Les relations euro-africaines et la migration en 2008 - IEMed

Société et culture | Migrations
Les relations euro-africaines
et la migration en 2008
Bilan
Med. 2009
304
Michael Collyer
Professeur en géographie humaine,
Université du Sussex
Les victimes aux frontières de Ceuta et Melilla en
octobre 2005 ont conduit l’UE à prêter une atten -
tion considérable à la question de la migration entre
l’Afrique et l’Europe. Elles témoignent des terribles
conséquences des inégalités croissantes entre
l’Europe et ses voisins du Sud. L’« Approche globale
de la question des migrations », rédigée en décembre
2005 par la Commission suite à ces événements,
continue à façonner les pratiques et politiques en
matière de gestion de la migration à travers la
Méditerranée et au-delà. Bien que cette approche ait
été étendue aux relations migratoires avec les voisins
de l’Est de l’UE, en particulier les Balkans, il est évident
que les relations euro-africaines sont restées
la principale préoccupation tout au long de 2008.
Ce qui préoccupe par-dessus tout les gouvernements
et la société civile, ce sont les hordes de migrants
qui continuent à périr en traversant la Méditerranée
ou le Sahara. À en croire les informations disponibles,
plus de 1 500 personnes ont perdu la vie au cours
de l’année en tentant de rejoindre les rivages européens.
Cela a donné lieu à plusieurs grandes tragédies,
certaines d’entre elles impliquant visiblement
les forces de contrôle frontalier. Bien que les informations
sur les appréhensions soient inégales, tout
semble indiquer une augmentation du nombre de personnes
tentant de rejoindre l’Europe sur certains axes,
en particulier vers Lampedusa, après une baisse généralisée
en 2007.
Deux développements majeurs sont à noter en 2008,
laissant entrevoir des changements à plus long terme
de la philosophie globale de l’UE. Premièrement, la
prépondérance du dialogue qui a jusqu’ici caractérisé
l’Approche globale commence à se traduire par
des initiatives politiques concrètes. Deuxièmement,
bien que l’UE reste le principal instigateur de ces
développements politiques, bien souvent à travers un
« partenariat » beaucoup moins important que celui
préconisé par l’Approche globale, certains signes
attestent d’une plus grande implication des pays partenaires
africains au fur et à mesure de l’identifica -
tion de leurs besoins, et ce en marge d’un agenda
européen axé sur le contrôle. Les développements
au sein de la Communauté Économique des États de
l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) , en particulier, laissent
entrevoir les prémices d’une approche plus
collaborative. Le présent document analyse les données
relatives à la migration de l’Afrique vers l’Europe,
avant de traiter de la question des dialogues et développements
politiques qui en résultent.
Migrations
Plus que tout autre facteur, c’est sans doute la retentissante
question de la migration clandestine à travers
la Méditerranée et, de plus en plus, à travers le
Sahara, qui a mis en exergue l’importance des relations
migratoires entre l’Europe et l’Afrique. Proportionnellement
à l’ensemble des migrants sans papiers
vers l’Europe, les mouvements à travers la Méditerranée
ne sont pas importants. D’après des études sur ces
migrants sans papiers, réalisées en Espagne et en
Italie, 5 à 10 % entrent clandestinement dans le pays
et la vaste majorité se présente aux frontières avec
un visa et font un séjour illégal prolongé (Collyer,
2008). Néanmoins, la force des images de la migration
transméditerranéenne diffusées dans le monde
entier au cours de la dernière décennie fait ressortir
qu’il est urgent, sur le plan humanitaire, de répondre
au désespoir et aux souffrances des migrants concernés,
et les gouvernements, désireux de prouver qu’ils
contrôlent leurs propres frontières, n’en sont que plus
préoccupés.

