP. Madrid,
1962, 1 V., 186 págs. Pág. 114, 2' ed,

lB ANDRÉS SERRA ROJAS
públicos del Distrito Federal, que luego fue incorporada a la Ley Orgánica
del Departamento del Distrito Federal (Reglamentaria de la Base 1, fracción
VI del artículo 73 de la Constitución, artículos 63 y siguientes); en
otros casos en diversas materias administrativas, se ha legislado por lo que
se refiere a un tema específico: aguas, bosques, electricidad, transportes, etc.
El artículo 65 de la Ley Orgánica del D. F., define al servicio público en
estos términos:
"Para los efectos de esta ley, serVICIO público es la actividad organizada que se
realiza conforme a disposiciones legales o reglamentarias vigentes en el Distrito
Federal con el fin de satisfacer en forma continua, uniforme y regular, necesidades
de carácter colectivo. La debida prestación de estos servicios es de interés
público."
La segunda parte del artículo 65 citado complementa la noción:
"La declaración de que determinada actividad constituye un servicio público
entraña la de que la prestación de dicho servicio es de utilidad pública. En consecuencia
el Ejecutivo Federal podrá decretar la expropiación, limitación de dominio,
servidumbre u ocupación temporal de los bienes que se requieren para la
prestación del servicio."
De conformidad con la doctrina del servicio público antes expuesta, el
artículo 66 de la Ley Orgánica ordena:
"Se faculta al jefe del Departamento del Distrito Federal: 1. Para determinar
qué actividad realizada por los particulares en los términos del artículo anterior,
debe instituirse como servicio público, previa opinión del Consejo Consultivo;
n. Para crear y organizar los órganos que presten servicios públicos en los casos
de nuevas necesidades colectivas de carácter definitivamente persistentes: IIl. Para
decidir si un servicio público deba ser prestado por el Departamento del Distrito
Federal; con la concurrencia de particulares, o bien descentralizarse ..."
De acuerdo con el derecho vigente el Estado considera que ciertas actividades
son de derecho público, se les llama también servicios públicos puramente
administrativos y están sometidos a un régimen especial que la ley
establece en forma expresa.
Ella resuelve si el personal de los servicios son funcionarios o empleados
públicos; si ejercen el poder público; si sus actos se someten a los tribunales
federales en procedimientos especiales y si están sometidos a la jerarquía
o a la tutela administrativa.t"
Otros servicios públicos están sometidos al derecho privado o se conservan
en un régimen mixto de derecho público y derecho privado. En estos
casos no estamos en presencia de funcionarios o empleados públicos; los usua-
3" Interpretación del artículo 60 del Código Penal en relación con el concepto de
servicio público y el artículo 65 reformado de la ley del Seguro Social.

DERECHO ADMINISTRATIVO 115
rios son clientes de la empresa y los tribunales del orden común son competentes,
salvo disposición en contrario, en las propias leyes, sobre la naturaleza
federal de un acto.
El artículo 455 de la Ley Federal del Trabajo alude al propio concepto
de servicio público: "Para los efectos de este Título se entiende por servicios
públicos: los de comunicaciones y transportes, los de gas, los de luz y
energía eléctrica, los de limpia y los de aprovisionamiento y distribución de
aguas destinadas al servicio de las poblaciones, los sanitarios, los de hospitales,
los de cementerios y los de alimentación cuando se refieran a artículos de
primera necesidad, siempre que en este último caso se afecte alguna rama
completa del servicio."
También aludimos a los artículos 2, fracción III y 18 de la Ley General
de Bienes Nacionales, y a los artículos 217 a 222 del Código Penal del Distrito
Federal, que se refieren a "las personas encargadas de un servicio público,
centralizado o descentralizado". Aludimos a la ley del servicio público
de energía eléctrica, ley general de vías de comunicación, ley de derechos de
autor y otros.
Sin embargo, el concepto de servicio público sufrió algunas alteraciones
que poco a poco se han eliminado.
La nueva ley de educación pública, publicada en el D. O. F. del 29 de
noviembre de 1973, ordena en su artículo 3: "La educación que imparten
el Estado, sus organismos descentralizados y los particulares con autorización
o con reconocimiento de validez oficial de estudios, es un servicio
público."
Algunas veces las leyes parten de un supuesto general como la Ley General
de Bienes Nacionales, que señala en el artículo 2':', fracción V, que al
precisar cuáles son los bienes de dominio público de la Federación, alude
a "los inmuebles destinados por la Federación a un servicio público y los
equiparados a éstos, conforme a la presente ley". Desde luego los inmuebles
de la Federación están destinados a un servicio público, pero también
a servicios generales de la misma.
Al definir el delito de peculado el Código Penal del Distrito Federal
alude a "toda persona encargada de un servicio público". La Corte ha dictado
diversas resoluciones interpretando este precepto: Sem, [ud, Fed. 5" ép.
T. 93, pág. 1470; 1'. 95, pág. 1837; VI ép. Informe pág. 153; V ép. T. 38,
pág. 1279; T. 46, pág. 4923. Castro Estrada afirma: 36
.."De los textos legales vigentes resultan dos acepciones de la expresion ser­
VICIO público: la primera, equivalente a servicios personales que los ciudadanos
prestan al Estado, y la segunda, empleada para designar la actividad constante que
el Estado desarrolla al satisfacer una necesidad pública. En efecto, los artículos 5
y 13 constitucionales, utilizan la expresión servicio público, refiriéndose al trabajo
---
36 Revista de la Escuela Nacional de [urisprudencia, Tomo 1, septiembre-diciembre
1959, pág. 454 Y ss, Artículo denominado: "La teoría del servicio público en el derecho
mexicano:' José Castro Estrada.

116 ANDRÉS SERRA ROJAS
personal del servidor del Estado; y los artículos 27, fracciones II y VI, 97, 123,
fracción XVIII, y 132, así como la legislación secundaria, se sirven de ella para
designar el proceso continuo mediante el cual se da satisfacción a necesidades sociales
de carácter permanente. La primera acepción de servicio público, es evidentemente
diferente de la segunda; y sin duda, la doctrina jurídica relativa a los
cargos públicos, es distinta de la teoría contemporánea del servicio público... Notorio
resulta afirmar, por lo tanto, que si al redactarse los artículos 5 y 13 de nuestra
ley fundamental, se llamó al cargo público con el nombre de servicio público, se
incurrió en un error; pero lo imperdonable del constituyente de 1917 fue repetir
textualmente la redacción equivocada del artículo 13 de la Constitución de 1857,
y la de la reforma constitucional hecha al artículo 5, ellO de junio de 1898, mas
cuando el artículo 125 de la Carta Política anterior, idéntico al artículo 132 de la
Constitución actual, utilizó la expresión servicio público en la segunda acepción
arriba apuntada."
La Jurisprudencia de la Corte y la propia legislación se han venido esforzando
por elaborar un concepto orgánico de servicio público.
Se discute en la doctrina administrativa mexicana si ciertas actividades
del poder público pueden llamarse propiamente servicios públicos, tales como
las actividades del Banco Nacional Agropecuario, S. A. El criterio que debe
seguirse es estudiar en cada caso las facultades legales de una institución y
aplicar los criterios generales sobre servicio público. En el caso de los ejemplos
señalados, debe hacerse esta reflexión: El crédito Público es un servicio
público y como tal, debe ser organizado bajo un régimen financiero. Estas
instituciones son organismos económicos al servicio del desarrollo general
del país. Una de las pocas leyes que definen al servicio público es el citado
artículo 65 de la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal.
La Suprema Corte ha recogido algunas ideas al resolver:
"En derecho administrativo se entiende por servicio público un servrcio técnico
prestado al público, de una manera regular y continua, para la satisfacción
del orden público y por una organización pública. Es indispensable, para que un
servicio se considere público, que la administración pública lo haya centralizado y
que lo atienda directamente y de por sí, con el carácter de dueño, para satisfacer
intereses generales y que, consiguientemente, los funcionarios y empleados respectivos
sean nombrados por el poder público y formen parte de la administración..."
Sem. [ud. Fed. V ép. T. XV, pág. 1252.
En cuanto a los usuarios del servicio público la situación es legal y reglamentaria,
salvo los aspectos contractuales de la concesión de servicio
público.
10. CLASIFICACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS
Como hemos indicado anteriormente no toda la actividad del Estado se
desarrolla en la forma de servicios públicos, por lo cual hemos de distinguir
dos grupos: a) Los servicios públicos propiamente dichos, y b) Los de-

DERECHO ADMINISTRATIVO 117
más servicios que presta la administración, que aún no revisten los caracteres
del servicio público.
Un sector importante de la doctrina corrobora esta clasificación al considerar
dos grupos: a) Los servicios públicos que demandan necesariamente
el ejercicio del poder administrativo; y b) Los demás servicios que no requieren
el ejercicio de este poder, que incluso no tienen el carácter de
autoridad.s?
Los servicios públicos obligatorios se imponen a los administrados, como
el seguro social, y los señalados en el artículo 4 de la Constitución; y los
servicios públicos facultativos que quedan a discreción de los usuarios, como
el Metro, Abastos, Correos, Telégrafos y otros.
Los servicios públicos pueden clasificarse en cuatro grandes categorías si partimos
de la competencia de los diversos árganos del Estado Federal mexicano:
A) Servicios públicos federales.
B) Servicios públicos de las entidades federativas.
C) Servicios públicos municipales.
D) Servicios públicos internacionales.
A) Por lo que se refiere a los servicios públicos federales, su naturaleza
se determina por las facultades de los órganos federales. El planteamiento
de este problema es semejante a la determinación de la competencia en determinadas
materias como impuestos, turismo, forestal, vial y otros.
El artículo 124 de la Constitución establece que: "las facultades que no
están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales,
se entienden reservadas a los Estados". Determinada la competencia
del órgano federal, puede crearse en una ley la organización de un servicio
público.
El art. 41, fracción 1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,
alude a los delitos federales.
Los servicios públicos federales pueden ser:
1. Exclusivos} con el carácter de monopolios como en el caso del artículo
27 constitucional en materia de petróleo, energía eléctrica y los diversos
casos que señala el artículo 28 de la propia Constitución, correos, telégrafos,
banco único de emisión.
2. Concurrentes con los particulares, es decir, siendo de la competencia
federal, el Estado puede organizar los servicios, atendiéndolos directamente
o concesionándolos a los particulares. Los servicios de radiodifusión, teléfonos,
se manejan por los particulares de acuerdo con sus respectivas concesiones.
En los servicios públicos en manos de particulares éstos se rigen
en sus relaciones privadas por el derecho común, pero el servicio público se
gobierna por principios de orden público.
37 La doctrina francesa, Aubry y Ducos-Ader, ob, cit., pág. 31 Y SS., distingue entre
los servicios que implican una gestión pública, y los servicios públicos de gestión privada.
El uso de procedimientos de derecho público es básico en el primer grupo.

120
particulares, como en el
servicios de la CONASUPO
D. o. F' J 1-IV-1965) .41
ANDRÉS SERRA ROJAS
caso de las tiendas, panaderías, lecherías y demás
(Compañía Nacional de Subsistencias Populares.
Por ello y a pesar de las objeciones que se le han hecho, no tenemos
inconveniente en seguir empleando esta última denominación de servicios
públicos impropios a esas actividades, para fijar su régimen legal. o reglamentario
y su significación administrativa. Serán relaciones subordmadas al
derecho privado, cuando se manifiestan entre particulares y públicas en sus
relaciones con la administración. Véase a este respecto la Ley de lo Contencioso
Administrativo del Distrito Federal.
11. DIVERSOS MODOS DE PRESTAR LOS SERVICIOS PÚBLICOS
No hay uniformidad en los modos de ejercicio de los serViCIOS públicos,
porque éstos se han venido desarrollando, no al impulso de una teoría, o de
un sistema, sino ante el reclamo de las mismas necesidades públicas. Son
ellas las que imponen al Estado la obligación de atenderlas, de una manera
eficiente y continua, ya sea en forma directa o en forma indirecta.
Los modos más frecuentes de ejercer los servicios públicos son los siguientes:
a) Administración directa, como el servicio de agua potable, saneamiento,
etcétera, en la ciudad de México.s?
b) Arrendamiento y administración o gestión interesada, como algunos
puentes internacionales.
e) Concesión de servicios públicos. Ley de Vías Generales de Comunicación:
Radio, Televisión, Teléfonos, etc.
d) Descentralización por servicio. Petróleos Mexicanos, Comisión Federal
de Electricidad.
4i Pasajeros, Transporte de (servicios públicos). El servicio de transporte de pasajeros
en automóvil de alquiler encaja dentro de la conecta interpretación doctrinal de
servicio público, ya que reúne los siguientes requisitos: interés por el establecimiento,
q!;ulación y control del citado servicio: que conforme a esos preceptos legales, se está
previniendo; que sólo mediante la intervención dcl Estado pueden garantizarse al público
las máximas condiciones posibles de eficiencia, seguridad, orden, regularidad Y
economía en el ejercicio de la actividad de los particulares empresarios del mencionado
servicio; y finalmente, que sólo mediante autorización expresa del propio Estado, puede
ser desempeñada la actividad de que se trata; por lo cual debe estimarse que el aludido
servicio de transporte de pasajeros en automóviles de alquiler, queda definido, sin
género de duda como caso típico de actividades que constituyen, tal clase de servicio
público encomendado a particulares según las disposiciones de las leyes en cuanto a requisitos
que éstos deban cumplir y en cuanto a condiciones a las que deba someterse
la autoridad para el otorgamiento de autorización y permisos; en el concepto de que
por lo que atañe a la empresa particular que se dedique a tal actividad, ésta se desemperlará,
una vez autorizada, de acuerdo con sus peculiares reglas técnicas y cientificas
y de acuerdo con las normas jurídicas que de manera general regulan la actividad correspondiente.
Tomo liS, pág. SOl. Sem. Iud, Fed.
42 Sabino Alvarez Gendín, Tratado general de derecho administrativo. T. I. Ed. Bosch.
Barcelona, 1955, págs. 499 y 515.

DERECHO ADMINISTRATIVO
12. SERVICIOS Pt'IBLICOS COMERCIALES y SERVICIOS PÚBLICOS INDUSTRIALES
Los servicios públicos comerciales e industriales se vienen abriendo paso,
como una consecuencia de los graves problemas que tiene a su cargo el Estado,
el cual se ve obligado a internarse en campos hasta ayer reservados
a la iniciativa privada. En nuestros días se observa una intensa actividad
industrial y económica del Estado organizada, principalmente, bajo la forma
de servicio público.
El intervencionismo de Estado se ve estimulado por los complicados conflictos
sociales, por la lucha irreconciliable entre el comunismo y el capitalismo
y por las intervenciones públicas que cada día se desarrollan más, ante
los numerosos campos económicos que la iniciativa privada abandona, se declara
insuficiente, o se le excluye ante los inevitables apremios o presiones
de los factores reales de poder de la Nación.w
Han sido las contiendas mundiales y los graves aumentos demográficos,
los que han obligado al poder público a asumir tareas comerciales e industriales
reclamadas por el apremiante interés general. Los particulares
tienen limitaciones económicas para la producción en escala ascendente y para
la movilización de grandes volúmenes de materias primas o de artículos de
primera necesidad, sobre todo cuando estas actividades no ofrecen ventajas
económicas a corto plazo.
En los Estados Unidos se planteó el problema de las industrias de guerra, que
obligó a una transformación de algunas industrias privadas. en fábricas de armamentos.
Las mismas actividades privadas agrícolas, comerciales e industriales, se
vieron obligadas a subordinarse al Estado, frente a los riesgos de la nación como
la empresa del valle de Tennesee.
No hay inconveniente en aplicar la teoría del serVICIO público en aquellas
actividades en las que el Estado considera necesario sustituir a los particulares.
Es frecuente en otras legislaciones que figure al lado de los ser-
que se trate siempre de una actividad mediata () inmediatamente estatal, y por lo q\le
h.ace en concreto a la concesión del servicio público es preciso que medie una dcJeg-a­
CJón por parte del Estado de una actividad que él podría tomar directamente a su
cuidado para la satisfacción de una necesidad colectiva y en la que podría empicar procedimientos
de derecho público." En otra parte del mismo fallo se dice: "Aun cuando
una asociación de productores actúe con una autorización del Estado, se estará frente
a una forma de actividad privada sujeta al control del Estado y no de una actividad
pública entregada por delegación al cuidado de un particular, por lo que no puede hab.larse
de un servicio público, ni como es obvio de una empresa concesionaria de un serví­
(JO público. Reo, Trib, Fiscal, año 1, T. 1, núm. 4, pág. 646.
. 49 Ley para el control por parte del gobierno federal de los organismos descentralizados
y empresas de participación estatal. Artículo 3, D. O. F. del 31 de diciembre de
1970..Reformada por la ley orgánica de la Administración Pública.
Vfllar Palasí, "La actividad industrial del Estado en el derecho administrativo. Revista
de administración pública. Madrid, núm. 3, pág. 53 Y siguiente.
12;)

SEGUNDA PARTE
NOCIONES GENERALES DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO

DERECHO ADMINISTRATIVO 133
titucionales, el derecho administrativo adquiere método, unidad e impulso
poco después de la Revolución francesa, no como una garantía para el individuo,
sino como una tendencia para subordinar al Derecho a la administración
pública.
El derecho administrativo se forma con el conjunto de normas que crean
a las instituciones administrativas y regulan su funcionamiento; pero también
se integra con los principios, teorías y conclusiones de la doctrina administrativa,
que inspira, funda y explica la naturaleza jurídica de la legislación administrativa,
su organización y las decisiones de la administración pública.
En nuestros días estas normas se circunscriben en principio, al derecho
público interno, aunque trascienden al derecho público externo en una nueva
disciplina jurídica: el derecho administrativo internacional que es una rama
del Derecho Internacional público. Son los organismos internacionales los que
tienen su propia función administrativa y forman un cuerpo de conocimientos
en proceso de desarrollo. La acción eficaz de la Organización de las Naciones
Unidas se extiende a mayores campos del derecho administrativo, surgiendo
principios que regulan a los organismos internacionales y a las nuevas
modalidades de las relaciones -de diferente naturaleza- entre los países. La
UNESCO en material cultural; el Consejo Económico y Social en actividades
económicas, demográficas, incluso sobre los propios servicios públicos,
comprenden esos nuevos aspectos de un derecho en formación.
El Poder Legislativo realiza materialmente algunos actos administrativos,
y en mucho menor escala, el Poder Judicial ejecuta ciertos actos administrativos.
El propósito de respetar el principio de la división de poderes ha obligado
al Constituyente a permitir que un poder, por excepción, realice actos
que corresponden a otro. Lo contrario implicaría intromisiones indebidas de
los poderes entre sí, que por otra parte no se justifican."
El derecho administrativo se preludia desde el siglo XIX con la notable
transformación de la sociedad industrial y del Estado moderno. Ninguna otra
rama del Derecho tiene la proyección del derecho administrativo, que una
vez creado, prolifera en múltiples ramas, que forman en la actualidad conocimientos
jurídico-administrativos unitarios, en proceso de independencia del
tronco original, formando ramas especializadas del derecho público.
El derecho administrativo una vez sistematizado se esfuerza por abandonar
toda relación con el derecho privado y encontrar sus propias soluciones
3 "La expresión 'derecho administrativo', adjetivación de lo jurídico por la Administración,
evoca dos ideas: la de derecho y la de administrar. Deteniéndose en lo que esta
contemplación superficial revela, pudiera inferirse que se trata de una rama de lo jurídico
que rige la actividad administrativa, toda actividad de administración. No es ello
exacto. El derecho administrativo no es ordenamiento que abarque cualquier actividad
a la que convenga el predicado administración: se refiere, exclusivamente. a un C¡¡SO
particular del administrar, a la Administración pública. El derecho administrativo es el
derecho de la función estatal, administrativa. Con lo dicho, sin embargo, no se ha enunciado
el concepto de derecho administrativo: contra lo que pudiera parecer, no se ha
aprehendido la esencia de esta rama del derecho." Manuel Ballvé, Enciclop. Esp. T. 1,
pág. 56.

ANDRÉS SERRA ROJAS
a los problemas administrativos, integrando doctrinas jurídicas y cuerpos de
leyes administrativas, que por hoy, se encuentran parcialmente codificadas.'
A diferencia del derecho administrativo francés, que es jurisprudencial,
nuestro derecho administrativo es legislativo. Las instituciones administrativas
mexicanas son obra del legislador. Ni la jurisprudencia ni la costumbre
tienen una fuerza determinante en esta rama del Derecho.
Numerosas y contradictorias son las definiciones que se han elaborado
para determinar la naturaleza del derecho administrativo. "AlU donde hay
Estado hay administración y allí donde hay administración hay derecho administrativo
y, por tanto, siempre que haya Ciencia del Derecho, también habrá
una Ciencia del Derecho administrativo." 4
Garda de Enterria y Fernández (ob, cit., pág. 31) reconocen la existencia de
dos clases de derechos: Derechos generales y Derechos estatutarios. "Un Derecho
general se refiere y es aplicable a toda clase de sujetos. Éste es el caso, por ejemplo,
del Derecho Civil. Hay otros Derechos, en cambio, que sólo regulan las relaciones
de cierta clase de sujetos, en cuanto sujetos singulares o específicos, sustrayéndolos
en ciertos aspectos al imperio del Derecho común" y agregan: Pues bien,
algo semejante sucede con el Derecho administrativo, que no es ni el Derecho
propio de unos órganos o de un poder, ni tampoco el Derecho propio de una
función, sino un Derecho de naturaleza estatutaria, en cuanto se dirige a la reg-ulación
de las singulares especies de sujetos que se agrupan bajo el nombre de administraciones
públicas, sustrayendo a estos sujetos singulares del Derecho común."
Es notable el desarrollo de este Derecho que va pasando de su etapa de
"una abigarrada multitud de leyes e instituciones administrativas inconexas
hasta un derecho cada día más armónico, definido, e indispensable para la
vida social y tan finamente pensado como el código civil" según la certera
expresión de Walter Jellinek.
2. DEFINICIÓN DEL DERECHO ADMlNISTRATIVO 5
Comenzaremos por anticipar nuestro concepto de derecho administrativo:
El derecho administrativo es la rama del derecho público interno, costituido
por el conjunto de estructuras y principios doctrinales, y por las rrormas
que regulan las actividades directas o indirectas, de la administración
pública como órgano del Poder Ejecutivo Federal, la organización, [uncia-
" Buttgenbach, Principes, Bruxelles, 1954.
José Gascón y Marin, Tratado de derecho administratiuo, T. I. pág. 44 SS., 13' ed.,
Madrid, 1956. Clasifica las diversas definiciones del derecho administrativo en los sig.uientes
grupos: Primer grupo: criterio legalista; Segundo grupo: criterio del poder ejecutrvo:
Tercer grupo: derecho referente a la formación, conservación y perfeccionamiento
del organismo del Estado; Cuarto grupo: la actividad del Estado para el cumplimiento
de sus fines; Quinto grupo: la actividad del Estado y de otras entidades que realizan
fines públicos; Sexto grupo: derecho referente a los servicios públicos; Séptimo grupo:
Relaciones entre la administración y los ciudadanos."
Ú Georges Langrod, "Tratado de Ciencia Administrativa". Escuela Nacional de Administración
Pública, 1973, Madrid, pág. 135.

138 ANDRÉS SERRA ROJAS
4. lVIATERIAS QUE COMPRENDEN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
El campo de aplicación del derecho administrativo es muy extenso y numerosas
las materias que se le vienen adicionando. Es suficiente comparar la
actividad del Estado liberal con la del Estado moderno, para comprobar
su enorme desarrollo y su cada vei más importante proyección futura.
Los temas generales del derecho administrativo se pueden concretar en
los siguientes:
a) Los principios y normas de derecho público, que determinan la composición)
facultades y poderes) sanciones y funcionamiento de la administración
pública y personas jurídicas que la integran) tanto centralizadas como
descentralizadas y en general, el funcionamiento legal del Poder EjecutivoP
Comenzamos por dar señalada importancia, a la ciencia de la Administración
pública y al propio derecho administartivo, con todos sus principios
y conclusiones, haciendo hincapié como lo hace la doctrina "que de hecho
no es misión del derecho administrativo exponer teorías sobre el mejor modo
de administrar". Esta actividad administrativa se subordina a un régimen de
derecho público que implica el poder de acción de oficio.
Luego aludiremos al orden jurídico que es el que fija la naturaleza de
la actividad del Estado que crea las instituciones administrativas y asegura
su funcionamiento.
b) Todos los principios, normas o medios que atañen a la economía de
una nación -patrimonio y finanzas públicas- contenidas en su legislación
y que señalan una actividad importante del Estado encaminada a su sostenimiento
y a la realización de los fines estatales. Ciertas de estas actividades
están fortaleciendo su autonomía e integrando ramas independientes como
las finanzas públicas, la' teoría del presupuesto del Estado, el derecho tributario,
el derecho crediticio y otros, pero conviene mantener el nexo con el
tronco original del derecho administrativo.
c) Las reglas constitucionales y administrativas que rigen las relaciones
de la administración pública con sus servidores.ts y el ejercicio del poder de
policía.
d) Las relaciones jurídicas de la administración con los empresarios,
contratistas, agentes de negocios, técnicos en ramas diversas, científicas y
demás actividades de interés público. El ejercicio de las facultades de la organización
administrativa se propone tutelar el orden jurídico y por ende se
13 Benjamín Villegas Basavilbaso expresa: "que la administración no puede ser equiparada
al poder Ejecutivo, ya que la existencia de un poder del Estado requiere indispen
sablemente de una función propia o sustantiva y un órgano especial, elementos que no
aparecen en la Administración pública".
14 Otto Mayer, Derecho administrativo. T. 1, pág. 176 nos dice: "La liberación de
todas estas instituciones, no será definitiva, sino cuando se haya hecho desaparecer de los
cerebros de nuestros juristas la idea absolutamente falsa de que. relaciones pecuniarias
y relaciones de Derecho civil son idénticas."

1'10 ANDRÉS SERRA ROJAS
carácter político las que determinan aceptar el régimen de derecho privado.
Véase además: .lean Rivera, Le régime des enterprises nationales el l'euolutia
n du droit administratij, Archives de philosophie du droit (París, 1952,
pág. 167).
Por supuesto, que no olvidamos que numerosas leyes administrativas
mexicanas hacen el reenvío a los principios de derecho privado, pero estos
casos los venimos criticando en forma sistemática, para que esas mismas leyes
administrativas, que tienen por finalidad asegurar el interés general, no
ocurran a principios que no deben aplicarse por referirse a intereses particulares.
También el Estado se ve obligado a aceptar que ciertas empresas o determinadas
relaciones en las que él interviene, se gobiernen por el derecho
privado que se adapta a las condiciones de la nueva relación, hasta se le ha
llamado derecho privado especial del Estado, a ese conjunto de normas. No se
trata de un derecho administrativo especial, sino de un derecho que se acomoda
a situaciones eventuales, ya que por conveniencia el Estado cree oportuno
que las empresas privadas no cambien su régimen por el hecho de
una relación estatal, que en algunos de los casos es circunstancial o transitoria.
O simplemente se trata de estimular las relaciones entre el poder
público y los particulares, eludiendo un régimen exorbitante de poderes,
que no pueden aceptar voluntariamente.
El Estado no debe prescindir de su condición privilegiada de poder público
en todos los casos, pues el interés general debe predominar sobre cualquier
interés privado.
No debemos olvidar que en la realidad de nuestra legislación y de la
propia teoría administrativa -se acepta por vía de excepción- que la Administración
se someta a un régimen de derecho privado o a un sistema mixto,
como en los casos de las empresas de participación estatal. En algunas legislaciones
extranjeras se acepta la aplicación del derecho privado en determinadas
relaciones administrativas con los particulares.
6. EL DERECHO ADMINISTRATIVO ANGLOSAJÓN
Se pretende que en los Estados Unidos del Norte e Inglaterra no se alude
con frecuencia al derecho administrativo, como un cuerpo de conocimientos
jurídicos autónomos. La administración pública está sometida a la ley, pero
la desconfianza del liberalismo hacia el poder administrativo, obligó a no
aceptar la idea de un derecho administrativo.t"
En parte esta situación ha cambiado y se está operando una reacción
favorable hacia esta disciplina. Dice Robson: 19 "Una de las más notables
evoluciones de la Constitución británica, durante la última mitad del siglo
pasado ha sido el otorgamiento de poderes judiciales a los grandes Departa-
18 James Hart, An introduction to administrative Laui, 1950, 2:¡l ed. N. Y.
19 William R. Robson, [ustice and administrative Law. London, 1951.

DERECHO ADMINISTRATIVO 111
mentas del Estado y a las otras entidades y personas extrañas todas al Poder
Judicial. Esos tribunales no son sólo ajenos al Poder Judicial, sino que están
en su mayor parte exentos de su control. En muchas de esas situaciones la ley
prohibe terminantemente al Poder Judicial revisar las decisiones de esas
entidades o ejercer sobre ellas superintendencia de ninguna clase. Esa -oricutación
implica la existencia en la Constitución de la Gran Bretaña de un
derecho administrativo bien definido; o de una justicia ejecutiva, como se la
llama algunas veces, y revela la bancarrota en aquel reino de la ley que el
profesor Dicey consideraba como un elemento esencial del sistema constitucional
inglés."
En los países anglosajones fuera del rule of law con absoluta superación
del derecho común, se hace referencia relativamente a leyes administrativas,
ya que las relaciones del Estado o de los funcionarios con los particulares
están regidas por la ley ordinaria, y no hay una jurisdicción administrativa;
el funcionario y sus actos son juzgados ante tribunales ordinarios y con las
mismas leyes de los particulares.w
"En los Estados Unidos la ejecución de las decisiones administrativas es
normalmente obtenida por medio de leyes penales. Si los obligados no ejecutan
las decisiones ejecutorias de la administración, son materia de sanciones
penales. Sin embargo, si el legislador no ha previsto las sanciones penales, la
administración no puede intervenir por vía de ejecución forzada aun en el
supuesto de que sus decisiones no pudieran realizarse de otra manera.é!
En los últimos tiempos se señala un notable progreso de las instituciones
administrativas inglesas y norteamericanas.
7. EL DERECHO ADMINISTRATIVO SOVIÉTICO
El poder administrativo y la administración pública soviética, han sufrido
una profunda transformación que no tiene paralelo en otros países.
Estamos en presencia de una radical filosofía que intenta destruir las bases
de la cultura occidental. Para el que ha pasado su vida en el marco del
Estado democrático, demoliberal o intervencionista, no es fácil vencer las
dificultades que implica un nuevo modo de vida y principios políticos que
gobiernan las relaciones entre el hombre y el Estado, sobre todo, cuando la
doctrina imperante en la URSS considera al Estado como una institución
transitoria, representativa de intereses, que deben inexorablemente desapa-
2(} "Se ha sostenido que en los países anglosajones, el sistema de derecho administrativo
y los principios en que se funda son desconocidos, y aunque

112 ANDRÉS SERRA ROJAS
recer, aunque su mantenimiento sea obligado en forma pasajera, para dar
paso a la organización política definitiva.s-
Es difícil colocarse en la realidad de los acontecimientos y en la verdadera
naturaleza de instituciones, si tornarnos en cuenta que las informaciones.
que nos llegan son eminentemente críticas del sistema soviético, o son
afirmaciones de exaltación desorbitada.
La Unión Soviética ha pasado su primera etapa de transformación, y sus
resultados, principalmente económicos, nos indican que estamos en presencia
de una administración pública provista de los elementos para hacerla eficaz,
en un régimen de excepcional complejidad interna y externa.f"
"La Constitución soviética es la ley fundamental del Estado socialista
que legaliza el régimen social y estatal, estimula los principios de la organización
y actividad de los órganos estatales, los derechos y deberes fundamentales
de los ciudadanos y establece el sistema electoral. La Constitución refleja la
experiencia de la construcción del primer estado socialista del mundo y las
realizaciones históricas del pueblo soviético en las diversas esferas de la vida
económica, política y cultural", nos dice A. Denisov. A esta descripción corresponde
la crítica de los autores con la afirmación de que el Estado soviético
para subsistir jurídica y políticamente, ha tenido que sacrificar la libertad
y establecer severas restricciones y coacciones que ellos juzgan necesarias y
transitorias para ajustar en definitiva la nueva estructura. La literatura soviética
más reciente, presenta este cuadro negativo con los nuevos elementos
de la organización soviética moderna, que permite una mayor identificación
del ciudadano con el régimen imperante y una mayor comprensión de las
nuevas generaciones para salir avante en el ensayo político-económico de
mayor envergadura de toda la historia.
En el mecanismo de las instituciones políticas soviéticas el cumplimiento
de la leyes fundamental, porque es el mejor medio para los ciudadanos soviéticos
de participar en la construcción del socialismo y en el advenimiento del
régimen comunista.
En el "Estado transitorio" actual estamos en presencia de un Estado Federal
de tipo socialista. O como expresa Vyshinsky: "La Unión Soviética
es un Estado socialista multinacional." Este Estado proletario, de obreros Y
campesinos, vive la dictadura del proletariado que sustituyó al Estado capitalista
del zarismo.
El Soviet Supremo y su Presídium es el órgano superior del poder del
Estado en la URSS y ejerce en exclusiva el Poder Legislativo. El órgano ejecutivo
y administrativo supremo en la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas
es el Consejo de Ministros, que hasta antes de la ley del 15 de marzo
de 1956 era el Consejo de Comisarios del Pueblo. La importancia de este
Consejo de Ministros es que en los últimos años el Secretario General del
Partido Comunista es al mismo tiempo Presidente del Consejo.P'
22 Henry Chambre, Le pouuoir souietique, LGD], 1959.
23 A. C. Wyshinsky, The Law o/ the Soviet State. N. Y. 1948. MacMillan.
24 Centro de investigaciones sobre la URSS. L'URSS. Doit, economie, sociologie, po-

DERECHO ADMINISTRATIVO 143
"La Constitución soviética estipula que el gobierno federal tendrá dos tipos
de ministerios. El ministerio federal administra directamente una rama
de la economía nacional en el conjunto del país. Los ministerios de las repúblicas
federales no administran directamente más que los aspectos particulares
de una rama de la vida nacional y ejercen su control sobre otros aspectos
por la mediación de los ministerios correspondientes en el cuadro de los gobiernos
de las repúblicas federales." Alex Inkeles, L' opinion publique en
Russie souiétique", A París. Les iles d'or, pág. 273.
La transformación del Estado soviético no se reduce exclusivamente a
las nuevas modalidades que implican las relaciones jurídicas del individuo
y el Estado, toda la estructura política y en particular el ejercicio del poder
público presentan nuevos aspectos originales, que difieren en proyecciones
fundamentales de las ideas tradicionales. Sería suficiente señalar la
decisiva intervención del Partido Comunista de la Unión Soviética -llamado
el corazón del poder de la URSS- que se apoya en un principio general o
sea el centralismo político llevado a su máxima expresión.
El Estado soviético se regula por la Constitución Política promulgada el
}) de diciembre de 1936. Las modificaciones posteriores tienden a la adaptación
en esa Carta de los problemas, principalmente los de carácter económico.
La Constitución soviética nos habla del Estado, aunque en el pensamiento
comunista es un término en transición o en proceso de desaparición.
El artículo l'? dice: "La Unión de República Socialistas Soviéticas es un Estado
socialista de obreros y campesinos." El artículo 13 expresa: "La Unión
de Repúblicas Socialistas Soviéticas es un Estado Federal constituido sobre
la base de la Unión libremente consentida de Repúblicas Socialistas Soviéticas
iguales en derechos." El nuevo proyecto de Constitución de la URSS
señala una nueva etapa en el desarrollo de las instituciones soviéticas.
8. EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN OTROS ESTADOS
No necesitamos advertir al lector la importancia que tiene la producción
administrativa en el Estado moderno, profusamente citada en esta obra. No
tenemos para estos autores más que expresiones sinceras de admiración y
respeto, por su espléndida labor intelectual, que mucho beneficia a sus países
y sirve de ejemplo y estímulo a otros.
Por lo que se refiere al derecho administrativo francés, las obras de Laf­
Ierriere, Duguit, Jeze, Bonnard, Hauriou, Berthelemy, Waline, Rolland, Laubadere,
Duverger, Duez y Debeyre, Rivero, Vedel, Georgin, y otros juristas,
que han inspirado algunas instituciones nuestras.
[jtique culture. Ed. Sirey, París, 1962, 1 v, 704 págs. En esta obra se cita y resume la obra
de: Ananov N. I. Les ministres en URSS. Moscú, 1960. 1 v. de 288 págs. Desde hace veinte
años la literatura jurídica soviética no había consagrado una obra o monografía al estudio
de los ministerios.

1'1'1
ANDRÉS SERRA ROJAS
El derecho administrativo italiano es objeto de una particular consideración
por su originalidad, en las obras de Zanobini, Alessi, Groppali, Pergolesi,
Sandulli, Cammeo, Fragola, Gasparri y otros.
El derecho administrativo español tan cercano a nosotros en el pensamiento
administrativo de Olivan, Pastor, Santamaría de Paredes, Villar y Romero,
Carda Oviedo, Royo Villanova, Gascón y Marín, Alvarez Gendín,
Jordana de Pozas, González Pérez, Alonso Olea, Fernando Garrido Falla,
Carro Martínez, Clavero Arévalo, Garda de Enterría, García Trevijano Fas,
Gascón Hernández, Retortillo Baquer, Pérez OlcavSáinz de Bujanda, Villar
Palasí, Gómez Acebo, Bermejo Gironés, Boquera Olivar, Serrano Guirado,
Aurelio Guaita y otros juristas, que como estos últimos integran el brillante
grupo del Instituto de Estudios Políticos y del Instituto de Administración
Pública.
En cuanto al derecho administrativo latinoamericano, distinguidos y admirados
juristas han elaborado obras que mucho nos enorgullecen por su
magnífica contribución a este derecho universal, que es el derecho administrativo,
y así recordamos a Rafael Bielsa, Benjamín Villegas Basavilbaso,
Bartolomé A. Fiorini, José CretelIa Jr., Enrique Silva Cirruna, Enrique Sayagués
Laso, Agustín A. Gordillo, Jaime Vidal Perdomo, Manuel María
Díez, Félix Sarria, Lancís y Sánchez, Bulrich, Miguel A. Maricnhoff, Pedro
Guillermo Altamira, y otros.
El derecho administrativo alemán tiene una significación en las extraordinarias
creaciones de Georges Jellinek, Laband, Merckl, "Val ter Jellinek,
Forsthoff, Fleiner, Schmidt y H. \V. R. Wadc y los belgas André Buttgenbach
y Pierre Wigny. En el derecho inglés Robson y Srnith.
No deseo terminar esta enumeración incompleta, sin dejar de expresar
profunda admiración al maestro Hans Kelsen, por la obra jurídica más
admirable de este siglo.

CAPíTULO II
LAS RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
CON DISCIPLINAS DIVERSAS
1. Relaciones del Derecho administrativo.-2. Relaciones del Derecho
administrativo con las instituciones de Derecho pri"ado: a) La significación
de las instituciones de Derecho privado; b) Relaciones con el Derecho
civil; e) Relaciones con el Derecho mercantil.-3. Importancia del
Derecho público en el estudio de las instituciones administrativas: a)
El Derecho administrativo y la Ciencia de la administración: b) Relaciones
con el Derecho constitucional; e) Con el Derecho internacional;
d) Con el Derecho penal; e) Con el Derecho judicial y procesal; f) Con
la Ciencia política; g) Con el Derecho financiero.......4. Relaciones del
Derecho administrativo con otras disciplinas: a) Con la Sociología y en
particular con las Ciencias Sociales; b) Con la economía; e) Con la Estadística;
d) Con otras ciencias; e) Con la Geografía; f) Con la Historia:
g) Con las Ciencias Matemáticas y Naturales.
1. RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
En la historia de las instituciones políticas, el derecho administrativo se
unifica tardíamente -aunque sus principios se remontan hasta la antigüedad-,
pero la fuerza social que origina su creación es de tal manera poderosa,
que un impulso creciente le permite liberarse del sistema jurídico civilista
y adquirir su propia y original naturaleza.
Cuando concluya el ciclo de penetración y extensión del derecho público,
en particular la transformación del Derecho Privado, numerosos problemas
del derecho administrativo encontrarán su fácil resolución y desaparecerán
las numerosas incongruencias. de un derecho que debe gobernarse por el interés
general y no por la protección a intereses privados.
Cada día la doctrina administrativa limita más las referencias al derecho
privado y la legislación administrativa, sólo por excepción, acude al "reenvío"
de la legislación civil y mercantil.
Derecho constitucional y derecho administrativo forman las vertientes
jurídicas, en las que culmina el debate del mundo. moderno. No debe olvidarse
que todo problema de derecho administrativo comienza por ser un
problema de derecho constitucional. Si se presenta un problema minero, debe
10
145

DERECHO ADMINISTRATIVO 147
importante del regrmen de la actividad económica del Estado se rige, por
razones prácticas y de conveniencia, por el derecho privado.
El mismo Código Civil, además de los Principios Generales del Derecho
-señala diversas actividades administrativas tales como el Registro Civil, el
Registro Público de la Propiedad, el registro Público de Comercio y otros.
y hasta el mismo régimen de la propiedad se ve afectado por disposiciones
administrativas.
Hay una doble relación entre el derecho privado y el derecho administrativo.
Desde luego el derecho administrativo en su fase inicial, como conjunto
de instituciones administrativas dispersas e inconexas, estuvo contenido
en el derecho privado, como un derecho de excepción. Las instituciones administrativas
al independizarse y metodizarse vinieron matizadas de aquel derecho.
El derecho privado es un derecho con una evolución de siglos, con
teorías y doctrinas muy depuradas. Al crearse el derecho administrativo, sus
primeras instituciones señalaban una marcada influencia del derecho privado.
El derecho administrativo realizó una magna labor encaminada a formar
sus propias instituciones bajo criterios radicalmente opuestos a los del derecho
privado. Y la razón era justa: el derecho privado está dominado por el
interés particular que protege y es base de su desenvolvimiento; mientras
'el derecho administrativo justifica su formación e independencia por el interés
público que debe proteger.
El derecho administrativo moderno se caracteriza por su independencia
del derecho privado. Debe aclararse que algunos desarrollos administrativos
siguen los derroteros del derecho privado, como la teoría de las nulidades
administrativas, los contratos administrativos, pero los autores de derecho
administrativo persisten en su orientación general: la necesidad de construir
instituciones originales en derecho adminisiratiuos
Signo de esa incertidumbre son las diversas leyes administrativas que
"reenvían" al derecho privado como supletorio del derecho administrativo.
Como en el caso de la ley general de Bienes Nacionales, artículos 38 y 61;
la ley minera artículos 34 y 38 Y otras. En verdad esto quiere decir que el
legislador no quiso o no pudo crear su propio y autónomo ordenamiento.
La tendencia es eliminar estas referencias o supletoriedades del derecho privado.
Pero un fenómeno se está operando a la inversa. Es el derecho administrativo
y el derecho público en general, el que está haciendo sufrir su influencia al dere­

148 ANDRJ':S SERRA ROJAS
No debe olvidarse que el Derecho administrativo que abarca la organizacion,
medios y fines del Estado, se basa esencialmente en la Ciencia Política,
como Ciencia del Estado, por su vinculación a esta Ciencia y directamente
con el derecho constitucional y sus diversas ramas, en particular con
la Ciencia de la Administración en su contenido político, económico y social.
b) Relaciones con el Derecho Civil
Muy estrechas son las relaciones entre el Derecho Civil y el Derecho administrativo.
Nuestro Código Civil contiene instituciones que han sido el
antecedente de instituciones administrativas; y aún guarda muy fuertes
vínculos con la problemática administrativa. Haremos referencia a algunos
ejemplos: .
1. Por una parte el Código civil contiene diversas instituciones administrativas
como el Registro Civil, el Registro Público de la Propiedad, el Registro
de Comercio y otros.
2. El Código civil es una fuente constante para la solución de problemas
administrativos por analogía o aplicación de los principios generales del
derecho.
3. Numerosas leyes administrativas hacen el reenvío al Código Civil, que
aparece como un derecho especial, subsidiario o complementario.
4. Instituciones descentralizadas y Empresas de participación Estatal o
empresas de economía mixta, mantienen un doble régimen; de derecho público
en sus relaciones con el Estado; y de derecho privado en sus relaciones
entre particulares. Algunas empresas oficiales se organizan de acuerdo con
el derecho mercantil.
5. Existen numerosos contactos entre el código civil y el derecho administrativo
en materia de cosas, personas, servicios, contratos, servidumbres,
sucesiones, propiedad, expropiación por causa de utilidad pública y otras.
c) Con el Derecho Mercantil
El derecho mercantil como rama del derecho privado también tiene irnportantes
relaciones con el derecho administrativo. Numerosas instituciones
mercantiles sufren la influencia del derecho administrativo en materia de
empresas y de organismos mercantiles que además de su propia legislación
se regulan por leyes administrativas. El derecho administrativo regulando la
materia económica, afectará seriamente esta importante rama del derecho.
Estamos en presencia de un nuevo derecho mercantil administrativo, además
del nuevo régimen que implica la empresa pública, las empresas de participación
estatal y los servicios públicos comerciales e industriales. Recordemos
a este propósito la Ley Federal de Atribuciones del Ejecutivo y otras que
se internan en aspectos importantes de la materia mercantil. A su vez el
Código de Comercio y las numerosas leyes mercantiles especializadas establecen
estrechas vinculaciones con el derecho administrativo.
Es de capital importancia el régimen de policía contenido en las leyes

150 ANDRf:S SERRA ROJAS
,Puede válidamente hablarse de una Ciencia de la A dministracion o Ciencia
administrativa?
Debemos comenzar por precisar que la administración privada y la administración
pública mantienen muy estrechas relaciones, pero también ofrecen
finalidades diferentes, ya que no es posible identificar el mundo de los
negocios -Business-, con la organización de los servicios públicos. Georges
Langrod (Tratado de Ciencia administrativa, 1973 E.N.A.P., Madrid, pág.
169), nos dice: "La identidad o semejanza de muchos rasgos de la empresa
privada y de la Administración Pública, en el terreno de la gestión propiamente
dicha, hacen que el desarrollo de la Ciencia administrativa (referido
a la administración Pública) y el de las investigaciones en el terreno de la
gestión de negocios sean paralelos, simultáneos o estén unidos por los más
estrechos lazos. Las concepciones de la organización científica del trabajo
(tectología) sirven de marco común a las dos. Si en la lengua francesa la
rúbrica «Ciencia administrativa» se refiere a la administración Pública, en
la lengua inglesa, las de organización o de Administración comprenden a las
dos. La confusión, pues, continúa en este plano."
En lo general, la Ciencia de la Administración o Ciencia administrativa
es una disciplina que forma parte de las Ciencias Sociales, cuyo conjunto
generalizado corresponde a la Sociología, que es la ciencia que concierne a
los grupos sociales tales como la familia, los grupos, los sindicatos, comunas,
pueblos, grupos de presión, partidos políticos, industrias, comercios, y en
general en toda actividad en la que se manifieste la presencia humana.s
La Ciencia de la administración o Ciencia administrativa, es una rama
de la Ciencia Política, si nos atenemos a la creciente ingerencia del Estado
en todos los negocios. Este conocimiento estudia los fenómenos o hechos
políticos vinculados al desarrollo de las comunidades humanas, en particular,
al Gobierno y a la administración.
Nuestra disciplina colabora en la realización de los fines esenciales de la
sociedad y del Estado. Como toda Ciencia se funda en la experiencia y en
la investigación, esforzándose por metodizar sus resultados y obtener principios
generales "elaborando conceptos hipotéticos de orden teórico".
Por todo ello, resulta sumamente difícil tratar de definir un conocimiento
administrativo que mantiene relaciones tan estrechas con una realidad
social tan compleja, que es objeto de referencia de todas las ciencias sociales.
En un conocimiento que aún deja mucho que desear abundan las imprecisiones
y vacilaciones.
Las fuentes de nuestras instituciones administrativas están más cerca de
E.spaña, Francia o It.alia, pero las fuentes de nuestro derecho público se origman
en el pensamiento anglo-sajón.
ti Harold Koontz. Cuno de administración moderna. Un análisis de las funciones de
la administración McGraw HiII. Nueva York, pág. 4.

DERECHO ADMINISTRATIVO 151
En el actual momento 142 Estados forman parte de la Organización de
las Naciones Unidas, ONU. Cada uno de estos Estados ofrece notables diferencias
en su Administración Pública y en su Derecho administrativo.
Sin embargo, un análisis cuidadoso nos lleva a señalar similitudes, acercamiento
y diferencias notables. El intercambio intelectual, merced a las
actuales vías de comunicación, permiten un acercamiento y conocimiento
mejor de las formas político-administrativas que imperan en cada Estado. En
este aspecto los países llamados del Tercer Mundo somos tributarios intelectuales
de los países más desarrollados. El ejemplo más inmediato lo tenemos
en los Estados africanos que repiten en sus constituciones los modelos de
Inglaterra, Francia y otras naciones de Europa.
¿Cómo coordinar o armonizar los principios de administración y Derecho,
con la Unión de Repúblicas Socialistas y los Estados Unidos de Nortearnérica?
Ambos sistemas obedecen a principios radicalmente diferentes. A pesar
de ellos ciertas instituciones administrativas ofrecen algunas similitudes y
otras diferencias muy acentuadas.
Sin embargo, el desarrollo de la Ciencia de la Administración permite la adopción
de instituciones, teorías, métodos, técnicas que son útiles a un Estado, cualquiera
que sea su ideología, porque están inspiradas en propósitos de servicio social.
Sería esta la respuesta a la pregunta del profesor Pirou: "¿es posible un estudio
despersonalizado por hombres sin :creencias. sin preferencias guiados tan solo por
la sola preocupación de la objetividad científica?" Es precisamente nuestra disciplina
la que puede llevarnos a eliminar esos desacuerdos que parecen insuperables, ya
que como afirma Pareto: "una proposición científica es verdadera o falsa; no puede,
además, cumplir otra condición". (Les systemes socialistes, pág. 2.) Cuando una
institución administrativa tiene éxito es que responde al tratamiento de los fenómenos
sociales.
Mas debemos comenzar por deslindar los campos: por una parte la Ciencia
de la administración que tiene un doble propósito: los principios de la
administración general "donde se van afirmando ·las grandes funciones de
Dirección, Asesoramiento y Control"; y la administración de medios "donde
van teniendo encaje las funciones instrumentales de Administración de Personal,
Administración de Material y Administración de la Información Automatizada".
Luther Gulick y L. Urwick, Ensayos sobre Ciencia de la Administración.
IMNSA. Madrid, 1973, pág. 17.
Por otra parte, hemos de referirnos al Derechoadministrativo que rige la
organización y funcionamiento del Poder Ejecutivo, cuyas normas y estructuras
jurídicas son objeto de estudio en la Ciencia jurídica y en general en la
Ciencia Política. .
b) Relaciones con el Derecho Constitucional
Muy estrechas son las relaciones de dependencia y subordinación entre
el derecho administrativo y el Derecho constitucional, cuyo objeto con fre-

DERECHO ADMINISTRATIVO 153
Inmerso inicialmente en el derecho privado, el derecho administrativo
sufre a continuación la influencia decisiva del derecho constitucional, del
cual bien pronto logra su autonomía relativa, pero no su independencia
total. Cuando las constituciones incorporan instituciones sociales y principios
jurídicos detallados en su articulado, las leyes administrativas reducen
su campo de acción y se ven amenazadas con forzadas incorporaciones.u
Una adecuada técnica legislativa debe eliminar de la Constitución desarrollos
excesivos de materias administrativas, para volver a su concepto
inicial de un cuerpo de principios estructurales básicos, dejando a la ley un
desarrollo más amplio y un detalle más pronunciado en el reglamento.
En los últimos años In autonomía y desarrollo del derecho administrativo
han tenido una significación extraordinaria.
Una vez aceptado el principio general de desligar a las instituciones administrativas
del derecho. privado, el esfuerzo de los tratadistas modernos
se ha concentrado en construir sus propias y originales teorías administrativas.l
2
La característica de este derecho administrativo que estamos viviendo es
su carácter antiliberal y plenamente estatista y de proyección supranacional.
El siglo XIX señala la distinción entre los actos de autoridad y los actos
de gestión. En otra etapa se llega a las ideas de la escuela realista, el principio
de la solidaridad y el régimen de servicios públicos. Finalmente se
fortalece la gestión pública, lo que hoyes un elemento importante del nuevo
derecho: no basta la acción exclusiva del Estado, se requiere un régimen
de colaboración de los particulares con la administración públíca.t"
La ultima etapa de este proceso, es el incontenible desarrollo de las tendencias
socialistas, que Izan acabado por fijar nuevas modalidades al régimen
de las instituciones administrativas.
El proceso de penetración se realiza a la inversa, pues son las instituciones
privadas las que se ven amenazadas de transformarse, en casos muy numerosos,
en instituciones bajo normas de derecho público, gobernadas por el interés
general o la utilidad pública. La magna obra de Justiniano de recopilar
el derecho existente en su época, se realizará en el futuro bajo otros
propósitos: la unificación del derecho público.l 4
En estos días que corren, otro fenómeno de la vida política se acentúa y
es el desbordamiento del derecho constitucional sobre el derecho administrativo.
El derecho constitucional se estima, no como el derecho de la Constitución,
sino como el derecho de las instituciones políticas contenidas en todo
el orden jurídíco.w
11 Georges Vedel, Las bases constitucionales del derecho administrativo. EDCE. 1954
y D. A. 82.
12 Francois Geny, La colaboración des porticutiers avec l'administration, 1930.
13 Ludwig Spiegel, Derecho administrativo. Labor, p. H.
14 "Cuando hoy día el intervencionismo administrativo y el número de servicios púo
blieos aumenta fabulosamente, no resulta posible desentenderse de la necesidad de una
revisión", pág. 178.
15 Dicey, Introduction of the study oj the Law and the Constitution, 311> ed, 1889.

ANDRÉS SERRA ROJAS
El criterio clásico mantiene aún su concepto d- un derecho que estudia
las reglas contenidas en la Constitución, Maurice Duverger.w nos dice: "Esta
definición no es totalmente falsa: es cierto que la Constitución de un país
informa generalmente el objeto principal del derecho constitucional, pero no
es su objeto exclusivo. Para empezar, en ciertos países la Constitución propiamente
dicha se reduce a poca cosa: las costumbres, las prácticas y las tradiciones
completan y desbordan ampliamente los textos escritos, que son escasos
(tal es el caso de Gran Bretaña); el derecho constitucional no puede
limitarse exclusivamente al examen de los mismos. Incluso en los países en
que la Constitución escrita contiene lo esencial de las reglas relativas a la
estructura del Estado y organización del gobierno, muchas de tales reglas no
están establecidas por ella; se encuentran en las leyes ordinarias, en los reglamentos,
en las resoluciones de las asambleas, así como también en los
usos y costumbres; el derecho constitucional estudia tanto unas como otras.
En cada caso, la noción de derecho constitucional desborda ampliamente la
Constitución."
El mismo autor citado cuando nos ofrece la definición del derecho constitucional
por la naturaleza de las instituciones, agrega: "La expresión derecho
constitucional designa, en realidad, lo que podría denominarse el derecho
político: el que estudia la organización general del Estado, su régimen
político, su estructura gubernamental. Elecciones, parlamento, ministros, jefes
de Gobierno, jefes de Estado, etc., todas estas instituciones políticas constituyen
el objeto del derecho constitucional, como contraposición a las instituciones
administrativas (gobernadores, alcaldes, consejos municipales, funcionarios,
tribunales administrativos, etc.) , que constituyen el objeto del derecho
administrativo."
c) Con el derecho internacional
El derecho administrativo comprende materias relativas al derecho público
interno de un país, y también al derecho público externo como las
actividades diplomáticas y consulares, celebración de Tratados y Convenciones
y en general la política exterior. Hay numerosos aspectos de la acción
administrativa que se proyectan o realizan fuera de las fronteras, por órganos
de un Estado, aunque estas materias del derecho internacional se relacionan
con aspectos de la vida administrativa nacional.
La acción de la Organización de las Naciones Unidas, con sus múltiples
e importantes organismos presenta la urgente necesidad de regular materias
administrativas desde un punto de vista internacional, de este modo se ha
creado el derecho administrativo internacional, un derecho procesal internacional,
el derecho financiero internacional y otras ramas importantes de
un mundo jurídico nuevo, 1ue se ofrece a la consideración de los juristas,
16 Duverger, Instituciones politicas y Der. Consto Ariel, 1962, págs. 4 y 5.

DERECHO ADMINISTRATIVO 15;)
frente a los complejos y complicados problemas de las relaciones entre los
Estados.t?
Se ha formado también una administración pública mundial con numerosos
organismos que han demandado la creación de numerosas instituciones
administrativas dedicadas al manejo de asuntos internacionales. A este respecto
se ha elaborado un cuerpo de normas jurídicas que forman ya una verdadera
enciclopedia internacional, que deben ser estudiadas como independientes
del derecho administrativo nacional.
d) Con el derecho penal
Al estudiar el derecho penal administrativo señalamos la importancia
del derecho penal que proporciona al administrativo formas delictivas, régimen
de sanciones, organización de servicios penitenciarios y otros más. El
derecho penal administrativo establece las infracciones o contravenciones administrativas
destinadas a sancionar la violación de las leyes administrativas.
Hasta hoyes la doctrina del derecho penal la que viene informando el
régimen de las sanciones administrativas. No debemos olvidar la acción administrativa
del Ministerio Público, de acuerdo con los artículos 21 y 102
de la Constitución y la acción del Ejecutivo en la ejecución de las sentencias.
Por otra parte, el poder disciplinario de la Administración, cubre el
régimen interno de la misma en sus relaciones con sus servidores; el derecho
penal administrativo sanciona las violaciones administrativas de los particulares.
Por su parte el Código Penal para el Distrito Federal, contiene disposiciones
que guardan una estrecha vinculación con el desenvolvimiento de
las actividades administrativas.
e) Con el derecho judicial y procesal
Algunos autores afirman que el régimen de la administración de justicia
constituye un servicio administrativo. Por otra parte, la administración requiere
someter sus actos a ciertas formas jurídicas de procedimiento. Es notable
el desarrollo del procedimiento contencioso administrativo, el derecho
procesal administrativo, el derecho administrativo laboral. Una parte importante
del procedimiento administrativo está inspirada en el sistema procesal
del cual se han adoptado algunas importantes instituciones, conceptos, teorías.
La pugna entre administrativistas y procesalistas aún señala discrepancias
fundamentales. 18
f) Con la ciencia política
El derecho administrativo es por esencia un derecho político, tanto externo
como interno. Los numerosos problemas de la acción administrativa
17 Pergolesí, Diritto Constituzionale. 1511- ed. Padova.
18 Alfonso Nava Negrete. Derecho procesal administrativo. Ed. Porrüa, S. A. México.
1959,

156 ANDRÉS SERRA ROJAS
hacen referencia al Estado y al poder del Estado, son, por tanto, problemas
políticos. Dice Alvarez Gendín: "El derecho administrativo se relaciona con
la política, pues una y otra ciencia se refieren al Estado. En el concepto
clásico de la política, como ciencia general del Estado, no puede menos de
reconocerse su importancia para el estudio especial de uno de sus problemas,
que es lo que el derecho administrativo se propone. En el más estricto
estudio sociológico de las cuestiones constitucionales, también ofrece interés
por las relaciones entre Constitución y Administración, Añádase a esto, como
consideración de carácter práctico, el alcance que tiene la aspiración vulgar
de separar la política de la administración y las consecuencias, por ejemplo,
que el sistema parlamentario, régimen político, produce en los servicios públicos,
o administración."
g) Con el Derecho financiero
Considerado como una rama del derecho administrativo, ha mantenido su
autonomía. Esto determina relaciones muy estrechas y constantes, principalmente
en la rama del derecho tributario o fiscal, base principal de la sustentación
económica del Estado. La administración pública realiza los propósitos
del derecho financiero.
4. RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON OTRAS DISCIPLINAS
a) Con la sociología y en particular con las Ciencias Sociales
Los fenómenos administrativos son fenómenos sociales y, por lo tanto,
interesan al sociólogo, principalmente en relación con el desenvolvimiento de
las sociedades y de la realización de todos los fines sociales. La consideración
normativa del Estado no debe excluir el campo de conocimientos que ofrece
la realidad sociológica como sustentadora del orden jurídico.
Las actividades de la administración pública se vinculan a todas las actividades
sociales. El derecho es producido por la sociedad y se encamina a la
realización de fines o propósitos sociales. La administración pública aparece
en el centro de la vida social para orientarla y satisfacer sus necesidades.
La acción de la administración pública y del Derecho administrativo corren
parejas con el desarrollo de la vida social y su complejo de problemas sociales,
económicos, jurídicos y filosóficos. La legislación administrativa debe
corresponder a este estadio social con las nuevas soluciones exigidas por los
profundos cambios que se operan en la sociedad.
b) Con la economía
La economia política es una de las disciplinas que tiene mayores relaciones
con el derecho administrativo, por la intervención necesaria del Estado
en la vida económica nacional y porque afectan al propio régimen patrimo-

DERECHO ADMIl'iISTRATIVO 157
nial y financiero del Estado con las relaciones económicas. Numerosas instituciones
administrativas tienen un contenido económico. Todo problema de
derecho administrativo es, en principio, además de un problema constitucional,
un problema esencialmente económico. No se concibe un buen administrativista
sin una sólida cultura económica.
Algunos autores como Agustín A. Gordillo nos hablan de un Derecho
adm inistratiuo de la economía (B. A., ediciones Macchi, 1967) y otros como
Julio H. G. Olivera del Derecho económico (Buenos Aires, 195 L1); pero sin
aparecer, en lo general, como materias suficientemente desarrolladas. Además
como casi todo el derecho administrativo es de contenido económico, es tarea
difícil, precisar los límites de este conocimiento, que se confunde con sus
temas muy diversos. Es indudable el predominio de la economía, que es la
única que puede dar una base científica a nuestra materia.
e) Con la estadística
Al gobernante capacitado se le llama estadista, precisamente porque no
actúa a ciegas, sino apoyado en las realidades de un país. Los actos administrativos,
como actos de la vida nacional, deben ser estimados estadísticamente.
El propio Estado se ve obligado a establecer organismos administrativos, como
la Dirección de Estadística que maneja censos, catastros, estadísticas sociales
de todo género. Los grandes problemas de un país son tremendas realidades
que deben ser consideradas cuantitativa y cualitativamente, a través de los
Censos, registros, catastros, estimaciones económicas, etc. La estadística obliga
al funcionario a no improvisar soluciones y a caminar con paso firme en la
materia administrativa.
d) Con otras ciencias
No hay conocimiento que no interese al derecho administrativo, siendo
tan amplia la acción administrativa y llevándose a todos los campos de la
acción humana, es lógico suponer que todo conocimiento es una buena aportación
para identificar un problema y encontrar su solución.
e) Con la geografía
La geografía le fija al derecho administrativo el campo de su aCCIOn, los
límites de las normas jurídicas y bases científicas para la elaboración de una
adecuada política. La geopolítica relaciona el medio geográfico con el hornbre.
19
f) Con la historia
El derecho administrativo tiene su propia historia, que es la historia de
todas las instituciones políticas. Los grandes principios de derecho constitu-
19 J. Vicens Vives, Tratado general de Geopolltica. Un. de Barcelona, 1956.

158 ANDRÉS SERRA ROJAS
cional no son invenciones ocasionales, son el resultado de grandes movimientos
sociales, violentos y pacíficos, que culminan con la adopción de un
sistema normativo) que consagra la libertad del hombre y los medios para
su eficacia.
g) Con las ciencias matemáticas) físicas y naturales
El mundo social que nos rodea necesita aprovechar todo conocimiento
científico para fundar debidamente una política administrativa. Las ciencias
naturales permiten al Estado encauzar su acción sobre bases ciertas de conocimiento
de los hechos naturales.
Los puntos de contacto del derecho administrativo con la historia, la
economía, la estadística y la sociología, son numerosos y ofrecen sugestivas
consideraciones en la formación de los planes y programas sobre todo en
materia presupuestal y otras actividades del Gobierno. "Con la economía,
puesto que lo económico constituye elemento administrativo, tanto en el
aspecto económico público, como en el económico social, hasta tal punto,
que se ha visto cómo se ha de hacer objeto especial de la ciencia de la administración,
lo económico social y como en el derecho administrativo existe
una parte dedicada al estudio de las normas relativas a la ingerencia de la
administración pública en el cumplimiento del fin económico, en tanto no
se autonomice su estudio en el derecho económico."
La Ciencia moderna a través de diversas disciplinas, como la Cibernética,
la Tecnología, la Ecología y otras proporciona medios técnicos para el desarrollo
de la administración pública. Véase al respecto la nueva "Ley sobre
el registro de la transferencia de tecnología y el uso y explotación de patentes
y marcas" de D. O. F. del 30 de diciembre de 1972, que es un paso importante
en la vida económica nacional.

CAPíTULO III
LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. Las fuentes del Derecho administrativo.-2. Clasificación de las Iuentes
formales del Derecho administrativo.-3. Las fuentes escritas del Derecho
administrativo.-4. El principio de legalidad.-5. La Constitución
Política.-6. Los tratados y convenciones internacionales.
1. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Las fuentes del Derecho administrativo son los procedimientos, formas,
actos o hechos, y demás medios, de creación e interpretación, en los cuales
tienen su origen los principios y leyes en general, las fuentes mismas del
Derecho, como la ley, la costumbre y la Jurisprudencia, todas referidas a
la materia administrativa."
Fuente del Derecho -de [ons, [antes, a su vez, fundo, significa el lugar
donde brota el agua en su superficie-s, es decir, es el manantial donde brota
o aparece el Derecho, o los procesos necesarios para la creación de las normas
jurídicas. Dice Rivero a este respecto: "Se entiende por fuentes del
derecho, los procedimientos por los cuales se elaboran las reglas de derecho;
existen en efecto para 'fabricar derecho', diversas técnicas, por otra parte en
número limitado: la elaboración espontánea que conduce a la regla consuetudinaria;
la elaboración por la autoridad pública que conduce a la regla
escrita, de la cual la leyes el prototipo; en fin, la elaboración por el juez, que
c?nduce a la regla jurisprudencial. Los diversos sistemas jurídicos, según el
tiempo y los países, recurren de manera muy desigual a estos procedimientos,
otorgando la preponderancia al uno o al otro." 2
Por otra parte, Kelsen, después de examinar la expresión "fuentes del derecho",
concluye: "La ambigüedad del término a que hemos venido refi-
1 Claudio Du Pasquier, nos dicc: "Este término de fuente crea una metáfora baso
tante justa, pues remontar la fuente de un río, es llegar al lugar donde sus aguas salen
ele la tierra; lo mismo, inquirir la fuente de una regla jurídica, es buscar el punto de
partida del cual ella sale de las profundidades de la vida social, para aparecer en la
snperficie del derecho. Así se dirá que la obligación del servicio militar tiene su fuente
CII la Constitución Federal." Introducción a la theorie generale et a la philosophie du
droit, Ed. Dclachaux &: Niestle, S. A. Neuchatel et Paris, pág. 36.
2 jean Rivero, Droit administrati], Dalloz, 1962, París, 2;,1 ed., pág. 50.
159

DERECHO ADMINISTRATIVO 161
de producción o entidades que constituyen el ordenamiento jurídico y como
medio, o sea que es lo que crea el ordenamiento. Analizando esta distinción
nos dice García Trevijano Fas (Tratado de DeL Ad., pág. 196): "Fuente en
sus dos acepciones de órganos de producción y de medios de producción es
un concepto distinto de norma; la fuente es un concepto estático, la norma
es un concepto dinámico. La norma es un imperativo legal, como veremos,
abstracto y general, mientras que la norma constituye su origen."
Éstas son las fuentes del derecho meta-jurídico que comprenden el conjunto
de los factores, elementos y fenómenos sociales, que contribuyen a formar
la sustancia, contenido o materia del derecho, como los movimientos
ideológicos, las fuentes históricas, que son los documentos que guardan el
texto de una ley.
Tenemos que reducirnos a las fuentes del derecho o procesos de creación
de las normas jurídicas. El concepto técnico-jurídico de fuentes del derecho,
alude al origen de la norma en una autoridad o fuerza social reconocida
por el derecho positivo que, mediante un determinado procedimiento,
confiere a dicha norma en forma concreta, por ejemplo la forma de ley, de
costumbre, sentencia o negocio jurídico.
Como complemento de la consideración de las fuentes del derecho, existen temas
metajurídicos o factores no jurídicos que determinan la evolución del derecho
y se pueden considerar en tres grupos: 1. La historia. 2. Los datos económicos 'J
J. Los datos políticos. Sin la historia no es posible comprender el origen, desenvolvimiento
'J naturaleza del Derecho administrativo, de las instituciones admmistrativas
formadas lentamente bajo la influencia de múltiples factores. Lo mismo
puede decirse de la estructura 'J la transformación de los tribunales administrativos,
del sistema tributario, etc. Los datos económicos de México en el siglo pasado
explican la aparición y desarrollo de instituciones como la concesión, la expropiación,
el régimen de minería y de aguas y otros. A partir de 1917 se acentúa el intervencionismo
de Estado en un largo proceso de luchas sociales encaminadas a lograr
mejores cuadros de vida para el pueblo mexicano. Finalmente los datos políticos
nos enseñan cómo esta fuerza social interviene para dar paso a leyes, instituciones
y nuevas modalidades del ejercicio del poder público. La aparición de la ley de
los Trabajadores al Servicio del Estado y su elevación a la categoría de normas constitucionales
y problemas de la misma naturaleza, revelan cuán poderosa es la fuerza
política para que los propios gobernantes se vean obligados a nuevas acciones gubernamentales.
Las fuerzas reales o materiales comprenden el conjunto de los factores,
elementos y fenómenos sociales que contribuyen a formar la materia del
derecho.
2. CLASIFICACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Hemos indicado que las fuentes del Derecho administrativo son las mismas
fuentes del derecho en general, pero referidas a la materia administrativa,
11

164 ANDRÉS SERRA ROJAS
e) Los reglamentos de la Administración pública, que expide el Poder
Ejecutivo Federal;
f) Los reglamentos, Estatutos, reglas de operación, normas técnicas del
servicio, de las entidades administrativas descentralizadas. Por lo que se refiere
a estos organismos deben subordinarse a sus leyes y rigen la marcha
de la institución respectiva sin que hasta la fecha se les haya reconocido el
carácter de autoridad, salvo algunas ejecutorias relativas al Seguro Social;
g) Las circulares e instrucciones;
h) La analogía es un proceso de autointegración de la ley, al aplicar en
ausencia de un texto expreso a un caso determinado, una ley que rige
en casos análogos. Desde luego es inaplicable cuando restringe el libre ejercicio
de los derechos. El artículo 14 constitucional es preciso al mantener
el principio de legalidad y la prohibición de imponer penas por simple
analogía.
4. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
La leyes la suprema regulación del orden social y político. El Estado legalmente
lleva a cabo sus propósitos por medio de los funcionarios públicos
a quienes se encomienda el cumplimiento de los fines políticos contenidos
en el orden jurídico vigente. Por ello el funcionario tiene una limitada
capacidad para actuar, pues se subordina estrictamente a los mandatos legales.
El régimen administrativo está sometido a un límite que es el que
determina la ley. Este principio ha sido reconocido por la Suprema Corte
de Justicia de la Nación que en su tesis jurisprudencial número 166 ha resuelto:
"Las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les permite." Es en
estos principios en los que descansa el Estado de derecho.
Cuando la actuación del funcionario implica la violación de un interés particular,
el artículo 14, p:írrafo segundo de la Constitución prevé: "Nadie podrá ser privado
de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino
mediante juicio seguido ante los tribunales previamente estableciclos, en los que se
cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas
con anterioridad al hecho."
En principio, la ley comprende dos aspectos importantes:
a) Es una disposición que emana del Poder Legislativo Federal, que es
el órgano que la Constitución señala, como elaborador del orden jurídico
federal. Éste es el criterio de la formalidad de la ley, pues señala el órgano
que la crea.P
b) La leyes una norma abstracta, general, imperativa, creadora de situaciones
jurídicas generales, de mandatos obligatorios, y en ningún caso
12 Cuando aludimos a que la Administración pública debe obrar conforme a Derecho.
hacemos referencia a la sumisión al orden jurídico. Con esto se quiere indicar, además
que ella est.i obligada a asegurar el interés público.

166 ANDRÉS SERRA ROJAS
actividades administrativas del Estado, al crearse nuevos órganos y regularse
otros aspectos importantes de la función administrativa. La mayor parte de
los preceptos constitucionales, incluyendo las garantías individuales, mantienen
una evidente referencia a la administración pública y a sus funciones.
No olvidemos que el punto de partida de todo estudio administrativo, es la
Constitución y en segundo lugar la ley que regula la materia.vt
En nuestro derecho constitucional, el poder de ejercer el control de constitucionalidad
de la ley, corresponde al Poder Judicial de la Federación, a
través del juicio de amparo, siendo esta facultad en última instancia de la
competencia del Pleno de la Suprema Corte.w
El artículo 16 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano
de 1789, estableció: "Toda sociedad en la cual la garantía de los derechos
no está asegurada, ni la separación de los poderes determinada, no
tienen una constitución."
La Constitución Política o conjunto de reglas relativas a la organización
de un país ofrece dos grupos importantes. O bien es una Constitución consuetudinaria,
que se apoya en los usos, costumbres y precedentes de una
nación, que no han sido codificados en un texto oficial, como en el caso de
la Constitución inglesa. O bien es el caso de la Constitución escrita, y rígida,
que se denomina de este modo por estar redactada en un documento público
que ha sido sancionado por el poder constituyente. Tal es el caso de las
constituciones mexicanas en sus tres etapas más importantes: las constituciones
de 1824, 1857 Y 1917.1 6
Entre las constituciones escritas debemos mencionar la Constitución norteamericana
de Filadelfia de 1787, que señala su influencia en las constituciones
de los Estados latinoamericanos. Inspirada en el pensamiento político
de la tradición inglesa, esa Constitución logró crear el sistema nuevo
y original del Estado federal, con un régimen presidencial puro,17 No pretendieron
elaborar fórmulas matemáticas ni literarias, sino principios de
convivencia humana, que reflejaran los anhelos y las inquietudes de un
14 "La Constitución, como norma fundamental del Estado, ocupa el vértice del orden
jurídico, a manera de premisa mayor de la que derivan su razón de ser y su contenido
las otras leyes. Pero aún dentro de las normas constitucionales cabe hacer distinciones
jerárquicas por cuanto existen normas primarias y otras que, sin dejar de ser fundamentales,
están subordinadas a las primeras. Y aun entre éstas se deben colocar en una categoría
inferior aquellas que siendo materialmente constitucionales, no tienen reconocida
ninguna superioridad formal o técnica (no están incluidas en el texto o textos constitucionales
ni han sido dictadas con arreglo a un procedimiento especial),"
15 La Constitución es fuente primera pero también inmediata de la ley.
16 Los antecedentes de la Constitución mexicana de 1917 pueden estudiarse en las obras
siguientes: Bórquez, Crónica del Constituyente. Félix F. Palavicini, Historia de la Constitución
de 1917, y Diario de los Debates del Congreso del Constituyente de 1916-1917.
17 Acostumbran los constitucionalistas norteamericanos, cuando aluden a la originalidad
de su sistema político, repetir estas frases del pensamiento político griego: "Vivimos
bajo una constitución que no es copia de las leyes de nuestros vecinos. Por el contrario
somos un modelo para otras naciones más que sus imitadores," (Oración fúnebre de perieles.
Thucydides 11-37.)

172 ANDRÉS SERRA ROJAS
El proceso legislativo tiene etapas diversas que se desenvuelven con base
a los principios generales. Estas etapas son: la primera, la determinación de
la norma constitucional; la segunda, los principios legales que se apoyan
en la Constitución; y la tercera, el pleno desarrollo de la ley o sea la facultad
reglamentaria.
2. CONDICIONES DE LA LEY
Inspirado en la escuela liberal que impedía toda limitación a las libertades
del hombre, se estableció el principio de la superioridad de las leyes
sobre todos los actos del Poder Ejecutivo."
Según M. vValine, esta superioridad juridica de la ley se define por cuatro importantes
principios.s
a) Ciertas materias están reseroadas a la ley.6
b) Üriicamerüe el Poder Legislativo es un poder espontáneo, primario con vocación
general, que puede tomar iniciativas en otras materias, sin habilitación especial
previa.
c) El Poder Ejecutivo no puede ir en contra de disposiciones [ormales o del espíritu
de la ley. Todo texto emanado de una autoridad ejecutiva no tiene fuerza
contra ley.
d) El Poder Ejecutivo no puede impedir el aplazamiento sistemático de la ejecución
de una ley.
Las condiciones generales de la ley son las siguientes:
a) La generalidad de la ley, es decir, su aplicación a cualquier persona
que se encuentre en los supuestos de su contenido."
b) Su carácter obligatorio, fundado en el interés general de asegurar la
convivencia social en un orden jurídico determinado.
e) Las normas deben ser justas por necesidad. "Lo que quiere decir, dice
Herrera, que en materia de interpretación jurídica deja de ser la ley el objeto
a interponer. Lo que se interpreta es la conducta humana a trasluz de
la ley y, esta interpretación, realizada a ciencia y conciencia, COJl1O alude el
viejo aforismo, pone en la pista del intérprete la comprensión de los especiales
imperativos de conducta explanados existencialmente." 8
4 José Luis Siqueiros, "Los conflictos de leyes en el sistema constitucional mexicano".
Rev. Fac. tier., octubre 1957, núm. 28.
5 Vícenzo Cueli, Concezioni

174 ANDRÉS SERRA ROJAS
'1. DIFERENCÍAS ENTRE LA LEY Y EL DECRETO
De acuerdo con el artículo 70 constitucional, "toda resolucián del Congreso
tendrá el carácter de ley o decreto." Estos decretos se denominan "Decretos
legislativos". Desde luego afirmamos que entre. la ley y el decreto legislativo
hay diferencias esenciales. También el Presidente expide decretos
en los términos del artículo 92 de la Constitución. El decreto concreta, particulariza
o individualiza el campo de su aplicación, en tanto que la ley extiende
o aumenta el campo de su aplicacíón.t!
Es indudable que este texto es mucho más amplio que el artículo 64 de
la Constitución de 1857 que distinguía entre "leyes o acuerdos económicos",
a pesar de haberse propuesto la expresión de "leyes o decretos". (Zarco, Hist,
Congr. Consto 56-57, ses. 15 de oct. 1856. T. n, pág. 449) que fue adoptada
más tarde en la reforma constitucional de 13 de noviembre de 1874.
:J. LA NATURALEZA JURíDICA DEL DECRETO-LEY
La actividad del Estado crea situaciones jurídicas muy complejas y de
urgente atención. Como hemos señalado, no es posible mantener una rígida
estructura de división de poderes ante las exigencias de la vida política interna
y externa, que demanda instrumentos jurídicos flexibles que permitan
la realización de medidas administrativas inmediatas. Un poder ejecutivo
encadenado en los obstáculos de una legislación poco previsora, puede llevar
a un país al fracaso.
No hay duda que la legislación es el acto fundamental de la vida institucional
de una nación. En puridad de ideas corresponde esta actividad al
Poder Legislativo. En la medida que esta institución es más dependiente del
cuerpo electoral y del régimen de partidos políticos, ella es una garantía y
da seguridad a la marcha del Estado.t?
La vida política y social de una nación es superior a cualquier esquema
jurídico o estructura política. La doctrina constitucional y administrativa
se ha visto obligada a aceptar una legislación que no emana del Poder Legislativo,
sino de órganos administrativos o ejecutivos.
El decreto-ley señala un grupo especial de leyes que son de -diversa naturaleza
por el órgano que las realiza: a) En unos casos el Poder Legislativo
delega la facultad de legislar al Ejecutivo -en aspectos generales o parciales
de la ley-o b) En algunos países el Ejecutivo puede legislar en casos de urgencia
o necesidad o c) Se establecen bases o normas para que legisle el
propio Ejecutivo; d) Finalmente se alude en los gobiernos de facto, a las
leyes que se expiden por órganos del Legislativo.w
11 J. Gascón Hernández, "Problemas del Decreto Ley". Reo, de Ad. Pub. lEPo Madrid,
núm. 5. septiembre-diciembre 1955, pág. 91.
12 César A. Quintero, Los decretos con valor de ley. IEP. Madrid.
IR R. Gómez Acebo. "El ejercicio de la función legislativa por el Gobierno". Leyes
delegadas y decretos ley. R. E., núm. 6.

