Delibera n. 1_2009 Relazione - Europa

CORTE DEI CONTI 

Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali 

RELAZIONE SPECIALE 

1/2009 

Irregolarita’ e frodi in materia di 

Fondi strutturali con particolare riguardo 

al Fondo Sociale Europeo

Magistrato istruttore: Cons. Maria Teresa Polito 

Hanno collaborato: Francesca APICELLA, Vincenza CUSMAI, 

Domenico TOLOMEI.

DELIBERA

LA SEZIONE DI CONTROLLO 

PER GLI AFFARI COMUNITARI ED INTERNAZIONALI 

composta dai Magistrati: 

Dott. Bartolomeo MANNA Presidente 

Dott. Franco FRANCESCHETTI Consigliere 

Dott. Ivan DE MUSSO Consigliere 

Dott. Giuseppe COGLIANDRO Consigliere 

Dott. Ennio COLASANTI Consigliere 

Dott.ssa Maria Teresa POLITO Consigliere 

Dott.ssa Maria Paola MARCIA Consigliere 

***** 

Delibera n. 1/2009 

Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti 12 luglio 1934, n.1214 e 

le successive modificazioni; 

vista la legge 14 gennaio 1994, n.20 e in particolare l’art. 3, comma 4, 

secondo il quale la Corte dei conti determina annualmente i programmi e i criteri di 

riferimento del controllo sui Fondi di provenienza comunitaria; 

Vista la deliberazione n.14/2000 delle Sezioni riunite della Corte dei conti, 

adottata nell’adunanza del 16 giugno 2000 concernente il regolamento per 

l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti ed in particolare 

l’art. 10 modificato dall’art. 12 della delibera n.229 del 19 giugno 2008 adottata dal 

Consiglio di Presidenza; 

vista la deliberazione n. 3/2007 in data 19 novembre 2007 di questa Sezione 

con la quale è stato approvato il programma per l’anno 2008 ed è stata autorizzata 

l’esecuzione dell’indagine “Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con 

particolare riguardo al Fondo Sociale Europeo”; 

vista la relazione in data 16 dicembre 2008 con la quale il consigliere Maria 

Teresa Polito ha riferito sull’esito dei controlli;

vista l’ordinanza del 19 dicembre 2008, con la quale il Presidente della 

Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali ha convocato il 

Collegio della Sezione per l’adunanza del 13 gennaio 2009 ai fini della pronuncia, ai 

sensi dell’articolo 3 comma 4 della legge 20/1994, sull’attività di gestione in 

argomento; 

vista la nota n.1572 del 22 dicembre 2008, con la quale è stata comunicata 

la data e l'ora dell’adunanza fissata per il 13 gennaio 2009 ed è stata trasmessa la 

relazione al Dipartimento per le Politiche comunitarie; alla Regione Basilicata – 

Autorità di gestione POR Basilicata; alla Regione Calabria – Autorità di gestione POR 

Calabria; alla Regione Lazio – Direzione Regione istruzione, Diritto allo studio; alla 

Regione Puglia – Assessorato bilancio e programmazione; al Ministero del lavoro e 

della previdenza sociale – Direzione generale politiche per l’orientamento e la 

formazione; al Ministero dell’università e della ricerca – Direzione generale per il 

coordinamento e lo sviluppo della ricerca; al Ministero dell’Interno – Dipartimento 

pubblica sicurezza; al Ministero della pubblica istruzione – Direzione generale per gli 

affari internazionali dell’istruzione scolastica; al Ministero degli affari esteri – 

Direzione generale per gli italiani all’estero e le politiche migratorie; al Ministero 

dello sviluppo economico – Direzione generale per il coordinamento degli incentivi 

alle imprese; 

viste le note pervenute il 5 gennaio 2009 dal Ministero degli affari esteri – 

Direzione generale per gli italiani all’estero; il 7 gennaio 2009 dal Ministero 

dell’interno – Dipartimento pubblica sicurezza; l’8 gennaio 2009 dal Ministero della 

pubblica istruzione e dal Ministero dello sviluppo economico; il 12 gennaio 2009 

dalla Regione Calabria autorità di gestione POR Calabria; e il 13 gennaio 2009 dalla 

Regione Lazio; 

udito il Consigliere Maria Teresa Polito; 

uditi, per il Ministero dello sviluppo economico – Direzione generale per il 

coordinamento degli incentivi alle imprese il dott. Paolo Rota; per il Ministero del 

lavoro e della previdenza sociale – Direzione generale politiche per l’orientamento e 

la formazione la dott.ssa Alessandra Tomai; per il Ministero dell’interno – 

Dipartimento pubblica sicurezza il dott. Domenico Piro; per il Ministero 

dell’università e la ricerca – Direzione generale per il coordinamento e lo sviluppo 

della ricerca la dott.ssa Paola Nucciarelli; per la Regione Lazio - Direzione regionale 

istruzione, diritto allo studio la dott.ssa Elisabetta Longo; per la Regione Basilicata – 

Autorità di gestione POR Basilicata la dott.ssa Vincenza Buccino; per il Ministero 

della pubblica istruzione – Direzione generale per gli affari internazionali 

dell’istruzione scolastica la dott.ssa Annamaria Leuzzi; per la Regione Calabria –

Autorità di gestione POR Calabria la dott.ssa Marinella Marino e per l’Organismo di 

controllo di II livello il dott. Antonio Sciumbata; per la Regione Puglia – Assessorato 

al bilancio e programmazione politiche comunitarie dott.ssa Angela Vincenti; per il 

Ministero degli affari esteri – Direzione generale per gli italiani all’estero e le 

politiche migratorie il Cons. d’ambasciata dott. Paolo De Nicolo; 

intervenuti, fra gli altri, per il Dipartimento per le Politiche comunitarie il 

colonnello Francesco Fallica e il Maresciallo capo Augusto Segnalini; 

DELIBERA 

di approvare la relazione allegata integrata con le osservazioni formulate dalle 

Amministrazioni; 

ORDINA 

che la presente deliberazione e l’unita relazione siano trasmesse: 

- alle Presidenze del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati; 

- al Dipartimento per le politiche comunitarie; 

- al Ministero del lavoro e della previdenza sociale – Direzione generale politiche 

per l’orientamento e la formazione; 

- al Ministero dell’interno – Dipartimento pubblica sicurezza; 

- al Ministero della pubblica istruzione – Direzione generale per gli affari 

internazionali dell’istruzione scolastica; 

- al Ministero dell’università e della ricerca – Direzione generale per il 

coordinamento e lo sviluppo della ricerca; 

- alla Regione Basilicata – Autorità di gestione POR Basilicata; 

- alla Regione Calabria – Autorità di gestione POR Calabria; 

- alla Regione Lazio – Dipartimento sociale - Direzione regionale formazione 

professionale, FSE e altri interventi cofinanziati; 

- alla Regione Puglia – Assessorato bilancio e programmazione – settore 

programmazione e politiche comunitarie; 

- al Ministero degli affari esteri – Direzione generale per gli italiani all’estero e le 

politiche migratorie; 

- al Ministero dello sviluppo economico – Direzione generale per il coordinamento 

degli incentivi alle imprese; 

che le Amministrazioni interessate comunichino alla Corte dei conti e al Parlamento, 

entro sei mesi dalla data di ricevimento della presente relazione, le misure di

conseguenza adottate ai sensi e per gli effetti dell’articolo 3 comma 6 della l. 

n.20/94, modificato dall’art. 1 comma 172 della legge 23 dicembre 2005, n.266; 

Il Consigliere relatore 

(f.to Maria Teresa Polito) 

Il Presidente 

(f.to Bartolomeo Manna) 

Depositata in Segreteria il 27 febbraio 2009 

Il Dirigente 

(f.to Maria Laura Iorio)

INDICE 

INTRODUZIONE 13 

CONSIDERAZIONI DI SINTESI 13 

OBIETTIVI E METODOLOGIA DELL’INDAGINE 19 

I PARTE 22 

DISCIPLINA GIURIDICA DELLE IRREGOLARITÀ 22 

LA COMUNICAZIONE DELLE IRREGOLARITÀ 26 

LE IRREGOLARITÀ COMUNICATE 29 

I FONDI STRUTTURALI: IL FSE - I PROGRAMMI NAZIONALI E REGIONALI PON E POR 36 

LO STATO DI ATTUAZIONE DEI CONTROLLI E LE RELATIVE STRUTTURE 42 

LE ATTIVITÀ DI RECUPERO 51 

GLI ESITI DELLE GARANZIE 54 

II PARTE 57 

IL MINISTERO DEL LAVORO E DELLA PREVIDENZA SOCIALE 58 

DESCRIZIONE DEL FENOMENO PRESSO IL MINISTERO DEL LAVORO 58 

LA PROGRAMMAZIONE 1994-1999. AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI ATTUAZIONE 58 

IL PON “ASSISTENZA TECNICA ED AZIONI DI SISTEMA” OBIETTIVO 1 2000-2006 E IL 

PON “AZIONI DI SISTEMA” OBIETTIVO 3 2000-2006. AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO 

DI ATTUAZIONE 63 

IL PROGRAMMA DI INIZIATIVA COMUNITARIA EQUAL 2000-2006. AMBITO FINANZIARIO 

E LIVELLO DI ATTUAZIONE 

LA STRUTTURA ORGANIZZATIVA PREPOSTA ALLA GESTIONE ED AL CONTROLLO DEI FONDI 

66 

COMUNITARI 67 

L’ATTIVITÀ DI CONTROLLO 73 

LA GESTIONE DELLE IRREGOLARITÀ 82 

L’ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA DI NATURA CAUTELARE. LE REVOCHE ED I RECUPERI 85 

LE IRREGOLARITÀ ACCERTATE E LE LORO TIPOLOGIE 89 

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE 95 

IL MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI 98 

DESCRIZIONE DEL FENOMENO PRESSO IL MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI 98 

IL PROGRAMMA OPERATIVO MULTIREGIONALE “FORMAZIONE MIGRANTI” 1994-1999. 

AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI ATTUAZIONE 98 

IL PROGRAMMA OPERATIVO NAZIONALE “ASSISTENZA TECNICA E AZIONI DI SISTEMA” 

2000-2006. AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI ATTUAZIONE 99 

LA STRUTTURA ORGANIZZATIVA PREPOSTA ALLA GESTIONE E AI CONTROLLI DEI FONDI 

COMUNITARI 100 






IL MINISTERO DELL’INTERNO 112

DESCRIZIONE DEL FENOMENO PRESSO IL MINISTERO DELL’INTERNO 112 

IL PROGRAMMA OPERATIVO NAZIONALE “SICUREZZA PER LO SVILUPPO DEL MEZZOGIORNO” 

2000-2006. AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI ATTUAZIONE 112 

LA STRUTTURA ORGANIZZATIVA PREPOSTA ALLA GESTIONE E AI CONTROLLI DEI FONDI 







IL MINISTERO DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE 125 

DESCRIZIONE DEL FENOMENO PRESSO IL MINISTERO DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE 

IL PROGRAMMA OPERATIVO PLURIFONDO “UN IMPEGNO PER LA QUALITÀ” 1994-1999. 

125 

AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI ATTUAZIONE 

IL PROGRAMMA OPERATIVO NAZIONALE “LA SCUOLA PER LO SVILUPPO” 2000-2006. 

125 

AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI ATTUAZIONE 


127 







IL MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO 140 

DESCRIZIONE DEL FENOMENO PRESSO IL MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO 140 

IL PROGRAMMA OPERATIVO NAZIONALE “SVILUPPO IMPRENDITORIALE LOCALE” 2000- 

2006. AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI ATTUAZIONE 140 

LA STRUTTURA ORGANIZZATIVA PREPOSTA ALLA GESTIONE ED AI CONTROLLI DEI FONDI 







IL MINISTERO DELL’UNIVERSITA’ E DELLA RICERCA 155 

DESCRIZIONE DEL FENOMENO PRESSO IL MINISTERO DELL’UNIVERSITÀ E DELLA RICERCA 155 

IL PROGRAMMA OPERATIVO PLURIFONDO “RICERCA, SVILUPPO TECNOLOGICO ED ALTA 

FORMAZIONE” 1994-1999. AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI ATTUAZIONE 

IL PROGRAMMA OPERATIVO NAZIONALE “RICERCA SCIENTIFICA, SVILUPPO TECNOLOGICO 

155 

ED ALTA FORMAZIONE” 2000-2006. AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI ATTUAZIONE 


156 







LA REGIONE BASILICATA 169

DESCRIZIONE DEL FENOMENO NELLA REGIONE BASILICATA 

IL PROGRAMMA OPERATIVO PLURIFONDO 1994-1999. AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI 

169 

REALIZZAZIONE 169 

IL PROGRAMMA OPERATIVO REGIONALE 2000-2006. AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI 

REALIZZAZIONE 


170 







LA REGIONE CALABRIA 188 

DESCRIZIONE DEL FENOMENO NELLA REGIONE CALABRIA 188 


ATTUAZIONE 188 








IRREGOLARITÀ ACCERTATE E LORO TIPOLOGIE 211 


LA REGIONE LAZIO 217 

DESCRIZIONE DEL FENOMENO PRESSO LA REGIONE LAZIO 


217 

ATTUAZIONE 

IL PROGRAMMA DI INIZIATIVA COMUNITARIA LEADER II 1994-1999. AMBITO 

217 

FINANZIARIO E LIVELLO DI ATTUAZIONE 


218 

ATTUAZIONE 


219 






LA REGIONE PUGLIA 241 

DESCRIZIONE DEL FENOMENO NELLA REGIONE PUGLIA 


241 



ATTUAZIONE 

LA STRUTTURA ORGANIZZATIVA PREPOSTA ALLA GESTIONE E AL CONTROLLO DEI FONDI 

243 




L’ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA DI NATURA CAUTELARE. LE REVOCHE ED I RECUPERI 256



SINTESI DELLA RELAZIONE APPROVATA DALLA SEZIONE DI CONTROLLO PER LA 

CAMPANIA 263 

IL POP 1994-1999 263 

IL POR 2000-2006: PROFILI FINANZIARI ED ORGANIZZATIVI 269 

IRREGOLARITÀ E FRODI IN AMBITO POR 2000-2006 275 



LOMBARDIA 293 

ORGANIZZAZIONE 295 

ORGANIZZAZIONE DEI CONTROLLI 296 

CONTROLLI DI I LIVELLO 296 

CONTROLLI DI II LIVELLO 297 

ANALISI FINANZIARIA DEL PROGRAMMA E AVANZAMENTO FISICO DELLE MISURE 298 

IRREGOLARITÀ E FRODI NEI PROGETTI FINANZIATI DAL FSE: RECUPERI 299 


SARDEGNA 303 

OGGETTO E FINALITÀ DELL’INDAGINE DI CONTROLLO. 

IL QUADRO ORGANIZZATIVO PREPOSTO ALL’ATTUAZIONE DEL POR 2000-2006: IL 

303 

QUADRO COMPLETO DELLE MISURE ATTUATE E DEI RELATIVI RESPONSABILI 303 

AVANZAMENTO FINANZIARIO DEL POR 2000-2006 304 

L’AVANZAMENTO FINANZIARIO DEL FSE AL 31.12.2007 E I PROGETTI COERENTI SUL FSE 306 

LE RISORSE UMANE PER I CONTROLLI NEL FSE AFFIDATI A SOGGETTO ESTERNO 306 

LE RISULTANZE DEL QUADRO DEI CONTROLLI DI II LIVELLO 

LE VALUTAZIONI DELLA COMMISSIONE SUL RAPPORTO ANNUALE DI ESECUZIONE (RAE 

307 

2006) 

LE PREVISIONI NORMATIVE RELATIVE ALLE GARANZIE FIDEIUSSORIE PRESTATE DAI 

308 

BENEFICIARI DEI FONDI. POLIZZE ADOTTATE NEL POR SARDEGNA 308 

LE POLIZZE FIDEIUSSORIE NEL FSE 311 

L’ANALISI DELLE IRREGOLARITÀ, DELLE FRODI E DEI RECUPERI 312 

LE IRREGOLARITÀ E LE FRODI NEL POP SARDEGNA 1994-1999 313 

LE FRODI NEL POR SARDEGNA 2000-2006 313 

LE IRREGOLARITÀ NEL POR 2000-2006 314 

IL FSE: ANALISI DELLA SPESA “IRREGOLARE” E DEI RECUPERI 316 

LE PRECISAZIONI DELL’UFFICIO DI CONTROLLO DI II LIVELLO 317 

SINTETICHE CONCLUSIONI 319 

CONCLUSIONI FINALI 320 


SICILIA 324 

PRINCIPALI OSSERVAZIONI FORMULATE DALLA SEZIONE 324 

I FONDI STRUTTURALI IN SICILIA: BREVI CENNI 325 

IL POP 1994-1999 325 

IL POR 2000-2006 327 

IL FSE 328 

L’ORGANIZZAZIONE DELLE STRUTTURE DI CONTROLLO NELLA REGIONE SICILIANA 331 

ORGANIZZAZIONE DEI CONTROLLI 332 

I CONTROLLI DI II LIVELLO 334

ALTRI SOGGETTI COINVOLTI NELL’ATTIVITÀ DI CONTROLLO 335 

IL RUOLO DELL’AUTORITÀ DI PAGAMENTO 336 

STRUTTURA INFORMATICA 337 

L’ATTIVITÀ SVOLTA: IRREGOLARITÀ RISCONTRATE, INTERVENTI, RECUPERI 337 

LE TIPOLOGIE DI IRREGOLARITÀ RISCONTRATE 340 

L’ATTIVITÀ DI RECUPERO 341 


PROVINCIA AUTONOMA DI BOLZANO 344 

IL SISTEMA DI GESTIONE DEL FSE 344 

I PROGRAMMI OPERATIVI 1994-1999 E 2000-2006 345 

LE FRODI E LE IRREGOLARITA’ NELL’UTILIZZO DEI FINANZIAMENTI COMUNITARI 348 

I PROVVEDIMENTI DI AUTOTUTELA, RECUPERI E GARANZIE 354 

IL SISTEMA DI CONTROLLO 355 

I CONTROLLI DI I LIVELLO 355 

I CONTROLLI DI II LIVELLO 356 

ALLEGATI 359

Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al Fondo sociale europeo 

Considerazioni di sintesi 

INTRODUZIONE 

L’attività di controllo ha avuto ad oggetto le irregolarità e le frodi in materia 

di Fondi strutturali con particolare riguardo al Fondo sociale europeo. 

I principali problemi emersi sono di seguito indicati. 

Il controllo si è rivelato particolarmente complesso anche per l’estrema 

frammentazione delle competenze assegnate per l’attuazione dei programmi del 

FSE, peraltro, non sempre accompagnata da adeguate forme di coordinamento dei 

diversi responsabili e per la spiccata parcellizzazione dei progetti con notevole 

livello di rischio per l’attuazione del programma e difficoltà nell’individuazione degli 

organi su cui ricade l’obbligo della comunicazione delle irregolarità. 

Forti ritardi sono stati registrati nel processo di riorganizzazione delle 

strutture, in particolare di quelle regionali, per assicurare una gestione e un 

controllo efficace dei Fondi comunitari, anche in attuazione dei regg. 1260/1999 e 

438/2001, in alcuni casi solo a partire dal 2004 1 . Tali strutture, seppure rispondono 

attualmente ad una definizione più articolata delle competenze, volte a sancire la 

separazione dei ruoli, sono spesso carenti di risorse umane a fronte della gestione 

di considerevoli stanziamenti, con il rischio conseguente di vanificare la stessa 

funzione del controllo interno e di non garantire l’attuazione del principio della sana 

gestione finanziaria. 

L’esame delle situazioni concrete ha fatto registrare molti ritardi nelle 

segnalazioni delle irregolarità e ciò, oltre agli evidenti riflessi in ordine alla possibile 

adozione di tempestive iniziative di contrasto a livello regionale, nazionale, e 

comunitario, ha compromesso, in molti casi, le possibilità di effettivo recupero delle 

somme indebitamente erogate e, per ciò, il corretto utilizzo delle risorse per le 

finalità di coesione e sviluppo. Invero, in merito all’obbligo di comunicazione 

all’OLAF, la Sezione osserva come lo stesso sorga, in virtù dell’art. 3, par. 1, del 

reg. (CE) 1681/94, anche per tutte quelle irregolarità amministrative (prive cioè di 

intento fraudolento) dalle quali non derivi un danno al bilancio comunitario e al 

bilancio nazionale, in quanto l’art. 3 si riferisce anche a quelle “somme che 

sarebbero state pagate indebitamente ove non si fosse accertata l’irregolarità”. 

Pertanto, devono essere segnalate all’OLAF anche le irregolarità scoperte in sede 

ispettiva e soggette a decurtazioni contabili in corso di erogazione degli anticipi sul 

1 In alcuni casi anche successivamente, come può evincersi per la Sicilia e per la Calabria. Per la Regione 

Basilicata invece si rinvengono atti di rilievo organizzativo in tale settore anche nel 2003. Si rinvia alla II 

parte della relazione allo specifico paragrafo. 

13


costo totale del progetto e/o al momento del saldo, né le deroghe apportate dal 

reg. 2035/2005 hanno inciso su tale sistema. 

In ordine alle modalità di comunicazione alla Commissione, individuate dai 

regg. 1681/1994 e 2035/2005, l’Accordo tra Governo, Regioni, Province autonome, 

Province, Comuni e Comunità montane assunto in sede di Conferenza unificata in 

data 29 settembre 2007 (i cui contenuti sono stati ripresi in una circolare 

interministeriale del 12 ottobre 2007), ha inteso fornire una interpretazione 

restrittiva rispetto al passato dei richiamati regolamenti comunitari, individuando il 

momento in cui sorge l’obbligo di segnalazione agli organi comunitari soltanto dopo 

l’avvenuto riscontro, da parte degli organi decisionali interni preposti alle diverse 

provvidenze comunitarie, della fondatezza dell’ipotesi di violazione di una norma 

comunitaria o nazionale posta a tutela degli interessi comunitari. In virtù di detta 

interpretazione, alcune Amministrazioni hanno ritenuto di non dover comunicare 

all’organismo preposto (OLAF) le situazioni concernenti mere irregolarità 

amministrative. In ordine a tale orientamento interpretativo, che interpone un 

ulteriore momento valutativo unitario nell’accertamento immediato dell’esistenza di 

una irregolarità o frode, la Sezione osserva 2 che è necessario apprestare particolari 

cautele al fine di definire rapidamente l’iter delle comunicazioni anche per 

consentire in modo efficace l’adozione dei conseguenti provvedimenti di autotutela. 

La valutazione dei citati organi decisionali potrebbe, infatti, rischiare di 

compromettere (specie nei casi controversi) la tempestività dell’inoltro delle 

comunicazioni alla Commissione europea, il cui rispetto dei termini è essenziale per 

un’efficace azione di prevenzione e contrasto nella lotta alle frodi. 

Le irregolarità segnalate (ricollegabili sia alla programmazione 1994-1999 

che a quella 2000-2006) nel periodo 2003-2007 pari a 527 casi, si presentano 

mediamente di notevole rilevanza, sia per gli importi interessati e per il loro 

numero, che per le modalità di realizzazione. Queste sono spesso realizzate nel 

corso della fase istruttoria. In particolare, i momenti procedimentali più esposti 

appaiono quello del vaglio preventivo delle domande di partecipazione ai bandi e dei 

relativi requisiti e quello antecedente alla erogazione degli importi a titolo di 

contributi. A tali fasi, in termine di valutazione dei rischi, sarebbe opportuno 

dedicare maggiore attenzione prevedendo controlli mirati anche al fine di 

contrastare più efficacemente le pratiche fraudolente. 

Per quanto attiene alla tipologia delle irregolarità, come risulta dalla banca 

dati, si manifesta presso tutte le amministrazioni una sostanziale uniformità di 

pratiche. Sono prevalenti, fra i casi segnalati, le ipotesi di frode rispetto alle 

2 Si veda la relazione sul referto finanziario approvato dalla Sezione di controllo per gli affari comunitari 

ed internazionali delibera 4/2007, pag. 269. 

14


irregolarità, spesso poste in essere con la falsa attestazione di attività di formazione 

mai realizzate o con altre modalità truffaldine. 

Le prassi individuate destano allarme e sottolineano l’esigenza non solo di 

dare attuazione a misure di autotutela incisive, indirizzate alla revoca totale 

dell’agevolazione, in linea con il disposto dell’art. 4 reg. (CE, Euratom) 2988 del 18 

dicembre 1995, ma, suggeriscono, con finalità di prevenzione, di escludere i 

soggetti che si sono resi colpevoli di pratiche irregolari, in conformità a quanto 

previsto dal Regolamento finanziario del Consiglio 1605/2002, così come modificato 

dal reg. 1995/2006. Al riguardo potrebbe rivelarsi utile indicare già nei relativi 

bandi questa particolare ipotesi di esclusione e, altresì, predisporre una sorta di 

lista degli imprenditori inaffidabili, da diffondere fra le autorità nazionali e regionali 

che gestiscono Fondi comunitari. Ciò potrebbe contribuire a rafforzare la cultura 

della legalità e indurre a pratiche dissuasive. 

La creazione di un sistema di accreditamento dei soggetti ammessi alle 

agevolazioni perché ritenuti idonei sulla base di predeterminati requisiti, previsto 

per i programmi nazionali, ha trovato limitata diffusione nei programmi regionali e 

solo di recente. 

Negli ultimi anni si registra una maggiore presenza di banche dati 

informatiche seppure prevalentemente ad uso interno da parte delle diverse 

amministrazioni di riferimento. La possibilità di utilizzare banche dati condivise 

potrebbe consentire, invece, una maggiore certezza ed affidabilità dei dati 

disponibili contribuirebbe efficacemente a contrastare molti dei fenomeni di 

irregolarità. 

Una valutazione più attenta delle modalità di realizzazione delle irregolarità 

farebbe evidenziare l’elemento sistemico di alcune delle stesse al fine di una 

ponderata ed approfondita analisi dei rischi. 

Con riguardo alla gestione delle iniziative per mezzo di organismi intermedi, 

l’esame delle modalità operative ha evidenziato specifici profili di criticità dovute a 

carenze di approfondimento nelle fasi dell’istruttoria, delle domande o dei 

pagamenti degli stati di avanzamento, poiché molte irregolarità si realizzano proprio 

mediante documenti falsi consegnati all’atto della presentazione della domanda o al 

momento dei pagamenti degli stati di avanzamento. 

Nonostante la sistematica presenza di garanzie accessorie, quali la 

fideiussione, a copertura di eventuali debiti dei soggetti beneficiari, le stesse non 

vengano immediatamente escusse in occasione del verificarsi di irregolarità, 

ovvero, a causa del notevole ritardo con cui alcune irregolarità emergono, le 

fideiussioni risultano già restituite o non più attive. Le forme di garanzia in esame, 

15


non si sono rivelate uno strumento utile per la tutela dell’amministrazione erogante. 

Pertanto, anche sotto tale profilo, appare opportuno un intervento volto a 

migliorare le clausole contrattuali con la previsione dell’irrevocabilità delle garanzie 

e della possibilità per l’amministrazione interessata di poterle escutere a semplice 

prima richiesta. In alternativa per i casi di più elevate erogazioni, si potrebbe 

pensare ad altre forme di garanzia a carattere reale, sui beni del beneficiario, 

analogamente a quanto richiesto dall’istituto bancario per l’accensione di un mutuo. 

Nel corso dell’istruttoria è emerso che, pur essendo stato avviato dalle 

amministrazioni un processo di riorganizzazione interno funzionale al miglioramento 

delle attività preposte all’attuazione della programmazione comunitaria, tuttavia, 

particolarmente critico si è rivelato il settore concernente gli adempimenti connessi 

con il recupero di somme. Si tratta di uno dei compiti di maggior rilievo ma, 

presumibilmente sottovalutato nelle sue oggettive difficoltà attuative. Infatti, al pari 

dell’ordinaria attività di recupero dei crediti in via amministrativa - che, appunto, 

registra forti criticità nell’ambito della PA - anche quello derivante dal pagamento 

indebito di risorse comunitarie non sembra avviato verso risultati positivi, bensì 

destinato a rimanere inefficace. Del resto, tale attività richiede specifica 

professionalità tecnico-giuridica e idonee strutture organizzative: ma le iniziative 

intraprese in tale settore non sembrano produrre risultati di rilievo, visto che sia 

l’ufficio del contenzioso, nelle amministrazioni centrali, sia i responsabili di Misura 

nell’ambito regionale, non si dedicano a tale attività in modo esclusivo. Pertanto, a 

fronte di una diffusa mancata attuazione di tali compiti e di gravi ritardi nello 

svolgimento delle relative procedure, anche a causa della loro complessità, 

sarebbero auspicabili nuove iniziative idonee ad assicurare l’effettività e la 

tempestività del recupero delle risorse comunitarie indebitamente erogate. 

Dall’istruttoria è emersa una diffusa inerzia da parte delle amministrazioni, 

che non attivano procedure amministrative di autotutela o azioni cautelari prima 

della conclusione dei contenziosi, mentre i ritardi nei procedimenti intesi al recupero 

possono causare pregiudizio alla reintegrazione dell’interesse subito, essendo 

risultati frequenti i casi di provvedimenti di recupero emessi dopo l’intervenuta 

dichiarazione di fallimento delle società beneficiarie. 

Sotto tale profilo assume un particolare interesse la modalità seguita da un 

ente regionale 3 che adotta il fermo amministrativo dei pagamenti come strumento 

volto ad accentuare le garanzie per le somme indebitamente erogate. 

E’ perciò auspicabile che siano poste in essere in modo più tempestivo i 

provvedimenti di autotutela nei casi in cui, pur in pendenza di procedimento penale, 

3 Si veda la relazione di sintesi della Sezione regionale Lombardia, pag. 307 di questa relazione. 

16


la mancanza di requisiti essenziali o, più in generale, la tipologia delle violazioni 

accertate, rendano incompatibile l’iniziativa selezionata con l’avvenuta concessione 

del contributo e ciò, anche nei casi in cui la gestione degli interventi sia affidata ad 

organismi intermedi. In alcune relazioni delle Sezioni regionali di controllo della 

Corte dei conti è stata rilevata l’esigenza di individuare specifiche strutture e risorse 

destinate all’attività di recupero degli importi indebitamente erogati. 

Con riferimento alla prevista dichiarazione di non recuperabilità, che 

conclude, seppure in negativo, il procedimento concernente una irregolarità 

riscontrata e segnalata, è necessario che l’Autorità di gestione proceda ad 

individuare parametri e linee guida volte alla definizione dei presupposti di tale 

dichiarazione, in modo da non lasciare le competenti strutture sprovviste di precisi 

punti di riferimento in materia. 

L’attività di controllo ha consentito poi di evidenziare alcuni risultati positivi. 

Un primo risultato può individuarsi nell’aver fornito alle diverse 

amministrazioni un quadro unitario del fenomeno, ricomponendo sia il sistema delle 

competenze che il quadro delle informazioni, assunte anche con la collaborazione 

del Dipartimento per le politiche comunitarie che ha messo a disposizione la propria 

banca dati, ciò ha consentito un coordinamento ragionato e critico degli elementi 

informativi e delle notizie inserite nel richiamato supporto informatico. Ha fatto 

seguito un contraddittorio articolato con le diverse amministrazioni da cui è 

scaturito non solo un arricchimento di elementi conoscitivi ma anche un rinvigorito 

interesse generale verso la cultura della sana gestione e della legalità dell’azione 

amministrativa. Il contrasto alle irregolarità non è solo inteso alla tutela degli 

interessi finanziari nazionali e comunitari, ma difende il principio di una 

amministrazione che esalta la correttezza e l’efficacia della propria azione a servizio 

dei cittadini contribuenti. La conoscenza, così acquisita, ha altresì dimostrato un 

effetto di particolare rilievo nell’analisi dei rischi ai fini della selezione del campione 

da sottoporre a controllo. 

Un secondo risultato sta nell’aver richiamato l’interesse per i controlli quale 

strumento di prevenzione. Ma è necessario il ripristino di controlli effettivi, svolti 

nelle fasi salienti dei procedimenti di concessione delle agevolazioni, controlli 

effettuati da personale adeguato sia in termini di qualificazione che di numero, in 

posizione di effettiva indipendenza. La separazione delle funzioni, in diversi casi, 

avrebbe garantito non solo un più corretto svolgimento delle operazioni di controllo, 

ma anche una più elevata probabilità di rilevazione delle irregolarità. Ed invero, 

l’esigenza di accelerare i processi di spesa può indurre i responsabili della gestione 

a sottostimare i tempi tecnici e le esigenze di approfondimento richiesti ai fini 

17


dell’esercizio della funzione di controllo, per non parlare di possibili collusioni o 

devianze (corruzioni, concussioni, ecc.) che trovano in strutture di controllo interno 

approssimative e disorganiche il loro terreno più fertile. Va poi evidenziato il 

fenomeno sempre più ampio dell’esternalizzazione dei controlli (sotto forma di 

assistenza tecnica), che, seppure consentito dalla normativa comunitaria, andrebbe 

disciplinato attraverso specifiche linee di indirizzo e precise direttive da parte dei 

soggetti attuatori al fine di definire la predeterminazione di metodologie e di criteri 

oggettivi evitando di attribuire un peso preponderante alle azioni intraprese dalla 

struttura esterna riconducendo e assegnando al soggetto gestore sia la scelta delle 

strategie che la supervisione e la diretta responsabilità del processo avviato. 

Si ritiene, infatti che le funzioni del controllo siano senz’altro qualificanti 

della missione dell’ente e, qualora il loro svolgimento sia disancorato da precise 

linee d’indirizzo, l’affidabilità e attendibilità delle risultanze ne possano risultare 

inficiate, rischiando di essere fortemente influenzate dai soggetti terzi con 

conseguenze negative sull’obiettività e imparzialità dei risultati conseguiti. In tali 

casi andrebbero esplicitate sia le tipologie di controlli da porre in essere che le 

connesse responsabilità, onde evitare che il concessionario si possa trovare in 

posizioni di potenziale conflitto di interesse rispetto all’eventuale individuazione di 

irregolarità a carico di particolari beneficiari di provvidenze pubbliche, in 

considerazione sia di una maggiore garanzia di obiettività nella selezione del 

campione che delle oggettive modalità di svolgimento, ciò con il rischio che una 

eccessiva standardizzazione e formalizzazione delle procedure sopravaluti gli aspetti 

esteriori a danno della sostanza dei comportamenti, con gravi conseguenze 

sull’efficacia dei controlli e sulla loro effettività. In tal senso sono state orientate le 

raccomandazioni indirizzate alle singole Amministrazioni. Estrema preoccupazione, 

anche alla luce della compatibilità con la legislazione comunitaria, suscitano le 

modalità di controllo definite in una regione 4 in cui il procedimento di controllo 

risulta drasticamente limitato avendo il legislatore regionale (L.R. n. 21/2007) 

ridotto la documentazione di spesa da presentare in sede di pagamento ad una 

autocertificazione, previa asseverazione di un professionista abilitato. 

In terzo luogo l’indagine ha posto l’attenzione sulla centralità della funzione 

di recupero dei crediti e di reintegrazione del Bilancio comunitario e nazionale, 

facendo leva sull’esigenza di monitorare costantemente il fenomeno, di attivare le 

azioni cautelari possibili sia in fase antecedente che successiva alle erogazioni, 

rendendo così più operose le amministrazioni. 

4 Vedi relazione speciale Sicilia, pag. 339 di questa relazione. 

18


Obiettivi e metodologia dell’indagine 

Il referto speciale sulle irregolarità e frodi nel Fondo sociale europeo (FSE), 

inserito nel programma della Sezione di controllo per gli affari comunitari ed 

internazionali per il 2007 5 , fa seguito al precedente referto di controllo sulle 

irregolarità e frodi sul Fondo di sviluppo regionale (FESR), approvato dalla Sezione 

con deliberazione n. 2/2007 ed è il corollario di una vigile e approfondita azione di 

analisi e costante monitoraggio che la Sezione riserva, da diversi anni (fin dall’anno 

2002), al fenomeno delle irregolarità e delle frodi anche nell’ambito dell’annuale 

referto finanziario 6 . 

La Sezione si è data carico di proseguire l’obiettivo, già rappresentato nella 

precedente relazione, di esaminare il fenomeno delle irregolarità e delle frodi sui 

Fondi strutturali, in particolare sul FSE, sui cui si è assistito, da una parte, ad un 

incremento progressivo, negli ultimi anni, delle risorse messe a disposizione dalla 

Commissione, e, dall’altra, ad una preoccupante accelerazione, sia sotto il profilo 

quantitativo, che qualitativo delle irregolarità e delle frodi, fenomeno che costituisce 

fattore di rischio per la buona riuscita della programmazione e della normale attività 

di gestione. Con la presente relazione il controllo è stato indirizzato all’ esame delle 

situazioni evidenziate in materia di Fondo sociale europeo (FSE) con particolare 

riguardo alle Regioni meridionali, e a tre ulteriori ambiti territoriali: una regione del 

Nord ed una provincia autonoma oltre ad una regione dell’Italia centrale. 

L’attività di controllo è stata svolta con la collaborazione di 4 Sezioni 

regionali e di 1 provinciale: Lombardia, Campania, Sardegna, Sicilia, PA Bolzano; le 

prime tre hanno inserito l’indagine nel programma annuale, seppure con diversa 

modalità (le Sezioni Lombardia e Campania hanno predisposto uno specifico 

capitolo nella relazione annuale sul rendiconto regionale; la Sardegna ha esaminato 

il fenomeno nel referto sui Fondi strutturali; la Sicilia e PA Bolzano hanno, invece, 

svolto specifica indagine, conclusasi con autonomo referto. Questa Sezione, alla 

luce di quanto disposto dal regolamento di organizzazione delle funzioni della Corte 7 

ha curato l’istruttoria nei confronti sia delle Amministrazioni centrali interessate 

(Ministero dello sviluppo economico, Ministero del lavoro e della previdenza sociale, 

Ministero degli affari esteri, Ministero della pubblica istruzione, Ministero 

5 

L’indagine è stata approvata dalla Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali con 

deliberazione n. 2/2006. 

6 

L’ultimo referto è stato approvato con deliberazione n. 4/2007. Si rammenta, altresì, che la Sezione di 

controllo per gli affari comunitari e internazionali sul tema delle irregolarità ha approvato nel 2002 due 

relazioni di controllo, una con deliberazione n. 2/2002 sulle irregolarità e frodi nell’utilizzo del FSE e 

un’altra con deliberazione n. 4/2002 sullo stato di applicazione in Italia del reg. (CE) 1681/1994 e nel 

2007 una relazione sulle irregolarità e frodi nell’utilizzo del FESR nelle regioni dell’Obiettivo 1 con 

deliberazione n. 2/2007. 

7 

art. 10, del. 14/2000 delle Sezioni Riunite, così come modificato dal regolamento approvato dal 

Consiglio di Presidenza dell’11 giugno 2008. 

19


dell’università e della ricerca scientifica, Ministero dell’interno) che delle altre tre 

regioni meridionali, inserite nell’Obiettivo 1, Puglia, Basilicata, Calabria e per offrire 

uno spaccato territoriale più ampio ha altresì esaminato la Regione Lazio. 

La base informativa di partenza è stata costituita dai dati sulle irregolarità in 

materia di Fondi strutturali, presenti nella banca dati del Dipartimento per le 

politiche comunitarie, struttura preposta dalla legge a ricevere da tutte le 

Amministrazioni italiane, le comunicazioni, previste dal reg. (CE)1681/1994, per il 

successivo invio alla Commissione-Ufficio dell’OLAF 8 . 

I dati e gli elementi esposti sono stati oggetto di ampio contraddittorio con le 

amministrazioni interessate che hanno con disponibilità corrisposto alle richiesta 

istruttorie della Sezione. 

L’indagine ha avuto carattere comparativo utilizzando una metodologia 

espressamente prevista come modalità di controllo dalla deliberazione n. 4/2004 di 

questa Sezione, con la consapevolezza che il raffronto fra i modelli organizzativi ed i 

procedimenti seguiti nelle diverse realtà amministrative potesse offrire elementi di 

valutazione e di approfondimento complessivi, indirizzati sia a stimolare le 

amministrazioni ad interventi correttivi che a valorizzare le buone pratiche 

evidenziate. 

In tal modo l’istruttoria per l’acquisizione dei dati e la loro successiva 

elaborazione è stata effettuata, oltre che da questa Sezione, anche dalle Sezioni 

regionali di controllo menzionate. 

Presso la Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali è 

stato costituito un gruppo di lavoro composto da magistrati sia della Sezione 

centrale che delle Sezioni regionali di controllo per la Campania, la Sardegna, la 

Sicilia, la Lombardia e la Provincia di Bolzano, relatori dei referti di rispettiva 

competenza. Il gruppo ha individuato gli obiettivi, ha ricercato gli indicatori, ha 

definito, pur con le particolarità che ogni situazione territoriale riveste, gli elementi 

conoscitivi sui quali indirizzare l’istruttoria, ha predisposto un questionario con 

domande a risposta multipla e anche di tipo descrittivo, trasmesso a tutte le 

Amministrazioni interessate. 

Con le attività di controllo si è proceduto all’analisi delle strutture 

organizzative delle Amministrazioni sia centrali che regionali competenti nella 

gestione, nel pagamento e nei controlli delle risorse comunitarie, gli strumenti 

utilizzati per il monitoraggio delle irregolarità, le fasi procedimentali più coinvolte 

dal fenomeno, le tipologie e le modalità di svolgimento delle irregolarità, le azioni 

8 L’OLAF, istituito nel 1999, è l’Ufficio europeo per la lotta antifrode ed ha come compito quello di 

proteggere gli interessi finanziari dell’Unione europea nella lotta contro la frode, la corruzione ed ogni 

altra forma di attività illegale, comprese quelle perpetrate in seno alle istituzioni europee. 

20


intraprese successivamente agli eventi, i tempi per gli accertamenti, gli organi 

preposti a tale funzione, i controlli sistemici conseguenti, le azioni cautelari avviate, 

la gestione dei recuperi delle somme indebitamente corrisposte. 

Nelle Sezioni regionali citate il controllo è stato oggetto di referto ai Consigli 

regionali e per Bolzano al Consiglio provinciale, i referti sono stati approvati, 

rispettivamente con le Deliberazioni: n.149/2007 (28.12.2007) per la Sezione 

Campania; n. 7/2008 (25.07.2008) per la Sezione Sicilia; n. 20/2008 (11.03.2008) 

per la Sezione Sardegna; n. 8/2008, per la Sezione Lombardia (22.01.2008); e n. 

1/2008 (06.03.2008), per la Sezione della Provincia di Bolzano. 

Questa relazione nella prima parte, dopo un breve cenno sulla disciplina 

giuridica delle irregolarità e delle frodi e sulle relative modalità di comunicazione, 

definite in Italia, in attuazione dei regg. (CE) 1681/1994 e 2035/2005, analizza in 

sintesi le problematiche emerse e i risultati conseguiti, sia con riguardo alle 

modalità di monitoraggio delle irregolarità e ai relativi controlli che alle azioni 

cautelari e di recupero. 

Nella seconda parte risultano esaminati i diversi aspetti del fenomeno presso 

le amministrazioni centrali e presso le realtà regionali, evidenziando, per ognuna di 

esse, nelle conclusioni, particolarità e problematiche emerse con spunti critici di 

valutazione. 

Per gli ambiti territoriali menzionati, nei quali le Sezioni hanno approvato 

una specifica relazione di controllo, il presente referto riporta, nella III parte, una 

sintesi, predisposta dai magistrati relatori, degli elementi più significativi emersi 

dall’attività di controllo e presenti nelle relazioni approvate dalle singole Sezioni. 

21


Disciplina giuridica delle irregolarità 

I PARTE 

Negli ultimi anni l’azione di protezione degli interessi finanziari della 

Comunità, si è notevolmente rafforzata con l’adozione di una serie di misure a 

livello comunitario e nazionale volte a contenere il fenomeno delle frodi e delle 

irregolarità. La strategia globale dell’ultimo decennio, si è caratterizzata, da una 

parte, con una politica normativa unitaria sempre più attenta a prevenire ed a 

contrastare il fenomeno in tutti i settori d’intervento, e dall’altra, con il 

rafforzamento della cultura della cooperazione non solo fra la Comunità e gli Stati 

membri, ma anche all’esterno della Comunità. 

L’art. 280 del Trattato CE (TCE) 9 stabilisce che la Comunità e gli Stati 

membri combattono la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi 

finanziari della Comunità, mediante misure che devono essere dissuasive ma anche 

tali da favorire una protezione efficace negli Stati membri. 

La tutela degli interessi finanziari della Comunità europea e la lotta contro le 

frodi e le irregolarità rappresentano obiettivi strategici per i quali la responsabilità è 

condivisa fra la Comunità e gli Stati membri. Costituiscono principi fondamentali 

della materia, ai sensi dell’art. 280 del Trattato della Comunità europea, il principio 

di “assimilazione” e quello di “cooperazione”. In base al principio di assimilazione gli 

Stati membri devono adottare, per combattere le irregolarità e le frodi ai danni 

degli interessi finanziari della Comunità, le stesse misure, di prevenzione e di 

contrasto previste per combattere quelle ai danni dei propri interessi finanziari. Per 

il principio di cooperazione, gli Stati membri devono cooperare insieme alla 

Commissione, al fine di assicurare la convergenza degli sforzi di tutte le autorità 

nazionali e delle istituzioni interessate alla prevenzione. 

La disciplina giuridica trae fondamento oltre che dall’art. 280 TCE 10 già 

citato, dalla Convenzione sulla Protezione degli Interessi Finanziari (PIF) 11 del 26 

luglio 1995, dal reg. 2988/1995 del Consiglio del 19 dicembre 1995, dal reg. 

2185/1996 del Consiglio dell’11 novembre 1996. 

9 L’art. 280 TCE, introdotto il 28 ottobre 2000 con il Trattato di Amsterdam, rappresenta un’evoluzione 

del precedente art. 209 A, introdotto dal Trattato di Maastricht del 7 febbraio 1992, entrato in vigore il 

1° novembre 1993. 

10 L’art. 280 TCE, come modificato dal Trattato di Amsterdam del 1997, entrato in vigore il 1° maggio 

1999 introduce anche il “principio di efficacia” della sanzione, già noto fin dal 1988 nella giurisprudenza 

della Corte di Giustizia. In base ad esso gli Stati membri devono adottare misure dissuasive tali da 

permettere una protezione efficace nei confronti delle frodi. La norma stabilisce che il Consiglio adotta, 

secondo le procedure previste dall’art. 251, le misure necessarie per la prevenzione e la lotta contro le 

frodi, misure che devono essere equivalenti in tutti gli Stati membri. 

11 Convenzione adottata in base all’art. K3, del Trattato sull’Unione europea relativa alla tutela degli 

interessi finanziari della Comunità europea - GUCE C 316 del 27.11.95 (atto del Consiglio 95/C 316/03). 

22


L’art. 280 non dà alcuna definizione di frode. E’ la Convenzione PIF del 26 

luglio 1995, relativa alla protezione degli interessi finanziari comunitari che dà una 

specifica definizione. Essa, nell’introdurre un obbligo per tutti gli Stati membri di 

perseguire i comportamenti fraudolenti ai danni degli interessi finanziari comunitari 

con ”sanzioni penali, effettive, proporzionate e dissuasive” fornisce una definizione 

armonizzata di frode sia sul fronte delle spese che delle entrate della Comunità. 

Costituisce frode, lesiva degli interessi finanziari della Comunità, “qualsiasi 

azione o omissione intenzionale relativa all’utilizzo o alla presentazione di 

dichiarazioni o di documenti falsi, inesatti o incompleti cui consegua il percepimento 

o la ritenzione illecita di fondi provenienti dal bilancio generale delle Comunità 

europee (con riguardo alle spese)…o la diminuzione illegittima (con riguardo alle 

entrate) di risorse del bilancio generale delle Comunità europee “; o “alla mancata 

comunicazione di una informazione in violazione di un obbligo specifico”… o “alla 

distrazione di tali fondi per fini diversi da quelli per cui sono stati concessi…o alla 

distrazione di un beneficio lecitamente ottenuto cui consegue lo stesso effetto” (art. 

1.1). 

La nozione di irregolarità, invece, si ritrova nel reg. 2988/1995 del 18 

dicembre 1995 che, relativamente alla tutela degli interessi finanziari della Comunità, 

per la prima volta detta una normativa generale sui controlli omogenei e sulle misure 

e sanzioni amministrative in materia di irregolarità. 

“Irregolarità” è “qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario 

derivante da un’azione od omissione di un operatore economico che abbia o possa 

avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio comunitario attraverso la 

diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite 

direttamente per conto della Comunità o a causa di una spesa indebita. 

L’atto lesivo degli interessi finanziari della Comunità è innanzitutto una 

irregolarità nell’ambito della quale è ricompresa anche la frode che altro non è che 

una irregolarità qualificata dall’intenzionalità dell’azione od omissione e dalle 

modalità di esecuzione. 

Nel caso di semplici irregolarità si applicano solo “misure” amministrative, 

nel caso di irregolarità intenzionali (frodi) “sanzioni” amministrative, nel caso di 

frodi gravi 12 lo Stato membro è tenuto a prevedere sanzioni penali. 

La Convenzione sugli interessi finanziari citata è stata seguita rapidamente da 

un primo protocollo 13 del 27 settembre 1996, il quale ha introdotto l’obbligo per gli 

12 E’ frode grave qualsiasi frode relativa ad un importo minimo che in ciascuno Stato membro non può 

essere inferiore a 50.000 euro. E’ invece frode di lieve entità quella il cui importo sia inferiore ai 4000 

euro e non presenti aspetti di gravità, gli Stati possono prevedere sanzioni diverse da quelle penali. 

13 Protocollo del 27 settembre 1996, in GUCE C 313, del 23 ottobre 1996, pag. 1, atto del Consiglio (96/C 

e 313/01). 

23


Stati di incriminare le condotte di corruzione, attiva e passiva, che vedano coinvolti i 

funzionari comunitari e di un qualsiasi Stato membro e che siano suscettibili di recare 

pregiudizio agli interessi finanziari comunitari. Un secondo protocollo 14 del 19 giugno 

1997 ha previsto, invece, obblighi in materia di incriminazione del riciclaggio, nonché 

di confisca dei proventi derivanti da tali reati e della corruzione passiva e di 

responsabilità delle persone giuridiche per frodi, corruzione attiva e riciclaggio. Un 

ulteriore protocollo del 29 novembre 1996 15 , sull’interpretazione pregiudiziale della 

convenzione da parte della Corte di Giustizia, ha arricchito il descritto quadro 

normativo. 

Va altresì menzionata la Convenzione del 26 maggio 1997 16 , relativa alla 

lotta contro la corruzione, nella quale sono coinvolti i funzionari della Comunità 

europea o degli Stati membri. 

Il 17 ottobre 2002, in tutti gli Stati membri sono entrati in vigore 17 , la 

Convenzione PIF del 26 luglio 1995, nonché il primo protocollo del 27 settembre 

1996 e il protocollo del 29 novembre 1996, l’Italia 18 ha ratificato il secondo 

protocollo solo di recente in data 4 agosto 2008 19 . 

Il reg. 2185/1996 completa il quadro, disciplinando i controlli e le verifiche in 

loco della Commissione per la protezione degli interessi finanziari della Comunità 

contro le frodi e le altre irregolarità. 

Gli Stati membri devono comunicare alla Commissione, oltre alle frodi, ogni 

altra irregolarità che abbia un effetto sul bilancio superiore ai 10.000 euro (art. 

1.10 reg. 2035/2005 della Commissione 20 che ha sostituito il reg. 1681/1994) per i 

Fondi strutturali, per i Fondi di coesione (l’art. 12 del reg. 2168/2005) e per le 

Risorse proprie (l’art. 6.3 del reg. 1552/1989) per i fondi in agricoltura (l’art. 6 reg. 

1848/2006). 

Il reg. 2035/2005, con riguardo ai Fondi strutturali, dà una definizione di 

irregolarità, in linea con l’art. 1, par. 2, del reg. (CE, Euratom) 2988/1995, nel 

senso che “irregolarità è qualunque violazione di una disposizione del diritto 

14 

Protocollo del 19 giugno 1997, in GUCE C 221, del 19 luglio 1997, pag. 11. Tale protocollo, sotto lo 

specifico profilo della cooperazione giudiziaria, invita gli Stati membri a cooperare strettamente con la 

Commissione, scambiando informazioni al fine di facilitare l’accertamento dei fatti e garantire un’azione 

efficace contro la frode, la corruzione, il riciclaggio di denaro. 

15 

Del 29 novembre 1996, in GUCE C 151, del 20 maggio 1997, pag. 1. 

16 

In GUCE C 195 del 25 giugno 1997. 

17 

Tali elementi sono tratti dalla relazione sulla tutela degli interessi finanziari della Commissione al 

Parlamento europeo e al Consiglio, relativa all’anno 2005, pag. 20. 

18 

In Italia, la legge 300 del 29 settembre 2000, ha ratificato e dato esecuzione alla Convenzione PIF, al 

Primo protocollo del 26 settembre 1996 e alla Convenzione del 26 maggio 1997, sulla lotta alla 

corruzione nella quale sono coinvolti funzionari comunitari o degli Stati membri. 

19 

La legge di ratifica citata è stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n 206 del 30 agosto 2008. 

20 

Il limite indicato dal reg. 1681/1994 di 4.000 euro è stato ridefinito dall’art. 1.10, reg. 2035/2005, per 

tutti i Fondi strutturali compresi i PIC (Programmi di iniziativa comunitaria). Tale atto normativo, nel 

modificare il reg. 1681/1994 ha individuato l’obbligo di comunicazione alla Commissione, a partire dal 28 

febbraio 2006, solo per le irregolarità superiori ai 10.000 euro, mentre per le irregolarità segnalate prima 

di tale data e per somme inferiori, continua ad applicarsi l’art. 5 del reg. 1681/1994. 

24


comunitario, derivante dall’azione o omissione di un operatore economico, che ha o 

avrebbe l’effetto di arrecare un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità 

europee attraverso l’imputazione al bilancio comunitario di una spesa indebita”. La 

definizione ribadisce anche il concetto di pericolo di danno, importante ai fini della 

segnalazione tempestiva dei fenomeni accertati e di sospetta frode 21 . 

Alle iniziative assunte sul piano normativo, la Commissione ha aggiunto 

misure organizzative con la creazione, a novembre 1996, di una propria struttura 

amministrativa, l’Unità di coordinamento della lotta antifrode (UCLAF), sostituita, 

nel 1999, dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) 22 . 

Il Consiglio, con decisione 2002/187/GAI del 28 febbraio 2002, per 

rafforzare la lotta contro le forme gravi di criminalità, ha istituito Eurojust. 

Tale nuovo organismo, insieme all’estensione del mandato europeo a tutte le 

forme gravi di criminalità internazionale, tra cui la frode e la corruzione, ha 

consentito di potenziare la collaborazione fra la Commissione e gli organismi 

nazionali di cooperazione giudiziaria e di polizia. 

Il memorandum d’intesa, firmato il 14 aprile 2003, fra OLAF e Eurojust, ha 

previsto uno stretto coordinamento fra “l’Unità Magistrati’’ dell’OLAF e i membri di 

Eurojust al fine di rafforzare la cooperazione indicata dall’art. 280 del Trattato CE. 

La Corte dei conti italiana 23 e l’OLAF hanno sottoscritto, nel 2006, un accordo di 

cooperazione per la reciproca assistenza amministrativa, in particolare per quanto 

concerne lo scambio spontaneo o su richiesta di informazioni rilevanti per la 

prevenzione e l’individuazione delle frodi e di tutte le attività illecite lesive degli 

interessi finanziari della Comunità a danno degli interessi finanziari della Repubblica 

italiana. 

Nel sistema italiano va segnalato che, l’art. 4 della legge 300 del 29 

settembre 2000 24 , nell’introdurre nel codice penale il reato di cui all’art. 316 ter 

(Indebita percezione di erogazioni concesse dallo Stato, dagli Enti pubblici, dalla 

Comunità europea, a danno dello Stato), ha previsto, nel caso di “somma 

indebitamente percepita pari o inferiore a 3.999,96 euro” l’applicazione della sola 

21 Si rinvia per l’esame di alcuni aspetti problematici alle considerazioni formulate nella precedente 

relazione finanziaria – anno 2006 Sezione affari comunitari ed internazionali deliberazione n 1/2007. 

22 Decisione 1999/352/CE,CECA, Euratom del 29.4.1999 in GUCE, I, 136 del 31.5.1999, pag. 20. Si 

vedano altresì i regg. 1073/1999 e Euratom 1074/1999 del 25 maggio 1999; Accordo interistituzionale 

del 25 maggio 1999 fra Parlamento europeo, Consiglio dell’Unione europea e la Commissione delle 

Comunità europee; decisione Commissione 1999/352/CE, CECA e Euratom del 28 aprile 1999. 

23 Vedi accordo Procura generale – OLAF del 23.6.2006. 

24 “Salvo che il fatto costituisca il reato previsto dall’art. 640 bis, chiunque, mediante l’utilizzo o la 

presentazione di dichiarazioni o di documenti falsi o attestanti cose non vere, ovvero mediante 

l’omissione di informazioni dovute, consegue indebitamente, per sé o per altri, contributi, finanziamenti, 

mutui agevolati o altre erogazioni dello stesso tipo, comunque denominate,concessi o erogati dallo 

Stato, da altri enti pubblici o dalle Comunità europee è punito con la reclusione da sei mesi a tre anni”. 

25


“sanzione amministrativa con il pagamento di una somma di denaro da euro 5.168 

a euro 25.822. Tale sanzione non può superare il triplo del beneficio conseguito. 

Il d.lgs 231 dell’8 giugno 2001, in attuazione della delega prevista nell’art. 11 

della legge 300 del 29 settembre 2000, ha introdotto la responsabilità amministrativa 

delle persone giuridiche e delle società e associazioni anche senza personalità 

giuridica per i reati commessi dagli organi societari. 

Tra questi reati vanno inclusi la frode (artt. 640 n.1, 640 bis, 640 ter.2, 316 

bis e 316 ter c.p.) e la corruzione (artt. 318, 319, 319 bis e ter, 320, 321, 322, 322 

bis c.p.). La responsabilità amministrativa delle persone giuridiche è prevista sia nel 

caso in cui i reati siano commessi dagli organi al vertice della gerarchia dell’ente, che 

nel caso in cui i reati siano stati commessi da organi che svolgano funzione di 

direzione e controllo. 

La comunicazione delle irregolarità 

Nell’ambito nazionale, grazie alla presenza di numerosi organismi di controllo 

sia amministrativo che di polizia giudiziaria, vi è stata una attenta azione volta 

all’individuazione dei casi di irregolarità e frode da comunicare alla Commissione, ai 

sensi del reg. 1681/1994 e del reg. 595/1991 (ora reg 1848/2006). 

In proposito va ricordato che l’art. 30 della legge 526 del 21.12.1999 ha 

attribuito alla Guardia di finanza, per la tutela degli interessi finanziari della 

Comunità, gli stessi poteri di indagine previsti per l’accertamento dell’imposta sul 

valore aggiunto e sul reddito. Il d.lgs n. 68 del 2001 ha rafforzato e ridefinito le 

competenze della Guardia di finanza, indicata come forza di polizia nelle materie 

economiche e finanziarie. 

Da ultimo, l’assetto organizzativo dei reparti speciali è stato ridefinito dal 

Comando Generale della Guardia di finanza con due circolari (nn. 162141/317 del 

19 maggio 2005 e 340000/317 del 22 ottobre 2004) con la costituzione, nell’ambito 

del Comando tutela della finanza pubblica, di un nucleo speciale spesa pubblica e 

repressione delle frodi comunitarie. 

Presso il Dipartimento politiche comunitarie della Presidenza del Consiglio dei 

Ministri opera un nucleo della Guardia di finanza, istituito con il dPCM 11.1.95, con il 

compito di supportare il Comitato interministeriale per la lotta alle frodi comunitarie, 

istituito dall’art. 76.2, della legge 142 del 19 febbraio 1992. Le competenze del 

Nucleo della Guardia di finanza sono state confermate dal dPCM 2317/2002, art. 

10.2. Ma il menzionato Comitato, dopo diversi anni di inerzia, con il dPR 91 del 14 

maggio 2007, su impulso del Ministro per le politiche europee è stato ricostituito in 

una rinnovata composizione. 

26


Nel settore agricolo e agroalimentare, il 5 dicembre 1994, è stato istituito un 

Reparto specializzato dell’Arma dei Carabinieri “Comando Carabinieri Politiche 

Agricole”. Il d.m. 20 agosto 2001, oltre a potenziarne l’organico, ha istituito tre 

Nuclei Antifrode Carabinieri (NAC) a Parma, Roma e Salerno, che svolgono la loro 

attività rispettivamente nel nord, nel centro e nel sud del territorio nazionale. 

Il Comando svolge controlli straordinari per la prevenzione e la repressione 

dei reati in violazione di norme comunitarie nel settore agricolo e agroalimentare e 

concorre all’esecuzione di controlli sugli aiuti alimentari ai Paesi in via di sviluppo. 

Le Regioni, le Province autonome e la Guardia di finanza hanno definito una 

“Convenzione Quadro” per la stipula di protocolli d’intesa fra le Amministrazioni 

regionali e i Comandi regionali della Guardia di finanza, allo scopo di coordinare 

tutti i controlli e gli scambi di informazioni nel settore degli interventi per finalità 

strutturali. Recentemente, anche nella materia del FEAOG-Garanzia, la Guardia di 

finanza ha siglato alcuni analoghi protocolli d’intesa con alcune Regioni. 

I Fondi strutturali hanno inoltre formato oggetto di monitoraggio da parte di 

un Comitato centrale e di 20 Comitati regionali di coordinamento finanziario, 

costituiti dai rappresentanti della Guardia di finanza, della Ragioneria generale dello 

Stato e dell’Agenzia delle entrate. 

Va altresì segnalato che la legge 296 del 27 dicembre 2006 “Disposizioni per 

la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato” (legge finanziaria 

2007) 25 , ha previsto (commi da 1213 a 1222) che eventuali conseguenze finanziarie 

derivanti dalla violazione della legge comunitaria siano oggetto di rivalsa statale nei 

confronti degli enti pubblici non statali responsabili, riferendosi in particolare alle 

seguenti ipotesi: 

• condanna pronunciata dalla Corte di Giustizia della Comunità europea, ai sensi 

dell’art. 228, paragrafo 2, del Trattato istitutivo della Comunità europea; 

• regolazioni finanziarie operate dalla Commissione europea in base alle 

specifiche normative sopranazionali nei casi di riscontrate gravi negligenze nella 

gestione a livello nazionale di fondi strutturali comunitari. 

In merito all’obbligo di comunicazione all’OLAF, la Sezione osserva come lo 

stesso sorga, in virtù dell’art. 3, paragrafo. 1, del reg. (CE) 1681/94, anche per 

tutte quelle irregolarità amministrative (prive cioè di intento fraudolento) dalle quali 

non derivi né un danno al bilancio comunitario né un reale esborso di somme 

indebite, in quanto l’art. 3 si riferisce anche a quelle “somme che sarebbero state 

pagate indebitamente ove non si fosse accertata l’irregolarità”. Pertanto, devono 

essere segnalate all’OLAF anche le irregolarità scoperte in sede ispettiva e soggette 

25 La legge è stata pubblicata in GURI 299 del 27 dicembre 2006 Supplemento ordinario n. 244. 

27


a decurtazioni contabili in corso di erogazione degli anticipi sul costo totale del 

progetto e/o al momento del saldo. Sul punto, va inoltre, osservato che la predetta 

disposizione del reg. (CE) 1681/94 non è stata modificata dal reg. (CE) 2035/2005, 

il quale, nel dettare una nuova disciplina in materia di comunicazione di irregolarità 

alla Commissione, ha introdotto le seguenti tre specifiche deroghe al predetto 

obbligo di comunicazione: 

- irregolarità consistenti nella mancata esecuzione, in tutto o in parte, di 

un’operazione cofinanziata dal bilancio comunitario in seguito al fallimento del 

beneficiario finale; 

- irregolarità corrette prima della concessione del contributo e consistenti nella 

assenza dei presupposti per la finanziabilità del progetto; 

- irregolarità segnalate spontaneamente dal beneficiario finale prima della loro 

scoperta da parte degli organi dell’Amministrazione. 

In ordine a siffatte modalità di comunicazione alla Commissione, tuttavia, un 

Accordo tra Governo, Regioni, Province autonome, Province, Comuni e Comunità 

montane assunto in sede di Conferenza unificata in data 29 settembre 2007 (i cui 

contenuti sono stati ripresi in una circolare interministeriale del 12 ottobre 2007 26 ), 

ha inteso fornire una interpretazione restrittiva rispetto al passato dei richiamati 

regolamenti comunitari, individuando il momento in cui sorge l’obbligo di 

segnalazione agli organi comunitari soltanto dopo l’avvenuto riscontro, da parte 

degli organi decisionali interni preposti alle diverse provvidenze comunitarie, della 

fondatezza dell’ipotesi di violazione di una norma comunitaria o nazionale posta a 

tutela degli interessi comunitari. 

In virtù di detta interpretazione, i predetti organi decisionali sarebbero, 

dunque, tenuti a redigere gli appositi modelli OLAF di comunicazione alla 

Commissione solo qualora ritenessero di confermare che i fatti dedotti nel verbale 

di segnalazione integrino un caso di irregolarità e che ricorrano i presupposti 

stabiliti dalla normativa vigente. 

Anche in base a tali considerazioni, alcune Amministrazioni 27 hanno ritenuto 

di non dover comunicare all’organismo preposto (OLAF) le situazioni concernenti 

26 Il 12 ottobre 2007 la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento politiche europee, in accordo con 

altri Ministeri (economia e finanze, politiche agricole e forestali, sviluppo economico e lavoro e previdenza 

sociale), ha emanato una circolare relativa alle modalità di comunicazione alla Commissione europea delle 

irregolarità e frodi a danno del bilancio comunitario. Al riguardo, al fine di delineare esattamente il 

momento in cui sorge l’obbligo di comunicazione alla Commissione, ha stabilito di considerare il primo 

verbale amministrativo o giudiziario, definito dai regolamenti comunitari (art. 1 bis reg. 1681/1994, art. 27 

reg. 1828/2006, art. 2 reg. 1848/2006), come la prima valutazione scritta stilata dalle diverse 

amministrazioni preposte alla gestione delle provvidenze comunitarie, che, in base a fatti concreti o 

specifici, accerti l’esistenza di un’irregolarità, ferma restando la possibilità di rivedere o revocare tale 

accertamento alla luce degli sviluppi del procedimento amministrativo o giudiziario. 

27 Si veda la relazione di controllo della Sezione di controllo per la Regione Campania deliberazione 

149/2007 pag. 287 di questa relazione. 

28


mere irregolarità amministrative. La descritta nuova modalità operativa, se da un 

lato risponde all’intento di evitare la segnalazione alla Commissione su presunte 

irregolarità che si rivelino successivamente inesistenti, allontana i tempi delle 

comunicazioni e riserva tale adempimento a valutazioni discrezionali, di esclusiva 

competenza dell’Autorità di gestione, con possibili effetti su quelle finalità di 

prevenzione individuabili nel concetto di sospetta frode di cui all’art. 1 bis reg. 

1681/1994. 

In ordine a tale orientamento interpretativo, che interpone un ulteriore 

momento valutativo unitario nell’accertamento immediato dell’esistenza di una 

irregolarità o frode, la Sezione osserva 28 che la tutela delle provvidenze comunitarie 

non può essere indebolita in ragione di una malintesa prudenza nella comunicazione 

delle presunte irregolarità e nell’adozione dei conseguenti provvedimenti di 

autotutela. La valutazione degli organi decisionali potrebbe, infatti, rischiare di 

compromettere (specie nei casi controversi) la tempestività dell’inoltro delle 

comunicazioni alla Commissione europea, il cui rispetto dei termini è essenziale per 

un’efficace azione di prevenzione e contrasto nella lotta alle frodi. 

E’ pertanto auspicabile che il Dipartimento delle politiche europee, organo 

preposto per lo Stato italiano ad effettuare, periodicamente, le comunicazioni alla 

Commissione delle irregolarità e frodi rilevate, svolga un costante ed attento 

monitoraggio nei confronti delle amministrazioni al fine di evitare che i 

comportamenti omissivi delle Amministrazioni che hanno la gestione dei fondi 

possano produrre danno agli interessi finanziari comunitari ed a quelli nazionali. 

Le irregolarità comunicate 

Le irregolarità esaminate sono quelle comunicate nel periodo 2003-2007. 

Esse sono state tratte dalla banca dati del Dipartimento per le politiche comunitarie 

presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri e richiamate annualmente dalla 

Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali nelle Relazioni annuali 

a cui si fa rinvio 29 . 

Per una ricognizione complessiva del fenomeno delle irregolarità nelle 

diverse annualità considerate, sotto il profilo dell’individuazione finanziaria, si rinvia 

all’appendice di questa Relazione. 

Con particolare riguardo al Fondo sociale europeo si rileva un’incremento, 

nei diversi anni, delle irregolarità sia per numero di casi (passati dai 26 del 2003 ai 

28 

Si veda la Relazione finanziaria approvato dalla Sezione affari comunitari ed internazionali delibera 

4/2007, pag. 269. 

29 

Cfr. Relazione finanziaria sugli esercizi dal 2002 al 2007. 

29


180 del 2007 30 ) che per importi da recuperare, relativamente ai quali risulta un 

incremento del 535%, con punte particolarmente elevate nel 2005 (per importi 

superiori ai 52.000.000,00 euro). L’entità delle somme da recuperare per le 

irregolarità segnalate sul FSE, rappresenta, mediamente, una percentuale del 15,4 

rispetto alle irregolarità segnalate su tutti gli altri Fondi comunitari nel periodo 

considerato. 

Anno di 

comunicazione 

Importo da 

recuperare 

comprensivo di 

tutti i Fondi 

Importo da 

recuperare solo 

FSE 

2003 55.811.837,00 7.226.251,00 12,9 

2004 80.452.438,00 14.363.501,00 17,9 

2005 140.375.540,00 52.115.039,00 37,1 

2006 239.359.580,00 13.108.371,00 5,5 

2007 252.456.660,00 31.343.223,00 12,4 

Totale 768.456.055,00 118.156.385,00 15,4 

Elaborazione Corte dei conti su dati Dipartimento politiche comunitarie 

Fin dall’inizio del periodo l’incidenza delle irregolarità nei programmi 

regionali, non solo nelle Regioni dell’Ob. 1, si è presentata di notevole rilievo, 

rappresentando i fenomeni regionali, sia per numero di casi sia per gli importi da 

recuperare, una percentuale molto elevata pari a circa il 92%; ciò anche in ragione 

della quantità di risorse che con la programmazione 2000-2006 sono state 

indirizzate ai POR regionali. 

30 Tale dato si riferisce alla situazione delle irregolarità accertate in tutto il territorio nazionale. 

30 

%


2007 

2006 

2005 

2004 

2003 

grafico - rapporto fra importi irregolari da recuperare sul FSE 

e su tutti i Fondi compreso il FEAOG-G 

31.343.223 

13.108.371 

14.363.501 

52.115.039 

80.452.438 

55.811.837 

7.226.251 

140.375.540 

31 

252.456.660 

239.359.580 

tutti i Fondi 

Sotto il profilo degli importi da recuperare dal 2003 al 2007 si registrano 

relativamente al FSE euro 118.156.385, mentre per le sole Amministrazioni definite 

nella presente indagine tali importi sono indicati in euro 90.587.448, di cui euro 

82.060.782 nelle 9 Regioni esaminate. 

Il sopradescritto importo, pari al 76,66% delle irregolarità accertate su tutto 

il territorio nazionale, costituisce pertanto una realtà altamente significativa del 

fenomeno. 

Per i Programmi gestiti dalle amministrazioni centrali, nelle diverse 

annualità, si osserva che i maggiori importi da recuperare sono costituiti da quelli 

relativi a programmi del Ministero del lavoro. 

FSE


FSE - Amm.ni nazionali - incidenza % delle irregolarità per anni 

di comunicazione dal 2003 al 2007 

Ministero 

istruzione 

1% 

Ministero 

interno 

3% 

Ministero 

università 

7% 

Ministero 

esteri 

4% 

MSE- ex MAP 

6% 

32 

Ministero lavoro 

78%

FSE – Andamento delle irregolarità per anno di comunicazione nelle Amministrazioni interessate dall’indagine (al 31.12.2007) 31 (euro) 

ENTI 

n. 

2003 2004 2005 2006 2007 TOTALE 

importo da 

recuperare 

n. 

importo da 

recuperare 

n. 

importo da 

recuperare 

33 

n. 

importo da 

recuperare 

n. 

importo da 

recuperare 

n. 

importo da 

recuperare 

Lombardia 3 60.708 13 5.268.579 45 3.614.921 21 1.775.784 87 9.611.237 169 20.331.228 

P.A. Bolzano 0 0 0 0 1 30.168 2 123.879 8 244.424 11 398.470 

Lazio 0 0 7 91.840 2 2.850.842 7 2.836.389 29 7.494.191 45 13.273.262 

Campania 0 0 1 53.866 1 512.160 39 5.058.712 11 422.431 52 6.047.169 

Basilicata 1 32.227 0 0 1 97.488 0 0 0 0 2 129.715 

Puglia 0 0 1 9.155 4 0 1 395.361 0 0 6 404.516 

Calabria 5 582.513 10 1.766.031 11 4.879.932 5 918.486 0 0 31 8.146.963 

Sicilia 0 0 23 2.921.271 19 28.760.778 2 526.336 1 438.616 45 32.647.000 

Sardegna 0 0 0 0 0 0 0 0 9 682.458 9 682.458 

REGIONI 9 675.448 55 10.110.742 84 40.746.289 77 11.634.946 145 18.893.357 370 82.060.782 

Ministero lavoro 2 1.819.820 5 318.246 9 1.768.330 2 355.796 5 2.423.850 23 6.686.041 

Ministero interno 2 170.599 2 134.265 4 304.864 

Ministero pubblica 

istruzione 

1 26.198 1 26.080 2 52.278 

Ministero università e 

ricerca scientifica 

1 569.717 1 0 2 569.717 

Ministero affari esteri 2 362.591 2 362.591 

Ministero sviluppo 

economico - ex MAP 

4 246.900 6 304.058(*) 10 550.598 

AMM. CENTRALI 5 2.752.128 5 318.246 9 1.768.330 9 799.492 15 2.888.253 43 8.526.448 

TOTALE 14 3.427.576 60 10.428.988 93 42.514.619 86 12.434.438 160 21.781.610 413 90.587.231 

(*) somma comprensiva di un importo recuperato il 16 maggio 2008 pari a 81.000 euro. 


31 I dati sono forniti dal Dipartimento delle politiche comunitarie e possono differire dai dati riportati nel testo della relazione (in particolare per le Regioni trattate 

dalle Sezioni regionali di controllo: Campania, Lombardia, Sardegna, Sicilia e PA Bolzano).


Per i programmi regionali delle regioni esaminate,invece, l’incidenza 

maggiore del fenomeno è individuabile in Sicilia con circa il 40%, nella Lombardia 

con circa il 25%, nel Lazio con il 16 % ed in Calabria con il 10% del totale 

regionale. 

grafico - FSE - Regioni - incidenza % delle irregolarità per il periodo 

2003 - 2007 

Sicilia 

39,78% 

Calabria 

9,93% 

Sardegna 

0,83% 

Puglia 

0,49% 

34 

Basilicata 

0,16% 

Lombardia 

24,78% 

P.A. Bolzano 

0,49% 

Campania 

7,37% 

Lazio 

16,17% 

Sotto il profilo della quantità dei casi segnalati si osserva che sul FSE la 

banca dati del Dipartimento per le politiche comunitarie ne registra 693, mentre i 

casi chiusi dalla Commissione o in attesa di chiusura a vario titolo sono 167; in tal 

modo i casi ancora esistenti risultano 526 (cfr prospetto che segue), con un 

incremento dal 2003 al 2007 di circa 7 volte, anche con riguardo agli importi da 

recuperare.

anno di 

comunicazione 


Situazione delle irregolarita' e frodi del FSE per anno di comunicazione 

(al 31 dicembre 2007) 

TOTALE CASI 

SEGNALATI 

a 

n. casi aperti 

b=(ai) 

definiti dalla 

Commissione 

in attesa di 

definizione 

dalla 

Commissione 

tentativi 

35 

FSE 

non 

rendicontati 

nessuna 

irregolarità 

annullate 

n.casi definiti 

o in attesa di 

definizione 

c d e f g h I 

2003 44 26 15 2 0 0 1 0 18 

2004 125 88 17 13 0 3 2 2 37 

2005 172 134 9 12 0 5 7 5 38 

2006 142 98 8 12 6 10 2 6 44 

2007 210 180 0 22 7 1 0 0 30 

693 526 49 61 13 19 12 13 167 


Il Dipartimento per le politiche comunitarie ha comunicato a tutte le 

amministrazioni, con nota del 21 aprile 2008 DCPC 0003003, che la Commissione 

europea – ufficio europeo per la lotta antifrode – OLAF, in data 7 febbraio 2008 32 ha 

definitivamente chiuso, a vario titolo, 573 fattispecie di irregolarità di cui 49 33 

relative al FSE, pari a circa il 9% dei casi complessivamente definiti. 

Le fattispecie di interesse per la presente indagine sono state 514 ed i casi 

chiusi dalla Commissione o in attesa di chiusura sono stati 101 di cui 21 chiusi 

definitivamente, 35 in attesa di definizione, 17 non rendicontati, 13 casi di tentativo 

e 15 chiusi per assenza di irregolarità o annullati. 

Il prospetto che segue evidenzia in modo analitico le diverse situazioni: 

32 

Con la nota 7 febbraio 2008 D/01166, che ha fatto seguito alla specifica richiesta di chiusura di 817 

casi. 

33 

Il numero si riferisce alla casistica in possesso del Dipartimento anche per annualità antecedenti il 

2003.


Prospetto sintetico dei casi segnalati e di quelli chiusi in attesa di chiusura o "eliminati" per 

altri motivi, nelle Amministrazioni interessate dall’indagine (al 31.12.2007) 34 

Amministrazioni 

TOTALE CASI 

SEGNALATI 

TOTALE CASI 

APERTI 

definiti dalla 

Commissione 

in attesa di 

definizione dalla 

Commissione 

36 

tentativo 

non rendicontato 

nessuna 

irregolarità 

annullata 

TOTALE casi definiti 

o in attesa di 

definizione dalla 

Commissione 

a b=(a-i) c d f e g h i 

LOMBARDIA 219 169 9 9 10 17 2 3 50 

P.A. BOLZANO 12 11 1 1 

LAZIO 49 45 1 3 4 

BASILICATA 4 2 2 2 

CAMPANIA 55 52 1 2 3 

PUGLIA 6 6 0 

CALABRIA 31 31 0 

SICILIA 48 45 1 1 1 3 

SARDEGNA 18 9 9 9 

TOTALE REGIONI 

442 370 12 23 12 17 2 6 72 

MLPS 41 23 7 7 1 3 18 

MSE 19 10 1 4 4 9 

MIUR 3 2 1 1 

M.INTERNO 5 4 1 1 

M.ISTRUZIONE 2 2 0 

M.ESTERI 2 2 0 

TOT.AMM.CENTRALI 

TOTALE GENERALE 

72 43 9 12 1 0 3 4 29 

514 413 21 35 13 17 5 10 101 


I Fondi strutturali: il FSE - i programmi nazionali e regionali PON e POR 

La maggior parte dell'azione strutturale della Comunità è finanziata dai Fondi 

strutturali. Infatti, il 23% del bilancio della Comunità nel periodo di 

programmazione 2000-2006 è stato devoluto ai fondi strutturali per un totale di 

circa 213 miliardi di euro, dei quali il 70% è stato destinato alle regioni 

dell’Obiettivo 1 (151 miliardi di euro). 

Nel periodo di programmazione 2000-2006 (cosiddetta “Agenda 2000”) 

l’Italia ha ricevuto finanziamenti per 28.901 milioni di euro, importo che è stato 

ridimensionato nella programmazione 2007-2013 (euro 25.583), in ragione 

dell’aumentato numero delle Regioni dell’Obiettivo 1, conseguente alla presenza di 

Stati di nuova adesione. 

I Fondi strutturali nel periodo 2000-2006 sono stati il FSE (Fondo sociale 

europeo), il FESR (Fondo europeo per lo sviluppo regionale), il FEAOG (Fondo 

34 I dati sono forniti dal Dipartimento delle politiche comunitarie e possono differire dai dati riportati nel 

testo della relazione (in particolare per le Regioni trattate dalle Sezioni regionali di controllo: Campania, 

Lombardia, Sardegna, Sicilia e PA Bolzano).


europeo agricolo di Orientamento e Garanzia) e lo SFOP (Strumento finanziario di 

orientamento per la pesca). Tra il 2005 e il 2006 sono poi stati adottati nuovi 

regolamenti che hanno ridisegnato l’organizzazione dei Fondi strutturali e ne hanno 

stabilito anche nuovi aspetti normativi. 

In particolare, non è più ricompresso nei Fondi strutturali il fondo per la 

pesca, e in parte sono stati ridisegnati i confini dei Fondi FESR e FSE ed è stato 

introdotto il fondo Convergenza. 

Lo stanziamento dei Fondi passa attraverso la definizione di una serie di atti 

di programmazione 35 . 

In Italia, per la programmazione 2000-2006, sono stati approvati due Quadri 

Comunitari di Sostegno (QCS), uno relativo all'Obiettivo 1 36 e l'altro all'Obiettivo 

3 37 . Il FSE contribuisce all'attuazione di entrambi i QCS. In particolare, il FSE 

finanzia integralmente il QCS Obiettivo 3. 

Il Quadro comunitario di sostegno (QCS) Obiettivo 1 è gestito dal Ministero 

dell'economia e delle finanze: gli interventi previsti sono in funzione dello sviluppo 

delle risorse umane e riguardano un più generale quadro di sviluppo delle Regioni 

del mezzogiorno, volto a recuperare il ritardo di queste ultime rispetto agli standard 

comunitari, mediante un sistema di interventi che contempla la presenza integrata 

di tutti i Fondi a finalità strutturale. 

Il QCS Obiettivo 1 ha la finalità di far raggiungere un tasso di crescita 

superiore ai Paesi dell'Unione e la riduzione drastica del disagio sociale; fanno 

comunque riferimento a tale obiettivo generale finalità tipicamente perseguite dal 

FSE, quali il conseguimento di un forte aumento dell'occupazione regolare, 

l'aumento dei tassi di attività, la tendenziale eliminazione del lavoro sommerso e la 

riduzione della disoccupazione. 

Nello sviluppo delle strategie del QCS Obiettivo 3 e dell'Asse III del QCS 

Obiettivo 1, è data una rilevanza particolare al perseguimento dei campi trasversali 

35 Essi sono: a) il Piano che viene presentato dallo Stato membro. Esso rappresenta un'analisi della 

situazione regionale o nazionale ed elabora una strategia ed obiettivi specifici; b) il Quadro Comunitario 

di Sostegno- QCS, che viene predisposto congiuntamente dallo Stato membro e dalla Commissione. 

Indica le priorità di intervento, l'importo dei finanziamenti necessari e pone le basi per la stesura dei 

Programmi operativi (PO) garantendo il coordinamento dell'insieme degli aiuti strutturali comunitari nelle 

regioni interessate dai vari PO; c) il Programma operativo: nazionale (PON) o regionale (POR) specifica 

le azioni pluriennali (Misure) che verranno realizzate per il conseguimento di una o più priorità 

strategiche (Assi); d) infine viene adottato il documento di programmazione che rappresenta per ogni 

piano operativo lo strumento di attuazione delle strategie e degli assi prioritari: il documento viene 

approvato dalla Commissione europea ed è ulteriormente completato dai diversi “complementi di 

programmazione” necessari per la revisione della programmazione operativa; che sono anch’essi oggetto 

di approvazione. 

36 Obiettivo 1: promuovere lo sviluppo e l'adeguamento strutturale delle Regioni arretrate (in Italia per il 

periodo 2000-2006 Campania, Calabria, Puglia, Sardegna, Basilicata, Sicilia e Molise in fasing out; le 

stesse Regioni sono interessate per il periodo 2007-2013, ma la Basilicata è in fasing out). 

37 Obiettivo 3: relativo allo sviluppo e all'adeguamento di nuovi sistemi di formazione professionale 

nell'ambito delle politiche relativa all'istruzione, alla formazione e all'occupazione (rientrano in questo 

Obiettivo tutte le Regioni che non fanno parte dell’Obiettivo 1). 

37


del Fondo sociale europeo (FSE) e cioè lo sviluppo locale, la società 

dell'informazione e le pari opportunità. 

Il QCS Obiettivo 1 è stato approvato dalla Commissione con la Decisione 

2050 del 1 agosto 2000, seguito dall'approvazione dei relativi Piani Operativi 

Nazionali e Regionali. Il 70% circa delle risorse finanziarie del QCS è assegnato ai 

sette programmi operativi delle regioni ammissibili (Basilicata, Calabria, Campania, 

Puglia, Sardegna, Sicilia) e della regione Molise che beneficia del sostegno 

transitorio. La riprogrammazione 2004-2006 è stata approvata con Decisione 

C(2004) 4689 del 30 novembre 2004. 

La strategia perseguita si basa sui alcuni principi, quali la concentrazione , 

l’integrazione dei programmi regionali, il decentramento e l’individuazione delle 

responsabilità di attuazione, la verificabilità dei risultati, l'applicazione sistematica e 

diffusa del monitoraggio finanziario, l’urgenza connessa ai tempi stretti di 

conseguimento dell'obiettivo. 

Il QCS 2000-2006 Obiettivo 1 si articola in 6 Assi prioritari di intervento 38 

coerenti con i principi generali di coerenza, contrazione e integrazione. 

La strategia degli Assi si ispira ai principi generali trasversali della 

sostenibilità ambientale e della parità uomo-donna. I progetti previsti sono 

imperniati sulla valorizzazione delle risorse naturali, culturali e umane, sulla 

produzione locale, l'ambiente urbano, i trasporti e la società dell'informazione. 

I Programmi operativi nazionali (PON) per il periodo di Agenda 2000 sono 

stati i seguenti: 1 Ricerca scientifica, sviluppo tecnologico, alta formazione; 2. 

Scuola per lo sviluppo; 3. Sicurezza per lo sviluppo del Mezzogiorno; 4. Sviluppo 

locale; 5. Trasporti; 6. Pesca; 7. Assistenza tecnica e azioni di sistema. 

I regolamenti comunitari (art. 11 del regolamento CE 1260/1999 nel periodo 

di programmazione 2000-2006 e art. 9 del regolamento CEE 2082/1993 nel periodo 

di programmazione 1994-1999) hanno previsto che le risorse con cui tali Fondi 

concorrono al conseguimento degli obiettivi della politica comunitaria abbiano 

carattere aggiuntivo rispetto alle risorse pubbliche nazionali destinate ai medesimi 

obiettivi. 

Il QCS, con riferimento alle Regioni dell’Obiettivo 3, nel periodo di 

Programmazione 2000-2006, è stato approvato con decisione della Commissione 

europea 1120 del 18 luglio 2000. La riprogrammazione 2004-2006 è stata 

approvata con decisione della Commissione C(2004)1967 del 25 maggio 2004. 

38 Asse I - Valorizzazione delle risorse naturali e ambientali (Risorse Naturali); Asse II - Valorizzazione 

delle risorse culturali e storiche (Risorse Culturali); Asse III - Valorizzazione delle risorse umane (Risorse 

Umane); Asse IV - Potenziamento e valorizzazione dei sistemi locali di sviluppo (Sistemi Locali di 

Sviluppo); Asse V - Miglioramento della qualità delle città, delle istituzioni locali e della vita associata 

(Città); Asse VI - Rafforzamento delle reti e nodi di servizio (Reti e Nodi di Servizio). 

38


Gli ambiti di intervento della strategia riguardano i percorsi di 

apprendimento e di inserimento lavorativo della popolazione, il soddisfacimento 

della domanda di lavoro, nonché gli strumenti ed i servizi diretti ad agevolare 

l'incontro tra domanda ed offerta di lavoro ed a potenziare la qualificazione della 

forza lavoro. 

Le risorse stanziate dal QCS vengono ripartite tra sei Assi 39 - corrispondenti 

ai campi di intervento del FSE - all'interno dei quali sono stati individuati uno o più 

obiettivi specifici. 

Per i territori inseriti negli Obiettivo 2 40 e Obiettivo 3, considerati 

complessivamente, la Commissione e lo Stato membro interessato stabiliscono il 

livello delle spese da destinare alla politica attiva a favore del mercato del lavoro e, 

in casi giustificati, alle altre azioni volte a consentire di raggiungere i risultati 

perseguiti da tali due obiettivi, che lo Stato membro conserva a livello nazionale nel 

corso del periodo di programmazione. Per i territori inseriti nell’Obiettivo 1 ogni 

Stato membro deve mantenere il totale delle proprie spese, pubbliche o assimilabili, 

per finalità strutturali (quelle definite come spese connesse allo sviluppo) ad un 

livello pari almeno all'importo delle spese medie annue in termini reali, raggiunto 

durante il periodo di programmazione precedente. 

Il Fondo sociale europeo 41 è uno dei più importanti strumenti finanziari 

dell'Unione europea ed esplica la sua azione nello sviluppo e nel finanziamento di 

progetti volti all’incremento ed alla promozione della coesione tra i diversi stati 

membri, nel quadro del Trattato di Roma siglato nel 1957. E’ qualificato dai 

regolamenti come lo strumento finanziario che "fornisce il proprio sostegno a 

misure volte a prevenire e a combattere la disoccupazione nonché a sviluppare le 

risorse umane e l'integrazione sociale nel mercato del lavoro al fine di promuovere 

un livello elevato di occupazione, la parità tra uomini e donne, uno sviluppo sociale 

duraturo e la coesione economica e sociale" 42 . 

39 

Asse A Sviluppo e promozione di politiche attive del mercato del lavoro; Asse B Integrazione nel 

mercato del lavoro delle persone più esposte al rischio di esclusione sociale; Asse C Promozione e 

miglioramento della formazione professionale, dell'istruzione e dell'orientamento, nell'ambito di una 

politica di apprendimento lungo l'intero arco di vita; Asse D Promozione di una forza lavoro competente, 

qualificata e adattabile; sostegno all'imprenditorialità; sviluppo del potenziale umano nei settori della 

ricerca e dello sviluppo tecnologico; Asse E Sostegno alle pari opportunità per le donne sul mercato del 

lavoro; Asse F Accompagnamento del QCS e dei Programmi operativi. 

40 

Obiettivo 2: supporto ai fini della riconversione economica e sociale delle aree con difficoltà strutturali, 

comprende anche le zone che in passato rientravano nei vecchi Obiettivi 2 e 5b. 

41 

Regolamento (CE) 1784/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 luglio 1999, relativo al 

Fondo sociale europeo 

42 

Articolo 2 regolamento (CE) 1784/1999: 

1.Il Fondo sostiene e completa le attività degli Stati membri volte a sviluppare il mercato del lavoro 

nonché le risorse umane nei seguenti settori politici, in particolare nel contesto dei rispettivi Piani 

pluriennali nazionali di azione per l'occupazione: a) sviluppo e promozione di politiche attive del mercato 

del lavoro per combattere e prevenire la disoccupazione, evitare a donne e uomini la disoccupazione di 

lunga durata, agevolare il reinserimento dei disoccupati di lunga durata nel mercato del lavoro e 

sostenere l'inserimento nella vita professionale dei giovani e di coloro, uomini e donne, che si 

39


Le linee di intervento si basano su una piattaforma di programmazione, 

risultato dalla collaborazione sinergica di diversi enti: i Ministeri competenti, la 

Commissione europea, le Regioni e le parti sociali. 

