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ANÁLISIS JURÍDICO DEL DECRETO
216 DEL 1 DE MARZO DE 2021.
Un avance progresista en materia
migratoria con vacíos y desafíos para
su implementación.
Bogotá, marzo 2021

El mecanismo de regularización temporal para la población venezolana en
Colombia creado mediante el Decreto 216 de 2021, sin duda, es un primer
paso para caminar hacia la integración social de más de 1 millón 800 mil
venezolanos que a la fecha se encuentran en el país, sobre todo, porque se
aplicaría a las personas que hubieran ingresado de manera irregular antes
del 31 de enero del 2021. En ese sentido, según cifras de migración
Colombia al 56% de la población venezolana que se encuentra actualmente
dentro del territorio colombiano.
Si bien, el Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos
es un avance en materia migratoria en Colombia, como ha sido catalogado
por la opinión internacional quienes han descrito este paso como “un
gesto humanitario en el continente” (Fillipo Grandi, Alto Comisionado de la
Agencia de la ONU para los Refugiados (ACNUR), o un avance decisivo y
trascendental para poder aprovechar el potencial positivo de la migración,
(Felipe Muñoz, jefe de la unidad de migración del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), es importante analizarlo desde la protección
Constitucional, legal, e internacional en derechos humanos.
Entrando en materia, el primer análisis es sobre el artículo 2 del Decreto,
el cual indica la vigencia por 10 años, sin embargo, en el Parágrafo reza “El
Gobierno Nacional podrá prorrogar o dar por terminados los efectos del
Estatuto en cualquier momento, en virtud de la facultad discrecional que
le asiste en materia de relaciones exteriores”, aunque dentro del
ordenamiento Colombiano se puede generar la inexequibilidad, la
extinción y fuerza ejecutoria o la nulidad de un acto administrativo, estas
no quedan consignadas dentro de los artículos que desarrollan los
Decretos; por lo tanto, la expresión contenida dentro del articulo 2
demuestra la tendencia a la inestabilidad del régimen que el Gobierno
mediante el presente Decreto busca implementar, párrafo que deja una
gran duda ¿Por qué razón para efectos comerciales el Gobierno usa la
estabilidad jurídica contractual, pero en materia de DDHH se rige por la
facultad discrecional que le asiste?.

Es importante destacar, que el presente Estatuto busca la regularización
de los migrantes venezolanos que se encuentren en el territorio nacional
de manera irregular al 31 de enero de 2021, también unifica la
regularización de los venezolanos que siendo titulares del Permiso de
Ingreso y Permanencia (PIP), Permiso Temporal de Permanencia (PTP) o
del Permiso Especial de Permanencia (PEP) o como titulares de un
Salvoconducto SC-2, deberán realizar el trámite para obtener el Permiso
por Protección Temporal, al igual que aquellos que ingresen a territorio
colombiano de manera regular a través del respectivo Puesto de Control
Migratorio, cumpliendo con los requisitos establecidos en las normas
migratorias, durante los primeros dos (2) años de la entrada en vigencia
del Decreto; sin embargo, existen algunos vacíos frente al ingreso de
venezolanos al territorito colombiano desde el 31 de enero de 2021 a junio
del 2021, fecha de entrada en vigencia del Estatuto. Teniendo en cuenta el
porcentaje de venezolanos ingresaron e ingresaran nuevamente al
territorio Colombiano en ese periodo de tiempo, en razón al retorno
presentado en el año 2020 a causa de la pandemia de COVID-19, y el cierre
de fronteras entre Colombia y Venezuela.
Frente a la regularización que indica el Estatuto, existen algunos vacíos y
dudas respecto de los derechos a los que pueden acceder los venezolanos
en Colombia una vez obtengan el Permiso por Protección Temporal (PPT),
ya que en el Decreto no se encuentra un artículo que establezca una
conexión que actualice los requisitos para el acceso a derechos de los
migrantes venezolanos, por consiguiente, es deber de la Unidad
Administrativa Especial Migración Colombia, como se establece en el
parágrafo 4 del artículo 19, coordinar con las entidades pertinentes los
mecanismos para implementar el Permiso por Protección Temporal (PPT)
como documento que permitan el acceso a bienes, servicios yprotección
de derechos fundamentales en igualdad de condiciones a los nacionales.
En razón a que no se hace mención dentro del Estatuto sobre el acceso a
la salud de los migrantes, al revisar las normas existentes frente al acceso a
la salud en Colombia, se encuentra que solo mediante un documento
válido por el Gobierno Nacional se podrá afiliar al Régimen Contributivo o