178 ANDRÉS SERRA ROJAS
adecuada, ante esas situaciones que son realidades sociales, se ha concretado
a una prudente política de tolerancia, que sin lastimar el pensamiento político
de ayer, no convierte al poder público en un instrumento permanente
de lucha contra las ideas de un pueblo.
También se ha examinado si una ley contraria a la Constitución puede
estimarse válidamente como una ley.
Los j mistas se han dividido en dos grupos importantes:
a) Los que consideran que una ley se reputa vigente aunque pugne
contra el texto de la Constitución.
b) Los que estiman que la validez de una ley depende de su constitucionalidad,
aunque aparentemente cubra las formas legislativas para su elaboración.
Nuestro problema debe plantearse considerando si las autoridades y jueces
tienen la posibilidad de comprobar la constitucionalidad de una ley
administrativa.
Debemos referirnos al criterio de la Suprema Corte sobre la constitucionalidad
de una ley.
1. Si una leyes inconstitucional no debe tener efectos en beneficio del quejoso.
Tesis [urisprudcncial número 267.
2. Sólo el Poder Judicial de la Federación puede calificar la constitucionalidad
de una ley, sin que sea obstáculo para una autoridad administrativa el interpretar
ésta para aplicarla. Ejecutoria: Tomo 39, pág. lJ47.
3. La inconstitucionalidad de una ley emana de la pugna entre ella y algún
precepto constitucional y no de la falta de disposición expresa. Ejecutoria: T. 29,
pág. 1611.
4. Las salas del Tribunal Fiscal de la Federación pueden decidir si la ley que
apoya los actos impugnados es o no constitucional. Ejecutoria: T. 72, pág. 2570. La
jurisprudencia es en sentido contrario.
5. Sólo dentro del juicio constitucional de la competencia exclusiva del Poder
Judicial Federal, se debe necesariamente, a petición de parte, destruir los efectos
de una ley inconstitucional. Ejecutoria: Tomo 91, pág. 1631.
Comentando la inconstitucionalidad de las leyes, agrega Robert E.
Cushman:
..¿Cuál es el efecto legal de un fallo de la Corte sosteniendo que un estatuto
es inconstitucional?" El juez Field dio una respuesta a esta cuestión hace años cuando
dijo: "Una ley inconstitucional no es una ley. No confiere derechos, no impone
obligaciones, no proporciona protección, no crea funcionarios; es, desde el punto
de vista legal, tan inoperante como si nunca se hubiera sancionado" (ver Norton vs,
Shelby County, 118 U. S. 425, 1886). Los fallos de la Corte no cambian una ley
válida en otra nula: la ley ha sido siempre nula. La Corte ha descubierto meramente
y anunciado esa nulidad, así como un joyero puede establecer, después de examinarlo,
que un diamante, que tal se suponía, es meramente sintético. Él no hizo la
pasta sintética, solamente encontró que lo era. En muchos casos las cortes han seguido
este "principio de absoluta invalidez retroactiva". En el caso Schechter, los
Schechter estaban condenados por violar un código de competencia legal establecido

180 ANDRÉS SERRA ROJAS
En este comentario que venimos haciendo, se citan otras ejecutorias que
examinan el texto de una ley y consideran que puede ser invalidado respecto
a un tipo de hechos y ser aún válido en su aplicación a otros. O la Corte
puede encontrar que una parte de una leyes válida y la otra nula, salvo
que deje su texto incompleto, por lo que es necesario sostener la completa
nulidad de la ley.
La opinión final del autor que comentamos y resumimos se expresa en
estos términos:
"Entre estas alternativas no hay término medio. O la Constitución es la ley
Suprema inmutable por medios ordinarios, o está en el nivel de las leyes ordinarias
y como otras puede ser alterada cuando la legislativa se proponga hacerlo. Si la
primera parte: de la alternativa es cierta, entonces un acto legislativo contrario a
la Constitución no es una ley; si la última es exacta entonces las constituciones escritas
son absurdos proyectos por parte del pueblo, para limitar un poder ilimitable
por su propia naturaleza."
En la teoría política mexicana, una ley legalmente promulgada y publicada
que guarda todos los aspectos externos de legalidad se considera ley,
para todos sus efectos. Pero este criterio externo no nos debe inducir a
errores, al darle a la ley inconstitucional una naturaleza jurídica que es
contraria a su estructura. La ley que es declarada por la Suprema Corte inconstitucional
no debe producir ningún efecto y obliga al Poder Legislativo
a derogarla y al Poder Ejecutivo a no aplicarla. Pueden presentarse verdaderas
anomalías, como la vigencia de una ley inconstitucional que no es
rigurosamente ley, aunque se cubran las apariencias externas y se sostenga
su vigencia durante algún tiempo.
Los Poderes deben ser celosos vigilantes de la aplicación de la Constitución.
De esta manera se logra mantener el orden jurídico bajo inflexibles
mandatos, que no admiten omisiones o regateos. Al discutirse la actual ley
de Turismo y la Ley Forestal, se expresaron tan serios argumentos en contra
de su constitucionalidad, que debió el Poder Legislativo profundizar en sus
facultades para legislar en una materia, que ostensiblemente no se encuentra
en el campo de sus facultades.
7. LA FACULTAD DISCRECIONAL EN MATERIA ADMINISTRATIVA
El funcionario público está obligado a actuar de acuerdo con los mandamientos
de la ley.22 La norma es el punto de partida y la fundamentación
22 "Hay poder para la Administración, cuando la ley o el reglamento, previendo para
la Administración cierta competencia en ocasión de una relación de derecho con un particular,
dejan a la Administración un poder libre de apeciación para decidir si debe obrar
o abstenerse, en qué momento debe obrar, cómo debe obrar y qué contenido va a dar a
su actuación. El poder discrecional consiste, pues, en la apreciación dejada a la Administración
para decidir lo que es oportuno hacer." Bonnard, ob. cit., pág. 64.

DERECHO ADMINISTRATIVO 185
ner una multa de doscientos pesos por una de las infracciones y de cien pesos por
la otra, deben declararse nulas dichas sanciones." Reo. T'rib, Fise. Exp. 251-50.3 2
Véase además, el Semanario Judicial de la Federación. Tomo 65, pág. 1533.
Multas fiscales, desvío de poder en la imposición de.-EI desvío de poder a que
se refiere el artículo 56 de la Ley de Justicia Fiscal, como causa de anulación de
una resolución o de un procedimiento administrativo, existe cuando las sanciones
impuestas por infracciones a las leyes fiscales, no corresponden a la gravedad de
estas infracciones. o exceden de la posibilidad económica del infractor.
Por último debemos indicar que la Ley del Tribunal de lo contencioso
aclrninistrativo del Distrito Federal (D. O. F. del 17 de marzo de 1971), señala
en su artículo 21, fracción I, inciso d) como atribuciones de las Salas
del Tribunal: d) Arbitrariedad, desproporción, desigualdad, injusticia manifiesta
o cualquier otra causa similar, tratándose de actos discrecionales.
32 Bruno Kornprobst, La notion de partie el le recours pour excés de pouooir, París.
1959. Lib. grajo de Droit et de Jur. 1 V. 393 págs.

190 ANDRÉS SERRA ROJAS
La explicación la encontramos en estos términos, según Berthelemy: "El
carácter propio de la ley no reside ni en su generalidad, ni en la impersonalidad
de las órdenes que da. Consiste en el hecho de que es considerada como
la expresión de la voluntad nacional. No se puede decir otro tanto del reglamento,
expresión de la voluntad de la administración." 9
La función reglamentaria es una función que específicamente corresponde
en la doctrina y en la jurisprudencia al Presidente de la República, sin
que esta facultad pueda delegarse en principio. Como veremos, la creación
de numerosos organismos descentralizados, ha desbordado este principio otorgándoles
la facultad reglamentaria en los asuntos de su competencia.l''
2. CLASIFICACIÓN DE LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS EN LA LEGISLACIÓN
MEXICANA
La legislación mexicana considera varios tipos de reglamentos administrativos,
a los cuales vamos a hacer referencia.
a) Reglamentos ejecutivos. Estos reglamentos son a los que se refiere la
fracción primera del artículo 89 de la Constitución y tienen por finalidad reglamentar
las leyes que expide el Congreso de la Unión.
Desde el siglo pasado fueron comentados por los autores mexicanos de Derecho
administrativo. Don Teodosio Lares (Lecciones de Derecho administrativo) 1852,
p;íg. 18) dijo: " .. •la ejecución de las leyes por medio de los reglamentos} es un
acto que emana naturalmente de la cualidad misma del Poder Ejecutivo..."
Los reglamentos ejecutivos tienen por finalidad desarrollar las normas
contenidas en las leyes, con las cuales mantienen una relación de subordinación
de acuerdo con los principios de preferencia y de reserva de la ley.
En algunas legislaciones se requiere la autorización o mandato expreso
de la ley para reglamentar sus preceptos, en la legislación mexicana no es
necesaria esta autorización porque constituye una facultad general del Presidente
de la República.
N uestra legislación no acepta la tesis de la delegación de poderes, dado
que la Constitución no asigna la facultad reglamentaria al Poder Legislativo,
sino en forma expresa al Poder Ejecutivo, que tiene la facultad de expedir
los reglamentos administrativos, a diferencia de la legislación inglesa y norteamericana.
El reglamento forma parte del régimen de policía general o control de la
legislación administrativa en su aplicación por las autoridades administrati-
9 Berthelemy, De/eme de quelques uieux príncipes. La loi et le reglamento Melanges
Hauriou, 1922, París.
10 Nuestro sistema difiere radicalmente del sistema de la nueva Constitución francesa.
La Constitución de 1958 precisa en su artículo 34, el dominio reservado al poder legisla
tivo, en tanto que otros preceptos, que más adelante citamos, determinan el dominio reservado
al poder reglamentario, con prohibición al legislador de inmiscuirse en dicho do
minio.

192 ANDRÉS SERRA ROJAS
c) Por último debemos mencionar los reglamentos interiores de la Administración
pública, que contienen el poder disciplinario de la misma, que
tienen por finalidad regular el orden y la disciplina en los servicios públicos
y demás funciones administrativas.
Estos reglamentos guardan relación con la Ley de 4dministración Pública
y con la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria
del apartado B del artículo 123 constitucional. (D. O. 1". del 28 de
diciembre de 1963.)
Esta última ley alude a diversos tipos de reglamentos, artículo 44, fracción
I; a los reglamentos de trabajo, artículo 46, fracción I; a las condiciones
generales de trabajo, artículo 44, fracción IlI, 87 Y 112 de la misma ley.
d) La doctrina extranjera alude a los reglamentos delegados, que completan
la ley que ha señalado su materia y objeto; los reglamentos de necesidad,
dictados por el Ejecutivo para casos excepcionales, aun contrariando
la ley. Estos tipos de reglamento se apartan de nuestra legislación, el primero
por innecesario y el segundo, porque invade los casos señalados en el artículo
29 constitucional.
3. EL ORIGEN DEL PODER REGLAMENTARIO
Son varias las razones por las que la teoría constitucional confía la facuItad
reglamentaria al Poder Ejecutivo.
El aumento demográfico, el desarrollo de las ciudades, los progresos de
las ciencias, técnicas y artes, mantienen en una incesante evolución a la sociedad,
que demanda una intervención directa del poder público que mantiene
una constante e inmediata relación con las necesidades sociales.
Políticamente, por la composición misma del Poder Legislativo que no
puede descender al detalle de la ley.'! La Cámara de Diputados y la C:ímara
de Senadores se integran con numerosas personas, la mayor parte de
las cuales, por su propia emanación popular, carecen de competencia técnica
en el conocimiento detallado de materias diversas. El Poder Ejecutivo está en
contacto directo con la realidad y es apremiado constantemente por los problemas
del Estado. Si la ley ha establecido el principio general, el reglamento
cuida otros aspectos detallados.
El Poder Legislativo se reúne una vez al año, del 1Q de septiembre al 31
de diciembre. Durante ese tiempo tienen que tratar numerosos asuntos graves
para el país. N o podría enfrentarse a la tarea de una revisión exhaustiva de
la legislación administrativa. En cambio el Ejecutivo dispone de tiempo,
para modificar una disposición reglamentaria si ella es perj udicial para el
gobierno o ha provocado reacciones de inconformidad de los particularesP
11 "De minimis non curat praetor."
12 "El Poder Ejecutivo tiene facultad constitucional para reglamentar las leyes cuya
aplicación le está encomendada." S/F. T. 7. pág. 912.
"Es cierto que, conforme a la ley y a las doctrinas, el Poder Ejecutivo tiene facul-

DERECHO ADMINISTRATIVO
4. Los LÍMITES DEL PODER REGLAMENTARIO
No existe un dominio legalmente reservado para el reglamento. El legislador
legisla en unos casos tan ampliamente que hace innecesario el reglamento.
Sin embargo, la tendencia en la técnica legislativa es a establecer en
la forma más general posible las situaciones jurídicas. De acuerdo con ella,
las leyes establecen principios de carácter general, dejando que el reglamento
regule sus detalles de aplicación.
El criterio que se sigue es integrar las leyes con sus normas de organización
y comportamiento, como una garantía legal, procurando que el reglamento
no establezca principios que pueden afectar los derechos de los administrados,
sin contrariar las disposiciones legales.
En nuestra Constitución existen algunas disposiciones que ordenan que
esa materia deberá ser tratada sólo por medio de una ley, como en los casos
de requisición, artículo 26; impuestos, artículo 31, fracción IV; organización
del Departamento del Distrito Federal, artículo 73, fracción VI y otros casos.
Esto quiere decir que esta materia no debe ser desvirtuada y ser objeto de
un reglamento. Una vez expedida la ley, cae en el poder reglamentario.
En virtud del principio de legalidad, la competencia de los funcionarios está
suhordinada a la ley. El profesor \Valine, indica cuáles son las expresiones de
subordinación de la autoridad reglamentaria al legislador.
"1. Obligación de respetar las leyes en su letra y en su espíritu.
"2. Imposibilidad para la autoridad administrativa de tomar la iniciativa para
disminuir por un reglamento la libertad de los ciudadanos si el legislador no ha
planteado, a lo menos, el principio de tal determinación.
"3. Imposibilidad de tocar materias o de tomar ciertas disposiciones reservadas
para el legislador, sea por la Constitución, sea por la ley (creación de un impuesto
o de una infracción penal), sea por una costumbre reconocida por la jurisprudencia
(creación de una jurisdicción, modificación de las competencias jurisdiccionales'." 1;1
"Entre las disposiciones que no pueden ser tomadas por la autoridad
reglamentaria figura principalmente la creación de una infracción penal nueva."
Al estudiar el derecho penal administrativo estudiamos el problema de
la sanción de los reglamentos.v
En la legislación francesa acontece que una ley contenga una disposición
en estos términos: "Un reglamento de la Administración pública deterrni-
-tades para reglamentar las leyes expidiendo los reglamentos y circulares que estime
necesarios para el mejor cumplimiento de lo que aquéllas disponen; pero tal facultad
no puede alcanzar la modificación o derogación de los preceptos de la ley que se
trata de reglamentar, pues tal cosa no cabe dentro de las facultades constitucionales del
Poder Ejecutivo." S. ]. F. Tomo 13, pág. 658 .
13 Este principio se conoce con el nombre de "reserva de la ley".
14 Acerca de las relaciones entre la ley y el reglamento véanse las siguientes ejecutorias
de la Suprema Corte: Tomo 72, pág. 6715. Tomo 116, pág. 405.
13
193

204 ANDRÉS SERRA ROJAS
b) Instituto Mexicano del Seguro Social
El artículo 240, fracción X de la ley orgánica de esta institución señala
como función principal del Seguro Social:
"X. Expedir sus reglamentos interiores."
El artículo 253, fracción VI de la propia ley fija como función propia
del Consejo Técnico: VI. "Expedir los reglamentos interiores que menciona la
fracción X del artículo 240 de esta ley."
e) Ferrocarriles Nacionales de México
Aunque la ley orgánica de esta institución, no alude a la facultad reglamentaria
de los ferrocarriles, sin embargo, del texto del artículo 89 que fija
las facultades del Consejo de Administración, algunas de ellas, fracciones
VIII, XII, relativas a tarifas, normas, labores, etc., parecen realizarse en forma
reglamentaria.
d) Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
El artículo 115 de la ley del instituto,37 establece entre las facultades del
director las siguientes, fracción XII:
"Someter a la consideración de la junta las reformas o adiciones que considere
pertinentes a los reglamentos interiores, económicos y de servicios
médicos del Instituto."
El artículo no ordena que corresponde a la Junta Directiva:
Artículo 110, fracción VI:
"Aprobar y poner en vigor los reglamentos interiores, económicos y de
servicios médicos del Instituto."
10. LA JURISPRUDENCIA Y EJECUTORIAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA
DE LA NACIÓN
El problema de los reglamentos administrativos es una materia que suscita frecuentes
problemas. En la reciente publicación de "Jurisprudencia del Pocler Judicial
de la Fecleración (11 volúmenes, México, 1975) se incluyen diversas tesis jurisprudenciales,
además ele que el Semanario Judicial ele la Fecleración en su séptima
época contiene ejecutorias ele mucho interés.
Jnconstitucionalidad de los reglamentos. T. J, pág. 216. Pleno.
Reglamentación del artículo 1 constitucional. Tesis 3.31, pág. 558. III.
Suspensión del reglamento de la industria del pan. Tesis 456, pág. 741. III.
Reglamento de la Ley sobre pesas y medidas. Artículo 61. Cómputo del Plazo.
Tesis 463, pág. 752. IIl.
37 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al servicio
del Estado. D. O. F. del 30 de diciembre de 1959.
Fe de erratas ele la Ley: D. O. F. del 13 de enero de 1960.

DERECHO ADMINISTRATIVO 207
Obligatoriedad de las circulares: VI época. T. 12, pág. 29; T. 21, pág. 88;
Sem . JlId. r-a.
La nueva recopilación de Jurisprudencia ele la Suprema Corte de Justicia de la
Nación (1975) alude a la tesis jurisprudencial número 352, pág. 534, V.-CIRCULA­
RES. No SON LEYES.-"Las circulares no pueden ser tenidas como ley, y los actos de
las autoridades que se fundan en aquéllas, importan una violación de los artículos
14 y 16 constitucionales."

212 ANDRÉS SERRA ROJAS
"Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias
en los juicios de amparo de su competencia, los ministros de la Suprema Corte de
Justicia, el Procurador General de la República, los mencionados tribunales o las
partes que intervinieron en los juicios en que dichas tesis fueron sustentadas, podrán
denunciar la contradicción ante la Sala que corresponda, a fin de que decida
cuál tesis debe prevalecer.
"Cuando las Salas de la Suprema Corte de Justicia sustenten tesis contradictorias
en los juicios de amparo materia de su competencia, cualquiera de esas Salas,
el Procurador General de la República, o las partes que intervinieron en los juicios
en que tales tesis hubieran sido sustentadas, podrán denunciar la contradicción
ante la Suprema Corte de Justicia, que funcionando en Pleno decidirá cuál
tesis debe prevalecer.
"La resolución que pronuncien las Salas o el Pleno de la Suprema Corte en los
casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, sólo tendrán el efecto de fijar
la jurisprudencia y no afectará las situaciones jurídicas concretas derivadas de las
sentencias dictadas en los juicios en que hubiere ocurrido la contradicción."
Por lo que se refiere al amparo directo, el artículo 107, fracción IX de la
Constitución ordena:
"IX. Las resoluciones que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales
Colegiados de Circuito no admiten recurso alguno, a menos que decidan sobre
la inconstitucionalidad de una ley o establezcan la interpretación directa de un
precepto de la Constitución, caso en que serán recurribles ante la Suprema Corte
de Justicia, limitándose la materia del recurso exclusivamente a la decisión de las
cuestiones propiamente constitucionales.
"La resolución del Tribunal Colegiado de Circuito no será recurrible cuando
se funde en la jurisprudencia que haya establecido la Suprema Corte de Justicia
sobre la constitucionalidad de una ley o la interpretación directa de un precepto
de la Constitución."
Es importante recordar para los asuntos pendientes del rezago el artículo
segundo transitorio de las reformas constitucionales al Poder Judicial de la
Federación. La sala auxiliar se sujeta a la jurisprudencia del pleno.
El precepto dejó un campo bastante amplio para hacer obligatoria la jurisprudencia
no sólo a los tribunales señalados, sino a todos los que ocurrieren
al Poder Judicial. De todas maneras corno obliga a esos tribunales, el
litigante sabe que en buena lógica será la forma corno se ha interpretado
una norma, y corno debe aplicarse.v
El artículo 107, fracción VIII, inciso a), ordena: "Contra las sentencias
que pronuncien en amparo los jueces de distrito, procede revisión. De ella
9 "Las tesis en que aquélla consiste pueden ser de dos clases: interpretativas de leyes
de rango federal o integradoras de algunas de tales leyes." García Máynez, ob. cit., pág. 69.
Véase ejecutoria de la Suprema Corte: Tomo 105, pág. 1196.
E. Carda Máynez, ob. cit., pág. 71: "La lectura del párrafo tercero del precepto que
acabamos de copiar demuestra que las expresiones 'interrumpirse' y 'modificarse', empleados
en el primer párrafo no son correctas, ya que al dictarse una ejecutoria discrepante,
la jurisprudencia no se interrumpe, ni se modifica, ni se deroga."

216 ANDRÉS SERRA ROJAS
5. LA COSTUMBRE ADMINISTRATIVA
La costumbre está constituida por una conducta uniforme y constante
que puede crear vínculos jurídicos obligatorios.u
La única fuente del derecho no escrito es la costumbre, la cual precede
históricamente a la ley escrita. Ante la supremacía de la ley debemos afirmar
que es muy reducido el campo en que la costumbre puede manifestarse,
ya que el artículo 14 constitucional no alude a ella y el artículo 72,
inciso g) de la misma precisa: "En la interpretación, reforma o derogación
de las leyes o decretos, se observarán los mismos trámites establecidos para
su formación."
Nuestro régimen jurídico mantiene el principio de la observancia de la
ley, por lo que contra ella no puede alegarse desuso, costumbre, o práctica
en contrario de acuerdo con el artículo 10 del Código Civil del Distrito
Federal.
Existen legislaciones que la incorporan al orden jurídico, declarándola
supletoria en determinadas circunstancias, por lo común cuando existen lagunas
en la ley; pero en otras legislaciones no se toma en cuenta la costumbre.
"En derecho administrativo, dice Rivero, la costumbre está prácticamente
abandonada."
Sin embargo, en materia de aguas, tierras, bosques, se mantienen algunas
costumbres, que aun sin tener fuerza de ley, facilitan la aplicación de la
legislación administrativa. Aunque debemos señalar que la costumbre es inoperante
en los temas básicos del derecho administrativo.
Dos son los elementos que componen la costumbre:
a) Un elemento material, que consiste en la repetición o práctica constante
del acto o de la omisión.
b) Un elemento psíquico o moral, consistente en la convicción de su
obligatoriedad jurídica; o sea, que el comportamiento observado sea impuesto
como una norma jurídica.
Los autores distinguen tres aspectos de la costumbre cuya eficacia depende
del ordenamiento jurídico:
a) La costumbre interpretativa, o secumdum legem;
b) La costumbre introductiua o integrativa, o praeter legem;
c) La costumbre abrogativa, o contra legem,
La costumbre en los casos señalados: según la ley, fuera de la ley o contra
la ley, es una fuente imperfecta del derecho, por las incertidumbres
que la rodean, la inseguridad de su determinación, la imprecisión de su
sentido y de sus términos. En qué momento aparece y desaparece, son eta-
11 Giuliano Mazzoni, Principio de diritto pubblico Generale, S.T.E.F. Firenze, 1955,
p¡íg. 66, 1 V., 266 págs,
D'Alessio, Dir Am. T. 1, p. 144. 1932.

220 ANDRÉS SERRA ROJAS
En el contrato colectivo de trabajo no se ejercitan facultades jurisdiccionales.
"Si bien es verdad que conforme a la fracción XX del artículo 123 constitucional,
las diferencias entre el capital y el trabajo se sujetarán a la decisión de
las Juntas de Conciliación y Arbitraje, también lo es que conforme al artículo 58
de la Ley Federal del Trabajo, el Ejecutivo Federal tiene facultades para expedir
decretos relativos a convención colectiva, ya que en el caso no se ejercitan facultades
jurisdiccionales para conocer de una situación concreta y determinada, en la
que tenga que establecer los hechos y aplicar el derecho, sino que tan sólo hace
uso de una facultad legal para dictar una disposión general de carácter obligatorio."
Sem. [ud. Fed. Tomo 41, pág. 3222.
7. LA DOCTRINA JURÍDICA
Con las palabras doctrina jurídica comprendemos las opmiones, teorías
y especulaciones en materia administrativa} que son elementos importantes
en la formación del nuevo Derecho, que a su vez puede traducirse en nuevas
normas jurídicas. El criterio u opinión sustentada por los tratadistas, es
un magnífico auxiliar en la resolución de los problemas de esta materia que
deben dilucidarse de acuerdo con las leyes administrativas.
La doctrina jurídica no es fuente directa del derecho, como lo fue en
Roma el derecho de los jurisconsultos, ni tiene por sí misma fuerza jurídica
obligatoria, ni sus autores tienen competencia para crear normas jurídicas;
pero mantiene una función importante en la evolución del Derecho, para
convencer a los jueces sobre la naturaleza jurídica de una institución administrativa
y sobre el sentido de la legislación administrativa.
La función creadora del derecho se encuentra en el Estado moderno bajo
la acción directa de los poderes públicos. Ningún particular tiene el derecho
para crear una norma, pero la mayor parte de las leyes han sido antes definidas
y comentadas o estructuradas por los juristas en las doctrinas, opiniones
y tesis jurídicas.
¿Cuál es el papel de la doctrina? se pregunta Waline.l3 y afirma: "Es el de
sistematizar las soluciones legislativas, esclareciendo sus partes oscuras. La doctrina
se esfuerza por deducir el espíritu general de la legislación para interpretar los
silencios de la ley o sus contradicciones aparentes. También la doctrina se encarga
de sistematizar las soluciones de la jurisprudencia." 14
1.1 Marccl Waline, ob. cit., 1959, Sirey, París, pág. 104.
14 "Se cita tradicionalmente como fuentes no escritas, la costumbre, la jurisprudencia
y la doctrina. En derecho administrativo, la costumbre es prácticamente omisible. En cuanto
a la doctrina, es decir, a la opinión de los principales autores, ella no es una fuente
del derecho en el sentido propio: la opinión de un jurista no adquiere jamás, por ella
misma, fuerza jurídica. Pero obrando por persuasión sobre la autoridad competente para
configurar la regla, la doctrina ha jugado un papel esencial, aunque indirecto en la elaboración
del derecho administrativo; un gran número de reglas que la ley o la jurispru-

222 ANDRÉS SERRA ROJAS
"Es pues, obvio que cuando el legislador se refiere a los supremos principios
del orden jurídico, denota un criterio de estimación ideal, puesto que éste le ha
servido a él de estrella polar por la elaboración del derecho formulado. Si examinamos
atentamente los sistemas jurídicos contemporáneos de los pueblos de Occidente,
veremos cómo los principios generales que los informan responden a una
concepción jusnaturalista, y cómo contienen gran número de preceptos derivados
inmediatamente de ella (los derechos absolutos de la personalidad; la igualdad
ante la ley; la obligatoriedad de los contratos; que nadie puede enriquecerse indebidamente
a costa de otro, que al que pertenecen las ventajas de una cosa
deben corresponderle también las desventajas; la legítima defensa, etc.) ." 17
Ejecutorias de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
sobre los principios generales del derecho
"Por principios generales del derecho no debe entenderse la tradición de los
tribunales, que en último análisis no es sino un conjunto de prácticas o costumbres
sin fuerza de ley, ni las doctrinas de los jurisconsultos, que tampoco tienen fuerza
legal, ni los organismos personales del juez, sino los principios consignados en
algunas de nuestras leyes, teniendo por tales no sólo las mexicanas que hayan expedido
después de la Constitución Federal del país, sino también las anteriores."
Sem. [ud. de la Fed. Tomo 95, pág. 858, V ép.
Los principios generales del derecho son verdades jurídicas notorias, indiscutibles,
de carácter general, como su mismo nombre lo indica, elaboradas o seleccionadas
por la ciencia del derecho, de tal manera que el juez pueda dar la solución
que el mismo legislador hubiera pronunciado si hubiera estado presente, o
habría establecido si hubiera previsto el caso; siendo condición de los aludidos
principios que no desarmonicen o estén en contradicción con el conjunto de normas
legales cuyas lagunas u omisiones han de llenar. Sem. [ud. de la Fed. Tomo
65, pág. 2641, V ép.
"Por principios generales del derecho debe entenderse según la Suprema Corte
de la Nación, no la tradición de los tribunales, que en último análisis no son más
que prácticas o costumbres que evidentemente no tienen fuerza de ley, ni las doctrinas
o reglas inventadas por los jurisconsultos, puesto que no hay entre nosotros
autores, cuya opinión tenga fuerza legal, sino los principios consignados en nuestras
leyes." Revista del Tribunal Fiscal de la Federación. Tomo 6, pág. 1723.
"Por esto es preciso reconocer la eficiencia de los principios generales del Derecho como
fuente jurídica, aun en aquellos sectores del derecho en los que no aparecen expresamente
mencionados o por el contrario, se hallan traducidos en normas jurídicas incompletas
como declaraciones de principios, ete. En rigor, los principios generales del derecho, son
los mismos, para todas las ramas jurídicas, a medida que se asciende en la altura de las
mismos, y sólo se diversifican y especifican cuando se desciende de altitud y se está próximo
a la materia concreta sobre que versan."
17 "Los principios generales de derecho son obtenidos por la mayor parte, sea de la
tradición liberal de 1789 (igualdad de los ciudadanos frente a la autoridad pública, libertad
de conciencia, posibilidad para un ciudadano amenazado de una sanción de defenderse,
en contra de los agravios alegados contra él), sea a las necesidades de la vida social
(continuidad de los servicios públicos, control del superior sobre los actos del inferior).
sea a los imperativos de la equidad (principio del enriquecimiento sin causa)." Rivero,
ob. cit., 2"" ed., pág. 70.

224 ANDRÉS SERRA ROJAS
del derecho administrativo, como el código fiscal, el código eléctrico, el
código postal, el código agrario y otros ordenamientos importantes. Esta
tarea de codificación ha llegado a las entidades federativas en donde se está
llevando a cabo una necesaria codificación de las leyes administrativas locales,
como el código administrativo del Estado de Chihuahua de 17 de
julio de 1950 y sus reformas; y el código del Estado de Colima. Ambos
precursores de la codificación administrativa de los demás Estados de la
República.
Somos partidarios de una codificación administrativa general, realizada
científicamente, pero pensamos se requiere de un mayor desarrollo de nuestra
legislación y madurez administrativa. Esta labor se verá simplificada en
la medida que ciertas materias administrativas, vayan adquiriendo su autonomía
como el derecho agrario, el derecho financiero, el derecho aéreo y
otros.
Finalmente, debemos decir con don Rafael Bielsa (Derecho administrativo.
6';' ed., 1964, eds. La Ley, T. 1, pág. 141) que para que un código tenga realmente
valor intrínseco debe reunir dos caracteres, que resumimos en estos términos: "1. Debe
ser obra reflexiva, consciente, aconsejada por la experiencia; y 2. No debe la reglamentación
cercenar derechos y libertades, ni regular con exceso ninguna función,
y menos aún intimidar virtualmente a los administrados ni a los funcionarios."

228 ANDRÉS SERRA ROJAS
terialmente legislativo por crear una situación jurídica general, expresión
de la función normativa de la administración pública.
Es decir, para estos autores, son actos administrativos cualquier acto que provenga
de la administración pública. Zanobini (Corso dir. atn., pág. 245), ofrece una
definición general diciendo que "acto administrativo es cualquier declaración de
voluntad, de deseo de conocimiento, de juicio realizado por un sujeto de la administración
pública en el ejercicio de una potestad administrativa." No serán actos
administrativos los actos jurídicos que realice la administración conforme al derecho
privado.
Esta definición toma en cuenta el órgano que realiza la función administrativa.
En este sentido, todos los actos de la administración son actos
administrativos, pero estimamos este concepto excesivo para precisar materialmente
la noción del acto administrativo, de acuerdo con la definición
antes expuesta que atiende preferentemente a la vinculación con la función
administrativa.
2. ACTOS QUE NO DEBEN SER CONSIDERADOS COMO ACTOS ADMINISTRATIVOS
A) No deben entenderse como actos administrativos los actos de gobierno
o actos políticos que se relacionan con la orientación política general y con
la integración de los órganos públicos. No se concibe la acción del poder
sin este singular medio discrecional que permite encauzar a un alto nivel
la actividad estatal.
El concepto de Gobierno está sujeto, en términos generales, a acepciones
diversas:
a) Una general que alude a los tres Poderes federales y aun a todos los
órganos públicos, federal, locales y municipales;
b) Un concepto intermedio que alude al conjunto de los secretarios de
Estado y en otros países al gabinete ministerial; y
c) Una acepción estricta reduce el concepto de gobierno a la dirección
política que tiene a su cargo, en forma predominante, el Presidente de la
República, auxiliado por los .rnás altos funcionarios de la Administración
Pública. Es esta acepción a la que hacemos referencia con frecuencia.
B) Los actos políticos, por tanto, emanan de los órganos superiores del
Poder Ejecutivo denominado Gobierno. Ellos comprenden una diversidad
de actos como los electorales, relaciones internacionales, organización militar,
seguridad interior y otros. Su característica es, que en lo general, no están
sujetos al control jurisdiccional, salvo los que tienen una regulación especial
como el nombramiento de los altos funcionarios, indultos y suspensión de
garantías.
e) Los actos legislativos y jurisdiccionales realizados por el Poder Ejecu·
tivo, no deben considerarse actos administrativos, aunque formalmente se

230 ANDRÉS SERRA ROJAS
de legitimidad. La accion pública tiene a su cargo la satisfacción de ineludibles
necesidades colectivas y la vigilancia de la actividad privada. El interés
general es el regulador de los actos administrativos, el que inspira y determina
la marcha del gobierno. Son actos que no deben ser aplazados o dilatados
a pretexto de ingerencias judiciales, sino actos del poder público regulados
por el bien común.U
La administración pública tiene el derecho de actuar unilateralmente, es
decir, sin la intervención de los particulares, por medio de decisiones ejecutorias
que producen efectos jurídicos que se traducen en obligaciones de
los administrados. También la administración pública puede actuar contractualmente
yesos actos se denominan actos jurídicos contractuales, los cuales
tienen su propio régimen jurídico.
Por otra parte, el principio de legalidad otorga un poder limitado para
realizar los actos administrativos e imprime a la actividad pública, la justificación
de su ejercicio o sea la satisfacción de los fines del Estado.
5. Los HECHOS JURÍDICOS Y LOS ACTOS MATERIALES
Al lado de los actos administrativos tenemos a los hechos jurídicos que caen
en el campo del derecho administrativo por los efectos jurídicos que ellos pueden
producir. Dice a este respecto Díez: 12 "El derecho toma en consideración los hechos
que se producen, sea como fenómenos de la naturaleza, sea como productos
de la actividad humana. Sin embargo, no todos los hechos tienen valor para el derecho,
sino solamente aquellos a los que atribuye consecuencias jurídicas; de allí los
hechos jurídicamente relevantes y los hechos jurídicamente irrelevantes. Son relevantes
los hechos que, verificándose, sirven para hacer actual y concreta la disposición
contenida en forma abstracta en una norma jurídica, haciendo nacer el efecto
previsto por la norma. Hechos jurídicamente irrelevantes para el derecho son aquellos
que, produciéndose no traen aparejados la aplicación de una norma jurídica
r no producen efectos jurídicos," 13
Un campo muy importante de los actos administrativos corresponde a los
actos materiales, que son los que no producen ningún efecto de derecho, ni
se ligan como antecedente de los actos administrativos. Los actos materiales
pueden además, implicar las operaciones técnicas necesarias para el desarrollo
11 Manual de procedimiento administrativo. Centro de formación y perfeccionamiento
de funcionarios. Madrid, 1960, pág. 113: "Qué es la ejecución forzosa. Es la potestad
de la Administración Pública para cumplir sus resoluciones, mediante una actuación
material que se impone a la resistencia ofrecida por los particulares. Su razón de ser es
clara si las resoluciones administrativas se basan en el interés público, deben cumplirse
-son ejecutivas-, incluso en el caso que sean recurridas. Y para ello, la Administración
debe tener esa potestad ejecutoria de acción de oficio o de ejecución forzosa. Las resolUciones
administrativas son, pues, inmediatamente ejecutivas, salvo los casos en que una
disposición establezca lo contrario o se requiera aprobación o autorización superior."
12 Manuel María Diez, El acto administrativo, pág. 59. Típ, Ed, Arg.
13 Manuel Garda Albaladejo, El hecho jurídico. Un. de Oviedo. Fac. de Der.

232 ANDRÉS SERRA ROJAS
administrativo. Finalmente los actos materiales o físicos se encomiendan al
personal encargado de estos trabajos.w
También puede la autoridad administrativa encomendar la realización
material del acto, a un particular o a una empresa, los cuales simplemente
se concretan a obrar en nombre del órgano administrativo, sin que tengan
relación con el acto administrativo original que debe estar debidamente
fundado.
El propio Álvarez Gendín expresa: "Otros hechos los tenemos en la ejecución
material del acto administrativo: del ejemplo citado, en la ejecución material por
técnicos de la administración del proyecto de ensanche. Los efectos jurídicos derivan
del acto administrativo. Contra quien tiene que oponerse el que se considere Iesionado
en sus derechos es contra el acto administrativo, no contra la puesta en
práctica del propio acto."
En todo caso debe ocurrirse al texto legal para saber a quién se le encomienda
la realización de un acto administrativo. El requisito básico del
acto administrativo es estar fundado en la ley y por autoridad competente,
de lo contrario conduce a la arbitrariedad y al abuso.
Hay numerosos hechos que se relacionan con los actos administrativos
que aparentemente hacen pensar que no producen ningún efecto de derecho.
En este sentido, aunque el efecto no sea inmediato, todo acto administrativo
tiende mediata o inmediatamente, a engendrar un efecto jurídico.
7. CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
La doctrina parte de criterios diversos para clasificar los actos administrativos,
tomando en cuenta la complejidad de la actividad de la Administración
pública, los diversos intereses y finalidades que se persiguen con su
cumplimíento.t"
En capítulos anteriores nos hemos referido a las clasificaciones correspondientes
a otros tipos genéricos de actos administrativos, los cuales se entremezclan,
pudiendo incluirse algunos de ellos en grupos diversos.P
Las clasificaciones principales de la doctrina administrativa son, además.
las que a continuación se señalan. Un determinado acto administrativo guarda
relación con otros y todos a su vez integran la función administrativa.
Estas denominaciones de los actos administrativos son las que emplean las
leyes administrativas cuando analizan sus efectos; las decisiones administra·
16 Tesis jurisprudencial núm. 180. Autoridades responsables. Lo son, no solamente la
autoridad superior que ordena el acto, sino también las subalternas que 10 ejecutan o
tratan de ejecutarlo. y contra cualquiera de ellas procede el amparo. Este concepto de
autoridad es muy amplio y s610 para los efectos del juicio de amparo.
17 Pedro Guillermo Altamíra, ob. clt., pág. 391 Y ss,
18 Jorge Olivera Toro, ob. cit., pág. 119 Y ss.

234 ANDRÉS SERRA ROJAS
El derecho moderno ha criticado la teoría y la clasificación mencionadas,
al considerar que los actos del Estado provienen de una personalidad única,
que no debe prescindir de su posición preeminente y de la tutela del interés
general. Por otra parte, no pueden olvidarse las certeras críticas de León
Duguit y sus discípulos, enemigos de fantasmagorías jurídicas. I
n. Actos instrumentales, actos definitivos y actos de ejercicio
Para llegar a determinaciones definitivas la Administración pública requiere
del antecedente de numerosos actos que son necesarios o coadyuvan
a una adecuada resolución.
Los actos administrativos se clasifican en instrumentales y principales,
según su misión en el proceso administrativo.
a) Actos instrumentales. Son los medios para realizar las actividades
administrativas y comprenden actos preliminares, de trámite o preparación
o en general de procedimiento.w
Estos actos son necesarios para que se pueda realizar eficientemente el
ejercicio de la función administrativa. Los actos de trámite, por vía de ejemplo,
están formados por una serie de actos que no tienen el carácter de resolutivos,
ya que simplemente se concretan a preparar una resolución administrativa
o un propósito administrativo sin afectar ningún derecho. Son
propiamente el antecedente del acto.
A este grupo pertenecen los actos de ejecución de orden material o jurídico,
que tienden al cumplimiento obligatorio de las resoluciones administrativas,
como en el caso de la facultad económica coactiva cuya constitucionalidad
ha sido ampliamente reconocida.
La mayor parte de estos actos requiere la colaboración voluntaria o forzada
de los particulares, los cuales deben aportar a la Administración los
datos que le permitan resolver legalmente los casos administrativos. Manifestaciones,
cuestionarios, estados contables, revisiones, informes, dictámenes
de los particulares, son elementos indispensables para la aplicación de la
ley administrativa. En general, el régimen de policía impone a los particulares
numerosas cargas, obligaciones y limitaciones necesarias para mantener
el orden y la tranquilidad públicas.
b) Los actos principales son los actos básicos o definitivos de la Administración
e implican propiamente el ejercicio de la función administrativa,
tales como una concesión de servicio público, una declaración de expropiación
por causa de utilidad pública, una orden de requisición, un contrato
de obra pública o de suministro y otros semejantes.
El Estado patrono puede pedir Amparo contra el Tribunal de Arbitraje. Tesis jurisprudencíalnüm.
451. T. I1, pág. 871.
Cuando el fisco ejerce su facultad soberana de cobrar impuestos, multas y otros pagOS
fiscales, no pueden ocurrir al Juicio de garantías. Tesis jurisprudencia1 núm. 503. .
23 Ley reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución, acepta esta tesIs.
24 Salvatore Romano, L'atto esecutioo nel diritto prioato. Giuffré, 1958.

236 ANDRÉS SERRA ROJAS
acto propio de la función administrativa, según diversos autores. Existen actos
jurídicos denominados contratos administrativos que forman en la actualidad
uno de los temas más importantes del derecho administrativo.
e) El acto colectivo. El acto colectivo es el que resulta de la concurrencia
de varias voluntades, con igual contenido y finalidad que se reúnen
exclusivamente para la manifestación común, permaneciendo jurídicamente
autónoma. Es un acto colectivo el Consejo de Ministros a que se refiere el
artículo 29 constitucional.
IV. Actos administrativos destinados a aumentar o a limitar la esfera jurídica
de los particulares
Según el efecto que producen se clasifican:
A) Actos que favorecen, aumentan o amplían las facultades, posibilidades
o los poderes de los particulares. Entre éstos se pueden citar:
1. La admisión. Es un acto que tiene por objeto permitir el ingreso de
una persona para que entre a formar parte de una institución, con el fin
de que pueda participar en ciertos derechos o goce de algunos servicios
públicos. Dan acceso a un particular a los beneficios de un servicio público.
2. La concesión. Es un acto que jurídicamente confiere a un particular
un derecho subjetivo, por medio del cual el poder público le transfiere
derechos o facultades administrativas, mediante determinadas cláusulas
compromisorias derivadas del interés público que significan el control de la
administración pública.s"
En la legislación mexicana se concesiona lo que pertenece originariamente
a la nación. Ésta es una de las tesis fundamentales de nuestro derecho administrativo.
3. La autorización, licencia y permiso, se diferencian de la concesión en
que ésta es un acto constitutivo por medio del cual la administración confiere
derechos a un particular. La autorización es un acto unilateral de la
administración pública, el cual se otorga con relación a los servicios públicos,
y por medio de ella la autoridad administrativa faculta a una persona
privada o pública, para realizar un acto administrativo como ejercicio de un
poder jurídico o un derecho preexistente, al comprobarse que se han satisfecho
los requisitos legales para el ejercicio de un derecho; en tanto que
el permiso alude a levantar una prohibición. La licencia no determina el
nacimiento de un nuevo derecho a favor de una persona, sino la eliminación
de un requisito jurídico, para poder ejercitar un derecho conferido por el
propio poder. 28
27 Por lo que se refiere a la concesión: "hoy parece haberse llegado a una fijación
del concepto con el que alude tanto a aquellos actos que transfieren a un particular facultades
originalmente administrativas, como a los que crean a su favor un derecho o capacidad
previstas en el ordenamiento jurídico". Fernando Garrido Falla, ob. cit., pág. 406.
28 "Permisos administrativos." Sem, [ud. de la Eed, Tomo 9, pág. 83; Tomo 10, pág. 1150
Y Tomo 102, pág. 1839.

DERECHO ADMINISTRATIVO 241
conformadoras respecto de cosas públicas, especialmente la afectación y su
actus contrarius. Por último, hay que mencionar la confirmación de nuevos
órganos de la Administración con personalidad jurídica propia, la aprobación
de sus ordenanzas y todos los restantes actos de inspección en el marco
del derecho de las corporaciones y fundaciones, sin que con esto quede ni
aun aproximadamente agotado todo el ancho campo de los actos administrativos
conformadores.
e) Actos administrativos declaratorios. Pertenecen a este grupo todas las
declaraciones sobre determinadas propiedades de personas o cosas, de cuya
existencia o ausencia, dependen determinadas consecuencias jurídico administrativas.
d) Actos administrativos registrales. No constituye diferencia alguna que
la atestiguación consista en la inscripción en un registro público (por ejemplo,
el registro civil, el catastro), o en el otorgamiento de un documento
especial.
IX. Actos internos y actos externos
a) Actos internos. Estos actos son los que tienen eficacia dentro de la organización
administrativa y no producen efectos respecto de tercerosm
Los que se refieren a la regulación interna de los actos y procedimientos
de la Administración y que tienden a lograr un funcionamiento regular
y eficiente de ella.
Comprenden:
. 1. Actos que aluden a medidas de orden y disciplina para el funcionamIento
de las unidades burocráticas.
2. Actos que deben observarse en el despacho de los asuntos.
3. Circulares, instrucciones y disposiciones administrativas.
b) Actos externos. Aquellos que realizan las actividades fundamentales
del Estado o sea a las que corresponde prestar los servicios a su cargo y
las de ordenar y controlar la acción de los particulares. Éstos producen
efectos con relación a terceros) y forman una importante actividad de la
Administración.
- 311
Zanobini, ob, cit., T. I, pág. 207.

246 ANDRÉS SERRA ROJAS
también la que ejecuta de acuerdo con sus funciones. Alrededor de este concepto
la Suprema Corte ha elaborado la siguiente tesis jurisprudencial:
(jur, Común Pleno y Salas, Tesis 55): "Autoridad responsable: lo son no solamente
la autoridad superior, que ordena el acto, sino también las subalternas que
lo ejecutan o tratan de ejecutarlo) y contra cualquiera de ellas procede el amparo."
En otras tesis (54), define quiénes son autoridades. "El término autoridades
para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que
disponen de la fuerza pública, en virtud de circunstancias ya legales, ya de
hecho, que, por lo mismo, están en posibilidad material de obrar como
individuos que ejerzan actos públicos por el hecho de ser pública la fuerza
de que disponen."
La competencia es el conjunto de facultades que legítimamente puede
realizar el sujeto, es decir, el órgano de la Administración pública) la función
administrativa y en particular, para conocer de un negocio adminis·
tratiuo:"
El poder público está sometido a un régimen de derecho público y forma
un conjunto de órganos con facultades o prerrogativas que la ley les otorga
para realizar sus fines y hacer prevalecer el interés general,"
"La competencia en derecho privado, es la porCIOn de la jurisdicción que se
atribuye a los tribunales que pertenecen al mismo orden jurisdiccional. Se distingue
lógicamente de la jurisdicción como el todo se distingue de las partes." La palabra
viene del derecho procesal civil y se concreta diciendo que es el poder dado a un
tribunal para instruir y juzgar un negocio.
Por extensión la competencia administrativa se refiere al poder dado a una persona
pública o a sus órganos, para atender y resolver un negocio determinado. Por
lo tanto, un órgano administrativo competente, es aquel a quien la ley le otorga
una facultad para conocer de asuntos determinados) a contrario sensu la incompe·
tencia del funcionario reviste formas diversas. Los caracteres de la competencia
administrativa como elemento esencial del acto administrativo, son los siguientes:
1. Requiere siempre un texto expreso de la ley para que pueda existir.
2. El ejercicio de la competencia es obligatorio.
3. La competencia administrativa se encuentra fragmentada entre diversos órganas.
El acto administrativo debe originarse en un órgano competente.
4. La competencia no se puede renunciar, ni ser objeto de pactos que comprometan
su ejercicio.
5. La competencia es constitutiva del órgano que la ejercita y no un derecho
del titular del propio órgano.
La competencia se puede clasificar en cuanto al grado, materia y territorio.
La competencia en cuanto al grado supone el orden jerárquico de la
6 "El Estado carece realmente de derecho, tiene simplemente facultades jurídicas,
poderes que son a un tiempo deberes." Recaredo Fernández de Ve1asco, ob, cit., pág. 79.
7 El consentimiento puede faltar no solamente en el agente, sino también en la Administración,
como en el caso de los funcionarios de hecho.

ANDRÉS SERRA ROJAS
Los artículos 9 y 13 de la ley general de Bienes Nacionales, "faculta al
Ejecutivo Federal para anular administrativamente los acuerdos, permisos o
concesiones dictados u otorgados por error, dolo o violencia".
Esos vicios de la voluntad administrativa pueden surgir en la Administración
pública misma, en el proceso de la declaración administrativa o en
la voluntad del funcionario.
La doctrina administrativa clasifica los vicios de la voluntad en dos grupos:
A) Vicios de índole objetiva: y B) Vicios de índole subjetiva.
A) Los vicios de índole objetiva comprenden tres grupos:
1. Vicios en el origen de la voluntad. La voluntad se vicia cuando proviene
de un funcionario de hecho o de un usurpador.
Además el artículo 259, fracción 1 del Código Penal sanciona con prisión
al que sin ser funcionario, se atribuya ese carácter y ejerza algunas de
las funciones de tal.
2. Vicios en la preparación de la voluntad. La voluntad se vicia cuando
el funcionario no se sujeta al procedimiento señalado ,por la ley para
emitir su voluntad.
El artículo 48 de la ley de nacionalidad y naturalización dispone:
"Cuando se descubra que se ha expedido por la Secretaría de Relaciones una
Carta de Naturalización sin que se hayan llenado por parte del interesado 'todos
los requisitos que la ley establece, o a favor de persona que no tenga derecho para
naturalizarse, previa notificación al poseedor de la Carta se hará por la propia Secretaría
la declaración de nulidad, sin perjuicio de que se apliquen a los responsables
las sanciones que el capítulo respectivo establece."
3. Vicios en la formación de la voluntad. La ley señala cómo se manifiesta
la voluntad en los actos simples, complejos, etc.; o exige autorizaciones,
aprobaciones, vistos buenos u otros actos de formación de la voluntad.
B) Los vicios de índole subjetioa afectan al contenido de la decisión administrativa
en cuanto a su finalidad, como en los casos de desviación de
poder y de arbitrariedad, En la desviación de poder el funcionario actúa con
una finalidad distinta a la que señala la ley o actúa con una finalidad
personal o para beneficiar a un tercero. En la arbitrariedad el funcionario
se aparta "de lo objetivamente determinado por la razón y el derecho".
El desvío de poder o desviación de poder se propone encauzar el acto en
la finalidad de que le ha sido señalada.
Cuando la actividad de la administración está regulada expresamente
en la ley, ésta contiene la finalidad que se persigue con dicho acto. Cuando
las facultades son discrecionales se acentúa el mérito y adquiere una notable
relevancia. En efecto, en estos casos la administración tiene varias posibilidades
para actuar y fácilmente se puede producir el incumplimiento de la
finalidad legal.
El artículo 228 del Código Fiscal de la Federación es de los pocos casos en que
se alude al desvío de poder: artículo 228. Serán causa de anulación de una reSO'

252 ANDRÉS SERRA ROJAS
6. EL MÉRITO, FINALIDAD O ELEMfu'lTO TELEOLÓGICO DEL ACTO ADMINISTRATIVO
En todo acto administrativo hay siempre un fin último, que es el resultado
que la administración obtiene, útil y convenientemente, para el interés
general.
Para Díez,10 por mérito del acto se entiende la conveniencia y utilidad
del mismo, su adaptación a la obtención de los fines genéricos y específicos
que con la emanación del acto se pretende obtener.
Los actos administrativos se orientan por razón de conveniencia por la
realización de los fines sociales que con ellos se pretende atender. Un acto
administrativo no debe ser desviado de sus fines, rompe con el principio de
legalidad de un país que expide normas para realizar determinados propósitos
sociales. El autor citado, expresa que "el vicio de mérito es un vicio de
oportunidad del acto administrativo, no de sus elementos jurídicos esenciales".
El mérito es un factor psicológico de importancia del acto administrativo.
El mérito por su propia naturaleza no es un elemento fácilmente controlable,
ya que el desarrollo del derecho administrativo no establece los medios parabacerlo,
sobre todo cuando se ejercitan facultades discrecionales en que el funcionario
juzga con bastante amplitud la oportunidad del acto que realiza. Dice a este
respecto Fiorini: "El mérito del acto puede apreciarse con relación a tres valores:
a) La eficacia del acto que está en la utilidad máxima que puede obtenerse de sus
fines. Se llama oportunidad por algunos autores, aun cuando el término eficacia
es más lógico por cuanto oportunidad puede identificarse, en ciertos supuestos,
con la elección del momento más útil para dictar el acto. La eficacia se refiere a
la apreciación cuantitativa de los resultados y de la conveniencia del acto con relación
a los fines generales que persigue la administración; b) La equidad del acto
tiene relación con las consideraciones de justicia del mismo. La equidad del aeto
permite obtener los resultados más proficuos, sin perjudicar, en lo más mínimo, los
derechos de los terceros; e) La moralidad del acto se encuentra especialmente en
la conducta de las personas que intervienen en su realización. La moralidad de la
administración se encuentra en un plano distinto de la moralidad del acto, pero sus
efectos tienen interferencias recíprocas." 16
El mérito del acto administrativo es un concepto, por lo tanto, más amplio
que el de finalidad y no debe confundirse con el de legitimidad, que es
de mayor importancia.
Por lo que se refiere a la finalidad, tanto la norma administrativa como el propósito
que guía su aplicación deben orientarse a la realización del bien públiCO,
porque no tienen sentido las normas que no llevan esa finalidad. "Todo el orde?
público puede descomponerse en esas grandes finalidades sociales que se han vent-
10 Manuel María Diez, El acto administrativo. Tipográfica editora Argentina. 1956.
V., pág. 190.
1G Fiorini, Teoria de la justicia administrativa, pág. 90.

254 ANDRÉS SERRA ROJAS
En Derecho administrativo a semejanza del mismo concepto en Derecho
procesal, en el desarrollo del procedimiento administrativo las leyes prevén
el cumplimiento de ciertas formalidades, las cuales culminan con el acto definitivo,
que es la decisión administrativa o acto administrativo. En los casos
señalados se exigen determinadas formalidades, órdenes escritas para los actos
administrativos, consistentes en medios, notificaciones, publicaciones y
expresiones que se requieren para que un acto sea válido. Otros casos se
refieren a la publicación, en el Diario Oficial, de un reglamento o la notificación
personal de un acto administrativo que afecta al particular.
Las formas intrínsecas son aquellas que atañen a la configuración del
acto, sin referirse al fondo del mismo. Una certificación administrativa debe
ser siempre por escrito.
Las formas extrlnsecas son las relativas a solemnidades rituarias que ha
de seguir el acto, desde un tratado internacional, hasta la constitución solemne
de una institución federal.
Las formas constituyen garantías para los interesados y han sido llamadas
por Jeze, garantías automáticas, porque ellas se establecen para mantener
determinadas seguridades jurídicas. Si la forma es escrita, oral o de otras
maneras, es porque el legislador ha, previamente, considerado la naturaleza
del acto administrativo.
El artículo 16 constitucional establece una de estas formas cuando se afectan
intereses particulares:
"Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o pose·
siones sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde
y motive la causa legal del procedimiento."
El precepto constitucional alude al mandamiento escrito como una formalidad
administrativa necesaria para la resolución, al mismo tiempo que
debe fundar y motivar la causa legal del procedimiento, es decir, el act?
además debesubordinarse a la ley, la cual puede establecer otras formall.
dades que son garantías para los interesados.
La ley general de Bienes Nacionales señala algunos ejemplos de estas
formalidades de las que deben revestirse los actos administrativos.
"Artículo 53. Los actos o contratos relacionados con los inmuebles de la nación,
que para su validez o por acuerdo de las partes requieran la intervención de notarios,
deberán celebrarse ante los notarios del Patrimonio Nacional, que designará
libremente la Secretaría del Patrimonio Nacional, dentro de los autorizados legalmente
para ejercer el notariado.
"En los lugares en donde no existan notarios del Patrimonio Nacional, la propia
Secretaría podrá habilitar en casos concretos, con ese carácter, a quienes estén
autorizados legalmente para ejercer notariado, para que, ante su fe, se celeb.ren
los actos o COntratos a que se refiere este artículo. Ningún notario podrá auto nZar
una escritura relativa a la adquisición o afectación de bienes en que sean 'parte
el Gobierno Federal o los organismos descentralizados, sin la intervención y aprobación
previas de la Secretaría del Patrimonio Nacional, en los términos de esta ley.

286 ANDRÉS SERRA ROJAS
mente reconocido. En estos casos el acto no debe producir sus efectos hasta
alcanzar su perfección jurídica y alcanzar su eficacia.
Guido Zanobini.s al considerar la perfección, eficacia y la validez de los
actos administrativos, explica sus caracteres en los siguientes términos:
a) "Llamase perfecto al acto que está completamente formado, en cuanto ha
agotado el procedimiento necesario para su existencia jurídica. El acto que no es
perfecto puede ser perfeccionado con el cumplimiento de aquellas operaciones, que
faltan para su perfección. Así, la formación del sumario necesario para recoger
la deliberación de un órgano colegiado, el completamiento de las firmas en el acto
complejo o colectivo, con el fin de demostrar la participación de las varias voluntades
que han contribuido a su formación. Como veremos, empero, hay operaciones
en 'el procedimiento que, si no son cumplidas en el momento prescrito, no
pueden ser realizadas más tarde, y por lo tanto, el acto está destinado a quedar imperfecto."
b) "El acto perfecto puede ser también eficaz. Esto ocurre cuando ningún obstáculo
se opone al despliegue de sus efectos, y por lo tanto, a su ejecución. Acto
eficaz es lo mismo que acto que se puede realizar. Puede ocurrir que el acto, aunque
perfectamente formado, no pueda ser sin más realizado, es decir, que no sea
eficaz. Esto ocurre, cuando por la ley o por voluntad del agente, la eficacia del
acto está sometida a una condición suspensiva' o a un término. La ineficacia no
deriva, por lo tanto, de la falta de perfección o de validez. Un acto puede ser
perfecto, plenamente regular, y sin embargo," ineficaz, por cuanto un término o
una condición tienen en suspenso los efectos."
El acto administrativo entra en vigor desde que se emite por la autoridad
administrativa o en el plazo que señale la ley. Sin embargo, debemos recordar
que si este acto afecta intereses de los particulares, el acto debe ser notificado
al perjudicado. Es a partir de este momento en que el acto es oponible, al
cumplirse con los requisitos legales y es válido en tanto que no se declare
legalmente su invalidez.
2. Los EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO: DERECHOS PERSONALES
E INTRANSMISIBLES
El acto administrativo perfecto, por su propia naturaleza produce determinados
efectos jurídicos, cuya importancia cada día es creciente. Corno el
Estado moderno ha ampliado considerablemente el campo de su acción, así
también sus efectos son cada vez más importantes en las relaciones humanas.
El efecto más importante del acto administrativo relacionado con los particulares,
es que los derechos y obligaciones que engendra tienen un carácter
personal e intransmisible. Las leyes administrativas deben precisar los beneficiarios
de los actos administrativos, para no contrariar el interés público o
el interés nacional.
2 Guido Zanobíní, Curso de derecho administrativo. Ed. Arayü, vol. 1, pág. M6.

294 ANDRÉS SERRA ROJAS
samente les conceden las leyes, y cuando dictan alguna determinación que no está
debidamente fundada y motivada en alguna ley, debe estimarse que es violatoria
de las garantías consignadas en el artículo 16 constitucional." S. [ud. Fed. T. 39,
pág. 669.
"Los actos de las autoridades administrativas que no estén autorizados por
ley alguna, imponen una violación de garantías." Ej. S. Fed. [ud. T. 31, pág. 97,
VI época.
"Las autoridades administrativas no tienen más facultades que las que expresamente
les conceden las leyes, y cuando dictan alguna determinación que no está
debidamente fundada y motivada en alguna ley debe estimarse que es violatoria
de las garantías consignadas en el artículo 16 constitucional." S. [ud. Fed. T. 39,
pág. 669, VI época.
Díez afirma: Para que un acto sea ejecutorio es necesario que llene las siguientes
condiciones: a) Que sea un acto administrativo, vale decir de naturaleza pública.
Por ello no será ejecutorio un negocio jurídico privado, aunque sea realizado
por la misma administración, salvo que la ley disponga lo contrario; b) Que sea
perfecto, vale decir que tenga todos los elementos' esenciales para su existencia;
c) Que sea exigible, apto para producir los efectos a que está destinado.
El acto administrativo cuando perjudica a un particular puede ser impugnado
por medio de los recursos que las leyes establecen, es hasta entonces
que dicho acto puede denominarse un acto definitivo y debe producir todos
sus efectos.
8. LA EJECUCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN LA víA ADMINISTRATIVA
Reconocido el principio de la ejecución forzosa a cargo de la Administración
pública, debemos precisar que si una ley administrativa señala el procedimiento
de ejecución, a ella debe ajustarse la administración como en el
caso "del procedimiento administrativo de ejecución" al que alude el código
Fiscal de la Federación, artículos 108 y siguientes.
El privilegio de la ejecución de oficio administrativo, dice Laubadere. o de
acción de oficio o de ejecución forzada, o de acción directa, consiste en la facultad
que tiene la administración, cuando ella ha tomado una decisión ejecutoria, de realizar
directamente ella misma la ejecución por la coacción, poniendo en movimiento
la fuerza pública en contra del particular recalcitrante.
Hemos sostenido que tanto la expedición o aprobación de una resolución
administrativa, como su ejecución directa o indirecta, 'encuentra su apoyo
constitucional en el artículo 89, fracción 1 de la Constitución.
La Constitución no sólo faculta para ejecutar la ley, sino también la de
proveer "en la esfera administrativa" a su exacta observancia.
La división de poderes no constituye un obstáculo para admitir el carácter
ejecutorio de las resoluciones administrativas, porque tanto doctrinal como
legalmente tienen un fuerte apoyo. No es posible imaginarse la creación de

DERECHO ADMINISTRATIVO 299
Por lo que se refiere a la legislación, no son frecuentes las leyes administrativas
que establecen a opción de los interesados el doble camino, administrativo
y judicial.
El artículo 12 de la Ley General de Bienes Nacionales expresa que "las resoluciones
a que se refiere el artículo 10 podrán ser reclamadas ante la autoridad administrativa.
A falta de disposición en dichas leyes, o cuando las mismas sean insuficientes,
se estará a las siguientes reglas: ..." El artículo enumera las reglas aludidas.
La legislación norteamericana somete la ejecución de las resoluciones administrativas
a las autoridades judiciales y con las mismas leyes que los particulares.
Según Schwartz "en los Estados Unidos la ejecución de las decisiones
administrativas es normalmente obtenida por medio de leyes penales.
Si los obligados no ejecutan las decisiones ejecutorias de la administración,
son pasibles de sanciones penales. Sin embargo, si el legislador no ha previsto
las sanciones penales, la administración no puede intervenir por vía de ejecución
forzada aun en el supuesto que sus decisiones no pudieran realizarse
de otra manera".
Como se ve, la acción directa de la administración se mantiene en un
círculo menos importante, ya que el poder sancionador se entrega a los tribunales
judiciales. Sin embargo, desarrollos ulteriores en el orden jurídico de
aquel país permiten una mayor extensión de la actividad administrativa
comprendiendo importantes materias administrativas y concluyendo en el
poder de policía, que ha adquirido relieve como en otros países.

302 ANDRÉS SERRA ROJAS
las situaciones jurídicas, o la vaguedad de los derechos adquiridos, o la
inestabilidad de las resoluciones administrativas.t
Estamos en presencia de uno de los problemas más complejos de la ciencia
del derecho. Sin embargo, y como expresa Areco, "en toda época y en
todo lugar se dan casos en que no sólo es conveniente sino hasta necesaria
la aplicación retroactiva de la ley". Debemos, por consiguiente, examinar los
preceptos constitucionales retroactivos, las leyes administrativas y los actos
administrativos y reconocer cuándo una ley entra en vigor y cuáles son sus
consecuencias frente a las situaciones jurídicas anteriores que sufren su influencia.
El orden jurídico vigente es el conjunto de normas sancionadas por el
poder público y se aplica hacia el futuro, sobre un determinado territorio y
en forma continua. Es bajo la protección de esta legislación como se constituyen
los derechos y se proyectan los desarrollos sociales y económicos de un
pueblo. Como indicara el insigne jurisconsulto Portalis, "es verdad que no
puede la ley hacer que una cosa que existe no haya existido; si puede decir
que deje de existir't.s
"Por ello, nos dice Manuel María Díez, no debe confundirse el principio de
la no retroactividad con el de la intangibilidad de los efectos individuales de los
actos jurídicos. Este principio implica una interdicción para los órganos administrativos
de afectar, aun para el futuro, los derechos adquiridos, mientras que el
principio de la no retroactividad comporta la imposibilidad de que la administración
dé a sus decisiones un carácter retroactivo. Vale decir que uno de los principios
se refiere únicamente al pasado, mientras el otro concierne también al futuro."
"El acto administrativo no puede normalmente producir efectos retroactivos;
esto quiere decir, que en la medida en que se establece una regla nueva o modifica
una situación jurídica, él no produce sus efectos más que para el porvenir 'Y
no puede conducirlo a revisar los efectos pasados y ya adquiridos de la situación
anterior." Laubadere. Droit administratij special. P. U. F., pág. 12, 1967.
4 "Dar efecto retroactivo a la leyes un crimen." Expresó el artículo 14, párrafo segundo
de la Constitución francesa del 21 de junio de 1793.
:; Véase en contrario el criterio clásico de los juristas civilistas:
"He aquí el principio que debe guiar al juez, dice Baudry Lacantinerie. Toda 'ley
nueva constituye a los ojos del poder del cual emana. un progreso sobre la legislación
anterior. Para sus autores reglamenta ciertas relaciones jurídicas mejor que la precedente.
El interés social exige, pues, para que la legislación más reciente produzca todoS
sus efectos bienhechores qué se aplique en el mayor número de casos posibles y. en
consecuencia, también a las relaciones nacidas antes de su publicación. Sin duda esta
aplicación lesionará esperanzas. Pero el progreso se compra a este precio y. por otra
parte, nadie puede sentirse realmente lesionado por esta extensión de la ley, si no se
les despoja de ningún derecho adquirido. Contra el derecho adquirido. al contrario, la ley
nueva no puede nada; su fuerza expira alli donde encuentra un derecho verdadero. con'
sagrado por la antigua ley bajo cuyo imperio ha nacido." B. L. Traite. T. 1, nÚms. 125
a 178.
Manuel María Diez, El acto administrativo. Tip. Ed. Argentina. Buenos Aires, 1956.
pág. 402.

DERECHO ADMINISTRATIVO 335
lidad absoluta, sino de nulidad relativa, es a la autoridad judicial a la que corresponde
establecer la nulidad." Sem, [ud. de la Federación. Tomo 47, pág. 1390.
Actos administrativos ilegales. No pueden engendrar derechos. "El acto administrativo,
cuando es contrario a la ley, no puede engendrar derechos ni producir
consecuencias jurídicas, ya que todo acto fuera de la ley, no puede engendrar más
que una aparente situación jurídica y la destrucción del acto no implica lo que en
términos técnicos se denomina la privación de un derecho; de ahí que el poder
público pueda de por sí y ante sí, declarar la inexistencia de un acto de esa naturaleza.
Ahora bien, cuando existan en el propio acto administrativo, causales de
nulidad o caducidad, también puede el poder público de por sí y ante sí, declararlas
porque tales actos no tienen en todo caso la autoridad y fuerza de cosa juzgada,
pues existen diferencias sustanciales entre el acto que decide una controversia
judicial y el acto administrativo, ya que en el primero se trata de dar certidumbre
al derecho que generalmente versa sobre intereses particulares, en tanto que, tratándose
de la actividad del poder público en contratos concesión o actos administrativos
de interés público, es éste el que juega en ellos en forma determinante."
Sem, [ud. de la Federación. Tomo 49, pág. 2628.
"Esta Sala ha resuelto ya por mayoría y en diversas ejecutorias, que el Presidente
de la República, obrando como autoridad, puede legalmente por sí y ante
sí declarar la nulidad de un contrato celebrado por la nación con un particular,
cuando esa nulidad existe de pleno derecho, haciendo inexistente el contrato celebrado.
Esta tesis se apoya en que un contrato nulo de pleno derecho, nunca ha
existido, por lo que, independientemente de que los tribunales hayan declarado
su inexistencia, no ha tenido vida legal, y en tal concepto, no ha creado derecho
alguno en favor del particular." Sem, Jud. de la Fed. Tomo 35, pág. 588.
La tesis jurisprudencial número 283 de la Suprema Corte ha sentado
la siguiente jurisprudencia en materia de contratos administrativos:
"Rescisión de los contratos administrativos. Sólo los tribunales de justicia pueden,
mediante el juicio correspondiente,'declararlos rescindidos."
. Contratos administrativos. Sem. [ud. Fed. Tomo 17, p;'lg. 186. "La sociedad está
Il1teresada en que se respete la vigencia de los contratos celebrados por el poder
público, mientras la autoridad competente no declare la nulidad de ellos."

348 ANDRÉS SERRA ROJAS
petición de los recurrentes que estiman que de realizarse el acto se les ocasiona
un perjuicio irreparable.
En la legislación mexicana el juicio de amparo implica correlativamente
la suspensión provisional o definitiva del acto administrativo reclamado, según
la naturaleza jurídica del propio acto o no contravenir el interés general
o viceversa.

TERCERA PARTE
LA ESTRUCTURA DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

352 ANDRÉS SERRA ROJAS
res, derechos y situaciones que se originan entre el Estado y sus servidores.
Toda actividad estatal requiere de un personal administrativo eficiente e idóneo,
para la atención de los servicios públicos y demás actividades del Estado.
"La administración pública se hace, desde luego y esencialmente por
hombres", dice M, Waline, Es necesario determinar el régimen jurídico en
que están colocados los agentes públicos que preparan, deciden y ejecutan
las resoluciones por medio de la cual se realiza la función administrativa por
lo cual, se le designa orgánicamente como el conjunto del personal de la administración.
La Suprema Corte ha reconocido este concepto de función pública (Informe
del presidente de la Corte, 1959, 1'!' Sala, pág. 36) :
Si por función pública ha de entenderse el ejercicio de las atribuciones esenciales
del Estado, realizadas como actividades de gobierno, de poder público que,
implica soberanía e imperio, y si tal ejercicio en definitiva lo realiza el Estado a
través de personas físicas, el empleado público se identifica con el órgano de la
función pública y su voluntad o acción trascienden como voluntad o l acción del
Estado, lo que justifica la creación de normas especiales para su responsabilidad,
situación ésta, de incorporación a la función pública, que no OCUlTe tratándose de
los servidores de los organismos descentralizados, quienes por su peculiar naturaleza
quedan fuera de la órbita del poder público, dedicados a la 1 realización de
servicios públicos que no implican soberanía e imperio."
La profunda transformación del Estado moderno lo obliga a realizar una
tarea intervencionista muy amplia y exige de condiciones adecuadas en las
personas físicas que asumen las tareas públicas, tales como su valor moral,
capacitación técnica, una necesaria disciplina en su actuación y la conciencia
de su elevada misión.s
Cada día es más numerosa esta organización administrativa que va tomando
nuevas modalidades, al crearse dentro del Estado, pero con un régimen
jurídico especial, entidades que requieren de un personal técnicamente
preparado que ha acabado por adoptar nuevos principios de organización"
El Poder Ejecutivo Federal es uno de los poderes por medio de los cua-
público. Funcionario público es todo aquel que desempeña una función o servicio públiCO,
y función pública es, según Mayer, un círculo de asuntos que deben ser regidos por una
persona ligada con el Estado por la obligación de derecho público de servirle. Funciones
públicas son las que desempeñan los organismos, autoridades, agentes y auxiliares del poder
público para el ejercicio real y efectivo de este mismo poder en cualquiera de sus órdenes
y aspectos." Diccionario de derecho usual de Guillermo Cabanellas. Página 2«.
s Estos nuevos principios han sido incorporados a la legislación en la nueva Ley Federal
de los trabajadores al servicio del Estado, reglamentaria del apartado B) del artículo
123 constitucional. D. O. F. de 28 de diciembre de 1963. Esta ley ha sido reformada en su
artículo 46, fracción 1, D. O. F. del 20 de enero de 1967.
Véase además Manual de organización del gobierno federal. 1973. Sría. de la Presidencia
y Prontuario de disposiciones jurídicas para las secretarías y departamentos de Estado
Sra. de la Presidencia.
4 Jean Rivas J. M. "Recientes tendencias en el desarrollo de la función pública." Re'IJ·
de Ad. Púb. IEP. número 23, mayo-agosto 1957, pág. 65.

356 ANDRÉS SERRA ROJAS
El artículo 191 de la Ley federal de los Trabajadores al Servicio del Estado,
reglamentaria del Apartado B, del artículo 123 constitucional, ordena:
"La presente leyes de observancia general para los titulares y trabajadores de
las dependencias de los Poderes de la Unión..." El artículo 2 de la misma ley
precisa: "Para los efectos de esta ley, la relación jurídica de trabajo se entiende
establecida entre los titulares de las dependencias e instituciones citadas y los trabajadores
de base a su servicio. En el Poder Legislativo los directivos de la Gran
Comisión de cada Cámara asumirán dicha relación."
Como se observa, en ambos preceptos se distingue la categoría de los
titulares y los trabajadores.
4. Los ALTOS FUNCIONARIOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Los altos funcionarios de la Federación comprenden a los funcionarios
colocados en la cima de la organización del Estado y a quienes se encarga
de la decisión y responsabilidad de los importantes problemas de la Administración
pública.P
El manejo de los negocios públicos requiere en cada uno de los poderes
y entidades federativas, de un grupo de funcionarios -la mayor parte de
ellos, de elección popular- que expresen la voluntad del Estado, sea para
elaborar la ley, para aplicarla, o para dirimir una controversia, o para el gobierno
de un Estado-entidad, de un puesto importante de la Administración
pública, como un secretario de Estado o el Procurador General de la República.
La expresión "altos funcionarios de la Federación" es la que emplea el
artículo 110 de la Constitución:
"No gozan de fuero constitucional los altos funcionarios de la Federación, por
los delitos oficiales, faltas u omisiones en que incurran en el desempeño de algún
empleo, cargo o comisión pública que hayan aceptado durante el período en que,
conforme a la ley, se disfrute de fuero..."
Tanto la Constitución como la legislación administrativa aluden a diversas
denominaciones para caracterizar' a sus órganos. De este modo mencionan
a los altos funcionarios de la Federación, a los funcionarios y empleado!>
o una expresión general, como trabajadores al servicio del Estado.
13 Si los autores de las leyes administrativas hubieren seguido criterios técnicos para
distinguir las categorías de funcionarios y empleados públicos, la tarea sería sencilla, porque
sería suficiente precisar e! criterio seguido. En el estado actual de! tema, a las dos categorías
se las ha comprendido bajo el rubro de trabajadores del Estado, con idénticas
características pues son voluntarios, permanentes y remunerados. En verdad, no se le ha
dado ninguna importancia a la distinción, ya que hay empleados más importantes que
los funcionarios y son de base. Desde el punto de vista legal no se le han asignado consecuencias
jurídicas importantes a esta división.

358 ANDRÉS SERRA ROJAS
la de funcionarios y empleados públicos. La distinción señalada ha sido proverbial.
Por lo demás, y fuera de los casos de responsabilidad a que alude la
Constitución, la distinción no ha tenido importancia, y ha sido frecuente emplear
los términos indistintamente y con poca precisión.
La denominación de empleados y funcionarios públicos es empleada con
frecuencia en la Constitución y en las leyes administrativas, pero sin que se
precise los efectos jurídicos de esta clasificación, que va perdiendo su sentido
inicial hacia un rubro de carácter general, como "trabajadores al servicio del
Estado".
Tal es la denominación que emplea la ley: "Ley Federal de los Trabajadores
al Servicio del Estado reglamentaria del apartado B del artículo 123
constitucional." (D. O. del 28 de diciembre de 1963.)
a) Se peden citar algunos ejemplos en la Constitución del empleo de los
términos funcionario y empleado:
El artículo 111, párrafo quinto de la Constitución dice:
"El Congreso de la Unión expedirá, a la mayor brevedad, una ley de responsabilidad
de todos los funcionarios y empleados de la Federación, y del Distrito
Federal. .."
El artículo 89, fracción JI de la Constitución, al hablar de las facultades
y obligaciones del Presidente de la República dice:
" ...y nombrar y remover libremente a los demás empleados de la Unión, cuyo
nombramiento o remoción no estén determinados de otro modo en la Constitución
o en las leyes". Este precepto da a entender que son funcionarios los que en forma
expresa enumera y empleados los demás empleados de la Unión.
En otras ocasiones la Constitución sólo alude a funcionarios públicos, aunque
comprenda a los empleados, como en el caso del artículo 128 que dice:
"Todo funcionario público, sin excepción alguna, antes de tomar posesión de
su encargo, prestará la protesta de guardar la Constitución y las leyes que
de ella emanen."
Otras veces emplea una expresión genérica como la de empleos públiCOS,
comprendiendo ambas categorías: artículo 73, fracción XI de la Constitución.
"El Congreso tiene facultad: Para crear y suprimir empleos públicos de la Federación
y señalar, aumentar o disminuir sus dotaciones."
b) Se pueden citar casos del empleo del término funcionario y empleado
en las leyes administrativas:
Ley de responsabilidades de los funcionarios y empleados de la Federación, del
Distrito Federal y de los altos funcionarios de los Estados: Artículo 1. "Los funcionarios
y empleados de la Federación y del Distrito Federal son responsables de
los delitos y faltas oficiales que cometan en el desempeño de los cargos que tengan
encomendados, en los términos de la presente ley y de las leyes especiales a
que se refiere."