Les gouvernements européens ont donc composé
avec des demandes apparemment contradictoires,
d’une part en insistant sur leur capacité à renforcer
leurs frontières et d’autre part en réagissant avec la
compassion exigée par leurs obligations légales internationales
et les préoccupations générales. T elle
est la difficulté qui sous-tend l’Approche globale sur
la question des migrations. Il a été nécessaire de limiter
l’accès au territoire européen, en renforçant le système
des « contrôles à distance » mis en place au
début des années 1990, d’instituer des contrôles
maritimes et de coordonner des patrouilles entre les
États membres, essentiellement à travers la création,
en 2005, de FRONTEX, l’organe européen de
contrôle des frontières, de rappeler les obligations et
de renforcer les moyens des agences de contrôle
frontalier des États voisins. Bon nombre de ces
mesures ont prêté à controverse et ne cessent d’être
critiquées par des organismes de la société civile.
L’évaluation de l’impact de telles mesures de contrôle
des frontières reste difficile. Les seules statistiques
disponibles concernent des migrants appréhendés
alors qu’ils tentaient de gagner l’Europe ou, plus rarement,
qui essayaient de rejoindre une frontière plus
lointaine, sans disposer des papiers adéquats. De
telles statistiques ne font pas l’objet d’une collecte
internationale et sont rarement portées à la connaissance
du public. Il est donc nécessaire de les rassembler
à partir de toute une série de sources différentes.
Par ailleurs, même lorsque de telles informations
sont disponibles, leur interprétation varie grandement.
Les données les plus aisément comparables sont
produites pour les diverses missions de FRONTEX,
même si les ministères des États membres de l’UE
publient eux aussi certaines informations. Au-delà de
la Méditerranée, les données sont plus parcellaires
et irrégulières.
Les statistiques sur les arrestations de ces dernières
années ne permettent pas de définir une tendance
générale pour l’ensemble de la région. Le
nombre de migrants appréhendés à divers points de
passage varie assez largement, en fonction du nombre
de migrants tentant de traverser et de l’intensité des
opérations de contrôle dans la région. Le nombre
annuel d’arrestations pour l’ensemble de la région a
progressivement augmenté jusqu’en 2006, marqué
par un léger recul dans la partie centrale et orientale
de la Méditerranée. Les appréhensions dans les
eaux espagnoles ont au contraire augmenté, avec une
hausse particulièrement substantielle vers les Canaries,
de 4 715 en 2005 à 31 678 en 2006 à la suite de
l’opération Hera de FRONTEX lancée cette annéelà.
En 2007, les arrestations ont connu une baisse
tout aussi spectaculaire avec Hera II, passant à
12 478, puis à 9 615 en 2008. S’agissant de toutes
les autres côtes espagnoles, elles ont chuté dans les
mêmes proportions à un peu moins de 7 000 en 2008.
Les routes migratoires de la Méditerranée centrale
ont enregistré une tendance inverse. Après une forte
diminution en 2006 et une stabilisation en 2007, les
appréhensions le long des côtes italiennes ont plus
que doublé, 37 000 migrants étant arrêtés en 2008,
soit 41 % de l’ensemble des arrestations maritimes
pour cette année-là. Elles se sont en grande majorité
(31 300) déroulées aux environs de Lampedusa.
La situation était à ce point préoccupante aux yeux
du Parlement italien qu’un état d’urgence a été décrété
le 25 juillet en réponse aux migrations irrégulières.
Près de Malte, les arrestations sont passées
de 1 700 en 2007 à 2 800 en 2008 ; elles ont également
doublé dans l’est de la Méditerranée pour
atteindre 29 100.
Les franchissements des frontières terrestres ont évolué
de la même manière. La frontière entre la Grèce
et l’Albanie a enregistré le plus grand nombre de migrations
illégales, à l’instar de celle entre la Grèce et la
Turquie même si 7 500 immigrants sans papiers
sont passés par Ceuta and Melilla, ne représentant
qu’une fraction de toute la frontière, soit le troisième
chiffre le plus important et plus que l’ensemble de la
frontière orientale de l’UE. L’Espagne a par ailleurs fait
état de 400 000 refus d’entrée à Ceuta et Melilla pendant
l’année, un chiffre qui témoigne du statut unique
de cette frontière et est à comparer aux 140 000 refus
pour toutes les autres frontières européennes au cours
de l’année (FRONTEX 2009).