Régimen Subsidiario del Sistema General de Seguridad Social, implica esto
que el Permiso por Protección Temporal (PPT) deberá ser incluido como
documento válido para dar cumplimiento a la protección nacional e
internacional del derecho a la salud.
NORMAS INTERNACIONALES: La Declaración Universal de Derechos Humanos en
su artículo 22; El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
(PIDESC), en el artículo 12; Convención Internacional Sobre la Protección de los
Derechos de todos los Trabajadores Migrantes y de sus Familiares, artículo 8,
25,27,28,30,39,43,44,45,70; Convención sobre los derechos del niño artículo 24.
NORMAS NACIONALES: Constitución Política de Colombia, artículo 44,49,50; Ley
100 de 1993, Artículo 3, 156 numeral B; Ley 1438 de 2011, Artículo 32; Ley 1751 de 2015,
Artículo 6.
DECRETOS Y CIRCULARES DERECHO A LA SALUD EN MIGRANTES VENEZOLANOS:
Decreto 1978 de 2015, Decretos 1768 de 2015, 1495 de 2016 y 2228 de 2017, Resolución
5246 de 2016 del Ministerio de Salud y Protección Social; Resolución 3015 de 201775;
Decreto 866 de 2017; Circular 012, modificada por la Circular 029 emitida en agosto
de 2017 por el MSPS, Circular 025 de 2017, Circular 006 de 2018 del MSPS, Circular
020 de 2018 del MSPS, Decreto 064 de 2020
Ahora bien, para acceder el derecho a la educación mediante la Circular
conjunta del Ministerio de Educación y Migración Colombia 016 del 10 a
abril de 2018, se establecen disposiciones en materia de protección a la
educación de los migrantes venezolanos en Colombia, al igual, que los
requisitos para acceder al sistema de educación, en el que esta como
documento válido el PEP y otras formas de regularización existentes
dentro de la normatividad Colombia, en este sentido, es importante que se
dé la reglamentación conforme el régimen de transición para que el
Ministerio de Educación modifique los requisitos dejando como
documento válido para el acceso a instituciones educativas y
homologación de títulos el Permiso por Protección Temporal (PPT).

Es de anotar, que no son los únicos derechos que deberán tener una
modificación en sus requisitos de acceso por parte del Gobierno Nacional
y las entidades encargadas, por el contrario, se deberá realizar un
seguimiento de todas las normas existentes y el ajuste para la protección
efectiva de los derechos de los migrantes en Colombia.
Es importante indicar, que en el artículo 11 del Decreto se establece que “el
Permiso por Protección Temporal (PPT) es un mecanismo de
regularización migratoria y documento de identificación, que autoriza (…)
a ejercer durante su vigencia, cualquier actividad u ocupación legal en el
país, incluidas aquellas que se desarrollen en virtud de una vinculación o
de contrato laboral”, por lo tanto, se deberán actualizar y ajustar las
condiciones de acceso a los derechos que se desprenden de las relaciones
laborales.
Ahora bien, en la primera fase a desarrollar en el marco del Estatuto
Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos, se implementará el
Registro Único de Migrantes Venezolanos administrado por la Unidad
Administrativa Especial de Migración Colombia, cuyo objeto será recaudar
y actualizar información como insumo para la formulación y diseño de
políticas públicas, sin embargo, es importante recordar que el Decreto 542
de 2018,adopta medidas para la creación del Registro Administrativo de
Migrantes Venezolanos en Colombia el cual tiene como objeto (…) efectos
informativos y no otorga ningún tipo de estatus migratorio, no constituye
autorización de permanencia o regularización,(…) (...)La información
recaudada en el Registro Administrativo de Migrantes Venezolanos en
territorio nacional servirá como fundamento para la formulación y el
diseño de la política integral de atención humanitaria(…), situación que
genera la siguiente pregunta ¿El Registro Único de Migrantes
Venezolanos, reemplazará elRAMV, o se tendrá como base el Registro
administrativo de migrantes venezolanos en Colombia, solo que pasará
de ser administrado por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de
Desastres -UNGRD y quedará a cargo de la misma Unidad
Administrativa Especial de Migración Colombia?.

