Justice fiscale, paradis fiscaux : des enjeux européens (PDF)

Contrôle, échange d’informations : un enjeu de taille…Les systèmes fiscaux ne peuvent plus compter sur les seules origines nationales en termes de renseignementspour appliquer leurs propres impositions. Seuls les échanges automatiques d’informations entre administrationsfiscales peuvent dissuader et révéler les fraudes dans les flux transfrontaliers. Il s’agit donc de mettre àdisposition les informations en cas de demande administrative. Il faut donc un cadre légal qui impose desobligations communes 5 . Ce socle juridique permettrait l’accès rapide aux informations dans le cadre d’uneprocédure encadrée par la loi (qui garantirait ainsi l’égalité de traitement des contribuables européens). Bienentendu, ce cadre doit être contraignant et doit prévoir des sanctions (amendes, publication des refus sur unrapport de la commission…). Une « banque de données » européenne pourrait être mise en place, sur l’idée dusystème Vat Information Exchange System (VIES) pour la TVA intracommunautaire qui, quoique imparfait,montre qu’un tel projet est réalisable.Le renseignement, l’assistance et les diverses formes de coopérations doivent concerner la gestion, le contrôleet le recouvrement de tous les impôts, directs et indirects. Au minimum, il faudrait réviser la portée de laconvention passée entre l’OCDE et l’UE concernant l’assistance administrative en matière fiscale pourn’exclure aucun impôt et ne prévoir aucune dérogation d’aucune sorte. Cette convention doit évidemments’appliquer avec la même portée à tous les pays signataires (UE des 25, pays membres de l’OCDE). Il faut parailleurs que l’UE avance sur le terrain des conventions bilatérales passées entre l’UE et les pays tiers de ce type.La coopération administrative internationale est faible : les échanges de fonctionnaires et les résultats souventdécevants des contrôles multilatéraux, initiés dans le cadre du programme Fiscalis, ne masquent pas l’absenced’une coopération orientée vers le contrôle qui reste à inventer. Les chiffres parlent d’eux-mêmes : sur les1 500 000 entreprises effectuant des opérations communautaires, le nombre de contrôles multilatéraux, quipermet d’effectuer un contrôle coordonné de la situation fiscale d’un redevable à la TVA, était de 15 en 2000 etde 3 en 2003. L’assistance mutuelle administrative a concerné 2% de ces entreprises en 2003.Dans un contexte d’internationalisation croissante des échanges, de développement de nouvelles technologiesou encore de montages de plus en plus opaques et complexes, la lutte contre l’évasion et la fraude fiscales passepar davantage de coopération au niveau européen. Pour que celle-ci soit efficace, il faut évidemment une réellevolonté politique qui se traduise concrètement par des moyens juridiques, technologiques et humains. LaCommission elle-même note qu’avec 30 000 vérificateurs dans les administrations des Etats membres, ilfaudrait 40 ans pour inspecter chacun des 24 millions d’assujettis à la TVA 6 …Développer et intensifier une véritable coopération internationale passerait notamment par :- la venue de fonctionnaires étrangers dans le cadre d’une procédure,- l’instauration d’un « droit de suite » dans le cadre du contrôle d’une société qui permettrait d’effectuerdes recherches ou vérifications dans un autre Etat membre où serait implantée une société du mêmegroupe que la société vérifiée, une filiale de la société vérifiée ou une société dans laquelle la sociétévérifiée détient un certain seuil de participation,- le développement de la procédure de contrôle multilatéral coordonné.Enfin, les critiques portant sur Eurojust ont montré que l’espace judiciaire européen restait à construire. Cettestructure est certes jeune (elle a été créée en 1999 et ne dispose de la personnalité juridique que depuis 2002)mais il faut d’ores et déjà aller plus loin : il faut, par exemple, s’interroger sur le fait que les Etats ont lapossibilité de ne pas donner suite aux demandes d’Eurojust et, bien entendu, sur la création d’un véritableparquet européen. Le terrain judiciaire doit également être investi pour que la coopération judiciaire et lerapprochement des législations soient une réalité.Sur le respect des engagements des Etats, qu’il s’agisse des règles de droit fiscal, pénal, commercial, bancaireou civil, des sanctions à l’encontre d’un pays non coopératif doivent être envisagées. Celles-ci pourraientprévoir à l’égard du territoire sanctionné une suspension des relations financières et commerciales, uneinterdiction pour les entreprises de s’implanter ou le durcissement des dispositifs anti-évasion fiscale.5 Pour ce faire, il faudrait, par exemple, commencer par revenir sur le traitement dérogatoire réservé à l’Autriche, la Belgique et leLuxembourg concernant la taxation des revenus de l’épargne.6 Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen, Le recours aux mécanismes de la coopération administrative dans lalutte contre la fraude à la TVA, n°34, 2002.3