Dialogues
L’établissement d’un dialogue entre les « pays d’origine,
de destination et de transit » est une composante
essentielle de l’Approche globale de l’UE et
sans doute l’élément le plus fructueux à ce jour. Depuis
2006, trois processus distincts à haut niveau ont
été mis sur pied afin de permettre un dialogue entre
l’Afrique et l’Europe. Les discussions ont été engagées
en juillet 2006 à travers la Conférence ministérielle
euro-africaine à Rabat sur la migration et le
développement. Les 27 États membres de l’UE ainsi
que la Norvège, l’Islande et la Suisse ont pris part à
ce sommet, en plus de 27 États africains du nord,
Bilan
Med. 2009
305

Bilan
Med. 2009
306
de l’ouest et du centre du continent. Seule ombre
au tableau : l’absence de l’Algérie.
La rencontre de Rabat a débouché sur un plan d’action
axé sur la facilitation de la migration légale, la
lutte contre la migration irrégulière et la promotion
de la migration et du développement. L’ensemble de
ces objectifs a par la suite été baptisé « Processus
de Rabat ». Cette réunion a rapidement été suivie
par un sommet UE-UA à Tripoli en novembre 2006,
lui aussi sur le thème de la migration et du développement.
Ce sommet a donné naissance à un plan
beaucoup plus abouti en neuf points, le « Processus
de Tripoli ». Enfin, la première Conférence ministérielle
sur la migration a réuni des États ayant adhéré
au Processus euro-méditerranéen à Albufera en
novembre 2007.
Chacune de ces réunions a donné lieu à d’autres
débats à haut niveau. Le sommet suivant du Processus
de Rabat a eu lieu à Madrid en juin 2007. Les discussions
sur la migration entre l’UE et l’UA se sont
poursuivies au sommet général de Lisbonne en
décembre 2007, lequel a avalisé le Partenariat euroafricain
en matière de migration, de mobilité et d’emploi.
Ces réunions n’ont pas fondamentalement modifié
la teneur des précédentes déclarations, mais elles
ont permis aux responsables compétents de se rencontrer
et de superviser les progrès accomplis. Le
travail bilatéral et multilatéral nécessaire à la mise en
œuvre de ces déclarations a généralement lieu entre
des personnes occupant une fonction inférieure et à
des intervalles bien plus réguliers (souvent chaque
trimestre).
Deux réunions supplémentaires se sont tenues en
2008. La présidence française de l’UE a été parti -
culièrement active sur ce plan. En juillet 2008, le président
Sarkozy a organisé une réunion inaugurale de
l’Union pour la Méditerranée (UpM), une nouvelle initiative
visant à remplacer le Processus euro-méditerranéen.
Quarante-trois chefs d’États européens et
de la région méditerranéenne ont fait le déplacement
à Paris. En novembre, Paris a accueilli le cycle
suivant du Processus de Rabat, rebaptisé Processus
euro-africain. La déclaration de la conférence s’en
est tenue dans une large mesure aux trois thèmes
du plan d’action de Rabat. Le premier, l’« organisation
de la migration légale », a mis l’accent sur les
accords de travail bilatéraux et multilatéraux et plaidait
pour un meilleur échange d’informations sur les
possibilités de migration légale. Le deuxième thème,
« la lutte contre la migration irrégulière », englobait
quatre thèmes secondaires : une meilleure coordination
et un plus grand soutien aux programmes régionaux
en Afrique, la réduction de la fraude documentaire,
le renforcement des contrôles aux frontières, en
ce compris l’objectif ambitieux (5.2) d’une « amélioration
des contrôles le long de l’ensemble des frontières
africaines » et, enfin, la réadmission et le retour
volontaire. De même qu’à Rabat, le troisième objectif
visait un « renforcement des synergies entre la
migration et le développement ».