360 ANDRÉS SERRA ROJAS
que ha sido particularmente estudiada por Duguit. Es gobernante toda persona que
participa en la gestión de los asuntos públicos, a consecuencia de una designación
que le confiere o le supone una fuerza política -sea personal, sea representiva-.
Agente público es toda persona que participa de una manera puramente temporal
o accidental en la actividad pública, sin tener el carácter de gobernante directo o
representante. Nada importa el modo de participación en la actividad pública, bien
sea por actos jurídicos o por simples operaciones materiales. Los agentes públicos los
clasifica en dos grandes categorías: agentes funcionarios y agentes empleados. Esta
distinción está vinculada al modo en que los agentes participan en el funcionamíento
de los servicios públicos.
7. Los TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO O EMPLEADOS PÚBLICOS
La Constitución, las leyes administrativas y las leyes del trabajo emplean
diversas denominaciones para aludir a los servidores del Estado. Nos vamos
a referir a la más generalizada, o sea la de "trabajador al servicio del Estado".
El artículo 123 apartado B de la Constitución emplea la palabra trabajador
para referirse a los funcionarios y empleados públicos. Este precepto
se inicia expresando: "E. Entre los Poderes de la Unión, los gobiernos del
Distrito Federal y sus trabajadores..." .18
La Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado, dice en su artículo 19:
"La presente ley se aplicará: 1. A los trabajadores del servicio civil de la Federación,
del Departamento del Distrito Federal; n. A los trabajadores de los organismos
públicos que por ley o por acuerdo del Ejecutivo Federal sean incorporados
a su régimen; Ill. A los pensionistas de las entidades y organismos públicos
a que se refieren las fracciones anteriores; IV. A los familiares derechohabientes
tanto de los trabajadores como de los pensionistas mencionados; V. A las entidades
y organismos públicos que se mencionan en este artículo. En el curso de la presente
ley se designará con los nombres de entidades y organismos públicos a los
mencionados en las fracciones 1 y Il de este artículo."
El artículo 2 de la misma ley dispone: (reforma: D. O. F. del 24 de diciembre
de 1974).
"Para los efectos de esta Ley se entiende: l. Por trabajador, a toda persona
que preste sus servicios, a las entidades y organismos mencionados, mediante designación
legal, en virtud de nombramiento siempre que sus cargos, sueldos o salarios
estén consignados en los presupuestos respectivos, o por estar incluido en las
listas de rayas de los trabajadores temporales conforme a los tabuladores vigentes.
No se considerarán como trabajadores a las personas que presten sus servicios a las
entidades y organismos públicos mediante contrato sujeto a la legislación común
y a las que perciban sus emolumentos exclusivamente con cargo a la partida de
honorarios..."
18 Sem, [ud, Fed. 5l1- ép. T. 78, pág. 5435. Naturaleza especial de las relaciones de los
trabajadores al servicio del Estado con el poder público. Idem. 5" ép. T. 78, pág. 5437,

DERECHO ADMINISTRATIVO 361
La Ley Federal de los trabajadores del Estado, expresa: artículo 3.
"Trabajador es toda persona que preste un servicio físico, intelectual o de am­
Los géneros, en virtud de nombramiento expedido o por figurar en las listas de
raya de los trabajadores temporales."
El artículo 8 de la misma ordena: "Quedan excluidos del régimen de esta ley:
los empleados de confianza; los miembros del Ejército y Armada Nacionales, con
excepción del personal civil del Departamento de la Industria Militar; el personal
militarizado o que militarice legalmente; los miembros del Servicio Exterior Mexicano;
el personal de vigilancia de los establecimientos penitenciarios, cárceles o galeras;
y aquellos que presten sus servicios mediante contrato civil o estén sujetos
al pago de honorarios."
La tendencia social que dominaba en la época en que se aprobó el estatuto
de los servidores públicos, hizo que se empleara la expresión de trabajadores
al servicio del Estado, con el propósito de equiparar la legislación
del trabajo a la función pública. Se ha limitado este concepto a la propia
función pública.
Como indicamos, de las relaciones laborales se adoptó el concepto de "trabajador"
para referirse a los funcionarios y empleados públicos.
Trabajador es la persona, obrero, jornalero, empleado, que desarrolla
una determinada actividad material o intelectual o de ambos géneros con
un propósito económico o social que implica la prestación personal y subordinada
de un servicio a cambio de un salarío.w
La Ley Federal del Trabajo precisa: Artículo 8'1
"Trabajador es la persona física que presta a otra, física o moral, un trabajo
personal subordinado. Para los efectos de esta disposición, se entiende por trabajo
toda actividad humana, intelectual o material, independientemente del grado de
preparación técnica requerido por cada profesión u oficio."
El empleado público se caracteriza por no tener atribución especial designada
en la ley y sólo colabora en la realización de la función por estas
circunstancias:
a) Por su incorporación voluntaria a la organización pública.
b) Por no participar en la formación o ejecución de la voluntad pública,
por no tener carácter representativo. Por hacer del ejercicio de la función
pública su medio habitual de vida, su actividad fundamental y su carrera.
Por ser siempre retribuido. Por tener carácter contractual su relación con el
Estado, de acuerdo con la tesis de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación. 20
19 Sem, [ud, Fed. 5

ANDRÉS SERRA ROJAS
El artículo 8 de la Ley de los Trabajadores al Servicio del Estado ordena:
"Quedan excluidos del régimen de esta ley, los empleados de confianza, los miembros
del Ejército y Armada nacionales, con excepción del personal civil del Depanamento
de la Industria Militar, el personal militarizado o que se militarice
legalmente, los miembros del Servicio Exterior Mexicano; el personal de vigilancia
de los establecimientos penitenciarios, cárceles y galeras; y aquellos que presten sus
servicios mediante contrato civil o estén sujetos al pago de honorarios."
Los trabajadores de la Universidad Nacional Autónoma de México, organismo
descentralizado autónomo, están sometidos a un estatuto especial que no puede
contrariar la Ley Federal del Trabajo.
"Las relaciones entre la Universidad 'f su personal de investigación, docente,
administrativo, se regirán por estatutos especiales que dictará el Consejo Universitario.
En ningún caso los derechos de su personal serán inferiores a los que concede
la Ley Federal del Trabajo." Artículo 13 de la Ley orgánica de la UNAM,
en relación con los artículos 79, 83, 61, 62, 22 Y 23 del Estatuto.
B) Una segunda clasificación considera a los trabajadores de base y los
trabajadores de confianza. Art. 49 de la ley. Como hemos insistido antes, esta
división está inspirada en la legislación del trabajo.
a) Los trabajadores de base son regulados por el Apartado B del articulo
123 constitucional y por la ley de los trabajadores públicos.
El artículo 69 de la mencionada ley de los trabajadores al servicio del Estado
concluye: "Son trabajadores de base los no incluidos en la enumeración
anterior y que por ello son inamovibles. Los de nuevo ingreso no serán
inamovibles sino después de seis meses de servicio sin nota desfavorable en
su expediente." 22
b) Los trabajadores de confianza. se regulan por la fracción XIV del inciso B
del artículo 123 de la Constitución: "La ley determinará los cargos que serán considerados
de confianza. Las personas que los desempeñen disfrutarán de las medidas
de protección al salario y gozarán de los beneficios de la seguridad social."
El artículo 59 de la ley de los servidores del Estado hace una enumeración
de los trabajadores de confianza: Aquellos cuyo nombramiento requiera
la aprobación expresa del Presidente de la República; los demás que enumera
este propio precepto. Véase la reforma de: D. O. F. del 31 de diciembre
de 1975.
"El criterio que se sigue para caracterizar a un empleado de confianza es la
índole o naturaleza de la labor desempeñada", de acuerdo con esta ejecutoria de
la Corte (Sem. Jud. Fed. VI ép. T. 14, pág. 156; T. VIII, pág. 166; T. XXVI,
pág. 118; T. XXXII, pág. 72.)
C) Una tercera clasificación hace referencia al trabajador definitivo, interino,
provisional, por tiempo fijo por obra determinada.
22 Ejecutorias relacionadas con los empleados de base y confianza todas de la VI época:
T. 14, pág. 156; T. 8, pág. 166; T. 26, págs. 118 y 119; T. 33, pág. 72; T. 40, pág. 57;
T. 39, pág. 55.

370 ANDRÉS SERRA ROJAS
marcha de los asuntos administrativos. No siempre el personal que llegaba
era más apto que el personal que se iba. Se creaban casos de notoria injusticia
y grave perjuicio a los servicios públicos.
La Ley Federal del Trabajo ordenó: "Que las relaciones entre el Estado
y sus servidores se regirán por las leyes del servicio civil que se expidan."
La misma Suprema Corte expresó en diversas ejecutorias "que los emplea.
dos públicos no estaban ligados con el Estado por un contrato de trabajo y
por lo tanto no gozaban de las prerrogativas del artículo 123 de la Constitución".
Durante el régimen del presidente Abelardo L. Rodríguez, se expidió el
acuerdo presidencial (D. O. F. del 12 de abril de 1934), estableciendo el servicio
civil por un tiempo determinado.>
El Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión
se publicó en el D. O. F. del 5 de diciembre de 1938. Varios años de vigencia
fueron suficientes para comprobar los problemas que originaba su aplicación,
que llegó a provocar problemas a la Administración pública,"
El Congreso de la Unión, ante los reclamos del interés público, se vio
obligado a examinar y aprobar un proyecto de reformas y adiciones que complementara
y perfeccionara algunos aspectos del Estatuto vigente. Reforma
publicada en el D. O. F. del 4 de abril de 1941, y D. O. F. del 30 de diciem·
bre de 1947. 4
La revisión del Estatuto se convirtió en un tema político, dada la fuerza
de la organización burocrática mexicana, y se desarrolló una insistente campaña
para elevarlo a la categoría de Ley constitucional, en los mismos térrninos
que la primera parte del artículo 123 constitucional, base de la legislación
del trabajo.
Este proceso político culminó con la adición al artículo 123 de la Consti·
tución, de un apartado B con diversas fracciones que son las bases orgánicas
de la nueva situación de la función pública. La reforma constitucional fue
publicada en el Diario Oficial correspondiente al 5 de diciembre de 1960, lue·
go se promulgó y publicó la nueva "Ley Federal de los Trabajadores al Servicio
del Estado, reglamentaria del Apartado B del artículo 123 constitucional."
D. O. F. del 28 de diciembre de 1963, que ha sufrido una reforma en
su artículo 46, fracción f, D. O. F. del 20 de enero de 1967 y D. O. F. del 23
de diciembre de 1972. D. O. F. 23, 24, 3l-XIl-1974; D. O. F. del 31-XII-1975.
2. CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS
Con la incorporación de las bases que rigen las relaciones jurídicas entre
el Estado y sus trabajadores en la sección B del artículo 123 constitucional,
2 Abelardo L. Rodríguez. Acuerdo sobre la organización y funcionamiento del servicio
civil. México, 1936.
3 Nieto García Alejandro. La Burocracia. I. El pensamiento burocrático. Inst- bU.
Pols. Madrid, 1976.
4 Anthony Downs, Inside Bureaucracy. Líttle, Brown and Co. Boston, EUA.

DERECHO ADMINISTRATIVO 373
La Op1I11On anterior ha sido objetada por los autores de derecho administrativo
porque consideran que la idea de "contrato" tomada en su forma tradicional, no se
ajusta a este tipo de relaciones. "Las argumentaciones para sostener la tesis contractual
no son aceptables, dice Fraga. Además de que en ella se infligen serios
quebrantos a la noción clásica del contrato, no puede sostener su punto de vista,
porque, a pesar de que no hay texto legal expreso que determine qué clase de
situaciones jurídicas debe producir el contrato, sí hay los que dan carácter y denominación
diversa del contrato a otros actos formados por el concurso de varias
voluntades, tales como la ley o como la sentencia que dicta un tribunal colegiado.
Además, la necesidad de que se genere una situación jurídica individual deriva
de la función y carácter del contrato. En efecto, éste constituye una institución
establecida para satisfacer necesidades privadas de los hombres, y como esas'necesidades
y los medios de que los particulares disponen para darles satisfacción varían
de caso, es natural que las consecuencias del contrato deban adaptarse a esa
variabilidad, lo cual no se logra sino individualizando los efectos que produce." 7
La relación entre el Estado y el funcionario y empleado público es una relación
de derecho público, sin que deban intervenir consideraciones de derecho privado de
ningún género. Los puestos públicos han sido creados respondiendo a un interés
público, para satisfacer necesidades públicas y en general, para realizar los fines
del Estado, asignados a sus órganos. Lo cual no obsta para que ciertas instituciones
oficiales se rijan por la Ley Federal del Trabajo.
Tesis del acto condición. El acto condición deriva de la voluntad del Estado y
del particular nombrado y del efecto jurídico que origina, o sea condicionar la
aplicación a ese caso particular de las disposiciones legales preexistentes, !que regulan
la relación establecida.
"Ese acto diverso, dice Fraga, que condiciona la aplicación del estatuto legal y
que no puede crear ni variar la situación que establece dicho estatuto y que, además,
permite la modificación de éste en cualquier momento sin necesidad del consentimiento
del empleado, es el acto que la doctrina publicista, a la cual nos hemos
adherido, denomina acto unión."
La tesis del estatuto legal y reglamentario. Las relaciones del Estado con sus
trabajadores se regulan de manera estatutaria o reglamentaria. Los derechos y obligaciones
de los servicios públicos se fijan en las leyes y reglamentos. Es un acto
unilateral del Estado que fija las condiciones que juzga necesarias para el servicio,
SIIl que intervenga la voluntad del agente, pues es facultad exclusiva de los Poderes
ele la Unión.
El funcionario, además de los derechos que le reconoce la ley, tiene obligaciones
que aseguran el interés del servicio. 8
La teoría del servicio civil descansa en este régimen jurídico, considerando
que el Estado es el único que debe vigilar que se asegure el interés
genera¡ y las ventajas de los propios servicios públicos. Correlativamente el
SIstema reconoce derechos a los trabajadores, que en ningún caso se deberán
oponer al interés general. El nombramiento descansa en un acto de soberanía.
El artículo 11 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del
7 Cabino Fraga, ob. cit., 9" Ed., pág. 133.
8 Gascón y Marín, ob. cit., T. I. Cap. XII.

376 ANDRÉS SERRA ROJAS
inamovibles sino después de seis meses de servicios sin nota desfavorable
en su expediente.
Por lo que se refiere a la entrada al servicio, la doctrina administrativa
en Francia exige "que para ser nombrado funcionario público, es necesario
justificar la capacidad jurídica para ser nombrado y la capacidad técnica.
La verificación de estas condiciones se hace bajo el control de los tribunales
administrativos't.P
El actual sistema administrativo mexicano derivado de la reforma constitucional,
señala un notable progreso en esta materia.P
"La designación del personal se hará mediante sistemas que permitan
apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes. El Estado organizará
escuelas de Administración pública." El artículo 123, apartado B, fracción
VII de la Constitución así lo ordena.
El título tercero, artículos 47 a 66 de la ley de trabajadores reglamenta
los pormenores del escalafón administrativo, entendiendo por escalafón el
sistema organizado en cada dependencia conforme a las bases establecidas
en el título de referencia, para efectuar las promociones de ascenso de los
trabajadores y autorizar las permutas.
Es importante señalar que son factores escalafonarios: los conocimientos,
la aptitud, la antigüedad, la disciplina y la puntualidad.
Si el nuevo sistema que se establece se aplica debidamente, los trabajadores
de nuevo ingreso deben pasar por el tamiz de una severa selección. En
cuanto al personal actual, la ley debe estimular a todos los trabajadores, que
con su esfuerzo personal, están en aptitud de mejorar las técnicas administrativas
con sus conocimientos y aptitudes, sin menoscabo de su antigüedad.
La carrera administrativa constituye una esperanza para mejorar el trabajo
de la Administración pública, que cada día tiene que enfrentarse a
problemas complejos, por el aumento'demográfico y el constante intervencionismo
de Estado. Nada es más perturbador del desarrollo social que la
rémora de una mala administración.
d) El artículo 57 de la Ley dispone: "Los titulares darán a conocer a
las Comisiones Mixtas de Escalafón las vacantes que se presenten dentr?
de los diez días siguientes en que se dicte el aviso de baja o se apruebe OfIcialmente
la creación de plazas de base."
e) En cuanto a los empleados a lista de "aya, de trabajadores temporales,
para obra determinada o por tiempo fijo, el artículo 12 de la ley indica
que el nombramiento de estos empleados se circunscribe a las condiciones
bajo las cuales fueron nombrados.
f) Por lo que se refiere a los empleados por contrato civil o sujeto a honorarios,
son empleados de confianza y sujetos a las bases de su contratación
de acuerdo con el artículo 8 de la ley.
12 M. Waline, ob, cit. Cap. III, pág. 313.
13 Nombramiento de los empleados públicos.
Sem, [ud. Fed. fr. época T. 1, pág. 73.

DERECHO ADMINISTRATIVO 379
lídades exigidas y desea ingresar a la carrera pública o el que aspira ascender
al puesto inmediato o a otra situación a la que considera tener derecho.
Los preceptos citados parten por consiguiente, del mismo supuesto expresado
por Butler que "la piedra angular de la democracia es la desigualdad
natural; y su ideal es la selección de los más aptos".
¿Cuáles son esos sistemas o procedimientos a través de los cuales se selecciona
al nuevo personal o se asciende en el puesto siguiente a los que alude
el texto constitucional citado? .
El mecanismo de nuestra vida administrativa es complejo, por el conjunto
de factores que dificultan la determinación de las cualidades e idoneidad
de un servidor del Estado. La ingerencia excesiva del personal en asuntos
ajenos al servicio dificulta la marcha de la Administración pública. La
comisión mixta de escalafón no llena su cometido al seleccionar adecuadamente
al personal.
Como expresa Mosher, la operación de reclutamiento y selección constituye
la función más importante de la actividad de la Administración en materia
de personal.
Muy someramente haremos referencia a los sistemas históricos aludiendo
en primer término a la herencia que es la transmisión familiar de un puesto
u ocupación.
. En el sistema de la venalidad el Estado pone a remate el puesto o lo enajena
onerosamente. Sistema que ofrece numerosos inconvenientes y se presta
a graves anomalías.
El sorteo deja al azar la selección de un determinado cargo. Un sistema
que no ofrece ninguna garantía de idoneidad o aptitud del aspirante y mantiene
la inseguridad en la designación.
La elección se realiza a través de un procedimiento electoral. De acuerdo
con el artículo 40 constitucional, nuestro sistema representativo permite al
pueblo elegir al Presidente de la República, senadores, diputados, gobernadores,
ayuntamientos. En los sistemas en que el cuerpo electoral es apto para
el voto el sistema es ideal, porque fortalece las instituciones democráticas.
La accesión o cuasi accesión entrega el puesto al que lo posee o adquiere
derechos temporales. El sistema es rudimentario.
El arriendo es la adjudicación de oficio a quien de él se haga cargo por
este concepto. Sistema propio de países subdesarrollados.
Los sistemas de selección del personal son: a) La designación libre; b) El
concurso; e) La oposición;d) La elección popular; e) La conscripción; f) La
escuela profesional,15
6. ELEMENTOS JURÍDICOS DEL NOMBRAMIENTO
" El artículo 8 de la ley de los trabajadores al servicio del Estado ordena:
Quedan excluidos del régimen de esta ley: los trabajadores de confianza;
15 Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXV, pág. 918.

380 ANDRÉS SERRA ROJAS
los miembros del Ejército y Armada Nacionales, con excepclOn del personal
civil del Departamento de la Industria Militar; el personal militarizado o
que se militarice legalmente; los miembros del Servicio Exterior Mexicano;
el personal de vigilancia de los establecimientos penitenciarios, cárceles y
galeras; y aquellos que presten sus servicios mediante contrato o como sujetos
a pago de honorarios." ló bis
Por lo que se refiere a los elementos jurídicos del nombramiento, tanto
la ley de los servidores del Estado como las demás leyes administrativas relacionadas
con la función pública, señalan al nombramiento o acto de ingreso
a la función, como el más importante de los actos administrativos, y como el
medio normal para seleccionar a los servidores del Estado.t"
El nombramiento es un acto administrativo por medio del cual el aspirante
a un puesto público, es investido para el ejercicio de una función. En
otro aspecto, el nombramiento hace referencia al propio documento en que
consta la designación.t?
El artículo 12 de la ley de los servidores públicos expresa:
"Los trabajadores prestarán sus servicios en virtud de nombramiento expedido
por el funcionario facultado para extenderlo o por estar incluidos en las listas de
raya de trabajadores temporales, para obra determinada o por tiempo fijo."
Los menores de edad que tengan más de 16 años tendrán capacidad legal
para prestar servicios, percibir el sueldo correspondiente y ejercitar las acciones
derivadas de la ley. Art. 13.
Los nombramientos deberán contener: l. Nombre, nacionalidad, edad,
sexo, estado civil y domicilio; lI. Los servicios que deban prestarse, que se
determinarán con la mayor precisión posible; IlI. El carácter del nombramiento:
definitivo, interino, provisional, por tiempo fijo o por obra determinada;
IV. La duración de la jornada de trabajo; V. El sueldo y demás prestaciones
que habrá de percibir el trabajador, y VI. El lugar en que prestará
sus servicios. Art. 15.
El nombramiento aceptado obliga a cumplir con los deberes inherentes
al mismo y a las consecuencias que sean conformes a la ley, al uso y a la
buen afeo Art. 18.
El artículo 43, fracción I de la ley establece la siguiente obligación de
los titulares:
15bis Alberto Trueba Urbina opina que debe expedirse un Estatuto especial para los
empleados de confianza.
16 Semanario Judicial de la Federación: Tomo 69, pág. 458. Tomo 80, pág. 1104. TomO
102, pág. 1767, V época.
"El nombramiento, es el documento público que contiene el acto de voluntad ?e1
Estado, que crea la relación de servicio, la protesta de ley, la categoría, sueldo y partida
afectada; o por el solo hecho de figurar en las listas de raya de los trabajadores temporal.es.
No se necesita ni siquiera un nombramiento con determinados requisitos, sino sólo la mcIusión
del nombre en cualquiera lista de raya." Res. del Trib, Arb. Exp, 512/042. .
17 E. Serrano Guirado. El nombramiento y la toma de posesión de los funcionariOS
públicos. Reo, Ad. Púb, IEP., Madrid, sep-díc, 1952, pág. 161.

384 ANDRÉS SERRA ROJAS
países. Con esta finalidad deben promoverse congresos especializados en actividades
burocráticas, para definir métodos y solución de los problemas generales
del empleado, escuelas de capacitación -especialmente carreras burocráticas
al estilo francés, que tan buenos resultados han obtenido-, cursos
por correspondencia, ensayos pilotos, enseñanza práctica técnico-cientíííca,
manejo de aparatos de precisión para simplificar y facilitar el trabajo administrativo,
envío del personal al extranjero en cursos especiales y finalmente
el automatismo técnico que se viene abriendo paso en los países muy desarrollados.
El camino de la capacitación del personal administrativo, .es el
único para un efectivo progreso institucional de la Administración pública
mexicana.
Normalmente, hasta los puestos de última categoría, son nombrados por
los directivos sindicales de las unidades burocráticas al no ejercer esta facultad
los titulares de la secretaría de Estado, de conformidad con el propio
Estatuto. Estos puestos se cubren casi siempre con un personal de muy limitada
cultura. Si se siguieran moviendo los escalafones, sin precisas e ineludibles
exigencias de idoneidad técnica, es lógico pensar que este personal será
el que integre en los años venideros los futuros cuadros de la Administración
pública, con notorio perjuicio de nuestras instituciones públicas.
La solución la ofrece el propio estatuto en su artículo 41, en materia de
ascensos que debe ser rigurosamente reglamentado, para que de no haber
empleados de base con derecho y capacidad para esos puestos, se convoque
a las personas aptas para ocuparlos y constituyan una garantía del servicio.
El no corregir esas anomalías ha hecho que nuestra Administración pública
se divida en diversas administraciones públicas: como la Administración
pública normal constituida bajo el régimen estatutario; la Adminie-.
tración pública supernumeraria constituida por los empleados supernumerarios,
a lista de raya, transitorios, ete., la Administración pública descentralizada
y desconcentrada, y otras formas más que 'las mismas necesidades públicas
han obligado a crear.t?
El régimen da paso a nuevas y más fáciles designaciones de personal técnicamente
capacitado. Además de ser un error el fraccionar indebidamente
el poder público, con organismos administrativos -muchos de ellos inútiles-,
se debilita la acción del Estado en su conjunto, y se destruye la unidad.
19 J. Meynaud. Technocratie et Politiqueo Laussanne, 1960.
Robert Catherine. Le [onctionnaire [rancais, Ed. MicheIl. París, 1961.
Johanes Mesner. El funcionario. Ed. Rialp. Madrid, 1962.
Díaz López Manuel. El acceso a la función pública. Secretaría general técnica. Presidencia
del Gobierno. Madrid, 1970.
Haveman Robert, El sector público. Amorrortu Eds. Buenos Aires, 1970.
•

394 ANDRÉS SERRA ROJAS
Como puede observarse de esta reforma, ella tiende a la protección de las
personas y bienes en los servicios públicos, que quedan totalmente desamparados
en los casos en que un grupo de trabajadores injustificadamente suspende
sus labores.
8. EL DEBER DE LEALTAD O FIDELIDAD A LA NACIÓN MEXICANA
Al hacer la protesta legal se establece el deber de lealtad al orden constitucional.
La ley de los trabajadores del Estado se limita a prohibir "no
hacer propaganda de ninguna clase dentro de los edificios o lugares de
trabajo". Artículo H, Frac. VII. Este precepto alude a toda clase de propaganda,
comercial, política, etc. Sin embargo, debemos diferenciar la prohibición
de propaganda política o sectaria del deber de lealtad a la nación,
pero en ocasiones se implican.
Se creó la condecoración denominada la medalla de la lealtad. (D. O .r.
del 6 de febrero de 1971.) El deber de lealtad a la nación es una exaltación
patriótica de orgullo, desinterés y nobleza del funcionario y del empleado
para servir a su patria, a la que desea ver grande y respetada.t?
Este deber adquiere cada día mayor importancia frente a los intereses
contradictorios que ponen en peligro al Estado. La indignidad en el resguardo
de intereses nacionales es la peor de las afrentas. En algunos países se distinguen
varias situaciones que se ajustan a su libertad política; según se obligue
a un empleado a servir al partido en el poder, o figure en un partido de
oposición o que se le prohíba en forma absoluta mezclarse en políticaY
Este deber de lealtad indebidamente manejado por los gobiernos es en
verdad un factor peligroso para las libertades fundamentales del hombre,
cuando se traduce en una adhesión incondicional, ciega o wrpe, que elimina
la libertad de los servidores públicos.t''
Este deber comienza con el derecho que tiene la Administración de exigir
a sus subordinados fidelidad, honestidad y sinceridad, y cuando el empleado
público protesta el fiel cumplimiento de la Constitución y las leyes que de
ella emanen. Esta protesta significa un compromiso legal y ad honorern,
de sostener la organización política, los órganos del Estado y los principios
que regulan la vida nacional. En ese mismo orden todo Estado civilizado Y
de acuerdo con los principios democráticos deja un amplio margen de opi-
16 Principio de lealtad. Sem, [ud, Fed, 6'} ép. T. 28, pág. 28.
17 "1,05 agentes públicos tienen el deber no de servir a sus jefes, sino asegurar el
funcionamiento regular y continuo del servicio público, los agentes públicos son pagado;;
con el dinero del contribuyente, y no con los dineros personales de los gobernantes.
Gaston jeze. Principies gencraux du droit administratii, París, 1936. Tomo JII, pág. 93.
18 Tesis jurisprudencial número 1096. Improbidad de los trabajadores. "De acuerdo
con el artículo 121, fracción n de la Ley Federal del Trabajo, el patrono tiene derecho
a rescindir el contrato de trabajo, en caso de falta de probidad del trabajador en el des·
empeño de sus labores; y en tal virtud, si se justifica esta causa, no puede decirse que
la separación que del trabajador haga el patrono sea injustificada."

398 ANDRÉS SERRA ROJAS
Tiene derecho también a que se le mantenga en su status legal, que regula
su condición de agente público. En nuestro régimen las facultades del Congreso
de la Unión para crear y süprimir empleos, Art. 73, fracción XI de la
Constitución, es una consecuencia de su calidad de órgano soberano y le corresponde
decidir sobre esta facultad, pero al trabajador se le deben respetar
los derechos que las leyes le otorgan frente al poder público, mientras estén
vigentes."
Los derechos de los trabajadores al servicio del Estado se encuentran
ampliamente reconocidos en el artículo 123, apartado B, de la Constitución,
en la ley de los trabaj adores del Estado y en las demás disposiciones administrativas
a las cuales hemos hecho referencia con anterioridad.
2. DERECHO AL CARGO o EMPLEO, o DERECHO A LA ESTABILIDAD
El empleo o cargo no es un bien que entra en el patrimonio de un funcionario
o empleado, pues el Estado tiene el derecho de modificar toda la
estructura del personal de la administración pública, a los reclamos del interés
general. Al trabajador al servicio del Estado le incumbe legalmente la
tarea de desarrollar las funciones a su cargo. De acuerdo con el artículo 73
de la Constitución, fracción XI, el Congreso de la Unión tiene facultad: "para
crear y suprimir empleos públicos de la Federación y señalar, aumentar o
disminuir sus dotaciones". El artículo 44 de la Ley menciona las obligaciones
necesarias para desempeñar sus labores. Esa facultad debe interpretarse
en el sentido de no ocasionar perjuicios innecesarios o indebidos a los empleados
y en todo caso tomar las providencias legales para remediar los
perjuicios que se ocasionen. Tal es el sentido en que se ha desenvuelto nuestra
legislación.
Por lo que se refiere a los empleados de base, la ley señala en su artículo
6 el carácter de inamovibles, pudiendo sólo ser removidos por las causas
que señala la propia ley. Inamovilidad y estabilidad son la base de los derechos
del trabajador público.
Frente a la diversidad de opiniones que con acopio de razones discuten
si el funcionario o empleado tiene derecho a esta inamovilidad, debemos comentar
que la inamovilidad es un derecho que otorga el Estado a sus servidores
por las razones que determinaron su adopción. Sólo graves razones de
interés general obligarían'al Estado a cambiar no un precepto de la ley,
sino el sistema general de la función pública en el Derecho administrativo
mexicano.!
"No puede discutirse al Estado la facultad de modificar su estructura
creando y suprimiendo los oficios a la medida de las conveniencias sociales.
3 Gastón Jeze. Les principes generaux du droit administratif. T. 11, pág. 758.
4 Sem [ud, Fed, Tomo 79, pág. 1329. V época.
Término en que prescriben las acciones de los titulares para suspender a los trabajadores
del Estado, por causas injustificadas.

406
ANDRÉS SERRA ROJAS
con goce de sueldo íntegro cuando el accidente o enfermedad incapaciten al
trabajador para desempeñar sus labores.
g) Suspensión temporal en caso de prisión preventiva. (Art. 45, fracción
JI de la Ley.) En estos casos la suspensión temporal de los efectos del
nombramiento de un trabajador no significa el cese del mismo.
Es causa de suspensión temporal: La prisión preventiva del trabajador,
seguida de sentencia absolutoria o el arresto impuesto por autoridad judicial
o administrativa, a menos que, tratándose de arresto, el Tribunal Federal de
Conciliación y Arbitraje, resuelva que debe tener lugar el cese del trabajador.
h) Trabajadores que manejan fondos o valores. (Art. 45, fracción Il,
párrafo 20 de la Ley.) Los trabajadores que tengan encomendado manejo de
fondos, valores o bienes, podrán ser suspendidos hasta por 60 días,por el
titular de la dependencia respectiva, cuando apareciese alguna irregularidad
en su gestión mientras se practica, la investigación y se resuelve sobre su
cese.
i) Licencias sin goce de sueldo. (Art. 43, fracción VIII de la Ley.) Son obligaciones
de los titulares: Conceder licencias sin goce de sueldo a sus trabajadores para
el desempeño de las comisiones sindicales que se les confieran o cuando sean promovidos
temporalmente al ejercicio de otras comisiones en dependencia diferente
a las de su plaza o como funcionario de elección popular. Las licencias que se concedan
en los términos del párrafo anterior, se computarán como tiempo efectivo de
servicio dentro del escalafón.
Las licencias sin goce de sueldo dan origen a vacantes temporales y a vacantes
definitivas según los casos: a) Menores de seis meses, artículo 63, de la ley; b) Mayores
de seis meses, artículo 64 de la ley.
7. OTRAS VENTAJAS ECONÓMICAS PARA EL EMPLEADO
Tanto en la ley como en el Presupuesto de Egresos de la Federación y en
leyes administrativas diversas, se establecen otras ventajas .económicas para
el empleado, a lo cual hay que agregar las obras generales de la administración
pública, relativas a la política social comprendida en diversos ardenamientos.P
12 "Lo que se entiende por política de salarios debe señalar los límites y los movimientos
al resto de la política social. Los tiempos son difíciles, pero la falta de reflexión
y de técnica puede hacerlos aún más difíciles. Un proletariado empobrecido y febril espera
con angustia un impulso decidido en el orden económico que le saque de sus penurias,
oscuridades y miserias. Estamos convencidos de que' tal cosa sólo puede alcanzarse mediante
un estudio nuevo, más social y dinámico de la economía y la sociología, de los
procesos de la producción, del mercado y de las relaciones laborales. Ello será tan conveniente
para los empresarios y capitalistas como para los propios trabajadores. No sólo
porque la paz social basada en la injusticia económica es, a lo más, una paz armada, síno
también porque el salarismo (con su nueva política social y de rentas de trabajo, al
poner en claro la realidad de los procesos económicos, facilita la labor que los empresarios
llevan a cabo, a veces bajo condiciones adversas." Antonio de la Granda. politica del
bienestar social. Editorial Victoriano Suárez. Madrid, 1960. Intr.
j

DERECHO ADMINISTRATIVO 407
Otras ventajas económicas son: sobresueldos, sobrehaberes (Sern. [ud, Fed.
Tomo 177, pág. 198), honorarios, compensaciones, horas extras (Art. 39 de
la ley), gastos de representación, gratificaciones, aguinaldos, servicios especiales
o extraordinarios, y otros emolumentos no comprendidos en los anteriores.
Indicamos que el Estado realiza una amplia política en beneficio de sus
trabajadores, proporcionándoles casas-habitación, propias o rentadas; servicios
generales en materia de higiene, deportivas, culturales, artísticas, sociales,
servicio médico gratuito y hospitalización; adquisición de automóviles baratos;
indemnizaciones por separación injustificada, por accidentes y por enfermedades.
De capacitación y perfeccionamiento en instituciones nacionales
y extranjeras.te Artículo 29 a 40 del estatuto de los trabajadores al servicio
de los poderes de la Unión. Artículo 14 de la Ley de seguridad y servicios
sociales.
Es necesario precisar algunos de los conceptos anteriores. Desde luego
el sueldo básico, que se tomará en cuenta para los efectos de la ley del
Instituto de Seguridad, se integrará solamente con el sueldo presupuestal,
el sobresueldo y la compensación de que más adelante se habla; excluyéndose
cualquiera otra prestación que el trabajador percibiera con motivo de
su trabajo. Artículo 14 de la ley del Instituto.P
Sueldo presupuestal es la remuneración ordinaria señalada en la designación
o nombramiento del trabajador en relación con la plaza o cargo que
desempeña, con sujeción al catálogo de empleos y al instructivo para la aplicación
del presupuesto de egresos.
Sobresueldo es la remuneración adicional concedida al trabajador en
atención a circunstancias de insalubridad o carestía de la vida del lugar
en que presta sus servicios.
Compensación es la cantidad adicional al sueldo presupuestal y al sobresueldo
que la Federación otorga discrecionalmente en cuanto a su monto y
duración a un trabajador en atención a las responsabilidades o trabajos extraordinarios
relacionados con su cargo o por servicios especiales que desempeñe
y que se cubre con cargo a la partida específica denominada compensaciones
adicionales de servicios especiales.
Indicamos que la ley en su artículo 43, además del derecho al ascenso del
empleado público, le otorga otros derechos como obligaciones de los podefes
de la Unión, tales como el derecho de reinstalación, indemnizaciones,
lUstrumentos de trabajo, aportaciones de seguridad, a las que nos referiremos
más adelante, prestaciones diversas, licencias sin goce de sueldo en
comisiones sindicales, etc.
13 Articulos 29 a 40 del Estatuto y 14 de la Ley de seguridad y servicios sociales.
14 Articulo 3.

410 ANDRés SERRA ROJAS
La pensión es un derecho pecuniario que la ley acuerda a determinados parientes,
con calidad de herederos forzosos, del funcionario o empleado quc
haya tenido derecho a la jubilación. Es decir, es un derecho que nace para
los herederos a la muerte del causante, y siempre que éste haya tenido
derecho de jubilación."
El derecho a la jubilación engendra el derecho a la pensión y se llama
esta pensión jubilatoria. Aun cuando son conceptos diversos, mantienen una
necesaria relación en el sistema de seguridad.w
Artículo 63. (Reforma de D. O. F. del 31 de diciembre de 1975.) El derecho a
las pensiones de cualquier naturaleza nace cuando el trabajador o sus familias
derechohabíentes se encuentran en los supuestos consignados en esta ley,! satisfagan
los requisitos que la misma señala. El expediente deberá quedar integrado en un
plazo máximo de ciento veinte días, contado a partir de que el Instituto reciba la
solicitud, transcurrido el cual, se otorgará la pensión en un lapso de quince días.
Si en los términos señalados en el párrafo anterior no se integra el expediente y
no se ha otorgado la pensión, el Instituto estará obligado a efectuar el pago del
65% de la pensión probable que pudiera corresponder al solicitante que estuviere
separado definitivamente del servicio. La pensión provisional se cubrirá en los términos
indicados hasta la fecha en que se otorgue la definitiva, sin perjuicio de que
transcurridos dos aftas se revise el caso para determinar lo que proceda, independientemente
de que se finquen las responsabilidades en que hubieren incurrido los
funcionarios y empleados del Instituto y de las Entidades y Organismos públicos
que en los términos de las leyes aplicables estén obligados a proporcionar la información
necesaria para integrar los expedientes respectivos. Cuando el Instituto hubiere
realizado un pago indebido, en los términos del párrafo anterior, por omisión
o error en el informe rendido por la Entidad o el Organismo, se resarcirá al propio
Instituto con cargo al Presupuesto de éstos." Ley del ISSSTE.
El régimen de pensiones de los servidores públicos está sometido a principios de
interés general. que impone el criterio para considerar los problemas que se originen.:n
Véase el capítulo VIII de la ley.
El régimen de seguridad de los servidores públicos, lo mismo que el régimen de
seguridad de obreros, campesinos, militares, forman parte del "Sistema General d.e
Seguridad Social de la Nación Mexicana", en proceso de integración. Esta segundad
constituye uno de los más importantes servicios de la vida moderna civilizada,
a través de los cuales se da satisfacción a imprescindibles necesidades sociales, roediante
un régimen de estricto derecho público.s-
Pensiones por gracia o graciables y pensiones de derecho u obligatorias
Las pensiones por gracia son las que discrecionalmente concede el EstadO
a importantes personajes de la vida nacional o a sus descendientes, que reúnen
condiciones excepcionales al prestar servicios relevantes a la patria.
20 El sueldo integral del servicio comprende: 1) La numeración presupuestal y sus elementos
complementarios; 2) Las remuneraciones diferidas a través del régimen de pensiones.
21 Maurice Hauriou. Droit administratii. 11 ed. pág. 625.
22 Carlos Carda Oviedo. Derecho administrativo. T. H, pág. 217, 1962. gl1- ed.

DERECHO ADMINISTRATIVO '113
fracción 111 de la ley: Al ser declarada una incapacidad parcial permanente se
concederá al incapacitado una pensión de acuerdo con la misma ley. Lo mismo
se otorgará una pensión en la incapacidad total permancllte, fracciones IV y V.
Cuando el trabajador fallezca a consecuencia de un riesgo profesional, los derechohabientes
señalados en el artículo 119 y en el orden que establece, gozarán
de una pensión íntegra, equivalente al 100 por ciento del sueldo o sueldos que hubiese
percibido el trabajador en el momento de ocurrir el fallecimiento, disminuyendo
dicha pensión en un lO por ciento el segundo año y así sucesivamente en los
subsecuentes, hasta llegar a la mitad de la pensión, Artículo 33. de la ley del ISSSTE.
Irrevocabilidad de las pensiones
La doctrina administrativa mantiene el principio de la irrevocabilidad de
las pensiones. El acto de revocación implica el desconocimiento de un derecho,
que sólo a los tribunales judiciales corresponde determinar.
La ley de seguridad de los servidores del Estado faculta a la Junta directiva
del Instituto para revocar las jubilaciones o pensiones. Artículos 110,
fracción VI; y 1H de la Ley del ISSSTE.
Esta revocación o insubsistencia de las pensiones debe apoyarse en la ley,
pues de otra manera sería francamente retroactiva, al afectar indudables
derechos adquiridos de los trabajadores públicos.
La anterior ley de pensiones civiles de retiro establecía:
Artículo 70. "Cuando se descubriere que son falsos los hechos o documentos
que hayan servido de base para conceder una pensión se procederá por la Junta
Directiva a la respectiva revisión y se exigirán en su caso las responsabilidades
consiguientes."
Por otra parte, otorgada una pensLOll ingresa al pa trimonio el derecho a
percibirla y no puede ser retirada sino por autoridad competente y de
aC,uerdo con la ley que fundó su otorgamiento. (Sem. [ud, de la Fed. T. 25,
pags. 511 y 14'17; T. 42; págs. 1962 y 3525.)

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418
Derecho de asociación
ANDRÉS SERRA ROJAS
Todos los trabajadores tienen derecho a formar parte del sindicato correspondiente.
pero una vez que soliciten y obtengan su ingreso, no podrán dejar de formar
parte de él, salvo que fueren expulsados.
Los trabajadores de confianza no podrán formar parte de los sindicatos. Cuando
los trabajadores sindicalizados desempeñen un puesto de confianza, quedarán en
suspenso todas sus obligaciones y derechos sindicales.
Organización sindical
Para que se constituya un sindicato, se requiere que lo formen veinte trabajadores
o más. y que no exista dentro de la dependencia otra agrupación sindical
que cuente con mayor número de miembros.
Registro del sindicato
Los sindicatos serán registrados por el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje,
a cuyo efecto remitirán a éste, por duplicado, los siguientes documentos:
l. El acta de la asamblea constitutiva o copia de ella, autorizada por la directiva
de la agrupación.
II. Los estatutos del sindicato;
III. El acta de la sesión en que se haya designado la directiva o copia autorizada
de aquélla, y
IV. Una lista de los miembros de que se componga el sindicato, con expresión
de nombres de cada uno, estado civil, edad, empleo que desempeña, sueldo que
perciba y relación pormenorizada de sus antecedentes como trabajador.
El Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje. al recibir la solicitud de registro,
comprobará por los medios que estime más prácticos y eficaces, que no existe
otra asociación sindical dentro de la dependencia de que se trate y que la peticionaria
cuenta con la mayoría de los trabajadores de esa unidad para proceder, en
su caso, al registro.
Cancelacián del registro
El registro de un sindicato se cancelará por disolución del mismo cuando se registre
diversa agrupación sindical que fuere mayoritaria. La solicitud de cancelación
podrá hacerse por persona interesada y el Tribunal, en los casos de conflicto
entre dos organizaciones que pretendan ser mayoritarias, ordenará desde luego el
recuento correspondiente y resolverá de plano.
Expulsion del sindicato
Los trabajadores que por su conducta o falta de solidaridad fueren expulsados
de un sindicato, perderán por ese solo hecho todos los derechos sindicales que esta
ley concede. La expulsión sólo podrá votarse por la mayoría de los miembros del
sindicato respectivo o con la aprobación de las dos terceras partes de los delegadoS
a sus congresos o convenciones nacionales y previa defensa del acusado. La expulsión
deberá ser comprendida en la orden del día.

No reelección y cláusula de exclusión
DERECHO ADMINISTRATIVO 419
Queda prohibido todo acto de reelección dentro de los sindicatos. El Estado no
podrá aceptar, en ningún caso, la cláusula de exclusión.
Obligaciones y prohibiciones de los sindicatos
Son obligaciones de los sindicatos:
l. Proporcionar los informes que en cumplimiento de esta ley, solicite el Tribunal
Federal de Conciliación y Arbitraje;
II. Comunicar al Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, dentro de los
diez días siguientes a cada elección, los cambios que ocurrieran en su directiva o
en su comité ejecutivo, las altas y bajas de sus miembros y las modificaciones que
sufran los Estatutos;
lIl. Facilitar la labor del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, en
los conflictos que se ventilen ante el mismo, ya sea del Sindicato o de sus miembros,
proporcionándole la cooperación que le solicite, y
IV. Patrocinar y representar a sus miembros ante las autoridades y ante el
Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje cuando les fuere solicitado.
Disolución de los sindicatos
Los sindicatos se disolverán:
I. Por el voto de las dos terceras partes de los miembros que los integren, y
II. Porque dejen de reunir los requisitos señalados por el Artículo 71.
Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado
Los sindicatos podrán adherirse a la Federación de Sindicatos de Trabajadores
al Servicio del Estado, única Central reconocida por el Estado.
La Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado se regirá
por sus estatutos y, en lo conducente, por las disposiciones relativas a los sindicatos
que señala esta ley.
En ningún caso podrá decretarse la expulsión de un sindicato del seno de la
Federación.
Remuneraciones sindicales
Las remuneraciones que se paguen a los directivos y empleados de los sindicatos
y, en general, los gastos que origine el funcionamiento de éstos, serán a cargo
de su presupuesto, cubierto en todo caso por los miembros del sindicato de que
se trate.
Comisiones sindicales
Son obligaciones de los titulares:
Conceder licencias sin goce de sueldo a sus trabajadores, para el desempeño
de las comisiones sindicales que se les confieran o cuando sean promovidos temporalmente
al ejercicio de otras comisiones en dependencia diferente a la de su
plaza o como funcionario de elección popular. Artículo 43, fracción VII de la ley.

ANDRÉS SERRA ROJAS
3. DERECHO DE ASOCIACIÓN Y COALICIÓN DE FUNCIONARIOS PÚBLICOS
Se ha pretendido indebidamente equiparar el derecho de asociación con
la coalición de funcionarios.
El derecho de asociación de los funcionarios constituye el ejercicio legítimo
de un derecho consagrado en la Constitución, en las leyes y reconocido
como un principio universal de derecho."
El artículo 216 del Código Penal para el Distrito Federal establece: "Cometen
el delito de coalición: los funcionarios que se coaliguen. .. para hacer
dimisión de sus puestos con el fin de impedir o suspender la administración
pública en cualquiera de sus ramas..."
La penalidad establecida en el artículo 215 del mismo Código es de seis
meses a dos años de prisión y multa de veinticinco pesos a mil pesos.
"Si la huelga, expresa Tardieu, es un hecho que puede verificarse legalmente en
el curso de la ejecución de un contrato de trabajo regulado por el derecho de
trabajo, es, por el contrario, un acto ilícito cuando resulta de un acuerdo de los
funcionarios para hacer cesar el servicio. El funcionario, por la aceptación del
cargo, vive sometido a todos los deberes que se derivan de las propias necesidades
del servicio, y ha renunciado a todas las actividades cuyo ejercicio fuese incompatible
por el funcionamiento normal y continuo de los órganos necesarios a la
vida nacional. Los funcionarios de todas clases, al declararse en huelga. no cometen
solamente una falta individual."
El delito de coalición de funcionarios, el derecho de asociación de funcionarios
y la coalición que reglamenta la Ley Federal del Trabajo deben
distinguirse.
La coalición a la que aludimos como delito, se refiere a una actitud delictuosa
de los funcionarios no relacionada con sus actividades laborales.
La ley reconoce la libertad de coalición de trabajadores y patrones. Art.
354. Coalición es el acuerdo temporal de un grupo de trabajadores o de
patrones para la defensa de sus intereses comunes. Artículo 355 de la Ley
Federal del Trabajo.
Pizarro Suárez insiste en la importancia que tiene no confundir el derecho
de coalición con el derecho de asociación, pues inclusive, la titularidad
del derecho de huelga corresponde a la coalición y no a los sindicatos por el
hecho de serlo.
4. EL DERECHO DE HUELGA DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO
La función pública no sólo implica deberes, también otorga derechos a
los trabajadores. Entre ellos el más importante y discutido es el derecho de
huelga.s
7 Nicolás Pizarra Suárez. La huelga en el Derecho mexicano.
S El capítulo III del Título Hl de la ley de los servidores del Estado reglamenta la

422 ANDRÉS SERRA ROJAS
El artículo 123, apartado B, fracción X de la Constitución establece: " ...Podrán,
asimismo, hacer uso del derecho de huelga previo el cumplimiento de los
requisitos que determine la ley, respecto de una o varias dependencias de los poderes
públicos, cuando se violen de manera general y sistemática los derechos que
este artículo les consagra."
La lectura de este precepto constitucional nos obliga, a reflexionar si la huelga
general en todos los servicios públicos es constitucional. El precepto claramente expresa,
que la huelga se reduce a "una o varias dependencias de los poderes públicos",
mas no a todas.
La huelga, dice Mario de la Cueva, es el ejercicio de la facultad legal de las mayorías
obreras para suspender las labores en las empresas, previa observancia de las
formalidades legales, para obtener el equilibrio de los derechos o intereses colectivos
de los trabajadores y patronos.w
En Suiza, la ley federal sobre el estatuto de los funcionarios prohíbe la
huelga; en Bélgica, los agentes no pueden suspender sus funciones sin autorización;
en los Estados Unidos la ley Taft-Hartley declara ilegal una participación
en la huelga; en Inglaterra, la huelga en los servicios de agua,
gas y electricidad es ilícita y los empleados del servicio civil están sujetos
al poder disciplinario. (Catheríne.)
En la Unión Soviética no se permite el derecho de huelga "desde el momento
en que el Estado tiene conciencia de no representar a una clase social,
sino a toda la nación, todas las categorías humanas que la componen, no puede,
sin contradecirse, que sus agentes entren en huelga contra ella misma, es
decir, contra la nación".
La ley de los trabajadores al servicio del Estado, reglamenta la materia
de huelga en sus artículos 92 a 109, en estos términos generales.
Definición legal de huelga
Huelga es la suspensión temporal del trabajo como resultado de una coalición
de trabajadores decretada en la forma y términos que esta ley establece.U
Declaración de huelga
Declaración de huelga es la manifestación de la voluntad de la mayoría de los
trabajadores de una dependencia de suspender las labores de acuerdo con los requisitos
que establece la ley, si el titular de la misma no accede a sus demandas. 12
Artículos 99 a 109 de la ley de los servidores del Estado.
versal" del 6 de octubre de 1948. Entonces Presidente de la Junta Federal de Conciliación
y Arbitraje.
10 Mario de la Cueva. Derecho mexicano del trabajo. T. 11, pág. 810. Ed. porrúa,
S. A., 1949.
11 La Ley Federal del Trabajo define la coalición como el acuerdo temporal de un
grupo de trabajadores o de patrones para la defensa de sus intereses. Artículo 355.
Huelga es la suspensión temporal del trabajo, llevada a cabo por una coalición de
trabajadores. Artículo 440. Ley Fed. Tr,
12 Alfonso Trueba Olivares. Las huelgas que afectan a los servicios públicos. Ed.
Jus. México, 1960.

Huelga secretarial, o parcial
DERECHO ADMINISTRATIVO 423
Los trabajadores podrán hacer uso del derecho de huelga respecto de una dependencia
cuando se violen de manera general y sistemática los derechos que COIlsagra
el apartado B tIel articulo 123 constitucional.
Huelga iniersecretarial
La huelga podrá comprender también varias dependencias de los poderes públicos
en los términos antes señalados. Desde luego este texto en relación con el
mandato constitucional proscribe las huelgas generales. Es decir, las huelgas que
comprendan a toda la Administración pública.
Suspensión de los efectos del nombramiento
La huelga sólo suspende los efectos de los nombramientos de los trabajadores
por el tiempo que dure, pero sin terminar o extinguir los efectos del propio nombramiento.
Por otra parte, la huelga deberá limitarse al mero acto de suspensión
del trabajo.
Actos de violencia
La ley sanciona los actos de violencia con la pérdida de la calidad de trabajador
y su consignación en caso de que los actos sean delictuosos.
Huelga en el extranjero
Se prohibe huelgas en el extranjero, mas todo derecho debe hacerse valer por
medio de los organismos nacionales.
5. PROCEDIMIENTO EN MATERIA DE HUELGAS
Declaración de huelga 13
Para declarar una huelga se requiere:
I. Que se ajuste a los términos del artículo 94 de esta ley, y
11. Que sea declarada por las dos terceras partes de los trabajadores de la dependencia
afectada.
Pliego de peticiones ante el tercer árbitro del tribunal
Antes de suspender las labores, los trabajadores deberán presentar al presidente
del. Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje su pliego de peticiones con la
C?p¡a del acta de la asamblea en que se haya acordado declarar la huelga. El pre­
SIdente, una vez recibido el escrito y sus anexos, correrá traslado con la copia de
13 Jean Rivero, ob, cit., pág. 384, Cap. 11.

424 ANDRÉS SERRA ROJAS
ellos al funcionario o funcionarios de quienes dependa la concesión de las peticiones,
para que resuelvan en el término de diez días, a partir de la notificación.
Declaración de legalidad e ilegalidad de la huelga
El Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje decidirá. dentro de un término
de setenta y dos horas, computado desde la hora en que se reciba la copia del escrito
acordando la huelga, si ésta es legal o ilegal, según que se hayan satisfecho
o no los requisitos a que se refieren los artículos anteriores. Si la huelga es legal,
procederá desde luego a la conciliación de las partes, siendo obligatoria la presencia
de éstas en las audiencias de avenimiento.
La huelga es legal
Si la declaración de huelga se considera legal por el Tribunal Federal de Conciliación
y Arbitraje, y si transcurrido el plazo de diez días a que se refiere el aro
tículo 95, no se hubiere llegado a un entendimiento entre las partes, los trabajadores
podrán suspender las labores.
Suspensión de labores
Si la suspensión de labores se lleva a cabo antes de los diez días del emplazamiento
el tribunal declarará que no existe el estado de huelga; fijará a los trabajadores
un plazo de veinticuatro horas para que reanuden sus labores apercibléndolos
de que si no lo hacen quedarán cesados sin responsabilidad para el Estado,
salvo en casos de fuerza mayor o de error no imputable a los trabajadores, r declarará
que el Estado o funcionarios afectados no han incurrido en responsabilidad.
La huelga es ilegal
Si el tribunal resuelve que la declaración de huelga es ilegal, prevendrá a los
trabajadores que, en caso de suspender las labores, el acto será considerado como
causa justificada de cese y dictará las medidas que juzgue necesarias para evitar la
suspensión.
La huelga inexistente
Si el tribunal resuelve que la huelga es ilegal, quedarán cesados por este solo
hecho, sin responsabilidad para los titulares, los trabajadores que hu'hieren suspendido
sus labores.
Huelga ilegal y dclictuosa
La huelga será declarada ilegal y delictuosa cuando la mayoría de los huelguistas
ejecuten actos violentos contra las personas o las propiedades, o cuando se decreten
en los casos del artículo 29 constitucional.
Conclusión de la huelga
La huelga terminará:
l. Por avenencia entre las partes en conflicto;

428 ANDRÉS SERRA ROJAS
j) Por prisión que sea el resultado de una sentencia ejecutoria. (Empleados sujetos
a proceso: Sem. Jud. Fed. T. lIZ, pág. lZ47, V época.)
En los casos a que se refiere esta fracción, el trabajador que diere motivo
para la terminación de los efectos del nombramiento podrá ser, desde
luego, suspendido en su trabajo, si con ello estuviere conforme al sindicato
de su dependencia, pero si no fuere así, el jefe superior de la oficina podrá
ordenar la remoción a oficina distinta de aquella en que estuviera prestando
sus servicios hasta que sea resuelto en definitiva el conflicto por el Tribunal
Federal de Conciliación y Arbitraje.t"
Si el Tribunal resuelve que fue justificado el cese, el trabajador no tendrá
derecho al pago de salarios caídos.
8. LA SALIDA DEL SERVICIO
Debemos distinguir los casos siguientes:
a) Interrupción de la actividad;
b) Suspensión de los efectos del nombramiento; y
e) Terminación de los efectos del nombramiento. Art. 46 de la Ley.
Por lo que se refiere al primer caso, o sea la interrupción de la actividad
del empleado, deben distinguirse dos casos 1) Vacaciones; y 2) Licencias. El
artículo 30 de la ley previene que los trabajadores que tengan más de seis
meses consecutivos de servicios, disfrutarán de dos períodos anuales de vacaciones
de diez días cada uno, en las fechas que se señalen al efecto.
La Secretaría de Gobernación es el órgano administrativo que por medio
de un decreto, señala la época y condiciones de esta suspensión de trabajos
administrativos, que prácticamente inmovilizan a la administración pública
durante esos recesos.
De acuerdo con la ley los trabajadores que sufran enfermedades no profesionales,
tienen derecho a licencias individuales, cuya duración y condiciones
respecto del goce de sueldo dependen del término que el empleado tenga
de prestar servicios continuados.
Los empleados tienen derecho a licencias sin goce de sueldo por los términos
que precisa la ley.
16 Despido justificado de los empleados públicos.
Sem. [ud, Fed, 6;;1 época. T. 3, pág. 124. 4

430 ANDRÉS SERRA ROJAS
trabajo impuesto como pena por la autoridad judicial, el cual se ajustará a lo dispuesto
en las fracciones 1 y II del artículo 123."
"En cuanto a los servicios públicos sólo podrán ser obligatorios, en los términos
que establezcan las leyes respectivas, el de las armas y los de jurados, así como el
desempeño de los cargos concejiles y los de elección popular directa a indirecta. Las
funciones electorales y censales tendrán carácter obligatorio y gratuito; los servicios
profesionales de índole social serán obligatorios y retribuidos en los términos de la
ley y con las excepciones que ésta señale." 17
Los párrafos siguientes, IlI, IV, V Y VI, aluden a convenios sobre la libertad
personal.
Las prestaciones que el Estado puede exigir a un particular deben distinguirse
en dos grupos: en épocas anormales y en épocas normales. En el primer
caso nos referimos a los artículos 26 y 29 de la Constitución. En el
segundo el Estado no puede,obligar a un particular a una colaboración
forzada, salvo los casos que hemos señalado del artículo 5. 18
Sobre el tema de la requisición obligatoria y su constitucionalidad véase
el capítulo sobre "requisición" de esta' obra.
Fuera de los casos señalados en la Constitución como servicio obligatorio,
no puede imponerse en forma coactiva, por constituir un atentado a la
libertad. Por eso hemos de revisar nuestra legislación administrativa, en casos
señalados en la Ley Federal Forestal o el Código Sanitario Federal, que imponen
obligatoriamente a los particulares el desempeño de ciertos servicios.
17 Juan de la Torre. Guia para el estudio del derecho constitucional mexicano. México,
1886. Tip. de J. V. Villada. 1 v. 392 págs. Pág. 7.
Artículo 12 del proyecto de Constitución de 1856.
Zarco, T. 1, sesiones del 18, 21 Y 22 de julio de 1856, págs. 714 a 718 y 720 a 733.
Castillo Velasco. Derecho Constitucional. Cap. 111.
Montiel y Duarte, Gar. Ind. T. 11. Cap. 111.
Rodríguez. Der. Const., pág. 299.
Lozano. Der. del Hombre. Números 137 a 149.
Artículo 5 constitucional reformado el 25 de septiembre de 1873.
A propósito de "cargos concejiles" debemos recordar que en la legislación del siglo
pasado eran encargos del municipio como jefes de manzana, jefes de sección y otrOS.
18 "Las prestaciones, como cargas públicas que son, sólo deben imponerse por ley .0
por aquellas entidades o autoridades a las que la ley haya conferido la facultad de CJug 1f
determinadas prestaciones. El no cumplir la prestación puede motivar, o la adopción de
medidas para exigirla, o, en ciertos casos, la imposición de penas pecuniarias." José Gascón
y Marín. Tratado de derecho administrativo. T. 1, pág. 355, 1955.

440 ANDRÉS SERRA ROJAS
En los conflictos en que sea parte un Tribunal Colegiado de Circuito, un
magistrado unitario de circuito o un juez de distrito y tengan que desahogar
diligencias encomendadas por la comisión sustanciadora, actuarán como
auxiliares de la misma con la intervención o representación del sindicato.
El trabajador afectado tendrá derecho a estar presente.
El pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se reunirá cuantas
veces sea necesario para conocer y resolver los dictámenes que eleve a su
consideración la comisión sustanciadora.
La audiencia se reducirá a la lectura y discusión del dictamen de la comisión
sustanciadora y a la votación del mismo. Si fuere aprobado en todas
sus partes o con alguna modificación, pasará al presidente de la Suprema
Corte para su cumplimiento; en caso de ser rechazado, se turnarán los autos
al ministro que se nombre ponente para la emisión de un nuevo dictamen.
Sobre nuevos aspectos de esta materia recomendamos la lectura de la obra
de Alberto Trueba Urbina "Nuevo Derecho Administrativo del Trabajo.
Teoría Integral" 2 vols. Ed. Porrúa, S. A., T. 1, págs. 449 y ss.

444 ANDRÉS SERRA ROJAS
narias, siendo las más importantes las siguientes: apercibimiento, multa, traslado
de destino o de residencia, suspensión de empleo, pérdida de un derecho
en el escalafón y cese.s
La ley de los trabajadores del Estado considera algunas de estas sanciones,
excluyendo la multa, reglamenta el traslado, establece las condiciones de
suspensión, artículo 45, y los de cese, artículo 46.
La Suprema Corte ha resuelto "que carece de facultades para decidir si una
falta cometida por un empleado debe ser dispensada o no, ya que esta cuestión
sólo corresponde a la facultad discrecional de la autoridad responsable y es así que
la Corte cometería una censurable sustitución de criterio si interviniere en la calificación
de dichas faltas, por la sola inconformidad injustificada del interesado,"
(Sem, Jud. Fed. V ép. T. 112, pág. 835.)
En algunas dependencias administrativas se han expedido reglamentos incluyendo
las condiciones generales de trabajo. La mayor parte de las Secretarías
y Departamentos de Estado disponen en la actualidad de recientes
reglamentos interiores de trabajo.
No debe confundirse el poder disciplinario con el derecho penal aunque
los dos tengan como carácter el de ser procedimientos de represión para fines
sociales. El derecho penal se aplica a todos, el poder disciplinario sólo a los
funcionarios y empleados en el ejercicio de su cargo. Las sanciones del primero
son más graves que las del segundo. Las sanciones penales deben estar
precedidas de las garantías constitucionales, en cambio el poder disciplinario
implica procedimientos más atenuados.? con una estimación discrecional, salvo
los casos en que la ley por el rigor de las medidas disciplinarias, como el
cese, la acompaña de un procedimiento para imponerla.'
3. LA RESPONSABILIDAD CIVIL DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO
La responsabilidad civil de los servidores del Estado se origina siempre
que la falta de éstos ha causado perjuicio a la administración o a los particulares
en los casos que señalaremos.
Todo menoscabo en el patrimonio del Estado debe repararse civilmente.
Corresponde a la legislación administrativa fijar la naturaleza de esta acción
y los procedimientos para hacerlos eíectivos.s
2 Faltas de los trabajadores al servicio del Estado. Sem, [uil. Fed, T. 1l2, pág. 835,
V época. Facultades de la Suprema Corte tratándose de trabajadores al servicio del Estado.
3 Sem, [ud, Fed, VI época. 4(1. Sala. T. XIX, pág. 112.
4 Consecuencias de las medidas disciplinarias a los trabajadores del Estado. Sem. Jud.
Fed, 6(1. ép, 4(1. S. T. 19, pág. 12.
" Las sanciones que aplica la administración pueden ser: leves como el apercibimiento,
la amonestación o represión de la censura. Entre las más severas la suspensión, la cesantia,
la destitución, privación del derecho de ascenso, traslado, multa, arresto, pérdida del
derecho a la jubilación y otros.

450 ANDRÉS SERRA ROJAS
a) Un acto u omisión cometido por un funcionario o empleado público;
b) En el ejercicio de ese mismo cargo;
c) Que puede redundar en perjuicio de los intereses públicos y del buen
despacho;
d) Aun cuando no hayan tenido antes carácter de delictuosos.
La ley' recoge estos elementos para caracterizar los delitos y faltas ofi-
ciales.
La Constitución y la ley de responsabilidades, consideran dos grupos:
1. Delitos y faltas oficiales de los altos funcionarios; y 2. Delitos y faltas oficiales
cometidas por los demás servidores del Estado.
Faltas oficiales
Las infracciones a la Constitución o a las leyes federales no comprendidas
en el artículo 13 de esta ley se conceptúan como faltas oficiales. Articulo
16 de la ley.
Las fal tas oficiales se sancionarán con suspensión del cargo en cuyo desempeño
hubieran sido cometidas, por un término no menor de un mes ni
mayor de seis meses. Artículo 17 de la ley.
8. DELITOS OFICIALES COMETIDOS POR ALTOS FUNCIONARIOS DEL ESTADO
Para los efectos de esta ley se conceptúan como altos funcionarios de la
Federación el Presidente de la República, los senadores y diputados al Congreso
de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
los secretarios de Estado, los jefes de Departamentos autónomos Y el
Procurador General de la República.
También quedarán comprendidos en esta ley los gobernadores y diputados
a las legislaturas de los Estados. Artículo 2 9 de la ley.
El Presidente de la República sólo podrá ser acusado durante el tiempo
de su encargo, por traición a la patria y delitos graves del orden común.
Artículo 39 de la ley.
Los diputados y senadores propietarios, el Presidente de la República, los
gobernadores de los Estados y los diputados de las legislaturas locales gozan
de fuero constitucional desde el día de su elección.
Los diputados y senadores suplentes disfrutarán de él durante el tiempo
que sustituyan a su respectivo propietario. Artículo 10 de la ley.
El artículo 111 párrafos uno a cuatro de la Constitución ordena:
"De los delitos oficiales conocerá el Senado erigido en Gran Jurado; pero
no podrá abrir la averiguación correspondiente sin .previa acusación de la
Cámara de Diputados. Si la Cámara de Senadores declarase por mayoría de
corresponde a la Cámara juzgar. La expresión es una reminiscencia de anteriores constituciones,
repetidas sin una debida coordinación.

DERECHO ADMINISTRATIVO 451
las dos terceras partes de sus miembros, después de practicar las diligencias
que estime convenientes y de oír al acusado, que éste es culpable, quedará
privado de su puesto, por virtud de tal declaración, e inhabilitado para obtener
otro por el tiempo que determine la ley.
"Cuando el mismo hecho tuviese señalada otra pena en la ley, el acusado
quedará a disposición de las autoridades comunes, para que lo juzguen y
castiguen con arreglo a ella."
"En los casos de este artículo y en los del 109, las resoluciones del Gran
Jurado y la declaración en su caso, de la Cámara de Diputados, son inatacables."
"Se concede acción popular para denunciar ante la Cámara de Diputados
los delitos comunes u oficiales de los altos funcionarios de la Federación.
Cuando la cámara mencionada declare que hay lugar a acusar, nombrará
una comisión de su seno para que sostenga ante el Senado la acusación de
que se trate."
Todo el título III, artículos 23 a 68 de la ley de responsabilidades, señala
el procedimiento para .juzgar de dichos delitos a los altos funcionarios
de la Federación.
Artículo 13 de la Ley de responsabilidades:
"Son delitos de los altos funcionarios de la federación; a que se refiere el
artículo 2 de la ley de responsabilidades:
1. El ataque a las instituciones democráticas;
11. El ataque a la forma de gobierno republicano, representativo, federal;
111. El ataque a la libertad de sufragio;
IV. La usurpación de atribuciones;
V. La violación de garantías individuales;
VI. Cualquiera infracción a la Constitución o a leyes federales cuando causen
perjuicios graves a la federación o a uno o varios Estados de la misma, o motiven
algún trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones; y
VII. Las omisiones de carácter grave, en los términos de la fracción anterior.
Artículo 13 de la ley de responsabilidades."
Sanciones a los delitos oficiales cometidos por los altos funcionarios.
Las sanciones de los delitos oficiales a que se refieren los dos artículos anteriores
son:
"1. Destitución del cargo o privación del honor de que se encuentra investido;
"11. Inhabilitación para obtener determinados empleos, cargos u honores, por
un término que no baje de cinco años ni exceda de diez, y
"111. Inhabilitación para toda clase de empleos, cargos u honores, por el término
señalado en la fracción anterior." Artículo 15 de la ley.
. '!odo el título lIJ, artículo 23 a 68 de la ley de responsabilidades fija el procedimIento
para juzgar de los delitos de los altos funcionarios. Artículo 2'? de la Ley
de responsabilidades.

452 ANDRÉS SERRA ROJAS
9. DELITOS y FALTAS OFICIALES DE LOS DEMÁS SERVIDORES DEL ESTADO
El artículo l l I, párrafo quinto de la Constitución ordena "El Congreso de la
Unión expedirá, a la mayor brevedad, una ley de responsabilidades de todos los
funcionarios y empleados de la Federación y del Distrito, determinando como delitos
o faltas oficiales todos los actos u omisiones que puedan redundar ca perjuicio
de los intereses públicos y del buen despacho, aun cuando hasta la fecha no
hayan tenido carácter delictuoso, Estos delitos o faltas serán siempre juzgados por
un jurado popular, en los términos que para los delitos de imprenta establece el
artículo 20."
De acuerdo con este mandato constitucional, el Congreso de la Unión expidió
la "ley de responsabilidad de los funcionarios y empleados de la Federación, del
Distrito Federal y Territorios Federales y de los altos funcionarios de los Estados".
(D. O. del 21 de febrero de 1940, reformado en el D. O. del 7 de enero de 1953.)
Artículo 18. Son delitos oficiales de los funcionarios y empleados de la Federación
y del Distrito Federal no comprendidos en el artículo 2'? de esta ley: 18
l. Aceptar un cargo público y tomar posesión de él sin reunir los requisitos
que establezcan la Constitución o las leyes respectivas;
II. Ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisión para el que hayan
sido electos o nombrados, sin haber tomado posesión legítima de él, o sin llenar
todos los requisitos legales para ese efecto;
III. Ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisión después de saber
que se ha declarado insubsistente su nombramiento o que se le ha suspendido °
destituido legalmente;
IV. Continuar ejerciendo las funciones de su empleo, cargo O comisión, para
el que fue electo o nombrado por tiempo limitado, después de haber expirado el
término de su ejercicio;
V. Abandonar sin causa justificada, el empleo, cargo o comisión que desempeñe,
sin haber renunciado, o antes de que le sea comunicada la admisión de su
renuncia o se presente la persona que deba sustituirlos;
VI. Ejercer funciones inherentes a otro empleo, cargo o comisión distintas de
las que legalmente les corresponden en el empleo, cargo o comisión para el que
fueron electos o nombrados;
VII. Coaligarse para tomar medidas contrarias a una ley, reglamento o cual·
quiera. otra disposición de carácter general o impedir su ejecución, o para hacer
dimisión de sus puestos, con el fin de impedir, entorpecer o suspender la administración;
VIII. Solicitar indebidamente dinero o alguna otra dádiva, o aceptar una pro·
mesa para sí o para cualquiera otra persona, por hacer algo justo o injusto, o dejar
de hacer algo justo relacionado con sus funciones;
IX. Impedir la ejecución de una ley, decreto, reglamento, disposición de ca-
18 Los funcionarios y empleados de la Federación y del Distrito Federal son responsables
de los delitos y faltas oficiales que cometan en el desempeño de los cargos que tengan
encomendados, en los términos de la presente ley y de las leyes especiales a que se refiere
el artículo 19 de la ley.
En demandas del orden civil no hay ni inmunidad para los funcionarios públicos.
Artículo 69 de la Ley.

454 ANDRÉS SERRA ROJAS
síón, multa de diez a dos mil pesos, destitución de empleo, cargo o comisión e
inhabilitación por dos a seis años.
La sanción será de uno a seis meses de prisión, si el inculpado devolviere lo
sustraído, dentro de los diez días siguientes a aquel en que se haya descubierto
el delito, sin perjuicio de la destitución, de la inhabilitación y de la multa a que
se refiere el párrafo anterior;
VIII. Los comprendidos en las fracciones XXVIII a LX serán castigados con
destitución de empleo, multa de cien a dos mil pesos y prisión de uno a nueve
años;
IX. Los expresados en las fracciones LXI a LXXI, suspensión de un mes a un
año; destitución o multa de cincuenta a mil pesos;
X. A los comprendidos en la fracción LXXII se impondrán las sanciones que
establezcan las leyes especiales respectivas, salvo que los delitos definidos y sancionados
por ellas se encuentren comprendidos en las disposiciones del mismo artículo
precedente en cuyo caso se aplicarán las sanciones señaladas en las anteriores
fracciones, y
XI. Las personas que acepten o desempeñen un cargo oficial sin llenar los
requisitos que establezcan las leyes relativas, además de ser separadas desde luego
de sus puestos, quedarán obligadas a devolver los sueldos o emolumentos que hubiesen
recibido.
La imposición de las sanciones a que se refiere esta ley por delitos o faltas
oficiales, debe entenderse sin perjuicio de la reparación del daño, quedando
expedito, en su caso el derecho de la Federación o de los particulares
para hacerla efectiva o para exigir ante los tribunales competentes la responsabilidad
pecuniaria que hubiese contraído el funcionario o empleado por
daños y perjuicios, al cometer los hechos u omisiones que se le imputen.
Esta responsabilidad será exigible siempre que se comprueben los daños
y perjuicios ocasionados con dichos actos u omisiones, aun cuando se absuelva
al inculpado en el procedimiento penal. Artículo 5'.' de la Ley de Responsabilidades.
La ley de responsabilidades en sus artículos 69 y siguientes fija el proce.dimiento
para juzgar los delitos y faltas a que hacemos referencia anteriormente.
"En los casos de delitos o faltas oficiales a que se refiere el título segundo,
capítulo II de esta ley, imputados a los funcionarios o empleados de la Federación
o del Distrito Federal no comprendidos en el artículo 2'.' de esta misma ley, el
procedimiento se incoará en la forma ordinaria, con arreglo a las disposiciones del
Código de Procedimientos Penales aplicable en cada caso, sea federal, militar o del
orden común." Art. 69 de la Ley de responsabilidades.
"Terminado el proceso y formuladas las conclusiones del Ministerio Público y
del acusado y su defensor, el juez remitirá el expediente, en su caso, al Jurado de
Responsabilidades Oficiales de los Funcionarios y Empleados Públicos que corresponda,
y procederá con arreglo al título V, capítulo III, de esta ley." Artículo 73
de la Ley de responsabilidades.
"De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 111, parte final del párrafo quinto,
de la Constitución, los delitos y faltas oficiales de los Iuncioqarios y empleados de

DERECHO ADMINISTRATIVO 455
la Federación y del Distrito Federal, salvo los casos a que se refiere el título segundo,
capítulos I y II de esta ley, serán juzgados por un jurado, con arreglo al
artículo 20, fracción VI de la misma Constitución." Artículo 77 de la Ley de responsabilidades.
10. LA RESPONSABILIDAD POLÍTICA DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO
La responsabilidad política se origina cuando los servidores del Estado, principalmente
los altos funcionarios, discrepan de los órganos legislativos llamados a
señalar la política general de un Estado.
La responsabilidad política tiene toda su eficacia en los gobiernos parlamentarios
en que el gobierno y la Administración deben subordinarse a las orientaciones
políticas señaladas por el parlamento.
En los regímenes presidencialistas esta responsabilidad política se aminora en
tal forma, que el servidor del Estado no puede incurrir en otras formas de responsabilidad
que las señaladas.
El artículo 93 de la Constitución ordena "Los secretarios del Despacho, y los
Jefes de los Departamentos administrativos luego que esté abierto el período de
sesiones ordinarias darán cuenta al Congreso del Estado que guarden sus respectivos
ramos. Cualquiera de las Cámaras podrá citar a los Secretarios de Estado y a
los Jefes de los Departamentos Administrativos, así como a los Directores y Administradores
de los organismos descentralizados federales o de las Empresas de Participación
Estatal Mayoritaria, para que informen cuando se discuta una ley o se
estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades." (Reforma
Constitucional.)
El contenido de este precepto se cumple con la redacción de una memoria o
informe general de actividades que anualmente se elabora. En cuanto a la segunda
parte las Cámaras solicitan al Ejecutivo la presencia de dichos funcionarios para
que informen sobre los fundamentos de los proyectos de ley que se discuten y contesten
las preguntas que le formulen diputados y senadores.

CUARTA PARTE
LA ORGANIZACIóN ADMINISTRATIVA
FEDERAL

I
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I
I
I
I
I
I

DERECHO ADMINISTRATIVO 461
(/ El estudio de las formas políticas se remonta a la antigüedad, principalmente
Aristóteles, que enumera y describe las formas políticas normales.
Durante la evolución política las formas políticas son numerosas y como
plejas, unilaterales y arbitrarias. La confusión e incertidumbre sigue predominando
en su concepción.
Como formas políticas, las formas de gobierno y las formas de Estado
implican tan estrechas y necesarias relaciones, que autores notables como
Jellinek (Teoría, ob. cit., pág. 536, en particular la nota 1), sólo consideran
las formas de Estado.
Siguiendo en el criterio tradicional, las Formas de Gobierno aluden a la
finalidad del Estado. "La forma de gobierno, dice Faytt (Der. Polo 2'" ed.
pág. 397), se resuelve en una cuestión de técnica gubernamental, la de saber
quiénes y para qué funciones desempeñarán el gobierno."
Las formas de Estado se esfuerzan por armonizar los diversos elementos
de la organización política.
Las formas de Estado se clasifican en dos grupos: \a) L1. forma unitaria
o centralista;;2) La forma compuesta o descentralizada, en particular la
forma federal. 2
A) La [or w de Estado unitaria implica la existencia de un poder central
que coordine y clasifique la vida política del país. Tal es el caso del régimen
que surgió de las Siete Leyes centralistas de 1836. Las órdenes del poder
central corrían a lo largo de la República como centro único de decisión.
El Estado central llamado también Estado unitario se contrapone al Estado
federal, si los elementos de su estructura dependen o no de uno o varios
órganos que forman el centro de poder del Estado.
La acción de esos órganos centrales comprende a toda la República, Un
solo poder que manda y actúa con los elementos que le están directamente
subordinados. El gobierno central asume en su totalidad las funciones legislativa
y judicial. No hay ningún otro órgano que comporte el ejercicio del
poder público.
Por consiguiente la centralizacón política es un proceso mediante el cual
los órganos federales del Estado, acumulan facultades, con menoscabo de las
formas políticas locales o regionales. "Centralizar -dice Hauriou- significa
2 Opinión de Kelsen sobre el Estado Federal: "Lo único que distingue a un Estado
unitario dividido en provincias autónomas, de un Estado federal, es el grado de descentralización.
y así como el Estado federal se distingue de un Estado unitario sólo por un mayor
grado de descentralización, del mismo modo se distingue una confederación internacional
de Estados de un Estado federal. En la escala de la descentralización, el Estado federal
ocupa un lugar intermedio entre el Estado unitario y una Unión internacional de Estados.
El Estado federal presenta un grado de descentralización que es todavía compatible con
Una comunidad jurídica constituida por el derecho nacional, esto es, con un Estado y un
grado de centralización que ya no es compatible con una comunidad jurídica internacional,
es decir, con una comunidad constituida por el derecho internacional." Hans Kelsen. Teoria
general del Derecho y del Estado. UNAM., 1949, México, pág. 333.
Sebastíán Martín-Retortillo, "Descentralización administrativa y organización política",
3 vols. 1973. Ediciones Alfaguara. Madrid.

462 ANDRÉS SERRA ROJAS
acumular en manos del gobierno central todo lo que existe en un pueblo
de poder del Estado, es decir, de poder político y temporal, civil o militar, de
suerte que el Estado sea una unidad política, diplomática, legislativa, judicial,
militar, ete., esto es propiamente la centralización administrativa que
tiene por objeto los poderes concernientes a la policía y a la gestión de los
intereses generales de los habitantes y a la cual se agrega seguramente una
centralización social que se traduce en un aumento de la población urbana
y en una intensificación de las relaciones sociales."
B) La forma de Estado compuesta crea varios centros de dirección, coordinación
y sanción, pero el órgano principal que es la Federación aparece
como una fuerza determinante. Aparece como una organización descentralisada
al crear otros diversos centros de imputación jurídica, como las entidades
federativas y los municipios. Es el régimen que domina en la República
Mexicana en las Constituciones de 1824, 1857 Y 1917.
La soberanía que durante el régimen colonial asumió el monarca español,
pasa al pueblo mexicano al lograr su independencia y confirmación
como Estado libre e independiente. El pueblo a su vez depositó su soberanía
en la Constitución, reservándose en, todo tiempo el ineludible derecho de
alterar o modificar la forma de su Gobierno.
3. EL ESTADO FEDERAL MEXICANO
La unidad social del Estado se mantiene a través de las instituciones que
rigen la vida cotidiana de una comunidad. La unidad jurídico-política se
establece mediante su Constitución y las demás leyes que forman el orden
jurídico.
El desenvolvimiento institucional del Estado, se logra a través de las formas
de organización política y de organización administrativa. Con las primeras
se establecen las instituciones políticas fundamentales, mediante las
segundas se encauza la ejecución de las leyes administrativas.
El Estado federal corresponde a una institución política fundamental
adoptada y definida en los textos constitucionales que han estado vigentes.
Desde el punto de vista de la doctrina política, afirma Mouskeli (ob. cit.,
p,íg. 319) que "el Estado federal es un Estado que se caracteriza por una descentralización
de forma especial y de grado más elevado; que se compone de
colectividades miembros dominados por él, pero que poseen autonomía constitucional
y participan en la formación de la voluntad nacional, distinguiéndose
dé este modo de las demás colectividades públicas inferiores".
Dos tesis contradictorias aluden al origen del Estado federal mexicano:
a) Los que afirman que nuestro federalismo "se produjo de un modo
gradual a lo largo del tiempo; se desarrolló aceleradamente bajo la Constitución
de 1812 por medio de las diputaciones provinciales", Nettie Lee Benson.
(La diputación provincial y el federalismo mexicano, pág. 91), que coincide
con la opinión de don Lucas Alamán (Historia de México, capítulo V,
pág. 739.)

DERECHO ADMINISTRATIVO 463
Por decreto del 12 de junio de 1823, el Congreso Constitucional ordenó
"decir a las provincias estar el voto de su soberanía por el sistema de república
federada y que no lo ha' declarado en virtud de haber decretado se
forme convocatoria para nuevo Congreso que constituya a la nación". (Dublán
y Lozano, ob, cit., T. 1, pág. 651.) En efecto, el artículo 5 del Acta
Constitutiva de la Federación del 31 de enero de 1824, ordenó: "La nación
adopta para su gobierno la forma de república representativa popular federal."
Artículo que repiten la Constitución Federal de los Estados Unidos
Mexicanos del 4 de octubre del mismo año, en su artículo 4 y las constituciones
posteriores de 1857 y 1917.
b) Los que han sostenido que el federalismo fue cosa extraña a nuestras
instituciones políticas, siendo su adopción "una descentralización artificial
del país". Lo cual no nos impide considerar que fue a través del federalismo
como se logró la unidad institucional del país y aunque el desenvolvimiento
ha sido precario, ha llenado una etapa importante de la vida
nacional.
. Compartimos esta última ,y discutida opinión pensando que el federa­
Iismo obedeció a un proceso de imitación extralógica, tal como lo expresó
Antonio Caso, pero sin dejar de insistir con Francisco Javier Gaxiola en que
"nuestra patria debe su unidad al régimen federal, como España debe la
unidad nacional a la religión católica y que el sistema de gobierno adoptado
por los constituyentes de veinticuatro, tiene raíces en nuestros antecedentes
coloniales, en nuestra ascendencia española y nuestra fisonomía demográfica"
(F. Javier Gaxiola, Crisis del pensamiento político, y otros ensayos, pág. 48) .
El Estado federal al cual alude el actual artículo 40 de la Constitución,
está organizado, con sus elementos básicos, en el conjunto de las leyes vi·
gentes constitucionales y ordinarias, que regulan la creación, el funcionamiento
y el desarrollo de las instituciones públicas nacionales. En las diversas
formas de Estado, nuestro régimen corresponde al Estado federaJ.3
Para que se realicen los principios del Estado federal es menester que
se combinen dos objetivos importantes: a) Asegurar que la federación pueda
llevar a cabo con efectividad las funciones que le han sido asignadas; b) En
el desempeño de sus propias funciones, la federación debe al mismo tiempo
tener en cuenta debidamente los intereses de las diferentes secciones de la
3 B) El gobierno presidencialista es aquel que más rígidamente realiza el pnnclplo
de la división de poderes a los cuales están dedicados los tres primeros artículos de la
Constitución federal norteamericana de 1787 (modelo típico en cuestión). El Poder Eje.
cutivo tiene, así, su vértice en el presidente, que nombra todos los funcionarios principales
(tomándolos en gran parte de entre los componentes del partido triunfante, según el
spoils system), incluyendo a los jefes de los 'diferentes ministerios (llamados secretarios
de Estado); que están a él subordinados estrictamente, sin formar gabinete, y el mismo
Presidente es controlado por el Senado sólo en cierto número de atribuciones, ya que se
requiere su aprobación únicamente para algunos nombramientos de mayor relieve (Se·
cretartos de Estado, embajadores y cónsules, jueces del Tribunal Supremo, etc.) y (con
la mayoría de dos tercios) para la ratificación de los tratados internaiconales... "Paolo
Biscareti. Derecho Constitucional. Ed. Tecnos, S. A., pág. 241.

