Le débat constitutionnel en France - Ligue des droits de l'Homme

d o s s i e rDroit de vote pour tousLe débat constitutionnelOn ne peutcomprendreles termeset les enjeuxdu débatconstitutionnelqui court enFrance depuisdes décennies,sur la questiondu droitde votedes étrangers,qu’au bénéficed’un doubleéclairagecomparatif,dans l’espaceet dansle temps.Jean-Pierre DUBOIS,président d’honneurde la LDH A(1) Entre pays de l’Union nordique,entre le Royaume-Uni etl’Irlande, entre le Royaume-Uniet Malte, entre l’Espagne etl’Amérique de l’hispanidad, entrele Portugal et les anciennes colonieslusophones, etc.© F. de la Mure, MAEE38 u Hommes & Libertés N° 161 u Mars 2013ux termes de l’article 4de la Constitution del’An I de la République(1793), « Tout étranger[…] domicilié en France depuisune année […] est admis à l’exercicedes droits de citoyen français »,dès lors qu’il travaille en France,y a une propriété, a épousé uneFrançaise, y a adopté un enfant,y « nourrit un vieillard », ou a étéreconnu par le corps législatif« avoir bien mérité de l’humanité». Et dès septembre 1792avaient pu non seulement votermais être élus à la Convention,c’est-à-dire co-exercer le pouvoirconstituant, Thomas Paine,citoyen états-unien, ou encoreAnacharsis de Cloots, citoyen desProvinces-Unies : l’un et l’autren’en étaient pas moins citoyensfrançais.Un peu plus d’un demi-siècleplus tard (en 1850), le cantonsuisse de Neuchâtel reconnaissaitaux étrangers le droit de vote(mais non d’éligibilité) aux électionsmunicipales, alors qu’à cetteépoque un citoyen d’un cantonn’était pas nécessairement électeurdans un autre. Et aux Etats-Unis comme au Canada, on areconnu pendant des décennies– certes d’abord pour encouragerl’installation d’immigrants dansde nouveaux territoires – le droitde vote des résidents étrangers,et ce jusqu’à une époque encoreassez récente (1926 pour l’Etatd’Arkansas, et 1985 pour la provincecanadienne de l’Ontario).Pour autant, historiquement,c’est au seul bénéfice des « nationaux» que la citoyenneté s’estdéveloppée dans la plupart desEtats. La condition nationalitaired’exercice du droit de vote a puêtre cependant assez souventassouplie pour des raisons deproximité à la fois géopolitique,historique et culturelle (1) . Il n’étaitpas question, cela dit, de changerde référentiel idéologique…Des promesses nontenues depuis trente ansIl en va autrement lorsque, plusrécemment, le droit de vote a étéreconnu aux résidents étrangers,sans condition liée à de telles spécificitésou proximités sélectives :en Uruguay en 1952, en Irlandeen 1963, en Suède en 1975, auDanemark en 1981 ou encore auxPays-Bas en 1986, émergent lesprémisses d’une nouvelle logiquequi tend à universaliser la reconnaissancedes droits politiques.Cette dynamique a été encouragéepar diverses instanceseuropéennes (le Parlementeuropéen, mais aussi le Conseilde l’Europe, avec la Conventionouverte à signature en 1992 et

en FranceFaut-il passer par leréférendum ou par leCongrès ? Par ailleursfaut-il une révisionconstitutionnelle ne portantque sur la question du droitde vote des étrangers,ou ne vaut-il pas mieuxqu’elle concerne l’ensembledes engagementsdu Président ?entrée en vigueur en 1997, ouencore la Conférence des paysde la Mer baltique), si bien quel’on compte aujourd’hui dix-septEtats membres de l’Union européenne(UE) qui reconnaissent,au moins en principe, le droit devote à des résidents étrangers,dont douze à l’égard de tous lesrésidents étrangers.Ainsi la France apparaît-elle à cetégard, comme ce fut le cas il y atrois quarts de siècle pour le votedes femmes (dix-neuf ans après laTurquie…), comme un pays retardatairequi répugne à l’universalisationréelle du suffrage, et ne s’yrésout que dans les derniers.Ni la revendication ni les promessesne datent pour autantd’hier ou d’avant-hier. Il y a plusde trente ans que la LDH faitcampagne pour le droit de vote etd’éligibilité des résidents étrangersaux élections locales, et c’estlors de l’un de ses congrès (àParis, en 1985) que le président dela République alors en exercice,qui avait fait figurer la reconnaissancede ce droit parmi les centdix propositions de sa campagneprésidentielle du printemps 1981,affirma avec force maintenir cetengagement en demandant à sonauditoire de l’aider à convaincreune majorité de ses concitoyens.Quant