Le principali linee d'intervento del FSE sono: 

- predisposizione e sviluppo di politiche finalizzate al reinserimento nel mercato del 

lavoro dei disoccupati di lungo periodo; 

- definizione di politiche volte alla promozione delle pari opportunità tra uomini e 

donne; 

- ricerca di interventi e misure ai fini dell'incremento delle opportunità 

occupazionali; 

- predisposizione di politiche di prevenzione della disoccupazione, tramite 

l'introduzione di misure formative miranti a favorire la flessibilità e l'adattabilità 

dei lavoratori in rapporto alle nuove esigenze provenienti dal mercato del lavoro; 

- potenziamento del patrimonio tecnico-cognitivo dei soggetti in cerca di 

occupazione; 

- predisposizione di interventi miranti all'evoluzione e allo sviluppo dei sistemi 

scolastici e formativi. 

La strategia e il budget del FSE vengono decisi congiuntamente dagli Stati 

membri, dal Parlamento europeo e dalla Commissione europea. Su queste basi e in 

collaborazione con la Commissione, gli Stati membri definiscono i Programmi 

operativi di durata settennale. 

Tali programmi sono poi attuati da soggetti pubblici o privati, tra i quali le 

autorità nazionali, regionali e locali, enti di istruzione e formazione, ONG e il settore 

del volontariato, parti sociali (sindacati e organismi di rappresentanza), la 

componente industriale, associazioni di categoria e le singole aziende. 

I campi di intervento individuati dalla strategia del QCS 2000-2006 

riguardano i percorsi di apprendimento e di inserimento lavorativo della 

reinseriscono nel mercato del lavoro; b) promozione di pari opportunità per tutti nell'accesso al mercato 

del lavoro, con particolare attenzione per le persone che rischiano l'esclusione sociale; 

c) promozione e miglioramento - della formazione professionale - dell'istruzione - e della consulenza 

nell'ambito di una politica di apprendimento nell'intero arco della vita, al fine di: - agevolare e migliorare 

l'accesso e l'integrazione nel mercato del lavoro, - migliorare e sostenere l'occupabilità e - promuovere la 

mobilità professionale; d) promozione di una forza lavoro competente, qualificata e adattabile, 

dell'innovazione e dell'adattabilità nell'organizzazione del lavoro, dello sviluppo dello spirito 

imprenditoriale, di condizioni che agevolino la creazione di posti di lavoro nonché della qualificazione e 

del rafforzamento del potenziale umano nella ricerca, nella scienza e nella tecnologia; e) misure 

specifiche intese a migliorare l'accesso e la partecipazione delle donne al mercato del lavoro, compreso 

lo sviluppo delle carriere e l'accesso a nuove opportunità di lavoro e all'attività imprenditoriale, e a 

ridurre la segregazione verticale ed orizzontale fondata sul sesso nel mercato del lavoro. 

2. Nell'ambito dei settori di cui al paragrafo 1, il Fondo tiene conto dei seguenti elementi: a) promozione 

di iniziative locali in materia di occupazione, segnatamente iniziative locali per promuovere l'occupazione 

e patti territoriali per l'occupazione; b) dimensione sociale e aspetti occupazionali della società 

dell'informazione, in particolare attraverso l'attuazione di politiche e programmi destinati a sfruttare il 

potenziale in materia di occupazione della società dell'informazione garantendo un accesso equo alle 

possibilità e ai vantaggi che essa offre; c) parità tra uomini e donne nel senso dell'integrazione delle 

politiche in materia di pari opportunità. 

40


popolazione, la risposta ai fabbisogni manifestati dal mercato da parte della 

domanda di lavoro, gli strumenti ed i servizi diretti a facilitare l'incontro tra 

domanda ed offerta di lavoro ed a migliorare la qualificazione della forza lavoro. 

I Programmi operativi possono essere a titolarità nazionale (PON) o 

regionale (POR) ed usufruiscono delle risorse di uno o più Fondi strutturali. Gli 

interventi previsti dal PO sono ulteriormente dettagliati in un Complemento di 

programmazione. 

Il Programma operativo nazionale (PON) "Azioni di Sistema" costituisce il 

documento di programmazione la cui responsabilità è intestata al Ministero del 

lavoro e delle politiche sociali per l'Obiettivo 3. Per l'Obiettivo 1, invece, sono stati 

elaborati 7 Programmi operativi nazionali a diversa titolarità. 

Fra questi si evidenzia per ciò che qui interessa, il Programma operativo 

nazionale - Assistenza tecnica e azioni di sistema - Obiettivo 1, di cui il 

Dipartimento politiche di sviluppo del Ministero dell'economia e delle finanze è 

Autorità di gestione e il Ministero del lavoro e delle politiche sociali è Autorità di 

gestione delegata dell'Asse II - Formazione della pubblica amministrazione ed azioni 

di sistema per le politiche per l'inserimento al lavoro e l'adeguamento del sistema 

formativo (FSE). 

La selezione e il cofinanziamento dei progetti è stata affidata alle autorità 

competenti di ogni Stato membro; in questo compito sono state assistite dai 

Comitati di Sorveglianza, formati su base nazionale e regionale in coerenza con la 

strategia generale dello Stato membro. 

41


Attuazione finanziaria al 31.12.2007 - FSE 2000-2006 - Ob.1 e Ob.3 euro 

Programma 

Costo totale 

(a) 

42 

Impegni 

(b) 

Attuazione finanziaria 

Pagamenti 

(c) 

% 

(b/a) 

% 

(c/a) 

PON ATAS 251.596.215,00 249.676.936,69 225.820.513,90 99,2 89,8 

PON Ricerca 727.288.571,00 886.620.792,40 667.802.850,00 121,9 91,8 

PON Scuola per lo 

sviluppo 610.382.570,94 665.810.733,24 546.109.358,02 109,1 89,5 

PON Sicurezza 88.428.571,00 87.221.037,15 72.673.873,96 98,6 82,2 

PON Sviluppo 90.104.857,00 110.143.632,00 71.164.080,35 122,2 79,0 

TOTALE PON 1.767.800.784,94 1.999.473.131,48 1.583.570.676,23 113,1 89,6 

POR Molise 66.617.924,00 61.931.622,55 51.420.754,79 93,0 77,2 

POR Basilicata 441.800.000,00 453.908.601,93 323.576.289,40 102,7 73,2 

POR Campania 1.003.482.527,00 1.059.698.853,75 792.750.311,95 105,6 79,0 

POR Puglia 877.460.285,00 880.609.640,91 675.073.235,41 100,4 76,9 

POR Calabria 606.976.000,00 536.392.845,11 481.611.959,32 88,4 79,3 

POR Sicilia 1.209.241.572,00 1.317.332.444,37 957.455.511,96 108,9 79,2 

POR Sardegna 744.428.000,00 700.831.333,84 553.369.993,36 94,1 74,3 

TOTALE POR 4.950.006.308,00 5.010.705.342,46 3.835.258.056,19 101,2 77,5 

TOTALE QCS OB.1 6.717.807.092,94 7.010.178.473,94 5.418.828.732,42 104,4 80,7 

POR Valle d'Aosta 93.248.981,00 105.515.438,70 73.739.047,67 113,2 79,1 

POR Piemonte 1.065.330.775,00 1.049.328.678,28 857.017.462,61 98,5 80,4 

POR Lombardia 1.582.862.830,00 1.569.731.837,18 1.441.005.014,77 99,2 91,0 

POR Friuli V.G. 371.831.680,00 430.910.147,82 399.098.838,56 115,9 107,3 

POR Trento 230.381.834,00 283.282.832,18 230.748.177,62 123,0 100,2 

POR Bolzano 207.864.926,00 240.301.665,36 199.244.797,55 115,6 95,9 

POR Veneto 872.405.697,00 893.612.158,93 713.116.937,57 102,4 81,7 

POR Liguria 371.379.460,00 393.829.393,99 337.307.640,27 106,0 90,8 

POR Emilia 

Romagna 1.324.194.714,00 1.417.466.146,41 1.251.590.325,98 107,0 94,5 

POR Toscana 705.004.230,00 700.008.237,33 598.628.563,70 99,3 84,9 

POR Abruzzo 406.567.379,00 409.460.186,57 318.246.411,93 100,7 78,3 

POR Umbria 232.164.044,00 246.928.956,64 189.850.739,75 106,4 81,8 

POR Marche 291.951.816,02 273.344.059,74 236.573.265,71 93,6 81,0 

POR Lazio 902.041.981,00 844.732.691,85 682.300.917,99 93,6 75,6 

Totale POR 8.657.230.347,02 8.858.452.430,98 7.528.468.141,68 102,3 87,0 

PON Azioni di 

Sistema 440.442.855,65 425.587.924,10 353.824.130,05 96,6 80,3 

TOTALE QCS OB.3 9.097.673.202,67 9.284.040.355,08 7.882.292.271,73 102,0 86,6 

TOTALE OB. 1 + 

OB.3 15.815.480.295,61 16.294.218.829,02 13.301.121.004,15 103,0 84,1 

Elaborazione su dati SIRGS-IGRUE 

Lo stato di attuazione dei controlli e le relative strutture 

Sono emerse dall’indagine, in relazione a tutti i programmi, forti carenze sia 

qualitative che quantitative nell’organizzazione della funzione di controllo, in 

particolare per i controlli di II livello, solo in parte risolta negli anni più recenti. 

I controlli di I livello, ai sensi dell’art. 2 del reg. (CE) n. 438/2001, sono 

affidati alle Autorità di gestione e a quelle di pagamento e debbono garantire la 

sana gestione finanziaria dei fondi, la loro correttezza e la regolarità. Per quanto


concerne i programmi gestiti dai Ministeri sottoposti all’indagine, la relativa 

funzione risulta affidata prevalentemente a strutture interne, seppur diversamente 

articolate. I controlli sono svolti sia sulla documentazione amministrativa (anche 

con modalità informatiche) che tramite verifiche in loco a base campionaria 

(verifiche in itinere sul 100% delle spese dichiarate sono effettuate ad esempio 

presso il Ministero del lavoro e il Ministero della pubblica istruzione. Presso il 

Ministero dello sviluppo economico, il Ministero dell’università e della 

ricerca i controlli in argomento sono affidati anche a soggetti terzi: esperti (in base 

ad un criterio di rotazione) ed istituti bancari (indicati dalle imprese richiedenti), in 

tale ultimo caso l’istituto di credito è scelto direttamente dal beneficiario. Suscita 

perplessità tale riscontrato trasferimento a terzi di funzioni caratteristiche e 

pregnanti (es. la rendicontazione): una tale esternalizzazione potrebbe infatti 

rendere difficile l’assunzione di responsabilità dello Stato membro a cui fa cenno 

l’art. 38 lett. f del reg. 1260/1999. 

Il Ministero degli affari esteri, per la Programmazione 1994-1999, aveva 

affidato ad una società di revisione l’incarico di svolgere la relazione sui rendiconti e 

di certificazione contabile della spesa sostenuta ed il rapporto di esecuzione. Tale 

modalità, con riguardo alla Programmazione 2000-2006, ha subito consistenti 

modifiche, visto che i controlli di II livello sono stati attribuiti all’interno alla 

competenza del Ministero dello sviluppo economico – Unità di verifica degli 

investimento pubblici (UVER). 

Più variegata invece l’organizzazione dei controlli in ambito regionale. 

Nel Lazio l’apposita struttura regionale svolge controlli in itinere (5% degli 

interventi finanziati per ogni misura) e verifiche sulla spesa rendicontata (10% per 

ogni misura ed attività). Sono in uso strumenti standardizzati (check-list e verbali). 

L’esame dei rendiconti finali è svolto invece da revisori contabili iscritti all’Albo 

professionale, scelti ed incaricati dagli stessi enti attuatori, ciò, ha avuto modo di 

osservare la Corte dei conti 43 , non garantisce appieno il principio di alterità della 

relativa funzione. Il controllo contabile della rendicontazione da parte 

dell’Amministrazione è di tipo formale e solo in caso di errori sulle certificazioni la 

verifica diventa sostanziale (il controllo ha riferito l’Amministrazione ha riguardato il 

100% delle spese effettuate). Dal 2007 la funzione di controllo di I livello è stata 

affidata a terzi (con gara). 

In Basilicata nessuna delle attività di gestione (compresi i controlli di I 

livello) è svolta da terzi e spetta all’Autorità di pagamento valutare l’opportunità di 

43 Si richiamano le osservazioni contenute nella II parte relative alla Regione Lazio, pag. 237. 

43


esperire controlli più penetranti laddove riscontri anomalie contabili o di 

ammissibilità delle spese. 

In Calabria, dopo il sollecito delle Autorità comunitarie e la segnalazione di 

diverse criticità nel corso delle missioni di controllo della Commissione europea e 

della Corte dei conti 44 , la Regione ha costituito, peraltro successivamente al 2003, 

un apposito servizio, affiancato da un servizio di assistenza tecnica esterna (verifica 

dell’ attività di controllo ordinario sui Fondi POR 2000-2006) affidato a società di 

revisione (a seguito di gara) e da liberi professionisti. I controlli in essere 

prevedono: controlli periodici a campione, report semestrali,verifica delle piste di 

controllo. I responsabili di Misura dispongono di check- list e di un apposito sistema 

informatico che rileva gli stati di avanzamento fisico, finanziario e procedurale dei 

progetti. Per superare i rilievi delle Autorità comunitarie l’Amministrazione ha 

disposto che il controllo (tecnico/amministrativo e contabile/finanziario) riguardi il 

100% delle operazioni saldate e da saldare. I controlli in loco riguardano tutti i 

progetti conclusi (qualora il beneficiario finale sia la regione), mentre nel caso di 

beneficiario diverso si ricorre ad un campione rappresentativo (almeno il 10% della 

spesa rendicontata). 

In Lombardia sono state controllate il 100% delle misure contenute nel 

programma, redatte 4 relazioni, sottoposte a verifica 14 misure ed effettuati 4 

controlli di sistema. I controlli di I livello comprendono sia verifiche amministrative 

ex ante (in essere un sistema di accreditamento degli enti), sia riscontri 

amministrativi ex post. In particolare il controllo d’ufficio degli interventi e l’attività 

amministrativa sono passati dal 1° luglio 2007 sotto la supervisione diretta 

dell’Autorità di gestione, che dal novembre 2006 si avvale (ai sensi della L.R. n. 

16/2005) dell’apporto di una società esterna che certifica i rendiconti e le 

dichiarazioni intermedie di spesa presentate dai beneficiari finali. In precedenza le 

certificazioni erano affidate a revisori contabili nominati dai beneficiari finali, prassi 

che aveva suscitato anche perplessità da parte delle Autorità comunitarie. La 

società esterna esamina la documentazione e trasmette alla Regione le relazioni di 

certificazione, in base alle quali vengono approvate le dichiarazioni intermedie e i 

rendiconti finali. Sussiste apposito sistema informativo e si effettuano anche 

verifiche in loco su base campionaria (circa il 5% del contributo pubblico 

cofinanziato), grazie al supporto dell’Agenzia regionale per l’istruzione, formazione 

e lavoro. 

In Campania i controlli di I livello sono svolti sotto la direzione dei n. 16 

responsabili di Misura, che si avvalgono di appositi Servizi di controllo interni e, dal 

44 Relazione della Sezione affari comunitari ed internazionali sul FESR nelle regioni dell’Obiettivo 1 

approvata con deliberazione 2/2007 e Relazione Sezione Calabria approvata con deliberazione 2/2006. 

44


luglio 2006, dell’ ulteriore assistenza tecnica fornita da una società esterna che 

predispone procedure e strumenti di controllo omogenei e realizza una formazione 

specialistica (in media effettua 2 verifiche a progetto). Sono svolte verifiche in 

itinere sul 100% delle spese sostenute (peraltro dal 29.08.2005) e verifiche ex post 

(in loco) su di un campione rappresentativo. L’attuale modalità del controllo di I 

livello ha sostituito il precedente sistema, basato sull’ autocertificazione della spesa 

a mezzo di revisori contabili. Anche l’Autorità di pagamento effettua verifiche a 

campione. 

In Sicilia il procedimento di controllo risulta drasticamente limitato avendo il 

legislatore regionale (L.R. n. 21/2007) ridotto la documentazione di spesa da 

presentare in sede di pagamento ad una autocertificazione di spesa, previa 

asseverazione di un professionista abilitato. I controlli sistematici di I livello, sulla 

base di un programma annuale, sono affidati al personale delle articolazioni 

periferiche del Dipartimento regionale del lavoro; ciò comporta un ampio numero di 

unità coinvolte (anche fino a 500 addetti con professionalità non necessariamente 

adeguata). Peraltro si registra una limitata presenza di irregolarità che, secondo 

l’Ufficio di controllo di II livello, sono intorno al 2% della spesa per l’ intero periodo 

di programmazione. In genere, viene redatta una relazione finale o un consuntivo 

che viene inviato al responsabile di Misura. Una parte del personale (300 unità), 

formata con un corso di aggiornamento sulle tecniche di rendicontazione, riscontra 

regolarmente la documentazione di progetto e di spesa, effettua i controlli in loco e 

verifica i registri di presenza. 

Anche in Sardegna il controllo sulla rendicontazione dei contributi avviene a 

mezzo di una società esterna (che impiega nel servizio circa 50 unità), stante 

l’assenza di risorse interne appositamente qualificate. I controlli sono sia in itinere, 

sia a conclusione degli interventi, ridotta invece l’attività ispettiva da parte dei 

responsabili di Misura. La società trasmette gli esiti delle verifiche ai servizi 

regionali per la conseguente approvazione e ha in corso – secondo quanto 

l’Amministrazione ha tenuto a puntualizzare – “…una sperimentazione del modello 

di rendicontazione degli interventi basati sul bilancio di esercizio, al fine di 

consentire una quadratura dei costi generali di funzionamento del soggetto 

attuatore con le risultanze del bilancio d’esercizio del soggetto stesso...come accade 

attualmente in altre realtà regionali quali l’Emilia Romagna.” In ogni caso – ha 

puntualizzato l’Autorità di gestione - i regimi dei controlli di I livello permangono 

parzialmente operativi e la loro attività è limitata al riscontro contabile, ciò che ha 

portato la Sezione del controllo per la Regione autonoma della Sardegna ad 

esprimere pesanti perplessità di ordine generale (del. n. 20/2008). 

45


Nella Provincia autonoma di Bolzano il controllo risulta prevalentemente 

svolto dall’apposito servizio interno con l’affidamento ad un soggetto esterno 

(revisore dei conti) di attività di supporto contabile e l’effettuazione di ispezioni su 

progetti specifici e particolarmente complessi, stante l’assenza di adeguate risorse 

interne. Secondo quanto attestato dall’Amministrazione il controllo (in essere anche 

un sistema di accreditamento degli enti formativi), ha riguardato il 100% dei 

progetti finanziati, mentre le visite in loco risultano mediamente due per ogni 

progetto (controllo di conformità amministrativa, di qualità e controllo contabile). 

********* 

Anche i controlli di cui al Capo IV del reg. (CE) n.438/2001 (controlli a 

campione delle operazioni cd. controllo di II livello) volti a verificare l’efficacia dei 

sistemi di gestione e di controllo, le relative dichiarazioni di spesa nonché ad 

effettuare le verifiche a campione (in ragione minima del 5% ) delle iniziative 

finanziate sono svolti - per quanto concerne i programmi gestiti dai Ministeri – con 

modalità eterogenee. Dai relativi esiti si rileva la presenza di controlli sia a carattere 

amministrativo e contabile sulla documentazione, sia tramite accertamenti in loco 

con esiti di rapporto (Ministero dell’interno, Ministero dell’università e della 

ricerca). Sono altresì emerse, fra l’altro, difficoltà di coordinamento, criticità di tipo 

organizzativo, carenza o non conformità della documentazione giustificativa 

(Ministero dell’interno, Ministero degli affari esteri), mancanza 

dell’obliterazione di alcuni titoli di spesa (Ministero dell’università e della 

ricerca). Presso il Ministero del lavoro la relativa funzione è stata affidata a una 

società esterna con apposita procedura di gara. Il campione verificato è stato pari al 

10% delle spese certificate. 

Passando ad analizzare l’organizzazione della funzione a livello regionale, si 

evidenzia che nella Regione Lazio, quanto meno fino al 2006, la struttura di staff 

all’uopo creata, ha evidenziato nelle proprie relazioni diverse criticità, fra le quali: la 

quantità di controlli effettuati è stata esigua rispetto alle spese certificate e al 

numero dei progetti; carenza nella tenuta della documentazione; imputazione di 

spese non pertinenti; fatture non quietanzate; mancata adozione delle procedure 

per la segnalazione delle irregolarità; il predetto organo ha raccomandato pertanto 

l’intensificazione dell’attività di controllo di I livello e l’introduzione di un nuovo 

sistema di revisione contabile a garanzia della terzietà della funzione. 

In Basilicata a seguito dello studio delle attività di campionamento, è stato 

posto alla base delle verifiche la valutazione dei principali fattori di rischio legati alle 

modalità di attuazione e di controllo nonché alla natura delle attività finanziate ed 

46


all’importo delle spese. Il controllo (documentale e in loco) si basa pertanto sui 

seguenti fattori di rischio: complessità della normativa europea, nazionale e 

regionale, tipologia di documentazione, presenza di un livello intermedio di 

gestione, tipologia del destinatario,incidenza del contributo pubblico, modalità di 

gestione e tipologia di controlli di primo livello. A fine 2006 risultava raggiunta una 

percentuale di spesa sottoposta a controlli del 7,74% rispetto alla spesa certificata. 

Particolare interesse ha suscitato la deliberazione della Giunta regionale con 

cui è stata definita la metodologia per la scelta del campione. 

In Calabria l’Amministrazione ha riferito che per i controlli di I livello è stata 

predisposta l’attuazione obbligatoria delle check list che i beneficiari finali 

trasmettono insieme al rendiconto di ogni pagamento intermedio, e alla copia 

conforme dei verbali di verifica documentale e di controllo in loco. 

In Puglia la struttura organizzativa, particolarmente esigua, costituita da 

quattro unità, è supportata da una società di consulenza con compiti di assistenza 

tecnica e di ausilio all’attività connessa con il controllo finanziario. 

Anche in Lombardia risulta istituita apposita struttura interna nell’ambito 

della Presidenza regionale. L’aggiornamento dell’analisi dei rischi ha modificato 

l’ampiezza del campione teorico predeterminato nel 6,5% dell’importo certificato 

per l’insieme di tutte le tipologie di azione; tali tipologie di azione sono state 

rappresentate nel campione per una percentuale pari al coefficiente di 

campionamento aumentato in base all’analisi dei rischi: perciò la soglia del 5% 

subisce variazioni in base alle probabilità dei rischi di ogni singola misura (rischi 

emersi da precedenti controlli, localizzazione geografica, volumi di costo, tipologia 

dei beneficiari, destinatari e numero dei progetti gestiti). E’ stata riscontrata: 

l’adeguatezza dei controlli, la validità delle piste di controllo e delle procedure di 

certificazione. 

In Campania l’apposito Servizio POR controllo di II livello sovraintende a 

tutti i Fondi strutturali, utilizzando modalità omogenee di selezione dei campioni dei 

progetti da esaminare. Anteriormente al 2004 la Giunta regionale (del. n. 

1505/2004) aveva affidato ad un servizio tecnico esterno a supporto della relativa 

funzione di controllo che concerneva, fra l’altro, la definizione dei campioni statistici 

(tecnica MUS con ausilio del software ACL), l’indicazione dei fattori di rischio, il 

supporto e la formazione del personale addetto. Si evidenzia che la Sezione 

regionale di controllo della Campania con delibera n. 149/2007 ha sottolineato in 

argomento come l’esternalizzazione delle funzioni di controllo (costo complessivo 

del servizio di assistenza e rendicontazione euro 1.382.000,00) ”...potrebbe 

concorrere ad accentuare la standardizzazione delle procedure a deterioramento 

47


della sostanza dei comportamenti potenzialmente dannosi, con conseguenze 

pregiudizievoli per l’efficacia dei controlli sulle condotte fraudolente”. Il Servizio POR 

ha peraltro potuto avviare la propria attività di controllo solo dall’aprile 2005, 

avvalendosi oltre al supporto dell’assistenza tecnica esterna di 6 unità di personale 

interno. 

In Calabria, con riferimento all’organizzazione dei controlli di II livello, 

l’Amministrazione regionale comunica che il relativo Organismo è stato istituito con 

d.g.r. 493 del 30 giugno 2003. A supporto dello stesso ha operato un’associazione 

temporanea di imprese, aggiudicataria del servizio di Assistenza tecnica per 

l’espletamento dei controlli di II livello fino al 30.06.2006. Nel corso del 2004 e del 

2005 tale Organismo è stato potenziato nella sua dotazione, mediante personale 

interno regionale composto da 7 unità, oltre al Dirigente responsabile, di cui 6 

commercialisti 45 che prestano la loro attività con contratti semestrali rinnovabili e di 

1 revisore dei conti. 

Tale organo è posto fuori dall’organizzazione dipartimentale, per il 

particolare ruolo dallo stesso rivestito di struttura indipendente dall’Autorità di 

gestione e da quella di pagamento. L’Amministrazione ha fatto fronte alle carenza 

di personale delle strutture interne con l’affidamento, nel 2007, ad una società di 

Assistenza tecnica a cui ha trasferito tutti i controlli sia di I che di II livello, 

comprese le certificazioni finali di spesa e le verifiche ispettive sulle irregolarità. 

Riguardo all’organizzazione dei controlli di II livello in Sicilia, in sede di 

Adunanza pubblica presso la Sezione di controllo per la Regione Sicilia, sia la 

rappresentante regionale del Dipartimento formazione, sia il rappresentante 

dell’Ufficio speciale per i controlli di II livello hanno riconosciuto l’incompatibilità 

delle attuali disposizioni regionali con i regolamenti comunitari, dichiarandone la 

sostanziale inapplicabilità e la disapplicazione di fatto. L’apposito Ufficio speciale per 

i controlli di II livello è posto alle dirette dipendenze del Presidente della Regione e 

ha concretamente cominciato a funzionare a decorrere dal 20 novembre 2001. Nel 

2006 ha effettuato controlli su 18 misure e 5 sottomisure su di un campione 

rappresentativo della spesa che nel totale ha riguardato il 10,08% dei Fondi FSE, 

quindi al di sopra della percentuale obbligatoria (pari al 5%). 

L’Ufficio di controllo di II. livello in Sardegna, istituito presso la Presidenza 

della Giunta regionale, è stato di recente ristrutturato. La percentuale dei controlli 

del 2007 si è attestata al 15,30%. A decorrere dal 2006 l’Ufficio si avvale anche del 

supporto tecnico di una società esterna, con metodologie di revisione internazionali. 

Gli audit hanno riguardato tutte le misure; i controlli a campione considerano il 

45 Esperti contrattualizzati con contratto di collaborazione coordinata e continuativa, nota della Regione 

Calabria prot. 5157 del 31.07.2008. 

48


volume dei costi, la tipologia dei destinatari e i risultati di controlli precedenti. Il 

sistema è in grado di assicurare il controllo del 5% della spesa rendicontata. 

Infine anche nella Provincia autonoma di Bolzano i controlli sono stati 

condotti da un Nucleo di valutazione, attivo presso la Direzione Generale e in 

posizione di autonomia funzionale, peraltro composto da 2 soli membri a fronte dei 

3 previsti dalla legge, ciò che ha suscitato forti perplessità in termini di efficacia ed 

incisività da parte della Sezione di controllo di Bolzano (del. 1/2008). A fronte 

dell’obbligo di verifica di almeno il 5% della spesa totale ammissibile, al 31 

dicembre 2006 i controlli a campione avevano raggiunto una percentuale pari al 

3,8% (fra gli esiti si segnalano: conteggi inesatti, conguagli, integrazioni, errata 

messa in conto dell’IVA, ore di insegnamento in eccesso, mancate contabilizzazione, 

costi superiori a quelli ammissibili, spese non sufficientemente documentate). I 

campioni sono selezionati sulla base dell’esigenza di controllare operazioni di vario 

tipo; diversi fattori di rischio e la concentrazione delle operazioni, tenuto conto dell’ 

analisi del rischio effettuata con un programma informatico all’uopo predisposto 

dall’Istituto provinciale di statistica. 

49

ENTE GESTORE DI 

FONDI FSE 

Ministero lavoro 

Importi stanziati 

2000-2006 

692.039.070,00 

+ 

802.729.614,00 

Importi irregolarità 

46 

Risorse umane 

preposte ai controlli 

di I livello 

6.686.040,51 circa 30 

Risorse umane 

preposte ai controlli 

di II livello 

2+ 36 (di cui 8 

consulenti esperti e 28 

consulenti junior) 

Regione Sicilia 8.459.909.318,00 32.647.000,00 fino a 300 7 (e) 8 - Società esterna per il controllo di I. livello per il periodo 1994-1999 

- Revisori contabili per il controllo di I livello 

P.A. Bolzano 204.088.692,00 398.470,00 15 2 4 

- Commissione provinciale FSE 

(a) in servizio presso i Servizi ispettivi su incarico dall’Autorità di controllo (UFF. A7 + A2), di cui 14 per attività di contenzioso ed altre unità di ausilio anche dell’IPI che svolge assistenza tecnica. 

(b) di cui 1 coordinatore indipendente e 2 liberi professionisti di società di consulenza. 

(c) ufficio in riorganizzazione. 

(d) Unità di personale che si avvale anche dell’apporto dell’assistenza tecnica. 

(e) UMC (unità di monitoraggio sui controlli) del Dipartimento della Formazione. 

46 Tali importi considerano le irregolarità relative alle diverse Programmazioni (1994-1999 e 2000-2006) e sono forniti dal Dipartimento delle politiche comunitarie e 

possono differire, solo per alcune Amministrazioni, dai dati riportati nel testo della relazione (in particolare le Regioni trattate dalle Sezioni regionali di controllo: 

Campania, Lombardia, Sardegna, Sicilia e PA Bolzano). 

50 

Risorse umane 

preposte 

all’Autorità di 

pagamento 

dipendono da MSE 

Ulteriori organismi con funzioni di controllo 

- Commissioni di indirizzo e verifica 

- Servizi ispettivi del lavoro (SIL) 

- uffici delle Regioni e Province autonome 

- Assistenza tecnica 

- società esterna per i controlli di II livello 

- società di revisione incaricata della revisione dei rendiconti e della 

certificazione contabile 

Ministero 

affari esteri 

31.521.936,33 362.591,00 2 + 8 consulenti esterni UVER 

Ministero interno 88.428.571,00 304.864,00 18 + 4 7 4 - controlli di I livello delegati anche a uffici territoriali 

Ministero pubblica 

istruzione 

610.382.571,00 52.277,68 15 7 20 

-Ufficio I e 2 revisori dei conti per ogni singola istituzione scolastica 

per il controllo di II livello + 50 ispettori per verifiche in loco. 

- i controlli di I livello sono affidati alle Banche, così come la 

Ministero 

sviluppo economico 

90.104.857,00 550.958,00 72 60 (a) 8 

gestione; 

- i controlli di II livello sono affidati all’interno all’UVER (Uff. A 7 e 

A2) 

- La fase istruttoria,i controlli di I livello compresa la certificazione 

degli esiti e la rendicontazione sono affidati a Istituti bancari, per la 

Ministero dell’ 

università e della 

ricerca 

727.288.571,00 569.717,00 

24 di cui 10 di Assistenza 

tecnica. 

10 UCFC 5 

Mis.I.1, I.3 e III.1, nelle altre Misure, invece, dall’UPOC. 

La valutazione tecnico-economica è svolta dagli Istituti bancari, 

quella tecnico-scientifica da esperti; 

- il controllo di II livello è svolto da organo esterno UCFC con 8 

esperti esterni. 

Regione Basilicata 441.000.000,00 129.715,12 40 2 3 

Regione Calabria 606.976.000,00 8.146.962,91 6 8 16 

Regione Lazio 894.734.519,00 13.273.237,13 20+ 11 (task force) 8 5 

- società esterna di revisione e 7 liberi professionisti (6 

commercialisti e 1 revisore dei conti) per il controllo di I e II livello 

- Agenzia Lavoro Lazio 

- revisori contabili per il controllo di I livello 

Regione Puglia 877.460.285,00 404.516,00 44 4 (b) 2 (c) - 13 esperti di Società esterna per controlli II livello 

Regione Campania 1.003.482.527,00 6.047.169,00 161 

Regione Lombardia 1.582.862.830,00 20.331.228,00 33+7 12 

6 (d) 3 - Società esterna per il controllo di I. e II livello 

- società esterna per il controllo di I livello 

- Agenzia regionale per l’istruzione, formazione e lavoro 

Regione Sardegna 4.258.555.040,00 682.458,00 circa 50 13 - Società esterna per il controllo di I e II livello


Le attività di recupero 

Il fenomeno delle frodi e delle irregolarità, cresciuto negli ultimi anni, 

secondo le risultanze degli accertamenti ufficiali ai danni del bilancio comunitario 47 

per quel che attiene ai Fondi strutturali e nazionali, si concretizza nella sottrazione 

di ingenti risorse alla finalità della coesione economico e sociale, compromettendo 

la “missione” dei Fondi e il raggiungimento degli obiettivi di riduzione del divario di 

sviluppo tra le diverse Regioni. 

Di qui l’importanza da assegnare alla normativa comunitaria che dispone il 

recupero delle somme indebitamente sottratte o pagate nell’ambito del 

finanziamento delle politiche strutturali (regolamento CE 1681/1994 modificato dal 

regolamento 2035/2005) e le azioni e gli interventi a carico degli Stati membri in 

attuazione della stessa. 

A fronte di un esaustivo quadro di riferimento comunitario, ampiamente già 

riferito e commentato dai referti di questa Sezione 48 , cui ha fatto seguito la 

specifica normativa nazionale, espressamente dettata a tutela degli interessi 

finanziari in argomento 49 , nonché le innovative acquisizioni giurisdizionali, 

influenzate dai principi generali sin qui richiamati 50 , tuttavia le finalità del recupero 

delle somme indebitamente sottratte al finanziamento delle politiche strutturali – 

per effetto della spesa “irregolare” – non registrano alcun significativo 

miglioramento, restando in conseguenza totalmente frustate le esigenze restitutorie 

di tutela finanziaria delle risorse comunitarie (e di quelle nazionali addizionali). 

Le norme prescrivono che l’Autorità preposta (Responsabile di Misura, 

Autorità di pagamento o di gestione a seconda delle previsioni contenute nei 

Complementi di programmazione attuatori dei POR nelle diverse Regioni, o nei 

restanti Programmi nazionali) tiene la contabilità degli importi da recuperare e 

garantisce il tempestivo recupero di tali importi attraverso la revoca dei 

finanziamenti presso i percettori indebitamente beneficiati per la successiva 

47 

v. in tal senso gli esiti esposti nella relazione 2005 della Sezione di controllo per gli affari comunitari e 

internazionali, v. nota 3 pag. 3. 

48 

v. la relazione annuale per il 2005, cap. IV “irregolarità e frodi del bilancio comunitario”, pag. 355 e 

seg.; v. la relazione speciale 2/2007 “irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare 

riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1”, consultabili sul sito web istituzionale, www.corteconti.it. 

49 

A tal fine si richiamano le disposizioni recate dalla legge finanziaria per il 2007 (art. 1.1213 e seguenti, 

legge 296 del 27 dicembre 2006) che riconoscono il diritto di rivalsa dello Stato nelle regolarizzazioni 

finanziarie operate dalla Commissione a carico dell’Italia per erogazioni a valere sulle risorse di tutti i 

Fondi strutturali (v. cit. art. 1, comma 1215). Si richiamano, infine, le norme penali che hanno 

definitivamente assimilato la tutela della finanza nazionale a quella della finanza comunitaria (art. 640 

bis, 316 bis e seguenti c.p. e legge 300 del 29 settembre 2000 per quel che riguarda il ruolo delle 

persone giuridiche). 

50 

Anche il panorama giurisdizionale registra significativi nuovi orientamenti, influenzati dai principi 

generali in argomento, laddove si intesta la responsabilità amministrativa in capo a qualsiasi soggetto 

percettore di finanziamenti comunitari o nazionali distolti dalla loro corretta destinazione 

(indipendentemente dalla sussistenza del rapporto di servizio pubblico), ammettendosi in tal caso la 

giurisdizione della Corte dei conti, v. in ultimo Cassazione a sezioni riunite ord. n. 4511 del 1 marzo 

2006. 

51


restituzione al bilancio generale dell’UE, ossia alla Commissione. La restituzione può 

operare anche come deduzione dell’importo dalla prima utile dichiarazione delle 

spese di cui si propone la rendicontazione (al fine della loro ammissibilità definitiva 

al contributo comunitario). 

corso 51 . 

Pertanto, detta Autorità deve trasmettere l’elenco dei recuperi effettuati o in 

Le indagini di controllo assunte e concluse dalla Corte dei conti a livello 

centrale e nelle sue articolazioni regionali espongono sul punto risultanze 

sostanzialmente analoghe quanto al livello di efficacia e criticità delle attività 

amministrative poste in essere dai diversi soggetti attuatori delle misure di 

finanziamento comunitario, nonché sulle loro caratteristiche operativo-gestionali, 

consentendo di tracciare le seguenti valutazioni di sintesi: 

l’implementazione quantitativa e qualitativa dei controlli di I e II livello 

apportata nelle procedure di spesa ha comportato l’aumento del numero delle 

irregolarità riscontrate 52 ; 

sono stati accertati nuovi casi di irregolarità in relazione a 

finanziamenti risalenti negli anni. Considerato, infatti, che il miglioramento delle 

attività di controllo è stato registrato negli ultimi 2 anni (2006-2007), 

sostanzialmente in chiusura della Programmazione 2000-2006, ciò ha determinato 

qualche sovrapposizione con gli accertamenti delle irregolarità riferite al POP 1994- 

1999, nonché con le nuove iniziative da riferirsi all’Agenda 2007-2013; 

seppure le strutture amministrative deputate ai controlli di I e II livello 

(che in talune realtà sono stati affidati con convenzione a soggetto esterno alla 

P.A.), parrebbero, in alcuni casi, essere state potenziate, non altrettanto è avvenuto 

per quelle deputate a conseguire il recupero dei finanziamenti irregolari e a 

promuovere le procedure bonarie o contenziose, portandole a proficua conclusione; 

va adeguatamente rilevato che le strutture in questione – come già 

evidenziato da questa Corte e dalle Sezioni regionali nei diversi referti – oltre a 

difettare di competenza tecnico-legale specifica per le questioni contenziose, sono 

gravate dalle molteplici funzioni relative all’attuazione delle “Misure” (trattandosi 

nella prevalenza dei casi dei responsabili di Misura o delle Autorità di pagamento), 

non solo ma nella generalità delle Amministrazioni non risultano in via esclusiva 

addette a tali compiti. Le rilevazioni di cui si dispone, effettuate in alcune realtà, 

attestano che il personale viene contemporaneamente addetto alle ordinarie 

51 v. art. 3 reg. 1681/1994 della Commissione come modificato dal regolamento 2035/2005; v. anche 

l’art. 61, lett. f regolamento 1083/2006 del Consiglio. 

52 In tal senso v. relazione per la Regione Sicilia (Sez. controllo Sicilia, del. 7/2008, pag. 33 e seg.); per 

la Regione Sardegna (Sez. controllo Sardegna, del. 20/2008, pag. 84). 

52


funzioni di servizio e solo marginalmente ai compiti derivanti dall’attuazione dei 

programmi comunitari; 

le descritte condizioni operative comportano ritardo nell’assunzione 

degli adempimenti per il recupero, talché si riducono le concrete possibilità di 

rimediare ottenendo la restituzione spontanea, mentre pure quella coattiva ne 

risulta indebolita per effetto della mancata tempestività dell’intervento cautelare o 

contenzioso. Tali procedure, assoggettate agli ordinari strumenti civilistici, 

subiscono gli stessi noti inconvenienti della lentezza dei processi nazionali. A tale 

ultimo riguardo deve, invece essere rammentata la norma secondo cui “…al 

recupero si applicano le norme vigenti per la riscossione esattoriale delle imposte 

dirette dello stato …”, espressamente dettata per le erogazioni dal Fondo di 

rotazione, istituito per il versamento e la gestione delle risorse nazionali e 

comunitarie, legge 193 del 16 aprile 1987 53 . Non risulta che a tale norma sia stata 

data attuazione nell’ambito dei programmi comunitari oggetto della presente 

indagine; 

l’insufficienza, nella maggior parte dei casi, delle iniziative 

amministrative abitualmente adottate per il recupero dei finanziamenti 

indebitamente erogati. 

non risultano esplicitate - da parte dei diversi Soggetti attuatori 

responsabili – le ragioni del mancato ricorso alle previste procedure per la 

dichiarazione di “irrecuperabilità”, sistematicamente contemplate dalle fonti 

comunitarie, atte ad introdurre i necessari elementi di certezza delle quantificazioni 

finanziarie in essere 54 . 

Sul piano strettamente finanziario-quantitativo, infatti, emerge la 

disomogeneità delle notizie e dei dati afferenti alle contabilità dei recuperi: 

frequentemente nell’ambito della medesima Amministrazione si forniscono dati 

diversi da parte dei Soggetti del procedimento (responsabili di Misura, Autorità di 

pagamento, Autorità di gestione, Uffici di controllo di II livello) 55 . 

E’ stato, inoltre, comunemente acclarato, nelle diverse realtà gestionali, che 

le diverse Amministrazioni, a seguito di casi di irregolarità o sospetta frode, pur 

sospendendo i pagamenti, attendono la definizione delle procedure contenziose 

prima di addivenire alla revoca delle agevolazioni già concesse 56 . 

53 

, la legge ha disciplinato il coordinamento delle politiche riguardanti l’appartenenza dell’Italia alla 

Comunità europea. 

54 

si veda parte premessa e art. 5 cit. reg. 1681/1994; v. parte premessa, punto 12 e art. 1, punto 4 

lett. n cit. reg. 2035/2005; v. art 29 , comma 2 cit. reg. 1829/2006. 

55 

in tal senso, per la Regione Lombardia (Sez. controllo Lombardia, del. 8/2008, pag. 42); per la 

Regione Campania (Sezione controllo Campania, del. 149/2007, pag. 120 e seg.); per la Regione 

Sardegna (Sezione controllo Sardegna, cit. del. 20/2008); per la Regione Sicilia (Sezione controllo Sicilia 

cit. del. 7/2008 pag. 34). 

56 

In tal senso per la Regione Sardegna v. del. 1/2008, Sezione controllo Bolzano del 1/2008. 

53


In definitiva, quindi, le fattispecie della spesa “irregolare”, connotata dalla 

volontaria violazione della norma positiva, eventualmente anche a titolo di frode, 

viene sanzionata più lievemente che non la spesa “erroneamente” erogata. 

Quest’ultima, infatti, è immediatamente assoggettata alle contabilità di rettifica con 

tempestivi risultati correttivi, assicurando maggiore trasparenza e certezza alle 

scritture attraverso la sua contabilizzazione negli speciali “registri” per le revoche, 

compensazioni, soppressioni…, i quali risultano in genere regolarmente istituiti. 

Gli esiti delle garanzie 

Le indagini programmate e concluse dalla Corte dei conti hanno svolto uno 

specifico approfondimento sulla tematica delle “garanzie” a tutela delle erogazioni 

finanziarie a carico delle quote di bilancio comunitario e nazionale. 

La normativa comunitaria prevede, infatti, che si adottino misure 

conservative da parte degli Stati membri a salvaguardia degli importi indebitamente 

pagati (v. art. 5.1 cit. reg. 1681/1994 della Commissione e art. 4 e 5 cit. reg. 

2988/1995 del Consiglio). 

Per la precisione si prescrive che ogni irregolarità, in linea generale, 

comporta la revoca del vantaggio indebitamente ottenuto mediante l’obbligo di 

rimborsare gli importi,oppure la perdita totale o parziale della garanzia costituita a 

sostegno della domanda del beneficio ottenuto o al momento della percezione 

dell’anticipo (v. cit. art. 5 reg. 2988/1995). 

La normativa nazionale, in conseguenza, prevede che si possa procedere 

all’erogazione degli “anticipi” in favore dei soggetti privati sulla quota nazionale di 

cofinanziamento – e che grava sulle risorse del Fondo di rotazione di cui all’art. 5 

della legge 183 del 16 aprile 1987 – previo rilascio di garanzia fideiussoria (legge 

52 del 6 febbraio 1996 art. 2, legge comunitaria 1994). 

Lo schema della garanzia contrattuale da predisporsi è rimesso dalla citata 

norma ad apposito decreto del Ministero del tesoro. 

La citata normativa circoscrive l’assunzione della garanzia ai “soggetti 

privati” beneficiari delle erogazioni e pare coprire solo i rischi inerenti alle quote 

“nazionali” che gravano sul “Fondo di rotazione” o, in altri termini, che sono 

finanziate dal suddetto Fondo presso il Ministero del tesoro per l’attuazione delle 

politiche comunitarie. 

Va precisato che sul Fondo (in un apposito conto corrente) affluiscono sia le 

risorse nazionali annualmente individuate per le finalità all’esame, sia le somme 

erogate dalle istituzioni della Comunità europea per contributi e sovvenzioni in 

favore dell’Italia (cfr. cit. art. 5.2 lett. b) e c), legge 16 aprile 1987 n. 183). 

54


Il decreto 20 settembre 1996 del Ministero del tesoro ha successivamente 

previsto all’art. 2 che la garanzia in argomento può essere prestata dalle banche, 

dalle imprese di assicurazioni e dagli intermediari finanziari iscritti nell’elenco 

speciale previsto dall’art. 107 del TU delle leggi in materia bancaria e creditizia 

(D.lgs. 385 del 1 settembre 1993) e ha approvato apposito schema per la 

costituzione della garanzia fideiussoria. 

Detto decreto è stato parzialmente modificato dall’ulteriore Decreto 

ministeriale 22 aprile 1997 recante modalità di rimborso delle somme garantite e 

specificazioni circa la durata della garanzia. 

I contratti generalmente adottati si caratterizzano per l’irrevocabile ed 

incondizionata obbligazione a carico del soggetto fideiussore di rimborsare 

all’Amministrazione gli importi garantiti “…a fronte del non corretto utilizzo delle 

somme anticipate…”. Il rimborso – il cui ammontare viene previsto con le dovute 

maggiorazioni degli interessi conteggiati per il periodo che va dall’erogazione al 

rimborso stesso – avviene a “…prima e semplice richiesta scritta e non oltre quindici 

giorni dalla ricezione della richiesta…” senza poter apporre alcuna eccezione 

all’Amministrazione e anche nel caso in cui il soggetto garantito (beneficiario dei 

contributi comunitari) sia eventualmente fallito o sottoposto a procedure giudiziali. 

Il soggetto garante dichiara di rinunciare espressamente al beneficio della 

preventiva escussione e, infine, in qualche caso accetta l’inopponibilità del mancato 

pagamento dei premi pattuiti. 

Alcune differenti clausole si osservano con riguardo all’efficacia temporale 

della garanzia, ovvero al momento cui disporre lo svincolo delle polizze. 

A parte consistenti reticenze e difficoltà di reperire notizie esaustive sulla 

problematica, le risultanze degli accertamenti istruttori – con cui si è anche disposta 

l’acquisizione agli atti delle polizze tipo – provano che nelle diverse realtà gestionali 

sono stati assunti schemi-contrattuali del tutto analoghi, aderenti allo schema 

ministeriale. 

Le risposte inizialmente pervenute dalle Amministrazioni attesterebbero che 

la garanzia fideiussoria viene abitualmente domandata al beneficiario e da questi 

regolarmente presentata. 

La garanzia viene prestata per importo pari all’anticipazione concessa al 

primo atto di erogazione del finanziamento (v. cit. art. 56.2 legge 52 del 6 febbraio 

1996). 

Sono risultati decisamente preoccupanti, viceversa, i riscontri in ordine 

all’efficacia delle procedure in concreto adottate per conseguire le garanzie 

finanziarie. 

55


Infatti è risultato che nella maggioranza dei casi, pur in presenza delle 

condizioni contrattualmente previste, le garanzie non vengono attivate, vanificando 

la funzione di tutela riparatrice cui avrebbero dovuto far fronte 57 . Per la Regione 

Campania risultano in corso 17 casi di escussione delle polizze 58 e per il Ministero 

del lavoro sono 54 i casi di escussione, 20 dei quali oggetto di contenzioso, mentre 

nei confronti di altre Amministrazioni 59 le polizze non sono state proprio stipulate. 

In alcuni casi le Autorità amministrative hanno riferito difficoltà 

relativamente alle condizioni dei Soggetti garanti (banche, assicurazioni e 

intermediari finanziari) e alla loro affidabilità patrimoniale venuta meno nelle more 

dell’attivazione della procedura di escussione. 

Ma per il resto, ossia circa le Regioni che in concreto abbiano impedito di 

avvalersi delle fideiussioni, non si dispone di esaurienti risposte se si esclude quella 

che rimanda alla brevità della durata della polizza rispetto ai tempi occorrenti per 

acclarare l’irregolarità in via definitiva. 

Va messo in evidenza, perciò, che la situazione così come descritta si 

appalesa allo stato del tutto critica, tenuto conto da un lato del cospicuo esborso di 

risorse inutilmente avvenuto – seppure sostenuto dai privati beneficiari dei 

finanziamenti – e dall’altro del danno subito dalle Amministrazioni nazionali e da 

quella comunitaria, costrette ad attivarsi aggiuntivamente per le procedure di 

recupero in via amministrativa o giudiziale. In disparte ogni ulteriore ragionamento 

per il caso in cui non si dovesse definitivamente pervenire ad alcun recupero e si 

fossero nelle more vanificate le condizioni per l’attivazione delle garanzie. Trattasi, 

tra l’altro, di comportamenti con profili omissivi potenzialmente dannosi. 

Pertanto, a fronte di clausole contrattuali piuttosto lineari e di favore per 

l’Amministrazione, sembrerebbe, invece, che siano ben pochi i casi di escussione 

del Soggetto garante, pur a fronte di cospicue partite di spesa da recuperare. 

Vale evidenziare come tale stato di cose, evitando l’accollo delle perdite ai 

Soggetti contrattualmente pacificamente tenuti, comporti l’effetto di scaricarle sulle 

pubbliche risorse (comunitarie, statali e regionali), oltre all’ulteriore aggravio 

finanziario già sostenuto dai soggetti beneficiari dei finanziamenti POR, che avevano 

provveduto al pagamento dei premi assicurativi al momento del ricevimento della 

prima anticipazione. 

57 

In tal senso per la Regione Sicilia v. cit. del. 7/2008 della Sezione del controllo, pag. 36 e segg.; per la 

Regione Sardegna v. cit. del. 20/2008 pag. 47. 

58 

v. cit. del. 149/2007 Sezione di controllo Campania, pag. 140. 

59 

Si ha riguardo al Ministero dello sviluppo economico, per gli interventi previsti dall’Asse IV Misura 3 

1a. 

56


II PARTE 

57


IL MINISTERO DEL LAVORO E DELLA PREVIDENZA SOCIALE 

Descrizione del fenomeno presso il Ministero del lavoro 

Va premesso che i dati e gli elementi esposti sono stati oggetto di ampio 

contraddittorio con il Ministero del lavoro e della previdenza sociale che con 

disponibilità ha corrisposto alle richieste istruttorie della Corte dei conti compilando, 

altresì, il questionario predisposto dalla Sezione 60 . 

La programmazione 1994-1999. Ambito finanziario e livello di attuazione 

Il periodo di programmazione 1994-1999 è stato caratterizzato da riforme 

strutturali che hanno interessato la liberalizzazione e la regolamentazione dei 

mercati, la riduzione del ruolo dello Stato nella gestione diretta delle attività 

produttive ed il riassetto normativo del sistema finanziario. Tali riforme hanno 

prodotto una revisione delle politiche regionali dedicate alla formazione 

professionale ed alla formazione continua. Si ricordano, a tal proposito, la legge 

236/1993 che ha previsto, tra le altre azioni, interventi di formazione continua per 

operatori della formazione professionale, dipendenti degli enti di formazione, 

lavoratori occupati in aziende beneficiarie dell’intervento straordinario di 

integrazione salariale, la legge 196/1997 che ha avviato il processo di riforma della 

formazione professionale attraverso azioni attive per il lavoro interinale, tirocini, 

apprendistato, e il d.lgs. 112/1998 che ha disposto un trasferimento delle 

competenze in materia di formazione professionale con riconoscimento alle Regioni 

di tutte le funzioni ed i controlli amministrativi in materia. L’attuazione dei 

Programmi comunitari cofinanziati dal FSE nel corso del sessennio 1994-1999, in 

particolare dei Programmi operativi multiregionali (POM) a titolarità del Ministero 

del lavoro, si è realizzata mediante la concertazione di numerosi soggetti che hanno 

agito nel rispetto delle norme comunitarie e nazionali, nonché nel rispetto delle 

norme interne regolanti le varie strutture che hanno interagito nei Programmi 

operativi medesimi. In ordine alla programmazione 1994-1999, appare utile 

procedere ad una sintetica descrizione dei programmi di diretta competenza. 

Con riguardo all’Obiettivo 1, il POM 970033/I/1 Parco progetti Sud “Una rete 

per lo sviluppo locale” ha avuto ad oggetto l’attivazione dei processi di animazione 

territoriale e di creazione di impresa mediante il coinvolgimento delle autonomie 

60 Nota prot. 17/SEGR/0019231 (06.07.2007) Ministero del lavoro e della previdenza sociale – Direzione 

generale per le politiche per l’orientamento e la formazione, in risposta alla nota prot. 635 del 

10.05.2007 della Corte dei conti – Sezione di controllo affari comunitari ed internazionali; nota prot. 

17/SEGR/0015892 del 30.05.2008 Ministero del lavoro e della previdenza sociale – Direzione generale 

per le politiche per l’orientamento e la formazione, in risposta alla nota prot. 496 del 05.05.2008 della 

Corte dei conti. 

58


locali, nonché l’attivazione di nuovi bacini di impiego nei sistemi di progetti nord- 

sud. 

Per il POM 940022/I/1 “Formazione formatori e funzionari di PA”, si è 

realizzato l’obiettivo di aumentare l’efficienza e l’efficacia del sistema formativo 

delle Regioni Ob.1 per favorire il cambiamento ed il miglioramento qualitativo dei 

sistemi di formazione regionali, attraverso la riconversione delle strutture di 

formazione, la qualificazione, l’aggiornamento e la riqualificazione professionale 

degli operatori di sistema; e di accrescere le competenze professionali individuali, 

immettere elementi di cambiamento negli assetti organizzativi, sviluppare sistemi di 

interazione, formale ed informale tra le Amministrazioni. 

Per il POM 940026/I/1 “Emergenza occupazione Sud”, il cui obiettivo è stato 

quello di agire con strumenti formativi sulle cause del fenomeno della 

disoccupazione, mediante strumenti e meccanismi coordinati su scala 

multiregionale, assicurando attenzione all’articolazione locale del mercato del 

lavoro. Nell’ambito di tale Programma operativo, nelle annualità 1997-1999 sono 

state finanziate dal Ministero del lavoro le iniziative formative previste per la 

formazione degli italiani e delle loro famiglie residenti nei paesi dell’Unione europea. 

Per il POM 940027/I/1 “Formazione italiani all’estero”, l’obiettivo è stato 

quello di sostenere l’adeguamento professionale degli italiani emigrati nei paesi 

dell’Unione europea. La titolarità del programma è stata trasferita nel 2007-2008 al 

Ministero degli affari esteri. 

Per il POM 940028/I/1 “Assistenza tecnica ed azioni innovative Sud”, sono 

state perseguite iniziative di sperimentazione ed innovazione rivolte a disoccupati 

di lunga durata ed a giovani per la realizzazione di azioni di supporto alle attività 

previste dal Quadro comunitario di sostegno contribuendo alla creazione di un 

sistema di formazione continua. 

Con riguardo all’Obiettivo 3, il POM 940029/I/3 “Interventi per l’occupazione 

e la formazione” ha rivolto la propria attenzione alla lotta contro la disoccupazione 

di lunga durata, all’inserimento professionale dei giovani e all’integrazione delle 

persone minacciate di esclusione dal mercato del lavoro. 

Per il POM 940030/I/3 “Azioni innovative”, l’obiettivo è stato quello di 

promuovere azioni innovative per la formazione professionale, l’orientamento e 

l’inserimento occupazionale dei lavoratori disoccupati e dei giovani nel loro primo 

inserimento lavorativo alternando la formazione al lavoro, con la formazione a 

distanza, la promozione e la qualificazione della formazione superiore, il sostegno 

della creazione di reti di orientamento e preformazione. 

59


Per il POM 940031/I/3, l’obiettivo è stato rivolto al rafforzamento della 

formazione professionale. L’Amministrazione, a tal proposito, ha comunicato che nel 

periodo tra l’anno 1994 e l’anno 1999 la spesa iscritta nel bilancio delle Regioni per 

la formazione professionale si è raddoppiata. 

Per il POM 940034/I/3 Parco progetti Nord “Una rete per lo sviluppo locale”, 

l’obiettivo è stato finalizzato al riorientamento delle politiche ed alla concertazione 

degli interventi per rispondere alle esigenze di innovazione del sistema di intervento 

della Regioni in tema di formazione. 

Il DOCUP Ob. 4 ha previsto interventi per lavoratori occupati in aziende che 

beneficiavano dell’intervento straordinario di integrazione salariale con le risorse 

della legge 845/1978 confluenti nel fondo previsto dalla legge 236/1993 per la 

formazione professionale e l’accesso al FSE. Con il POM 94032/I/1 è stata 

disciplinata la materia della riconversione e riqualificazione degli occupati del 

Centro-Nord. 

L’Iniziativa ADAPT PO 946001/I/8 ha inteso contribuire all’adattamento della 

forza lavoro ai mutamenti industriali, al miglioramento del funzionamento del 

mercato del lavoro al fine di sostenere la crescita, l’occupazione e la competitività 

delle imprese nell’Unione europea 61 . L’Iniziativa Occupazione e valorizzazione delle 

risorse umane PO 941001/I/8 è stata rivolta al miglioramento dei sistemi di 

formazione, d’inserimento professionale e di creazione di posti di lavoro attraverso 

l’adozione di misure a livello locale, nazionale ed europeo, al fine di sostenere i 

soggetti che incontrano specifiche difficoltà sul mercato del lavoro 62 . Tali Iniziative 

comunitarie hanno finanziato progetti la cui realizzazione è stata affidata, in regime 

di concessione, ad Enti gestori, soggetti pubblici e privati. I progetti sono stati 

finanziati con risorse comunitarie (FSE) e con risorse nazionali (Fondo di rotazione). 

seguente: 

L’attuazione finanziaria della programmazione 1994-1999 è stata la 

61 L’Iniziativa si è articolata in 4 Assi: Asse 1 azioni di formazione, orientamento e consulenza; Asse 2 

anticipazione, promozione dei collegamenti in rete e delle nuove opportunità di lavoro; Asse 3 

adattamento delle strutture e dei sistemi di sostegno; Asse 4 azioni di informazione, diffusione e 

sensibilizzazione. 

62 L’Iniziativa si è articolata in 4 settori (Volet) strettamente collegati. Volet Horizon: miglioramento delle 

prospettive occupazionali dei portatori di handicap; Volet Horizon svantaggiati/Integra: miglioramento 

per l’accesso al mercato del lavoro dei gruppi vulnerabili; Volet Now: promozione delle pari opportunità 

di occupazione per le donne attraverso azioni formative e misure di accesso a posti di lavoro che abbiano 

la prospettiva di crescita futura; Volet Youthstart: inserimento dei giovani sul mercato del lavoro, in 

particolare di coloro che erano privi di qualifiche o di formazioni di base. 

60


Prospetto 1 – Attuazione finanziaria programmazione 1994-1999 (euro) 

Ministero del lavoro 

Risorse 

Programmazione FSE 1994-1999 complessive 

(a) 

Ob.1 

Ob.2 

Ob.3 

61 

Quota 

comunitaria 

(b) 

Pagamenti al 

31.03.2003 

(c) 

PO 970033/I/1 69.884.000,00 52.413.000,00 62.854.414,00 

PO 940028/I/1 106.133.336,00 79.600.000,00 89.500.452,00 

PO 940026/I/1 454.266.667,00 340.700.000,00 411.256.192,00 

PO 940022/I/1 192.933.334,00 144.700.000,00 176.690.990,00 

PO 940027/I/1 37.333.333,00 28.000.000,00 32.889.900,00 

Totale 860.550.670,00645.413.000,00 773.191.948,0 

0 

PO 970001/I/2 Valle d'Aosta 733.000,00 330.000,00 264.000,00 

PO 970002/I/2 Piemonte 98.231.115,00 44.204.000,00 39.194.094,00 

PO 970003/I/2 Lombardia 17.296.000,00 7.760.000,00 6.208.000,00 

PO 970006/I/2 Friuli Venezia 

Giulia 

25.018.000,00 11.269.000,00 5.605.000,00 

PO 970007/I/3 Veneto 34.484.839,00 15.462.808,00 8.328.461,00 

PO 970008/I/2 Liguria 73.337.331,00 33.001.800,00 18.719.746,00 

PO 970009/I/2 Emilia Romagna 6.297.000,00 2.834.000,00 1.417.000,00 

PO 970010/I/2 Toscana 59.671.710,00 26.787.000,00 11.352.829,00 

PO 970011/I/2 Umbria 21.869.000,00 9.841.000,00 0,00 

PO 970012/I/2 Marche 6.654.000,00 3.345.000,00 1.672.500,00 

PO 970013/I/2 Lazio 28.775.576,00 12.980.504,00 2.888.491,00 

Totale 372.367.571,00167.815.112,00 95.650.121,00 

POM 940029/I/3 482.443.808,00 217.099.703,00 207.166.671,80 

POM 940030/I/3 118.888.889,00 53.500.000,00 47.621.239,53 

POM 940031/I/3 52.190.669,00 23.485.801,00 22.075.302,06 

POM 940034/I/3 76.550.862,00 34.447.888,00 26.489.241,24 

Totale POM 730.074.228,00328.533.392,00303.352.454,63 

PO 940001/I/3 Valle d'Aosta 30.808.462,00 12.417.000,00 11.421.866,00 

PO 940002/I/3 Piemonte 281.982.220,00 126.891.998,00 120.492.141,00 

PO 940003/I/3 Lombardia 389.146.667,00 175.116.000,00 153.846.250,00 

PO 940004/I/3 P.A. Trento 69.437.924,00 31.247.066,00 29.838.572,00 

PO 940005/I/3 P.A. Bolzano 54.435.555,00 24.496.000,00 22.709.082,00 

PO 940006/I/3 Friuli Venezia 

Giulia 

118.593.341,00 53.367.000,00 31.392.839,00 

PO 940007/I/3 Veneto 240.700.651,00 108.315.000,00 98.767.506,00 

PO 940008/I/3 Liguria 93.960.000,00 42.282.000,00 33.480.247,00 


PO 940010/I/3 Toscana 145.795.549,00 65.608.000,00 59.948.496,00 

PO 940011/I/3 Umbria 67.728.889,00 30.478.000,00 27.375.850,00 

PO 940012/I/3 Marche 81.666.667,00 36.750.000,00 12.823.347,00 

PO 940013/I/3 Lazio 278.353.075,00 122.287.000,00 75.733.229,00 

PO 940014/I/3 Abruzzo 47.111.112,00 21.200.000,00 13.021.896,00 

Totale 

Totale PO 

2.323.111.941,0 1.040.981.386,0 

0 

0 863.195.247,00 

2.323.111.941, 1.040.981.386, 

00 

00 

863.195.247,0 

0 

Elaborazione su dati Ministero del lavoro


Prospetto 2 – Attuazione finanziaria programmazione 1994-1999 (euro) 

Ob.4 

Docup 

940032/I/4 

Ob.5b 

Ministero del lavoro (segue) 

Risorse 

Programmazione FSE 1994-1999 

complessive (a) 

62 

Quota 

comunitaria (b) 

Pagamenti al 

31.03.2003 (c) 

Valle d'Aosta 8.155.671,00 3.670.052,00 3.512.651,00 

Piemonte 106.639.503,00 47.987.776,00 44.718.292,00 

Lombardia 160.338.229,00 72.152.203,00 68.299.465,00 

P.A. Trento 21.312.358,00 9.590.562,00 9.590.562,00 

P.A. Bolzano 27.071.358,00 12.182.111,00 12.182.111,00 

Friuli Venezia Giulia 35.634.407,00 16.035.484,00 12.544.615,00 

Veneto 92.400.708,00 41.580.319,00 33.962.275,00 

Liguria 29.534.777,00 13.290.650,00 10.579.778,00 

Emilia Romagna 160.457.068,00 72.205.695,00 63.516.628,00 

Toscana 50.463.772,00 22.708.698,00 20.052.981,00 

Umbria 20.702.240,00 9.316.039,00 9.316.039,00 

Marche 28.896.289,00 13.003.437,00 8.263.314,00 

Lazio 62.362.389,00 28.063.075,00 23.725.463,00 

Abruzzo 8.700.821,00 3.915.369,00 2.405.552,00 

Azioni innovative 8.563.358,00 3.853.511,00 3,004.106,00 

Riconversione e riqualificazione 94.313.403,00 42.441.031,00 38.101.038,00 

Rafforzamento sistemi 5.547.844,00 2.496.530,00 2.496.530,00 

Totale 921.094.195,00 414.492.542,00 363.267.294,00 

PO 940001/I/5 Valle d'Aosta 265.376,00 119.419,00 264.659,00 

PO 940002/I/5 Piemonte 19.459.664,00 8.756.849,00 8.237.937,00 

PO 940003/I/5 Lombardia 7.991.839,00 3.606.001,00 3.089.986,00 

PO 940004/I/5 P.A Trento 5.782.295,00 2.529.320,00 2.317.373,00 

PO 940005/I/5 P.A. Bolzano 10.258.136,00 4.614.027,00 4.195.207,00 

PO 940006/I/5 Friuli Venezia Giulia 12.567.931,00 3.106.483,00 1.833.304,00 

PO 940007/I/5 Veneto 46.353.456,00 20.820.120,00 18.182.497,00 

PO 940008/I/5 Liguria 8.353.075,00 3.758.884,00 2.220.670,00 


PO 940010/I/5 Toscana 36.735.775,00 16.600.418,00 11.601.983,00 

PO 940011/I/5 Umbria 39.247.800,00 19.623.900,00 12.513.174,00 

PO 940012/I/5 Marche 32.600.102,00 14.622.860,00 4.959.268,00 

PO 940013/I/5 Lazio 42.881.117,00 19.302.000,00 3.105.677,00 

Totale 277.253.928,00 123.826.079,00 78.385.374,00 

Occupazione e Totale HORIZON 175.560.821,00 110.187.818,00 92.603.135,00 

valorizzazione 

delle risorse 

Totale Integra 137.348.495,00 82.694.592,00 73.101.690,00 

umane PO Totale Now 174.183.110,00 104.229.883,00 91.695.705,00 

9410001/I/8 

codice arinco IT 

Totale Youthstart 147.709.496,00 94.722.897,00 78.169.462,00 

05075 Assistenza tecnica 19.895.774,00 18.728.984,00 17.765.932,00 

Adapt PO 

946001/I/8 

codice arinco 94 

IT 05077 

Totale 654.697.696,00 410.564.174,00 353.335.924,00 63 

Asse 1,2,3,4 402.711.168,00 213.939.219,00 185.581.272,00 

Assistenza tecnica 11.407.408,00 10.797.051,00 9.780.963,00 

Totale Italia 414.118.576,00 224.736.270,00 195.362.235,00 64 

Totale generale 6.553.268.805,00 3.356.361.955,00 3.025.740.597,63 

Elaborazione su dati Ministero del lavoro 

63 Importo da considerarsi provvisorio poiché soggetto ad aggiornamento a seguito delle risoluzioni del 

contenzioso giudiziario, ai sensi dell’art. 24 del reg. 2082/1993. 

64 Vedi nota precedente.


Il PON “Assistenza tecnica ed Azioni di sistema” Obiettivo 1 2000-2006 e il 

PON “Azioni di sistema” Obiettivo 3 2000-2006. Ambito finanziario e livello 

di attuazione 

Il PON Assistenza tecnica ed azioni di sistema Obiettivo 1, il PON Assistenza 

tecnica Obiettivo 3 sono stati gestiti all’interno del Ministero del lavoro con strutture 

organizzative diverse ed articolate nella loro suddivisione. Il PON “Assistenza 

tecnica e azioni di sistema” del Quadro comunitario si sostegno Obiettivo 1 

Programmazione 2000-2006, approvato con decisione C (2004) 5189 del 

15.12.2004 ha avuto ad oggetto una strategia di rafforzamento degli strumenti 

rivolti al miglioramento dell’efficienza e dell’efficacia dell’attuazione degli interventi 

cofinanziati dai Fondi strutturali, al fine di potenziare la capacità gestionale delle 

Amministrazioni responsabili delle azioni cofinanziate e di dare soluzione alle 

criticità riscontrate nel ciclo di programmazione 1994-1999. Tale periodo di 

programmazione, infatti, è stato caratterizzato da sensibili ritardi attuativi nell’avvio 

di alcuni programmi per i quali si sono resi necessari alcuni interventi di 

ridimensionamento finanziario a favore dei programmi dotati di particolari 

performance esecutive. Per il raggiungimento delle finalità sopra accennate sono 

state previste, tra l’altro, azioni di affiancamento, assistenza tecnica e azioni di 

sistema per numerose Amministrazioni a livello centrale e regionale, nonché 

iniziative mirate alla definizione di standard e linee guida, alla realizzazione di studi 

e ricerche, all’individuazione di indicatori, al potenziamento di database, allo 

sviluppo degli scambi di esperienze tra Amministrazioni pubbliche, al sostegno al 

partenariato. 

Per semplificare l’architettura del Programma, dare coerenza all’impianto 

della strategia, snellire il sistema gestionale, rendere omogeneo il sistema 

finanziario, le Misure sono state ricondotte a soli due Assi di intervento, dedicati alle 

azioni finanziate rispettivamente dal Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e 

dal Fondo sociale europeo (FSE), e precisamente: Asse I - Assistenza tecnica e 

coordinamento delle politiche di sviluppo regionale (FESR)65; Asse II - Formazione 

della Pubblica Amministrazione ed azioni di sistema per le politiche per l’inserimento 

al lavoro e l’adeguamento del sistema formativo (FSE). 

65 L’Asse I ha incluso le attività tradizionali (es. valutazione, comunicazione, ecc.), l’assistenza tecnica, a 

supporto dell’Autorità di gestione del PON e del QCS, nonché le attività di coordinamento delle 

Amministrazioni centrali non titolari di programmi cofinanziati. Le attività programmate sono state anche 

finalizzate a rafforzare ed a migliorare l’efficacia della cooperazione istituzionale fra Amministrazioni 

centrali e regionali, irrobustire e qualificare le competenze tecniche specialistiche delle Amministrazioni, 

migliorare la qualità e incisività delle relazioni con le parti economiche e sociali. Nel contempo è stato 

sostenuto il processo di decentramento che ha determinato l’attuale assetto del sistema di governo e 

rafforzato le competenze non solo delle Regioni Ob. 1 e delle Amministrazioni centrali, ma anche degli 

altri soggetti istituzionali territoriali che sono stati chiamati a concorrere all’attuazione dei diversi Assi del 

QCS. 

63


L’articolazione del Programma operativo nazionale in due Assi monofondo si 

differenzia dalla struttura del Quadro comunitario di sostegno in cui gli Assi 

prioritari corrispondono, ad aree strategiche di intervento. Gli interventi di 

Assistenza tecnica e azioni di sistema previsti nel PON sono stati rivolti 

essenzialmente alle Regioni Ob. 1, alle Amministrazioni centrali, in particolare per il 

ruolo di coordinamento proprio di queste ultime ed anche ad altri soggetti 

istituzionali territoriali chiamati a concorrere all’attuazione dei diversi Assi del QCS. 

L’Asse II del Programma, agendo congiuntamente agli interventi del primo asse, è 

stato rivolto, in primo luogo, a proseguire lo sforzo di miglioramento delle politiche 

per l’inserimento al lavoro e l’adeguamento del sistema formativo, nonché di 

cambiamento organizzativo della Pubblica Amministrazione, attraverso sia attività 

di formazione, orientamento, coordinamento e supporto sia “azioni orizzontali” a 

carattere sistemico, in piena sinergia con le linee d’intervento del primo asse. In 

tale ambito, hanno agito, fra l’altro, le azioni formative, di supporto e di 

trasferimento di buone prassi rivolte alla Pubblica Amministrazione, soprattutto per 

accompagnare la programmazione cofinanziata a livello territoriale e la conseguente 

domanda di rafforzamento del nuovo ruolo dei soggetti centrali titolari di compiti di 

indirizzo, orientamento e coordinamento. 

Nella Programmazione 2000-2006 il Programma operativo nazionale “Azioni 

di sistema” Ob. 3, - approvato con decisione C(2004) n. 2913 del 20.07.2004 e con 

decisione (C) n. 7007 del 18.12.2006 - ha risposto ad una finalità generale, che è 

stata quella di sostenere, con una serie di interventi gestiti a livello nazionale, i 

principali processi di riforma e di innovazione nel campo delle politiche del lavoro e 

della formazione, garantendo ad esse una diffusione omogenea sul territorio 

nazionale, il necessario monitoraggio e l’interconnessione dei diversi dispositivi. Il 

Programma ha contribuito ad inserire i sistemi regionali, sui quali si incardina la 

concreta attuazione degli interventi programmati nei POR, in un quadro nazionale 

coerente con quanto richiesto dalla più generale Strategia europea per 

l’occupazione (SEO). Le azioni individuate nel PON hanno costituito l’attuazione, nel 

Centro Nord, delle linee strategiche di riforma e rafforzamento dei sistemi formativi 

e dell’impiego concordate politicamente nell’ambito del Patto sociale per lo sviluppo 

e l’occupazione e al Masterplan. Come tali, esse hanno avuto una valenza 

nazionale, e si sono raccordate strettamente con quelle previste nel Piano di 

assistenza tecnica del Ministero del lavoro all’interno dell’Obiettivo 1. 

Le Azioni di sistema si sono fondate sia sugli obiettivi globali e specifici 

definiti nel “Quadro di riferimento per sviluppare le risorse umane, aumentare e 

migliorare l’occupazione”, sia sugli obiettivi globali e specifici degli Assi prioritari del 

64


Piano nazionale per l’Obiettivo 3. Tre sono, in particolare, le priorità strategiche 

sulle quali si è imperniato il PON: la riforma dei servizi per l’impiego, il cui 

funzionamento costituisce un presupposto indispensabile per l’efficacia delle 

politiche preventive del lavoro; la riforma della formazione professionale; 

l’integrazione tra il sistema della formazione professionale, dell’istruzione e 

università e del lavoro. Accanto a queste priorità, il Programma operativo ha 

valorizzato altri cinque aspetti: il sostegno ad una strategia nazionale di indirizzo e 

coordinamento delle politiche per l’inserimento sociale e professionale dei soggetti 

svantaggiati; il sostegno allo sviluppo e al consolidamento di un sistema nazionale 

di formazione continua; la promozione dell’adeguamento delle competenze della 

Pubblica Amministrazione; la necessità di definire e rendere operativa la strategia 

delle pari opportunità; la necessità di disporre di una sfera nazionale di conoscenza 

e valutazione del FSE. 

Gli Assi del PON Ob. 3 sono stati 6 e 9 le Misure 66 . L’attuazione finanziaria 

del PON Azioni di sistema ed assistenza tecnica Obiettivo 1 e del PON Azioni di 

sistema Obiettivo 3 alla data del 31.12.2007 è stata pari rispettivamente all’87% ed 

al 73% delle risorse complessive destinate alle richiamate finalità, evidenziando una 

maggiore capacità di realizzazione per il PON Azioni di sistema Obiettivo 3. 

Il prospetto 3 ne da rappresentazione: 

66 Asse A, Sviluppo e promozione di politiche attive del mercato del lavoro per combattere e prevenire la 

disoccupazione, evitare a donne e uomini la disoccupazione di lunga durata, agevolare il reinserimento 

dei disoccupati di lunga durata nel mercato del lavoro e sostenere l’inserimento nella vita professionale 

dei giovani e di coloro, uomini e donne, che si reinseriscono nel mercato del lavoro (Misura A.1 Azioni di 

sistema per rendere operativa la riforma del mercato del lavoro e sostenere il nuovo sistema a rete 

pubblico-privato per l’incontro domanda offerta); Asse B, Promozione di pari opportunità per tutti 

nell’accesso al mercato del lavoro, con particolare attenzione per le persone che rischiano l’esclusione 

sociale (Misura B.1 Azioni di sistema per l’inclusione sociale); Asse C, Promozione e miglioramento della 

formazione professionale, dell’istruzione, e dell’orientamento, nell’ambito di una politica di 

apprendimento nell’intero arco della vita, al fine di: agevolare e migliorare l’accesso e l’integrazione nel 

mercato del lavoro, migliorare e sostenere l’occupabilità e promuovere la mobilità professionale (Misura 

C.1 Azioni di sistema per sostenere la riforma della formazione professionale, innalzare la qualità e 

promuovere l’apprendimento permanente; Misura C.2 Azioni di sistema per lo sviluppo del sistema 

nazionale di analisi e valutazione); Asse D, Promozione di una forza lavoro competente, qualificata e 

adattabile, dell’innovazione e dell’adattabilità nell’organizzazione del lavoro, dello sviluppo dello spirito 

imprenditoriale, di condizioni che agevolino la creazione di posti di lavoro nonché della qualificazione e 

del rafforzamento del potenziale umano nella ricerca, nella scienza e nella tecnologia (Misura D.1 

Sostegno allo sviluppo di un sistema nazionale di formazione continua; Misura D.2 Promozione di un 

sistema di formazione continua nella Pubblica amministrazione a sostegno dell’innovazione e dei processi 

di governance); Asse E, Misure specifiche intese a migliorare l’accesso e la partecipazione delle donne al 

mercato del lavoro, compreso lo sviluppo delle carriere e l’accesso a nuove opportunità di lavoro e 

all’attività imprenditoriale, e a ridurre la segregazione verticale ed orizzontale fondata sul sesso nel 

mercato del lavoro (Misura E.1 Azioni di sistema per sostenere il mainstreaming e le azioni positive per 

le pari opportunità tra donne e uomini); Asse F, Accompagnamento del Quadro comunitario di sostegno 

e dei Programmi operativi (Misura F.1 Spese di gestione, esecuzione, monitoraggio, controllo del QCS e 

del PON; Misura F.2. Altre spese di assistenza tecnica del QCS e del PON). 

65


Prospetto 3 – Attuazione finanziaria PON ATAS Ob. 1 e PON Azioni di sistema Ob. 3 

(euro) 

Programmazione FSE 

2000-2006 

Ministero del lavoro 

Risorse 

Quota 

complessive (a) comunitaria (b) 

66 

Impegni al 

31.12.2007 

Pagamenti al 

31.12.2007 

PON ATAS Misura II.1 166.563.915,00 116.594.740,50 164.644.636,63 147.157.704,62 

Ob.1 Asse 

II Misura II.2 85.032.300,00 59.522.610,00 85.032.300,00 72.685.016,37 

PON 

Azioni di 

sistema 

Ob.3 

Totale Asse II 251.596.215,00 176.117.350,50 249.676.936,63 219.842.720,99 

Misura A.1 86.410.322,00 38.884.644,90 85.721.839,08 75.438.394,24 

Totale Asse A 86.410.322,00 38.884.644,90 85.721.839,08 75.438.394,24 

Misura B.1 12.961.547,00 5.832.696,15 12.880.571,08 9.836.871,84 

Totale Asse B 12.961.547,00 5.832.696,15 12.880.571,08 9.836.871,84 

Misura C.1 200.337.312,00 90.151.790,40 196.474.760,53 135.501.520,85 

Misura C.2 20.000.000,00 9.000.000,00 18.567.248,95 14.911.808,07 

Totale Asse C 220.337.312,00 99.151.790,40 215.042.009,48 150.413.328,92 

Misura D.1 66.171.567,00 29.777.205,15 59.506.917,43 39.689.900,32 

Misura D.2 18.499.999,00 8.324.999,55 18.477.034,02 15.126.331,44 

Totale Asse D 84.671.566,00 38.102.204,70 77.983.951,45 54.816.231,76 

Misura E.1 17.285.980,00 7.778.691,00 16.616.773,25 15.108.642,42 

Totale Asse E 17.285.980,00 7.778.691,00 16.616.773,25 15.108.642,42 

Misura F.1 9.919.842,00 4.463.928,90 9.231.131,82 8.222.673,42 

Misura F.2 8.856.286,00 3.985.328,70 8.111.647,94 8.034.565,97 

Totale Asse F 18.776.128,00 8.449.257,60 17.342.779,76 16.257.239,39 

Totale Assi 440.442.855,00 198.199.284,75 425.587.924,10 321.870.708,57 

Totale generale 692.039.070,00 374.316.635,25 675.264.860,73 541.713.429,56 


Il Programma di iniziativa comunitaria EQUAL 2000-2006. Ambito 

finanziario e livello di attuazione 

L’Iniziativa comunitaria EQUAL, nata nell’ambito della Strategia europea per 

l’occupazione (SEO) e cofinanziata dal Fondo sociale europeo per la 

programmazione 2000-2006, ha promosso la sperimentazione di approcci e 

politiche innovative per contrastare il fenomeno della discriminazione e della 

disuguaglianza nel mercato del lavoro. Le sperimentazioni, caratterizzate da 

un’importante dimensione transnazionale, sono incentrate su cinque priorità 

tematiche: occupabilità, imprenditorialità, adattabilità, pari opportunità e sostegno 

ai richiedenti asilo; esse fanno riferimento, oltre alla transnazionalità, ai principi di 

partenariato, innovazione, partecipazione attiva, e mainstreaming 67 che ne 

rappresentano il valore aggiunto. L’Iniziativa finanzia Partenariati di sviluppo (PS) 

geografici, la cui gestione è di competenza delle Regioni/Province autonome, e 

67 Il concetto di mainstreaming fa riferimento al processo attraverso il quale le innovazioni sperimentate 

in un ambito circoscritto (sociale, economico ed istituzionale) vengono trasposte a livello di sistema. Si 

tratta di un percorso di acquisizione, da parte delle politiche e delle normative locali, nazionali e 

comunitarie, delle buone prassi sperimentate a livello di singolo progetto pilota, ovvero delle innovazioni 

che hanno dimostrato la loro efficacia.


settoriali, di diretta gestione del Ministero del lavoro. I progetti sono realizzati in un 

arco temporale che va dai 2 ai 3 anni e si articolano in 3 Azioni 68 . Particolare 

attenzione è stata dedicata alle attività di diffusione e trasferimento delle buone 

pratiche, condotte in parte dall’Autorità di gestione e dagli Organismi intermedi 

attraverso le assistenze tecniche, e in parte realizzate direttamente dai Partenariati 

di sviluppo attraverso l’Azione 3. Al 31.12.2007 i pagamenti segnalati 

dall’Amministrazione sono stati pari a circa al 79% delle risorse complessive poste a 

disposizione. 


Prospetto 4 – Attuazione finanziaria 2000-2006 PIC EQUAL 69 (euro) 

PIC EQUAL 2000-2006 

Risorse 

complessive 

(a) 

67 

Quota 

comunitaria 

(b) 

Impegni al 

31.12.2007 

(c) 

Pagamenti al 

31.12.2007 

(d) 

Asse 1 Occupabilità 240.818.884,00 120.409.442,00 212.257.371,14 192.111.937,93 

Asse 2 Imprenditorialità 200.682.404,00 100.341.202,00 174.921.062,26 160.957.287,78 

Asse 3 Adattabilità 216.736.996,00 108.368.498,00 188.468.009,01 171.379.714,35 

Asse 4 Pari opportunità fra uomini 

e donne 

Asse 5 Azione a favore dei 

richiedenti asilo 

80.272.962,00 40.136.481,00 69.474.542,23 61.723.711,80 

24.081.888,00 12.040.944,00 22.549.443,77 18.029.778,29 

Asse 6 Assistenza tecnica 40.136.480,00 20.068.240,00 31.477.040,50 27.432.680,44 

Totale 

802.729.614,0 

0 

401.364.807,0 

0 

699.147.468,9 631.635.110,5 

1 

9 


La struttura organizzativa preposta alla gestione ed al controllo dei Fondi 

comunitari 

Dalle informazioni comunicate dall’Amministrazione nel questionario, si 

evince che gli Uffici del Ministero del lavoro competenti per la gestione del FSE sono 

individuati nella Direzione generale per le politiche e l’orientamento e la formazione. 

Con riguardo alla Programmazione 1994-1999, tali uffici sono stati individuati nella 

Divisione III, per gli Obiettivi 2, 3, 4, 5b; nella Divisione IV e nella Divisione VII per 

l’Ob. 1. Per la Programmazione 2000-2006 è stata invece individuata la Divisione I 

quale organismo intermedio di gestione delegato per l’Asse II dell’Ob. 1, la 

Divisione III quale Autorità di gestione del PON Ob. 3 e la Divisione IV, quale 

Autorità di gestione per l’Iniziativa comunitaria EQUAL. L’Autorità di pagamento per 

68 Azione 1: Creazione del Partenariato di sviluppo e della cooperazione transnazionale; Azione 2: 

Realizzazione del programma di lavoro; Azione 3: Messa in rete tematica, diffusione di buone prassi e 

impatto sulle politiche nazionali. 

69 La nota prot. 17/VII/0030964 del Ministero del lavoro ha segnalato che il totale pagamenti del PIC 

EQUAL è comprensivo non solo del FSE e del Fondo di rotazione, ma anche degli altri Fondi nazionali: 

Finanziamento regionale, Pubblico locale, Altro pubblico, Finanziamento privato.


tutti gli interventi citati è stata individuata nella Divisione VI della stessa Direzione 

generale. 

L’Autorità di gestione del PON Assistenza tecnica e azioni di sistema (PON 

ATAS) è la stessa del QCS Ob. 1, il Ministero dell’economia e delle finanze, 

Dipartimento per le politiche di sviluppo e coesione – Servizio per le politiche dei 

Fondi strutturali comunitari, ora Ministero dello sviluppo economico. 

Nell’ambito di tale Amministrazione - Servizio per le politiche dei fondi 

strutturali e comunitari - per la gestione del Programma, sono stati individuati due 

Uffici: l’Ufficio I con funzioni di Autorità di gestione del PON e responsabile del 

coordinamento della Misura I.2; l’Ufficio VIII, responsabile del coordinamento e 

dell’attuazione delle Misure I.1, I.3 e I.4. 

La gestione dell’Asse II del PON ATAS Ob. 1 è stata delegata, in qualità di 

Organismo intermedio 70 , al Ministero del lavoro - Direzione generale per le politiche 

per l’orientamento e la formazione che si occupa della “Formazione della Pubblica 

amministrazione e delle azioni di sistema per le politiche per l’inserimento al lavoro 

e l’adeguamento del sistema formativo FSE”. 

Tale Asse prevede per la sua realizzazione due Misure: 

- Misura II.1 (Azione B, Azione C, Sottoazione B1 “Orientamento”, Sottoazione B2 

e C4) “Azioni di sistema per le politiche per l’inserimento al lavoro, 

l’adeguamento del sistema formativo e la valorizzazione degli italiani all’estero 

(di competenza della Direzione generale per le politiche per l’orientamento e la 

formazione – Divisione I 71 ); 

- Misura II.2 – (Azione B, C, E) “Sviluppo ed adeguamento delle strutture e del 

personale impegnati, con funzioni diverse, nelle attività di programmazione, 

coordinamento, gestione, sorveglianza e controllo dei programmi dei Fondi 

strutturali” (di competenza della Presidenza del consiglio dei ministri – 

Dipartimento della funzione pubblica). 

L’Autorità di Gestione del PON, al fine di assicurare un adeguato flusso di 

informazioni a supporto del coordinamento delle azioni previste dal programma, si è 

70 Qualsiasi organismo o servizio pubblico o privato che agisce sotto la responsabilità di un’Autorità di 

gestione o di certificazione o che svolge mansioni per conto di tale Autorità nei confronti dei beneficiari 

che attuano le operazioni (definizione normativa da art. 2 – reg. 1083/2006 del consiglio dell’11 luglio 

2006 recante disposizioni generali sul FESR, sul FSE, e sul Fondo di coesione e che abroga il reg. 

1260/1999). 

71 La Direzione generale per le politiche per l’orientamento e la formazione è organizzata in sette 

Divisioni. La Divisione I “Fondo di rotazione e affari generali” svolge i seguenti compiti: attività di 

coordinamento, gestione e controllo del Fondo di rotazione per la formazione professionale e l’accesso al 

Fondo sociale europeo (FSE). Attività di informazione e comunicazione interna ed esterna del FSE in 

raccordo con la Direzione generale della comunicazione. Segreteria del Sottocomitato per la formazione 

professionale. Gestione stralcio delle programmazioni comunitarie e degli interventi nazionali pregressi. 

Attività di supporto alle funzioni di vertice. Affari generali e di segreteria. Raccordo nei rapporti con 

l’Ufficio legislativo nelle materie con competenza plurima, ferma restando la competenza delle altre 

Divisioni sulle rispettive specifiche materie. Ogni altra funzione non specificamente attribuita ad altre 

Divisioni (decreto ministeriale del 01.12.2004). 

68


impegnata a comunicare tempestivamente e con regolarità al Ministero del lavoro, 

capofila del FSE, e alle Amministrazioni responsabili dell’attuazione delle Azioni 

cofinanziate eventuali elementi e/o posizioni di carattere generale a livello di PON 

che hanno avuto ripercussioni “orizzontali” sulle operazioni incluse nel PON. 

Considerata la molteplicità di soggetti istituzionali coinvolti nell’attuazione 

del programma, ciascuno dei quali con specifiche mansioni delegate, l’Autorità di 

gestione (individuata nel Ministero dello sviluppo economico) ha assicurato il 

coordinamento dell’attuazione del PON “Assistenza tecnica e azioni di sistema” e, 

conformemente a quanto previsto nel QCS ha coordinato, in qualità di 

Amministrazione capofila, le attività cofinanziate dal FESR, anche attraverso la 

rilevazione trimestrale degli interventi eseguiti per tutte le Misure e Azioni del 

programma. Tale rilevazione è stata comunicata a tutte le Autorità di gestione 

regionali. 

Per quel che concerne la funzione di Autorità di pagamento, essa è stata 

attribuita: per le Misure cofinanziate dal FESR, al Ministero dell’economia e delle 

finanze, Dipartimento per le politiche di sviluppo e coesione, Servizio per le 

politiche dei Fondi strutturali comunitari. Le funzioni di Autorità di pagamento 

dell’Asse I sono state esercitate, in conformità agli artt. 5 e 9 del reg. 438/2001, 

dall’Ufficio VI del Servizio per le politiche dei fondi strutturali e comunitari; per le 

Misure cofinanziate dal FSE, al Ministero del lavoro, Ufficio centrale per 

l’orientamento e la formazione professionale (UCOFPL) – Divisione VI 72 . 

