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ENPIinfo centreLes personnes derrière les projetsJumelage institutionnel, TAIEX et SIGMA > Entretien avec Jorge De La CaballeríaUn puissant trio pour appuyerles changements systémiquesN Jorge De La CaballeríaDepuis le lancement de la Politique européenne de voisinage, l’Union européennesoutient ses pays voisins dans la mise en œuvre de réformes profondes. Plusparticulièrement, une boîte à outils composée de trois instruments efficaces aété développée pour aider ces pays à créer des administrations modernes etcompétentes qui seraient en mesure de mettre en œuvre ces reformes, selon JorgeDe La Caballería, chargé à l’époque de la mise en œuvre des programmes multipayspour les pays du voisinage à la Commission européenne. Les trois instrumentssont le Jumelage institutionnel, le programme TAIEX (Assistance techniqueet échange d’information), et le programme SIGMA (Aide à l’amélioration desinstitutions publiques et des systèmes de gestion).Quelle est donc la raison d’être de ces instruments ?Quand l’Union européenne a lancé la Politique européenne de voisinage en 2004, l’idée principale était d’améliorerla prospérité, la stabilité et la sécurité pour tous, notamment l’Union européenne et ses partenaires, en soutenant cesderniers pour qu’ils progressent vers la gouvernance et la démocratie. Nous avons pensé que ce serait une bonne idéede promouvoir les instruments qui se sont révélés efficaces avec les pays candidats qui ont finalement rejoint l’Unioneuropéenne.Parmi les instruments les plus efficaces citons le Jumelage institutionnel (à ne pas confondre avec le Jumelage des villes),le programme TAIEX (Assistance technique et échange d’information), et le programme SIGMA (Aide à l’amélioration desinstitutions publiques et des systèmes de gestion), une initiative conjointe de l’Union européenne et de l’Organisationde Coopération et de Développement Économiques (OCDE), financée en grande partie par la Commission.Ces trois instruments permettent de soutenir la création d’institutions dans les pays bénéficiaires. Ils se démarquent clairementde l’assistance technique classique puisqu’ils fournissent une expertise publique plutôt que privée. Les personneschargées de mettre en œuvre ces initiatives sont des fonctionnaires travaillant au sein des administrations publiquesdes pays membres de l’Union européenne, qui communiquent avec leurs homologues dans chaque pays bénéficiaire.Cette publication nereprésente pas l’opinionofficielle de la CE oules institutions de l’UE.La CE n’assume aucuneresponsabilité quellequ’elle soit quant àson contenu.Pourquoi ces instruments sont-ils si efficaces ?En bref, parce qu’ils demandent un engagement important de la part des pays bénéficiaires, plus particulièrementde leurs administrations publiques, afin de s’attaquer aux véritables problèmes systémiques et d’obtenir les résultatsescomptés. Je ne prétends pas que l’assistance technique classique (expertise du secteur privé) n’est pas efficace oupertinente dans plusieurs cas, mais quand il s’agit de réformes profondes et de la modernisation des administrationspubliques, vous avez besoin d’une autre administration en mesure de détacher ses propres experts/fonctionnaires pouraider les partenaires à développer des normes appropriées.Ces instruments se sont révélés d’excellents stimulants pour ceux qui visent à rejoindre Ceci est une série d’entretiens avecl’Union européenne et satisfaire aux critères très stricts. Nous les avons donc adaptés les chefs des projets financés parà un domaine politique qui, en plus d’être proche de nous sur le plan géographique, le programme régional de l’UE,constitue une priorité clé sur le plan politique. La difficulté est que le moteur des réformesdans cette région n’est pas l’adhésion, puisque la politique de voisinage ne © 2011 ENPI Info Centre /élaborée par l’ENPI Info Centre.UE