ANDRÉS SERRA ROJAS
nueva comunidad, y la continua responsabilidad de los Estados miembros
en puntos importantes de gobierno. (Bawie y Friedrich, Estudios sobre federalismo.
Ed. Bib. Arg. pág. 49.)
Este régimen asegura el respeto y la supremacía de la. Constitución, la
autonomía de los poderes, la descentralización política entre la Federación y
las entidades federativas y el mantenimiento de los principios democráticos
como base de nuestro sistema político.
El Estado -como expresión de la voluntad del pueblo mexicano- tiene
en consecuencia los elementos siguientes derivados de los artículos 39, 40
Y 41 de la Constitución:
1. El Estado mexicano es soberano: la soberanía es el poder de mando
supremo, un derecho que corresponde al pueblo mexicano. El artículo 39 de
la Constitución ordena: "La soberanía nacional reside esencial y originariamente
en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye
para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho
de alterar o modificar la forma de su gobierno."
2. El pueblo se constituye en una república representativa, democrática,
federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a
su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios
de esta ley fundamental. (Art. 40 Const.) Se llama república al sistema
de gobierno en el cual el poder reside en el pueblo, que lo ejerce directamente
o por medio de sus representantes legítimos. Éstos son el Presidente
de la República, los senadores y diputados al Congreso de la Unión,
los gobernadores y diputados de los Estados y los Ayuntamientos; que son
elegidos directamente y con carácter temporal por el pueblo.
En este sistema de renovación periódica de las personas de elección popular
debemos encontrar la estabilidad del régimen político mexicano.
Desde el punto de vista de la teoría constitucional, la república es aristocrática
cuando las altas magistraturas del Estado están reservadas a las
clases oligárquicas y privilegiadas, como la antigua República de Venecia. La
república es democrática cuando las funciones públicas son accesibles a todos
los ciudadanos sin distinción, como la actual organización política de México.
El sistema republicano es un sistema de abajo a arriba, .síendo falsas las
doctrinas políticas de democracia dirigida o de seudo interpretación de la
voluntad popular.
3. La república es representativa. En las formas políticas representativas,
el pueblo ejerce sus funciones por medio de representantes legítimos. El !JOdel'
ejeeutivo federal por el Presidente de la República; el poder legislativO
federal por los senadores, representantes de los Estados miembros (artículo
56 de la Constitución) y por los diputados, representantes del cuerpo electoral
(artículo 51 de la Constitución) . Durante el receso de las Cámaras actúa
con facultades limitadas la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.
(Artículos 78 y 79 de la Constitucíón.)

4. DEMOCRACIA y FEDERALISMO
DERECHO ADMINISTRATIVO
La democracia es una forma de gobierno en la que el poder supremo
pertenece al pueblo, todo poder público dimana de él, apoya la acción gubernamental
y es un medio poderoso para dilucidar los graves conflictos del
Estado moderno.
El poder público es legítimo cuando emana del pueblo o de sus representantes.
La democracia, además de su legitimidad de origen, somete la acción
del poder público al constante enjuiciamiento de la opinión ciudadana,
sin mixtificaciones, malabarismos o subterfugios políticos.s
En las primeras formas democráticas el pueblo ejerció directamente su
soberanía, en tanto que, en la democracia representativa, el pueblo ejerce
su soberanía por un grupo de representantes. La democracia es una técnica
de organización que asegura a la comunidad el cumplimiento de sus aspiraciones
en UD medio propicio al mantenimiento de la libertad y la dignidad
humana.e
A un mundo de masas, y de problemas de complejidad y de crecimiento
continuo, deben corresponder instituciones que afronten la reforma social.
Enlazados los problemas democráticos con graves problemas internacionales,
la presencia de la opinión pública nacional debe hacerse más precisa y frecuente.
El referéndum es una consulta al cuerpo electoral para la definición
de una política a seguir en los Estados que lo aceptan constitucionalmente.
El criterio de nuestra Constitución es democrático, porque así lo reconoce
el artículo 41 de la misma que confirma una aspiración del pueblo mexicano.
El criterio que orienta la educación nacional es democrático, "considerando
a la democracia no solamente como una estructura jurídica y un
régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el constante
mejoramiento económico, social y cultural del pueblo". Artículo 3, párrafo 1,
inciso a) de la Constitución."
4 Agustín Basave Fernández del Valle. Teorla de la democracia, 1963. Centro de estudios
humanísticos de la Universidad de Nuevo León. "Antes que una forma de gobierno,
la democracia es una forma de convivencia humana y antes que una forma de convivencia
humana es una vocación del hombre." lntr.
5 Ésta es la tradición constitucional que debe ser sostenida invariablemente, afirmando
que la democracia se basa en el reconocimiento de la dignidad del hombre. La democracia
sostiene el ideal de libertad y es "la única verdadera expresión del cristianismo". La democracia
es primordialmente social, moral y espiritual y tan sólo seeundariamente política",
afirma William J. Kerby.
6 "Pero la democracia es también una técnica de organización del poder de autoridad
en el Estado y como tal una forma de gobierno, que asegura al pueblo la libertad y la
igualdad y excluye toda forma de opresión y arbitrariedad. Con la fórmula 'gobierno del
pueblo' o 'gobierno del pueblo por el pueblo' se enuncia un principio y un propósito,
pero no se dan los mecanismos institucionales ni la técnica gubernativa. Ésta debe proporcionar
los instrumentos mediante los cuales se expresa la dirección gubernamental que
enuncia la fórmula o principio y que haga efectivo el pleno dominio del pueblo sobre sí
mismo. Además de idea, de forma de vida y forma de gobierno, la democracia es un
:lO
465

466 ANDRÉS SERRA ROJAS
De acuerdo con la historia política mexicana, el pueblo escogió el sistema
del Estado federal como forma política de gobierno y le corresponde, en los
términos del artículo 39 de la Constitución, este derecho fundamental: "El
pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la
forma de su gobierno."
De esta manera, la fórmula política de democracia y federalismo, se ha
vinculado estrechamente al desarrollo institucional mexicano.
El federalismo se construye en un sistema de principios contenidos en un
pacto federal, o conjunto de reglas fundamentales que regulan el modo de
elección de los gobernantes, las garantías individuales o posición del hombre
frente al Estado, la organización y funcionamiento ,del poder político, las
funciones del Estado y los principios de derecho público básicos de la vida
nacional como el régimen del dominio del Estado, la materia agraria y los
principios de las relaciones laborales.
Waline alude a esta superdescentralizacion que es el federalismo.
El Estado mexicano es una forma política de Estado federal, que además reúne
las condiciones siguientes:
a) Un territorio unitariamente considerado, que es la suma de los territorios de
las entidades o provincias que concurrieron a suscribir el pacto federal; en la organización
inicial del año de 1824, refrendado más tarde en las siguientes constituciones
y en la actual en los artículos 42 a 48 de la Constitución.
b) Una población sujeta a una ciudadanía nacional y con derechos de ciudadanía
local respectivamente; Art. 30 constitucional.
c) La subordinación a una entidad general, la Federación, con derechos y deberes
específicos de carácter general. Arts. 40, 41 constitucional.
La Federación 7 es una entidad política, que es parte del Estado federal total,
creada por la decisión de los Estados, que le asignaron en el pacto federal, facultades
expresas para asegurar la unidad política y atender los propósitos políticos y
administrativos federales. El conjunto de leyes federales forman un orden jurídico
general que se aplica en toda la república, junto a los órdenes jurídicos parciales
delimitados territorialmente de las entidades federativas.
d) Se integra con varios Estados o entidades federativas, que conservan su in-
régimen político que, en cuanto a ideología, ofrece tanto una interpretación del pasado
y del presente y un método de captación del poder, como un sistema de expectativas.
Pero que es tributaria de las ideologías polares, tales como el liberalismo y el socialismo.
particularmente de este último, en nuestro tiempo, por la acentuación de la igualdad en
la configuración de sus objetivos sociales y económicos. Por último, la democracia ha pasado
a ser el único principio de la legitimación del poder', con la sola exclusión del totalitarismo
de derecha." Carlos S. Faytt. Derecho político. Abeledo-Perrot, 1962, Buenos
Aires, pág. 339.
7 "¿Qué debe entenderse por Federación?" Sem, [ud, Fed, 6'! ép, Ejec. del Pleno.
Tomo IX, pág. 41. "Por Federación debe entenderse para los efectos del citado artículd 105
constitucional, la entidad Estados Unidos Mexicanos, sin que sea jurídico confundir a la
entidad con la forma de Gobierno que tiene adoptada, ni COn alguno de los tres poderes
mediante los cuales se ejerce la soberanía de la nación, ni menos aún con algunos de los
órganos cualquiera de esos poderes."
/

DERECHO ADl\HNISTRATIVO 469
En la desconcentración se confieren competencias a un órgano administrativo
determinado o se relajan moderadamente los vínculos jerárquicos y
de subordinación que lo unen al poder central.
La desconcentración administrativa -sin salir del marco de la relación jerárquica
centralizada- conserva ciertas facultades exlusivas con una mayor libertad,
pero sin desvincularse del poder central. Su posición de órgano centralizado lo
obliga a subordinarse a los principios de esta forma de organización administrativa.
Nos dice el profesor Buttgenbach (ob. cit., página 109), "la desconcentración es un
sistema de organización administrativa en el cual el poder de decisión, la competencia
de realizar actos jurídicos que obliga a la persona jurídica, son atribuidos a
los agentes jerárquicamente subordinados a la autoridad central y superior de este
servicio".
Los organismos centralizados y desconcentrados no tienen autonomía orgánica,
ni autonomía financiera independientes, su situación se liga a la estructura
del poder central. Los elementos fundamentales de la descentralización,
la capacitan para actuar con una relativa autonomía.
La centralización y la desconcentración administrativas unifican jerárquicamente
la acción de la autoridad central en una organización general que
es la Administración pública. El régimen de jerarquía y la existencia de los
poderes de nombramiento, mando, decisión, vigilancia, disciplinario y poder
de dirimir competencias son suficientemente vigorosos para mantener la unidad
de la estructura administrativa.
n. El régimen de la deseen tralización administrativa o formas administrativas
descentralizadas o paraestatales, que se caracterizan por la diversificación
de la coordinación administrativa. Descentralizar no es independizar,
sino solamente alejar o atenuar la jerarquía administrativa, conservando el
poder central limitadas facultades de vigilancia y control.
La descentralización administrativa relaja los vínculos de relación con el
poder central y se sitúa fuera del campo de acción de este poder, manteniendo
con éste las estrictas relaciones de control.
La diferencia entre un régimen administrativo centralizado y uno descentralizado,
se encuentra en las características legales que el orden jurídico asigna a una
u otra de dichas formas.
"Descentralizar, dice Waline, es retirar poderes de la autoridad central para transferirlos
a una autoridad de competencia menos general: o sea de competencia territorial
menos amplia (autoridad local), sea de competencia especializada por su
objeto." 11
. El sistema descentralizado adopta las formas siguientes: con un régimen
Jurídico especial, personalidad jurídica y patrimonio propio:
a) La descentralización administrativa por región o territorial que se apo-
11 Se llama autodeterminación, a la organización jurídica descentralizada del Estado,
donde los poderes de decisión transforman a un ente administrativo que está sustraido del
poder disciplinario y de la revocación del poder central y no se comprende en la jerarquía
administrativa.

470 ANDRÉS SERRA ROJAS
ya en una consideración geográfica limitada y en servicios públicos municipales
o en facultades político-administrativas regionales.
b) La descentralización técnica o por servicio que se apoya en el manejo
técnico, científico y autónomo de los servicios públicos.
De una manera general, la centralización es un régimen administrativo
en el cual el poder de mando se concentra en el poder central, que es la persona
jurídica titular de derechos, la cual mantiene la unidad agrupando a
todos los órganos en un régimen jerárquico.
La descentralización administrativa es la técnica de organización jurídica
de un ente público, que integra una personalidad a la que se le asigna una
limitada competencia territorial o aquella que parcialmente administra asuntos
específicos, con determinada autonomía o independencia, y sin dejar de
formar parte del Estado, el cual no prescinde de su poder político regulador
y de la tutela administrativa.
El régimen que regula las relaciones entre el poder central y los entes
descentralizados, es muy variado y sujeto a las modalidades que le señalen sus
leyes de organización. Pretender referirse en nuestra legislación a una forma
pura de centralización o de descentralización, es sólo un escarceo literario,
mas no una realidad.
Los organismos centralizados o descentralizados administrativamente, que
cumplen con sus funciones con eficaz diligencia, mañana pueden no responder
a los propósitos de sus creadores. La sabiduría del legislador debe limitarse
a crear estructuras administrativas útiles o necesarias para realizar los
fines del Estado. Es posible que más adelante, con una mayor educación
administrativa de gobernantes y gobernados, pueda triunfar una institución
que ha fracasado o se crearán nuevos moldes jurídicos para problemas cada
vez más complejos.
Las formas de organización administrativa o paraestatales, estuvieron al
reclamo de la moda, al multiplicarse y pensarse que en la variedad de ellas
se encontraba la solución de difíciles problemas de la acción gubernamental.
Nada más inexacto, porque esas formas deben emplearse con discreción Y
cuidado, sobre todo las formas descentralizadas que fraccionan el poder del
Estado, multiplicando las personas jurídicas públicas, y correlativamente, los
patrimonios y regímenes jurídicos.
El signo de los tiempos que corren -amenazantes y atormentados-, se
manifiesta en una fuerte centralización en el orden político, frente a una
creciente descentralización en el orden administrativo, que no entorpezca la
acción inmediata de los poderes públicos. Por otra parte, comienza a presentarse
una descentralización económica, que comprende el manejo de grandes
actividades de la economía nacional, a través de la empresa pública, la sociedad
anónima de Estado, la empresa de participación estatal, los fideicomisos
y otras formas recientes.

DERECHO ADMINISTRATIVO
7. Los ÓRGANOS DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL: GOBIERNO
y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
El poder público es un factor necesario para que una sociedad alcance
sus fines, principalmente la realización del bien público. El orden, la coordinación
y unidad de una sociedad sólo se logran por la acción eficaz de la
Administración pública y la obediencia de los gobernados acatando las órdenes
gubernamentales.
La primera tarea importante del poder público es la tarea de gobierno.
Consiste en la dirección u orientación en el encauzamiento general de las
actividades públicas y privadas. Consiste en elaborar mensajes, interpretaciones
generales no condicionadas a las leyes, mandatos o actitudes que originan
la realización de actividades administrativas con vistas al interés general
de la nación o con una determinada proyección internacional.
La segunda tarea importante es la Administración. Ella se encamina a la
ejecución de las leyes, en la organización y atención de los servicios públicos
y los fines que se encaminan a la satisfacción de las necesidades colectivas.
El principio de legalidad domina la vida administrativa y sus actos están
sometidos a recursos y revisiones jurisdiccionales.
Gobierno y administración guardan relaciones estrictas y necesarias: el
gobierno necesita de la administración para que sus propósitos alcancen realizaciones
prácticas; y la administración requiere que el gobierno asuma la
dirección y orientación de los órganos públicos. El poder público es gobierno
y es administración.
El gobierno dirige la vida de la nación impulsado por motivos e intereses
políticos, y su función esencial es velar por el mantenimiento de los preceptos
constitucionales. El gobierno orienta la acción administrativa a manera de
un órgano moderador fijando su intensidad. El gobierno estimula la tarea
de mantener o reformar el orden jurídico de acuerdo con las conveniencias
políticas del Estado.
La fuerza material de que dispone el Estado es un medio para asegurar
la ejecución o cumplimiento de sus determinaciones. La principal fuerza de
que dispone el Estado está en la adhesión de los gobernados que integran la
opinión pública y orientan la acción pública de los gobernantes. La fuerza
material es necesaria, pero es una medida transitoria y de excepción. Un
gobierno apoyado en la fuerza siempre es un gobierno inestable y tiránico.
8. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL
La Administración pública es la acción del Estado encaminada a concretar
sus fines. Administrar es servir, es proveer por medio de servicios públicos
o de servicios administrativos a los intereses de una sociedad. Al ejecutar las
leyes que expide el Congreso de la Unión, el Poder Ejecutivo realiza la importante
función de administrar.
471

472 ANDRÉS SERRA ROJAS
La administración selecciona, coordina y organiza las actividades del Estado
con medios materiales y con el personal técnico adecuado. Personas y
bienes y la importante función directiva de los ejecutivos son los elementos
indispensables de una eficaz administración, tanto pública como privada.
La administración selecciona el personal técnico y se dirige siempre a proporcionar
un servicio eficaz, es. decir, a velar por los intereses de una comunidad.
El gobierno es irreemplazable e imprescindible si tomamos en cuenta los
caracteres reales de una sociedad. La administración en cambio puede suponerse,
en ciertos aspectos, en manos particulares, como en el caso de los servicios
públicos atendidos por empresas privadas y las empresas privadas de
participación estatal, o de economía mixta.
Debemos referirnos a la Administración pública federal, enunciando los
organismos que la forman y que actúan en toda la República o en el Distrito
Federal, en materia federal. Ellos son los siguientes, de acuerdo con la
ley orgánica de la Administración Federal: DOF. del 29 de diciembre de
1976, que establece las siguientes bases de organización de la Administración:
centralizada y paraestatal.
A) Administración Pública Centralizada: arts. 10 a 2S de la Ley orgánica:
1. La Presidencia de la República. Arts. 80 a 93 de la Constitución y
1 de la Ley orgánica.
2. Consejo de Ministros. Art. 29 de la Constitución y 6 de la Ley orgáruca.
3. Secretarios de Estado. Arts. 90 a 93 de la Constitución y 2, 26 a 42 de
la Ley orgánica.
4. Departamentos de Estado. 92 y 93 de la Constitución. Arts. 2, 26, 37,
,13, 44 de la Ley orgánica.
S. Procuraduría General de la República. Art. 102 de la Constitución Y
art. 4 de la Ley orgánica.t-
6. Gobierno o Departamento del Distrito Federal. Art. 73 fracción VI de
la Constitución y art. S de la Ley orgánica.
7. Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal. Art. 21 de la
Constitucíón y S de la Ley orgánica.
R. Dependencias administrativas centralizadas. Tít. H, Cap. 1 de la Ley
orgánica.
9. Dependencias administrativas desconcentradas, Artículo 17 de la Ley
orgánica,
Comisiones especiales: Comisiones administrativas Intersecretariales. Artículo
21 de la Ley orgánica.
12 La Procuraduría General de la República no es autoridad administrativa federal.
Ejecutoria. Bol. de Inf. [ud, año XVII, núm. 173, pág-. 18. Olvida esta ejecutoria las importantes
facultades administrativas de la Procuraduría, digamos por vía de ejemplo, cuando
actúa como consejero jurídico del gobierno.

474 ANDRÉS SERRA ROJAS
-política y administrativa-, tratando de fortalecerse con entidades de acción
eficaz y directa. Nada podríamos asegurar sobre esas formas políticas y administrativas
del futuro porque cada pueblo las empleará en la medida de
sus propios intereses de acuerdo con las circunstancias históricas que lo rodean.
Un hecho notorio de nuestra vida administrativa es la multiplicación
de los organismos administrativos.

DERECHO ADMINISTRATIVO '177
Las facultades de mando y decisión mantienen la relación jerárquica y
dan la unidad requerida al poder público.
Esta organización administrativa centralizada federal podemos imaginarla
a manera de una pirámide que tiene en su vértice superior al Presidente
de la República, y en los grados siguientes a los órganos inferiores de la Administración.
También en cada secretaría de Estado o departamento de Estado podemos
usar el mismo ejemplo de la pirámide, que tiene en su vértice al
secretario de Estado o al jefe del Departamento de Estado, a quienes les
corresponde el conocimiento de los asuntos legalmente asignados a esas dependencias.
Ahora bien, la unidad y la coordinación de una estructura administrativa
centralizada, logra su eficiencia merced a un sistema de controles que se integra
con los recursos administrativos y con la vigilancia del poder central
sobre los órganos inferiores a través de los siguientes actos administrativos:
a) La autorización o facultad para actuar; b) La aprobación o ratificación
de un acto; e) El visto bueno o conformidad previa con el acto; d) La suspensión
o detención del acto para su examen; y e) La intervención o fiscalización
directa en la actividad del funcionario.
3. Los SUPUESTOS DE LA CENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Aunque la centralización administrativa se circunscribe a la acción del
Poder Ejecutivo, los supuestos que la integran se relacionan con aspectos generales
del Estado.
Esos supuestos son los siguientes:
1. El Estado es la persona jurídica total, titular de derechos que se traducen en
pacieres públicos originarios y éstos a su vez integran un conjunto de órganos de
mayor o menor importancia. La administración es el órgano rector de la vida administrativa
con múltiples personalidades.
2. La centralización es un régimen administrativo, un sistema de organización
de la administración, que coordina y vincula a los demás órganos públicos. El régimen
jurídico vigente es el que se encarga de fijar los caracteres de sus elementos.
3. Las facultades de mando y decisión se concentran en el Poder Ejecutivo. La
fuerza pública se concentra en los órganos superiores de la administración. principalmente
en el Presidente de la República, titular del poder central, que asume
el poder clel Estado en su esfera de competencia. El artículo 89, fracciones VI, VII,
VIII Y IX de la Constitución, entrega el ejercicio de la fuerza pública al Presidente
de la República, al decir en este sentido que es el jefe nato del ejército y la armada.
Todas las autoridades inferiores obran en su nombre por medio de instruccíones
que no son medidas arbitrarias, sino determinaciones legales. que se auxilian
para Su ejecución con la ciencia y la técnica. En todo tiempo pueden las autoridades
directivas modificar una situación creada por los órganos inferiores.
Aludimos al poder de mando y al poder de decisión, y no a los demás poderes

480 ANDRÉS SERRA ROJAS
tos con el oficio aprendido o preparados en forma responsable de lo contrario,
originan serios perjuicios a la población. Los institutos de capacitación técnica
por los cuales luchan los institutos de administración pública, demandan
al Estado el empleo de elementos humanos preparados y moralmente capacitados.
U na burocracia lenta e incapaz lleva a un país a la bancarrota de sus
instituciones. La creación de "consejos técnicos" en las dependencias gubernativas,
que actúan por medio de procedimientos técnicos, cada día ofrecen
mejores resultados. Para estos casos, en el régimen jerarquizado, las instrucciones
a los órganos inferiores deben fundarse en conocimientos técnicolegales."
4. La concentración del poder de nombramiento de los funcionarios y
empleados públicos es otra de las características del régimen centralizado.
Este poder corresponde al Presidente de la República, pero la organización
administrativa entrega esta facultad a órganos inferiores. Por otra parte, en
el régimen administrativo mexicano la facultad de nombramiento ha sufrido
una importante modificación, con el régimen que establece la ley de los
servidores públicos. Durante el régimen severamente centralizado del presidente
Porfirio Díaz, los jefes políticos eran designados desde la capital de la
República hasta los lugares más apartados del territorio nacional. La acción
de nombramiento del Ejecutivo era directa y sometida a una voluntad autoritaria.
6. FACULTADES DE LA CENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA
,El régimen administrativo centralizado implica facultades, poderes o procedimientos
de la autoridad administrativa central que le permiten fortalecer
la unidad y la uniformidad de acción de sus órganos, y son las facultades
siguientes:
1. Facultad de mando;
2. Facultad de vigilancia;
3. Facultad disciplinaria;
4. Facultad de revisión; y
5. Facultad para resolver conflictos de competencia.
Vamos a referirnos a cada una de ellas en particular:
1. La facultad de mando es la característica suprema del poder público.
Las órdenes, instrucciones y circulares son mandatos autoritarios que guían
el trabajo de los órganos administrativos inferiores. Estas disposiciones se refieren
a situaciones jurídicas concretas propias de la función administrativa,
derivadas del cumplimiento de la ley o de su interpretación jurídica.
, 6 Decimos que la competencia técnica es la facultad de dictar órdenes e instrucciones
apoyadas científicamente. La consulta técnica es un elemento de preparación para los órganos
superiores de la Administración pública.

DERECHO ADMINISTRATIVO 481
Las disposiciones asumen el carácter de disposiciones generales que pueden
o no obligar a los particulares. En el primer caso son disposiciones reglamentarias
que necesariamente deben revestir la forma de la ley o reglamento.
Es frecuente dictar circulares o acuerdos que son verdaderas disposiciones de
carácter general que invaden el campo de la ley o el reglamento.
2. La facultad de vigilancia permite a la autoridad administrativa central,
conocer de los pormenores de los actos realizados por las autoridades inferiores.
Este régimen comprende dos aspectos importantes: actos de vigilancia
de la autoridad central y actos de las autoridades inferiores informando
sobre su actuación, rindiendo cuentas, informaciones, estados de contabilidad,
visitas, inspecciones, comprobaciones directas.
La concentración del poder de vigilancia permite a los órganos superiores
de la administración acreditar el trabajo de sus subordinados, supervisando
. sus labores y tomando las providencias necesarias para la regularidad de su
actuación.
Estos actos permiten a las autoridades superiores tomar las determinaciones
que procedan para corregir anomalías, actos indebidos, procedimientos
nocivos y hacer las consignaciones que procedan,"
3. La facultad disciplinaria es un procedimiento de represión administrativa
contra todo lo que perjudique a la Administración pública y a los
particulares, por la acción indebida o irregular de los servidores del Estado.
La responsabilidad civil, penal y administrativa, son medios correctivos para
una buena Administración pública. Al estudiar el régimen disciplinario y el
derecho penal administrativo de esta obra aludimos a este importante asunto.
El poder disciplinario permite a la administración el buen orden de la
actividad administrativa, imponiendo las sanciones meramente disciplinarias
dirigidas al orden interno de la administración. Se diferencia del poder sancionador
encaminado al régimen externo de la administración, en sus relaciones
con los particulares, reprimidos por los delitos y faltas establecidos en
la legislación administrativa y haciéndose 'las denuncias consiguientes.
4. La facultad de revisión permite a la autoridad superior -de oficio o
a petición de parte-, revisar, aprobar y obligar a la autoridad inferior a subordinarse
a la ley. La revisión jerárquica es un procedimiento administrativo
que permite a los particulares ocurrir ante la autoridad superior para
que revise los actos de la autoridad inferior, salvo que el acto administrativo
se considere legalmente definitivo. La facultad de revisión no es facultad de
sustitución. Aquella facultad se concreta en una competencia propia del órgano
superior, para revisar los actos del inferior, pero no para alterar la vida
administrativa ejerciendo actos que corresponden a los órganos inferiores.
7 La doctrina administrativa tradicional expresa que la relación jerárquica consiste en
una relación de dependencia que implica ciertos poderes de los órganos superiores sobre
los inferiores. Sin embargo, no debe emplearse un término tan genérico como el de poder
para aludir a facultades o procedimientos del poder central que mantienen el régimen
centralizado.
31

486 ANDRÉS SERRA ROJAS
exclusivos que en buena parte significan una limitada y precaria autonomía
que es libertad restringida o condicionada, mas no autonomía. La desconcentración
administrativa, es la preparación de un órgano en tránsito hacia
la descentralización, en instituciones administrativas que la administración
juzga conveniente mantener en una situación especial, por estimar ineficaz
el régimen de la descentralización para esa clase de asuntos.>
Es notoria la tendencia para hacer de la desconcentración una forma o
modo especial de organización administrativa con sus elementos propios. Es
ésta la razón de la diversidad terminológica de la desconcentración llamada
en ocasiones descentralización burocrática, funcional, jerárquica. La denominación
adecuada es la de desconcentración administrativa, porque no estamos
en presencia de un organismo descentralizado y deben evitarse confusiones.
Juan Luis de la Vallina Velarde, en su estudio sobre "la desconcentración administrativa"
(R. Ad. Púb, número 35, pág. 75) concluye: "Así pues, podemos entender
por desconcentración aquel principio jurídico de organización administrativa,
en virtud del cual se confiere con carácter exlusivo una determinada competencia
a uno de los órganos encuadrados dentro de la jerarquia administrativa, pero sin
ocupar la cúspide de la misma. Del anterior concepto puede deducirse que para la
existencia del principio de desconcentracíón dentro de la administración pública,
será necesaria la concurrencia de los siguientes elementos o presupuestos: 1. La atribución
de una competencia en forma exclusiva; 2. A un órgano que no ocupe la
cúspide de la jerarquía, pero que esté encuadrado dentro de la misma; 3. Un
ámbito territorial dentro del cual el órgano ejerza la competencia que le es atribuida.
Este tercer requisito no es necesario que .se dé en toda desconcentración,
sino solamente en la llamada periférica, y por ello no queda representado en el concepto
de desconcentración que se ha dado. Aquí lo recogemos, porque al estudiar
los elementos de la desconcentración, lo tendremos en cuenta, ya que la deseencentracíón
periférica es, sin duda alguna, la más importante y la que presenta un
mayor número de problemas." 3
Es notoria la tendencia del Gobierno Mexicano, en la reforma administrativa
que lleva a cabo, a la adopción de algunas formas administrativas
desconcentradas. La experiencia administrativa en cada uno de los órganos
creados podrá revelar sus beneficios, las adaptaciones o reformas que sean
indispensables, aconsejadas por la realidad institucional. Así pasaremos de
un ensayo de simple delegación de atribuciones a órganos decisorios efectivos.
2 Jean Rivera. Ob. cit., pág. 273. Dal1oz, 1962. .
3 "La desconcentración periférica o externa es aquella en la cual las competenCias descentradas
lo son en favor de un órgano periférico de la Administración, que en cuan.to
tal su potestad viene determinada por un criterio territorial." Buttgenbach. Ob l ., cit.,
pág. 88.

DERECHO ADMINISTRATIVO
2. DESCONCENTRACIÓN POLÍTICA y DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA
La desconcentración política es principalmente una competencia que se
ejerce en materia federal sobre todo el territorio nacional, tomando como
base la totalidad del Estado.
La desconcentración administrativa se reduce a determinadas materias
administrativas, precisamente en la órbita del Poder Ejecutivo Federal.
El caso típico de una institución desconcentrada política y administrativamente
fue el Territorio Federal, hoy transformados en Entidades Federativas.
3. DISTINCIÓN ENTRE CENTRALIZACIÓN, DESCONCENTRACIóN y DESCENTRALIZACIÓN
ADMINISTRATIVAS
Tradicionalmente la centralización administrativa hace ,referencia al régimen
en el cual todo poder viene del Estado, que es considerado como la
única persona jurídica titular de derechos. Centralizar equivale a concentrar
facultades en un ente que actúa unitariamente. Supone un centro o Poder
Central del cual emanan las relaciones administrativas.
La distinción entre descentralización y desconcentración se hace en términos
generales, en estas consideraciones: la desconcentración se sitúa en el
cuadro de la centralización, es extraña a la descentralización y consiste en
aumentar las facultades de las instituciones centralizadas y de este modo se
descongestionan técnicamente, porque no rompen los vínculos jerárquicos en
provecho de los entes desconcentrados. La experiencia administrativa revela
la presencia de órganos desconcentrados, creados exprofeso por la ley, con
propósitos administrativos. En principio todos los órganos son susceptibles de
un proceso de desconcentración.
No todo lo que sirve para descongestionar a la administración central es
conveniente reducirlo a las formas administrativas tradicionales, que resultan
inadecuadas. La ley administrativa es la que debe precisar cuál es el régimen
que debe emplearse con vista a resolver con eficacia los problemas de
una política administrativa.
En otros aspectos de este tema, un organismo descentralizado puede paulatinamente
ir perdiendo importancia y autonomía y limitarse a una modesta
desconcentración. El poder público tiene que ir al rescate de esas instituciones
para que no desaparezcan y entren a una tutela y relación jerárquica
más directa del Estado. Siempre es conveniente modificar el texto de una
ley oscura, para precisar los caracteres de un organismo cuya situación jurídica
se desea definir.
En la descentralización administrativa se crean personas morales, a las
cuales se les transfieren determinadas competencias, manteniendo su autonomía
orgánica y técnica, al mismo'tiempo que se reducen sus relaciones
487

488 ANDRÉS SERRA ROJAS
con el poder central. En la desconcentración por el contrario, no se crean
personas morales, sino que a un órgano inferior y subordinado se le asigna
legalmente una determinada competencia exclusiva, que le permite una mayor
libertad de acción en el trámite y decisión de los asuntos administrativos,
sin que se rompan los vínculos jerárquicos.
4. CARACTERES y ELEMENTOS DE LA DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA
Los caracteres de la desconcentración administrativa se pueden reducir
a los siguientes:
a) Es una forma que se sitúa dentro de la centralización administrativa.
El organismo no se desliga de este régimen.
b) La relación jerárquica se atenúa, pero no se elimina para limitar su
labor, pero el poder central se reserva amplias facultades de mando de decisión,
.de vigilancia y competencia. No ocupan la cúspide de la jerarquía
administrativa.
c) No gozan de autonomía económica, aun cuando se señalan casos de
excepción.
d) La autonomía técnica es la verdadera justificación de la desconcentración.
e) La competencia se ejerce dentro de las facultades del Gobierno Federal,
y se origina entre órganos superiores de la Administración pública y
órganos inferiores que ven aumentada su competencia a costa de los anteriores.
f) El órgano desconcentrado tiene su régimen por una ley, un Decret?,
un Acuerdo del Ejecutivo Federal, o el régimen general de una Secretaria
de Estado, aunque puede operarse en otras entidades.
La doctrina administrativa general, a diferencia de 10 que sucede en
nuestro país, se inclina por el principio legal como forma de creación de un
organismo desconcentrado. Castejón Paz y Rodríguez Roman, Derecho administrativo
y Ciencia de la administración, T. 1, pág. 508, afirman: "La desconcentración
por suponer un nuevo reparto de competencias ha de realizarse
por una norma jurídica y no por un mero acto administrativo del
órgano superior."
g) El ejercicio de facultades exclusivas, no es obstáculo para que las
relaciones entre el órgano desconcentrado y el Poder Central, sean directas
normalmente a través del órgano correspondiente.
h) Sin necesidad de interferir en la competencia exclusiva, el Poder Central,
está facultado para fijar la política, desarrollo y orientación de los
órganos desconcentrados, para mantener la unidad y desarrollo de la acción
de la Administración Pública.
El sostenimiento de un órgano desconcentrado corre a cargo del PresUpuesto
de egresos de la Federación o el de la Institución que lo crea. En l?S
órganos administrativos federales sus ingresos se incorporan al PatrimoniO

DERECHO ADMINISTRATIVO 489
Federal. La doctrina no reconoce a estos organismos el manejo autónomo de
su Presupuesto o de su Patrimonio, aunque se señalan casos de excepción.
Las formas que reviste la desconcentración administrativa
La doctrina administrativa ha clasificado las formas de desconcentración
en dos grupos importantes (Serra Rojas. Conferencia, 1974):
(J) La desconcentración horizontal o periférica;
b) La desconcentración vertical o central.
En la desconcentración administrativa horizontal o periférica, llamada
también externa o regional, las facultades exclusivas se atribuyen a un órgano
administrativo periférico, como las Comisiones Regionales Fiscales, que
comprenden una extensión territorial limitada.
En la desconcentracíón administrativa vertical o central, llamada tamo
bién interna o funcional, el órgano central superior cede su competencia, en
forma limitada y exclusiva, a un órgano inferior, que forma parte de la
misma organización centralizada.
En la legislación española se reconocen estas dos I formas de desconcentraciélll
en la "Ley de régimen .í urídico de la administración".
Algunos autores objetan la desconcentración vertical o central y no aceptan
más que la horizontal o periférica.
Por su parte, Alfonso Nava Negrete ("Los elementos jurídicos de la desconcentración
administrativa". Conferencia. México, julio de 1974), reconoce
la desconcentración de procedimiento o de trámite y la desconcentración de
decisiones.
La llamada desconcentración consultiva no es sino una forma de la propia
centralización administrativa, ya que el órgano carece de facultades exclusivas
y aparece como un órgano de mera colaboración.
Delegación y desconcentración administrativa
Ha sido frecuente confundir la delegación con la desconcentración administrativa,
ya que hay algunos rasgos coincidentes que las acercan, aunque
Su estructura y finalidades son diferentes. Incluso algunos autores definen a
la desconcentración en función de la misma delegación. (Gabino Fraga.
Derecho administrativo.)
En nuestra opinión no deben ser confundidas estas dos formas administrativas
porque originarían confusiones lamentables.
Apartándonos del concepto de delegación que maneja el Derecho Privado,
que no guarda relación con el nuestro, en el campo del Derecho administrativo
hace alusión a:
"La comisión o encargo que un funcionario transmite a otro con la capacidad
de ejercitar determinadas facultades que le corresponden por razón

490 ANDRÉS SERRA ROJAS
de su competencia. El Titular aparece como delegante y el subalterno como
Delegado,"
La delegación ad hominis es transmitida por un Titular de la competencia
como acto propio,específico. La delegación no puede exceder a las
facultades de quien delega.
La delegación a iure se ofrece cuando la delegación la establece la Ley.
El artículo 16 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal dispone:
"Corresponde originalmente a los Titulares de las Secretarías de Estados y
Departamentos Administrativos el trámite y resolución de los asuntos de su competencia,
pero para la mejor organización del trabajo podrán delegar en los funcionarios
a que se refieren los artículos 14 y 15, cualesquiera de sus facultades, excepto
aquellas que por disposición de la ley o del reglamento interior, respectivo,
deban ser ejercitadas precisamente por dichos titulares. En los casos en que la
delegación de facultades recaiga en jefes de oficina, de servicio 'f de mesa de las
Secretarías de Estado 'f Departamento administrativos, aquellos conservarán su calidad
de trabajadores de base en los términos de la Ley Federal de los Trabajadores
al servicio del Estado."
Al comparar la desconcentración y la delegación 'administrativa nos encontramos
estas diferencias:
En la desconcentración administrativa la competencia exclusiva, aparece
en forma limitada, en tanto que en la delegación, la competencia se asigna
por el órgano superior al inferior, que realiza una competencia que no posee
y que le es transmitida.
Los actos en la delegación se atribuyen al superior, en tanto que en la
desconcentración tienen la fuerza jurídica necesaria, incluso para poner fin
a la vía administrativa. En la delegación la vía administrativa queda abierta
por medio de los recursos administrativos, en la desconcentración estos recursos
se reducen o se eliminan.
Como la desconcentración administrativa es una forma que se viene ensayando,
no debemos omitir que la delegación es un buen camino para
llegar a la desconcentración. Se comienza por delegar funciones, con sus
órganos correspondientes y más tarde se puede ensanchar el círculo de su
actividad hasta dotarlos de facultades de decisión.
La personalidad jurídica y la desconcentración administrativa
La multiplicación de los organismos administrativos en nuestro país, ha
originado grandes discrepancias entre los intérpretes de la ley para poderlos
caracterizar adecuadamente, dentro de las categorías tradicionales.
Tal es el caso de numerosos organismos dotados de un régimen jurídico,
personalidad jurídica y patrimonio propios, pero dependientes de una Se·
cretaría o Departamento de Estado. Desde luego se rechaza la posibilidad
de que sean órganos descentralizados, porque no reúnen los elementos nece-

DERECHO ADMINISTRATIVO 493
pasar poderes a órganos lejanos que no tienen una relación fácil con la Administración,
y el mismo sentido democrático de un gobierno, que sin soltar
los lazos de una institución centralizada, permite o tolera una cierta ingerencia
de los particulares, o de los órganos que atienden las instituciones. La
administración tiene que adaptarse a las exigencias del interés general.
La desconcentración administrativa requiere de una cuidadosa reglamentación
en las leyes orgánicas de la Administración pública, y en todo caso
no debe olvidarse que desconcentrar es sólo un procedimiento administrativo
para facilitar la ejecución de las leyes administrativas, pero los órganos superiores
conservan íntegramente sus poderes de contralor, revisión y demás
poderes.
En ningún caso un órgano desconcentrado puede interferir con las facultades
constitucionales o legales de los órganos centralizados, ni invadir las
jerarquías superiores de la administración.
La Administración pública debe ser flexible y fácilmente adaptable a los
crecientes y complejos problemas de la vida moderna. Imaginarnos una estructura
rígida es anquilosar la marcha administrativa que debe ser siempre
expedita, eficaz, adaptable a las circunstancias, útil a los administrados, que
permiten al órgano desconcentrado, resolver los asuntos de su competencia
en sus lugares de origen.
El Estado no puede o no debe soltar las amarras que atan a una institución
al poder central. Pero puede resultar conveniente facilitar su desenvolvimiento
dándole una relativa libertad de acción y de unidad frente a los
problemas que le corresponden. Como afirma Lucefride y Colctti: "Permite
que quien tenga que decidir tenga un más profundo y directo conocimiento
de los problemas que se tratan de resolver y de las necesidades que la acción
administrativa debe satisfacer." De esta manera, habilitando la acción de
estos órganos del poder central además de descongestionarlo, permite seguir
más de cerca su actuación con determinadas ventajas de rapidez, economía,
responsabilidad, que siempre encuentran obstáculo en una férrea jerarquía
administrativa.6
6. LAS INSTITUCIONES DESCONCENTRADAS EN LA LEGISLACIÓN MEXICANA
El paso más importante en materia de desconcentradón administrativa se realizó
al aprobarse la "Ley Orgánica de la Administración Pública Federal" de D. O.
P., del 29 de diciembre de 1976, cuyo artículo 17, dispone lo siguiente:
"ARTícULO 17. Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos
de su competencia, las Secretarías de Estado y los Departamentos Administrativos,
6 Ha sido frecuente que algunas leyes administrativas tratando de crear un organísmo
descentralizado, no han expresado convenientemente los elementos de la descentralización,
dejando al organismo en una forma ambigua, sujeta a múltiples discusiones, que
Se habrían eliminado de precisarse la naturaleza de la institución administrativa. Algunas
de estas instituciones se han transformado en descentralizadas o están en proceso para
hacerlo.

494 ANDRÉS SERRA ROJAS
podrán contar con órganos administraivos desconcentrados que les estarán jerárquicamente
subordinados y tendrán facultades específicas para resolver sobre la
materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad
con las disposiciones legales aplicables."
Los nuevos reglamentos interiores de las Secretarías de Estado que comienzan
a publicarse durante 'este año, reglamentan la materia de la desconcentración
administrativa.
El artículo 41 del Reglamento interior de la Secretaría de Comercio, D. O. F.,
del 25 de abril de 1977, dispone:
"Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de la competencia
de la Secretaría, ésta podrá contar con órganos administrativos desconcentrados
que le estarán jerárquicamente subordinados y a quienes se otorgarán las
facultades específicas para resolver sobre determinada materia, o para la prestación
de servicios, dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad
con el instrumento jurídico que los cree, el cual deberá ser publicado
en el Diario Oficial de la Federación."
En semejantes términos alude a la desconcentración administrativa, el reglamento
interior de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, agregando un segundo
párrafo el artículo 33 en estos términos: "De acuerdo con las disposiciones relativas
el Titular de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social podrá reformar, modificar,
revocar, nulificar y revisar, en su caso, las resoluciones dictadas por el órgano
desconcentrado." Publicado en el D. O. F., del 1 de marzo de 1977.
Por su parte el Reglamento Interior de la Secretaría de Patrimonio Y
Fomento Industrial (D. O. F. del 27 de abril de 1977), Capítulos VII yVIlI,
artículos 33 a 36, reglamentan la desconcentración administrativa.
El reglamento señala las facultades de los órganos desconcentrados Y
repite los mismos conceptos del reglamento antes mencionado. La novedad
reside en el párrafo segundo del artículo 35 que indica: "De conformidad
con las disposiciones relativas la Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial,
podrá confirmar, modificar, revocar, nulificar y revisar en su caso, las
resoluciones dictadas por el órgano administrativo desconcentrado", con lo
que se aparta en puridad de la teoría administrativa al respecto.
Las instituciones desconcentradas adoptan diversas formas y denominaciones
en la legislación administrativa mexicana. Algunas de ellas pueden
considerarse como imprecisiones legislativas, por no haberse señalado adecuadamente
el régimen de descentralización, o por el contrario se redujeron
sus facultades hasta colocarlas en la órbita del régimen centralizado. El poder
público se ve obligado a graduar la acción de sus órganos.
La desconcentración administrativa ha revestido en nuestro sistema administrativo
estas formas: instituciones, juntas, institutos, consejos, comités,
patronatos, uniones y comisiones que son las más numerosas y que tienen
algunas de ellas el carácter de nacional pero su caracterización jurídica aún
es muy discutible, si tomamos en cuenta que la doctrina administrativa no
acepta la personalidad jurídica de los organismos desconcentrados. Lo que

196 ANDRÉS SERRA ROJAS
Codurpa, O Comisión del desarrollo urbano del país (25 de enero de 1972) : Conopan
o Comisión Nacional de obras en parques y jardines.
En el D. O. F. del 5 de abril de 1973 se publicó el "Acuerdo por el que se
dispone que las secretarias y departamentos de Estado, organismos descentralizados
y empresas de participación Estatal, procedan a implantar las medidas necesarias,
delegando facultades en funcionarios subalternos, para la más ágil toma de decisiones
y tramitación de asuntos."
En el D. O. F. del 2'1 de junio de 1975 la secretaría de Educación inicia el
funcionamiento de una subunidad de servicios descentralizados, región Peninsular.
Desde luego no es un organismo descentralizado.
En el D. O. F. del 10 de octubre de 1975, la secretaría de agricultura ordena se
proceda a la descentralización administrativa y funcionamiento de la Delegación
regional y de la fauna, en Tlaxco, Tlaxcala. El mismo comentario.
La desconcentración administrativa es un procedimiento que se inicia en
la Administración Pública, sin alcanzar la plenitud de su realización; pero sí
aparece como un elemento útil para aligerar la acunlulación de asuntos en
el Poder Central, con beneficio del propio servicio público y de los particulares.
El progreso de esta materia se logrará cuando la reforma se funde en
una ley administrativa y de acuerdo con un sistema generaJ.7
7 Andrés Serra Rojas Beltri. El desarrollo de las formas administrativas. Proyecciones
actuales de la desconcentracián administrativa. TH. 1975. Facultad de Derecho. UNAM.
•

DERECHO ADMINISTRATIVO SOl
a) Es la más alta representación de la vida política nacional, y el titular
directo de la representación del Estado.
b) Su rango, consideraciones y honores lo colocan como el personaje político
más relevante del Estado.
e) Es jefe 'del Ejército y de la Armada, y de toda la Administración
pública.
d) Dirige la política exterior, financiera y general del Estado, actuando
con precisas facultades constitucionales.
Hemos insistido en que los preceptos que regulan el capítulo IIJ, artículo SO
a 93 de la Constitución, tienen un origen muy diverso. Los artículos SO a 89 se
apoyan con determinadas modificaciones posteriores, en la Constitución de Filadelfia
de 1787; en tanto que los artículos 90 a 93, se inspiraron en la Constitución de
Cádiz de 1812, que a su vez lo hizo de la Constitución francesa de 1793. Nuestras
primeras constituciones como la de 1824, repetían esos preceptos, arreglándolos de
un régimen monárquico parlamentario, a uno presídencial.v
Nuestro sistema es de tipo presidencial al modo norteamericano, y los antecedentes
parlamentarios que se citan, no son suficientes para matizar nuestra organización
política en ese sentido. La explicación es sencilla, nuestros legisladores tenían
varios sistemas políticos en los cuales podían inspirarse, aprovechando la experiencia
extranjera, pero la realidad mexicana exigía un sistema mixto que se adaptara
a las circunstancias de la época, es por ello que reproducimos ciertos preceptos
parlamentarios de carácter general, pero no aceptamos el sistema parlamentario
en su integridad, como base de nuestra estructura política. Más adelante insistiremos
en estas consecuencias a propósito del refrendo ministerial. "Cuando el Presidente
de la República obra como autoridad administrativa, está realizando o siguiendo
la voluntad del legislador, a diferencia de cuando obra como órgano político,
caso en el cual realiza su propia voluntad, la cual resulta ser la voluntad del
Estado, dado el carácter representativo con que la realiza."
En la Constitución francesa de 1958, la competencia administrativa y política se
divide entre el Presidente y el ministerio, lo que se ha llamado el bicefalismo. La
Constitución mexicana por el contrario, entrega la totalidad de las facultades administrativas
al Presidene de la República y sólo por mera excepción, a los otros
poderes que ejercen algunas' indispensables facultades administrativas.
3. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA COMO JEFE DEL ESTADO
De acuerdo con la teoría tradicional de la división de poderes, tanto el
Poder Ejecutivo, como el Legislativo y el Judicial. se mantienen en un plano
de igualdad y de equilibrio gubernamental.
El desarrollo de las instituciones constitucionales y administrativas ha entregado
al Poder Ejecutivo las facultades de dirección y administración que
6 Andrés Serra Rojas. Liberalismo y Constitución. Librería de Manuel Porrúa. México.
1959. En esta obra se analiza la adopción e influencia de las Instituciones norteamerícanas
al finalizar el primer cuarto del siglo XIX.

502 ANDRÉS SERRA ROJAS
colocan al titular del mismo como jefe supremo del Estado, subordinado al
orden constitucional.
El papel predominante del Presidente de la República como jefe del Estado
se manifiesta en estas importantes funciones, que de una manera general
señalamos:
a) Funciones legislativas del Presidente de la República. Como hemos
analizado anteriormente, corresponde al Ejecutivo la expedición de algunas
leyes, ejerciendo una importante labor colegisladora y la función reglamentaria.
b) Funciones jurisdiccionales del Presidente de la República. Numerosas
son las facultades jurisdiccicnales del Presidente de la República desde
el punto de vista material, como en las controversias que se refieren a la
materia fiscal, obrera, agraria.
e) Funciones administrativas y ejecutivas. Corresponde al Presidente de
la República la ejecución de las leyes que expida el Congreso de la Unión,
proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia.
d) Funciones políticas que se refieren a todos los actos generales de gobierno,
dirección u orientación política. Se considera en este grupo la designación
de un alto funcionario, estipulación de tratados internacionales, o la
elaboración y orientación de la política general del gobierno.
e) Funciones financieras. En el estado actual de los asuntos administrativos
constituye una actividad fundamental del Presidente de la República.
f) Funciones militares. Las fracciones IV, V, VI, VII, VIII, IX del artículo
89 constitucional, hacen del Presidente el jefe nato de las instituciones
militares, ejército, armada, fuerza aérea y Guardia Nacional. Correlativamente
al Ejecutivo corresponde: declarar la guerra en nombre de los Estados
Unidos Mexicanos, previa ley del Congreso de la Unión.
g) Funciones burocráticas, que comprenden el manejo de la Administración
pública, la designación de los cargos y la determinación de las categorías
de funcionarios y empleados públicos que ,corresponden.
h) Funciones internacionales. La política exterior la lleva a cabo el Presidente
de la República al asumir la representación exterior, las negociaciones
diplomáticas, celebrar tratados, designar al cuerpo diplomático y consular y
las demás relaciones con los Estados que forman la comunidad internacional,
principalmente a través de la ONU y demás organismos. Artículo 89, fracciones
JI, III Y X Y 133 de la Constitución.
i) Funciones honoríficas para conceder honores, distinciones, privilegios,
a quienes así 10 merezcan legalmente.
Respecto de estas facultades, algunas resoluciones de la Suprema Corte nos pueden
guiar en la" determinación de su alcance, principalmente cuando se afectan
intereses particulares.
Facultades del Presidente de la República. (Y. 48, pág. 1430, V época.)
Facultades extraordinarias. (T. 64, pág. 1546, V época, y T. VI, pág. 120.)
Facultades discrecionales. (Y. 41, pág. 36, V época.)

DERECHO ADMINISTRATIVO 503
Facultad económico coactiva. (T. 47, pág. 4219 Y Jurisprudencia de la Corte en
este sentido.)
Facultad reglamentaria. (T. 121, pág. 2680, V época.)
Exceso en el ejercicio de las facultades constitucionales. (T. ll9, pág. 2660,
V época.)
Finalmente, resumimos todas estas facultades diciendo que: "La función ejecutiva
se extiende bastante más allá de lo que da a entender su denominación, ya
que no se ciñe a abarcar las diversas actividades realizadas para ejecutar las leyes,
sino también y más especialmente, indica toda la compleja y multiforme acción
desarrollada, sin interrupciones, por el Estado para alcanzar los propios fines inmediatos
y concretos." Pablo Bíscaréti. (Derecho Constitucional, pág. 214.)
4. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA COMO ÓRGANO POLÍTICO Y ADMINISTRATIVO
El Presidente de la República, de acuerdo con nuestro orden constitucional,
es la más alta jerarquía política y administrativa, al cual se le encomiendan
dos tareas fundamentales: la actividad como órgano 'político unipersonal
y la actividad como órgano administrativo.
Con anterioridad hemos señalado las diferencias y relaciones que existen
entre la acción política o de gobierno y la acción de la administración que
corresponden al poder público. Una tarea de dirección y de orientación en
los asuntos generales del Estado; y una tarea encaminada a la organización
y funcionamiento de los servicios públicos. "Con lo cual, dice Biscaréti, el
Estado dirige, a cada momento, y anima los innumerables y pequeños mecanismos
de su organización."
Como parte importante del poder del Estado, el Presidente de la República
es un órgano que gobierna y administra. Nuestra Constitución en el
artículo 40 nos habla de "la voluntad del pueblo mexicano" como expresión
mayoritaria del cuerpo electoral. El pueblo ejerce su soberanía directamente
por medio de los Poderes de la Unión y de los poderes locales y municipales.
El supremo Poder Ejecutivo de la Unión se deposita en el Presidente de la
República. En este sentido el Presidente es un medio político para realizar
la voluntad popular.
Como órgano político el Presidente de la República asume una tarea
gubernamental de dirección de los negocios públicos.
El Poder Legislativo, como institución que delibera y decide principalmente
por medio de la ley, también es un órgano soberano y uno de los poderes
a través de los cuales el pueblo expresa su voluntad. De esta manera
tiene a su cargo la elaboración de las leyes. Estas leyes son ejecutadas por el
Presidente de la República y constituyen su actividad como órgano administrativo,
encargado de realizar la voluntad legislativa. La unidad del Poder
Ejecutivo le permite al Presidente de la República asumir la acción constante
e ininterrumpida del Estado.

504 ANDRÉS SERRA ROJAS
5. CARACfERES ESENCIALES DE LOS TRES TIPOS DE GOBIERNO
DEMOCRÁTICO
En el Estado moderno se ofrecen tres tipos de gobierno democrático que
sirven de ejemplo a numerosos regímenes mixtos o híbridos, porque la tendencia
en cada Estado es acentuar los rasgos originales derivados de la evolución
de sus propias instituciones políticas.
I. El régimen presidencial
El régimen presidencial es el régimen que impera en los Estados Unidos del
Norte y el que predomina en el sistema de las instituciones políticas mexicanas, y
se caracteriza por la realización bien definida de la separación de poderes. Este
régimen tiene estos elementos: 1. La existencia de un Presidente de la República
que actúa en forma independiente en la dirección de la política nacional; 2. Que
es electo por el pueblo; 3. Que designa con entera libertad a los secretarios de
Estado que no son políticamente responsables de su actuación ante las cámaras,
y 4. El Presidente ejerce los fines contenidos en la legislación. Es el régimen que
mayores ventajas da al Poder Ejecutivo. En los tiempos ,que corren se observan
diversos fenómenos políticos de concentración del poder público, apremiados los
Estados por los graves problemas de sistemas irreconciliables.
II. El régimen directorial
El régimen directorial se denomina también el gobierno de asamblea y es el
régimen imperante en Suiza. Este país es una república federal que se caracteriza
por la existencia de un ejecutivo electo por el poder legislativo para una duración
fija y que no es revocable durante la duración de su mandato. A diferencia del
régimen presidencial, se crea un poder ejecutivo que está sometido a las órdenes
del poder legislativo. En los últimos tiempos el régimen directorial ha cobrado
nuevas formas y se refleja en las legislaturas modernas.
III. El régimen parlamentario
El régimen parlamentario tiene sus mejores exponentes en las instituciones de
Inglaterra, Bélgica e Italia. En el régimen parlamentario tradicional el ejecutivo se
compone de dos partes: por una parte el jefe de Estado que es irresponsable, y por
la otra, el gabinete formado por el conjunto de los ministros designados por el
jefe del gobierno, que se adhieren a su política por medio del refrendo, que son
responsables ante el Parlamento y deben dimitir cuando han perdido su confianza.
La dirección política del país está en manos del Parlamento que expresa la voluntad
general y subordina a los demás órganos a su dirección y discute y precisa la acción
del Estado.
Todos los órganos del Estado deben seguir estos lineamientos gubernamentales,
en su defecto se crea la responsabilidad ministerial. "El régimen parlamentario, dice
Giraud, es un régimen de, colaboración, de asociación de poderes, que exige la
conformidad de estos poderes, de donde la regla capital de la responsabilidad política
del gobierno que tiene por fin establecer, por medio de un cambio de gobier-

506 ANDRÉS SERRA ROJAS
cia de un gobierno débil, .cuando tan fácil es robustecer y consolidar el sistema
de Gobierno de Presidente personal, que nos dejaron los constituyentes de 1857."
"-Por otra parte, el régimen parlamentario supone forzosa y necesariamente,
dos o más partidos políticos, perfectamente organizados, y una cantidad considerable
de hombres en cada uno de esos partidos, entre los cuales puedan distribuirse,
frecuentemente, las responsabilidades gubernamentales."
"-Ahora bien, como nosotros carecemos todavia de las dos condiciones a que
acabo de referirme, el Gobierno se vería constantemente en la dificultad de integrar
el gabinete, para responder a las frecuentes crisis ministeriales."
"-Tengo entendido que el régimen parlamentario no ha dado el mejor resultado
en los pocos países latinoamericanos en que ha sido adoptado; pero para mí,
la prueba más palmaria de que no es un sistema de gobierno del que se puedan
esperar grandes ventajas, está en que los Estados Unidos del Norte, que tienen
establecido en sus instituciones democráticas el mismo sistema de Presidente personal,
no han llegado a pensar en dicho régimen parlamentario, lo cual significa
que no le conceden valor práctico de ninguna especie."
"-A mi juicio, lo más sensato, lo más prudente y a la vez lo más conforme con
nuestros antecedentes políticos y lo que nos evitará hacer ensayos con la adopción
de sistemas extranjeros, propios de pueblos de cultura, de hábitos y de orígenes
diversos del nuestro, es, no me cansaré de repetirlo, constituir el Gobierno de la
República, respetando escrupulosamente esa honda tendencia a la libertad, a la igualdad
y a la seguridad de sus derechos que siente el pueblo mexicano. Porque
no hay que perder de vista y sí, por el contrario, tener constantemente presente
que las naciones, a medida que más avanzan, más sienten la necesidad de tomar
su propia dirección, para poder conservar y ensanchar su vida, dando a todos las
elementos sociales el goce completo de sus derechos, y todas las ventajas que de
ese goce resultan, entre otras, el auge poderoso de la iniciativa individual."
7. EL CONSEJO DE MINISTROS
El Consejo de Ministros es una institución que corresponde al sistema
parlamentario. Las decisiones del ministerio implican una responsabilidad
política ante el Parlamento, todos los actos de los ministros deben reflejar
una determinada política ministerial en concordancia con la opinión dominante
en las cámaras.
En el régimen constitucional y administrativo mexicano no se reconoce
plena eficacia al gabinete presidencial. Corno único caso sólo se hace referencia
al Consejo de Ministros, en el artículo 29 de la Constitución, que en
su parte relativa dice:
"En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública o cualquiera
otro que ponga a la sociedad en grande peligro o conflicto, solamente el Presidente
de la República Mexicana, de acuerdo con el Consejo de Ministros y con aprobación
del Congreso de la Unión y en los recesos de éste. de la Comisión Permanente,
podrá suspender en todo el país. o en lugar determinado, las garantías que fuesen
obstáculo para hacer frente rápida y fácilmente a la situación..."

DERECHO ADMINISTRATIVO 513
Para ser secretario del despacho, se requiere: ser ciudadano mexicano por
nacimiento, estar en ejercicio de sus derechos y tener treinta años cumplidos.
(Artículo 91 de la Constitución.)
Todos los reglamentos, decretos y órdenes del Presidente deberán estar
firmados por el secretario del despacho, encargado de! ramo a que e! asunto
corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos. (Artículo 92 de la
Constitución.) 5
Art. 93. "Los secretarios del despacho y los jefes de los departamentos
administrativos, luego que esté abierto el período de sesiones ordinarias, darán
cuenta al Congreso, del estado que guarde sus respectivos ramos. Cualquiera
de las Cámaras podrá citar a los secretarios de estado y a los jefes
de los departamentos administrativos, así como a los directores y administradores
de los organismos descentralizados federales o de las empresas de
participación estatal mayoritaria, para que informen cuando se discuta una
ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades."
El secretario de Estado es e! órgano superior encargado de una rama de
la Administración, uno de los colaboradores inmediatos del Presidente de la
República, con quien comparte la responsabilidad del manejo de los asuntos
de la nación. Asume un doble carácter como órgano político y como
órgano administrativo.s
3. FACULTADES DE LOS SECRETARIOS DE ESTADO
El Presidente de la República es un órgano representativo de emanación
popular, mas el secretario de Estado no tiene este carácter, ya que se trata
de un órgano administrativo de colaboración y decisión.
Entre las facultades del Presidente de la República está la de nombrar
y remover libremente a los secretarios del despacho. Artículo 89, fracción 11
de la Constitución.
Los secretarios de Estado guardan la misma situación de igualdad en
sus relaciones con respecto al Presidente de la Repúbl ica y no se distinguen
en sus actividades ministeriales más que por la materia que legalmente conaceno
El artículo 10 de la ley, dice: "Las Secretarías de Estado y Departamientas
administrativos tendrán igual rango, y entre ellos no habrá, por lo
tanto, preeminencia alguna."
Es frecuente hablar del jefe del gabinete refiriéndose a algunos de los
secretarios de Estado, como el secretario de Gobernación, pero esta expresión
no corresponde actualmente a una realidad política.
En épocas pasadas, al amparo de otras disposiciones legales algunos secretarios
de Estado tenían esta preeminencia, como el secretario de Relaciones
5 Cáceres Grosa. El refrendo ministerial. Madrid, 1934. .
6 La ley anterior de Secretarías y Departamentos de Estado, fue publicada en D. O. 1'.
del 21 de diciembre de 1946.
33

DERECHO ADMINISTRATIVO 515
Ejecutivo sólo puede ser representado en el juicio de garantías, por el secretario
del despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda; por
lo que cuando el Presidente de la República tenga que interponer algún
recurso, debe hacerlo directamente, o bien por conducto del secretario de
Estado respectivo, quien, en tal caso, debe firmar personalmente el oficio
relatiuo, Tesis jurisprudencial, Núm. 212. (Apéndice. 1917-1965, 2" Sala,
pág. 255.)
Debemos aludir a algunas características generales:
l. El titular de las prerrogativas de derecho público es el Presidente de
la República. Como jefe de la nación le corresponde fijar la política gubernamental
y los lineamientos de la acción administrativa.
2. Tanto el Presidente como los secretarios de Estado, no tienen una
personalidad jurídica distinta de la del Estado.
3. El secretario. de Estado es un colaborador inmediato y directo del
Presidente de la República, a quien le corresponde plantear y ultimar las
decisiones administrativas que debe someter a la aprobación presidencial,"
Los secretarios de Estado I no tienen una personalidad jurídica distinta
a la administración pública. Es la ley la que determina la esfera de competencia
del funcionario y la forma de ejercerla.
4. De acuerdo con el articulo 90 de la Constitución, corresponde al secretario
de Estado el despacho de los negocios "de orden administrativo de
la Federación". Este precepto limita la acción del titular de una secretaría
a la. materia administrativa que le corresponde. Sin embargo, la acción política
de los Ministerios es evidente.
5. Aunque el refrendo .minísterial no tiene en nuestro sistema constitucional,
los mismos efectos que en el sistema parlamentario, mantiene la
unidad de la Administración, en particular entre el Presidente y los secretarios,
ya que sin el requisito del refrendo los actos presidenciales "no serán
obedecidos".8
7 "Las Secretarías de Estado representan al Ejecutivo en cada ramo del mismo, "i aunque
tiene facultades y atribuciones propias, no por eso dejan de obrar como órganos de
('se poder, representando sus propias funciones ya que no sería posible que el Presidente
de la República interviniera en todos y cada uno de los actos de funcionamiento de dicho
poder. TOdo acto de una Secretaría de Estado es de la responsabilidad del Poder Ejecutivo."
Semanario Judicial de la Federación. Tomo 35, pág. 1904. V. época.
"Sería destruir la unidad del Poder Ejecutivo y olvidar que su titular es el único que
tiene el ejercicio de las facultades ejecutivas, admitiendo que los Secretarios poseen facultades
mayores o distintas de las que corresponden al Presidente de la República."
JURISPRUDENCIA, 2' Sala, pág. 224.
6 "Como debe entenderse el articulo 92 constitucional." Semanario Judicial de la Fe·
deración. Tomo 47, págs. 445 Y siguientes. "Si bien el artículo 92 constitucional establece
que todos los reglamentos, decretos y órdenes del Presidente, deberán estar firmados por
el secretario del despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda, y que sin este
reqUisito no serán obedecidos. tal disposición rige para los reglamentos, decretos "i órdenes
de carácter general, pero no para resoluciones particulares. dietadas con motivo de reclamaciones
hechas de acuerdo con las leyes respectivas."
Refrendo de los decretos del ejecutivo por los Secretarios de Estado respectivos. "El

520 ANDRÉS SERRA ROJAS
porque las leyes del Congreso de la Unión, debidamente aprobadas y luego promulgadas
y publicadas no requieren del refrendo de los secretarios de Estado.
6. EL RÉGIMEN DE LAS SECRETARÍAS DE ESTADO
La vigente ley orgánica de la Administración Pública Federal considera
16 Secretarías de Estado y dos Departamentos Administrativos.
El artículo 26 de dicha Ley señala que "para el estudio, p1aneación y
despacho de los negocios del orden administrativo, el Poder Ejecutivo de la
Unión contará con las siguientes dependencias:
Secretaría de Gobernación.
Secretaría de Relaciones Exteriores.
Secretaría de la Defensa Naciona!.
Secretaría de Marina.
Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Secretaría de Programación y Presupuesto.
Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial.
Secretaría de Comercio.
Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos.
Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas.
Secretaría de Educación Pública.
Secretaría de Salubridad y Asistencia.
Secretaría del Trabajo y Previsión Social.
Secretaría de la Reforma Agraria.
Secretaría de Turismo.
Departamento de Pesca.
Departamento del Distrito Federal.
Su origen y facultades son las siguientes:
Secretaría de Gobernación. Originalmente se denominó secretaría de relaciones
exteriores e interiores en la ley de 1821; en 1836 secretaría del interior; en 1843
volvió a fusionarse con la secretaría de relaciones exteriores y el ramo de policía;
en 1853 fue sólo de relaciones interiores y de justicia; a partir de 1853, 1861, 1867.
todas las leyes la denominaron Secretaría de Gobernación. Por decreto del 17 de
marzo de 1891 se le denominó Secretaría de Gobernación, que repitió la ley de 1917
a la actual. Este nombre tiene su antecedente en la legislación española.V
ARTícuLO 27. A la Secretaría de Gobernación corresponde el despacho de los
siguientes asuntos: 16
1::> Artículo 122 de la Constitución de Cádiz de 1812. "El Secretario del despacho de
la Gobernación.....
16 Secretaría de Gobernación. Reglamento de escalafón para los trabajadores de esta
dependencia. D. O. F. del 17 de julio de 1959. "Fe de erratas" D. O. F. del lO del septiembre
de 19'59. Sría. de Gobernación, facultades exclusivas. 6;.\ ép, V. VI, pág. lll.
Reglamento interior: D. O. F. del 6 de julio de 1977.

DERECHO ADMINISTRATIVO 521
1. Presentar ante el Congreso de la Unión las iniciativas de ley del Ejecutivo;
n. Publicar las leyes y decretos que expidan el Congreso de la Unión, alguna
de las dos Cámaras o el Presidente de la República;
In. Administrar y publicar el Diario Oficial de la Federación.
IV. Vigilar el cumplimiento de los preceptos constitucionales por parte de las
autoridades del país, especialmente en lo que se refiere a las garantías individuales,
y dictar las medidas administrativas que requiera ese cumplimiento;
V. Cuidar el cumplimiento de las disposiciones legales sobre culto religioso y
disciplina externa, dictando las medidas que procedan;
VI. Aplicar el artículo 33 de la Constitución;
VII. Conducir las relaciones del Poder Ejecutivo con los otros Poderes de la
Unión, con los Gobiernos de los Estados y con las autoridades municipales; ante
estos dos últimos, impulsar y orientar la creación y el funcionamiento de las Juntas
de Mejoramiento Moral, Cívico y Material;
VIII. Otorgar al Poder Judicial Federal el auxilio que requiera para el debido
ejercicio de sus funciones
IX. Tramitar lo relativo al ejercicio de las facultades que otorgan al Ejecutivo
los artículos 96, 98. 99 Y 100 de la Constitución, sobre nombramientos, renuncias y
licencias de los Ministros de ·la Suprema Corte de Justicia; el artículo 73, fracción
VI, sobre nombramientos de los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia
del Distrito Federal y el artículo 111 respecto de las destituciones de funcionarios
judiciales;
X. Recopilar y mantener al corriente la información -sobre los atributos personales,
académicos y técnicos de los funcionarios judiciales a que se refiere la fracción
anterior;
XI. Tramitar lo relacionado con los nombramientos, remociones, renuncias y
licencias de los Secretarios y Jefes de Departamento del Ejecutivo Federal, y de
los Procuradores de Justicia de la República y del Distrito Federal;
XII. Intervenir en los nombramientos, destituciones, renuncias y jubilaciones
de funcionarios que no se atribuyan expresamente por la ley a otras dependencias
del Ejecutivo;
XIII. Llevar el registro de autógrafos de los funcionarios federales y de los
Gobernadores de los Estados. y legalizar las firmas de los mismos;
XIV. Conducir las relaciones del Gobierno Federal con el Tribunal Federal de
Conciliación y Arbitraje de los Trabajadores al Servicio del Estado;
XV. Administrar las islas de ambos mares de jurisdicción federal.
En las islas a que se refiere el párrafo anterior. regirán las leyes civiles, penales
y administrativas, aplicables en el Distrito Federal y tendrán jurisdicción los Tríbunales
Federales con mayor cercanía geográfica.
XVI. Fomentar el desarrollo político e intervenir en las funciones electorales,
conforme a las leyes;
XVII. Manejar el servicio nacional de identificación personal;
XVIII. Manejar el Archivo General de la Nación;
XIX. Ejercitar el derecho de expropiación por causa de utilidad pública en
aquellos casos no encomendados a otra dependencia;
XX. Vigilar que las publicaciones impresas y las transmisiones de radio y televisión,
así como las películas cinematográficas, se mantengan dentro de los límites
del respeto a la vida privada, a la paz y moral públicas y a la dignidad personal,
y no. ataquen los derechos de terceros ni provoquen la comisión de algún delito o

522 ANDRÉS SERRA ROJAS
perturben el orden público; y dirigir y administrar las estaciones radiodiíusoras y
televisoras pertenecientes al Ejecutivo Federal, con exclusión de las que dependan
de otras Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos;
XXI. Reglamentar, autorizar y vigilar el juego, las apuestas, las loterías y rifas,
en los términos de las leyes relativas;
XXII. Compilar y ordenar las normas que impongan modalidades a la propiedad
privada. dictadas por el interés público;
XXIII. Reivindicar la propiedad de la nación, por conducto del Procurador Ceneral
de la República;
XXIV. Reglamentar y autorizar la portacíón de armas por empleados federales;
XXV. Formular y conducir la política demográfica, salvo lo relativo a coloniza·
cíón, asentamientos humanos y turismo;
XXVI. Organizar la defensa y prevención social contra la delincuencia, estableciendo
en el 'Distrito Federal un Consejo Tutelar para menores infractores de
más de seis años e instituciones auxiliares; creando colonias penales, cárceles y
establecimientos penitenciarios en el Distrito Federal y en los Estados de la Federación,
mediante acuerdo con sus Gobiernos, ejecutando y reduciendo las penas Y
aplicando la retención por delitos del orden federal o común en el Distrito Federal;
XXVII. Manejar el calendario oficial;
XXVIII. Rendir las informaciones oficiales del Ejecutivo de la Unión;
XXIX. Intervenir en la política interior que competa al Ejecutivo y no se
atribuya expresamente a otra dependencia, y
XXX. Los demás que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.
Secretaría de Relaciones Exteriores. En 28 de noviembre de 1821 fue Secretaria
de Relaciones Exteriores e interiores; en 1836 sólo de Relaciones Exteriores; en 1843
volvió a ligarse a Gobernación y al ramo de policía; de 1853 en adelante conserva
su denominación de Secretaría de Relaciones Exteriores. Decreto del 13 de marzo
de 1891 hasta la acrual.i?
ARTÍCULO 28. A la Secretaría de Relaciones Exteriores corresponde el despacho
de los siguientes asuntos:
1. Manejar las relaciones internacionales y, por tanto, intervenir en la celebración
de toda clase de tratados, acuerdos y convenciones en los que el país sea parte;
II. Dirigir el servicio exterior en sus.aspectos diplomático y consular en los
términos de la Ley del Servicio Exterior Mexicano y, por conducto de los agentes
del mismo servicio. velar en el extranjero por el buen nombre de México; impartir
protección a los mexicanos; cobrar derechos consulares y otros impuestos; ejer·
cer funciones federales y de registro civil y adquirir, administrar y conservar las
propiedades de la nación en el extranjero;
IlI. Intervenir en lo relativo a comisiones, congresos, conferencias y exposiciones
internacionales, y participar en los organismos e institutos internacionales de
que el Gobierno mexicano forme parte;
IV. Intervenir en las cuestiones relacionadas con los límites territoriales del país
yaguas internacionales;
17 Reglamento Interior de la Secretaría de Relaciones Exteriores. D. O. F. del 2 de diciembre
de 1975.
Fe de erratas del Reglamento Interior de la Secretaría de Relaciones Exteriores, pu'
blicado el 2 de diciembre de 1975. D. O. F., del 25 de marzo de 1976.

DERECHO ADMINISTRATIVO 523
V. Conceder a los extranjeros las licencias o autorizaciones que requieran conforme
a las leyes para adquirir dominio de las tierras, aguas y sus accesiones, o para
obtener concesiones de explotación de minas, aguas o combustibles minerales en la
República Mexicana y para adquirir' bienes inmuebles ubicados en el país, para
intervenir en la explotación de recursos naturales, para hacer inversiones en empresas
comerciales industriales especificadas, así como para formar parte, de sociedades
mexicanas civiles y mercantiles y a éstas para modificar o reformar sus escrituras
y sus bases constitutivas y para aceptar socios extranjeros o adquirir bienes
inmuebles o derechos sobre ellos;
VI. Llevar el registro de las operaciones realizadas conforme a la fracción ano
terior;
VII. Intervenir en todas las cuestiones relacionadas con nacionalidad y naturalización;
VIII. Guardar y usar el Gran Sello de la Nación;
IX. Coleccionar los autógrafos de toda clase de documentos diplomáticos;
X. Legalizar las firmas de los documentos que deban producir efectos en el
extranjero, y de los documentos extranjeros que deban producirlos en la República;
XI. Intervenir, por conducto .del Procurador General de la República, en la
extradición conforme a la ley o tratados, y en los exhortos internacionales o comisiones
rogatorias para hacerlos llegar a su destino, previo examen de que llenen los
requisitos de forma para su diligenciación y de su procedencia o improcedencia,
para hacerlo del conocimiento de las autoridades judiciales competentes, y
XII. Los demás que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.
Secretaría de la Defensa Nacional. Esta secretaría se denominó desde el 18 de
noviembre de 1821, Secretaría de Guerra y Marina, hasta 25 de octubre de 1937 en
que se le denominó Secretaría de la Defensa Nacional, creando el Departamento de
Marina, luego Secretaría de Estado.tf
ARTícULO 29. A la Secretaría de la Defensa Nacional, corresponde el despacho
de los siguientes asuntos:
I. Organizar, administrar y preparar al Ejército y la Fuerza Aérea;
n. Organizar y preparar el servicio militar nacional;
H], Organizar las reservas del Ejército y de la Fuerza Aérea, e impartirles la
instrucción técnica militar correspondiente;
IV. Manejar el activo del Ejército y la Fuerza Aérea, de la Guardia Nacional
al servicio de la Federación y los contingentes armados que no constituyan la guaro
dia nacional de los Estados;
V. Conceder licencias y retiros, e intervenir en las pensiones de los miembros
del Ejército y de la Fuerza Aérea;
VI. Planear, dirigir y manejar la movilización del país en caso de guerra; formular
y ejecutar, en su caso, los planes y órdenes necesarios para la defensa del país
y dirigir y asesorar la defensa civil;
vn. Construir y preparar las fortificaciones, fortalezas y toda clase de recintos
militares para uso del Ejército y de la Fuerza Aérea, así como la administración y
conservación de cuarteles y hospitales y demás establecimientos militares;
1-8 Reglamento interior de la Secretaría de la Defensa Nacional. D. O. F., del 11 de
mayo de 1977.
Sría. de la Defensa, pensiones militares. 6' ép, T. XIII, pág. 51.

DERECHO ADMINISTRATIVO 527
VIII. Cuidar que sea llevada y consolidar la contabilidad de la Federación y
del Departamento del Distrito Federal, elaborar la Cuenta Pública y mantener las
relaciones con la Contaduría Mayor de Hacienda;
IX. Autorizar los actos y contratos de los que resulten derechos y obligaciones
para el Gobierno Federal y para el Departamento del Distrito Federal;
X. Dictar las medidas administrativas sobre responsabilidades que afecten a la
Hacienda Pública Federal y al Departamento del Distrito Federal;
XI. Ejercer las atribuciones que señalen las leyes de Pensiones Civiles y Militares;
XII. Controlar y vigilar financiera y administrativamente la operación de los
organismos descentralizados, instituciones, corporaciones y empresas que manejen,
posean o exploten bienes y recursos naturales de la nación, o las sociedades e instituciones
en que la administración pública federal posea acciones o intereses patrimoniales,
y que no estén expresamente encomendados o subordinados a otra dependencia;
XIII. Disponer la práctica de auditorías externas a las entidades de la administración
pública federal, en los casos que señale el Presidente de la República;
XIV. Dirigir y organizar estudios y exploraciones geográficas, y realizar estudios
cartográficos de la República;
XV. Intervenir en las adquisiciones de toda clase;
XVI. Intervenir en los actos o contratos relacionados con las obras de construcción,
instalación y reparación que se realicen por cuenta de la Administración PÚblica
Federal y vigilar la ejecución de los mismos;
XVII. Intervenir en la inversión de los subsidios que concede la Federación a
los Gobiernos de los Estados, municipios, instituciones o particulares, cualesquiera
que sean los fines a que se destine, con objeto de comprobar que se efectúa en los
términos establecidos, y
XVIII. Los demás que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
Secretaria del Patrimonio y Fomento Industrial. Esta secretaría. fue creada el
7 de diciembre de 1946. Parte de su competencia correspondió a la secretaría anterior
de Bienes Nacionales e inspección administrativa, que se creó por la ley de
J!H6. Con anterioridad existía en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público una
Dirección General de Bienes Nacionales. Secretaría del Patrimonio en 1958. 22
La ley orgánica de la Administración Pública Federal la denomina: Secretaria
del Patrimonio y Fomento Industrial, habiendo ampliado su esfera de competencia.
ARTícULO 33. A la Secretaría del Patrimonio y Fomento Industrial corresponde
el despacho de los siguientes asuntos:
I. Poseer. vigilar, conservar o administrar los bienes de propiedad originaria,
los que constituyan recursos naturales no renovables y los de dominio público y
Jos de USo común, siempre que no estén encomendados expresamente a otra dependencia
(Fe de erratas).
22 Reglamento interior de la Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial. D. O. P••
17 de abril de 1977.
Secretaría de Bienes Nacionales e inspección administrativa. Condiciones generales de
trabajo que regirán en esta dependencia. D. O. F. del 13 de diciembre de 1949. "Fe de
erratas". D. O. F. del 15 de diciembre de 1949.
Reglamento de la comisión de escalafón de la Sría. de Bienes Nacionales e inspección
administrativa. D. O. F. del 16 de marzo de 1951.