L’Autorità di gestione del PON Azioni di sistema Ob. 3, definita di comune 

accordo nell’ambito del partenariato con le Regioni, le Province Autonome, le 

Amministrazioni centrali interessate e competenti per materia e i partners sociali, è 

il Ministero del lavoro e della previdenza sociale – Direzione generale per 

l’orientamento e la formazione (DGPOF) – Divisione III. L’Autorità di gestione si 

occupa della diretta gestione delle seguenti Misure e Azioni: Asse C Misura C1 

72 La Divisione VI “Attività di pagamento, certificazione del FSE. Vigilanza e contenzioso” della Direzione 

generale per le politiche per l’orientamento e la formazione è organizzata in sette Divisioni, svolge i 

seguenti compiti: attività di certificazione delle rendicontazioni delle forme di intervento finanziate dal 

FSE, contabilizzazione e recupero dei flussi finanziari assegnati dal FSE e dei relativi cofinanziamenti 

nazionali; controllo di conformità dei finanziamenti connessi alla normativa comunitaria e nazionale ed al 

rispetto della decisione comunitaria di approvazione delle forme di intervento, ai sensi della normativa 

comunitaria di riferimento. Attività di coordinamento delle azioni relative all’applicazione della normativa 

comunitaria in materia di aiuti di Stato alla formazione. Attività di coordinamento dei compiti di vigilanza 

svolti dagli uffici periferici nel settore della formazione professionale. Attività di finanziamento e vigilanza 

dell’Istituto per lo sviluppo della formazione professionale dei lavoratori (ISFOL). Attività di 

finanziamento e vigilanza degli enti di formazione professionale ai sensi dell’art. 1.2 e dell’art. 3.2 della 

legge 40 del 14 febbraio 1987. Attività di vigilanza sulla gestione dei Fondi interprofessionali per la 

formazione continua ai sensi dell’art. 118 della legge 388 del 23 dicembre 2000 e successive 

modificazioni. Attività di vigilanza, per le materie di competenza, sugli Organismi costituiti ai sensi 

dell’art. 5 della legge 196 del 24 giugno 1997 e successive modificazioni. Attività giuridico-legali e 

contenzioso nelle materie di competenza della Direzione generale. Gestione stralcio delle 

programmazioni comunitarie e degli interventi nazionali pregressi (decreto ministeriale del 01.12.2004). 

69


Azioni 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9 e 10; Asse C Misura C2 Azioni 1, 2, 3; Asse D Misura D1 

Azioni 1, 2, 3; Asse F Misura F1 Azioni 1 e 2; Asse F Misura F2 Azioni 1 e 2. 

Ai fini dell’attuazione delle Misure e Azioni indicate, la Divisione III, ha 

individuato gli Organismi intermedi di seguito riportati: 

- Ministero del lavoro – DGPOF – Divisione I per la gestione dei seguenti Assi, 

Misure e Azioni: Asse C Misura C1 Azioni 2, 4 e 5; Asse F Misura F2 Azioni 1, 3 e 

4. 

- Ministero del lavoro – Direzione generale del mercato del lavoro per la gestione 

dei seguenti Assi, Misure e Azioni: Asse A Misura A1 Azioni 1, 2 e 3; Asse E 

Misura E1 Azione 2; Asse F Misura F1 Azione 1. 

- Ministero del lavoro – Direzione generale per il volontariato, l’associazionismo e 

le formazioni sociali per la gestione dei seguenti Assi, Misure e Azioni: Asse B 

Misura B1 Azioni 1 e 2; Asse F1 Azione 1. 

- Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della funzione pubblica 

Ufficio per la formazione del personale delle Pubbliche amministrazioni per la 

gestione dei seguenti Assi, Misure e Azioni: Asse D Misura D2 Azioni 1, 2, 3, 4; 

Asse F Misura F1 Azione 1. 

- Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per le pari opportunità – 

Ufficio per gli interventi in campo economico e sociale per la gestione dei 

seguenti Assi, Misure e Azioni: Asse E Misura E1 Azione 1; Asse F Misura F1 

Azione 2. 

Inoltre, per la realizzazione di un percorso sperimentale in attuazione 

dell’art. 50 del d.lgs. 276/2003 – apprendistato per l’acquisizione di un diploma o 

per percorsi di alta formazione, finanziato a valere sulla Misura C.1 – Azione 6, 

l’Autorità di gestione ha individuato come organismi intermedi la Provincia 

autonoma di Bolzano e le Regioni Abruzzo, Emilia Romagna, Friuli Venezia Giulia, 

Lazio, Liguria, Lombardia, Piemonte, Toscana, Umbria, Veneto. 

Per la realizzazione di azioni rivolte all’adattabilità dei soggetti interessati a 

situazioni di crisi settoriali e locali, finanziate a valere sulla Misura D.1 – Azione 3, 

l’Autorità di gestione ha individuato come Organismi intermedi la Provincia 

autonoma di Trento e le Regioni Abruzzo, Friuli Venezia Giulia, Lazio, Liguria, 

Marche, Umbria, Valle d’Aosta, Veneto. 

L’Autorità di pagamento del PON Azioni di sistema è il Ministero del lavoro – 

Direzione generale per le politiche e l’orientamento e la formazione (DGPOF) – 

Divisione VI. 

70


Per il PIC Equal l’Autorità di gestione, come definita dall’art. 9, lettera n) del 

reg. 1260/1999, è il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, Ufficio centrale per 

l’orientamento e la formazione professionale dei lavoratori, Divisione IV 73 . 

L’Autorità di pagamento (ai sensi dell’art. 9 del reg. 1260/99, lettera o), è il 

Ministero del lavoro e delle politiche sociali, Ufficio centrale per l’orientamento e la 

formazione professionale dei lavoratori – Divisione VI. 

Al fine di consentire una gestione efficace dell’iniziativa nel pieno rispetto 

delle competenze territoriali degli Enti regionali, alcune delle funzioni riservate dal 

reg. 1260/99 all’Autorità di gestione sono state assegnate alle Regioni e Province 

autonome in qualità di Organismi intermedi; in particolare, tali Amministrazioni 

sono responsabili: a) della programmazione degli interventi sul territorio regionale; 

b) della definizione delle specifiche iniziative regionali indicate nei bandi; c) della 

promozione delle Partnership di sviluppo geografiche 74 (Asse 1 Misura 1.1, Asse 2 

Misura 2.2, Asse 3 Misura 3.1, Asse 4 Misura 4.2); d) della valutazione e 

dell’approvazione delle stesse e della gestione dei relativi interventi; e) della 

verifica dei rendiconti; f) dei controlli sull’andamento dei singoli interventi 

approvati; g) della collaborazione nei confronti dell’Autorità di gestione per la 

realizzazione dell’Azione 3. 

Le Regioni e le Province autonome partecipano con l’Autorità di gestione alla 

elaborazione dei documenti programmatici e attuativi dell’iniziativa, ivi compreso il 

processo di negoziato con la Commissione europea. Nello svolgimento di tali 

compiti, le Amministrazioni si fanno carico di informare tempestivamente il 

Ministero sull’esito dei controlli e sulle attività di vigilanza e garantiscono, altresì, il 

supporto necessario per l’espletamento delle attività svolte direttamente dal 

Ministero. L’Autorità di gestione è, comunque, responsabile del coordinamento 

dell’intervento nel suo complesso. 

Il Ministero cura direttamente la gestione ed il controllo amministrativo - 

contabile degli interventi realizzati dalle Partnership di sviluppo settoriali 75 , dell’Asse 

1 Occupabilità - Misura1.1, 1.2, dell’Asse 2 Imprenditorialità - Misura 2.2, dell’Asse 

73 La Divisione IV “Programmi innovativi e di iniziativa comunitaria” della Direzione generale per le 

politiche per l’orientamento e la formazione, svolge i seguenti compiti: attività di programmazione e di 

coordinamento delle politiche innovative e transnazionali del FSE; attività di gestione del programma di 

iniziativa comunitaria EQUAL e di indirizzo e di coordinamento degli organismi intermedi gestori di quota 

parte del programma; attività di cooperazione con l’Unione europea per lo sviluppo delle politiche di 

innovazione; attività di monitoraggio, valutazione e diffusione delle buone pratiche; attività di 

integrazione con il Piano d’azione nazionale di inclusione; gestione stralcio delle programmazioni 

comunitarie e degli interventi nazionali pregressi (decreto ministeriale del 01.12.2004). 

74 La Partnership di sviluppo geografico è una modalità operativa di EQUAL, caratterizzata da un 

raggruppamento di soggetti operanti in un determinato territorio per rispondere ad un problema di 

discriminazione nel mercato del lavoro, rilevato nel proprio ambito geografico. 

75 La partnership di sviluppo settoriale è una modalità operativa di EQUAL, caratterizzata da un 

raggruppamento di soggetti operanti in un determinato settore economico o ambito tematico, che 

cooperano per risolvere un problema di discriminazione nel mercato del lavoro o in relazione a gruppi 

specifici dello svantaggio. 

71


3 Adattabilità - Misura 3.1, dell’Asse 4 Pari Opportunità - Misura 4.2, dell’Asse 5 

Richiedenti Asilo - Misura 5.1, dell’Azione 3. 

Periodicamente l’Autorità di gestione riceve dagli Organismi intermedi le 

rendicontazioni delle spese sostenute ai fini delle certificazioni di spesa. Dopo aver 

aggregato le rendicontazioni predispone il rendiconto complessivo che viene 

trasmesso all’Autorità di pagamento per la certificazione di spesa periodica da 

inviare alla Commissione europea. 

L’Autorità di gestione trasferisce alle Amministrazioni regionali e alle 

Province autonome le risorse per lo svolgimento degli interventi realizzati dalle PS 

geografiche. Per garantire il raccordo tra tutte le Amministrazioni interessate alla 

gestione del DOCUP, è istituito un Gruppo tecnico di gestione 76 composto da 

rappresentanti dell’Autorità di gestione, del Ministero dell’economia e delle finanze e 

delle Regioni e Province autonome. 

L’Autorità di gestione subentra automaticamente nella gestione 

amministrativa e finanziaria nei confronti delle PS geografiche, nei seguenti casi: a) 

qualora le erogazioni effettuate dalle Amministrazioni regionali a favore dei 

beneficiari finali risultino, durante le verifiche da effettuarsi a scadenze convenute, 

inferiori al 50% dei pagamenti certificati dai beneficiari medesimi; b) per il mancato 

rispetto del calendario, da concordare tra Autorità di gestione e Regioni/Province 

autonome, relativo alle procedure di competenza; c) per il mancato rispetto delle 

scadenze relative alle comunicazioni attestanti gli importi trasferiti ai beneficiari 

finali. 

L’Assistenza tecnica 77 fornisce all’Autorità di gestione, individuata nella 

Divisione IV del Ministero del lavoro - Ufficio centrale per l’orientamento e la 

formazione professionale dei lavoratori, il supporto per curare la gestione di EQUAL. 

Nell’ambito dell’Assistenza tecnica, apposito Raggruppamento temporaneo di 

imprese (RTI), fornisce servizi di supporto al Ministero del lavoro sia nell’area 

informatica, sia nell’area gestionale - procedurale 78 . In particolare, il servizio è 

76 Il Gruppo interviene, tra l’altro, nella trattazione dei seguenti temi: a) semplificazione ed 

omogeneizzazione delle procedure, con particolare attenzione per gli aspetti riconducibili alla vigilanza 

degli interventi, alla formalizzazione degli atti di concessione del finanziamento ed agli obblighi delle PS 

in generale; b) flussi finanziari (erogazione fondi ai beneficiari finali, recupero fondi, rettifiche, 

certificazioni di spesa, ecc.); c) facilitazione del trasferimento di informazioni e di “buone prassi”. 

77 L’Asse VI Assistenza tecnica si articola in tre Misure: Misura 6.1 – Sostegno alle attività di networking 

tematico, diffusione dei risultati, mainstreaming, creazione e consolidamento delle partnership, 

cooperazione transnazionale; Misura 6.2 – Sostegno alla gestione, all’attuazione, alla sorveglianza ed al 

controllo dell’Iniziativa, con particolare riferimento alle azioni di preparazione, selezione, valutazione e 

sorveglianza delle operazioni, ai lavori del Comitato di sorveglianza, alle attività di vigilanza e controllo 

amministrativo-contabile; Misura 6.3 – Studi, seminari, attività informative, valutazione, acquisizione e 

installazione di sistemi informatizzati per la gestione, la sorveglianza e la valutazione. 

78 Nell’area informatica: attraverso la predisposizione e la manutenzione del Sistema informativo EQUAL 

(SIEQ) e di ulteriori applicativi rilasciati on-line nel corso della realizzazione degli interventi (fase di 

candidatura, monitoraggio qualitativo, rilevamento dei dati annuali). Il SIEQ è un sistema basato su web 

che consente agli utenti abilitati (le PS e gli organismi intermedi) di certificare on-line le spese di 

72


organizzato attraverso le seguenti aree di attività: Coordinamento generale 79 ; 

Informazione e comunicazione 80 ; Attività a sostegno dell'Autorità di gestione e degli 

Organismi intermedi 81 ; Sostegno ai Partenariati di sviluppo (PS) 82 . 

L’Amministrazione segnala che nel corso delle Programmazioni sono 

intervenute modificazioni che hanno inciso non solo sulle disponibilità delle unità, 

ma anche nell’assetto organizzativo dell’Ufficio e quindi sulle competenze (d.m. del 

1 dicembre 2004). Attualmente sono stabilmente impegnate nella gestione della 

corrente Programmazione un totale di 67 unità ministeriali a cui sono state aggiunte 

le risorse esterne delle diverse Assistenze tecniche, impiegate dalla Direzione 

generale. 

L’attività di controllo 

Con riferimento all’organizzazione dei controlli di I livello riguardanti 

l’Autorità di gestione e l’Autorità di pagamento, riferisce l’Amministrazione che 

nell’ambito della Programmazione 2000-2006, sono coinvolti una pluralità di 

soggetti: 

1) personale delle diverse Direzioni regionali e provinciali del lavoro territorialmente 

competenti (il cui numero di unità non è disponibile); 

competenza attraverso un’apposita area intranet. L’accesso alla intranet consente, inoltre, a tutti gli 

attori chiave della gestione di EQUAL (PS, OI, membri del comitato di sorveglianza e del gruppo tecnico 

di gestione, valutatore indipendente) di consultare i documenti riservati, pubblicati dall’Autorità di 

gestione nelle rispettive aree documentali. 

Il Raggruppamento, in tale contesto, assiste il Ministero del lavoro nella rilevazione dei dati finanziari e 

progettuali e nell’elaborazione degli stessi allo scopo di facilitare il monitoraggio delle azioni finanziate e 

di provvedere agli adempimenti informativi nei confronti delle amministrazioni nazionali e comunitarie 

coinvolte nella gestione del programma. Inoltre, fornisce agli utenti un valido supporto di help-desk 

specializzato che opera attraverso un numero verde ed una casella di posta elettronica. Nell’area 

gestionale-procedurale: il Raggruppamento assiste il Ministero nella trattazione di problematiche 

gestionali e procedurali riguardanti l’intero ciclo di vita del Programma (dalla definizione del DOCUP, alla 

chiusura contabile del medesimo). 

All’interno di tale ambito trova collocazione specifica l’attività di supporto alla gestione della 

cooperazione transnazionale ed in particolare all’utilizzo dell’applicativo ECTIM (Equal transnational 

cooperation internet module). Inoltre viene svolta un’attività di raccordo a livello europeo, realizzata 

attraverso la collaborazione con le altre strutture di Assistenza tecnica nazionali ed europee, secondo le 

direttive impartite dal Ministero. L’attività della Struttura nazionale di supporto (SNS) EQUAL dell’Istituto 

per lo sviluppo della formazione dei lavoratori (ISFOL) è finalizzata all’erogazione di un servizio 

funzionale di consulenza e assistenza tecnica che supporti la dimensione informativa e gestionale 

dell’Iniziativa comunitaria e, parallelamente, ne assicuri l’impatto innovativo e strategico sui sistemi e 

sulle politiche. 

79 L’area contempla le attività di tipo organizzativo e amministrativo funzionali alla gestione efficiente 

della SNS EQUAL. Interagisce con le aree operative della struttura e le altre assistenze tecniche 

dell’Iniziativa. 

80 Obiettivo dell’area Informazione e comunicazione è garantire all’Iniziativa comunitaria la massima 

visibilità e supporto informativo e promozionale - a livello regionale, nazionale e comunitario - verso tutti 

i soggetti che, a vario titolo, partecipano ad EQUAL. 

81 Rientrano in quest’area il complesso insieme delle attività volte a sostegno dell’Autorità di gestione 

dell’Iniziativa in Italia, finalizzate a supportare il Ministero del lavoro e le Regioni e Province autonome in 

alcuni aspetti di gestione dell’Iniziativa e in particolare: Monitoraggio qualitativo; Reti tematiche 

nazionali; Tavolo tecnico sulle “Buone prassi”; Azione 3; Mainstreaming europeo. 

82 Quest’area comprende le attività di sostegno previste per le PS durante il ciclo di vita degli interventi 

sia dal punto di vista informativo e procedurale/gestionale sia tecnico, contenutistico e metodologico. 

Tali attività si esplicano nei confronti delle PS settoriali, mentre per le PS geografiche potranno essere 

attivate su richiesta e in raccordo con gli Organismi intermedi (Regioni e Province autonome). 

73


2) personale interno dell’Autorità di gestione e di pagamento (circa 30 unità, 

diversamente quindi dal numero di quelle complessivamente assegnate a 

ciascuna Divisione) validamente supportato dai servizi di Assistenza tecnica della 

Direzione, l’Amministrazione ha evidenziato, inoltre, che ad una stessa persona 

possono essere attribuite più funzioni/attività purché non incompatibili; 

3) personale degli uffici responsabili dei controlli e delle verifiche amministrative di 

Regioni e Province autonome. Inoltre, in caso di appalti di servizi, il controllo di 

primo livello è svolto dalle Commissioni di indirizzo e verifica, organi autonomi 

che agiscono sotto l’indirizzo dell’Amministrazione, i cui membri interni sono 

diversi dal referente di Divisione incaricato della gestione dell’intervento. 

La Commissione opera un controllo di tipo tecnico-economico sugli stati di 

avanzamento lavori in particolare: 

- verifica la corrispondenza e l’adeguatezza dell’impegno delle risorse umane, sulla 

base delle previsioni (in termini di giornate/persona) contenute nelle offerte 

tecnica ed economica di gara; 

- verifica la corrispondenza e la compatibilità con riferimento a tutte le altre 

componenti del servizio dichiarate nell’offerta tecnica ed economica di gara; 

- verifica la corrispondenza, l’adeguatezza e la tempestività nella fornitura di tutti i 

singoli prodotti e servizi offerti, con riferimento alle disposizioni del capitolato 

d’oneri e delle offerte tecnica ed economica alle previsioni dei piani di lavoro, 

nonché ai canoni tecnici applicabili al settore interessato 83 . 

Con riferimento all’accreditamento dei soggetti attuatori, l’Amministrazione 

ha segnalato nella comunicazione inviata 84 , la valenza strategica dell’azione di 

sistema relativa all’accreditamento delle strutture formative ed orientative. Sono 

stati, infatti avviati ed implementati i sistemi a livello regionale attraverso 

dispositivi di accreditamento specifici, ispirati al modello base proposto dal D.M. 

166/01, di organismi e/o sedi formative in grado di garantire standard minimi di 

qualità ai destinatari della formazione (giovani in diritto e dovere all’istruzione, 

formazione continua in azienda, formazione superiore ecc.). 

Le Regioni hanno definito i propri sistemi di accreditamento secondo una 

concezione operativa della qualità delle strutture e dei processi formativi che si 

sostanzia in un set di indicatori di tipo finanziario, logistico e gestionale, intesi come 

requisiti-soglia per l’accesso al sistema dell’offerta a finanziamento pubblico. 

Le Regioni in una logica evolutiva hanno inoltre attuato processi di verifica 

della rispondenza dei soggetti formatori rispetto al raggiungimento dei requisiti 

previsti nell’ambito del modello di qualità. La declinazione operativa del modello in 

83 Modalità indicate dall’Amministrazione nel questionario trasmesso con nota del 06.07.2007 gia citata. 

84 Vedi nota prot. 17/SEGR/0015892 del 30.05.2008 Ministero del lavoro. 

74


sistemi di indicatori ha comportato una differenziazione dello stesso a livello di 

singoli territori, riconducibile alla necessità di contestualizzare i sistemi di 

accreditamento alla peculiarità dell’offerta formativa ed ai diversi approcci culturali 

con cui le varie Amministrazioni hanno concepito la crescita qualitativa del sistema. 

Il processo di implementazione dei sistemi regionali va completato in base 

ad un modello di riferimento nazionale che vada oltre il controllo afferente ambiti di 

tipo logico strutturale ed economico amministrativo, ma che si orienti verso 

standard di qualità del servizio e alla valutazione delle performance e dei risultati 

conseguiti. 

L’Autorità di gestione (Divisioni I, II, IV) svolge un controllo di conformità 

formale, in particolare in merito al rispetto dei termini contrattuali previsti per la 

trasmissione dello stato di avanzamento dei lavori e alla completezza della 

documentazione ricevuta, con riguardo: alla relazione sulle attività svolte; ai tempi 

di impegno (in termini di giornate/persona) per singola voce di servizio; 

all’avanzamento finanziario; alla relazione conclusiva (per l’ultimo SAL). 

Le Divisioni gestionali svolgono, inoltre, un controllo di tipo formale sulla 

documentazione amministrativa per il pagamento con cui è verificata la 

completezza e correttezza dei dati riportati nelle fatture (riferimenti dell’intervento, 

dell’emittente, delle coordinate bancarie). 

In ordine ai soggetti con i quali sono state sottoscritte concessioni 

amministrative, il Ministero ha comunicato 85 che si tratta dei destinatari 

(beneficiari) dei singoli finanziamenti, ovvero di Enti, pubblici e privati, che 

realizzano il progetto approvato. A tale proposito l’Amministrazione ha inteso 

chiarire le procedure in funzione delle due programmazioni 1994-1999 e 2000-2006 

che si distinguono soprattutto in ragione di un cambiamento sostanziale: nella 

programmazione 1994-1999 il Ministero del lavoro ha finanziato prevalentemente 

azioni rivolte alle persone (formazione, orientamento, ecc.); nella programmazione 

2000-2006 il Ministero del lavoro ha finanziato, prevalentemente se non 

esclusivamente, azioni rivolte ai sistemi (analisi, ricerche, monitoraggi, ecc.). 

In ragione di tale differenza, è derivato che la procedura di selezione 

prevalentemente utilizzata, nel primo caso, è stata l’avviso di chiamata dei progetti, 

mentre nel secondo caso è stata l’appalto per l’acquisizione di servizi. Dunque 

nell’ambito della programmazione 1994-1999, ai fini dell’attuazione dei POM e delle 

Iniziative comunitarie del Ministero, di norma si è proceduto alla selezione dei 

soggetti attuatori attraverso avviso pubblico nel rispetto del principio della 

trasparenza prescritto dalla legge 241/1990. A seguito della selezione con avviso di 


75


chiamata, l’Amministrazione ha provveduto a trasmettere l’approvazione dei 

progetti agli enti gestori con lettera nella quale sono state fissate alcune regole 

fondamentali per la realizzazione dell’intervento. 

Nella stessa sono stati allegati appositi modelli, da compilare ai fini dell’avvio 

delle attività progettuali. L’Ente finanziato ha poi trasmesso le citate dichiarazioni 

sotto la responsabilità del proprio legale rappresentante e contestualmente ha 

comunicato l’avvio delle azioni progettuali anche alla Direzione provinciale del 

lavoro (DPL) del luogo ove sarebbero state realizzate. 

Le prime anticipazioni per un importo fino al 50% del FSE e del Fondo di 

rotazione del contributo pubblico approvato, sono state erogate dopo aver acquisito 

idonea garanzia fideiussoria di pari importo e a seguito di presentazione della 

dichiarazione di inizio attività. Le seconde anticipazioni, pari ad un importo del 30% 

del FSE e del Fondo di rotazione sull’impegno approvato, sono state erogate a 

seguito di acquisizione di idonea garanzia fideiussoria e dichiarazione del 

rappresentante legale dello stesso ente di aver speso almeno metà di quanto 

percepito. 

Durante lo svolgimento delle attività sono stati effettuati controlli in itinere 

allo scopo di assicurare la conformità delle attività realizzate al progetto approvato. 

In particolare, terminate le attività, l’Ente ha trasmesso al Ministero ed alla 

Direzione provinciale del lavoro di competenza il rendiconto finale delle spese e 

l’Organo ispettivo ha proceduto alla verifica ex post (amministrativo-contabile 

finale) alla scopo di controllare la regolarità e congruità delle spese rendicontate dal 

destinatario del finanziamento. A seguito delle risultanze della verifica 

amministrativo-contabile ex post è stato predisposto dall’Amministrazione 

l’eventuale saldo di chiusura o la richiesta la restituzione delle somme erogate in 

eccedenza rispetto a quelle già riconosciute in sede di verifica. 

Relativamente alla periodicità dei controlli, l’Amministrazione precisa che gli 

stessi sono stati effettuati dai Servizi ispettivi ministeriali secondo quanto previsto 

dalla circolare ministeriale n. 32 del 02.04.1990 in materia di vigilanza sulle attività 

formative e che per ogni singolo fascicolo di finanziamento, all’esito dello 

svolgimento della verifica amministrativo-contabile finale sul rendiconto e sui 

documenti giustificativi di spesa, è stata adottata dall’Amministrazione la 

determinazione definitiva del finanziamento. 

Per la Programmazione 2000-2006, la procedura normalmente utilizzata per 

le azioni di sistema è stata l’appalto pubblico in conformità alla normativa vigente; 

si è quindi proceduto alla selezione dei progetti attuatori in base a quanto disposto 

dai bandi di gara e dai relativi capitolati d’oneri per i requisiti generali, tecnico- 

76


organizzativi ed economico finanziari di cui dovevano essere in possesso i soggetti 

partecipanti. 

In materia di controlli, con riferimento ai controlli di I livello riguardanti 

l’Autorità di gestione del PON Azioni di sistema Ob. 3 e l’Organismo intermedio di 

gestione delegato del PON Assistenza tecnica e Azioni di sistema Ob. 1, riferisce 

l’Amministrazione che sono stati coinvolti sia il personale delle diverse Direzioni 

regionali e provinciali del lavoro, territorialmente competenti, che il personale 

interno dell’Autorità di gestione e di pagamento supportato dai servizi di assistenza 

tecnica della Direzione. 

In caso di appalti di pubblici servizi 86 , il controllo di I livello è svolto dalle 

Commissioni di indirizzo e verifica, organi autonomi, nominati con decreto 

direttoriale, composti da personale interno ed esterno all’Amministrazione. La 

Commissione opera un controllo sostanziale di tipo tecnico-amministrativo sugli 

stati di avanzamento lavori. Oltre al controllo di tipo sostanziale, l’Autorità di 

gestione (Divisione I, III, IV) sui progetti affidati tramite appalti pubblici di servizi 

svolge un controllo di conformità formale, in merito al rispetto dei termini 

contrattuali previsti per la trasmissione dello stato di avanzamento dei lavori e alla 

completezza della documentazione ricevuta, con riguardo alla relazione sulle attività 

svolte; ai tempi di impegno (in termini di giornate/persona) per singola voce di 

servizio; all’avanzamento finanziario; alla relazione conclusiva (per l’ultimo SAL). 

Le Divisioni gestionali svolgono, inoltre, un controllo di tipo formale sulla 

documentazione amministrativa necessaria per il pagamento, è verificata la 

completezza e la correttezza dei dati riportati nelle fatture (riferimento 

dell’intervento, dell’emittente, delle coordinate bancarie). 

Per le fattispecie rientranti nella concessione amministrativa e per gli 

affidamenti diretti ed assimilati, i controlli di I livello, ex art. 4 reg. 438/2001, sono 

svolti dalle Divisioni e dai Servizi ispettivi del lavoro (SIL) delle Direzioni provinciali 

del lavoro (DPL), organi periferici del Ministero del lavoro di cui si avvale per le 

verifiche amministrativo-contabili e in loco. 

Secondo le procedure adottate, ai fini del rimborso delle spese sostenute, 

l’ente presenta con periodicità trimestrale ed entro i termini previsti dall’atto di 

concessione la dichiarazione di spesa, in forma di dichiarazione di responsabilità del 

rappresentante legale, ai sensi del d.P.R. 445/2000, con allegato l’elenco dei 

giustificativi delle spese sostenute e inserite in SIPRO 87 , una relazione sulle attività 

86 Secondo le procedure adottate, ai fini del pagamento per i servizi forniti, il soggetto aggiudicatario 

presenta con periodicità trimestrale ed entro i termini previsti dal contratto gli stati di avanzamento 

lavori (SAL). A seguito della valutazione da parte della Commissione di indirizzo e verifica e 

dell’approvazione del SAL da parte dell’Amministrazione, si procede all’erogazione del pagamento. 

87 Sistema informatico gestionale. 

77


svolte, nonché una polizza fideiussoria a garanzia del pagamento richiesto. Il 

riconoscimento definitivo delle spese sostenute ai fini della realizzazione del 

progetto è subordinato all’esito della verifica amministrativo contabile finale, 

effettuata dalla Direzione provinciale del lavoro competente. A seguito di tale 

verifica è disposto il saldo del progetto. 

In particolare per l’Iniziativa comunitaria EQUAL, il controllo formale è 

effettuato tramite il sistema informatico SIEQ, verificando la coerenza delle 

richieste di rimborso sia rispetto al piano finanziario autorizzato, sia rispetto 

all’importo garantito dalle polizze fideiussorie, fino alla concorrenza del 95% 

(EQUAL Fase I) e del 90% (EQUAL Fase II) dell’intero finanziamento approvato. La 

procedura si riferisce all’attuazione di Avvisi (per la precisione 2: uno per la Fase I 

ed uno per la Fase II). 

Per il corretto ed integrale inserimento delle spese richieste a rimborso nel 

sistema informatico 88 , l’ammissibilità delle spese autorizzate, il controllo incrociato 

tra importi richiesti a rimborso (attraverso il sistema SIPRO o la trasmissione della 

richiesta cartacea), autocertificazione, importi oggetto delle polizze fideiussorie, e 

coerenza con il piano finanziario approvato, l’Amministrazione ha comunicato 89 che 

il sistema gestionale SIPRO prevede il collegamento informatico con gli Enti per la 

trasmissione in tempo reale delle spese effettivamente sostenute nell’ambito dei 

progetti approvati. L’accesso al sistema informativo, avviene con apposita 

password, attraverso un collegamento via internet. Tale struttura di controlli è 

presente anche presso gli Organismi intermedi 90 . 

Con riferimento al livello professionale in possesso del personale che svolge 

tali controlli, l’amministrazione segnala che tutte le risorse ministeriali (le Autorità 

di gestione, Divisioni I, III e IV, e l’Autorità di pagamento, Divisione VI, oltre il 

personale dei Servizi dell’Ispettorato del lavoro) dispongono di pluriennale 

esperienza e di livello professionale adeguato (iscrizione nel Registro dei revisori 

contabili, appartenenza alle aree C e B), gli stessi, inoltre, contano, mediamente, 

un lungo periodo di permanenza nel settore (8/10 anni e più). 

88 Sistema denominato SIPRO. 


90 Sono Organismi intermedi della Direzione generale per le politiche per l’orientamento e la formazione 

– Autorità di gestione del Ministero del lavoro e previdenza sociale per l’Obiettivo 3: la Direzione 

generale del mercato del lavoro del Ministero del lavoro e previdenza sociale; la Direzione generale per il 

volontariato, l’associazionismo e le formazioni sociali del Ministero del lavoro e previdenza sociale; il 

Dipartimento pari opportunità della Presidenza del consiglio; il Dipartimento della funzione pubblica della 

Presidenza del consiglio. Sono Organismi intermedi della Direzione generale per le politiche per 

l’orientamento e la formazione – Autorità di gestione del Ministero del lavoro e politiche sociali per 

l’Obiettivo 1: la Direzione generale del mercato del lavoro del Ministero del lavoro e delle politiche 

sociali; la Direzione generale per gli italiani all’estero e politiche migratorie del Ministero degli Affari 

esteri; il Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri (tratto da 

http://www.lavoro.gov.it/Lavoro/Europalavoro/SezioneOperatori/ProgrammazioneFSE20002006/Organis 

miIntermedi). 

78


L’organismo responsabile dei controlli di II livello nella programmazione 

2000-2006 sul PON “Azioni di sistema” Ob. 3 e sull’Iniziativa comunitaria EQUAL è 

costituito dalla Divisione VII della D.G. Politiche per l’orientamento e formazione. In 

tale attività sono impegnate stabilmente due unità individuate nel dirigente della 

Divisione, con sette anni di permanenza nel settore, ed un accertatore del lavoro, 

con quattro anni di esperienza. L’attività esecutiva è stata invece affidata ad una 

società esterna attraverso l’espletamento di una procedura di gara (pubblico 

incanto ex art. 6 comma 1 lett. a del d.lgs. 157/1995). La predetta società si avvale 

di 36 risorse di assistenza tecnica, di cui 8 consulenti esperti e 28 consulenti junior. 

Per il PON “Assistenza tecnica ed azioni di sistema” ATAS Ob. 1 i controlli di 

II livello sono svolti dall’Unità di verifica degli Investimenti Pubblici - UVER, 

struttura costituita presso il Dipartimento per le politiche di sviluppo del Ministero 

dello sviluppo economico. 

Relativamente alla periodicità dei controlli effettuati dalle strutture sopra 

indicate, l’Amministrazione segnala che per la Programmazione 1994-1999 i diversi 

tipi di controlli (ex ante, in itinere ed ex post) sono stati prevalentemente effettuati 

dai Servizi ispettivi ministeriali, visto che la decisione dell’Amministrazione, 

presupponeva il verbale di verifica amministrativo contabile, redatto dall’Ispettorato 

competente. Riguardo alla “decisione ministeriale” di definizione dei progetti a 

conclusione delle attività di controllo di I livello, premesse le modalità procedurali 

della circolare 32/90, l’Amministrazione ha comunicato 91 che su ogni singolo 

finanziamento, ciascuna Autorità di gestione sulla base dei risultati dei controlli 

svolti, ha assunto una decisione. 

L’Amministrazione ha emesso diverse determinazioni per ciascuna 

sovvenzione ammessa, ovvero una decisione per ogni ente attuatore, destinatario 

di finanziamento, assunta nel rispetto della normativa comunitaria e nazionale e 

nell’osservanza delle procedure indicate dalla circolare n. 32/90 citata. 

Anche per la Programmazione 2000-2006 si sono adottate le stesse 

modalità, ma rilevano anche altre tipologie di controlli, come le relazioni sulle 

verifiche svolte presso Regioni/Province autonome da parte dell’Autorità di gestione 

per assicurare l’adeguatezza delle modalità di gestione e controllo in essere (i cui 

esiti sono stati oggetto di relazione); le check list di verifica della documentazione 

trimestrale nella rendicontazione trasmessa dagli Organismi intermedi (Regioni e 

dai soggetti attuatori se direttamente finanziati dall’Autorità di gestione); i verbali 

di verifica in itinere e i verbali amministrativo-contabili ex post, redatti dal 

personale della Regione/Provincia autonoma responsabile dei controlli effettuati o 


79


sulla verifica dei rendiconti; i verbali delle Commissioni di indirizzo e verifica che 

sintetizzano gli esiti dell’analisi sull’avanzamento del progetto, presentata dagli 

aggiudicatari di gare d’appalto; i verbali dei Comitati incaricati dell’analisi strategica 

degli interventi rispetto alle finalità del PON e delle politiche comunitarie e nazionali 

di riferimento). Tutti i controlli di I livello svolti dalle varie strutture sono 

documentati. 

Nell’ambito del programma EQUAL l’Autorità di gestione (Divisione IV) invia 

con cadenza semestrale all’Autorità di pagamento (Divisione VI) una relazione sulle 

attività di controllo svolte. L’Autorità di pagamento predispone relazioni periodiche 

sui controlli effettuati, per ogni controllo elabora un resoconto contenente le 

risultanze delle verifiche, e trasmette agli interessati gli esiti delle verifiche 

effettuate. 

I controlli di I livello, (Programmazione 2000-2006), sono stati demandati 

alla Commissione di indirizzo e verifica per gli appalti pubblici dei servizi alle Regioni 

e Province autonome a seguito dei protocolli di intesa stipulati. L’Amministrazione 

segnala, inoltre, che una Commissione di valutazione 92 , interamente o parzialmente 

esterna è incaricata, prima dell’avvio dell’istruttoria del procedimento, della 

selezione delle istanza dei proponenti, valutazione finalizzata all’aggiudicazione 

della gara nei casi di appalto di servizi. Le procedure utilizzate per scegliere tali 

soggetti prevedono che nei controlli di I livello, la Commissione di indirizzo e 

verifica, incaricata di svolgere tale tipo di controlli per i progetti rientranti 

nell’acquisizione di beni e servizi, sia composta da almeno un membro esterno 

all’Amministrazione, mentre i membri interni debbono essere necessariamente 

diversi dal referente incaricato della gestione del progetto verificato. La 

Commissione è nominata con decreto direttoriale secondo i principi di trasparenza, 

buona amministrazione, terzietà. 

Sia per il PON “Azioni di sistema” Ob. 3 che per l’Iniziativa comunitaria 

“EQUAL”, a seguito dei controlli di II livello sono stati elaborati rapporti annuali. 

Emerge dal rapporto relativo all’anno 2006 (pag. 36) che una parte della spesa 

sostenuta dagli enti attuatori non è stata dichiarata ammissibile per incompletezza 

della documentazione giustificativa delle spese sostenute dagli enti, ma 

l’Amministrazione non ha fornito elementi in ordine ad eventuali controlli che 

abbiano consentito di rendere ammissibili le predette spese. 

92 Prima dell’avvio dell’istruttoria del procedimento, con decreto direttoriale secondo i principi di 

trasparenza, buona amministrazione e terzietà, è nominata la Commissione di valutazione composta da 

un numero dispari di membri. 

80


L’Amministrazione ha segnalato, nell’attività di erogazione del FSE, 

l’esistenza di fasi del procedimento amministrativo gestite da terzi, con riguardo sia 

ai controlli di I livello, sia a quelli di II livello. 

Ha riferito l’Amministrazione 93 che il controllo di II livello è stato effettuato a 

campione sulle annualità 2003-2005 sul 10% delle spese certificate, tenuto conto di 

quanto indicato dall’art. 10 del reg. 438/01 che prevede che le operazioni da 

controllare debbano rappresentare almeno il 5% della spesa totale ammissibile. 

Per quanto concerne l’Asse II del PON ATAS Ob. 1 l’importo complessivo 

verificato dai controllori di II livello, al 31.12.2006, è pari ad euro 18.739.356,27 e 

l’importo, invece, verificato al 31.12.2007 risulta essere pari ad euro 

23.615.688,67. I controlli hanno riguardato finora l’11,61% della spesa totale 

ammissibile dichiarata al 31.12.2007. Per tale PON, il Ministero dello sviluppo 

economico ha individuato per lo svolgimento delle verifiche di II livello l’UVER ufficio 

appartenente al Dipartimento per le politiche di sviluppo e preposto ad effettuare 

controlli sugli investimenti pubblici. 

L’Amministrazione ha fornito 94 ulteriori informazioni, in particolare per il 

PON Azioni di sistema Ob. 3, i controlli effettuati dall’inizio del periodo al 

31.12.2007, sono stati pari al 17,72% della spesa totale ammissibile (dichiarata al 

31.12.2006): la spesa verificata è stata quindi pari ad euro 50.932.053,62 e la 

percentuale di errore rilevato è stato pari allo 0,23%. Ha dichiarato di avere in 

corso i controlli relativi al campionamento effettuato sulla spesa certificata al 

31.12.2007, nonché le operazioni di follow up sulle controdeduzioni dell’Autorità di 

gestione e/o degli Organismi intermediari rispetto ai rilievi comunicati. 

Per l’Iniziativa comunitaria EQUAL, sulla spesa totale ammissibile dichiarata 

al 31.12.2006, i controlli hanno riguardato il 6,86%, percentuale corrispondente ad 

euro 33.831.947,36 di spesa verificata. I controlli campionari hanno fatto rilevare 

un tasso di errore pari allo 0,63%. Anche per tali fondi sono in corso i controlli 

relativi al campionamento effettuato sulla spesa certificata al 31.12.2007, nonché le 

operazioni di follow up sulle contro deduzioni dell’Autorità di gestione e/o degli 

Organismi intermedi rispetto ai rilievi comunicati ed il tasso il tasso di errore dovrà 

essere rivisto a seguito delle risultanze delle suddette operazioni di follow up 95 . 

93 Nel questionario inviato in data 06.07.2007. 


95 Per i dati EQUAL e del PON Ob. 3 si fa riferimento ai questionari art. 13 inviati al MEF RGS IGRUE in 

quanto dati più aggiornati. I rapporti di controllo previsti per luglio 2008 conterranno a loro volta i dati 

aggiornati a seguito delle operazioni di follow up, nonché i risultati dei controlli sul campione riferito alla 

spesa certificata al 31.12.2007. 

81


La gestione delle irregolarità 

Nella programmazione 1994-1999 i casi di irregolarità accertati costituiscono 

oggetto di procedura di sospensione ex art. 24 reg. 2082/1993. Conformemente 

alle procedure di controllo adottate nell’ambito dei programmi FSE a titolarità del 

Ministero del lavoro – Divisione generale per l’orientamento e la formazione 

professionale dei lavoratori, le irregolarità-frodi sono segnalate attraverso la 

redazione della scheda OLAF in relazione alla procedura adottata da soggetti 

diversi: 

- ispettori del lavoro territorialmente competenti incaricati della verifica 

amministrativo-contabile a conclusione dell’intervento, Autorità di gestione ed 

Organismi intermedi per i progetti selezionati attraverso avviso pubblico e 

affidamento diretto assimilato ad avviso; 

- Autorità di gestione od Organismo intermedio responsabile dell’attuazione 

dell’intervento (eventualmente su segnalazione della Commissione di indirizzo e 

verifica) per i progetti affidati tramite appalto pubblico di servizi e affidamento 

diretto assimilato ad appalto; 

- dai controllori di II livello. 

Le irregolarità sono, altresì, accertate dai servizi competenti della Guardia di 

finanza nel corso delle proprie verifiche presso enti finanziati nell’ambito dei 

programmi FSE. Al fine di prevenire le irregolarità e le frodi sistematiche, 

l’Amministrazione ha comunicato che la competente Direzione generale adotta le 

seguenti misure: 

a) per i progetti di diretta gestione: 

- sulla base degli esiti delle analisi sulle irregolarità rilevate adegua le proprie 

procedure di gestione e controllo; 

- aggiorna le procedure di gestione e controllo adottate rispetto alle 

modifiche intervenute nella normativa di riferimento; 

b) nei confronti degli Organismi intermedi: 

- diffonde l’informazione in merito ad eventuali casi di irregolarità che 

possono interessare anche altre Amministrazioni, alle modifiche intervenute nella 

normativa di riferimento e su ogni altro elemento utile; 

- verifica, con cadenza periodica (di norma, annualmente), i sistemi di 

gestione e controllo adottati dagli Organismi intermedi attraverso l’esame delle 

relative piste di controllo. In base agli esiti di tali verifiche, registrati in specifiche 

check list, sono individuati i possibili ambiti di miglioramento/aggiornamento ed 

adottati gli opportuni adeguamenti. Sono, inoltre, raccolte le comunicazioni di 

irregolarità trasmesse dagli Organismi intermedi per il successivo inoltro 

82


all’Autorità di gestione titolare del programma e per l’invio delle relative schede 

OLAF al Dipartimento per le politiche comunitarie presso la Presidenza del 

Consiglio dei Ministri. 

L’Autorità di pagamento (Divisione VI) riceve l’elenco delle irregolarità 

dall’Autorità di gestione (Divisione I, III e IV), dagli Organismi intermedi e 

dall’Organismo preposto al controllo di II livello. Nel caso in cui le irregolarità siano 

oggetto di primo atto di accertamento amministrativo e presentino un livello 

significativo di incidenza tale da compromettere la regolare realizzazione 

dell’intervento, l’Autorità di pagamento sospende cautelativamente la certificazione 

delle operazioni oggetto di accertamento e valuta l’opportunità di procedere a 

verifiche presso il beneficiario del finanziamento. 

In caso di frodi o irregolarità accertate su alcune Misure ovvero su progetti 

rientranti su una certa Misura, l’Amministrazione segnala che l’Autorità di gestione 

provvede a: eliminare la spesa irregolare dalle spese dichiarate, predisponendo, 

eventuali provvedimenti di recupero; comunicare l’irregolarità, ove ne ricorrano i 

presupposti, attraverso la compilazione della scheda OLAF; valutare se l’irregolarità 

ha carattere isolato o sistematico adeguando, il proprio sistema di gestione e 

controllo; predisporre specifiche note informative indirizzate ai soggetti interessati 

(Organismi intermedi e beneficiari) ai fini del trattamento dell’irregolarità accertata 

e dell’adozione delle necessarie misure correttive. L’Amministrazione precisa che i 

controlli sono generalmente operati sul 100% della spesa, e che in caso di 

rilevazione di irregolarità non è solitamente necessario estenderne l’ambito. 

L’Amministrazione segnala, inoltre, che qualora per particolari tipologie di 

soggetti 96 siano svolti controlli in itinere a campione, in presenza di irregolarità si è 

provveduto ad estendere il campione delle spese verificate, fino al 100%. 

Per quel che concerne la gestione dei dati riguardanti le irregolarità, essi 

sono raccolti in un database informatico gestito dall’Autorità di gestione. Dal mese 

di gennaio 2007 la Divisione III è stata dotata di apposito strumento informatico di 

supporto alla gestione dei principali processi operati dalla Direzione inerenti al 

trattamento delle irregolarità. Tale strumento consente la rilevazione e la gestione 

delle informazioni e dei dati relativi ai progetti finanziati nell’ambito di programmi a 

titolarità del Ministero del lavoro – Direzione generale POF – Divisione III, 

interessati da segnalazioni di irregolarità ai sensi del reg. 1681/1994 e successive 

modifiche, da procedimenti giudiziari e/o procedure di recupero delle somme 

indebitamente pagate, nonché dalla predisposizione dell’analisi del rischio mediante 

l’aggregazione dei dati disponibili e l’estrazioni trimestrale degli stessi. 

96 Società in house. 

83


Per le attività di competenza della Divisione I è in corso l’implementazione 

dell’applicazione informatica in adozione presso la Divisione III. Sulla gestione 

informatica delle irregolarità, l’Amministrazione ha precisato 97 che tale sistema 

(presso Divisione I e III), è accessibile dal personale interno secondo i permessi di 

ogni profilo di utenza, e nello specifico dai seguenti soggetti: in modalità di 

scrittura, dal referente della Divisone in materia di irregolarità, recuperi e 

contenziosi; in modalità di lettura dal Dirigente della Divisione, dal responsabile di 

Misura, dal referente incaricato della gestione del progetto, dal referente della 

Divisione per i controlli, dal responsabile della rendicontazione delle spese 

sostenute dall’Autorità di pagamento e dall’addetto al pagamento. 

Per quanto riguarda l’organizzazione dell’Ufficio, la Divisione III Autorità di 

gestione dell’Ob. 3 ha individuato al suo interno, un referente in materia di 

irregolarità, recuperi e contenziosi, incaricato degli adempimenti inerenti al 

trattamento delle irregolarità. 

In particolare, tale figura svolge i seguenti compiti: 

- supportare l’elaborazione/revisione della procedura riguardante la gestione dei 

casi di irregolarità, recupero e contenzioso; 

- adottare, in coordinamento con la funzione di gestione interessata, gli opportuni 

provvedimenti a fronte di carenze/irregolarità rilevate dalla funzione di controllo; 

- infornare la funzione rendicontazione e l’Autorità di pagamento in merito ad 

eventuali irregolarità emerse dai controlli di I livello che possono essere rilevanti 

ai fini della dichiarazione di spesa (es. recuperi); 

- registrare i casi di irregolarità nel sistema informativo gestionale dell’Autorità di 

gestione; 

- raccogliere e verificare le comunicazioni in merito alle irregolarità riscontrate 

trasmesse agli Organismi intermedi relativamente agli interventi di competenza, 

ai fini della notifica alla Commissione europea (artt. 28 e 30 ex reg. 1828/2006); 

- predisporre le comunicazioni alla Commissione europea di segnalazione delle 

irregolarità oggetto di un primo verbale amministrativo o giudiziario e sul seguito 

dato alle stesse (artt. 28 e 30 ex reg. 1828/2006); 

- effettuare, con cadenza trimestrale, l’analisi delle irregolarità accertate, la 

ricognizione dello stato dei recuperi e dei procedimenti giudiziari, mirate alla 

individuazione di eventuali errori sistemici e, conseguentemente, all’adozione di 

interventi migliorativi del sistema di gestione e controllo. 

Le Divisioni IV e VII invece non dispongono di una vera e propria banca dati 

informaticamente strutturata, laddove per la gestione ed il monitoraggio delle 

97 Vedi nota prot. 17/SEGR/0015892 del 30.05.2008. 

84


irregolarità si avvalgono di fogli excel, ad uso interno, in cui sono descritti i dati 

anagrafici e finanziari non solo dei progetti che presentano irregolarità comunitarie, 

ma anche quelli che presentano un qualche livello (es. verifica amministrativo 

contabile, controdeduzioni, etc.), di rischio di irregolarità. 

Il data base su fogli excel vuole infatti essere un ausilio nella prevenzione e 

nel monitoraggio delle irregolarità comunitarie, e vi accede solo il personale interno 

alla Divisione; vi figurano l’ente, la sua natura giuridica, la persona giuridica cui è 

imputato il comportamento irregolare, le persone giuridiche legate a quella 

imputata, le persone fisiche implicate, le circostanze dell’avvio della procedura 

giudiziaria e/o amministrativa, la tipologia di sanzione, la normativa nazionale e 

comunitaria violata e la specificazione dei dati finanziari e delle somme che devono 

essere eventualmente recuperate. 

Il data base, negli aspetti procedurali/amministrativi e finanziari, è 

aggiornato sia sulla base del lavoro gestionale che delle comunicazioni ricevute 

dalle Direzioni provinciali del lavoro coinvolte e/o dalle autorità giudiziarie 

competenti, che trasmettono inoltre le informazioni necessarie per procedere alla 

chiusura del caso. La Divisione VII, inoltre, raccoglie ed assembla i dati e le 

informazioni relativi alle irregolarità per tutta la Direzione generale ed inoltra le 

schede OLAF pervenute alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento per 

le politiche comunitarie - Ufficio antifrode. 

L’Amministrazione ha segnalato che non vi sono altri database da cui 

acquisire informazioni per l’attività di controllo e verifica delle irregolarità. E’ altresì 

presente un registro informatizzato dei recuperi ed apposito libro contabile 

informatizzato nel quale, sulla base delle comunicazioni effettuate dalle Autorità di 

gestione e dagli Organismi intermedi, vengono registrate tutte le informazioni 

necessarie all’adempimento di quanto statuito dall’art. 8 reg. 438/2001. 

L’attività amministrativa di natura cautelare. Le revoche ed i recuperi 

Con riferimento alle strutture organizzative preposte al monitoraggio dei 

recuperi, si individuano: 

recuperate; 

1) la Divisione VI competente per l’attivazione dei recuperi; 

2) la Divisione I che conferma l’effettiva acquisizione delle somme 

3) la Divisione gestionale che avvia il procedimento di recupero nei confronti 

del beneficiario/soggetto attuatore delle somme indebitamente versate e, nei casi 

pertinenti, attiva la Divisione VI ai fini del recupero forzoso. 

85


L’Amministrazione ha comunicato che il tempo intercorrente tra 

l’individuazione dell’irregolarità e l’attivazione del procedimento di recupero è 

superiore ai sei mesi e che i tempi medi di recupero delle somme oggetto di frode 

vanno fino a un massimo di due anni. In ordine alle misure rivolte all’attuazione 

dell’art. 1, c. 1218, della legge finanziaria per il 2007, la Direzione generale per le 

politiche per l’orientamento e la formazione adotta ogni strumento per l’esercizio 

del diritto di rivalsa 98 . 

Nel caso in cui l’obbligato sia un ente territoriale, gli importi dovuti a titolo di 

rivalsa sono stabiliti con decreto del Ministero dell’economia e finanze, entro tre 

mesi dalla notifica della sentenza esecutiva di condanna della Repubblica italiana. 

Per tutti gli enti e gli organismi pubblici, diversi dagli enti territoriali assoggettati al 

sistema di tesoreria unica, il diritto di rivalsa è esercitato, mediante prelevamento 

diretto, sulle contabilità speciali obbligatorie istituite presso le sezioni di Tesoreria 

provinciale dello Stato. In tutti gli altri casi, detto diritto è esercitato attraverso le 

vie ordinarie. Talvolta, secondo i regolamenti comunitari relativi alle due 

programmazioni, ai fini dei recuperi sono state operate compensazioni. 

Per quel che concerne gli obblighi dei soggetti gestori in tema di garanzie 

finanziarie rispetto ai contributi percepiti, l’Amministrazione segnala che sono 

previsti: 

- la cauzione provvisoria in fase di selezione degli appalti di servizi, laddove 

conformemente alle disposizioni del modello di capitolato d’oneri, il soggetto 

proponente è tenuto a costituire un deposito cauzionale provvisorio, anche 

mediante fideiussione bancaria, normalmente pari al 2% del valore messo a 

bando. Tale cauzione copre il periodo di validità dell’offerta presentata (minimo 

180 giorni) come garanzia dell’esatto e puntuale adempimento di tutte le 

obbligazioni contenute nell’offerta; 

- l’applicazione di penali per l’inadempimento nella fase di attuazione 

dell’intervento finanziato. Secondo quanto disposto dal contratto stipulato dalle 

parti, l’Amministrazione ha la facoltà di applicare una penale in caso di ritardo 

nella consegna dei prodotti o svolgimento delle attività rispetto ai termini previsti 

o in caso di consegna di prodotti e l’espletamento di attività non corrispondenti a 

98 Il diritto di rivalsa è previsto per: porre tempestivamente rimedio alle violazioni di cui agli artt. 226 e 

seguenti del Trattato istitutivo della Comunità europea, nonché dare esecuzione agli obblighi derivanti 

dalle sentenze rese dalla Corte di giustizia delle comunità europee, ai sensi dell’art. 228, par. 1, del 

citato Trattato; rivalersi sui soggetti responsabili di dette violazioni degli oneri finanziari derivanti dalle 

sentenze di condanna rese dalla Corte di giustizia delle Comunità europee ai sensi dell’art. 228, 

paragrafo 2, del Trattato istitutivo; rivalersi sulle Regioni, sulle Province autonome, sugli enti territoriali, 

sugli altri enti pubblici e sui soggetti equiparati responsabili di violazioni delle disposizioni internazionali 

in materia di tutela dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali degli oneri finanziari sostenuti per 

dare esecuzione alle sentenze di condanna rese dalla Corte europea dei diritti dell’uomo nei confronti 

dello Stato in conseguenza delle suddette violazioni. 

86


quanto previsto o comunque inadeguati allo scopo. Inoltre ai sensi dell’art. 1328 

c.c. l’Amministrazione si riserva di richiedere il maggior danno nonché la 

risoluzione di diritto del contratto nell’ipotesi di grave e/o reiterato 

inadempimento. 

In ordine alle fideiussioni, esse sono richieste in tutti i bandi che si 

riferiscono al FSE e corrispondono al 10% del valore contrattuale nella fase di 

esecuzione del contratto, a fronte di acconti per anticipazioni equivalenti al 45% 99 e 

al 75% 100 del costo complessivo del progetto per quel che concerne la 

programmazione 1994-1999 e pari rispettivamente al 45% 101 e al 70% 102 del costo 

complessivo del progetto per la programmazione 2000-2006. 

Per quanto concerne le percentuali di copertura delle polizze fideiussorie, 

l’Amministrazione ha comunicato 103 che è necessario distinguere in base alla 

procedura di selezione utilizzata. Nel caso dei PON e delle Iniziative comunitarie 

ADAPT e Occupazione, laddove vi siano stati avvisi di chiamata dei progetti, per la 

programmazione 1994-1999 le polizze hanno garantito completamente le somme 

erogate a titolo di primo e secondo anticipo e le garanzie sono state di norma 

richieste negli avvisi stessi. 

Per la Programmazione 2000-2006 dei PON, nel caso di concessioni a 

seguito di avvisi di chiamate, l’ente, dopo aver ricevuto un anticipo pari al 7% 

dell’importo impegnato, ai fini del rimborso delle spese sostenute, ha presentato 

con periodicità trimestrale ed entro i termini previsti dall’atto di concessione, la 

dichiarazione di spesa, con allegato l’elenco dei giustificativi delle spese sostenute 

(inserite in SIPRO), con i relativi documenti, nonché le polizze fideiussorie emesse a 

garanzia del pagamento richiesto, suddivise per FSE e Fondo di rotazione, secondo 

uno schema fornito dal Ministero stesso 104 . 

Viceversa nel caso di progetti selezionati tramite gara di appalto, 

l’ammontare della copertura è quella prevista a titolo di cauzione, normalmente pari 

99 Dato indicato nella convenzione (atto di concessione del contributo) stipulata dal Ministero con il 

contraente (Ente) in data 03.04.1997, inviata dal Ministero del lavoro con nota prot. 17/SGR/0019231 

del 06.07.2007. 

100 Dato indicato nelle convenzioni (atto di concessione del contributo) stipulate dal Ministero con il 

contraente (Ente)rispettivamente in data 05.10.1998 e 09.10.1998, inviata dal Ministero del lavoro con 

nota prot. 17/SGR/0019231 del 06.07.2007. 


contraente (Ente, ATS, ATI e mandatario) in data 29.07.2002, inviata dal Ministero del lavoro con nota 

prot. 17/SGR/0019231 del 06.07.2007. 


contraente (Ente, ATS, ATI e mandatario) in data 29.05.2002, inviata dal Ministero del lavoro con nota 

prot. 17/SGR/0019231 del 06.07.2007. 

103 Vedi nota prot. 17/SEGR/0015892 del 30.05.2008. 

104 In alternativa l’ente poteva presentare dall’inizio dell’attività un’unica polizza fideiussoria per ciascun 

Fondo fino ad una copertura del 93% degli importi impegnati, misura massima per la richiesta di 

rimborso delle spese sostenute, a fronte di un saldo uguale o superiore all’anticipo erogato da liquidare a 

seguito della verifica amministrativo contabile da parte della Direzione provinciale del lavoro competente 

al termine dell’intervento, che determinava il riconoscimento definitivo delle spese sostenute. A seguito 

di tale verifica era disposto il saldo del progetto. 

87


al 10% del valore contrattuale a fronte di un acconto pari di norma, al 10% 

dell’intera sovvenzione. Gli altri pagamenti avvengono in corrispondenza degli stati 

di avanzamento lavori e rappresentano rimborsi di spese sostenute. 

Lo svincolo della polizza fideiussoria (cauzione) avviene dopo la verifica del 

verbale della Commissione di indirizzo che convalida l’ultimo stato di avanzamento 

lavori, nonché dopo la verifica della decisione finale relativa allo specifico 

finanziamento. 

Nell’ambito dell’Iniziativa comunitaria EQUAL la garanzia fideiussoria copre 

l’importo da erogare a titolo di anticipo, pari al 7% del finanziamento concesso; le 

richieste di pagamento successive avvengono a titolo di rimborso di spese 

effettivamente sostenute e le polizze coprono quindi gli importi corrispondenti ai 

pagamenti intermedi oppure, in taluni casi, all’intero finanziamento concesso. 

La garanzie cessa ogni effetto 24 mesi dopo la chiusura delle attività. 

L’Amministrazione segnala che già i bandi del periodo 1994-1999, in analogia con lo 

schema di garanzia fideiussoria allegato al decreto del Ministro del tesoro del 22 

aprile 1997 e secondo il decreto 122 del 9 maggio 1997 del Dirigente generale 

dell’Ufficio centrale OFPL (attuale Direzione generale), prevedevano la durata della 

garanzia fino ad un anno dal termine delle attività finanziate con proroga 

semestrale automatica per non più di due successivi rinnovi salvo eventuale 

svincolo anticipato. 

I soggetti deputati a prestare la detta garanzia sono le banche, le imprese di 

assicurazioni indicate dalla legge n. 348 del 10 giugno 1982, gli intermediari 

finanziari iscritti nell’elenco speciale di cui all’art. 107 del d.lgs. 385 del 1 settembre 

1993. 

Per svincolare la polizza fideiussoria l’Amministrazione indirizza una nota 

all’Ente ed alla banca e/o assicurazione con cui, a seguito degli esiti positivi dei 

controlli effettuati, si procede alla restituzione della garanzia in originale. Per 

procedere allo svincolo della polizza fideiussoria la Divisione di gestione, in quanto 

responsabile, provvede ad una serie di adempimenti: 

- verifica la decisione finale relativa allo specifico finanziamento ed, in caso di 

restituzione, solo dopo aver accertato l’effettiva acquisizione delle somme 

dovute, restituisce al destinatario del finanziamento la garanzia; diversamente 

trattiene/chiede rinnovo della garanzia fino al momento di effettiva acquisizione 

degli importi dovuti in restituzione; 

- verifica il verbale della Commissione di indirizzo e verifica che convalida l’ultimo 

SAL per i progetti selezionati tramite gara di appalto o affidamento diretto 

assimilato ad appalto; 

88


- verifica le note di liquidazione, le polizze ed eventuali contabilità bancarie. 

Al fine di verificare la permanenza nel corso del tempo della polizza 

fideiussoria, le Divisioni interessate effettuano due tipologie di controlli che si 

indirizzano, da un lato sui soggetti (banche, assicurazioni, intermediari finanziari) 

che prestano la garanzia in particolare laddove si è venuti a conoscenza del 

fallimento degli stessi; dall’altro periodicamente sulla validità temporale della 

garanzia fideiussoria agli atti per assicurarsi della sua permanenza. 

Nel caso di approssimarsi della scadenza, se non è stato definito il 

finanziamento oppure se non è stata ancora effettuata la restituzione richiesta, è 

chiesto entro il termine prefissato il rinnovo della garanzia ed, in mancanza di 

quest’ultimo, a titolo cautelativo, si procede all’apertura del sinistro. 

L’Amministrazione ha comunicato che, per la programmazione 1994-1999, la 

Divisione VI che si occupa del contenzioso ha effettuato 54 escussioni di garanzia 

fideiussoria, di cui 34 si riferiscono ad importi recuperati e 20 sono relative ad 

importi oggetto di contenzioso, attualmente in corso. Al 30.06.2007 gli importi 

complessivi recuperati tramite garanzia sono stati di euro 1.160.541,82 per il FSE 

ed euro 894.424,15 per il Fondo di rotazione. 

Le irregolarità accertate e le loro tipologie 

I casi di irregolarità e frodi comunicate al Dipartimento per le politiche 

comunitarie, ai sensi del reg. 1681/1994 e successive modifiche ed integrazioni, 

negli anni 2003-2007 sono stati 23 per un importo complessivo da recuperare di 

euro 6.686.040,51 105 . 

L’incidenza percentuale degli importi da recuperare nelle diverse annualità, 

segnala nel 2007 la consistenza più elevata (euro 2.423.850,00) con il 36,25% 

degli importi complessivi (vedi grafico seguente e prospetto 5). 

105 Solo in un caso (IT/05/052/FS/0) la scoperta dell’irregolarità, è avvenuta prima del pagamento di un 

qualunque importo. Si segnala, altresì, che il caso è indicato nel prospetto 5 poiché, pur se da 

considerarsi chiuso, non è stato eliminato dalla Banca dati del Dipartimento delle politiche comunitarie. 

89


Ministero del lavoro - andamento degli importi delle irregolarità 

da recuperare per anno di comunicazione (2003-2007) 

2007 

36,25 

2006 

5,32 

90 

2005 

26,45 

2003 

27,22 

2004 

4,76


Prospetto 5 - Frodi ed irregolarità al 31.12.2007 (euro) 

Frodi ed irregolarità Ministero del lavoro al 31.12.2007 

Casi 

Quota 

Comunitari 

a 

Quota 

Nazionale 

91 

Importo 

totale 

recuperato 

Importo 

totale da 

recuperare 

Importo della 

spesa 

sospeso 

Programmazio 

IT/05/009/FS/ 

0 

145.773,34 25.668,54 0,00 171.441,87 0,00 

ne 1988-1993 IT/05/134/FS/ 

0 29.088,65 35.552,79 

0,00 64.641,45 0,00 

Totale 

1988-1993 

2 174.861,99 61.221,33 0,00 236.083,32 0,00 

IT/03/038/FS/ 

0 

697.217,00 

743.698,00 

0,00 1.440.915,00 0,00 

IT/03/040/FS/ 

0 

378.904,67 0,00 0,00 378.904,67 0,00 

IT/05/051/FS/ 

0 

19.170,47 8.215,92 0,00 27.386,38 0,00 

IT/05/052/FS/ 

134.820,96 57.747,14 0,00 192.568,10 0,00 

0 106 

IT/07/055/FS/ 

0 

71.013,00 71.013,00 0,00 142.026,00 0,00 

IT/04/060/FS/ 

0 

68.739,00 

84.013,64 

0,00 152.752,64 0,00 

Programmazio IT/05/061/FS/ 

ne 1994-1999 0 

17.140,03 

17.308,68 

0,00 34.448,71 0,00 

IT/04/067/FS/ 

0 

27.081,14 

33.099,17 

0,00 60.180,31 0,00 

IT/05/047/FS/ 

0 

101.293,68 

101.293,68 

0,00 225.097,07 0,00 

IT/05/121/FS/ 

0 

203.400,00 

248.599,00 

0,00 451.999,00 0,00 

IT/05/122/FS/ 

0 

165.650,00 

202.461,00 

0,00 368.111,00 0,00 

IT/05/123/FS/ 

0 

78.711,00 

153.925,00 

0,00 232.636,00 0,00 

IT/06/036/FS/ 

0 

118.732,73 

145.117,78 

0,00 263.850,51 0,00 

Totale 

1994-1999 

13 

IT/06/043/FS/ 

2.081.873, 

68 

1.866.492, 

01 

0,00 3.970.875,39 0,00 

1 

IT/04/046/FS/ 

45.972,00 75.973,00 0,00 91.945,00 0,00 

0 22.428,65 27.412,79 0,00 49.841,44 0,00 

IT/04/114/FS/ 

1 19.634,78 23.998,06 1.956,57 

43.632,84 0,00 

Programmazio 

IT/04/115/FS/ 

1 5.327,33 6.511,18 2.662,59 

11.838,52 0,00 

ne 2000-2006 IT/07/119/FS/ 

1 92.936,00 113.589,00 0,00 206.525,00 

0,00 

IT/07/120/FS/ 

1 94.931,00 94.931,00 0,00 199.324,00 

0,00 

IT/07/132/FS/ 

0 

2.191.560,0 

0 

939.240,00 0,00 0,00 0,00 

IT/07/204/FS/ 

1 

844.189,00 1.031.786,0 

0 

0,00 1.875.975,00 0,00 

Totale 

2000-2006 

8 

3.316.978, 

76 

2.313.441, 

03 

4.619,16 2.479.081,80 0,00 

Totale 

23 

5.573.714, 

43 

4.241.154, 

37 

4.619,16 6.686.040,51 0,00 

106 Vedi nota precedente. 

Elaborazione su dati Ministero del lavoro e Dipartimento per le politiche comunitarie


Dei casi segnalati, due hanno avuto ad oggetto la Programmazione 1988- 

1993 (Ob. 3 e Ob. 4), tredici, hanno avuto ad oggetto la Programmazione 1994- 

1999, di cui cinque casi l’Ob. 3, 4 PIC (n. 3 URBAN, n. 1 ADAPT) e 4 programmi di 

intervento (n. 1 Gioventù per l’Europa”, n. 2 NOW, n. 1 INTEGRA). Le fattispecie 

della Programmazione 2000-2006, sono state otto, di cui 1 relativa all’Ob. 1, sette 

a casi dell’Ob. 3 ed 1 relativa al PIC EQUAL. 

Molte delle irregolarità sono state accertate in seguito a indagini di polizia 

giudiziaria o fiscali da parte della guardia di Finanza e solo in minima parte, a cura 

della Direzione provinciale del lavoro, durante le verifiche amministrative contabili. 

Esse hanno riguardato diverse tipologie che vanno dai documenti 

giustificativi mancanti, o falsi relativi a spese non inerenti all’azione, o mai 

sostenute o sostenute per importi di gran lunga inferiore, o attraverso l’utilizzo di 

documenti fittizi, la corresponsione di diaria oraria in assenza di effettiva presenza, 

la contabilizzazione delle attrezzature a noleggio per importi superiori a quelli di 

acquisto dei relativi beni, la mancata ed incompleta documentazione relativa al 

costo, la certificazioni di costi non avvenuti, irregolare tenuta dei registri di 

presenza, l’inosservanza dei termini; l’infrazione alle norme sull’aggiudicazione degli 

appalti pubblici, la realizzazione incompleta dell’azione, nonché la realizzazione non 

conforme dell’azione. 

In particolare, la prassi seguita per commettere le irregolarità ha evidenziato 

impegni assunti dopo i termini previsti dalla disciplina comunitaria; la 

rendicontazione per spese non riconducibili alle attività del progetto approvato e, in 

alcuni casi, superiore rispetto alle attività realizzate; domande contenenti dati falsi 

o non veri e documenti giustificativi incompleti, mancato svolgimento dei corsi a 

distanza da parte degli utenti e falsa dichiarazione dell’ente erogatore o nella 

mancata assunzione da parte del soggetto beneficiario quando la proposta 

formativa aveva ottenuto il finanziamento proprio in virtù di tale finalità di impiego; 

la sussistenza di documenti commerciali falsificati e di contabilità non corretta. In 

alcuni casi l’irregolarità, è stata perpetrata con lo specifico scopo di rendicontare 

un’entità di spesa notevolmente superiore a quella effettivamente sostenuta per 

l’esecuzione del corso di formazione tramite l’utilizzo di fatture per operazioni 

inesistenti emesse da organismi no profit che avrebbero dovuto certificare spese 

per prestazioni specialistiche di docenza/tutoraggio e collaborazione ausiliaria 

notevolmente superiori rispetto a quelle effettive. 

Medesima procedura è stata utilizzata per certificare spese per l’acquisto e il 

noleggio di attrezzature informatiche; in altri corsi di formazione sono stati 

rendicontati costi fittizi e/o maggiorati, mediante l’utilizzo di fatture per operazioni 

92


inesistenti, prodotte da enti o imprese associate alla società attuatrice, nonché 

indebitamente percepiti per funzioni di docente mai prestate, così come dichiarato 

da vari frequentatori; la rendicontazione di spese varie, indicate su fatture e 

ricevute fiscali afferenti la ristorazione, non adeguatamente documentate per 

identificare i beneficiari di tali prestazioni; l’irregolare tenuta del registro “presenza 

allievi” che ha consentito l’apposizione di firme “a posteriori e/o apocrife”; la 

sottoscrizione di autocertificazioni false; l’utilizzo di una fattura per operazioni 

inesistenti; falsificazione di timbri e sigle sui registri obbligatori previsti dalla 

normativa vigente in termini di gestione e rendicontazione, sono state rendicontate 

spese la cui documentazione giustificativa non è stata annotata in contabilità, non è 

stata annotata né sul libro giornale, né sul libro degli inventari; la redazione, da 

parte delle commissioni esaminatrici, di verbali riportanti dati non veritieri; 

l’alterazione di numerose domande di ammissione ai corsi; l’ammissione agli esami 

finali di alcuni allievi che non ne avevano diritto; l’utilizzo di fatture per operazioni 

inesistenti; vendita di un progetto di formazione a prezzo inferiore rispetto a quello 

rendicontato ed a quello stimato. 

L’organismo di controllo ha, in alcuni casi, incontrato notevoli difficoltà nel 

reperire il rappresentante legale dell’ente e nell’avere in generale contatti con l’ente 

perché irrintracciabile. 

Nella maggior parte dei casi vanno segnalati forti ritardi fra l’individuazione 

delle irregolarità, gli accertamenti ispettivi e la relativa comunicazione ai sensi del 

reg. 1681/94. Tale ritardo ha inciso negativamente sulla possibilità di soddisfazione 

del credito, anche perché, in molti casi, l’ente, costituito unicamente per lo 

svolgimento dei corsi di formazione, aveva cessato la propria attività ancora prima 

della scoperta delle irregolarità (casi 122-123 del 2005), seppure l’Amministrazione 

abbia predisposto provvedimenti di revoca e ingiunzioni coattive ed iscrizioni al 

ruolo esattoriale spesso soggette a contenziosi. 

In un caso (IT/05/009/FS/0) si è avuto un recupero avvenuto tramite 

compensazione, mentre nel caso (IT/03/038/FS/0) la Divisione IV ha adottato, in 

data 23.12.2004, decreto n. 350/IV/2004 di revoca del finanziamento. Sulla base 

dell’ingiunzione notificata e non sospesa dal Tribunale di Roma, presso cui pende 

giudizio di opposizione (attualmente in corso), sono stati resi esecutivi in data 

16.06.2006 i ruoli per la riscossione esattoriale. In un caso (IT/05/121/FS/0) è 

stato emesso provvedimento di ingiunzione nei confronti della società assicuratrice 

garante a cui la società ha proposto opposizione (18.04.2007). 

L’Amministrazione ha comunicato che in molti casi sono pendenti ricorsi 

davanti al giudice amministrativo avverso i provvedimenti di sospensione. Si 

93


segnala, altresì, che per il caso (IT/06/041/FS/0) che non è presente nella banca 

dati del Dipartimento per le politiche comunitarie alla data del 31.12.2007, perché 

definito 107 dalla Commissione nel febbraio 2008, si è nella fase istruttoria del 

procedimento instaurato presso la Corte dei conti, Procura regionale della Regione 

Lazio. 

Un particolare cenno meritano i casi di irregolarità per il PIC URBAN 108 . 

Il Ministero del lavoro ha comunicato, recentemente, con nota prot. 

17/IV/0014259/08.03.04 del 15.05.2008, Sottoprogramma 7 di Bari (IT/05/51/FS), 

che è pendente dinanzi al TAR Puglia un contenzioso tra la Direzione provinciale del 

lavoro di Bari ed altro soggetto per l’annullamento dei provvedimenti di 

decurtazione e di non corresponsione delle spese riconosciute dalla Direzione 

provinciale del lavoro di Bari in sede di verifica finale. Il ricorso, allo stato attuale, è 

pendente ancora indiscusso presso il TAR Puglia è non è stato dichiarato perento. 

Sullo stesso sottoprogramma è pendente, inoltre, presso la Corte d’appello di Bari 

un contenzioso tra il Comune di Bari e altro soggetto attuatore avente ad oggetto la 

risoluzione del contratto di appalto con relativa richiesta dell’Amministrazione 

comunale di risarcimento danni, per l’impugnazione della sentenza di primo grado 

del 16.05.2006 di condanna del soggetto attuatore a pagare , a titolo di 

risarcimento danni, all’Amministrazione comunale la somma di euro 71.968,30. Per 

tale procedimento è stata fissata ulteriore udienza in data 11.02.2011. E’ da 

segnalare, inoltre, che il soggetto attuare ha dichiarato fallimento ed è pendente 

anche dinanzi al Tribunale civile di Bari, sezione fallimentare, l’opposizione 

dell’Amministrazione comunale allo stato passivo per mancata accettazione 

dell’istanza di ammissione. 

Per il caso (IT/05/52/FS) PIC URBAN di Reggio Calabria programmazione 

1994-1999, l’Amministrazione ha comunicato che la Commissione europea in data 

03.05.2005, ha disimpegnato l’intero importo dell’operazione a causa del mancato 

rispetto del termine perentorio di trasmissione della domanda di saldo. In tale 

ambito, in sede di verifica amministrativo-contabile da parte dell'Ispettorato del 

lavoro di Reggio Calabria è stata riscontrata un'irregolarità per la quale il soggetto 

attuatore si è sempre rifiutato di esibire gli originali documenti giustificativi di spesa 

inviandoli, invece, semplicemente in copia conforme 109 . Alla luce delle 

considerazioni svolte e delle risultanze derivanti dalla banca dati del Dipartimento 

107 

Per tale ragione non è stato riportato nel prospetto 5. 

108 

Si rammenta che il menzionato Programma comunitario era inserito nella Programmazione 1994- 

1999. 

109 

L’Amministrazione comunale ha posto un quesito al Ministero del lavoro in merito al riconoscimento 

delle spese suddette ed il Ministero ha giudicato insufficiente, per giustificare le spese, la 

documentazione esibita in copia conforme. 

94


per le politiche comunitarie, per il caso 52 sussiste una somma da recuperare pari 

ad euro 192.568,10. 

Per il caso (IT/05/61/FS) PIC URBAN di Cagliari, Misura 1, Lotto 2- tirocini 

formativi, l’Amministrazione ha comunicato che è pendente presso il TAR Sardegna 

un contenzioso tra il Comune di Cagliari ed altro soggetto per l’annullamento del 

provvedimento con cui, in sede di verifica finale, sono state decurtate e non 

corrisposte alcune spese ritenute inammissibili. In ordine al caso l’Amministrazione 

ha, inoltre, evidenziato di aver richiesto aggiornamenti successivi alla favorevole 

ordinanza n. 21 del 05.05.2004 di rigetto del ricorso. 

Considerazioni conclusive 

In via conclusiva è necessario formulare alcune considerazioni. La complessa 

articolazione delle azioni e la molteplicità dei soggetti coinvolti nella realizzazione 

degli interventi previsti, hanno influenzato l’organizzazione ponendo l’accento, 

anche del valutatore, sull’esigenza di forme più strutturate di coordinamento fra 

l’Autorità di gestione e le Autorità di controllo. 

Le modalità organizzative delle strutture, in particolare di quelle di controllo 

sia di I che di II livello, a causa di carenze strutturali, hanno privilegiato la 

copertura di funzioni dell’Amministrazione con risorse esterne senza un concreto 

rafforzamento delle competenze interne. Ciò si evidenzia, in modo inequivoco con 

riguardo alla Programmazione 2000-2006, in particolare, per le funzioni di controllo, 

molto esiguo è, infatti, il contingente di personale interno assegnato alle funzioni di 

controllo di II livello (2 unità), a fronte dei 36 addetti della struttura esterna di 

supporto convenzionata per l’Assistenza tecnica, ciò ha assegnato un peso 

preponderante alle azioni intraprese dalla struttura esterna. 

Quanto al primo profilo, infatti, il controllo finanziario sui rendiconti è stato 

effettuato, attraverso forme di autocontrollo, da parte dei beneficiari finali, i quali 

hanno controllato l’ammissibilità delle spese e la correttezza della procedura della 

domanda di rimborso. Ma su tale modalità si sollevano dubbi circa l’affidabilità e 

l’attendibilità delle risultanze restando in ombra l’obiettività delle operazioni di 

controllo indispensabile per una corretta gestione contabile delle attività. 

I menzionati profili hanno senz’altro influito sulla gestione (molte sono state 

le spese che per carenza di documentazione non sono state dichiarate ammissibili) 

e sulle irregolarità riscontrate, alcune delle quali di particolare gravità. 

L’Amministrazione, nell’adunanza del 13.01.2009, ha precisato che, con 

riguardo al controllo di II livello, sono stati posti in essere una serie di controlli in 

loco da parte di una società esterna e che la predetta società “è un mero esecutore 

95


professionalmente di rilievo di direttive” che sono impartite dall’Amministrazione, 

peraltro in una materia estremamente regolamentata che non lascia spazi di 

discrezionalità. Riguardo al PON 2000-2006 e all’Iniziativa comunitaria, la 

situazione si presentava particolarmente complessa, poiché si trattava di verificare 

non solo i sistemi di gestione e controllo dell’Amministrazione centrale e dei 

numerosi Organismi intermedi centrali, ma quelli di tutte le Regioni, cioè 22 sistemi 

di gestione e controllo, attività che si aggiunge alle verifiche in loco per i relativi 

progetti. Il Ministero non aveva le strutture interne per affrontare un tale gravoso 

impegno. La scelta strategica dell’esternalizzazione è riconducibile a tali motivi. In 

merito alle auto-certificazioni l’Amministrazione ha sottolineato che tale modalità 

era abituale nella Programmazione 1994-1999, mentre invece ha avuto meno 

rilievo nella Programmazione 2000-2006. Sempre più spesso l’auto-certificazione è 

stata accompagnata da una serie di documenti e, prima di effettuare i pagamenti, 

su di essi sono stati effettuati controllo di I livello. Pertanto, sotto il profilo 

documentale i controlli sono sempre stati effettuati sul 100% dei pagamenti. Il 

tasso di errore nei controlli di II livello si è rivelato molto basso e pure in presenza 

di fatti patologici ne è stata sottolineata la limitata incidenza. Peraltro varie audit da 

parte della Commissione hanno dato atto che il sistema di gestione e di controllo di 

I e di II livello sui Fondi comunitari può rivelarsi affidabile e positivo. 

Alla luce delle considerazioni dell’Amministrazione pur ritenendo difficile un 

ripensamento sulla necessità di una maggiore internalizzazione delle funzioni, in 

particolare di quelle di controllo, che allo stato attuale si sono rivelate inadeguate, 

sia quantitativamente che qualitativamente, in rapporto alla spesa certificata, va 

invece necessariamente indirizzata all’Amministrazione specifica raccomandazione 

volta a definire in modo chiaro il ruolo del soggetto esterno attraverso la 

predeterminazione di direttive e di criteri oggettivi evitando di attribuire un peso 

preponderante alle azioni intraprese dalla struttura esterna e assegnando al 

soggetto gestore sia la scelta delle strategie che la diretta responsabilità del 

processo avviato. 

Inoltre In merito all’applicazione del reg. 1681/1994, vanno segnalati forti 

ritardi fra l’individuazione delle irregolarità, gli accertamenti ispettivi e la relativa 

comunicazione. Tale ritardo ha inciso negativamente sulla possibilità di 

soddisfazione del credito anche perché, in molti casi, è sopravvenuta 

l’irrintracciabilità del beneficiario, o la cessazione della relativa attività. 

Carenze sono state riscontrate nella documentazione, sia da parte 

dell’Autorità di gestione che dei beneficiari finali, ciò ha influito sulla validità dei 

riscontri effettuati e sul formarsi di specifiche irregolarità (spese non eligibili, 

96


rendicontazione per spese non riconducibili al progetto approvato, o superiori a 

quelle effettivamente sostenute). 

In merito alle irregolarità un elevato numero è stato accertato a seguito di 

indagini di polizia giudiziaria da parte della Guardia di finanza e solo in minima 

parte a cura dell’Amministrazione. 

Significativa appare la circostanza che l’Autorità di gestione (Div III) abbia 

organizzato, a partire dal gennaio 2007, una banca dati informatica delle 

informazioni raccolte sulle irregolarità ma è indispensabile che tale modalità 

conoscitiva si estenda a tutte le altre Direzioni ministeriali competenti in materia, 

oltre che agli organismi intermedi. 

Va con interesse segnalata l’attenzione prestata dall’Amministrazione alle 

misure cautelari. In particolare all’escussione delle fideiussioni che ha costituito un 

mezzo efficace di reintegra delle somme illegittimamente percepite, seppure lascia 

perplessi l’entità degli importi oggetto di fideiussione, pari al 10% del valore 

contrattuale, a fronte di acconti erogati ai beneficiari, a titolo di anticipazione, nella 

misura anche del 70%. Limitato, invece, è stato (2 soli casi segnalati) il ricorso alla 

sospensione di pagamenti irregolari. 

Con riguardo ai recuperi si può osservare che sono stati costituiti, con 

modalità informatiche, il registro dei recuperi ed un apposito libro contabile nel 

quale sono registrate tutte le informazioni necessarie agli adempimenti previsti 

dall’art. 8 reg. 438/2001, ma limitati sono stati gli importi restituiti in media dopo 

diversi anni. 

In alcune fattispecie l’Amministrazione ha predisposto provvedimenti di 

revoca e di restituzione delle somme indebitamente percepite, ma anche in tali casi 

limitate sono state le restituzioni volontarie, spesso soggette a contenziosi pendenti 

da diversi anni. 

97


IL MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI 

Descrizione del fenomeno presso il Ministero degli affari esteri 


contraddittorio con il Ministero degli affari esteri che con disponibilità ha corrisposto 

alle richieste istruttorie della Corte dei conti compilando, altresì, il questionario 

predisposto dalla Sezione 110 . 

Il Programma operativo multiregionale “Formazione migranti” 1994-1999. 

Ambito finanziario e livello di attuazione 

Per la programmazione 1994-1999, il Programma operativo denominato 

inizialmente “Formazione migranti” è stato approvato con decisione della 

Commissione europea C(94) 3243 del 16.12.1994, sull’Asse 7.2 del QCS Ob. 1, con 

l’obiettivo di intervenire a favore dei lavoratori migranti italiani e dei loro figli. Il 

Programma operativo si è articolato in tre Misure. 

La Misura 1 si è riferita alla formazione linguistica e culturale degli italiani 

all’estero. Per quanto concerne il triennio 1994-1997 il Ministero degli affari esteri 

ha gestito direttamente gli interventi della Misura 1 utilizzando completamente le 

risorse a propria disposizione. Le attività previste dalla Misura 1 di tipo scolastico 

sono state effettuate dal Ministero degli affari esteri attraverso affidamento diretto 

ad Enti, comitati, scuole locali, associazioni di italiani all’estero, operanti presso le 

singole Circoscrizioni consolari dei Paesi europei beneficiari. 

Le Misure 2 e 3 hanno riguardato la formazione professionale, l’orientamento 

e le azioni formative di tipo innovativo e sono state attribuite alla competenza del 

Ministero del lavoro che ne ha disciplinato l’attuazione. 

Dopo il primo triennio di attuazione del POM, nel luglio del 1997, la 

Commissione europea, con decisione C(97) 1746 del 17.07.1997, ha formalizzato 

l’assunzione dell’intera titolarità del Programma operativo multiregionale n. 

940027/I/1 da parte del Ministero degli affari esteri, attribuendogli un nuovo titolo 

“Formazione italiani all’estero”. Il nuovo Programma operativo che si è riferito al 

periodo 1997-1999, si è articolato in due Misure sempre comprese nell’Asse 7.2.C 

Formazione giovani: Misura 1 Formazione linguistica e culturale; Misura 3 (attuale 

110 Nota prot. 302/251871 (05.07.2007) del Ministero degli affari esteri – Direzione generale per gli 

italiani all’estero e le politiche migratorie – Ufficio II, in risposta alla nota prot. 680 del 16.05.2007 della 

Corte dei conti – Sezione di controllo affari comunitari ed internazionali; nota prot. 302/201394 del 

09.06.2008 del Ministero degli affari esteri – Direzione generale per gli italiani all’estero e le politiche 

migratorie – Ufficio II, in risposta alla nota prot. 613 del 28.05.2008 della Corte dei conti – Sezione di 

controllo affari comunitari ed internazionali; nota prot. 302/459076 del 21.12.2008 del Ministero degli 

affari esteri – Direzione generale per gli italiani all’estero e le politiche migratorie – Ufficio II, in risposta 

alla nota prot. 1572 del 22.12.2008 della Corte dei conti – Sezione di controllo affari comunitari ed 

internazionali. 

98


Misura 2) Azioni innovative. La Misura relativa alle “Iniziative di formazione 

professionale” dei lavoratori all’estero è rimasta, anche per il triennio 1997-1999, di 

titolarità del Ministero del lavoro, proseguendo all’interno delle risorse del POM 

940026/I/1 “Emergenza occupazione sud” come “Interventi per la formazione degli 

italiani residenti nei Paesi dell’Unione europea”. L’attuazione finanziaria dell’Asse 

7.2.C POM 1994-1999 di interesse per la presente indagine, è stata la seguente: 

Prospetto 1 – Attuazione finanziaria POM 1994-1999 (euro) 

Programmazione 

FSE 1994-1999 

PO 940027/I/1 

Asse 7.2.C 

Risorse 

complessive 

(a) 

99 

Elaborazione su dati Ministero degli affari esteri 

Il Programma operativo nazionale “Assistenza tecnica e azioni di sistema” 

2000-2006. Ambito finanziario e livello di attuazione 

Il PON Assistenza tecnica e azioni di sistema 2000-2006, è stato finalizzato 

all’obiettivo generale di “contribuire al conseguimento di risultati in termini di 

soddisfacimento dei bisogni dei soggetti istituzionali coinvolti nel processo di 

programmazione ed attuazione degli interventi cofinanziati dai Fondi strutturali”. Il 

conseguimento di tale obiettivo è stato correlato al contributo delle attività serventi 

le politiche di sviluppo e dei Programmi operativi regionali attraverso azioni di 

coordinamento settoriale e azioni di sistema per la formazione della Pubblica 

Amministrazione, l’inserimento al lavoro e l’adeguamento del sistema formativo. Il 

PON si è articolato nei seguenti Assi: Asse I – Assistenza tecnica e coordinamento 

delle politiche di sviluppo regionale (FESR); Asse II – Formazione della Pubblica 

Amministrazione ed azioni di sistema per le politiche per l’inserimento al lavoro e 

l’adeguamento del sistema formativo (FSE). 

Quota 

comunitaria 

(b) 

Pagamenti 

(c) 

1 31.208.570,00 23.406.427,00 27.080.155,00 

2 1.796.760,00 1.347.570,00 1.668.723,00 

3 4.328.003,00 3.246.003,00 4.141.022,00 

Totale 37.333.333,00 28.000.000,00 32.889.900,00 

L’Asse I, cofinanziato dal FESR, ha compreso attività tradizionali di 

accompagnamento all’attuazione del PON e del QCS quali valutazione, 

monitoraggio, ecc. (Misura 1.1) e comunicazione, informazione e pubblicità (Misura 

1.4), o attività di indirizzo, di coordinamento e orientamento delle Amministrazioni 

centrali non titolari di PON ma con competenze “trasversali” (Misura 1.2), nonché 

azioni per il supporto dei conti pubblici territoriali e per l’ampliamento e 

l’approfondimento della conoscenza economico statistica del territorio (Misura 1.3). 

Tali linee d’intervento hanno contribuito, in maniera prioritaria, al conseguimento 

dei primi quattro obiettivi specifici del PON, volti ad assicurare una più efficace ed


efficiente gestione del QCS attraverso l’azione di accompagnamento, indirizzo e 

assistenza tecnica alle Regioni. 

L’Asse 2, cofinanziato dal FSE, ha previsto azioni di sistema per le politiche 

per l’inserimento al lavoro e per l’adeguamento del sistema formativo nonché la 

valorizzazione degli italiani all’estero (Misura II.1) e azioni di sviluppo ed 

adeguamento delle strutture e del personale impegnati, con funzioni diverse, nelle 

attività di programmazione, coordinamento, gestione, sorveglianza e controllo dei 

programmi dei Fondi strutturali (Misura II.2). Le iniziative programmate hanno 

contribuito al conseguimento del secondo, del quinto e del sesto obiettivo specifico 

del PON, volti a perseguire la semplificazione amministrativa, il rinnovamento del 

sistema delle politiche del lavoro e della formazione attraverso l’incremento del 

rendimento economico e sociale degli investimenti in tali politiche e l’accrescimento 

dell’efficacia degli interventi di formazione, informazione ed assistenza al 

cambiamento organizzativo della Pubblica Amministrazione, anche alla luce delle 

riforme costituzionali (riforma Titolo V della Costituzione) e legislative (soprattutto 

con riferimento alla riorganizzazione dei Ministeri). L’attuazione finanziaria del PON 

2000-2006 di interesse per la presente indagine è stata la seguente: 

Prospetto 2 – Attuazione finanziaria PON 2000-2006 (euro) 

PON 2000-2006 

Misure FSE 

Asse I Misura 1.1 Azioni di 

preparazione, sorveglianza, 

monitoraggio, valutazione, 

controllo ed assistenza tecnica 

Asse II Misura 2.1 Azioni di 

sistema per le politiche per 

l’inserimento al lavoro, 

l’adeguamento del sistema 

formativo e la valorizzazione degli 

italiani all’estero 

Totale Asse I 

Ministero degli affari esteri 

Risorse 

complessive 

100 

Quota 

comunitaria 

FSE 

Impegni al 

31.12.2007 

Pagamenti al 

31.12.2007 

1.290.000,00 954.600,00 1.290.000,00 1.148.398,63 

30.231.936,33 21.162.355,43 30.231.936,33 28.311.509,16 

31.521.936,3 

3 

22.116.955,4 31.521.936,3 

3 

3 

29.459.907,7 

9 


La struttura organizzativa preposta alla gestione e ai controlli dei Fondi 

comunitari 

La struttura organizzativa di seguito descritta si riferisce alla 

programmazione 2000-2006. In conformità con quanto previsto dal reg. 1260/1999 

(artt. 9, 32, 34 e 38) e dal relativo reg. 438/2001, modificato dal reg. 2355/2002, 

ai fini dell’attuazione del PON Azioni di sistema ed assistenza tecnica (ATAS) sono 

state effettuate:


- l’individuazione dei soggetti relativi allo svolgimento delle funzioni, in 

particolare, l’Autorità di gestione (art. 9 lett. n.) e art. 34 del reg. 1260/99 e 

art. 5 par. 2 del reg. 438/2001) e l’Autorità di pagamento (art. 9 lett. o) e art. 