ENPI Info Centre > Jumelage institutionnel, TAIEX et SIGMAEntretien avec Jorge De La Caballeríap. 2Ces instrumentsdiffèrent del’assistancetechniqueclassiquepuisque dansce cas, le travailne se fait pas àl’avantage dubénéficiaire. Vousfaites le travailensemble demanière à laisserpeu de place à ladésinvolture desdeux côtés.Les réformessystémiquesont toujoursun aspectdouloureux.Afin de réussir,vous avezbesoin d’uneforte volontéd’appropriation.suppose pas la réalisation de cet objectif. ‘Le devoir’ que ces pays ont à accomplir ne consiste pas à adopter les acquis del’Union européenne (d’intégrer l’ensemble de la législation européenne), mais plutôt de suivre la voie de la convergenceou de l’approximation.Sur cette voie de transition, un des aspects clés que nous soutenons est la modernisation des administrations publiquesde ces pays en prenant en compte l’expérience accumulée par nos pays membres. L’instrument de jumelage s’inscritdans ce cadre avec les autres instruments de développement institutionnel dont il sera question ci-après.Le lancement de ces outils a commencé dans les pays voisins du Sud bien avant le lancement de la Politique européennede voisinage : d’abord les Jordaniens, les Marocains et les Égyptiens et ensuite les Libanais, malgré une situation politiquedifficile dans ces pays dès le début. De nombreux autres pays nous ont demandé d’adapter cette ‘bête étrange’ àson nouveau milieu, la Politique européenne de voisinage. Nous avons formulé 50 à 60 projets et invité nos partenairesde l’Est à se joindre à nous, en commençant par l’Ukraine. L’Ukraine s’est positionnée en tête des pays de l’est, ayant géréun portefeuille impressionnant d’opérations au fil des années. Entre 2007 et 2008, nous avons progressivement élargile champ d’utilisation de ces instruments au Caucase du Sud ainsi qu’à la Moldavie et à l’Algérie. Nous avons couvert laplus grande partie de la région concernée par la Politique européenne de voisinage à l’aide de ces trois instruments dedéveloppement institutionnel.Quel est le rôle du programme TAIEX (Instrument d’assistance technique et d’échange d’informations) dans cette boîte à outils ?Le programme TAIEX soutient les opérations à court terme qui s’étendent sur 5 jours. Il a été mis en place depuis 2006dans le cadre de la Politique européenne de voisinage. Au fil des années, nous avons mis en œuvre un nombre importantd’opérations, 917 au total. Pour vous donner une idée de l’ampleur de ces opérations, nous examinons en moyenne cinqpropositions par semaine. Une opération relative au programme TAIEX ouvre souvent la voie à une opération de jumelagede plus grande envergure ou même à une intervention d’assistance technique dans le domaine des réformes et durenforcement des capacités. Il s’agit d’un très bon catalyseur pour les projets de jumelage qui nous permet de tester notrecapacité d’intervention pour promouvoir des échanges plus profonds de bonnes pratiques entre les administrationsrelatifs aux acquis de l’Union européenne.Est-ce-que le programme SIGMA (Aide à l’amélioration des institutions publiques et des systèmes de gestion) est ledernier des trois instruments à être mis en œuvre dans la région de voisinage ?Absolument. Le programme SIGMA est aussi ‘une bête étrange’, mais dans ce cas gérée conjointement par l’Union européenneet l’Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE). Mis en place depuis 2008 pourles pays concernés par la Politique européenne de voisinage, il a un point commun avec le programme de Jumelageet le programme TAIEX dans le sens où il cherche à encourager le processus de réforme dans les pays bénéficiaires. Ilse base sur un contrat que nous avons conclu avec les pays de l’OCDE qui consiste à mobiliser l’expertise locale afin desoutenir les réformes de l’administration publique dans des domaines tels que le contrôle public interne des finances oules marchés publics par exemple, tous des domaines très sensibles. Il s’agit d’opérations horizontales qui durent entreun jour et six mois et qui concernent tous les Ministères et organismes publics. Le programme SIGMA les aide surtout àadopter les meilleures pratiques européennes.Comment ces outils complémentaires fonctionnent-ils en pratique ?En fait, les réformes systémiques ont toujours un aspect douloureux. Afin de réussir, vous avez besoin d’une