El artículo 12 del Decreto indica los requisitos que deben cumplir los
migrantes para que sea otorgado el Permiso por Protección Temporal
(PPT), sin embargo, el parágrafo 2 del mismo, manifiesta que el
cumplimiento de la totalidad de requisitos establecidos para el Permiso
por Protección Temporal no es garantía de su otorgamiento y que será una
facultad discrecional del Estado por medio de la Unidad Administrativa
Especial Migración Colombia como autoridad de vigilancia y control
migratorio dicho otorgamiento.
Lo anterior nos lleva a diferentes escenarios:
1. De acuerdo con las modificaciones que trae el presente Estatuto en
materia de regularización migratoria, y con la expedición del PPT, los
mecanismos de regularización vigentes a la fecha quedaran sin efectos,
situación que conlleva a pensar en una inseguridad jurídica del estatus
migratorio, toda vez que en el parágrafo 2 del artículo 12 se contempla
que “el cumplimiento de la totalidad de requisitos establecidos para el
Permiso por Protección Temporal no es garantía de su otorgamiento y
que será una facultad discrecional del Estado”.
2. El numeral 2 del artículo 12, establece que no se deben tener
antecedentes penales, anotaciones o procesos administrativos
sancionatorios o judiciales, como requisito para el otorgamiento del
PPT, resulta arbitrario, en la medida en que no califica el delito o falta
cometida; es importante tener en cuenta las condiciones actuales de
los migrantes venezolanos en el territorio Colombiano, debido a que
como lo expresan las cifras de migración Colombia, el 56% de la
población se encuentra en condición de irregularidad y por lo tanto,
su medio de subsistencia se reduce a empleos informales que han
generado que un alto porcentaje de migrantes cuenten con
anotaciones por realizar actividades como ventas ambulantes en
espacios públicos o en el sistema integrado de transporte, al igual que,
anotaciones por participar en manifestaciones de carácter acífico, o
por violar las medidas de asilamiento preventivo y protocolos de

bioseguridad en el Estado de emergencia, para buscar un ingreso
económico para sus familias, por tal motivo, es necesario que la autoridad
administrativa regule de manera específica los delitos y procesos que
impedirían el reconocimiento del PPT.
3. Dentro del artículo 12 y parágrafos, no se establece la posibilidad de
interponer recurso alguno frente a la negativa de otorgar Permiso por
Protección Temporal (PPT), lo que constituye una clara violación al
debido proceso.
Por otro lado, el artículo 15 del Decreto establece de manera taxativa las
condiciones en las que la autoridad migratoria podrá cancelar el Permiso
por Protección temporal-PPT, manifestando que contra el acto
administrativo que notifique la cancelación del Permiso por protección
Temporal-PPT, no procederá recurso alguno, lo cual también causa una
violación al debido proceso.
Es preciso mencionar el alcance del derecho al debido proceso, el cual se
está vulnerado en las disposiciones del articulo 12 y 15 del Estatuto; dentro
del ordenamiento jurídico nacional se establece en el artículo 29 de la
Constitución Política de Colombia que “El debido proceso se aplicará a
toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser
juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante
juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas
propias de cada juicio. (…)”, en la misma línea normativa se deben tener en
cuenta los instrumentos internacionales ratificadas por Colombia, como la
Convención Americana sobre Derechos Humanos que en su artículo 8
hace referencia a las garantías judiciales, el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos (arts. 14 y 15), la Declaración Universal de
Derechos Humanos (arts. 10 y 11), la Convención Internacional sobre la
Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de
sus Familiares (arts. 16, 17 y 18) referente a los derechos relativos a la
detención y la privación de libertad, así como las protecciones al debido
proceso en cuestiones penales o “para la determinación de sus derechos u
obligaciones de carácter civil”.

Por otro lado, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH),
mediante resolución del 2019, en los PRINCIPIOS INTERAMERICANOS
SOBRE LOS DERECHOS HUMANOS DE TODAS LAS PERSONAS
MIGRANTES, REFUGIADAS, APÁTRIDAS Y LAS VÍCTIMAS DE LA TRATA DE
PERSONAS, dentro del principio 40 estableció: ¨Principio 40: Acceso a
justicia y derecho a un recurso efectivo Todo migrante tiene derecho a
acceder a la justicia para la protección de todos sus derechos, y a
reparación integral de los daños sufridos, de manera gratuita y en pie de
igualdad con los nacionales del Estado, incluido el derecho al debido
proceso y a garantías judiciales.
"Los Estados deben garantizar la posibilidad real de acceso a la
justicia y la protección efectiva, de una manera eficaz, imparcial y
expedita, sujeta a los principios de inmediación, celeridad y
debida diligencia, a través de los mecanismos que disponga la
legislación nacional para todos los habitantes, de modo que se
llegue a una solución justa de una controversia, cerciorándose de
que ningún migrante sea privado de representación legal
adecuada y efectiva. Se establecerán garantías para facilitar el
reconocimiento de los derechos, su exigencia cuando hayan sido
desestimados, su restitución cuando hayan sido vulnerados y su
ejecución cuando su ejercicio encuentre obstáculos
injustificados. Todo migrante tiene derecho a un recurso efectivo
contra actos violatorios de sus derechos garantizados por la
legislación nacional pertinente, así como por el derecho
internacional, incluidos los aquí reconocidos. El derecho de
acceso a la justicia y a un recurso efectivo no debe estar sujeto a
presentación de documentos de identidad que sean difíciles o
imposibles de obtener para la población migrante. Los Estados
deben investigar, esclarecer, enjuiciar y sancionar a los
responsables de los casos de violaciones graves de los derechos
humanos y, según las circunstancias de cada caso, garantizar el
acceso a información que obre en poder del Estado”