32 del reg. 1260/99 e art. 5 par. 2 e 7 del reg. 438/2001, modificato dal reg. 

2355/2002), la definizione degli Assi, le Misure e le Azioni; ed i soggetti o uffici 

cui vengono affidate singole azioni all’interno delle Misure (art. 5, par. 2b del 

reg. 438/2001); 

- la definizione delle procedure di gestione delle domande di rimborso delle spese 

e dell’accreditamento dei fondi nazionali e comunitari (art. 32 reg. 1260/99 e 

art. 5, par. 2c e art. 9 lett. o del reg. 1260/99), definita “circuito finanziario”, 

nel rispetto del principio di indipendenza tra Autorità di gestione e Autorità di 

pagamento (reg. 1260/99, ribadito dall’art. 9 del reg. 438/2001); 

- la definizione delle strutture per la verifica dei sistemi di gestione e di controllo 

(art. 38 par.1f del reg. 1260/99 e artt. 10 e 15 del reg. 438/2001). 

L’attuazione della richiamata normativa tiene conto della particolare 

struttura del PON Azioni di sistema ed assistenza tecnica, articolato in due Assi. 

La distinzione delle Amministrazioni responsabili dei due Assi del PON, pone 

l’Asse I in capo alla responsabilità del Ministero dello sviluppo economico, Servizio 

per le politiche dei Fondi strutturali comunitari (anche come Autorità di gestione del 

QCS e Amministrazione nazionale capofila del FESR) e l’Asse II, in capo al Ministero 

del lavoro e della previdenza sociale – Direzione generale per le politiche per 

l’orientamento e la formazione (DG POF) – cui compete il ruolo di Amministrazione 

nazionale responsabile delle politiche del lavoro e dell’occupazione nonché di 

capofila del FSE. 

Conseguentemente, l’Autorità di gestione del PON – individuata nel Direttore 

pro-tempore del Servizio per le politiche dei Fondi strutturali comunitari (cui fa capo 

il coordinamento del PON in quanto strumento di supporto e accompagnamento del 

QCS) – ha strutturato nell’ambito dell’Asse I le funzioni di gestione e di controllo 

nell’Ufficio I, che esercita le funzioni di Autorità di gestione per l’Asse I (FESR) ed è 

responsabile del coordinamento della Misura 1.2, e nell’Ufficio VIII, responsabile del 

coordinamento e dell’attuazione delle Misure 1.1, 1.3 e 1.4. 

Le funzioni di pagamento sono state, invece, attribuite all’Ufficio VI dello 

stesso Servizio, in modo da assicurare l’indipendenza funzionale tra l’Ufficio che 

esercita le funzioni di Autorità di gestione e l’Ufficio che esercita le funzioni di 

Autorità di pagamento. 

101


Riferisce l’Amministrazione 111 che essendo tale Asse strutturato in 4 Misure 

(1.1, 1.2, 1.3, 1.4), tutte direttamente gestite dallo stesso Servizio, sub articolate 

in linee di intervento e azioni che prefigurano i rispettivi titolari come beneficiari 

finali, non è emersa l’esigenza di prevedere nel suo ambito la creazione di 

Organismi intermedi 112 . 

Quanto all’Asse II, invece, le funzioni di gestione e di controllo proprie 

dell’Autorità di gestione sono state delegate al Direttore pro-tempore della 

Direzione generale per le politiche per l’orientamento e la formazione (DG POF) (cui 

fa capo anche il ruolo di capofila del FSE e pertanto di Autorità di pagamento del 

FSE) che, come Organismo intermedio di gestione, assume la responsabilità del 

rispetto della normativa relativa alla separazione delle funzioni di gestione, e 

controllo, da un lato, e di pagamento, dall’altro. 

All’articolazione dell’Asse in due Misure – una a titolarità del Ministero del 

lavoro e della previdenza sociale e una a titolarità del Dipartimento della funzione 

pubblica – ha fatto seguito anche il ricorso alla sub delega delle funzioni ad altri 

Organismi intermedi (di secondo livello) come di seguito individuati. 

Per la Misura II.1, a seguito della prevista sub-delega dell’esercizio delle 

funzioni di gestione da parte della Direzione generale per le politiche per 

l’orientamento e la formazione (DG POF), esse state sono attribuite alla DG Mercato 

del lavoro del Ministero del lavoro e della previdenza sociale ed al Ministero degli 

affari esteri, DG per gli italiani all’estero e le politiche migratorie – Ufficio II – 

titolare quest’ultimo dell’Azione “D” denominata “Iniziative specifiche di animazione 

e promozione di legami stabili per lo sviluppo integrato del territorio”. 

Per la Misura II.2, per delega del Ministero del lavoro e della previdenza 

sociale, è individuato come Organismo intermedio per le sole funzioni di gestione e 

controllo il Dipartimento della funzione pubblica – Ufficio per la formazione del 

personale delle Pubbliche amministrazioni. 

Per quanto riguarda il Ministero degli affari esteri, la competenza della 

gestione di tale fondo è della Direzione generale per gli italiani all’estero e le 

politiche migratorie – Ufficio II -, Organismo intermedio dell’Asse II.1. E’ utile 

rammentare, comunque, che le principali funzioni amministrative e di controllo del 

PON sono di competenza dell’Autorità di gestione del Ministero del lavoro e 

dell’Autorità di pagamento del Ministero dello sviluppo economico. 

111 

Complemento di programmazione – PON Assistenza tecnica ed azioni di sistema 2000-2006, pag. 15 

ultimo capoverso. 

112 

Qualsiasi organismo o servizio pubblico o privato che agisce sotto la responsabilità di un’Autorità di 

gestione o di certificazione o che svolge mansioni per conto di tale Autorità nei confronti dei beneficiari 

che attuano le operazioni (definizione normativa da art. 2 – reg. 1083/2006 del consiglio dell’11 luglio 

2006 recante disposizioni generali sul FESR, sul FSE, e sul Fondo di coesione e che abroga il reg. 

1260/1999). 

102


La Direzione generale per gli italiani all’estero e le politiche migratorie – 

Ufficio II, dispone di 2 unità di livello dirigenziale e di 8 unità in qualità di consulenti 

esterni a supporto dell’Amministrazione; queste ultime unità, dal 30 novembre 

2008, in conformità alle istruzioni formulate dall’Autorità di gestione in merito alle 

modalità di chiusura del PON ATAS 2000-2006, non sono più disponibili presso 

l’Ufficio 113 . 

Nella fattispecie per la fase dedicata ai pagamenti, l’Ufficio II della Direzione 

generale per gli italiani all’estero e le politiche migratorie, predispone l’invio 

informatico dei dati relativi ai beneficiari finali al Ministero dell’economia – IGRUE 

Ufficio IX – per richiedere il pagamento delle competenze indicate. 


Nella Programmazione 2000-2006, per i controlli di I livello, la competenza è 

dell’Autorità di gestione. Il Ministero del lavoro DG POF Div. I, in collaborazione con 

le Direzioni provinciali del lavoro competenti territorialmente, effettua controlli 

amministrativi contabili in itinere ed ex post, per i progetti e le attività poste in 

essere. 

Per i controlli di II livello si ha la competenza del Ministero dello sviluppo 

economico attraverso l’UVER 114 , organismo responsabile dei controlli a campione e 

del rilascio della dichiarazione di cui all’art. 38, paragrafo 1, lettera f) del reg. 

1260/1999. In tutte le convenzioni è riportato l’obbligo per tutti i sottoscrittori di 

sottoporsi ai controlli che l’UVER vorrà eseguire in applicazione della normativa 

comunitaria. 

Nel caso della rendicontazione, sulla base degli esiti dei controlli di I livello, 

l’Ufficio II della Direzione generale per gli italiani all’estero e le politiche migratorie 

prepara la rendicontazione delle spese effettivamente sostenute per le singole 

attività, invia la documentazione al Ministero del lavoro DG POF Div. VII, che dopo 

aver effettuato i controlli previsti dall’art. 32 par. 3 del reg. 1260/1999, certifica i 

suddetti dati finanziari alla Commissione europea. 

Nel caso quindi dei soggetti esterni, la scelta avviene all’inizio della 

programmazione nel Quadro comunitario di sostegno e nel PON ATAS. 

113 Tale elemento è tratto dalla nota dell’Amministrazione del 31.12.2008 prot. n. 302/459076. 

114 L’UVER – Unità di verifica degli investimenti pubblici – è una struttura alle dirette dipendenze del capo 

Dipartimento per le politiche di sviluppo e coesione del Ministero dello sviluppo economico. Fa parte, 

insieme all’Unità di valutazione (UVAL), del Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici. 

L’UVER verifica e dà impulso all’attuazione dei programmi e dei progetti di investimento delle 

amministrazioni, enti e soggetti operanti con finanziamento pubblico, con particolare riferimento ai 

programmi comunitari ed agli Accordi di programma quadro. La verifica, da attuarsi in modo coordinato 

alle procedure di monitoraggio coordinate dal Servizio competente, concerne l’osservanza delle previsioni 

di spesa e gli effetti socio-economici connessi all’attuazione degli investimenti. Le iniziative proposte 

riguardano la rimozione degli ostacoli all’attuazione e all’accelerazione della spesa (decreto ministeriale 

19 gennaio 2006). 

103


Con riferimento all’organizzazione dei controlli di II livello si fa riferimento 

all’Autorità di gestione del PON, nella fattispecie, il Ministero dello sviluppo 

economico. 

L’Amministrazione ha segnalato 115 che, invece, per la Programmazione 

1994-1999, l’Ufficio II aveva affidato a società di revisione esterna l’incarico di 

effettuare i servizi di revisione e certificazione contabile di cui all’art. 8 del reg. 

2064/97 e, successivamente, l’elaborazione del Rapporto di esecuzione del POM 

940027/I/1 su cui basare la dichiarazione finale di spesa e la domanda di 

pagamento del saldo. 


Con riguardo alle attività poste in essere dall’Amministrazione per 

individuare le irregolarità e le frodi sistematiche, nonché sulle procedure poste in 

essere per prevenirle e sui soggetti preposti, precisa l’Amministrazione che, a 

seguito delle attività di verifica da parte dei Servizi ispettivi territorialmente 

competenti del Ministero del lavoro, sono sempre state segnalate al Ministero degli 

affari esteri, DG per gli italiani all’estero e le politiche migratorie – Ufficio II – le 

irregolarità, o meglio le difformità riscontrate, ed in particolare è stato possibile 

apprestare controlli in tre fasi: 

- prima dell’avvio: la rete consolare ha verificato l’effettiva sussistenza dei 

partenariati esteri dichiarati negli stessi progetti; 

- in itinere: i Servizi ispettivi del Ministero del lavoro sono stati posti a 

conoscenza delle attività in modo da consentire gli eventuali controlli; 

- ex post: i Servizi ispettivi del Ministero del lavoro hanno effettuato la verifica 

amministrativo contabile esaminando la rendicontazione presentata dall’ente 

attuatore delle spese effettivamente sostenute per lo svolgimento delle attività 

di progetto. 

A conclusione dell’attività di controllo è predisposto un verbale che evidenzia 

ciò che è stato controllato con la segnalazione delle eventuali difformità o 

irregolarità riscontrate. Tale verbale è trasmesso al Ministero degli affari esteri, DG 

per gli italiani all’estero e le politiche migratorie – Ufficio II – ed all’Autorità di 

gestione del Ministero del lavoro. Alla luce di quanto affermato, ne consegue che 

tutte le fasi dell’attività progettuale sono monitorate attraverso le verifiche 

descritte. Ma va peraltro, segnalata la mancanza di controlli complessivi sull’intera 

Misura in caso di frodi od irregolarità accertate su alcuni progetti della stessa. 

115 Nota prot. 302/108228 del 19.03.2007 e nota prot. 302/459076 del 31.12.2008. 

104


In ordine alla gestione dei dati riguardanti le irregolarità è presente un data 

base informatico, gestito dall’Autorità di gestione e dall’Autorità di pagamento . 

Per quel che concerne la condivisione dei dati contenuti nel data base 

informatico e la tenuta di un registro informatizzato dei recuperi, essi sono gestiti 

dall’Autorità di gestione e da quella di pagamento, poiché l’Ufficio II del Ministero 

degli affari esteri, DG per gli italiani all’estero e le politiche migratorie, è 

Organismo intermedio che agisce sotto la responsabilità di un’Autorità di gestione o 

di certificazione o che svolge mansioni per conto di tale Autorità nei confronti dei 

beneficiari che attuano le operazioni, anche a tale soggetto è consentito l’accesso al 

data base informatico (art. 2 del reg. 1083/2006 recante disposizioni generali sul 

FESR, sul FSE, e sul Fondo di coesione e che abroga il reg. 1260/1999). 

L’Amministrazione ha comunicato 116 , per quel che concerne il FSE PON ATAS 

2000-2006, di non avere conoscenza dei soggetti che possono accedere alla banca 

dati, avendo, essa, solo l’obbligo di segnalare le eventuali irregolarità al Ministero 

del lavoro che è responsabile della gestione del FSE nell’ambito del PON ATAS 

2000-2006. 


Per quel che concerne le revoche ed i recuperi, ha riferito l’Amministrazione 

che l’Ufficio II è in attesa degli esiti dei procedimenti penali relativi ai casi 

individuati. In ordine alle garanzie richieste per i contributi percepiti e la 

realizzazione dei progetti, è prevista la stipula di polizze fideiussorie da parte dei 

soggetti privati e sono richieste per tutti i bandi che si riferiscono ai Fondi FSE. La 

validità delle polizze fideiussorie permane fino alla fine della verifica della 

rendicontazione di tutte le spese presentate dall’Ente attuatore. 

Per verificare la permanenza nel tempo della polizza fideiussoria, si procede 

al monitoraggio delle scadenze ed a sollecitare i rinnovi delle medesime per i 

periodi necessari a completare le verifiche amministrativo contabili sulle spese. Per 

lo svincolo della polizza fideiussoria è richiesta la restituzione della medesima con la 

liberatoria che avviene sulla base degli esiti delle verifiche amministrative-contabili 

su tutte le spese rendicontate effettuate dai Servizi ispettivi territorialmente 

competenti del Ministero del lavoro. Riferisce l’Amministrazione 117 che non sono 

state escusse polizze fideiussorie, né sono stati recuperati importi con tale forma di 

garanzia. 

116 Nota prot. 0000613-28/05/2008. 

117 Elementi riportati nel questionario trasmesso dal Ministero degli esteri con nota prot. 302/251871del 

05.07.2007 su richiesta della Corte dei conti con nota del 16.05.2007. 

105


Per le misure da porre in essere per dare attuazione all’art. 1, c.1218, della 

legge 296/2006, si segnala che la disposizione in questione non è applicata dal 

Ministero degli affari esteri poiché Organismo intermedio, bensì dalle Autorità di 

gestione sopra descritte. 

Con riguardo alla rendicontazione di chiusura della Programmazione 1994- 

1999, tenuto conto delle difficoltà (rendiconti in parte inattendibili o non presentati 

nei termini stabiliti dalla normativa) nelle quali si è trovata ad operare la società di 

revisione incaricata dei rendiconti, quest’ultima ha comunque redatto e consegnato 

nei termini stabiliti la dichiarazione finale di spesa e la domanda di pagamento del 

saldo. Sulla base della stessa, l’Ufficio II ha presentato la domanda complessiva di 

saldo (euro 21.065.331,00) alla Commissione europea, la quale per suo conto ha 

richiesto una serie di chiarimenti riguardo la relazione finale e la domanda di saldo. 

L’Ufficio II, tenendo conto delle precisazioni fornite dalla società di revisione, 

ha definito i chiarimenti sollecitati e sottoposto alla Commissione una richiesta volta 

all’inserimento nella domanda di saldo anche degli importi relativi ai progetti 

oggetto di contenzioso per un importo di 22.296.808,00 ai sensi dell’art. 52.2 del 

reg. 1260/99. 

L’Ufficio II, nel corso dell’anno 2004, ha chiesto alla società di revisione una 

verifica dei pagamenti corrisposti agli enti beneficiari dall’IGRUE - Ragioneria 

generale dello Stato, verifica che ha evidenziato una difformità negli importi indicati 

nel Rapporto di esecuzione elaborato dalla società di revisione e già in possesso 

della Commissione europea e quanto effettivamente corrisposto ai vari Enti per il 

tramite della Ragioneria generale dello Stato. 

Sulla base di tali riscontri, l’Ufficio II ha proceduto ad interrompere, nel 

marzo 2004, i termini di prescrizione di tali progetti e ad avviare le iniziative di 

recupero di tali somme a vario titolo indebitamente percepite (attività tutt’ora in 

corso con il recupero di alcune somme da parte degli Enti percettori e, nella 

maggior parte dei casi, già versate all’IGRUE). 

La Commissione europea 118 ha provveduto alla chiusura parziale della 

programmazione, ammettendo la domanda di saldo così come integrata ed 

incrementata dall’Ufficio II 119 e lasciando sospesi alcuni fascicoli (per attività 

giudiziarie in corso), il cui valore ammonta ad euro 1.165.947,00. In tale somma và 

ricompresso l’importo di euro 362.462,00 relativo ai due casi di irregolarità 

accertati n. 19 e 20. 

La domanda di saldo presentata dal Ministero, pari ad euro 22.296.808,00 

(compresi gli importi oggetto di sospensione), ha fatto emergere una differenza 

118 Nota n. 8506 del 13.06.2006. 

119 Nota n. 302/212735 del 03.05.2004. 

106


pari ad euro 1.510.672,00 tra quanto erogato dalla Commissione nel corso della 

programmazione e quanto dichiarato come complessivamente speso sullo stesso 

POM. Il detto importo, che potrebbe subire incrementi all’esito della chiusura totale 

della procedura e della definizione di tutti i progetti sospesi, è da riferirsi alle Misure 

del POM e deve essere restituito alla Commissione in tempi diversi. A tale somma 

potrebbero aggiungersi alcuni saldi ancora non erogati agli Enti e finanziati 

nell’ambito delle Misure del POM (l’importo dei saldi, ove in linea con le verifiche del 

caso, ammonterebbero ad euro 1.558.620,00). 

Si evince dalla documentazione trasmessa che il Ministero degli affari esteri 

è chiamato a restituire alla Commissione europea un importo complessivo di euro 

1.766.672,00. 

A fronte di ciò, alla data del 17 novembre 2006, risultavano giacenti presso 

l’IGRUE euro 1.163.750,57, immediatamente utilizzabili per fronteggiare le 

restituzioni da effettuare. 

La Direzione generale per gli italiani all’estero e le politiche migratorie si è 

trovata a dover accantonare e ad erogare a favore dell’IGRUE l’importo pari ad euro 

602.921,00 a valere sul capitolo di bilancio nazionale n. 3153 120 . 

Nel contempo l’Amministrazione ha informato la Procura regionale presso la 

Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio della complessa situazione verificatesi 

nel periodo gennaio 1999 – marzo 2003 per assumere le conseguenti iniziative. 


Dagli elementi conoscitivi presenti nella Banca dati del Dipartimento per le 

politiche comunitarie, risultano accertati due casi di irregolarità per un importo 

complessivo di euro 362.462,00 121 . Le fattispecie segnalate si rifanno entrambe al 

POM 1994-1999. 

Il prospetto 3 espone i casi di irregolarità accertati: 

Prospetto 3 – Frodi ed irregolarità (euro) 

Casi 

Frodi ed irregolarità Ministero degli affari esteri 

Quota 

comunitaria 

107 

Quota 

nazionale 

Importo 

totale 

recupera 

to 

Importo 

totale da 

recuperare 

Importo 

spesa 

sospeso 


IT/03/019/FS/ 

0 72.520,00 39.049,00 0,00 111.570,00 18.964,00 

1994-1999 IT/03/020/FS/ 

0 163.163,00 87.858,00 0,00 250.892,00 44.521,00 

120 In data 12 marzo 2007, a seguito della nota di addebito della Commissione europea, si è chiesto al 

competente Ufficio dell’IGRUE di riversare alla Commissione europea stessa la somma richiesta. 

121 L’Amministrazione ha comunicato che tale somma è leggermente diversa da quella indicata nelle 

schede di segnalazione delle irregolarità (pari ad euro 362.590), in ragione dei diversi tassi di cambio 

applicati nel tempo.


Totale 

1994-1999 

2 235.683,00 126.907,00 0,00 362.462,00 63.485,0 

0 


Il caso 19, Ob. 1 Formazione italiani all’estero - progetto “Europa-Era-Dea” 

in cui è inserito un sottoprogetto definito “L’arte pittorica italiana sul tema 

dell’Europa, dea di ieri e di oggi”, attività formativa che ha avuto luogo in Marsiglia, 

è stato accertato mediante attività di indagine della Polizia giudiziaria. L’irregolarità 

è stata posta in essere con la presentazione di documenti giustificativi falsi 

attestanti spese non veritiere e/o non attinenti al progetto, adducendo elementi 

giustificativi antecedenti o successivi allo stesso, la mancanza di documentazione 

necessaria alla rendicontazione delle spese sostenute e fatture per operazioni 

inesistenti. 

E’ in corso procedimento penale iniziato il 19.09.2002, presso la Procura 

della Repubblica di Roma. L’Amministrazione ha comunicato 122 di non essere a 

conoscenza degli esiti di tale procedimento. 

Il procedimento avviato presso la Procura regionale delle Corte dei conti per 

la Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio è stato archiviato con provvedimento 

prot. n. 02/01057/SIL in data 23.06.2008. 

L’importo totale da recuperare è di euro 111.570,00 ed è stato sospeso 

l’importo di euro 18.164,00. 

Il caso 20, Ob. 1 - Formazione italiana all’estero, è stato caratterizzato da 

due progetti: “La dimensione europea dell’educazione”, attività formativa che ha 

avuto luogo a Colonia per euro 121.028,00 e altra attività didattica “In difesa della 

lingua italiana” realizzata a Londra per 129.864,00 euro per un totale di euro 

250.892,00 con l’importo sospeso di euro 44.521,00. 

La data di prima informazione in cui le irregolarità sono state evidenziate è 

stata quella del 05.04.2002, mentre il periodo nel quale sono state commesse è 

compreso fra il 10.07.1998 ed il 01.03.1999. Si rileva che la società beneficiaria del 

finanziamento ha la medesima sede sociale di quella che ha beneficiato del 

contributo oggetto di irregolarità indicate per il caso 19 sopra descritto. 

Le irregolarità di entrambi i progetti sono state accertate mediante attività di 

indagine di Polizia giudiziaria e la prassi per compierle è consistita nella 

presentazione di documenti giustificativi falsi attestanti spese non veritiere e/o non 

attinenti al progetto, giustificativi antecedenti o successivi allo stesso, mancanza di 

documentazione necessaria alla rendicontazione delle spese sostenute e fatture per 

operazioni inesistenti. Dalle indagini di Polizia giudiziaria, sono emerse gravi 

122 Vedi nota 115. 

108


irregolarità relative al mancato rispetto della normativa comunitaria e nazionale sul 

FSE, costituendo altresì ipotesi di reato di truffa aggravata e falso in atto pubblico. 

L’esame della documentazione amministrativo-contabile, sottoposta a sequestro, 

con l’esecuzione di controlli incrociati, ha permesso di accertare false fatturazioni e 

la mancanza diffusa di quietanze di pagamento, oltre a una generale confusione e 

in alcuni casi la non leggibilità dei documenti giustificativi, tale da non consentire la 

ricostruzione delle fasi del progetto. Tale condotta è risultata essere finalizzata al 

conseguimento dell’ingiusto profitto dei fondi indicati. 

Anche per il caso 20 è in corso un procedimento penale, presso la Procura 

della Repubblica di Roma. L’Amministrazione ha comunicato 123 di non essere a 

conoscenza degli esiti di tale procedimento. 

Sono stati avviati presso la Procura regionale delle Corte dei conti presso la 

Regione Lazio due procedimenti che risultano archiviati rispettivamente con 

provvedimento prot. n. 03/00020/SIL in data 23.06.2008 per il progetto “La 

dimensione europea dell’educazione” (attività formativa che ha avuto luogo a 

Colonia) e con provvedimento prot. n. 03/00021/SIL in data 23.06.2008 per il 

progetto “In difesa della lingua italiana” realizzato a Londra. 

Và altresì rilevato che l’Amministrazione ha comunicato 124 diversi casi non 

presenti nella banca dati del Dipartimento per le politiche comunitarie per i quali 

sono state accertate, viceversa, irregolarità. 

L’ammontare dell’importo totale relativo a questi casi è di euro 479.706,00, 

che in minima parte (euro 61.221,00) concerne somme già recuperate o per le 

quali è stata effettuata compensazione con crediti vantati da enti su diverse 

annualità della programmazione. Per l’importo restante, invece, l’Amministrazione 

ha reso noto che nei confronti di un ente (Ente scuola e cultura) non è stato 

possibile provvedere al recupero a causa del fallimento dichiarato dalla competente 

Autorità giudiziaria tedesca. Al riguardo, l’Amministrazione ha reso noto di aver più 

volte reiterato l’istanza di ammissione al fallimento che, tuttavia, è stata dichiarata 

inammissibile dal Tribunale tedesco. In ragione di ciò, l’Amministrazione ha 

desistito dal procedere ad un’azione per l’inserimento al passivo del fallimento, viste 

le osservazioni formulate dall’avvocato di fiducia dell’Ambasciata (possibilità di 

recupero non superiore al 2% dell’intero) e dopo aver acquisito un parere in tal 

senso dall’Avvocatura dello Stato 125 . Per tale irregolarità la vertenza pendente 

123 Vedi nota 115. 

124 Nota 302/201394 del 09.06.2008. 

125 Dell’andamento del fallimento è stata fornita comunicazione alla Procura regionale della Corte dei 

conti presso la Sezione giurisdizionale per il Lazio con nota n. 302/176081 del 11.05.2006. Per 

connessione di argomento, è stato comunicato che è stata notificata in data 04.06.2008 al Ministero 

degli esteri – Direzione generale per gli italiani all’estero e le politiche migratorie una sentenza di 

condanna della Corte dei conti (Lazio) avverso il medesimo soggetto beneficiario. 

109


presso la Procura Lazio presso la Corte dei conti è stata archiviata in data 11 luglio 

2005. 

Nei confronti del medesimo ente, per diverse fattispecie di irregolarità, si è 

accertato che in data 28.04.2008, la Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la 

Regione Lazio, ha condannato l’ente (Ente Scuola e cultura), con sentenza n. 

727/2008, a pagare la somma di euro 301.514,14, importo da rivalutare e con in 

aggiunta gli interessi legali dal deposito fino al soddisfo, ritenendo le spese 

effettuate estranee alle finalità del progetto, o, seppure connesse, non eleggibili. 

definite: 

L’Amministrazione ha comunicato, inoltre, le seguenti procedure non 

- per euro 194.779,00: somme non erogate, per le quali è stata richiesta la 

sospensione alla Commissione. Tali somme si trovano attualmente presso 

l’IGRUE (MEF); 

- per euro 491.462,00: si tratta di somme per le quali sono in corso procedimenti 

giudiziari. In particolare l’importo di euro 129.000,000 si riferisce ad una 

irregolarità posta in essere dall’ente COASCIT per un progetto realizzato da un 

istituto scolastico con sede a Charleroi (Belgio). 

L’Amministrazione con la nota del 31.12.2008, e nell’intervento orale 

durante l’adunanza della Sezione degli affari comunitari ed internazionali, ha reso 

noto che, in via cautelativa era stata aperta una specifica scheda OLAF 

relativamente ad una contratto di studi e ricerche per un consulente utilizzato fino 

al 30 novembre 2008, nell’ambito di un “Programma di partenariato territoriale con 

gli italiani all’estero” (Pptie – fase 2004-2006). Tale scheda è stata altresì 

trasmessa all’Autorità di gestione del PON ATAS. 


Le irregolarità riscontrate, seppur limitate nel numero ma caratterizzate da 

fattispecie complesse, espongono modalità gestorie che destano allarme e fanno 

risaltare una frammentazione dei soggetti beneficiari che, in assenza di adeguati 

controlli anche in itinere, ha facilitato la presenza di irregolarità caratterizzate da 

modalità di svolgimento particolarmente gravi e reiterate in diverse fattispecie. 

Pur tenendo conto delle difficoltà gestorie, stante il livello di rischio 

rappresentato, l’Amministrazione avrebbe dovuto assicurare, con continuità, 

controlli più incisivi nella fase istruttoria e nella fase esecutiva e comunque 

anteriormente ai pagamenti al fine di evitare la dispersione delle risorse. 

Si rammenta al riguardo che in un caso di irregolarità, l’apparente 

differenziazione del soggetto beneficiario, pur in presenza della medesima sede 

110


sociale, avrebbe dovuto indurre ad approfondire le ricerche e le valutazioni 

istruttorie. 

Va, altresì, rilevato che solo in alcune fattispecie l’azione cautelare di 

sospensione dei pagamenti è stata intrapresa, mentre limitate sono state le 

possibilità di recupero, visto che in alcuni casi la reintegra non è più praticabile a 

causa del fallimento dell’ente. 

111


IL MINISTERO DELL’INTERNO 

Descrizione del fenomeno presso il Ministero dell’interno 


contraddittorio con il Ministero dell’interno che con disponibilità ha corrisposto alle 

richieste istruttorie della Corte dei conti compilando, altresì, il questionario 


Il programma operativo nazionale “Sicurezza per lo sviluppo del 

Mezzogiorno” 2000-2006. Ambito finanziario e livello di attuazione 

Con riguardo al periodo di Programmazione 1994-1999, l’Amministrazione 

ha reso noto che il Programma gestito dal Ministero dell’interno, non ha previsto 

Misure sul FSE. Per la Programmazione 2000-2006, invece, il FSE trova utilizzazione 

nel PON Sicurezza per lo sviluppo del Mezzogiorno, programma finalizzato 

all’innalzamento degli standard di sicurezza nelle Regioni Ob. 1, per rafforzare e 

rendere più efficaci le condizioni di legalità come garanzia per un progresso sociale, 

economico e civile rivolto al raggiungimento dei parametri europei. Tale finalità è 

stata perseguita attraverso: l’intensificazione del controllo del territorio; l’impiego di 

tecnologie avanzate; gli interventi per gestire il fenomeno dell’immigrazione che 

richiede l’interazione tra sicurezza, solidarietà, tutela delle risorse ambientali e 

culturali; l’incentivazione dell’incontro tra istituzioni e cittadini; la sensibilizzazione 

della popolazione sui temi della legalità. L’attuazione finanziaria al 31.12.2007 è 

stata la seguente: 

126 Nota prot. 555/SM/U/431/2007 del 10.07.2007 del Ministero dell’interno – Dipartimento della 

pubblica sicurezza – Segreteria del dipartimento – Programma operativo “Sicurezza per lo sviluppo del 

Mezzogiorno d’Italia”, in risposta alla nota prot. 680 del 16.05.2007 della Corte dei conti – Sezione di 

controllo affari comunitari ed internazionali; nota prot. 555/SM/U/362/2008 del 09.07.2008del Ministero 

dell’interno – Dipartimento della pubblica sicurezza – Segreteria del dipartimento – Programma operativo 

“Sicurezza per lo sviluppo del Mezzogiorno d’Italia”, in risposta alla nota prot. 658 del 06.06.2008 della 

Corte dei conti – Sezione di controllo affari comunitari ed internazionali; nota prot. 555/SM/U/003/2009 

del 07.01.2009del Ministero dell’interno – Dipartimento della pubblica sicurezza – Segreteria del 

dipartimento – Programma operativo “Sicurezza per lo sviluppo del Mezzogiorno d’Italia”, in risposta alla 

nota prot. 1572 del 22.12.2008 della Corte dei conti – Sezione di controllo affari comunitari ed 


112


Prospetto 1 – Attuazione finanziaria PON Sicurezza per lo sviluppo del Mezzogiorno 

FSE (euro) 

PON 2000-2006 

Misure FSE 

Asse I Misura I.5 Risorse umane per la 

sicurezza 

Asse II Misura II.3 Risorse umane per la 

diffusione della legalità 

Totale 

Ministero dell'interno 

Risorse 

complessive 

113 

Quota 

comunitaria 

FSE 

Impegni al 

31.07.2007 

Pagamenti al 

31.07.2007 

127 

49.102.857,00 34.371.999,90 48.275.109,08 43.414.898,34 

39.325.714,00 27.527.999,80 38.945.928,01 31.725.625,66 

88.428.571,0 

0 

61.899.999,7 87.221.037,0 

0 9 

75.140.524,0 

0 

Elaborazione su dati Ministero dell’interno 

La struttura organizzativa preposta alla gestione e ai controlli dei Fondi 

comunitari 

L’Autorità responsabile della gestione e del coordinamento del PON Sicurezza 

per lo sviluppo del Mezzogiorno è il Ministero dell’interno, Dipartimento della 

pubblica sicurezza, che si avvale di strutture che operano secondo deleghe 

specifiche con direttiva del Capo della Polizia o del Ministro. 

Il Dipartimento di pubblica sicurezza, in qualità di Autorità di gestione, ha 

individuato un responsabile che cura la realizzazione degli interventi nell’ambito di 

ciascuna Misura del PON e vigila affinché tutte le fasi previste siano realizzate 

efficacemente dai Responsabili di progetto. 

La struttura organizzativa dedicata alla gestione e controllo del PON ha 

previsto, presso la Segreteria del Dipartimento per la pubblica sicurezza, una 

Segreteria operativa del PON posta a supporto dell’Autorità di gestione medesima 

Nell’ambito delle Misure cofinanziate sul FSE, ovvero le Misure I.5 e II.3, il 

responsabile della gestione è il Direttore della Direzione centrale degli istituti di 

istruzione. Il coordinamento dei progetti ricadenti nelle Misure sopra indicate è 

stato affidato al Direttore dell’Ufficio per la promozione dell’innovazione, già 

denominato Servizio scuole, che è stato suddiviso nei seguenti settori di attività: 

Settore coordinamento progetti assegnati alle Misure; Struttura di rendicontazione; 

Struttura di monitoraggio; Responsabili di progetto (RdP) 128 ; Responsabili di 

procedimento. A tali settori sono state assegnate le seguenti dotazioni di personale: 

alla struttura di coordinamento dei progetti sono assegnate 8 unità (2 vice questori 

aggiunti, della Polizia di Stato, 1 direttore amministrativo contabile, 2 funzionari 

amministrativi, 2 collaboratori amministrativi, 1 sostituto commissario); alla 

struttura di rendicontazione sono assegnate 10 unità (1 direttore amministrativo 

127 I pagamenti sono comprensivi sia degli importi già liquidati con mandato di pagamento sia degli 

importi relativi alle fatture/intestazioni di spesa pervenute all'Autorità di gestione. 

128 Per i progetti i cui beneficiari finali sono strutture esterne all’Amministrazione dell’interno, i 

responsabili di progetto sono individuati nell’ambito delle stesse strutture.


contabile, 2 funzionari amministrativi contabili, 7 consulenti); alla struttura di 

monitoraggio sono assegnate 4 unità (1 dirigente della Polizia di Stato, 1 operatore 

tecnico, 2 consulenti). 

Per le attività di controllo di I livello le strutture coinvolte sono : l’Ufficio per 

la promozione dell’innovazione (con le sue articolazioni interne); i Gruppi di lavoro 

istituiti presso le Prefetture; i Gruppi di lavoro istituiti presso gli uffici territoriali dei 

beneficiari finali; i Responsabili di progetto. La struttura impegnata nell’attività di 

verifica ha un organico che varia dalle 12 alle 20 unità, in base al tipo di attività. 

In merito ai progetti assegnati alla Direzione centrale degli istituti 

d’istruzione, l’attività di controllo di I livello, così come prevista dall’art. 4 del reg. 

438/01, è svolta dal Direttore dell’Ufficio per la promozione dell’innovazione con il 

supporto di tutto il personale. 

Per quanto riguarda i progetti della Direzione centrale che hanno 

un’articolazione territoriale, l’attività di controllo è delegata anche agli Uffici 

territoriali di governo ed agli altri uffici territoriali delle amministrazioni coinvolte 

nella realizzazione dei progetti, ed è sempre coordinata dall’Ufficio per la 

promozione e l’innovazione. Inoltre, per questa tipologia di progetti il responsabile 

di Misura, attraverso atti di indirizzo (circolari, comunicazioni, riunioni periodiche), 

indica gli obiettivi e le modalità attuative ed informa tutti gli uffici territoriali delle 

amministrazioni coinvolte nell’attuazione dei progetti delle caratteristiche che il 

sistema di gestione e controllo deve prevedere 129 . 

Con riguardo alle attività dei responsabili di Misura, strettamente connesse 

alla programmazione degli interventi, è stato istituito con d.m. del 3 marzo 2004 un 

Comitato tecnico, le cui funzioni sono state specificate nella direttiva del Ministro 

del 6 luglio 2004. 

In particolare tale organo collegiale, presieduto dal Vice capo per il 

coordinamento e la pianificazione delle Forze di Polizia (al quale è stata attribuita la 

Presidenza del Comitato di sorveglianza) e composto dai responsabili di Misura e dal 

prefetto coordinatore e Referente conoscitivo del PON Sicurezza, nell’ambito del 

Dipartimento di pubblica sicurezza, persegue l’integrazione delle iniziative facenti 

capo alle singole Misure, anche con riguardo alle priorità operative esplicitate 

dall’Autorità di gestione, in attuazione delle priorità strategiche contenute nella 

direttiva annuale del Ministro sull’attività amministrativa e sulla gestione. Ha, 

altresì, la funzione di selezionare i progetti presentati dalla Segreteria del 

programma, attribuendo a ciascuno una valutazione; può proporre all’Autorità di 

129 Secondo quanto previsto nel Manuale operativo punto 7.3.6. 

114


gestione l’eventuale spostamento di risorse tra le diverse Misure relative al 

Programma operativo. 

Nei primi mesi del 2007, la funzione di Autorità di gestione, delegata dal 

Programma operativo, è passata dal Vice capo per il coordinamento e la 

pianificazione delle Forze di Polizia al Direttore centrale dell’Ufficio per il 

coordinamento e la pianificazione delle Forze di Polizia. In conseguenza di ciò le 

Misure I.2 e II.1 sono state riassegnate rispettivamente al Direttore centrale pro- 

tempore della Direzione centrale dei servizi tecnico-logistici e della gestione 

patrimoniale (Dipartimento della pubblica sicurezza) e al Direttore pro-tempore del 

Servizio I dell’Ufficio per il Coordinamento e pianificazione delle Forze di Polizia 

(Dipartimento della pubblica sicurezza). 

L’Autorità di pagamento del PON, sia per le operazioni cofinanziate dal FESR, 

sia per quelle cofinanziate dal FSE, è individuata nel Dipartimento della Pubblica 

Sicurezza - Direzione Centrale per i Servizi di Ragioneria 130 . Tale ufficio si avvale 

della Divisione III del Servizio gestioni contabili, per l’autorizzazione dei pagamenti 

e della Divisione II del Servizio del bilancio e della programmazione per la 

certificazione delle spese. 

L’organismo deputato a svolgere i controlli di II livello è stato individuato, 

nell’ambito del Dipartimento per le politiche del personale dell’amministrazione 

civile e per le risorse strumentali e finanziarie, nella Direzione centrale per le risorse 

finanziarie e strumentali. Le strutture individuate per lo svolgimento del controllo di 

II livello sono: l’Ufficio I (decreto del 8 settembre 2005) e l’Area II, il cui dirigente è 

responsabile dei controlli operativi. 

Le unità di personale assegnate allo svolgimento delle attività di controllo di 

II livello sono 7 di cui: 

- un responsabile dell’Autorità di controllo di II livello: Direttore Ufficio I – 

Dirigente di II fascia (17 anni di attività di controllo e/o programmazione Fondi 

strutturali); 

- un responsabile dei controlli operativi: Direttore Area II – Dirigente di II fascia 

(con 5 anni di attività di controllo e/o programmazione Fondi strutturali); 

- un coordinatore del gruppo di lavoro per lo svolgimento dei controlli: Direttore 

amministrativo (con 5 anni di attività di controllo e/o programmazione fondi 

strutturali); 

- quattro membri del gruppo di lavoro per lo svolgimento dei controlli (dai 3 ai 10 

anni di attività di controllo e/o programmazione Fondi strutturali). 

130 Così come approvato dal Comitato di Sorveglianza con procedura scritta conclusasi il 14 gennaio 2004 

e notificato alla Commissione Europea in data 6 febbraio 2004. 

115


In data 27 agosto 2007 l’Autorità di controllo di II livello è stata individuata 

nella Direzione centrale per le risorse finanziarie e strumentali del Dipartimento per 

le politiche del personale dell’Amministrazione civile e per le risorse finanziarie e 

strumentali e in data 22 ottobre 2007 con decreto il Direttore centrale ha delegato 

le funzioni di audit di II livello del PON al Dirigente pro tempore dell’Ufficio I 131 : 


Le attività di controllo hanno riguardato, prioritariamente, l’aggiornamento 

delle Piste di controllo in vigore e la successiva trasmissione delle stesse all’Autorità 

di controllo di II livello. Successivamente, si è proceduto ad effettuare l’analisi dei 

rischi e l’estrazione, per ciascuna Misura, del campione di progetti da sottoporre a 

controllo. 

Il controllore di II livello ha effettuato sia controlli amministrativi-contabili 

della documentazione relativamente ai progetti, sia visite in loco per accertare le 

realizzazioni fisiche. Gli esiti del controllo sono indicati nelle check list compilate 

durante lo svolgimento delle verifiche o nei resoconti dei controlli in loco effettuati 

presso i destinatari finali. 

Sulla base delle indicazioni contenute nel Rapporto annuale di esecuzione 132 

al 31.12.2006 risulta effettuata l’attività di controllo a campione sulle spese 

certificate nelle annualità che vanno dal 2001 al 2005, secondo quanto previsto 

dall’art. 10 del reg. 438/2001. Nel corso del 2006, infine, l’Autorità di gestione ha 

proseguito le attività, già avviate nel 2005. In particolare, per quanto riguarda il 

FSE, il campione selezionato ha rappresentato il 14,39% (pari ad euro 

1.876.266,25) della spesa totale certificata nel 2005 (per euro 13.038.928,72). 

L’Autorità di controllo di II livello, con riferimento al FSE, nel Rapporto di 

esecuzione citato, ha riscontrato 133 criticità di tipo organizzativo rinvenibili nel 

limitato organico degli uffici, nel personale preposto, in carenze nel coordinamento 

dei progetti assegnati a molteplici responsabili appartenenti ad Amministrazioni 

diverse, insieme a rilevanti problematiche individuate nella fase della 

rendicontazione degli interventi. Infatti, l’attività di controllo a campione ha 

evidenziato la carenza o la non conformità alla normativa di riferimento della 

documentazione giustificativa della spesa erogata. 

L’Autorità di controllo di II livello ha, altresì, sottolineato nel Rapporto di 

audit di sistema 134 , la necessità che il Dipartimento per le pari opportunità, non 

essendo stato individuato dalla Autorità di gestione quale Organismo intermedio, 

131 Comunicazione del Ministero dell’interno del 07/01/2009 prot. n.555. 

132 Si veda relazione relativa pag. 38 e segg. 

133 Rapporto annuale di esecuzione anno 2006 pag. 39. 

134 Relazione del maggio 2006 (Misura II.3). 

116


fornisca gli atti inerenti la rendicontazione delle spese sostenute al responsabile di 

Misura , al fine di consentire i controlli di rito sulla documentazione, propedeutici 

alla predisposizione dell’attestazione di spesa; detto adempimento risulta 

imprescindibile in virtù del ruolo di responsabile di progetto esercitato dal suddetto 

Dipartimento, atteso che la possibilità di conservare in via esclusiva la 

documentazione originale giustificativa della spesa è una prerogativa che la 

normativa europea riserva agli Organismi intermedi. 

L’Autorità ha segnalato, inoltre, difficoltà nel coordinare progetti assegnati a 

molteplici responsabili, appartenenti ad altre Amministrazioni. Per quanto riguarda i 

Progetti Pilota, sono state evidenziate problematiche nella realizzazione di progetti 

cofinanziati dal FSE la cui effettuazione è successiva alla propedeutica realizzazione 

di un progetto cofinanziato dal FESR. Alla luce di quanto affermato, sono state 

evidenziate rilevanti complessità nelle attività di gestione, controllo e monitoraggio 

delle Misure che determinano un notevole livello di rischio delle stesse. 

Con il “Rapporto di audit di sistema 135 svolto presso il responsabile della 

Misura I.5 “Risorse umane per al sicurezza” e della Misura II. 3 “Risorse umane per 

la diffusione della legalità” per l’attività di controllo nel febbraio 2008, si è 

proceduto ad una verifica dei sistemi di gestione e controllo – system audit e ad un 

follow up di quanto emerso in seguito al precedente report di controllo dianzi citato. 

Anche in questo caso sono stati trattati gli argomenti per quattro macro aree: 

organizzazione, monitoraggio, controlli, archiviazione 136 . 

135 Relazione di audit del 19.05.2008, all.1 alla nota del Ministero dell’interno del 09.07.2008 citata. 

136 In ordine all’organizzazione della struttura di cui si è dotato il responsabile delle Misure è emerso che: 

in data 3 gennaio 2008 è stato formalizzato il decreto di nomina del nuovo responsabile di Misura; nel 

corso della verifica è stato riferito che l’organizzazione di cui si avvale il responsabile di Misura è rimasta 

invariata rispetto a quella esistente al momento della precedente verifica di system audit; nelle annualità 

2006-2007 sono stati avviati nuovi progetti ed in particolare il progetto “Anticontraffazione”, il progetto 

“Percezione della contraffazione” e progetto “Cultura e lingua araba”. In merito all’attività di 

monitoraggio dei progetti inseriti nelle Misure si è rilevato che: il monitoraggio è effettuato mediante 

l’utilizzo di apposite schede (report cartaceo) che vengono aggiornate bimestralmente, fatta eccezione 

per i progetti pilota per i quali l’aggiornamento avviene con cadenza mensile; attraverso riunioni con i 

responsabili di progetto vengono comunicate le procedure per la realizzazione degli interventi e per la 

formalizzazione dei contratti; i cronogrammi dei progetti vengono aggiornati dai responsabili di progetto 

con cadenza bimestrale. A seguito di tale attività, con la stessa cadenza, viene aggiornato il 

cronogramma di misura; nel caso in cui il cronogramma di progetto non venga rispettato, si sollecitano i 

beneficiari finali invitandoli al rispetto dei tempi stabiliti, si richiedono informazioni circa i motivi del 

ritardo nella realizzazione del progetto e , se necessario, si differisce il termine di conclusione del 

progetto stesso; il monitoraggio dei progetti affidati a responsabili di progetto esterni al Ministero 

dell’interno avviene con le stesse modalità e tempistiche previste per i progetti affidati a responsabili di 

progetto interni. Tuttavia, si rilevano ritardi nella trasmissione delle schede; il responsabile di Misura 

riscontra difficoltà di carattere organizzativo in ordine alla partecipazione da parte dei responsabili di 

progetto esterni alle riunioni indette al fine di valutare le problematiche emerse nelle fasi di realizzazione 

dei progetti loro affidati. 

Per quanto concerne l’attività di controllo svolta sui progetti, il responsabile di Misura ha riferito che: per 

gli interventi gestiti da responsabili di progetto interni vengono effettuati sopralluoghi ed ispezioni 

durante le fasi di realizzazione degli stessi. Per i progetti affidati a responsabili di progetto esterni, il 

monitoraggio della realizzazione degli interventi avviene esclusivamente tramite l’esame della 

documentazione trasmessa al responsabile di Misura; la verifica della documentazione trasmessa 

avviene con l’ausilio di check list, che vengono inviate ai responsabili di progetto al fine dell’indicazione 

della documentazione da acquisire; in seguito ai rilievi segnalati dall’Autorità di controllo di II livello o nel 

117


Anche dal rapporto di audit del 2008 emergono: 

- difficoltà nella coordinazione delle attività inerenti la gestione dei progetti 

assegnati a responsabili appartenenti ad altre Amministrazioni, soprattutto per 

quanto concerne l’acquisizione dagli stessi della documentazione necessaria alle 

richieste di pagamento; 

- con riguardo ai Progetti Pilota, si registrano problemi di coordinamento con i 

referenti dei progetti cofinanziati dal FESR; 

- la notevole frammentazione della documentazione inerente i progetti assegnati a 

responsabili esterni al ministero dell’interno, così come la mancanza di direttive 

univoche in ordine alla sua conservazione e archiviazione, rende talvolta, 

disagevole la consultazione della stessa da parte degli organismi competenti. 

A seguito della formalizzazione degli esiti delle verifiche effettuate da parte 

del controllore di II livello, l’Autorità di gestione del PON ha sollecitato i responsabili 

di Misura a fornire la documentazione mancante e/o i chiarimenti richiesti”. 

Il Ministero dell’interno ha inviato 137 alla Corte dei conti, in data 09.07.2008, 

i rapporti di sistema svolti presso i responsabili di Misura (Misure I.5 e II.3) 

relativamente alle attività di controllo svolte negli anni 2006 e 2008. In tali rapporti 

sono stati esaminati vari aspetti inerenti l’attività di gestione e controllo 

raggruppandoli in quattro macro aree: organizzazione, monitoraggio, controlli, 

archiviazione 138 . Anche da tali relazioni è possibile ravvisare la complessità nelle 

caso in cui venga rilevata un’irregolarità della spesa, sono interpellati i responsabili di progetto al fine 

della trasmissione della documentazione richiesta/mancante ricorrendo, se necessario, anche a solleciti. 

137 Nota prot. n. 555/SM7U7362/2008 del 09.07.2008. 

138 La struttura è costituita da: una funzionaria Responsabile dei progetti assegnati alla Direzione 

centrale degli istituti d’istruzione – (Responsabile del coordinamento dei progetti inseriti nelle Misure) – 

Coordinatrice dell’Ufficio rendicontazione; a un funzionario – Responsabile del monitoraggio; a personale 

assegnato all’Ufficio rendicontazione; ai Responsabili di progetto (R d P); ai Responsabili del 

procedimento. E’ emerso che i provvedimenti di nomina dei Responsabili di progetto, inizialmente non 

siano stati formalizzati. Attualmente, invece, alcuni incarichi relativi ai progetti “esterni” (gestiti da 

responsabili di Amministrazioni diverse dal Ministero dell’interno) hanno ricevuto formalizzazione. Si 

precisa che non è stato prodotto un elenco dei progetti inseriti nelle Misure, comprensivo dell’indicazione 

dei relativi Responsabili. In merito all’attività di monitoraggio dei progetti inseriti nelle Misure si è 

rilevato che: è stato nominato un responsabile per il monitoraggio dei dati che pervengono dai 

beneficiari finali. E’, inoltre, stato utilizzato dalle Prefetture un portale ove sono inseriti i dati anagrafici 

dei partecipanti ai corsi organizzati dalle stesse; i suddetti dati sono trasmessi tramite il sistema MONIT 

al Ministero del lavoro; si effettuano controlli sugli stati di avanzamento della spesa; si registrano 

difficoltà ad acquisire dati del monitoraggio, spesso per problemi di natura giuridica (es. rispetto privacy 

per il “Progetto Minori”); è stato dichiarato che si provvede ad aggiornare i cronogrammi dei progetti 

inseriti nelle Misure. 

In ordine all’attività di controllo svolta dal responsabile di Misura è emerso che: l’approvazione della 

spesa è preceduta dai controlli di rito sulla documentazione contrattuale, effettuati dallo staff del 

responsabile di Misura. A tale scopo, ci si avvale delle verifiche svolte dagli Ufficiali roganti 

preventivamente alla stipula dei contratti; con i responsabili di progetto “esterni” esistono rapporti 

informali; al fine di emettere l’attestazione di spesa, le verifiche amministrativo-contabili sono effettuate 

dall’Ufficio rendicontazione, che redige l’attestazione; le verifiche in loco, previste dall’art. 4 del reg. 

438/01, sono effettuate dalla funzionaria Responsabile – (Responsabile del coordinamento dei progetti 

inseriti nelle Misure) – Coordinatrice dell’Ufficio rendicontazione, per i progetti di cui la stessa è 

responsabile. Per gli altri progetti (progetti assegnati alla Direzione centrale degli istituti d’istruzione), il 

responsabile di Misura viene invitato dai responsabili di progetto a partecipare ad incontri iniziali e/o 

finali. 

118


attività di gestione, controllo e monitoraggio delle Misure con il conseguente 

notevole livello di rischio per le stesse. 

Per i casi in cui le irregolarità riscontrate non abbiano ancora trovato 

risoluzione, l’Autorità di controllo ha proceduto ad informare la Commissione 

europea, ai sensi dell’art. 3 del reg. 1681/94, in merito alle irregolarità riscontrate. 

Con riguardo ai rimedi predisposti, a seguito delle criticità sollevate dagli 

audit, l’Amministrazione ha precisato 139 , che per porre in essere le necessarie azioni 

correttive, è stato attivato un raccordo con le diverse Amministrazioni beneficiarie. 

In particolare il responsabile di Misura ha posto in essere un’attività di 

programmazione e controllo della gestione con atti di indirizzo, circolari, riunioni 

periodiche con i responsabili di progetto e con i referenti presso gli Uffici territoriali 

di Governo. L’Ufficio di rendicontazione svolge attività di raccordo con i gruppi di 

lavoro istituiti presso le Prefetture e presso gli Uffici territoriali dei beneficiari finali, 

con la finalità di risolvere le diverse problematiche, anche per supportare con una 

continua assistenza i piccoli Comuni consorziati identificati quali beneficiari finali dai 

progetti pilota. “Nonostante tale attività, si riscontrano ritardi nella chiusura 

finanziaria dei progetti pilota causati da una molteplicità di problematiche 

contingenti a realtà territoriali particolarmente difficili”. 

Si sottolinea che l’Ufficio di monitoraggio ha iniziato ad operare, in modo 

organico e strutturato, nel gennaio 2006 e nella fase iniziale, l’attività si è 

concentrata nel recupero, elaborazione e archiviazione dei dati finanziari a partire 

dall’anno 2000. Successivamente tale settore ha curato l’attività di coordinamento e 

di raccordo fra i dati dei responsabili di progetto, quelli prodotti dall’Autorità di 

pagamento attraverso i mandati e quelli attestati dall’Ufficio rendicontazione. 


Al fine di individuare le irregolarità e le frodi sistematiche, l’Amministrazione 

ha segnalato che l’attività posta in essere si articola nel controllo della 

documentazione pre-contrattuale e contrattuale ed in quella giustificativa delle 

spese cofinanziate; inoltre, si effettuano anche delle verifiche in loco presso i 

beneficiari finali. Inoltre il responsabile di Misura, attraverso atti di indirizzo, 

circolari, comunicazioni, riunioni periodiche con i responsabili di Progetto, pone in 

essere una costante attività di programmazione e controllo della gestione. 

L’Amministrazione comunica, altresì, che ha posto in essere controlli 

complessivi sulle Misure, in presenza di frodi o di irregolarità su alcune particolari 

Misure o su alcuni progetti di una certa Misura, precisando che le procedure di 

139 Con nota del Ministero dell’interno del 09.07.2008 già citata. 

119


gestione e controllo poste in essere dall’Autorità di gestione prevedono, in caso di 

presunta irregolarità, sia l’attivazione di indagini di approfondimento al fine di 

valutare l’opportunità di sospendere l’operazione della certificazione, sia il 

potenziamento delle attività di monitoraggio attraverso riunioni periodiche con i 

responsabili di Misura, di Progetto e beneficiari finali esterni. 

In seguito all’avvenuto riscontro di irregolarità, aumenta il livello di rischio 

associato alla Misura interessata. Conseguentemente, aumenta il campione di 

contratti da sottoporre all’attività di controllo di II livello, estendendosi a tutti i 

contratti appartenenti allo stesso progetto nel quale l’irregolarità è stata rilevata e/o 

ad altri progetti inseriti nella stessa Misura. 

In ordine alla gestione dei dati riguardanti le irregolarità e/o frodi, 

l’Amministrazione segnala che gli stessi sono raccolti in database informatici ed in 

particolare in file excel. La gestione del database è intestata all’Autorità di gestione 

presso la Segreteria del PON ed i dati medesimi sono condivisi con l’Autorità di II 

livello nonché con i responsabili di Misura. Esiste, altresì, un registro dei recuperi 

informatizzato mentre non sono previsti strumenti di monitoraggio informatizzati. 


In relazione alle irregolarità accertate ha dichiarato l’Amministrazione che 

non è stato emesso alcun provvedimento di recupero, mentre con riguardo alle 

azioni di autotutela 140 , solo nei riguardi del caso 42, per il quale è pendente 

procedimento penale, in data 16.04.2008 è stato emesso dal Ministero dell’interno, 

dal responsabile di Misura il provvedimento cautelare di sospensione dell’efficacia 

della relativa convenzione. L’Autorità preposta alla gestione dei recuperi è l’Autorità 

di pagamento. 

Per quel che concerne le garanzie ed in particolare per le polizze fideiussorie, 

l’Amministrazione ha precisato che esse sono richieste per tutti i bandi relativi al 

FSE e sono previste per il periodo relativo all’intera realizzazione del programma. I 

soggetti deputati alla concessione di polizze fideiussorie sono individuati in banche, 

assicurazioni e società specializzate. I provvedimenti amministrativi assunti per 

svincolare le polizze suddette sono costituiti da decreti di svincolo emanati una 

volta avvenuta la regolare esecuzione della fornitura e/o dei lavori secondo quanto 

stabilito dai documenti di collaudo. E’, peraltro, realizzato anche un controllo 

documentale in “itinere” per verificare la permanenza nel tempo della fideiussione. 

140 Con nota del 09.07.2008 n. 555 (All. 11), il Ministero dell’interno ha trasmesso decreto di sospensione 

del 16.04.2008 della convenzione stipulata tra la Prefettura di Cagliari ed una scuola di lingue del 

18.07.2002. 

120


L’Amministrazione segnala di non aver effettuato alcuna escussione e di non aver 

recuperato importi tramite tale forma di garanzia. 


Sono state rilevate 4 irregolarità relative al periodo di Programmazione 

2000-2006, di cui 3 individuate dalle strutture di controllo dell’Amministrazione, in 

particolare dall’autorità di controllo di II livello, con un importo complessivo da 

recuperare pari ad euro 304.864,00. 




2000-2006 

Totale 

2000-2006 

Casi 

121 

Elaborazione su dati del Ministero dell’interno 

Ministero dell'interno - andamento degli importi delle irregolarità da 

recuperare per anno di comunicazione (2003-2007) 

2007 

44% 

Frodi ed irregolarità Ministero dell'interno 

Quota 

comunitaria 

Quota 

nazionale 

Importo 

totale 

recuperato 

2006 

56% 

Importo totale 

da 

recuperare 

IT/06/042/FS/0 83.267,00 35.686,00 0,00 118.953,00 

IT/06/064/FS/0 36.152,00 15.494,00 0,00 51.646,00 

IT/07/133/FS/0 29.089,00 12.467,00 0,00 41.556,00 

IT/07/134/FS/0 64.896,00 27.813,00 0,00 92.709,00 

4 213.404,00 91.460,00 0,00 304.864,00 

I quattro casi individuati si riferiscono alla Programmazione 2000-2006 Ob. 1 

PON “Sicurezza per lo sviluppo del Mezzogiorno d’Italia”, uno dei quali ha riguardo 

alla Misura 1.5, Corsi di formazione multimediale diretti a consentire l’acquisizione 

di elevate capacità d’uso delle ITC da parte degli operatori di Polizia in servizio nelle


Regioni Ob. 1 – Polizia on-line, relativo ad un corso di lingua inglese erogato a 

personale della Prefettura di Cagliari (caso 42). Gli altri tre casi, si riferiscono alla 

Misura II.3 – Interventi contro la tratta di donne e minori: servizio di consulenza 

gestionale, beneficiario finale è stato il Dipartimento per le pari opportunità, con 

diversi soggetti attuatori (casi 64, 133, 134). 

118.953,00. 

51.646,00. 

Nel primo caso (IT 06/042/FS/0) l’importo totale da recuperare è di euro 

Nel secondo (IT 06/064/FS/0) l’importo totale da recuperare è di euro 

Nel terzo (IT 07/133/FS/0) l’importo totale da recuperare è pari ad euro 

41.556,00 e nel quarto (IT 07/134/FS/0) ad euro 92.709,00. 

Nel caso 42 l’irregolarità è derivata da un controllo documentale a posteriori 

a cura dell’Autorità di controllo di II livello che ha potuto effettuare soltanto una 

verifica parziale della rendicontazione in ragione della mancanza di alcuni 

documenti necessari per l’ammissibilità delle spese. In tale caso è pendente 

procedimento penale, seppure in fase preliminare, stante lo spostamento della 

competenza territoriale presso la Procura della Repubblica di Roma. In data 

16.04.2008 il Ministero dell’interno – responsabile della Misura I.5 ha sospeso 

l’efficacia della convenzione vista la pendenza del procedimento penale. 

Nel caso 64 la fattispecie è relativa ad un’attività svolta dalla Croce Rossa 

italiana la cui rendicontazione è stata predisposta dal Comune di Palermo a seguito 

di convenzione della Presidenza del Consiglio del 10.06.2001 per l’attivazione di un 

numero verde anti tratta. La fattispecie è caratterizzata dall’incompletezza dei 

documenti di supporto e spese non eleggibili, in particolare mancano le indicazioni 

del progetto, del cofinanziamento, le dichiarazioni dei collaboratori, con l’indicazione 

di giorni, delle ore e delle attività rese, la quietanza delle spese, alcune delle quali si 

riferiscono a periodi antecedenti all’inizio del progetto, in alcuni casi sono, altresì, 

addebitabili a spese straordinarie mentre il progetto prevedeva solo quelle 

ordinarie. L’Amministrazione ha in corso l’esame della documentazione integrativa 

trasmessa al fine di valutare l’eleggibilità della spesa, ma non ci sono in atto 

contenziosi. 

Il caso 133, programmazione 2000-2006 Ob. 1 PON “Sicurezza per lo 

sviluppo del Mezzogiorno d’Italia”, riguarda un progetto svolto dal Comune di 

Cagliari per la gestione di un servizio di attivazione di un numero verde anti tratta. 

L’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data 27.06.2007 con una nota della 

Direzione centrale per gli istituti di istruzione. Il periodo nel quale è stata 

122


commessa l’irregolarità è compreso tra il 21.05.2002 (data stipula proroga 

convenzione), l’01.07.2002 (inizio attività), e il 30.06.2003 (termine attività). 

La tipologia dell’irregolarità è consistita nell’assenza e incompletezza di 

documenti di supporto e in spese non eleggibili ed in particolare nella mancata 

indicazione del progetto; nell’assenza della lettera di incarico; nella mancata 

predisposizione dei registri di firma delle presenze e delle relazioni dell’attività 

svolta; nell’assenza di evidenza di pagamento delle spese; nell’assenza della 

documentazione giustificativa della spesa. Nessuna delle spese oggetto del caso 

citato, è risultata ammissibile nell’ambito del progetto. 

L’importo totale da recuperare è pari ad euro 41.556,00 (quota comunitaria 

29.089,00; quota nazionale euro 12.467,00). 

Per il caso 134, programmazione 2000-2006 Ob. 1 PON “Sicurezza per lo 

sviluppo del Mezzogiorno d’Italia”, la fonte di prima informazione che ha fatto 

sospettare l’esistenza dell’irregolarità è derivata da un controllo a cura dell’Autorità 

di controllo di II livello. 

L’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data 01.02.2007, mentre il 

periodo nel quale è stata commessa l’irregolarità è compreso tra il 27.02.2002 

(data di pubblicazione del bando di gara), al 31.12.2003 (termine del contratto – 

attività dal 01.07.2002 al 31.12.2003). 

La tipologia dell’irregolarità è consistita in spese non eleggibili e nella 

violazione delle norme concernenti i pubblici appalti. In particolare, nel contratto 

nell’annesso capitolato tecnico e nelle fatture emesse dal soggetto beneficiario, è 

risultato che le prestazioni rese si riferiscono ad attività di assistenza tecnica. A 

fronte della tipologia delle prestazioni risultante dalla documentazione, tali spese 

non possono rientrare nella Misura II.3 “Rafforzamento dei sistemi sociali locali” ma 

nella specifica Misura – la III.1 – denominata “Assistenza tecnica, studi, valutazione 

consulenza”. Inoltre sono state riscontrate irregolarità nella procedura di gara: in 

particolare alcuni dirigenti, membri della Commissione valutatrice, hanno poi 

attestato la regolare esecuzione delle prestazioni, in quanto anche destinatari del 

servizio. Gli stessi, tra l’altro, avevano già partecipato, in qualità di membri della 

Commissione aggiudicatrice, all’aggiudicazione precedente del servizio della stessa 

società, avvenuto un anno prima circa. L’inconciliabile sovrapposizione tra 

controllato e controllore ha determinato una invalida composizione della 

Commissione aggiudicatrice, in palese conflitto di interessi. 

L’importo totale da recuperare è pari ad euro 92.709,00 (quota comunitaria 

64.896,00; quota nazionale euro 27.814,00). 

123


Nell’adunanza del 13 gennaio 2009, il rappresentante del Ministerno 

dell’interno - Dipartimento pubblica sicurezza, ha dichiarato che per il caso 134, a 

seguito di un più accurato esame, è stata proposta la chiusura in quanto la spesa è 

da considerarsi ammissibile, e per i casi 133 e 64, essendo la spesa solo 

parzialmente inammissibile, gli importi da recuperare sono rispettivamente di 4.547 

euro e di 734 euro. 


La complessità emersa nell’attività di gestione, riconducibile, altresì, alla 

difficoltà di coordinare progetti assegnati a molteplici responsabili appartenenti ad 

altre Amministrazioni in realtà territoriali con problematiche particolarmente difficili, 

anche con riguardo alla presentazione della documentazione necessaria a valutare 

l’eleggibilità delle spese, il ritardo con cui hanno iniziato ad operare le strutture 

preposte al monitoraggio delle due Misure d’interesse (I.5 e II.3), la ritardata 

attuazione delle azioni correttive, già segnalate nell’audit dell’anno 2006, sono tutti 

elementi che oltre a delineare il rischio di ostacoli al riconoscimento del saldo finale, 

hanno in qualche misura potuto incidere sulle irregolarità riscontrate. Le quali, 

peraltro, sia sotto il profilo quantitativo che qualitativo, individuano un fenomeno di 

limitata rilevanza. Va segnalato al riguardo che quasi tutte le irregolarità sono state 

accertate dalle strutture dell’Amministrazione. 

Va inoltre rilevata la limitata attività di autotutela, sia sotto il profilo dei 

provvedimenti di revoca dei finanziamenti irregolari che delle azioni cautelari, 

queste ultime, poste in essere in un solo caso, recentemente, per una fattispecie 

per la quale è pendente procedimento penale. 

Così pure non è stata segnalata nessuna escussione di polizze fideiussorie 

nei casi di irregolarità accertate. 

124


IL MINISTERO DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE 

Descrizione del fenomeno presso il Ministero della pubblica istruzione 


contraddittorio con il Ministero della pubblica istruzione che con disponibilità ha 

corrisposto alle richieste istruttorie della Corte dei conti compilando, altresì, il 

questionario predisposto dalla Sezione 141 . 

Il Programma operativo plurifondo “Un impegno per la qualità” 1994-1999. 


Il Programma operativo plurifondo “Un impegno per la qualità” a titolarità 

del Ministero della pubblica istruzione è stato articolato, fino all’ultima 

riprogrammazione, recepita nella Decisione C(97) del 17.09.97 e nella Decisione 

C(98) del 25.01.1999, in 17 Sottoprogrammi, ulteriormente organizzati al loro 

interno in Misure ed Azioni. Con la riprogrammazione conclusiva il Programma è 

stato razionalizzato in sette Misure che hanno accorpato i precedenti 17 

sottoprogrammi. L’importo complessivo programmato è stato pari ad euro 

531.743.211,00 (euro 360.393.610,00 FSE – euro 171.349.601,00 FESR). Tutte le 

operazioni di pagamento e rendicontazione sono state concluse nei termini previsti. 

Il livello di attuazione si riscontra nel prospetto 1: 

Prospetto 1 – Attuazione finanziaria POP 1994-1999 (euro) 

POP 1994-1999 

Ministero della pubblica istruzione 

Risorse 

complessive 

125 

Quota comunitaria 

FSE 

Pagamenti al 

31.03.2003 

Misure FSE 360.393.610,00 254.848.000,00 362.177.138,00 

Elaborazione su dati Ministero della pubblica istruzione 

Le linee strategiche della programmazione 1994-1999 hanno definito il 

primo livello di Obiettivi assegnati al PO del Ministero della pubblica istruzione. Nel 

QCS dell’Obiettivo 1 le grandi finalità di mantenimento e allargamento della base 

occupazionale e di una formazione per lo sviluppo sono stati, infatti, associate a 

specifiche direttrici di intervento, tra le quali ha assunto particolare rilievo il 

141 Nota prot. AOODGAI/1765 del 19.09.2007 del Ministero della pubblica istruzione – Dipartimento 

dell’istruzione – Direzione generale per gli affari internazionali – Ufficio V, in risposta alla nota prot. 

0001106 del 24.07.2007 della Corte dei conti – Sezione di controllo affari comunitari ed internazionali; 

nota prot. AOODGAI/7075 del 25.06.2008 del Ministero della pubblica istruzione – Dipartimento per la 

programmazione – Direzione generale per gli affari internazionali – Ufficio IV – Programmazione e 

gestione dei fondi strutturali europei e nazionali per lo sviluppo e la coesione sociale, in risposta alla nota 

prot. 657 del 06.06.2008 della Corte dei conti – Sezione di controllo affari comunitari ed internazionali; 

nota del 02.01.2009 del Ministero della pubblica istruzione – Dipartimento per la programmazione – 

Direzione generale per gli affari internazionali – Ufficio IV – Programmazione e gestione dei fondi 

strutturali europei e nazionali per lo sviluppo e la coesione sociale, in risposta alla nota prot. 1572 del 

22.12.2008 della Corte dei conti – Sezione di controllo affari comunitari ed internazionali.


rafforzamento della formazione iniziale (sub Asse 7.1) assegnato all’azione 

multiregionale dei due programmi operativi a titolarità del Ministero della pubblica 

istruzione (qualificazione dell’offerta formativa post - obbligo) e del Ministero 

dell’università e della ricerca (qualificazione dell’offerta formativa post-diploma e di 

eccellenza). 

In particolare nel caso del PO “Un impegno per la qualità” l’azione congiunta 

dei Fondi strutturali è stata mirata: 

- per il FSE, al miglioramento dell’accesso e della qualità della formazione 

professionale iniziale post-scolarità obbligatoria, tramite programmi destinati 

all’ammodernamento dei curricula degli Istituti professionali di Stato, alla 

differenziazione dell’offerta formativa anche in altri istituti di istruzione 

secondaria di secondo grado, ad azioni di orientamento, di supporto e di 

collegamento con il territorio, al fine di contrastare l’ancora elevata presenza di 

abbandoni scolastici, con l’inserimento nel mercato del lavoro senza il bagaglio 

di competenze necessario a fronteggiare i rapidi mutamenti della domanda delle 

imprese; 

- per il FESR, al rinnovamento delle strutture e della strumentazione tecnologica 

degli Istituti professionali e tecnici per superare le disparità con il Centro-Nord, 

quale supporto all’innovazione formativa dei progetti cofinanziati dal FSE, per 

garantire agli allievi strumenti tecnologici adeguati alle professionalità richieste 

dalle aziende. 

All’interno di queste finalità generali ha acquisito un valore prioritario 

l’obiettivo di costruire un sistema integrato di offerta formativa sul territorio da 

perseguire nel PO mediante la riforma dei curricula degli Istituti professionali e la 

collaborazione tra istruzione statale e formazione professionale regionale e la 

realizzazione di percorsi post secondari. Gli obiettivi specifici individuati sono stati: 

promuovere la qualificazione e riqualificazione degli adulti; favorire l’inserimento 

lavorativo per i giovani anche mediante l’innovazione di percorsi professionalizzanti, 

l’alternanza scuola lavoro; la promozione della cultura europea; la riduzione della 

dispersione scolastica; la prevenzione della dispersione mediante il potenziamento 

delle modalità di accoglienza, l’orientamento ed il supporto degli allievi; il 

miglioramento degli standard dell’offerta formativa; la certificazione di crediti e 

debiti formativi; il potenziamento della formazione dei formatori mediante 

metodologie innovative; l’ammodernamento delle strutture tecnologiche in 

coerenza con l’innovazione formativa; la realizzazione di banche dati e di reti 

telematiche per il monitoraggio degli interventi e la diffusione dei risultati. 

126


Il Programma operativo nazionale “La scuola per lo sviluppo” 2000-2006. 


Le linee di intervento del PON Scuola sono state influenzate dagli obiettivi 

delle strategie europee sull’occupazione, sulla coesione sociale, sull’istruzione e 

sulla formazione, che dal 2000 ad oggi hanno rafforzato ed ulteriormente definito 

l’approccio di Lisbona, unitamente all’avvio del processo di riforma del sistema 

d’istruzione nazionale e del mercato del lavoro. 

Il Programma operativo nazionale “La Scuola per lo sviluppo” 2000-2006 è 

un programma integrato che ha utilizzato due Fondi strutturali, il Fondo sociale 

europeo ed il Fondo europeo di sviluppo regionale. Il Programma ha costituito uno 

strumento per sostenere lo sviluppo e l’innovazione del sistema scolastico al fine di 

migliorare l’occupazione dei giovani e degli adulti e promuovere lo sviluppo 

economico e sociale del Mezzogiorno attraverso l’ampliamento delle competenze 

delle risorse umane. L’attuazione finanziaria del PON “La Scuola per lo sviluppo” è 

stata la seguente: 


PON 2000-2006 

Misure FSE 

Ministero della pubblica istruzione 

Risorse 

complessive 

127 

Quota 

comunitaria 

FSE 

Impegni al 

31.12.2007 

Pagamenti al 

31.12.2007 

Asse I Misura 1 Adeguamento del 

sistema dell’istruzione 

289.581.384,0 

0 

202.707.269,0 

0 

308.830.764,7 

6 

252.412.181,89 

Asse I Misura 3 Prevenzione della 

dispersione scolastica 

171.733.000,0 

0 

120.213.100,0 

0 

194.700.456,3 

7 

159.902.233,08 

Asse I Misura 5 Formazione superiore 25.882.000,00 18.117.400,00 27.273.368,97 19.771.603,34 

Asse I Misura 6 Istruzione permanente 48.709.000,00 34.096.000,00 53.938.469,41 

Asse I Misura 7 Promozione di scelte 

43.796.030,23 

scolastiche e formative per migliorare 

56.677.000,00 39.673.900,00 61.513.339,26 

accesso e la partecipazione delle donne 

al mercato del lavoro 

55.131.489,10 

Totale Asse I 

Asse II Misura 8 Interventi di 

accompagnamento, monitoraggio, 

controllo, valutazione e assistenza 

Totale Asse II 

Totale 

592.582.384, 

00 

414.807.669, 

00 

646.256.398, 

77 

531.013.537,63 

17.800.187,00 12.460.031,00 19.645.422,98 15.095.820,39 

17.800.187,0 12.460.031,0 19.645.422,9 

0 

0 

8 

15.095.820,39 

610.382.571, 427.267.700, 665.901.821, 

00 

00 

75 

546.109.358,02 

Elaborazione su dati Ministero della pubblica istruzione 


comunitari 

La struttura organizzativa di seguito descritta fa riferimento alla 

Programmazione 2000-2006 e si riferisce alla situazione al 31 dicembre 2007. 

L’Autorità di gestione e di autorizzazione dei pagamenti del PON è stata il 

Ministero della pubblica istruzione – Direzione generale per gli affari internazionali


dell’istruzione scolastica, già Direzione generale per gli scambi culturali (d.m. 108 

del 09.03.1998) e successivamente Direzione generale per le relazioni 

internazionali (d.m. del 28.04.2004). Essa è anche Autorità di coordinamento dei 

due Fondi: FSE e FESR 142 . 

La gestione operativa del PON è attribuita all’Ufficio V della Direzione 

generale per gli affari internazionali, che al suo interno è ripartito in Unità operative 

ciascuna delle quali svolge una diversa attività inerente l’attuazione del Programma. 

In particolare una Unità operativa, composta da due persone, è addetta alla 

contabilità. L’Ufficio V svolge tutte le funzioni attribuite all’Autorità di gestione in 

base al reg. 1260/1999: la gestione delle procedure di selezione, l’approvazione dei 

progetti, la gestione dei flussi finanziari, l’organizzazione del Comitato di 

sorveglianza, i rapporti di esecuzione, l’attività di informazione e pubblicità, l’attività 

di valutazione, i rapporti interdirezionali ed interministeriali. 

Riferisce l’Amministrazione che l’Ufficio V ha attualmente 15 unità in 

servizio 143 fra personale amministrativo e personale comandato (1 dirigente, 5 

funzionari dell’area C, 3 operatori dell’area B e 6 docenti comandati). 

Si segnala, inoltre, che all’interno dell’unità incaricata della gestione è stata 

operata una ripartizione di competenze per Misura/Azione. 

Le funzioni di Autorità di pagamento e di certificazione intermedia delle 

spese (art. 9 del reg. 438/2001 – art. 3 paragrafo 3) sono state assegnate 

all’Ufficio I della Direzione generale per gli affari internazionali. Tale Ufficio, svolge 

in via ordinaria, la funzione di controllo di gestione di tutti gli Uffici della Direzione 

generale, nonché la gestione dei finanziamenti di bilancio che fanno capo alla stessa 

Direzione in base al d.m. 7981 del 30.01.2001. Con successivo d.m. del 28.04.2004 

è stata attribuita al dirigente dell’Ufficio, la funzione di certificazione della spesa 

secondo le caratteristiche indicate dall’art. 9 del reg. 438/2001 previste per 

l’Autorità di pagamento. L’Amministrazione ha precisato che i pagamenti sono 

effettuati tramite il Ministero dell’economia e delle finanze – Fondo di rotazione, 

utilizzando un sistema informativo, collegato con l’Ufficio V della DG relazioni 


Il controllo di gestione è effettuato in base a disposizioni di carattere 

generale, emanate dal capo Dipartimento. Il controllo per la certificazione delle 

spese viene effettuato sulla base della documentazione trasmessa all’Autorità di 

gestione da parte delle istituzioni scolastiche attuatrici, sottoscritta dai dirigenti 

142 

Nota contenuta a pag. 102 del PON, riprogrammazione 2004-2006, approvata con decisione N. C 

(2004) 5443 del 20 dicembre 2004. 

143 

Tale dotazione risale al 2005 a seguito del collocamento a riposo di diverse unità di personale. A 

decorrere dal 01.07.2001 si era passati da 10 unità di personale a 20 unità di personale a seguito del 

notevole carico di lavoro per la gestione del PON e altresì per l’esigenza di adeguare l’organizzazione alle 

disposizioni dei regolamenti comunitari. 

128


scolastici responsabili che attestano i pagamenti quietanzati fino alla data di 

certificazione intermedia, nonché con controlli aggiuntivi e specifici su un campione 

di scuole. 

L’Autorità di pagamento, inoltre, svolge controlli su un campione significativo 

di pagamenti, relativamente alle certificazioni inviate dalle istituzioni scolastiche, 

per verificarne la veridicità e la rispondenza. 

Nello svolgimento di tale funzione, l’Autorità di certificazione, effettua un 

riscontro della documentazione contabile acquisita direttamente dalle singole scuole 

in vista delle richieste di rimborsi da presentare all’Unione europea. 

L’Autorità di pagamento dispone di tutte le informazioni e della 

documentazione in possesso da parte dell’Autorità di gestione ed ha un accesso 

autonomo a tutti i dati disponibili nel sistema informativo predisposto per la 

gestione del PON. 

Il personale in servizio presso l’Ufficio I è pari a n. 20 unità compreso il 

dirigente, di cui una completamente dedicata ad attività di controllo, tuttavia in 

relazione alla quantità di controlli da effettuare di volta in volta in relazione alle 

certificazioni, il dirigente dispone dell’utilizzazione di altro personale dell’Ufficio I. 

Il controllo di II livello e la certificazione finale (art. 38 paragrafo f del reg. 

1260/1999), sono stati affidati alla Direzione generale per la politica finanziarie e 

per il bilancio – Ufficio I – Servizio per gli affari economici e finanziari (costituito con 

d.m. del 30.04.2001, riconfermato con successivo d.m. del 30.11.2004), che opera 

sotto la responsabilità di un Direttore generale. Il Servizio è indipendente dalla 

Direzione generale per le relazioni internazionali. 

Tale unità organizzativa svolge le seguenti attività: verifica l’efficacia dei 

sistemi di gestione e controllo secondo quanto previsto dall’art. 38 lettera a) del 

reg. 1260/1999; adotta le misure necessarie per la verifica o per l’esecuzione dei 

controlli, da realizzarsi – secondo il campione previsto dalle norme comunitarie – su 

almeno il 5% della spesa totale; presenta alla Commissione europea la 

dichiarazione prevista all’art. 38 lettera f) del regolamento citato, a conclusione di 

ciascun intervento. 

Il Direttore generale per la politica finanziaria e per il bilancio può, altresì, 

disporre verifiche in loco mediante l’utilizzazione della pista di controllo definita 

dall’Autorità di gestione. Le modalità di svolgimento di tali controlli sono definiti 

secondo uno specifico sistema individuato, a livello nazionale, tenendo conto: delle 

attività di controllo già esperite nell’attuazione dei Programmi, degli esiti dei 

controlli effettuati dai revisori dei conti, e, da altre indagini nei casi in cui siano 

129


ritenute necessarie per la formulazione della dichiarazione di cui all’art. 38 lettera f) 

reg. 1260/1999. 

L’Ufficio si avvale di sette unità con le seguenti qualifiche: 2 dirigenti; 2 

funzionari appartenenti alla qualifica C3S; 2 funzionari appartenenti alla qualifica 

C1; 1 operatore appartenente alla qualifica B2. Il tempo medio di permanenza delle 

risorse dedicate ai controlli di II livello è superiore ai 5 anni. 

L’Ufficio di controllo di II livello dispone di un accesso totale a tutti i dati 

disponibili nel sistema informativo. 

Per quanto riguarda i controlli di II livello, come previsto dalla normativa, 

annualmente vengono eseguite le operazioni necessarie per estrarre un campione 

idoneo a raggiungere almeno il 5% delle spese certificate nel precedente anno 

solare. Riferisce l’Amministrazione che nell’estrazione del campione dei progetti e 

degli istituti si è tenuto conto dei seguenti criteri: 

- ripartizione in proporzione delle spese certificate a livello di singola Misura; 

- ripartizione su base regionale, in considerazione del “peso” di ciascuna Regione 

nell’ambito del PON; 

- distribuzione proporzionale degli istituti e dei progetti a livello di ogni singola 

Provincia; 

- sono state esaminate sia istituzioni scolastiche con numerosi progetti sia quelle 

con un unico progetto; 

- sono state prese in considerazione tutte le tipologie di istituzioni scolastiche: 

dalle direzioni didattiche ai licei; 

- sono stati “privilegiati” nel corso delle varie estrazioni gli istituti che non erano 

stati inclusi nei precedenti campioni. 

Le relazioni, elaborate su uno schema già predisposto dall’Ufficio di controllo 

dei Fondi strutturali, sono inviate e conservate agli atti della Direzione competente. 

Per il controllo in loco di II livello sono altresì utilizzati i revisori dei conti 

delle singole istituzioni scolastiche che sono incaricati con specifiche disposizioni. 

Infatti il d.m. 44 del 28.02.2001 ha previsto che tutte le istituzioni scolastiche siano 

soggette a controlli da parte dei revisori dei conti cui spetta il compito di effettuare 

le verifiche ed i controlli sul bilancio di previsione (programma annuale) ed il conto 

consuntivo. L’Amministrazione ritiene che l’estraneità di tali revisori alla struttura 

dell’Autorità di gestione e la capillarità dei controlli previsti, consentano di verificare 

la regolare gestione amministrativo contabile dei singoli progetti, nonché il riscontro 

della corrispondenza dei dati contabili, comunicati dalle singole istituzioni 

scolastiche all’Autorità di gestione del PON. 

130


Riferisce, altresì, l’Amministrazione che l’utilizzazione dei revisori consente di 

analizzare un campione molto più consistente rispetto al 5% previsto. Infatti nel 

2006 il campione è stato del 10,37%. I revisori sono attualmente due, uno 

designato dal Ministero dell’economia e delle finanze ed uno designato dal Ministero 

della pubblica istruzione. 

E’ stato, inoltre, predisposto un apposito software di gestione dei controlli, 

nonché un apposito schema di relazione per il controllo basato sulla pista di 

controllo. 


Le attività di controllo di I livello, si svolgono tenendo conto delle 

articolazioni amministrative del Ministero della pubblica istruzione e delle specifiche 

competenze definite per l’Amministrazione centrale e periferica. Nel sistema 

dell’istruzione pubblica in Italia, in base alla disciplina disposta dal d.P.R. 347 del 

06.11.2000, dal d.P.R. del 11.08.2003 e dal d.m. del 28.04.2004), a livello centrale 

la struttura ministeriale è organizzata in Dipartimenti, in Direzioni generali, in Uffici; 

a livello locale sono state istituite: a) le Direzioni scolastiche regionali, che sono 

strutture amministrative operanti in ambito territoriale regionale e che fra le 

competenze, previste dalla normativa, annoverano quelle relative ai controlli 

ordinari delle istituzioni scolastiche e provvedono anche al recupero dei fondi 

irregolarmente spesi; b) gli Uffici scolastici provinciali, operanti in ambito 

provinciale, che dipendono funzionalmente dalle predette Direzioni scolastiche 

regionali. Essi svolgono funzioni di monitoraggio, supporto all’autonomia scolastica 

e valutazione. 

Il tempo medio di permanenza delle risorse dedicate ai controlli di primo 

livello è di 3-5 anni. 

L’Amministrazione ha, inoltre, precisato che le istituzioni scolastiche statali, 

beneficiarie del PON con il d.p.r. 275 dell’08.03.1999 (adottato ai sensi dell’art. 21 

della legge 59 del 15.03.1997) sono state dotate di autonomia funzionale, 

amministrativa e contabile. Successivamente, con il d.m. 44 del 28.02.2001, è 

stata disciplinata la gestione amministrativo-contabile di dette istituzioni. In tal 

modo i capi degli istituti scolastici hanno assunto la qualifica di dirigenti statali. Gli 

organi collegiali, istituiti presso ogni istituzione scolastica, pongono in essere 

deliberazioni che riguardano, fra l’altro, l’approvazione del bilancio; la gestione dei 

Fondi comunitari e nazionali, ricevuti dalle istituzioni in parola in qualità di 

beneficiarie del PON (tali fondi sono iscritti in appositi capitoli di bilancio). 

131


I controlli previsti dall’art. 4 del reg. 438/2001, con riferimento all’attuazione 

del PON, sono svolti, in primo luogo, dai competenti organi amministrativi delle 

istituzioni scolastiche in ottemperanza a quanto analiticamente disposto dal d.m. 44 

del 28.02.2001 sopra richiamato. Atteso il gran numero dei progetti e delle scuole, 

l’Autorità di gestione ha coinvolto, soprattutto per l’esecuzione dei controlli, le 

Direzioni scolastiche regionali diramando apposita circolare n. 6728 del 26.03.2004. 

Inoltre, le Direzioni scolastiche regionali hanno designato alcuni referenti che 

svolgono una funzione di collegamento con l’Autorità di gestione, sia per i controlli 

che per gli eventuali recuperi da operare in presenza di irregolarità. 

L’Autorità di gestione ha anche attivato due ulteriori modalità di controllo: 

1) di tipo informatico, secondo modalità descritte in apposita circolare, che è 

effettuato su tutti i progetti e permette di verificare: la tipologia delle spese, la 

corrispondenza delle certificazioni con la rendicontazione finale, la coerenza tra 

previsione di spesa, rendicontazione e certificazione al fine di verificare anche la 

corrispondenza tra progetto iniziale e progetto concluso, l’entità della spesa alla 

conclusione, la ripartizione della stessa fra le diverse tipologie di azioni del FSE 

(azioni rivolte alle persone, di sistema e di accompagnamento) e facilitare i controlli 

incrociati tra le spese ed i destinatari; 

2) con verifiche in loco, attraverso la definizione di un campione basato su: 

l’allocazione territoriale, la concentrazione di risorse, la tipologia di scuola, i fattori 

di rischio, la Misura. 

Tali verifiche sono effettuate a cura di ispettori tecnici del Ministero della 

pubblica istruzione, attualmente circa 50, provenienti da tutto il territorio nazionale, 

cui sono affidati i relativi incarichi e che effettuano un’analisi dei progetti sia dal 

punto di vista qualitativo che amministrativo contabile. Per ogni verifica vengono 

redatte specifiche relazioni su uno schema già predisposto dall’Autorità di gestione 

dei Fondi strutturali. 

E’ stata predisposta una scheda di “audit” ed un protocollo di 

comportamento che prevede anche l’incontro con il dirigente scolastico, con i 

docenti, con gli allievi, con gli esperti che hanno preso parte al progetto e con il 

direttore dei servizi amministrativi della scuola. Ciò permette di verificare: che i 

progetti siano stati realizzati, le modalità di attuazione, la corrispondenza 

sostanziale tra progetto approvato e progetto realizzato, la corrispondenza delle 

scritture contabili con i dati dell’Autorità di gestione e la loro regolarità. Riferisce 

l’Amministrazione che il piano di audit per le annualità 2000-2006 ha avuto 

attuazione con la verifica di 800 scuole e dei relativi progetti realizzati, per un 

132


numero complessivo di 1093 visite in loco e per le annualità 2006 e 2007 è ancora 

in corso. 

E’ stato altresì creato un software finalizzato alla registrazioni delle 

operazioni. I controlli sono effettuati attraverso una serie di procedure 

informatizzate utilizzando specifiche queries, per verificare la presenza e la 

congruenza dei dati di monitoraggio, di certificazione e di rendicontazione trasmessi 

dalle istituzioni scolastiche attuatrici delle attività cofinanziate dal PON. Il sistema 

fornisce informazioni aggiornate. 

Riferisce l’Amministrazione 144 che i controlli sull’esecuzione del PON, 

riguardanti la gestione delle spese delle istituzioni scolastiche (d.m. 44 del 

28.02.2001), in base alle disposizioni normative sono stati svolti obbligatoriamente 

a tappeto e ad essi vanno poi ad aggiungersi quelli ulteriori attivati dall’Autorità di 

gestione. 

Per quanto concerne le verifiche ed i controlli effettuati attraverso il sistema 

informativo, l’Autorità di gestione si avvale di tutti i referenti di Misura che 

verificano e validano i relativi modelli gestionali compilati dalle singole scuole per 

ogni progetto (i referenti di Misura sono 7). Le procedure attivate permettono un 

costante controllo del progetto da parte di tutti i referenti di Misura/Azione e delle 

persone addette ai pagamenti assegnate all’Ufficio V. Solo a seguito della 

validazione, si procede ad eventuali pagamenti. 


In ordine al tipo di attività posta in essere per individuare la presenza di 

irregolarità e frodi sistematiche e per prevenirle, l’Amministrazione segnala 

l’assenza di irregolarità e frodi sistematiche. 