forte volontéd’appropriation. Vous ne pouvez même pas entamer une évaluation dans un pays qui manque de volonté politique auplus haut niveau de l’administration bénéficiaire ou au niveau technique de cette dernière. Les gens doivent être prêtsà mettre en œuvre les changements, afin d’introduire non seulement les meilleures pratiques mais surtout de formulerde nouveaux projets de loi au sein du Parlement (et s’assurer au moins qu’ils suscitent de profonds débats et qu’ils soientapprouvés dans le meilleur des cas).En pratique, nous recevons des demandes de la part de chacun des Points de contact nationaux (PCN) concernant l’utilisationde chaque outil, ce qui représente une garantie `initiale’ de l’appropriation, mais cela doit être vérifié au cas parcas. C’est la raison pour laquelle d’un point de vue historique, nous avons commencé par définir un ensemble de projetsavec nos partenaires, essentiellement pour répondre aux besoins (de bénéficier d’une forte appropriation à un tournantdifficile qui exige d’expliquer/d’introduire la nouvelle boîte à outils dans la nouvelle région concernée par la Politiqueeuropéenne de voisinage). Maintenant que le contenu de la boîte à outils a été bien été compris et diffusé, nous avonsentamé ce qui représente la seconde phase dans laquelle nous adoptons une approche plus stratégique, afin de rendrele soutien que nous accordons plus cohérent.Une des principales caractéristiques du programme de Jumelage est qu’il fonctionne comme un miroir : les fonctionnairesdes ministères des pays membres de l’Union européenne travaillent comme ‘Conseillers techniques résidents’ (ce quisignifie qu’ils habitent dans un pays bénéficiaire, et travaillent de près avec leurs homologues locaux pour une périodede un à deux ans). De cette manière, l’expert devient une personnalité visible auprès des administrations locales, quicherche à s’assurer que les changements se produisent sur la base des résultats obligatoires approuvés par chacune desadministrations.Un autre aspect important qui diffère de l’assistance technique classique est que ces instruments n’ont pas été conçuspour faire le travail pour le/à la place du bénéficiaire, mais plutôt en collaboration avec ce dernier afin de réaliser unobjectif précis. Vous faites le travail ensemble de manière à laisser peu de place à la désinvolture des deux côtés.Quels sont les défis rencontrés dans l’Est et le Sud ?En comparant deux types de bénéficiaires dans notre voisinage, nous avons découvert plusieurs points communs etjuste quelques différences et ce, en dépit des divergences culturelles et historiques. Après sept ans d’une mise en œuvreprogressive dans la région concernée par la Politique européenne de voisinage, nous pensons que c’est le bon momentde tirer quelques leçons, puisque nous avons atteint un nombre record de 300 projets, et nous entamons une évaluationdans les pays du voisinage.

ENPI Info Centre > Jumelage institutionnel, TAIEX et SIGMAEntretien avec Jorge De La Caballeríap. 3Nous avonsdécouvertplusieurs pointscommuns entreles deux régionsde notre voisinageen ce qui a traitaux réformes,et ce, en dépitdes divergencesculturelles ethistoriques.Du côté de l’Est, un des principaux problèmes est souvent la rotation du personnel. Vous pouvez passer six mois à développerdes relations avec un responsable et puis d’un coup, il est remplacé par quelqu’un d’autre. De plus, il semble yavoir un écart entre les générations au niveau de ces administrations entre les responsables plus âgés et les plus jeunes.En fait, ces derniers apportent un souffle nouveau et maîtrisent mieux les langues étrangères, mais d’un autre côté, ilsn’ont pas l’expertise technique de leurs collègues plus âgés.Il existe également un écart sur le plan linguistique: vous avez des Ministres ou des vice-ministres dans la trentaine oumême la vingtaine avancée qui parlent l’anglais, mais quand vous avez besoin d’une personne avec une compétencetechnique plus spécifique, vous trouvez seulement des gens qui parlent le russe, la lingua franca de leur région. Dans cecas, des experts de nos nouveaux états membres comme