à ses deux successeurs,ils déclarèrent que l’opinion neleur paraissait pas encore enétat de l’accepter. Ainsi, depuisdes décennies, la plus puissantedes autorités à même de déclencherla révision constitutionnellenécessaire pour agir réellementa-t-elle laissé s’installer un décalagepersistant entre les mots etles actes, les promesses et lesnormes.L’attente d’une initiativeprésidentielleL’entrée en vigueur, en 1992,du traité de Maastricht permitaux résidents des autresEtats membres de l’UE de voteraux élections européennes etmunicipales, dans une logiqued’adjonction de la citoyennetéeuropéenne aux citoyennetésnationales, disjoignant cependant,pour la première fois depuis1793, citoyenneté et nationalité…Cela a engendré en même tempsune situation spectaculairementdiscriminatoire : un citoyenallemand ou suédois installéen France depuis trois ans peutprendre part à un scrutin dontsont exclus des citoyens algériensou sénégalais qui y résidentdepuis des décennies.Si cette situation difficilementjustifiable ne mit pas un terme àl’inertie présidentielle, d’autresacteurs politiques furent plussoucieux de sortir du verbalisme,si bien que l’Assemblée nationale«Le traitéde Maastrichta engendréune situationfortementdiscriminatoire :un citoyenallemandou suédois,installé en Francedepuis trois ans,peut prendre partà un scrutin dontsont exclus descitoyens algériensou sénégalaisqui y résidentdepuisdes décennies.adopta le 3 mai 2000 une propositionde loi constitutionnelle(déposée par des parlementairesécologistes), reconnaissant ledroit de vote et d’éligibilité auxélections municipales à ceuxdes étrangers qui, n’étant pas« citoyens européens », en sonttoujours privés. Aussitôt transmiseau Sénat par le président de l’Assembléenationale, cette propositiony fut bloquée pendant desannées pour des raisons politiques,mais le changement de majoritésénatoriale permit son inscriptionà l’ordre du jour et son adoption,avec quelques modifications, le8 décembre 2011. La navette parlementairel’a ramenée ensuite àl’Assemblée nationale, où elle a ététransmise le 2 juillet 2012 à la Commissiondes lois.Entre temps, l’élection présidentiellede mai 2012 a été remportéepar un candidat qui, commeFrançois Mitterrand en 1981, afait figurer la reconnaissance dece droit au nombre de ses promessesde campagne, d’où l’attented’une initiative présidentiellereprenant à son compte lecontenu de la révision constitutionnelled’initiative parlementaireen cours d’examen depuisdouze ans.«Eclairage sur les donnéesconstitutionnellesAux termes du quatrième alinéade l’article 3 de la Constitution du4 octobre 1958, « sont électeurs,dans les conditions déterminéespar la loi, tous les nationauxfrançais majeurs des deux sexes,jouissant de leurs droits civils etpolitiques ».Le Conseil constitutionnel, saiside la question de savoir si le traitéde Maastricht, qui reconnaissaitle droit de vote et d’éligibilitéaux élections municipales auxrésidents citoyens d’autres EtatsHommes & Libertés N° 161 u Mars 2013 u 39

d o s s i e rDroit de vote pour tousmembres de l’UE, pouvait êtreratifié sans révision préalablede la Constitution, a répondupar la négative le 9 avril 1992 (2) .C’est pourquoi a été introduitdans la Constitution (3) unarticle 88-3 permettant d’accorderce droit « aux seuls citoyensde l’Union [européenne] résidanten France », et dérogeant sur cepoint à l’article 3, sans que celuiciait été modifié. C’est le mêmeparti qui a été adopté par la propositionde loi constitutionnelleen cours d’examen parlementaireprécitée, laquelle prévoit l’insertion,dans la Constitution, d’unarticle 72-5 applicable aux seulesélections municipales.© Ecole élémentaire Felix EbouéLe Président au cœurdu processus de révisionLa question est désormais desavoir, d’une part, dans quellesconditions cette initiative parlementairepourrait prospérer, et,d’autre part, dans quelles conditionsune initiative présidentiellepourrait intervenir en la matière.L’article 89 de la Constitution prévoitune initiative concurrente duprésident de la République, « surproposition du Premier ministre »(projet de révision constitutionnelle)et de tout membre duParlement (proposition de révisionconstitutionnelle). Dansun cas comme dans l’autre, elleexige une adoption « par les deuxassemblées, en termes identiques ».Dès lors les députés ne peuventpas imposer leur point de vueaux sénateurs : la navette continuejusqu’à accord complet entreles deux assemblées parlementaires,débouchant sur un « voteconforme ».Une fois ce vote acquis, la révisiondoit être adoptée par référendum,si elle a été initialementproposée par un député ou parun sénateur. Si, en revanche,elle émane du président de laRépublique, celui-ci peut la soumettresoit au référendum, soit auvote du Parlement convoqué enCongrès (les deux assemblées sefondant en une seule), le projetLa démocratieeuropéenneà construire ne peuts’enraciner quedans la participationpolitique de toutescelles et de tousceux qui constituentla réalité des peuplesd’Europe, c’est-à-direde tous les « résidentsd’Europe », quellesque soientleurs nationalités.(2) Décision n° 92-308DC,Recueil page 55.(3) Par la loi constitutionnellen° 92-554 du 25 juin 1992.de révision constitutionnelle nepouvant alors être adopté qu’à lamajorité des trois cinquièmes dessuffrages exprimés.Enfin, si la « loi constitutionnelle »portant révision est adoptée, ellepeut être soumise à l’examen duConseil constitutionnel, maiscelui-ci ne peut alors contrôlerque le respect des conditions deprocédure posées par l’article89 de la Constitution (n’est pasconcerné le respect des autresdispositions de la Constitution,le principe même d’une révisionimpliquant que ces dispositionspuissent disparaître…).En d’autres termes, sur le fond, lepouvoir de révision est souverain.Ainsi, si le président de la Républiques’abstenait de toute initiative,la proposition de révisionconstitutionnelle en cours d’examenparlementaire continueraità être soumise à la navette jusqu’àaccord complet entre les deuxassemblées, puis serait nécessairementsoumise à référendum.Si, au contraire, le président dela République décidait de déposerdevant le Parlement un projetde révision constitutionnelle (quipourrait parfaitement reproduireà l’identique le contenu de la propositionde loi constitutionnelledéjà examinée), il faudrait de lamême manière que ce projet soitvoté « en termes identiques » parles députés et par les sénateurs(et là encore la navette continueraitjusqu’à accord total). Maisensuite le président de la Républiquepourrait éviter le recoursau référendum, en convoquantle Congrès. Le projet devrait alorsêtre adopté par au moins 60 %des suffrages exprimés.Les stratégies procéduralesenvisageablesNotons enfin que la propositionde loi constitutionnelle tendantà insérer un article 72-5 dans laConstitution, comme l’avait faitla loi constitutionnelle de 1992 yinsérant un article 88-3 à la suitedu traité de Maastricht, prévoitqu’« une loi organique détermineles conditions d’application duprésent article », c’est-à-dire renvoieau Parlement la déterminationdes règles de mise en œuvrede la révision constitutionnelle.Or ces règles peuvent être degrande importance : la propositionde loi constitutionnelle votée40 u Hommes & Libertés N° 161 u Mars 2013

par le Parlement en 2000 (Assembléenationale) puis en 2011(Sénat) ne fixait pas, par exemple,la durée de résidence exigiblepour l’exercice du droit de vote.Mais le constituant est seul jugede ce qu’il décide lui-même etde ce qu’il laisse (implicitement)à l’appréciation du « législateurorganique »… si bien qu’un éventuelprojet présidentiel pourraitêtre plus développé que l’actuelleproposition parlementaire, et quedes amendements pourraientde surcroît enrichir l’un commel’autre au premier stade de la procédure(navette entre les deuxassemblées).On l’a vu, le président de la Républiquepeut soit laisser se poursuivrel’examen de la proposition(parlementaire) de révisionconstitutionnelle, soit prendrel’initiative d’un projet de révision.Mais s’il adopte le second parti, ilpeut soit se borner à reprendredans son projet le contenu de laproposition en cours d’examenparlementaire (ce qui lui permettraitseulement d’éviter le recoursau référendum), soit faire figurerla reconnaissance du droit devote et d’éligibilité des étrangersaux élections municipales dansun ensemble de réformes constitutionnelles,tendant à rendreplus démocratiques les institutionsde la V e République (suppressiondu cumul des mandats,indépendance des magistrats duParquet vis-à-vis du pouvoir politique,amélioration de l’exercicede la