528 ANDRÉS SERRA ROJAS
n. Compilar y ordenar las normas que rijan las concesiones, autorizaciones y
permisos o la vigilancia para la explotación de los bienes y recursos a que se refiere
la fracción anterior; así como otorgar, conceder y permitir su uso, aprovechamiento
o explotación, cuando dichas funciones no estén expresamente encomendadas
a otra dependencia;
IIl. Compilar, revisar y ordenar las normas que rijan las concesiones, autorizaciones,
licencias y permisos, y la vigilancia, cuando se requiera conforme a las
leyes, para usar, aprovechar o explotar bienes de propiedad privada ejidal o comunal,
siempre que no corresponda expresamente hacerlo a otra dependencia y COIl
la cooperación, en su caso, de las Secretarías de la Reforma Agraria y de Agricultura
y Recursos Hidráulicos;
IV. Ejercer la facultad o el derecho de reversión que proceda, respecto de los
bienes concesíonados, cuando no estén encomendados expresamente a otra dependencia;
V. Proyectar, realizar y mantener al corriente el inventario de los recursos no
renovables, cuando no estén encomendados expresamente a otra dependencia, y
compilar, revisar y determinar las normas y procedimientos para los inventarios de
recursos que deban llevar otras dependencias;
VI. Llevar el catastro petrolero y minero;
VII. Intervenir en las salinas ubicadas en terrenos de propiedad nacional y en
las formadas directamente por las aguas del mar;
VIII. Intervenir en la producción industrial cuando afecte a la economía general
del pals con exclusión de la producción que esté asignada a otras dependencias;
IX. Asesorar técnicamente a la iniciativa privada en el establecimiento de nuevas
industrias;
X. Intervenir en la industria de transformación y en la industria eléctrica;
XI. Fomentar y organizar la producción económica del artesanado, de las artes
populares y de las industrias familiares;
XII. Proteger y fomentar la industria nacional;
XIII. Proponer el desarrollo de la industria pequeña y rural y fomentar y regular
la organización de productores industriales;
XIV. Promover y realizar, en su caso, la investigación técnico industrial;
XV. Intervenir en las industrias extractivas:
XVI. Impulsar el desarrollo de los energéticos, de la industria básica o estratégica
y de la industria naviera;
XVII. Fomentar la organización de sociedades cooperativas de producción industrial;
XVIII. Intervenir en los términos de las leyes relativas, en las sociedades, cámaras
y asociaciones industriales;
XIX. Intervenir en materia de propiedad industrial y regular la inversión extranjera
y la transferencia de tecnología;
XX. Establecer y vigilar las normas y especificaciones industriales;
XXI. Organizar y patrocinar exposiciones, ferias y congresos de carácter industrial,
y
XXII. Los demás que le encomienden expresamente las leyes y reglamentos.
Secretaría de Comercio. Fue considerada en las bases orgánicas centralistas de
1843, junto a la Secretaría de Instrucción Pública. El 22 de abril de 1853 formó
parte de la Secretaría de Hacienda, Comercio, Colonización e Industria. En 1861,

DERECHO ADMINISTRATIVO 529
1867 Y 1891 se le consideraba unida a otras Secretarías. Fue Secretaría de Industria
y Comercio, en 1917, en ese mismo año se le adicionó la materia de trabajo. En 1935
se le denominó Secretaría de la Economía Nacional, hasta la ley anterior que vuelve
a la denominación de 1917.23
La Ley orgánica la denomina "Secretaría de Comercio" y especializa su competencia.
ARTÍCULO 34. A la Secretaría de I Comercio corresponde el despacho de los siguientes
asuntos:
1. Formular y conducir las políticas generales de comercio del país;
lI. Intervenir en la distribución y consumo, cuando afecten a la economía general
del país;
IlI. Establecer la política de la distribución y el . consumo de los productos
agrícolas, 'ganaderos y forestales, escuchando la opinión de la Secretaría de Agricultura
y Recursos Hidráulicos; y de los productos pesqueros, escuchando la opinión
del Departamento de Pesca;
IV. Fomentar el comercio exterior del país;
V. Estudiar, proyectar y determinar los aranceles y fijar los precios oficiales,
escuchando la opinión de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; estudiar y
determinar las restricciones para los artículos de importación y exportación, y participar
con la mencionada Secretaría en la fijación de los criterios generales para
el establecimiento de los estímulos al comercio exterior;
VI. Estudiar, proponer y determinar, escuchando la opinión de la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público, los estímulos fiscales necesarios para el fomento de
las exportaciones y participar en el estudio y proposición de los subsidios a las
importaciones;
VII. Establecer la política de precios y vigilar su estricto cumplimiento, particularmente
en lo que se refiere a artículos de consumo y uso popular y establecer las
tarifas para la prestación de aquellos servicios de interés público que considere
necesarios, así como definir el uso preferente que deba darse a determinadas mercancías;
VIII. Orientar y estimular los mecanismos de protección al consumidor;
IX. Coordinar y dirigir la acción estatal orientada a asegurar el abastecimiento
de los consumos básicos de la población;
X. Intervenir en las ventas cuando los productores nacionales las hagan directamente
a compradores radicados en el extranjero;
XI. Fomentar la organización de sociedades cooperativas cuyo objeto sea la distribución
o el consumo;
23 Reglamento Interior de la Secretaría de Comercio. D. O. F. del 25 de abril de 1977.
Sría. de Economía, facultades. 6o\l ép. V. XIII, pág. 51.
Sría. de Economía, puede expedir copias certificadas. 6:;\ ép. V. III, pág. 209.
Sría. de Economía, Facultades de Carreteras der., de vía. 6:;\ ép. T. VII, pág. 50.
Sría. de Economía. Facult. y Obligo 6o\l ép. Vol. VII, pág. 70.
Sría. de Economía. Juicio subjetivo. 6:;\ ép. T. VIII, pág. 56.
Sría. de Economía, su arbitrio es reclamado en amparo. 6:;\ ép, T. VIII, pág. 55.
Sría de Economía, arbitrio en el registro de marcas. 6:;\ ép, T. XI, pág. 30.
Sría. de Economía, sus facultades. 6o\l ép. V. XI, pág. 60.
Decreto que faculta a la Secretaría de Comercio para estimular la producción y distribución
de artículos básicos. D. O. F., del 24 de enero de 1977.

530 ANDRÉS SERRA ROJAS.
XII. Intervenir en los términos de las leyes relativas, en las sociedades mercantiles,
cámaras y asociaciones comerciales, lonjas y asociaciones de corredores;
XIII. Intervenir en materia de propiedad mercantil.
XIV. Establecer y vigilar las normas de calidad pesas y medidas necesarias para
la actividad comercial;
XV. Promover el desarrollo de lonjas, centros y sistemas comerciales, incluso de
carácter regional o nacional;
XVI. Fomentar el desarrollo del pequeño comercio rural y urbano;
XVII. Impulsar, en coordinación con las dependencias centrales o entidades del
sector paraestatal que tengan relación con las actividades especificas de que se trate,
la producción de aquellos bienes y servicios que se consideren fundamentales para
la regulación de los precios;
XVIII. Organizar y patrocinar exposiciones, ferias y congresos de carácter comercial,
y
XIX. Los demás que le encomienden expresamente las leyes y reglamentos.
Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos. Desde el 22 de abril de 1853
aparece la materia de fomento formando parte de Hacienda; luego de Fomento,
Colonización, Industria y Comercio. Desde 1861 funciona la Secretaría de Fomento,
hasta 1917, en que surge la Secretaría de Fomento y Agricultura. La denominación
de Secretaría de Agricultura y Ganadería parte de la ley de 1943. D. O. F. del 19
de octubre de 1952, reorganización de la Subsecretaría de Ganadería. 24
La Secretaría de Recursos Hidráulicos fue creada por la le de 7 de diciembre
de 1946, sus antecedentes hay que buscarlos en las antiguas comisiones de irrigación
y direcciones hidráulicas. La nueva Ley orgánica fusiona ambas Secretarías.
ARTÍCULO 35. A la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos corresponde
el despacho de los siguientes asuntos:
l. Planear, fomentar y asesorar técnicamente la producción agrícola, ganadera,
avícola, apícola y forestal en todos sus aspectos;
11. Definir, aplicar y difundir los métodos y procedimientos técnicos destinados
a obtener mejor rendimiento en la agricultura, silvicultura, ganadería, avicultura Y
apicultura;
111. Organizar y encauzar el crédito ejidal, agrícola forestal y ganadero, con la
coperación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público;
IV. Organizar a los productores del sector agropecuario en torno a programas
a nivel nacional y regional, en coordinación con la Secretaría de la Reforma Agraria;
V. Fomentar las organizaciones mixtas con fines de producción agropecuaria o
silvícola, cuyo objeto sea la producción agropecuaria o silvícola, en coordinación
con la Secretaría de la Reforma Agraria;
VI. Organizar y administrar los servicios de defensa agrícola y ganadera y de
vígilancia de sanidad agropecuaria y forestal, considerando la producción de fármacos
biológicos destinados a la población animal;
VII. Establecer los controles que se estimen necesarios para garantizar la cali·
dad de los productos que se utilicen en la alimentación animal;
24 Secretaría de Agricultura y Ganadería. "Acuerdo que crea la Dirección general de
la pequeña propiedad agrícola." D. O. F. del 31 de marzo de 1959.
Sría. de Recursos Hidráulicos. Aguas. 6' ép. V. V, pág. 17.
Sría. de Recursos Hidráulicos. 6' ép. V. VI, pág. 120, aguas.

DERECHO ADMINISTRATIVO 531
VIII. Coordinar y dirigir en su caso las actividades de la Secretaría con los centros
de educación agrícola superior y media y establecer y dirigir escuelas de agricultura,
ganadería, apicultura, avicultura y silvicultura, en los lugares que proceda:
IX. Organizar y fomentar las investigaciones agrícolas, ganaderas, avícolas, apícolas
y silvícolas, estableciendo institutos experimentales, laboratorios, estaciones de
cría, reservas, cotos de caza, semilleros y viveros;
X. Organizar y patrocinar congresos ferias, exposiciones y concursos agrícolas,
ganaderos, avícolas, apícolas y silvícolas;
XI. Cuidar de la conservación de los suelos agrícolas, pastizales y bosques, estudiando
sus problemas para definir y aplicar las técnicas y procedimientos adecuados;
XII. Programar y proponer la construcción de pequeñas obras de irrigación; y
proyectar, ejecutar y conservar bordos, canales, tajos, abrevaderos y jagüeyes que
compete realizar al Gobierno Federal por sí o en cooperación con los Gobiernos de
los Estados, los municipios o los particulares;
XIII. Organizar y mantener al corriente los estudios económicos sobre la vida
rural, con objeto de establecer los medios y procedimientos para mejorarla;
XIV. Organizar y dirigir los estudios, trabajos y servicios meteorológicos y cli·
matológicos, creando el sistema meteorológico nacional ,y participar en los convenios
internacionales de la materia;
XV. Difundir los métodos y procedimientos técnicos destinados a obtener mejores
rendimientos de los bosques;
XVI. Organizar y administrar el aprovechamiento racional de los recursos forestales
y de la fauna y flora silvestre, con el propósito de conservarlos y desarrollarlos;
XVII. Organizar y manejar la vigilancia forestal, y decretar las vedas forestales
y de caza;
XVIII. Fomentar la reforestación y realizar planes para reforestar directamente
algunas zonas; .
. XIX. Administrar los recursos forestales y de caza en los terrenos baldíos y na­
Cionales;
XX. Llevar el registro y cuidar de la conservación de los árboles históricos y
notables del país;
XXI. Realizar el censo de predios forestales y silvopastoriles y de sus productos,
así como levantar, organizar y manejar la cartografía y estadística forestal;
XXII. Organizar y administrar reservas forestales de flora y fauna terrestres,
parques zoológicos, jardines botánicos y colecciones forestales;
XXIII. Haer exploraciones y recolecciones científicas de la flora y de la fauna
terrestres;
XXIV. Fomentar y distribuir colecciones de los elementos de la flora y de la
fauna terrestres;
XXV. Otorgar contratos, concesiones y permisos forestales y de caza;
XXVI. Promover la industrialización de los productos forestales;
XXVII. Organizar, dirigir y reglamentar los trabajos de hidrología en cuencas.
cauces y álveos de aguas nacionales, tanto superficiales como subterráneos;
XXVIII. Vigilar el cumplimiento y aplicación de la Ley Federal de Aguas;
XXIX. Reconocer derechos y otorgar concesiones, permisos y autorizaciones para
el aprovechamiento de las aguas nacionales. con la cooperación de la Secretaría del

532 ANDRÉS SERRA ROJAS
Patrimonio y Fomento Industrial, cuando se trate de la generación de energía eléctrica;
XXX. Administrar, controlar y reglamentar el aprovechamiento de las cuencas
hidráulicas, vasos, manantiales yaguas de propiedad nacional, así como de las zonas
federales correspondientes, con exclusión de lo que se atribuya expresamente a otra
dependencia;
XXXI. Estudiar, proyectar, construir y conservar las obras de riego, desecación,
drenaje, defensa y mejoramiento de terrenos y las de pequeña irrigación, de acuerdo
con los planes formulados y que competa realizar al Gobierno Federal por sí o
en cooperación con los Gobiernos de los Estados, Municipios o de particulares;
XXXII. Intervenir en la conservación de las corrientes, lagos y lagunas, en la
protección de cuencas alimentadoras y en obras de corrección torrencial;
XXXIII. Realizar los estudios geohidrológicos relacionados con la existencia y
el aprovechamiento de los recursos hidráulicos y con la construcción de las. obras
relativas;
XXXIV. Manejar el sistema hidrológico del Valle de México;
XXXV. Controlar los ríos y demás corrientes y ejecutar las obras de defensa
contra inundaciones;
XXXVI. Ejecutar las obras hidráulicas que se deriven de tratados internacionales;
XXXVII. Organizar y manejar la explotación de los sistemas nacionales de riego,
con la intervención de los usuarios, en los términos que lo determinen las leyes;
XXXVIII. Otorgar las asignaciones y concesiones correspondientes a la dotación
de agua para las poblaciones, previa consulta con la Secretaría de Asentamientos
Humanos y Obras Públicas;
XXXIX. Intervenir en la dotación de agua a los centros de población e industrias
y planear, proyectar, construir, administrar, operar y conservar las obras de
captación, potabilización y conducción, hasta los sitios en que se convenga con la
Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas;
XL. Regular el alejamiento, la explotación, uso o aprovechamiento de aguas residuales
y las condiciones que deban satisfacer antes de descargarse en las redes colectoras,
cuencas, cauces, vasos y demás depósitos y corrientes de agua, así como su
infiltración en el subsuelo, para evitar la contaminación que ponga en peligro la
salud pública o degrade los sistemas ecológicos, en coordinación con las Secretarías
de Asentamientos Humanos y Obras Públicas y de Salubridad y Asistencia;
XLI. Levantar y mantener actualizado el inventario de recursos naturales, específicamente
de agua, suelo y cubierta vegetal, así como los de población animal, Y
XLII. Los demás que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
Secretaría de Comunicaciones y Transportes. El 14 de marzo de 1891 fue creada
la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas, hasta la ley actual que crea la
Secretaría de Comunicaciones y Transportes independiente de la Secretaría de Obras
PÚblicas. 25
25 Reglamento interior de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. D. O. F. del
19 de noviembre de 1964.
Acuerdo por el que se delega en el Subsecretario de Comunicaciones y Transportes.
la facultad de sancionar a las personas físicas o morales que cometan violaciones a la Ley
Federal de Radio y Televisión. D. O. F., del 31 de enero de 1977.

DERECHO ADMINISTRATIVO 533
ARTícULO 36. A la Secretaría de Comunicaciones y Transportes corresponde el
despacho de los siguientes asuntos:
I. Organizar y administrar los servicios de correos en todos sus aspectos;
II. Administrar los servicios federales de comunicaciones eléctricas y electrónicas,
y su enlace con los servicios similares públicos concesionados, con los servicios
privados de teléfonos, telégrafos e inalámbricos y con los estatales y extranjeros;
III. Otorgar concesiones y permisos para establecer y explotar sistemas y servicios
telegráficos, telefónicos y cablegráficos, sistemas de comunicación inalámbrica,
estaciones radioexperimentales, culturales o de aficionados y estaciones de radiodifusión,
comerciales y culturales, así como vigilar el aspecto técnico del funcionamiento
de tales sistemas, servicios y estaciones;
IV. El otorgamiento de concesiones y permisos para establecer y operar líneas
aéreas y comerciales en la República, y la vigilancia técnica y de su funcionamiento
y operación;
V. Otorgar permisos y negociar convenios para la operación de líneas aéreas
internacionales;'
VI. Otorgar permisos para el uso de aviones particulares;
VII. Administrar los aeropuertos nacionales y la concesión de permisos para la
construcción de aeropuertos particulares y la vigilancia de éstos;
VIII. Organizar trabajos y servicios meteorológicos de acuerdo con los últimos
adelantos científicos, destinados a la información y seguridad de la navegación
aérea en la República;
IX. Construir las vías férreas de carácter federal y otorgar concesiones para el
establecimiento y explotación de ferrocarriles, y la vigilancia técnica de su lunc;onamiento
y operación;
X. Administrar los ferrocarriles federales, no encomendados a organismos descentralizados;
XI. Otorgar concesiones y permisos para la explotación 'de servicios de autotransportes
en las carreteras nacionales y vigilar técnicamente su funcionamiento y
operación, así como el cumplimiento de las disposiciones legales respectivas;
XII. Realizar la vigilancia en general y el servicio de policía en las carreteras
nacionales;
XIII. Intervenir en los convenios para la construcción y explotación de los
puentes internacionales;
XIV. Fijar normas técnicas del funcionamiento y operación de los transportes
y la5 tarifas para el cobro de los servicios públicos de las comunicaciones y de los
transportes terrestres, aéreos y marítimos: así como otorgar concesiones y permisos
y fijar las tarifas y reglas de aplicación de todas las maniobras y servicios marítimos,
portuarios, auxiliares y conexos relacionados con los transportes o las comunicaciones;
XV. Asesorar a la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas para
la formulación de los programas anuales de construcción, de obras de comunicación,
caminos, aeropuertos, estaciones y centrales de autotransportes de concesión federal;
XVI. Determinar los requisitos que deban cumplir los operadores de las naves
aéreas y el personal de tripulación para entrar y mantenerse en servicio así como
Otorgar las licencias, permisos y autorizaciones respectivas;
XVII. Fomentar la organización de sociedades cooperativas cuyo objeto sea la
prestación de servicios de comunicaciones y transportes;
XVIII. Intervenir en la promoción y organización de la marina mercante;

536 ANDRÉS SERRA ROJAS
d) La enseñanza agrícola, con la cooperación de la Secretaría de Agricultura y
Recursos Hidráulicos.
e) La enseñanza superior y profesional.
f) La enseñanza deportiva y militar, y la cultura física en general;
II. Organizar y desarrollar la educación artística que se imparta en las escuelas
e institutos oficiales, incorporados o reconocidos para la enseñanza y difusión
de las bellas artes y de las artes populares;
III. Crear y mantener las escuelas oficiales en el Distrito Federal, excluidas las
que dependen de otras dependencias;
IV. Crear y mantener, en su caso, escuelas de todas clases que funcionen en la
República, dependientes de la Federación, exceptuadas las que por la Ley estén
adscritas a otras dependencias del Gobierno Federal;
V. Vigilar que se observen y cumplan las disposiciones relacionadas con la educación
preescolar, primaria, secundaria, técnica y normal, establecidas en la Constitución
y prescribir las normas a que debe ajustarse la incorporación de las escuelas
particulares al sistema educativo nacional;
VI. Ejercer la supervisión y vigilancia que proceda en los planteles que impartan
educación en la República, conforme a lo prescrito por el Artículo 3?
constitucional;
VII. Organizar, administrar y enriquecer sistemáticamente las bibliotecas generales
o especializadas que sostegan la propia Secretaría o que formen parte de sus
dependencias;
. VIII. Promover la creación de institutos de investigación científica y técnica, y
el establecimiento de laboratorios, observatorios, planetarios y demás centros que
requiera el desarrollo de la educación primaria, secundaria, normal, técnica y superior;
orientar, en coordinación con 'las dependencias competentes del Gobierno
Federal y con las entidades públicas y privadas el desarrollo de la investigación
científica y tecnológica;
IX. Patrocinar la realización de congresos, asambleas y reuniones, eventos, competencias
y concursos de carácter científico, técnico, cultural, educativo y artístico;
X. Fomentar las relaciones de orden cultural con los países extranjeros, con la
colaboración de la Secretaría de Relaciones Exteriores;
XI. Mantener al corriente el escalafón del magisterio y el seguro del maestro,
y crear un sistema de compensaciones y estímulos para el profesorado;
XII. Organizar, controlar y mantener al corriente el registro de la propiedad
literaria y artística;
XIII. Otorgar becas para que los estudiantes de nacionalidad mexicana puedan
realizar investigaciones o completar ciclos de estudios en el extranjero;
XIV. Estimular el desarrollo del teatro en el país y organizar concursos para
autores, actores y escenógrafos y en general promover su mejoramiento.
XV. Revalidar estudios y títulos, y conceder autorización para el ejercicio de
las capacidades que acrediten;
XVI. Vigilar, con auxilio de las asociaciones de profesionistas, el correcto ejercicio
de las profesiones;
XVII. Organizar misiones culturales;
XVIII. Formular el catálogo del patrimonio histórico nacional;
XIX. Formular y manejar el catálogo de los monumentos nacionales;
XX. Organizar, sostener y administrar museos históricos, arqueológicos y artís-

DERECHO ADMINISTRATIVO 537
ricos, pinacotecas y galerías, a efecto de cuidar la integridad, mantemmiento y conservación
de tesoros históricos y artísticos del patrimonio cultural del país;
XXI. Proteger los monumentos arqueológicos, los objetos históricos y artísticos,
las ruinas prehispánicas y coloniales, y los lugares históricos o de interés por 'su
belleza natural;
XXII. Organizar exposiciones artísticas, ferias, certámenes, concursos, audiciones,
representaciones teatrales y exhibiciones cinematográficas de interés cultural;
XXIII. Determinar y organizar la participación oficial del país en competencias
deportivas internacionales, organizar desfiles atléticos y todo género de eventos deportivos,
cuando no corresponda hacerlo expresamente a otra dependencia del Gobierno
Federal;
XX]V. Cooperar en las tareas que desempeñe la Confederación Deportiva y
mantener la Escuela de Educación Física;
XV. Estudiar los problemas fundamentales de las razas aborígenes, y dictar las
medidas y disposiciones que deban tomarse para lograr que la acción coordinada
del poder público redunde en provecho de los mexicanos que conserven su idioma
y costumbres originales;
XXVI. Promover y gestionar ante las autoridades federales y las de los Estados,
todas aquellas medidas o disposiciones que conciernan al interés general de los
núcleos de población que se mantienen dentro de su tradición cultural originaria
o autóctona;
XXVII. Organizar promover y supervisar programas de capacitación y adiestramiento
en coordinación con las dependencias del Gobierno Federal, los Gobiernos
de los Estados y de los Municipios, las entidades públicas y privadas, así como los
fideicomisos creados con tal propósito. A este fin organizará, igualmente, sistemas
de orientación vocacional de enseñanza abierta y de acreditación de estudios;
XXVII f. Orientar las actividades artísticas, culturas, recreativas y deportivas que
realice el sector público federal;
XXIX. Promover la producción cinematográfica, de radio y televisión y la industria
editorial;
XXX. Organizar y promover acciones tendientes al pleno desarrollo de la juventud
y a su incorporación a las tareas nacionales, estableciendo para ello sistemas
de servicio social, centro de estudio, programas de recreación y de atención a los
p.roblemas de los jóvenes. Crear y organizar a este fin sistemas de enseñanza espenal
para niños, adolescentes y jóvenes que lo requieran;
XXXI, Los demás que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
Secretaría dé Salubridad y Asistencia. En 1917 se organiza el Departamento de
Salubridad, funcionando, además, la Dirección de Beneficencia. En )939 se crea
la Secretaría de asistencia, funcionando, además, el Departamento ele Salubridad
Pública. En 1946 se crea la Secretaría de Salubridad y Asistencia.
ARTícULO 39. A la Secretaría de Salubridad y Asistencia corresponde el despacho
de los siguientes asuntos:
1. Crear y administrar establecimientos de salubridad, de asistencia pública y de
terapia social en cualquier lugar del territorio nacional;
II. Organizar la asistencia pública en el Distrito Federal;
III. Aplicar a la beneficencia pública los fondos que le proporcione la Lotería
Nacional;
IV. Organizar y vigilar las instituciones de beneficencia privada, en los térmí-

DERECHO ADMINISTRATIVO 539
l. Vigilar la observancia y aplicación de' las disposiciones relativas contenidas
en el Artículo 123 y demás de la Constitución Federal. en la Ley Federal del Trabajo
y en sus reglamentos;
II. Procurar el equilibrio entre los factores de la producción, de conformidad
con las disposiciones legales relativas;
III. Intervenir en los contratos de trabajo de los nacionales que vayan a prestar
sus servicios en el extranjero, en cooperación con las Secretarías de Gobernación.
Patrimonio y Fomento Industrial, Comercio y Relaciones Exteriores;
IV. Intervenir en la formulación y promulgación de los contratos-ley de trabajo;
V. Elevar la productividad ,del trabajo, en coordinación con la Secretaría de
Educación Pública;
VI. Promover el desarrollo de la capacitación para el trabajo y la investigación
sobre la materia, en coordinación con la Secretaría de Educación Pública;
VII. Establecer el servicio nacional de empleo y vigilar su funcionamiento;
VIII. Vigilar el funcionamiento administrativo de las Juntas Federales de Conciliación
y de la Federal de Conciliación y Arbitraje y de las comisiones que se
formen para regular las relaciones obrero patronales que sean de jurisdicción federal;
IX. Llevar el registro de las asociaciones obreras, patronales y profesionales de
jurisdicción federal que se ajusten a las leyes;
X. Intervenir en la organización, registro y vigilancia de toda clase de sociedades
cooperativas;
XI. Estudiar y ordenar las medidas de seguridad e higiene industriales para la
protección de los trabajadores, y vigilar su cumplimiento;
XII. Manejar la Procuraduría Federal de la Defensa del Trabajo;
XIII. Organizar y patrocinar exposiciones y museos de trabajo y previsión social;
XIV. Intervenir en los congresos y reuniones internacionales de trabajo. de
acuerdo con la Secretaría de Relaciones Exteriores;
XV. Llevar las estadísticas generales correspondientes a la materia del trabajo.
de acuerdo con las disposiciones que establezca la Secretaría de Programación y
Presupuesto;
XVI. Intervenir en los asuntos relacionados con el seguro social;
XVII. Estudiar y proyectar planes para impulsar la ocupación en el país. y
XVIII. Los demás que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
Secretaria de la Reforma Agraria. El antecedente de esta Secretaría lo encontramos
en el anterior Departamento de asuntos agrarios. Esta Secretaría fue creada
en la reforma de D. O. F. del 31 de diciembre de 1974.27
El Departamento de asuntos agrarios fue creado en 1917, conservando su deno­
Ininación hasta la ley actual que le adiciona la materia de colonización. Esta materia
aparece en la ley de 1853 y pasa luego a la Secretaría de Fomento y agricultura.
El l? de julio de 1910 aparece la Dirección agraria, en ]921 la Comisión Nacional
Agraria. Véase además el D. O. F. del 17 de enero de 19!H.
ARTÍCULo 41. A la Secretaria de la Reforma Agraria, corresponde el despacho de
los siguientes asuntos:
l. Aplicar los preceptos agrarios del Artículo 27 constitucional, así como las
leyes agrarias y sus reglamentos;
27 Reglamento Interior del Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización. D. O. 1'"
del 26 de noviembre de l00S.
J
J
li
J,

540 ANDRÉS SERRA ROJAS
H. Conceder o ampliar en términos de ley, las dotaciones o restituciones de
tierra yaguas a los núcleos de población rural;
III. Crear nuevos centros de población agrícola y dotarlos de tierras yaguas
y de la zona urbana ejidal;
IV. Intervenir en la titulación y el parcelamiento ejidal;
V. Hacer y tener al corriente el Registro Agrario Nacional, así como el catastro
de las propiedades ejidales, comunales e inafectables;
VI. Conocer de las cuestiones relativas a límites y deslinde de tierras ejidales
y comunales;
VII. Hacer el reconocimiento y titulación de las tierras yaguas comunales de
los pueblos;
VIII. Intervenir en las cuestiones relacionadas con los problemas de los núcleos
de población ejidal y de bienes comunales en lo que no corresponda a otras entidades
u organismos;
IX. Cooperar con las autoridades competentes a la eficaz realización de los
programas de conservación de tierras yaguas en los ejidos y comunidades;
X. Organizar los ejidos con objeto de lograr un mejor aprovechamiento de sus
recursos agrícolas y ganaderos, con la cooperación del Banco Nacional de Crédito
Rural y de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos.
XI. Promover el desarrollo de la industria rural ejidal y las actividades pf().
ductivas complementarias o accesorias al cultivo de la tierra;
XII. Proyectar los planes generales y concretos de colonización ejidal, para realizarlos,
promoviendo el mejoramiento de la población rural y, en especial, de la
población ejidal excedente, escuchando la opinión de la Secretaría de Asentamientos
Humanos y Obras Públicas;
XIII. Manejar los terrenos baldíos, nacionales y demasías, y
XIV. Los demás que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
Secretaría de Turismo. El antecedente de esta Secretaría lo encontramos en los
diversos organismos y leyes de turismo, que manejaba la Secretaría de Gobernación.
Esta Secretaría fue creada en la reforma de D. O. F. del 31 de diciembre de 1974. 28
El Departamento de Turismo como departamento administrativo o de Estado.
fue creado por la ley de 1958 de secretarías y Departamentos de Estado. Con anterioridad
formó parte de la comisión de turismo de la Secretaría de gobernación.
La actual Ley Federal de Turismo es de: D. O. F. del 13 de enero de 1974.
El artículo 42 de la Ley orgánica de la Administración Pública Federal fija la
competencia de la Secretaría de Turismo.
ARTícULO 42. A la Secretaría de Turismo corresponde el despacho de los siguientes
asuntos:
28 La ley anterior de Turismo: D. O. F. del 1'1 de marzo de 1967. Tesis jurisprudencial
número 340. Los departamentos jurídicos de las Secretarías de Estado no son autoridades.
"Los Departamentos jurídicos de las Secretarías de Estado no son autoridades que puedan
ser enjuiciables en el amparo, pues son órganos de consulta, sin más función que la de
opinar acerca de los asuntos que se sometan a su consideración, sin que. por tanto, tengan
capacidad para decidir y resolver sobre ellos, ni para ejecutar los acuerdos o mandamientos
de los titulares de dichas Secretarías."

546 ANDRÉS SERRA ROJAS
Los consejos administrativos son órganos de consulta del gobierno y colaboran
con la administración activa.
9. LAS OFICINAS o DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS
La labor de cada dependencia es múltiple y también resultaría demasiada
carga para un solo individuo, la Ley orgánica ha establecido que, además
del Secretario que debe estar al frente de cada Secretaría, habrá el número
de subsecretarios que determine el presupuesto de egresos de la Federación,
quienes I auxiliarán en sus labores al titular y lo sustituirán en sus faltas
debiendo haber además, un oficial mayor en cada una de dichas dependencias
del Ejecutivo. En las Secretarías en que haya más de un subsecretario,
el Presidente de la República determinará, en cada caso cuál de los subsecretarios
debe sustituir en sus ausencias al titular.
Con anterioridad nos hemos referido a la delegación de facultades, de acuerdo
con el artículo 16 de la Ley orgánica. Otros preceptos se refieren a las siguientes
materias:
El artículo 18 de la misma, dispone: "En el Reglamento interior de cada una de
las Secretarías de Estado y Departamentos administrativos, que será expedido por
el Presidente de la República, se determinarán las atribuciones de sus unidades administrativas,
así como la forma que los titulares podrán ser suplidos en sus ausencias.
El artículo 19 ordena: "El titular de cada secretaría de Estado y Departamento
administrativo expedirá los manuales de organización, de procedimientos y de servicios
al público necesarios para su funcionamiento, los que deberán contener información
sobre la estructura orgánica de la dependencia y las funciones de sus unidades
administrativas, así como sobre los sistemas de comunicación y coordinación
y los principales procedimientos administrativos que se establezcan. Los manuales y
demás instrumentos de apoyo administrativo interno, deberán mantenerse permanentemente
actualizados. Los manuales de organización general deberán publicarse en
el Diario Oficial de la Federación. En cada una de las dependencias y entidades
de la Administración Pública Federal, se mantendrán al corriente los escalafones
de los trabajadores y se establecerán los sistemas de estímulos y recompensas que
determine la ley y las condiciones generales de trabajo respectivas."
Artículo 20 de la misma: "Las Secretarías de Estado y los Departamentos Administrativos
establecerán sus correspondientes servicios de apoyo administrativo en
materia de planeación, programación, presupuesto, informática y estadística, recuro
sos humanos, recursos materiales, contabilidad, fiscalización, archivos y los demás que
sean necesarios, en los términos que fije el Ejecutivo Federal."
Véase: Ruiz Massieu José y Lizano Hernández Wilfrido. Nueva Administración
Pública Federal. Ed. Tecnos, S. A., 1977.
Subsecretarios de Estado, "Personalidad para imponer el recurso de revisión." Bol, de
Inf. toa. Núm. 163. Año XVI. lQ marzo, 1961.

,
I
l
CAPíTULO VI
LOS DEPARTAMENTOS DE ESTADO
1. Los Departamentos de Estado.--2. Relaciones y diferencias entre las
Secretarías y los Departamentos de Estado.-3. Organización de los Departamentos
de Estado.-4. Competencia de los Departamentos de Estado.-S.
Evolución de los Departamentos de Estado.
1. Los DEPARTAMENTOS DE ESTADO
Bajo la denominación de "Departamento administrativo" la legislación
administrativa mexicana conoce de ciertos órganos inferiores dependientes
unas veces de Direcciones y otras funcionando en forma unitaria, pero dentro
del régimen centralizado. A diferencia de estos organismos administrativos
inferiores, el constituyente creó los departamentos administrativos, a los cuales
llamó la ley anterior "Departamento de Estado". La actual ley orgánica
de la Administración Pública Federal, artículo 1, 2 fracción II y siguientes
vuelve a la denominación de "Departamentos administrativos", con lo cual
se apega a las disposiciones constitucionales, artículos 90 a 93 de la misma.
En el proyecto de Constitución del Primer Jefe del lq de diciembre de
1916 no se incluyeron los "Departamentos administrativos", sólo se hizo referencia
a los secretarios de Estado y al gobierno del Distrito. (Artículos 91 a
93 del proyecto.)
La segunda comisión de Constitución del Congreso constituyente, al crear
los Departamentos administrativos y después de hacer referencia a las Secretarías
de Estado en sus funciones políticas y administrativas expresó:
.....Son los otros los que administran algún servicio público que en su. funcionamiento
nada tiene que ver con la política y, más todavía, es muy pernicioso que
la política se mezcle en estos servicios, porque los desvía de su objetivo natural,
que es la prestación al público de un buen servicio en el ramo que se les encomienda,
y nada más; cuando la política se mezcla en estos asuntos, desde el alto
personal de los servicios públicos, que no se escoge ya según la competencia sino
según sus relaciones políticas, hasta el funcionamiento mismo del sistema administrativo,
ofrece grandes dificultades. Por esto ha parecido a la Comisión conveniente
que los órganos del Ejecutivo se constituyan según un sistema que hasta la
fecha no ha sido ensayado en México . . . Al grupo de órganos políticos, o político-
547

DERECHO ADMINISTRATIVO 551
lizar actividades de acuacultura; VI. Intervenir en la formación y organización de
la flota pesquera y coordinar la construcción de embarcaciones pesqueras; VII. Fomentar
la organización de las sociedades cooperativas de producción pesquera y las
sociedades, asociaciones y uniones de pescadores; VIII. Promover la industrialización
de los productos pesqueros y el establecimiento de empacadoras y frigoríficos;
IX. Coadyuvar con la Secretaría de Comercio en el fomento al consumo de productos
pesqueros; X. Las demás que le encomienden expresamente las leyes y reglamentos.
Por lo que se refiere al Departamento del Distrito Federal, artículo 1'1,
remitimos al capitulo siguiente.
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, artículo 44:
"Al Departamento del. Distrito Federal corresponde el despacho de los siguientes
asuntos:
1. Atender lo relacionado con el Gobierno de dicha Entidad en los términos de
su ley orgánica, y
JI. Los demás que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos."

CAPíTULO VII
EL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL
l. El tránsito de la ciudad indígena, Tenochtítlan, a la urbe colonial,
ciudad de México.-2. El Distrito de Columbia en la Constitución norteamericana.-3.
El Gobierno del Distrito Federal.-4. El Gobierno del
Distrito Federal en la Constitución de 1917 y en las reformas posteriores.-5.
Las bases constitucionales del Gobierno del Distrito Federal.
G. Naturaleza jurídica del Gobierno del Distrito Federal.-7. El Gobierno
del Distrito Federal corresponde a una organización centralizada federal.-8.
La organización del Gobierno del Distrito Federal.-9. El régimen
financiero del Departamento del Distrito Federal.c-IO. Los bienes
del Departamento del D. F.-ll. La facultad reglamentaria del Presidente
de la República concerniente al Distrito Federaf--12. Las leyes y
reglamentos de la competencia del Gobierno del Distrito Federal que
afectan intereses particulares.-13. Las funciones del Departamento del
Distrito FederaL-H. Reglamentación de los servicios prestados por el
Departamento del Distrito Federal.-15. Reglamentación de los servicios
que los particulares prestan al público sin constituir servicios públicos.
16. El Tribunal de lo contencioso administrativo del Distrito Federal.
l. EL TRANSITO DE LA CIUDAD INDÍGENA TENOCHTITLAN, A LA URBE COLONIAL,
CIUDAD DE MÉXICO
Se supone que la fundación de Tenochtitlan, que significa "lugar del
tunal en la piedra", se efectuó en el año de 1327 en un sitio llamado Mechtli
(México) que expresa "lugar de los mexicanos". La ciudad llevaba el nombre
de su fundador Tenoch, notable caudillo de los aztecas, el cual edificó la
ciudad al amparo de los designios indígenas, en el mismo sitio en que ha
permanecido a través de los siglos. Para mantener sus tradiciones políticas
y religiosas edificó el templo de Huitzilopochtli.
Es sorprendente el régimen administrativo de los servicios de la ciudad
azteca y de los pueblos colindantes, con sus normas sobre calzadas, caminos,
mercados, policía, el régimen de impuestos, inundaciones, agua, abastos, epidemias,
diversiones, guerras floridas y el desarrollo de las obras públicas.>
Una administración pública que se extendía en un enorme territorio.
1 La toma de la ciudad de México ocurrió el 13 de agosto de 1521. En 1523 el emperador
Carlos V le concedió el título de Muy noble, leal, insigne imperial ciudad, el 4 de
553

554 ANDRÉS SERRA ROJAS
Los españoles dieron fin al imperio de los aztecas y denominaron a la
hermosa población "la ciudad de México" que fue reedificada desde su iniciación
y formó el asiento de la conquista española y más tarde el centro del
gobierno del virreinato, que estuvo dominado por una fuerte centralización
política y administrativa, el cual extendió sus dominios en todas las direcciones
de los territorios conquistados. Una urbe magnífica con un creciente
desarrollo, creador de complejos problemas sociales y económicos de la vida
nacional.s
El conquistador fundó en Coyoacán el Ayuntamiento, como el anterior
de la Villa Rica de la Veracruz. Una Real Cédula del 4 de julio de 1523 erigió
a la capital en "ciudad" y recibió su escudo de armas. En 1524 se traslada
a la misma el ayuntamiento. La Real Cédula del 24 de octubre de 1539
extiende su jurisdicción a 15 leguas con el título de "Muy Noble, Insigne y
muy Leal Ciudad".
Siguiendo el ejemplo de los indígenas, la nueva organización pronto se
vio obligada, por el continuo aumento de sus pobladores y la concentración
económica, a tomar serias determinaciones en los problemas citadinos y extraurbanos,
que adquirirían una mayor amplitud.
A la ciudad de México se ligan los recuerdos relacionados con los acon·
tecimientos históricos nacionales culminantes, desde la época antigua hasta
la moderna, principalmente en los últimos tiempos, por constituir la residencia
habitual de los poderes federales.
La preocupación constante de los virreyes se concentró en la atención
de los servicios públicos y a hacer frente a las continuas y grandes calamidades
públicas de una enorme población indígena, hispánica y mestiza. Es
suficiente recordar los momentos pavorosos de las epidemias en las que perecían
víctimas del cólera o viruela, miles de habitantes de la ciudad,"
La intensificación del comercio obligó a las autoridades a la expedición
de numerosas disposiciones administrativas para reglamentar las materias que
provocaban frecuentes problemas citadinos, como el trabajo de los indios, mesones,
fondas, gremios diversos, policía, salubridad, mercados, comercios, etc.
Debemos hacer mención a la notable relación que hizo el virrey Conde
de Revillagigedo, de los problemas urbanos y circunvecinos a la ciudad, que
disponía de hermosos templos, palacios y edificios que llevaban el estilo de
la época.
Citaremos como hecho notable la actuación del Ayuntamiento de la ciudad
de México en 1808, cuando el licenciado Verdad proclamó que, en ausencia
de los monarcas españoles, la soberanía tendría que recaer en el pueblo,
julio del mismo año se dieron las armas al ayuntamiento de la ciudad, y en 1530 los
privilegios que disfrutaba Burgos, cabeza de Castilla.
2 Alfonso Toro. Historia de México. Tomo H, pág. 226.
Jesús Galindo y Villa. Historia sumaria de la ciudad de México, 1925, 1 v, 256 págs. .
3 Véase manuscrito de las culturas tolteca y azteca, denominado de Quantinchan. BIblioteca
de Andrés Serra Rojas.

DERECHO ADMINISTRATIVO 557
demarquen y señalen los términos del distrito conforme al artículo antecedente.
"4. El gobierno político y económico del expresado distrito queda exclusivamente
bajo la jurisdicción del gobierno general desde la publicación de esta ley. 5. Inter
se arregla permanentemente el gobierno político y económico del Distrito Federal,
seguirá observándose la ley del 22 de junio de 1813 en todo lo que no se halle
derogado. 6. En lugar del jefe político a quien por dicha ley estaba encargado el
inmediato ejercicio de la autoridad política, nombrará el gobierno federal un gobernador
en calidad de interino para el Distrito Federal. 7. En las elecciones de los
ayuntamientos de los pueblos comprendidos en el Distrito Federal, y para su gobierno
municipal seguirán observándose las vigentes en todo lo que no pugnen con
la presente." 8. El Congreso del Estado de México y su gobernador, pueden permanecer
dentro del Distrito Federal todo el tiempo que el mismo congreso crea
necesario para preparar el lugar de su residencia y verificar la traslación. 9. Mientras
no se resuelve la alteración que deba. hacerse en el contingente del Estado
de México, no se hará novedad en 10 que toca a las rentas comprendidas en el
Distrito Federal. 10. Tampoco se hará en lo respectivo a los tribunales comprendidos
dentro del Distrito Federal, ni en la elegibilidad y demás derechos políticos
de los naturales y vecinos del mismo Distrito, hasta que sean arreglados por una
ley." (Dubl,ín y Lozano. Ob. cit. T. 1, pág. 743.)
El decreto número 469 del 11 de abril de 1826 ordena:
"1. El gobierno económico político del Distrito Federal, será uniforme con el
de los Territorios Federales de la Federación. 2. Las rentas del Distrito Federal
pertenecerán desde la publicación de esta ley, a las generales de la Federación;
mas su entrega se verificará hasta el día 19 del mes que siguiere a dicha publicación."
"4. Desde la legislatura próxima inmediata, el Distrito Federal tendrá representantes
en la Cámara de Diputados, con arreglo a los artículos 10, 11, 12 Y 13 de
la Constitución..." (Dublán y Lozano. Ob. cit. T. 1, pág. 776.)
Las "Siete Leyes Centralistas" de 1836 incorporan el Distrito Federal al Departamento
de México. (Art. 2), dividiendo la República en departamentos, distritos
y partidos. La ley de 30 de junio de 1838 incorpora el Distrito Federal al Departamento
de México; de uno de esos distritos es la ciudad de México.
Al restablecerse en el año de 1846 la Constitución de 1824, el Distrito Federal
reaparece con sus caracteres originales. El "Acta Constitutiva y de Reformas de los
Estados Unidos Mexicanos" del 22 de mayo de 1847 ordena en su artículo 69:
"Mientras la ciudad de México sea Distrito Federal, tendrá voto en elecciones de
Presidente y nombrará dos senadores," Durante esta época se expidieron numerosos
bandos de policía y ordenanzas municipales.
En las "Bases provisionales para la organización del país", del 22 de abril de
18,53, los Estados se llaman Departamentos y el Distrito Federal se convirtió en el
Distrito de México, respetaron la división territorial de 1846.
Pero el decreto del 16 de febrero de 1854 de Santa Arma, amplía el área de
lo que se llamó Distrito de México señalando sus límites: aproximadamente por el
norte llegaba hasta el pueblo de San Cristóbal Ecatepec; por el noroeste hasta
Tlalnepantla; por el poniente hasta los Remedios, San Bartolo y Santa Fe; por el
sUroeste hasta Huisquilucan, Mixcoac, San Ángel y Coyoacán; por el sur hasta
Tlalpan, por el sureste hasta Tepexpan, Xochimilco e Iztapalapa; por el oeste hasta
el Peñón y por el noroeste hasta la medianía de las aguas del Lago de Texcoco.

DERECHO ADMINISTRATIVO 565
diferenciarse en este caso: una es la jerarquía general de la administración
pública que engloba a todos sus órganos, y otra debe ser la jerarquía que
regula la estructura del Departamento del Distrito Federal; I seguir confundiéndolas
es acabar por borrar esta institución, tal como se precisa en la
Constitución.
A partir de 1970 la reforma político administrativa del Departamento del
Distrito Federal, se finca en una mayor participación de la ciudadanía. Las
juntas ele vecinos y el Consejo Consultivo del Distrito Federal constituyen
un ensayo para recoger en 'un programa administrativo.. los anhelos de la
población del Distrito Federal.
El problema de los servicios públicos cada día es materia más complicada, por
las crecientes necesidades públicas y porque los elementos de que dispone el gogobierno
ele la ciudad son limitados .Cada uno de estos servicios tendrá que ser organizado
con independencia de los servicios generales del Departamento.is
Ejemplos de estos servicios son los siguientes:
Una ciudad como la de México requiere extender la red de transportes subterráneos
como en las grandes urbes, grandes obras de conducción de agua, un sistema
moderno de tratamiento del agua para hacerla potable.!" un amplio sistema escolar
y una organización de policía manejada técnicamente, el aprovechamiento técnico
de la basura.
Lo técnico y lo jurídico se mezclan para proporcionar al público un servicio
eficiente, subordinado a tarifas, no gratuitas o de beneficencia, sino en
relación con el mantenimiento de los mismos, sin que esto quiera decir que
la finalidad del servicio sea de lucro.
En la doctrina administrativa se abre paso la idea de que los usuarios de
los servicios deben tener una representación adecuada, para presentar sus
puntos de vista, en todo lo que atañe al consumo.
La ley administrativa debe recoger todos los elementos del servicio para
convertirlos, como en otros países, en una ley orgánica de servicios públicos
del Distrito Federal con sus diversos reglamentos, que a su vez deberían
estudiar los. Estados, en lo que atañe a sus propios servicios.t" La ley orgánica
actual refundió, indebidamente, en su texto, la ley anterior de servicios públicos.
8. LA ORGANIZACIÓN DEL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL
La administración del gobierno del Distrito Federal se encomienda a los
siguientes funcionarios: 18bis
-- 16 August O. Spain. Mexican Federalism Revisited, The Western Political Quaterly.
V. IX, mimo 3, sept. 1956.
17 Peter Self. Los problemas del crecimiento urbano.!. Est. Pols. Madrid, 1958.
18 "Departamento del Distrito Federal." Sem, [ud, Fed. VI 'época V. III, págs. 168
y T. V, pág. 169; T. VI, pág. 186.
18bis Reglamento interior que fija las condiciones generales de trabajo en el Departamento
del Distrito Federal: de 17 de abril de 1974. Gaceta Oficial del Departamento.

566 ANDRÉS SERRA ROJAS
a) El Presidente de la República, que tiene a su cargo directamente el
gobierno del Distrito Federal, en los términos de la Constitución.
Artículo 73, fracción VI, párrafo primero' y 92 de la Constitución y artículo
19 de la Ley Orgánica, que ordena en su párrafo primero:
"...EI Gobierno del Distrito Federal estará a cargo del Presidente de la República,
quien lo ejercerá de conformidad con las normas de organización y funcionamiento
contenidas en esta ley, por conducto del jefe del Departamento del
Distrito Federal. .."
b) El Jefe del Departamento del Distrito Federal. Art. 19 De acuerdo
con lo dispuesto por el artículo 73, fracción VI, Base lq. de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Gobierno del Distrito Federal
estará a cargo del Presidente de la República, quien lo ejercerá de conformidad
con las normas de organización y funcionamiento contenida en esta
Ley, por conducto del Jefe del Departamento del Distrito Federal. Este será
nombrado por el Presidente. De acuerdo con el artículo 29 al Jefe del Departamento
le corresponde la representación legal de éste, la que podrá delegar
en la persona o personas que estime conveniente. La delegación y revocación
de la representación jurídica no requeriría más formalidad que la de una
comunicación escrita salvo que, en atención a la materia o por cuantía del
negocio, la ley exija formalidades especiales.
c) Los secretarios del Departamento del D. F. El Jefe del Departamento
será auxiliado en el desempeño de sus funciones, por un secretario de gobierno,
un secretario de obras y servicios públicos. Art. 3, y un secretario
de Gobierno "B".
d) El Oficial Mayor. Es auxiliar del Jefe del Departamento. Artículo 3.
e) El Consejo Consultivo del D. F., Y Las Juntas de vecinos. Serán órganos
de colaboración ciudadana del Jefe del Departamento y de los Delegados
respectivamente. Art. 3, párrafo cuarto. En cada una de las delegaciones
en que se divide el Territorio del Distrito Federal; conforme a lo dispuesto
en el artículo 10, se integrará una Junta de vecinos con los representantes
y en la forma que determine el reglamento respectivo. En todo caso
deberán figurar cuando menos cuatro mujeres y dos jóvenes menores de 25
años. Arts. 14 y ss. En el Distrito Federal funcionará un consejo consultivo
que se integrará con los Presidentes de las Juntas de vecinos. Los suplentes
de éstos también tendrán este .carácter ante el propio Consejo, pero solamente
actuarán en ausencia de los propietarios. Arts. 18 y siguientes.P
11} Departamento del Distrito Federal, contrato celebrado por el Oficial Mayor. @
época, T. VIII, pág. 14.
Departamento del Distrito Federal, -actos ejecutados por sus dependencias. 6q. época.
Tomo XIII, pág. 20; Tomo XVIII, pág. 64; Tomo XIII, pág. 20. "Renuncia de derechOS
constitucionales." 6

DERECHO ADMINISTRATIVO 567
Véase: Reglamento del Consejo Consultivo del D. F. D. O. F. del 4 de
abril de 1975.
Reglamento de las Juntas de Vecinos: D. O. F. del ·1 de julio de 1974.
f) Los delegados. Vimos antes que el regente puede delegar sus funciones.
Los delegados tendrán en sus respectivas circunscripciones, las atribuciones
que les señala esta ley, los reglamentos, otras disposiciones legales o
el Jefe del Departamento, de quien dependerán directamente. Art. 3 párrafo
segundo. Cada delegación del D. F., estará a cargo de .un Delegado y un
subdelegado que serán nombrados y removidos por el Jefe del Departamento.
previo acuerdo del Presidente de la República y dotados de atribuciones
desconcentradas. Arts. 12 y siguientes de la ley.
Véase: "Normas básicas a que se sujetará el ejercicio de las atribuciones
desconcentradas a los Delegados del Departamento del Distrito Federal:
D. O. F. del 13 de diciembre de 1972.
g) Los Directores y Jefes de Oficina. Arts. 29, 41 Y siguientes.w
h) El Tesorero del Departamento del Distrito Federal. Arts. 41 fracción
L, 44 Y siguientes.
i) La contraloría general. Arts. 12 y siguientes.
j) La Procuraduría de las Colonias Populares. Arts. 62 y siguientes.
k) La Comisión de Planeación Urbana del Distrito Federal. Art. 33.
Además guardan estrecha relación con el Departamento del Distrito Federal:
a) La Procuraduría del Distrito Federal. En los términos del artículo 73,
fracción VI, base 5

568 ANDRÉS SERRA ROJAS
ley y de acuerdo con sus características geográficas, históricas, demográficas,
sociales y económicas en 16 delegaciones.
La ley fija sus denominaciones y los perímetros respectivos. Arts, 10 y 11.
4. COMPETENCIA DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL
El Departamento del Distrito Federal tiene la competencia que señala
el artículo 44 de la ley OAPF. Y su propia ley orgánica.
En el Congreso constituyente de 1916 y 17 se aprobó el artículo 92 de
la Constitución, tal como hoy está vigente. En él se crean los departamentos
administrativos. Véase el Diario de los Debates. Tomo H, pág. 463. Como
dijimos, el proyecto de Constitución del señor Carranza no aludió a los departamentos
en los artículos del proyecto 90 y 92, en este último aludió al
gobierno del Distrito, pero no como departamento.
Fue la comisión la que elaboró los nuevos textos, el del artículo 92 que
fue aprobado y la adición del 90 que siguió el texto del proyecto de Constitución.
La propia comisión propuso el proyecto del artículo 90 constitucional,
en su segunda parte, en estos términos: " ...habrá también departamentos
administrativos dependientes directamente del Presidente, para los ramos de
correos y telégrafos, de salubridad general e instrucción pública y los demás
que lo requieran." Este artículo fue impugnado y se aprobó la redacción
actual. Véase Diario de los Debates. Tomo H, pág. 16.
El gobierno del Distrito Federal se organiza en la Constitución de 1824,
pero su actual estructura parte de la reforma constitucional de 1928 con sus
diversas leyes orgánicas.
La actual Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal (reglamentaria
de la base 9'1- fracción VI del artículo 73 de la Constitución fue
publicada en el D. O. F. del 29 de diciembre de 1970. Ref. XII-30-1972.
Artículo 44 de la Ley orgánica de la Administración Pública Federal:
"Al Departamento del D. F., corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
I. Atender lo relacionado con el gobierno de esta Entidad en los términos
de su ley orgánica, y n. Los demás que le atribuyan expresamente las
leyes y reglamentos."
Al Departamento del Distrito Federal le corresponde atender todo lo relativo
a los servicios citadinos del mismo Distrito.
"El Departamento Central no es una entidad jurídico-política, independiente
de la Federación, pues la administración directa del Distrito Federal compete al
Presidente de la República y a los Poderes Federales, y los fondos que ,recauda
el Departamento se dedican a sus necesidades propias tan sólo por razón de método,
pero no porque no pertenezcan a los Poderes Federales." Departamento Central.
Tesis [urisprudencial, Núm. 339, Sem, Jud. Fed. 21
21 Recientemente. julio de 1977. las Delegaciones del Distrito Federal han visto ampliada
su competencia con nuevos ramos que han sido desconcentrados.

DERECHO ADMINISTRATIVO
9. EL RÉGIMEN FINANCIERO DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL
La ley de ingresos del Departamento es expedida por el Congreso de la
Unión: artículo 73, fracción VI de la Constitución; y en cuanto a los egresos,
la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión de acuerdo con el artículo
74, fracción IV de la Constitución.ss
"El Presupuesto Anual de Egresos del Departamento del Distrito Federal, comprenderá
todas las dotaciones que para la realización de sus funciones requieran
los órganos establecidos por la presente ley, así como los organismos, instituciones
o dependencias cuyo sostenimiento esté a cargo del propio Departamento." Artículo 8
ele la Ley Orgánica.
Son facultades del Departamento (Art, 36, fracción XXXVI): "Estudiar y formular
los proyectos de leyes y disposiciones impositivas del Departamento del D. F.,
así como las leyes de Ingresos y el Presupuesto de Egresos del propio Departamento
que anualmente se someterán a la Cámara de Diputados.
XXXVIII. "El Departamento del Distrito Federal coordinará su actividad hacendaria
con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. tanto por lo que se refiere
:\ sus ingresos como a sus egresos. sujetándose a las disposiciones legales respectivas.
para evi tal' hasta donde sea posible, la sobreimposicíón de gravámenes."
XXXIX. Determinar, recaudar, custodiar y administrar los ingresos correspondientes
a la hacienda pública del Departamento del D. F.
XL. Ejercer y controlar su Presupuesto de Egresos.
XLI. Imponer las sanciones que correspondan por infracción a las leyes y reglamentos
cuya aplicación compete al Departamento del D. 1'.
Además el Departamento lleva la contabilidad, la estadística y glosa de las
cuentas, prepara y formula la cuenta pública anual, celebra convenios para la recaudación
con Hacienda, autoriza actos y contratos, maneja la Deuda Pública, etc.,
lodo ello del Departamento. •
La Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal, instrumento útil en
la erogación de los gastos del Departamento y en la percepción de sus ingresos.
10. Los BIENES DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL
La fracción VI del artículo 27 constitucional ordena en su parte relativa:
" ... Los Estados, el Distrito Federal, lo mismo que los municipios de toda
la República, tendrán plena capacidad para adquirir y poseer todos los
bienes raíces necesarios para los servicios públicos... "
22 Véase Legislación Fiscal del Departamento del D. F. "Tesorería del Distrito Federal."
1941, por el Lic. Octavio Calvo. 1 v. 802 págs.
Departamento del Distrito Federal. Gráiicas de organización departamental de la Tesorerta
del Distrito Federal. México, 1958. Lic. Octavio Calvo.
La ley del 31 de diciembre de 1946, dispone que las funciones fiscales señaladas por
la Ley de Hacienda al Departamento del Distrito Federal quedan atribuidas a la Secretaria
de Hacienda y Crédito Público, así como el servicio de Justicia fiscal del Distrito Federal,
debe ajustarse a lo dispuesto al Código Fiscal de la Federación. Véase D. O. F. del 31
de diciembre de 1946.
569

570 ANDRÉS SERRA RO]AS
El capítulo octavo, artículos 81 y siguientes reglamentan lo relativo a los
bienes del Departamento.
La ley clasifica dichos bienes en dos grupos: a) Los bienes del dominio
público, que son enumerados por el artículo 83 de la Ley; y b) Los bienes de
dominio privado "que son aquellos no comprendidos en la enumeración y
cuyo uso o utilidad no tengan interés público".
Todos los bienes muebles o inmuebles que constituyan el patrimonio del
Distrito Federal son inembargables. En consecuencia, no podrá emplearse la
vía de apremio ni dictarse auto de ejecución, para hacer efectivas las sentencias
dictadas a favor de particulares en contra del Distrito Federal o de su
Hacienda. Tales sentencias se comunicarán al Presidente de la República,
como encargado del Gobierno del propio Distrito Federal, a fin de que si no
hubiere partida en el presupuesto de egresos del año siguiente, se solicite del
Congreso de la Unión la expedición del decreto especial que autorice la
erogación.
Los bienes de dominio público de uso común y los destinados a un servicio
público, no podrán ser objeto de hipoteca ni reportar en provecho de
particulares, sociedades o corporaciones, ningún derecho de uso, usufructo o
habitación; tampoco podrá imponerse sobre ellos servidumbre pasiva alguna
en los términos del derecho común. Los derechos de tránsito, de vistas, de
luces y otros semejantes sobre esos bienes, se regirán por las leyes y reglamentos
administrativos. Los permisos o concesiones que otorgue la autoridad
administrativa sobre esta clase de bienes tendrán siempre el carácter de revocables.
Artículo 85 de la Ley.
Se requiere autorización presidencial para enajenar los bienes inmuebles
de dominio privado. La misma autorización se requiere para gravar los bienes
que constituyan el patrimonio de los organismos públicos descentralizados Y
de las empresas de participación estatal. Art. 85.
Artículo 41. Administración de los bienes de dominio privado pertene·
cientes al Departamento del Distrito Federal.
11. LA FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
CONCERNIENTE AL DISTRITO FEDERAL
La segunda parte del artículo 92 de la Constitución ordena:
"Los reglamentos, decretos y órdenes del Presidente, relativos al Gobierno
del Distrito Federal y a los Departamentos administrativos, serán enviados
directamente por el Presidente al gobernador del Distrito y al jefe del deparo
tamento respectivo."
Este precepto no hace sino confirmar la regla· general que establece la
fracción I, del artículo 89 de la Constitución, que asigna la función regla·
mentaria al Presidente de la República.
El Departamento tiene además facultades para reglamentar la prestación
de todo servicio público, el tránsito por las calles, plazas y calzadas, los espectáculos
públicos, las fábricas, comercios, servidumbres.

DERECHO ADMINISTRATIVO 57l
El artículo 73 de la ley orgánica del Departamento en su parte final le
asigna como función del mismo: "En general proveer en la esfera administrativa,
al mejor desempeño de las funciones consignadas en este capítulo y
de las que llegaren a encomendársele, así como el mejoramiento de la comunidad
y del medio urbano, para lo cual el Departamento del Distrito Federal
tiene la facultad permanente de expedir los reglamentos, circulares o acuerdos
que tiendan a la más eficaz realización de éstos." 23
El jefe del Departamento del Distrito Federal tiene, además, facultades
para expedir los reglamentos interiores con sujeción a los cuales deberán al"
ganizarse y funcionar las diferentes' dependencias del Departamento y para
adoptar las medidas que estime convenientes a fin de procurar la mayor eficacia
en el funcionamiento del Departamento. Art. 33.
Se ha pensado por los autores que el Departamento tiene, además, la facultad
de expedir reglamentos autónomos, lo cual es sin duda inexacto, como
podrá comprobarse al estudiar el capítulo relativo de esta obra.
12. LAS LEYES Y REGLAMENTOS DE LA COMPETENCIA DEL GOBIERNO
DEL DISTRITO FEDERAL QUE AFECTAN INTERESES PARTICULARES
La ciudad de México y en general el Distrito Federal, han crecido enormemente
desde el punto de vista demográfico.>' y de los grandes intereses
que se han invertido, a consecuencia de la vida política y económicamente
centralizada de la nación. Puede decirse que un porcentaje muy elevado de
la actividad económica se ha concentrado en esta entidad federatíva.w
Es el Distrito Federal el asiento de los poderes públicos, el centro general
de la cultura nacional y de la actividad económica de todo el país, es lógico
suponer que a tales actividades, corresponda una organización política adecuada
para atender los graves problemas que se presentan.
23 .....y si el Presidente trató de reglamentar otras leyes, no hizo debido uso de la
facultad que le confiere la fracción 1 del artículo 89 constitucional, para proveer en la esfera
administrativa a la exacta observancia de las leyes expedidas por el Congreso de la
l!nión, ya que para expedir el reglamento combatido se apoyó en la facultad que le conflere
el artículo 23, fracción 11, inciso 12 de la Ley orgánica del Distrito Federal. Además,
si como ya se dijo el Presidente trata de reglamentar otras leyes al expedir el reglamento
de hospedaje en cuestión, el refrendo debió hacerse por el secretario de Estallo
o Jefe del Departamento correspondiente, en los términos del Art. 92 constitucional y no
por el Jefe del Dep. del D. F. En consecuencia, ni el Presidente tuvo facultades para
expedir el reglamento de hospedaje de que se trata, ni el Jefe del Departamento tuvo
facultades para refrendarlo y siendo así, está fundado el agravio que sustancialmente se
hace valer en cuanto a que dichas autoridades carecieron de facultades para expedir el
relacionado Reglamento de Hospedaje y que éste carece de validez. "Juez segundo de Dístrito
en materia administrativa. Amparo 1279-42. Resolución confirmada por la Corte.
24 Edmundo Flores. El crecimiento de la ciudad de México, 1950.
25 El último censo general de población, ha estimado la población del Distrito Federal
en más de once millones de habitantes, en una superficie de 1,499 kilómetros cuadrados.
A.nuario estadístico de los Estados Unidos Mexicanos, México, 1960. 1970.

572 ANDRÉS SERRA ROJAS
La ciudad ha crecido horizontal y verticalmente, surgiendo nuevas colonias
residenciales y apareciendo nuevos poblados que se denominan genéricamente
"colonias" que requieren de numerosos servicios públicos.
La población urbana y agrícola del Distrito Federal es objeto de necesarias
reglamentaciones que demandan el orden, la salubridad y la tranquilidad
pública, que provoca, a menudo, problemas de diferente naturaleza entre el
Departamento y sus pobladores. Sujetar a los fraccionadores a medidas administrativas,
limitar el número de vehículos de alquiler, fijar límites a los sao
Iones de belleza, a las cantinas y centros de vicio para alejarlos de las escuelas
y otras limitaciones más, plantean serios problemas para precisar hasta
dónde puede llegar la acción reglamentaria y ejecutiva del Departamento del
Distrito Federal.
Como en todos los países del mundo, el interés general es el mejor camino
para encauzar la actividad privada, que podrá hacer lo que la ley no le prohíba,
y el gobierno no debe establecer más prohibiciones que aquellas que se
justifiquen por razones fundadas de utilidad pública.
Pero los conceptos son demasiado extensos y elásticos, y la habilidad del
gobernante, unida a la jurisprudencia de los tribunales, debe ir señalando los
caminos que sirvan para la debida protección de una comunidad y justifiquen
las limitaciones a los derechos privados.
El inusitado crecimiento de las ciudades hace multiplicar los problemas
de la administración pública local, la cual se ve obligada a la aplicación de
numerosas leyes y reglamentos que aseguren el orden, la seguridad y la tranquilidad
públicas.
Estas disposiciones cada día son más complejas y exigen nuevas intervenciones
del poder público, que desde luego no encajan en los antiguos principios
provenientes de la Constitución de 1857, y que necesariamente han
sufrido la influencia o modificación de las normas estatistas de la propia
Constitución de 1917. 26 .
La aplicación de los reglamentos del Departamento del Distrito Federal
ha provocado y sigue provocando serias fricciones con los afectados.F
Debemos distinguir dos tipos de reglamentos en relación con los servicios
y demás actividades en el Distrito Federal:
a) Reglamentos y demás principios jurídicos que reglamentan los servicios
públicos de la competencia directa del gobierno del Distrito Federal.
b) Reglamentos que regulan los servicios y demás actividades que los
particulares prestan al público, sin constituir servicios públicos.
2(; Inconstitucionalidad de Un reglamento. 6

574 ANDRÉS SERRA ROJAS
De acuerdo con la ley, los servicios públicos directos a cargo del Departamento
pueden ser: a) Servicios públicos por su naturaleza; y b) Servicios públicos por declaración
de la autoridad. Ejemplos del grupo a) son el suministro de agua potable,
el drenaje, la planificación y zonificación y otros. Ejemplo del grupo b) es el
servicio de estacionamiento (Gaceta del Distrito Federal, 10 de abril de 1960).
"La prestación de los servicios públicos en el Distrito Federal corresponde al
gobierno de la propia entidad federativa, sin perjuicios de descentralizarla mediante
concesión limitada y temporal que se otorgue al efecto." Art. 64.
"Para los efectos de esta ley, servicio público es la actividad organizada que se
realiza conforme a disposiciones legales o reglamentarias vigentes en el Distrito
Federal, con el fin de satisfacer en forma continua, uniforme y regular, necesidades
de carácter colectivo. La debida prestación de estos servicios es de interés público."
"La declaración de que determinada actividad constituye un servicio público
entraña la de que la prestación de dicho servicio es de utilidad pública. En consecuencia,
el Ejecutivo Federal podrá .decretar la expropiación, limitación de dominio,
servidumbre u ocupación temporal de los bienes que se requieran para la
prestación del servicio." Art. 65 de la ley.
Se faculta al jefe del Departamento del Distrito Federal:
l. Para determinar qué actividad realizada por los particulares en los términos
del artículo anterior, debe instituirse como servicio público, previa opinión del
consejo consultivo.
n. Para crear y organizar los órganos que presten servicios públicos en los casos
de nuevas necesidades colectivas de carácter definitivamente persistente.
III. Para decidir si un servicio público deba ser prestado por el Departamento
del Distrito Federal con la concurrencia de particulares; o bien descentralizarse.
Art. 66.
Como puede observarse, los servicios públicos directos a cargo del Departamento
del Distrito Federal, corresponden a los siguientes grupos:
a) Servicios públicos atendidos directamente por el Departamento del Distrito
Federal.
b) Servicios públicos que el Departamento confía a un órgano descentralizado.
Véanse a este respecto las leyes que crean los organismos descentralizados: Abastos,
el Metro y Transportes Eléctricos del D. F.
c) Servicios públicos concesionados a los particulares.
d) Servicios públicos prestados conjuntamente por el Departamento en colaboración
con los particulares. Véase el reglamento de mercados, las actividades de los
supermercados, estacionamientos, etc.
15. REGLAMENTACIÓN DE LOS SERVICIOS QUE LOS PARTICULARES PRESTAN
AL PÚBLICO, SIN CONSTITUIR SERVICIOS PÚBLICOS
El segundo grupo de reglamentos regulan los servicios que los particulares prestan
al público. .
El artículo 36 comprende las amplias facultades del Departamento del DistrIto
Federal para reglamentar las actividades económicas, cuya reglamentación no sea
de la esfera de la autoridad federal, espectáculos públicos, establecimientos de fábricas,
comercios y otras.
En este segundo grupo de reglamento es frecuente que ellos encuentren serios
escollos frente a los textos constitucionales.

576 ANDRÉS SERRA ROJAS
respuesta dentro de un término de quince días, a las promociones presentadas ante
ellas por los paniculares, a menos que las leyes y reglamentos fijen otros plazos o
la naturaleza del asunto lo requiera;
III. De las quejas por incumplimiento de las sentencias que dicten;
IV. Del recurso de reclamación, conforme a lo dispuesto en esta ley;
V. De las demás que le señale esta ley."
En el Diario Oiicial de la Federación del 29 de diciembre de 1971, se publicó la
reforma del artículo 22, fracción IV de la Ley Orgánica del 'Tribunal Fiscal de la Federación.
"Las Salas del Tribunal conocerán de los juicios que se inicien en contra
de las resoluciones definitivas que se indican a continuación: .. .IV. Las que impongan
multas por infracción a las normas administrativas federales y a las disposiciones
fiscales del Distrito Federal."
Lo cual quiere decir que las multas por infracciones administrativas del
Departamento del Distrito Federal, serán de la competencia del Tribunal de
lo contencioso administrativo del Distrito Federal, de las multas fiscales seguirá
conociendo el Tribunal Fiscal de la Federación.
Respecto del procedimiento la ley establece cauces legales con sencillez
y rapidez.
"No encontrándose irregularidades en la demanda, o subsanadas éstas, el Presidente
de la Sala mandará a emplazar a las demás panes para que contesten dentro
del término de diez días. En el mismo acuerdo citará para la audiencia del juicio
dentro de un plazo que no excederá de quince días y dictará las demás providencias
que procedan con arreglo a esta ley.
"El término para contestar correrá a las partes individualmente."
"La autoridad demandada y el tercero perjudicado en su contestación se referirán
a cada uno de los puntos contenidos en el escrito de demanda, citarán los
fundamentos legales que consideren aplicables al caso y ofrecerán las pruebas que
estimen pertinentes." Artículo 67.
Las sentencias que dicten las Salas del Tribunal no necesitarán formulismo alguno,
pero deberán contener:
"1. La fijación clara y precisa de los puntos controvertidos, así como el examen
y valoración de las pruebas que se hayan rendido;
n. Los fundamentos legales en que se apoyen para producir la resolución definitiva;
y
IlI. Los puntos resolutivos, en los que se expresarán los actos cuya validez se
reconozca o cuya nulidad se declare, el plazo que se dé a la autoridad para contestar
una petición de acuerdo con la naturaleza del asunto o bien la orden de
reponer el procedimiento. Las salas deberán, al pronunciar sentencia, suplir las
deficiencias de la demanda, pero en todo caso, se contraerán a los puntos de la
litis planteada." Artículo 77.
El recurso de reclamación es procedente contra las providencias o los
acuerdos de trámite dictados por el Presidente del Tribunal, por el presidente
de cualesquiera de las salas o por los magistrados, así como en los dewás
casos señalados por esta ley. Artículo 80.
Véase: Vázquez Galván Armando y Garda Silva Agustín. El Tribunal de
lo Contencioso administrativo en el D. F.

578 ANDRÉS SERRA ROJAS
director comprende: un plan general, los planes parciales, el sistema a seguir
para evaluar los resultados del plan general, así como de los planes parciales
y la incorporación de estos resultados al proceso de planeación.
Para iniciar la aplicación de esta Ley el Departamento ha constituido la
Comisión de Operación del Plan Director. Gaceta, 15-H, 1975.
Véase además el: "Reglamento interior de la Comisión de Operación Económica
del Plan Director, a que se refiere la fracción III del artículo 35 de la Ley
del Desarrollo Urbano del Distrito Federal." D. O. F. del 30 de -abril de 1976.
Bibliografía sumaria: Castells Manuel. La cuestión urbana. Ed. Siglo XXI. Brian
McLoughlin J. Planeamiento Urbano y Control. Inst. de Estudios de Administración
local, Madrid, 1975. Le Corbusier. La Ciudad del futuro. Ed. Infinito, t. A. Lefebvre.
El Derecho a la Ciudad. Eds. Península, Barc. Lowdon Wingo. Ciudades y Espacio.
El tlSO futuro del suelo urbano. Colee. Urbanismo. OIKOS-TAU, Barcelona, 1976.
Ramos Girault Mario. Principios de desarrollo urbano moderno y su aplicación a
la República Mexicana. Costa Amíc, Instituto de Estudios de Administración Local.
Problemas del urbanismo moderno. Madrid, 1967.

CAPíTULO VIII
LA DESCENTRALIZACIóN ADMINISTRATIVA
TERRITORIAL
1. La descentralización administrativa territorial o regional.-2. El rnunicipio
mexicano.-3. El municipio libre en el Congreso Constituyente de
1917.-4. El municipio en la Constitución de 1917.-5. Los órganos muo
nicipales.-6. .La hacienda municipal.-7. Los servicios públicos municipales.-8.
La municipalización de los servicios públicos.-9. Las juntas
de mejoramiento cívico, moral y material.
1. LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA TERRITORIAL O REGIONAL
La descentralización administrativa regional, llamada por algunos autores
descentralización territorial, es una forma de organización administrativa
de.scentralizada, que tiene por finalidad la creación de una institución pública,
dotada de personalidad jurdica, patrimonio propio y un régimen jurídico
establecido por la Constitución en el Art, 115 y reglamentado por sus
leyes orgánicas municipales -que expiden las legislaturas de los Estados-e,
y que atiende las necesidades locales o específicas de una circunscripción territoriaz.t
.
La descentralización .administrativa, dice Maurice Hauriou, que constituye
el contrapeso de la centralización, es un movimiento de origen nacional
y constitucional que tiende a restituir a la nación los órganos de la administración
local y de las administraciones especiales; para hacer esto, deja subsistir
Un control del gobierno central del Estado, y tiende a la creación de
centros de administración pública autónomos donde el nombramiento de los
agentes proviene del cuerpo electoral de la circunscripción y donde estos
agentes forman agencias colectivas o asambleas participantes en el Poder Ejecutivo.
De este modo la autonomía de las administraciones descentralizadas
está asegurada por dos medios, el nombramiento de los agentes por elección
y su agrupación en agencias colectivas que son asambleas participantes en
el poder ejecutivo." 2
1 Buttgenbach. Ob, cit., 1954, pág. 86.
2 Andrés Serra Rojas. Cuadro general de 14 administracién pública mexicana, 1959.
579

582 ANDRÉS SERRA ROJAS
niendo en cuenta que los municipios salen a la vida después de un largo
período de olvido de nuestras instituciones, y que la debilidad de sus primeros
años los haga víctimas de ataques de autoridades más poderosas, la comisión
ha estimado que deben ser protegidos por medio de disposiciones constitucionales
y garantizarles su hacienda, condición sine qua non de vida y su
independencia, condición de su eficacia." 9 Y para lograr este propósito emprendía
una reforma de fondo de la organización municipal que, por causas
diversas, sufrió muchos quebrantos en el constituyente. La comisión insistía
en estas cuestiones: el municipio sería administrado por un ayuntamiento de
elección popular directa sin ninguna autoridad intermedia para con el gobierno
del Estado; cada localidad tendría su hacienda recaudando todos los
impuestos y entregando la parte correspondiente, fijada por la legislatura
local, al gobierno del Estado para sus gastos, pudiendo los gobernadores
nombrar inspectores para vigilar las cuentas y recibir las cantidades respectivas,
decidiendo los conflictos que llegaren a suscitarse en esta materia, por
la Suprema Corte de Justicia de la Nación; por último, la personalidad jurídica
del municipio se aceptaba en forma terminante, como una entidad de
derecho público.
"Los municipios tendrán el libre manejo de su hacienda, y ésta se formará de lo
siguiente: 1l' Ingresos causados con motivo de servicios públicos, que tiendan a
satisfacer una necesidad general de los habitantes de la circunscripción respectiva;
21' Una suma que el Estado reintegrará al municipio, y que no será inferior al diez
por ciento del total de lo que el Estado recaude para sí por todos los ramos de la
riqueza privada de la municipalidad de que se trate; 31' Los ingresos que el Estado
asigne al municipio para que cubra todos los gastos de aquellos servicios, que por
la nueva organización municipal, pasen a ser del resorte del ayuntamiento y no
sean los establecidos en la base primera de este inciso. Estos ingresos deberán ser
bastantes a cubrir convenientemente todos los gastos de dichos servicios. Si con
motivo de los derechos que concede a los municipios este artículo, sugiere algún
conflicto entre un municipio y el poder ejecutivo del Estado, conocerá de dicho
conflicto la legislatura respectiva, quien oirá al ayuntamiento en cuestión, pudiendo
éste enviar hasta dos representantes para que concurran a las sesiones de las legislaturas
en que el asunto se trate, teniendo voz informativa y no voto. Si el conflicto
fuera entre la legislatura y el municipio, conocerá de él el Tribunal Superior
del Estado, en la forma que establece el párrafo anterior. En todo caso, los procedimientos
serán rápidos a fin de que el conflicto sea resuelto a la mayor brevedad." 10
El voto particular de los constituyentes Jara y Medína, presentaba estoS
aspectos del problema: "JI. Los municipios administrarán libremente su hacienda,
la cual se formará de las contribuciones municipales necesarias para
atender sus diversos ramos, y del tanto que asigne el Estado a cada municipiO.
Todas las controversias que se susciten entre los poderes de un Estado y el
9 Diario de los Debates. Tomo 11, pág. 504.
10 Diario de los Debates. Tomo 11, pág. 771.

DERECHO ADMINISTRATIVO 585
Se integra con el presidente municipal, los regidores, los síndicos y órganos
consultivos.
b) El presidente municipal o alcalde
Como indicamos, el presidente municipal es de elección directa y constituye
el órgano ejecutivo por medio del cual se cumplen las determinaciones
del ayuntamiento.
e) Los regidores y los síndicos
Son órganos que auxilian al presidente municipal en el desempeño de sus
funciones. La distribución de tareas se hace por ramos imperando una división
del trabajo de acuerdo con la importancia del municipio.
d) Órganos consultivos
Las leyes municipales pueden establecer órganos consultivos que auxilien
al ayuntamiento en el desempeño de sus labores. Así tenemos comités de planificación,
de auxilios y otros análogos.
e) Órganos de colaboración
Sin interferir con sus funciones, los municipios pueden auxiliarse para la
realización de sus fines sociales, de la acción privada. Las juntas de mejoramiento
cívico, moral y material, quedan incluidas en esta categoría de actividades,
pero no como organismos públicos que limiten la autonomía municipal,
Es un absurdo llamar a estas juntas "ayuntamientos federales". Si el
municipio no llena con efectividad sus funciones, el camino lógico es dotarlo
de los elementos que le hacen falta, o crearle problemas inútiles.t! Lo mismo
puede decirse de las Juntas Federales de Mejoras materiales.
6. LA HACIENDA MUNICIPAL
El artículo 27, párrafo sexto, fracción VI de la Constitución, dispone en su
parte relativa: Los Estados, el Distrito Federal, lo mismo que los Municipios, de toda
/,¡ República, tendrán plena capacidad para adquirir y poseer todos los bienes ra{ces
necesarios para los servicios públicos.
La fracción 11, del artículo 115 constitucional expresa:
"Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de las
14 "Ley de cooperación para dotación de agua potable a los Municipios," D. O. F. del
29 de diciembre de 1956. "Art. lQ El Gobierno Federal cooperará con las autoridades locales
a la realización de las obras de agua potable mediante inversiones no recuperables equivalentes
a la mitad de su costo en las localidades con menos de 30,000 habitantes y a un
tercio en las de 30,000 o más. Las inversiones de que se trata se harán con criterio selectivo
de acuerdo con las normas generales que establezca el reglamento de la ley," Ley
derogada.

