Le budget participatif : Outil de démocratie participative

UNE IDEE
Un processus bien structuré
Loin de l'idée de participation molle,
désorganisée et sans repères, les budgets
participatifs au contraire sont élaborés
selon un dispositif bien structuré avec ses
instances, ses règles de fonctionnement
et ses principes codés dans des règlements
municipaux.
A Belem, comme exemple démonstratif,
le budget participatif met en présence
quatre espaces différents :
- L'exécutif composé du maire et du vice
maire élus par suffrage universel direct,
ainsi que l'ensemble des administrations,
agences et services municipaux nommés
par le maire. C'est le promoteur du processus
participatif.
- Le législatif, c'est-à-dire l'assemblée
municipale élue par les habitants au
scrutin proportionnel, qui peut être dominé
par une autre couleur politique que
l'exécutif.
- La société civile, c'est-à-dire tous les
habitants qui le souhaitent pouvant participer
aux assemblées, directement ou
indirectement à travers des groupements
formels (associations de quartiers) ou
informels.
- La pyramide participative, quatrième
espace à la charnière entre l'exécutif et la
société civile, organisée selon une double
dynamique territoriale (secteurs) et thématique.
Classe de musique pour enfants défavorisés
de Belem (F. Lieberherr)
La pyramide participative, un
dispositif original
Elle fonctionne sur trois échelons en un
système intégré.
- L'échelle micro locale appartient à des
petits groupes organisés par immeuble,
par rue, par quartier qui discutent des
problèmes concrets et des interventions
souhaitées en établissant un ordre de
priorité, et désignent des porte parole
pour présenter les propositions à l'échelon
supérieur.
- Le second échelon est celui des secteurs
(moyenne 10-15) et des thèmes (5-6)
dont le nombre varie selon les villes. Dans
les assemblées plénières sectorielles locales
pouvant rassembler jusqu'à 2000
personnes sont comparés les atouts et
difficultés de chaque quartier, définies
des priorités globales pour le secteur, et
désignés les délégués aux Forums de
secteur ainsi que les conseillers au
Conseil du budget participatif qui discutent
avec l'exécutif des grands orientations
budgétaires. Parallèlement aux
réunions de secteur ont lieu des assemblées
plénières thématiques élisant aussi
leurs délégués aux Forums thématiques
et leurs conseillers au Conseil du budget
participatif.
- Le Conseil municipal du budget participatif
constitue l'échelon supérieur de la
pyramide. Les membres nommés pour un
an représentent les secteurs et les thèmes
ainsi que l'exécutif municipal, les services
publics et des mouvements associatifs.
Réuni plusieurs fois par mois le Conseil
supervise la participation et assure le
dialogue entre l'administration municipale
et la pyramide participative.
Un cycle budgétaire annuel
Très généralement le dispositif constitue
un processus continu sur une année.
- A Porto Alegre un premier cycle de
préparation se déroule en mars-avril
durant lequel l'exécutif rend les comptes
du budget antérieur et présente celui de
l'année en cours lors de la première
session des assemblées plénières sectorielles
et thématiques. Une partie des
délégués est élue à ce moment.
- Un deuxième cycle dit intermédiaire a
lieu entre mars et juin et est autogéré par
la structure participative. Dans ce
deuxième temps se déroulent les nombreuses
réunions de quartiers où s'expriment
les vœux des habitants qui sont
ensuite priorisés dans les Forums et présentés
au Conseil du budget participatif.
C'est le point culminant de la participation
populaire.
- Le troisième cycle en juin-juillet comprend
une deuxième session d'assemblées
sectorielles et thématiques identiques
au 2 e cycle. Durant ces trois premiers
cycles, des bus d'animation destinés
aux enfants ainsi que de multiples
animations théâtrales ou culturelles accompagnent
les réunions pour populariser
le processus et stimuler l'intérêt des
participants dans une ambiance festive.
- Le quatrième cycle à partir de juillet
jusqu'en septembre comprend la mise en
fonctionnement du Conseil du budget
participatif et la discussion du budget à
présenter sur la base des priorités établies
et de l'évaluation faite par le Conseil.
- Le cinquième ou dernier cycle d'octobre
à décembre est l'étape classique de la
discussion du budget par l'assemblée
municipale, et de la préparation du plan
d'investissement et du cycle budgétaire
de l'année suivante par le Conseil.
Des orientations démocratique,
redistributive et technique
Outre le dispositif décrit ci-dessus, la dy-
namique participative à Porto Alegre
répond à trois grands principes qui couvrent
une très grande complexité de
fonctionnement. Très brièvement : une
logique majoritaire se joue principalement
dans la représentation des habitants
et de leurs demandes en fonction
du nombre de participants, et dans les
critères formalisés de répartition budgétaire
basée sur les demandes des citoyens
sélectionnées par priorités. Une logique
de justice distributive accorde un bonus
aux quartiers les moins peuplés et les plus
défavorisés. Elle s'établit en trois critères
de rééquilibrage en fonction des priorités
établies par les citoyens, des carences en
services et infrastructures de base, et du
nombre d'habitants. Une logique technique
est guidée par les services municipaux
qui effectuent une évaluation préalable
des carences en équipements, de
la faisabilité des projets présentés et de la
rentabilité de l'investissement. Leur pouvoir
d'expertise est limité et contrôlé par
le Conseil du budget participatif.
Des formules participatives multiples
A partir d'un principe général relativement
simple, les formes municipales de
budget participatif sont multiples,
comme le démontre la comparaison des
règlements municipaux. Ces manuels
destinés à la population et exprimés en
langage clair assurent la transparence des
règles quant au nombre de délégués
pour chaque instance, au rôle des pouvoirs
publics, aux prérogatives et pouvoirs
du Conseil et des Forums du budget
participatif. Dans les variantes, les sommes
mises en jeu varient de quelques
pour cent de l'investissement public à
l'ensemble du budget municipal (ex.
Porto Alegre). Les données recueillies
indiquent une fourchette entre 3 à 15 %
du budget municipal total représentant
souvent l'essentiel du budget d'investissement
disponible. Egalement le nombre
de réunions et de participants varient
d'une commune à l'autre (de quelques
pour cent jusqu'à 35 % des habitants)
ainsi que la composition plus ou moins
complexe des conseils.
Un système évolutif
L'expérience du budget participatif au
Brésil témoigne d'un grand potentiel
d'innovation et d'adaptation. Les expériences
réalisées avec les budgets participatifs
entraînent des ajustements dans
chaque ville d'année en année pour
améliorer le dispositif. En outre le processus
dépendant de l'exécutif peut s'interrompre
et reprendre après une législature.
Des formules alternatives se sont
concrétisées comme les Conseils municipaux
du budget participatif des jeunes, à
Barra Mansa (Etat Rio de Janeiro) par
exemple où, en 1999, 7000 jeunes ont
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