décentralisation, etc.).Ainsi doit-on distinguer quatrestratégies possibles, en combinantles réponses à ces deuxquestions : faut-il passer, après levote par chaque assemblée parlementaire,par le référendum oupar le Congrès ? Par ailleurs fautilune révision constitutionnellene portant que sur la question dudroit de vote des étrangers, ou nevaut-il pas mieux qu’elle concernel’ensemble des engagements duPrésident ? Procéder à une révision« isolée » conduit très probablement,compte tenu des risquesde démagogie xénophobe accruspar de longues années de « xénophobied’Etat », à privilégier la voiedu Congrès… et donc à rechercherun « appoint » du côté de l’actuelleopposition parlementaire, soit pardes votes favorables, soit par desabsences ou des abstentions.En revanche, insérer cette réformedans une révision constitutionnelleplus large conduit plutôt àaller au référendum, procédurequi paraît souhaitable lorsqu’unerévision est de grande ampleur,et a fortiori lorsqu’elle concernel’expression du suffrage universel.La réformeet ses enjeux de fondCe qui se joue aujourd’hui estd’une autre ampleur principielle.Le monde actuel n’est plus celuide souverainetés nationales« exclusives » et absolues, chaqueEtat définissant sa citoyennetéà l’abri de frontières étanches.L’accélération de la mondialisationamplifie la mobilité des êtreshumains et augmente les interdépendances,oblige à penser lasocialisation politique des individusdans des cadres plus complexeset plus ouverts. Tel est lesens de l’idée de « citoyenneté derésidence », comme justificationfondamentale de la reconnaissancedu droit de vote et d’éligibilitédes résidents étrangers. Sil’on admet, avec Aristote, que lesêtres humains sont par naturedes « animaux politiques », alorson doit leur reconnaître undroit universel à la citoyenneté,impliquant la reconnaissancede droits politiques à toute personnerésidant durablement surun territoire donné, et participantde ce fait à la vie sociale et àla construction d’un avenir commun.D’où la nécessité de penserune articulation « verticale » descitoyennetés (locale, nationale,européenne, voire à terme planétaire)comme condition d’effectivitéde la démocratie, dans unmonde où les enjeux et les choixse jouent souvent bien au-delàdes frontières des Etats-nations.«L’accélérationde lamondialisationoblige à penserla socialisationpolitiquedes individusdans des cadresplus complexeset plus ouverts.Tel est le sensde l’idée de“citoyennetéde résidence”,commejustificationfondamentalede lareconnaissancedu droit de voteet d’éligibilitédes résidentsétrangers.Dans cette perspective universaliste,il ne saurait être questionde « trier » entre les résidentsétrangers, comme on l’a fait en1992, non seulement parce quecette conception « adjacente » dela citoyenneté européenne en afait un ectoplasme privé de senspour ceux-là mêmes qui étaientappelés à la faire vivre, maisaussi parce que la démocratieeuropéenne à construire ne peuts’enraciner que dans la participationpolitique de toutes celleset de tous ceux qui constituentla réalité des peuples d’Europe,c’est-à-dire de tous les « résidentsd’Europe », quelles que soientleurs nationalités.«Le poids historiquede la questionDe même, prétendre conditionnerla reconnaissance du droitde vote des étrangers à une« réciprocité » entre les Etatsconcernés, c’est non seulementappliquer à celles et ceux qui ontquitté des terres soumises audespotisme une sorte de doublepeine, mais surtout raisonnerselon une logique interétatiquequi ignore les transformationsdu monde et continue à faire desindividus des sujets plus que descitoyens.On mesure ainsi l’enjeu trèsfort du débat constitutionnelet politique qui se développeactuellement en France surcette question du droit de votedes étrangers. Il s’agit à la foisd’éthique politique (après plus detrente ans de promesses restéesvaines), de réalisme démocratique(la démocratie ne vit qu’enracinéedans la réalité sociale) etde compréhension des logiqueshistoriques à l’œuvre (les dynamiquesd’universalisation desdroits engendrées par les défis dela mondialisation). C’est dire quegouvernants, acteurs politiqueset société civile sont placés, dansles semaines et les mois qui viennent,devant une responsabilitéqu’il n’est pas exagéré de qualifierd’historique. ●Hommes & Libertés N° 161 u Mars 2013 u 41