Mis à part cette série de débats régionaux, bon nombre
d’États faisant partie du Processus euro-africain, le
dialogue UE-UA de l’UpM, participent également au
Forum mondial sur la migration et le développement
dont la deuxième session a été organisée à Manille
en octobre 2008. Les thèmes de ces réunions sont
dans une large mesure similaires à ceux des trois processus
régionaux. Outre les processus globaux,
l’Approche globale de l’UE préconise à présent des
échanges intrarégionaux au sein de l’ Afrique subsaharienne
ainsi qu’entre cette dernière et le Maghreb.
Ces éléments ressortaient clairement de la déclaration
de la réunion de Paris et constituent l’un des
développements politiques régionaux les plus pertinents
de 2008.
Politiques
Les relations avec les pays tiers ont été engagées
dans un premier temps à Tampere en 1999 dans le
cadre de la politique commune en matière d’asile
et de migration de l’UE ; elles ont néanmoins fait
l’objet d’une moins grande attention politique que
d’autres points de l’agenda de T ampere. Les relations
avec les pays tiers ont retrouvé leur place prioritaire
dans le programme de la Haye en 2004. Là
encore, elles ont toutefois été relativement ignorées
jusqu’à ce que les victimes de Ceuta et Melilla en
2005 choquent la présidence britannique et la poussent
à réagir. Depuis, l’ Approche globale a fourni
un cadre permettant d’accorder une plus grande
priorité au volet extérieur des politiques de l’UE.
Néanmoins, bien peu de résultats politiques sont à
noter au cours des premières années compte tenu
de la volonté de privilégier le dialogue et les discussions.
Les développements en 2008 indiquent
que les choses commencent à bouger et des politiques
concrètes voient désormais le jour. Même si
la majeure partie d’entre elles ont trait à la politique
européenne, des signes d’évolution sont à noter
ailleurs également.

L’évolution la plus significative hors Europe a été
l’adoption de l’Approche commune de la CEDEAO
sur la migration en janvier 2008. Bien que ce soit
là dans une large mesure le fruit du dialogue avec
les partenaires européens, après Rabat, cette
approche va bien au-delà des relations avec l’Europe
et touche à la problématique bien plus importante
de la mobilité intrarégionale. Il est estimé que 90 %
des migrants internationaux de la CEDEAO ne quittent
pas la région (Bensaad, 2009) et que 7,5 millions
de personnes, à savoir 3 % de la population
de la région, vivent en dehors de l’État dont ils sont
ressortissants (CEDEAO 2007), des chiffres à comparer
avec les 5 millions de personnes au sein de
l’UE, à savoir à peine 1 % de la population de la
région. L’Approche commune reconnaît l’importance
de ce mouvement, notamment à travers des
dispositions spécifiques à la libre circulation des
citoyens au sein de la CEDEAO. Elle énonce un
agenda en six points, qui fait en partie écho au
Processus euro-africain, mais est néanmoins plus
ambitieux : la libre circulation au sein de la CEDEAO,
la gestion de la migration régulière, l’harmonisation
politique, le contrôle de la migration irrégulière et
du trafic d’êtres humains, la protection des droits
des demandeurs d’asile et des réfugiés, ainsi que
des mesures visant à tenir compte de la dimension
« genre et migration ».
Contrairement au développement apparemment extrêmement
progressif de l’agenda sur la migration au
sein de la CEDEAO, l’année 2008 a également enregistré
ce que beaucoup considèrent comme des développements
politiques bien plus régressifs au sein de
l’UE. En février, la Commission a publié deux documents
de travail sur la gestion des frontières extérieures.
Le premier (COM 2008 68) définit un agenda
visant à instaurer un système de contrôle uniforme
des frontières européennes, EUROSUR. Il prône l’intégration
de systèmes existants en recourant aux nouvelles
technologies de manière à disposer d’un aperçu
unifié des zones frontalières, principalement en
Méditerranée. Le second (COM 2008 69) étudie
les « prochaines évolutions de la gestion des frontières
de l’UE » et notamment l’introduction de contrôles
rapides des ressortissants européens. Ces développements
transformeraient radicalement les méthodes
de gestion des frontières européennes ; toutefois,
ils ne « semblent pas résister aux tests de
proportionnalité et de bien-fondé essentiels à toute
nouvelle législation européenne à la lumière des principes
généraux de la législation européenne, essentiellement
en raison de l’absence de dispositions pour
un contrôle indépendant de leurs répercussions probables
(Guild et al 2009: 8).