DERECHO ADMINISTRATIVO 587
Los caminos de corta extensión, calzadas y otros servicios de comunicación,
son servicios. generales del municipio, aunque éste se halle incapacitado
para asumir esta responsabilidad. Lógicamente a esto se refiere la expresión
intereses locales del municipio.
La segunda consideración se refiere a que hay numerosas necesidades por
satisfacer que no constituyen servicios públicos, ya sea porque no están organizados
y atendidos en esa forma, o porque el municipio no se proponga
su atención con vista a sus escasos elementos. En ese caso los servicios están
en manos de los particulares, que como es lógico lo atienden deficiente y circunstancialmente.
8. LA MUNICIPALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS
Municipalizar un servicio es el acto por el cual el municipio legalmente
se hace cargo de un servicio público municipal.w
Desde luego la municipalización debe operarse en servicios que son de
la exclusiva competencia del municipio.
A propósito de la municipalización de los servicios, nos dice Royo Villanova:
"Los mUlllC1plOs podrán explotar directamente servICIOS de naturaleza mercantil,
industrial, extractiva, forestal o agrícola que sean de primera necesidad o utilidad
pública y se presten dentro del territorio municipal, en beneficio de sus
habitantes. La municipalización de servicios podrá hacerse sin monopolio y con
monopolio. Podrán municipalizarse sin monopolio los establecimientos de suministros
de artículos alimenticios o de primera necesidad, como hornos, tablas, pana·
derías y otros similares; las viviendas, los pósitos, las instituciones de crédito y
ahorro; los espectáculos públicos y otros análogos. Podrá municipalizarse una farmacia
en municipios de población superior a diez mil habitantes y otra por cada
cien mil o fracción en los que excedan de esta cifra de población. Se podrán facilitar
medicamentos en estas farmacias municipales solamente a los inscritos en padrones
de Beneficencia. Podrán municipalizarse con monopolio los servicios de abastecimiento
de agua, electricidad, gas, recogida y aprovechamiento de basuras, alcantarillado,
lonjas, mercados, mataderos, cámaras frigoríficas" pompas fúnebres, y
los de autobuses, tranvías, trolebuses, ferrocarriles y demás medios de transporte
dentro del límite municipal, así como el servicio de estaciones de autobuses,"
De acuerdo con el régimen legal de los Estados -Constitución local y legislación
ordinaria- corresponde a las legislaturas locales de los Estados expresar
cuáles son los servicios municipales que debe atender el municipio.
La leyes propiamente una ley orgánica y de funcionamiento de servicios
públicos municipales.
16 Antonio Royo VilIanova. Elementos de derecho administrativo. 23 ed, Lib. Santarén.
Valladolid, 1952, 1-283.

DERECHO ADMINISTRATIVO 580
rias para cumplir con los fines señalados en el párrafo III del artículo 27
de esta Constitución en lo que se refiere a los centros urbanos y de acuerdo
con la Ley Federal de la materia.
V. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales
de dos o más Entidades Federales formen o tiendan a formar una continuidad
geográfica, la Federación, las Entidades Federativas y los Municipios
respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearan y regularan de
manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a
la Ley Federal de la materia."
El artículo 27 constitucional párrafo tercero fue reformado en estos términos:
"La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada
las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio
social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación,
con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de
su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las
condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán
las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas
provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de
ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento
y crecimiento de los centros de población; para el fraccionamiento de los
latifundios, para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización
y explotación colectiva de los ejidos y comunidades, para el desarrollo de la pequeña
propiedad agrícola en explotación; para la creación de nuevos centros de población
agrícola con tierras yaguas que les sean indispensables; para el fomento de la agricultura
y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la
propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad. Los núcleos de población que
carezcan de tierras yaguas o no las tengan en cantidad suficiente para las necesidades
de su población; tendrán derecho a que se les dote de ellas, tomándolas
de las propiedades inmediatas, respetando siempre la pequeña propiedad agrícola
en explotación."
La reforma al artículo 73 fracción XXIX-C, de la Constitución señala entre las
facultades del Congreso: "Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del
Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas
competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir
los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución."
En cumplimiento de estas disposiciones el Congreso de la Unión, aprobó la
"Ley Generai de Asentamientos humanos". Ley que viene a sentar un precedente
de importancia en esta materia.
Albi Fernando. La crisis del municipalismo. IEAL, 1966.
Aylwin A. Arturo y otros. Análisis crítico del régimen municipal y proposiciones
para una nueva legislación. Chile.
Bielsa Rafael. Principios de régimen municipal. Ab. Perrot. Direc. Gral. de Estadística.
División Municipal de las Entidades Federativas. México, D. F.
Loret de Mola Rafael. Problemática del Municipio sin recursos. M. Porrúa, 1976.
Ochoa Campos Moisés. La reforma municipal. Ed. Porrúa, S. A.
Pallarés Moreno Manuel. Ayudas estatales a los municipios.
De Rovira Mola Alberto. La hacienda municipal y sus problemas. lEAL, Madrid.

TíTULO SÉPTIMO
LA ADMINISTRACIÓN PúBLICA PARAESTATAL
CAPíTULO 1
LA DESCENTRALIZACIóN ADMINISTRATIVA POR
SERVICIO, FUNCIONAL O INSTITUCIONAL
I. La Administración Pública Paraestatal.-2. Las instituciones descentralizadas
realizan fines del Estado.-3. Las formas de la descentralización
administrativa en general.-4. La creación de las instituciones descentralizadas
por servicio.-5. La creación de las instituciones descentralizadas
en otros países.-6. Concepto de descentralización administrativa
por servicio.-7. Elementos de la descentralización administrativa por servicio.-S.
Criterio legal de la descentralización administrativa por servicio.
9. Relaciones y diferencias entre instituciones administrativas centralizadas
y las descentralizadas.-lO. Constitucionalidad de las instituciones
descentralizadas por servicio.-ll. Organismos administrativos descentralizados
por servicio sujetos a control del gobierno federal.-12. La acción
del poder central sobre las instituciones descentralizadas por servicio.
13. órganos del Ejecutivo Federal que ejercen el control de los organismos
paraestatales.-14. Agrupaciones de entidades de la administración
Pública Paraestatal por sectores definidos.-15. Obligaciones de los organismos
descentralizados.-16. Responsabilidades de los funcionarios de los
organismos descentralizados.-17. Ventajas e inconvenientes del régimen
de la descentralización administrativa.
1. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARAESTATAL
La Administración Pública Paraestatal está integrada por el conjunto de
Instituciones, Organismos, Empresas de Economfa Mixta, Patrimonios PÚblicos,
que por disposición de la ley, colaboran en la realización de los fines
del Estado, sin formar parte de la Administración Pública Centralizada, con
la cual mantienen estrictas relaciones de control y vigilancia a cargo de aquélla,
y divididas en sectores para tal efecto.
Estos conceptos están contenidos en el articulo 3 9 de la Ley Orgánica de
la Administración Pública Federal que ordena:
591

DERECHO ADMINISTRATIVO 595
La descentralización por región, que se concreta en el municipio mexicano,
es predominantemente una forma mixta de descentralización política y
administrativa, si nos atenemos al rigor del artículo 115 de la Constitución:
"Los Estados adoptarán para. su régimen interior, la forma de gobierno republicano,
representativo, popular, teniendo como base de su división territorial
y de su organización política y administrativa el municipio .v ."
/1. LA CREACIÓN DE LAS INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS POR SERVICIO
La creación de una institución descentralizada debe hacerse siempre por
el Estado y por medio de una ley expedida por el Congreso de la Unión, es
decir, por normas de carácter general, formal y materialmente legislativa,
encaminada a realizar fines que corresponden al Estado.
El criterio legal fue tradicionalmente aceptado por nuestro derecho. En
efecto, el artículo 25 del Código Civil al enumerar las personas morales, señala
en su fracción JI: "Las demás corporaciones de carácter público reconocidas
por la ley", y concluye la fracción VI del mismo precepto: "Las asociaciones
distintas de las enumeradas que se Propongan fines políticos, científicos,
artísticos, de recreo o cualquiera otro fin lícito, siempre que no fueran
desconocidas por la ley."
Este sistema estuvo en vigor hasta la aparición de la ley de organismos
descentralizados y empresas de participación estatal, que estableció en su artículo
2':', que además de su creación por la ley, los organismos descentralizados
podían ser creados por decreto del Ejecutivo Federal.
Artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal:
"Dentro de la Administración pública paraestatal serán considerados como
organismos descentralizados las instituciones creadas por disposición del Con­
¡p-eso de la Unión o en su caso por el Ejecutivo Federal, con personalidad
Jurídica y patrimonios propios, cualquiera que sea la forma o estructura legal
que adopten,"
Debemos reflexionar si sería conveniente y constitucional que "un decreto"
creara organismos descentralizados por región como el municipio; o si
creara organismos descentralizados por servicio como la Universidad Nacional
Autónoma de México, el Banco de México, Nacional Financiera, el Seguro
Social y otros semejantes.
. Hasta hoy el problema se ha visto con relativo recelo porque los que han
SIdo creados han contado con la aquiescencia o desinterés de los interesados.
El camino lógico, cuando surjan los conflictos, es dejar que el Poder Judicial
de la Federación, examine la validez o la conveniencia de estos organismos
d.escentralizados por decreto o se establezcan ciertos principios en la Constitu­
CIón regulando la materia de la descentralización."
5 Por decreto que reforma el de 30 de junio de 1952, se creó el organismo de consulta
d.enominado Comisión del azúcar. D. O. F. del 25 de junio de 1960. Esta ambigua institu­
06n, casi desconcentrada con importantes facultades, se creó con fundamento en el ar-

596 ANDRÉS SERRA ROJAS
Por hoy se han seguido creando por "decreto" y puede decirse que es una
práctica administrativa, como en los casos de la Conasupo, Aeropuertos, Abastos,
el Metro y otros.
De todas maneras, la forma normal deberá ser que ellos se formen de
acuerdo con una ley. Una ley de organización y funcionamiento administrativo,
creadora de una situación jurídica general segura, que no podrá ser
modificada más que por un acto legislativo de la misma naturaleza. Desde
luego nos lleva a reflexionar que los organismos descentralizados creados
por una ley en ningún caso podrán ser modificados por un decreto.
La leyes la forma normal de crear una institución descentralizada y puede
revestir formas diversas, entre otras las siguientes:
1. Por medio de una ley que en forma expresa cree una institución descentralizada
y su régimen jurídico, por medio de una ley que comprenda:
denominación y fines, personalidad jurídica, organización, patrimonio, régimen
económico y financiero y relaciones con el Estado, sus trabajadores y
el público.
2. Por medio de una ley administrativa que -cree la institución pública
y reserve su reglamentación al Poder Ejecutivo, sería este el único caso que
el ejecutivo cumpliese con el "ejercicio de facultades administrativas".
Tampoco se deben crear estos organismos por medio de reglamentos, si
no se encuentran en 'el segundo caso señalado.
El segundo, como lo hemos comentado antes, se ha venido cumpliendo
por medio de decretos, acuerdos u órdenes que crean organismos descentralizados
con supuestas facultades administrativas. No hay ningún precepto constitucional
que autorice al poder administrativo la creación de un ente público.
Toda descentralización implica un fraccionamiento del poder, por lo
que un acto administrativo que cree una esfera de competencia, debe estar
contenido en la ley.
5. LA CREACIÓN DE LAS INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS EN OTROS PAÍSES
Debemos aludir al sistema que impera en otros países para la creación de los
organismos descentralizados. El profesor Miguel S. Marienhoff (Tratado de Derecho
administrativo, pág. 382), analizando la legislación de su país, estudia las dos formas
de creación de las entidades autárquicas: por ley del Congreso y por Decreto
del Ejecutivo. Este autor sostiene, con vista a su legislación, la inconstitucionalidad
de las entidades autárquicas creadas por ley, "en cambio la creación de dichas enti·
dades mediante decreto, vale decir, mediante un acto emanado directamente del
Poder Ejecutivo, es perfectamente constitucional".
Por lo que se refiere al Derecho belga, el profesor Buttgenbach (Manual de
droit administratij, 1 partie, 3(\ edition, 1966, págs. 48 y 49) afirma que en derecho
tículo 89, fracción 1 de la Constitución y la Ley sobre atribuciones del Ejecutivo Federal
en materia económica, de fecha 30 de diciembre de 1950, es decir, se crea la institución
por medio de un reglamento de la ley de atribuciones que no faculta al Ejecutivo para
elaborar dicha ley.

DERECHO ADMINISTRATIVO 597
pOSItIVO belga, únicamente el legislador puede crear personas públicas. El Ejecutivo
no tiene competencia para otorgar personalidad jurídica a un servicio público,
a menos que haya sido autorizado por una ley,. La creación se realiza: por medio
de una ley especial, o por medio de una ley general que fije las condiciones por
las cuales los poderes subordinados, puedan crear estas personas públicas. Agrega
el autor que el reconocimiento de la personalidad jurídica no debe ser necesariamente
formal o expresa, ya que puede ser tácita o implícita y resultar de las disposiciones
que la presuponen.
En otros Estados como en la República de Uruguay, la creación de los organismos
descentralizados debe hacerse por medio de una ley. Este criterio tiene un
fuerte apoyo constitucional. "El profesor Sayagués Lasso (Tratado de Derecho administrativo,
T. H, pág. 166), afirma: "La creación de los entes autónomos se
realiza mediante ley. Es la solución de principio para las personas públicas estatales
y además está implícitamente consagrada en el artículo 193 de la Constitución,
que exige un quórum especial para la creación de nuevos entes autónomos: dos
tercios de votos del total de componentes de cada Cámara."
La Constitución de Francia de 1958, en su artículo 34 ordena que la ley fija
las reglas referentes a la creación de categorías de establecimientos públicos, además,
la misma ley fijará las nacionalizaciones de empresas y las transferencias de la propiedad
de empresas del sector público al sector privado. Por último, mediante leyes
de programación se determinarán los objetivos de la acción económica y social del
Estado.s
(j. CONCEPTO DE DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA POR SERVICIO
La descentralización por servicio es un modo de organización administrativa,
mediante la cual se crea el régimen jurídico de una persona de derecho
público, con una competencia limitada a sus fines específicos y especializada
para atender determinadas actividades de interés general, por medio de procedimientos
técnicos."
Esta relación no destruye la unidad del Estado ni los vínculos necesarios
de control de la administración directa, lo cual permite al organismo descentralizado
un manejo administrativo autónomo y responsable.
Las formas de la descentralización por servicio obedecen a razones útiles
de orden técnico, financiero y funcional, que descarga a la administración de
6 La Secretaría de Hacienda y Crédito Público se ha visto obligada a tomar providencias
en contra del régimen financiero de entidades descentralizadas y demás órganos de la
administración pública, principalmente en lo que se refiere a la emisión de obligaciones.
El artículo 14 .del Presupuesto de egresos de la Federación ordena: "Será causa de responsabilidades
de los secretarios, jefes de departamentos de Estado y Procurador General

598 ANDRÉS SERRA ROJAS
nuevas tareas y no a factores políticos como en la descentralización adrninístrativa
territorial o por región.s
La administración descentralizada por servicio llamada también descentralización
técnica o administración indirecta, se desarrolla en nuestro país
inspirada en la organización de los establecimientos públicos franceses, en las
comisiones norteamericanas y en general, en los principios teóricos de la descentralización
administrativa.
Nuestras instituciones descentralizadas por servicio, al impulso de la doctrina
administrativa mexicana incorporada a la legislación, han evolucionado
con todos los caracteres derivados de nuestras propias exigencias. No mantenemos
en puridad, una forma tipo de descentralización, un modelo uniforme,
sino que a cada organismo se le reviste de la organización que ha sido
más conveniente fijarle.
7. ELEMENTOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA POR SERVIC10
Los elementos de una institución descentralizada por servicio deben ser
definidos con precisión por la ley o decreto que organiza el servicio, con lo
cual se evitan numerosos problemas."
La descentralización es un procedimiento administrativo relativo a la organización
de entidades autónomas, en las cuales los poderes de decisión que
corresponden a los órganos superiores, se transfieren a una entidad administrativa,
estableciendo una relación de tutela administrativa sui géneris, que
n.o es la de jerarquía.
Debemos anotar estas condiciones preliminares de carácter doctrinal, para
precisar la función de los organismos administrativos por servicio:
Desde luego obedecen a la idea de hacer más eficaz la acción del poder
público, creando entidades -personas jurídicas de derecho público- que gocen
de un régimen más apropiado para la satisfacción de ciertas necesidades
sociales, para lo cual se le transfieren poderes de decisión.
El régimen descentralizado permite particularizar el servicio y el órgano
que la atiende, sin todos los inconvenientes del régimen central tan complejo
como el de la Administración pública.
La descentralización no desliga totalmente a una persona jurídica de derecho
público, de la relación de tutela del Estado. Un régimen de autonomía
total puede llevar a la desintegración del Estado; Es por razón que éste se
reserve determinadas facultades para mantener la unidad de acción del po-
8 Andrés Serra Rojas. Cuadro general de la administración pública mexicana. Instituto
de Administración Pública Mexicana, 1959.
9 Gabino Fraga. Conferencias sustentadas del 4 al 6 de marzo de 1959 en la Escuela
de Ciencias Politicas y Administrativas de la UNAM.
Véase además: Rodolfo Brena Torres. Proyecto de ley para el ·control de los organismOS
descentralizados y de las participaciones estatales en empresas privadas.. México, abril
de 1962. Cámara de Senadores.

DERECHO ADMINISTRATIVO 599
der público. Razones prácticas de muy diversa naturaleza, no mantienen el
régimen descentralizado en la puridad de su construcción jurídica. El Estado
es el que fija los Iímites hasta donde llega la acción descentralizadora.
Aun en aquellos casos en que la ley concede la máxima autonomía a un
ente público, digamos como en el caso de la Universidad Nacional Autónoma
de México, siempre se reserva el Estado la facultad para modificar ese régimen
jurídico por medio de la ley, o retirar el subsidio anual, si así lo cree
conveniente. Este subsidio por otra parte no le otorga ningún derecho de
intervención.10
Es muy importante señalar que una ley que organiza un ente público
puede 'ser totalmente derogada. En este caso puede subsistir el organismo y
mantener su organización, pero pierde su carácter de organismo descentralizado
y surge -si no se dispone lo contrario- una entidad de diversa naturaleza
técnica o funcional. Para este caso se requiere un mandato expreso
que defina la nueva situación jurídica, pues los bienes de esas instituciones,
al liquidarse, son bienes de dominio privado de la Federación, en los términos
señalados en la Ley General de Bienes Nacionales.
El poder de nombramiento del personal superior de las instituciones
descentralizadas sufre diversas modificaciones, desde la plena abstención para
nombrar, hasta la de proponer el personal, directivo o técnico, que se estime
necesario.
En la descentralización el poder central relaja los vínculos que lo unen
al ente público, pero conserva las funciones de carácter esencial, para vigilar
la actuación y la política de esos organismos, principalmente sus actividades
de carácter financiero, en este régimen se manifiesta la tutela administrativa
sobre estas entidades.
El poder de vigilancia es uno de los factores más importantes de que
dispone el poder central para el control de los organismos descentralizados.
Existe una gran variedad de instituciones descentralizadas en la administración
pública mexicana, que fijan la mayor o menor relación entre esas
instituciones y el poder central. Esos caracteres hay que deducirlos del texto
expreso de la ley y no de la costumbre.tt
Finalmente, el descentralismo administrativo implica el manejo del servicio
técnico, de un estatuto legal, disponer de funcionarios técnicos apropiados
a sus necesidades, un presupuesto y un régimen económico que permita
la autosuficiencia del servicio, no sometido a las restricciones o limitaciones
de la jerarquía administrativa.
10 Cuando se discutió el proyecto de Ley orgánica de la Universidad. el criterio que
prevaleció en las discusiones parlamentarias fue que la Universidad era una'institución
privada. al amparo de la ley que en aquel momento la regía. Véase en contra: Andrés Serra
Rojas. Inquietudes de nuestra época, pág. 125;
11 Determinadas leyes administrativas en 'la exposición de motivos han Ilamado organismo
descentralizado a la institución que regulan, pero el articulado no fija expresamente
el régimen jurídico que corresponde a la descentralización. En estos casos el texto expreso
de la ley es lo único que nos puede guiar para determinar la naturaleza .jurídica de la
institución.

600 ANDRÉS SERRA ROJAS
El estatuto legal del servicio público descentralizado debe comprender los conceptos
siguientes:
1. Por medio de una ley que expida el poder legislativo o un decreto administrativo,
se crea una persona jurídica de derecho público a la que se encomiendan
fines de interés general, o la atención de un servicio público determinado.
2. La noción de personalidad jurídica es indispensable para individualizar y
fijar la competencia limitada del órgano, pero no es exclusiva del régimen descentralizado,
porque existen formas centralizadas a las que se les provee de personalidad
jurídica para el ejercicio de sus funciones. Se les llama en este caso administración
personalizada.
3. La ley debe regular la estructura y funcionamiento de la entidad descentralizada,
precisando sus fines, denominación, patrimonio, órganos, relaciones con su
personal, relaciones con los usuarios del servicio y demás actividades propias de su
organización.
4. El régimen puede ser en unos casos exclusivamente de derecho público y en
otros mixto, es decir, se acepta la aplicación del derecho privado en ciertos aspectos
de sus relaciones, principalmente mercantiles, cuando se trata .de una ernpresa
que realiza actividades comerciales o industriales, como Petróleos Mexicanos.
Aun su forma de organización puede adoptar el régimen de una sociedad mercantil,
principalmente la sociedad anónima, pero su régimen general es de derecho
público.
5. El Estado debe señalar cuáles son las relaciones o vinculaciones entre la ínstitución
y el poder central, porque con ellas se precisa su verdadera naturaleza de
órgano descentralizado.
Para alcanzar esta categoría de organismo descentralizado se deben sao
tisfacer algunas otras condiciones: 12
a) Señalar con precisión los fines y facultades que le corresponden de
acuerdo con el orden jurídico imperante.
b) Seleccionar cuidadosamente el servicio público de orden técnico o actividad
administrativa que se le encomiende.
e) Precisar las condiciones del personal técnico especializado que tendrá
a su cargo la dirección y manejo del servicio.
d) Romper los vínculos de jerarquía, dependencia o relación directa con
el poder central, el cual respeta su autonomía técnica para alcanzar los fines
que la ley se propone, con las .Iimitadas intervenciones oficiales necesarias
para mantener la unidad de la política financiera del Estado.P
12 El articulo 32. fracción XII, de la ley OAPF dice: "A la Secretaría de Programación
y Presupuesto le corresponde: Controlar y vigilar financiera y administrativamente
la operación de los organismos descentralizados, instituciones, corporaciones y empresas que
manejen, posean o exploten bienes y recursos naturales de la nación o las sociedades e
instituciones en que la Administración Pública Federal posa acciones o Intereses patrimoniales.
y que no estén expresamente encomendados o subordinados a otra Dependencia.
Patronato del Maguey. Artículo 39 del decreto que reforma y adiciona la Ley ,del
impuesto sobre aguamiel y productos fermentados. D. O. del 17 de enero de 19tH. organismo
desconcentrado si nos atenemos a las facultades señaladas en el artículo -40.
13 El artículo 28 constitucional establece como monopolios, la acuñación de moneda,

DERECHO ADMINISTRATIVO 601
e) Señalar las facultades de control y vigilancia que se reserva el poder
central, necesarias para la revisión de los actos de esos organismos.
f) La aplicación de la ley de responsabilidades.
6. No son aplicables los principios de derecho privado a las instituciones
descentralizadas, pues se crea un estricto régimen de derecho público al afectar
el Estado sus bienes a propósito de interés. general.
7. Las relaciones de un organismo descentralizado con el público pueden
en determinadas ocasiones regirse por el derecho privado. Es a la ley a la
que corresponde fijar estas situaciones como en la ley del petróleo o en
la ley minera vigentes.
8. Al liquidarse esas instituciones, los bienes que no han perdido su carácter
de bienes del Estado, vuelven al patrimonio general como bienes de
dominio privado de la Federación.
9. En la realidad de las instituciones descentralizadas vigentes, hay notables
diferencias, aquellas que exige la propia naturaleza del servicio atendido.w
Finalmente queremos insistir en este criterio dirigido tanto al legislador
como al Poder Ejecutivo Federal: no todas las materias administrativas son
susceptibles de descentralización. Unas porque rompen la unidad de la acción
gubernamental, otras porque es más útil mantener la estricta jerarquía administrativa.
8. CRITERIO LEGAL DE LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA POR SERVICIO
La ley para el control, por parte del gobierno federal, de los organismos deseentralizados
y empresas de participación estatal. D. O. F. del 31 de diciembre de 1970,
define los organismos descentralizados por servicio en estos términos:
Artículo 2. "Para los fines de este capítulo. son organismos descentralizados
las personas morales creadas por la ley del Congreso de la Unión o decreto del
Ejecutivo Federal, cualquiera que sea la forma o estructura que adopten, siempre
que reúnan los siguientes requisitos:
"l. Que su patrimonio se constituya parcialmente con fondos o bienes federales
o de otros organismos descentralizados, asignaciones. subsidios. concesiones o
derechos que le aporte u otorgue el gobierno federal o con el rendimiento de un
impuesto especifico; y
"11. Que su objeto o fines sean la prestación de un servicio público o social,
la explotación de bienes o recursos propiedad de la nación. la investigación científica
y tecnológica. o la obtención y aplicación de recursos para fines de asistencia
o seguridad social.
"Cuando se mencione a los organismos descentralizados. se dirá simplemente
'organismo'."
la emisión de billetes por medio de un solo banco que controlará el Gobierno Federal, el
petróleo y la energía eléctrica.
14 V. Andrés Álvarez. "Introducción al estudio de las empresas públicas." Rev. Ad.
Púb. IEP. núm. 3. sep-díc, 1950. pág. 41.

602 ANDRÉS SERRA ROJAS
El artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal dispone:
"Dentro de la Administración pública paraestatal serán considerados como organismos
descentralizados las instituciones creadas por disposición del Congreso de la
Unión, o en su caso por el Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio
propios, cualquiera que sea la forma o estructura legal que adopten."
9. RELACIONES y DIFERENCIAS ENTRE LAS INSTITUCIONES ADMINISTRATIVAS
CENTRALIZADAS Y LAS DESCENTRALIZADAS
Es muy conveniente formular una relación de la diferente naturaleza de
los órganos centralizados y los órganos descentralizados.
Desde luego debemos insistir que en ambos casos nos estamos refiriendo
a la materia federal, es decir, a la competencia del Estado que se realiza a
través de los órganos federales.
a) Órganos administratioos centralizados
El órgano centralizado realiza de una manera general los fines del Estado
en materia federal.
Los órganos centralizados no tienen otra personalidad, que la personalidad
general de la Administración Pública.
Algunos órganos centralizados federales por mandato constitucional pueden
tener su propia personalidad, como en el caso del Departamento del Distrito
Federal. .
Los órganos centralizados no tienen otro patrimonio que el patrimonio
general del Estado.
Los bienes que forman el patrimonio del Estado están sometidos a un
régimen jurídico general.
Los bienes de la Federación se rigen por la Ley General de Bienes Nacionales.
Los .órganos centralizados están sometidos a la dirección administrativa
y financiera del Estado.
El régimen jerárquico mantiene la unidad de la Administración pública.
Los poderes de nombramiento, mando, decisión, vigilancia, competencia,
son necesarios para mantener la unidad de los órganos del poder central.
Los órganos centralizados responden de su acción administrativa.
El control de los órganos centralizados se realiza a través de la propia
Administración pública de acuerdo con la ley.
b) . Órganos administrativos descentralizados
El órgano descentralizado también realiza fines especiales del Estado en
materia federal.
El órgano descentralizado tiene una personalidad jurídica propia otorga?a
por una ley o decreto, La personalidad de los órganos descentralizados es independiente
de la personalidad general de la Administración Pública. .

DERECHO ADMINISTRATIVO 603
El órgano descentralizado tiene un patrimonio especial, regido por normas
de derecho público, pero su estructura debe obedecer a reglas técnicas
especiales y a procedimientos de la misma naturaleza. El patrimonio de los
órganos descentralizados son bienes del Estado, pero sometidos a un régimen
jurídico especial.
Los bienes de los órganos descentralizados cuando desaparecen vuelven
al patrimonio del Estado. Artículo 3, fracción IV de la Ley General de Bienes
Nacionales.
Los órganos descentralizados gozan de cierta autonomía técnica, incluso
pueden adoptar ciertos principios de las empresas privadas. En el Estado
moderno no se rompe esta autonomía técnica y se mantiene la unidad financiera
del Estado.
La autonomía orgánica mantiene un régimen jurídico especial o independiente
y puede comprender no sólo los servicios públicos, sino otros fines
del Estado.
Esos poderes con respecto del poder central y los órganos descentralizados
se transforman o desaparecen.
Es aplicable la ley de responsabilidades a los órganos descentralizados.
El poder central realiza el control de los órganos descentralizados a través
de la Secretaría de Programación y Presupuesto, "salvo que no estén expresamente
encomendados o subordinados a otra dependencia".
10. CoNSTITUCIONALIDAD DE LAS INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS POR SERVICIO
Se ha sostenido que las instituciones descentralizadas por servicio no tuvieron
originalmente ningún apoyo en la Constitución de 1917.
El constituyente creó los Departamentos Administrativos federales como
organismos a quienes se encargaba una misión fundamentalmente técnica.
Estas instituciones, en términos generales, no han tenido éxito, porque no
ha predominado el aspecto técnico del servicio, y se convirtieron en organismos
principalmente políticos, salvo aquellos que se erigieron en Secretarías
de Estado, o se robustecieron como Departamentos administrativos.t"
"El problema se simplifica grandemente si se considera que, salvo casos
excepcionales, los organismos descentralizados establecidos por la legislación
mexicana carecen de autonomía orgánica, conservan una dependencia estrecha
con el jefe del Ejecutivo, tanto porque éste se encuentra representado en
ellos por la mayoría de los miembros de los consejos de administración, y
porque el director o gerente es nombrado por dicho Ejecutivo, como porque
su régimen les está impuesto por los órganos centrales del Estado." 16
15 Diario de los Debates. T. H, pág. 345.
16 "No son funcionarios o empleados públicos los empleados en servícíos públicos descentralizados",
Directo 5962-944, resuelto el 19 de julio de 1945. Véase esta resolución en
La Justicia, núm. 216, del 31 de agosto de 1945.
Las instituciones descentralizadas en México no mantienen un régimen jurídico similar,
ya que existen diferencias importantes entre ellas.

604 ANDRÉS SERRA ROJAS
Se ha pretendido deducir un apoyo legal para los organismos descentralizados
en el artículo 73, fracción XXX de la Constitución, que dice:
"El Congreso tiene facultad: XXX. Para expedir todas las leyes que sean
necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las
otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión."
Las instituciones administrativas descentralizadas tienen por objeto orga·
nizar y desarrollar esas facultades constitucionales, por lo que se considera
que su fundamento radica en una facultad del Congreso. El argumento se
considera demasiado elaborado y no alcanza a los decretos administrativos.
En la actualidad los artículos 93 y 123 Apartado A, fracción XXXI de la
Constitución, aluden a los organismos descentralizados.
" ...y empresas que sean administradas en forma directa o descentralizada
por el gobierno federal..."
Se ha sostenido que la constitucionalidad de los organismos descentralizados
pudiera deducirse de aquellas facultades generales que la Constitución
señala, como en el caso de los artículos 28, 73 fracciones X y XXX otros.
La crítica señala que es excesivo extender ilimitadamente los textos constitucionales,
máxime que cuando se -elaboraron por el Constituyente, éste no
pensaba en organismos descentralizados por servicio. Sin embargo estos han
entrado definitivamente en nuestro régimen jurídico, por lo que resultaría
ocioso su planteamiento.
El artículo 29 de la ley para el control por parte del gobierno federal de los
organismos descentralizados y empresas de participación estatal, reconoce dos medios
para ·la creación de los organismos descentralizados.
a) Mediante ley expedida por el Congreso de la Unión; y
b) Por decreto del Ejecutivo Federal, cualquiera que sea la forma o estructura
que adopten siempre que se sujeten a la ley.
El artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal ordena:
"Dentro de la Administración Pública Paraestatal serán considerados como organismos
descentralizados las instituciones creadas por disposición del Congreso de la
Unión, o en su caso por el Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonios
propios, cualquiera que sea la forma o estructura legal que adopten."
Con fundamento en esta segunda parte y en el artículo 25, fracción II
del Código Civil, el Ejecutivo Federal ha creado diversos organismos descentralizados,
uno de ellos es el organismo descentralizado denominado: "Caminos
y Puentes Federales de Ingresos." (D. O. F. del 3 de junio de 1959.)
Comentamos que sólo una ley puede crear un organismo descentralizado. Debe
prevalecer el principio de la supremacía de la ley, por consiguiente, no será
materia de un reglamento la creación de esos organismos. Por otra parte, el Ejecutivo
no tiene facultades administrativas para crearlos y, por último, el propio
artículo 25, fracción II del Código Civil, reconoce el mismo criterio al afirmar:
"Las demás corporaciones de carácter público reconocidas por la ley." 11
17 Decreto que deroga el de 25 de julio de 1958 y desaparece el organismo descentralizado
denominado Caminos Federales de Ingresos, creándose en su lugar el organismo

DERECHO ADMINISTRATIVO 605
Como los organismos descentralizados creados por decreto del Ejecutivo Federal
cada día más numerosos, debería promoverse una reforma constitucional que
declare:
"Los organismos descentralizados federales serán creados por ley que expida el
Congreso de la Unión o por decretos que expida el Ejecutivo Federal. La Ley Orgánica
de la Administración Pública Federal, precisará cuáles son las materias que
corresponden a los decretos."
11. ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS DESCENTRALIZADOS POR SERVICIO SUJETOS
A CONTROL DEL GOBIERNO FEDERAL
De acuerdo con el artículo 19 de la ley para el control, por parte del gobierno
federal, de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal, estos
organismos quedan sujetos al control y vigilancia del Ejecutivo Federal de acuerdo
con dicha ley, con excepción de:
"1. Las instituciones nacionales de crédito, organizaciones auxiliares nacionales
de crédito y las instituciones nacionales de seguros y fianzas; y
"11. Las instituciones docentes y culturales.
"El Ejecutivo Federal ejercerá las funciones que este Capítulo de la Ley le confiere,
por conducto de las Secretarías del Patrimonio Nacional, de la Presidencia y
de Hacienda y Crédito Público, sin perjuicio de las facultades que en esta materia
les otorguen otras leyes."
El sistema de esta ley ha sido modificado por la Ley orgánica de la Administración
Pública Federal en estos términos: Artículo 50. "El Presidente de la República
estará facultado para determinar agrupamientos de entidades de la Administración
Pública paraestatal, por sectores definidos, a efecto de que sus relaciones con el
Ejecutivo Federal, en cumplimiento de las disposiciones legales aplicables, se realicen
a través de la Secretaría de Estado o Departamento Administrativo que en
cada caso designe como coordinador del sector correspondiente." A estos sectores
haremos referencia más adelante.
12. LA ACCIÓN DEL PODER CENTRAL SOBRE LAS INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS
En la descentralización se transfieren legalmente facultades del poder
central a las instituciones descentralizadas para que éstas se manejen con
autonomía orgánica y una relativa independencia. En muchos casos la administración
de la empresa se lleva a cabo por medio de procedimientos análogos
a los de la empresa privada.
descentralizado. Caminos y Puentes Federales de Ingresos. D. O. del 3 de julio de 1959.
El preámbulo del decreto expresa: " ...en uso de las facultades que me otorgan la fracción
I del artículo 89 de la Constitución Política de la República y el artículo 2 de la
Ley para el control por parte del Gobierno Federal de los organismos descentralizados y
empresas de participación estatal, en relación con lo dispuesto por la fracción 11 del artículo
25 del Código Civil..." Es notoria la importancia de esta institución en el desarrollo
de las comunicaciones del país, por lo que debe confirmarse su actual precaria vida jurídica,
expidiéndose la ley correspondiente, en obvio de futuros problemas.

DERECHO ADMINISTRATIVO
13. ÓRGANOS DEL EJECUTIVO FEDERAL QUE EJERCEN EL CONTROL
DE LOS ORGANISMOS PARAESTATALES
La Ley orgánica de la Administración Pública Federal, D. O. F., del 29
de diciembre de 1976, modifica sustancialmente el sistema de control de los
organismos paraestatales contenidos en las leyes anteriores, particularmente
el de la Ley de organismos descentralizados y Empresas de Participación Estatal
del D. O. F., del 31 de diciembre de 1970.
De acuerdo con el artículo 39 de la nueva ley las entidades de la Administración
Pública paraestatal comprenden:
l. Organismos descentralizados;
n. Empresas de participación estatal, instituciones nacionales de crédito e instituciones
nacionales de seguros y de fianzas, y
III. Fideicomisos.
Además de las facultades generales que tiene la ley orgánica, debe tenerse en
cuenta el artículo "quinto transitorio de la misma que dispone: "Quinto. Cuando en
esta ley se dé una denominación nueva o distinta a alguna dependencia cuyas [unciones
estén establecidas por ley anterior, dichas atribuciones se entenderán concedidas
a la dependencia que determine esta ley y demás disposiciones relativas."
Las disposiciones particulares que corresponden a las entidades paraestatales son
las siguientes:
Corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público:
Artículo 31 fracción III. Ejercer las atribuciones que le señalan las leyes de instituciones
de crédito, seguros y fianzas.
Corresponde a la Secretaría de Programación y Presupuesto:
Artículo 32 fracción VI. Planear, autorizar, coordinar, vigilar y evaluar los programas
de inversión pública de las dependencias de la administración pública ceno
tralizada y la de las entidades de la administración paraestatal.
Fracción XII. Controlar y vigilar financiera y administrativamente la operación
de los organismos descentralizados, instituciones, corporaciones y empresas que manejen,
posean o exploten bienes y recursos naturales de la nación, o las sociedades
e instituciones en que la Administración Pública Federal posea acciones o intereses
patrimoniales, y que no estén expresamente encomendados o subordinados a otra
dependencia.
Fracción XIII. Disponer la práctica de auditorías externas a las entidades de
la Administración Pública Federal, en los casos que señale el Presidente de la República.
El reglamento interior de la Secretaría de Programación y Presupuesto, D. O. F.,
del 23 de marzo de 1977, contiene diversas disposiciones que reglamentan estas
facultades, tales como llevar el Registro de las entidades de la Administración PÚblica
paraestátal y elaborar la lista de dichas entidades para publicarlas en el Diario
Oficial de la Federación; asuntos jurídicos en materia presupuestal, de pensiones,
de control por parte del gobierno federal de entidades de la Administración Pública
paraestatal.
En la propia Secretaría, el artículo 33 de la ley orgánica de la administración
Contiene diversas disposiciones sobre la industria pa.raestatal, para lo cual dispone
de una subsecretaria de la industria paraestatal,
607

DERECHO ADMINISTRATIVO 609
de la administración pública paraestatal, a que se refiere este Acuerdo, se
agrupan por sectores a efectos de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal
se realicen a través de las Secretarías de Estado o Departamento Administrativo
que se determina.
Por su importancia reproducimos los Considerandos de este Acuerdo Presidencial,
que expresa:
Primero. Que la organización de las actividades de la Administración Pública
Federal constituye el supuesto indispensable para el incremento de la productividad
de las entidades paraestatales en general, y que para ello es conveniente distribuir
en forma más equilibrada la coordinación y control que el Ejecutivo Federal
debe realizar sobre las mismas;
Segundo. Que en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal se establecen
las funciones que corresponden a las Secretarías de Estado y Departamentos
Administrativos y se determinan las bases que permiten la organización sectorial,
a fin de contar con instrumentos idóneos para llevar a cabo los programas de gobierno;
Tercero. Que al encomendar a las dependencias directas del Ejecutivo a mi
cargo la coordinación de las acciones de 'aquellas entidades de la administración
pública paraestatal que tengan relación estrecha con el sector de su responsabilidad,
se quiere lograr una mayor coherencia operativa y evitar duplicaciones o contradicciones,
y
Cuarto. Que la propia Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece
que las entidades de la administración pública paraestatal, conducirán sus
relaciones con el Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Estado o el Departamento
Administrativo que éste determine, he tenido a bien dictar el siguiente
acuerdo.
El artículo I de este Acuerdo menciona las entidades del sector paraestatal
que corresponden a cada una de las Secretarías de Estado y Departamentos
Administrativos. Posteriormente en el D. O. F., del 12 de mayo de 1977 se
agregaron otras entidades. A ellas haremos alusión más adelante.
Son importantes los artículos 2a 4 del Acuerdo citado, para regular las
actividades de los sectores:
Artículo 29 Corresponderá al Coordinador de cada sector:
a) Planear, coordinar y evaluar la operación de las entidades que este Acuerdo
agrupa en el sector correspondiente en los términos de la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal.
b) Orientar y coordinar la planeación, programación, presupuestación, control
y evaluación del gasto de las entidades listadas en el sector respectivo. Para este
efecto presentará a la Secretaría de Programación y Presupuesto, con su conformidad,
los proyectos de presupuesto anual de las entidades mencionadas, en los términos
de los artículos 69, 17 Y 21 de la Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Público Federal.
c) Presentar ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, debidamente aprobados
por la Secretaría de Programación y Presupuesto, los proyectos y programas
de actividades 'de las entidades del sector correspondiente que requieran de finan-
3&

610 ANDRÉS SERRA ROJAS
ciamiento para su realización, en los términos del artículo 29 de la Ley General de
Deuda Pública.
d) Vigilar la utilización de los recursos provenientes de financiamientos autorizados
a las entidades del sector respectivo, con la intervención que en su caso corresponda
a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público conforme a las disposiciones
de la Ley General de Deuda Pública.
e) Vigilar el cumplimiento de los presupuestos y programas anuales de operación,
revisar las instalaciones y servicios auxiliares e inspeccionar los sistemas y
procedimientos de trabajo y producción de las entidades listadas en el sector que
corresponda.
f) Someter a la consideración del Ejecutivo Federal las medidas administrativas
que se requieran para instrumentar la coordinación de las entidades agmpadas en
el sector respectivo.
Artículo 39 El cumplimiento de las obligaciones que a las entidades de la administración
paraestatal imponen la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
y este Acuerdo, no implica la modificación de su personalidad jurídica o del
patrimonio de las mismas, ni afecta las relaciones con sus trabajadores o con terceros.
Artículo 49 La Secretaría de Programación y Presupuesto, a propuesta o previa
opinión del Coordinador del sector correspondiente, someterá a la consideración
del Ejecutivo Federal:
A) La modificación de la estructura y bases de organización y operación de las
entidades de cada sector, siempre que se requiera para el mejor desempeño de sus
funciones, el cumplimiento de sus fines o la más eficaz coordinación de sus actividades,
y
B) La iniciativa para fusionar o disolver y liquidar las entidades agrupadas en
cada sector que no cumplan sus fines u objeto social, o cuyo funcionamiento no sea
ya conveniente desde el punto de vista de la economía nacional o del interés público.
Son de aplicarse a los organismos descentralizados la Ley de Inspección
de contratos y obras públicas: D. O. F. del 4 de enero de 1960; la Ley de Inspección
de adquisiciones: D. O. F. del 30 de diciembre de 1965. Además de
las disposiciones relativas que cada año aparecen en la Ley de Ingresos de la
Federación y del Presupuesto de Egresos de la Federación.
Acuerdo por el que las entidades de la Administración Pública paraesta­
,tal, a que se refiere este Acuerdo, se agrupan por sectores a efecto de que sUS
relaciones con el Ejecutivo Federal, se realicen a través de la Secretaría de
Estado o Departamento Administrativo que se determina. D. O. F., del 17 de
enero de 1977.
CONSIDERANDO
Primero. Que la organización de las actividades de la Administración Pública
Federal constituye el supuesto indispensable para el incremento de la productividad
de las entidades paraestatales en general, y que para ello es conveniente distribuir
en forma más equilibrada la coordinación y control que el Ejecutivo Federal debe
realizar sobre las mismas;
Segundo. Que en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal se establecen
las funciones que corresponden a las Secretarias de Estado y Departamentos

DERECHO ADMINISTRATIVO 611
Administrativos y se determinan las bases que permiten la organización sectorial. a
fin de contar con instrumentos idóneos para llevar a cabo los programas de gobierno;
Tercero. Que al encomendar a las dependencias directas del Ejecutivo a mi cargo
la coordinación de las acciones de aquellas entidades de la administración púo
blica paraestatal que tengan relación estrecha con el sector de su responsabilidad.
se quiere lograr una mayor coherencia operativa y evitar duplicaciones o contradicciones.
y
Cuarto. Que la propia Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece
que las entidades de la administración pública paraestatal, conducirán sus
relaciones con el Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Estado o el Departamento
Administrativo que éste determine. he tenido a bien dictar el siguiente
ACUERDO
Artículo 19 Las entidades de la administración pública paraestatal a que se refiere
este Acuerdo. se agruparán por sectores a efecto de que sus relaciones con el
Ejecutivo Federal. en cumplimiento de las disposiciones legales aplicables. se realicen
a través de las Secretarías de Estado o Departamentos Administrativos como sigue:
A) El sector que corresponde a la Secretaría de Gobernación y euyo Titular
ejercerá las funciones de Coordinador. se integrará con:
Central Mexicana de Bienes Raíces Especializados, S. A. de C. V.;
Cinematográfica Cadena de Oro, S. A.;
Cineteca Nacional;
Compañía Operadora de Teatros, S. A.;
Continental de Películas, S. A.;
Corporación Mexicana de Radio y Televisión, S. A. de C. V.;
Corporación Nacional Cinematográfica. S. A. de C. V.;
Corporación Nacional Cinematográfica de Trabajadores y Estado Dos, S. A.
de C. V.;
Corporación Nacional Cinematográfica de Trabajadores y Estado Uno, S. A.
de C. V.;
Estudios Churubusco Azteca, S. A.;
Inversiones Reforma. S. A.;
Películas Mexicanas, S. A. de C. V.;
Productora Nacional de Papel Destintado, S. A. de C. V.;
Productora e Importadora de Papel, S. A. de C. V.;
Promoción de Desarrollo Industrial, S. A. de C. V. (Islas Marias antes Henequén
del Pacífico, S. A. de C. V.) ;
Publicidad Cuauhtémoc, S. A.;
Talleres Gráficos de la Nación, S. A. de P. E. Y R. L.;
Teleproductora del Distrito Federal, S. A. de C. V.;
Fideicomiso para la Central Mexicana de Bienes Raíces Especializados. S. A.;
Fideicomiso para la construcción de la nueva unidad industrial de los Talleres
Gráficos de la Nación;
Fideicomiso para la Operación del Canal Hl de Televisión. y
Fideicomiso para Promoción de Desarrollo Industrial. S. A. de C. V.

612 ANDRÉS SERRA ROJAS
B) El sector que corresponde a la Secretaría de Relaciones Exteriores y cuyo Titular
ejercerá las funciones de Coordinador, se integrará con:
Fideicomiso para obras en materia de relaciones internacionales de México, fomento
de los estudios sobre la materia y otorgamiento de premios e incentivos.
C) El sector que corresponde a la Secretaría de la Defensa Nacional y cuyo Titular
ejercerá las funciones de Coordinador, se integrará con:
Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, antes Dirección
de Pensiones Militares;
Fideicomiso Inmobiliario para las Fuerzas Armadas.
D) El sector que corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y
cuyo Titular ejercerá las funciones de Coordinador, se integrará con:
Lotería Nacional para la Asistencia Pública;
Patronato del Ahorro Nacional;
Administradora General de Inmuebles, S. A.;
Administradora Inmobiliaria, S. A.;
Administradora Inmobiliaria Acueducto de Cuadalupe, S. A.;
Administradora Inmobiliaria Sotelo, S. A.;
Administradora Inmobiliaria Villa Coapa, S. A.;
Administradora Valle de Aragón Sur, S. A;
Afianzadora Mexicana, S. A.;
Arrendadora Internacional, S. A;
Aseguradora Hidalgo, S. A.;
Aseguradora Mexicana, S. A;
Aseguradora Nacional Agrícola y Ganadera, S. A.;
Asociación Hipotecaria Mexicana, S. A. de C. V.;
Banca Promex, S. A.,
Banco de Crédito Rural del Centro, S. A.;
Banco de Crédito Rural del Centro-Norte, S. A.;
Banco de Crédito Rural del Centro-Sur, S. A.;
Banco de Crédito Rural del Golfo, S. A.;
Banco de Crédito Rural del Istmo, S. A;
Banco de Crédito Rural del Noreste, S. A.;
Banco de Crédito Rural del Noroeste, S. A;
Banco de Crédito Rural del Norte, S. A;
Banco de Crédito Rural del Occidente, S. A.;
Banco de Crédito Rural del Pacífico-Norte, S. A.;
Banco de Crédito Rural del Pacífico-Sur, S. A.;
Banco de Crédito Rural Peninsular, S. A;
Banco de México, S. A.,
Banco del Ejército y de la Armada, S. A de C. V.;
Banco del Pequeño Comercio del Distrito Federal, S. A. de C. V.;
Banco Internacional, S. A.;
Banco Internacional de Baja California, S. A.;
Banco Internacional de Tamaulipas, S. A.;
Banco Internacional del Centro, S. A.;
Banco Internacional de Fomento Urbano, S. A;
Banco Internacional del Noreste, S. A.;
Banco Internacional del Noroeste, S. A.;

DERECHO ADMINISTRATIVO 613
Banco Internacional del Norte, S. A;
Banco Internacional del Sureste, S. A.;
Banco Internacional Peninsular, S. A.;
Banco Mexicano, S. A.;
Banco Mexicano del Norte, S. A.;
Banco Mexicano del Occidente, S. A.;
Banco Mexicano de Puebla, S. A.;
Banco Mexicano de Toluca, S. A.;
Banco Mexicano del Centro, S. A;
Banco Mexicano del Golfo, S. A.;
Banco Mexicano del Noreste, S. A.;
Banco Mexicano del Sur, S. A.;
Banco Nacional Cinematográfico, S. A;
Banco Nacional de Comercio Exterior, S. A;
Banco Nacional de Crédito Rural, S. A.;
Banco Nacional de Fomento Cooperativo, S. A. de C. V.;
Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S. A.;
Banco Nacional Urbano, S. A.;
Banco Provincial de Sinaloa, S. A;
Del Ángel, S. A.;
Edificios Bancarios de Baja California, S. A;
Financiera Comercial Mexicana, S. A.;
Financiera de las Industrias de Transformación, S. A.;
Financiera Internacional, S. A.;
Financiera Nacional de la Industria Rural, S. A. (Antes FONAFE);
Financiera Nacional Azucarera, S. A.;
Hipotecaria Internacional, S. A;
Inmobiliaria Administradora Balbuena, S. A.;
Inmobiliaria Asociación, S. A.;
Inmobiliaria Banfoco, S. A.;
Inmobiliaria Binor, S. A.;
Inmobiliaria Bísa, S. A.;
Inmobiliaria Mexicana Industrial, S. A de C. V.;
Inmobiliaria Somex, S. A.;
Inmuebles Cuauhtémoc, S. A.;
Nacional de Pailería, S. A.;
Nacional Financiera, S. A;
Nuevo Vallarta, S. A. de C. V.;
PROCORSA, S. A.;
Río Nazas, S. A.;
Sociedad Inmobiliaria y Fraccionadora, S. A.;
Sociedad Mexicana de Bienes Raíces, S. A.;
Sociedad Mexicana de Crédito Industrial, S. A;
Compañía Campechana de Teléfonos, S. A Crédito para la ampliación de servicios;
Compañía del Ángel, S. A. Administración de acciones propiedad del Gobierno
Federal;
Compañía Telefónica Fronteriza, S. A Crédito a la fideicomisaria;
Compañía Telefónica Nacional, S. A. Crédito a la fideicomisaria;

614 ANDRÉS SERRA ROJAS
Crédito para obras, ampliación y mejoramiento de los sistemas de agua potable
y alcantarillado de la Ciudad de Veracruz;
Fideicomiso a favor del Colegio Británico, S. A., para el otorgamiento de un crédito
para la construcción de un edificio;
Fideicomiso constituido con el impone de un legado del señor Eduardo Omarini;
Fideicomiso liquidador de instituciones de crédito y organizaciones auxiliares;
Fideicomiso para adquirir la cartera a favor de Financiera General, S. A. y derivada
del Fraccionamiento El Palomar;
Fideicomiso para apoyar financieramente al Gobierno del Estado de Chihuahua
en el plan de carreteras "Gran Visión";
Fideicomiso para compensar a las instituciones filiales del Banco Nacional Agropecuaria,
S. A., los aumentos en las tasas de interés;
Fideicomiso para consolidación de adeudos de agricultores productores de algodón
de Matamoros;
Fideicomiso para créditos agropecuarios o artesanales a ejidatarios de San Pedro
de las Colonias, Coah.;
Fideicomiso para el manejo del Fondo Nacional de Fomento Ejidal;
Fideicomiso para el otorgamiento de créditos a favor de cooperativas pesqueras
para la adquisición de barcos camaroneros;
Fideicomiso para el otorgamiento de apoyos a empresas nacionales fabricantes de
armas y cartuchos;
Fideicomiso para el otorgamiento de créditos a agricultores de Cd. Juárez, Cd. Camargo
Jiménez y Cd. Delicias, Chih.;
Fideicomiso para el otorgamiento de crédito a las cooperativas Escolares;
Fideicomiso para el otorgamiento de créditos al Ayuntamiento de Mexicali;
Fideicomiso para el otorgamiento de créditos al Gobierno del Estado de Guanajuato;
Fideicomiso para el otorgamiento de créditos al Gobierno del Estado de Yucatán;
Fideicomiso para el otorgamiento de créditos a la Sociedad Cooperativa de Ejidatarios,
Obreros y Empleados del Ingenio "Emiliano Zapata", S. C. de P. E. de
R. S.;
Fideicomiso para el otorgamiento de créditos a las empresas telefónicas para mejoramiento
de redes y servicios con recursos provenientes del impuesto sobre ingresos
por servicios telefónicos;
Fideicomiso para el otorgamiento de créditos a la sociedad cooperativa de trabajo
de la Fábrica Textil "San José" en Ella, Oax.;
Fideicomiso para el otorgamiento de créditos a la Sociedad Cooperativa de Ejidatarios
y Obreros del Ingenio del Mante Lázaro Cárdenas, S. C. L.;
Fideicomiso para el otorgamiento de créditos a los ejidatarios y pequeños propietarios
de la zona que comprende la cuenca Lerrna-Chapala-Santiago. Grupo
Begoña;
Fideicomiso para el otorgamiento de créditos para la rehabilitación de la industria
platanera en Tabasco y Norte de Chiapas;
Fideicomiso para el otorgamiento de un crédito a Astilleros de Veracruz;
Fideicomiso para el otorgamiento de un crédito a la Comisión Nacional Coordinadora
de Puertos;
Fideicomiso para la Administradora General de Inmuebles, S. A.;
Fideicomiso para la Administradora Inmobiliaria Acueducto Guadalupe;
Fideicomiso para la Administradora Inmobiliaria, S. A.;

DERECHO ADMINISTRATIVO 615
Fideicomiso para la Administradora Inmobiliaria Sotelo, S. A.;
Fideicomiso para la Administradora Inmobiliaria,Valle de Aragón Sur, S. A.;
Fideicomiso para la Administradora Inmobiliaria Villa Coapa;
Fideicomiso para la consolidación de adeudos de agricultores de Delicias y diversas
regiones de Chihuahua;
Fideicomiso para la elaboración de programas de crédito agrícola;
Fideicomiso para la Inmobiliaria Administradora de Balbuena;
Fideicomiso para liquidar a Japan, Co. adeudos de la Unión de Crédito Agrícola
e Industrial de San Luis, S. A. de C. V. del Estado de Sonora;
Fideicomiso para préstamos a agricultores de Matamoros;
Fideicomiso para Promotora Cinematográfica Mexicana, S. A.;
Fondo de Asistencia Técnica y garantía para los créditos agropecuarios (FEGA);
Fondos de Estudios de Preinversíón:
Fondo especial para financiamientos agropecuarios (FEFA);
Fondo de .garantía y apoyo a los créditos para la vivienda de interés social
(FOGA) ;
Fondo de garantía y fomento a la industria mediana y pequeña (FOGAIN);
Fondo de garantía y fomento para la agricultura, ganadería y avicultura (FlRA);
Fondo de garantía y fomento a la pequeña y mediana minería;
Fondo de Fideicomiso del Azúcar;
Fondo de Inversiones financieras para agua potable y alcantarillado;
Fondo de Operación y descuento bancario a la vivienda;
Fondo de rehabilitación para agricultores de la Comarca Lagunera;
Fondo de Inversiones Rentables Mexicanas;
Fondo de Programa de Descentralización de las Explotaciones Lecheras del D. F.;
Fondo Nacional de Equipamiento Industrial (FONEI);
Fondo Fiduciario Federal de Fomento Municipal;
Fondo para anticipos a contratistas de obras públicas;
Fondo para el fomento de las exportaciones de productos manufacturados (FO-
MEX); ,
Fondo para la creación y fomento de centrales de maquinaria y equipo agrícola
de la industria azucarera;
Cobiernoa de los Estados y Ayuntamientos de la República. Créditos para obras
de agua potable y alcantarillado;
Inmuebles Cuauhtémoc, S. A., adquisición y administración de acciones del Gobierno
Federal.
E) El sector que corresponde a la Secretaria de Programación y Presupuesto y
euyo Titular ejercerá las funciones de Coordinador, se integrará con:
Comisión Coordinadora para el Desarrollo Integral del Istmo de Tehuantepec: y
Comisión Coordinadora para el Desarrollo Integral de la Península de Baja California.
F) El sector que corresponde a la Secretaría. de Patrimonio y Fomento Industrial
y cuyo Titular ejercerá las funciones de Coordinador, se integrará con:
Comisión de Fomento Minero;
Comisión Federal de Electricidad;
Comisión Nacional de la Industria Azucarera;
Consejo Nacional de Recursos Minerales;
Instituto de Investigaciones Eléctricas;

616 ANDRÉS SERRA ROJAS
Instituto Mexicano de Investigaciones Siderúrgicas;
Instituto Mexicano del Petróleo;
Instituto Nacional de Energía Nuclear;
Laboratorios Nacionales de Fomento Industrial;
Petróleos Mexicanos;
Productora Nacional de Biológicos Veterinarios;
Aceros Esmaltados, S. A.;
Aceros Sonora, S. A. de C. V.;
Acros, S. A.;
Agricola de Agua Buena, S. C.;
Agroquimex, S. A. de C. V.;
AHMSA, Comercial, S. A.;
AHMSA, Fábrica Nacional de Máquinas-herramientas, S. A. de C. V.;
AHMSA, Steel International, Inc.:
Alcoholera del Puruarán, S. A;
Almacenes y Servicios, S. A;
Altos Hornos de México, S. A.;
Aserradero Ixcaxit, S. A.;
Aserradero Pápalo, S. A.;
Aserraderos Técnicos, S. A. de C. V.;
Astilleros de Veracruz, S. A.;
Astilleros Rodríguez, S. A.;
Astilleros Unidos, S. A.;
Astilleros Unidos del Pacífico, S. A.;
Avantram Mexicana, S. A.;
Avíos de Acero, S. A;
Azufrera Panamericana, S. A;
Azufres Nacionales Mexicanos, S. A. de C. V.;
Ayotla Textil, S. A.;
Azucarera de la Chontalpa, S. A.;
Bagazo Industrializado, S. A.;
Barrenas de Acero y Aguces, S. A;
Bicicletas Cóndor, S. A;
Bliss and Laughlin Latinoamericana, S. A.;
Cabezas Acero Kikapoo, S. A;
Caolines de Guerero, S. A. de C. V.;
Cartonera Sago, S. A. de C. V.;
Celulósicos Centauro, S. A. de C. V.;
.Central de Comunicación, S. A.;
Cloro de Tehuantepec, S. A. de C. V.;
Comercial Carbonera, S. A.;
Comercial de Telas, S. A;
Compañía Alcoholera de Agua Buena, S. A;
Compañía Arrendadora de Equipos, S. A.;
Compañía Carbonera La Sauceda, S. A;
Compañía de Luz y Fuerza de Pachuca, S. A.;
Compañía de Luz y Fuerza de Toluca, S. A.;
Compañía de Luz y Fuerza del Centro, S. A;
Compañía de Real del Monte y Pachuca;

DERECHO ADMINISTRATIVO
Compañía de Servicios Públicos de Nogales, S. A;
Compañía Exploradora del Istmo, S. A;
Compañía Industrial Azucarera San Pedro, S. A;
Compañía Industrial de Atenquíque, S. A;
Compañía Industrial de Ayotla, S. A.;
Compañía Industrial Jacaranda, S. A.;
Compañía Metalúrgica de Atotonilco El Chico, S. A.;
Compañía Mexicana de Exploraciones, S. A;
Compañía Mexicana de Tubos, S. A.;
Compañía Mexicana Meridional de Fuerza, S. A;
Compañía Minera Corzo, S. A. de C. V.;
Compañía Minera de Cuadalupe, S. A;
Compañía Minera del Estado de Michoacán, S. A. de C. V.;
Compañía Minera La Florida de Múzquiz, S. A.;
Compañía Minera La Piñuela, S. A;
Compañía Minera La Unión, S. A;
Compañía Minera Santa Rosalía, S. A.;
Compañía Textil Mexicana, S. A;
Consorcio Mínero Benito Juárez - Peña Colorada, S. A.;
Construcciones Navales de Guaymas, S. A;
Constructora Nacional de Carros de Ferrocarril, S. A.;
Cordemex, S. A de C. V.;
Diesel Nacional, S. A.;
DINA Komatsu Nacional, S. A. de C. V.;
DINA Rock.well Nacional, S. A de C. V.;
Distribuidora Comercial de Telas, S. A;
Distribuidora de Gas de Querétaro, S. A;
Distribuidora de Gas Natural del Estado de México, S. A.;
Distribuidora de Materiales del Balsas, S. A de C. V.;
Eléctrica Monclova, S. A.;
Electrometalurgia de Veraeruz, S. A.;
Embotelladora Oarci-Crespo, S. A.;
Empresa Pesquera del Balsas, S. A. de C. V.;
Empresa Radiofónica del Balsas, S. A. de C. V.;
Envases y Empaques Nacional, S. A;
Equipos Automotores, S. A. de C. V.;
Establecimiento Público Federal Ingenio El Mante;
Estudios Mineros Japón-México, S. A de C. V.;
Estufas y Refrigeradores Nacionales, S. A.;
Exportadora de Sal, S. A. de C. V.;
Fábrica de Hilos La Aurora, S. A;
Fábrica de Papel Tuxtepec, S. A.;
Fertica, S. A.;
Ferrilizantes Fosfatados Mexicanos, S. A.;
Fomento Azucarero del Centro, S. A;
Fomento Azucarero del Golfo, S. A.;
Forjamex, S. A. de C. V.;
Fosforitas Mexicanas, S. A de C. V.;
Fundiciones de Hierro y Acero, S. A.;
617

618 ANDRÉS SERRA ROJAS
Gas Natural de Guadalajara, S. A.;
Granjas Buenagua, S. de R. L.;
Guanos y Fertilizantes de México, S. A.;
Hilados Guadalajara, S. A. de C. V.;
Hilos Cadena, S. A de C. V.;
Hotel Chulavista de Monclova, S. A.;
Hules Mexicanos, S. A;
Impulsora de la Cuenca del Papaloapan, S. A. de C. V.;
Impulsora Minera e Industrial de Baja California, S. A.;
Industria Maderera Etla, S. A.;
Industrial Recuperadora, S. A. de C. V.;
Industrializadora Maderera del Istmo, S. A.;
Industrias Forestales Integrales, S. A.;
Ingenio Adolfo López Mateos, S. A;
Ingenio Agua Buena, S. A.;
Ingenio Alianza Popular, S. A.;
Ingenio Alvaro Obregón, S. A.;
Ingenio Bellavísta, S. A.;
Ingenio de HuimanguilIo, S. A;
Ingenio de Huixtla, S. A.;
Ingenio de Mexicali, S. A.;
Ingenio Edzna, S. A.;
Ingenio El Cora, S. A.;
Ingenio El Dorado, S. A.;
Ingenio El Modelo, S. A.;
Ingenio El Naranjo, S. A.;
Ingenio El Potrero, S. A.;
Ingenio Estipac, S. A.;
Ingenio Hermenegildo Galeana, S. A.;
Ingenio Independencia, S. A.;
Ingenio José Morelos, S. A.;
Ingenio Juchitán, S. A;
Ingenio La Purísima, S. A.;
Ingenio Lázaro Cárdenas, S. A.;
Ingenio Melchor Ocampo, S. A.;
Ingenio Pedernales, S. A.;
Ingenio Plan de Ayala, S. A.;
Ingenio Ponciano Arriaga, S. A.;
Ingenio Presidente Benito Juárez, S. A.;
Ingenio Puruarán, S. A.;
Ingenio Quesería, S. A;
Ingenio Rosales, S. A.;
Ingenio San Francisco El Naranjal, S. A.;
Ingenio San Gabriel, Ver., S. A.;
Ingenio San Sebastián, S. A.;
Ingenio Santa Clara, S. A.;
Ingenio Santa Inés, S. A.;
Ingenio Tambaca, S. A.;
Ingenio Tres Valles, S. A.;

DERECHO ADMINISTRATIVO
Inmobiliaria Cuadalupe, S. A;
Inmobiliaria Papaloa pan, S. A.;
Inmobiliaria Petroquímica, S. A. de C. V.;
Inmobiliaria Sahagún, S. A.;
Inmobiliaria Sícartsa, S. A;
Inmuebles Atlas, S. A.;
Instalaciones Inmobiliarias para Industrias, S. A. de C. V.;
Instituto Mexicano de Investigaciones Tecnológicas, A C.;
jalumex, S. A.;
La Perla, Minas de Fierro, S. A.;
Lavandería del Balsas, S. A. de C. V.;
Macocozac, S. A.;
Manufacturas Gar-Co, S. A de C. V.;
Maquiladora Automotriz Nacional, S. A.;
Maquinaria, Maniobras y Servicios ,S. A.;
Materiales para Edificaciones del Balsas, S. A de C. V.;
Mexicana de Autobuses, S. A. de C. V.;
Mexicana de Papel Periódico, S. A;
Minerales Monclova, S. A;
Motores Perkins, S. A.;
Nacional de Refractarios, S. A.;
Naviera de Baja California, S. A.;
Nueva Nacional Textil Manufacturera del Salto, S. A.;
Nueva San Isidro, S. A.;
Oerlikon Italiana de México, S. A.;
Operadora Nacional de Ingenios, S. A.;
Operadora Textil, S. A de C. V.;
Panificadora Las Truchas, S. A. de C. V.;
Perforadora y Minera del Norte, S. A.;
Petroquírnica de México, S. A.;
Productora Ferretera Mexicana, S. A.;
Productos Básicos para Fertilizantes, S. A.;
Productos Químicos e Industriales del Bajío, S. A.;
Productos Químicos Vegetales Mexicanos, S. A. de C. V.;
Productos Tubulares Monclova, S. A.;
Promociones y Comisiones Avantram, S. A.;
Promotora de Empresas del Estado de Querétaro, S. A;
Promotora de Empresas del Estado de Sinaloa, S. A.;
Promotora de Empresas del Estado de Sonora, S. A.;
Promotora Industrial del Balsas, S. A. de C. V.;
Proquívemex División Agro Industrial, S. A. de C. V.;
Proquivemex División Farmacéutica, S. A. de C. V.;
Rassini Rheen, S. A de C. V.;
Refractarios Hidalgo, S. A.;
Roca Fosfórica Mexicana, S. A de C. V.;
Sales de Tancamichapa, S. A. de C. V.;
Sales y Alcalis, S. A;
Servicios Agrícolas Cañeros, S. A.;
Servicios Rassini,S. A. de C. V.;
619

620 ANDRÉS SERRA ROJAS
Servicios Sociales Industriales, S. A.;
Servicios y Suministros Siderúrgicos, S. A.;
Siderúrgica Lázaro Cárdenas-Las Truchas, S. A.;
Siderúrgica Nacional, S. A.;
Silvícola de Las Chimalapas, S. de R. L.;
Silvícola Magdalena, S. de R. L.;
Sociedad Cooperativa de Obreros de Vestuario y Equipo, S. C .L. de P. E.;
Sociedad Mexicana de Asistencia Técnica, S. A. de C. V.;
Sonocal, S. A.;
Sosa Texcoco, S. A.;
Swecomex, S. A.;
Tetraetilo de México, S. A.;
Tornimex, S. A. de C. V.;
Torres Mexicanas, S. A.,
Tortilladora del Balsas, S. A.;
Tracto-Sidena, S. A.;
Transportes Centrales, S. A.;
Transportes Garcí-Crespo, S. A.;
Unión Forestal de Jalisco y Colima, S. A.;
Unión Nacional de Productores de Azúcar, S. A. de C. V.;
United States Destilling Corp., S. A.;
Vehículos Automotores Mexicanos, S. A. de C. V.;
Zincamex, S. A.;
Fideicomiso Créditos, Fábrica de Hilados, Tejidos y Acabados La Concha;
Fideicomiso Estudios para Programas de Industrialización, orientado a Generar
Exportaciones y Sustituir Importaciones;
Fideicomiso para Aumentar la Producción de Azúcares Blancos;
Fideicomiso denominado Minerales no Metálicos Mexicanos;
Fideicomiso para Bienes Raíces Industriales, S. A.;
Fideicomiso para Fomento Industrial Forestal, S. A.;
Fideicomiso para el establecimiento y operación de una planta Manufacturera de
Guantes Industriales, denominada "Planta Benito Juárez";
Fideicomiso para Impulsora de Minerales Industriales, S. A.;
Fideicomiso para Impulsora Minera Industrial de Baja California, S .A.;
Fideicomiso para Inmobiliaria Asociación, S. A.;
Fideicomiso para Inmobiliaria Petroquímíca, S. A.;
Fideicomiso para Inmobiliaria Sahagún, S. A.;
Fideicomiso para Inmobiliaria Sicartsa:
Fideicomiso para Inmuebles Atlas, S. A.;
Fideicomiso para la Administración del Ingenio Emiliano Zapata a fin de que
el Fiduciario (FINASA) rente el Ingenio a la Cooperativa;
Fideicomiso para la Adquisición de Acciones Serie "C" de Siderúrgica Lázaro
Cárdenas-Las Truchas, S. A.;
Fideicomiso para la Comisión Nacional Coordinadora de la Industria Naval;
Fideicomiso para la Construcción de la Ciudad Industrial Nayarita;
Fideicomiso. para la suscripción de Acciones Serie "A" de Siderúrgica Lázaro
Cárdenas-Las Truchas, S.A.;
Fideicomiso para la suscripción y pago de acciones de Siderúrgica Lázaro Cárdenas-Las
Truchas, S. A., así como para el otorgamiento de opción de Compra y de

DERECHO ADMINISTRATIVO 621
Comisión sobre las mismas a Altos Hornos de México, S. A., y La Perla, Minas de
Fierro S. A;
Fideicomiso para Reconstrucción Fábrica Textil San José, en Etla;
Fondo Nacional de Fomento Industrial (FOMIN);
Fondo para obras sociales a Campesinos Cañeros de Escasos Recursos (FIOSCER).
G) El sector que corresponde a la Secretaría de Comercio y cuyo Titular ejercerá
las funciones de Coordinador, se integrará con:
Comisión de Tarifas de Electricidad y Gas;
Comisión Nacional del Cacao;
Comisión Nacional del Maíz para el Consumo Humano;
Compañía Nacional de Subsistencias Populares;
Instituto Mexicano del Café;
Instituto Mexicano de Comercio Exterior;
Instituto Nacional de Protección al Consumidor;
Procuraduría Federal del Consumidor;
Abastecedora Conasupo, S. A. de C. V.;
Algodonera Comercial Mexicana, S. A.;
Almacenes de Ropa Conasupo, S. A de C. V.;
Almacenes Nacionales de Depósito, S. A.;
Bodegas Rurales Conasupo, S. A de C. V.;
Beneficios Mexicanos del Café, S. de R. L. Y C. V.;
Cafés y Cafeterías de México, S. A. de C. V.;
Centros Conasupo de Capacitación Campesina, S. C.;
Comercial Mexicana, S. A. de C.V.;
Compañía Transportadora Conasupo, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo del Centro, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo del Noroeste, S. A. de C. V.:
Distribuidora Conasupo del Norte, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo del Sur, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo del Sureste, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo Metropolitana, S. A. de C. v.;
Exmex, S. A.;
Exportadora e Importadora de Minerales, S. A. de C. V.;
Frutícola Mercantil, S. A.;
Impulsora y Exportadora Nacional, S. de R. L. de C. V.;
Industrias Conasupo, S. A. de C. V.;
Leche Industrializada Conasupo, S. A. de C. V.;
Maíz Industrializado Conasupo, S. A de C. V.;
Materiales Conasupo, S. A. de C. V.;
Productos Industrializados de Café, S. A.;
Promotora Industrial del Café, S. A. de C. V.;
Tapetes Mexicanos, S. A.;
Trigo Industrializado Conasupo, S. A. de C. V.;
Fideicomiso para el establecimiento de un sistema de comercialización de productos
agrícolas perecederos, y . .
Fideicomiso denominado Comisión Promotora Conasupo para el Mejoramiento
Social.

622 ANDRÉS SERRA ROJAS
H) El sector que corresponde a la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos
y cuyo Titular ejercerá las funciones de Coordinador, se integrará con:
Colegio de Post-Graduados;
Colegio Superior de Agricultura Tropical con sede en Cárdenas, Tabasco;
Comisión de Desarrollo de la Tribu Seri de Sonora;
Comisión Nacional de Fruticultura;
Comisión Nacional de la Fresa;
Comisión Nacional de Zonas Áridas;
Forestal Vicente Guerrero;
Patrimonio Indígena del Valle del Mezquital;
Patronato del Maguey;
Productora Nacional de Semillas;
Productos Forestales de la Tarahumara;
Productos Forestales Mexicanos;
Aceitera de Guerrero, S. A. de C. V.;
Adhesivos, S. A.;
Adoquines, S. A.;
Agroplástico de Tlaxcala, S. de R .L.;
Alimentos Balanceados del Estado de Morelos, S. de R. L.;
Alimentos Balanceados de México, S. A. de C. V.;
Aprovechamientos Forestales de Nayarit;
Beneficiadora de Limón de Colima, S. A.;
Cales del Estado de Chiapas, S. de R. L.;
Celulosa del Pacífico, S. A.;
Cementerios de Cuernavaca, S. de R. L.;
Compañía Forestal de la Lacandona, S. A.;
Complejo Frutícola Industrial de la Cuenca del Papaloapan, S. A. de C. V.;
Complejo Turísico de Bucerías, S. de R. L.;
Complejo Turísico Río Colorado;
Constructora y Transportadora Cit, S. A. (en liquidación);
Chapas y Tríplay, S. A.;
Empacadora de Conservas Los Mochis, S. A.;
Exportación de Tabacos Mexicanos, S. A. de C. V.;
Fermentaciones Mexicanas, S. A. de C. V.;
Fertilizantes de Morelos, S. de R. L.;
Fidepal, S. de R. L. de 1. P. Y C. V.;
Fomento Industrial Forestal, S. A. de C. V.;
Impulsora Ganadera de Michoacán, S. A. de C. V.;
Impulsora La Forestal, S. de R. L. de l. P. Y C. V.;
Industrias Forestales de Nayarit, S. A.;
Insecticidas y Fertilizantes Mexicanos, S. de R. L.;
Impulsora Guerrerense del Cocotero, S. de R. L. de l. P. 'Y C. V.;
La Forestal, F. C. L.;
Maderas Industrializadas de Quintana Roo, S. A.;
Maderas Moldeadas de Durango, S. A.;
México Artesanal, S. A.;
Nacional de Servicios Agropecuarios, S. A. de C. V.;
Parquet de Zacatecas, S. 'A.;
Planta Beneficiadora de Guayaba;

DERECHO ADMINISTRATIVO 623
Planta Beneficiadora de Tuna;
Productora Nacional de Durmientes, S. de R. L.;
Productos Forestales de Michoacán, S. de R. L.;
Productos Lácteos Ejídales de San Luis Potosí, S. de R. L.;
Promotora Conafrut, S. A.;
Promotora Ejidal. S. A.;
Proveedora de Materiales Nayarit, S. A. de C. V.;
Resinera Ejidal de Michoacán, S. A.;
Sales de Zacatecas, S. A.;
Servicios Agrícolas, S. A.;
Servicios Ejidales, S. A. de C. V.;
Servicios Forestales, S. A.;
Tabacos Aztecas, S. A.;
Tabacos Mexicanos, S. A. de C. V.;
Triplay de Palenque, S. A.;
Unión Turística Ejidal Gogorrón, S. de R L.;
Viveros de Playas de 'Tijuana, S. A.;
Fideicomiso para el Aprovechamiento de Maderas Utilizables en Uxpanapa, Ver.;
Fideicomiso para el cultivo, mejoramiento e industrialización del limón;
Fideicomiso para apoyo a la ganadería de los Estados de Sonora y Baja California
Norte;
Fideicomiso para el Centro de Investigaciones Agrarias;
Fideicomiso para el Desarrollo Agropecuario de los Nuevos Centros de Población
.Ejidal;
Fideicomiso para el fomento, desarrollo y mejoramiento de la ganadería ejidal
del país;
Fideicomiso para el sostenimiento del patrimonio indígena del Valle del Mezquital;
Fideicomiso para estudios y perforaciones experimentales en el Valle del Vizcaíno;
Fideicomiso para financiar programas de organización y capacitación campesina;
.Fideicomiso para la formulación de programas de desarrollo agropecuario de infraestructura
rural;
Fideicomiso para indemnizar a colonos y pequeños propietarios afectados por la
perforación de pozos en Caborca, Son.;
Fideicomiso para la adquisición de crías hembras de ganado bovino para su
crianza. desarrollo y venta en estado de gestación a pequeños ganaderos y ejidatarios;
Fideicomiso para la adquisición de laboratorios y equipos y demás bienes para
la investigación .., educación agropecuaria y forestal;
Fideicomiso para la Campaña Nacional contra la Garrapata;
Fideicomiso para la explotación de la hierba de candelilla;
. Fideicomiso para cubrir gastos que demande el sostenimiento del Instituto Na­
CIonal de Investigaciones Agrícolas;
Fideicomiso para la operación de la unidad ganadera ejidal "Francisco zarco"
(ames "Hacienda El Ojo");
Fideicomiso para sufragar los costos del Colegio Superior de Agricultura Tropical
COn sede en Cárdenas, Tabasco;
Fondo Forestal para cubrir los gastos de forestación .., reforestación del país;
Fondo para el fomento de la ganadería de exportación, y
Fondo para la Capacitación Forestal Campesina.