Peraltro, per la verifica periodica delle azioni finanziate dalla Unione europea, 

per la prevenzione e repressione delle irregolarità e per il recupero dei Fondi, in 

considerazione della notevole capillarità delle strutture amministrative, della 

presenza di organismi tecnici dipendenti dal Ministero della pubblica istruzione, 

nonché della specifica normativa che contraddistingue il sistema scolastico pubblico, 

l’Amministrazione dichiara di aver fatto ricorso a tutte le strutture amministrative, 

centrali e periferiche. 

Riferisce l’Amministrazione che in via preventiva sono state diffuse specifiche 

disposizioni in sede di approvazione dei progetti nonché manuali operativi per la 

corretta attuazione delle disposizioni. Sono state impartite disposizioni specifiche 

sulla verifica delle irregolarità, sia agli ex Provveditorati agli studi sia, per loro 

144 Si veda il questionario dell’Amministrazione pag 6 trasmesso con nota AOODGAI 1765 del 

19.09.2007. 

133


tramite, ai revisori dei conti. Successivamente, a decorrere dal 01.04.2001, con la 

costituzione delle Direzioni scolastiche regionali, tali disposizione sono state 

indirizzate ai Dirigenti generali preposti a tali Uffici, che hanno assunto la 

competenza sia al controllo che al relativo contenzioso. Inoltre, sia per quanto 

riguarda il Programma plurifondo 1994-1999, sia il PON 2000-2006, il Ministero – al 

fine di prevenire eventuali errori o irregolarità, ovvero per porre in essere i relativi 

recuperi - oltre ai controlli posti in essere a livello provinciale, ha effettuato 

direttamente, in itinere, controlli aggiuntivi sul 30% delle istituzioni scolastiche 

coinvolte, a cura dei dirigenti con funzioni ispettive in servizio presso il Ministero. 

Al fine di rappresentare un quadro operativamente più chiaro per le 

istituzioni scolastiche coinvolte, il Ministero della pubblica istruzione ha prodotto 

una lista delle possibili irregolarità ed una scheda guida per la loro individuazione, 

che fornisce indicazioni operative riguardo alle irregolarità da segnalare. Tale 

scheda è stata diffusa presso i responsabili degli uffici periferici del Ministero. 

Infine, è stata emanata una circolare (n. 6728 del 26.03.2004), “ linee guida e 

norme per l’attuazione dei progetti finanziati con i fondi strutturali” con la quale 

sono state fornite indicazioni inerenti gli adempimenti da osservare e le attività 

soggette a controllo. 

In ordine alla problematica relativa all’accertamento di frodi e irregolarità su 

alcune particolari Misure o su alcuni progetti di una certa Misura, il Ministero della 

pubblica istruzione ha segnalato l’assenza di rischi specifici, mentre ha evidenziato 

rischi legati al generale andamento di singole scuole dal punto di vista della 

regolarità e correttezza nella gestione complessiva. Ha precisato che in tutti i casi di 

sospetta irregolarità, qualora l’irregolarità sia stata evidenziata tempestivamente, si 

è proceduto con la sospensione dei pagamenti. In considerazione della particolare 

complessità della Misura 5, finanziata con il FSE, e della Misura 4, finanziata con il 

FESR, sono state disposte verifiche in loco sul 100% delle istituzioni scolastiche con 

progetti in corso. 

L’Amministrazione evidenzia che tutte le irregolarità riscontrate ed accertate 

provengono da attività di controllo posta in essere dai diversi organismi preposti 

dell’Amministrazione. 

Per la gestione dei dati riguardanti le irregolarità, si precisa che essi sono 

raccolti in data base informatici gestiti dall’Autorità di gestione. Il data base è, 

peraltro, disponibile e consultabile dall’Autorità di pagamento e dall’Unità di 

controllo di II livello, nonché da tutti gli Uffici delle altre Amministrazioni capofila 

dei Fondi strutturali come il Ministero del lavoro, il Ministero dello sviluppo 

economico, il Ministero dell’economia e delle finanze. 

134


Esiste, altresì, un registro informatizzato dei recuperi e sono presenti 

strumenti di monitoraggio informatizzati. 


I compiti di controllo nonché quelli connessi all’attivazione delle azioni di 

recupero delle somme indebitamente erogate nella gestione degli interventi 

cofinanziati, fanno parte dei compiti istituzionali propri delle singole Direzioni 

scolastiche regionali, ai sensi del dPR 347 del 06.11.2000 e, successivamente, del 

dPR 319 del 2003 e del d.m. del 28.04.2004, norme che regolano l’organizzazione 

del Ministero della pubblica istruzione. 

Le procedure per il recupero delle somme indebitamente erogate sono 

attuate a cura dei sopraindicati Direttori scolastici regionali. 

L’Autorità di gestione e l’Autorità di pagamento, ognuna per la propria 

competenza, effettuano il monitoraggio e provvedono a sollecitare eventuali 

interventi da parte degli Uffici scolastici regionali. 

La gran parte dei casi è risolta prima di avviare tale procedura attraverso 

comunicazioni dell’Autorità di gestione, con cui si segnalano alla scuola le 

irregolarità e si chiede la restituzione delle relative erogazioni. 

In ordine ai tempi medi di recupero delle somme, l’Amministrazione indica 

un periodo di due anni, mentre per quel che concerne il tempo medio intercorrente 

tra l’individuazione dell’irregolarità e l’attivazione della procedura di recupero essa 

è stata individuata in più di sei mesi. 

In materia di garanzie il Ministero della pubblica istruzione ha precisato che 

la quasi totalità dei beneficiari finali del PON è costituita esclusivamente da 

istituzioni scolastiche statali dell’area dell’Ob. 1, pertanto, nei confronti di tali 

soggetti non sono state chieste fideiussioni. Riferisce l’Amministrazione di adottare 

tale garanzia solamente nei casi di acquisizione di servizi da parte di privati 

esterni, così come previsto nel caso del servizio prestato dal valutatore 

indipendente e dal servizio di assistenza tecnica. In tali casi la durata della garanzia 

è di tre anni rinnovabili, e può essere prestata dalle banche o assicurazioni purché 

iscritti all’albo della Banca d’Italia. 

La verifica della permanenza nel tempo della fideiussione è effettuata 

insieme al controllo dei pagamenti dei relativi premi assicurativi. 

Lo svincolo delle fideiussioni avviene successivamente ai collaudi per la 

verifica dell’esatta prestazione del servizio e con l’adozione di un provvedimento di 

135


svincolo e restituzione della fideiussione. L’Amministrazione ha comunicato 145 (pag. 

10) che non si sono verificati eventi che abbiano indotto all’escussione. 


Sono state segnalati due casi di irregolarità, uno accertato nell’anno 2006 ed 

uno nell’anno 2007 per un importo da recuperare di euro 52.277,68 entrambi 

relativi alla programmazione 2000-2006. Il prospetto 3 ne da rappresentazione: 


Frodi ed irregolarità Ministero della pubblica istruzione 

Casi 

Quota 

comunitaria 

136 

Quota 

nazionale 

Importo 

totale 

recuperato 

Importo 

totale da 

recuperare 

Programmazione IT/06/009/FS/0 18.338,17 7.859,31 0,00 26.197,68 

2000-2006 IT/07/151/FS/0 18.256,00 7.824,00 0,00 26.080,00 

Totale 2 36.594,17 15.683,31 0,00 52.277,68 

2007 

50% 

Elaborazioni su dati Ministero pubblica istruzione 

Ministero della pubblica istruzione - andamento degli importi delle 

irregolarità da recuperare per anno di comunicazione (2003-2007) 

2006 

50% 

Una delle fattispecie (caso 9) è relativa al QCS Ob. 1 Programma integrato di 

intervento - Misura 1 – adeguamento del sistema dell’istruzione – Azione 1.1a - 

2003 – 1 e Azione 1.1a – 2003 – 2 – sviluppo di competenze di base e competenze 

trasversali nella scuola – formazione ai nuovi linguaggi informatici – livello base 

“networking academy”; Azione 1.1a – 2003 – 10 – sviluppo competenze di base e 

competenze trasversali nella scuola – formazione ai nuovi linguaggi informatici – 

livello avanzato “portale scolastico” ed è stata posta in essere da una istituzione 

scolastica della Basilicata. 

145 Pagina 10 punto 12 del questionario citato.


L’irregolarità è stata accertata mediante attività di indagine della Polizia 

giudiziaria e la prassi per compiere la medesima è consistita nella falsificazione 

della domanda di aiuto. In particolare il soggetto beneficiario nel 2003 ha ottenuto 

l’assegnazione di un finanziamento nazionale e comunitario pari complessivamente 

ad euro 8.732,56 per la realizzazione di un progetto inerente la formazione ai nuovi 

linguaggi informatici. A seguito di accertamenti a carico del beneficiario del 

finanziamento, si è accertato che il soggetto percettore, ha prodotto i previsti 

formulari di richiesta del finanziamento attestando falsamente, negli stessi, 

l’esistenza di una specifica delibera del collegio dei docenti di quell’istituto. 

Con nota del 05.10.2005 è stata inoltrata informativa di Polizia giudiziaria 

alla Procura della Repubblica del Tribunale di Matera. Il relativo giudizio risulta 

pendente. L’importo totale da recuperare è di euro 26.197,68 (quota comunitaria 

euro 18.338,37; quota nazionale euro 7.859,31). 

Per quanto riguarda i provvedimenti cautelari e di recupero assunti per tale 

caso, l’Amministrazione ha reso noto che sono stati sospesi i pagamenti previsti. 

Tale accertamento, relativo ai progetti finanziati con il FSE, è avvenuto solo a 

conclusione dei progetti medesimi e l’Istituto, autore delle suddette irregolarità, è 

stato escluso da ulteriori attribuzioni, mentre l’Ufficio scolastico regionale ha avviato 

il procedimento di recupero. 

Per il caso menzionato, l’Amministrazione ha comunicato 146 che la spesa non 

è stata contabilizzata nell’ambito delle certificazioni inviate all’Unione europea. 

La seconda fattispecie (caso 150/2007) è stata posta in essere da una 

istituzione scolastica della Regione Puglia. L’irregolarità è consistita nella non 

corretta gestione amministrativo-contabile della documentazione afferente 5 

progetti. In particolare essa è consistita nella disapplicazione delle modalità di 

attribuzione degli incarichi poiché nei relativi progetti non sono state rispettate le 

procedure ed i criteri previsti dal Complemento di programmazione in materia di 

selezione del personale impegnato negli stessi e la stessa documentazione contabile 

è risultata incompleta. 

L’importo dell’irregolarità è pari ad euro 26.080,00 (di cui 18.256,00 quota 

comunitaria; euro 7.824,00 quota nazionale). Non è stato comunicato l’esito delle 

procedure di recupero che risultano in corso. 

L’Amministrazione ha segnalato 147 che per tale caso è intervenuto il decreto 

di archiviazione del Tribunale di Taranto n. 2135/2006 perché il fatto non sussiste. 

Inoltre, il procedimento avviato dinanzi alla Corte dei conti, Procura regionale per la 

Regione Puglia, è stato archiviato in data 10.09.2008. 

146 Con nota prot. n. AOODGAI/7075 del 25.06.2008. 


137


Sono, altresì, in corso accertamenti su alcuni progetti nei confronti di 12 

istituzioni scolastiche che, secondo quanto dichiarato dall’Amministrazione, 

“potrebbero concludersi con il recupero dei fondi”. 

Con riferimento a tali casi, l’Amministrazione ha specificato 148 che: 

- per sette dei casi sopramenzionati il procedimento si è concluso poiché dagli 

accertamenti effettuati non sono emerse irregolarità, mentre in altri casi sono 

stati effettuati i relativi recuperi; 

- in tre casi sono emerse irregolarità parziali per importi sottosoglia per i quali 

non sussiste obbligo di denuncia all’OLAF, e nel contempo, si sta procedendo al 

recupero dei corrispondenti importi per spese inammissibili; 

- per due casi sussiste una situazione non ancora del tutto chiarita da parte dei 

competenti Uffici scolastici regionali in quanto sono in corso accertamenti 

giudiziari nei confronti dei responsabili delle due scuole in questione, tuttavia i 

procedimenti in corso non riguardano specificamente i progetti finanziati dal 

FSE, bensì la conduzione complessiva delle scuole nello stesso periodo di 

attuazione dei progetti. In questi ultimi casi le ulteriori informazioni sulla 

sussistenza di irregolarità, relativamente ai progetti finanziati saranno 

disponibili solo a seguito dell’esito degli accertamenti in corso. 

In via più generale osserva l’Amministrazione che si è assistito, nella 

seconda parte della Programmazione, ad un miglioramento della gestione da parte 

delle scuole, indirizzato ad una più diffusa regolarità come effetto dei controlli 

eseguiti. 


Pur in presenza di un limitato numero di irregolarità accertate, 

potenzialmente destinate ad aumentare all’esito degli accertamenti, può rilevarsi 

che le condizioni che hanno agevolato comportamenti non rispettosi della disciplina 

comunitaria e nazionale ed hanno favorito, in qualche modo, ipotesi di cattiva 

gestione con la dispersione di risorse, sono riconducibili a diversi elementi, fra i 

quali il gran numero di progetti e la conseguente frammentazione con cui la 

gestione degli stessi è stata posta in essere, frammentazione, peraltro, insita nella 

tipologia di azioni previste dal Programma, finalizzata a promuovere le iniziative 

formative nel maggior numero possibile di scuole. Vanno altresì rilevate alcune 

difficoltà di coordinamento dei soggetti intermedi con l’Autorità di gestione e la non 

sempre idonea adozione di modalità omogenee di comportamento da parte dei 

singoli istituti scolastici, pur in presenza di specifiche disposizioni generali e di linee 

148 Con nota prot. n. AOODGAI/7075 del 25.06.2008. 

138


guida che hanno accompagnato l’attuazione del Programma. Esse, infatti, come ha 

avuto modo di evidenziare il rappresentante dell’Amministrazione nell’adunanza del 

13.01.2009, hanno costituito un collegamento tra l’Autorità di gestione e gli Uffici 

scolastici regionali; ciò nonostante non sempre le procedure e la documentazione 

contabile da acquisire sono state rispettose delle specifiche previsioni. Va altresì 

rilevato, pur in presenza di controlli svolti dai revisori dei conti, e dagli Uffici 

scolastici regionali sui singoli istituti, la non omogeneità della relativa attività. 

I provvedimenti di recupero successivi all’accertamento delle irregolarità, 

non sempre sono stati posti in essere dall’Amministrazione in modo tempestivo. 

Maggiori cautele sarebbero state necessarie nello svolgimento dei compiti di 

vigilanza tenuto conto che, come ha avuto modo di rilevare la stessa Autorità di 

gestione, il rischio più elevato discende dalla correttezza e regolarità della gestione 

complessiva dei singoli istituti scolastici, seppure può rilevarsi, nella seconda parte 

della Programmazione, un miglioramento nella gestione da parte delle scuole, 

indirizzato ad una più diffusa regolarità come effetto dei controlli eseguiti. 

139


IL MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO 

Descrizione del fenomeno presso il Ministero dello sviluppo economico 


contraddittorio con il Ministero dello sviluppo economico che con disponibilità ha 



Il Programma operativo nazionale “Sviluppo imprenditoriale locale” 2000- 

2006. Ambito finanziario e livello di attuazione 

Con riguardo al periodo di Programmazione 1994-1999, l’Amministrazione 

ha reso noto che il Programma gestito dal Ministero dello sviluppo economico, non 

ha previsto Misure sul FSE. 

Il PON “Sviluppo imprenditoriale locale” è composto di un complesso di 

interventi individuati dal Ministero delle attività produttive – Direzione Generale 

Coordinamento incentivi alle imprese, nell’ambito del processo di programmazione 

dei Fondi strutturali per il periodo 2000-2006. Il programma ha riguardato le 6 

Regioni italiane Obiettivo 1 (Campania, Basilicata, Puglia, Calabria, Sardegna e 

Sicilia) ed è stato finalizzato alla crescita e al consolidamento del tessuto 

imprenditoriale del Mezzogiorno. 

Il PON, approvato dalla Commissione europea con decisione C(2000) 2342 

dell’8 agosto 2000 è stato modificato con decisione C(2004) 5185 del 15 dicembre 

2004. 

Le Misure programmate nel PON hanno avuto natura eterogenea. Ad 

interventi operativi già conosciuti dagli imprenditori, come il cofinanziamento della 

legge 488/1992 Industria, se ne sono affiancati altri a carattere innovativo quali, ad 

esempio, la graduatoria speciale “Ambiente” 150 , i Pacchetti integrati di agevolazioni 

P.I.A. (Innovazione 151 , formazione 152 , networking 153 ), il Tutoraggio 154 . 

149 Con nota prot. 40 del 27.07.2007 del Ministero dello sviluppo economico - Direzione generale per il 

coordinamento degli incentivi alle imprese - Ufficio A9/cb, in risposta alla nota prot. 1090 del 27.07.2007 

della Corte dei conti – Sezione di controllo affari comunitari ed internazionali; e nota n. 0032309 del 

19.06.2008 in risposta alla nota n. 607 del 27.05.2008 della Corte dei conti – Sezione di controllo affari 

comunitari ed internazionali, nota prot. 0032309 del 19.06.2008 del Ministero dello sviluppo economico - 

Dipartimento per la competitività – Direzione generale per il sostegno alle attività imprenditoriali – 

Ufficio IV Programmazione comunitaria, in risposta alla nota prot. 607 del 27.05.2008 della Corte dei 

conti – Sezione di controllo affari comunitari ed internazionali; nota 08.01.2009 del Ministero dello 

sviluppo economico - Dipartimento per la competitività – Direzione generale per il sostegno alle attività 

imprenditoriali – Ufficio IV Programmazione comunitaria, in risposta alla nota prot. 1572 del 22.12.2008 

della Corte dei conti – Sezione di controllo affari comunitari ed internazionali. 

150 Legge 488/1992 Ambiente: Attraverso la graduatoria speciale ambiente della legge 488/1992 

cofinanziata si è inteso favorire l’adeguamento dei sistemi di prodotto/processo delle imprese attraverso 

l’impiego delle migliori tecnologie disponibili, per ottenere risultati significativi in termini di riduzione dei 

consumi energetici, del consumo dell’acqua, degli scarichi inquinanti, della produzione di rifiuti, delle 

emissioni inquinanti. Al fine di definire le procedure, i criteri di selezione delle iniziative e gli indicatori 

140


Gli Assi del QCS d’interesse per l’indagine sono il IV – Sviluppo locale per le 

prime tre Misure ed il VII – Assistenza tecnica per la 4° Misura. Le Misure del PON 

sono le seguenti: Misura 1 “Legge 488/92 155 - Industria”: articolata nella 

relativi a tale applicazione della legge 488/92, è stato istituito un gruppo di lavoro composto dai 

rappresentanti del Ministero delle attività produttive, del Ministero dell’ambiente e dall’IPI, in qualità di 

organismo di assistenza tecnica. Il gruppo di lavoro ha definito l’impostazione della graduatoria 

ambientale, che non si discosta dall’impianto generale della legge 488/92, ma vi apporta alcune 

modifiche al fine di renderlo adeguato al raggiungimento degli obiettivi di sviluppo sostenibile. La 

normativa e le modalità di accesso sono regolate con circolare n. 946323 del 5 agosto 2003. Le 

agevolazioni sono state destinate alle imprese localizzate nelle 6 Regioni dell’Ob. 1 (Basilicata, Calabria, 

Campania, Puglia, Sardegna e Sicilia), che svolgono attività estrattive, manifatturiere, di costruzioni, di 

produzione e distribuzione di energia elettrica, di vapore, acqua calda e servizi. 

151 Il Pia Innovazione, Misura 2.1.a del PON, è un intervento finalizzato alla concessione di agevolazioni 

finanziarie alle imprese che hanno promosso iniziative organiche e complete riferite ad un programma di 

“sviluppo precompetitivo” e ad un conseguente programma di investimenti per la “industrializzazione dei 

risultati” nell’ambito di iniziative attivate nel Mezzogiorno. Inoltre, all’interno delle iniziative citate, sono 

state concesse agevolazioni anche per spese di qualificazione e formazione del personale dipendente e 

fatta richiesta – esclusivamente dalle piccole e medie imprese – per l’attivazione del “Fondo Centrale di 

Garanzia”. Per accedere alle diverse agevolazioni concedibili le imprese, hanno presentano un’unica 

domanda al fine di unificare (e snellire) le procedure di accesso, istruttoria e concessione del 

finanziamento. 

152 Il Pia Formazione, Misura 2.1.b del PON, ha previsto la concessione alle imprese di contributi a fondo 

perduto per un programma di investimenti agevolabile dalla legge 488/92, con un incremento 

occupazionale pari ad almeno 30 addetti, ed un programma di formazione strettamente correlato con il 

programma di investimenti. In sede di prima applicazione hanno potuto accedere alla Misura, le imprese 

che hanno presentato un programma di investimento agevolato a valere sull’8° e sull’11° bando della 

legge 488/92 “settore industria” e la previsione di un incremento occupazionale di almeno 30 unità (con 

le circolari n. 946219 del 7 maggio 2003 prima e con la n. 946189 dell’11 giugno 2004 poi, il numero di 

addetti è stato dapprima ridotto da 30 a 10 unità; da ultimo, con la seconda circolare, l’incremento 

occupazionale minimo richiesto è stato ridotto ad una nuova unità lavorativa). Per quanto riguarda 

l’applicazione ordinaria, le imprese hanno potuto presentare le domande di agevolazione nei termini 

fissati per i bandi 488. 

153 Il Pacchetto Integrato di Agevolazioni “PIA Networking” (Misura 2.1.c) è una delle opzioni di PIA del 

PON ed è nato per promuovere la realizzazione di investimenti privati che, essendo volti a: valorizzare 

l’offerta turistica (“progetti di tipo A”); accrescere, attraverso l’impiego di ICT, la competitività delle PMI 

(“progetti di tipo B”); migliorare le prestazioni ambientali delle imprese (“progetti di tipo C”), hanno 

contribuito a rafforzare la competitività del sistema produttivo nazionale. Lo strumento, combinando 

alcuni regimi agevolativi già esistenti, ha finanziato la realizzazione di progetti organici, articolati su 

singole iniziative di investimento fra loro integrate. Attraverso la presentazione di un’unica domanda, le 

imprese hanno ottenuto il finanziamento delle diverse tipologie di investimenti strumentali alla 

realizzazione del progetto, quali: investimenti materiali ed immateriali (ex legge 488/1992 - Industria e 

Turismo); investimenti destinati alle attività di sviluppo pre-competitivo (ex legge 46/1982); 

acquisizione di servizi di consulenza (ex reg. 70/2001 come modificato dal reg. 364/2004).Le imprese 

hanno avuto l’accesso all’intervento del Fondo di garanzia di cui alla legge 266/97. Il termine Networking 

ha posto l’accento sulla creazione di “sistemi di impresa”, che il presente strumento ha supportato 

favorendo l’aggregazione delle imprese partecipanti in filiere produttive evolute e promuovendo 

investimenti innovativi nel campo della società dell’informazione. 

154 Il “tutoraggio” è la sottomisura 1.2 e 2.2 del PON “Sviluppo imprenditoriale locale” 2000-2006. Si 

tratta di un intervento inteso all’affiancamento delle PMI nella realizzazione di iniziative ammesse agli 

interventi di cui alla legge 488/92 cofinanziata o ai PIA. La finalità del tutoraggio è stata quella di 

promuovere ed incrementare l’innovazione e la cultura d’impresa, accelerare la conclusione degli 

interventi programmati e portare le iniziative rapidamente alle previste condizioni di regime. L’attività di 

tutoraggio è affidata a soggetti convenzionati con il Ministero delle attività produttive che erogano servizi 

alle imprese ricompresi nei seguenti ambiti: avvio di nuovi processi produttivi, introduzione di nuove 

tecnologie e acquisizione di macchinari tecnologicamente avanzati, marketing, adempimenti 

amministrativi, tutela ambientale. Il finanziamento pubblico copre il 90% del costo del tutoraggio. 

155 L'intervento principale della Misura 1 del PON “Sviluppo imprenditoriale locale” è la legge 488/1992 

(Sottomisura 1.1) che si articola nelle classiche graduatorie previste dalla “488 –Industria” e in una 

graduatoria specifica finalizzata al raggiungimento di obiettivi di sviluppo sostenibile che viene 

genericamente definita “488 – Ambiente”. La legge 488/1992 prevede il sostegno alle attività produttive 

e a talune attività di servizi attraverso gli aiuti agli investimenti materiali e ad alcune tipologie di 

investimenti immateriali delle imprese. Scopo dell’intervento è da un lato, potenziare e irrobustire i 

sistemi produttivi sedimentati che presentano più elevate potenzialità di ulteriore sviluppo e, dall’altro, 

sostenere la nascita di nuove imprese locali a basso tasso di mortalità, con elevate prospettive di 

crescita e con un alto grado di integrazione con i sistemi produttivi locali, oltre che con elevato livello di 

sviluppo tecnologico. L’intervento si è proposto di favorire la crescita delle attività produttive nell’ottica 

141


Sottomisura 1.1, che ha previsto il cofinanziamento della legge 488/1992 

“Industria” e una graduatoria specifica “Ambiente”; e nella Sottomisura 1.2, che ha 

previsto un intervento di tutoraggio a favore di alcune delle PMI già beneficiarie 

della Sottomisura 1.1; Misura 2 “Pacchetto integrato di agevolazioni – P.I.A.”: la 

Sottomisura 2.1. ha previsto il finanziamento complessivo ed integrato di iniziative 

di sviluppo articolate in diversi programmi di investimento oggetto di agevolazioni. 

Con la Sottomisura 2.1 sono stati infatti finanziati programmi di investimento 

produttivo unitamente a programmi di sviluppo precompetitivo e di 

industrializzazione, e ad interventi di formazione e servizi. Analogamente a quanto 

previsto per la Misura 1, la Sottomisura 2.2. ha previsto un intervento di tutoraggio 

a favore di alcune delle PMI già beneficiarie della Sottomisura 2.1; Misura 3 

“Interventi di formazione per il P.I.A.”: ha costituito un bacino di risorse da 

utilizzare per il finanziamento degli interventi di formazione connessi agli 

investimenti finanziati nelle Misure 1 e 2; Misura 4 “Assistenza tecnica”: si articola 

nella Sottomisura 4.1, finalizzata a garantire l’efficace gestione del Programma 

operativo nazionale ed il collegamento con i Programmi operativi regionali; e nella 

Sottomisura 4.2 relativa alle attività di valutazione intermedia del PON. 

L’attuazione finanziaria del PON 2000-2006 Fondo FSE è stata la seguente: 

Prospetto 1 – Attuazione finanziaria del PON Sviluppo locale (euro) 

PON 2000-2006 

Misure FSE 

Asse IV Misura 3 Interventi 

di formazione 

Ministero dello sviluppo economico 

Risorse 

complessive 

Quota 

comunitaria FSE 

142 

Impegni al 

31.12.2007 

Pagamenti al 

31.12.2007 

90.104.857,00 63.073.400,00 110.143.632,00 71.164.080,35 

Totale 90.104.857,00 63.073.400,00 110.143.632,00 71.164.080,35 

Elaborazione su dati Ministero dello sviluppo economico 

La Misura di interesse per la presente indagine è la Misura 3 dell’Asse IV. Ad 

essa sono stati destinati euro 90.104.857,00 cui si aggiungono 8 Meuro di risorse 

nazionali stanziate per i programmi di formazione del bando PIA Innovazione. Al 

31.12.2007 gli impegni assunti sono stati pari ad euro 110.143.632,00, mentre alla 

medesima data i pagamenti effettuati sono stati di 71.164.080,35 euro. 

La Misura 3 si articola in due Azioni: Azione 3.1 a “ Interventi di formazione” 

del personale aziendale e l’Azione 3.1 b che ha invece riguardato le Azioni di 

formazione di personale in cerca di occupazione. Nella prima Azione le attività di 

istruttoria dei programmi di formazione e di erogazione delle agevolazioni sono 

dello sviluppo sostenibile. La legge 488 del 19 dicembre 1992 ha come principale obiettivo l’incremento 

produttivo, economico ed occupazionale, attraverso la concessione di un contributo a fondo perduto in 

conto impianti, a fronte di investimenti da realizzare, limitati nel PON alle imprese del settore industria.


state affidate alle banche concessionarie selezionate a mezzo di due bandi, uno del 

4 dicembre 1995 (Pubblicato in GURI del 5 dicembre 1995), e l’altro del 5 aprile 

2001 (Pubblicato il 5 aprile 2001, foglio inserzione n. 80). Per l’Azione 3.1 b la 

DGCII ha stipulato, in data 01.10.2004, una convenzione con il Ministero del lavoro 

- DG Mercato del lavoro, per la messa a punto di un sistema di servizi rivolti alle 

imprese cofinanziate e finalizzato alla realizzazione di tirocini e percorsi integrati di 

occupabilità per categorie svantaggiate. 

La struttura organizzativa preposta alla gestione ed ai controlli dei Fondi 

comunitari 

La gestione della Misura 3 è affidata alla Direzione generale del 

coordinamento degli incentivi alle imprese (DGCII) che costituisce l’Autorità di 

gestione. 

Gli Uffici che hanno la competenza per la gestione del FSE (Asse IV - Misura 

3), sono individuati nell’ambito della DGCII sopra menzionata e sono i seguenti: 

Ufficio A9 “Affari comunitari”; Ufficio B1 “Regolamentazione e concessione aiuti 

nelle aree depresse”; Ufficio B2 “Programmi agevolati nelle aree depresse Ob. 1”; 

Ufficio C1 “Gestione interventi per l’innovazione tecnologica”; Ufficio C 2 “Interventi 

per la ricerca mineraria e per la tutela ambientale” e l’Ufficio “Contenzioso. 

Le unità di personale in servizio presso gli Uffici menzionati sono così 

ripartiti: Ufficio A9 “Affari comunitari”, 7 unità; Ufficio B1 “Regolamentazione e 

concessione aiuti nelle aree depresse”, 10 unità; Ufficio B2 “Programmi agevolati 

nelle aree depresse Ob. 1”, 23 unità; Ufficio C1 “Gestione interventi per 

l’innovazione tecnologica”, 11 unità; Ufficio C2 “Interventi per la ricerca mineraria e 

per la tutela ambientale”, 7 unità, Ufficio “Contenzioso”, 14 unità. 

Gli Uffici sono supportati, in misura variabile, in relazione alle specifiche 

esigenze del periodo, da ulteriori unità messe a disposizione dall’IPI – Istituto per la 

promozione industriale – in qualità di soggetto attuatore dell’ “Assistenza tecnica” 

(Misura 4). 

L’Amministrazione ha dichiarato che la maggior parte dell’attività di gestione 

è svolta attraverso le banche concessionarie, con riferimento alle seguenti attività: 

istruttoria, pagamenti, controlli di I livello, rendicontazione e recupero, eccettuato il 

controllo di II livello. 

In merito ai compensi percepiti dai terzi ha precisato l’Amministrazione che 

per l’Azione 3.1.a, le banche concessionarie, sulla base delle convenzioni, 

percepiscono, per l’attività istruttoria propedeutica alla formazione della graduatoria 

di ogni pratica euro 557,77 e per tutti gli altri adempimenti successivi per i soli 

143


progetti ammessi ad agevolazione lo 0,216% delle spese ammesse ad agevolazione 

per il programma di formazione. Per l’Azione 3.1.b (progetto lavoro e sviluppo) non 

è riconosciuto alcun costo di gestione ma sono rendicontate le spese di 

realizzazione delle attività relative a specifiche voci nel rispetto della convenzione, 

poiché le voci di spesa sono ripartite in spese per azioni di supporto e promozione, 

spese per la realizzazione dei percorsi di politica effettiva del lavoro (tirocini), come 

può rilevarsi dalla nota dell’8 gennaio 2009 e come precisato dal Dirigente 

dell’Ufficio IV “Programmazioni comunitarie” del Ministero nell’adunanza della 

Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali il 13 gennaio 2009. 

Si nutrono perplessità per una estensione così ampia della esternalizzazione 

con il trasferimento a terzi di funzioni caratteristiche e pregnanti dell’Ente, come ad 

esempio l’istruttoria di un programma, o la relativa rendicontazione, funzioni che 

dovrebbero essere conservate, in virtù della specifica natura, in capo 

all’Amministrazione a cui tale missione è istituzionalmente assegnata. Senza poi 

trascurare il profilo che, in alcuni casi, i soggetti coinvolti si possono trovare in 

conflitto di interessi. Infatti nell’espletamento di una funzione delicata ed essenziale 

come quella della rendicontazione, funzione certificativa per eccellenza della 

gestione finanziaria delle entrate e delle spese, affidata agli stessi soggetti 

convenzionati, l’esternalizzazione della funzione potrebbe presentarsi in contrasto 

con l’art. 32 del reg. 1260/1999. L’Amministrazione, in sede di contraddittorio, ha 

precisato che il ruolo svolto dalle Banche è del tutto simile a quello svolto per la 

gestione delle agevolazioni ai sensi della legge 488/92. 

L’Amministrazione ha poi chiarito che l’Autorità di gestione è responsabile 

del coordinamento dell’esecuzione delle varie Misure del PON e, ai sensi dell’art. 34, 

par. 1, reg. 1260/99, è responsabile dell’adozione di controlli interni. 

Al fine di garantire l’attuazione del circuito finanziario si interfaccia con 

l’Autorità di pagamento. 

All’interno dell’Autorità di gestione operano: 

- l’Ufficio A1 “Controllo di Gestione” della DGCII, incaricato della verifica sulla 

corretta applicazione delle procedure di gestione e pagamento delle Misure, al 

fine di accertare che i sistemi di gestione e pagamento siano tali da garantire 

l’assenza di anomalie generalizzate. Tale verifica è riferita alle procedure 

generali messe in atto e non alle singole operazioni finanziate. Ogni sei mesi, 

inoltre, tale ufficio, relaziona all’Autorità di gestione e all’Autorità di controllo, 

sulle attività di verifica svolte, sulle eventuali modifiche da apportare alle piste 

di controllo. 

144


- l’Ufficio A9 “Affari Comunitari“ della DGCII, incaricato di coadiuvare 

operativamente l’Autorità di gestione nelle sue funzioni relative ai sistemi di 

pagamento e di controllo di I livello. 

L’Autorità di pagamento è costituita all’interno della Direzione generale 

coordinamento degli incentivi alle imprese DGCII dall’Ufficio A5 “Gestione e 

controllo delle risorse finanziarie”ed è incaricata, ai sensi di quanto previsto dall’art. 

9, lettera o) del reg. 1260/1999, di elaborare e presentare le richieste di 

pagamento e di ricevere i pagamenti dalla Commissione. All’Ufficio A5 “Gestione e 

controllo risorse finanziarie” sono state assegnate 8 unità. 

Ai fini della presentazione alla Commissione della domanda di pagamento 

l’Autorità di pagamento: 

- riceve dall’Autorità di gestione la richiesta di procedere alla domanda di 

pagamento; 

- cura gli adempimenti relativi all’eventuale recupero di pagamenti irregolari, 

secondo quanto previsto dall’art. 8 del reg. 438/2001 nonché dal reg. 

1681/1994. 

L’Ufficio A5 è responsabile della certificazione periodica delle spese sostenute 

in attuazione delle Misure del PON, secondo quanto previsto dall’art. 32 del reg. 

1260/1999, al fine di richiedere alla Commissione europea ed al Ministero 

dell’economia l’erogazione delle progressive parti di contributo previste dal piano 

finanziario. 

La richiesta di procedere ad una certificazione delle spese e alla relativa 

domanda di pagamento perviene all’Autorità di pagamento da parte dell’Autorità di 

gestione, che coordina l’attuazione delle varie Misure e tramite il sistema di 

monitoraggio è in grado di conoscere l’avanzamento finanziario raggiunto dal 

Programma operativo nazionale. 

L’Autorità di gestione fornisce all’Autorità di pagamento, contestualmente 

alla richiesta, tutti gli elementi conoscitivi necessari per procedere alla certificazione 

delle spese, secondo quanto previsto in proposito dall’art. 9 del reg. 438/2001. 

L’Autorità di pagamento, che riceve anche periodici aggiornamenti sugli esiti 

dei controlli, procede alla certificazione delle spese, sulla base dei dati quantitativi 

trasmessi dall’Autorità di gestione. L’Autorità di pagamento può comunque in ogni 

caso procedere a richiedere integrazioni e/o chiarimenti all’Autorità di gestione e 

può effettuare proprie verifiche sia sul sistema di gestione delle Misure che su 

singole operazioni. 

La certificazione delle spese, con la domanda di pagamento, è inviata 

dall’Autorità di pagamento alla Commissione europea, per il tramite del Ministero 

145


dell’economia. La domanda di pagamento è valida al fine dell’erogazione delle 

risorse sia comunitarie che nazionali, a seguito della valutazione positiva effettuata 

dalla Commissione europea (art. 32.3 del reg. 1260/1999). 


Per quel che riguarda i controlli di I livello, ogni singolo Ufficio coinvolto nella 

gestione del FSE è responsabile dello svolgimento delle attività di controllo ordinario 

(contabile e finanziario) espletate in concomitanza con la gestione degli interventi. I 

controlli di I livello sono, inoltre, svolti dall’Ufficio B3, non coinvolto nella gestione di 

alcun intervento del PON SIL, che ha una funzione di coordinamento di una task 

force di funzionari di area C appartenenti ai diversi Uffici della DGCII che svolgono 

altresì controlli in loco. 

Il sistema di gestione e controllo è formalmente regolamentato da un 

apposito ordine di servizio, emesso dal Direttore generale, in qualità di Autorità di 

gestione, in data 3 agosto 2001 e successivamente integrato, in base ad un accordo 

tra l’Autorità di gestione e l’Autorità di controllo, con nota dell’Autorità di controllo 

dell’01.08.2002. 

Riferisce l’Amministrazione che l’aggiornamento del sistema di gestione e 

controllo è stato giudicato positivo dalla Commissione europea che, con nota del 

05.01.2004, a conclusione della procedura di cui all’art. 6 del reg. 438/01, ha 

comunicato l’assenza di osservazioni. 

Il sistema di controllo nel suo complesso è coordinato dall’Autorità di 

controllo di II livello, che è del tutto indipendente dall’Autorità di Gestione. Tale 

Autorità, è stata identificata nella Direzione generale sviluppo produttivo e 

competitività (DGSPC). La Direzione è responsabile del rilascio dell’attestato finale 

di controllo di cui all’art 38, par. 1 lett. f) del reg. 1260/1999; a tal fine essa vigila 

e coordina il controllo sul sistema di gestione e può in ogni momento effettuare, in 

proprio, verifiche addizionali su qualsiasi aspetto relativo ai sistemi di gestione o a 

singole operazioni. Riceve periodici aggiornamenti sulle modalità e sugli esiti delle 

verifiche di gestione al fine di garantire il corretto funzionamento del sistema di 

gestione e controllo. 

L’Autorità di controllo effettua le verifiche sul sistema di gestione e controllo, 

secondo quanto previsto dall’art. 10.1 punto a) del reg. 438/2001, al fine di 

individuare e prevenire irregolarità sistemiche, anche utilizzando i controlli effettuati 

dall’Ufficio A1 della Direzione generale coordinamento degli incentivi alle imprese – 

DGCII. 

Si avvale, altresì, dei seguenti Uffici: 

146


- Ufficio A2 “Politiche di bilancio e controllo di gestione“ della Direzione generale 

sviluppo produttivo e competitività – DGSPC – incaricato di coadiuvare 

operativamente l’Autorità di controllo nelle sue funzioni relative al sistema di 

controllo; 

- Ufficio A7 “Servizi ispettivi” della Direzione generale coordinamento degli 

incentivi alle imprese – DGCII - è incaricato di svolgere verifiche ispettive sulla 

regolarità di un campione di singole operazioni finanziate dal PON “Sviluppo 

imprenditoriale locale”, estratto sulla base di indicazioni fornite dall’Autorità di 

controllo; tali verifiche devono garantire un adeguato controllo della regolarità ai 

sensi del reg. 1685/2000 e successive modifiche e del reg. 438/2001 e di quanto 

disposto dal Complemento di programmazione sulla Misura di riferimento di 

ciascuna operazione verificata. 

L’Ufficio A7 dispone di 60 unità di personale (incaricati individualmente in 

base alle capacità di effettuare i controlli e non in base all’ufficio di appartenenza) 

con specifiche professionalità utilizzabili per l’effettuazione dei controlli mediante 

apposito manuale predisposto ai sensi degli artt. 10 e 11 del reg. 438/2001. 

Riferisce l’Amministrazione che sono stati svolti controlli per verificare la 

validità delle piste di controllo e tali verifiche non hanno evidenziato irregolarità 

sistemiche. 

L’attività di controllo, in applicazione degli artt. 10-14 del reg. 438/2001, ha 

due distinti ambiti di osservazione consistenti nell’analisi dei sistemi di controllo e 

nella verifica della inerenza e correttezza delle dichiarazioni di spesa. 

A tal fine l’Ufficio A7: 

1) riceve annualmente dall’Autorità di controllo le specifiche indicazioni vincolanti 

sulla base delle quali estrarre il campione di operazioni cofinanziate, chiuse o in 

itinere, su cui effettuare l’attività di ispezione utilizzando una modulistica 

specifica predisposta dall’Autorità di controllo; 

2) adotta le necessarie procedure per separare l’attività di verifica sulle operazioni 

cofinanziate dal PON dalle restanti verifiche istituzionali effettuate su operazioni 

non cofinanziate. L’Amministrazione, a tale proposito, ha chiarito che le 

verifiche sulle operazioni cofinanziate vengono distinte da quelle sulle 

operazioni non cofinanziate utilizzando un diverso manuale di ispezione, che 

contempla anche gli aspetti di verifica specificamente riferiti alle prescrizioni 

comunitarie per il cofinanziamento 156 . 

156 Così come citato nella nota dell’8 gennaio 2009 e precisato dal Dirigente nell’adunanza del 13 gennaio 

2009. 

147


3) relaziona semestralmente all’Autorità di controllo e all’Autorità di gestione sulle 

attività ispettive svolte, trasmettendo contestualmente all’Autorità di controllo 

la documentazione relativa alle ispezioni effettuate; 

4) nel caso di anomalie sistematiche, verificate attraverso le ispezioni, riferibili al 

sistema di gestione, ne informa, al più presto, l’Autorità di pagamento e 

l’Autorità di gestione al fine delle necessarie modifiche al sistema. In caso di 

riscontro di irregolarità sistematiche o di particolare gravità, ne informa 

comunque al più presto l’Autorità di controllo. Le attività svolte dagli Uffici 

preposti, sia per quanto attiene la gestione che i controlli a campione, 

consentono di porre in essere atti regolamentari e specifiche procedure al fine 

di prevenire le irregolarità, anche attraverso una ridefinizione annuale del 

sistema di campionamento, mirato sulla base delle risultanze delle verifiche 

ispettive effettuate; 

5) al fine di raggiungere gli obiettivi programmati, l’Ufficio A7 effettua le verifiche 

ispettive su almeno il 5% della spesa rendicontata dall’Autorità di pagamento. 

I controlli a campione previsti dall’art. 10 paragrafo 2 del reg. 438/2001, 

hanno riguardato il 4,6% della spesa ammissibile rispetto alla spesa certificata 

risultante dall’elenco aggiornato delle operazioni cofinanziate disponibile presso 

l’Autorità di gestione. Le attività di controllo, che si svolgono periodicamente 

durante tutto l’anno, consentono di porre in essere misure di prevenzione delle 

irregolarità anche attraverso la ridefinizione annuale del metodo di campionamento; 

di tali verifiche relaziona all’Autorità di controllo trasmettendo la documentazione 

relativa alle ispezioni. 

Annualmente è ridefinito il metodo di campionamento, sulla base delle 

risultanze delle verifiche ispettive effettuate. 

L’Amministrazione ha dichiarato che i controlli eseguiti sulla Misura 3, 

cofinanziata dal FSE, attraverso i quali sono state verificate le piste di controllo, non 

hanno evidenziato irregolarità di carattere sistemico. 


In ordine alla gestione dei dati riguardanti le irregolarità e/o frodi, 

l’Amministrazione segnala che gli stessi sono raccolti in database informatici. Il 

sistema informatizzato di gestione e di certificazione del PON “Sviluppo 

imprenditoriale locale” 2000-2006 contempla, oltre che la prescritta tenuta delle 

posizioni in attesa di recupero, anche la creazione e la conservazione degli elenchi 

dei progetti compresi in ogni singola certificazione intermedia di spesa. E’ pertanto 

148


sempre disponibile il quadro dei progetti di nuova certificazione e di quelli sospesi o 

definitivamente esclusi dal cofinanziamento per effetto di revoca o di irregolarità. 

Il sistema informatizzato è gestito dall’Autorità di gestione ed i dati contenuti 

in esso sono condivisi con l’Autorità di pagamento. E’, peraltro, prevista la 

possibilità di accedere ad ulteriori informazioni per l’attività di controllo e verifica 

delle irregolarità attraverso l’accesso, tramite password, al database delle Camere 

di commercio. E’ previsto un registro dei recuperi informatizzato soggetto a continui 

monitoraggi. 


L’Amministrazione, in sede di contraddittorio 157 , ha chiarito che in materia di 

FSE è obbligatoria la presentazione di garanzia fideiussoria per le quote di 

anticipazioni riferite alle Azioni di formazione della Misura 3.1.a mentre non sussiste 

tale obbligo per l’Azione 3.1.b data la diversa natura dell’attività che consiste nella 

realizzazione di tirocini a favore di unità lavorative inoccupate per il loro successivo 

inserimento nelle imprese cofinanziate dal PON. 

Il recupero delle agevolazioni indebitamente percepite dalle imprese 

beneficiarie, successivamente all’adozione dei provvedimenti di revoca o di 

rideterminazione dei contributi, adottati dall’Amministrazione, è curato in primis 

dalle banche concessionarie, secondo i regolamenti, le circolari, le convenzioni in 

essere, e solo su richiesta di queste ultime, in caso di mancata restituzione 

spontanea, l’Ufficio contenzioso provvede ad attivare la procedura di iscrizione a 

ruolo, prevista dall’art. 24 commi 32 e 33, legge 23 dicembre 1997, su 

segnalazione della Banca concessionaria. Pertanto, in assenza di pagamento 

volontario, l’Amministrazione procede al recupero coattivo dei crediti, attraverso 

l’iscrizione a ruolo e le successive procedure di esecuzione forzata, a carico dei 

concessionari per la riscossione. 

L’amministrazione ha posto in essere diverse azioni di autotutela volte al 

ristoro dell’erario. In particolare per i casi (91-92-93-94 accertati nel 2006) 

l’importo è stato recuperato, per 1 caso (04) non vi sono state erogazioni mentre 

per altri 4 casi (02,03,60,62) l’Amministrazione ha in corso azioni di recupero 

coattivo delle somme indebitamente percepite 158 . 

A seguito della descritta situazione, il Dipartimento per le politiche 

comunitarie, nel 2008, ha richiesto alla Commissione la chiusura di 4 casi, in tal 

modo i casi accertati nel 2006 e ancora aperti risultano essere 4 (02, 03, 60, 62). 

157 A rettifica di quanto indicato nel punto 11 del questionario per l’indagine sulle irregolarità FSE inviato 

dal Ministero dello sviluppo economico con nota prot. 133 del 06.07.2007 e con le precisazioni della nota 

dell’8.01.2009. 

158 Nota del Ministero dello sviluppo economico del 18.09.2008 già citata. 

149


I casi accertati nel 2007 sono stati 6. L’Amministrazione per 3 ha avviato il 

procedimento di revoca delle agevolazioni, mentre per 3 ha emanato provvedimenti 

cautelativi di blocco dei pagamenti, fattispecie oggetto di contenzioso. Per quanto 

riguarda il recupero dei contributi, per nessuno dei 6 casi è avvenuta la restituzione 

spontanea delle somme erogate, ma l’Amministrazione ha comunicato che sono in 

corso le procedure per il recupero coattivo di tali importi. E’ pertanto necessario 

procedere con la massima tempestività al fine di ridurre le eventuali conseguenze 

pregiudizievoli per il pubblico erario. 

Con riferimento al comportamento adottato dall’Amministrazione, in caso di 

contenzioso sul provvedimento di autotutela l’Amministrazione, ha reso noto di aver 

prodotto, attraverso l’Ufficio Contenzioso, all’Avvocatura dello Stato o al Consiglio di 

Stato, in caso di ricorso straordinario al capo dello Stato, le proprie memorie 

difensive. 

Riferisce l’Amministrazione che il tempo medio di recupero delle somme è 

compreso fra i due e i quattro anni, mentre il tempo che intercorre, in media, tra 

l’individuazione dell’irregolarità e l’attivazione del procedimento di recupero è 

inferiore ai tre mesi. 

Con riferimento ai 6 casi del 2007 159 i contributi concessi sono in totale pari 

a euro 596.529,00; i contributi erogati sono pari a euro 304.178,00, importi per i 

quali si è in attesa del recupero delle somme erogate. 

Complessivamente per tutti i 10 casi è stato concesso un contributo totale 

per euro 1.213.029,00, di tale somma è stato effettivamente erogato ai beneficiari 

un importo pari ad euro 550.778,00. 

Va positivamente rilevato che l’Amministrazione ha complessivamente 

recuperato, attraverso la restituzione volontaria, la somma di euro 215.578,00, che 

rappresenta una percentuale pari al 33% 160 sugli importi complessivamente 

concessi. 


I casi segnalati nel 2006-2007 (al 31 dicembre 2007) sono stati 

complessivamente 10 per importi da recuperare per euro 550.778,00 e per euro 

662.341,00 come importo sospeso. 

Il prospetto 2 presenta il riepilogo dei casi riguardanti il Ministero dello 

sviluppo economico, aggiornato al 31.12.2007: 

159 Di esse il caso IT/07/146/FS è stato indicato nella banca dati del Dipartimento delle politiche 

comunitarie nel II semestre 2007 e prevede un importo da recuperare pari a euro 9.900. 

160 Tale percentuale è ricavabile dall’Amministrazione, nota del 18.09.2008 già citata e dalla nota 

dell’08.01.2009. 

150


Prospetto 2 – Frodi ed irregolarità – Ministero delle sviluppo economico (euro) 

Comunicazioni n. casi 

anno 2006 

Contributo 

totale 

concesso 

Importo 

erogato 

151 

Importo 

totale 

recuperato 

Importo 

totale da 

recuperare(*) 

Importo 

sospeso 

non 

pagato 

IT/06/002/FS/0 202.500 81.000 0 81.000 121.500 

IT/06/003/FS/0 247.500 99.000 0 99.000 148.500 

IT/06/060/FS/0 112.500 45.000 0 45.000 67.500 

IT/06/062/FS/0 54.000 21.600 0 21.600 32.400 

Totale 4 616.500 246.600 0 246.600 369.900 

anno 2007 

IT/07/054/FS/0 45.000 39.119 0 39.119 5.881 

IT/07/057/FS/0 121.050 48.420 0 48.420 72.630 

IT/07/061/FS/0 249.795 99.920 0 99.920 149.875 

IT/07/103/FS/0 45.000 18.000 0 18.000 27.000 

IT/07/106/FS/0 111.024 88.819 0 88.819 22.205 

IT/07/146/FS/1 24.660 9.900 9.900 14.850 

Totale 6 596.529 304.178 0 304.178 292.441 

Totale 

generale 

10 1.213.029 550.778 0 550.778 662.341 

Elaborazione su dati Dipartimento per le politiche comunitarie 

(*).L’importo non tiene conto della somma di 81.000 euro recuperata successivamente al 31.12.2007, in data 16 maggio 2008. 

Ministero dello sviluppo economico - andamento degli importi delle 

irregolarità da recuperare per anno di comunicazione (2003-2007) 

2007 

55% 

2006 

45% 

In ordine alla individuazione delle irregolarità ed ai soggetti che hanno 

proceduto all’accertamento delle stesse, con riferimento alla Misura 3 “Interventi di 

formazione” i casi segnalati sono stati 10 tutti riferiti alla programmazione 2000- 

2006 Misura 3 – Azione 3.1a. Esse sono state accertate nel periodo 2006-2007. 

L’Autorità di gestione del PON ha segnalato 6 casi di irregolarità (5 casi segnalati 

dalle Banche concessionarie – controllo di I livello e 1 caso segnalato dall’Ufficio A7


“Servizi ispettivi” – controllo di II livello); la Guardia di finanza ha invece generato 

8 schede di irregolarità. 

L’Amministrazione, in risposta al questionario, ha comunicato che sulle 6 

schede di irregolarità, generate dal Ministero su un importo erogato complessivo 

(quota nazionale + FSE) di euro 201.178,00, sono ancora da recuperare euro 

46.620,00 (solo FSE). 

Oltre alle suddette 6 schede di irregolarità segnalate dal Ministero dello 

sviluppo economico, sono state trasmessi alla Presidenza del Consiglio dei Ministri 3 

aggiornamenti di schede di irregolarità, aperte dalla Guardia di finanza per il 

periodo 2000-2006, con un importo erogato complessivo (quota nazione + FSE) di 

euro 180.000,00 ed un importo da recuperare di euro 99.000,00 (di cui euro 

69.300,00 quota FSE; euro 29.700,00 quota nazionale). 

In alcune fattispecie (3/2006; 103/2007, 106/2007) le società hanno 

percepito le prime quote di finanziamento a seguito di dichiarazioni false di avvio di 

attività formativa, mai poste in essere, traendo in inganno la banca concessionaria, 

attraverso la presentazione delle dichiarazioni attestanti cose non vere, fra cui 

l’individuazione di un numero inferiore di operai da formare rispetto a quelli 

dichiarati (25, 15, regolarmente iscritti nel libro matricola, invece di 45, 60), o corsi 

mai sostenuti (103 e 106/2007); in molti casi è pendente procedimento penale e gli 

immobili, gli impianti e le attrezzature sono stati sottoposti a sequestro preventivo. 

L’Amministrazione in alcuni casi (3, 4, 60, 62, 91, 92/2006) ha emesso 

provvedimenti di revoca totale con relativa sospensione dei pagamenti. In 

conseguenza del provvedimento di revoca, non essendo seguito il pagamento 

spontaneo, si procederà al recupero coattivo delle somme (60-62/2006). In un caso 

(61/2007) la Guardia di finanza ha scoperto che il soggetto attuatore rientrava nel 

gruppo di società cogestite dalle medesime persone nei confronti delle quali erano 

stati accertati casi di truffa aggravata nella percezione di contributi previsti dalla l. 

488/1992. In un caso (57/2007) l’Autorità giudiziaria, ha emesso come misura 

cautelare l’esclusione per un anno dai finanziamenti pubblici. 

Spesso va evidenziato il forte ritardo, anche superiore all’anno, fra la 

segnalazione dell’irregolarità ed il relativo accertamento (103, 106, 61/2007; 2, 3, 

4/2006). 

Diverse sono le fattispecie nelle quali la violazione ha rilevanza penale. 

Con riferimento ai casi 2/2006 e 3/2006 è stato disposto il sequestro 

conservativo. Per il caso 2/2006 il Ministero ha recuperato l’intero importo relativo 

agli interventi di formazione. Per il caso 3 la somma erogata è in attesa di recupero, 

inoltre, la Ditta ha impugnato dinanzi al TAR il decreto di revoca delle agevolazioni. 

152


Per i casi 60/2006 e 62/2006 è in corso il recupero coattivo delle somme. Con 

riferimento ai casi 91, 92, 93, 94/2006 le somme erogate sono state recuperate 

rispettivamente nelle date 09.11.2006, 11.11.2005, 03.08.2005 e 19.07.2006. 


In via conclusiva è necessario formulare alcune considerazioni. 

Le modalità organizzative hanno privilegiato la copertura di funzioni 

dell’Amministrazione con risorse esterne senza un concreto rafforzamento delle 

competenze interne. 

Ha precisato l’Amministrazione, anche nell’adunanza del 13.01.2009, che 

l’esternalizzazione delle funzioni è stata imposta dall’elevatissimo numero di 

pratiche agevolative da gestire (circa 9.000 per il PON), incompatibili con le risorse 

umane di cui dispone la Direzione generale, tenuto conto delle altre competenze da 

esercitare. 

Pur considerando degne di nota le esigenze rappresentate 

dall’Amministrazione, tuttavia si esprimono perplessità per una estensione così 

ampia della esternalizzazione con il trasferimento a terzi di tutte le funzioni 

caratteristiche e pregnanti dell’Ente, come quella istruttoria, o quella della 

rendicontazione, funzioni che dovrebbero essere conservate, in virtù della specifica 

natura, in capo all’Amministrazione a cui la relativa attività è istituzionalmente 

assegnata, senza poi trascurare il profilo che, in alcuni casi, i soggetti coinvolti si 

possono trovare in conflitto di interessi, come nel caso della rendicontazione, 

funzione certificativa per eccellenza della gestione finanziaria delle entrate e delle 

spese, affidata agli stessi soggetti convenzionati. 

Al riguardo è necessario indirizzare all’Amministrazione specifica 

raccomandazione volta a definire in modo chiaro il ruolo del soggetto esterno 

attraverso la predeterminazione di metodologie e di criteri oggettivi evitando di 

attribuire un peso preponderante alle azioni intraprese dalla struttura esterna e 

assegnando al soggetto gestore sia la scelta delle strategie che la diretta 

responsabilità del processo avviato. 

In merito alle irregolarità un elevato numero è stato accertato a seguito di 

indagini di polizia giudiziaria da parte della Guardia di finanza e solo in minima 

parte a cura dell’Amministrazione. 

Appare importante sottolineare l’esistenza presso l’Autorità di gestione di 

una banca dati delle informazioni raccolte sulle irregolarità, condivisa con l’Autorità 

di pagamento, ma è indispensabile che tale modalità conoscitiva si estenda a tutte 

153


gli organismi intermedi e i dati relativi siano resi disponibili nei confronti di tutti i 

soggetti erogatori di pubbliche sovvenzioni. 

L’assenza di fideiussioni nella Misura 3.1.b (tirocinio) ha privato 

l’Amministrazione di adeguate garanzie nel caso di erogazioni a cui non ha fatto 

seguito la regolare realizzazione dell’azione. 

Con riguardo ai recuperi si può osservare che è stato costituito, con modalità 

informatiche, il relativo registro nel quale sono inserite tutte le informazioni 

necessarie agli adempimenti previsti dall’art. 8 reg. 438/2001, ma limitati sono stati 

gli importi restituiti in media dopo diversi anni. 

In alcuni casi l’Amministrazione ha predisposto provvedimenti di revoca con 

la richiesta di restituzione delle somme indebitamente percepite, richieste spesso 

soggette a contenziosi pendenti da diversi anni. Si riscontra in modo positivo che, 

nell’ultimo periodo, le restituzioni volontarie hanno raggiunto circa il 33%. 

154


IL MINISTERO DELL’UNIVERSITA’ E DELLA RICERCA 

Descrizione del fenomeno presso il Ministero dell’università e della ricerca 


contraddittorio con il Ministero dell’università e della ricerca che con disponibilità ha 



Il Programma operativo plurifondo “Ricerca, sviluppo tecnologico ed alta 

formazione” 1994-1999. Ambito finanziario e livello di attuazione 

Con il Programma operativo plurifondo POP “Ricerca, sviluppo tecnologico ed 

alta formazione”, il MIUR ha attivato mirati strumenti di sostegno col fine di incidere 

sulle fragilità strutturali del Mezzogiorno. Si è inteso operare, da un lato, per 

favorire lo sviluppo di competenze e professionalità altamente qualificate nei settori 

trainanti per lo sviluppo e per l’occupazione. Al contempo si è posta particolare 

attenzione al rafforzamento di tutte le diverse reti scientifiche operanti nel territorio 

meridionale (le università, i centri di ricerca e le imprese). Tra le finalità perseguite, 

ha rivestito una particolare importanza il sostegno dei livelli occupazionali nelle 

Regioni dell’Obiettivo 1, attraverso iniziative coordinate tra università, imprese ed 

enti locali, nonché all’alta qualificazione delle risorse umane dedicate alla ricerca e 

all’innovazione. Le risorse impegnate nel POP 1994-1999 sono state le seguenti: 

161 Nota prot. 2425 del 09.07.2007 del Ministero dell’università e della ricerca – Dipartimento per 

l’università, l’alta formazione artistica, musicale e coreutica e per la ricerca scientifica e tecnologica – 

Direzione generale per il coordinamento e lo sviluppo della ricerca – Ufficio VII – UPOC - , in risposta alla 


internazionali; nota prot. 4345 del 12.09.2008 del Ministero dell’università e della ricerca – Dipartimento 

per l’università, l’alta formazione artistica, musicale e coreutica e per la ricerca scientifica e tecnologica – 


nota prot. 789 del 27.06.2008 della Corte dei conti - Sezione di controllo affari comunitari ed 

internazionali; nota prot. 96 del 14.01.2009 del Ministero dell’università e della ricerca – Dipartimento 

per l’università, l’alta formazione artistica, musicale e coreutica e per la ricerca scientifica e tecnologica – 


nota prot. 1572 del 22.12.2008 della Corte dei conti - Sezione di controllo affari comunitari ed 


155


Prospetto 1 - Attuazione finanziaria POP 1994-1999 (meuro) 

Ministero dell’università e della 

ricerca POP 1994-1999 

Risorse 

complessive 

156 

Quota FSE 

Spese 

certificate 

Asse I Misura I.1 Alta formazione 256,134 192,100 309,959 

Asse II Misura II.3 – Formazione per la 

ricerca industriale 

Misura III.2 – Formazione per 

trasferimento tecnologico 

Asse III 

Misura III.4 - Formazione per 

parchi scientifici 

13,067 9,800 15,822 

22,933 17,200 37,340 

2,533 1,900 7,247 

Totale Assi 294,667 221,00 370,368 

Elaborazione su dati Ministero dell’università e della ricerca 

Il Programma operativo nazionale “Ricerca scientifica, sviluppo tecnologico 

ed alta formazione” 2000-2006. Ambito finanziario e livello di attuazione 

Il Programma operativo nazionale “Ricerca scientifica, sviluppo tecnologico, 

alta formazione” 2000-2006 ha cofinanziato interventi a favore delle Regioni 

italiane in ritardo di sviluppo: Basilicata, Calabria, Campania, Puglia, Sardegna e 

Sicilia. Obiettivo generale del PON è stato quello di rafforzare la capacità di ricerca e 

innovazione del sistema meridionale per renderne più moderna la struttura, 

migliorarne l’alta formazione e qualificarne l’occupazione. 

Le azioni previste sono state rivolte al raggiungimento di specifici obiettivi 

quali: innalzare il numero delle imprese meridionali che introducono innovazioni di 

prodotto, di processo e organizzative; valorizzare i risultati della ricerca e rafforzare 

i collegamenti tra sistema scientifico e sistema imprenditoriale; rafforzare e 

migliorare il sistema dell’alta formazione meridionale, allineando gli standard a 

quelli esistenti a livello nazionale ed europeo; innalzare il numero degli insediamenti 

ad alta tecnologia esistenti nel Mezzogiorno; valorizzare le risorse naturali e storico- 

artistiche del territorio meridionale. L’attuazione finanziaria del PON 2000-2006 per 

le Misure FSE, al 31.12.2007 è stata la seguente:



PON 2000-2006 

Misure FSE 

Asse III Misura III.1 Miglioramento 

delle risorse umane nel settore 

della ricerca e dello sviluppo 

tecnologico 

Asse III Misura III.2 Formazione di 

alte professionalità nelle PMI 

Asse III Misura III.3 Formazione di 

alte professionalità nella P.A. in 

R&S 

Asse III Misura III.4 Formazione 

superiore ed università 

Asse III Misura III.5 Adeguamento 

formazione professionale ed 

istruzione 

Asse III Misura III.6 Promozione 

partecipazione femminile al 

mercato del lavoro 

Totale Asse III 

Ministero dell'università e della ricerca 

Risorse 

complessive 

157 

Quota 

comunitaria 

FSE 

Impegni al 

31.12.2007 

Pagamenti al 

31.12.2007 

122.150.539,00 85.505.378,00 110.709.471,16 56.952.656,32 

33.061.689,00 23.143.182,00 28.768.932,70 21.144.491,07 

23.270.669,00 16.289.468,00 20.507.073,18 

394.234.257,00 275.963.980,00 582.366.392,15 421.834.762,03 

83.211.423,00 58.247.996,00 82.126.821,60 27.422.404,41 

71.359.994,00 49.951.996,00 62.142.101,61 40.193.373,55 

727.288.571,0 

0 

509.102.000,0 

0 

886.620.792,40 567.547.687,3 

8 



comunitari 

L’Autorità responsabile della gestione e del coordinamento del PON Ricerca, 

Sviluppo Tecnologico ed Alta Formazione 2000–2006 è il Ministero dell’università e 

della ricerca - Dipartimento per l’università, l’alta formazione artistica, musicale e 

coreutica e per la ricerca scientifica e tecnologica - Direzione generale per il 

coordinamento e lo sviluppo della ricerca. L’attuale assetto gestionale del PON è 

definito dal regolamento di organizzazione del MIUR di cui al dPR 319 

dell’11.08.2003 e dal d.m. 2929/MR del 28.04.2004. Nell’ambito della Direzione 

generale per il coordinamento e lo sviluppo della ricerca, il coordinamento 

strategico e gestionale è affidato ad una struttura espressamente dedicata, l’Ufficio 

VII - Programmi operativi comunitari per le Aree sottoutilizzate cofinanziate dai 

Fondi strutturali (UPOC) - , il quale provvede inoltre alla gestione di tutti gli 

interventi del PON ad eccezione di quelli di competenza dell’Ufficio VI – 

Incentivazione e agevolazione della Ricerca nelle imprese – (a valere sul d.lgs. 

297/1999). L’Ufficio VI gestisce i progetti nella fase ex-ante ed in itinere mentre le 

erogazioni sono effettuate dall’Ufficio I. 

Gli Uffici sopra menzionati dispongono delle seguenti unità di personale: 

l’Ufficio VI di 8 unità per la gestione dei progetti di Ricerca e formazione; l’Ufficio 

VII di 13 unità di personale, oltre al Dirigente, per la gestione dei progetti, tutti con


adeguata esperienza nel settore (11 sono state impegnate nella gestione del PO 

1994-1999); l’Ufficio I di 5 unità di personale. 

Il Ministero segnala, inoltre, che per le Misure di competenza dell’Ufficio VI, 

per quanto attiene alle iniziative ricadenti nei regimi di aiuto del PON (legge 

488/1992, d.lgs. 297/1999 in attuazione delle Misure I.1, I.3 e III.1), alcune delle 

fasi del procedimento amministrativo vengono gestite da soggetti terzi: in 

particolare, la fase istruttoria, i controlli di I livello, la rendicontazione. Nella fase 

istruttoria l’Ufficio VI si avvale di esperti incaricati della valutazione degli aspetti 

tecnico-scientifici e di istituti bancari per l’istruttoria tecnico-economica, istituti 

selezionati attraverso un bando e le cui convenzioni regolano i rapporti e gli 

adempimenti nei confronti del Ministero dell’università e della ricerca scientifica. 

Complessivamente l’esame istruttorio riguarda la congruità e pertinenza dei 

costi, la sussistenza delle condizioni per la concessione di ulteriori agevolazioni, 

l’assenza delle condizioni di inammissibilità dell’impresa, le ricadute economiche ed 

occupazionali, la validità tecnico-scientifica della proposta e la congruità della 

copertura finanziaria. 

L’esperto e gli istituti bancari verificano le attività di formazione svolte dalle 

imprese in itinere e le relative spese effettivamente sostenute. In particolare 

l’istituto convenzionato predispone la richiesta di erogazione conseguente alla 

positiva verifica dei risultati di ciascuno stato di avanzamento dei progetti da parte 

dell’esperto e della banca stessa. 

Gli Istituti di credito certificano all’Ufficio VI, responsabile delle suddette 

azioni, gli esiti dei controlli di primo livello effettuati, consentendo a quest’ultimo di 

autorizzare le erogazioni da parte del Ministero che, in quanto beneficiario finale del 

regime di aiuto, è il soggetto cui fa capo la spesa ai fini della certificazione alla UE. 

In entrambi i casi l’Autorità di gestione e l’Autorità di pagamento del PON, per 

quanto di rispettiva competenza, vigilano e controllano che gli importi da erogare 

corrispondano a quanto previsto nell’atto di impegno e nel contratto. 

L’individuazione degli esperti avviene a rotazione tra quelli iscritti nell’apposito albo 

ministeriale secondo le competenze necessarie. Gli istituti bancari sono indicati 

dalle imprese richiedenti il finanziamento tra quelli appositamente convenzionati 

con il Ministero. 

Sono state sollevate dalla Corte dei conti perplessità circa la possibilità che 

l’istituto convenzionato venga scelto dal soggetto proponente dell’intervento, con 

riguardo alle attività ricadenti nei regimi di aiuto del PON (legge 488/1992, d.lgs 

297/1999 in attuazione delle Misure I.1, I.3 e III.1). Al riguardo l’Amministrazione 

158


ha comunicato 162 che tale scelta è stata dettata, “oltre che dalla necessità di 

adeguare il sistema nazionale ai principi derivanti dall’ordinamento comunitario, 

anche dall’esigenza, precipuamente italiana, di potenziare il coinvolgimento del 

sistema finanziario privato nelle attività di ricerca e innovazione condotte in ambito 

industriale”. 

Ciò spiega la scelta di attribuire ai soggetti industriali proponenti la 

individuazione dello specifico istituto di credito cui assegnare la valutazione 

economico-finanziaria dell’iniziativa al fine di valorizzare i rapporti esistenti tra 

imprese e istituti bancari per ottenere importanti benefici in ordine agli obiettivi 

sopra descritti, sia in termini di una accresciuta dimensione finanziaria degli 

investimenti nella ricerca da parte delle PMI, sia in termini di un generale 

innalzamento qualitativo delle iniziative presentate e finanziate. 

Le motivazione rappresentate dall’Amministrazione non eliminano i dubbi e 

le perplessità, tenuto conto dell’assenza di terzietà fra l’istruttore ed il beneficiario e 

dei possibili conseguenti conflitti di interesse tra soggetto valutatore e soggetto 

valutato, tutto ciò evidenzia altresì una innegabile lesione del principio di 

trasparenza. In ordine a tale problematica, l’Amministrazione ha fatto presente 163 

che tale rischio pare potersi ritenere, quanto meno formalmente, scongiurato da 

una serie di elementi che regolano i rapporti in questione. 

In primo luogo, nell’ambito dello stesso istituto bancario, le strutture che si 

occupano di valutazione di richieste di finanziamento pubblico sono distinte e 

autonome dalle strutture che si occupano del credito ordinario; inoltre, rientra tra 

gli obblighi che gli stessi istituti si impongono di comunicare alle amministrazioni 

pubbliche committenti eventuali situazioni di morosità su linee di credito 

ordinariamente concesse alle imprese richiedenti l’agevolazione pubblica. Infine, 

l’obbligo di astensione dell’istituto nei casi di possibili situazioni conflittuali rientra 

nella responsabilità dell’istituto commissionario, la cui inadempienza può essere 

fatta valere solo in base a specifica e accertata prova contraria. 

In ordine alle modalità di definizione dei compensi corrisposti agli Istituti di 

credito per le attività di valutazione svolte, l’Amministrazione ha segnalato 164 , 

altresì, che la determinazione dei compensi da corrispondere agli Istituti di credito 

per le attività di valutazione svolte nell’ambito dei progetti di ricerca e formazione 

cofinanziati dal PON Ricerca scientifica, sviluppo tecnologico, alta formazione 2000- 

2006, (i cui costi non vengono inclusi nelle certificazioni di spesa dichiarate alla 

Commissione europea), è specificatamente regolata dall’art. 6 delle convenzioni 

162 Nota prot. 4345 del 12.09.2008. 

163 Si veda nota dell’Amministrazione prot. 4345 del 12.09.2008 già citata. 


159


stipulate dal Ministero con gli Istituti di credito e dall’art. 3 dell’atto integrativo di 

proroga delle convenzioni stesse. 

Ai sensi di tali disposizioni, i compensi sono determinati tenendo conto dei 

costi ammessi indicati nei decreti di impegno dei singoli progetti, ai quali vengono 

applicate le specifiche percentuali per scaglione di riferimento. Tale operazione 

determina gli esatti importi dei compensi dovuti alle banche. 

Per quanto riguarda invece i progetti non ammessi al finanziamento 

richiesto, è previsto un compenso forfettario di euro 3.305,32. Per le iniziative per 

le quali sia intervenuto un provvedimento di revoca delle agevolazioni, è 

riconosciuto un compenso commisurato all’attività effettivamente svolta ed alla fase 

procedimentale in cui interviene la revoca, salvo che non ricorrano le fattispecie di 

cui all’art. 9.3 165 , della convenzione. Per quel che concerne i costi relativi a ciascuna 

fase affidata a terzi, il Ministero segnala che essi non sono inclusi nelle spese 

certificate sul PON. 

L’Autorità di pagamento è individuata nel Ministero dell’università e della 

ricerca - Dipartimento per l’università, l’alta formazione artistica, musicale e 

coreutica e per la ricerca scientifica e tecnologica - Direzione generale per il 

coordinamento e lo sviluppo della Ricerca – Ufficio I, essa è posta in posizione di 

indipendenza funzionale sia dall’Autorità di gestione che dall’Autorità di controllo. 

Tale Ufficio si compone di 5 unità con 4 anni di permanenza media nel settore ed 

esperienza e qualifica adeguata all’attività svolta. 

Le attività dell’Autorità di pagamento possono ricondursi alle seguenti 

tipologie: certificazioni di spesa e redazione delle domande di pagamento sulla 

scorta delle spese effettivamente sostenute e verificate nel periodo di riferimento; 

erogazione dei pagamenti ai beneficiari finali/soggetti attuatori previa verifica della 

correttezza della documentazione pervenuta dall’Ufficio VII per le Misure III.2, 

III.4, III.5, III.6 e dagli Istituti di credito all’Ufficio VI per la Misura III.1. 

Per tutte le richieste di erogazione relativamente alle Misure sopra indicate è 

compilata dall’Ufficio I – Autorità di pagamento - una scheda di controllo finale che 

accerta, prima dell’emissione del mandato, l’esattezza degli importi da erogare. 

Tutti i pagamenti vengono effettuati attraverso il Sistema finanziario IGRUE, ad 

eccezione delle Misure I.1, I.3 e III.1 le cui erogazioni sono anticipate sul Fondo 

165 Art. 9.3 della Convenzione per la regolamentazione dei rapporti tra il Ministero e gli istituti di credito 

relativa alle attività di istruttoria e gestione delle agevolazioni previste dalla legge 488/92: “Ferma 

restando la responsabilità civile per danni, e l’eventuale risoluzione della presente convenzione in caso di 

gravi inadempienze, il mancato rispetto, senza giustificato motivo, degli adempimenti previsti per 

l’espletamento delle attività di cui alla presente convenzione comporterà una sanzione di importo pari al 

20% del corrispettivo dovuto per ciascun intervento cui l’inadempimento si riferisce. Qualora 

l’inadempienza comporti oneri per il Ministero, salvo il caso di giustificato motivo, la sanzione sarà di 

importo pari al compenso spettante per il/gli intervento/i cui la stessa inadempienza si riferisce, oltre al 

completo rimborso dell’onere sostenuto dal Ministero medesimo. 

160


agevolazione alla ricerca (FAR). 

Con riguardo alle modalità con cui opera l’Autorità di pagamento, 

l’Amministrazione ha segnalato 166 che tutti i pagamenti sono stati effettuati 

attraverso il Sistema finanziario IGRUE in favore dei beneficiari finali a valere sui 

c/c infruttiferi di Tesoreria “Ministero del tesoro – Fondo di rotazione per 

l’attuazione delle politiche comunitarie”, proporzionalmente alle percentuali 

d’intervento previste a carico di ciascuna quota (comunitaria e nazionale) per 

ciascuna delle Misure previste nel Complemento di programmazione; pertanto: per 

le Misure I.2, II.1, II.2, II.3 per la quota non rientrante nei regimi d’aiuto, il 

pagamento è stato effettuato direttamente sul Sistema finanziario IGRUE in favore 

degli attuatori che sono anche beneficiari finali; per le Misure I.1, I.3 e III.1 per la 

quota relativa ai regimi d’aiuto, il beneficiario finale è il Ministero. In tali casi, i 

pagamenti in favore degli attuatori sono stati, quindi, effettuati sul Fondo 

agevolazione alla ricerca (FAR). A seguito della certificazione alla Commissione 

europea delle erogazioni sul predetto Fondo, lo stesso è periodicamente reintegrato 

con versamenti provenienti dal Fondo di rotazione. 

L’organismo deputato a svolgere i controlli di II livello ai sensi dell’art. 38, 

par. 1, lett. f), del reg. 1260/1999, è stato individuato nell’Unità di controllo fondi 

comunitari (UCFC), unità operativa del Ministero, funzionalmente indipendente 

dall’Autorità di gestione e dall’Autorità di pagamento. Tali controlli hanno lo scopo di 

verificare, in itinere ed ex post, la legalità e la regolarità delle operazioni cui si 

riferisce la certificazione delle spese relative al PON Ricerca scientifica, sviluppo 

tecnologico e alta formazione 2000-2006. 


L’Autorità di gestione svolge anche i controlli di I livello, ad esclusione delle 

Misure I.1 e I.3 afferenti rispettivamente i progetti di ricerca a sportello e nei settori 

strategici (e correlata formazione cofinanziata nell’ambito della Misura III.1), 

regolati dalla vigente normativa sugli aiuti alla Ricerca, i controlli vengono effettuati 

direttamente dall’Ufficio VII UPOC, responsabile della gestione delle Misure che si 

avvale di proprio personale (13 unità, oltre al Dirigente, già menzionati) nonché 10 

unità messe a disposizione dall’Assistenza tecnica del programma. L’espletamento 

di dette fasi si attua attraverso un apposito “sistema di verifica” predisposto ad hoc 

per ogni procedimento posto in essere per l’attuazione delle Misure. 

L’attività di controllo di II livello è svolta dall’Unità di controllo fondi 

comunitari, tali controlli sono effettuati a campione tutti gli anni su almeno il 5% 


161


della spesa certificata e tengono conto della verifica dei sistemi di gestione e 

controllo e dei controlli in loco. 

L’Unità di controllo Fondi comunitari definisce, ai sensi dell’art. 10 del Reg. 

438/2001, un campione di operazioni con cui verificare: a) l’efficacia dei sistemi di 

gestione e controllo istituiti; b) le dichiarazioni di spese presentate con criteri 

selettivi e sulla base di un’analisi dei rischi. L’Unità di controllo fondi comunitari è 

composta complessivamente da 10 unità: 1 responsabile, nominato con d.m. 593 

del 26.01.2006; 1 supporto tecnico-specialistico, nominato con d.m. 7246 del 

03.12.2004; 8 esperti, nominati con d.m. 7246 del 03.12.2004 di cui 1 esperto con 

funzioni di coordinamento, secondo il d.m. 7931 del 28.12.2004. 

I risultati dell’attività di verifica dei sistemi di gestione e controllo sono 

riportati all’interno della “Relazione annuale delle attività” 167 periodicamente redatta 

a cura dell’Unità di controllo fondi comunitari. I risultati dei controlli in loco sulle 

operazioni campionate sono riportati all’interno delle “Relazioni e resoconti” redatte 

a conclusione di ogni verifica. 

L’Unità di controllo fondi comunitari, in ottemperanza a quanto previsto 

dall’art. 10 del reg. 438/2001, ha verificato le diverse piste di controllo 168 adottate 

dagli Uffici responsabili della gestione e dell’attuazione del PON 2000-2006. Inoltre, 

l’Unità di controllo fondi comunitari ha programmato i propri controlli in loco presso 

i soggetti attuatori/beneficiari finali sulla base delle certificazioni di spesa FSE. Si 

riportano di seguito i dati forniti dall’Amministrazione relativi alla spesa ammissibile 

controllata per il FSE: 

167 Tale documento prevede: i dati anagrafici del beneficiario finale/soggetto attuatore; il profilo 

dell’operazione cofinanziata oggetto del controllo; le check list per la verifica della gestione procedurale; 

quelle per la verifica amministrativo-contabile; per la verifica normativa; per le verifiche tecniche sul 

progetto; il profilo della gestione finanziaria dell’operazione; l’esito complessivo della verifica; la 

descrizione sintetica delle irregolarità rilevate; le considerazioni conclusive. 

168 Piste di controllo adottate dagli Uffici responsabili della gestione e dell’attuazione del PON 2000-2006: 

1 pista relativa all’Autorità di gestione; 1 pista relativa all’Autorità di pagamento; 1 pista relativa al 

Sistema informativo e di monitoraggio; 11 piste relative alle Misure avviate, che hanno ad oggetto tutte 

le tipologie d’intervento. Regimi di aiuto ex l. 488/1992 e d.lgs 297/1999: Misura I.1, Misura I.3 e 

Misura III.1; Diplomi universitari e Dottorati di ricerca - Misura III.4; Avviso 4391/2001 – Misura III.1 

(Formazione); Misura III.2; Misura III.4 (Master); Misura III.6; Orientamento - Misura III.5; Servizi per 

la promozione dell’innovazione e dello sviluppo scientifico e tecnologico nel tessuto produttivo 

meridionale - Misura I.2, azione a) audit scientifico-tecnologici, Progetto “DIRCE” Istituto G. Tagliacarne; 

Avviso 68/2002 – Misura II.1 Rafforzamento del sistema scientifico meridionale (Azione a) e Misura II.2 

Società dell’informazione per il sistema scientifico meridionale (Azioni b e c); Assistenza tecnica - Misura 

IV.1. 

162


Prospetto 3 – Spesa ammissibile FSE (al 31.12.2006) (euro) 

Fondo FSE anni 2000-2006 

Spesa totale ammissibile 451.329.281,47 

Spesa campionata controllata 172.839.389,38 

% spesa campionata rispetto alla spesa totale ammissibile 38,30% 

Spesa sottoposta a controllo documentale e in loco 172.452.046,48 

% spesa controllata rispetto a spesa campionata 99,78% 

% spesa controllata al 31.12.2006 rispetto al certificato 38,21% 

Elaborazione su Ministero dell’università e della ricerca RAE PON anno 2006 

La spesa controllata, al 30.12.2006, è stata di euro 172.839.389,38, pari al 

38,21% rispetto a quella certificata pari ad euro 451.329.281,47 169 . 

Per il campionamento dei progetti da sottoporre a controllo l’Unità di 

controllo Fondi comunitari ha utilizzato i criteri dettati dall’art. 10 del reg. 438/2001 

e dalla Circolare n. 24 del MEF. Gli stessi sono stati potenziati con un criterio 

aggiuntivo per rendere il campione maggiormente rappresentativo dell’intera base 

campionaria. Infatti, poiché il PON Ricerca scientifica, sviluppo tecnologico, alta 

formazione della Programmazione 2000-2006, ha coinvolto tutte le Regioni 

dell’Obiettivo 1, si è ritenuto opportuno tener conto anche dell’ambito territoriale 

dei progetti cofinanziati. La spesa verificata è stata aumentata in maniera 

proporzionale all’impegno finanziario delle Misure. 

L’Amministrazione riferisce che i controlli effettuati secondo i profili indicati 

dagli artt. 10 e 11 del reg. 438/2001 hanno evidenziato la regolare attuazione di 

quasi la totalità dei progetti campionati e anche nei pochi casi in cui sono stati 

rilevati alcuni non corretti adempimenti (quale, ad esempio, la mancanza 

dell’obliterazione di alcuni titoli di spesa, l’utilizzo di timbri con dicitura non 

pienamente conforme o incompleta) le inadempienze sono state sanate. 


L’Amministrazione al fine di individuare le irregolarità e le frodi sistematiche, 

nonché per porre in essere le procedure per prevenirle, svolge controlli di I e II 

livello. I controlli di I livello sono svolti dall’Autorità di gestione attraverso le proprie 

risorse all’interno dei due Uffici interessati alla gestione del Programma. 

L’Amministrazione ha precisato che in caso di frodi o irregolarità accertate su 

alcune particolari Misure o su alcuni progetti di una certa misura sono attivati 

169 In riferimento alle attività svolte dall’Unità di controllo fondi comunitari (UCFC), per quanto concerne 

la spesa certificata e quella oggetto di controllo, l’Amministrazione ha segnalato che il prospetto 3 

rappresenta il dato cumulativo delle spese finanziate solo con Fondi FSE e quindi solo dell’Asse III. 

163


controlli complessivi sull’intera Misura e si è proceduto ad un controllo per soggetto 

su tutte le Misure e sui singoli Programmi. 

In ordine alla gestione dei dati relativi alle irregolarità, è stato precisato che 

è presente un data base informatico gestito dall’Autorità di gestione e dall’Autorità 

di pagamento, i cui dati sono condivisi esclusivamente con soggetti interni 

all’Amministrazione che operano nelle diverse fasi procedimentali. 

Non sono previsti strumenti di monitoraggio informatizzati. 

E’ presente, altresì, apposito registro informatizzato dei recuperi. 


L’Ufficio I dell’Autorità di pagamento gestisce la contabilità degli importi da 

recuperare, relativi a pagamenti già effettuati nell’ambito dell’intervento 

comunitario e garantisce il tempestivo recupero di tali importi maggiorati degli 

interessi per quanto riguarda i beneficiari privati. Nel caso in cui l’importo erogato 

sia superiore a quanto dovuto al beneficiario finale/soggetto attuatore, si 

comunicano allo stesso le modalità di restituzione, oppure a discrezione 

dell’Amministrazione si può decidere di recuperare la maggiore somma erogata 

attraverso compensazione con erogazioni dovute su altro progetto (trattasi nella 

maggioranza dei casi di enti pubblici attuatori di più progetti). 

L’Amministrazione ha segnalato 170 , altresì, che relativamente ai recuperi da 

effettuare, l’Autorità di pagamento opera attraverso la richiesta di restituzione 

ovvero la compensazione degli importi dovuti, comprensivi di interessi, su 

erogazioni spettanti allo stesso attuatore su altro progetto in corso di svolgimento. 

Nel caso in cui la compensazione non è possibile si è immediatamente 

richiesta la restituzione comunicando al soggetto interessato le modalità di 

versamento sia della quota comunitaria che di quella nazionale (comprensive dei 

relativi interessi ove dovuti). Il tempo medio di recupero delle somme è di circa due 

anni, mentre l’intervallo temporale intercorrente tra l’individuazione dell’irregolarità 

e l’attivazione del procedimento di recupero è compreso tra i tre ed i sei mesi. 

In tema di garanzie per il corretto adempimento rispetto ai contributi 

percepiti, le polizze fideiussorie sono richieste sempre per tutti i bandi che si 

riferiscono al FSE e la durata delle medesime è di due anni a partire dal termine 

delle attività cofinanziate, conformemente a quanto previsto dalla normativa. I 

soggetti deputati all’emissione delle polizze fideiussorie sono banche ed 

assicurazioni laddove l’Amministrazione, con inserimento di apposita clausola nei 

decreti di ammissione degli interventi cofinanziati, per ragioni cautelative ha 


164


previsto che le fideiussioni bancarie o le polizze assicurative debbano essere 

rilasciate solo “da primaria compagnia iscritta al ramo cauzioni, e non da società 

finanziarie, e debbano essere irrevocabili, incondizionate ed escutibili a prima 

richiesta”. 

I provvedimenti richiesti per svincolare le polizze suddette, consistono in 

note trasmesse all’ente attuatore con contestuale restituzione dell’originale della 

polizza. Lo svincolo delle polizze fideiussorie avviene a seguito della verifica 

amministrativo contabile sull’elaborato di rendicontazione finale presentato dagli 

enti attuatori degli interventi cofinanziati. Per quanto riguarda i controlli posti in 

essere per verificarne la permanenza nel tempo della fideiussione, è previsto 

l’inserimento della data di scadenza delle fideiussioni in un apposito file utilizzato 

per l’erogazione dei pagamenti che è periodicamente consultato e aggiornato. 




1994-1999 

Casi 

IT/03/043/FS/ 

0 

165 


A carico del Ministero dell’università e della ricerca scientifica sono pendenti 

3 casi di irregolarità per importi complessivi da recuperare pari ad euro 569.717,00. 

Per il caso 43 PO 1994-1999 “Ricerca, sviluppo tecnologico ed alta 

formazione” - Sottoprogramma III - Misura 2: “formazione per il trasferimento 

tecnologico”, si evidenzia che l’irregolarità è stata segnalata, in data 10.03.2003, 

dalla Guardia di finanza a seguito di controllo fiscale di carattere generale dal quale 

è emerso il possibile utilizzo, da parte del beneficiario finale/soggetto attuatore, di 

documenti giustificativi di spesa falsi, utilizzo di fatture, autocertificazione ed altra 

documentazione ideologicamente falsa. 

Frodi ed irregolarità Ministero dell'università e della ricerca 

Quota 

Quota 

comunitari 

nazionale 

a 

Importo 

totale 

recuperato 

Importo 

riallocato 

Importo 

totale 

da 

recuperare 

569.717,00 0,00 0,00 0,00 569.717,00 

Totale 1 569.717,00 0,00 0,00 0,00 569.717,00 


2000-2006 

Totale 

Totale generale 

caso senza 

scheda OLAF 

caso senza 

codice OLAF 

2 

3 

111.554,6 

390.441,42 

9 

936.946,00 402.834,0 

0 

501.996,11 0,00 0,00 

888.759,00 0,00 

1.327.387, 514.388, 

42 69 501.996,11 888.759,00 0,00 

1.897.104, 514.388, 

42 69 501.996,11 888.759,00 569.717,00


Il periodo durante il quale è stata commessa l’irregolarità va dal 30.03.1999 

al 27.05.2002. 

Con nota n. 26927/GVS/3°/19258 del 22.11.2002 è stata trasmessa 

comunicazione di reato alla Procura della Repubblica di Bari. 

In data 04.03.2004 il Tribunale di Bari ha disposto l’archiviazione del 

procedimento e rimesso gli atti al Pubblico ministero. Con proprio provvedimento 

del 18 febbraio 2004 il Pubblico ministero del Tribunale di Bari, sulla base delle 

risultanze della consulenza tecnica di parte, ha disposto l’archiviazione del 

procedimento poiché ha ritenuto insussistenti, in punto di fatto, le ipotesi dei reati 

contestati ex art. 415 bis c.p.c. ed ex art. 316-ter c.p. nonché le altre ipotesi di 

reato contemplate dal d.lgs. 74/2000. La consulenza tecnica ha evidenziato infatti 

che relativamente ai reati di carattere penale tributario il beneficiario finale, 

soggetto attuatore non ha procurato alcun danno all’erario. L’importo totale da 

recuperare è di euro 569.717,00. 

In ordine a tale caso, l’Amministrazione ha segnalato che, a seguito 

dell’avvenuta comunicazione da parte del Pubblico Ministero presso la Procura della 

Repubblica del Tribunale di Bari di aver disposto in data 4 marzo 2004 

l’archiviazione, si è provveduto a darne immediata informativa alla Presidenza del 

Consiglio dei Ministri – Dipartimento per le politiche comunitarie - (MIUR prot. 8870 

del 27/10/2004) per il seguito di competenza. 

Per quanto riguarda invece l’eventuale apertura e conseguente conclusione 

della procedura ad opera della Commissione, l’Amministrazione ha comunicato di 

non disporre di alcuna informazione, segnalando, altresì, che la vicenda in 

questione non ha determinato alcun danno al bilancio comunitario. 

Con riferimento a tale caso, nell’adunanza del 13.01.2009, il rappresentante 

dell’Amministrazione ha precisato che, a seguito dell’archiviazione, è stato 

confermato il diritto all’acquisizione dell’intero contributo erogato in favore del 

predetto beneficiario, non avendo l’Amministrazione posto in essere alcun 

procedimento di recupero nelle more della decisione del Tribunale di Bari. Da tale 

presupposto discende la necessaria eliminazione della fattispecie dal data-base dei 

recuperi, così come fin dal 2004 era stato comunicato alla Presidenza del Consiglio 

dei Ministri – Dipartimento per le politiche comunitarie. 