L’éventail des activités de FRONTEX a été fortement
élargi en 2008. L’agence a vu son budget aug-
Bilan
Med. 2009
307
DEUXIÈME CONFÉRENCE MINISTÉRIELLE EURO-AFRICAINE SUR LES MIGRATIONS ET LE DÉVELOPPEMENT
La deuxième Conférence ministérielle euro-africaine sur les migrations
et le développement, organisée dans le cadre de la présidence française
du Conseil de l’UE, s’est tenue à Paris le 25 novembre 2008 et s’est
inspirée des conclusions des trois réunions de travail mises sur pied afin
de concrétiser le Plan d’action de Rabat. Ces réunions se sont respectivement
tenues en mars 2008 à Rabat, en présence de spécialistes de
l’immigration légale, en mai à Ouagadougou, où il a été question de la
lutte contre l’immigration irrégulière, et en juillet 2008 à Dakar, sur le
thème du lien entre migrations et développement.
La première Conférence ministérielle euro-africaine sur les migrations et
le développement de 2006, répondant essentiellement à l’urgence de la
situation dans les zones de transit migratoire en Afrique occidentale, a
adopté les principaux axes de « l’approche globale de la question des
migrations » proposée par la Commission européenne. Cette approche
globale analyse les flux sous tous leurs aspects : l’organisation de l’immigration
légale, la lutte contre l’immigration irrégulière ainsi que les synergies
entre immigration et développement.
Cette deuxième conférence a permis d’assurer le suivi et l’évaluation du
Processus euro-africain, et concrètement du Plan d’action de Rabat. Elle
a relancé l’engagement de développement d’un programme de coopération
triennal à mettre en œuvre entre 2009 et 2011, précisant les axes
d’intervention et définissant les mesures concrètes à prendre.
Lors de cette deuxième conférence, il a également été convenu de doter
les actions visées par le programme de coopération triennal de ressources
financières suffisantes, dans le cadre du partenariat entre la Commission
de l’Union africaine et la Commission de l’UE, toutes deux invitées à accélérer
l’étude de la création du fonds prévu par la Déclaration de Tripoli.
Pour en savoir plus :
Conférence de Paris sur la migration et le développement :
www.eu2008.fr/PFUE/lang/fr/accueil/PFUE-11_2008/PFUE-
25.11.2008/conference_de_paris_sur_la_migration_et_le_developpement.html
Programme de coopération triennal de Paris :
www.eu2008.fr/webdav/site/PFUE/shared/import/1125_conference_immigration/Conference_de_Paris_migration_developpement_Declaration_finale_FR.pdf
Partenariat UE-Afrique sur les migrations (Déclaration de Tripoli) :
http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/EAS2007_action_plan_
migration_fr.pdf#zoom=100
Déclaration et Plan d’action de Rabat : Conférence ministérielle euroafricaine
et immigration et développement :
www.maec.gov.ma/migration/fr/conference.htm
Mise en œuvre du Plan d’action de Rabat :
www.dialogueuroafricainmd.net/project/

Bilan
Med. 2009
308
menter, passant de 19 millions d’euros en 2006 à 41
millions en 2007 et à un peu plus de 70 millions d’euros
en 2008, renforçant ainsi sa capacité opérationnelle.
En 2008, FRONTEX a supervisé cinq opérations
maritimes en Méditerranée et entre l’ Afrique
occidentale et les Canaries. Par ailleurs, en 2008, le
Conseil a finalement approuvé la directive « retour »
(JO 24.12.2008) qui faisait l’objet de discussions
depuis 2005. Plus controversée, cette législation a
fixé une durée de détention maximale de 18 mois pour
les migrants sans papiers au sein de l’UE avant qu’ils
ne soient renvoyés, créant un tollé aux quatre coins
du monde. En décembre, lors de l’analyse la plus
récente de l’Approche globale, la Commission a reconnu
dans une certaine mesure le manque de partenariat
dans le cadre de l’adoption de sa directive :
« Les discussions animées qui ont entouré l’adoption
de la directive sur le retour au cours de l’été 2008
ont clairement rappelé à l’UE qu’elle doit mieux communiquer
sur ses politiques ». (COM 2008 611, p.12).