624 ANDRÉS SERRA ROJAS
1) El sector que corresponde a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes
y cuyo Titular ejerced las funciones de Coordinador, se integrará con:
Aeropuertos y Servicios Auxiliares;
Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos;
Comisión Nacional Coordinadora de Puertos;
Ferrocarriles Nacionales de México;
Aeronaves de México, S. A.;
Alquiladora de Casas, S. A de C. V.;
Anuncios en Directorio, S. A.;
Bienes Inmuebles Sullivan, S. A.;
Canalizaciones Mexicanas, S. A.;
Compañía de Teléfonos y Bienes Raíces, S. A.;
Construcciones Telefónicas Mexicanas, S. A;
Construcciones y Canalizaciones, S. A.;
Directorios Profesionales, S. A.;
Editorial Argo'), S. A.;
Ferrocarriles de Chihuahua al Pacífico, S. A. de C. V.;
Ferrocarril del Pacífico, S. A. de C. V.;
Ferrocarril Sonora-Baja California, S. A. de C. V.;
Ferrocarriles Unidos del Sureste, S. A. de C. V.;
Fincas Coahuila, S. A.;
Imprenta Nuevo Mundo, S. A.;
Instalaciones y Supervisión, S. A.;
Impulsora Mexicana de Telecomunicaciones, S. A.;
Inmobiliaria Asociada, S. A.;
Ingeniería, Proyectos y Diseños, S. A.;
Inmobiliaria Aztlán, S. A.;
Nacional de Combustibles de Aviación, S. A.;
Naviera Multinacional del Caribe;
Operadora Mercantil, S. A.;
Publicidad Turística, S. A;
Radio Aeronáutica Mexicana, S. A. de C. V.;
Reconcentraciones Tel, S. A;
Renta de Equipo, S. A.;
Reconstrucciones Telefónicas Mexicanas, S. A.;
Satélite Latinoamericano, S. A.;
Servicios Aéreos Especiales, S. A. de C. V.;
Servicios de Coches Dormitorios y Conexos, S. A. de C. V.;
Servicios Especializados de Transportación del Aeropuerto Internacional de la
Ciudad de México, S. A..;
Servicios Portuarios de Acapulco, S. A. de C. v.,
Servicios Portuarios de Francisco 1. Madero, S. A. de C. V.;
Servicios Portuarios de Guaymas, S. A. de C. V.;
Servicios Portuarios del Istmo de Tehuantepec, S. A. de C. V.;
Coatzacoalcos, Ver.;
Servicios Portuarios del Istmo de Tehuantepec, S. A. de C. V.;
Salina Cruz, Oax.:
Servicios Portuarios Lázaro Cárdenas, S. A de C. V.;
Servicios Portuarios de Manzanillo, S. A. de C. V.;

DERECHO ADMINISTRATIVO 625
Servicios Portuarios y Marítimos de Ensenada, S. A. de C. V.;
Servicios Portuarios de Mazatlán, S. A. de C. V.;
Servicios Portuarios de Progreso-Yukalpetén, S. 1\. de C. V.;
Servicios y Supervisión, S. A.;
Teleconstructora, S. A.;
Telefónica Nacional, S. A.;
Teléfonos de México, S. A.;
Fideicomiso del Fondo Nacional para los Desarrollos Portuarios;
Fideicomiso para Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos;
Fideicomiso para la adquisición, arrendamiento o transmisión por cualquier otro
título de equipo para servicios portuarios;
Fideicomiso para la adquisición, venta, arrendamiento y transmisión de equipo
marítimo y portuario;
Fideicomiso para la reestructuración y funcionamiento de las Escuelas Náuticas
de: Mazatlán, Sin., Tampico, Tam., y Veracruz, Ver.;
Fideicomiso para Teleradio Nacional, S. A. Fideicomiso para la adquisición, instalación
y operación de estaciones emisoras de radio y televisión;
Fideicomiso para Teleradio Nacional, S. A. Fideicomiso para la adquisición de
la totalidad de las acciones, y
Fondo Nacional para los Desarrollos Portuarios.
J) El sector que corresponde a la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras
Públicas y cuyo Titular ejercerá las funciones de Coordinador, se integrará con:
Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad Rural y de la Vivienda
Popular;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Acapulco, Gro.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Topolobampo, Sin.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Agua Prieta, Son.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Campeche, Camp.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Chetumal, Q. Roo;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Ciudad Acuña, Coah.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Ciudad del Carmen, Camp.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Ciudad Hidalgo, Chih.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Ciudad Juárez, Chih.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Ciudad Miguel Alemán, Tamps.:
Junta Federal de Mejoras Materiales de Coatzacoalcos, Ver.:
Junta Federal de Mejoras Materiales de Comitán, Chis.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Cozumel, Q. Roo;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Ensenada, B. c.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Frontera, Tabasco;
Junta Federal de Mejoras Materiales de General Rodrigo M. Quevedo, Chih.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Guadalajara, Jal.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Guaymas, Son.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Isla Mujeres, Q. Roo;
Junta Federal de Mejoras Materiales de La Paz, B. C.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de los Algodones, B. C.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Manzanillo, Col.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Matamoros, Tamps.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Mazatlán, Sin.;

628 ANDRÉS SERRA ROJAS
Instituto Nacional del Deporte;
Instituto Nacional Indigenista;
Patronato de Obras e Instalaciones del Instituto Politécnico Nacional;
Comercial Fondo de Cultura, S. A.;
Ediciones F.C.E. España, S. A.;
Encuadernaciones Progreso, S. A.;
Fondo de Cultura Internacional, S. A. de C. V.;
Lito Ediciones Olimpia, S. A.;
Talleres Tipográficos Nacionales, S. A.;
Adquisición de la casa NQ 5 de la Plaza de San Jacinto y NQ 10 de la Calle de
la Amargura en Villa Obregón, D. F., destinada a la pinacoteca y sala de lectura
"Isidro Fabela";
Diego Rivera. Crédito para construcción y adaptación de inmuebles destinados
a museos públicos;
Fideicomiso Cultural Franz Mayer;
Fideicomiso del legado de David Alfaro Siqueiros en favor del pueblo de México;
Fideicomiso en favor de la Universidad de Nayarit;
Fideicomiso para colaborar en el desarrollo del plan Huicot;
Fideicomiso para elaborar un diccionario del español que se habla en México;
Fideicomiso para la adquisición de embarcaciones, equipos y demás bienes neceo
sarios para la educación pesquera;
Fideicomiso para el Centro de Estudios Económicos y Sociales del Tercer Mundo;
Fideicomiso para la elaboración de una historia de la Revolución Mexicana;
Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías;
Fondo para el Desarrollo de los Recursos Humanos.
L) El sector que corresponde a la Secretaría de Salubridad y Asistencia y cuyo
Titular ejercerá las funciones de Coordinador, se integrará con:
Centro de Salud "Soledad Orozco de Avila Camacho";
Centro Materno Infantil "General Maximino Ávila Camacho":
Consejo Nacional de Prevención de Accidentes;
Hospital de Enfermedades de la Nutrición;
Hospital General "Dr. Manuel Gea González";
Hospital Infantil de México;
Hospital Regional de Veracruz;
Instituto Nacional de Cancerología;
Instituto Nacional de Cardiología;
Instituto Nacional de Endocrinología;
Instituto Nacional de Gastroenterología;
Instituto Nacional de Nefrología;
Instituto Nacional de Neurología;
Instituto Nacional de Nutrición;
Instituto Nacional de Oftalmología;
Patronato del Asilo "Nicolás Bravo";
Patronato de la Casa Hogar "Soledad G. de Figaredo", y
Fideicomiso para la entrega de productos a la Institución Mexicana de Asistencia
a la Niñez, por venta o arrendamiento de Inmuebles.
M) El sector que corresponde a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social Y
cuyo Titular ejercerá las funciones de Coordinador, se integrará con:

DERECHO ADMINISTRATIVO 629
Comisión Nacional de los Salarios Mínimos;
Consejo Nacional para la Cultura y Recreación de los Trabajadores;
Editorial Popular de los Trabajadores;
Fideicomiso para el Centro de Estudios Históricos y Sociales del Movimiento
Obrero, y
Fondo de Fomento y Garantía para el Consumo de los Trabajadores.
N) El sector que corresponde a la Secretaría de la Reforma Agraria y cuyo Titular
ejercerá las funciones de Coordinador, se integrará con:
Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra;
Fideicomiso "Cumbres de Llano Largo", y
Fideicomiso de Bahía de Banderas, Nay.
a) El sector que corresponde a la Secretaría de Turismo y cuyo Titular ejercerá
las funciones de Coordinador, se integrará con:
Administración de Restaurantes y Similares, S. A.;
Farmacia María Isabel, S. A.;
Inmobiliaria Hotelera El Presidente-Chapultepec, S. A. de C. V.;
Inversiones Turísticas del Caribe, S. A.;
Nacional Hotelera, S. A.;
Nuevo Hotel Fermont, S. A.;
Operadora de Hoteles, S. A.;
Restaurantes Selectos, S. A.;
Servicios Internacionales de Vehículos Acuáticos, S. A. de C. V.;
Fideicomiso Bahía de Zihuatanejo;
Fideicomiso Ciudad El Recreo La Paz;
Fideicomiso de los terrenos expropiados a los ejidatarios de Zihuatanejo y Agua
de Correa en el Estado de Guerrero;
Fideicomiso denominado Ciudad Turística Portuaria Cabo San Lucas;
Fideicomiso ex Convento de Santa Catarina;
Fideicomiso Ixtapa-Zihuatanejo, en el Estado de Guerrero;
Fideicomiso para la construcción y operación de un hotel escuela en el Estado
de Baja California;
Fideicomiso traslativo de dominio del ex Convento de Santa Catarina, en Oaxaca,
Oax., para adaptarlo como hotel;
Fideicomiso turístico de las caletas de Xel-Ha y del Caribe, y
Fondo Nacional de Fomento al Turismo.
P) El sector que corresponde al Departamento de Pesca y cuyo Titular ejercerá
las funciones de Coordinador, se integrará con:
Congeladora del Pacífico, S. A.;
Crest Importing Inc.;
Exportadores Asociados, S. A. de C. V.;
Ocean Garden Products, Inc.;
Productos Pesqueros de Isla de Cedros, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de Matancitas, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros del Pacífico, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros Santa Isabel, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros Atún-Mex, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de Alvarado, S. A. de C. V.;

632 ANDRÉS SERRA ROJAS
tamento Administrativo encargado de la coordinación del sector correspondiente lo
que plantea la necesidad de señalar a qué sector pertenece cada una de dichas
empresas de participación estatal minoritaria; he tenido a bien expedir el siguiente
ACUERDO
Primero. Se agregan a los sectores a que se refiere el artículo 19 del acuerdo
presidencial del 13 de enero del presente año, las entidades de la Administración
Pública Paraestatal que enseguida se expresan:
Artículo 1Q •••
A) ...
Estudios América, S. A.
Centro de Investigaciones para la Integración Social.
Fideicomiso para Promotora Cinematográfica Mexicana, S. A.
Fideicomiso relativo a Cineteca Nacional.
D) ..•
Banco de Colima, S. A.
Banco de Coahuila, S. A.
Banco Industrial de Jalisco, S. A.
Edificio Cook, S. C.
Inmuebles FINASA, S. A.
Instituto Mexicano de Investigaciones Tecnológicas, A. C.
Fideicomiso El Palomar, Ciudad Turística.
Fideicomiso para la emisión de certificados de participación ordinarios amortizables,
denominados "Petrobonos",
Fideicomiso para el Cobro de Créditos y Venta de Bienes del Banco de la Propiedad
y la Industria Textil, S. A.
Fideicomiso para otorgar un crédito a Inmobiliaria y Comercial Bustamante. S. A.
(INCOBUSA) .
Fideicomiso Puerto Madero Tapachula, Chis., Recuperación de la Inversión Federal.
F)
Compañía Nacional Explotadora de Asbestos, S. A.
Industria Petroquímica Nacional, S. A.
Inmobiliaria Tochel, S. A. de C. V.
Manufacturera Mexicana de Partes de Automóviles, S. A.
Maurimex, S. A.
Mecamex, S. A.
Mecánica Falk, S. A. de C. V.
Minerales Mexicanos Mayaquí, S. A. de C. V.
Minerales Submarinos Mexicanos, S. A.
Sociedad Cooperativa de Ejidatarios, Obreros y Empleados del Ingenio Emiliano
Zapata, S. C. de P. E. Y R. S.
Tereftalatos Mexicanos, S. A.
Fideicomiso para el Fomento Vocacional de la carrera de Ingeniero de Minas.

DERECHO ADMINISTRATIVO
G) ...
Impulsora del Pequeño Comercio, S. A. de C. V.
Interport, S. A. de C. V.
Fideicomiso Centro Cívico y Comercial Mexicali.
B) ...
Productora Nacional de Biológicos Veterinarios.
Agroplástíco de Baja California, S. de R. L.
Productos de Maderas Finas, S. A.
1) ...
Junta Directiva de los Puertos Libres Mexicanos.
Puentes Internacionales, S. A.
Fideicomiso a favor de Radio Aeronáutica Mexicana, S. A. de C. V.
Fideicomiso Traslativo de Dominio para la Enajenación de los Terrenos ganados
al mar en la instalación del Puerto de Yukalpetén.
J) ..•
INCOBUSA, S. A. de C. V.
Terrenos Recreo, S. A.
Servicios y Mantenimiento, S. A.
Fideicomiso Balneario de Agua Hedionda.
Fideicomiso Ciudad Industrial Framboyán.
Fideicomiso Ciudad Industrial Los Belenes.
Fideicomiso Ciudad Industrial Mérida.
Fideicomiso Ciudad Industrial Ocotlán,
Fideicomiso Conjunto Habitacional Benito Juárez en Aguascalientes, Ags.
Fideicomiso Conjunto Habitacional Expropiación Petrolera en Morelía, Mich.
Fideicomiso Conjunto Habitacional General Francisco Naranjo en Monterrey,
N.L.
Fideicomiso Conjunto Habitacional Lomas de Valle Verde en Ensenada, B. C.
Fideicomiso Conjunto Habitacional Sahuaro en Hermosillo, Son.
Fideicomiso Industrial Durango.
Fideicomiso para la construcción de la Ciudad Industrial Nayarita.
Fideicomiso para la venta de lotes de terrenos colindantes del brazo del Río
Silao en el tramo que atraviesa Irapuato, Gto.
Fideicomiso Tequesquitengo-FONAFE.
Fideicomiso Rodolfo Sánchez Taboada, Conjunto Habitacional Las Plazas en Ti­
.i llana, B. C.
Fideicomiso Tehuixtla, Morelos-INDECO.
K) '"
Agencia Literaria, S. A.
Audiovisual Fondo de Cultura, S. A.
Bibliotecas Mexicanas, A. C.
Colegio de México, A. C.
Distribuidora Nacional de Cultura Económica, S. A. de C. V.
Fondo de Información y Computación, S. A. de C. V.
Inmobiliaria Fondo de Cultura Económica, S. A.
Fondo de Cultura Económica.
633

DERECHO ADMINISTRATIVO 635
H) '"
Colegio de Postgraduados,
Colegio Superior de Agricultura Tropical con sede en Cárdenas, Tab.
Impulsora La Forestal. S. de R. L. de 1. P. Y C. V.
Fideicomiso para el desarrollo agropecuario de los nuevos Centros de Población
Ejidal.
1) ...
Fideicomiso del Fondo Nacional para los Desarrollos Portuarios.
J) . -.
Fideicomiso de Desarrollo Habitacional y Turístico de Puerto Vallarta.
Fideicomiso Traslativo de Dominio para la enajenación de los terrenos ganados
al mar en la instalación del Puerto de Yukalpetén,
K) ._.
Fideicomiso Cultural Franz Mayer.
Fideicomiso para el Centro de Estudios Económicos y Sociales del Tercer Mundo.
O) ...
Fideicomiso Ex-Convento de Santa Catarina.
P) '"
Fideicomiso Conjunto Industrial Pesquero de Guayrnu.
Fideicomiso para el Desarrollo de la Fauna Acuática.
Fideicomiso para los Distritos en Acuacultura.
Tercero. Se adiciona el acuerdo presidencial del llJ de enero del presente año
con el siguiente artículo 59:
Artículo 59 Para los efectos del segundo párrafo del Artículo 48 de la Ley Orgánica
de la Administración Pública Federal, las siguientes empresas de participación
estatal minoritaria quedarán incluidas dentro de los sectores que enseguida se meno
cionan:
A) Secretaría de Hacienda y Crédito Público:
Banco de Puebla, S. A.
Financiera de las Industrias de Transformación, S. A.
Banco Refaccionario de Jalisco, S. A.
B) Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial:
Altos Hornos de Centroamérica, S. A.
Asesoría Técnica Industrial, S. A. de C. V.
Azufrera Limonta, S. A. de C. V.
Azufres Moralar, S. A. de C. V.
Bolsas de Papel Guadalajara, S. A.
Bolsas y Artículos de Papel, S. A.
Borg and Beck de México. S. A.
Celulósicos Centauro, S. A. de C. V.
Cementos Anáhuac del Golfo, S. A.
Ceres Ecológica de México, S. A. de C. V.

636 ANDRÉS SERRA ROJAS
Ciclo Química, S. A.
Cobre de México, S. A.
Consorcio Manufacturero, S. A.
Compañía Cuprífera La Verde, S. A.
Compañía Industrial y Comercial Americana, S. A.
Compañía Minera Autlán, S. A. de C. V.
Compañía Minera de Cananea, S. A.
Compañía Minera Nacozari, S. A.
Electrometalurgia de Veracruz, S. A. de C. V.
Envases Generales Continental de México, S. A.
Explomín, S. A. de C. V.
Glicoles Mexicanos de Tehuantepec, S. A. de C. V.
Impulsora Minera de Angangueo, S. A. de C. V.
Industria de Telecomunicación, S. A.
Inmobiliaria de Hierro y Acero, S. A.
Inmobiliaria Guardiana, S. A.
Cigarros La Tabacalera Mexicana, S. A.
Materias Primas Anáhuac del Golfo, S. A.
Metalúrgica Almena, S. A.
Mexicana de Cobre, S. A.
Minera Lampazos, S. A. de C. V.
Nacional de Instrumental Médico, S. A.
Poliestireno y Derivados, S. A. de C. V.
Productora Química de Jalisco, S. A.
Promotora de Papel Periódico, S. A. de C. V.
Oerlikon Italiana de México, S. A.
Química Fluor, S. A.
Swecomex, S. A.
Refractarios Mexicanos, S. A.
Renault Mexicana, S. A. de C. V.
Tubacero, S. A.
D) Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos:
Cales Ejidales de Santa Lucía del Camino, S. de R. L.
Mezcal Santiago, S. A.
Alimentos del Fuerte, S. A. de C. V.
Alimentos Tor, S. A.
Impulsora La Forestal, S. de R. L. de I. P. Y C. V.
E) Secretaría de Comunicaciones y Transportes:
Aeronaves del Centro, S. A. de C. V.
Aeronaves del Este, S. A. de C. V.
Aeronaves del Norte, S. A. de C. V.
Aeronaves del Oeste, S. A. de C. V.
Aeronaves del Sur, S. A. de C. V.
Transportación Marítima Mexicana, S. A.
F) Secretaría de Turismo:
Agencia de Viajes Rutas del Mayab, S. A.
Impulsora de Empresas Turísticas, S. A. de C. V.

638 ANDRÉS SERRA ROJAS
rentes o funcionarios que hagan sus veces, los miembros del consejo de administración,
junta directiva u órgano equivalente y el personal de vigilancia
de los organismos y empresas."
17. VENTAJAS E INCONVENIENTES DEL RÉGIMEN DE LA DESCENTRALIZACIÓN
ADMINISTRATIVA
La descentralización forma parte del sistema moderno de instituciones
políticas, gobernadas por los más recientes principios de derecho constitucional
y administrativo.w
Este tipo de instituciones descarga al poder público de muy pesadas funciones
que pueden manejarse bajo procedimientos técnicos muy eficaces e
idóneos y sin los inconvenientes de la acción burocrática centralizada.
El presupuesto de estos organismos requiere normas de acción diferente
a los del presupuesto general de la Federación. La especialización del presupuesto
ofrece ventajas en beneficio de la institución y de los usuarios del
servicio.
La descentralización por región responde a una forma democrática en
la que las poblaciones tienen una íngerenciadeterminante, ya que entrega
el gobierno de la institución a los propios gobernados, que libremente pue·
den seleccionar los mejores elementos, el más apegado a la región y el que
les ofrezca la mayor seguridad. Se piensa que los vínculos afectivos de los
propios vecinos, representan un estímulo para la realización de una obra
social. También se toman en cuenta las formas técnicas apropiadas para
realizar una política urbana, o de principios que se comprenden bajo la
denominación.
La descentralización por servicio responde al ideal de la época dominada.
por principios técnico-científicos.w ..
La descentralización por servicio atiende a la naturaleza técnica del mismo,
que exige un organismo autónomo dotado de personalidad jurídica y un
patrimonio propio, sobre estas bases:
l. Es característico de este régimen un orden jurídico especial que determine
la organización y funcionamiento de una institución en la cual se
pretende reducir sus relaciones jerárquicas con el poder central. .
2. Debe el organismo descentralizado procurarse los recursos necesano s
para la realización de sus fines y tener el derecho de financiarlos.
3. La personalidad y el patrimonio de las instituciones descentralizadas
no constituye un elemento diferenciador de las instituciones centralizadas, ya
que en ellas existe uno y otro elemento necesario, pero no exclusivo.
Autonomía técnica no es independencia, porque el Estado refleja sUS
18 Bernardin Claudio y otros. Liberalisme, tradicionalisme, descentralisation- Lib. Ar'
mand Colin. 1952.
19 Delgado Moreno, Juan. "La promoción de empresas estatales, Contabilidad Y ad·
ministración." Rev. Fac. Comercio. UNAM. núm. 13, 1959, pág. 45.

DERECHO ADMINISTRATIVO 639
vínculos con esos organismos, pero se reserva la tutela administrativa con
medios eficaces de control para mantener la unidad política.
Estos medios son: facultad que tiene el Poder Legislativo de modificar la
ley respectiva; nombramiento de consejeros, directores, gerentes, personal
técnico superior, control de sus presupuestos, revisión de su acción económica.
El veto que tiene el poder central, permite que las instituciones descentralizadas
no se aparten de la política general del país y del principio de
legalidad.
De una manera general, .para que opere integralmente la descentralización
administrativa se requiere que la autonomía orgánica vaya acompañada
de la autonomía técnica.
La descentralización administrativa fracciona el poder del Estado y debilita
la acción del Poder Ejecutivo, con instituciones que, relativamente,
salen de su órbita.
El sistema presupuestal de estos organismos rompe la unidad con el presupuesto
general de la nación, creando un sistema de difícil control, que escapa
a la acción revisora del Poder Legislativo y se realiza imperfectamente
por los órganos financieros del gobierno federal. Han sido frecuentes los despilfarros
y abusos de los consejos de administración haciendo inversiones indebidas,
sufriendo la acción de la política, repartiendo indebidos sobresuelo
dos, gratificaciones y gastos innecesarios, que han obligado al Presidente a
crear sistemas nuevos de control.w
Resumiendo la discusión de este problema, podemos citar que los inconvenientes
más graves de la descentralización, se concentran en sus problemas
económicos.
a) Rompe la unidad de la idea de personalidad, patrimonio y presupuesto
del Estado.
b) Destruye lo que Duez llama, la sinceridad y la claridad del presupuesto.
e) Estimula los despilfarros con la intromisión de criterios políticos.
d) Plantea el delicado control de su presupuesto, tanto por el gobierno
federal, como por el Poder Legislativo.
e) El régimen descentralizado es propio para aquellos países que tienen
una buena organización en materia financiera.
1) La multiplicación de los organismos descentralizados destruye la unidad
del Estado.
. g) Los países que no tienen desarrollo cultural adecuado viven de la
ficción del descentralismo, es decir, se crean instituciones descentralizadas,
para cubrir una fuerte centralización administrativa.
h) El abuso del descentralismo conduce a la Administración pública por
caminos de desorden e inmoralidad.
Las ventajas que se señalan a la descentralización son las siguientes:
a) Desde luego responde a un ideal técnico y científico. La necesidad.
2() Por acuerdo presidencial se limitaron las gratificaciones anuales.

640 ANDRÉS SERRA ROJAS
de manejar determinados asuntos con la experiencia de los conocimientos
técnicos modernos.
b) La organización burocrática centralizada no está lo suficientemente
preparada para los nuevos derroteros de la Administración pública.
e) Mantener un régimen burocrático insuficiente, es retardar o retrasar
el adelanto de una nación.
d) Un presupuesto especial debidamente revisado y vigilado por el poder
central, permite una adecuada inversión de sus elementos económicos.
e) Un organismo descentralizado permite el manejo de un sistema de
crédito apropiado a su organización.
/) Se mantiene la confianza del público.
g) El derecho administrativo tiene sus propios principios, por lo que no
se tienen que repetir las doctrinas civilistas propias para el manejo de intereses
particulares e impropia para las instituciones en las que está vivamente
interesada la sociedad.
h) El poder para comercializar e industrializar ciertas actividades que
están en manos de los particulares, es propio de los tiempos que corren. El
Estado procura aprovechar la experiencia de la iniciativa privada, sin una
excesiva intervención. Vivimos una época de transición que debe ser manejada
con una política de acuerdo con las circunstancias del momento. Los
estadistas deben medir el alcance de la política económica del Estado, pensando
siempre que no tienen derecho a comprometer el porvenir de un
pueblo.
No todas las materias deben ser objeto de descentralización. Las materias
que corresponden a las Secretarías y Departamentos de Estado se entorpecerían
si se desarrollan en organismos descentralizados. Por ejemplo, la Secretaría
de Asentamientos Humanos y Obras Públicas actúa de acuerdo con U?
programa general vial, planeado convenientemente con la colaboración de diversos
órganos del poder público. Descentralizar el servicio equivale a retardar
el programa de caminos. Por otra parte, estas instituciones centralizadas
se pueden valer de instituciones descentralizadas para ciertos o determinados
propósitos como el organismo descentralizado denominado "Caminos y Puentes
Federales de Ingresos", que es un medio para que los ciudadanos contribuyan
con cuotas o peajes, que reintegren la inversión de las obras y estimulen
la construcción de otras, dispongan del crédito público y privado y actúen
con cierta libertad administrativa.

CAPíTULO II
FORMAS QUE REVISTE LA DESCENTRALIZACIóN
ADMINISTRATIVA POR SERVICIO
SECCIÓN PRIMERA. Los establecimientos públicos en la legislación mexicana.-l.
La descentralización administrativa por servicio en la legislación
mexicana.-2. Estudio general de los establecimientos públicos.
SECCIÓN SEGUNDA. Las comisiones y corporaciones administrativas auránomas.-3.
Concepto de comisiones administradvas.-4. Naturaleza jurídica
de las comisiones administrativas.-5. Las principales comisiones en
el derecho administrativo mexicano.-6. Comisiones y corporaciones en el
derecho norteamerícano.e-Ssccróx TERCERA. Las instituciones nacionales
de crédito.-7. Concepto de institución nacional de crédíto.s-B. Antecedentes
de las instituciones nacionales de crédito.-9. Fundamenos constitucionales
de las instituciones nacionales de crédio.-IO. Formas de
organización de las instituciones nacionales de crédito.-ll. Integración
del patrimonio de las instituciones nacionales de crédito.e-I 2. Las actuales
instituciones nacionales de crédito.-13. ¿Las instituciones nacionales de
crédito son instituciones descentralizadas o empresas de participación
estatals-Seccró» CUARTA. Los institutos, instituciones, consejos, compañías,
comités, laboratorios, productoras, productos, industrias, patronatos,
juntas, fondos, patrimonios, fundaciones, uniones, direcciones, hospitales,
fideicomisos.-14. Origen y naturaleza.
SECCIÓN PRIMERA
LOS ESTABLECIMIENTOS PúBLICOS EN LA LEGISLACIóN
MEXICANA
1. LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA POR SERVICIO EN LA LEGISLACIÓN
MEXICANA
La materia de la descentralización administrativa se ha venido desarrollando en
nuestro país en una forma. irregular y sin la unidad de un sistema doctrinal o
legislativo. La falta de un texto expreso en la Constitución origina estos problemas
en su consideración inicial. Esta multiplicidad de instituciones responden a varíados
propósitos y a legislaciones de origen diverso a nuestra legislación, que forman
Un cuadro irregular de organización administrativa.
41
641

644 ANDRÉS SERRA ROJAS
a) Sus fondos tienen el carácter de ingresos públicos, disponen de personalidad
jurídica y de un patrimonio propio.
b) Estos bienes no son susceptibles de vías de ejecución forzada. En nuestro
derecho las instituciones descentralizadas responden ante los Tribunales Federales,
Juntas Federales de Conciliación, Juntas Federales de Conciliación y Arbitraje y
en ocasiones ante el Tribunal Fiscal de la Federación. Las decisiones de los jueces
y magistrados se ejecutan en los términos de su propia legislación.
c) Las obras ejecutadas por cuenta del establecimiento público son obras públicas
y deben regirse por el artículo 134 de la Constitución y su propia legislación.
d) Los establecimientos públicos gozan de diversas ventajas de carácter fiscal.
e) Están sometidos a una tutela administrativa más estricta que las personas
de derecho privado. Debe, sin embargo, atenerse a su ley, pues en unos casos se
señala un régimen de plena autonomía como en el caso de la Universidad Nacional
Autónoma de México. La ley de organizaciones descentralizadas no se aplica de
acuerdo con el artículo 1'l.
f) Finalmente, el régimen jurídico del establecimiento público señala sus órga·
nos, sus funciones y finalidades, su régimen económico y financiero y principalmente
sus relaciones con el poder central, que se caracterizan por la eliminación de los
principales poderes del régimen centralizado, quedando como más importante, el
de vigilancia que asumen las Secretarías de Estado.
No debe confundirse el establecimiento público con las empresas o sociedades
de economía mixta. La intervención del Estado obedece en ambos casos a propósitos
diferentes. Los establecimientos públicos son sujetos de derecho público; las
empresas de economía mixta son empresas de derecho privado. En los primeros
el Estado realiza finalidades públicas ligadas con sus prerrogativas. En las segundas,
son actividades de particulares que el Estado considera necesario estimular, bajo
la forma de aportación de capital, créditos, subsidios, prerrogativas, que en muchos
casos lo obligan a asegurar, participando en la organización de la empresa privada,
que por esta sola circunstancia no pierde su carácter.
Paul Duez y Guy Debeyre resumen la necesidad de los establecimientos públicos
en estos términos: 5
"1. El procedimiento del' establecimiento público permite descongestionar a la
Administración General, sustrae el servicio a las influencias parlamentarias y asegura
una gestión más independiente confiándolo a los técnicos con asociación posible
de los representantes de los usuarios del servicio.
"2. Se espera, por este procedimiento, asegurar un mejor rendimiento del servicio
con una gestión más económica. Los excedentes de los ingresos no son reintegrados
al presupuesto general del Estado o al de las colectividades descentralizadas;
ellos aprovechan el presupuesto propio del servicio, lo que constituye para los agentes
encargados del servicio un poderoso estímulo para una gestión sabia y económica.
"3. El procedimiento estimula 'las liberalidades, donaciones y legados. Un particular
gratificará más voluntariamente al servicio especializado correspondiente precisamente
al objeto que él desea alentar, que a una persona administrativa con
5 Paul Duez et Guy Debeyre. Traité de droit administrati], París. Dalloz. 1952, pá·
gina 66 ss.
Charles Eisenmann. Centralisation et descentralisation, París. Librairie generale de
droit &: de Jurisprudence. 1948. 1 v, 330 págs.

DERECHO ADMINISTRATIVO 645
una competencia más general, esta última puede a veces desviar la liberalidad de
su objeto y no ejecutar fielmente la carga que grava la liberalidad.
"4. Algunas veces la adopción del procedimiento es motivado por preocupaciones
financieras egoístas del Estado. La creación de un establecimiento público,
con su presupuesto de gasto del Estado, haciendo salir de éste los gastos relacionados
al servicio considerado."
SECCIÓN SEGUNDA
LAS COMISIONES Y CORPORACIONES ADMINISTRATIVAS
AUTóNOMAS
3. CONCEPTO DE COMISIÓN ADMINISTRATIVA
Las comisiones y corporaciones, como más adelante comprobaremos, tienen su
origen en el derecho anglo-sajón. Es el modelo norteamericano el que ha servido
de base principalmente para la creación de estos organismos, a los cuales se han
asignado regímenes jurídicos diversos a la tradición imperante en el vecino país.
En numerosas ocasiones se han mezclado elementos de sistemas contradictorios de
organización en una misma institución.f
Desde luego, con el concepto de comisión no haremos referencia al contrato
mercantil en virtud del cual un mandatario realiza en su nombre, mediante remuneración,
pero por cuenta de otro, una operación comercial, en particular el desempeño
o ejecución de algún servicio o cosa.
En este tema haremos referencia a la comisión como una forma de organización
administrativa, es decir, un conjunto de personas encargadas legalmente de realizar
determinadas actividades que corresponden al Estado, asumiendo las diversas formas
centralizadas, desconcentradas o descentralizadas.
La comisión es una entidad política y se sitúa dentro de la actividad general
del Estado, con sus elementos peculiares o sean: un régimen jurídico general, una
actividad específica, personalidad jurídica, patrimonio propio.'
4. NATURALEZA JUIÚmCA DE LAS COMISIONES ADMINISTRATIVAS
La legislación administrativa mexicana desde el siglo pasado empleó el término
"comisión" y lo hizo para referirse a ciertos organismos centralizados menores en
materia administrativa.
El auge de las "comisslons' en los Estados Unidos determinó que nuestros juristas
y legisladores trasplantaran esas instituciones creadas unas para la época de
paz y otras para la época de guerra con su diversa naturaleza jurídica. De este modo
6 En la doctrina norteamericana la "Commission" se define como:
HA pattern of local govemment organízatíon in which both legislative and adminístrative
functions are unified in a smaIl plural-member board. Each member of the board is
responsible for a major administrative functions in commissions governed cítíes whíle the
board administers functions coIlectively in township and county government," Dictionary
01 Political Science, ed. by Joseph Dunner. Philosophical Líbrary, pág. 106.

DERECHO ADMINISTRATIVO 647
mico, y las que se encuentran en una situación intermedia, pronto tendrán, al finalizar
sus construcciones -Papaloapan y Tepalcatepeo-, que adoptar otras formas
administrativas.
Todas las formas descentralizadas actualmente vigentes en nuestro país, desde
las principales como Petróleos Mexicanos, Seguro Social, Ferrocarriles Nacionales
y otras más, demandan nuevas y urgentes medidas -de organización y control del
poder público.
El ejemplo norteamericano se debe seguir no sólo para crear comisiones gubernamentales,
sino también para aprovechar sus experiencias como las de restarles
facultades financieras y subordinarlas al régimen general del presupuesto federal, a
la revisión constante de su contabilidad; a la limitación de despilfarros inútiles y
antieconómicos; a la sujeción estricta de sus presupuestos; a la limitación onerosa
para el Estado de gastos fuera del presupuesto que luego se justifican ante consejos
dóciles que no impiden estas anomalías.
Para remediar estos males se expidió la ley para el control por parte del gobierno
federal, de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal,
publicada en el D. O. F. del 31 de diciembre de 1970.
No es a un solo organismo administrativo al que se debe entregar la supervisión
de las instituciones descentralizadas con finalidades económicas e industriales.
sino a una distribución planificada de labores. La Ley org-ánica de la Administración
Pública Federal, citada anteriormente, precisa la intervención de las Secretarías de
Estado en esta materia.
5. LAS PRINCIPALES COMISIONES EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO MEXICANO
Las principales comisiones en el derecho administrativo mexicano se pueden comprender
en los grupos siguientes: de los varios cientos de organismos organizados
en forma de comisiones administrativas:
a) Comisiones descentralizadas:
Enumeradas en la relación publicada por la Secretaría del Patrimonio Nacional:
D. O. F. 4 de septiembre de 1973:
Comisión coordinadora para el desarrollo integral del Istmo de Tehuantepec.
Id. de la Península de la Baja California.
Comisión de Aguas del Valle de México.
Comisión de Fomento minero.
Comisión de operación y fomento de actividades académicas del Instituto Politécnico
Nacional.
Comisión de Tarifas de electricidad y gas.
Comisión del Papaloapan,
Comisión del Río Balsas.
Comisión del Río Fuerte.
Comisión Federal de electricidad.
Comisión Nacional coordinadora de Puertos.
Comisión Nacional de Fruticultura.
Comisión Nacional de la Industria azucarera.
Comisión Nacional de las zonas áridas.
Comisión Nacional de los salariosmfnimos.

648 ANDRÉS SERRA ROJAS
b) Y c) Comisiones Centralizadas y Comisiones Desconcentradas:
Al estudiar esta forma de organización administrativa señalamos las más importantes
comisiones centralizadas y desconcentradas y a ellas nos remitimos.
d) Comisiones intersecretariales:
Acuerdo por el que se constituye una Comisión Intersecretarial que tendrá como
función el formular directamente para proponer la forma y términos en que deben
realizarse las obras para sus reparaciones y acondicionamientos. D. O. F., del 30 de
enero de 1971.
Son numerosas las Comisiones Intersecretariales.
e) Comisiones internacionales:
Federación cafetalera centroamericana.
Comité organizador de la segunda conferencia interamericana de agricultura.
f) Comisiones desaparecidas:
Comisión Nacional de Irrigación.
Comisión Nacional de Turismo y otras.
g) Comisiones transformadas: como algunas de las citadas.
Las listas de las Comisiones pueden consultarse en los acuerdos de D. O. F. del
17 de enero de 1977 y D. O. F. del 13 de mayo del mismo año.
6. COMISIONES y CORPORACIONES EN EL DERECHO NÓRTEAMERICANÓ
En la cúspide de la organización administrativa de los E.U.A., se encuentra el
Presidente y el VicePresidente de la República.
La Oficina Ejecutiva del Presidente consta de estas dependencias:
White House Office.
Office of Management and Budget.
Council of Economic Advisers.
National Aeronautics and Space Council.
National Security Council.
Office of Economic Opportunity.
Office of Emergency Preparedness.
Office of Science and Technology.
Office of the Special Representative for Trade Negotiations.
Council on Internationa1 Economic Policy.
Office of Consumer Affairs.
Office of Intergovernmental Re1ations.
Council on Environmental Quality.
Domestic Counci1.
Office of Telecommunications Poliey.
Consta además del Gobierno con 11 Departamentos: de Estado, del Tesoro, de
la Defensa, de Justicia, del Interior, de Agricultura, de Comercio, del Trabajo, de la
Salud, Educación y Bienestar, el de la Vivienda y Desarrollo Urbano y el de Transportación.
El principio de la división y equilibrio de poderes ha sido uno de los principiOS

DERECHO ADMINISTRATIVO 649
básicos del derecho norteamericano inspirado principalmente en las tradiciones
constitucionales del pensamiento político inglés.
El desarrollo comercial e industrial en aquel país se vio obligado a emprender
nuevos caminos para la atención de nuevas '1 complicadas actividades del poder
público. Pronto el liberalismo tradicional se orienta a aceptar las crecientes intervenciones
del Estado, que justifica su actitud ante la ineludible atención de los
servicios públicos, que reclaman nuevos métodos '1 nuevos procedimientos para satisfacer
las necesidades de millones de habitantes.?
Dicen Rabasa y Rodríguez:
"Sin embargo, la marcha de los negocios públicos, la creciente actividad de la
maquinaria administrativa, el avance constante del interés público sobre el privado,
en una palabra, el estatismo, 'hubo de velar por la resolución expedita de
los problemas al Ejecutivo planteados. Más aún, a la mecanización burocrática propia
de las Secretarías de Estado y Departamentos, escapaban un sinfín de actividades
que urgía al Estado controlar, pero que, no obstante, se salían de la
urdimbre propia del poder ejecutivo. Se trataba de llegar al público sin empachos
burocráticos, había que controlar diligentemente el comercio ínterestatal, se necesitaba
la creación inmediata de grandes empresas. Todo ello no podía incluirse
como una parte más dentro del presupuesto nacional, y era necesario procurar
la creación y funcionamiento de organismos que atendieran estas «necesidades públicas
con la movilidad propia de una empresa particular, pero bajo la égida del
Estado. Así se crearon estos organismos de naturaleza mixta con funciones, usando
una expresión aceptada por la doctrina norteamericana, cuasi-legislativas y cuasijudiciales.
Apareciendo a continuación, por esta necesidad gubernamental, las comisiones
regulatorias independientes y las corporaciones gubernamentales."
Las comisiones regulatorias independientes
En el año de 1883 se creó la Comisión de los Estados Unidos para el Servicio
Civil, como una agencia centralizada dependiente del Presidente, pero fuera de la
acción de los Departamentos.
En el año de 1887 se formó la Comisión del Comercio Interestatal alejada de
supen'isión presidencial y acentuándose la necesidad de mantenerla independiente.
Cada consejero duraba siete años y se sustituían en rotación, pudiendo ser removidos
sólo por ineficacia, negligencia o delito.
Más tarde surgieron, creadas por el Congreso General: la Comisión Federal de
Intercambio, en 1914; la Comisión Federal de Electricidad, en 1920; la Comisión
Federal de Comunicaciones, en 1934; el Consejo Nacional para las Relaciones de
Trabajo, en 1935.
Estas comisiones no son organismos autónomos, pues se mueven en la órbita
9 Edward S. Mason. The Corporation in modern society. Harvard University.
Joseph E. Bradley. Eundamentals 01 Corperation Finance. 1959. Rinehart Se Company,
Inc, New York. 1 v, 644 págs.
K. C. Wheare. Government [)y Commities. An Essay on the British Constitution, Oxrord
at the Clarendon Press. 1955. 1 v, 264 págs.
W. A. Robson. "La Public Corporation en Gran Bretaña." tu« de Ad. Púb. I. Est.:
1'01. Madrid. Núm. 22. enero-abril. 1957. pág. Lll ,
WiIlis John. Parlamentary Pouiers 01 the English Government Departments:" 1933.

DERECHO ADMINISTRATIVO 653
y por la ley de organizaciones descentralizadas y empresas de participación estatal,
en sus relaciones con el Estado.
El régimen de las comisiones en México ha tenido, en algunos casos, un éxito
relativo. Las leyes que crearon las primeras comisiones se vieron obligadas a numerosas
reformas legales, porque su régimen jurídico daba mucho que desear.
SECCIÓN TERCERA
LAS INSTITUCIONES NACIONALES DE CRÉDITO
7. CONCEPTO DE INSTITUCIÓN NACIONAL DE CRÉDITO
Mezclando elementos de organización del derecho privado y del derecho público
surgieron estas instituciones de crédito desde el año de 1925 en que fue creado
el Banco de México, S. A. Posteriormente se configuraron otras instituciones, para
impulsar determinadas actividades comerciales e industriales.I"
Las finalidades de las instituciones nacionales de crédito están claramente expuestas
en la exposición de motivos del "reglamento sobre las instituciones nacionales
y organizaciones auxiliares nacionales de crédito" (D. O. F. 29 de junio de
1959) : 17
"Que para incrementar en la mayor medida y en el menor plazo posible el
ingreso nacional y elevar sustancialmente el nivel general de vida, es necesario el
aprovechamiento óptimo de la fuerza de trabajo y de los recursos naturales y financieros
de que el país dispone;
"Que las instituciones nacionales de crédito y las organizaciones auxiliares de
crédito representan ya un sector de gran importancia de nuestro sistema crediticio;
"Que aun cuando dichas entidades están regidas por normas ·legales y estatutarias,
acordes con las finalidades y características específicas de su estructura y
funcionamiento, para el mejor aprovechamiento de sus recursos es preciso que esos
organismos coordinen sus actividades entre sí, así como con la banca privada;
"Que es indispensable, por tanto, implantar una política crediticia unitaria mediante
una vinculación orgánica entre las autoridades financieras del país y las instituciones
nacionales de crédito y las organizaciones auxiliares;
"Que esas mismas consideraciones son aplicables a los fideicomisos constituidos
por el gobierno federal en las instituciones nacionales de crédito e instituciones
nacionales de seguros con fines de fomento económico;
. "He tenido a bien expedir el siguiente reglamento, etc. Ley general de Instituciones
de Crédito y organizaciones auxiliares (D. O. F. del 31 de mayo de 1941 y sus
reformas) ;
. "Arr, 1. La presente ley se aplicará a las empresas que tengan por objeto el
ejercicio habitual de la banca y del crédito dentro del territorio de la República;
16 Manuel Sánchez Cuén. El crédito a largo plazo en México. Antonio Manero. La
reforma bancaria en la revolución constitucionalista. 1958.
Mario Solana. El Banco de Estado. 1926.
17 Reglamento sobre las instituciones nacionales y organizaciones auxiliares de crédito.
D. O. F. del 28 de junio de 1959.

658 ANDRÉS SERRA ROJAS
c) El régimen de derecho privado, que en parte las regula, obedece a una neo
cesidad de armonizar el interés privado y el público.
d) El artículo 123 de la Constitución se aplica a las instituciones nacionales de
crédito. Sus problemas son de la competencia federal.
e) Los delitos que se cometan contra las instituciones nacionales de crédito son
delitos federales.
Í) No requieren de concesión o autorización especial del Estado, para funcionar.
El régimen de las instituciones nacionales de crédito es legal.
g) No se puede ser a la vez empresa de participación estatal y organismo descentralizado,
porque corresponden a regímenes diversos y contradictorios.
Tesis: el Banco Nacional de Crédito Ejidal constituye un organismo de servicio
público descentralizado.
Los artículos 1 y 3 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal las
agrupa en el sector paraestatal.
. Es muy importante el criterio que adopta el artículo 46 de dicha ley al considerar
a las Instituciones Nacionales de Crédito como Empresas de Participación Estatal:
Art. 46. Dentro de la administración pública paraestatal se consideran empresas
de paricipación estatal mayoritaria, incluidas las instituciones nacionales de crédito
y organizaciones auxiliares, y las instituciones nacionales de seguros y de fianzas,
aquellas que satisfagan alguno de los siguientes requisitos:
a) Que el Gobierno Federal, el Gobierno del Distrito Federal, uno o más organismos
descentralizados, otra u otras empresas de participación estatal, una o más
instituciones nacionales de crédito, una o varias instituciones nacionales de seguros
o de fianzas, o uno o más fideicomisos a que se refiere la fracción In del art,ícu.
lo 3Q de esta Ley, considerados conjunta o separadamente aporten o sean propIetarios
del 50% o más del capital social;
b) Que en la Constitución de su capital social se hagan figurar acciones de serie
especial, que sólo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal; o
c) Que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar a la mayoría
de los miembros del consejo de administración, junta directiva u órgano de gobierno,
designar al presidente, al director, al gerente, o cuando tenga facultades para
vetar los acuerdos de la asamblea general de accionistas, del consejo de administra·
ción o de la junta directiva u órgano de gobierno equivalente."
11. INTEGRACIÓN DEL PATRIMONIO DE LAS INSTITUCIONES
NACIONALES DE CRÉDITO
Las instituciones nacionales integran su patrimonio con fondos provenientes prin·
cipalmente del Estado que en definitiva es el que rgula toda su economía.
El capital social se descompone en varias series de acciones que representan las
diversas dependencias o instituciones del gobierno federal. Las leyes y norma.s de
estas instituciones, en forma expresa prohíben que determinadas series de aCClOnes
puedan estar en manos de particulares, pues se reservan al gobierno federal en forma
exclusiva.
En determinadas instituciones el capital privado se representa en una serie especial
de acciones, que forman siempre minoría del capital de la empresa. La presencia
de los particulares en estas instituciones nacionales obedece al propósito del

DERECHO ADMINISTRATIVO 659
Estado, de que se den a conocer las actividades públicas y encuentran la comprensión
y colaboración de las empresas prívadas.ss
13. ¿LAS INSTITUCIONES NACIONALES DE CRÉDITO SON INSTITUCIONES
Un notable desarrollo han tenido las instituciones nacionales de crédito en nuestro
país, siendo las más importantes las siguientes: 2\}
Banco de México, S. A.
Banco Nacional de Comercio Exterior, S. A.
Nacional Financiera, S. A. D. O. F. del 2 de enero de 1975.
Banco Nacional de Crédito Rural. D. O. F. del 18 de agosto de 1975.
Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S. A. D. O. F. del 15 de febrero
de 1969.
Banco Nacional Cinematográfico, S. A.
Banco del Pequeño Comercio del Distrito Federal, S. A
Banco Nacional de Fomento Cooperativo, S. A, ley que lo crea: Pro 2, de abril
de 1941, reforma de 30 de diciembre de 1946.
Banco Nacional de Transportes, S. A. (en liquidación).
Banco Nacional del Ejército y la Armada, S. A.
Uniones Nacionales de Crédito, S. A.
Banco Nacional Urbano, S. A. D. O. F. del 28 de octubre de 1974.
Patronato del Ahorro Nacional, S. A
Sociedad Cooperativa Obrera de Vestuario y Equipo.
Almacenes Nacionales de Depósito, S. A
Comisión Nacional de Seguros.
Financiera Nacional Azucarera.
Banco Obrero de Fomento Industrial.
13. ¿LAS INSTITUCIONES NACIONALES DE CRÉDITO SON INSTITUCIONES
DESCENTRALIZADAS O EMPRESAS DE PARTICIPACIÓN ESTATAL?
Ante todo se debe manifestar que la "ley para el control por parte del gobierno
federal, de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal", no
se aplica a estas instituciones.
En efecto el artículo 1'1, fracción 1 de dicha ley, exceptúa de la aplicación de
dicha ley a: "1. Las instituciones nacionales de crédito, organizaciones auxiliares
nacionales de crédito y las instituciones nacionales de seguros y fianzas."
as Luis G. Labastida. Estudio histórico y filosófico sobre la legislación de los bancos.
México 1889, Imprenta del Gobierno.
Enrique Martínez Sobral, Estudios elementales de la legislación bancaria. México. Tip.
or, In. Pe. 1911.
Heliodoro Dueñas. Evolución bancaria. Ed. Cultura. México.
2\} Ernesto Lobato. "El crédito en México".
Gonzalo Mora Ortiz. Temas mexicanos. Ed. Ruta.
Miguel Lerdo de Tejada. Comercio Exterior de México.

662 ANDRÉS SERRA ROJAS
nes en las cuales se protegen y estimulan las liberalidades o filantropías de los
particulares, para fomentar la asistencia social.
Los patronatos y fundaciones también han sido objeto de la atención del Estado,
para la creación de bibliotecas, hemerotecas, galerías o museos de arte y otros casos
análogos.
Esta situación ha cambiado notablemente de acuerdo con el nuevo sistema de la
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que ordena el reagrupamiento
en sectores de dichas entidades.
Véase el anteriormente citado "Acuerdo, por el que las entidades de la Adrninistración
Pública paraestatal, a que se refiere este acuerdo, se agrupan por sectores a
efecto de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal, se realicen a través de la Se
cretarla de Estado o Departamento Administrativo que se determina". D. O. F., del
17 de enero de 1977 y Acuerdo complementario de 12 de mayo del mismo año.
Finalmente indicamos que la Ley orgánica de la Administración Pública Federa!'
agrupa en el sector paraestatal a dichos organismos, cualquiera que sea su deriominación,
si concurren sus elementos legales: Artículo 45. "Dentro de la admíuistracíón
pública paraestatal serán considerados como organismos descentralizados las instituciones
creadas por disposición del Congreso de la Unión, o en su caso por el Ejecutivo
Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea
la forma o estructura legal que adopten."

664 ANDRÉS SERRA ROJAS
Esta forma de organización empresarial contó con todo e! apoyo del Estado,
que consideró que de este modo se realizaba el imperio de las leyes
naturales. Aunque como se ha demostrado, en la realidad no existe una libre
concurrencia, con los elementos que le asignó la escuela clásica, ni son los
mismos los caracteres de las leyes draconianas de una competencia imperfecta.
La actividad de los particulares en el régimen liberal se conoce con el
nombre de la economía de mercado libre, que rechaza toda intervención del
Estado, salvo la protección de esas actividades. La acción económica descansa
en los propósitos especulativos de la actividad individual y en la determinación
del precio sujeta a la libre fluctuación del mercado.
La existencia de los monopolios se caracteriza por la falta de concurrencia
o pOl" las limitaciones económicas que ellos imponen, ante los excesos e
insuficiencias de un capitalismo impersonal. Es en estas situaciones en las que
más se requiere la intervención estatal, al pasar de un sistema de economía
libre, a un sistema de economía dirigida, de un Estado abstencionista a las
diversas formas del Estado intervencionista.
Capitalismo e imperialismo económico-político, son formas violentas o
pacíficas de expansión comercial e industrial en beneficio de los grandes empresarios,
los cuales van ligados al sistema de la libre empresa, hoy en proceso
de transformación hacia formas más humanas de la vida social.
Colonialismo, penetración económica, inversiones extranjeras y la consiguiente
dependencia económica -ya que todo _capital tiene una nacionalidad-
creando zonas de influencia en Asia, África y la América Latina, son
manifestaciones reales del dominio económico de nuestro siglo, surgiendo el
colonialismo económico, estrechamente vinculados aquellos regímenes lo mismo
a Estados capitalistas que a Estados comunistas.
Este fenómeno fue descrito en 1915 por Lenin, al señalar que la concentra·
ción y monopolio de los grandes capitales y la conquista de mercados y materias
primas, se alcanzaban por los medios violentos de la política imperialista; concluyendo
que el imperialismo es la última fase del capitalismo.
En un principio y de una manera exclusiva, dominó la idea de la empresa
privada, la que fue gobernada por los principios del liberalismo de"!
siglo XIX. Más tarde la empresa privada se liga al auge del capitalismo de
tendencia monopolizadora, hasta que, finalmente, en el segundo cuarto de
este siglo, el Estado comienza a ejercer una influencia mayor sobre las empresas,
hasta el advenimiento de la empresa pública. El Estado acaba por
convertirse -entre indecisiones y vacilaciones- en promotor de una economía
dirigida que da paso a nuevas formas de intervención del Estado en e! proceso
de la producción.
La Era contemporánea, con las nuevas ideas de! demoliberalismo o liberalismo
social y el fuerte impacto de los sistemas socialistas y comunistas Y
los grandes adelantos científicos y tecnológicos, señala nuevos derroteros al
Estado, con el constante aumento y cambio de sus actividades en campos
hasta ayer reservados exclusivamente a la economía privada. El mundo atra·

DERECHO ADMINISTRATIVO 667
tituciones de 1824 y 1857. Este sistema exigía que el Estado no interviniera
en los procesos de la vida económica.
La intervención directa y ocasional del Estado en algunos casos excepcionales,
respondió a motivos meramente fiscales y no al propósito de asumir
actividades empresariales.
El régimen del general Porfirio Díaz dio grandes facilidades al capital
extranjero, que comenzó a desarrollar ciertas formas de empresas privadas,
tales como la explotación de los recursos naturales, minería, petróleo, Ferrocarriles
y otros. Las fuentes económicas internas eran insuficientes para un
desarrollo normal del país, por lo que las formas de explotación fueron demasiado
onerosas, manteniéndose los cuadros anteriores y constituyendo una
fuente constante de problemas internacionales.
El régimen de la libre empresa quedó en manos de los extranjeros, con
una precaria intervención del gobierno y de la clase capitalista nacional alejada
del desarrollo económico.
La Revolución de 1910 señaló nuevas rutas para la transformación económica
de la nación, aunque en un principio su programa se limitó a aspectos
generales de la política nacional; posteriormente encontró nuevas
formas y realizaciones económicas. El principio capital de este movimiento
se orientó a elevar la bajísima productividad agrícola y a mejorar las condiciones
de vida de las clases obrera y campesina.
Dentro del sistema económico-político -que acusa en .aspectos generales
un intervencionismo estatal moderado- el Estado estimula todas las actividades
privadas, las cuales se desenvuelven bajo la tutela estatal, y les abre
todas las oportunidades que se requieran, poniendo a su alcance las informaciones
internas y externas que necesiten, apoyándolos con medidas proteccionistas,
tales como la solidez de la moneda, el régimen fiscal, crédito fácil y
amplio, régimen vial, además de subsidios exenciones y otras .medidas que
aseguren los beneficios de la actividad empresarial.
La posición del Estado es subsidiaria o complementaria, ya que interviene
cuando así lo reclama un interés social predominante, o cuando la iniciativa
privado no quiera, no pueda o actúe con notorio perjuicio para la
comunidad. Así hemos visto surgir la industria petroquímica, la industria
automotriz, la industria siderúrgica y otras, que el Estado atiende en forma
exclusiva o en concurrencia con los particulares.
El sistema liberal establecido en la Constitución de 1857 fue un magnífico
apoyo para el sistema de la libre empresa, que se desarrolló en situaciones
precarias, por el abuso de los empresarios y las condiciones antisociales
de su desarrollo.
Pero desde finales del siglo pasado y principios del presente, se inicia una profunda
transformación tanto en lo político como en lo económico. "JUnto a la concepción
liberal del Estado como productor de seguridad se está destacando la idea
adjunta del Estado como productor de bienes económicos." José Luis Villar Palasi.

DERECHO ADMINISTRATIVO 669
y progresista Legislación administrativa tales como la Ley para promover la inversión
Mexicana y regular la inversión extranjera, D. O. F. del 9 de marzo de 1973;
la Ley sobre el registro de la transferencia de Tecnología y el uso y explotación
de patentes y marcas, de D. O. F. del 30 de diciembre de 1972; la ley que crea el
Instituto de Comercio Exterior, D. O. F. del 31 de diciembre de 1970; la Ley
reglamentaria del artículo 27 constitucional en materia minera, D. O. F. del 22 de
diciembre de 1975; la Ley del servicio Público de energía eléctrica, D. O. F. del
22 de diciembre de 1975; la Ley de Invenciones y marcas, del D. O. F. del 10 de febrero
de 1976; y otras leyes alusivas a las industrias y actividades comerciales; al
mismo tiempo que han surgido numerosos Fideicomisos, Comisiones, Institutos y
demás organismos relacionados con esta materia.
3. LA EMPRESA DESDE EL PUNTO DE VISTA JURíDICO
El punto de vista jurídico señala las formas de derecho a través de las
cuales se realiza o desenvuelve la actividad económica de la empresa.
En nuestro país las empresas son sociedades mercantiles, pero cuando
un particular no adopta esas formas, lo que integra es un establecimiento
mercantil. Creemos que ambos conceptos pueden comprenderse bajo el rubro
general de empresa privada, pensando que en ellas debe predominar el
propósito mercantil.
Por empresa mercantil debemos entender aquella actividad económica que organiza
los elementos de la producción con un espíritu de lucro. Frederic Benham,
Curso superior de economía política, México, 1941, nos dice: "La empresa es una
unidad de producción independiente y el que la proyecta es el empresario."
A la empresa alude el artículo 75, fracciones V a XI del Código de Comercio,
además de la Ley de Sociedades Mercantiles, la Ley de Cooperativas,
la Ley de Quiebras, la de Títulos y Operaciones de Crédito y la Ley de Instituciones
de Crédito y otras.
Señalaremos algunos ejemplos en la empresa privada: el capital aportado
es una fuente de riqueza regulada por el derecho; los beneficios que se
obtienen caen bajo el campo del derecho fiscal; los derechos y obligaciones
de los trabajadores al derecho del trabajo; las actividades ilegales o monopolizadoras
por la ley de monopolios o la ley de atribuciones del Ejecutivo
en materia económica; los títulos que se emiten por la ley de títulos y opera·
cienes de crédito; las relaciones comerciales por el Código de Comercio; las
formas de organización por la ley de sociedades mercantiles o la ley de
cooperativas; el fracaso de las empresas por la ley de quiebras; y otros
nUmerosos casos.
El Diccionario de Ciencias Económicas (Ed. Labor, 1966, pág. 399) cita la siguiente
opinión de lean Marchall (1, pág. 513):
"Los poderes públicos aportan medios de acción que desbordan el derecho .común,
gracias a les cuales la explotación pública puede sustraerse, total o parcial-

672 ANDRF:S SERRA ROJAS
tudio antes citado: la empresa como sujeto de derecho, la empresa como patrimonio
separado, la empresa como universalidad, la empresa como institución
y organización, la teoría atomística de la empresa y los esfuerzos conceptuales
sobre la base del nuevo Código italiano.
Desde el punto de vista económico supone la actividad del empresario encargado
de organizar los factores de la producción: trabajo, capital y elementos
naturales.
La empresa privada es una unidad económica que se caracteriza por la
organización, el pleno riesgo, patrimonio independiente, facturación propia
dominada por el espíritu de lucro derivado de la inversión, por ello se
afirma que quien corre un riesgo tiene derecho a recibir los beneficios o
ganancias de su actividad, ya sea en forma ilimitada, según el liberalismo
ultramontano, o limitada, según las nuevas tendencias sociales.
5. LA EMPRESA PRIVADA Y LA EMPRESA PÚBLICA
La empresa privada en general es la empresa constituida por los particulares
con propósitos de lucro, para organizar los factores de la producción.
El concepto de empresa se entiende de una manera general como la actividad
que se realiza para alcanzar un fin determinado. En esta acepción
comprendemos todas las actividades, incluyendo la actividad empresarial que
se desenvuelve en empresas civiles, mercantiles, administrativas, y aun genéricamente,
las actividades sin propósito de lucro. La extensión de este concepto
no permite precisar los elementos propios de la empTesa, por lo que la
doctrina económica se refiere a la empresa como: "La organización de los
factores de la producción con propósitos mercantiles."
El concepto tradicional de empresa ha sufrido una profunda transformación
en el mundo moderno, pero sin que hayan llegado las técnicas económicas
y jurídicas a un concepto definido de empresa.
La importancia de la empresa -como unidad de producción independiente-«,
se manifiesta en la tendencia a convertir esta materia en un conocimiento
especializado de la ciencia económica del futuro, que por hoy plantea
sus problemas en un dramático forcejeo entre la economía libre y la economía
socializada del futuro.
Es indudable que el Derecho administrativo ha aprovechado del derecho
privado la terminología y naturaleza de la empresa en general. El problema
de la empresa corresponde en principio, al campo del derecho mercantil, al
trasladarse al campo del derecho público, ha sido la fuente de las confusiones
que se han suscitado al crearse la entidad, denominada empresa pública.
Lo indicado en este caso sería que el derecho administrativo se apartara
de este enfoque del problema y que construyera su propia y autónoma teoría
de las actividades que se pretenden otorgar a la empresa pública, con
entera independencia del derecho privado. Esto es todavía difícil porque los
campos no se han delimitado lo suficientemente para fijar un criterio defini·
tivo en una materia que proviniendo de la actividad privada, se encuentra

DERECHO ADMINISTRATIVO 67!'$
actualmente en transición entre dos diversos sectores, para aspirar finalmente
a situarse en el derecho público.
Creemos que no debemos llamar empresa pública a cualquier actividad
del Estado que en forma circunstancial, transitoria o inestable, se implique
en el proceso productivo, o en una explotación económica en general.
La empresa privada se distingue de la empresa pública por el régimen
jurídico que las regula.
La empresa privada se rige por el Código Civil, por el Código de Comercio,
por la Ley de Sociedades Mercantiles, la Ley de Sociedades Cooperativas
y en general por el Derecho privado, en sus dos ramas importantes: el Derecho
civil y el Derecho mercantil.
La tendencia dominante en los Estados democráticos actuales es la de
crear un grupo de empresas o instituciones, que reciben la denominación
de empresa pública, o empresa del Estado o institución pública, por medio de
las cuales el Estado interviene en forma exclusiva y bajo un régimen jurídico
especial, en el proceso productivo, para la satisfacción de determinadas necesidades
sociales, cuando así lo exija el interés general.
Por consiguiente la empresa privada difiere de la empresa pública por
los siguientes conceptos:
a) Diverso régimen jurídico.
b) La empresa privada se forma con capitales de los particulares, la empresa
pública con bienes del Estado.
e) La empresa privada es organizada y dirigida por los particulares, la
empresa pública por elementos técnicos del Estado.
La empresa pública, en su sentido más general, corresponde al campo de
las ideas socialistas, al entregar al Estado determinados instrumentos de la
producción. Cada empresa pública que se crea robustece el poder económico
del Estado.
La empresa privada se desenvuelve con sus propios elementos. En ocasiones
el Estado apoya a la empresa privada con subsidios, exención de impuestos,
barreras arancelarias, financiamientos, etc. La empresa privada no
puede desligarse de la economía nacional, dependiendo de la acción política
y económica del Estado.
El gobierno apoya a la empresa pública con los recursos propios del Estado.
El Estado proporciona a las empresas públicas recursos suficientes para
su desarrollo, usando del crédito externo si fuere necesario.
La empresa privada por su propia naturaleza, persigue siempre un pro.
pósito de lucro. La empresa privada está evolucionando para cumplir ciertas
finalidades sociales, el obstáculo es el egoísmo natural del régimen de la libre
empresa.
La tendencia a combinar intereses públicos y privados puede ser altamente
satisfactorio, como régimen de transición democrático.
Un régimen mixto, puede someterse al derecho privado, cuando así 10
dispone la ley.
43

674 ANDRÉS SERRA ROJAS
La empresa pública persigue un interés general, sin que obste que su
régimen financiero requiera perseguir un propósito de lucro.
En las empresas semi-públicas su régimen es estrictamente comercial.
Por medio de la empresa pública el Estado puede desarrollar una política
económica de grandes masas: alimentación, vivienda, medicinas, vestido, y
combatir especulaciones excesivas. El ejemplo de la CONASUPO, puede extenderse
a otros ramos.
La industria automotriz, la industria petroquímica, la industria siderúrgica
y otras, revelan las posibilidades de este régimen.
La empresa privada desaparece por un acto voluntario de sus socios, que
no viole los derechos de sus trabajadores, por quiebra o por suspensión de
pagos. Las empresas públicas pueden desaparecer por un acto del Estado, al
derogar la ley o decreto que las creó, mediante el consiguiente proceso de liquidación.
Los bienes de las empresas públicas o sernipúblicas en liquidación,
pasan al patrimonio del Estado en calidad de bienes de dominio privado de
la Federación. (Artículo 3?, fracción IV de la Ley General de Bienes Nacionales.)
6. CoNCEPTO DE EMPRESA púnLICA
El artículo 2 párrafo primero de la Ley de Inspección de contratos y obras
públicas (D. O. F. del 4 de enero de 1966) ordena: "Para los fines de esta
ley, se consideran organismos públicos las comisiones, juntas, patronatos,
instituciones y demás entidades creadas por la Federación que tengan o administren
un patrimonio o presupuesto formado con fondos o bienes federales,
así como los organismos públicos descentralizados."
Ante la diversidad de criterios para precisar el concepto de empresa pública
en la doctrina y en el derecho comparado, presentamos un concepto
general al cual haremos referencia en forma constante:
Las empresas públicas son entidades de derecho público, con personalidad
jurídica, patrimonio y régimen jurídico propios, creadas o reconocidas
por medio de una ley del Congreso de la Unión o decreto del Ejecutirm
Federal, para la realización de actividades mercantiles, industriales y otras de
naturaleza económica.
La empresa pública aparece como la organización de una actividad económica
por el Estado, con los procedimientos jurídicos que el mismo orden
jurídico impone.
En un concepto más estricto se alude a la empresa pública en toda explotación
en la que un ente público posee una parte importante de su patrimonio
y subordinada a un régimen de derecho público en unos casos, y en
otros a un régimen mixto.
Si nos atenemos a nuestra legislación, en particular la ley de organismos
descentralizados y empresas de participación estatal, sólo reserva la categoría
de "empresa pública", a los organismos descentralizados que la misma le)'
regula,

DERECHO ADMINISTRATIVO 675
La complejidad de la vida moderna ha traído como consecuencia la intervención
del Estado en determinadas actividades mercantiles e industriales.
No debemos olvidar que la doctrina francesa ha desarrollado muy ampliamente
la idea de los servicios públicos comerciales e industriales, en tanto
que el derecho soviético ha entregado al Estado la total subordinación de
todas las actividades mercantiles.
Al estudiar "Las empresas públicas en forma de sociedad anónima", Manuel
Broseta Pont (Revista de Derecho Mercantil. Vol. XL( núm. 100, abril-junio 1966,
pág. 267) nos dice:
"Si el Derecho es para la vida y no la vida para e1Derecho, como enseña el
Prólogo del Tratado de Derecho Mercantil del profesor Garrigues -y si el jurista
debe colaborar con el legislador para salvaguardar la seguridad jurídica, como nos
enseñó Ascarelli-, pocos temas son tan sugestivos y tan relativamente nuevos como
el de la participación del Estado y de los entes de derecho público en las sociedades
mercantiles, el de la nacionalización de la sociedad anónima y, finalmente, el
de la creación unilateral por el Estado o por los entes públicos de sociedades de
estructura capitalista y especialmente de sociedades anónimas."
Fernando Garrido, Falla, en su estudio sobre las empresas públicas (La administración
pública y el Estado contemporáneo, Inst. de Ests. Políticos, Madrid, 1961,
pág. 132), hace referencia a la empresa pública en estos términos: "Es un concepto
amplio que alude al fenómeno de una entidad administrativa que, por razones
de interés público o de lucro, se implica en la gestión de una actividad susceptible
de explotación económica, asumiendo el riesgo propio de tal materia."
7. Los FLEMENTOS DE LA EMPRESA PÚBLICA
Estamos en presencia, ante todo, de una actividad económica del Estado.
La presencia de esta entidad política da una particular fisonomía al rég-imen
de la empresa, entregada durante largo tiempo a la libre actividad de los
particulares.
No toda la actividad económica del Estado desemboca en la organización
de la empresa pública o en formas económicas similares.
Determinar la naturaleza de la empresa pública es tarea difícil desde
el punto de vista doctrinal en sus aspectos económicos y jurídicos y desde el
punto de vista del derecho comparado, ya que cada país impone a su actividad
económica las formas y modalidades que exige su propio desenvolvimiento.
Son numerosas y contradictorias las posiciones de los tratadistas y
las discrepancias de las leyes administrativas extranjeras que se oponen a un
concepto unitario de empresa pública.
Con las naturales precauciones que suscita el manejo del concepto de empresa
pública, podemos tentativamente partir de un concepto generai., que
comprenda los diversos rasgos del mismo, al cual haremos más adelante las
modificaciones y comparaciones entre nuestro régimen jurídico y otros ejemplos
que han suscitado problemas frecuentes.
a) Régimen jurídico permanente o estatuto de Derecho público;

676 ANDRÉS SERRA ROJAS
b) Personalidad jurídica y finalidad reconocida o establecida por el Estado;
c) Una forma jurídica para descentralizar específicas funciones del Estado;
d) Capital social proporcionado por el Estado;
e) Intransferible a los particulares y sin concurrencia de ellos en la constitución
del capital social de la empresa;
f) Dirección del Estado a través del nombramiento de los altos cargos
directivos, y control general del mismo en los términos de la ley;
g) Relaciones de tutela y no de jerarquía administrativa;
h) Régimen de derecho público en su organización y funcionamiento;
i) Las actividades de la empresa con relación a los particulares puede
estar subordinada al derecho privado;
j) La empresa pública no tiene un propósito lucrativo preponderante,
pero sí debe ser manejada con un criterio claramente económico.
8. FORMAS QUE REVISTE LA ACTIVIDAD INDUSTRIAL Y MERCANTIL DEL ESTADO
La actividad administrativa se manifiesta en México, en las siguientes
importantes materias:
a) Régimen de policía: que constituye la actividad administrativa encargada
de vigilar y limitar -bajo un régimen de policía-, la actividad de los
particulares. Esta actividad debe regularse en forma legal y reglamentaria.
b) De fomento: encaminada al desarrollo de la actividad privada y pública.
e) De servicios administrativos generales: llamados también asistenciales,
no organizados bajo la forma de servicios públicos, que constituyen la actividad
que normalmente corresponde a las Secretarías y Departamentos de Estado.
La empresa sin personalidad jurídica diferenciada corresponde a esta
actividad. .
d) De servicios públicos: prestados directamente por la Administración
pública o bajo la forma de concesión administrativa.
e) De actividad industrial y mercantil para la producción industrial de
bienes: a través de empresas a cargo del Estado, que revisten formas jurídicas
diversas:
1. Empresas públicas bajo la forma de organismos administrativos descentralizados:
establecimiento público, comisión, etc.
2. La empresa pública en forma de sociedades anónimas: como las instituciones
nacionales de crédito.
3. Las empresas semi-públicas o de economía mixta o empresas de participación
estatal: en los diversos casos a los que alude la ley de organismos
descentralizados y empresas de participación estatal.
4. El accionariado estatal que se vincula a una extensa actividad del Estado
encaminada a participar en los procesos del desarrollo económico.
Es necesario precisar que la actividad industrial y mercantil del Estado
en nuestro país, a través de los entes públicos, está sometida a diversos regí-

DERECHO ADMINISTRATIVO 677
menes jurídicos: en unos casos nos encontramos con organismos públicos sometidos
al Derecho público como Petróleos Mexicanos y los Ferrocarriles Nacionales
de México, en otros casos a un régimen mixto de derecho público y
derecho privado como las empresas semipúblicas; y en otros casos a un régimen
de derecho privado, como las empresas que manifiestan algún interés
del Estado, diverso de las anteriores.
En cuanto a su control por parte del Estado, todas las empresas, tanto
públicas como semipúblicas, están sujetas al régimen de derecho público que
establece la ley de organismos descentralizados y empresas de participación
estatal, o a una legislación especializada como en el caso de las instituciones
nacionales de crédito.
La empresa pública en México reproduce la organización de las entidades
descentralizadas por servicio. En principio, la empresa pública señala la intervención
del Estado en el proceso económico excluyendo en determinados casos
a los particulares o en forma concurrente con ellos en empresas mixtas.
La empresa pública es una actividad que el Estado asume con personalidad
de derecho público, más o menos emancipada con relación al mercado.
En esa actividad se organizan los factores de la producción en una actividad
económica de carácter comercial, industrial o de servicio, cuando así lo
reclama el interés general.
Por la naturaleza de sus funciones las empresas se clasifican en lo general,
en dos grupos:
a) Empresas de producción de bienes; y
b)' Em presas de servicio.
Debemos analizar cuáles son los diversos casos que se ofrecen en nuestra
realidad económica, a los que podemos llamar con propiedad una empresa
pública.
9. PRIMER GRUPO DE EMPRESAS A CARGO DEL ESTADO
Comenzaremos por analizar la empresa propia sin personalidad diferenciada
del poder central, en las que el Estado gestiona directamente una actividad
económica dentro del marco de la Administración pública activa.
Ella comprende a actividades o servicios públicos centralizados y desconcentrados.
Algunos de estos últimos están dotados de personalidad jurídica
y de un especial régimen jurídico.
En estos casos el Estado gestiona directamente una actividad económica
o crea una empresa sin personalidad diferenciada.
Como hemos visto no toda la actividad del Estado se realiza bajo la forma
de servicio público, un campo muy extenso de ella corresponde a los llamados
servicios administrativos generales.
Por estas razones algunas empresas públicas corresponden a un servicio
público y se organizan en formas diversas; en tanto que otras corresponden
a meras actividades administrativas.

6i8 ANDRÉS SERRA ROJAS
La tendencia es a no considerar a estas actividades o servicios como una
empresa pública, comprendiéndolas en la administración pública general.
"En general, nos dice Fernando Garrido Falla ('Las empresas públicas', en la
obra La Administración pública y el Estado contemporáneo, 1. E. P., Madrid, 1961,
pág. 133), la organización burocrática no ha surgido en el Estado moderno 'para
realizar actividades de tipo económico por lo que puede mostrarse torpe y lenta
en el desempeño de tal cometido. Es esta la razón por la que pronto hubo de iniciarse
una tendencia de acercamiento a las formas empresariales privadas la primera
de cuyas etapas está representada por lo que ahora llamamos la 'empresa propia'."
10. SEGUNDO GRUPO DE EMPRESAS PÚBLICAS
En este gupo el Estado crea un organismo federal descentralizado de
carácter industrial o mercantil, o un establecimiento público, ya sea en forma
exclusiva o monopolizada o en concurrencia con los intereses de la iniciativa
privada.
Estas empresas públicas se crean por medio de una ley o decreto administrativo
o en casos especiales que señalaremos.
Las empresas citadas pueden revestir dos formas:
a) Empresas que gestionan servicios o actividades de carácter industrial
o mercantil, sin sujetarse al derecho privado o en particular a la legislación
mercantil.
b) Empresas que gestionan servicios o actividades de carácter industrial
o mercantil sujetándose: en cuanto a su control a una legislación de derecho
público, en este caso, la ley de organismos descentralizados y empresas de
participación estatal; y en su actividad general al derecho privado.
El Estado crea, ex novo, una empresa pública apoyado en una ley general
sobre la empresa pública o por medio de una ley especializada que
autoriza la organización y funcionamiento de la misma o ¡x>r medio de un
decreto administrativo. La empresa es intransferible a intereses particulares
y su transformación requeriría la derogación de la ley o decreto.
Es lo que pudiéramos llamar "la empresa pública tipo", que en principio
no acepta la intervención de la iniciativa privada, pero deben examinarse
algunos casos que acusan esta representación.
El patrimonio de dichas empresas se forma con bienes del Estado o por
excepción, con una concurrencia, limitada y simbólica, de intereses particulares
en las situaciones que señalaremos.
En unos casos reviste una forma exclusiva o monopolizada sin la concurrencia
de los particulares; en otros casos se acepta dicha intervención acreditando
una cierta representación.
c) La empresa pública de sociedad anónima antecedida de un proceso
de nacionalización.
La empresa pública creada por medio de una ley federal o decreto administrativo
y antecedida por un proceso de nacionalización se ha realizado en

680 ANDRÉS SERRA ROJAS
c) Que al Gobierno Federal corresponda la facuItad de nombrar a la
mayoría de los .miernbros del consejo de administración, junta directiva u
órgano de gobierno, designar al presidente, al director, al gerente o cuando '
tenga facultades para vetar los acuerdos de la asamblea general de accionistas,
del consejo de administración o de la junta directiva u órgano de gobierno
equivalente.
Artículo 47. Se asimilan a las empresas de participación estatal mayoritaria,
las sociedades civiles así como asociaciones ciuiles en las que la mayoría
de los asociados sean dependencias o entidades de las mencionadas en el
inciso a) del artículo anterior o alguno o varios de ellos se obliguen a realizar
o realicen las aportaciones económicas preponderantes.
Empresas de participación estatal minoritarias. El artículo 48 de la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal, dispone:
"Para los efectos de esta ley, serán empresas de participación estatal minoritaria
las sociedades en las que uno o más organismos descentralizados u
otra, u otras empresas de participación estatal mayoritaria consideradas conjunta
o separadamente, posean acciones o partes de capital que representen
menos del 50% y hasta el 25% de aquél.
La vigilancia de la participación estatal estará a cargo de un comisario
designado por el Secretario de Estado o Jefe del Departamento Administra;
tivo encargado de la coordinación del sector correspondiente.
Las relaciones de las empresas de participación estatal minoritaria con
la administración pública federal, serán las que determine la ley."
12. LA EMPRESA PÚBLICA EN LA FORMA DE SOCIEDAD ANÓNIMA
Bajo la influencia de la legislación norteamericana se han creado en
nuestro país diversas empresas públicas en la forma de sociedades anónimas.
La nacionalización y adquisición de empresas privadas origina problemas no
previstos por nuestra legislación mercantil. Su solución debe encaminarse al
campo del derecho administrativo.
'El propósito de las leyes mexicanas fue el de descentralizar administrativamente
determinadas actividades. El ejemplo más notable es la creación de
las instituciones nacionales de crédito.
La idea central fue la de descentralizar el servicio nacional de crédito,
separando las instituciones privadas de crédito -la llamada banca privada-,
de la banca oficial o banca del sector público nacional.
Al operarse el tránsito de ciertas instituciones bancarias del sector privado
al público, aquéllas se encontraban organizadas bajo la forma de sociedades
anónimas.
En estas organizaciones especiales bajo la forma de sociedades anónimas
del Estado, éste recurre al derecho privado para adoptar alguna de sus formas
de organización. En este caso se apoya en el capítulo quinto, artículos
87 y siguientes de la Ley de Sociedades Mercantiles.
El Estado crea una empresa pública, pero acepta que una serie de accio-

DERECHO ADMINISTRATIVO 681
nes, representativa de un interés Pecuniario pequeño, se entregue a los particulares,
a través de sus organizaciones, digamos la banca privada, los industriales,
los comerciantes, y en algunos casos los obreros. La ley fija en estos
casos una determinada representación. Las demás series de acciones son intransferibles.
Ninguna institución nacional de crédito puede pasar a manos
de la iniciativa privada, salvo que se modifique todo el orden jurídico que
las regula.
La sociedad anónima del Estado, es un tipo de organización que ha correspondido
a las instituciones nacionales de crédito -que forman la banca
pública-s, cuyo régimen hemos analizado anteriormente, ofreciendo dos variantes:
a) Bajo la forma de sociedades anónimas subordinadas a una ley especial,
tal es el caso del Banco de México, S. A.; Nacional Financiera, S. A,
o el Banco de Obras y Servicios Públicos, S. A
b) Bajo la forma de sociedades anónimas, mediante acuerdo gubernativo
de la Secretaria de Hacienda, como en el caso del Banco Nacional de Comercio
Exterior, S. A, que adopta posteriormente la forma de la sociedad
anónima.
La representación de la iniciativa privada, en estos casos la banca privada
-en una serie de acciones limitada e intransferible-, no configura, como se
ha pretendido hacerlo, a estas empresas como "empresas de economía mixta"
o "empresas de participación estatal". El propósito del Estado es el de coordinar
el sistema de crédito público y privado, dándole oportunidad a la banca
privada para enterarse y participar en la política crediticia nacional. En
nuestro sistema se tiende a armonizar la acción de la banca pública y la
banca privada aunque seguimos insistiendo en la necesidad de una ley especial
para la banca pública.
En estos casos las disposiciones que organizan a la sociedad anónima del
Estado implica variantes esenciales, a la forma mercantil tradicional, que
plantean serios problemas jurídicos.
Estas empresas públicas del Estado difieren de otras sociedades anónimas
en que el Estado adquiere por motivos diferentes de los particulares. Son situaciones
transitorias y no fijan un régimen jurídico especial respecto de ellas.
Lo frecuente es que el Estado las transfiera a los particulares con la organización
que tienen.
Creemos que el Estado debe alejarse, por lo que a la empresa pública se
refiere, de los moldes del derecho privado y formular su propia y genuina
reglamentación. Lo contrario obliga al Estado a violar constantemente la ley,
al crear sociedades de un solo accionista o imponerles un régimen que no corresponde
a su verdadera naturaleza. La Sociedad anónima unimembre origina
problemas en contradicción con la legislación mercantil.
13. LA EMPRESA PÚBliCA Y LA EMPRESA SEMI-PÚBliCA
Debemos distinguir la empresa 'pública de la empresa semi-pública. En
la primera hay un régimen permanente, especial, intransferible y regulado

682 ANDRÉS SERRA ROJAS
por normas de derecho público. Esta clasificación no es general, pues se muestra
discutible.
El Estado puede ser el dueño absoluto de una empresa, y sin embargo. no
tener ésta el carácter de una empresa pública por faltarle los caracteres específicos
de la misma. Petróleos Mexicanos es una empresa pública exclusivamente
en manos del Estado, sin posibilidad de convertirse en una empresa
privada, salvo que se transforme todo el sistema. Las instituciones nacionales
de crédito, a pesar de una pequeña representación privada, no pueden transformarse
en'empresas privadas. Lo mismo puede decirse de los Ferrocarriles
Nacionales.
En la empresa semi-pública el Estado puede tener un interés patrimonial
absoluto, pero sin el régimen especial, o un interés mayoritario que la convierte
en una empresa de participación estatal, o encontrarse en algunos el'
los casos que la ley de .organismos descentralizados y empresas de participación
estatal considera para denominarla también empresa de participación
estatal.
En la empresa semi-pública hay un interés patrimonial del Estado que
obliga a la creación de un régimen jurídico de protección a la misma, pero
sin que la empresa pierda su carácter de empresa semi-pública, ni su régimen
general de empresa privada.
La ley, como indicamos, llama a la empresa semi-pública, empresa de
participación estatal o empresa de economía mixta minoritaria.
Puede revestir una forma concurrente con los particulares, aunque con los distingos
que deben hacerse, como en las empresas de participación estatal, como Altos
Hornos de México, S. A., la Compañía Eléctrica del Centro, S. A, Dina Nacional.
S. A., y otras.
El Estado se hace cargo eventualmente de una empresa. como consecuencia de
una relación económica. como en los casos en que una empresa incurre en mora
y el Estado se ve obligado a tomarla a su cargo para garantizar un interés. La empresa
es semipública o privada según la situación de la aportación del Estado.
En la literatura del derecho administrativo se ha empleado la expresión
de "empresa de economía mixta", para señalar una forma de empresa semipública,
en la que el Estado y los particulares combinan sus intereses, para
realizar una actividad económica.
El problema se ha complicado en nuestra legislación porque algunas empresas
como ciertas instituciones de crédito, tienen una serie de acciones que
permite a la banca privada, o a los sujetos particulares, tener una representación
en la asamblea general de accionistas y en los consejos de administración.
Lo que el Estado persigue en estos casos, no es el de asociarse económicamente
con la banca privada, sino con liberalidad, tener al tanto a éstas
de la política crediticia de gobierno y aun buscar su colaboración para hacer
más eficaz la actividad de las instituciones oficiales.
Nos dice Alfonso Nava Negrete ("Empresa publica y sociedad anónima del Estado."
Reu. de la Fac. Der., núm. 57, ene-mar, 1965, pág. 181): "Acontece en el

DERECHO ADMINISTRATIVO 683
seno de estas grandes empresas públicas una acentuada privatización de la actividad
estatal al someterse al derecho mercantil de la anónima para prestar un servicio
público. Pero al mismo tiempo representa la publicización de la actividad privada
que desarrollaban esas empresas y que jurídicamente tienen sus manifestaciones:
la dirección de las empresas en manos del Estado, el servicio público creado, el interés
público motor de la empresa y sobre todo la indudable transformación de la
sociedad anónima, que autorizan y fundan la aplicación de numerosas normas de
derecho público."
Como todos los conceptos económicos y jurídicos modernos, el concepto
de empresa tiene que sufrir todas las consecuencias del régimen o sistema
social dominante. Por otra parte, debe señalarse que vivimos una era institucional
inestable, transitoria e inconsistente, que va modelando las nuevas
formas económicas,y jurídicas, apremiadas por las grandes necesidades sociales.
Como se observa, la diferencia entre una empresa pública y una empresa
privada es que la primera es organizada legalmente por el Estado, con bienes
del Estado, sin un propósito determinante de lucro excesivo y para satisfacer
un interés general.
La empresa pública que desarrolla una actividad comercial o industrial
no puede prescindir del propósito de lucro. Aunque actúe en forma exclusiva
o monopolizadora, está sujeta a todas las circunstancias del proceso económico,
de los precios internacionales, de la redistribución del ingreso nacional.
Si actúa en forma concurrente, el Estado no puede desquiciar el régimen de
la empresa privada, que se apoya en el propósito de lucro como base de su
organización.
El Estado puede participar en el capital de una empresa privada, ya como
accionista mayoritario (en cuyo caso estamos en presencia de una empresa
de participación estatal); como accionista preferente; o simplemente como
accionista minoritario, en cuyo caso la empresa no pierde su carácter de empresa
privada.
14. LA EMPRESA PÚBLICA LOCAL
Bajo esta denominación nos estamos refiriendo a las empresas de suministros
o de servicios, que se han creado o se pueden crear, por el Departamento
del Distrito Federal yen las entidades federativas por el Municipio.
El procedimiento de creación reviste las formas siguientes:
a) Por medio de una ley del Congreso de la Unión, o un Decreto administrativo,
que crea una empresa pública local, preferentemente organizada
bajo la forma de un organismo descentralizado local.
Tal es el caso de Transportes Eléctricos del Distrito Federal, Abastos, el
Metro y otros.
b) Por la creación de un servicio público de acuerdo con la Ley orgánica
del Departamento del Distrito Federal:

684 ANDRÉS SERRA ROJAS
1. La atención directa del servicio. Lo que equivale a la régie francesa.
2. La concesión de servicio público.
e) Por la municipalización de un servicio. Municipalizar un servicio es
convertir una actividad privada en un servicio público a cargo del Departamento,
o en su caso, de un municipio.
15. LA DOCTRINA Y LEGISLACIÓN EXTRANJERA SOBRE EMPRESA PÚBLICA
A) El sistema de la libre empresa en los Estados Unidos de Norteamérica
En los Estados Unidos de Norteaméríca impera el sistema general de la
libre empresa.
También se ofrecen ejemplos de economía mixta.
El profesor Samuelson afirma: "Nuestro régimen económico es un sistema
de libre iniciativa mixta, en el cual el control económico se ejerce simulo
táneamente por medio de instituciones públicas y privadas."
Las sociedades anónimas del Estado, tal como se han desarrollado en los
E. U. A., es el antecedente de las instituciones nacionales de crédito, de las
empresas de participación estatal y de algunos organismos descentralizados
dedicados a actividades industriales o mercantiles.
El desarrollo de las sociedades anónimas del Estado fue un proceso difícil
en aquel país, porque se encontró con la franca oposición de un poderoso
sector liberal tradicional, que se pronunció abiertamente en contra del intervencionismo
de Estado.
La sociedad anónima del Estado depende en ocasiones del jefe del Ejecutivo,
o de un departamento, o puede manifestarse independiente.
El "Bank of North America" y el First United States Bank en 1971 fueron
las primeras instituciones en las que el gobierno mostró interés. Con dificultades
se creó el Second Bank o] the United States, en 1816 como "saciedad
anónima con inversión del gobierno". En 1904 se creó la "Compañía
de Panamá, S. A.", en Nueva York.
La primera guerra mundial creó el clima propicio para el desarrollo de
numerosas sociedades anónimas del Estado. El Congreso creó varias sociedades
anónimas como la "War Finance Corporation", la "Emergency Fleet
Corporation", la "United States Grain Corporatíon", la "United States Housing
Corporation", la "United States Sugar Equalization Board", las cuales en
su mayor parte, desaparecieron al final de la guerra.
Los doce bancos agrícolas federales en 1916, los doce bancos de crédito
intermediarios en 1923, las sociedades anónimas de crédito para la producción
en 1933, el Banco Central para Cooperativas, fueron instituciones que
luego se centralizaron.
La crisis de 1929 hizo surgir la "Reconstruction Finance Corporation".
Un comentarista de esta época expresa: "La escena se llenó súbitamente de
1933 y 1934 al tomar forma el programa de la administración de Roosevelt.