L’Amministrazione ha altresì segnalato di aver accertato durante le attività di 

controllo, l’irregolarità di un progetto 171 , ammesso a cofinanziamento secondo l’art. 

12 del d.m. 593/2000, rientrante nella Programmazione 2000-2006 – PON Ricerca 

sviluppo e alta formazione Ob. 1 Asse III. Il Ministero ha disposto, in data 

171 In assenza di scheda OLAF non è stato possibile indicare la numerazione. 

166


10.07.2006, la revoca totale della quota parte di finanziamento concessa, di euro 

501.996,11 a favore del soggetto attuatore e richiesto la restituzione delle somme 

maggiorate degli interessi di legge. L’Amministrazione ha precisato che tali somme 

sono state pagate con il Fondo per le agevolazioni alla ricerca (FAR), non con fondi 

comunitari, e che quindi non hanno arrecato alcun danno al bilancio comunitario. 

L’Amministrazione ha comunicato, inoltre, di aver effettuato su tale progetto 

una escussione per i seguenti importi: quota FSE 390.441,42 euro (interessi 

27.457,93 euro) e quota FDR (nazionale) 111.554,69 euro (interessi 7.837,86 

euro). 

Con riferimento a tale escussione, l’Amministrazione ha precisato che si è 

proceduto al recupero delle somme di cofinanziamento con decreto di revoca prot. 

1359/Ric. del 10 luglio 2006). Nello specifico, l’Amministrazione ha constatato e 

contestato all’Ente attuatore “il perdurare di inadempimenti di particolare gravità 

connessi alla mancata produzione e conseguente presentazione della obbligatoria 

documentazione tecnico-contabile di progetto, dando prova, in tal modo, della 

assoluta incapacità e della impossibilità di portare a termine le attività di progetto”. 

Con riferimento ad un ulteriore caso 172 , relativo alla Programmazione 2000- 

2006, PON Ricerca sviluppo e alta formazione Ob. 1, Ricerche integrate per 

l’innovazione di processo e di prodotti nelle filiere di prodotti tipici mediterranei, 

ammesso al cofinanziamento con decreto 1188/Ric. del 02.08.2002, i soggetti 

attuatori del progetto, individuati in un Consorzio e nell’ENEA, hanno entrambi una 

convenzione con l’istituto di credito convenzionato con il Ministero dell’università e 

della ricerca per la gestione dei progetti di ricerca e formazione. 

In ordine alle irregolarità compiute, è stato segnalato che il Consorzio è 

entrato in liquidazione volontaria in data 21.12.2005. Tale circostanza è indicata fra 

le fattispecie elencate dall’art. 13 del contratto di finanziamento stipulato con 

l’istituto convenzionato, che prevede il pronunciamento del Ministero ai fini del 

mantenimento o della revoca delle agevolazioni concesse. 

Il Consorzio non ha, altresì, provveduto a fornire le rendicontazioni richieste 

con nota 5024 del 27.03.2006 con cui il Ministero, preso atto dell’intervenuto 

scioglimento e messa in liquidazione del consorzio, ha disposto la sospensione delle 

attività contrattuali con decorrenza 21.12.2005 ed ha richiesto, pena la revoca del 

finanziamento, le rendicontazioni delle attività svolte fino a quella data. 

Il Consorzio non ha, inoltre, consentito all’esperto scientifico e all’istituto 

convenzionato il regolare svolgimento in loco dei controlli contrattualmente previsti 

violando sia l’art. 15 del contratto di finanziamento, sia l’art. 4 del reg. 438/2001. 

172 In assenza di scheda OLAF non è stato possibile indicare la numerazione. 

167


In ragione di quanto descritto, il Ministero ha emesso il provvedimento di 

revoca n. 1664 del 04.08.2006, laddove il progetto è stato quindi sospeso per 

causa non imputabile all’ENEA, con riconoscimento parziale del finanziamento 

concesso fino alla concorrenza delle spese sostenute e ritenute ammissibili alla data 

del 21.12.2005. 

L’Amministrazione ha precisato che le erogazioni effettuate in favore del 

Consorzio e di ENEA sono state anticipate sui Fondi nazionali (FAR) e che non 

doveva essere effettuato alcun recupero di Fondi comunitari, poiché l’irregolarità 

riscontrata non ha recato alcun danno al bilancio comunitario. 

Per i Fondi nazionali il Ministero ha avviato in data 27.09.2006 la procedura 

amministrativa di recupero attraverso i concessionari della riscossione. Avverso tale 

provvedimento è pendente ricorso al TAR Lazio per l’annullamento del relativo 

provvedimento. In data 10.01.2007 il TAR ha respinto la domanda cautelare di 

sospensione. 

L’importo irregolare è stato pari ad euro 888.759,00. L’Amministrazione ha 

precisato che la somma non ricade sui Fondi comunitari ed è stata, altresì, dedotta 

dalle certificazioni del dicembre 2006. 


La gestione di alcune delle Misure ha privilegiato l’utilizzazione di 

intermediari, in particolare le istruttorie e i controlli di I livello sono stati affidati a 

Istituti bancari scelti dallo stesso beneficiario e ciò ha ingenerato perplessità visto il 

venir meno di quella necessaria terzietà tra l’istruttore e il fruitore del beneficio, 

evidenziando un possibile conflitto di interesse fra soggetto valutatore e soggetto 

valutato, con lesioni altresì del principio di trasparenza. Più in generale si esprimono 

perplessità per il fenomeno sempre più ampio dell’esternalizzazione dei controlli, 

che, seppure consentito dalla normativa comunitaria, andrebbe disciplinato 

attraverso specifiche linee di indirizzo e precise direttive da parte dei soggetti 

attuatori al fine di definire la predeterminazione di metodologie e di criteri oggettivi 

evitando di attribuire un peso preponderante alle azioni intraprese dalla struttura 

esterna e assegnando al soggetto gestore sia la scelta delle strategie che la 

supervisione e la diretta responsabilità del processo avviato. Sotto tale profilo si 

indirizza specifica raccomandazione all’Amministrazione. 

Va positivamente evidenziato che nei limitati casi di irregolarità accertati, 

l’Amministrazione si è attivata ponendo in essere di provvedimenti di revoca, ed in 

un caso, anche attraverso l’escussione delle fideiussioni. 

168


LA REGIONE BASILICATA 

Descrizione del fenomeno nella Regione Basilicata 


contraddittorio con la Regione Basilicata che con disponibilità ha corrisposto alle 



Il Programma operativo plurifondo 1994-1999. Ambito finanziario e livello 

di realizzazione 

Il Programma operativo plurifondo 1994-1999 della Regione Basilicata è 

stato approvato con decisione della Commissione europea n. C 94 3765 del 

16.12.1994, successivamente modificato dalle seguenti decisioni: n. C 95 2822 del 

12.12. 1995; n. C 96 3667 del 17.12.1996; n. C 97 2219 del 24.07. 1997; n. C 98 

1212 del 03.06.1998; n. C 98 3968 del 16.12.1998; n. C 99 2552 del 09.08.1999; 

n. C 99 3390 del 04.11.1999; n. C 2000 2861 del 13.11.2000. 

Il POP 1994-1999 ha consentito l’attivazione di un complesso organico di 

interventi e di azioni di assoluta rilevanza per lo sviluppo dell’economia della 

Regione Basilicata. 

L’obiettivo del Programma di intervento è stato il miglioramento 

dell’ambiente socio-economico regionale mediante il completamento, la 

riorganizzazione degli interventi infrastrutturali e la concentrazione delle risorse in 

settori specifici, quali il trasporto, l’energia, le risorse idriche, le risorse agricole, la 

ricerca scientifica e le risorse umane. 

Esso ha, altresì, contribuito alla tutela e valorizzazione delle risorse 

naturalistiche, ambientali e culturali che caratterizzano il territorio regionale e che 

delineano potenzialità rilevanti di sviluppo per un flusso turistico più moderno ed 

efficiente. 

Le linee strategiche prioritarie, formulate in stretta coerenza con gli obiettivi 

e con le indicazioni previsti dal Piano di sviluppo per la programmazione 1994- 

1996, hanno riguardato una pluralità di settori di intervento di ampia portata: 

comunicazioni; industria, artigianato, servizi alle imprese; turismo; diversificazione, 

173 Nota prot. 144925/8131 luglio 2007 – Comitato interdipartimentale coordinamento organizzativo – 

Autorità di gestione POR Basilicata – Struttura di staff Attuazione programmi comunitari, in risposta alla 


internazionali; nota prot. 47950/8131 del 23.07.2008 - Nota prot. 144925/8131 luglio 2007 – Comitato 

interdipartimentale coordinamento organizzativo – Autorità di gestione POR Basilicata – Struttura di staff 

Attuazione programmi comunitari, in risposta alla nota prot. 828 del 08.07.2008 Corte dei conti – Sezione 

di controllo affari comunitari ed internazionali. 

169


valorizzazione delle risorse agricole e sviluppo rurale; infrastrutture di supporto alle 

attività economiche; valorizzazione delle risorse umane; assistenza tecnica, 

pubblicità e monitoraggio; fondo di accantonamento. 

Il prospetto 1 espone i dati di attuazione finanziaria del POP 1994-1999 

relativo al FSE alla data del 31.12.2001: 

Prospetto 1 – Attuazione finanziaria POP 1994-1999 (meuro) 

Sottoprogramma 

Misura 

Azione 

Sottoprogramma 10 

Formazione 

Formazione inustria 

10.01 

artigianato e impr. 

Formazione turismo 

10.02 

cultura commercio 

Form.agricoltura e 

10.03 

sviluppo rurale 

Attività di formazione 

10.04 

per la pesca 

Attività di formazione 

10.05 

per l'ambiente 

10.06 

10.07 

10.07 

.01 

Attività formaz.servizi 

socio sanitari 

Inserim. persone 

disoccupate Ob.3 

Formazione 

disoccupati di lunga 

Programmazione - Dec. C2000 

(2861) 

Realizzazione 

Contributi 

Impegni al Pagamenti al 

Costo 

compl 

. 

pubblici 

31.12.1999 31.12.2001 

Priva 

Stato 

Total ti Pubbl Priva Total Pubbl Priva Total 

CE memb 

e 

ici ti e ici ti e 

ro 

1 = 

4= 

8=6+ 

11=9 

4+5 2 3 2+3 5 6 7 7 9 10 +10 

248,0 

6 

186, 

2 

61,1 247, 

3 

170 

0,76 255, 

58 

1,76 257, 

38 

255, 

59 

1,76 257, 

36 

31,4 23,62 7,78 31,4 - 36.62 0,22 36,84 36,62 0,22 36,83 

6,43 4,88 1,55 6,43 - 12,52 0,70 13,22 12,52 0,70 13,22 

4,81 3,63 1,18 4,81 - 4,75 0,14 4,90 4,74 0,14 4,89 

3,76 2,82 0,94 3,76 - 4,11 - 4,11 4,11 - 4,11 

3,39 2,54 0,85 3,39 - 3,92 - 3,92 3,92 - 3,92 

189,0 

185,1 

141,8 47,27 189,1 - 

8 2 

- 185,1 185,1 

2 2 

- 185,1 

2 

41,73 31,29 10,43 41,72 - 41,83 - 41,83 41,83 - 41,83 

durata 

10.07 Aiuto all'occupazione 

.02 d.l.d. 

35,28 26,46 8,82 35,28 - 34,52 - 34,52 34,52 - 34,52 

10.07 Formazione di giovani 

.03 disoccupati 

71,38 53,54 17,85 71,39 - 70,00 - 70,00 70,00 - 70,00 

10.07 Aiuto all'occupaz. Per 

.04 inser.giovani 

18,02 13,52 4,51 18,03 - 17,52 - 17,52 17,52 - 17,52 

10.07 Formazione per le 

.05 fasce deboli 

15,51 10,88 3,63 14,51 - 14,56 - 14,56 14,56 - 14,56 

10.07 Formazione riservata a 

.06 donne 

2,35 1,76 0,59 2,35 - 2,06 - 2,06 2,06 - 2,06 

10.07 

Politiche del lavoro 

.07 

5,78 4,34 1,45 5,79 - 4,63 - 4,63 4,63 - 4,63 

Formazione continua 

10.08 

occupati PMI 

9,17 6,89 1,53 8,42 0,76 8,56 0,70 9,62 8,55 - 9,24 

Elaborazione su dati Regione Basilicata 

Il Programma operativo regionale 2000-2006. Ambito finanziario e livello di 

realizzazione 

Per il POR 2000-2006, la Regione Basilicata, in coerenza con le linee guida 

suggerite dalla Commissione europea e dal Ministero dell’economia e delle finanze, 

ha elaborato la prima versione del Programma operativo 2000-2006, che è stata


approvata dalla Commissione europea il 22 agosto 2000, con decisione n. C (2000) 

2372 e, successivamente modificata con decisione n. C (2003) 3250 del 4 

settembre 2003, rettificata con decisione n. C (2003)3250. A seguito della revisione 

di metà periodo, la Regione ha elaborato il nuovo Programma operativo. 

La seconda versione del Programma è stata approvata in data 20 dicembre 

2004 con decisione n. C (2004) 5450 e successivamente modificata con le seguenti 

decisioni: decisione n. C (2006)1559 del 6 aprile 2006; decisione n. C (2006)6723 

dell’11 dicembre 2006. 

Il Programma operativo della Regione Basilicata si divide in 6 capitoli: analisi 

della situazione di partenza; strategia di sviluppo; assi prioritari di intervento; 

misure; piano finanziario; condizioni di attuazione. 

Il POR Basilicata ha attribuito un ruolo strategico all’ambiente ed ha posto 

particolare attenzione al tema del mondo del lavoro e dell’occupazione attraverso 

politiche attive di sviluppo e la riaffermazione del principio di parità di diritti tra 

uomini e donne nel lavoro. 

La strategia di intervento definita e gli obiettivi globali del Programma 

operativo regionale hanno riguardato una pluralità di linee strategiche: 

superamento della condizione di perifericità del sistema territoriale, valorizzando le 

aree interne, attraverso il rafforzamento e potenziamento dei capoluoghi di 

Provincia e dei centri urbani; superamento della condizione di marginalità del 

sistema produttivo, attraverso il rafforzamento dei processi interni ed 

incrementando il grado di apertura all’esterno dell’economia generale; 

raggiungimento di uno sviluppo sostenibile, attuando gli interventi per la difesa del 

suolo e riservando un’attenzione particolare a quelle attività e produzioni che 

consentono di creare maggior numero di occasioni di lavoro stabile nel territorio 

regionale; accrescimento dell’occupabilità della popolazione attiva e di 

qualificazione delle risorse umane, attraverso lo sviluppo dell’imprenditorialità, delle 

pari opportunità tra uomini e donne, nonché dell’innovazione dei sistemi di 

formazione, di istruzione e di lavoro. 

La strategia di intervento descritta è stata attuata attraverso gli interventi 

previsti dai sei Assi prioritari tematici: Asse I Risorse naturali; Asse II Risorse 

culturali; Asse III Risorse umane; Asse IV Sistemi locali di sviluppo; Asse V Città; 

Asse VI Reti e nodi di servizi. 

Il prospetto 2 espone l’attuazione finanziaria dell’Asse III POR 2000-2006 

alla data del 31.12.2007, d’interesse da parte della presente trattazione: 

171


Prospetto 2 – Attuazione finanziaria POR 2000-2006 (euro) 

POR 2000-2006 

Organizzazione dei servizi 

III.1.A.1 

per l'impiego 

Inserimento e reinserimento 

nel M.d.L. di giovani e adulti 

III.1.A.2 

nella logica dell'approccio 

preventivo 


nel mercato del lavoro di 

III.1.A.3 uomini e donne fuori dal 

M.d.L. da più di 6 mesi o 12 

mesi 


III.1.B.1 

di gruppi svantaggiati 

III.1.C. 

1 

Adeguamento del sistema 

della formazione 

professionale e 

dell'istruzione 

Regione Basilicata 

Risorse 

complessive 

172 

Spesa 

pubblica 

Impegni al 

31.12.2007 

Pagamenti al 

31.12.2007 

10.166.491,00 8.317.863,52 4.244.378,18 4.131.112,39 

154.530.000,0 174.725.690,8 112.977.157,6 

0 

7 

4 

94.244.429,56 

26.195.509,00 27.039.910,80 19.629.868,84 18.970.659,49 

19.172.000,00 16.965.926,31 11.475.892,09 10.254.193,73 

12.500.000,00 6.792.712,40 

6.128.296,24 

7.690.224,27 

III.1.C. 

Formazione superiore 

2 

38.221.000,00 

37.497.000,42 31.048.808,94 

26.524.791,56 

III.1.C. 

Formazione permanente 

3 

Sviluppo della formazione 

continua, della flessibilità 

7.663.000,00 4.318.816,63 

3.224.363,02 

3.104.434,41 

del M.d.L. e della 

III.1D.1 

30.000.000,00 

compettitività delle imprese 

24.569.932,39 14.885.250,50 

pubbliche e private con 

priorità alle P.M.I. 

18.756.603,00 

Adeguamento delle 

III.1D.2 competenze nel settore 

della P.A. 

Sviluppo e consolidamento 

2.500.000,00 

1.631.595,40 1.094.731,62 

412.568,41 

della imprenditorialità ed 

III.1D.3 

emersione del lavoro 

irregolare 

Miglioramento delle risorse 

31.089.000,00 

43.972.800,28 34.808.015,18 

16.698.953,39 

umane nel settore della 

III.1D.4 

ricerca e dello sviluppo 

tecnologico 

11.251.000,00 

10.435.155,73 3.148.800,54 

1.195.137,91 

Promozione della 

III.1.E.1 partecipazione femminile al 


44.180.000,00 

47.003.089,19 36.424.186,47 

24.123.350,79 

Misura trasversale con 

III.1.T azioni collegate agli Assi 

prioritari 

54.332.000,00 

50.638.107,99 44.486.540,14 

43.362.814,28 

Asse 3 Risorse umane 

441.800.000, 393.543.823, 453.908.601, 

00 

13 

93 

323.576.289,4 

0 



comunitari 

La gestione degli interventi sostenuti con i Fondi strutturali comunitari 

previsti nell’ambito del POR Basilicata è svolta, ai sensi dell’art. 38 del reg. 

1260/1999, sotto la responsabilità primaria della Regione Basilicata, 

Amministrazione titolare del Programma operativo regionale 2000-2006.


I soggetti individuati dall’Amministrazione regionale, alla luce delle 

disposizioni del reg. 1260/1999 e del reg. 438/2001, quali responsabili 

dell’attuazione dei programmi comunitari sono: l’Autorità di gestione, l’Autorità di 

pagamento, i beneficiari finali, a cui si aggiunge, ai sensi dell’art. 38 reg. 

1260/1999, l’organismo di controllo, funzionalmente indipendente, incaricato di 

produrre la dichiarazione di certificazione finale delle spese a conclusione 

dell’intervento. 

L’organizzazione della Regione prevede una struttura per Dipartimenti, su 

alcuni dei quali ricade la gestione delle Misure del POR e dei relativi Fondi. I 

dirigenti generali dei dipartimenti rispondono direttamente dell’attuazione del POR 

2000-2006, nonché degli obiettivi di avanzamento del Programma, ai sensi dell’art. 

6.4, della legge regionale 7 del 4 febbraio 2003. 

Le funzioni di coordinamento per l’attuazione del POR sono svolte dal 

Comitato interdipartimentale coordinamento organizzativo (CICO), nell’ambito del 

Dipartimento della Presidenza della Giunta (art. 6.4, l.r. 7/2003), che è l’Autorità di 

gestione del POR. Tale Autorità funziona da interfaccia fra gli uffici responsabili delle 

singole Misure e detiene rapporti con la Presidenza del Consiglio dei ministri - 

Dipartimento per le politiche comunitarie- per tutti gli adempimenti previsti dal reg. 

1681/1994 e successive modifiche. 

Gli Uffici titolari delle varie Misure e che hanno competenza per la gestione 

del FSE sono: Ufficio lavoro e territorio con responsabilità delle Misure A1, A2, A3 e 

B1; Ufficio formazione continua e alta formazione con la responsabilità delle Misure 

D1, D2, D4 e E1; Ufficio sistema scolastico e universitario e competitività delle 

imprese con la responsabilità delle Misure C2, C3, e D3; Ufficio progettazione 

strategica ed assistenza tecnica con la responsabilità delle Misure C1 e T. 

I quattro Uffici menzionati, si occupano della gestione di tutte le Misure 

interessate al FSE. I dirigenti di tali Uffici sono responsabili di tutte le Misure. Il 

personale a disposizione di ciascun Ufficio è di circa dieci unità, per un totale di 

circa quaranta funzionari impegnati nelle attività di gestione, tale personale è 

inquadrato nelle categorie C e D ed è previsto un tempo medio di permanenza nel 

settore di almeno venti anni. 

La Giunta regionale ha provveduto, inoltre, con atto 1298/2002, modificato 

dall’atto 847/2003, a disciplinare l’assetto delle attribuzioni funzionali alle strutture 

regionali, in materia di rilevanza comunitaria ed ha regolamentato le relative 

procedure interne. I soggetti individuati dall’Amministrazione regionale, quali 

responsabili dei programmi comunitari, hanno emanato circolari esplicative atte a 

173


regolamentare gli iter procedurali in applicazione dei regolamenti 1681/1994, 

1260/1999, 438/2001 e 448/2001. 

Nello specifico, l’Autorità di gestione è responsabile dell’efficacia e della 

regolarità della gestione e dell’attuazione del programma, della regolarità delle 

operazioni finanziarie e della compatibilità di esso con le politiche comunitarie, 

secondo quanto stabilito all’art. 12 del reg. 1260/1999; dell’attuazione di misure di 

controllo interno compatibili con i principi di sana gestione finanziaria. E’ tenuta, 

altresì, a verificare il rispetto, da parte delle strutture regionali responsabili e degli 

enti attuatori, diversi dalla Regione, dell’attuazione delle singole misure e delle 

procedure amministrative, ivi comprese le norme concernenti l’aggiudicazione degli 

appalti pubblici, al fine di individuare, prevenire e correggere eventuali irregolarità. 

Dalla normativa vigente si può evincere che il responsabile di Misura è il 

garante della corretta attuazione e gestione finanziaria e fisica degli interventi, ha 

la competenza ad attivare le piste di controllo, nei casi di irregolarità e frodi 

provvede a darne, trimestralmente, comunicazione all’Autorità di gestione, è 

competente alla revoca dei finanziamenti (p. 8 linee guida sulle irregolarità e le 

frodi approvate con delibera di Giunta regionale 3384 del 10 dicembre 2003), cura 

il recupero in via amministrativa dei pagamenti indebitamente percepiti (p. 10. 

delle linee guida citate) ed effettua la dichiarazione negativa ai sensi dell’art. 6 

reg.1681/1994. 

L’Amministrazione ha precisato che “il responsabile di Misura, nei casi di 

irregolarità che hanno dato luogo ad un inizio di attività giudiziaria, valuterà 

l’opportunità di attendere gli esiti del procedimento pendente ovvero attivare una 

procedura con esercizio dei poteri di autotutela e sospensione cautelativa del 

finanziamento”. L’Amministrazione ha segnalato che nessuna delle attività di 

gestione è svolta da terzi. 

L’Autorità di pagamento, prevista nell’art. 9 del reg. 1260/1999, è 

responsabile della elaborazione e della presentazione delle domande di pagamento 

che devono riferirsi a spese effettivamente sostenute, corrispondenti a pagamenti 

effettuati dai beneficiari finali e giustificati da fatture quietanzate o da documenti 

contabili di valore probatorio equivalente. Le richieste di pagamento da parte dei 

responsabili/esecutori dei progetti devono essere presentate nei termini previsti, 

sulla base di spese reali già sostenute e corredate della necessaria documentazione 

giustificativa per l’intero importo; ha il compito di tenere la contabilità degli importi 

da recuperare,cura la restituzione delle somme per pagamenti irregolari maggiorata 

da interessi di mora. 

174


L’Amministrazione ha precisato che l’Autorità di pagamento valuta 

l’opportunità di esperire controlli più penetranti dove riscontra un’anomalia di tipo 

contabile e di ammissibilità delle voci di spesa, infatti tale attività viene espletata 

attraverso una verifica dei documenti prodotti dal beneficiario finale e dal 

responsabile di Misura. 

Le Autorità di pagamento del POR Basilicata sono: l’Ufficio programmazione, 

monitoraggio e sistema informativo del Dipartimento agricoltura, sviluppo rurale e 

economia montana per gli interventi cofinanziati dal FEAOG; l’Ufficio monitoraggio e 

controllo del Dipartimento formazione, lavoro, cultura e sport per gli interventi 

cofinanziati dal FSE; l’Ufficio risorse finanziarie, bilancio e fiscalità regionale del 

Dipartimento Presidenza della Giunta per gli interventi cofinanziati dal FESR. 

Quest’ultima struttura esercita altresì funzioni di coordinamento delle attività delle 

Autorità di pagamento del POR. 

In ordine al numero delle unità impiegate negli Uffici dell’Autorità di 

pagamento, il livello professionale posseduto, il tempo medio di permanenza 

nell’Ufficio, l’Amministrazione ha comunicato 174 che per l’Ufficio dell’Autorità di 

pagamento denominato “Ufficio monitoraggio e controllo” del FSE, i cui compiti 

attendono sia alle attività direttamente connesse con la funzione di pagamento 

(previsioni finanziarie, domande di pagamento ecc.), quanto a quelle di 

monitoraggio (procedurale, fisico, finanziario, occupazionale) delle iniziative 

cofinanziate dal FSE. Il personale complessivamente presente nell’Ufficio è pari a 3 

unità, di cui 2 unità cat. D6 e 1 cat. C3 e risultano in servizio preso la suddetta 

struttura mediamente da 4 anni. 

L’Amministrazione regionale ha recepito il reg. 2064/1997 con delibera del 

Consiglio regionale 1025 del 12.10.1999 ed ha adeguato il proprio sistema di 

controllo finanziario per gli interventi attuati con il cofinanziamento dei Fondi 

strutturali. In particolare ha integrato le strutture di controllo di I livello, esercitato 

dall’Autorità di gestione e dall’Autorità di pagamento, con il controllo di II livello. 


In ordine ai controlli di I livello (Autorità di gestione ed Autorità di 

pagamento), l’Amministrazione regionale segnala che le risorse umane dedicate a 

tali controlli sono costituite da funzionari addetti alla funzione di gestione delle varie 

Misure e funzionari dell’Ufficio monitoraggio e controllo titolare della funzione di 

pagamento. 

174 Con nota prot. 147950/8131 del 23.07.2008. 

175


Con atto deliberativo di Giunta regionale 1814 del 04.09.2000, la stessa ha 

costituito, nell’ambito del Dipartimento della Presidenza della Giunta regionale, un 

Ufficio controllo finanziario e di gestione al fine di provvedere al “Controllo 

finanziario dell’andamento dei programmi cofinanziati con i Fondi comunitari”. 

L’Ufficio medesimo, in applicazione dell’art. 8 del reg. 2064/1997, è stato 

individuato, quale organismo “indipendente sia sotto l’aspetto funzionale che 

gerarchico dai servizi responsabili della gestione” (così come previsto dal paragrafo 

6.4.6 del POR). 

L’Autorità di controllo è stata costituita con la delibera di Giunta regionale 

2017/2005, modificata con delibera 125/2006, quest’ultima, oltre a stabilire il 

cambio di denominazione di suddetta struttura in “Ufficio controllo Fondi europei”, 

ha chiarito nuovamente che “nell’esercizio delle funzioni di controllo di II livello, il 

dirigente dell’Ufficio opera in posizione di indipendenza funzionale dal dirigente 

generale del Dipartimento della Giunta”. 

L’Amministrazione ha, altresì, segnalato 175 l’emanazione di una nuova 

delibera di Giunta regionale la n. 464 del 08.04.2008 avente per oggetto “D.G.R. n. 

2017 e successive modificazioni. Ridefinizione dell’assetto e della collocazione 

dell’Ufficio controllo Fondi europei”. Al fine di garantire la necessaria posizione di 

autonomia funzionale e gestionale dell’Autorità di controllo di II livello rispetto 

all’Autorità di gestione e di certificazione come richiesto dalla sopravvenuta 

normativa comunitaria, l’Ufficio controllo fondi europei è stato scorporato 

dall’ambito organizzativo del Dipartimento Presidenza della Giunta, per essere posto 

funzionalmente alle dipendenze del Presidente della Giunta regionale, in posizione 

indipendente rispetto a tutti i Dipartimenti regionali. 

Di conseguenza, la struttura deputata a svolgere i controlli di II livello sui 

Fondi FESR, FEAOG, FSE, LEADER + Basilicata e Azioni Innovative FESR “Territorio 

di eccellenza”, è l’Ufficio di controllo Fondi europei. In particolare, il personale che si 

occupa del controllo sul FSE è composto da due unità lavorative, una delle quali in 

possesso di diploma di laurea in economia e commercio e con esperienza decennale 

nel settore, l’altra in possesso di diploma di laurea in giurisprudenza e titolo di 

avvocato ed esperienza di circa quattro anni. 

Le domande a saldo e chiusura del Programma sono corredate da un 

attestato di certificazione delle spese, redatto sulla scorta dei controlli eseguiti e 

riguardante “la fondatezza della domanda di pagamento del saldo, nonché la 

legalità e la regolarità delle operazioni cui si riferisce la certificazione finale delle 


176


spese”, redatto dall’Ufficio controllo Fondi europei ai sensi del capo V del reg. 

438/2001, artt. 15, 16, e 17. 

Tale attività è mirata in primo luogo a verificare il buon funzionamento dei 

sistemi di gestione e controllo messi in campo (con riguardo alle attribuzioni delle 

responsabilità ed alle procedure di controllo ossia le forme di prevenzione e di 

identificazione per combattere le frodi, le irregolarità e gli errori) attraverso la 

descrizione documentale della pista di controllo seguita, completata da test sui 

controlli. 

Lo “Studio delle attività di campionamento POR Basilicata 2000-2006 – 

analisi delle metodologie e verifica dei risultati” (approvato con d.g.r 1836/2006), 

pone alla base di tale verifica la valutazione dei principali fattori di rischio legati alle 

modalità di attuazione od alle modalità di controllo, nonché, alla natura delle 

attività finanziate ed all’importo delle spese. 

La verifica riguarda in generale la conformità delle attività svolte alla relativa 

base giuridica, l’ammissibilità delle spese, che le stesse siano state effettivamente 

sostenute, l’assenza di una precedente richiesta di rimborso ad esse relativa, la 

presenza della necessaria documentazione richiesta ed, infine, la correttezza del 

loro importo. 

In considerazione della progressiva attivazione di tutte le modalità di 

gestione delle Misure, per l’ultimo periodo campionato, nell’analisi del rischio si è 

tenuto conto delle diverse casistiche individuate dagli Avvisi pubblici, dai Piani di 

formazione relativi al periodo 2000-2005 e dalle disposizioni del Complemento di 

programmazione del POR 2000-2006, elementi che hanno comportato 

l’innalzamento del valore di rischio delle Misure inteso come risultato delle somme 

dei diversi pesi ponderali attribuiti ai medesimi. 

In tal modo i fattori di rischio per il FSE sono stati individuati nel numero di 

otto 176 e hanno avuto una valutazione in base alla loro stessa tipologia laddove, 

secondo i riferimenti normativi 177 , si sarebbero potuti verificare rischi “inerenti” 

all’attuazione delle operazioni, a prescindere da qualunque controllo applicabile, e 

rischi “di controllo”, derivanti dall’inadeguatezza del controllo associato ad un 

determinato sistema di gestione nell’identificare eventuali errori. 

176 I fattori di rischio sono stati ritenuti: la complessità della normativa europea applicabile; la 

complessità della normativa nazionale e regionale applicabile; la tipologia della documentazione (rischio 

proveniente dalla presentazione dei documenti di autocertificazione); la presenza di un livello intermedio 

di gestione; la tipologia del destinatario finale; la incidenza del contributo pubblico; la tipologia del 

controllo di I livello; la modalità di gestione. 

177 Manuale per il controllo a campione delle operazioni cofinanziate dai Fondi strutturali comunitari per il 

periodo 2000-2006, Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento Ragioneria generale dello 

Stato – giugno 2002. 

177


Riferisce l’Amministrazione che sono stati considerati ad alto peso ponderale 

(livello 3 su una scala da 1 a 3) alcuni fattori di rischio sia con riguardo alla 

tipologia della documentazione (possibilità di autocertificazioni), che rispetto ai 

soggetti coinvolti, infatti si è registrata una accentuazione del rischio a seconda che 

il beneficiario finale fosse un soggetto pubblico od un privato ritenendo più critica 

l’azione nella quale alcune fasi fossero poste in essere dal privato. Così pure la 

presenza nell’iter di enti o società di formazione, avrebbe comportato un livello di 

rischiosità non trascurabile a causa di procedure di rendicontazione non 

sufficientemente codificate e in assenza spesso di una descrizione analitica delle 

spese effettuate. Così pure l’incidenza del contributo pubblico al di sopra del 70% e 

l’assenza di modalità di controllo di I livello definite, comportano un elevato livello 

di rischio. 

A conclusione di ciascun controllo è predisposta una relazione esplicativa del 

lavoro che si è portato a termine, relazione che rimane agli atti dell’organismo o 

ufficio che ha effettuato il controllo. 

Nel caso di irregolarità, abusi o reati di qualunque genere, i funzionari che 

hanno effettuato il controllo, oltre ad inviare le dovute segnalazioni alle Autorità 

competenti, provvedono alla segnalazione alla Commissione europea, ai sensi 

dell’art. 3 del reg. 1681/1994, delle irregolarità riscontrate nonché, ai sensi dell’art. 

5 del reg. 1681/1994, all’aggiornamento delle comunicazioni segnalate a norma 

dell’art. 3 del reg. 1681/1994. 

In data 10.10.2003, la Commissione europea ha effettuato una missione di 

audit presso la Regione Basilicata che ha posto in evidenza la necessità di 

provvedere alla soluzione delle seguenti problematiche: 

1.1. - in ordine all’art. 4 del reg. 438/01, la Regione è stata sollecitata a chiarire le 

procedure di controllo sulle forniture di servizi; 

1.2. – in ordine al primo anno di programmazione 2000, si è chiesto se sono 

inserite azioni relative alla programmazione 1994-1999; 

1.3. – è necessario chiarire le basi giuridiche attraverso le quali viene attuata la 

selezione di formazione professionale attraverso procedure di appalto pubblico; 

1.4. – è necessario rinforzare l’organigramma dell’Autorità di pagamento del POR; 

2.1. – è necessario rinforzare l’organigramma dell’Autorità di pagamento in ordine 

al PIC EQUAL. 

Nel rapporto di esecuzione relativo all’anno 2006 178 si segnala che la 

Commissione europea – D.G. Occupazione e affari sociali, con la nota n. 16.01.06 – 

00523 del 03.02.2006, ha considerato soddisfacenti i provvedimenti adottati dalla 

178 Si veda l’atto citato alle pagg. 52 e seguenti. 

178


Regione in merito alle raccomandazioni 1.1, 1.3, 1.4, 2.1 formulate a seguito della 

missione svolta dal 06.10.2003 al 10.10.2003 (verbale 2000329). In ordine poi al 

punto 1.2, l’Amministrazione regionale ha comunicato che il progetto identificabile 

con il codice 50 nel sistema informativo dell’Autorità di gestione e certificato 

nell’annualità 2000 (programmazione 2000-2006) sulla Misura E.1 è un progetto 

rinveniente dalla programmazione 1994-1999 e l’ammissibilità dello stesso, nella 

programmazione 2000-2006 è riconducibile all’attività ricognitiva condotta 

dall’Amministrazione regionale 179 . 

Per quel che concerne le risultanze dell’attività di audit svolta a dicembre 

2006, dei 117 progetti campionati sono state verificate 55 operazioni, tra controllo 

documentale e controllo in loco, su un importo complessivo della spesa certificata 

pari ad euro 234.956.512,21. La percentuale di spesa sottoposta a controllo 

rispetto alla spesa certificata è pari al 7,74%, con un importo della spesa già 

sottoposta a controllo pari ad euro 18.193.039,73 180 . 

Per quel che concerne l’attività di controllo svolta nell’annualità 2007 per il 

FSE, l’Amministrazione ha comunicato 181 che invece delle 11 verifiche 

programmate, ne sono state effettuate 22, tra controllo documentale e controllo in 

loco, su un importo complessivo di spesa certificata pari ad euro 80.463.479,70. La 

percentuale di spesa sottoposta a controllo rispetto alla spesa certificata è pari al 

16,21%per un importo di spesa già sottoposta a controllo pari ad euro 

1.986.485.87. 


La Regione è tenuta a comunicare trimestralmente le irregolarità e le frodi a 

danno del bilancio comunitario al Dipartimento per le politiche comunitarie, ai sensi 

dell’art. 3 del reg. 1681/1994, e con le stesse modalità si fa seguito ai successivi 

aggiornamenti ai sensi dell’art. 5 del citato regolamento. 

Al fine di effettuare un più incisivo monitoraggio rivolto a rilevare con 

tempestività le irregolarità e le frodi emerse sia a seguito di controlli amministrativi 

che di iniziative giudiziarie, la Regione Basilicata ha, di concerto con le 

amministrazioni che intervengono nell’iter di finanziamento dei progetti e dei 

179 Con deliberazione n. 1158 del 26.06.2002, si è provveduto ad indicare i progetti coerenti con gli 

obiettivi del QCS e del PO, le disposizioni specifiche da questi previste per singoli Assi e Misure, nonché 

le disposizioni comunitarie e nazionali pertinenti. Tale deliberazione ha risposto alle disposizioni 

contenute nella nota della Commissione europea n. 107539 del 13.08.2001, che ha stabilito che i 

progetti rinvenienti dalla precedente programmazione (1994-1999) debbano essere oggetto di un atto 

formale che certifichi, da parte dell’Autorità di gestione, l’avvenuta verifica dei criteri di coerenza e di 

ammissibilità della spesa con i criteri fissati nel QCS e nel PO Basilicata 2000-2006. 

180 Il dato è stato tratto dal Rapporto annuale di esecuzione 2006 pag. 51 trasmesso dalla Regione 

Basilicata con nota prot. 144925/8131 del luglio 2007. 


179


programmi finanziati, disposto una serie di verifiche volte ad assicurare il pieno 

rispetto delle norme e delle disposizioni regionali, nazionali e comunitarie 182 . 

In tale cornice si inserisce il Protocollo d’intesa tra la Regione Basilicata e il 

Comando regionale Basilicata della Guardia di finanza ai fini del Coordinamento dei 

controlli e dello scambio di informazioni in materia di finanziamenti dei Fondi 

strutturali comunitari, approvato con delibera di Giunta regionale 1755 del 

10.08.2001, per migliorare l’efficacia complessiva delle verifiche e garantire un più 

tempestivo recupero delle somme indebitamente erogate. 

La Giunta regionale inoltre, con atto n. 2284 del 10 dicembre del 2003, ha 

approvato “Le linee guida sulle modalità di accertamento delle irregolarità e frodi ed 

attuazione della procedura di recupero delle somme” atto proposto dall’ “Ufficio 

controllo Fondi europei” (delibera Giunta regionale 2017/2005 e delibera di modifica 

125/2006). 

In esse si forniscono indicazioni in merito alla nozione di irregolarità, alle 

principali tipologie, all’iter da seguire all’interno dell’Amministrazione per 

comunicare i casi di irregolarità riscontrate, alla metodologia per il recupero delle 

somme indebitamente corrisposte e per dare corso alle relative rettifiche 

finanziarie. 

L’Amministrazione ha segnalato che, a partire dal 2003, sono state 

intraprese una serie di iniziative dall’Ufficio risorse finanziarie e di bilancio, Autorità 

di pagamento per il FESR e struttura di coordinamento delle attività di pagamento 

per il POR, volte a migliorare le procedure adottate per il monitoraggio e 

l’individuazione delle irregolarità e frodi, consentire la tempestiva attuazione delle 

misure cautelari, fra cui la sospensione del pagamento, definire modalità per i 

recuperi, anche per richiedere la rettifica dei dati di spesa. In tal modo, il 

menzionato ufficio, con le note del 25.09.2003, prot. 40003 e 31 marzo 2004, prot. 

89868, ha indirizzato alcune modalità informative, all’Autorità di gestione e ai 

responsabili di Misura, con riguardo ai procedimenti di recupero avviati e al loro 

esito, agli importi in contestazione, così pure per i casi oggetto di accertamento 

amministrativo o giudiziario, ritenendo necessario che le informazioni relative ai 

recuperi corredassero le dichiarazioni di spesa e le domande di pagamento. 

L’Autorità di gestione 183 trasmette trimestralmente alla Presidenza del 

Consiglio dei Ministri – Dipartimento per il coordinamento delle politiche 

comunitarie – le comunicazioni di irregolarità riscontrate, in applicazione del reg. 

1681/1994 e successivi aggiornamenti. A tal fine la medesima autorità ha indicato, 

in data 27 marzo 2003 prot. 22849/71S, ai responsabili di Misura del POR Basilicata 

182 Gli elementi indicati sono stati segnalati dall’Autorità di gestione del POR con nota de1 04.06.2005. 

183 Comitato interdipartimentale coordinamento organizzativo Autorità di gestione. 

180


2000-2006, alle Autorità di pagamento, all’Autorità di controllo Dipartimento 

Presidenza della Giunta, alcune modalità attuative per rendere effettiva la diffusione 

e l’invio di notizie aggiornate e complete relative alle irregolarità e frodi verificatesi. 

Al fine di un monitoraggio aggiornato e completo degli elementi conoscitivi, 

l’Autorità di gestione ha realizzato, all’interno del proprio sistema informatico, una 

sezione che consente di gestire l’iter amministrativo delle irregolarità, dalla prima 

comunicazione ai relativi aggiornamenti sullo stato delle procedure di irregolarità. 

L’accesso a tale sezione della procedura informatica è consentito ai responsabili di 

Misura, all’Autorità di gestione, alle Autorità di pagamento, all’Autorità di controllo 

di II livello (d.g.r. 2284 del 10.12.2003). Tale accesso non è consentito a soggetti 

esterni all’entità regionale. Con deliberazione 465/2006 è stata revocata la 

precedente deliberazione 2284/2003 e con la deliberazione 1149/2006 sono state 

recepite le modifiche al reg. 1681/1994, disciplinando in modo più dettagliato le 

procedura di revoca e recupero degli importi indebitamente versati da applicare 

nella fase stragiudiziale a cura dei responsabili di Misura e introducendo una nuova 

scheda di segnalazione delle irregolarità da utilizzare per tutti i casi scoperti a 

partire dal 01.01.2006. 

E’ presente un registro informatizzato dei recuperi e sono previsti strumenti 

di monitoraggio informatizzati. 

Riferisce l’Amministrazione che in caso di irregolarità o frodi accertate su 

alcuni progetti di una Misura sono stati attivati controlli più penetranti attraverso 

una successiva campionatura incentrata in particolare sull’intera Misura. 


Il responsabile di Misura è il soggetto competente ad adottare la procedura 

di recupero in quanto come soggetto attuatore è in possesso di tutta la relativa 

documentazione (art. 15 del “Regolamento sul sistema regionale organizzativo – 

funzionale in materie a rilevanza comunitaria” d.g.r. 847 del 20.05.2003). 

Il responsabile di Misura una volta definita la somma da recuperare la 

inserisce nel sistema informatico e procede all’avvio della procedura di recupero 

presso il beneficiario finale o il destinatario finale dei finanziamenti indebitamente 

percepiti incrementati degli eventuali interessi calcolati in base al TUS/TUR, se il 

finanziamento è garantito da polizza fideiussoria (d.m. del 22.04.1997), mentre 

negli altri casi si procede al calcolo in base al tasso di interesse legale. 

Per quel che concerne le polizze fideiussorie, esse sono richieste per tutti i 

bandi relativi al FSE e sono previste per il periodo relativo all’intera realizzazione del 

programma. In ordine alla durata della fideiussione bancaria o polizza assicurativa 

181


dalla data di rilascio fino ad un anno dal termine delle attività finanziate con 

proroga semestrale automatica per non più di due successivi rinnovi (salvo 

l’eventuale autorizzazione allo svincolo anticipato da parte dell’Amministrazione 

regionale), l’Amministrazione ha comunicato 184 che di norma la durata della 

fideiussione bancaria o polizza assicurativa è connessa alla durata dell’iniziativa 

progettuale ammessa a cofinanziamento, rinnovandosi o prorogandosi tacitamente 

(così come espressamente previsto in tutti gli atti di convenzione sottoscritti con i 

soggetti attuatori) fino all’approvazione del rendiconto finale che rappresenta l’atto 

conclusivo di riconoscimento delle spese sostenute dal soggetto attuatore e ritenute 

ammissibili dall’Amministrazione regionale. 

Per svincolare le polizze sono previste Determinazioni dirigenziali successive 

all’avvenuta approvazione del rendiconto finale di spesa. 

Per gli unici due casi (caso 44 e caso 10) per i quali è stata accertata 

l’irregolarità non è stato possibile escutere la fideiussione in quanto l’accertamento 

dell’irregolarità è sopraggiunto ben oltre il termine di durata della fideiussione (es: 

caso 10: approvazione rendiconto finale il 10.07.2003, accertamento da parte 

dell’Autorità di controllo di II livello della irregolarità 09.11.2004). 

Il responsabile di Misura ha anche il compito di inviare al debitore apposito 

avviso con l’indicazione del termine utile entro il quale può provvedere 

volontariamente alla restituzione dell’indebito. Il responsabile di Misura, in base 

all’entità dell’importo richiesto in restituzione, potrà valutare la possibilità, per il 

debitore, di versare gli importi maggiorati degli interessi legali. Il procedimento di 

recupero è notificato dal responsabile di Misura all’Autorità di pagamento e 

all’Autorità di gestione conformemente a quanto previsto dall’art. 8 del reg. 

438/2001. 

Decorso inutilmente il termine utile entro il quale il debitore deve provvedere 

alla restituzione dell’indebito, si assegna all’Ufficio legale il compito di recuperare 

coattivamente, presso il beneficiario finale, i finanziamenti indebitamente percepiti 

(Regolamento recante “Disciplina organizzativa delle attività dell’Ufficio legale della 

Regione” – d.g.r. 2408 del 23 dicembre 2002 – art. 2). 

Le sanzioni amministrative sono comminate ai sensi della legge regionale n. 

36 del 27 dicembre 1983 – (Approvazione delle direttive per la disciplina delle 

attività connesse alle sanzioni amministrative regionali) con le modalità previste 

dalla d.g.r. del 10.06.2003. L’attività istruttoria e preparatoria concernente le 

sanzioni amministrative, applicate direttamente dalla Regione, è affidata ai 

Dipartimenti regionali competenti per materia” (art. 33 legge regionale 7 del 4 


182


febbraio 2003 che ha sostituito l’art. 23 della legge regionale 36 del 27 dicembre 

1983). 

Tale attività è condotta in collaborazione con l’Ufficio legale, così come 

previsto all’art. 2 punto f) del Regolamento d.g.r. 2408 del 23 dicembre 2002, già 

citato. In ordine all’attività di autotutela posta in essere l’Amministrazione ha 

comunicato 185 che rispetto ai casi di irregolarità accertati nell’ambito del POR 2000- 

2006 FSE, a seguito dell’attività di controllo posta in essere dall’Autorità di controllo 

di II livello, è stato posto in essere un provvedimento di revoca del finanziamento, 

precedentemente accordato nei confronti di un organismo di formazione. 


Le irregolarità segnalate sono state 2 di cui una della programmazione 1994- 

1999 ed una della programmazione 2000-2006, per un complessivo importo di euro 

129.715,12. 

Basilicata - andamento degli importi delle irregolarità da 


2005 

75% 

183 

2003 

25% 

Prospetto 3 - Frodi ed irregolarità (euro) 


1994-1999 

Totale 

1994-1999 


2000-2006 

Totale 

2000-2006 

Casi 


Frodi ed irregolarità Regione Basilicata 

Quota 

comunitaria 

Quota 

nazionale 

Importo 

totale 

recuperato 

Importo 

totale da 

recuperare 

IT/03/044/FS/0 4.028,00 28.199,00 0,00 32.227,00 

1 4.028,00 28.199,00 0,00 32.227,00 

IT/05/010/FS/0 68.241,68 29.246,44 0,00 97.488,12 

1 68.241,68 29.246,44 0,00 97.488,12


Totale 2 72.269,68 57.445,44 0,00 129.715,12 

184 


Nel caso 44 Ob. 3, Programmazione 1994-1999 (POP – Aiuti all’assunzione, 

Azioni 57, 329, 521), la fonte che ha fatto sospettare l’esistenza dell’irregolarità è 

riconducibile ad una indagine della Guardia di finanza svolta sulla documentazione 

bancaria della società beneficiaria dei contributi in data 16.04.2003. Il periodo nel 

quale è stata commessa l’irregolarità va dal 30.04.1997 al 03.12.1997. 

L’azione, peraltro, non è stata realizzata secondo quanto previsto e la prassi 

posta in essere per realizzare tale irregolarità è consistita “nell’apertura di una 

fittizia sede operativa in Basilicata ed in un avviamento delle unità lavorative in 

cantieri siti nella città di Ancona” 186 . 

Dalla relativa scheda OLAF, emerge che la società beneficiaria nell’anno 

1997 ha avuto accesso ai contributi previsti dal piano di formazione professionale 

1997-1998 per un importo complessivo di lire 62.400.000. Tali contributi, le cui 

modalità di concessione sono state pubblicate nel Bollettino Ufficiale n. 45 del 

20.08.97 della Regione Basilicata, erano destinati ad incentivare l’assunzione di 

lavoratori residenti nella Regione Basilicata ed operare in unità produttive situate 

all’interno del territorio regionale. 

I suddetti contributi, a seguito di istanze prodotte dalla società medesima, 

sono stati erogati per l’assunzione di varie unità di lavoratori dipendenti. La società 

ha, inoltre, chiesto la concessione di analoghe provvidenze all’occupazione a fronte 

dell’assunzione di ulteriori 16 dipendenti. Tali provvidenze, il cui importo 

complessivo era di lire 192.401.342, in parte non sono state corrisposte dalla 

Regione Basilicata a causa di incompletezza della documentazione esibita dalla 

società richiedente e/o della mancanza dei requisiti necessari per il beneficio. 

La Guardia di finanza ha assunto, ai sensi dell’art. 351 c.p.p., dichiarazioni 

rese dai soggetti per i quali sono state concesse le suddette provvidenze 

all’occupazione e dalle quali è emerso che gli stessi, pur risiedendo in Basilicata da 

oltre un anno al momento dell’assunzione, sono stati impiegati in unità operative 

situate al di fuori del territorio regionale. La società beneficiaria pur avendo 

ufficialmente sede operativa in Grottole (MT), di fatto non ha mai effettuato alcuna 

attività presso tale sede, atteso che la totalità del fatturato conseguito dalla stessa 

negli anni 1998, 1999, 2000, 2001, è derivata da prestazioni di servizio effettuato 

presso cantieri ubicati fuori dalla Regione Basilicata. A carico dei responsabili, con 

nota 95/ag/2254 del 16.04.2003 è stata inoltrata informativa di polizia giudiziaria 

alla Procura della Repubblica del Tribunale di Matera. 

186 Gli elementi indicati sono tratti dalla scheda OLAF relativa al caso in esame (IT/03/044/FS/0).


In ordine a tale fattispecie, l’Amministrazione ha comunicato 187 che non si 

conoscono gli esiti del procedimento penale. La stessa Amministrazione, inoltre, fa 

presente di non aver mai ravvisato configurarsi ipotesi di irregolarità. Dello stesso 

avviso l’Autorità di controllo di II livello che con nota del 16.10.2003 ha comunicato 

alla Guardia di finanza la insussistenza dell’ipotesi di irregolarità da essa ravvisata. 

Il rappresentante dell’Amministrazione nell’adunanza del 13.01.09 ha 

dichiarato che la Regione non ritiene esistente l’irregolarità visto che la Società 

beneficiara ha rispettato i requisiti richiesti (in particolare la sede di svolgimento 

dell’attività). 

L’importo totale da recuperare è di euro 32.227,00. L’Amministrazione ha 

evidenziato l’impossibilità di recupero delle somme irregolari perché il soggetto è in 

stato di fallimento. 

Al riguardo corre l’obbligo di precisare che, a tutela degli interessi dell’erario, 

l’Amministrazione potrebbe insinuarsi nella procedura fallimentare. 

L’Amministrazione, seppure a seguito di specifica richiesta, non ha reso noto la data 

di apertura della procedura fallimentare ne se siano stati posti in essere 

procedimenti amministrativi o misure conservative a tutela dell’erario. 

Nel caso 10 Ob. 1 Programmazione 2000-2006 (POR Basilicata progetto 

n.33/d3/sl/2000), la data di prima informazione che ha fatto sospettare 

dell’irregolarità è il 22.10.2004. L’irregolarità è stata accertata mediante attività di 

controllo di II livello, espletata in loco, dalla quale è risultata non presente la 

documentazione contabile oltre al libro giornale ed al libro IVA, certificazione 

necessaria al completamento del controllo medesimo. La data nella quale è 

avvenuto l’accertamento dell’irregolarità è il 22.10.2004, mentre il periodo nel 

quale è stata commessa va dal 31.01.2001 al 22.10.2004. 

L’Ufficio sistema scolastico, universitario e competitività delle imprese ha 

predisposto, con determinazione dirigenziale n. 1329 del 11.10.2006, la revoca 

dell’intervento formativo di FSE Azione n. 33/D3/SL/2000 ed il conseguente 

recupero del finanziamento delle somme erogate. 

L’importo totale da recuperare è pari ad euro 97.488,00 e l’Amministrazione 

ha comunicato nell’adunanza del 13.01.2009 di avere “attivato le relative procedure 

di recupero, ma la Regione ha già provveduto alla deduzione degli importi dalla 

domanda di pagamento”. 

Al riguardo l’Amministrazione fa presente 188 che con domanda di pagamento 

intermedia n. 9 del 19.12.2005, l’Autorità di pagamento ha proceduto alla 

deduzione dell’importo di euro 97.488,12 pari all’intero ammontare del 



185


finanziamento riconosciuto al soggetto coinvolto 189 . In ragione di quanto descritto, 

l’Amministrazione ha ritenuto pertanto, che, essendo stata operata la deduzione 

dell’importo specificato dalla domanda di pagamento, l’irregolarità a suo tempo 

rilevata si sia conseguentemente estinta. 


L’attenzione manifestata dalla Regione Basilicata per la gestione dei Fondi 

comunitari e per il monitoraggio dei fenomeni d’irregolarità e frodi, a cui si è fatto 

cenno nel corso del 2006, ha prodotto l’approvazione di tre importanti deliberazioni 

della Giunta regionale nn. 1149, 465, 1836 rispettivamente dell’01.08.2006, del 

03.04.2006 e del 05.12.2006, l’ultima delle quali indirizzata a definire i criteri e le 

modalità per la campionatura dei controlli, essa potrà incidere in modo rilevante 

sull’attività di controllo dell’Autorità di II livello. 

Sotto tale profilo, particolarmente debole e sotto dotata, appare la struttura 

dell’Ufficio (solo due unità) in rapporto alle risorse impiegate nel POR Basilicata ed 

in particolare nell’Asse III (Risorse umane) anche in considerazione delle rilevanti 

attività da porre per la chiusura della Programmazione 2000-2006 e per la 

presentazione della relativa rendicontazione, tale situazione appare solo 

parzialmente modificata dalla determina dirigenziale n. 2156 del 10.12.2007, che 

ha costituito un gruppo interno di lavoro anche al fine di coadiuvare e supportare le 

due unità già operanti sul FSE 190 . 

E’ pur vero che l’esigenza dell’accelerazione della spesa imposta dal rispetto 

dei tempi di realizzazione, non sempre è in perfetta linea con quella di una spesa 

ponderata e rivolta alla realizzazione di obiettivi di crescita e sviluppo della 

collettività territoriale, ciò nonostante ogni sforzo deve essere rivolto 

dall’Amministrazione regionale per ottenere quei risultati a cui l’azione concertata 

dei Fondi strutturali deve da ultimo mirare. 

Dall’esame delle modalità di svolgimento delle irregolarità segnalate, 

peraltro molto limitate, emerge con chiarezza che la fase più delicata è quella 

dell’istruttoria sulla quale devono insistere con maggiore rigore, anche in futuro, 

controlli più adeguati anche al fine di contrastare in modo efficace le pratiche 

fraudolente evitando inutili esborsi di denaro pubblico. 

E’ necessario definire con maggiore tempestività, visto anche l’avvento di 

procedure informatizzate, l’iter per il recupero delle somme irregolarmente 

189 Il suddetto progetto risulta ancora essere nell’elenco dei progetti ammessi a cofinanziamento FSE- 

POR 2000-2006, anche se con importo pari a zero euro, unicamente per poter consentire la tracciabilità 

del procedimento di recupero attuato a seguito della deduzione dell’importo già menzionato dalla 

predetta domanda di pagamento e l’aggiornamento dell’appendice alla dichiarazione delle spese di cui 

all’all. II del reg. 438/2001. 

190 Elementi forniti dall’Amministrazione con nota prot. 147950/8131 del 23.07.2008. 

186


percepite, nei casi in cui pur in pendenza del procedimento penale, la mancanza di 

requisiti essenziali o la stessa tipologia della violazione accertata, rende 

incompatibile l’azione con il contributo concesso. Ciò consentirebbe di intervenire in 

modo tempestivo a tutela dell’erario nazionale e comunitario. 

187


LA REGIONE CALABRIA 

Descrizione del fenomeno nella Regione Calabria 


contraddittorio con la Regione Calabria che con disponibilità ha corrisposto alle 



Il programma operativo plurifondo 1994-1999. Ambito finanziario e livello di 

attuazione 

La trattazione della struttura regionale preposta alla gestione ed al controllo 

dei Fondi comunitari richiede una preventiva esposizione dei documenti 

programmatori relativi ai periodi 1994-1999 e 2000-2006. 

Il programma operativo plurifonfo 1994-1999 ha cercato di sopperire alle 

carenze strutturali della Regione Calabria, con l’intento di avviare a soluzione alcuni 

problemi di diversa natura fra cui: l’isolamento spaziale e relazionale con le altre 

aree nazionali ed europee, l’elevata dipendenza del sistema economico da fattori 

esterni, la notevole disoccupazione, la dotazione infrastrutturale insufficiente, la 

presenza diffusa di pericolose organizzazioni criminali. 

Il programma operativo plurifondo 1994-1999 per la Regione Calabria (di 

seguito denominato POP 1994-1999) è stato approvato dalla Commissione europea 

il 16 dicembre 1994 con decisione C (96) 3153 del 10 dicembre 1996, C (97) 837 

del 3 aprile 1997, C (97) 2515 del 18 settembre 1997, C (97) 3754 del 18 dicembre 

1997, C (98) 3969 del 14 dicembre 1998, C (99) 436 del 2 marzo 1999, C (99) 

3067 del 4 novembre 1999, C (2000) 1262 del 30 maggio 2000, SC (2001) 

D/290921 dell’8 agosto 2001. Il POP 1994-1999 è stato ulteriormente riveduto ed 

integrato come richiesto dalla Commissione europea con nota 107089 del 28 

maggio 2003. 

Il POP 1994-1999 si è articolato in 6 Sottoprogrammi e 32 Misure. 

Nell’ambito del Quadro comunitario di sostegno per le Regioni dell’Obiettivo 1, la 

Calabria si è inoltre avvalsa degli interventi previsti dai Programmi operativi 

191 Nota prot. 4145 del 03.07.2007 Regione Calabria – Dipartimento 3 programmazione nazionale e 

comunitaria – Settore coordinamento dei programmi e dei progetti – Autorità di gestione del POR, in 

risposta alla nota prot. 815 del 12.06.2007 della Corte dei conti – Sezione di controllo per gli affari 

comunitari ed internazionali; nota prot. 5157 del 31.07.2008 Regione Calabria – Dipartimento 3 

programmazione nazionale e comunitaria – Settore coordinamento dei programmi e dei progetti – 

Autorità di gestione del POR, in risposta alla nota prot. 678 del 11.06.2008 della Corte dei conti - 

Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali; nota prot. 42 del 12.01.2009 Regione 

Calabria – Dipartimento 3 programmazione nazionale e comunitaria – Settore coordinamento dei 

programmi e dei progetti – Autorità di gestione del POR, in risposta alla nota prot. 1572 del 22.12.2008 

della Corte dei conti - Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali. 

188


multiregionali. La Regione è stata anche beneficiaria di due Sovvenzioni globali 

(finalizzate al sostegno delle PMI dell’area di Crotone e Gioia Tauro). A questi 

strumenti si sono aggiunti i progetti cofinanziati (PIC), fra i quali particolare 

importanza hanno assunto il Programma LEADER e il Programma URBAN. 

L’attuazione finanziaria dell’Asse V POP 1994-1999 di interesse per la 

presente indagine è stata la seguente: 

Prospetto 1 – Attuazione finanziaria Regione Calabria POP 1994-1999 

(euro) 

POP 1994-1999 

Risorse 

complessive 

Quota 

comunitaria 

Pagamenti al 

31.12.2001 

Asse V 224.573.337,00 168.430.001,00 223.905.564,00 

Totale 224.573.337,00 168.430.001,00 223.905.564,00 

189 

Elaborazione su dati Regione Calabria 


attuazione 

Il POR 2000-2006 è stato approvato con decisione della Commissione 

europea C (2000) 2345 dell’8 agosto 2000. Ad essa sono seguite alcune modifiche 

assunte con le seguenti decisioni della Commissione europea: C (2001) 4014 del 18 

dicembre 2000; C (2003) 176 del 22 maggio 2003; C (2004) 5187 del 15 dicembre 

2004. 

La strategia del POR Calabria per conseguire l’obiettivo generale, è stata 

articolata con l’individuazione degli obiettivi globali, definiti a livello nazionale nel 

QCS e degli obiettivi specifici, anch’essi definiti a livello nazionale nel QCS per ogni 

settore di intervento. In questo ambito gli obiettivi globali hanno assunto un 

carattere programmatico e, insieme, strategico politico. Dalla visione complessiva 

dei problemi e delle potenzialità della Calabria e dall’esame delle esperienze del 

precedente periodo di programmazione, è derivata l’identificazione di sei Assi 

prioritari 192 , che il POR ha assunto come settori di investimento su cui intervenire 

nel periodo di programmazione. 

L’attuazione finanziaria dell’Asse 3 POR 2000-2006 di interesse per la 

presente indagine, è stata la seguente: 

192 Asse I, Valorizzazione delle risorse umane ed ambientali (Risorse naturali); Asse II, Valorizzazione 

delle risorse culturali e storiche (Risorse culturali); Asse III, Valorizzazione delle risorse umane (Risorse 

umane); Asse IV, Potenziamento e valorizzazione dei sistemi locali di sviluppo (Sistemi locali di 

sviluppo); Asse V, Miglioramento della qualità delle città, delle istituzioni locali e della vita associata 

(Città); Asse VI, Rafforzamento delle reti e nodi di servizio (Reti e nodi di servizio).


Prospetto 2 – Attuazione finanziaria Regione Calabria POR 2000-2006 

3.01 

3.02 

3.03 

3.04 

3.05 

3.06 

POR 2000-2006 

Organizzazione dei 

servizi per l'impiego 

Inserimento e 

reinserimento nel 

mercato del lavoro. di 

giovani e adulti nella 

logica dell'approccio 

preventivo 

Inserimento e 

reinserimento nel 

mercato del lavoro di 

uomini e donne che ne 

sono fuori da più di 6 

o 12 mesi 

Inserimento e 

reinserimento di 

gruppi svantaggiati 

Adeguamento del 

sistema della 

formazione 

professionale 

Prevenzione della 

dispersione scolastica 

e formativa 

Risorse 

complessive 

190 

Quota 

comunitaria 

Impegni al 

31.12.2007 

(euro) 

Pagamenti al 

31.12.2007 

53.836.000,00 37.685.000,00 30.118.239,76 28.695.655,18 

118.997.000,00 83.299.000,00 307.385.188,18 289.638.486,87 

42.508.000,00 29.756.000,00 56.375.233,38 51.183.047,88 

49.178.000,00 34.425.000,00 14.489.501,07 11.244.789,98 

17.945.000,00 12.561.000,00 4.025.008,58 1.674.071,03 

30.350.000,00 21.244.000,00 16.721.256,97 15.362.936,42 

3.07 Formazione superiore 42.245.000,00 29.572.000,00 25.227.996,74 19.669.256,64 

3.08 

3.09 

3.10 

3.11 

3.12 

3.13 

3.14 

Istruzione e 

formazione 

permanente 

Sviluppo della 

competitività della 

imprese pubbliche e 

private con priorità 

alle PMI 

Adeguamento delle 

competenze della P.A. 

Sviluppo e 

consolidamento della 

imprenditorialità con 

priorità ai nuovi bacini 

d'impiego 

Promozione 

dell'emersione dal 

lavoro irregolare 

Promozione della 

partecipazione 

femminile al mercato 

del lavoro 

Programmi di 

formazione integrati 

nelle azioni degli Assi 

del PO 

30.592.000,00 21.415.000,00 5.031.438,02 4.510.002,26 

47.855.000,00 33.497.000,00 23.311.228,23 17.612.668,95 

11.964.000,00 8.375.000,00 4.274.757,60 3.617.677,07 

47.854.000,00 33.497.000,00 17.270.372,18 13.336.910,94 

11.964.000,00 8.375.000,00 4.493.560,37 3.779.110,93 

53.835.000,00 37.685.000,00 26.060.064,03 19.678.589,83 

47.853.000,00 33.497.000,00 1.609.000,00 1.608.755,34 

Asse 3 Risorse umane 606.976.000,00 424.883.000,00 536.392.845,11 481.611.959,32 

Elaborazione su dati Regione Calabria



comunitari 

La Regione Calabria soltanto nel corso del 2003 ha iniziato ad organizzare i 

controlli previsti dai regg 1260/1999 e 438/2001 con i provvedimenti di seguito 

illustrati, dopo apposito sollecito effettuato dalla Commissione europea. La Giunta 

regionale, per garantire il rispetto dei principi di legalità e di sana gestione 

finanziaria dei Fondi strutturali, con deliberazione 493 del 30 giugno 2003 193 , ai 

sensi dell’art. 7.4 della l.r. 31/2002, ha provveduto alla costituzione del Servizio di 

controllo sui Fondi comunitari, inizialmente denominato “Autorità di controllo sui 

Fondi comunitari” e poi “Organismo di controllo sui Fondi comunitari” – alle dirette 

dipendenze della Giunta regionale, a cui sono state assegnate le funzioni di 

controllo di II livello, fra cui i controlli ispettivi sulla gestione dei Fondi comunitari. 

L’organigramma del Servizio si è modificato nel corso del tempo. La 

composizione originaria – prevista dalla suddetta delibera – contemplava 1 

dirigente e 2 funzionari; successivamente, con due distinti provvedimenti (del 2004 

e del 2005), tale composizione è stata ampliata con la costituzione di un gruppo di 

lavoro composto da 1 dirigente e da 5 funzionari divisi per Fondo (2 per FSE, 2 per 

FESR, 1 per FEAOG-SFOP), di varia estrazione culturale (in possesso di formazione 

in materia informatica, economica, architettura, giuridica, agraria) e, tenendo conto 

di quanto era stato evidenziato anche dal Ministero dell’economia e delle finanze, 

nel luglio 2003, in ordine alla inderogabile necessità che nella Regione fosse avviato 

un rigoroso processo di rafforzamento delle strutture organizzative e di 

coordinamento (richiami al potenziamento del Servizio sono, per altro, pervenuti 

anche dalla Commissione europea 194 ), si è disposta, con la deliberazione della 

Giunta regionale n. 686 del 29 luglio 2005, l’assegnazione di altre due unità 195 . 

Il Servizio si è avvalso della collaborazione di tutte le strutture 

(amministrative, tecniche e finanziarie) della Regione e ha avuto accesso a tutti i 

dati e alle informazioni disponibili nell’ambito dell’organizzazione amministrativa 

regionale. Successivamente, al gruppo di lavoro è stato affiancato un servizio di 

Assistenza tecnica esterna costituito da una società di revisione e da sei liberi 

professionisti 196 . 

193 Nota della Regione Calabria 783 del 12.12.2005, punto 1. 

194 Nota della Regione Calabria 783 del 12.12.2005, punto 13. 

195 Si osserva che con delibera n. 20 del 27 gennaio 2004 avente ad oggetto il “Rafforzamento della 

struttura del servizio di controllo sui Fondi comunitari” in realtà, dopo aver demandato al Dirigente del 

Servizio l’individuazione di due unità di personale, dispone essenzialmente l’attribuzione di un 

emolumento accessorio, sotto forma di indennità forfettizzata, al personale individuato. 

196 Nota della Regione Calabria 783 del 12.12.2005, punto 3 e 4. 

191


Con la Società di revisione è stato stipulato un apposito contratto il 20 

febbraio 2003 a seguito di gara 197 , la cui durata è stata fissata al 30 giugno 2005, 

con la possibile estensione al 30 giugno 2009. In data 14 agosto 2006 198 , l’Autorità 

di gestione ha pubblicato un bando per un nuovo affidamento dei servizi di 

Assistenza tecnica relativa alla verifica dell’attività di controllo ordinario, sui Fondi 

POR Calabria 2000-2006. Tale servizio si colloca nella Misura 7.1 “Attività di 

accompagnamento al POR e di assistenza tecnica” del POR Calabria 2000-2006. 

Il servizio oggetto del controllo prevede: la verifica delle piste di controllo, 

l’analisi e la valutazione del controllo di I livello con l’individuazione dei fattori di 

rischio, la definizione dei campioni, la redazione di un manuale operativo sui 

controlli, i controlli periodici a campione, la redazione dei rapporti semestrali. 

Riferisce l’Amministrazione che la società ha operato (art. 5 del suddetto decreto) 

sulla base di direttive e sotto la sorveglianza del 3° Dipartimento, in stretto 

contatto con l’Autorità di gestione con i responsabili di Misura. I 6 liberi 

professionisti sono stati selezionati con specifica manifestazione di interesse 199 , si 

tratta di commercialisti, due dei quali esperti di audit. 

L’Autorità di gestione è rappresentata dal dirigente del Settore “Politiche di 

coesione e programmi comunitari regionali” che fa capo al 3° Dipartimento 

“Programmazione nazionale e comunitaria – affari internazionali”. Nel settore 

ricadono due Servizi: Servizio 20 “Programmi comunitari regionali” e Servizio 21 

“Monitoraggio programmi comunitari”. Gli uffici che hanno la competenza per la 

gestione del FSE sono due: il Dipartimento 10 “Lavoro, politiche della famiglia, pari 

opportunità, formazione professionale, cooperazione e volontariato (Misure: 3.1, 

3.2, 3.4, 3.5, 3.9, 3.10, 3.11, 3.12, 3.13, 3.14)” ed il Dipartimento 11 “Istruzione, 

cultura, alta formazione, università ed innovazione tecnologica (Misure:3.6, 3.7, 

3.8)”. Il Dipartimento 10 è capofila del FSE, con la responsabilità di coordinamento 

dei soggetti coinvolti nell’attuazione dell’Asse III – Risorse umane e delle Misure 

cofinanziate dal FSE nell’ambito del POR Calabria 2000-2006. La dotazione organica 

dei due Dipartimenti è di otto funzionari oltre ai responsabili di Misura. 

L’Amministrazione regionale segnala che l’Asse III Risorse umane del POR 

2000-2006 si compone di 16 Misure. Le Misure cofinanziate dal FSE sono 

complessivamente 14 200 . L’Autorità di gestione si avvale del supporto della 

197 

La società è risultata aggiudicatrice il 27 dicembre 2002 a seguito di gara indetta in data 1 agosto 

2002 il cui contratto è stato posto in esecuzione con decreto del dirigente generale del 3° Dipartimento 

bilancio e finanze politiche comunitarie e sviluppo economico della Giunta regionale 944/2003 dell’11 

febbraio 2003. 

198 

Elementi indicati nella nota della Regione Calabria – Organismo di controllo – prot. 652 del 

21.09.2006. 

199 

Con una short list pubblicata sul BUR Calabria n. 5 in data 08.07.2003. 

200 

Nella relazione di metà periodo la Misura 3.3 è stata accorpata con la Misura 3.2 (Decisione della 

Commissione C (2004) 5187 del 15.12.2004). Le Misure 3.15 e 3.16 sono cofinanziate dal FESR, di cui 5 

192


Segreteria tecnica del Comitato di sorveglianza, composta di 10 unità interne 

all’Amministrazione; della Struttura operativa di gestione (SOG), composta di 11 

unità con rapporto di lavoro a tempo determinato, dei responsabili di Misura 

(Posizione organizzativa POR), alle dirette dipendenze dei Dipartimenti, responsabili 

dell’attuazione del POR. 

Riferisce l’Amministrazione 201 , con riguardo alla riorganizzazione del sistema 

di gestione e di controllo, che per far fronte alle criticità segnalate nel corso delle 

missioni di controllo della Commissione europea e della Corte dei conti, dal II 

semestre 2005, l’Autorità di gestione ha posto in essere diverse azioni rivolte a 

migliorare l’intero processo. In particolare, si è proceduto ad accelerare la spesa per 

evitare il disimpegno automatico, a rafforzare la struttura organizzativa, a 

correggere l’azione amministrativa. Sono stati costituiti due gruppi di lavoro, uno 

con competenze nell’ambito delle procedure di pagamento delle Misure del POR per 

analizzare le criticità procedurali che hanno rallentato l’avanzamento della spesa, e 

l’altro rivolto alla rendicontazione delle spese. Con riguardo al secondo aspetto è 

stato potenziato il coordinamento e l’assistenza tecnica dei responsabili di Misura e, 

a partire, dal 21 giugno 2006, è stata attivata una banca dati telematica, istituita 

con delibera di Giunta regionale 1026, denominata Rendiconta. 

Con riguardo al terzo profilo, l’Autorità di gestione è stata impegnata al 

superamento dei rilievi formulati dalla Commissione europea. In particolare, tale 

Autorità ha proceduto alla revoca delle operazioni che, a seguito del controllo di I 

livello, non presentavano i requisiti per la concessione delle agevolazioni, 

all’aggiornamento delle piste di controllo, al controllo di I livello sul 100% delle 

operazioni già saldate e da saldare, alla realizzazione di un’attività di formazione 

per la diffusione del programma informatico Rendiconta e alla predisposizione di un 

manuale di procedure. Con la nota 2876 del 26 agosto 2005 si è disposto che i 

decreti dirigenziali comportanti impegni di spesa, a valere sul POR Calabria, 

dovessero essere corredati sia dal parere di regolarità amministrativa e contabile 

che dal parere di coerenza programmatica con la normativa comunitaria. Con la 

delibera di Giunta regionale n. 75 del 13 febbraio 2006, è stato avviato un progetto 

formativo seminariale rivolto al personale della Regione impegnato in attività di 

controllo di I e di II livello. Nel 2006, a seguito di gara, sono stati affidati ad una 

società i servizi di Assistenza tecnica concernenti la verifica di controllo ordinario 

sulle diverse Misure. 

Misure fanno capo a dirigenti, mentre per le altre 8 sono stati individuati responsabili di Misura con 

conferimento d’incarico. 

201 Nota della Regione Calabria 783 del 12.12.2005. 

193


Con riferimento al FSE, va segnalata l’esigenza di fasi del procedimento 

amministrativo gestite da terzi. In particolare, l’Amministrazione regionale ha 

indicato come fasi del procedimento affidati a terzi l’istruttoria, i pagamenti, i 

controlli di I livello, la rendicontazione ed il recupero. Ha dichiarato 

l’Amministrazione che le modalità di scelta del soggetto terzo sono avvenute sulla 

base delle disposizioni previste dalla normativa vigente in materia di appalti di 

pubblici servizi. 

L’Amministrazione regionale ha precisato, inoltre, che attraverso il controllo 

ex ante si è verificata la sussistenza di tutti i requisiti previsti per l’accreditamento 

delle agenzie e delle sedi formative. La disciplina dell’accreditamento delle agenzie 

e delle sedi formative, idonee a proporre e a realizzare interventi da finanziare con 

risorse pubbliche, è contenuta nel regolamento regionale 2 del 9 dicembre 2004, 

attuativo del d.m. 173/2001. La Regione Calabria ha posto come vincolo per la 

stipula del contratto di erogazione dei servizi di formazione, il possesso 

dell’accreditamento definitivo. Dall’anno 2003 in poi, presso il Dipartimento 

capofila, il Servizio ispezioni e vigilanza è anche responsabile delle procedure di 

accreditamento. Il Servizio è supportato da una task force di esperti dell’istituto per 

la formazione dei lavoratori (ISFOL). 

L’Autorità di pagamento è rappresentata dal Dirigente del settore 

“Ragioneria generale” facente capo al Dipartimento 4° “Economia”, come previsto 

dalla deliberazione di Giunta regionale n. 352 del 22 marzo 2005 202 che ha unificato 

le Autorità di pagamento le cui funzioni fino a tale data erano attribuite a 4 Autorità 

ripartite per singolo Fondo. Nel settore ricadono tre Servizi: uno per la gestione 

delle entrate – rapporti con la tesoreria e per la gestione dei mutui passivi; uno per 

la gestione della spesa e l’altro per la contabilità, il rendiconto e il conto 

patrimoniale (Referente URP). Il Settore si avvale della collaborazione di una 

struttura di 15 unità, di cui 5 unità per il FSE, assegnati secondo competenze 

specifiche, che verificano il rispetto delle disposizioni di cui agli artt. 38, paragrafo 

1, lettera c) ed e) e 32, paragrafi 3 e 4 del reg. 1260/1999, nonché della decisione 

della Commissione di cui all’art. 28 dello stesso regolamento. 

Ha osservato l’Amministrazione che tale organizzazione è scaturita da una 

duplice necessità: risolvere il problema della mancata tempestività nella 

trasmissione delle domande di pagamento causato dalla complessità della 

preesistente procedura; eliminare il rischio della mancata autonomia tra il 

responsabile del coordinamento e l’Autorità di pagamento di ciascun Fondo, rischio 

evidenziato dalla Commissione europea in sede di audit di controllo. 

202 Nota della Regione Calabria 783 del 12.12.2005 

194


Riferisce l’Amministrazione 203 che è stata rafforzata la struttura dell’Autorità 

di pagamento attraverso l’individuazione di 6 unità a supporto della Segreteria 

tecnica. 

Per quel che concerne, in particolare, le attività di verifica, l’Amministrazione 

regionale ha comunicato che le unità coinvolte sono dipendenti regionali assegnati 

al settore di Ragioneria generale con una esperienza lavorativa che per alcuni di 

essi e di durata ventennale, ad eccezione di una sola unità che comunque risulta 

assegnata al settore dal settembre 2004. Per quel che concerne il livello 

professionale, si fa presente che 2 unità appartengono alla categoria D e 3 unità 

alla categoria C. 

La Ragioneria generale effettua i controlli sui decreti che dispongono impegni 

e liquidazioni della spesa ed attesta la copertura finanziaria e la regolarità contabile. 

Riferisce l’Amministrazione che tutti i controlli sono stati intensificati sui decreti 

inerenti i Fondi comunitari. Per assicurare il riscontro degli adempimenti e dei 

termini stabiliti dal reg. 1260/1999 e dal reg. 438/2001, l’Autorità di pagamento ha 

predisposto un manuale delle procedure 204 , nel quale sono state inserite, per ogni 

decreto di impegno e di liquidazione relativi ai Fondi strutturali, delle check list, 

utilizzate dal personale della Segreteria tecnica. 


Con riferimento all’organizzazione dei controlli di I livello posti in essere 

dall’Autorità di gestione e da quella di pagamento, l’Amministrazione regionale ha 

segnalato che essi sono di due tipi: controlli tecnici e amministrativi sui progetti 

approvati e controlli di tipo contabile e finanziario sulla gestione. Sono svolti 

direttamente dal Dipartimento capofila del FSE, dall’Autorità di gestione e da quella 

di pagamento, nonché dal responsabile di Misura, già nella fase di formazione del 

bando, di ammissione delle domande e di scelta dei progetti. 

L’Amministrazione ha riferito che nei controlli di I livello è stata predisposta 

l’attuazione obbligatoria delle check list. Per la realizzazione dei POR la Regione si 

avvale anche di enti intermediari, in particolare delle 5 Province. 

In ordine alle operazioni a “titolarità regionale” il Settore/Servizi effettua un 

controllo su tutte le operazioni finanziarie. Il controllo riguarda sia la correttezza 

delle procedure seguite ed il rispetto di tutta la normativa vigente, generale e di 

settore, in vigore (comunitaria, nazionale e regionale), sia la regolarità del progetto 

realizzato, la conformità con il progetto approvato e l’ammissibilità di tutte le spese 

oggetto di rendicontazione. Nelle Azioni, attuate con la modalità a “regia regionale”, 

203 Nota della Regione Calabria prot. 5157 del 31.07.2008. 

204 Approvato con deliberazione della Giunta regionale n. 822 del 12.12.2007, nota della Regione 

Calabria prot. 5157 del 31.07.2008, punto 5. 

195


la Regione Calabria individua, con atto amministrativo, i beneficiari finali diversi 

dall’Amministrazione regionale i quali a loro volta provvedono alla realizzazione 

degli interventi definiti, attraverso la selezione e/o l’individuazione di propri fornitori 

è tenuto ad inviare lo stato di avanzamento lavori al responsabile di Misura, 

unitamente ad un’attestazione predisposta dal responsabile del procedimento. 

Per ogni Misura il responsabile, procede alla certificazione delle spese. Nel 

caso si tratti di progetti in cui la Regione è il beneficiario finale, i controlli in loco 

possono riguardare anche il 100% dei progetti conclusi. Nel caso di beneficiario 

finale diverso dalla Regione, i controlli in loco sono limitati ad un campione 

rappresentativo di progetti. I controlli sono distribuiti durante l’intero periodo di 

programmazione e riguardano un campione rappresentativo dell’universo dei 

progetti finanziati (almeno il 10% della spesa rendicontata). 

Riferisce l’Amministrazione che a seconda della frequenza delle irregolarità 

riscontrate e della loro eventuale sistematicità, l’entità del campione 205 dei progetti 

da controllare è incrementato fino a raggiungere “l’intero universo dei progetti 

finanziati e la totalità delle spese certificate a seconda della frequenza delle 

irregolarità riscontrate e della loro eventuale sistematicità”. Le irregolarità su alcune 

procedure di selezione hanno indotto l’Amministrazione regionale ad effettuare 

controlli sul 100% delle operazioni. 

Il responsabile di Misura, procede ad un’archiviazione dei progetti mediante 

la costruzione presso la propria struttura di un fascicolo di progetto 206 in coerenza 

con la pista di controllo ex art. 7 del reg. 438/2001. Il fascicolo di progetto indica il 

titolo del progetto ed il codice Rendiconta dello stesso, assegnato dal responsabile 

di Misura. 

L’Amministrazione regionale ha fatto presente che sono stati effettuati dei 

controlli in loco presso gli Enti intermediari, in particolare presso le 5 Province, 

relativamente al FSE, per la verifica su un campione di progetti utilizzando apposite 

check list. E’ stata richiesta alle 5 Province la situazione finanziaria dei fondi 

trasferiti per il FSE ed è stato inviato alle stesse un elenco di tutti i mandati emessi 

distinti per Misura. Le Amministrazioni provinciali sono state, inoltre, sollecitate a 

205 Riferisce l’Amministrazione che il campione è costruito tenendo conto di una serie di elementi: 

l’esigenza di controllare operazioni di vario tipo e di varie dimensioni; eventuali fattori di rischio 

identificati; la distribuzione territoriale; l’avanzamento finanziario del progetto. In aggiunta a tali criteri, 

il responsabile di Misura seleziona operazioni appartenenti ai diversi iter di programmazione dando al 

priorità alle operazioni che all’interno dello stesso iter hanno registrato un più elevato stato di 

avanzamento della spesa. 

206 Tale fascicolo si compone degli atti che hanno portato alla individuazione e selezione dei beneficiari 

finali (bandi, atti amministrativi o altro), dalle domande di richiesta di contributo presentata dal 

beneficiario finale, dagli atti di approvazione delle graduatorie e di concessione dei contributi od aiuti, 

dagli atti di impegno, dagli atti di erogazione delle anticipazioni, dalla contabilità di Misura e dagli 

elementi relativi al progetto, immediatamente disponibili se il fascicolo di progetto è custodito presso gli 

uffici dipendenti dal responsabile di Misura, o acquisiti all’uopo dal soggetto esecutore o dal beneficiario 

finale se depositari del fascicolo. 

196


rendicontare le somme spese e a comunicare per le somme residue l’esistenza di 

beneficiari. 

L’Amministrazione regionale ha segnalato 207 , altresì, che nel periodo 2000- 

2006 i controlli in loco sono stati effettuati a mezzo dei Servizi ispettivi e degli Uffici 

di coordinamento provinciali della Regione Calabria. Questi ultimi che fino alla data 

del 26 marzo 2006 erano uffici periferici della Regione, hanno operato 

funzionalmente in stretto collegamento con le Amministrazioni provinciali. 

Per quanto riguarda le operazioni a regia regionale l’Amministrazione ha 

comunicato 208 che le verifiche degli organismi esterni alla Regione Calabria, 

coincidono con le attività di formazione professionale delegate alle Province ai sensi 

delle leggi regionali nn. 18 del 1985, 34 del 2002, 1 del 2006. Le funzioni di 

controllo di I livello delegate alle Amministrazioni provinciali sono disciplinate dalla 

suddetta legge regionale n. 18/1985 e dagli atti amministrativi di attuazione. Nelle 

more del definitivo trasferimento dei compiti e delle funzioni alle Amministrazioni 

provinciali (2000-2006), le stesse sono state supportate in tutte le attività di 

verifica e vigilanza dagli uffici periferici della Regione (Coordinamenti provinciali 

della formazione professionale ed Ispettorati provinciali con compiti rispettivamente 

di controllo documentale e di controllo in loco degli interventi). 

Inoltre gli atti amministrativi di approvazione delle procedure di selezione 

(bando di gara d’appalto pubblico di servizi o procedura concorsuale di diritto 

pubblico) contengono disposizioni specifiche relative ai procedimenti di controllo ex 

ante, in itinere ed ex post con l’individuazione dei soggetti responsabili (Regioni, 

Province) di ogni fase dei procedimenti. Le convenzioni che regolano i rapporti 

giuridici tra Regioni Calabria/Provincia competente e soggetto attuatore disciplinano 

nel dettaglio i controlli di I livello, in loco e documentale. 

Con riferimento alla verifica della Regione sull’effettività dei controlli, è 

previsto che i beneficiari finali trasmettano insieme al rendiconto di ogni pagamento 

intermedio, copia conforme dei verbali di verifica documentale e di controllo in loco. 

Gli stessi documenti sono controllati dai servizi/uffici della Regione Calabria e dai 

responsabili di Misura. 

L’Autorità di pagamento ha, altresì, provveduto a predisporre un registro dei 

recuperi nel quale, sono state registrate, distinte per ogni Misura del POR e per 

singolo progetto, le somme ritenute non ammissibili dall’Organismo di II livello e 

dalla Commissione europea in sede di audit, o dal Dipartimento competente, le 

somme defalcate dalle domande di pagamento e registrate informaticamente nel 

207 Nota della Regione Calabria prot. 5157 del 31.07.2008. 

208 Nota della Regione Calabria prot. 5157 del 31.07.2008, punto 3. 

197


sistema 209 . La Commissione UE in sede di audit, il 5 e 6 settembre 2005 210 ha 

esaminato i menzionati documenti. Dal settembre 2005 il sistema Rendiconta è 

stato implementato per registrare i flussi operativi relativi ai controlli di I e II livello, 

il processo di elaborazione delle domande di pagamento e gestione dei recuperi. 

Sono stati attivati, inoltre, alcuni controlli per evitare il rischio di duplicazioni di 

finanziamenti sulla medesima operazione. 

Con riferimento all’organizzazione dei controlli di II livello, l’Amministrazione 

regionale comunica che l’Organismo di II livello è stato istituito con d.g.r. 493 del 

30 giugno 2003, già citata. A supporto dello stesso ha operato un’associazione 

temporanea di imprese, aggiudicataria del servizio di Assistenza tecnica per 

l’espletamento dei controlli di II livello fino al 30.06.2006. Nel corso del 2004 e del 

2005 tale Organismo è stato potenziato nella sua dotazione, con 7 unità, oltre al 

Dirigente responsabile, di cui 6 commercialisti 211 che prestano la loro attività con 

contratti semestrali rinnovabili e di 1 revisore dei conti. 

Tale organo è posto fuori dall’organizzazione dipartimentale, per il 

particolare ruolo dallo stesso rivestito di struttura indipendente dall’Autorità di 

gestione e da quella di pagamento. L’Amministrazione, successivamente, ha fatto 

fronte alle carenza di personale delle strutture interne con l’affidamento, nel 2007, 

ad una società di Assistenza tecnica a cui ha trasferito tutti i controlli sia di I che di 

II livello, comprese le certificazioni finali di spesa e le verifiche ispettive sulle 

irregolarità. 

Il controllo di II livello, ai sensi dell’art. 10 del reg. 438/2001, è stato 

effettuato nel corso del 2006 dall’Organismo di controllo preposto, sulla spesa 

certificata al 31.12.2005. L’Amministrazione ha affermato 212 , inoltre, che i controlli 

a campione delle operazioni ex art. 10 del reg. 438/2001 sulle spese certificate al 

31.12.2006, sono in fase di svolgimento e si concluderanno entro la fine dell’anno 

2008. 

Si rileva dalla documentazione inizialmente inviata che i controlli effettuati 

sul FSE 213 , fino al 31.12.2006, su un campione 214 di 58 casi (di cui 22 per il 2002, 6 

per il 2003, 15 per ognuna delle annualità 2004 e 2005) hanno riguardato 

mediamente l’8,85% (22.324.090,36 euro) della spesa certificata (295.605.258,07 

209 

Gli elementi indicati sono tratti dalla nota dell’Autorità di pagamento del 19.02.2007 prot. 334. 

210 

Nota della Regione Calabria prot. 783 del 12.12.2005, punto 13. 

211 

Esperti contrattualizzati con contratto di collaborazione coordinata e continuativa, nota della Regione 

Calabria prot. 5157 del 31.07.2008. 

212 

nota della Regione Calabria prot. 5157 del 31.07.2008, punto 5. 

213 

Relazione dell’organismo di controllo relativa al 2006, trasmessa il 27.06.2007. 

214 

La selezione dei progetti e avvenuta, come per gli anni precedenti, secondo la seguente metodologia: 

verifica dei sistemi di gestione e controllo e analisi dei progetti da sottoporre a controllo. La selezione ha 

tenuto conto, inoltre, sia delle linee di indirizzo tracciate in precedenza, sia degli esiti sui riscontri 

evidenziati nel monitoraggio delle operazioni. 

198


euro) (10,35% per il 2002 e 2003 ed il 7,35% per il 2004 e il 2005) con una 

deduzione della spesa controllata del 20,5% (4.579.471,22 euro). 

L’Autorità di controllo precisa che nel 2002 il tasso di irregolarità riscontrato 

è stato pari al 39,29%, mentre nel 2003 è stato del 100% poiché tutti i progetti 

controllati hanno presentato criticità con diversi fattori di rischio (bando multi 

Misure, eccessivo rischio del progetto e della Misura ed elevato importo della 

spesa). A fronte della situazione descritta per il 2003, la Corte dei conti nella 

richiesta istruttoria aveva chiesto che il controllo fosse esteso ad altri progetti al 

fine di valutare in modo più compiuto se la situazione evidenziata fosse o meno 

rappresentativa della parte restante della spesa. 