l’Estonie, la Lettonie et la Lituanie par exemple, nous viennenten aide puisqu’ils peuvent toujours parler le russe (et bénéficient de traditions administratives similaires). Mais on asouvent besoin de faire appel à un interprète, ce qui représente un coût supplémentaire.Dans le Sud, l’avantage est dans l’usage traditionnel du français ou de l’anglais au sein des administrations, ce qui permetà nos experts de communiquer avec les bénéficiaires de façon plus directe dès le premier jour. Mais l’inconvénientde la situation dans le Sud est que parfois, vous avez des personnes qui travaillent au sein des administrations pendanttrès longtemps, ce qui constitue une entrave au changement profond des pratiques et de la mentalité.Ce qui est commun et demeure important pour l’Est et le Sud, c’est que les autorités se font entendre quand il s’agitd’introduire des réformes et de moderniser les administrations publiques (accepté comme une condition requise pourattirer les investissements et créer un environnement propice à la prospérité de la société). Pourtant, l’engagement estplus faible quand il s’agit de réaliser des changements sensibles.Nombre de projets lancés165Période(2005 - avril 2011)Budget185.7 million d’euros (78.3million d’euros pour l’IEVPEst; 107.4 million d’eurospour l’IEVP Sud)Nombre d’évènementssimples917Période(2006 - avril 2013)Budget€ 40 millionPériode(juin 2008-2013)Budget€15 million (50-50% IPEVEst et Sud)JUMELAGEhttp://ec.europa.eu/europeaid/where/neighbourhood/overview/twinning_fr.htmLe jumelage a été mis en œuvre sur l’initiative de la Commission européenne pour aider les pays candidats àl’adhésion à acquérir les compétences et l’expérience indispensables pour adopter et mettre en œuvre l’acquiscommunautaire. Depuis 2004, ce dispositif s’étend également aux pays de la région de l’IEVP. Conçus pour répondreaux besoins, les projets de jumelage rassemblent les compétences du secteur public des États membresde l’Union européenne et des pays bénéficiaires dans le but d’améliorer les activités de coopération. Les projetsde jumelage sont des projets conjoints, du ressort des deux administrations partenaires. Le pays bénéficiaireen assure l’entière gestion.TAIEX http://ec.europa.eu/enlargement/taiex/index_fr.htmLe programme TAIEX (Assistance technique et échange d’information) avait été créé initialement pour fournirune assistance technique ciblée à court terme aux pays candidats à l’adhésion à l’UE. Il a été instauré dans lespays du Voisinage en 2006 pour leur offrir une assistance et des conseils pendant une courte durée lors de lamise en œuvre des plans d’action au titre de la PEV. Il permet d’aider les pays voisins à rapprocher leur législationde la législation communautaire et à transposer et à mettre en œuvre l’acquis communautaire. Conçu pourrépondre aux besoins, il centralise les demandes d’assistance et mobilise des experts spécialisés pour résoudreles problèmes très rapidement. Cette assistance est dispensée au travers de missions d’experts, d’ateliers, deséminaires et de voyages d’étude.SIGMA www.sigmaweb.orgLe programme d’aide à l’amélioration des institutions publiques et des systèmes de gestion SIGMA (Aide àl’amélioration des institutions publiques et des systèmes de gestion) est le fruit d’une initiative conjointe dela Commission européenne et de l’OCDE. Essentiellement financé par l’UE, ce programme vise à améliorer letravail des pouvoirs publics dans des domaines tels que la réforme administrative, les marchés publics, l’éthiquedu secteur public, la lutte contre la corruption et le contrôle interne et externe des finances. Conçu pourrépondre aux besoins, ce programme permet d’aider les pays à instaurer des systèmes de gouvernance et degestion administrative adaptés à l’économie de marché dans le respect du principe de la primauté du droit etde la démocratie.L’ENPI Info Centre est financé par l’UE dans le cadredu programme régional d’information et decommunication en vue de mettre l’accent sur lepartenariat entre l’UE et les pays voisins. Le projetest géré par Action Global Communications.ENPIinfo centrewww.enpi-info.eu