Droit des sociétés et fiscalité, des enjeux croisésUne des caractéristiques majeures des paradis fiscaux est de permettre la création rapide et à moindre frais desociétés qui permettent, en tout anonymat, le placement, la gestion et la transmission de patrimoines. Lesparadis fiscaux offrent en effet très souvent un régime très secret en matière de droit des sociétés. Il y est ainsipossible de créer des sociétés écrans, souvent paravents d’activités illicites, permettant de dissimuler l’identitédes bénéficiaires et des ayants droit. L’utilisation de ce type de société (fiducies, trusts, fondations, sociétés depersonnes à responsabilité limitée) est particulièrement propice aux activités illicites comme le blanchiment parexemple 7 . Il faut donc lever l’opacité qui existe sur ce type de structures.Les premières mesures à prendre seraient les suivantes : toutes les autorités publiques des Etats membresdevraient disposer des informations sur les bénéficiaires effectifs et le contrôle des sociétés implantées sur leurterritoire. Il faut assurer une supervision adéquate et une stricte intégrité du système d’obtention, deconservation et de transmission des informations. Enfin, il doit être possible aux autorités publiques (deréglementation de surveillance et d’application des lois), dans le cadre de leurs investigations, d’échanger desinformations ainsi détenues sur les bénéficiaires effectifs des sociétés créées sur le territoire des Etats membres.Il pourrait ainsi être instituée une obligation de déclaration préalable aux autorités publiques du nom de tous lesbénéficiaires effectifs de toutes les sociétés, sans exception. Ces informations seraient alors transmises auxautorités publiques des autres Etats membres (administrations fiscales, judiciaires, institutions financières) souspeine de sanctions. Ce dispositif permettrait d’imposer dans son Etat de résidence un contribuable qui auraittransféré une partie de son patrimoine dans un « trust » étranger par exemple.Au-delà de la question spécifique des sociétés écrans, la réflexion doit également porter sur l’harmonisation dudroit des sociétés dans l’UE. Doit-on tolérer des sociétés dont le seul but est d’échapper à l’impôt (trust,fiducie) ? De la même manière, il faut relancer une étude sur les régimes fiscaux privilégiés qui favorisent lesdélocalisations fiscales incohérents en termes de logique économique : ainsi, une société implantée dans unpays, y créant ses richesses, pourra-t-elle échapper tout ou partie au système d’imposition des bénéfices de cepays grâce au régime des holdings des Pays Bas par exemple. Une réflexion sur la notion de territorialité ouencore sur le régime de groupe s’impose donc à l’échelle européenne.Normes juridiques européennes sur la localisation des sièges sociaux, suppression des sociétés fictives ousociétés écrans, obligations communes aux Etats membres en matière de création et de modification dessociétés, coopération portant sur la communication de renseignements, le droit des sociétés ne doit pas êtreoublié dans la lutte contre les paradis fiscaux.Pour une justice fiscale qui fonde la justice socialeLes quelques pistes proposées ici ne règleraient peut être pas à elles seules la problématique des paradisfiscaux. Il faudrait les compléter en abolissant la règle de l’unanimité comme mode de prise de décision au seindu Conseil, en instaurant des contributions financières à l’échelle européenne puis au niveau international 8 et enétablissant des règles en matière de traçabilité des flux financiers. Mais elles permettraient de rendre le paysagefiscal européen sans aucun doute plus juste.Bien entendu, nul n’ignore que l’UE n’est pas la seule zone à avoir des paradis fiscaux et on ne peut balayerd’un revers de la main l’aspect global de cette question. Cependant, la mise en œuvre de ces dispositions en sonsein feraient de l’UE un exemple et la rendrait plus forte dans le cadre des discussions portant sur ces sujets àl’OCDE, au Groupe d’Action Financière (GAFI) ou à l’Organisation des Nations Unies (ONU). On pourraitalors imaginer un cadre véritablement contraignant pour forcer tous les Etats à respecter les normesinternationales qui, pour l’heure, n’ont qu’un caractère facultatif et dont l’efficacité est trop faible. C’est doncbien la conception de la politique fiscale qu’il faut changer, en France, dans l’Union européenne, et au-delà…7 Rapport de l’Organisation de Coopération et de Développement Economique, Au-delà des apparences, 2003.8 Voir à ce sujet les travaux de l’association Attac et le rapport du groupe de travail présidé par M. Landau, Les nouvelles contributionsfinancières internationales, Paris, La documentation française, collection des rapports officiels, 2004.4