In sede di controdeduzioni l’Amministrazione ha reso noto che nel corso 

dell’annualità 2007, l’Organismo di controllo di II livello, in ottemperanza a quanto 

richiesto dalla Commissione europea, a seguito dell’audit tenutosi dal 6 al 9 marzo 

2007 e dal 21 al 23 marzo 2007, ha svolto dei controlli suppletivi allargando il 

campione 2002 e 2003 e ricomprendendo 107 operazioni nell’annualità 2002 e 31 

nell’annualità 2003 per un totale di 1038 operazioni. La spesa complessiva 

effettivamente controllata per il campione 2002 è stata di 9.381.923,12 euro a 

fronte di una spesa certificata di 41.194.024,26 euro, pari al 22,77% del campione. 

E’ stata accertata una spesa irregolare pari a 6.361.781,14 euro con un tasso di 

irregolarità del 67,81%. 

Per il 2003 la spesa complessivamente controllata del campione è stata di 

3.118.688,90 euro su una spesa certificata di 17.014.607,31 euro corrispondente al 

18,33%. La spesa irregolare è risultata essere di 2.757.186,96 euro con un tasso di 

irregolarità pari all’88,41%. E, pertanto, per le due annualità, è risultato un tasso di 

errore finale molto alto, pari al 72,95%. 

L’Amministrazione riferisce che esso è imputabile alla Misura 3.2 e alla 

Misura 3.3, ossia a progetti coerenti appartenenti alla tipologia LSU (Lavoro 

socialmente utile) e LPU (Lavoro di pubblica utilità). L’Organismo di controllo ha 

tuttavia comunicato che il tasso di stabilizzazione, registrato nel periodo 2002 e 

2003, non è risultato molto distante dal target previsto (30%) in quanto si è 

attestato a circa il 23%. La natura delle irregolarità riscontrate è determinata dal 

fatto che la convenzione prevedeva l’impegno dell’Amministrazione beneficiaria ad 

assumere almeno il 30% dei soggetti partecipanti alle attività di attuazione, finalità 

non sempre realizzata. 

Relativamente all’originario campione 2003, il cui tasso di errore è pari al 

100% della spesa controllata, l’Organismo di controllo di II livello ha precisato che 

lo stesso ha riguardato una sola procedura di selezione (bando multi Misura) per la 

199


quale sono state avviate le procedure di recupero delle somme indebitamente 

erogate. Per tale motivo, l’Organismo di controllo di II livello, ha ritenuto necessario 

ed indispensabile procedere al descritto campione supplementare. 

Nel 2004 e 2005 sono stati esaminati 15 progetti per ognuna delle annualità. 


2.688.616,00 euro su una spesa certificata di 37.783.740,59 euro corrispondente 

all’8,4%. La spesa irregolare è risultata essere di 591.053,30 euro con un tasso di 

irregolarità pari al 21,9%. 


7.798.184,34 euro su una spesa certificata di 198.795.228,28 euro corrispondente 

al 3,9%. La spesa irregolare è risultata essere di 3.847.721,87 euro con un tasso di 

irregolarità pari al 49,3%. 

Il prospetto 3 ne espone il riepilogo: 

Prospetto 3 – riepilogo controlli di II livello della Regione Calabria (euro) 

ANNO 

n° controlli 

programmati 

n° 

controlli 

effettuati 

spesa 

certificata al 

31.12.2005 

(a) 

200 

spesa 

controllata al 

31.12.2006 

(b) 

spesa 

irregolare al 

31.12.2006 

(c) 

2002 107 107 41.194.024,26 9.381.923,12 6.361.781,14 67,80 

2003 31 31 17.014.607,31 3.118.688,90 2.757.186,96 88,40 

2004 15 15 31.783.740,59 2.688.616,00 591.053,30 22,00 

2005 15 15 198.795.228,28 7.798.184,34 3.847.721,34 49,30 

Totale 168 168 288.787.600,44 22.987.412,36 13.557.742,74 59,00 

% 

c/b 


Riferisce l’Organo di controllo che i rapporti di controllo redatti sulle verifiche 

attuate su tali annualità sono ancora parzialmente oggetto di valutazione da parte 

dei Dipartimenti interessati, ma questa modalità costituisce un momento di criticità 

dei controlli stessi, in quanto la celerità con cui essi vengono svolti è, in parte, 

vanificata dai ritardi con cui, poi, i responsabili di Misura forniscono le opportune 

controdeduzioni che permettono la chiusura dei relativi dossier. 

Per quanto riguarda il follow up dei controlli relativi alle annualità 2004 e 

2005, l’Organismo di controllo di II livello ha precisato che sono state concluse 

definitivamente tutte le attività nel mese di dicembre 2007. Anche in questo caso il 

tasso di errore riscontrato risulta elevato a causa della forte incidenza di alcune 

Misure. In particolare, nel 2004 incidono in maniera significativa le Misure 3.1 per 

una percentuale del 35,36%, la Misura 3.8 del 39,57% e la Misura 3.11 del 

25,06%. Invece, per l’anno 2005 significativa è l’incidenza della Misura 3.2, la quale 

da sola contribuisce per una percentuale del 51,52%. L’Organismo di controllo di II 

livello ha, quindi, avviato nel mese di maggio 2008 i controlli sulle spese certificate


relativamente agli anni 2006 e 2007, la cui conclusione è prevista per la fine 

dell’anno 2008. 

Le criticità riscontrate per il FSE hanno riguardato: i bandi non conformi al 

principio di trasparenza e di coerenza con la normativa nazionale e comunitaria; la 

non corretta applicazione delle procedure inerenti alla normativa comunitaria, da 

parte dei Dipartimenti competenti; la carenza di documentazione a supporto della 

spesa certificata; la carenza dei controlli di I livello; la violazione degli impegni 

assunti nei confronti dei destinatari finali; il ruolo dei responsabili di Misura. Nella 

fattispecie, fino al 2005, l’attuazione del POR Calabria 2000-2006 ha risentito anche 

del turn-over dei responsabili delle Misure cofinanziate dal FSE e della circostanza 

che gli stessi facessero capo a due Dipartimenti regionali, il Dipartimento lavoro per 

le azioni di politica attiva del lavoro ed il Dipartimento per la formazione 

professionale per le azioni di orientamento e formazione professionale, con le azioni 

di sistema di competenza di entrambi i Dipartimenti regionali. 

Il rapporto di controllo per l’anno 2005 segnalava una forte carenza 

nell’organizzazione del controllo di I livello imputabili a: “a forte turn over dei 

responsabili di Misura, difficoltà di reperimento della documentazione presso i 

responsabili di Misura, forti carenze sui controlli in loco, mancanza di adeguato 

supporto tecnico-professionale ai responsabili di Misura per sopperire a carenze di 

specifiche professionalità nella valutazione dell’ammissibilità delle spese, nella 

predisposizione dei bandi di gara e nella gestione delle varie fasi di gestione della 

spesa”. L’Organo di controllo ha segnalato per le annualità 2004 e 2005, un 

miglioramento dell’efficacia dei sistemi di gestione che ha fatto registrare una 

riduzione delle irregolarità sulle operazioni cofinanziate (7,29% il tasso delle 

irregolarità).Ciò anche grazie ad un maggior sforzo indirizzato alla prevenzione 

attiva delle varie Autorità di gestione che hanno provveduto ad una migliore 

allocazione delle risorse umane ed organizzativa. Tale miglioramento è segnalato 

anche sul fronte del controllo “sia in termini qualitativi che quantitativi…grazie agli 

interventi di formazione specifica atti a migliorare la professionalità degli addetti ed 

al supporto dell’Assistenza tecnica messa a disposizione 215 ”. 

L’Amministrazione regionale segnala, inoltre, che dal settembre 2006, è in 

corso attività formativa (stage) presso la struttura dell’Organismo di controllo di II 

livello indirizzata ad un’unità lavorativa selezionata attraverso il progetto SFERA del 

Ministero dell’economia e delle finanze che provvede, tra l’altro, 

all’implementazione sul sistema Rendiconta di tutte le operazioni relative al Registro 

dei controlli ed alle operazioni di aggiornamento del monitoraggio delle verifiche sui 

215 Relazione sul FSE dell’Autorità di controllo, già citata. 

201


campioni dei vari Fondi. L’Amministrazione pone l’accento sulla piena operatività del 

Registro dei controlli, istituito sul sistema rendiconta che, implementato 

costantemente e razionalmente, consente un’immediata verifica delle operazioni 

sottoposte a controllo, con conseguente blocco di eventuali certificazioni di spese 

ritenute irregolari e ricadenti nel campione estratto. Inoltre, la domanda di 

pagamento è generata in modo automatico dal sistema Rendiconta e consente un 

controllo incrociato delle informazioni in esso inserite 216 . 

Si evince dal bando e dalle convenzioni con gli enti attuatori che l’ente 

erogatore ha, fra le condizioni contrattuali, l’obbligo di assumere un certo numero 

di unità formate per un periodo non inferiore ai tre anni e per il quale sottoscrive 

atto di sottomissione da cui si evinca che in caso di inadempienza sarà tenuto alla 

restituzione dell’intero finanziamento ricevuto, rilasciando specifica polizza 

fideiussoria a garanzia dell’intera durata del rapporto, oltre a quella rilasciata per 

l’esecuzione del progetto. 

L’Amministrazione regionale ha comunicato 217 , inoltre, che di fronte ai ritardi 

di attuazione del POR Calabria 2000-2006, le azioni immediate messe in campo da 

parte dell’Autorità di gestione e dal Dirigente generale del Dipartimento 3°, per 

migliorare il controllo nel processo di spesa, sono state le seguenti: rafforzamento 

del coordinamento interdipartimentale; rafforzamento e riorganizzazione della 

struttura dell’Autorità di pagamento e dell’organismo di controllo di II livello; 

collaborazione con la Corte dei conti per l’indagine conoscitiva sui Fondi comunitari; 

avvio attuazione protocollo di intesa con la Guardia di finanza; collaborazione con i 

servizi della Commissione, a livello di adempimenti urgenti, in riscontro degli audit 

di sistema sui Fondi strutturali; costituzione di apposito ufficio OLAF (lotta 

antifrode) in seno all’organismo di controllo di II livello; costituzione di appositi 

gruppi di lavoro per il controllo e la rendicontazione delle spese relative ai singoli 

progetti (Ufficio del commissario per l’emergenza ambientale, FSE, FEAOG, FESR); 

recupero delle somme irregolari; allineamento dei dati di monitoraggio finanziario 

(sistema Rendiconta) con le certificazioni di spesa presentate agli organismi 

nazionali e comunitari competenti; rafforzamento dei controlli ordinari legati ai 

singoli progetti; controllo preventivo, attraverso il rilascio di pareri di coerenza 

programmatica da parte dell’Autorità di gestione e del Dirigente generale del 

Dipartimento 3° su ogni proposta di atto di impegno di spesa a carico del bilancio 

regionale inerente l’attuazione del POR Calabria; attività formative, attraverso corsi 

specialistici, rivolti ai dirigenti, responsabili di Misura e responsabili dei controlli di I 

e di II livello; avvio, su iniziativa del presidente della Giunta regionale, di procedure 

216 Relazione dell’Autorità di controllo anno finanziario 2006, trasmessa il 27.06.2007 prot. 238. 


202


per la costituzione di un organismo di controllo ad hoc sulla legittimità delle 

operazioni di importo superiore ad un milione di euro. 

In aggiunta alle sopra elencate attività, l’Autorità di gestione del POR 

Calabria e il Dirigente generale del Dipartimento 3°, in applicazione della legge 

regionale n. 7 del 2 maggio 2001, art. 37.3, e, in attuazione del POR Calabria, che 

al paragrafo 6.1.1, attribuisce all’Autorità di gestione “la verifica della coerenza dei 

bandi con le procedure e i contenuti del QCS, del POR e del Complemento di 

programmazione”, hanno trasmesso a tutti i Dipartimenti regionali, la nota n. 2876 

del 26 agosto 2005, concernente il rilascio dei pareri di regolarità amministrativa e 

contabile nonché il parere di coerenza programmatica, al fine di definire una 

procedura univoca per la semplificazione degli atti. Tale nota precisa ai Dipartimenti 

coinvolti nell’attuazione del Programma, che le proposte di deliberazione di Giunta 

regionale e i decreti dirigenziali che comportino impegni di spesa a carico del 

bilancio regionale inerente l’attuazione del POR Calabria devono essere corredati 

obbligatoriamente dal parere di regolarità amministrativa e contabile e con le 

prescrizioni del QCS, del POR e del relativo Complemento di programmazione. 

Inoltre, con delibera di Giunta regionale n. 75 del 13 febbraio 2006 è stato 

avviato un progetto riguardante l’esecuzione di un’iniziativa di Assistenza tecnica 

finalizzata all’attuazione della normativa comunitaria e nazionale dal titolo “Riordino 

dei controlli interni di I e di II livello della Regione Calabria sui Fondi comunitari”. 

Tale progetto affidato all’Università della Calabria, tramite il Liason Office d’Ateneo 

e avviato nel mese di aprile 2006, ha previsto un’attività di accompagnamento 

specialistica di natura teorico-pratica a carattere formativo e seminariale articolata 

in dodici moduli per un periodo di sei mesi rivolto al personale della Regione 

Calabria, impegnato nei controlli di I e di II livello. Riferisce l’Amministrazione che 

tutte queste azioni hanno permesso un miglioramento nella regolarità degli impegni 

e dei pagamenti. 

La struttura del Dipartimento regionale 3° e dell’Autorità di gestione, nel 

corso dell’anno 2007, per rimuovere le criticità emerse in fase di audit dei servizi 

della Commissione europea e dell’Organismo di controllo di II livello e per 

accelerare il processo di rendicontazione delle spese, ha attuato specifiche azioni 

finalizzate da un qualificato supporto tecnico ed operativo ai Dipartimenti coinvolti 

nella gestione delle Misure del programma, a dall’altro, ha provveduto al 

rafforzamento delle attività di controllo ai sensi dell’art. 5 del reg. 438/2001. 

Con delibera n. 770 dell’11 novembre2006, la Giunta regionale ha ridefinito 

la struttura organizzativa dell’Amministrazione regionale. In particolare il 

Dipartimento 3° “Programmazione nazionale e comunitaria” è stato rafforzato 

203


individuando, in aggiunta al settore cui fa capo l’Autorità di gestione del POR 

Calabria,, ulteriori due settori: la Programmazione, nella quale è stato istituito il 

sevizio cui compete la programmazione territoriale e la progettazione integrata 

(d.g.r. 19 del 19 gennaio 2007), e il Monitoraggio, con compiti di verifica e controllo 

dei programmi e dei progetti, definendo specifiche responsabilità per i dirigenti di 

settore sia sull’avanzamento finanziario delle Misure che sulle regolarità tecnica, 

amministrativa e contabile delle procedure attivate per la valutazione, selezione e 

controllo delle operazioni cofinanziate (d.g.r. 245 del 23 aprile 2007). Sono state 

rafforzate le strutture responsabili dell’attuazione delle Misure, e soprattutto di 

quelle poste a presidio del programma con riguardo all’attività di gestione, di 

controllo e di pagamento. In particolare, è stata rafforzata la struttura dell’Autorità 

di pagamento attraverso l’individuazione di 6 unità di supporto della Segreteria 

tecnica ed il gruppo di lavoro afferente all’Organismo di controllo di II livello, 

incrementando le unità da 5 a 7. 

Il sistema Rendiconta, già dal II semestre 2005, è stato implementato per 

registrare i flussi operativi relativi ai controlli di I e di II livello, al processo di 

elaborazione della domanda di pagamento ed al processo di gestione dei recuperi. 

Al fine di vigilare sull’avanzamento della spesa e sulla regolare chiusura di 

Programma, la Giunta regionale, con delibera n. 245 del 2007 ha istituito il 

Comitato di coordinamento 218 del POR Calabria composto: dall’Autorità di gestione; 

dall’Autorità di pagamento; dai Dirigenti generali dei Dipartimenti; dal Direttore del 

Nucleo di valutazione ambientale dall’Autorità ambientale. 

L’Autorità di gestione, con dds n. 10035 del 3 agosto 2006, ha predisposto 

un bando di gara con procedura aperta per l’affidamento dei servizi di Assistenza 

tecnica concernenti la verifica delle attività di controllo ordinario sulle Misure del 

POR Calabria 2000-2006, nonché l’effettivo e sistematico funzionamento dei sistemi 

di controllo ordinario attivati ai vari livelli (Autorità di pagamento, responsabili di 

Misura, beneficiari finali). In data 18 maggio 2007 è stato stipulato tra la Regione 

Calabria e la società aggiudicataria il contratto per l’affidamento dei servizi di 

Assistenza tecnica. 

218 I compiti del Comitato sono: sorveglianza e verifica dell’avanzamento finanziario, fisico e procedurale 

del POR Calabria a livello di Fondo. Asse prioritario, Misura e Azione; valutazione ed individuazione delle 

soluzioni più idonee al governo delle criticità procedurali e/o organizzative che impediscono l’efficace 

attuazione del POR nel suo complesso; adozione delle soluzioni più adeguate per superare le criticità 

riscontrate, anche attraverso la predisposizione di adeguate forme di monitoraggio e sorveglianza; 

verifica della corretta applicazione delle priorità orizzontali nell’attuazione del POR Calabria, con 

riferimento specifico agli aspetti ambientali e delle politiche di genere; analisi ed individuazione delle 

possibili integrazioni tra il POR e gli altri Programmi (comunitari, nazionali e regionali). 

204


Nel 2007 sono stati pubblicati alcuni bandi 219 di assistenza tecnica finalizzati 

a garantire un supporto tecnico ed operativo ai Dipartimenti regionali responsabili 

della gestione delle Misure cofinanziate dal POR, in particolare per lo svolgimento 

delle attività di programmazione, controllo e monitoraggio delle Misure del FSE e 

delle attività di verifica delle procedure adottate, sistema di gestione e controllo. 

Controllo a campione, predisposizione delle check list, aggiornamento delle piste di 

controllo, accertamento e verifica delle irregolarità, individuazione della spesa 

irregolare e comunicazione degli Enti competenti, rilascio della dichiarazione finale 

di spesa. 

E’ stata altresì, prevista la costituzione da parte della società aggiudicatrice 

di un supporto operativo all’Organismo di controllo di II livello anche per facilitare il 

raccordo tra Regione e d i Ministeri competenti nei settori di intervento delle 

operazioni cofinanziate nonché con i Ministri capofila dei Fondi interessati (Ministero 

per lo sviluppo economico, Ministero del lavoro e della previdenza sociale e 

Ministero delle politiche agricole e forestali). 


Per quanto riguarda le attività poste in essere per l’individuazione di 

irregolarità e frodi, l’Organismo di controllo di II livello garantisce l’osservanza di 

quanto previsto dal reg. 1681/1994, mediante modalità applicative che, riguardano 

soggetti coinvolti nella relazione e comunicazione delle irregolarità, delineando il 

principale flusso informativo della comunicazione delle irregolarità riscontrate dal 

livello più vicino all’attuazione delle operazioni (i beneficiari finali) fino alla 

Commissione europea. Entrambi i documenti sono stati forniti in copia. 

219 A) Sul BURC 10 del 09.03.2007 – parte III, è stato pubblicato il bando avente ad oggetto 

l’affidamento del servizio di Assistenza tecnica per lo svolgimento delle attività di programmazione, 

attuazione, controllo e monitoraggio delle Misure del FSE nonché per tutte le operazioni programmate 

finanziate con le risorse derivanti dai rimborsi comunitari e nazionali, relativi ai progetti imputati alla 

programmazione 2000-2006 ma originariamente coperti da altre fonti di finanziamento la cui disciplina è 

prevista al paragrafo 6.3.6 del QCS Ob. 1. Con dds 21203 del 15.11.2007, in esito alla procedura di 

gara, il servizio di Assistenza tecnica alle Misure del POR Calabria 2000-2006 è stato aggiudicato ad 

apposito raggruppamento di imprese. Tale servizio dovrà garantire, fino al 32.12.2010 un adeguato 

supporto all’Autorità di gestione, all’Autorità di pagamento, al Dipartimento lavoro, politiche della 

famiglia, formazione professionale, cooperazione e volontariato e agli altri soggetti attuatori delle 

operazioni cofinanziate dal FSE. 

B) Sul BURC 10 del 09.03.2007 – parte III, è stato pubblicato il bando per l’affidamento del servizio di 

Assistenza tecnica e supporto alla struttura responsabile delle attività connesse ai controlli di II livello 

disciplinate dal reg. 438/2001 relativamente alle operazioni cofinanziate dal POR Calabria 2000-2006 ed 

dal programma LEADER PLUS, compreso il rilascio, a conclusione degli interventi, della dichiarazione 

finale di spesa. Il suddetto servizio dovrà garantire, fino al 31.05.2010, un adeguato supporto ai dirigenti 

ed ai funzionari dell’Organismo di controllo di II livello nonché ai Dipartimenti interessati, per lo 

svolgimento delle seguenti attività: verifica e controllo a campione delle operazioni cofinanziate dai Fondi 

strutturali; verifiche ispettive su irregolarità o abusi evidenziati durante il processo di attuazione e 

gestione del programma; predisposizione check list per la stesura dei rapporti di controllo sulle singole 

operazioni; accertamento e verifica delle irregolarità, determinazione dell’entità della spesa irregolare e 

relativa comunicazione agli Enti competenti; verifica e aggiornamento delle piste di controllo e del 

manuale operativo; redazione della dichiarazione finali della spesa. 

205


I beneficiari finali e gli Organismi intermedi sono chiamati ad inviare al 

proprio responsabile di Misura la comunicazione delle irregolarità riscontrate. 

Ciascun responsabile di Misura provvede, non appena rilevata l’irregolarità, ad 

inviare all’Autorità di gestione, all’Autorità di pagamento e all’Organismo di 

controllo di II livello, l’elenco delle irregolarità di cui è venuto a conoscenza. Oltre a 

ciò, il responsabile di Misura provvede ad aggiornare la base dati relativa alla 

propria Misura (o Azione) sul sistema Rendiconta al fine di recepire le variazioni 

sorte a seguito della rilevazione dell’irregolarità. Ciascun responsabile di Misura 

mette in atto azioni finalizzate al recupero delle eventuali somme indebitamente 

pagate di cui è a conoscenza mediante le schede di comunicazione ed eventuali 

altre segnalazioni. 

L’Autorità di pagamento, utilizzando le informazioni predisposte dai 

responsabili di Misura e inserite nel sistema Rendiconta, prende conoscenza degli 

aspetti contabili inerenti le irregolarità accertate. La medesima Autorità, inoltre, in 

ottemperanza a quanto stabilito dall’art. 8 del reg. 438/2001, redige annualmente 

una dichiarazione degli importi in attesa di recupero a tale data, ripartiti per anno di 

avvio delle procedure di recupero. Tale dichiarazione viene trasmessa, unitamente 

alla quarta relazione trimestrale sui recuperi effettuati a norma del reg. 1681/1994. 

L’Autorità di gestione, trimestralmente, provvede ad integrare le 

comunicazioni ricevute dai responsabili di Misura con quelle ricevute direttamente 

da parte di Organismi ispettivi a livello comunitario e nazionale (Corte dei conti, 

Corte dei conti europea, Guardia di finanza, OLAF) ed effettua la comunicazione al 

Dipartimento per il coordinamento delle politiche comunitarie della presidenza del 

Consiglio dei Ministri. 

L’Organismo di controllo di II livello procede allo svolgimento della sua 

attività e dà conto di tale attività in relazioni periodiche in cui sono indicate le 

irregolarità riscontrate. L’Amministrazione ha segnalato 220 , inoltre, che nel caso in 

cui le irregolarità riscontrate abbiano carattere sistematico, comportando un fattore 

di rischio per le altre operazioni che facciano capo allo stesso beneficiario finale, 

l’Organismo di controllo di II livello in applicazione delle disposizioni normative 

contenute nell’art. 12 del reg. 438/2001, ha adottato misure correttive attraverso 

un all’allargamento del campione originario, con estrazione di nuovi progetti. 

La Regione Calabria ha stipulato con il Comitato regionale della Guardia di 

finanza, nel luglio 2002, una convenzione ai fini del coordinamento dei controlli e 

dello scambio di informazioni in materia di finanziamenti dei Fondi strutturali. 

Riferisce l’Amministrazione che tale rapporto negli anni 2005-2006 si è rilevato 


206


proficuo, attraverso una collaborazione più razionale e produttiva, con scambio 

continuo di informazioni. Il Dipartimento di bilancio e finanze della Regione Calabria 

è il soggetto che redige le schede OLAF, e le trasmette al Dipartimento politiche 

comunitarie. L’Amministrazione ha reso noto che 221 , all’interno della struttura, è 

stato costituito un ufficio OLAF, per gli adempimenti previsti dal reg. 1681/1994. 

I dati riguardanti le irregolarità sono raccolti in un data base informatico 

accessibile all’Autorità di gestione, all’Autorità di pagamento e di controllo, al 

responsabile di Misura. A partire dal secondo semestre 2005, il sistema rendiconta, 

operativo dal febbraio 2002, è stato implementato per registrare i flussi operativi 

relativi ai controlli di I e di II livello, alla domanda di pagamento ed alla gestione dei 

recuperi. L’Amministrazione ha sottolineato che nel sistema Rendiconta sono stati 

attivati alcuni controlli che consentono di evitare il rischio di duplicazioni di 

finanziamenti sulla medesima operazione 222 . L’Amministrazione ha comunicato che 

nel sistema Rendiconta è stato predisposto un registro informatico che memorizza 

tutte le informazioni sui diversi stati del controllo di II livello e in qualsiasi momento 

l’Autorità di gestione può consultare gli archivi informatici relativi ai recuperi. 

Ha precisato l’Amministrazione 223 che, con riguardo alle irregolarità non 

dolose, in particolare a quelle di carattere amministrativo-contabile (errate 

certificazioni di spesa, non ammissibilità di parte della spesa), l’Organismo di 

controllo provvede a richiedere ai dipartimenti competenti e all’Autorità di 

pagamento, la deduzione delle somme irregolari dalle successive domande di 

pagamento con la conseguente iscrizione delle stesse nel registro dei recuperi e nel 

sistema Rendiconta. Riferisce l’Amministrazione che i casi di accertamento di 

irregolarità su una specifica Misura, “qualora la stessa possa rivestire carattere 

sistematico, è prassi richiedere ulteriori controlli a tappeto sulla medesima Misura, 

221 

Elementi tratti dalla nota 116/OC della Regione Calabria PRG organismo di controllo del 19.02.2007, 

già citata. 

222 

Il sistema Rendiconta consente di interrogare il parco progetti attraverso specifiche interrogazioni 

articolate per beneficiario finale, destinatario finale, azione, procedura di selezione/bando. Il 

responsabile di Misura ha quindi contezza di tutti i progetti associati allo stesso soggetto attuatore e per 

tutte le Misure afferenti il POR Calabria. In tal modo il sistema consente anche di evitare il cumulo di 

aiuti in presenza di assegnazione di regimi “de minimis”. Inoltre, il meccanismo di cooperazione 

applicativa realizzato tra bilancio regionale e Rendiconta, determina che una volta assegnata una risorsa 

finanziaria attraverso la generazione di un impegno di spesa nel bilancio regionale, la spesa è imputata 

in modalità esclusiva al progetto al quale è stata destinata ed è, pertanto, indisponibile per ogni altro 

eventuale progetto. E’ possibile in qualsiasi momento interrogare lo stato dell’avanzamento finanziario 

raggiunto dal progetto ad una determinata data, visualizzandone tutti i movimenti finanziari sia di 

impegno sia di liquidazione. In entrambi i casi vengono forniti gli importi relativi all’operazione, gli 

estremi e la data di effettuazione dei pagamenti intermedi e finali. Tali dati sono inoltre compresi nella 

“Scheda di progetto” che riassume tutte le informazioni principali sull’attuazione del progetto inclusi le 

schede effettivamente sostenute inserite nelle varie domande di pagamento. Al fine di monitorare la 

situazione relativa alla progettazione coerente di prima e seconda fase, tutti i progetti sono stati 

opportunamente classificati ed è quindi possibile conoscere “in tempo” reale l’elenco di tali progetti ed il 

relativo avanzamento finanziario. I progetti coerenti di prima e seconda fase sono identificati e trasmessi 

periodicamente all’IGRUE. 

223 

Nota prot. 652 del 21.09.2006. 

207


che possano aggiungersi alle verifiche supplementari svolte direttamente 

dall’Organismo di controllo”. 


Il responsabile di Misura è il soggetto competente ad adottare le procedura 

di recupero. Particolarmente critico si è rilevato il settore connesso con tali 

adempimenti nonostante il recupero costituisca uno dei compiti di maggior rilievo 

ma, presumibilmente sottovalutato nelle sue difficoltà attuative. 

Dall’esame condotto sui controlli posti in essere nel corso del 2005, 

emergono alcune disfunzioni organizzative, ove si considerino le risposte fornite 

dall’Autorità di gestione in merito alle richieste sui provvedimenti di revoca e di 

sospensione dei finanziamenti, notificate nel corso del 2005. Tali disfunzioni, 

tuttavia, sono state oggetto di esame nel corso dell’esercizio 2006, infatti, con una 

circolare dell’aprile 2006, sono state impartite congiuntamente dall’Autorità di 

gestione e di pagamento 224 direttiva circa le procedure da seguire in caso di 

accertata irregolarità nell’erogazione e nell’utilizzo dei Fondi strutturali. 

E’ stata prevista, a cura dei responsabili di Misura, l’emanazione di un 

provvedimento motivato di revoca del contributo con l’obbligo di darne 

comunicazione all’Autorità di gestione per la doverosa informativa alla 

Commissione, alle Autorità nazionali e all’Autorità di pagamento, al fine di 

consentire a quest’ultima di detrarre dalla dichiarazione di spesa e dalla domanda 

successiva le somme eventualmente rendicontate e ad iscrivere tali somme sui 

registri dei recuperi. 

Anche l’Organismo di controllo di II livello può predisporre una richiesta di 

recupero direttamente dal registro elettronico dei controlli. Tale richiesta è 

trasmessa all’Autorità di pagamento; l’Autorità di pagamento elabora una nuova 

domanda di pagamento che registra automaticamente i recuperi precedenti già 

consolidati e già associati ad una revoca; l’Autorità di pagamento analizza le 

richieste provenienti dall’Autorità di controllo e, dopo le opportune valutazioni, può 

trasformare le richieste in nuovi recuperi che dovranno obbligatoriamente essere 

gestiti dal responsabile di Misura. I nuovi recuperi sono registrati nel registro dei 

recuperi; il responsabile di Misura, prima di chiudere una domanda di pagamento, 

deve trattare i recuperi registrati dall’Autorità di pagamento predisponendo una 

revoca oppure ricollocando il recupero ad una revoca esistente. 

L’Autorità di pagamento, ai sensi dell’art. 8 del reg. 438/2001, trasmette alla 

Commissione, una volta l’anno, una dichiarazione degli importi in attesa di recupero 

224 Nota prot. 1380 del 06.04.2006 a firma dell’Autorità di gestione e di pagamento. 

208


a tale data, ripartiti per anno di avvio delle procedure di recupero. Solo di recente, 

a seguito dei rilievi mossi dalla Commissione europea e dalla Corte dei conti – 

Sezione di controllo Regione Calabria – è stato istituito il registro dei recuperi, 

espressamente previsto dalla disciplina comunitaria (art. 8 reg. 438/2001). Le 

informazioni sui provvedimenti di revoca sono inserite nel sistema informatico 

Rendiconta e sono disponibili per l’Autorità di gestione che può in qualsiasi 

momento avere conoscenza dello stato della procedura 225 . 

Le stesse soppressioni rappresentano il 100% delle spese dichiarate 

irregolari dall’organismo di controllo di II livello, dai Dipartimenti regionali 

competenti, dai servizi di audit della Commissione europea e dall’Autorità di 

pagamento. L’Autorità di pagamento del POR Calabria 2000-2006 ha proceduto 

anche a rettifiche finanziarie per i dati erroneamente inseriti nella certificazione di 

spesa. L’elenco dei recuperi 226 – distinto per Misura e per progetto – è allegato a 

ciascuna domanda di pagamento inoltrata agli organismi comunitari e nazionali 

competenti. 

Il prospetto 4 espone i dati riepilogativi: 

Prospetto 4 – Recuperi effettivi sul conto di Tesoreria (euro) 

Recupero 

somme 

FSE 2003 

Recupero 

somme 

FSE 2004 

Recupero 

somme 

FSE 2005 

209 

Recupero 

somme 

FSE 2006 

Recupero 

somme 

FSE 2007 

Totale 

44.295,77 83.524,59 257.273,49 205.177,64 532.397,41 1.122.668,90 


Sul fronte delle misure cautelari a tutela dell’erario, l’Amministrazione 

regionale segnala, in materia di garanzie per il corretto adempimento degli 

interventi, il costante ricorso a fideiussioni che sono richieste in tutti i bandi relativi 

al FSE. La durata della polizza fideiussoria è normalmente richiesta nella 

convenzione o nel contratto, nei bandi emanati dal 2005 ad oggi, invece, la durata 

della garanzia fideiussoria ha coperto l’intera durata dell’intervento e non può 

essere in ogni caso inferiore ad un anno. La polizza fideiussoria è svincolata, di 

norma, alla chiusura dell’operazione di rendicontazione dell’intera attività. Prima di 

svincolare le polizze l’Amministrazione verifica la spesa effettuata attraverso 

fatture, ricevute, contratti corredati dai titoli di pagamento e relative quietanze. 

L’efficacia della polizza termina, comunque, quando l’Amministrazione comunica 

225 Tali dati sono tratti dalla relazione del Comitato di sorveglianza del 19.07.2006 e dalla nota prot. 116 

OC dell’Amministrazione, Organismo di controllo del 19.02.2007 e dalla nota dell’Autorità di gestione 

prot. 5157 del 31.07.2008, pag. 16. 

226 Risultano recuperati sul conto di Tesoreria somme erogate, per la maggior parte, a titolo di 

anticipazione e, quindi, non inserite nella domanda di pagamento, altre invece quali economie o spese 

non riconosciute sui progetti. Non è stata indicata, invece, l’entità dei recuperi effettuati rispetto alla 

spesa ritenuta irregolare ed, altresì, i casi per i quali l’Amministrazione ha emesso provvedimenti di 

revoca ed il relativo esito (nota della Regione Calabria prot. 5157 del 31.07.2008, punto 5).


alle compagnie assicuratrici (o agli intermediari finanziari) la chiusura contabile dei 

progetti. In ogni caso le polizze acquisite coprono gli anticipi mentre, alla chiusura, 

il saldo è subordinato alla presentazione di ulteriore polizza o appendice alla prima 

bozza. Sul POR, allo stato attuale, non risultano effettuati recuperi con tale forma di 

garanzia. L’Amministrazione ha comunicato 227 che il Dirigente generale del 

Dipartimento del lavoro, politiche della famiglia, formazione professionale 

cooperazione e volontariato ha sottolineato 228 che sono state attivate le procedure 

per prevenire all’escussione delle polizze fideiussorie. In particolare sono stati 

approvati 14 decreti ingiuntivi per l’attivazione delle polizze. L’Avvocatura regionale 

ha, inoltre, già prodotto atto di citazione per sette decreti ingiuntivi. 

I recuperi sono effettuati dai Dipartimenti di pertinenza a cui fa capo la 

gestione. I tempi medi di recupero sono rappresentati da un periodo superiore ai 

quattro anni, mentre il tempo intercorrente tra l’individuazione dell’irregolarità e 

l’attivazione del procedimento di recupero è superiore ai sei mesi. 

L’Amministrazione ha comunicato 229 che l’importo complessivo delle 

“soppressioni effettuate” 230 ad oggi ammonta a 102.414.000,00 euro e che trattasi 

di somme relative a soppressioni di spese certificate nelle domande di pagamento e 

non a recuperi in senso stretto. In merito a tale spesa, l’Amministrazione, con la 

nota del 12.01.2009 n. 42 così pure nell’adunanza del 13.01.2009, ha precisato che 

tali importi hanno riguardo ad una rilevante certificazione di progetti coerenti, 

relativi a lavoratori LSU-LPU non stabilizzati con contratto di lavoro subordinato a 

tempo indeterminato, sui quali la Regione ha dovuto de-certificare le spese dei 

lavoratori non stabilizzati con contratto di lavoro subordinato a tempo 

indeterminato e l’Autorità di pagamento ha provveduto, nel mese di novembre 

2008, a de-certificare le operazioni nei casi in cui i tassi di irregolarità risultavano 

più elevati. Ciò ha fatto registrare il passaggio dal 59% “del tasso di irregolarità 

registrato nel 2005 a circa l’8% attuale, valore destinato a diminuire a seguito delle 

ultime de-certificazioni operate dall’Autorità di pagamento nel 2008. 

In ordine all’attività amministrativa di natura cautelare riguardante 

l’Amministrazione regionale, si segnala che nelle relazione della Corte dei conti 231 , è 

stata suggerita una modalità di intervento sul sistema informatico volta a definire 

una funzione automatica di blocco sull’emissione dei mandati di pagamento in 

favore del beneficiario. 

227 

Nota della Regione Calabria prot. 5157 del 31.07.2008. 

228 

Nota di riscontro prot. 16296 del 22.07.2008. 

229 

Nota della Regione Calabria prot. 5157 del 31.07.2008. 

230 

Alla data del 31.07.2008. 

231 

Sezione del controllo per la Regione Calabria approvata nel luglio 2006 cit.. 

210


L’Amministrazione regionale ha comunicato 232 che, a seguito delle 

osservazioni formulate dalla Corte dei conti nel 2006 “è stata implementata” la 

procedura di sospensione automatica dei pagamenti a terzi, nell’ambito del sistema 

Rendiconta, nel caso di esito sfavorevole di qualunque attività di controllo. “Il 

progetto può essere più volte sospeso ed il sistema mantiene traccia di tali 

sospensioni, degli utenti che le hanno effettuate e dei motivi che le hanno 

determinate. Quando il progetto è sospeso e non possono essere registrate o 

richieste operazioni di avanzamento finanziario mentre possono essere effettuate 

rilevazioni di avanzamento fisico o procedurale, il progetto sospeso è segnalato 

nelle diverse fasi di gestione. Il blocco dei pagamenti può essere attivato nei 

confronti di una specifica partita IVA o codice fiscale e, per tutti i progetti, 

l’identificazione dei destinatari finali, fa si che si proceda al blocco dei movimenti 

finanziari”. 

In particolare l’Amministrazione ha precisato che i responsabili di Misura 

sono tenuti a trasmettere all’Autorità di pagamento l’elenco delle operazioni 

sospese revocate, per irregolarità o frodi, individuando i tempi e le modalità per 

l’eventuale recupero delle somme e delle irregolarità riscontrate con l’individuazione 

delle relative procedure amministrative intraprese e procedure giudiziarie in corso. I 

responsabili di Misura comunicano all’Autorità di pagamento gli importi da 

recuperare maggiorati degli interessi di mora, perché siano dedotti dalla successiva 

dichiarazione delle spese e domande di pagamento. 

Irregolarità accertate e loro tipologie 

Le irregolarità accertate e segnalate all’OLAF, nel periodo 2003-2007, sono 

state 31 per un importo da recuperare di 8.146.962,91 euro di cui 5 accertate nel 

2003, 11 nel 2004, 10 nel 2005 e 5 nel 2006. Di esse 9 hanno ad oggetto la 

Programmazione 1994-1999 per importi da recuperare pari a 1.164.810,68 euro e 

22 la Programmazione 2000-2006 per importi da recuperare per 6.982.152,23 

euro. L’incidenza più elevata degli importi da recuperare va segnalata nell’anno 

2005 con il 60,87%. Dalle comunicazioni fornite si evince che nessun importo è 

stato recuperato (vedi grafico seguente e prospetto 5). 

232 Si ha riguardo alla nota con cui la regione Calabria ha controdedotto alle osservazioni istruttorie della 

Corte dei conti prot. 334 del 19.02.2007. 

211


Calabria - andamento degli importi delle irregolarità da 


2005 

60% 

2006 

11% 

2007 

0% 

212 

2003 

7% 

2004 

22%


Prospetto 5 – Irregolarità e frodi della Regione Calabria al 31.12.2007 (euro) 


1994-1999 

Casi 

Quota 

comunitaria 

Quota 

nazionale 

213 

Importo 

totale 

recuperato 

Importo 

totale da 

recuperare 

Importo 

della 

spesa 

sospeso 

IT/03/023/FS/0 187.191,74 62.397,26 0 249.589,00 0 

IT/03/032/FS/0 74.369,79 24.789,93 0 99.159,72 24.789,93 

IT/03/035/FS/0 63.754,87 21.251,62 0 85.006,49 0 

IT/03/036/FS/0 22.190,08 7.396,70 0 29.586,78 0 

IT/03/037/FS/0 89.378,59 29.792,86 0 119.171,46 0 

IT/04/001/FS/0 200.269,29 0 0 200.269,29 0 

IT/04/050/FS/0 204.996,24 68.332,08 0 273.328,32 0 

IT/05/119/FS/0 19.648,50 6.549,50 0 26.198,00 0 

IT/05/165/FS/0 61.876,22 20.625,40 0 82.501,62 0 

TOTALE 9 923.675,32 241.135,35 0 1.164.810,68 24.789,93 


2000-2006 

IT/04/072/FS/0 26.339,30 157.002,91 0 183.342,21 0 

IT/04/073/FS/0 48.288,55 157.002,91 0 205.291,46 0 

IT/04/074/FS/0 23.339,30 107.939,50 0 134.278,80 0 

IT/04/075/FS/0 26.339,30 107.939,50 0 134.278,80 0 

IT/04/076/FS/0 26.339,30 157.002,91 0 183.342,21 0 

IT/04/077/FS/0 26.339,30 58.876,09 0 85.215,39 0 

IT/04/078/FS/0 26.339,30 157.002,91 0 183.342,21 0 

IT/04/079/FS/0 26.339,30 157.002,91 0 183.342,21 0 

IT/05/049/FS/0 52.678,60 314.005,82 0 366.684,42 0 

IT/05/064/FS/0 436.138,00 186.916,00 0 623.054,00 0 

IT/05/065/FS/0 1.972.323,00 845.281,00 0 2.817.604,00 22.909,00 

IT/05/079/FS/0 143.161,85 84.079,18 0 227.241,03 0 

IT/05/080/FS/0 415.289,88 177.981,38 0 593.271,26 52.299,86 

IT/05/083/FS/0 20.606,63 8.831,41 0 29.438,04 0 

IT/05/084/FS/0 17.352,95 7.436,98 0 24.789,93 0 

IT/05/132/FS/0 59.030,96 0 0 59.030,96 0 

IT/05/168/FS/0 21.083,84 9.035,33 0 30.119,17 0 

IT/06/005/FS/0 58.852,00 25.222,00 0 84.074,00 0 

IT/06/022/FS/0 39.834,00 9.958,00 0 49.792,00 0 

IT/06/119/FS/0 50.613,00 21.691,00 0 72.304,00 0 

IT/06/120/FS/0 227.241,03 0 0 227.241,03 0 

IT/06/124/FS/0 339.552,56 145.522,54 0 485.075,10 0 

TOTALE 22 4.083.421,95 2.895.730,28 0 6.982.152,23 75.208,86 

Totale 

complessivo 31 5.007.097,27 3.136.865,63 0 8.146.962,91 99.998,79 

Elaborazioni su dati Regione Calabria 

Le irregolarità relative al POP 1994-1999 hanno riguardato, quasi 

esclusivamente la Misura 5 – Sottomisura 7, mentre quelle relative al PON 2000- 

2006, l’Asse III – Misura 3. 

Circa la prassi seguita per commettere le irregolarità, si rileva che frequenti 

sono stati i casi nei quali la domanda di aiuto è stata falsificata o le spese sono 

state giustificate con documenti incompleti o falsi al fine di rappresentare spese mai 

sostenute e ottenere un indebito finanziamento; sono state rendicontate spese 

inesistenti; la locazione di locali utilizzati per lo svolgimento del corso, appartenenti 

a soggetti titolari di cariche all’interno dell’ente gestore o con rapporti di 

dipendenza con il medesimo; la falsa dichiarazione di Università straniera sul 

rilascio di crediti formativi nell’ambito dei progetti di formazione tecnica superiore 

(diversi sono stati i casi con tale modalità: casi nn. 72, 73 ,74, 75, 76, 77, 78, 79 

del 2004; n. 49 del 2005); realizzazione parziale del programma formativo,


pagamento di fatture in contanti senza rilascio di idonea quietanza liberatoria e di 

spese richieste a rimborso due volte; le erogazioni della seconda e terza 

anticipazione sono state effettuate senza la preventiva attivazione di idonee polizze 

fideiussorie; della selezione dei fornitori non sono state rispettate le procedure 

previste dalla normativa FSE; il bando è stato pubblicato dal beneficiario prima 

della stipula della convenzione; la mancata utilizzazione di contabilità separata per 

la gestione delle spese del relativo progetto; la mancata eleggibilità delle spese; 

sono stati presentati documenti fiscali non inerenti ai corsi professionali effettuati; 

la realizzazione del progetto non era conforme all’azione; è stata accertata la 

mancata assunzione, al termine della formazione, delle unità previste in 

convenzione – nella misura del 50% o un terzo dei corsisti – con l’esibizione di atti 

di rinuncia da parte dei partecipanti (n. 65 e 69 del 2005 e n. 120 del 2006). 

In alcuni casi (n. 64, 65, 80, 84 del 2005) l’accertamento dell’irregolarità 

non ha impedito il pagamento indebito dell’intera somma anche per importi molto 

elevati (623.054,00 euro; 2.817.604,00 euro) che, allo stato attuale, risulta essere 

totalmente da recuperare. 

Nella maggior parte dei casi l’accertamento è stato svolto dalla Guardia di 

finanza ed è pendente il procedimento penale, di cui l’Amministrazione non ha 

fornito notizie. In molti casi vanno segnalati ritardi fra l’individuazione delle 

irregolarità, gli accertamenti ispettivi e la segnalazione ai sensi del reg. 1681/1994. 



La riorganizzazione delle strutture ha, con difficoltà e lentezza, recepito la 

nuova cultura dei controlli, profilo che si è manifestato, con l’inadeguatezza sia 

quantitativa che qualitativa con cui, spesso, i controlli sono stati effettuati rispetto 

all’entità della spesa certificata. 

Non può, infatti, non osservarsi che particolarmente esiguo è il contingente 

di personale assegnato alle funzioni di controllo di II livello (8 unità), a fronte 

dell’erogazione di elevati importi. Va poi segnalata la limitata interrelazione fra le 

funzioni di gestione e quelle di controllo. La gestione è apparsa in diversi casi 

disancorata dalla disciplina vigente, sia nazionale che comunitaria, mentre carente 

è risultata la documentazione a supporto della spesa certificata. 

L’esigenza di intensificare l’attività di controllo è stata altresì richiamata 

dall’Autorità di controllo di II livello. E’ pur vero che a tale carenza 

l’Amministrazione ha fatto fronte con l’affidamento, nel 2007, ad una società di 

Assistenza tecnica a cui ha trasferito tutti i controlli sia di I che di II livello (seppure 

214


con bandi diversi), comprese le certificazioni finali di spesa e le verifiche ispettive 

sulle irregolarità. 

Perplessità sono state sollevate al riguardo tenuto conto del fatto che le 

funzioni di controllo sono senz’altro qualificanti della missione dell’ente e qualora il 

loro svolgimento (definizione del campione, predisposizione di check list) risulti 

disancorato da definite linee di indirizzo, ciò può inficiare l’affidabilità e 

l’attendibilità delle risultanze che rischiano di essere fortemente influenzate dai 

soggetti terzi con conseguenze non di poco conto sull’obiettività ed imparzialità 

delle risultanze medesime. 

Nell’adunanza del 13.01.2009, il rappresentante dell’Amministrazione ha 

dichiarato, senza peraltro fornire documenti giustificativi, che il descritto fenomeno 

va circoscritto ad una fase iniziale dell’attuazione del POR, mentre dal 2005 

l’aumentata certificazione della spesa è stata accompagnata da un’intensa attività 

di controllo, effettuata sempre dal personale interno, cui l’Assistenza tecnica ha 

fornito un supporto senza mai sostituirsi ad essa. Sempre a partire dal 2005, con 

l’introduzione dell’obbligo di compilare le check list su ogni atto riguardante 

impegno o liquidazione di spesa, le verifiche procedurali, a carattere documentale, 

sono state effettuate sulla totalità delle operazioni certificate. 

Ha altresì precisato che tutte le attività ispettive svolte dalla società esterna 

sono poste in essere in stretto raccordo con l’organismo di controllo e pertanto 

anche i documenti e gli atti realizzati con il supporto esterno di società altamente 

specializzate vanno considerati documenti interni dell’Amministrazione ed in 

particolare dell’organismo di controllo e che alle stesse visite “è sempre presente un 

componente” di tale organismo. 

Con riguardo al fenomeno dell’esternalizzazione dei controlli la Sezione 

osserva che, seppure consentita dalla normativa comunitaria, la stessa andrebbe 

disciplinata attraverso specifiche linee di indirizzo e direttive da parte dei soggetti 

attuatori al fine di definire la predeterminazione di metodologie e criteri oggettivi 

evitando di assegnare un peso preponderante alle azioni intraprese dalla struttura 

esterna mentre andrebbero ricondotte al soggetto gestore sia la scelta delle 

strategie che la supervisione e la diretta responsabilità del processo avviato. Sotto 

tali profili si indirizza specifica raccomandazione all’Amministrazione. 

I menzionati profili organizzativi evidenziati hanno senz’altro influito sulla 

gestione e sulle irregolarità riscontrate, alcune delle quali di particolare gravità. 

L’incertezza organizzativa ha altresì influenzato l’applicazione del reg. 1681/1994 

con riguardo alle modalità di comunicazione laddove vanno segnalati forti ritardi fra 

l’individuazione dell’irregolarità, gli accertamenti ispettivi e la relativa 

215


comunicazione. Tale ritardo ha inciso negativamente sulle possibilità di 

soddisfazione del credito. 



riscontri effettuati e sul formarsi di specifiche irregolarità (spese non eleggibili, 


quelle effettivamente sostenute). Va, altresì, evidenziata una scarsa osservanza da 

parte dei beneficiari finali delle procedure amministrative, previste dalla normativa 

di attuazione regionale e dalle norme di evidenza pubblica nella scelta dei 

contraenti. 

L’inosservanza di elementari regole contabili nei pagamenti ha reso difficile 

la tracciabilità della spesa incidendo negativamente sulla gestione. 

Scarsa applicazione hanno avuto le misure cautelari, sia con riguardo 

all’escussione della fideiussione che alla sospensione di pagamenti irregolari, 

modalità che hanno trovato difficile applicazione anche nei casi in cui 

l’accertamento delle irregolarità non ha impedito il pagamento indebito dell’intera 

somma anche per importi molto elevati. 

L’alto numero delle irregolarità, le modalità di realizzazione, gli audit negativi 

della Commissione europea hanno indotto l’Amministrazione a intensificare i 

controlli, ma solo in alcuni casi è stata predisposta la sospensione dei pagamenti, 

mentre non sono stati segnalati provvedimenti di revoca e di restituzione delle 

somme indebitamente percepite. Sotto tale profilo, ha precisato il rappresentante 

dell’Amministrazione, “che il peso delle irregolarità rilevate…ha riguardato quasi 

esclusivamente la certificazione dei progetti coerenti, oggetto di un lungo ed 

estenuante contenzioso con la Commissione europea, per cui lo scarto rilevato fra 

soppressioni ed effettivi recuperi sul bilancio, è motivata dalla natura precipua di 

questi progetti che, come è noto, non determinano, anche quando vengono 

soppressi, dalle domande di pagamento, azioni di recupero sul bilancio”. 

Non può comunque non osservarsi che le rilevanti somme da recuperare, a 

causa dell’elevato numero di irregolarità, desta preoccupazione e appare necessario 

che l’Amministrazione attivi, in modo generalizzato, procedimenti di recupero per 

garantire tempestivamente la reintegra dell’erario comunitario e nazionale anche 

prima della definitiva risoluzione dei contenziosi in atto. 

216


LA REGIONE LAZIO 

Descrizione del fenomeno presso la Regione Lazio 


contraddittorio con la Regione Lazio che con disponibilità ha corrisposto alle 



Il Programma operativo plurifondo 1994-1999. Ambito finanziario e livello 

di attuazione 

In ordine al POP 1994-1999, il ruolo della formazione professionale nel 

quadro dell’Obiettivo 3 ha assunto, nel territorio regionale, un ruolo di particolare 

rilievo all’interno dei processi di: creazione di professionalità destinate a svolgere 

ruoli tecnici per la gestione innovativa del cambiamento in settori che richiedono un 

forte apporto di professionalità specialistiche; sviluppo di competenze diffuse 

imprenditoriali e manageriali per il consolidamento delle strutture produttive e 

l’ampliamento delle base occupazionale e per la creazione di nuove imprese 

giovanili; sviluppo di qualifiche e competenze professionali rispondenti alla nuova 

domanda di lavoro in tutti i settori. 

In tale contesto, la formazione professionale ha favorito, in attesa del 

superamento dei fenomeni recessivi in atto e della ripresa economica, una forte 

crescita delle risorse umane attraverso l’incremento delle competenze professionali 

al fine di far fronte ad una domanda di lavoro sempre più qualificata. 

Il Programma si è articolato attraverso i seguenti Assi prioritari di 

intervento: Asse 3.1 – Formazione per disoccupati a rischio di disoccupazione di 

lunga durata, lavoratori in C.I. a zero ore e in liste di mobilità e lavoratori autonomi 

divenuti disoccupati; Asse 3.2 – Rafforzamento formazione iniziale ed inserimento 

giovani nel mercato del lavoro; Asse 3.3 – Formazione per fasce deboli a rischio di 

espulsione sociale; Asse 3.4 – Interventi a favore delle donne; Asse 3.5 – 

Rafforzamento dei sistemi di formazione e di impiego. L’attuazione finanziaria del 

POP 1994-1999 è stata la seguente: 

233 Nota prot. 79313 Regione Lazio – Dipartimento sociale – Direzione regionale istruzione, formazione e 

diritto allo studio, in risposta alla nota prot. 669 del 15.05.2007 della Corte dei conti – Sezione di 

controllo affari comunitari ed internazionali; nota prot. 56700 del 14.05.2008 Regione Lazio – 

Dipartimento sociale – Direzione regionale formazione professionale FSE e altri interventi cofinanziati, in 

risposta alla nota prot. 455 del 21.04.2008 della Corte dei conti – Sezione di controllo affari comunitari 

ed internazionali. 

217


Prospetto 2 – Attuazione finanziaria P0P 1994-1999 (euro) 

POP FSE 

1994-1999 

Risorse 

complessive 

Regione Lazio 234 

Quota 

comunitaria 

218 

Impegni 

finali 235 

Pagamenti 

finali 

Asse 1 75.872.155,00 24.142.470,00 53.655.471,82 

Asse 2 129.717.293,00 58.372.782,00 79.513.109,85 

Asse 3 27.174.889,00 12.228.700,00 16.561.886,26 

Asse 4 21.739.910,00 9.782.960,00 15.402.570,55 

Asse 5 17.246.111,00 7.760.088,00 11.468.650,38 

Totale 271.750.358,00 112.287.000,00 176.601.688,86 

Elaborazione su dati Regione Lazio 

Il Programma di iniziativa comunitaria LEADER II 1994-1999. Ambito 

finanziario e livello di attuazione 

I Programmi cofinaziati all’interno dei quali sono state accertate le frodi ed 

irregolarità riguardanti la Regione Lazio, sono individuabili nel PIC Leader II 1994- 

1999, nel POP 1994-1999, nel POR 2000-2006. 

Il PIC Leader regionale è indirizzato alle aree Ob. 5b articolate in tre unità 

territoriali omogenee. Gli obiettivi perseguiti sono stati rivolti a favorire la 

permanenza delle popolazioni nei luoghi rurali, proteggere e valorizzare il 

patrimonio ambientale, culturale ed artistico, valorizzare le produzioni tipiche locali 

e promuovere lo sviluppo integrato dell’area. La strategia adottata è stata quella di 

favorire la presa di coscienza, da parte delle popolazioni, delle potenzialità di 

sviluppo del patrimonio naturale per la valorizzazione a fini produttivi e turistici del 

territorio. 

Con il Leader II sono stati finanziati i progetti di due tipologie di beneficiari: 

- i GAL – Gruppi di azione locale- costituiti da un insieme di partner pubblici e 

privati che elaborano congiuntamente un Piano di azione locale (PAL) 

multisettoriale finalizzato alla rivitalizzazione delle aree rurali attraverso un 

insieme integrato di interventi sia di carattere economico (piccoli interventi a 

sostegno del settore agricolo, turistico, artigianale, agroalimentare, ambientale) 

che socio-culturale (azioni per sensibilizzare, informare, e formare le popolazioni 

locali); 

- gli Oc – Operatori collettivi pubblici o privati (Consorzi di comuni, associazioni, 

ecc.). 

234 I dati si riferiscono all’ultima riprogrammazione approvata con Decisione comunitaria C 533 del 4 

aprile 2000 (comunicazione della Regione Lazio del 15.04.2008). 

235 Il dato sugli impegni finali non è disponibile (comunicazione della Regione Lazio del 15.04.2008).


Le Misure dell’iniziativa Leader II sono state: Misura A “Acquisizione di 

competenze”; Misura B “Programmi di innovazione rurale”; Misura C “Cooperazione 

transnazionale”; Misura D “Creazione di una rete Leader II”. 

La Regione Lazio non ha previsto il finanziamento della Misura A. Le azioni 

finalizzate al raggiungimento degli obiettivi del Programma sono state concentrate 

nella Misura B, in particolare vanno segnalati diversi interventi come la produzione 

di energia alternativa e rinnovabile, lo sviluppo dell’acquacoltura e della pesca 

sportiva a vocazione non commerciale, la creazione di marchi di qualità, la 

realizzazione di studi di mercato. L’attuazione finanziaria del PIC Leader II è stata la 

seguente: 

Prospetto 1 – Attuazione finanziaria PIC Leader II 1994-1999 (euro) 

PIC LEADER II 

1994-1999 

Risorse 

complessive 

Regione Lazio 

Quota 

comunitaria 

219 

Impegni 

finali 

Pagamenti 

finali 236 

Misura A 0,00 0,00 0,00 0,00 

Misura B 5.784.427,00 2.289.955,00 5.079.692,18 2.256.142,37 

Misura C 387.721,00 174.639,00 349.278,37 248.595,58 

Misura D 11.466,00 5.733,00 11.419,64 10.900,07 

Totale 6.183.614,00 2.470.327,00 5.440.390,19 2.515.638,02 



attuazione 

Il POR 2000-2006 Ob. 3 ha come finalità quella di “contribuire ad accrescere 

l’occupazione della popolazione in età attiva e la qualificazione delle risorse umane 

anche attraverso lo sviluppo dell’imprenditorialità, adattabilità delle imprese e dei 

lavoratori e delle pari opportunità tra uomini e donne. Con l’intento, altresì, di 

favorire i processi di ammodernamento e innovazione dei sistemi d’istruzione 

formazione e lavoro”. 

Tale finalità generale include le indicazioni strategiche della politica europea 

per l’occupazione (SEO), così come descritta nell’art. 1 del regolamento di 

attuazione del FSE, è stata articolata dal Quadro comunitario di sostegno (QCS) 

Ob.3, in cinque obiettivi globali, ulteriore obiettivo è quello di migliorare i sistemi di 

monitoraggio, valutazione ed informazione. 

I cinque obiettivi globali sono stati: “contribuire alla occupazione dei soggetti 

in età lavorativa”; “promuovere l'integrazione nel mercato del lavoro delle persone 

esposte al rischio di esclusione sociale”; “sviluppare una offerta di istruzione - 

236 Ulteriori euro 1.257.240 sono sospesi per motivi giudiziari.


formazione professionale - orientamento che consenta lo sviluppo di percorsi di 

apprendimento per tutto l'arco della vita attiva, anche attraverso l’adeguamento e 

l'integrazione tra i sistemi della formazione, istruzione e lavoro”; “sostegno alle 

politiche per rendere più flessibile il mercato del lavoro, con la promozione della 

competitività e dello sviluppo dell’imprenditorialità”; “migliorare l’accesso, la 

partecipazione e la posizione delle donne nel mercato del lavoro”. L’attuazione 

finanziaria del POR 2000-2006, al 31.12.2007, è stata la seguente: 

Prospetto 3 – Attuazione finanziaria P0R 2000-2006 (euro) 

POR 2000-2006 

220 



comunitari 

Risorse 

complessive 

Regione Lazio 

La gestione degli interventi sostenuti con i Fondi strutturali comunitari, 

previsti nell’ambito del POR Lazio è attuata, ai sensi dell’art. 38 del reg. 1260/1999, 

sotto la responsabilità primaria della Regione Lazio, Amministrazione titolare del 

Programma operativo regionale 2000-2006. 

Quota 

comunitaria 

Impegni al 

31.12.2007 

Pagamenti al 

31.12.2007 

Misura 1 78.999.569,00 35.549.806,00 76.577.205,56 65.961.027,25 

Misura 2 254.278.619,00 114.425.380,00 264.877.690,08 217.471.739,24 

Asse A 333.278.188,00 149.975.186,00 341.454.895,64 283.432.766,49 

Misura 1 43.888.649,00 19.749.892,00 40.692.659,49 33.523.521,46 

Asse B 43.888.649,00 19.749.892,00 40.692.659,49 33.523.521,46 

Misura 1 50.907.215,00 22.908.248,00 46.324.568,18 28.071.128,21 

Misura 2 25.453.608,00 11.454.125,00 35.907.012,87 31.019.539,34 

Misura 3 139.994.844,00 62.997.681,00 135.053.259,93 107.210.005,85 

Misura 4 38.180.411,00 17.181.186,00 39.191.948,84 35.049.653,03 

Asse C 254.536.078,00 114.541.240,00 256.476.789,82 201.350.326,43 

Misura 1 81.843.552,00 36.829.600,00 71.052.053,40 59.302.633,78 

Misura 2 21.922.380,00 9.865.071,00 19.270.774,11 17.638.659,96 

Misura 3 27.768.348,00 1.495.757,00 24.995.417,01 15.142.825,73 

Misura 4 14.614.920,00 6.576.714,00 11.902.761,09 8.617.269,88 

Asse D 146.149.200,00 54.767.142,00 127.221.005,60 100.701.389,35 

Misura 1 90.549.215,00 40.747.146,00 61.006.327,75 41.815.254,01 

Asse E 90.549.215,00 40.747.146,00 61.006.327,75 41.815.254,01 

Misura 1 18.296.563,00 8.233.453,00 19.551.378,61 15.025.020,09 

Misura 2 8.036.626,00 3.616.482,00 7.514.139,96 5.066.975,90 

Asse F 26.333.189,00 11.849.935,00 27.065.518,57 20.091.995,99 

Totale 894.734.519,00 391.630.541,00 853.917.196,87 680.915.253,73


Il POR Lazio 2000-2006 Ob. 3, è stato approvato con la decisione della 

Commissione europea n. 2078 del 21.09.2000 (la riprogrammazione 2003-2006 è 

stata approvata con decisione della Commissione europea n. 1961 del 25 maggio 

2004). 

I soggetti individuati dall’Amministrazione regionale, alla luce delle 

disposizioni del reg. 1260/1999 e del reg. 438/2001, quali responsabili 

dell’attuazione dei programmi comunitari sono: l’Autorità di gestione, l’Autorità di 

pagamento, 5 Organismi intermedi 237 (Provincia di Frosinone, Provincia di Latina, 

Provincia di Rieti, Provincia di Roma, Provincia di Viterbo), l’organismo di controllo, 

funzionalmente indipendente, incaricato di rilasciare la certificazione finale delle 

spese a conclusione dell’intervento, ai sensi dell’art. 38 reg. 1260/1999, ed i 

beneficiari finali. 

Il processo “evolutivo” introdotto dalla l. 59/1997 ha consentito il 

decentramento delle funzioni amministrative e di delega ed ha ampliato le 

competenze della Regione in materia di formazione professionale, di politiche del 

lavoro e di servizi per l’impiego. Nella Regione Lazio la legge regionale 14/1999, in 

attuazione della citata legge 59/1997, ha decentrato le funzioni a livello locale 

stabilendo che la Regione esercita le funzioni di programmazione, indirizzo, 

coordinamento, vigilanza e controllo in tema di politiche attive del lavoro; l’Agenzia 

Lazio lavoro, svolge le funzioni di assistenza tecnica, monitoraggio e valutazione 

tecnica delle politiche attive per il lavoro; le Province svolgono le funzioni 

amministrative relative al sistema integrato dei servizi per il collocamento; i Comuni 

si occupano delle funzioni amministrative per l’orientamento al lavoro. Inoltre, nei 

limiti previsti dalla vigente normativa, la Regione si è avvalsa, per la realizzazione 

degli interventi, di altri enti strumentali 238 . 

Per consentire l’attuazione dei compiti che le Amministrazioni provinciali 

svolgono in tema di politiche del lavoro attraverso la gestione dei servizi per 

l’impiego, la Regione Lazio, con d.g.r n. 1047 del 2 agosto 2002, ha disposto il 

trasferimento alle Province 239 , di quote di finanziamento relative al POR 2000-2006, 

Ob. 3 FSE, nell’ambito delle Misure A1, A2, A3, B1, C2, D3, E1, per le annualità 

2002, 2003, 2004, 2005 e 2006, per le cui attività sono state trasferite risorse pari 

237 A norma dell’art. 2.2 del reg. 438/2001, per “Organismo intermedio” si intende qualsiasi organismo o 

servizio pubblico o privato che agisce sotto la responsabilità dell’Autorità di gestione o di pagamento o 

che espleta funzioni per conto di tali Autorità, nei confronti dei beneficiari finali, degli enti o delle imprese 

che eseguono le operazioni. 

238 Agenzia Lazio Lavoro, Bic Lazio, Proteo SpA., Agenzia Sviluppo Lazio SpA, Lazio Service SpA, Litorale 

SpA, Asap, Laziodisu (informazioni tratte dal sito www.sirio.regione.lazio.it). 

239 Si vedano le deliberazioni della Giunta regionale nn. 1047 e 737 rispettivamente del 2 agosto 2002 e 

del 1° agosto 2003. 

221


a euro 175.111.036,00. Si segnala, inoltre, che dal mese di giugno 2002 sono stati 

assunti provvedimenti per il trasferimento di personale dalla Regione alle Province. 

L’Autorità di gestione, ai sensi dell’art. 32.1, del reg. 1260/1999, risponde 

del complesso delle operazioni che assicurano il governo dei flussi finanziari nel 

rapporto tra Commissione ed Amministrazione regionale. Tale Autorità è stata 

individuata nella Direzione regionale “Formazione professionale, FSE e altri 

interventi cofinanziati” 240 che dispone di 146 unità di personale (compresi gli 

assunti o incarichi a tempo determinato). A tale Autorità competono le attività di 

programmazione, attuazione degli interventi e valutazioni delle azioni 

cofinanziate 241 . 

Dell’attuazione delle Misure del programma è incaricata la medesima 

Direzione che sovrintende alle attività di: programmazione delle attività; istruttoria 

e valutazione dei progetti presentati in base alle graduatorie; gestione e controllo 

delle attività finanziarie; rendicontazione delle attività per soggetto attuatore e per 

misura ed asse di riferimento e successiva archiviazione delle informazioni e dei 

dati raccolti; monitoraggio finanziario e fisico delle azioni e gestione dei dati e degli 

indicatori; diffusione delle informazioni e consulenza ai soggetti interessati. 

Riferisce l’Amministrazione nel questionario che per le Misure del POR 2000- 

2006 non sono stati individuati i responsabili di Misura. La Regione Lazio ha, infatti, 

deciso di non avvalersi dei responsabili di Misura, preferendo nominare di volta in 

volta il referente dell’operazione posta in essere 242 . 

La Direzione, come disposto con determinazione n. 1178 del 24.12.2002 e 

con successiva determinazione di rettifica n. 9 del 15.01.2003, è stata articolata in 

5 aree distinte, coordinate da dirigenti di area (area Programmazione formazione, 

area Attuazione interventi formazione, area Controllo formazione, area 

Monitoraggio e valutazione, area rendicontazione). La deliberazione della Giunta 

regionale 1509 dell’11 novembre 2002, che ha preceduto le altre determinazioni, ha 

costituito, da una parte, una linea d’indirizzo per l’attività dell’area e più in generale 

dell’Autorità di gestione, dall’altra una guida agli adempimenti dei beneficiari finali. 

Successivamente, con determinazione n. 5532 del 15.12.2004, sono stati 

individuati gli Uffici, come strutture organizzative di base, e sono state definite le 

240 Come si evince dal regolamento regionale 3 del 21 marzo 2007 “Modifiche al regolamento regionale 1 

del 06 settembre 2002 (Regolamento di organizzazione degli uffici e servizi della Giunta) e successive 

modificazioni”. 

241 L’incarico di direzione e le relative funzioni di competenza, sono state conferite al Direttore del 

medesimo ufficio con d.g.r. 703 del 03 agosto 2005. 

242 Nota prot. 56700 del 14.05.2008 della Regione Lazio – Direzione regionale formazione professionale, 

FSE e altri interventi cofinanziati. 

222


relative competenze. L’assetto organizzativo è stato poi oggetto di vari 

provvedimenti 243 . 

L’Amministrazione regionale ha segnalato che tra tutte le funzioni della 

Direzione regionale “Formazione professionale, FSE e altri interventi cofinanziati”, la 

gestione dell’area Attuazione interventi formazione, assume un volume di attività 

preponderante. Tali attività, ai sensi dell’art. 38 reg. 1260/1999, sono individuabili 

nelle procedure di notifica dei progetti autorizzati ai beneficiari finali, nella verifica 

degli atti amministrativi, nelle procedure relative al ricevimento e alla verifica delle 

domande di rimborso delle spese, nel pagamento agli Enti attuatori, ed infine nella 

tenuta della documentazione. 

Per l’area Programmazione le competenze previste dalle disposizioni 

regionali riguardano: le attività di monitoraggio 244 dei programmi e progetti 

cofinanziati dal FSE, la formulazione di proposte progettuali e procedure e tecniche 

di programmazione; l’elaborazione di bandi, avvisi pubblici, atti di gara di appalto, 

proposte di determinazioni e deliberazioni, con particolare riferimento ai servizi 

connessi all’attuazione del FSE; l’elaborazione di direttive per l’esercizio delle 

funzioni delegate, l’esame e l’approvazione di atti di programmazione delegata 

(piani anche pluriennali delle Province e degli altri Organismi intermedi, atti di gara, 

avvisi pubblici), al fine di garantire coerenza con l’impianto del POR; le attività di 

analisi socio-economica e statistica, anche a livello territoriale e settoriale, volta alla 

valutazione di programmi di investimento nonché dei progetti cofinanziati dai Fondi 

strutturali; il mantenimento dei livelli di qualità e l’integrazione dei sistemi di 

istruzione, formazione professionale, università, ricerca e mondo produttivo; il 

coordinamento degli enti strumentali anche in raccordo con il Coordinamento 

tecnico delle Regioni e con gli organismi nazionali di assistenza e di supporto 

nonché con i competenti organi della Unione europea. 

Per l’area Attuazione interventi di formazione le competenze riguardano: la 

gestione delle attività delegate alle Amministrazioni provinciali, delle attività in 

243 Si segnalano: per l’area Attuazione interventi formazione, la determinazione D 4497 del 21.10.2005; 

per l’area Controllo formazione, la determinazione D 5161 del 25.11.2004; per l’area Monitoraggio e 

valutazione, la determinazione D5160 del 24.11.2004; per l’area Flussi finanziari formazione, la 

determinazione D0056 del 13.01.2005. 

244 Le competenze dell’area Monitoraggio e valutazione consistono nella verifica dello stato di attuazione 

del Programma relativamente all’avanzamento fisico, finanziario e procedurale; nell’auditing del sistema 

informativo della Direzione; gestione del sistema informatizzato della Direzione (SIMON) a supporto delle 

attività di certificazione della spesa, nella valutazione, nel controllo e nella sorveglianza; nel garantire la 

sicurezza e la manutenzione della banca dati, nell’aggiornamento delle procedure del sistema SIMON e 

nell’assicurare l’utilizzo per le strutture della Direzione e per gli organismi esterni, coinvolti 

nell'attuazione del Programma; nella gestione degli aspetti tecnici relativi alla trasferibilità dei dati tra la 

Direzione e il sistema di monitoraggio nazionale e comunitario; nel realizzare iniziative finalizzate alla 

valutazione dell’impatto delle politiche della formazione; nell’individuare e aggiornare, nella banca dati, 

gli indicatori fisici, finanziari e di risultato per produrre relazioni periodiche finalizzate a misurare il 

conseguimento degli obiettivi specifici e generali del programma; nel coordina le attività del portale 

“Sirio” dell’Assessorato istruzione e formazione. 

223


house e delle attività di assistenza tecnica; la gestione delle attività di 

organizzazione del Comitato di sorveglianza; la gestione ed il monitoraggio del 

registro dei recuperi/ e restituzioni; il rilascio delle dichiarazioni sostitutive per il 

riconoscimento delle qualifiche; la predisposizione e lavorazione delle richieste di 

pagamento di acconti, secondi acconti, saldi. I pagamenti degli enti attuatori sono 

effettuati mediante le richieste di emissione dei mandati di pagamento alla 

Direzione bilancio e tributi. L’accredito delle risorse viene eseguito dalla Tesoreria 

regionale a seguito della richiesta di accreditamento delle somme da parte della 

Direzione bilancio, le competenze riguardano il rilascio delle attestazioni finali. 

In ordine all’area Controllo formazione, le competenze sono: elaborare 

report e verbali sui risultati inerenti le verifiche ispettive; comunicare i risultati dei 

controlli alle aree (Attuazione interventi, Attuazione interventi politiche del lavoro, 

Monitoraggio); garantire la corretta gestione degli adempimenti di comunicazioni 

delle eventuali irregolarità, con particolare riferimento alla prescrizione del reg. 

1681/94; assicurare che a seguito degli esiti delle verifiche, siano determinati in 

modo chiaro ed univoco tutti i provvedimenti amministrativi necessari, comprese le 

procedure di escussione delle fideiussioni e recupero della spesa ritenuta non 

ammissibile; gestione del coordinamento e dell’esecuzione di tutti gli eventuali 

servizi di controllo esternalizzati. 

Con riferimento all’Autorità di pagamento, essa è stata istituita con 

disposizione n. 1 del 20.12.2002 relativa alla “Direttiva ai Direttori regionali per 

l’istituzione delle aree”. L’Autorità di pagamento è rappresentata da un Dirigente il 

cui incarico è stato conferito con determinazione n. 1407 del 27.04.2004 e 

successivamente rinnovato con determinazione n. 247 del 31.01.2005. La struttura 

è composta da un ufficio “Flussi finanziari comunitari e regionali” al quale è 

preposto un Dirigente 245 che si avvale di 4 unità di personale. 

L’Amministrazione regionale ha precisato che l’Autorità di pagamento, pur 

operando nell’ambito della Direzione facente capo all’Autorità di gestione è da 

considerarsi, in virtù della determinazione n. 1407 del 27.04.2004, funzionalmente 

indipendente dall’Autorità di gestione medesima, nel rispetto della separazione delle 

funzioni prevista dall’art. 3 del reg. 438/2001. 

L’area Flussi finanziari formazione: presenta le richieste di anticipo e di saldo 

agli organismi comunitari e nazionali cofinanziatori degli interventi; accerta le 

entrate derivanti da finanziamenti comunitari e nazionali; predispone i consuntivi 

articolati per UPB (Unità previsionali di base) inerenti i movimenti sui capitoli di 

245 L’incarico di Dirigente dell’Ufficio “Flusso finanziario comunitario regionale” (entrate e uscite) è stato 

conferito con determinazione n. 5689 del 23.12.2004. 

224


competenza della Direzione regionale; assicura le comunicazioni all’Area 

Monitoraggio. 

L’Autorità di pagamento è destinataria, dei Fondi da parte dell’Unione 

europea, effettua i pagamenti nei confronti dei beneficiari finali. L’Autorità di 

pagamento effettua i pagamenti agli enti attuatori. Essi sono effettuati a seguito di 

richieste di emissione dei mandati di pagamento alla Direzione bilancio e tributi. 

L’accredito delle risorse viene eseguito dalla Tesoreria regionale su richiesta di 

accreditamento delle somme da parte della Direzione bilancio. 

I trasferimenti finanziari compiuti dalla Regione o dagli Organismi intermedi 

avvengono secondo le seguenti modalità. Il finanziamento ai beneficiario è erogato 

in tre tranches; il primo, pari al 70%, dopo trenta giorni dall’inizio dell’attività su 

presentazione di fatture o di fideiussioni; il secondo anticipo al raggiungimento di 

un avanzamento di spesa pari ad almeno il 90% dell’intero beneficio; ed il saldo 

entro 30 giorni dall’approvazione del rendiconto 246 (art. 6 Convenzione tipo tra la 

Regione Lazio ed il soggetto attuatore). L’inizio delle attività è verificato con una 

visita di controllo da parte degli ispettori regionali; ed il saldo a seguito di 

presentazione di rendiconto certificato. 

L’Autorità è, altresì, responsabile della certificazione delle dichiarazioni di 

spese intermedie e finali di cui all’art. 32, paragrafi 3 e 4, del reg. 1260/1999, 

nonché delle verifiche e degli adempimenti previsti ai sensi degli artt. 8 e 9 del reg. 

438/2001 e successive modificazioni. La certificazione delle spese intermedie alla 

Commissione europea è redatta sulla base della informativa dettagliata delle spese 

trasmesse periodicamente dall’Autorità di gestione. L’Autorità di pagamento deve 

tenere la contabilità degli importi da recuperare relativi a pagamenti non dovuti 

garantendone il tempestivo recupero e trasmettendo alla Commissione europea, 

una volta l’anno, ai sensi del reg. 1681/1994, una dichiarazione degli importi in 

attesa di recupero, ripartiti per annualità di riferimento. 

L’Amministrazione regionale fa, inoltre, presente che, a seguito degli audit 

effettuati dall’IGRUE nell’aprile del 2004 e nel dicembre 2005 e delle successive 

richieste di informazioni e chiarimenti da parte della Unione europea, che hanno 

evidenziato la presenza di alcune irregolarità tra cui la posizione non autonoma 

dell’Autorità di pagamento rispetto all’Autorità di gestione. E’ stata istituita, con la 

determinazione 2501 del 01.09.2006, presso la Direzione dipartimento sociale, 

l’Autorità di pagamento FSE, equiparata a struttura organizzativa di base 

denominata “area” per garantire l’indipendenza dall’Autorità di gestione. 

246 Ai sensi della l.r. 6/1999 entro 90 giorni dal termine dell’intervento. 

225


In ordine alle problematiche emerse con i già citati audit effettuati 

dall’IGRUE nell’aprile del 2004 e nel dicembre 2005 e con le successive richieste di 

informazioni e chiarimenti da parte della Unione europea, problematiche che hanno 

evidenziato la mancata verifica delle certificazioni relative alle domande di 

pagamento presentate nel periodo gennaio 2000 – febbraio 2003, la Direzione 

dipartimento sociale ha adottato alcune misure correttive considerate adeguate 

dalla CE con nota 6938 del 03.05.2007. 

Con riferimento all’organizzazione dei controlli di I livello, l’Organismo di 

controllo è stato identificato nell’area “Controllo” della Direzione formazione. L’area 

è suddivisa in due uffici: l’Ufficio ispettivo e l’Ufficio rendicontazione FSE. 

L’Amministrazione ha comunicato che, a partire da gennaio 2007, l’attività di 

controllo di I livello è stata affidata a terzi mediante bando di gara. Le risorse 

impiegate sono 20 unità di cui 8 con contratto a tempo indeterminato e 12 unità 

con contratto a tempo determinato. La maggior parte del personale è in possesso di 

formazione professionale di indirizzo economico e la permanenza nel settore è 

continua. Fa parte dell’area controllo anche la task force accreditamento costituita 

da 11 unità. 

In ordine ai controlli di II livello, il Direttore del Dipartimento istituzionale ha 

istituito, con determinazione A1712 del 28.05.2004, l’ufficio “Controllo di II livello 

sulla gestione dei Fondi strutturali comunitari”, struttura di staff del direttore del 

dipartimento istituzionale, distinta e funzionalmente indipendente rispetto 

all’Autorità di gestione ed all’Autorità di pagamento, nel rispetto del principio di 

separazione delle funzioni previste dall’art. 3 del reg. 438/2001. Le risorse umane 

impiegate per i controlli sono 6 unità con contratto a tempo determinato e per la 

maggior parte con formazione professionale di indirizzo economico, la loro 

permanenza nel settore è continua, ma con interruzioni temporanee di varia durata 

in occasione dei rinnovi contrattuali. L’Amministrazione ha comunicato 247 che il 

personale presso l’Autorità di controllo di II livello è stato aumentato di 2 unità (in 

totale sono 8) ed è stato interamente stabilizzato. 

Attività di controllo 

Con le determinazioni n. 770 del 26.05.2003, n. 170 del 26.01.2004 e n. 

2319 del 16.06.2004, l’Autorità di gestione ha definito le modalità di definizione dei 

controlli, l’identificazione dei campioni di operazioni da sottoporre a verifica e le 

categorie di irregolarità riscontrabili e le sanzioni previste. Per i controlli in itinere la 



226


percentuale dei controlli è pari al 5% degli interventi finanziati in ciascuna Misura, 

mentre per la spesa rendicontata è il 10% per ciascuna Misura e per ogni attività. 

Le attività di controllo di I livello sono state realizzate attraverso strumenti 

standardizzati (check-list e verbali). Sono stati effettuati controlli su 326 progetti, 

per una spesa complessiva di euro 29.218.296,96. 

La verifica delle dichiarazioni di spesa è stata effettuata attraverso l’esame 

dei rendiconti finali da parte dei revisori contabili iscritti all’albo professionale, scelti 

ed incaricati dagli stessi enti attuatori. In ordine all’area Rendicontazione, l’attività 

di controllo si limita ad un controllo contabile di tipo formale e solo in caso di 

rilevazione di errori sulle certificazioni, la verifica diventa sostanziale con la richiesta 

dei documenti in originale. 

Riferisce l’Amministrazione che la procedura ha consentito un controllo sul 

100% delle spese effettuate, ma, essendo il revisore contabile scelto ed incaricato 

dallo stesso ente attuatore, tale circostanza non ha assicurato il rispetto del 

principio dell’alterità dei controlli, e non ha fornito adeguata garanzia di autonomia 

nell’attività di controllo contabile 248 . 

L’Amministrazione regionale ha segnalato che l’Autorità di gestione, in 

attuazione della determinazione n. 1974 del 08.05.2005, per assicurare la terzietà 

dei soggetti incaricati delle verifiche sui rendiconti, inizialmente aveva pensato di 

costituire un albo regionale di revisori contabili cui affidare la revisione e la 

certificazione dei rendiconti. Successivamente, invece, come ha avuto modo di 

riferire il rappresentante dell’Amministrazione nell’adunanza della Sezione del 

13.01.2009, ha modificato la menzionata organizzazione con l’indizione di una 

gara 249 per l’individuazione di un soggetto esterno cui affidare i controlli di I livello 

relativamente alle spese effettuate nel biennio 2003-2005, periodo di alta 

concentrazione di irregolarità. 

La definizione dei criteri di accesso e delle procedure di assegnazione in 

gestione delle attività, fatte salve le attribuzioni del Comitato di sorveglianza, sono 

state definite dalla Giunta regionale, nel rispetto della normativa comunitaria 

vigente, nazionale e regionale. Per ciò che riguarda la procedura di accreditamento 

prevista dalla legge 24 giugno 1997 n. 196 e confermata dal decreto di attuazione 

DM 166/01, la Regione, alla scadenza del giugno 2003 per ciò che concerne la 

corretta chiusura delle procedure di messa a regime del sistema previsto dal PON 

248 

Informazioni tratte dal documento: Audit del sistema di gestione e controllo – POR Ob. 3 Lazio 2000- 

2006 relativa all’anno 2005, pag. 6. 

249 

Il bando è stato pubblicato nel mese di novembre 2006 e ad inizio 2007 la gara è stata aggiudicata da 

un RTI (Raggruppamento temporaneo di imprese). 

227


Ministero del lavoro Ob. 3, ha dato attuazione al sistema dell’assegnazione agli 

Organismi accreditati delle azioni formative cofinanziate dal FSE 250 . 

L’erogazione delle risorse ai soggetti attuatori delle iniziative finanziate è 

stata direttamente curata dalla Regione e, per le attività da essa delegate, dalle 

Amministrazioni provinciali. Il trasferimento di risorse finanziarie agli enti attuatori 

è avvenuto a seguito della stipula di convenzioni. Le procedure attuative che 

stabiliscono i vincoli procedimentali di riferimento per gli enti attuatori e gli uffici 

regionali sono state definite e illustrate con la deliberazione della Giunta regionale 

n. 1509 del 21 novembre 2002. 

Per quel che concerne l’area Monitoraggio e valutazione, dal 3 giugno 2004, 

a seguito dell’esecuzione della dgr n. 1232 del 28 novembre 2003, ha avuto seguito 

l’acquisizione via web delle singole note contabili delle certificazioni trimestrali, 

annuali, finali e dei dati di monitoraggio fisico, finanziario e procedurale delle 

operazioni (Sistema SIMON). L’inserimento dei dati è curato direttamente dagli enti 

attuatori. La procedura consente all’Autorità di gestione di disporre della 

tracciabilità della spesa. L’invio dei dati da parte delle Province e degli Organismi 

intermedi, invece, non avviene tramite sistema web, ma attraverso una piattaforma 

tecnologica che, pur assicurando la stessa funzionalità, non garantisce le medesime 

prestazioni in termini di velocità di collegamento. L’Amministrazione regionale 

segnala che è prossima la realizzazione di un ulteriore sviluppo del sistema che 

consentirà il superamento di tale piattaforma e l’utilizzo anche da parte delle 

Province e degli Organismi intermedi di un sistema web. 

In particolare, per quanto concerne la verifica delle certificazioni di spesa del 

periodo sopra indicato, la Direzione ha istituito apposita task force, composta di 11 

unità, con il compito di verificare 1.673 operazioni ricomprese nell’elenco delle 

prime due domande di pagamento alla CE. 

Sulla base di detta verifica, l’Autorità di pagamento, con nota 10429 del 

29.01.2007, pur dichiarando di non essere nelle condizioni di reperire 44 dei 1673 

fascicoli, ha attestato di ritenere superati i dubbi e le problematiche sollevate con la 

nota 97978 del 03.08.2005, e di potersi, dunque far carico della responsabilità di 

validare le certificazioni trasmesse. 

In materia di controlli, ha riferito l’Amministrazione, che l’Autorità di 

gestione insieme al FORMEZ ha promosso un intervento diretto all’ottimizzazione 

del sistema dei controlli di I livello sulle attività cofinanziate dal FSE. L’intervento, 

che ha visto il coinvolgimento delle Province, ha avuto la finalità di armonizzare le 

250 Tratto dalla pagina 52 del Complemento di programmazione 2000-2006. 

228


procedure ed i modelli adottati, di valorizzare le buone pratiche sviluppate nei 

diversi contesti favorendo il confronto su criticità comuni. 

Con riferimento ai controlli di I livello al 31.12.2006 sono stati effettuati 

1.124 controlli per una spesa di euro 136.419.659,41, essi hanno evidenziato 105 

irregolarità per un importo di euro 4.415.951,55, che costituisce il 3% del totale 

della spesa controllata 251 . 

L’ufficio preposto ai controlli di II livello redige ogni anno apposita relazione 

che sintetizza i risultati dei controlli effettuati. 

L’Amministrazione riferisce che i controlli consentono di elaborare analisi 

sulla tipologia di irregolarità e sulla loro frequenza e, nel caso di sistematicità, ne è 

informata l’Autorità di gestione per i provvedimenti di competenza. 

L’Amministrazione regionale segnala, peraltro, che in caso di frodi od irregolarità 

accertate su particolari Misure o su alcuni progetti di una certa Misura non vengono 

attivati controlli complessivi sull’intera Misura. Le operazioni per le quali sono stati 

riscontrati errori ed irregolarità nel corso dei controlli di II livello che hanno 

comportato la richiesta di rettifiche finanziarie sono 42 (su un totale di 60 controlli), 

che rappresenta il 70% dei casi controllati, per un importo di euro 2.061.200,76 

che costituisce il 9,37% del totale della spesa controllata per euro 

21.996.765,33 252 . 

L’Amministrazione rende noto che le operazioni per le quali sono stati 

riscontrati errori ed irregolarità che hanno comportato richiesta di rettifiche 

finanziarie sono 44 per un importo di 2.243.030 euro, che costituisce il 10,20% 

della spesa controllata pari a 21.996,765 (pag. 5/6 della relazione del Controllo di II 

livello del dicembre 2006). 

L’Amministrazione ha comunicato 253 , peraltro, che la differenza tra i dati 

delle irregolarità indicate nel questionario (42) e quelle presenti nella relazione 

2006 del controllo di II livello (44) è data dal fatto che, successivamente alla 

redazione della citata relazione, il controllo di II livello ha ricevuto ed accettato le 

controdeduzioni concernenti due dei controlli effettuati, fatto che ha comportato la 

diminuzione dei controlli irregolari. 

Per quanto riguarda le modalità di svolgimento delle attività, l’Autorità di 

controllo di II livello ha evidenziato 254 per l’anno 2005 diverse criticità: le 

comunicazioni delle irregolarità riscontrate in sede di controllo sono state 

insufficienti, in particolare per quanto riguarda l’adozione di opportuni 

251 

Tali dati sono tratti dal punto 11 del questionario inviato dalla Regione Lazio. 

252 

Tali dati si evincono dal punto 11 del questionario redatto dalla Regione Lazio. E dalla relazione del 

controllo di II livello del dicembre 2006, pagg. 5 e 6. 

253 

Nota prot. 56700 del 14.05.2008 della Regione Lazio – Direzione regionale formazione professionale, 


254 

Si veda la relazione del controllo di II livello del novembre 2005 pag.8. 

229


provvedimenti; nei controlli a campione, la documentazione sulla gestione delle 

operazioni in alcuni casi è risultata carente ed incompleta; la quantità di controlli è 

apparsa esigua rispetto alla quantità delle spese certificate ed al numero dei 

progetti; il sistema di revisione contabile dei rendiconti di spesa dei beneficiari finali 

non assicura l’alterità dei controlli; non sono state definite le procedure per 

l’applicazione del reg. 438/2001, in particolare per garantire la contabilità degli 

importi da recuperare relativi a pagamenti già effettuati; non sono state definite le 

modalità di applicazione del reg. 1681/1994, né adottate le procedure per la 

segnalazione delle irregolarità. 

L’Autorità di controllo ha, altresì, effettuato verifiche nei confronti degli 

Organismi intermedi (Provincia di Frosinone, Provincia di Roma, BIC Lazio) e per 

tutti e tre gli enti sono stati rilevati: la mancata definizione delle procedure per 

l’applicazione del reg. 438/2001 in particolare per garantire la contabilità degli 

importi da recuperare relativi a pagamenti già effettuati; non sono state definite le 

modalità di applicazione del reg. 1681/1994, né adottate le procedure per la 

segnalazione delle irregolarità. 

A conclusione dell’audit, l’Autorità di controllo di II livello ha raccomandato 

all’Autorità di gestione di: intensificare l’attività di controllo; di dare attuazione alle 

modalità di comunicazione delle irregolarità ai sensi del reg. 1681/1994; di 

apprestare maggiore cura nel riscontro e nella tenuta della documentazione; di 

realizzare un nuovo sistema di revisione contabile finalizzato ad assicurare la 

terzietà dei soggetti incaricati delle verifiche sui rendiconti; di assumere opportune 

iniziative per garantire il rispetto della contabilità degli importi da recuperare e 

assicurare la tenuta del registro dei recuperi. 