DERECHO ADMINISTRATIVO 685
Por primera vez se convirtió en un problema de proporciones considerables
el lugar de la sociedad anónima del Estado en la estructura administrativa."
La segunda guerra mundial hizo surgir nuevas sociedades,anónimas del
Estado que tuvieron muy diversas finalidades, tales como la ampliación del
crédito, de seguros, transportes, bancos y otros; realizar actividades comerciales
y ciertas actividades muy especializadas como el suministro de estaño
o de caucho y la ampliación de servicios para fábricas.
En resumen, en los Estados Unidos de Norteaméríca se han creado sociedades
anónimas del Estado, respondiendo a numerosos propósitos, algunos
duraderos y otros accidentales. Hay numerosas empresas que son propiedad
del Estado; otras son de economía mixta y otras empresas privadas reguladas
por la ley.
B) El sistema de la empresa dirigida en la Unión de Repúblicas Socialistas
Soviéticas
En los Estados comunistas la libre empresa tradicional ha desaparecido
porque el Estado asume todas las actividades económicas. Se diferencia del
régimen liberal en que el Estado dirige la economía en forma exclusiva e
integral. Por ello, planea, coordina y fija la política de desarrollo a seguir,
pero siempre bajo la dirección total del Estado. El mecanismo del mercado
y de la libre concurrencia se sustituye por un sistema central de planificación,
de repartición, concebido y mantenido por el Estado. La libre empresa, independiente
y autosuficiente, es sustituida por la empresa como órgano del
Estado.
En la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas el Estado asume la planeación
y dirección de las empresas, sustituyendo totalmente a la iniciativa
privada. Existe en términos generales, el régimen de empresa, pero subordinada
totalmente a la economía general de la URSS.
En el régimen soviético, las empresas pueden clasificarse en dos grupos
importantes:
a) Las empresas públicas autónomas. En ciertos aspectos internos coinciden
con las empresas privadas del Estado liberal, ya que tienen alguna independencia
para su manejo y aun para obtener beneficios.
Mas el Estado planifica la producción, el precio y la distribución de las
utilidades, encaminados al desarrollo intensivo de la actividad económica
general.
b) Las empresas públicas auxiliares. Estas empresas realizan actividades
de interés general como astilleros, hospitales, etc., funcionan con cargo al
presupuesto de egresos del Estado y pueden transformarse en empresas autónomas.
En el capítulo siguiente haremos alusión a los fideicomisos estatales o patrimonios
de afectación sin personalidad jurídica propia, como una de las
formas que más se han desarrollado recientemente, siguiendo los moldes del
derecho anglosajón.

686 ANDRÉS SERRA ROJAS
La literatura administrativa se ha mostrado muy interesada y prolífica en el
estudio de la empresa pública. Algunas de esas obras son las siguientes: José Manuel
Conzález Páramo. La empresa y la política social, Ed.Ria1p; La empresa pública,
2 vols. dirigida por Evelio Verdera y Trelles, Real Colegio de España en Bolonia;
Gabriele Crepi Reghizzi. L'impvesa nel Diritto Sooietico. Ed. Milani. Agustín A.
Gordillo. Empresas de Estado, Eds. Macchi; Mariano Baena del Alcázar. Régimen
[uridico de la intervención administrativa en la economía. Ed. Tecnos; Asher lsaacs
y Reuben e Slesinger. Las empresas, el gobierno y el interés público. Eds. Omeba;
Harold Koontz y Richard W. Gable. La intervención públzca en la empresa. Ed.
Bosch. Jean E. Abeille. Un droit pour tentreptise. L. G. D. Jur. París; Juan J.
Linz y Armando de Miguel. Los empresarios ante el poder público. 1. E. Ps. Madrid;
William A. Robson. Industria nacionalizada y propiedad pública. Ed. Tecnos. Antonio
Pérez Moreno. La forma jurídica de las empresas públicas. Un. de Sevilla; José
María Martín Oviedo. Aspectos administrativos y fiscales de las uniones de empresas.
Ed. Derecho financiero. Madrid; Manuel Broseta Pont. La empresa, la unificación
del derecho de obligaciones y el derecho mercantil. Ed. Tecnos; Phillippe de Woot.
Pour une doctrine de t'cntreprise. EC!. Seuil; Héctor Cámara. Sociedades de economía
mixta. EC!. Arayú; y las demás obras citadas en el capítulo.
bu Pont Pierre. L'Etat Iruiustriei. Ed, Sirey. 1961. De Miguel Garda Pedro.
El intervencionismo y la Empresa Pública. 1. Ests. Ads. Madrid. Palao Martialay
José. La Empresa. Una organización humana. Saeta. Madrid. 1973. Pearson Lester B.
y otros. El desarrollo: empresa común. Ed. Tecnos. Madrid. Ruffolo Giorgio. La
gran empresa en la sociedad moderna. Colee. ESADE. Ed. Hispano Europea. Barcelona.
1973.

CAPíTULO IV
LAS EMPRESAS DE PARTICIPACIóN ESTATAL
l. LAS EMPRESAS DE EcONOMÍA MIXTA
La Ciencia económica está formada por un conjunto de conocimientos objetivos,
que se vinculan a las actividades y medios de que se valen los hornbrcs
para aprovechar los recursos de la naturaleza y destinarlos a la satisfacción
de las necesidades sociales.
En el ciclo histórico pasado, los medios de producción han estado principalmente
en poder de los particulares, constituyendo la propiedad privada,
en tanto que en tiempos recientes, el intervencionismo del Estado ha hecho
que la propiedad pública adquiera niveles superiores, llegándose a convertir
en el rector de la economía nacional.
Én la economía liberal el campo de la iniciativa privada fue muy extenso,
estando la producción determinada por sus lineamientos, dejando al Estado
una función meramente supletoria o de fiscalización. Se fundó en la libre
empresa y en la economía libre de mercado. Con la libre empresa se formaron
grupos para manejar los factores de la producción, y con la economía
libre de mercado se evitaron interferencias del poder público y se exaltó el
espíritu de lucro.
El intervencionismo de Estado acrecentó la actividad del Estado en todos
los campos de la economía, asumiendo actividades y papeles que hasta entono
ces había correspondido a la iniciativa privada. La nacionalización de bienes
puso en manos del Estado empresas como los Ferrocarriles Nacionales de
México, Petróleos Mexicanos y otras. La adquisición de bienes permitió al
Estado sustituir a la empresa privada, o comprando acciones que le permitieran
el manejo de las mismas.!
Entre esas dos formas de actividad privada y pública, surgió una nueva
que fue la economía mixta. Con ella se conseguían varios propósitos como
atenuar las políticas sociales que se estimaban radicales, o combinar los intereses
y esfuerzos de los particulares en actividades que el Estado juzgaba
conveniente en determinados sectores de la economía.s
1 Véase Cuadro de oTganiZlJción de la AdminirtTlICión pública mexicana de Andm
Serra Rojas. Editado por el Instituto de Administración Pública de México.
2 La iniciativa privada de México en opinión de los directores gerentes de las em-
687

G88 ANDRÉS SERRA ROJAS
En las empresas de participación estatal mayoritarias, el Estado asunuo
directamente la gestión y responsabilidad de la empresa, teniendo como colaboradores
a los propios particulares. En las empresas de participación estatal
minoritarias fueron los propios particulares los que asumieron esa responsabilidad
con las limitaciones que fijan las leyes.
2. CONCEPTO DE EMPRESA DE PARTICIPACIÓN ESTATAL
Las empresas de participación estatal
Bajo la influencia de doctrinas extranjeras se han desarrollado en nuestro
país, ciertos tipos de empresa que combinan la acción del Estado con los
intereses privados, sin asignarles a estas empresas el carácter de instituciones
públicas o empresas públicas,"
Como ya indicamos se les ha denominado en unos casos: "Empresas de
economía mixta", y en otros, como lo hace nuestra legislación, "Empresas
de participación estatal", o "Empresas propiedad del gobierno", como lo ha
hecho el presupuesto de egresos de la Federación. De todas maneras, a este
grupo de empresas se alude bajo el rubro de "Empresas semi-públicas".
Las empresas de participación estatal han sido reglamentadas por la "Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal. La enumeración de ellas la
podemos encontrar en los Acuerdos Presidenciales publicados en el D. O. F.,
del 17 de enero de 1977 y 12 de mayo del mismo año.
No debemos olvidar que estas empresas se constituyen bajo las formas del
Derecho Privado, y es el mismo el que rige sus relaciones jurídicas, con las
salvedades que imponen las leyes administrativas.
En general podemos definir a la empresa de participación estatal como
aquellas empresas privadas en las que el Estado tiene un interés económico
preferente que le permite intervenir o administrar una empresa.
El artículo 3 fracción JI de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
incluye en la administración pública paraestatal a las empresas de participa-
presas más importantes, asociaciones de comerciantes. industriales y banqueros, se ha mostrado
alarmada por la constante intervención del Estado, olvidando que estamos en un in­
-rntenible o inevitable proceso de transformación de las instituciones públicas y privadas,
Debemos observar que estas instituciones privadas hoy se circunscriben a un régimen
de derecho privado, y un contacto incidental con normas de derecho público. En el
futuro pensamos estarán gobernadas íntegramente por principios de interés general, siempre
que el Estado tenga facultad legal para intervenir en ellas en la protección de un in.
terés general o patrimonial.
3 "Los delitos perpetrados en su patrimonio son de la competencia de las autoridades
judiciales federales, atento lo prevenido en el artículo 41, fracción 1, inciso e), de la Ley
orgánica del Poder Judicial de la Federación, por cuanto a que son delitos del orden federal
aquellos en que la Federación sea sujeto pasivo:' Boletin de Información Judicial. Año
XIV, Núm. 38, 2 de febrero de 1959, pág. 68. "Caminos federales de ingresos", entonces
empresas de participación estatal es en la actualidad organismo descentralizado. D. O. del
3 de junio de 1959.

DERECHO ADMINISTRATIVO 689
ción estatal, distinguiendo en los artículos 46 a 48 de la misma entre empresas de
participación estatal mayoritarias y minoritarias.
Ar, 46. Dentro de la administración pública paraestatal se consideran empresas
de participación estatal mayoritaria, incluidas las instituciones nacionales de crédito
y organizaciones auxiliares, y las instituciones nacionales de seguros y de fianzas,
aquellas que satisfagan alguno de los siguientes requisitos:
a) Que el Gobierno Federal, el Gobierno del Distrito Federal, uno o más organismos
descentralizados, otra u otras empresas de participación estatal, una o más
instituciones nacionales de crédito, una o varias instituciones nacionales de seguros
o de fianzas, o uno o varios fideicomisos a que se refiere la fracción Ill del aro
ticulo 39 de esta ley, considerados conjunta o separadamente, aporten o sean propietarios
del 50% o más del capital social.
b) Que en la constitución de su capital se hagan figurar acciones de serie espe·
cial que sólo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal; o
e) Que al Gobierno Federal corresponde la facultad de nombrar a la mayoría
de los miembros del consejo, junta directiva u órgano de gobierno, designar al
presidente, al director, al gerente, o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos
de la asamblea general de accionistas, del consejo de administración o de la
junta directiva u órgano de gobierno equivalente,
Artículo 47. Se asimilan a las empresas de participación estatal mayoritaria, las
sociedades civiles así como asociaciones civiles en las que la mayoría de los asociados
sean dependencias o entidades de las mencionadas en el inciso a) del articulo
anterior, o alguno o varios de ellos se obliguen a realizar o realicen las aportaciones
económicas preponderantes.
Artículo 48. Para los efectos de esta ley, serán empresas de participación estatal
minoritaria las sociedades en las que uno o más organismos descentralizados u
otra, u otras empresas de participación estatal mayoritaria consideradas conjunta
o separadamente, posean acciones o partes de capital que representen menos del
50% Y hasta el 25% de aquél.
La vigilancia de la participación estatal estará a cargo de un comisario designado
por el Secretario de Estado o Jefe de Depa ento Administrativo encargado de
la coordinación correspondiente. Las relaciones de s empresas de participación estatal
minoritaria con la Administración Pública Fede ,serán las que determine
la ley.
H

CAPíTULO V
EL FIDEICOMISO ESTATAL O PúBLICO
1. Negocio fiduciario y fideicomiso.-2. Definición del fideicomiso.-3. El
fideicomiso en México.-4. Origen del fideicomiso.-5. Quiénes intervienen
en el fideicomiso.-6. Formas como se constituye el fideicomiso.-7.
Clasificación del fideicomiso.-8. Acciones que corresponden al fideicomisario.-9.
Bienes y derechos que pueden ser objeto de fideicomiso.
10. La formación de un patrimonio autónomo o patrimonio de afectación.-ll.
Extinción del fideicomiso.-12. De los fideicomisos en materia
administrativa.-13. Los fideicomisos prohibidos.-14. El fideicomiso en
la Ley orgánica de la Administración Pública Federal.-15. Agrupamientos
de los fideicomisos que forman parte de la administración pública
Paraestatal.
I. NEGOCIO FIDUCIARIO Y FIDEICOMISO
Negocio fiduciario y fideicomiso son dos instituciones mercantiles que
deben distinguirse. Refiriéndose a esta distinción nos dice Cervantes Ahumada:
"Una de las diferencias fundamentales entre el fideicomiso y el trust
(el trust anglosajón si es un negocio fiduciario) es, precisamente que nuestro
fideicomiso ha dejado la categoría de negocio fiduciario para convertirse en
un negocio legal, típico." Ob. cit., pág. 291.
En la doctrina se ha señalado, por una parte Ascarelli (11 negozi indio
retto de la societá commerzialli. Est Vivanti, pág. 15) que "los negocios fiduciarios
son aquellos por los cuales las partes quieren conseguir por medio de
un negocio, indirectamente, un fin diverso del que es suyo, típico, normal,
correspondiente a su naturaleza jurídica y a su juridicidad".
Por su parte, Jorge Barrera Graf (Estudios de Derecho Mercantil, 1950,
Ed. Porrúa, pág. 317) indica que: "Entendemos por negocio fiduciario a
aquel en virtud del cual una persona trasmite a otra ciertos bienes o derechos,
obligándose ésta a afectarlos a la realización de una finalidad licita
determinada y. como consecuencia de dicha finalidad, a retransmitir dichos
bienes o derechos a favor de un tercero o revertirlos a favor del transmitente."
691

692 ANDRÉS SERRA ROJAS
2. DEFiNICIÓN DEL FIDEICOMISO
El artículo 346 de .la ley de títulos y operaciones de eréditodefine el
fideicomiso, en los términos siguientes: 1
"En virtud del fideicomiso, el fideicomitente destina ciertos bienes a un
fin lícito determinado, encomendando la realización de ese fin a una institución
fiduciaria."
Doctrinalmente podemos definir el fideicomiso de acuerdo con los principios
siguientes:
El fideicomiso es un acto jurídico por medio del cual el fideicomitente
constituye un patrimonio con bienes y derechos, cuya titularidad se atribuye
a una institución fiduciaria expresamente autorizada, para la realización de
un fin lícito determinado.s
La ley Orgánica de la Administración Pública Federal clasifica a los fideicomisos
en el sector paraestatal,
3. EL FIDEICOMISO EN MÉXICO
En el año de 1905 surgió la necesidad de regular el fideicomiso, pero la
idea no pasó de un proyecto legislativo. El interesante proyecto Limantuor
del 21 de noviembre de 1905, enviado a las Cámaras y no aprobado, pretendía
que se constituyeran en la República instituciones comerciales encargadas
de desempeñar las funciones de agentes fiduciaríos.s
En nuestro país se comenzó a legislar sobre el fideicomiso a partir de la
ley general de instituciones de crédito y establecimientos bancarios de 1924.
Los bancos de fideicomiso como a las demás instituciones bancarias se les sometía
al régimen de la "concesión estatal".
La institución fue posteriormente reglamentada en la Ley de Bancos de
Fideicomiso D. O. F. del 17 de julio de 1926. En' esta ley se establece el
fideicomiso como "un mandato irrevocable". Aparece como una institución
1 "Ley de títulos y operaciones de crédito". D. O. F. del 27 de agosto de 1932. A partir
de esta fecha ha tenido la ley diversas reformas publicadas en el D. O. F. en las siguientes
fechas: 31 de agosto de 1933; 17 de abril de 1935; 8 de enero de 1945; 8 de mayo de ­
1945; 31 de diciembre de 1946; 31 de diciembre de 1951; 29 de diciembre de 1962 y
30 de diciembre de 1963. En lo relativo al fideicomiso sólo las reformas de 1933 (art. 348),
Y la de 1945 (art. 359) , lo aluden.
2 Esta definición se apoya en los artículos 838 y 839 del proyecto de Código de Comercio,
citados por Raúl Cervantes Ahumada. Titulas y operaciones de crédito. 6' ed. 1969,
págs. 287 ss, México.
3 Desde principios del siglo y sin una adecuada reglamentación se empleó el fideicomiso
como garantía en la emisión de bonos destinados a la construcción de ferrocarriles.
Con anterioridad, en este mismo año de ]924, don Enrique C. Creel presentó en la primera
convención de la Asociación de Banqueros de México, un proyecto de funcionamiento de
las compañías fiduciarias, explicando su desarrollo en los E.U. Sus 17 bases son de una
influencia manifiesta.

DERECHO ADMINISTRATIVO 693
diversa del trust inglés y del trust norteamericano, al comercializar la institución
y enmarcarla en el sistema bancario. Era el momento en que se iniciaba
el desarrollo del nuevo sistema bancario mexícano.s
La nueva Ley general de instituciones de crédito que se expide en agosto
del mismo año, reprodujo íntegro el texto de la ley anterior.
Durante el gobierno del presidente Rodríguez, en uso de facultades extraordinarias
se expide la Ley General de Instituciones de Crédito, promulgada
el 28 de junio de 1932, que conserva el sistema anterior, revisando su articulado.
Con ella se inicia la transformación de todo el régimen de crédito
del país, "tanto para integrar el sistema del Banco de México mismo, cuanto
para lograr que las operaciones de crédito y las instituciones que a su práctica
se dedican, ofrezcan a la vez, la estabilidad necesaria de una buena técnica
y la elasticidad exigida por las circunstancias y por las necesidades especiales
de la República".
Al mes siguiente del mismo año de 1932 se expide la vigente Ley de Titulos
y Operaciones de Crédito, que al corregir errores y lagunas, reglamenta
el fideicomiso adoptando la tesis del "patrimonio de afectación, diversa a la
anterior tesis del mandato irrevocable". Esta leyes la vigente y en lo relativo
al fideicomiso ha tenido dos reformas: en 1933 el artículo 348, y en 1945
el artículo 359.
Explicando los fines del fideicomiso se consignan las siguientes ideas en
la exposición de motivos de la ley antes citada: "...Los fines sociales que
el fideicomiso implícito llena en los países de organización jurídica distinta
de la nuestra, pueden aquí ser cumplidos con notoria ventaja por el juego
normal de las instituciones jurídicas, mejor construidas. En cambio; el fideicomiso
expresado puede servir a propósitos que no se lograrían sin él, por
el juego de las instituciones jurídicas o que exigirían una complicación
extraordinaria en la contratación."
La ley general de instituciones de crédito y organizaciones auxiliares de
D. O. F. del 31 de mayo de 1941, actualmente vigente, abrogó la ley de 1932
de instituciones de crédito. Es importante señalar que esta ley considera al
fiduciario como titular de los bienes del patrimonio de afectación que se crea
por virtud del fideicomiso. La ley de referencia alude al fideicomiso en diversos
preceptos: Título 1, capítulo VI, artículos 126, 127, 135 a 138 y 156.
Aunque la ley ha tenido varias reformas, éstas no se han referido al fideicomiso.
En resumen, de acuerdo con Joaquín Rodríguez y Rodríguez (El fideicomiso,
esquema sobre su naturaleza, estructura y funcionamiento. México,
1946, pág. 8), podemos concluir: "Con evidentes conexiones lógicas con la
fiducia y el fideicomiso romanos y con el fideicomiso testamentario del de-
4 En esta ley se siguen las ideas de Ricardo J. Alfaro en su obra Adaptación del trust
anglo-sajón al Derecho Civil. Cursos monográficos de la Academia de Derecho Comparado
e Internacional. Vol. l. La Habana, Cuba, 1948, pág. 63.
Jorge Vera Estafiol formula en 1926 un proyecto a la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, sobre las operaciones de los Bancos de Fideicomiso, que sirvió de base a la reglamentación
posterior.

694 ANDRÉS SERRA ROJAS
recho español y mexicano, históricamente el fideicomiso deriva del trust
anglosajón, hijo a su vez, del fideicomiso romano o de ciertas instituciones
germanas."
La institución del fideicomiso ya ha arraigado en la vida jurídica nacional
y se ha visto estimulada con el desarrollo de los fideicomisos estatales."
4. ORIGEN DEL FIDEICOMISO
El fideicomiso se remonta hasta el derecho romano, en donde encontramos
la fideicommisa o fideicommisum y el pactum [iduciae.
La fiducia es un acto jurídico cuyo cumplimiento se apoya en la buena
fe de las partes, una de ellas se compromete a realizar en beneficio de la
otra parte o del tercero, que designe, la entrega de una cosa o la ejecución
de una obligación.
La institución de la fiducia arranca del derecho romano, fiduciario de
fiducia, confianza. Tradicionalmente "la fiducia aparece como un contrato
por el cual el adquirente aparente de un bien se compromete a restituirlo
al enajenante, cuando éste hubiere cumplido las obligaciones que tienen
con él". Capitant.
Pactum [iduciae es un contrato apoyado en la buena fe, a través del cual
quien recibía la propiedad de una cosa se obligaba a reintegrarla bajo las
circunstancias pactadas.
En la Gran Bretaña, el trust es reglamentado como una institución de
derecho privado.
Es indudable que el fideicomiso romano es la institución que da paso al
"use". El "use" se denominó posteriormente el "trust" del derecho anglosajón.
En los Estados Unidos de Norteamérica se incorpora el trust a la actividad
bancaria y al derecho mercantil.
El Trust Company es definido como un banco organizado "under general
statutes for the purpose of dealing wíth trusts and managing the various
financial matters of corporation organized as trusts. These companies are
authorized to do general banking business as well, except that of issuing
bank-notes".
En el derecho anglosajón el trustee puede ser una persona física a diferencia
de la ley mexicana que sólo acepta como fiduciaria a las instituciones
de crédito. Artículo 45, fracción IV de la Ley de T. O. C.
Son evidentes las diferencias entre el fideicomiso anglosajón basado en
un derecho consuetudinario, y el mexicano que es un derecho escrito.
5 Son de mencionarse el proyecto de la Asociación de Banqueros de México para reformar
la legislación en materia de fideicomiso; y el proyecto del Código de Comercio
elaborado por la Comisión de legislación y revisión de leyes de la Secretaría de Industria
y Comercio.

DERECHO ADMINISTRATIVO
5. QUIÉNES INTERVIENEN EN EL FIDEICOMISO
El negocio fiduciario, en el que se configuran varias figuras jurídicas,
es una manifestación de voluntad que se propone realizar un fin práctico
que esté protegido por el orden jurídico.
En todo fideicomiso intervienen tres factores:
a) El [ideicomitentc que es la persona,o institución que constituye el
fideicomiso;
El artículo 349 de la LGTOC expresa quienes puedan ser fideicomitentes:
"Sólo pueden ser fideicomitentes las personas físicas o jurídicas que tengan
la capacidad necesaria para hacer la afectación de bienes que el fideicomiso
implica, y las autoridades judiciales o administrativas competentes,
cuando se trata de bienes cuya guarda, conservación, administración, liquidación,
reparto o enajenación corresponda a dichas autoridades o a las personas
que éstas designan."
b) El fideicometido,que es la persona o institución beneficiada con el
fideicomiso; y
El artículo 348 de la LGTOC, ordena:
-"Pueden ser fideicomisarios las personas físicas o jurídicas que tengan
la capacidad necesaria para recibir el provecho que el fideicomiso implica.
-"EI fideicomitente puede designar varios fideicomisarios para que reciban
simultánea o sucesivamente el provecho del fideicomiso, salvo el caso
de la fracción 11 del artículo 359.
-"Cuando sean dos o más los fideicomisarios y deba consultarse su voluntad,
en cuanto no esté previsto en la constitución del fideicomiso, las decisiones
se tomarán a mayoría de votos computados por representaciones y no
por personas. En caso de empate, decidirá el juez de primera instancia del
lugar del domicilio del fiduciario.
-"Es nulo el fideicomiso que se constituye en favor del fiduciario."
e) La Institución fiduciaria, que es una institución de crédito -banca
privada o institución nacional de crédito- debidamente autorizada.
El artículo 350 de la LGTOC, ordena:
-"Sólo pueden ser fiduciarias las instituciones expresamente autorizadas
para ello conforme a la Ley General de Instituciones de Crédito.
-"En caso de que al constituirse el fideicomiso no se designe nominalmente
la institución fiduciaria; se tendrá por designada la que elija el fideicomitente
o, en su defecto, el juez de primera instancia del lugar en que
estuvieren ubicados los bienes, de entre las instituciones expresamente autorizadas
conforme a la ley.
-"EI fideicomitente podrá designar varias instituciones fiduciarias para
que conjunta o sucesivamente desempeñen el fideicomiso estableciendo el orden
y las condiciones en que hayan de sustituirse. Salvo lo dispuesto en el
acto constitutivo del fideicomiso, cuando la institución fiduciaria no acepte,
o por renuncia o remoción cese en el desempeño de su cargo, deberá nomo
695

696 ANDRÉS SERRA ROJAS
brarse otra para que la sustituya. Si no fuere posible esta sustitución, cesará
el fideicomiso."
6. FORMA COMO SE CONSTITUYE EL FIDEICOMISO
-"El fideicomiso puede ser constituido por acto entre vivos o por testamento.
La constitución del fideicomiso deberá siempre constar por escrito y
ajustarse a los términos de la legislación común sobre transmisión de los
derechos o la transmisión de propiedad de las cosas que se den en fideicomiso."
Art. 352, LGTOC.
Como vemos, en el fideicomiso se hace alusión a dos operaciones: la primera
por medio de la cual se transmite un bien o un derecho al fiduciario y
por la segunda, se obliga al fiduciario a afectar los bienes o derechos, a una
finalidad lícita determinada, retransmitiéndolos al mismo fiduciario o a un
tercero.
Para algunos autores nuestro fideicomiso aparece como un negocio fiduciario
que no guarda sino una relativa relación con el trust anglosajón.
Por lo que se refiere al fideicomiso se integra con los siguientes elementos:
a) El fideicomiso se constituye con una declaración unilateral de un particular
o del Estado;
b) La base del fideicomiso es la formación de un patrimonio autónomo
o patrimonio de afectación;
e) Cuya titularidad se atribuye al fiduciario;
d) Para la realización de un fin determinado; por lo que se refiere al
Estado, éste realiza un fin de interés público;
e) Cuya realización se encomienda a una institución fiduciaria; por lo
que se refiere al Estado, éste encomienda el fideicomiso a una institución
nacional de crédito, como el Banco de México, Nacional Financiera, Banco
Nacional de Comercio Exterior, etc.
7. CLASIFICACIÓN DEL FIDEICOMISO
Son numerosas las formas que puede revestir el fideicomiso y diversos
los problemas que puede suscitar.
En la banca mexicana se practican las siguientes formas de fideicomiso:
1. Fideicomiso de administración (de bienes o patrimonios);
2. Fideicomiso de mandato o representación del fideicomiso; y
3. Fideicomiso de garantía. ¡
8. ACCIONES QUE CORRESPONDEN AL FIDEICOMISARIO
El artículo 355 de la ley de título citada, ordena a este respecto:
-"El fideicomisario tendrá además de los derechos que se le concedan
por virtud del acto constitutivo del fideicomiso, el de exigir su cumplimiento

DERECHO ADMINISTRATIVO 697
a la institución fiduciaria; el de atcar la validez de los actos que ésta cometa
en su perjuicio, de mala fe o en exceso de las facultades que por virtud del
acto constitutivo o de la ley le corresponda, y cuando ello sea procedente,
el de reivindicar los bienes que a consecuencia de estos actos hayan salido del
patrimonio objeto del fideicomiso.
-"Cuando no exista fideicomisario determinado o cuando éste sea incapaz,
los derechos a que se refiere el párrafo anterior corresponderán al que ejerza
la patria potestad, al tutor o al Ministerio Público, según el caso."
9. BIENES y DERECHOS QUE PUEDEN SER OBJETO DEL FIDEICOMISO
El artículo 351 de la LGTOC, ordena sobre el particular:
-"Pueden ser objeto del fideicomiso toda clase de bienes y derechos, salvo aquellos
que, conforme a la ley, sean estrictamente personales de su titular.
-"Los bienes que se den en fideicomiso se considerarán afectados al fin a que
se destinan, y en consecuencia, sólo podrán ejercitarse, respecto de ellos, los derechos
y acciones que al mencionado fin se refieran, salvo los que expresamente se
reserve el fideicomitente, los que para él deriven del fideicomiso mismo, o los adquiridos
legalmente respecto de tales bienes, con anterioridad a la constitución del
fideicomiso, por el fideciomisario o por tercero.
-"El fideicomiso constituido en fraude de terceros podrá, en todo tiempo, ser
atacado de nulidad por los interesados."
10. LA FORMACIÓN DE UN PATRIMONIO AUTÓNOMO O PATRIMONIO DE AFECTACIÓN
Los autores del nuevo proyecto de Código de Comercio han reconocido
en el artículo 839 del mismo, que "los bienes fideicometidos constituirán un
patrimonio autónomo que estará afectado al fin del fideicomiso. En relación
con dichos bienes sólo podrán ejercitarse las acciones y derechos que deriven
del fideicomiso o de su ejecución".
Estamos en, presencia de un patrimonio afectado a un fin, el cual ha
salido del patrimonio del fideicomitente, para constituir una nueva relación
jurídica.
La naturaleza jurídica del patrimonio autónomo en el fideicomiso, se
aparta de las reglas generales, porque estamos en presencia de un patrimonio
sui géneris, que no se confunde con el patrimonio de las personas que intervienen
en el fideicomiso, a quienes no puede atribuirse el patrimonio.
Para algunos autores no interesa el problema de la propiedad en el fideicomiso,
pero para otros, es un problema básico de esta institución. Otros
autores estiman que hay fideicomisos traslativos o no de dominio.
Sin embargo, no podemos dejar de aludir a aquellos actos que reconoce
nuestra legislación, que parecen acercarse a la tesis que reconoce la propiedad
del fiduciario, sin admitirse una pretendida propiedad fiduciaria.
Jorge Barrera Graf (ob. cit., págs. 30 y 31) afirma: "Decir que el fiduciario adquiere
una propiedad relativa o formal es una imposibilidad jurídica, una falta de

698 ANDRÉS SERRA ROJAS
sentido, no hay una propiedad interna y otra externa, la propiedad es tal, si existe
y vale frente a todos, se es propietario o no se es, una propiedad intermedia no
es admisible, el fiduciario es propietario y por lo tanto lo es frente a todos, sin
excepciones, la suya no puede ser una propiedad especial porque, ésta no existe, por
tanto. es inexacto hablar de propiedad fiduciaria."
Para Rodríguez y Rodríguez, "el fiduciario es dueño absoluto del patrimonio,
pero dueño fiduciario, lo que quiere decir que su propiedad se da en
función del fin a realizar. La propiedad del fiduciario es temporal, circunstancia
que se debe al hecho de que es ejercitada en provecho de otro."
1l. EXTINCIÓN DEL FIDEICOMISO
El articulo 357 de la ley de títulos mencionada, señala los diversos casos por los
que el fideicomiso se extingue:
"Artículo 357. El fideicomiso se extingue:
I. Por la realización del fin para el cual fue constituido;
11. Por hacerse éste imposible;
IIJ. Por hacerse imposible el cumplimiento de la condición suspensiva de que
dependa o no haberse verificado dentro del término señalado al constituirse el
fideicomiso o, en su defecto, dentro del plazo de 20 años siguientes a su constitución;
IV. Por haberse cumplido la resolución resolutoria a que haya quedado sujeto;
V. Por convenio expreso entre el fideicomitente y el fideicomisario;
VI. Por revocación hecha por el fideicomitente cuando éste se haya reservado
expresamente este derecho al constituir el fideicomiso; y
VII. En el caso del párrafo final del artículo 350."
12. Los FIDEICOMISOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA
En las últimas décadas el gobierno federal ha venido constituyendo fideicomisos
en materias muy diversas tales como los fideicomisos culturales,
como el Museo Frida Kahlo, la Pinacoteca Isidro Fabela; el Museo Diego
Rivera y otros; otros fideicomisos se denominan fideicomisos en promoción
como el INFRATUR o Fondo de Promoción de Infraestructura Turística,
el FOGA o Fondo de Garantía y apoyo a los créditos para la vivienda, el
FOMEX o Fondo para el Fomento de las Exportaciones de Productos Manufacturados,
el FIRA o Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura,
Ganadería y Avicultura y Fideicomisos Agrícolas; el FIRECRE o fideicomiso
para la recuperación de créditos (fideicomiso en liquidación) y otros fideicomisos
que asumen diversas denominaciones y finalidades según se constituyan
con bienes del Estado, o provenientes de disposiciones testamentarias
de los particulares.
En estos fideicomisos aparecen la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
celebrando un contrato de fideicomiso con diversa institución nació-

DERECHO ADMINISTRATIVO
nal de crédito, aun cuando puede emplear la Banca Privada. En otros casos
se constituye una empresa mercantil a quien se le encomienda el manejo del
fideicomiso como en el caso del Fondo de Cultura Económica.
Son las autoridades financieras las que emiten la orden para la constitución
del fideicomiso, en unos casos asignando un fondo del propio gobierno
federal; en otros señalando un impuesto determinado en la Ley de Ingresos
de la Federación; en otros señalando bienes y recursos de muy diversa procedencia
presupuestal. Estos recursos son federales.
El contrato de fideicomiso señala cuáles son las finalidades que tendrá
a su cargo el fondo, precisando su alcance y sus límites.
El mismo documento indica cuáles son, las operaciones que el fondo llevará
a cabo.
También se indica la constitución de un comité técnico del fideicomiso
y los órganos, hacendarios que estarán representados. Al mismo tiempo se
precisa que el fiduciario designará al personal técnico y administrativo que
estime necesario para el desempeño del fideicomiso.
Con frecuencia se releva al fiduciario del cumplimiento de la fracción IX
del artículo 45 de la Ley General de Instituciones de Crédito y Organizaciones
Auxiliares; pero se le obliga a informar, en determinadas épocas sobre
la operación de los fondos fideicometidos,
El contrato señala la duración del fideicomiso, frecuentemente indefinida,
dentro del límite que establece el artículo 356, fracción III de la Ley General
de Títulos y Operaciones de Crédito.
Además la fideicomi tente se reserva el derecho de revocación cuando lo
estime conveniente, dejando en poder del fiduciario las provisiones necesarias
para cubrir las obligaciones ya contratadas con cargo al fondo.
Se señalan también los honorarios que deba percibir el fiduciario al final
de cada ejercicio, las cantidades resultantes de aplicar, sobre los recursos que
maneje o invierta o las tasas que correspondan de acuerdo con el criterio
que se señale.
Por último debemos señalar un órgano de registro y control en la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público, denominado Departamento de Inversiones
Financieras. Registro de contrato de fideicomiso.
Aunque la ley anterior para el control de los organismos descentralizados y
empresas de participación estatal, ya había considerado el caso de los fideicomisos
(Art. lv, fracción IlI), la nueva ley (D. O. F. del 31 de diciembre de 1970), ya ha
considerado este problema en una forma más detallada en los artículos 25 y 26
de la misma.
Artículo 25. "Los fideicomisos constituidos por la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público como fideicomitente único del gobierno federal, que tengan por objeto
la inversión, el manejo o administración de obras públicas, la prestación de servicios
o la producción de bienes para el mercado, serán objeto de control y vigilancia
por parte de un comisario que será designado por la Secretaria del Patrimonio
Nacional. Sin perjuicio de lo que determine la ley, decreto o instrumento jurídico
que los haya creado, los fideicomisos deberán ajustarse a las prevenciones que esta.
blece la presente ley en todo lo que en cada caso les sea aplicable.

700 ANDRÉS SERRA ROJAS
Artículo 26. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público como fídeicomítente
único queda obligada a inscribir los fideicomisos en el registro que llevará la Secretaría
del Patrimonio Nacional; y a comunicarle, dentro de un plazo de treinta
días, la creación, las modificaciones y reformas que afecten la constitución o estructura
de los fideicomisos."
"Quedan excluidos de la aplicación de esta ley (de contratos y obras públicas)
los fideicomisos constituidos por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público como
fídeicomitente único del Gobierno Federal. .." Art, 2.
Como veremos más adelante la nueva Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal ha modificado el sistema anterior.
13. Los FIDEICOMISOS PROHIBIDOS
De acuerdo con el artículo 359 de la Ley General de Títulos y Operaciones de
Crédito:
-"Quedan prohibidos:
l. Los fideicomisos secretos;
II. Aquellos en los cuales el beneficio se conceda a diversas personas sucesivamente
que deban sustituirse por muerte de la anterior, salvo el caso de que la
sustitución se realice en favor de personas que estén vivas o concebidas ya, a la
muerte del fideicomitente, y
III. Aquellos cuya duración sea mayor de 30 años, cuando se designe como beneficiario
a una persona jurídica que no sea de orden público o institución de
beneficencia. Sin embargo, pueden constituirse con duración mayor de 30 años cuando
el fin del fideicomiso sea el mantenimiento de museos de carácter científico o
artístico que no tengan fines de lucro."
Esta última fracción fue reformada en los términos señalados por decreto publicado
en el D. O. F. del 8 de mayo de 1945.
Por último, hemos de referirnos a cierto tipo de fideicomisos, al que alude el
Acuerdo Presidencial del 29 de abril de 1971. José Campillo Sainz, expone en su
obra: "Tecnología e Inversiones Extranjeras. Una nueva política de desarrollo".
Sría. de Industria y Comercio 1973: "La adquisición de bienes inmuebles por extranjeros,
regulada por el Art, 27 constitucional, fracción 1, y por la ley orgánica
relativa, que prohíben a las sociedades extranjeras la propiedad inmueble en territorio
mexicano y establecen que en las fajas fronterizas de cien kilómetros y de
cincuenta en los litorales, los extranjeros no pueden adquirir bienes raíces ni pertener
a sociedades que los adquieran, encuentra ahora, en el Acuerdo Presidencial
del 29 de abril de 1971, una modalidad que abre nuevos campos de inversión.
En virtud de ese Acuerdo, la Sría de Relaciones Exteriores puede conceder a las
instituciones mexicanas de crédito permiso para adquirir, como fiduciarias, la propiedad
de bienes inmuebles destinados a actividades industriales y turísticas en las
fajas fronterizas y costeras, cuando el objeto de la adquisición sea su utilización y
aprovechamiento por extranjeros, ya sea como fideicomisarios, como tenedores de
certificados de participación inmobiliarios, nominativos y no amortizables."

CAPíTULO VI
LAS EMPRESAS E INSTITUCIONES PRIVADAS
DE INTERÉS PÚBLICO
J. El régimen de las organizaciones privadas en las que el Estado tiene
un interés prefereme.-2. Clasificación de las empresas privadas en las
que el Estado tiene un interés preferente.-3. Empresa e institución privada
de interés social.-4. Empresas e institución privada de interés público.-5.
Otras formas que revisten las empresas privadas de interés
público.-6. Justificación de la intervención del Estado en estas actividades
comerciales e industriales.
1. EL RÉGIMEN DE LAS ORGANIZACIONES PRIVADAS EN LAS QUE EL ESTADO
TIENE UN INTERÉS PREFERENTE
La doctrina, la legislación y la jurisprudencia del derecho administrativo
en general, no son muy precisas para clasificar y delimitar la naturaleza de
las personas jurídicas privadas en las que el Estado manifiesta un interés
preferente y reclama en ocasiones una intervención más efectiva."
El punto de partida para el estudio de esas instituciones que organizan
y manejan los particulares es el siguiente: algunas de las actividades que
principalmente regula el derecho privado, el Estado se ve obligado a intervenir
por tratarse de materias que se relacionan y protegen el interés colectivo
o porque el Estado así lo estima conveniente en la defensa y administración
de sus intereses.
El límite de esta intervención estatal ha venido siendo señalado por las
doctrinas sociales. Mientras que el liberalismo y sus desviaciones finales -el
1 Argenziano Riccardo. 11 finan:ziamiento delle impresa industria le. Dott. A. Giuffré
Ed. 1959. 1 v. 438 páginas.
Delión, André G. L'Etat et les entreprises publiques. Editorial Sirey. París. 1959.
Lescuver, Georges. Le controle de [,état sur les entreprises nationalisses, Lib. GraJ. de
Droit et Jur. París. 1959. 1 v. 438 páginas.
Jacques Stassen. "Les commissions consultatives mixtes et la democratization de la
fonetion executíve, Causes de leur prolíferatíon. Inconveniente et avantages de ee procede
d'Adminístratíon". Estudios ;ur{dicos sociales. Homenaje al profesor Luis Legaz Lacambra.
Universidad de Santiago de Compostela. 1960, página 923.
Buttgenbach, André. Principes generaux. Organi:zation et moyen d'acüon des administrations
publiques. Maison Ferdinand Lacier, S. A. BruxeIles 1954, página 212.
411
705

706 ANDRÉS SERRA ROJAS
demoliberalismo y el liberalismo social- se han mostrado profundamente
alarmados por esta incesante e inevitable intervención del Estado, las otras
doctrinas antagónicas, se sitúan desde un estatismo elemental, hasta un intervencionismo
radical; por su parte el comunismo soviético rompe con todos
los precedentes de intervención y lleva la acción del Estado hasta la sustitución
total de la actividad privada a la que subordina al interés general.
El sistema mexicano se orienta imprecisamente hacia un estatismo moderado,
pero siempre hacia nuevas formas de acción pública relativas a la protección
de los intereses de los numerosos grupos I de población que acusan grandes
carencías.s
En los Estados que practican el federalismo democrático, esta intervención
.se contiene y se gradúa, ante las exigencias crecientes de la opinión
pública. Al internarse en los dominios reservados por el sistema liberal a la
iniciativa privada, el Estado no ha juzgado conveniente en la actualidad,
usar de los derechos y privilegios que se derivan o pueden derivar de una
legislación radical de derecho público.
Es por esta razón que el Estado -por conveniencia evidente- se adapta
transitoriamente a las formas jurídicas de derecho privado en determinadas
actividades y bajo ciertas condiciones legales. El Estado cada día va acentuando
su creciente intervención en las actividades de los particulares, con
las consiguientes reacciones y protestas ,de la iniciativa privada, que sigue
considerando indebidas, innecesarias, peligrosas o perjudiciales estas intromisiones.
Pierre Wigny dice: "En derecho, es nécesario indicar siempre un límite:
La administración no puede multiplicar los obstáculos hasta el punto
de vincular las iniciativas privadas que se han vuelto incapaces para dirigir
la empresa y quedando, sin embargo, financieramente responsable de sus
éxitos y de sus fracasos. Habrá una organización iniciada de un servicio
público." 3
Algunos autores como Donati.s estiman que se trata del ejercicio de una
2 L. Von Mises en su obra: La mentalidad anticapitalista, Valencia. MCMLVlI, página
156 dice: "La sociedad occidental era una comunidad cuyos individuos competían
entre sí para la consecución de los mejores premios. En cambio, la sociedad oriental era
un conglomerado de seres dependientes del favor de sus soberanos. La despierta juventud
occidental considera al mundo como un campo de acción donde le cabe conquistar la fama,
la eminencia, los honores y la riqueza; nada considera difícil a su ambición. La débil progenie
oriental no sabe actuar de otro modo que entregándose a los rutinarios cometidos
preestablecidos. Aquella noble confianza del hombre occidental en su propio esfuerzo
quedó magistralmente reflejada en los ditirambos de Sófocles, cantados por el coro de
Antígona, en exaltación del hombre y su capacidad creadora o en la maravillosa Novena
Sinfonía de Beethoven, Nada semejante escuchó jamás el oriente."
3 Con anterioridad nos hemos referido a las instituciones nacionales de crédito, expresando
que son verdaderas instituciones descentralizadas, revestidas con el ropaje jurídico
de las sociedades anónimas. Es por este criterio, que no las podemos considerar en este es
tudio de los organismos privados de interés público de los que se vale el Estado para
alcanzar determinados fines, principalmente económicos. En general decimos con Pierre
Wigny, ob, cit., pág. 45 que "La persona jurídica es una persona de derecho público
creada y controlada por los gobernantes para administrar diversos servicios públicos."
4 Donati, Diritto amministrativo. Pág. 57.

DERECHO ADMINISTRATIVO 707
función pública y que la ejerce en nombre de la institución privada. Este
criterio parece inaceptable porque esas actividades no pueden considerarse
formando parte de la función pública, ni revisten al organismo con carácter
de autoridad pública, son simplemente actividades privadas y no actividades
públicas realizadas por el Estado. Desde luego el planteamiento de dichas
tesis es contradictorio, porque o corresponde a una actividad privada o a una
actividad pública.
En términos semejantes puede replicarse a B. Ceny." Aun aceptando su
carácter de empresas que colaboran con el Estado, cosa discutible, porque
colaboran con sus intereses y se concretan a obedecer al Estado," puede el
Estado por Tazones legales de conveniencia, considerarlas formando parte de
la organización administrativa, pero de ninguna manera realizando una Iunción
pública o un servicio público. Cuando esto suceda estaremos francamente
en un sistema estatista radical."
En la forma como actualmente están organizadas, las empresas privadas
de interés público, son instituciones colocadas en los límites del derecho privado
y del derecho público, instituciones privadas que el Estado reglamenta
por el interés que tienen en su funcionamiento y por las medidas de policía
que pueda imponer.S
á B. Ceny. La collaboration des particuliers avec l'Administration, París. 1930. Páginas
137 y 178.
6 La ayuda de la administración a las actividades privadas de interés general. Razón
de ser: "Ellas conducen todas a la idea de que la colectividad tiene interés en el mantenimiento
yen el desarrollo de ciertas actividades puramente privadas; pero este interés resulta
de consideraciones muy diversas: a veces, la actividad privada se asigna un fin desinteresado
que coincide con el interés general (actividades culturales, sociales, caritativas, de.
portívas, educativas); a veces, el fin apuntado es interesado, pero conforme al interés
económico del país (aprovechamiento de recursos minerales, o más ampliamente, actividades
económicas de base); a veces en fin, el fin apuntado no es considerado como de interés
general; es el caso de los cultos en un Estado laico; pero el interés general estaría comprometido
si los fieles de las diversas religiones no estuvieran en medida de practicar su fe,
porque la unidad de la colectividad nacional estaría por este hecho amenazada. En todos
estos casos, incumbe a la autoridad pública guardiana del interés general, asegurar, sea a
las ramas de actividad considerada en su conjunto, sea a los grupos o empresas las más
importantes, las condiciones más favorables a su mantenimiento. Jean Rivero Droit admi·
nistmti], Dalloz, 1960. París, pág. 415.
1 Wigny, Píerre. Droit administratii, pág. 40. Bruxelles, Editions Bruylant. 1 V.
Montsegur. Les entreprises d'interés públic, et les sociétés d'économie mixte. These.
Bordeaux, 1952.
González Pérez, Jesús. "Las mutualidades laborales y la contribución de utilidades".
Rev. Adm, Púb. Madrid. Núm. 17. 1955, pág. 193.
S Cámara nacional de la industria farmacéutica. No agrupa farmacias o boticas cuya
actividad preponderante es comercial. T. VII, pág. 32. 6l1- ép, Sem, ]. F.
Cámara nacional de la industria farmacéutica. "Quiénes no están obligados a ínseríoírse
en ella". T. VII, pág. 32. 6l1- ép, Sem, t. F.

70S ANDRÉS SERRA ROJAS
2. CLASIFICACIÓN DE LAS EMPRESAS PRIVADAS EN LAS QUE EL ESTADO
TIENE UN INTERÉS PREFERENTE
El mundo de las relaciones civiles, comerciales e industriales se ha extendido
bajo la influencia del aumento de la población, el desarrollo de la
civilización industrial y por la pugna de los sistemas sociales. Esa inmensa
actividad requiere de múltiples formas jurídicas para el debido' aprovechamiento
de las energías y recursos de que dispone la sociedad y el Estado. La
actividad privada es compleja y reviste formas variadas de organización, unas
simples y otras complicadas, en las que se persiguen finalidades de extensión
variable." .
Las formas de organización de la empresa privada se pueden considerar
en los grupos siguientes, para fijar el régimen jurídico que les corresponde:
l. Empresa prioada.t» Son las sociedades, asociaciones e instituciones estrictamente
privadas, por lo común, con propósito de lucro y gobernadas en
forma exclusiva por normas de derecho privado -civiles o mercantiles- sin
ninguna ingerencia del Estado. El nuevo derecho de policía considera las
actividades de las empresas privadas, estableciendo normas y procedimientos
para proteger el interés general y en particular, la protección del público,
como en el caso de la fijación de los precios por las autoridades administrativas.
A éstas nos hemos referido con anterioridad.t!
9 El origen de algunas empresas de participación estatal lo encontramos definido en
el informe anual de Nacional Financiera, S. A., para el año de 1960, página 53: "El
apoyo financiero proporcionado por la institución a las empresas industriales, ha revestido
diversas formas: otorgamiento de créditos directos, suscripción de obligaciones, interposición
de garantía -comúnmente en forma de avales para créditos en el exterior-e, y par·
ticipación en el capital social. Sólo excepcionalmente la Nacional Financiera ha tenido
el carácter de accionista mayoritaria de empresas industriales al organizarse éstas. Los
casos de Altos Hornos de México, Compañia Industrial de Atenquique y Ayotla Textil.
son por demás típicos. La institución se vio compelida a capitalizar pasivos, a hacer aportaciones
de capital o a seguir ambos procedimientos, hasta alcanzar una representación mayoritaria
en esas empresas, por demandarlo así las necesidades de crecimiento de las
mismas."
10 Código Civil para el Distrito Federal en materia común y para toda la República
en materia federal. Promulgado el 30 de agosto de 1928. Artículo 2670. "Cuando varios
individuos convinieron en reunirse, de manera que no sea enteramente transitoria, para
realizar un fin común que no esté prohibido por la ley y que no tenga carácter preponderantemente
económico, constituye una asociación." Artículo 2687. "Las asociaciones de
beneficencia se regirán por las leyes especiales correspondientes." Articulo 2688. "Por .el
contrato de sociedad los socios se obligan mutuamente a combinar sus recursos o sus
esfuerzos para la realización de un fin común, de carácter preponderantemente económico,
pero que no constituya una especulación comercial."
11 Ley General de Sociedades Mercantiles. D. O. del 4 de agosto de 1934. Fe de
erratas. D. O. del 28 de agosto de 1934. Articulo l. "Esta ley reconoce las siguientes espe·
cies de sociedades mercantiles; 1. Sociedad en nombre colectivo; n. Sociedad en comandita
simple; III. Sociedad de responsabilidad limitada; IV. Sociedad anónima. V. Sociedad
en comandita por acciones; VI. Sociedad cooperativa." Además hay que agregar las sociedades
de responsabilidad limitada de interés público, que se rigen por su ley y a las cuales
aludiremos más adelante.

DERECHO ADMINISTRATIVO 709
lI. Empresa privada de interés público. Denominadas también empresas
semipúblicas, o empresas de economía mixta; son empresas que resguardan
intereses públicos o finalidades de interés general, bajo el control y fomento
del Estado en las formas que indicamos.
IlI. Instituciones o Empresas privadas de interés social. Son asociaciones
o sociedades privadas altruistas o de servicio social, etc., que persiguen
fines que benefician a la sociedad. Las denominamos empresas de interés
social para dis tinguirlas de cualquier otro ti po de organización.P
4. EMPRESA PRIVADA DE INTERÉS PÚBLICO
Este grupo de actividades se denominan propiamente empresas privadas
de interés público. Son aquellas sociedades, asociaciones, o empresas organizadas
por los particulares -o por el Estado- bajo un régimen de derecho
privado, pero en las cuales el Estado tiene una ingerencia determinante, en
los casos y circunstancias que en seguida anotamos:
"La ayuda de las colectividades públicas, afirma Jean Rivera, cualquiera que
sea su forma, presenta un carácter constante: ella no altera el carácter puramente
privado de la actividad o de la empresa beneficiaria; esa ayuda no tiene por efecto
transformarlas en servicios públicos." Después de señalar las ventajas de orden
jurídico, financieras y materiales que una empresa puede recibir, el propio autor
concluye exponiendo la contrapartida de esta ayuda: "Lo más frecuente, la ayuda
del Estado está acompañada de un control, sobre la empresa o agrupación beneficiaria;
a veces es muy reducida como en el control de los estatutos de las asociaciones
para reconocerles una utilidad pública; el control es mucho más desarrollado
cuando la ayuda es de orden pecuniario; de este modo numerosos textos han organizado
y ampliado el control financiero de las empresas privadas subvencionadas.
También se puede llevar sobre los aspectos técnicos de la actividad en obras sociales
y sanitarias. También la contrapartida de la ayuda pecuniaria del Estado es una
participación en los beneficios de la empresa, principalmente en los casos de la
economía mixta."
El desarrollo de la industria y del comercio, el constante intervencionismo
del Estado, apremiado por las grandes necesidades colectivas y los
impulsos frenéticos de la lucha social, o un esfuerzo gubernamental para
mantener la armonía y el orden social, han requerido la formación de empresas,
en las que el Estado y los particulares combinan sus recursos para
intensificar la producción nacional, al mismo tiempo que los particulares
obtienen beneficios de estas nuevas formas de actividad, que genéricamente
se denominan empresas de economía mixta, servicios públicos comerciales e
industriales o empresas semipúblicas,
12 Artículo 2670 del Código Civil, "Cuando varios individuos conviniesen en reunirse.
de manera que no sea enteramente transitoria, para realizar un fin común que no esté
prohibido por la ley y que no tenga carácter preponderantemente económico, constituyen
una asociación."

710 ANDRÉS SERRA ROJAS
Esta combinación de intereses públicos y privados, se logra en cualquier
tipo de organización administrativa, lo mismo en las centralizadas que en las
descentralizadas, pero es inconcuso que es en las empresas de participación
estatal en las que se logra la mejor organización.
Hay numerosas empresas descentralizadas que en su régimen jurídicoeconómico
combinan el capital social, predominantemente del Estado, admítiendo
intereses particulares, como en el caso de las instituciones nacionales
de crédito, que con frecuencia tienen una determinada serie de acciones que
suscriben la,banca privada, el comercio o la industria. Pero si se analiza
cuidadosamente esa ingerencia se comprobará que no es con un propósito de
economía mixta, sino simbólico, con el deseo del Estado de que se conozcan
y trasciendan sus actos, se armonicen en caso de oposición y se cuente con la
opinión favorable, anticipada de un sector importante de la economía nacional.
Nuestra doctrina administrativa comienza a desarrollar, en forma por
demás interesante, los diferentes temas relacionados con las empresas o sociedades
o instituciones de interés público. El propósito de esta exposición
es reunir lo que actualmente está profusamente disperso.
Las empresas privadas de interés público son aquellas empresas manejadas
por particulares en las que el Estado interviene para proteger un interés
público predominante o patrimonial.
Estas empresas comprenden dos grupos importantes:
l. Grupo general de empresas en las que el Estado interviene indirectamente
en las formas diversas que señalamos, para proteger sus intereses
patrimoniales.
II. Grupo particular de empresas o propiamente empresas privadas de
interés público en las que la intervención del Estado es directa, sin constituir
una empresa pública.
l. El primer grupo de empresas comprende la clasificación siguiente:
A) Sociedades, corporaciones y ,empresas, no organizadas legalmente en
forma descentralizada, que manejen, posean o exploten bienes y recursos
naturales de la nación.
En nuestra legislación estas empresas se manejan preferentemente a través
de la "concesión administrativa" y forman capítulo especial del derecho
administrativo mexicano.
B) Sociedades no descentralizadas, en las que el gobierno federal posea
acciones e intereses patrimoniales.
Las Secretarías están legalmente facultadas para controlar y vigilar financiera
y administrativamente estos bienes, pero no cualquier posesión de estos
bienes da derecho al Estado a intervenir, pues se requiere tener un interés
determinante como en el caso de las empresas de participación estatal, a
las que en seguida nos referiremos y que forman una división de este mismo
grupo.P
13 Artículo 13-. Siempre que la representación del gobierno federal en una empresa de
participación estatal, excluidas las instituciones de crédito y de seguros, exceda del 25%

DERECHO ADMINISTRATIVO 711
C) Empresas que celebren contratos administrativos con el Estado, tales
como contratos de obras públicas, contratos de suministros, contratos de erédito,
contratos de prestación de servicios y otros análogos.
D) Personas privadas encargadas de un servicio público, o servicios públicos
federales concesionados o contratados.
Por excepción las personas privadas pueden encargarse de un serVICIO público.
El estatuto jurídico que rige el servicio fija los caracteres de esa personalidad.
El legislador ha tratado de otorgar a esos servicios ,las ventajas
inherentes a una gestión privada y según los procedimientos del mismo derecho.
El servicio de consumo de energía eléctrica, producción y distribución,
estuvo en manos de empresas privadas y de instituciones públicas.w
Una sociedad concesionaria de este suministro es una sociedad mercantil
y sujeta a un propósito inevitable de lucro.w Necesariamente el Estado tendrá
que ir sustituyendo a estas empresas privadas, y convertirlas en servicios
públicos exclusivos, de acuerdo con la importancia de la empresa en relación
con las necesidades que satisface.t?
El legislador emplea diferentes procedimientos jurídicos para encargar
a una empresa privada la responsabilidad de un servicio público. El más importante
es el que se refiere a la concesión de servicio público.
2. El segundo grupo de empresas se denominan propiamente empresas
privadas de interés público y comprenden esta clasificación que estudiaremos
en sus características generales.
a) Empresas de participación estatal. Anteriormente analizadas.
b) Sociedades de responsabilidad limitada de interés público.
e) Sociedades de inversión.
d) Empresas privadas incorporadas o representadas, que asumen el ejercicio
legal de actividades que el Estado les encomienda para su organización,
o funcionamiento como en el caso de las Cámaras de Comercio e Industriar"
del capital de la empresa o instituciones, la Secretaría del Patrimonio Nacional ejercerá
el derecho de designar un comisario o miembro del consejo de vigilancia, que consagra la
Ley general de sociedades mercantiles. Decreto que creó la junta de Gobierno. Diario Ofi.
cial de 31 de marzo de 1959.
14 El Estado se ha visto obligado a la adquisición de diversas empresas eléctricas que
aumentan el número de empresas públicas en esta importante rama de la industria.
15 Artículo 73, Frac. XXX, Inc, 40 y Art. 123; Seco A, Frac. XXXI.
16 El Estado no pudo tolerar una alza constante en las tarifas porque eleva el índice
general de precios y es un factor constante de miseria. La limitación en el alza de tarifas
reduce el campo de beneficios de las empresas y acabará por traspasarlas al Estado o éste
se verá obligado a nacionalizarlas. Se trata de un caso de interés nacional, pues el Estado
no puede paralizar las actividades comerciales e industriales de la nación y tiene la obligación
de operar con esas empresas aun cuando no ofrezcan utilidades.
Posteriormente a esta opinión, el gobierno federal adquirió las acciones de la Compañía
Mexicana de Luz y Fuerza; Motriz y reformó la Constitución nacionalizando la enero
gía eléctrica y creando un nuevo régimen jurídico para ella.
17 Ley de Cámaras de Comercio e Industria. D. O. del 16 de enero de 1960. Leyes
anteriores: Ley de 12 de junio de 1908. Ley de 18 de agosto de 1936. Ley de 26 de mayo
de 1946.

712 ANDRÉS SERRA RO J All
las Asociaciones Agrícolas,18 las Instituciones privadas de EducaciánP los Colegios
de Projesionistasyv las Asociaciones prioadas de asistencia.o las Sociedades
Cooperatioasw y otras análogas. 23 • 24
5. OTRAS FORMAS QUE REVISTEN LAS EMPRESAS
PRIVADAS DE INTERÉS PÚBLICO
Las sociedades de responsabilidad limitada de interés público 25
Hay una categoría de actividades de particulares que la ley toma en cuenta
muy preferentemente para que el Estado realice a través de ellas propósitos
de interés público.
Las sociedades de responsabilidad limitada de interés público, se constituyen
mediante autorización del Ejecutivo Federal, cuando se trate de actividades
de interés público, y .particular conjuntamente, a juicio de la Secretaría
de Comercio.
Inicialmente la sociedad se constituye regida por las disposiciones generales
de la ley de sociedades mercantiles y por las especiales relativas a las
sociedades de responsabilidad limitada, bajo la forma de una sociedad de
capital variable.
Este tipo de sociedad puede tener más de 25 socios, pero el importe de
una parte social no puede exceder del veinticinco por ciento del capital de la
sociedad. Además, la sociedad está administrada por un consejo de administración
compuesto de tres socios por lo menos; y se constituirá un consejo de
vigilancia integrado por dos socios como mínimo. Como ejemplo tenemos a
Películas Mexicanas, S. A., de R. L. e J. P.
18 Ley de Asociaciones Agrícolas del 19 de agosto de 1932.
19 Artículo 3 constitucional. Ley orgánica de educación pública reglamentaria de los
artículos 3, 31 fracción 1, 73, fracciones X y XXV, 123, fracción XII de la Constitución
Política de los Estados Unidos: D. O. del 20 de enero de 1942.
20 Ley reglamentaria de los artículos 4 y 5 constitucionales relativos al ejercicio de
las profesiones en el Distrito Federal. Ley: D. O. del 30 de diciembre de 1944. Reglamento:
del Iv de octubre de 1945.
21 Ley de instituciones de asistencia privada. D. O. del 15 de febrero de 1938. Exención
de impuestos a las sociedades cooperativas. D. O. del 20 de diciembre de 1938. Reglamentos
de la ley general de sociedades cooperativas escolares dependientes de la Secretaría
de Educación Pública. D. O. del IQ de abril de 1937.
22 Ley de Sociedades de Responsabilidad Limitada de Interés Público. D. O. del 31
de agosto de 1934.
23 Ley de Sociedades de Inversión. D. O. del 31 de diciembre de 1955.
24 El artículo 5 de la ley reglamentaria del artículo 27 constitucional en materia de
explotación, y aprovechamiento de recursos mineros, fija la constitución, organización y
funcionamiento de las sociedades de participación estatal en materia minera.
25 Artículo 2670 del Código Civil. "Cuando varios individuos convinieren en reunirse,
de manera que no sea enteramente transitoria, para realizar un fin común que no esté
prohibido por la ley y que no tenga carácter preponderantemente económico, constituyen
una asociación,"

DERECHO ADMINISTRATIVO 713
La ingerencia que tiene el Estado se manifiesta en las facultades que tiene
la Secretaría de Comercio para intervenir en el funcionamiento de la sociedad a
fin de: 1. Obtener de los administradores o del consejo de vigilancia informe
sobre la marcha de los negocios sociales; Il. Convocar para la celebración de asambleas
cuando no se hayan reunido en las épocas señaladas en el contrato social,
y a falta de estipulación de éste, cuando haya transcurrido más de un año sin
que se haya celebrado una de dichas asambleas; lIJ. Promover ante la autoridad
judicial la disolución y liquidación de la sociedad, cuando existan motivos legales
para ello; IV. Denunciar ante el Ministerio Público las irregularidades que tengan
carácter delíctuoso, cometidas por la administración de la sociedad.
Los administradores de la sociedad garantizarán su manejo en la forma
que prevenga el contrato social.
Instituciones o empresas de interés social
Aunque el concepto de empresa no corresponde literalmente a estas actividades,
es de recomendarse el concepto de Institución, al aludir al conjunto
de reglas creadas por el legislador o los particulares para la satisfacción de
intereses colectivos o privados. En el campo de la ,ciencia económica hace
referencia a "una regla de comportamiento u organismo establecido en el
seno de un grupo social, reconocido por él y teniendo vocación a la generalidad
y a la permanencia". El término en sociología es mucho m{IS extenso.
Por lo que se refiere a las empresas privadas de interés social, que revisten
la forma jurídica de la fundación, la sociedad o la asociación civil, son
aquellas instituciones manejadas por particulares, sin consideraciones egoístas
y con propósitos muy diversos: científicos, artísticos, deportivos, recreativos,
sociales, literarios, técnicos, mutualistas, etc.; en las que el Estado no tiene
ninguna ingerencia directa, ni legal ni de hecho, y si muestra algún interés
es para estimular el desenvolvimiento útil de las mismas.
Tal es el caso de la Sociedad Mexicana de Geografía y Estadística, la
Academia de la Lengua, la Academia de Legislación y Jurisprudencia, el
Centro Deportivo Chapultepec, A. C., Y asociaciones recreativas o sociales
que practican ciertos propósitos altruistas, de caridad o asistencia social o
de beneficio general o culturales.
El Estado fomenta y vigila estas actividades y en muchos casos las estimula
con subsidios, privilegios, protección, exenciones, para que puedan
desarrollar con libertad y eficiencia sus labores y sin que le corresponda
ningún derecho para intervenir en ellas. La doctrina los denomina genéricamente
establecimientos de utilidad pública. _
No deben confundirse los establecimientos públicos y los establecimientos
de utilidad pública: "El establecimiento público, dice Buttgenbach, es un
servicio público de asistencia o de previsión, creado por el Estado y que
posee una personalidad pública. Esto es lo que lo diferencia del establecimiento
de utilidad pública, que es una empresa privada, creada por una
persona privada."

714 ANDRÉS SERRA ROJAS
La ley de instituciones de asistencia privada para el Distrito y Territorios
Federales (D. O. F. del 2 de enero de 1943), ordena en su artículo l'?:
"Las instituciones de asistencia privada son entidades jurídicas que con bienes
de propiedad particular ejecutan actos con fines humanitarios de asistencia, sin
propósitos de lucro y sin designar individualmente a los beneficiados."
"El Estado reconoce, en los términos de esta ley, personalidad moral a las instituciones
de asistencia privada y, en consecuencia, capacidad para tener un patrimonio
propio destinado a la realización de sus fines." Art. 2.
Articulo 3. "Las instituciones de asistencia privada pueden ser fundaciones o
asociaciones." Artículo 4. "Son fundaciones las personas morales que se constituyen
mediante la afectación de bienes de propiedad privada destinados a la realización
de actos de asistencia." Artículo 5. "Son asociaciones las personas morales que por
voluntad de los particulares se constituyan en los términos de esta ley y cuyos
miembros aportan cuotas periódicas para el sostenimiento de la institución, sin
perjuicio de que pueda pactarse que los asociados contribuyan, además, con servicios
personales." (Reforma D. O. F. del 8 de marzo de 1948.)
Artículo 6. "Cuando para satisfacer necesidades producidas por epidemias, guerras,
terremotos, inundaciones o por causas económicas, se organicen asociaciones
transitorias, éstas se denominarán Juntas de socorros o de asistencia." Artículo 7.
"Las instituciones de asistencia privada se consideran de utilidad pública."
Instituciones y sociedades incorporadas
A veces los organismos privados son incorporados para colaborar en un
servicio privado de interés general.
Manifiestamente, las sociedades privadas no se convierten en personas públicas
por esta incorporación. Su existencia no depende de .Ias autoridades
públicas, salvo una notoria violación de la ley. Ellas continúan rigiéndose por
su constitución yen su funcionamiento por el derecho civil y el derecho comercial.
Al lado del servicio para el cual han sido agregadas, ellas pueden
continuar tratando sus negocios estrictamente privados. Bien entendido, la
agregación las somete al reglamento que constituye la ley del servicio público.
Pero se podría concebir que en ciertos casos, esta colaboración puede
tener por efecto el de modificar profundamente la estructura del organismo
hasta el punto de transformarlo en una persona pública.
En este tipo de empresas a las que nos referimos, es conveniente indicar,
que ellas no constituyen un servicio público, simplemente interesan al Estado
por su repercusión de carácter general, son actividades de utilidad general.
Es lógico suponer, que no correspondiendo directamente esas actividades
al Estado, éste se vea obligado por excepción a participar en la vida intima
de una empresa, para el cuidado de sus intereses. La voluntad de la empresa
privada y la importancia de la inversión pública se combinan en forma
adecuada. La empresa privada está en libertad de otorgarle al Estado los privilegios
que quiera en la marcha de su negocio. El Estado sólo debe aceptar
aquellos privilegios que estén en relación con la importancia de su inversión.
Si el Estado no es más que un simple accionista, no mayoritario, no hay

DERECHO ADMINISTRATIVO 715
razón para crearle una situación especial. En todo caso la inversión del Estado
puede protegerse con las formas comunes del crédito, por ejemplo, garantías
adicionales al crédito, acciones preferentes u otras análogas.
6. JUSTIFICACIÓN DE LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN ESTAS
ACTIVIDADES COMERCIALES E INDUSTRIALES
Teniendo en cuenta las numerosas empresas de participación estatal, la
crítica se ha hecho esta pregunta: ¿Por qué interviene el Estado en actividades
tan fuera de sus funciones, como fabricar máquinas de coser, maíz industrializado,
beneficios de café, maderas, abastos, actividades eléctricas, metores,
películas, carros de ferrocarril y otras semejantes? 26
En unos casos porque a los particulares no les interesa un tipo determinado
de actividades comerciales e industriales, y el Estado está en la obligación
de crear esas actividades y fomentarlas.
En otros casos, el problema de los mercados internacionales dificulta el
desarrollo de una empresa mexicana, entonces se requiere que el Estado venga
en ayuda de esa empresa, para que no desaparezca una actividad económica
como fuente de trabajo.
En otros casos, razones de índole política, hacen que el Estado participe
en actividades. particulares. La expedición de una ley de la materia podría
evitar todas esas irregularidades.
En pasados informes Presidenciales se afirmó:
"La inversión pública ni compite con la inversión privada ni trata de suplantarla.
La sustituye en materias básicas reservadas expresamente por la Constitución
o cuando la iniciativa privada no quiere, no puede o no sabe recurrir a renglones
en que el país necesita inversión. Hay un amplio campo en México para ambas
inversiones y seguimos necesitando más y mejor iniciativa privada y más y mejor
iniciativa estatal."
"El capital de México no debe formarse con sacrificio de las prestaciones sociales
justas ni reduciendo los consumos de las clases de menores ingresos. No sería
justo que los más desvalidos soportaran todo el peso de nuestro desarrollo. .. Fortalecer
económicamente a las mayorías es también formar capital, pues no hay mayor
estímulo al desarrollo económico que un mercado en constante aumento. Sin mero
cado no hay producción. Y sin poder de compra en las masas, no hay mercado.
Reiteramos que, rodeada de miseria, ninguna empresa es próspera."
26 El Presidente de la República precisó la política de su gobierno en estos términos:
"El gobierno de la República no pretende sustituir y mucho menos desplazar a los
particulares en las actividades económicas que, garantizadas y delimitadas por la Constitución,
son propias de la ,iniciativa privada" y concluyó: "No deseamos ausencias, deficiencias
ni abstenciones en los sectores de promoción, que nos obliguen a suplirlas, ya que
el Estado tiene por sus propias funciones innumerables tareas por realizar," Rev. Comercio
Exterior. Febrero de 1961, página 79.

718 DERECHO ADMINISTRATIVO
TERCERA PARTE
LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIóN PÚBLICA
TÍTULO QUINTO
LA TEORíA DE LA FUNCIóN PÚBLICA
Capítulo 1. Los trabajadores al servicio de' los Poderes de la Unión
Pág.
351
Capítulo JI. La Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria
del apartado B del artículo 123 constitucional 369
Capítulo JI!. Los deberes y obligaciones de la función pública 385
Capítulo IV. Los derechos de los servidores del Estado 397
Capítulo V. Derecho de asociación, sindicalización y derecho de huelga 415
Capítulo VI. Derecho de los trabajadores públicos a ser juzgados por el Tribunal
Federal de Conciliación y Arbitraje de los Trabajadores al Servicio
del Estado 431
Capítulo VlI. La responsabilidad de los servidores del Estado 441
CUARTA PARTE
LA ORGANIZACIóN ,A'DMINISTRATIVA FEDERAL
TÍTULO SEXTO
LAS FORMAS DE ORGANIZACIóN ADMINISTRATIVA FEDERAL
Capítulo I. Centralización y descentralización administrativa .
Capítulo lI. La centralización administrativa federal .•.....................
Capítulo lII. La desconcentración administrativa federal .
Capítulo IV. La centralización administrativa federal en México .
Capítulo V. Los Secretarios de Estado .
Capítulo VI. Los- Departamentos de Estado .
Capítulo VJI. El Gobierno del Distrito Federal .
Capítulo VIII. La descentralización administrativa territorial .
TÍTULO SÉI'TIMO
LA ADMINISTRACIóN PúBLICA PARAESTATAL
459 r'
475
485
497
5Il
547
553
579
Capítulo l. La descentralización administrativa por servicio, funcional o institucional
591
Capítulo Ll, Formas qyc reviste la descentralización administrativa por servicio. 641
Sección primera. Los establecimientos públicos en la legislación mexicana .. 641
Sección segunda. Las comisiones y corporaciones administrativas autónomas. 645
Sección tercera. Las instituciones nacionales de crédito 653
Sección cuarta. Los institutos, instituciones, consejC?t"1 compañías, comités,
laboratorios, productoras, productos, industrias, patMlatos, juntas, fondos, v
patrimonios, fundaciones, uniones, direcciones, hospitales y fideicomisos .. 661
Capítulo 111. La empresa pública en México 663,,1
Capítulo IV. Las empresas de participación estatal 687
Capítulo V. El fideicomiso estatal o público 691
Capítulo VI. Las empresas e instituciones privadas de interés público 705