La Commission a raison d’examiner l’adoption de la
directive sur le retour avec un esprit critique, car elle
a fortement entamé la confiance dont les partenariats
indispensables au succès de l’Approche globale sont
tributaires. Des réserves ont été exprimées à l’égard
d’initiatives politiques potentiellement bien plus positives,
négociées beaucoup plus difficilement par la
Commission que si cela n’avait pas été le cas. Les partenariats
pour la mobilité, une composante primordiale
de l’Approche globale, en sont un parfait exemple.
Ils établissent pour l’essentiel un cadre d’échange de
droits plus importants, notamment à l’instar des accords
d’assouplissement du régime des visas, assortis d’obligations
de réadmission et de contrôle. Bien gérés,
les États africains pourraient en bénéficier. Ils sont
actuellement appliqués en Moldavie et au Cap-V ert,
où le partenariat a été mis en œuvre en juin 2008, mais
des discussions sont aussi en cours avec le Sénégal.
Il convient encore de noter que le Centre d’Information
et de Gestion des Migrations (CIGEM) à Bamako a
été inauguré en 2008. Selon l’UE, son financement
vise à aider le Mali à satisfaire les diverses demandes
en matière de migration. Le besoin est ici réel compte
tenu du contexte spécifique de la migration dans
la région, notamment décrit dans l’approche de la
CEDEAO. Beaucoup craignent cependant que ce
centre ne serve à collecter des informations permettant
de faciliter les efforts de contrôle de la migration
déployés par l’UE.
Fin 2008, la crise financière internationale poussait
déjà à réévaluer certains axes de développement de
l’Approche globale, la baisse de la demande sur le
marché du travail migrant, en particulier dans des secteurs
tels que la construction, étant susceptible de
nuire à certaines dispositions des éléments clés,
tels que les partenariats pour la mobilité. L’introduction
de la carte bleue européenne, par exemple, a reçu le
soutien du Conseil européen en septembre, mais elle
a été repoussée à une date ultérieure. Même s’il
semble qu’il continuera à y avoir des développements
dans ce domaine, ils devraient connaître un ralentissement
en 2009.
Références
BENSAAD, A. « Mauritania : restrictions on the ‘return
effects’ of intense and diverse migratory movements
» dans M. Trémolieres (éd), Regional challenges
of West African Migration: African and
European perspectives, Paris : OCDE, 2009.
COLLYER, M. « Towards Mediterranean migration management
2008? Developing discourse and practices
» Real Instituto Elcano, ARI 54/2008.
COMMUNAUTÉ ÉCONOMIQUE DES ÉTATS DE L’AFRIQUE DE
L’OUEST (CEDEAO), Meeting of Ministers on ECO-
WAS Common Approach to Migration, Abuja, 14
juin 2007.
COMMISSION EUROPÉENNE (CE), Renforcer l’approche
globale de la question des migrations: accroître
la coordination, la cohérence et les synergies ,
communication de la Commission, COM(2008)
611/3.
CE, Examen de la création d’un système européen
de surveillance des frontières (EUROSUR), communication
de la Commission, COM(2008) 68
final, 13 février 2008.
CE, Préparer les prochaines évolutions de la gestion
des frontières dans l’Union européenne , communication
de la Commission, COM(2008) 69
final, 13 février 2008.
FRONTEX 2008 Annual Report , Frontex, Varsovie,
(2009).
GUILD, E., CARRERA, S. et A .F. ATGER (2009) « Challenges
and prospects for the EU’s area of freedom,
security and justice: recommendations to
the European Commission for the Stockholm programme
», document de travail CEPS 313.