Es de anotar que el Gobierno Nacional no puede desconocer los
presupuestos establecidos en la Constitución y las normas
Internacionales, en ese sentido su deber es cumplir con el derecho al
debido proceso que le asiste a los migrantes, por lo que deberá dentro de
los actos administrativos que regulen el presente Decreto integrar los
postulados normativos en referencia al debido proceso, el derecho a la
doble instancia, derecho a la defensa, contradicción y controversia de
pruebas, imparcialidad, entre otros.
Por último, dentro de las disposiciones finales del Estatuto, el artículo 19
sobre el régimen de transición del Permiso Especial de Permanencia-PEP,
decreta que a partir de la publicación del Decreto no se expedirá ningún
PEP, y que aquellos que se encuentren vigentes incluido el PEPFF, se
prorrogará automáticamente por (2) dos años; y por otro lado, el parágrafo
1 determina que los titulares del PEP, que no hubieran podido renovarlo
dentro de los plazos establecidos, podrán hacerlo de conformidad con lo
establecido mediante acto administrativo; sin embargo, actualmente
dentro de la página de migración Colombia, en la sección Venezuela, se
encuentra aún habilitado el trámite de renovación de la fase 4 hasta el 27
de abril 2021 pero al momento de realizar el diligenciamiento y la solicitud
de renovación la página no permite continuar con el trámite, situación
que viene afectando las condiciones de regularización de los venezolanos
titulares de PEP, pero que deja sin explicación lo expuesto en el parágrafo 1
del presente artículo.
En el parágrafo 2, se manifiesta que los ciudadanos venezolanos que
cumplen con los requisitos para la expedición del Permiso Especial de
Permanencia y no pudieron obtenerlo dentro del plazo establecido,
podrán hacerlo, afirmación que es contraria al enunciado principal del
artículo 19, debido a que dentro del mismo se informa que a partir de la
publicación del Estatuto no se expedirán más PEP.

Frente a lo dispuesto sobre la transición del PEPFF, se indica que este
podrá ser expedido por autorización del Ministerio de Trabajo hasta 90
días calendario posterior a la publicación del Decreto, es decir, durante el
tiempo estipulado para que entre en vigencia el presente Estatuto de
acuerdo con el artículo 21 y no podrá exceder una vigencia de dos años a
partir de la publicación del Decreto.
Luego del análisis realizado se podría inferir que el termino de aplicación
efectivo para el otorgamiento del Permiso por Protección Temporal (PPT),
cumpliendo con las dos fases que contempla el Decreto, podría alcanzar
un término de (2) años, a partir de la publicación del mismo, dado los
términos establecidos dentro del régimen de transición del PEP.
Para concluir es necesario plantear los interrogantes que deja el Decreto
y que se espera sean incorporados de manera específica dentro de los
actos administrativos que lo regulen y que están en cabeza de la Unidad
Administrativa Especial Migración Colombia.
1. ¿Por qué contra el acto administrativo de cancelación del PPT no
procede recurso alguno, si no es una actuación de trámite, si no de
fondo?
2. ¿Por qué contra el acto administrativo que niega la cancelación del
PPT no procede recurso alguno?
3. Teniendo en cuenta que, a la Unidad Administrativa Especial de
Migración Colombia, con el presente Decreto se le asignan diversas
facultades entre ellas sancionatorias y de otorgamiento del permiso
de manera discrecional, ¿Cuál será la entidad encargada de la
vigilancia y control de las decisiones de la Unidad, para que se
garantice la protección de los derechos fundamentales de los
migrantes?

4.Teniendo en cuenta que, con la expedición del presente Estatuto
desaparecen mecanismos de regularización como lo son el PIP, PTP,
PEP, PEPFF y al determinarse de manera taxativa en el Estatuto que
la aplicación de este podrá quedar sin efectos en virtud de la facultad
discrecional que le asiste en materia de relaciones exteriores, ¿En
qué condición quedarían los migrantes venezolanos que a la
expedición del Estatuto gozaban de la titularidad de algún
mecanismo de regularización valido?
En conclusión, el Estatuto Temporal de Protección para Migrantes
Venezolanos, es un gran paso en materia migratoria dentro del territorio,
sin embargo, aún falta reglamentación para alcanzar la protección efectiva
de las garantías en derechos humanos de los migrantes consagradas en los
postulados internacionales.