Per quanto riguarda le modalità di svolgimento dell’attività, l’Autorità di 

controllo di II livello ha evidenziato 255 per l’anno 2006: la carenza nella tenuta della 

documentazione sia da parte degli uffici dell’Autorità di gestione, sia da parte dei 

beneficiari finali. Tale circostanza ha comportato frequenti richieste integrative; la 

scarsa osservanza da parte dei beneficiari finali delle procedure amministrative 

previste dalla normativa di attuazione regionale ed, in particolare, di quelli per la 

sostituzione del personale indicato nel progetto senza l’osservanza dei dovuti 

parametri (“ore svolte” e “costo orario”); l’imputazione di spese non pertinenti al 

progetto (spese di catering; spese di trasporto non autorizzato; spese per telefonia 

mobile; spese per manutenzione straordinaria); la difficoltà della tracciabilità della 

spesa; le fatture non quietanzate ed i relativi pagamenti non riscontrati sugli 

255 Si veda relazione citata pagg. 5 e 6. 

230


estratti dei conti correnti bancari; i pagamenti in contanti senza la liberatoria da 

parte dei creditori. 

L’Amministrazione ha precisato che il tasso di irregolarità è stato influenzato 

dal fatto che per interi progetti, l’irregolarità ha determinato l’inammissibilità della 

spesa sul totale del finanziamento, progetti per i quali gli enti attuatori hanno subito 

indagini giudiziarie e amministrative. L’Autorità ha riscontrato nei soggetti 

controllati una sottovalutazione dell’importanza degli effetti dei controlli, 

manifestatasi con ritardi nell’invio della documentazione richiesta o nel mancato 

riscontro ai chiarimenti formulati. 


I dati riguardanti le irregolarità sono raccolti in un database informatico 

gestito dall’Autorità di gestione. Tali dati sono condivisi dagli altri soggetti che 

operano nelle diverse fasi procedimentali (soggetti che svolgono l’istruttoria e chi 

eroga i pagamenti). L’Amministrazione ha dichiarato che per il controllo e per la 

verifica delle irregolarità non assume informazioni da altri database. 

L’Area attuazione della Direzione formazione professionale FSE ed altri 

interventi cofinanziati è la struttura della Regione Lazio preposta alla redazione 

delle schede OLAF ed al successivo inoltro al Dipartimento politiche comunitarie 

della Presidenza del Consiglio dei ministri per l’invio alla Commissione europea. 


Al fine di tutelare l’Amministrazione nelle ipotesi di non corretto 

adempimento, sono previste polizze fideiussorie. La Regione ha precisato che esse 

sono richieste per tutti i bandi relativi al FSE e hanno una durata di 12 mesi 

rinnovabile per ulteriori due semestri (massimo 24 mesi). 

Per quel che concerne la problematica relativa alla presenza della clausola 

per l’escussione “a prima richiesta” 256 , quella riguardante i soggetti che 

abitualmente la rilasciano (banche, assicurazioni, altri) ed i controlli effettuati per 

assicurare la permanenza dei relativi contratti, nonché quella relativa al numero 

delle escussioni fino ad ora effettuate e degli importi in tal modo recuperati, 

l’Amministrazione ha comunicato 257 che le fideiussioni contemplano l’escussione a 

prima istanza e vengono di norma rilasciate da banche o società assicuratrici 

autorizzate. L’Area attuazione verifica sul sistema informativo, dove vengono 

caricati i dati delle fideiussioni, la data di decorrenza e di scadenza, intervenendo 

256 Così come previsto dal modello predisposto con decreto ministeriale del Ministero del tesoro per gli 

interventi cofinanziati dal FSE, pubblicato in Gazzetta ufficiale del 26.04.1997 n. 96. 



231


per un eventuale rinnovo solo nel caso in cui si approssimi la scadenza della 

garanzia. 

L’Amministrazione ha segnalato, inoltre, che per la programmazione 2000- 

2006 non è stata escussa alcuna fideiussione. L’Autorità di gestione ha comunicato, 

peraltro, di voler modificare, per la programmazione 2007-2013, la tipologia di 

escussione inserendo quella a prima istanza. 

I provvedimenti amministrativi da assumere per svincolare tali polizze sono 

rappresentati dalle comunicazioni della Direzione regionale a fronte di avvenuta 

verifica della correttezza del rendiconto e del saldo. Decorso inutilmente il termine 

utile entro il quale il debitore deve provvedere alla restituzione delle somme non 

dovute, si conferisce all’Ufficio contenzioso il compito di recuperare coattivamente 

presso il beneficiario finale i finanziamenti indebitamente percepiti. 

La struttura regionale preposta al monitoraggio dei recuperi è la Direzione 

regionale “Formazione professionale, FSE e altri interventi cofinanziati - Area 

Attuazione interventi formazione – Ufficio contenzioso. I tempi medi di recupero 

delle somme vanno da due a quattro anni, mentre il tempo che trascorre tra 

l’individuazione delle irregolarità e l’attivazione del procedimento di recupero va dai 

tre ai sei mesi. 

In merito alle misure adottate per dare attuazione all’art. 1 comma 1218, 

legge 296/2006, norma che descrive le modalità di esercizio da parte dello Stato 

del diritto di rivalsa nei confronti degli enti pubblici che non adottino ogni misura 

necessaria a porre tempestivamente rimedio alle violazioni, loro imputabili, degli 

obblighi degli Stati nazionali derivanti dalla normativa comunitaria, la Regione Lazio 

ha comunicato 258 di aver adottato le seguenti misure correttive: verifica di tutti gli 

interventi certificati nelle prime due domande di pagamento; aumento delle 

verifiche in loco, passate da 174 nel 2004 a 601 nel 2006; nomina di una nuova 

Autorità di pagamento (settembre 2006); affidamento, tramite procedura di gara, 

ad un soggetto esterno della realizzazione dei controlli di I livello (aprile 2007). 

L’Amministrazione afferma, peraltro, che l’adozione delle misure citate ha 

portato gli auditors della Unione europea a ritenere che “la DG. EMPL/I/3 disponga 

di una garanzia accettabile che i sistemi di gestione e di controllo analizzati 

funzionino e siano conformi agli obblighi normativi” 259 . L’Amministrazione regionale 

segnala l’esistenza di strumenti di monitoraggio informatizzati e di un registro 

informatizzato dei recuperi, la cui visione è disponibile a tutte le Autorità dotate del 

necessario accesso (Autorità di gestione, Autorità di pagamento e Autorità di II 


259 Rapporto di audit della CE n. 2007054., trasmesso alla Regione Lazio con nota n. 3367 del 

06.03.2008. 

232


livello). Le informazioni sono caricate dall’Area attuazione, responsabile 

dell’effettivo recupero delle somme percepite irregolarmente dagli enti attuatori e 

sono aggiornate in tempo reale. 


I casi di irregolarità e frodi comunicate al Dipartimento per le politiche 

comunitarie, ai sensi del reg. 1681/1994 e successive modifiche ed integrazioni, 

negli anni 2003-2007 (II semestre) sono stati 45 per un importo complessivo da 

recuperare di 13.273.236,33 euro. L’incidenza percentuale degli importi da 

recuperare nelle diverse annualità, segnala nel 2007 e nel 2005 la consistenza più 

elevata rispettivamente con il 56,46% ed il 21,52% (vedi grafico seguente e 

prospetto 4). 

2007 

57% 

Lazio - andamento degli importi delle irregolarità da 


2003 

0% 

233 

2004 

1% 

2005 

21% 

2006 

21%




1994-1999 

Frodi ed irregolarità Regione Lazio al 31.12.2007 

Casi 


recuperato 

234 


da recuperare 

Importo della 

spesa sospeso 

44 0,00 13.677,43 0,00 

47 0,00 11.207,86 12.440,53 

48 0,00 0,00 634.835,72 

49 0,00 66.954,81 0,00 

51 0,00 0,00 63.985,27 

53 0,00 0,00 77.001,90 

117 0,00 0,00 0,00 

Totale 7 0,00 91.840,10 788.263,42 


2000-2006 

10 0,00 669.122,00 395.100,00 

12 0,00 63.301,40 0,00 

13 0,00 131.328,00 0,00 

14 0,00 79.534,36 0,00 

25 0,00 565.629,99 0,00 

29 0,00 404.900,00 1.665.600,00 

30 0,00 149.798,00 1.544.193,00 

31 (comunicazione 2006) 0,00 63.983,52 0,00 

31 (comunicazione 2007) 0,00 549.887,00 1.038.505,00 

34 0,00 65.664,00 55.296,00 

36 0,00 797.498,00 434.162,00 

37 0,00 2.091.650,00 0,00 

38 (comunicazione 2006) 0,00 219.961,82 94.269,36 

38 (comunicazione 2007) 0,00 374.284,80 0,00 

39 0,00 733.298,08 2.001,00 

40 0,00 56.204,82 0,00 

41 0,00 406.911,60 0,00 

47 0,00 1.103.763,00 0,00 

52 0,00 1.920,00 0,00 

95 0,00 589.902,00 1.910.273,00 

125 0,00 759.191,64 736.882,74 

133 0,00 145.600,00 62.400,00 

134 0,00 57.120,00 0,00 

142 0,00 680.306,00 1.012.794,00 

115 0,00 527.075,00 159.323,00 

128 0,00 105.637,00 90.923,00 

129 0,00 769.844,00 291.926,00 

149 0,00 206.051,00 0,00 

155 0,00 109.200,00 0,00 

156 0,00 72.042,00 0,00 

157 0,00 79.534,00 0,00 

158 0,00 81.775,00 0,00 

159 0,00 77.152,00 0,00 

160 0,00 74.931,00 0,00 

161 0,00 75.571,00 0,00 

162 0,00 75.534,00 0,00 

182 0,00 56.453,00 0,00 

183 0,00 109.838,00 0,00 

Totale 38 0,00 13.181.397,03 9.493.648,10 

Totale generale 45 0,00 13.273.237,13 10.281.911,52 

Elaborazione su dati Regione Lazio e Dipartimento per le politiche comunitarie 

Si osserva che il numero di casi evidenziato non coincide con quello indicato 

al punto 11 del questionario laddove sono indicate 105 irregolarità, per un importo 

di euro 4.415.951,55. In merito al numero delle irregolarità accertate, 

l’Amministrazione evidenzia che 105 rappresenta il numero totale, contenente


anche le irregolarità il cui valore è inferiore all’importo di euro 10.000 di interesse 

per il bilancio comunitario. 

Di essi 7 hanno avuto ad oggetto la Programmazione 1994-1999 ed in 

particolare i Programmi integrati comunitari (PIC), Leader II (Piano di azione 

locale). 

Numerose sono state le fattispecie relative alla Programmazione 2000-2006 

POR Lazio, per 38 casi. 

Le irregolarità relative al PIC sono state accertate in seguito allo svolgimento 

di attività di controllo in loco da parte della Commissione regionale e hanno 

riguardato diverse tipologie che vanno dai documenti giustificativi mancanti, 

all’inosservanza dei termini; dall’infrazione alle norme sull’aggiudicazione degli 

appalti pubblici, alla realizzazione incompleta o non conforme dell’azione. 

In particolare, la prassi seguita per commettere le irregolarità ha evidenziato 

impegni assunti dopo i termini previsti dalla disciplina comunitaria; la 

rendicontazione per spese non riconducibili alle attività del progetto approvato e, in 

alcuni casi, superiore rispetto alle attività realizzate; nell’assenza di alcuni 

documenti giustificativi di spesa; in un affidamento diretto di incarichi senza atti di 

evidenza pubblica. Sono pendenti ricorsi davanti al giudice amministrativo avverso i 

provvedimenti di sospensione. 

In merito al contenzioso davanti al giudice amministrativo, la Regione Lazio - 

Direzione regionale formazione professionale, FSE e altri interventi cofinanziati 

evidenziandone l’attuale svolgimento, ha ritenuto di non poter fornire ulteriori 

delucidazioni 260 . 

Con riguardo alle irregolarità relative al POR 2000-2006, in molti casi esse 

sono state segnalate a seguito di accertamenti fiscali da parte della Guardia di 

finanza e hanno riguardato domande contenenti dati falsi o non veri e documenti 

giustificativi incompleti., o nella mancata assunzione da parte del soggetto 

beneficiario quando la proposta formativa aveva ottenuto il finanziamento proprio in 

virtù di tale finalità di impiego; la sussistenza di documenti commerciali falsificati e 

di contabilità non corretta, in particolare si è proceduto all’utilizzo di fatture 

oggettivamente inesistenti emesse da enti no-profit appositamente creati e da 

soggetti economici conniventi, al fine di consentire all’ente percettore delle 

provvidenze comunitarie, la rendicontazione di spese notevolmente superiori 

rispetto a quelle effettivamente sostenute. 

L’irregolarità, è stata perpetrata con lo specifico scopo di rendicontare alla 

Regione Lazio un’entità di spesa notevolmente superiore a quella effettivamente 



235


sostenuta per l’esecuzione del corso di formazione tramite l’utilizzo di fatture per 

operazioni inesistenti, emesse da organismi no profit che avrebbero dovuto 

certificare spese per prestazioni specialistiche di docenza/tutoraggio e 

collaborazione ausiliaria, notevolmente superiori rispetto a quelle effettive. 

Medesima procedura è stata utilizzata per certificare spese per l’acquisto e il 

noleggio di attrezzature informatiche; in altri corsi di formazione sono stati 

rendicontati costi fittizi e/o maggiorati, mediante l’utilizzo di fatture per operazioni 

inesistenti, prodotte da enti o imprese associate alla società attuatrice, nonché 

indebitamente percepiti per funzioni di docenze mai prestate, così come dichiarato 

in atti da vari frequentatori; la rendicontazione di spese varie, indicate su fatture e 

ricevute fiscali afferenti la ristorazione, non adeguatamente documentate per 

identificare i beneficiari di tali prestazioni; pagamenti di fatture avvenute “per 

contanti” per importi superiori al massimo consentito; l’irregolare tenuta del 

registro “presenza allievi” che ha consentito l’apposizione di firme “a posteriori e/o 

apocrife”; la sottoscrizione di autocertificazioni false; la redazione, da parte delle 

commissioni esaminatrici, di verbali riportanti dati non veritieri; l’alterazione di 

numerose domande di ammissione ai corsi; l’ammissione agli esami finali di alcuni 

allievi che non ne avevano diritto; l’utilizzo di una fattura per operazioni inesistenti; 

falsificazione di timbri e sigle sui registri obbligatori previsti dalla normativa vigente 

in termini di gestione e rendicontazione. 

La prassi seguita per commettere l’irregolarità è consistita nella 

presentazione di uno schema delle richieste inoltrato all’ente erogante con dati falsi 

o non veri relativi ai requisiti soggettivi ed oggettivi in capo al soggetto attuatore; 

le spese relative a diverse fatture non risultano giustificate; non sono state 

riportate nel registro cassa, ma sono state certificate dal revisore dei conti; inoltre 

non risultano supportate da alcuna giustificazione contabile; i contratti sottoscritti 

con alcuni consulenti e docenti sono stati in alcuni casi modificati nel monte ore 

complessivo e di conseguenza variati negli importi; alcune fatture di acquisto per 

cancelleria e materiale di consumo e spese telefoniche, risultano emesse da una 

società che aveva in essere con il soggetto beneficiario solo contratti di fornitura di 

servizi per l’help desk; risultano inoltre poco chiari i rapporti tra il legale 

rappresentante del soggetto beneficiario e le altre società coinvolte. 

Una particolare attenzione va riservata, per le modalità attuative, a due 

fattispecie (IT/05/037/FS/0; IT/05/125/FS/0), la prima si sostanzia nella mancata e 

non conforme realizzazione dell’azione, laddove i lavoratori destinatari dei corsi di 

riqualificazione sono stati inseriti nel ciclo produttivo anche di altre aziende e i 

prodotti dagli stessi realizzati sono stati commercializzati; l’altra ha ad oggetto, a 

236


seguito di riscontrate anomalie nell’ attuazione del progetto, la mancata 

presentazione di documentazione da parte del beneficiario (ente per 

l’addestramento professionale), consistente nella certificazione rilasciata da persona 

o società iscritta nel registro dei revisori contabili, come previsto dall’ art. 16 della 

legge regionale n. del 07.06.1999. A seguito di provvedimento di revoca 

dell’agevolazione e della richiesta di recupero delle somme erogate, nella misura del 

70%, avvenuta con la richiesta di escussione della fideiussione, si rilevava che la 

polizza fideiussoria non era stata emessa dalla società assicuratrice essa infatti era 

stata falsificata. 

L’organismo di controllo ha, in alcuni casi, incontrato notevoli difficoltà nel 

reperire il rappresentante legale dell’ente e nell’avere in generale contatti con l’ente 

perché irrintracciabile. 

Nella maggior parte dei casi vanno segnalati forti ritardi fra l’individuazione 

delle irregolarità, gli accertamenti ispettivi e la relativa comunicazione ai sensi del 

reg 1681/94. Tale ritardo ha inciso negativamente sulla possibilità di soddisfazione 

del credito e seppure l’Amministrazione ha predisposto provvedimenti di revoca e di 

restituzione delle somme indebitamente percepite limitate sono state le restituzioni 

volontarie, spesso soggette a contenziosi. 

Dalla banca dati del Dipartimento per le politiche comunitarie è emerso che 

nel II semestre 2007 sono stati accertati ben 14 casi di irregolarità per un importo 

complessivo da recuperare pari ad euro 2.420.637,00 e una spesa sospesa pari ad 

euro 542.172,00. Tali irregolarità, peraltro quasi tutte qualificabili come frode, 

stante l’elemento intenzionale, sono state segnalate in misura prevalente dalla 

Guardia di finanza, a seguito di attività di accertamento e solo in minima parte 

dall’Amministrazione regionale. 

Le fattispecie accertate hanno riguardato varie tipologie di corsi e sono state 

caratterizzate da medesime modalità, in particolare è stata accertata contabilità 

non corretta, documenti commerciali falsificati e documenti di supporto falsificati. 

L’irregolarità è stata perpetrata allo scopo di rendicontare alla Regione dati 

non corrispondenti al vero. In particolare, nella fase di avvio del progetto, sono 

state presentate false attestazioni di interrelazioni con il territorio e lettere di 

impegno di stage, al fine di ottenere un maggior punteggio in fase di formazione 

delle graduatorie per trarre in inganno i soggetti preposti alla verifica di 

ammissibilità al bando e di idoneità alla realizzazione delle iniziative formative. 

Nella fase di svolgimento del corso, attraverso una pluralità di comportamenti 

consistiti: nella compilazione ad hoc (firma degli allievi in bianco e/o anche in caso 

di assenza, firma di docenti che in quella data dovevano essere sostituiti da altri) 

237


del registro di presenza degli allievi, al fine di rappresentare il normale svolgimento 

dell’attività di insegnamento; nella falsificazione dei registri a fogli mobili di stage, 

attestati da società non esistenti o, laddove esistenti, disconosciute dai rispettivi 

rappresentanti; nella collaborazione di docenti, per i quali è stata falsificata la 

documentazione contabile attestante la prestazione ed il relativo pagamento; 

nell’indicazione di costi relativi a locazione di attrezzature e materiale didattico 

attestati da società che ha disconosciuto la prestazione in argomento o attestati da 

società riconducibili agli stessi beneficiari (158, 159, 160, 161, 162). 



Il processo di riorganizzazione delle strutture ha con difficoltà e lentezza 

recepito la nuova cultura dei controlli, profilo che si è manifestato, sia con riguardo 

all’assenza di terzietà della funzione di revisione contabile che all’inadeguatezza, sia 

quantitativa che qualitativa, con cui spesso i controlli sono stati effettuati tenuto 

conto dell’entità della spesa certificata. 

Quanto al primo profilo, infatti, la rendicontazione effettuata da revisori, 

remunerati dai beneficiari, inficia l’affidabilità e attendibilità delle risultanze non 

consentendo quella obiettività delle operazioni di controllo indispensabile per una 

corretta gestione delle attività. 

In ordine poi al secondo aspetto non può non osservarsi che particolarmente 

esiguo è il contingente di personale assegnato alle funzioni di controllo di II livello 

(6 unità), personale, peraltro, assunto con contratto a tempo determinato e che 

non partecipa stabilmente all’organizzazione dell’Ente con tutte le conseguenze che 

da tale situazione di precarietà ne possono derivare. L’Amministrazione ha 

comunicato 261 che il personale presso l’Autorità di controllo di II livello è stato 

aumentato di 2 unità (in totale sono 8) ed è stato interamente stabilizzato. 

I menzionati profili hanno senz’altro influito sulla gestione e sulle irregolarità 

riscontrate, alcune delle quali di particolare gravità. Peraltro l’esigenza di 

intensificare le attività di controllo è stata, altresì, richiamata dall’Autorità di 

controllo di II livello. 

L’incertezza organizzativa ha influenzato l’applicazione del reg. 1681/1994 

con riguardo alle modalità di comunicazione delle irregolarità, anche nei confronti 

degli organismi intermedi, infatti, vanno segnalati forti ritardi fra l’individuazione 

delle irregolarità, gli accertamenti ispettivi e la relativa comunicazione. Tale ritardo 

ha inciso negativamente sulla possibilità di soddisfazione del credito. 



238




riscontri effettuati e sul formarsi di specifiche irregolarità (spese non eleggibili, 


quelle effettivamente sostenute) Va, altresì, evidenziata una scarsa osservanza da 

parte dei beneficiari finali delle procedure amministrative, previste dalla normativa 

di attuazione regionale e dalle norme di evidenza pubblica nella scelta dei 

contraenti. 

L’inosservanza di elementari regole contabili nei pagamenti ha reso difficile 

la tracciabilità della spesa incidendo negativamente sulla gestione. 

Scarsa applicazione hanno trovato le misure cautelari, sia con riguardo 

all’escussione delle fideiussione che alla sospensione di pagamenti irregolari, 

modalità quest’ultima che solo di recente, per le irregolarità segnalate nel 2007, ha 

avuto un’applicazione più rilevante. 

In merito alle irregolarità va segnalato che un elevato numero è stato 

accertato durante le ordinarie attività di controllo, circostanza però che non ha 

indotto l’Amministrazione a intensificare i controlli. 

Con riguardo ai recuperi si può osservare che non sono state definite le 

procedure per l’applicazione del reg. 438/2001, in particolare per garantire la 

contabilità degli importi da recuperare relativi a pagamenti già effettuati; né per la 

tenuta del registro dei recuperi, non a caso gli importi restituiti rappresentano 

importi irrisori. 

In alcuni casi l’Amministrazione ha predisposto provvedimenti di revoca e di 

restituzione delle somme indebitamente percepite, ma limitate sono state le 

restituzioni volontarie, spesso soggette a contenziosi pendenti da diversi anni. 

Riguardo alle considerazioni conclusive, l’Amministrazione della Regione 

Lazio ha evidenziato 262 che sia il report dell’audit di aprile 2007 dell’IGRUE, sia 

quello della CE, hanno rilevato che l’attuale Amministrazione, facendosi carico delle 

irregolarità pregresse, ha adottato, a partire dalla fine del 2005, una serie di misure 

correttive del sistema di gestione e controllo del POR Lazio, che hanno consentito di 

superare l’impasse in cui il POR si trovava (blocco dei pagamenti da parte della CE). 

In particolare in materia di controlli, l’Amministrazione ha osservato, anche 

nell’adunanza del 13.01.2009, che sono state incrementate le attività di controllo in 

loco, passate da 174 nel 2004 a 425 nel 2007 263 e che, inoltre, la maggiore 

262 

Nota prot. 56700 del 14.05.2008 della Regione Lazio – Direzione regionale formazione professionale, 


263 

In altro punto della medesima relazione, l’Amministrazione ha dichiarato di aver effettuato nel 2006 

n. 601 verifiche in loco, elemento confermato nell’adunanza del 13.01.2009 dal rappresentante 

dell’Amministrazione. 

239


incisività dei controlli ha portato l’Autorità di gestione a sospendere, in via 

cautelare, circa 60 meuro di importi già impegnati ed a promuovere revoche per un 

importo di 14 meuro. Ha altresì reso noto che è stata affidata ad un soggetto 

esterno la realizzazione dei controlli di I livello. A riguardo, nell’adunanza del 

13.01.2009, l’Amministrazione ha precisato che il soggetto esterno è un mero 

esecutore delle direttive impartite dall’Amministrazione. In merito al suddetto 

fenomeno dell’esternalizzazione dei controlli, la Sezione osserva che tale modalità, 

seppure consentita dalla normativa comunitaria, andrebbe disciplinata attraverso 

specifiche linee di indirizzo e precise direttive da parte dei soggetti attuatori al fine 

di definire la predeterminazione di metodologie e di criteri oggettivi evitando di 

attribuire un peso preponderante alle azioni intraprese dalla struttura esterna e 

assegnando al soggetto gestore sia la scelta delle strategie che la supervisione e la 

diretta responsabilità del processo avviato. In tal senso si indirizza una specifica 

raccomandazione all’Amministrazione. 

Nella medesima adunanza, l’Amministrazione ha segnalato, inoltre, che in 

merito all’applicazione del reg. 1681/1994 e del reg. 438/2001, ed in particolare 

dell’art. 8 (Gestione recuperi), “né la CE né l’IGRUE hanno mosso rilievi in merito 

alla gestione e alla comunicazione delle irregolarità e dei recuperi e che 

l’informatizzazione della procedura di recupero degli importi irregolari è stata 

testata dagli auditors delle istituzioni citate nell’audit dell’aprile 2007”. 

240


LA REGIONE PUGLIA 

Descrizione del fenomeno nella Regione Puglia 


contraddittorio con la Regione Puglia che con disponibilità ha corrisposto alle 



Il programma operativo plurifondo 1994-1999. Ambito finanziario e livello di 

attuazione 

Nell’ambito del POP 1994-1999, il Programma operativo ha costituito lo 

strumento fondamentale per l’attuazione del Quadro comunitario di sostegno della 

Regione Puglia. Il documento è stato approvato con decisione C (1995) 1073 del 

22.05.1995. Gli obiettivi perseguiti sono stati i seguenti: 

a) potenziamento delle infrastrutture con riferimento: alla tutela della risorsa 

idrica, energetica ed ambientale; allo sviluppo delle reti di comunicazione; alla 

creazione di strutture di formazione superiore e d’eccellenza; alla razionalizzazione 

delle infrastrutture sanitarie di alta specializzazione; 

b) rafforzamento delle strutture del sistema produttivo per lo sviluppo 

dell’artigianato, dei servizi alle imprese, del turismo; 

c) sostegno e promozione di attività di ricerca e sviluppo orientate al 

trasferimento alle imprese di innovazioni tecnologiche; 

d) diversificazione, valorizzazione delle risorse agricole e sviluppo rurale con 

riferimento: al rafforzamento dei processi di integrazione tra le varie fasi che 

compongono il sistema agro-alimentare-industriale; al miglioramento delle 

condizioni di competitività dell’apparato produttivo agricolo; al miglioramento delle 

condizioni ambientali e sociali delle aree rurali; a favorire il processo di transizione 

del sistema agroalimentare in sintonia con gli indirizzi stabiliti dalla riforma della 

PAC; 

e) valorizzazione delle risorse umane con riferimento: alla formazione di 

persone in relazione alle diverse attività produttive; alla formazione di eccellenza e 

manageriale ed imprenditoriale; all’inserimento e/o reinserimento di giovani 

disoccupati e di disoccupati di lunga durata; alla formazione permanente di occupati 

per favorire le condizioni di base rispetto ai continui mutamenti tecnologici ed 

264 Nota prot. 4302/PRG Regione Puglia – Assessorato programmazione e bilancio – Settore 

programmazione e politiche comunitarie, in risposta alla nota prot. 670 del 15.05.2007 della Corte dei 

conti – Sezione di controllo affari comunitari ed internazionali; nota prot. 5796/PRG del 26.09.2008 

Regione Puglia – Assessorato programmazione e bilancio – Settore programmazione e politiche 

comunitarie – Autorità di gestione POR Puglia 2000-2006, in risposta alla nota prot. 894 del 21.07.2008 

della Corte dei conti – Sezione di controllo affari comunitari ed internazionali 

241


organizzativi; alla formazione delle donne e delle fasce deboli. Gli obiettivi indicati 

hanno costituito una prima attuazione operativa della strategia definita nell’ambito 

della formazione del Programma regionale di sviluppo 1994-1996: ampliamento 

della base produttiva ed occupazionale; riduzione delle diseconomie del “sistema 

Puglia”; contenimento degli squilibri territoriali. Il Programma Operativo, 

relativamente ai Fondi comunitari è stato articolato in 16 sottoprogrammi: FESR: 8 

sottoprogrammi, oltre al programma di assistenza tecnica, valutazione, 

monitoraggio e pubblicità; FEAOG: 5 sottoprogrammi; FSE: 3 sottoprogrammi, 

articolati in 15 misure. Il prospetto 1 riassume i dati di attuazione finanziaria 

riguardanti il POP 1994-1999 per quel che concerne il FSE: 

Prospetto 1 – Attuazione finanziaria FSE POP 1994-1999 (euro) 

POP Puglia 1994-1999 - Riferimenti ARINCO n° 94 .IT.16. 005 PUGLIA 

Ultima Decisione relativa al PO: C(00)2841 del 26/01/2001 

Risorse Quota 

Misura Descrizione 

complessiv Comunitari Impegni Pagamenti 

e 

a 

FSE - Obiettivo 1 Formazione 

10.01.01 

industria, artigianato e serv 

FSE - Obiettivo 1 

10.01.02 

Formazione e turismo 


10.01.03 Formazione agricoltura e 

sviluppo rura. 


10.01.04 

Formazione e pesca 


10.01.05 

Formazione e ambiente 


10.01.06 Formazione ricerca scienze e 

tecnolog. 


10.01.07 

Formazione e Sanità 


10.02.01 

Formazione e disoccupati L.D. 

FSE - Obiettivo 3 Aiuti 

10.02.02 

occupazione disoccupati L.D. 


10.02.03 Formazione per giovani 

disoccupati 

FSE - Obiettivo 3 Aiuti 

10.02.04 occupazione giovani 

disoccupati 


10.02.05 

Formazione per le fasce deboli 


10.02.06 

Formazione per le donne 

FSE - Obiettivo 4 Formazione 

10.03.01 

continua per P.M.I. 


10.03.02 

Formazione continua per G.I. 

91.178,95 

40.196,97 

20.427,65 

3.194,85 

23.699,94 

12.895,56 

3.446,56 

99.504,92 

18.297,75 

217.656,11 

25.074,70 

77.779,97 

25.674,94 

35.995,26 

22.131,57 

242 

68.369,69 92.003,81 64.945,00 

30.147,72 

40.173,73 34.791,00 

15.315,90 20.414,09 16.801,00 

2.400,97 

3.181,29 1.895,00 

17.774,96 23.330,12 19.792,00 

9.661,99 12.818,11 11.489,00 

2.575,24 

74.623,85 

13.728,15 

163.246,92 

3.477,54 2.818,00 

99.446,83 83.794,00 

18.450,72 6.148,00 

213.725,48 186.860,00 

18.801,18 25.289,62 10.662,00 

58.339,82 78.482,83 76.657,00 

19.246,52 25.409,67 19.215,00 

26.991,60 

31.133,29 21.645,00 

14.618,84 18.733,41 13.918,00 

Totale 717.136,32 535.882,09 706.070,54 571.430,00 

Elaborazione su dati Regione Puglia


Il programma operativo regionale 2000-2006. Ambito finanziario e livello di 

attuazione 

In ordine alla Programmazione 2000-2006, il POR ha espresso l’impianto 

logico-strategico del QCS. 

La selezione degli obiettivi specifici individuati fra quelli indicati dal QCS, e la 

conseguente articolazione operativa del POR è stata guidata dal criterio base della 

strategia nazionale per l’Obiettivo 1, ovvero dall’esigenza di introdurre una 

discontinuità forte nel percorso di crescita del Mezzogiorno, agendo sulle variabili 

del modello econometrico definite “di rottura 265 ”, ovvero su alcuni aspetti rilevanti 

della situazione socioeconomica della Regione che sintetizzano gli attuali punti di 

forza e di possibile cambiamento. 

L’azione concertata del POR e di politiche complementari a livello nazionale e 

regionale, ha teso a conseguire un miglioramento permanente del contesto 

economico, sociale e ambientale e a generare una discontinuità nei comportamenti 

e negli atteggiamenti degli operatori economici. 

L’articolazione del POR in Assi prioritari ha concluso il percorso logico partito 

con l’analisi della situazione attuale e con l’esame delle esperienze del precedente 

ciclo di programmazione, ha individuato gli obiettivi globali e il loro impatto sulle 

potenzialità dello sviluppo della Regione ed ha assunto come riferimento per la 

programmazione le grandi aree in cui concentrare e integrare le scelte di 

investimento per assicurare la loro coerenza interna e con il QCS. 

Gli Assi prioritari, in tale contesto, sono stati identificati in corrispondenza 

delle grandi aree di intervento e in analogia con il QCS: Valorizzazione delle risorse 

ambientali e naturali – Asse I “Risorse naturali”; Valorizzazione delle risorse 

culturali – Asse II “Risorse culturali”; Valorizzazione delle risorse umane – Asse III 

“Risorse umane”; Valorizzazione dei sistemi locali di sviluppo – Asse IV “Sistemi 

locali di sviluppo”; Miglioramento della qualità delle città e della vita associata – 

Asse V “Città”; Rafforzamento delle reti materiali e dei nodi di servizio – Asse VI 

“Reti e nodi di servizio”. 

Il prospetto 2 espone i dati di attuazione finanziaria del POR 2000-2006 

riguardanti il FSE: 

265 Variabili di rottura: Capacità di esportare; Grado di indipendenza economica; Capacità di attrazione 

dei consumi turistici; Intensità di accumulazione del capitale; Capacità di attrazione di investimenti 

esteri; Partecipazione della popolazione al mercato del lavoro; Irregolarità del mercato del lavoro; Peso 

occupazionale dei servizi alle imprese Capacità di esportare prodotti a elevata o crescente produttività; 

Capacità innovativa; Capacità di sviluppo dei servizi sociali; Capacità di finanziamento; Condizioni di 

legalità e coesione sociale. 

243


Prospetto 2 – Attuazione finanziaria POR 2000-2006 (euro) 

POR 2000-2006 

Regione Puglia 

Risorse 

complessiv 

e 

244 

Quota 

comunitaria 

Impegni al 

31.12.2007 

Pagamenti al 

31.12.2007 

Asse I - Risorse naturali. 

1.1 Formazione e sostegno alla 

0 imprenditorialità nei settori 

interessati dall'Asse 

Asse II - Risorse culturali. 

13.065.000, 

7.336.092,83 6.246.173,69 6.246.173,69 

00 

2.0 Formazione e sostegno alla 

3 imprenditorialità nei settori 

interessati dall'Asse 

Asse III - Risorse umane. 

16.231.000, 

7.917.498,38 6.685.575,61 6.685.575,61 

00 

3.0 Implementazione dei servizi per 147.893.628 256.453.358,4 165.215.504,0 165.215.504,0 

1 l'impiego e messa in rete delle 

strutture 


,00 

0 

5 

5 

3.0 Inserimento e reinserimento nel 134.923.000 228.496.817,1 160.587.023,5 160.587.023,5 

2 mercato del lavoro di giovani e 

adulti 


,00 

2 

6 

6 

3.0 Inserimento e reinserimento 122.077.000 124.968.447,8 101.077.954,7 101.077.954,7 

3 lavorativo di disoccupati di lunga 

durata 

,00 

0 

3 

3 


3.0 

Inserimento e reinserimento di 

4 

gruppi svantaggiati 

66.743.750, 

65.169.560,75 54.766.574,33 54.766.574,33 

00 


3.0 

Adeguamento del sistema della 

5 

formazione professionale 

15.766.000, 

13.065.816,66 10.972.079,34 10.972.079,34 

00 


3.0 

Prevenzione della dispersione 

6 

scolastica e formativa 

3.869.272,0 

3.863.485,66 2.851.604,22 2.851.604,22 

0 

3.0 Asse III - Risorse umane. 

7 Formazione superiore 

117.462.000 121.868.695,6 

86.507.806,27 86.507.806,27 

,00 

4 

3.0 Asse III - Risorse umane. 

8 Formazione permanente 

Asse III - Risorse umane. Sviluppo 

10.439.260, 

7.359.378,01 3.875.204,63 3.875.204,63 

00 

3.0 della competitività delle imprese e 

9 formazione continua con priorità 

alle PMI 

27.470.862, 

30.890.956,07 20.126.406,74 20.126.406,74 

00 


3.1 

Potenziamento e sviluppo profili 

0 

professionali nella P.A. 

5.450.730,0 

5.064.328,64 

0 

816.582,50 816.582,50 

Asse III - Risorse umane. Sviluppo 

3.1 

9.469.602,0 

e consolidamento imprenditorialità, 

3.142.370,79 1.811.991,40 1.811.991,40 

1 

0 

emersione del lavoro non regolare 


3.1 Miglioramento delle risorse umane 

2 nel settore della ricerca e sviluppo 

tecnologico 

32.415.381, 

24.652.307,33 16.992.835,92 16.992.835,92 

00 

Asse III - Promozione della 

3.1 

partecipazione femminile al 

4 


56.830.800, 

24.963.809,72 21.979.170,76 21.979.170,76 

00 

4.2 Asse IV - Sistemi locali di sviluppo. 34.158.000, 

13.313.865,10 4.862.991,92 4.862.991,92 

0 Azioni per le risorse umane 

00 

Asse V - Città, enti locali, qualità 

5.0 

della vita. Azioni formative e 

3 

piccoli sussidi 

26.614.000, 

23.462.539,44 7.668.521,57 7.668.521,57 

00 

Asse VI - Reti e nodi di servizio. 

6.0 

Risorse umane e società 

4 

dell'informazione 

36.581.000, 

17.944.031,88 2.753.661,69 2.753.661,69 

00 

Totale 

877.460.28 570.349.185, 979.933.360, 675.797.662, 

5,00 

25 

22 

93 

Elaborazione su dati Regione Puglia


La struttura organizzativa preposta alla gestione e al controllo dei Fondi 

comunitari 

In attuazione della legge regionale 13/2000, concernente la procedura per 

l’attuazione del POR Puglia 2000-2006, la Giunta regionale, con le deliberazioni nn. 

35 e 36 del 30.01.2001, 52 del 10.02.2004, 159 del 02.03.2005, 8 del 16.01.2007, 

ha provveduto: 

a) a nominare i responsabili di Misura 266 del POR Puglia 2000-2006 tra i 

funzionari regionali definendone i compiti e le attribuzioni; 

b) ad istituire le “Strutture terze” 267 (funzionalmente dipendenti dall’Ufficio di 

controllo e verifica delle politiche comunitarie) ed a nominare i relativi responsabili 

definendone compiti ed attribuzioni (fino al 18.01.2007 i controlli di II livello sono 

stati effettuati sotto la responsabilità della Struttura terza presso il Settore 

formazione professionale; a seguito della deliberazione della Giunta regionale n. 8 

del 16.01.2007 è stata disposta la riorganizzazione dell’Ufficio di controllo e 

verifica delle politiche comunitarie accentrando presso quest’ultimo i controlli di II 

livello); 

c) a costituire presso il Settore Ragioneria specifiche strutture (in numero di 

quattro) dedicate al coordinamento della gestione dei flussi contabili ed alla 

gestione dei pagamenti correlati ai singoli Fondi strutturali; 

d) a nominare le Autorità di pagamento dei Fondi 268 (inizialmente coincidenti 

con i Dirigenti coordinatori dei Fondi stessi), distinte per i diversi Fondi, al fine di 

assicurare la prescritta separazione delle funzioni; 

e) ad organizzare l’Area di coordinamento delle politiche comunitarie ai fini 

della gestione programmatica e finanziaria, attraverso l’istituzione di appositi 

uffici; tale coordinamento è stato individuato nella Presidenza della Giunta 

regionale e nell’Area di coordinamento delle politiche comunitarie che inizialmente 

rappresentava l’Autorità di gestione del POR. Con la deliberazione della Giunta 

regionale n. 1236 del 31.08.2005, le funzioni dell’Autorità di gestione del POR 

266 Il responsabile di Misura è centro responsabile di spesa, svolge le funzioni di responsabile del 

procedimento, verifica il rispetto della normativa nazionale e comunitaria comprese le norme sugli 

appalti, introduce le piste di controllo e trasmette all’ ufficio di controllo le notizie circa le irregolarità 

riscontrate. 

267 Si tratta di strutture organizzative della Regione (già presenti nel complemento di programmazione), 

non coinvolte in attività di gestione o di pagamento, individuate dalla Giunta regionale, che svolgono 

attività di controllo interno sulla gestione delle Misure, rivolte a valutare non solo la legittimità e 

regolarità delle procedure ma anche la sana gestione finanziaria, in ogni fase dell’attività, così come 

definite dalla d.g.r. 36/2001 (così come modificata dalla d.g.r. 52/2004). 

268 L’Autorità di pagamento di ciascun fondo è, ai sensi art. 9 reg. 1260/1999, l’Autorità responsabile di 

certificare la validità dei pagamenti, presentare le richieste e ricevere dalla Commissione i pagamenti. 

Con la d.g.r. 159 del 02.03.2005 le Autorità di pagamento del FEAOG, del FSE e dello SFOP sono state 

poste in posizione organizzative funzionalmente e gerarchicamente separate rispetto agli uffici deputati 

alla gestione ed al controllo. 

245


sono state attribuite al Settore programmazione e politiche comunitarie 

incardinato presso l’Assessorato al bilancio e programmazione 269 ; 

f) ad istituire apposita struttura con la funzione di “Controllo e verifica del rispetto 

delle Politiche comunitarie” del QCS 2000-2006 con il compito, tra gli altri,di 

rilasciare la dichiarazione di cui all’art. 38, punto 1, lett. f del reg. 1260/1999 ed 

al capo V del reg. 438/2001. A tale organo è stata affidata la responsabilità dei 

controlli di II livello secondo la riorganizzazione dell’Ufficio medesimo prevista 

dalla d.g.r. n. 8 del 16.01.2007. La struttura di controllo di II livello, in origine era 

stata istituita presso la Presidenza della Giunta regionale, di recente, invece, a 

seguito della definizione del nuovo assetto organizzativo regionale (d.g.r. nn.1426 

e 1427 del 04.10.2005), è stata inserita nel “Settore controllo di gestione” 

unificando così le rispettive funzioni all’interno dell’Assessorato bilancio e 

programmazione. Ciò anche al fine di mantenere, all’interno dell’Amministrazione 

regionale, la funzione di verifica dell’efficacia del sistema di gestione e controllo in 

una condizione di indipendenza funzionale sia dall’Autorità di gestione che da 

quella di pagamento. 

L’Autorità di gestione è costituita dagli Uffici titolari delle varie Misure che 

hanno competenza per la gestione del FSE e fanno parte del Settore formazione 

professionale, così come individuati dalla d.g.r. n. 1236 del 30.08.2005 citata; essi 

sono costituiti da: l’Ufficio rapporti con l’Unione europea e lo Stato che dispone di 

11 unità di personale; l’Ufficio bilancio e contabilità che dispone di 3 unità di 

personale; l’Ufficio riscontro rendicontazione – A.T.V.C. che dispone di 30 unità 

impegnati in attività di controllo. Le Misure del FSE sono 18, così come riportato 

nella d.g.r. n. 81 del 15.02.2005 di approvazione del POR Puglia 2000-2006, 

adeguato a seguito della revisione di metà periodo. 

Per tutte le 18 Misure, con provvedimento della Giunta regionale, sono stati 

individuati i relativi responsabili, così come riportato nell’Allegato VIII del 

Complemento di programmazione del POR Puglia 2000-2006, approvato con d.g.r. 

n. 881 del 19.06.2006 (con i successivi aggiornamenti approvati dal Comitato di 

sorveglianza). In particolare, per quel che concerne l’istruttoria, la l.r. 13/2000 270 

all’art. 49, ha previsto le procedure di selezione dei progetti di formazione ed 

inserimento lavorativo e disposto che l’assegnazione degli interventi di FSE 

programmati con il POR, avvenga mediante specifiche procedure di selezione delle 

proposte progettuali, presentate a seguito di chiamata per avviso pubblico. 

269 

Elementi forniti dall’Amministrazione in sede di contro deduzioni con la nota prot. 882/PRG del 

08.02.2007. 

270 

La legge regionale 13/2000 “Procedure di attuazione del programma operativo della Regione Puglia 

2000-2006”, ha disciplinato la realizzazione del complesso delle attività programmate e cofinanziate con 

i Fondi comunitari. 

246


La valutazione di ammissibilità formale delle proposte di intervento 271 è 

realizzata dall’Assessorato, che si avvale anche di esperti esterni, mentre la 

valutazione di merito delle medesime proposte è attuata da un apposito nucleo di 

valutazione, composto da funzionari dell’Assessorato e da esperti esterni, 

selezionati in base a procedure di evidenza pubblica. In particolare con d.g.r. n. 793 

del 12.06.2005 272 , è stato emanato un Avviso pubblico per la selezione di esperti 

per la valutazione dei progetti da presentare nell’ambito delle Misure FSE del POR. 

A conclusione della valutazione delle istanze di candidatura pervenute a 

seguito del succitato avviso, la Giunta regionale, con deliberazione n. 306 del 

14.03.2006, ha approvato un “Elenco degli esperti” che sono stati nominati con atto 

del Dirigente del Settore formazione professionale. 

Riferisce l’Amministrazione che, nell’ambito dell’attività di gestione del FSE, 

alcune fasi del procedimento sono gestite da terzi. La d.g.r. n. 1914 del 

15.12.2006, ha affidato all’Istituto finanziario regionale pugliese Finpuglia, società 

istituita con l.r. 25 del 22.12.1983, con partecipazione maggioritaria regionale, 

l’incarico di effettuare la ricerca, progettazione e sperimentazione sul campo, di un 

modello in tema di procedure di attuazione del POR, nei riguardi del Settore 

formazione professionale secondo i contenuti, i tempi ed i costi indicati nello 

schema di disciplinare approvato con lo stesso procedimento 273 . 

Il coordinamento fra i Programmi operativi nazionali e il POR è assicurato, 

sia attraverso la partecipazione al Comitato di sorveglianza che attraverso l’invio 

periodico alle amministrazioni centrali di documenti che illustrano gli interventi 

effettuati e le eventuali modificazioni o integrazioni al complemento di 


271 Elementi tratti dal questionario inviato dalla Regione Puglia pag. 3. 

272 Delibera pubblicata sul Bollettino ufficiale della Regione Puglia 92 del 14.07.2005. 

273 Con riferimento a Finpuglia, la Regione Puglia ha proceduto all’affidamento diretto dell’incarico sopra 

indicato in considerazione del fatto che: la circolare 12727 del 19 ottobre 2001 della Presidenza del 

Consiglio dei ministri chiarisce che la normativa europea in materia di appalti pubblici, in particolare di 

servizi, non trova applicazione nell’ipotesi di mancanza di un vero e proprio rapporto contrattuale tra due 

soggetti come nel caso di delegazione interorganica o di servizio affidato in house; la giurisprudenza 

comunitaria prodotta sulla materia in questione (Corte di giustizia: sentenza Mannesman 1998, Corte di 

giustizia contro ente Fiera di Milano 2001, Corte di giustizia sentenza Teckal 1999) conferma tale 

orientamento; la Presidenza del Consiglio dei ministri appositamente interpellata dall’Area 

coordinamento delle politiche comunitarie della Regione Puglia con nota prot. 667/FC del 22 marzo 2002 

circa un parere tecnico giuridico sulla configurazione di un soggetto in house per la Finpuglia, con nota 

prot. 638 del 24 aprile 2002 ha riconosciuto espressamente tale qualificazione alla Finpuglia concludendo 

pertanto che gli affidamenti diretti da parte della Regione alla Finpuglia “appaiono legittimi e conformi ai 

principi comunitari in materia trattandosi di affidamenti in house”. L’espressione in house contract è 

stata per la prima volta utilizzata, in ambito comunitario, nella comunicazione della Commissione (98) 

143, Libro Bianco sugli appalti pubblici nell’Unione Europea. In tale documento, successivo al Libro Verde 

sulla stessa materia presentato nel 1996, la Commissione definisce gli in house contracts come “contratti 

aggiudicati all’interno della pubblica amministrazione, ad esempio tra un’amministrazione centrale e le 

amministrazioni locali ovvero tra un’amministrazione ed una società da questa interamente controllata”. 

247


Il responsabile di Misura 274 , nell’ambito di un Programma cofinanziato dai 

Fondi strutturali, è il garante della corretta attuazione e gestione finanziaria, 

procedurale e fisica della Misura di competenza, in tale veste, svolge le funzioni 

proprie del responsabile del procedimento di cui alla legge 241 del 7 agosto 1990. 


Relativamente all’organizzazione dei controlli di primo livello (Autorità di 

gestione, Autorità di pagamento), la Regione Puglia evidenzia che gli stessi sono 

effettuati per mezzo dei responsabili di Misura, dell’Ufficio Vigilanza e controllo e 

dell’Ufficio Riscontro rendicontazioni del Settore formazione professionale. 

L’Autorità di gestione 275 del POR Puglia 2000-2006 ha predisposto la 

versione definitiva del "Manuale delle procedure di controllo di I Livello" nel quale 

sono state descritte le attività principali 276 , necessarie al corretto espletamento dei 

controlli. 

L’attività di controllo di primo livello ha lo scopo di garantire la corretta 

esecuzione finanziaria e procedurale degli interventi previsti dal POR Puglia, nel 

rispetto della normativa comunitaria e nazionale. L’attività è stata svolta dal 

responsabile di Misura, in qualità di responsabile del controllo e della gestione della 

Misura nel suo complesso ed è espletata mediante verifiche di natura documentale 

o mediante verifiche in loco. 

274 Il responsabile di Misura svolge i seguenti compiti: gestisce le misure di propria competenza; assicura 

la regolarità amministrativa e tecnico-giuridica degli interventi da ammettere al finanziamento; assicura 

il rispetto della normativa comunitaria, in particolare in materia di tutela ambientale, pari opportunità, 

gare d’appalto e regole della concorrenza; propone, qualora ne ravvisi la necessità, modifiche da 

apportare al Complemento di programmazione; predispone e approva, ove previsto, i bandi e le circolari 

per l’acquisizione delle istanze di finanziamento o di contributo; attiva l’istruttoria per la valutazione delle 

istanze e la selezione delle operazioni da inserire nel Programma e provvede all’inserimento o 

all’esclusione delle operazioni nelle misure di propria competenza direttamente ovvero attraverso gli 

organismi intermedi; provvede all'istruzione ed alla redazione degli atti dirigenziali di impegno della 

spesa e di pagamento; li trasmette al dirigente del Settore competente che li assume e li trasmette 

contestualmente all'Autorità di Pagamento ed all'Ufficio di Ragioneria. Il responsabile di Misura provvede, 

quindi, all'imputazione dei relativi dati nel sistema di monitoraggio del POR. 

275 Con nota prot. 1439/PRG del 03/03/2008. 

276 Le attività di controllo individuate sono: verifica degli aspetti procedurali e gestionali relativi alle 

singole operazioni identificate a livello di singolo processo nelle piste di controllo mediante il riscontro 

della documentazione extra-contabile; verifica della regolarità della spesa mediante il riscontro della 

documentazione amministrativo-contabile; verifica della rispondenza di quanto realizzato rispetto a 

quanto previsto mediante la visita in loco; redazione del Rapporto di verifica (check List) secondo i 

format predefiniti per l’analisi delle singole operazioni; redazione delle check list con le quali i 

responsabili delle Misure attuate con il ricorso ad Organismi Intermedi si accertino dell’affidabilità di 

questi ultimi e della congruità delle procedure di controllo adottate. 

L'impostazione adottata dal manuale ha risposto, inoltre, a quanto richiesto dai principali regolamenti sui 

Fondi strutturali (in particolare i regg. 1260/19999 e 438/2001) e dalle diverse linee guida predisposte a 

livello comunitario e nazionale. 

In particolare, il manuale ha descritto: la metodologia per lo svolgimento dell’attività di controllo; le 

procedure che rappresentano il tracciato dell’attività da svolgere; gli strumenti operativi (check list, 

programmi di audit, piste di controllo, ecc.); una metodologia di campionamento per l’estrazione delle 

liste progetti sui quali eseguire verifiche in loco, qualora non fosse possibile assicurare questo tipo di 

controllo in maniera esaustiva su tutte le operazioni poste a cofinanziamento. 

248


I controlli di natura documentale sono eseguiti sull’intero iter. Per i controlli 

in loco si procede ad una campionatura di operazioni sulle quali effettuare l’audit. 

L’audit è condotto con il supporto di apposite check list relative agli aspetti 

organizzativi e mediante schede di controllo. 

Nella prima fase del processo viene effettuata un’analisi di rischio cui sono 

associati proporzionalmente i controlli necessari. Tutte le operazioni sono 

raggruppate in gruppi omogenei in modo che il campione 277 da sottoporre a 

controllo: includa operazioni di vario tipo e dimensione e sia rappresentativo degli 

eventuali fattori di rischio identificati dai controlli nazionali e comunitari. 

Definita la dimensione minima del campione, garantendo sia il principio della 

casualità, sia la presenza nel campione di operazioni rappresentative, l'Autorità di 

pagamento procede all'estrazione. Il campione da estrarre costituisce almeno il 5% 

della spesa oggetto di certificazione. 

Nelle situazioni che presentano maggior rischio si procede ad incrementare il 

numero delle operazioni oggetto di controllo, fissando sempre in ogni progetto il 

numero minimo di operazioni da campionare. 

Qualora siano accertate irregolarità non significative si provvede a sanarle e 

ad effettuare le eventuali rettifiche finanziarie, mentre, in caso di irregolarità gravi 

o sistematiche si procede all'approfondimento del controllo, all'analisi delle cause 

che possono averle generate, quindi vengono proposte le opportune iniziative 

correttive, anche preventive, al fine di ridurre la frequenza degli errori. 

Solo nel caso in cui si riscontrino irregolarità particolari in fase di controllo 

documentale, l'Autorità di pagamento procede ad effettuare controlli in loco aventi 

l'obiettivo di verificare la realizzazione fisica del progetto e il riscontro di eventuali 

irregolarità emerse durante il controllo documentale. 

L'Autorità di Pagamento 278 svolge, almeno una volta per ciascuna annualità, 

un'analisi più approfondita delle operazioni oggetto di certificazione, mediante le 

277 La tecnica di campionamento utilizzata è fondata sul “MUS” (Monetary unit sampling) che risulta 

particolarmente adatta per la verifica di un universo costituito da transazioni monetarie (si veda 

“Procedure e metodologie per il controllo a campione delle operazioni cofinanziate dai Fondi strutturali 

2000-2006” del Ministero dell’economia e delle finanze). Con particolare riferimento a ciascun universo 

(graduatoria approvata) il campione di riferimento è definito applicando il criterio della media aritmetica 

ponderata a due pesi: M = Σ Xi pi / Σ pi dove pi indica il singolo peso; P1 = importo finanziario di ogni 

singolo progetto (contributo pubblico); P2 = localizzazione geografica. 

Per la localizzazione geografica si fa riferimento all'incidenza percentuale della popolazione residente, 

individuata in ciascun avviso pubblico per la ripartizione delle risorse. 

278 L'Autorità di Pagamento FSE ha effettuato, a supporto delle attività di certificazione della spesa, visite 

di audit presso i responsabili di Misura. In primo luogo viene condotto un audit organizzativo contabile 

volto ad acquisire e verificare le seguenti informazioni: individuazione dei dati generali relativi alla 

Misura/Azione (Tipologia, Asse, Misura e Azione, responsabile di Misura); individuazione dei soggetti 

coinvolti nella verifica (beneficiari/destinatari finali); analisi della normativa e della "manualistica" di 

riferimento (generale e specifica); analisi delle procedure di attuazione (conformità a quanto previsto nel 

POR e nel C.d.P.); verifica del piano finanziario e del rispetto delle quote di contribuzione; modalità di 

tenuta del fascicolo del procedimento; controlli di I livello effettuati; irregolarità riscontrate e recuperi. 

L’Autorità di pagamento procede quindi ad un audit di progetto volto ad acquisire e verificare il fascicolo 

249


procedure e le metodologie per il controllo a campione previste dall'art. 9 del reg. 

438/2001. 

Per quanto attiene l’Autorità di pagamento riferisce, l’Amministrazione che 

allo stato attuale tale Autorità “è priva di unità di supporto. E’ in fase di 

riorganizzazione apposita struttura con almeno due unità in possesso delle 

competenze necessarie allo svolgimento dei controlli previsti dall’art. 9 del reg. 

438/2001 279 ”. La riorganizzazione dell’Autorità di Pagamento del FSE è, quindi, in 

fase di attuazione. 

Riferisce, inoltre, l’Amministrazione che l’Ufficio vigilanza e controllo 

(A.T.V.C.) provvede alla vigilanza e controllo amministrativo sullo svolgimento di 

tutte le attività di formazione professionale convenzionate e autorizzate dalla 

Regione, nonché al controllo di gestione concernente l’efficienza e l’efficacia 

dell’impiego di risorse umane e finanziarie in relazione agli obiettivi prefissati dai 

POR. L’Amministrazione regionale ha ribadito 280 che l’attività di direzione 281 

del procedimento relativo ad una o più operazioni mediante il quale è testato il rispetto e il 

mantenimento della pista di controllo da parte del responsabile di Misura attraverso la verifica di 

documenti che attestano lo stato di esecuzione del progetto (documenti tecnico-amministrativi). 

In particolare per quanto riguarda il riscontro di natura amministrativa, l’Autorità di pagamento effettua 

una verifica sull'atto di approvazione del progetto/operazione, sull'entità e la fonte del finanziamento 

concesso e prende visione dei successivi provvedimenti di impegno e liquidazione delle spese 

verificandone la coerenza e l'inerenza al progetto. Per la verifica delle spese l'Autorità di pagamento 

accerta inoltre la corretta imputazione dei mandati ai corrispondenti capitoli del bilancio regionale e la 

data del pagamento ed ogni elemento utile ad identificare il soggetto a favore del quale è stato 

effettuato il pagamento medesimo. 

L'Autorità di pagamento avendo accesso al sistema di monitoraggio Mirweb può interrogare lo stesso per 

visionare il dettaglio dei pagamenti effettuati dal soggetto attuatore. Eventuali anomalie e/o discordanze 

rilevate tra le attestazioni prodotte da ciascun responsabile di Misura e i dati registrati nel sistema di 

contabilità regionale, sono segnalate formalmente al Responsabile di Misura, all'autorità di gestione, 

nonché all'Ufficio competente ad effettuare i controlli di II livello. E' nella facoltà dell'Autorità di 

pagamento effettuare, per taluni progetti, verifiche anche sulla documentazione detenuta direttamente 

dal destinatario/beneficiario finale/soggetto attuatore, soprattutto al fine di verificare l'ammissibilità delle 

spese autorizzate dal responsabile di Misura in relazione a taluni progetti. 

279 Nota della Regione Puglia prot. 4302/PRG del 09.07.2007, punto 6 pag. 5. 

280 Nota della Regione Puglia prot. 5796/PRG del 26.09.2008. 

281 L’attività di direzione si realizza attraverso: il monitoraggio permanente delle attività formative in 

svolgimento sull’intero territorio regionale secondo tempi e modalità previste dai regolamenti CE; la 

predisposizione delle schede di rilevazione dell’andamento delle attività formative, oggetto di controllo, 

in relazione alla tipologia di attività, alle norme comunitarie, nazionali, regionali e alle convenzioni 

stipulate tra la Regione ed i soggetti attuatori. Schede, queste, che costituiscono il “verbale d’ispezione”, 

contenente le risultanze dei sopralluoghi, ivi compreso il monitoraggio fisico dell’azione formativa 

(numero degli allievi previsti, iscritti, frequentanti, presenti) e i dati rilevati relativi al personale docente 

ed amministrativo; l’acquisizione dei verbali d’ispezione che pervengono dai cinque nuclei provinciali e: 

trasmissione degli stessi agli uffici competenti del Settore; catalogazione per tipologia di attività 

formativa dei verbali e loro archiviazione; la programmazione, in casi particolari, di sopralluoghi ispettivi 

presso centri e sedi di svolgimento delle attività formative sull’intero territorio regionale. 

Ai nuclei ATVC provinciali competono le seguenti funzioni: gestione amministrativa delle risorse umane 

in servizio presso le cinque unità operative ATVC provinciali; monitoraggio permanente delle attività di 

verifica e controllo svolte sull’intero territorio regionale; predisposizione ed aggiornamento delle schede 

di rilevazione dell’andamento delle attività formative - che costituiscono il “verbale d’ispezione” 

contenente le risultanze del controllo - in relazione alla tipologia di attività, alle norme comunitarie, 

nazionali, regionali ed alle convenzioni stipulate fra la Regione ed i soggetti attuatori; programmazione 

di sopralluoghi presso i centri e/o sedi di svolgimento delle attività formative sull’intero territorio 

regionale qualora se ne ravvisi l’opportunità; ricezione, trasmissione per competenza, archiviazione dei 

verbali d’ispezione contenenti le relazioni dei sopralluoghi effettuati dai cinque nuclei provinciali; 

attuazione del programma della vigilanza tecnico-didattica e amministrativa sulle attività formative, ivi 

compresa la verifica delle sedi di svolgimento delle attività di formazione in riferimento 

250


dell’Ufficio A.T.V.C. regionale, è finalizzata ad uno svolgimento omogeneo delle 

funzioni dei cinque nuclei provinciali e alla cura dei rapporti con gli uffici del 

Settore. 

Al termine dei singoli controlli è predisposto uno specifico verbale che rimane 

agli atti dell’organismo, è trasmesso al responsabile di Misura ed una copia 

mantenuta agli atti dell’Ufficio che effettua il controllo. Nel verbale sono segnalate 

eventuali prescrizioni o irregolarità amministrative. Il soggetto attuatore, 

relativamente alle prescrizioni, deve provvedere ad ottemperare. 

L’Ufficio Riscontro rendicontazioni procede al controllo dei rendiconti contabili 

di tutte le attività di formazione professionale convenzionate e autorizzate dalla 

Regione, presso i beneficiari finali. Per ogni attività controllata è redatta apposita 

relazione contabile notificata al soggetto attuatore. Avverso le risultanze della 

relazione di verifica, il soggetto attuatore può presentare eventuali controdeduzioni 

in merito alle osservazioni sollevate sulle spese non ammesse a discarico. 

Qualora l’ente accetti formalmente le risultanze contabili è predisposto l’atto 

amministrativo di approvazione del rendiconto con disposizione di liquidazione del 

saldo, ove necessario. 

Qualora, invece, l’ente si avvalga della possibilità di produrre contro 

deduzioni, le stesse sono esaminate da una apposita Commissione, che redige una 

redazione di accoglimento. Successivamente, l’Ufficio redige l’atto amministrativo di 

approvazione della relazione redatta dalla suddetta Commissione. Le risorse umane 

deputate a svolgere tali controlli sono quelle appartenenti agli Uffici di Vigilanza e 

controllo e Ufficio Riscontro rendicontazioni del Settore formazione professionale nel 

numero di 44 unità. Il livello professionale posseduto è quello relativo alle categorie 

B, C, D del CCNL della PA. Il tempo di permanenza nel settore degli addetti è 

mediamente superiore ai quindici anni. E’ utile ricordare che la Regione Puglia 

effettua relazioni periodiche sui controlli effettuati. 

I controlli di II livello, così come segnalato dalla Regione Puglia fino al 

18.01.2007, sono stati effettuati sotto la responsabilità della Struttura terza 282 , 

presso il Settore formazione professionale. 

I responsabili delle strutture terze, nominati dalla Giunta regionale, sono 

funzionalmente dipendenti, nell’espletamento dei compiti ad esse affidati, 

dall’Ufficio di controllo e verifica politiche comunitarie” e seppure collocate presso i 

all’accreditamento, all’assistenza tecnica ai soggetti attuatori, alla verifica di adempimento delle 

prescrizioni impartite in sede di controllo; vidimazione registri obbligatori; catalogazione della 

documentazione relativa all’attività formativa; monitoraggio del controllo. 

282 Le Strutture terze sono state istituite a seguito di quanto disposto con d.g.r. n. 36 del 30.01.2001 

così come modificata dalla d.g.r. n. 52/2004. 

251


settori preposti all’attuazione delle Misure, non sono state coinvolte nell’attività di 

gestione. 

Con la delibera di Giunta regionale n. 8 del 16.01.2007 è stata disposta la 

riorganizzazione dell’Ufficio controllo e verifica delle politiche comunitarie 

accentrando presso quest’ultimo i controlli di II livello. 

Nell’ambito dell’Ufficio, oltre il dirigente responsabile, sono costituiti tre 

gruppi di lavoro coordinati da un’unità di categoria D, in possesso di laurea in 

economia e commercio e specifica esperienza nell’attività di controllo sui Fondi 

strutturali. L’ulteriore organico minimo previsto è costituito da n. 2 posizioni 

organizzative di staff. 

L’attuale assetto organizzativo dell’Ufficio di controllo e verifica delle 

politiche comunitarie prevede come risorse umane: un coordinatore; un dipendente 

dell’Ufficio e due liberi professionisti. Dal mese di giugno 2006, l’Ufficio medesimo si 

avvale della collaborazione professionale di una società di consulenza, a cui è stato 

affidato il servizio di assistenza tecnica e di supporto all’attività connessa ai controlli 

finanziari di II livello. 

In ordine alla problematica relativa all’attivazione di tale organo ed alle 

modalità con le quali sono stati selezionati i professionisti di cui si compone, 

l’Amministrazione regionale ha comunicato 283 che la Giunta regionale, con 

deliberazione n. 955 del 19 giugno 2007 ha affidato all’Istituto finanziario regionale 

pugliese Finpuglia l’incarico di supporto alle funzioni di controllo di II livello, da 

realizzarsi mediante selezione di esperti (complessivamente n. 13 unità) da 

affiancare all’Ufficio regionale di Controllo e verifica delle politiche comunitarie 

nell’espletamento delle attività di cui agli artt. 10 e 15 del reg. 438/2001. La 

deliberazione è stata notificata a Finpuglia in data 3 luglio e l’incarico è operativo 

alla data del 24.07.2007. 

In ordine alla modalità con le quali è stato affidato all’Istituto finanziario 

pugliese Finpuglia, società in house, l’incarico citato, l’Amministrazione regionale ha 

comunicato 284 che, per il periodo di Programmazione 2000-2006, l’incarico è stato 

conferito, nel contesto della Misura 3.5 “Sviluppo di sistema” POR Puglia 2000- 

2006, nell’ambito di Studi e Ricerche in materia di programmazione e qualificazione 

del sistema formativo regionale. Così come previsto dalla richiamata Misura, 

l’incarico è stato caratterizzato dalla raccolta, la ricerca e l’analisi di dati e 

informazioni per la conseguente messa a punto di modelli in materia di 

programmazione e qualificazione con l’obiettivo di “favorire e sostenere il processo 

di attuazione di riforma del sistema regionale della formazione professionale”. Si 



252


sottolinea al riguardo che, in ossequio alla giurisprudenza della Corte di giustizia e 

del Consiglio di Stato, può essere esclusa la selezione pubblica del soggetto privato 

quando l’ente locale eserciti un controllo analogo a quello esercitato sul proprio 

servizio nel senso che esso deve rappresentare caratteristiche simili al controllo che 

l’Ente ha sui suoi Uffici come se fosse un servizio proprio dell’Autorità 

controllante 285 . 

Riferisce l’Amministrazione che l’incarico 286 è stato quindi attivato applicando 

una metodologia che ha garantito il necessario rispetto del ruolo di indirizzo, 

coordinamento generale, controllo e verifica riservato espressamente al Settore 

formazione professionale. Sono state impegnate, in totale, circa 40 risorse 

professionali, di cui la maggior parte esperti dotati di particolare e specifica 

esperienza, oltre alle risorse umane interne alla Finpuglia impegnate nelle attività di 

gestione tecnico/amministrativa dell’incarico. Non si tratta di attività di assistenza 

tecnica. 

In riferimento a tale problematica, l’Amministrazione ha ritenuto necessario 

fornire notizie supplementari circa l’attuazione di siffatto controllo da parte della 

medesima sul soggetto privato stesso 287 . La Regione Puglia è socio di maggioranza 

assoluta della Finpuglia partecipando per circa il 96% al capitale sociale della 

società ed esercita una posizione di predominanza, orientando l’operatività e la 

gestione della Società e svolgendo sulla stessa indirizzo, controllo e coordinamento. 

La Regione nomina i componenti del Collegio sindacale, cui compete, com’è 

noto, il controllo contabile; inoltre, il bilancio della Finpuglia, oltre ad essere 

approvato in Assemblea, viene trasmesso alla Regione prima e dopo l’approvazione 

dello stesso da parte dell’Assemblea considerato anche che i relativi risultati 

285 

Corte di giustizia CE, 18.11.1999, C.107/98, Teckal; Consiglio di stato, Adunanza plenaria, 

03.03.2008, n. 1. 

286 

Le attività di studio, approfondimento e proposta sono state così distinte e realizzate per 

“macroaree”: 1) Studi, ricerche e approfondimenti propositivi per la qualificazione delle procedure di 

gestione e controllo e per l’individuazione di metodiche atte a garantire la qualità dei sistemi; 2) Studi, 

ricerche e approfondimenti per la qualificazione delle procedure di valutazione ex ante dei progetti 

tramite la sperimentazione di un modello che possa assicurare la funzionalità e la rapidità del processo 

valutativo e la necessaria flessibilità di adeguamento all’evoluzione del contesto programmatico di 

riferimento; 3) Studi, ricerche e approfondimenti per la qualificazione delle procedure di gestione e 

controllo economico-finanziario dei progetti cofinanziati da Fondi comunitari tramite la sperimentazione 

di modalità e strumenti operativi, innovativi ed efficaci per assolvere ai compiti di controllo richiesti dal 

regime di cofinanziamento di Fondi strutturali dell’Unione europea; 4) Studio e coordinamento di alcune 

significative attività di ricerca (sistema di standard professionali, analisi dei fabbisogni di professionalità 

e formazione, sistema di certificazione e riconoscimento dei crediti, etc.: sia a livello ‘di sistema’ che a 

livello di specifici ambiti settoriali) affidate dalla Regione Puglia a diversi soggetti (ATI, organismi di 

ricerca e formazione). Tanto, al fine di migliorare l’integrazione dei progetti e la loro capitalizzazione per 

la qualificazione del sistema regionale. 

287 

La Finpuglia, definita dalla legge regionale “strumento della programmazione regionale”, ha 

corrisposto alla definizione di Organismo di diritto pubblico di cui alla Direttiva CE n. 92/50 (recepita 

nell’ordinamento italiano dal d.lgs. 157/1995 di seguito modificato ed integrato dal d.lgs. 65/2000) e 

oggi ripresa dalla Direttiva CE 18/2004 (recepita nell’ordinamento italiano con d.lgs. 163/2006), figura 

che può legittimamente ritenersi a monte di quella di soggetto in house (si veda, a tale proposito, 

sentenza Corte di giustizia – Seconda sezione – 17 luglio 2008 Causa C-371/05). 

253


confluiscono nel bilancio dell’Ente pubblico. L’Organo di amministrazione della 

Finpuglia è nominato dalla Regione (attualmente Amministratore unico). Il potere di 

controllo che fa capo alla Regione è peraltro espressamente richiamato in tutti gli 

atti di affidamento di attività. 

Ulteriore condizione degli affidamenti in house è che la Società realizzi la 

quota più importante della propria attività con l’Amministrazione pubblica che la 

controlla. L’affidamento diretto è quindi possibile laddove il soggetto affidatario 

operi esclusivamente a favore dell’Ente pubblico che lo controlla. Tanto sotto il 

profilo qualitativo che sotto quello quantitativo la Finpuglia opera (da ultimo anche 

in applicazione dell’art. 13 della l. 248/2006 288 , in maniera esclusiva, su incarico 

della Regione. A seguito dell’Assemblea del 16 giugno 2006 e dell’entrata in vigore 

della l. 248/2006 sono state esplicitamente chiusi i pochi rapporti contrattuali con 

soggetti diversi dalla Regione che comunque, anche prima dell’entrata in vigore 

della su riportata norma, non rappresentavano più del 1% dell’attività complessiva. 

In ordine alla programmazione dei controlli a campione e alle procedure di 

campionamento, l’Amministrazione ha riferito che per le attività eseguite nel 2005 e 

nel 2006 si è proceduto all’estrazione del campione. Per entrambe le annualità, il 

campione è stato scelto attraverso una procedura informatica e tenendo conto 289 di: 

l’analisi del rischio; la rappresentatività di progetti di dimensioni finanziarie diverse; 

l’esigenza di verificare tutti i beneficiari/destinatari e gli organismi intermedi sui 

quali si concentra il maggior numero di operazioni; la rappresentatività geografica 

dei progetti (tenendo in conto tutte le 5 Province della Regione Puglia). 

Riferisce l’Amministrazione che, per quanto riguarda i controlli sul FSE, 

l’andamento ha risentito nel corso nel 2004 di talune incertezze derivate da fattori 

organizzativi interni. Mentre, nel corso del 2005, vi è stata una significativa 

intensificazione delle attività di controllo che ha consentito di elevare il numero 

delle verifiche, passate da 3 (nel corso del 2004) a 29, e di pervenire in tempi 

rapidi ad una percentuale di spesa sottoposta a controllo in misura congrua e 

comunque non inferiore al 5% previsto. 

288 L’art. 13 della Legge 248/2006 recita: 1 - Al fine di evitare alterazioni o distorsioni della concorrenza 

e del mercato e di assicurare la parità degli operatori, le società, a capitale interamente pubblico o 

misto, costituite o partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali e locali per la produzione di beni 

e servizi strumentali all'attività di tali enti, in funzione della loro attività, con esclusione dei servizi 

pubblici locali, nonché, nei casi consentiti dalla legge, per lo svolgimento esternalizzato di funzioni 

amministrative di loro competenza, devono operare esclusivamente con gli enti costituenti o partecipanti 

o affidanti, non possono svolgere prestazioni a favore di altri soggetti pubblici o privati, ne' in 

affidamento diretto ne' con gara, e non possono partecipare ad altre società o enti; 2 - Le società di cui 

al comma 1 sono ad oggetto sociale esclusivo e non possono agire in violazione delle regole di cui al 

comma 1; 3 - Al fine di assicurare l'effettività delle precedenti disposizioni, le società di cui al comma 1 

cessano entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto le attività non consentite. 

289 La metodologia di campionamento, riferisce l’Amministrazione nella documentazione inviata, è stata 

indicata nel Manuale di controllo della Regione. 

254


L’Amministrazione non ha chiarito se l’affidamento dei servizi di Assistenza 

tecnica e supporto dell’attività connessa ai controlli finanziari di II livello ad 

apposita Società specializzata, abbia accentuato i controlli e con quale esito. Va 

comunque rilevato che particolarmente esigue appaiono le dotazioni di personale 

riservate a tale attività che sulla base di quanto indicato nel questionario è pari a 4 

unità di cui 1 coordinatore indipendente e due professionisti esterni. 

Al 31.12.2005 il controllo ha riguardato 33 progetti e al 31.12.2006 27 

progetti, per un totale nei due anni di 60 progetti. L’Amministrazione regionale 

attraverso il Servizio controllo di gestione ha comunicato la seguente situazione 

aggiornata al 31.12.2007 per quel che concerne i controlli finanziari di II livello: 

Prospetto 3 – Controlli finanziari II livello al 31.12.2007 (euro) 

Controlli finanziari II livello 

255 

Cumulati al 

31.12.2006 

Cumulati al 

31.12.2007 

Importo complessivo della spesa 

ammissibile dichiarata (A) 

€ 527.658.962,46 € 682.116.944,57 

Importo della spesa ammissibile dichiarata 

campionata 

€ 32.192.652,46 € 34.921.442,07 

Importo complessivo della spesa 

ammissibile dichiarata controllata (B) 

Percentuale della spesa ammissibile 

€ 13.880.855,00 € 15.637.144,02 

dichiarata controllata rispetto alla spesa 

ammissibile dichiarata (B/A) 

% 2,63 % 

2,29% 

Numero di verifiche effettuate n. 134 n. 13 (nel 2007) 

Numero di verbali predisposti a seguito 

delle verifiche 

n. 60 n. 12 (nel 2007) 

Elaborazione su dati Regione Puglia 


Le irregolarità e le frodi sono accertate, di norma, in occasione delle attività 

di controllo di primo e secondo livello oltre che nel corso delle azioni di polizia 

giudiziaria da parte dalla Guardia di finanza. A riguardo, al fine di intensificare i 

controlli sui Fondi strutturali, con il Comando regionale Puglia della Guardia di 

finanza, la Regione ha siglato apposito Protocollo d’intesa, in data 30.07.2002. 

Qualora nella fase di controllo si dovessero rilevare irregolarità o frodi, i funzionari 

che hanno effettuato il controllo inviano le dovute segnalazioni alle Autorità 

competenti. 

Le irregolarità riscontrate vengono comunicate oltre che all’Autorità di 

gestione, alle Amministrazioni dello Stato interessate (Dipartimento delle politiche 

di sviluppo e coesione – Servizio per le politiche dei fondi strutturali comunitari – e 

Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato – IGRUE), e al Dipartimento per 

le politiche comunitarie. L’Autorità di gestione provvede trimestralmente alla 

trasmissione delle schede OLAF, previste dagli artt. 3 e 5 del reg. 1681/1994 e 

successive modifiche ed integrazioni, al Dipartimento per le politiche comunitarie.


In caso di frodi o irregolarità accertate su particolari Misure o su alcuni 

progetti di una certa Misura, la Regione segnala che non sono attuati controlli 

complessivi sull’intera Misura. Nei confronti delle attività finanziate con il FSE, 

riferisce l’Amministrazione che i controlli di I livello sono svolti a “tappeto” 

sull’intera attività assegnata, indipendentemente da frodi o irregolarità. 

Si rileva, invece, nella nota relativa all’analisi dei rischi (ottobre 2006 pag. 

1), con riguardo al FSE, che nella maggior parte delle Misure (3.1, 3.2, 3.3, 3.4, 

3.7, 3.8, 3.14) mancano i controlli di I livello. 

Il sistema informatico per la gestione dei Fondi comunitari, è gestito 

dall’Autorità di gestione e prevede procedure interne che garantiscano la circolarità 

delle informazioni tra tutti i soggetti preposti al controllo, al fine di consentire a 

ciascuno di essi l’adozione dei provvedimenti di propria competenza. 

La Regione Puglia segnala, inoltre, l’esistenza di un registro informatizzato 

dei recuperi e di strumenti di monitoraggio anch’essi informatizzati. 


Con riguardo alle misure cautelari a carattere amministrativo adottate 

consistono, sia in provvedimenti di sospensione che in provvedimenti di revoca, 

posti in essere dal Dirigente di settore responsabile. I procedimenti posti in essere 

vengono seguiti dagli Uffici regionali del contenzioso competenti per territorio e, in 

alcuni casi, dall’Ufficio legale della Presidenza della Giunta regionale. 

La strutture organizzativa preposta al monitoraggio dei recuperi è l’Ufficio 

riscontro e rendicontazione che provvede all’invio ai soggetti attuatori della richiesta 

di restituzione e alla richiesta di escussione della polizza fideiussoria. 

In materia di garanzie per il corretto adempimento degli interventi, 

l’Amministrazione regionale segnala il ricorso alle fideiussioni per tutti i bandi che si 

riferiscono al FSE. La garanzia ha efficacia fino allo svincolo da parte della Regione 

Puglia, svincolo che viene effettuato solamente dopo la verifica ed approvazione 

della rendicontazione finale esibita dal soggetto attuatore e l’accertamento 

dell’esatto adempimento delle obbligazioni garantite e dell’insussistenza di eventuali 

pendenze a carico del debitore. 

I soggetti deputati a rilasciare polizza fideiussoria sono soggetti bancari e/ 

assicurativi iscritti al ramo cauzioni. La fideiussione è redatta in conformità a 

quanto contenuto nel decreto del Ministero del tesoro del 22 aprile 1997 e nel 

decreto del 9 maggio 1997 del dirigente dell’Ufficio centrale orientamento e 

formazione professionale lavoratori del Ministero del lavoro. La garanzia deve 

contenere espressamente l’impegno della banca/società garante di rimborsare, in 

256


caso di escussione da parte della Regione Puglia, il capitale maggiorato degli 

interessi legali, decorrenti nel periodo compreso tra la data di erogazione 

dell’anticipazione stessa e quella del rimborso. Il provvedimento con il quale si 

procede allo svicolo della fideiussione, consiste in una nota a firma del dirigente del 

settore competente, la nota è elaborata, successivamente alla verifica ed 

approvazione del rendiconto e della certificazione telematica delle spese presentate 

dal soggetto attuatore, a conclusione dell’attività qualora non vi siano recuperi da 

effettuare. 

Nessuna liquidazione è posta in essere se non previa verifica della 

permanenza nel tempo della fideiussione. 

L’Amministrazione regionale ha comunicato 290 che il Settore formazione 

professionale ha provveduto all’escussione delle polizze fideiussorie a garanzia delle 

liquidazioni effettuate, stipulate dal soggetto titolare degli interventi (4 casi) per 

attività finanziate a valere sulle Misure 3.3, 3.4, 3.8 e 3.14 del POR Puglia 2000- 

2006 ed in particolare: 

- fideiussione n. 10296 a garanzia di un importo pari ad euro 5.707.080,00; 

- fideiussione n. 2222387 a garanzia di un importo pari ad euro 9.551.800,00; 

- fideiussione n. 1078 a garanzia di un importo pari ad euro 2.853.540,00. 

Con atto di citazione notificato in data 16.03.2007, il soggetto concedente le 

fideiussioni ha citato in giudizio la Regione Puglia ed il soggetto titolare degli 

interventi dinnanzi al Tribunale civile di Roma per chiedere al giudice adito di 

dichiarare l’inefficacia e/o improduttività degli effetti giuridici del solo contratto di 

fideiussione n. 10296 e, in via subordinata, di accertare e dichiarare la tardività 

dell’escussione e, comunque, la decadenza della garanzia della Regione Puglia. 

Nell’anzidetto e ancora pendente giudizio si è costituita la Regione Puglia, 

diversamente dal soggetto titolare degli interventi che è contumace. 

In data 23.01.2008, il Settore formazione professionale, dinnanzi alla 

perdurante inerzia del soggetto titolare degli interventi e del soggetto concedente le 

fideiussioni, ha sollecitato l’Avvocatura regionale al fine di esperire azioni a tutela 

dei propri diritti. Ad oggi gli anzidetti importi non sono stati ancora recuperati. 

Per quanto riguarda il procedimento penale r.g. n. 49/2003, il Settore 

formazione professionale non ha trasmesso notizie circa l’esito delle indagini e lo 

stato dello stesso. 


257



Con riguardo alle irregolarità e frodi segnalate nel FSE si tratta in totale di 6 

casi, di cui 2 per la Programmazione 1994-1999 per un importo totale da 

recuperare pari ad euro 404.517,12 e 4 casi per la Programmazione 2000-2006 per 

un importo totale sospeso pari ad euro 1.179.444,00 (prospetto 4). 

Per quest’ultima Programmazione, le schede OLAF e la banca dati del 

Dipartimento per le politiche comunitarie non indicano gli importi della spesa da 

recuperare. Ciò dovrebbe essere oggetto dei necessari chiarimenti da parte 

dell’Amministrazione che fino ad ora non li ha forniti, anche al fine di indicare 

quanto delle somme considerate irregolari sia stato già erogato al soggetto 

beneficiario e se la somma indicata abbia una qualche attinenza con il contenzioso 

in atto relativo alle procedure di escussione delle fideiussioni. 


Casi 

IT/04/125/FS/ 

Programmazio 0 

ne 1994-1999 IT/06/132/FS/ 

0 

Totale 

1994-1999 

Frodi ed irregolarità Regione Puglia 

Quota 

comunitaria 

Quota 

nazionale 

258 

Importo 

totale 

recupera 

to 

Importo 

totale da 

recuperare 

Importo 

della spesa 

sospeso 

8.582,93 572,89 0,00 9.156,12 0,00 

321.231,00 74.130,00 0,00 395.361,00 0,00 

2 329.813,93 74.702,89 0,00 404.517,12 0,00 

IT/05/020/FS/ 

6.658.260,0 

0 

IT/05/021/FS/ 

12.365.340,00 

0 0,00 951.180,00 

Programmazio 0 160.810,00 86.590,00 0,00 123.700,00 

ne 2000-2006 IT/05/022/FS/ 

0 

IT/05/023/FS/ 

225.573,56 121.462,68 0,00 95.434,00 

0 118.690,00 63.910,00 0,00 9.130,00 

Totale 

2000-2006 

4 

Totale 6 

12.870.413,5 6.930.222, 

6 

68 

13.200.227,4 7.004.925, 

9 

57 

0,00 1.179.444, 

00 

0,00 404.517,12 1.179.444, 

00 

Elaborazioni su dati Regione Puglia


Puglia - andamento degli importi delle irregolarità da recuperare 

per anno di comunicazione (2003-2007) 

2006 

98% 

259 

2004 

2% 

In ordine al caso 125, accertato per la Programmazione 1994-1999, si 

segnala che la relativa scheda risulta trasmessa dalla Guardia di finanza Comando 

speciale spesa pubblica e repressione frodi comunitarie, in data 8 ottobre 2004 con 

nota prot. 1122/2142/GARO dell’08.10.2004. 

Allo stato attuale non è stato adottato alcun provvedimento in sede di 

autotutela da parte dell’Amministrazione regionale poiché si è in attesa di riscontro 

di notizie da parte dell’organo inquirente 291 . 

Si fa presente che, comunque, in sede di verifica del rendiconto, la spesa 

contestata era stata già ammessa a discarico, così come si evince dalla nota prot. 

34/951/RR/FG del 08.11.2002, inoltrata alla Guardia di finanza, Comando nucleo 

provinciale di Foggia, a seguito di richiesta. 

Il caso 132 è relativo ad attività di formazione bandite dalla Regione Puglia a 

valere sulle risorse relative al POP 1994-1999 Ob. 4, Asse 7.3a. 5, sub-asse 1 – 

Provincia di Foggia con risorse finanziate per il 65% dal FSE, per il 15% dallo Stato 

membro, per il 20% da contributo privato. In data 02.02.1999, è stata raccolta la 

prima informazione che ha fatto sospettare dell’esistenza di irregolarità. Le 

successive indagini condotte dalla Guardia di finanza in data 11.04.2002 hanno 

accertato che sono state utilizzate fatture relative ad operazioni soggettivamente 

e/o oggettivamente inesistenti da parte del soggetto gestore. Il periodo nel quale 

tali irregolarità sono state commesse va dal 01.01.1997 al 31.12.1997. L’importo 

totale da recuperare è pari ad euro 395.361,00 (quota comunitaria 321.231,00; 

quota nazionale 74.130,00). 

291 La nota prot. n. 34/5765/FP del 12.12.2006 a tutt’oggi non è stata riscontrata.


E’ in corso procedimento penale presso la Procura della Repubblica di Foggia 

nella fase delle indagini preliminari. 

Per quel che concerne i 4 casi accertati per la programmazione 2000-2006, 

si evidenzia che il Settore formazione professionale è venuto a conoscenza, a 

seguito di richiesta di esibizione di documentazione da parte della Polizia giudiziaria 

presso la Procura della Repubblica di Bari, di una indagine giudiziaria in corso 

(procedimento penale 491/2003aperto il 21.04.2004), relativa all’attività formativa 

realizzata dal soggetto attuatore titolare. 

Lo stesso soggetto, peraltro, ha poi comunicato all’Ufficio regionale il 

sequestro della documentazione amministrativa e degli archivi informatici inerenti 

lo svolgimento delle attività formative affidate, custoditi presso le proprie sedi, e 

l’impossibilità di proseguire nella gestione amministrativa delle stesse. 

Il procedimento giudiziario non si è ancora concluso. 

In ordine all’esito di tali 4 casi (relativi tutti al medesimo ed unico soggetto 

titolare degli interventi per attività finanziate a valere sulle Misure 3.3, 3.4, 3.8 e 

3.14 del POR Puglia 2000 –2006), si rinvia per ulteriori livelli informativi al 

precedente paragrafo. 

Con nota prot. 2275 del 23.07.2004, il soggetto attuatore ha comunicato il 

dissequestro e la restituzione di copia della documentazione amministrativo- 

contabile. L’Amministrazione ha, altresì, comunicato che, a partire dal 21.04.2004, 

nessun altro corso di formazione è stato assegnato al soggetto in questione. 

Completata la valutazione di tutte le proposte progettuali avanzate dal soggetto 

attuatore, con Deliberazione della Giunta regionale n. 1044/2005, lo stesso soggetto 

è stato sospeso da tutte le graduatorie che vedevano l’ente possibile beneficiario di 

finanziamenti e in attesa degli sviluppi del procedimento giudiziario, nessun progetto 

è stato pertanto assegnato al soggetto attuatore, il quale ha avviato una serie di 

ricorsi al TAR. 

Inoltre, in attuazione della l.r. 9 del 12.05.2006, si è provveduto alla 

sospensione dell'accreditamento delle sedi formative del soggetto segnalato incluse 

nell’ “Elenco delle sedi operative accreditate per la realizzazione di attività formative 

finanziate con fondi pubblici”. 

A partire dal mese di dicembre 2005, l’OLAF ha effettuato presso il soggetto 

attuatore un’ispezione. L'attività di indagine dell'OLAF si è conclusa nel 2007, ma 

non sono state rese note le relative risultanze. 

L’Amministrazione regionale ha comunicato 292 che in ottemperanza a quanto 

richiesto nella nota prot. 09437 del 19.06.2007 della DG EMPL B/1 della 


260


Commissione europea, l’Autorità di pagamento del FSE, con domanda di pagamento 

inoltrata in data 15.04.2008 (nota prot. 34/2469/FP) ha effettuato, ai sensi dell'art. 

8 del reg. 438/2001, la detrazione dell'importo di euro 11.404.399,69 (quota FSE = 

65% = euro 7.412.859,80). 

Tale detrazione è riferita alle risultanze dell'indagine OLAF n. OF/2005/0766 

(nota prot. D/08726 del 22.10.2007) in merito alla spesa certificata dall’ente 

attuatore per la realizzazione di n. 83 corsi assegnati con D.D. n. 657 del 

20.11.2002 a valere sulla Misura 3.3, azione a) del POR Puglia 2000-2006. 

L’importo in diminuzione corrisponde a quanto definitivamente accertato 

dalla DG EMPL B/1 della Commissione europea nella nota prot. D/04308 del 

27.03.08 293 . 

Tale operazione è indicata sia nella tabella di sintesi relativa alla 

“Dichiarazione delle spese per Asse prioritario e Misura” allegato alla “domanda di 

pagamento”, dalla quale si rileva che il totale certificato per la Misura 3.3 è ridotto 

da euro 101.077.954,73 (dato certificato nell’ultima domanda di pagamento FSE del 

20.12.2007) ad euro 89.673.555,04 (euro 11.404.399,69), nonché nella specifica 

appendice riferita ai “Recuperi effettuati a partire dalla data dell’ultima 

dichiarazione certificata delle spese e inclusi nella presente certificazione”. 

Con comunicazione del 30.05.2008, l’OLAF ha segnalato la procedura seguita 

quale best practice nell’ambito delle procedure per le irregolarità; con successiva 

comunicazione del 24.07.2008 l’OLAF ha inoltre anticipato che, sulla base degli atti 

acquisiti, ha proposto la chiusura definitiva del caso riservandosi di dare informativa 

dell'avvenuta decisione formale finale. 

Nell’adunanza del 13.01.2009, il rappresentante dell’Amministrazione, in ordine 

ai recuperi, ha riferito che per quanto riguarda la considerazione che nessuna attività di 

recupero è stata intrapresa, con riguardo alla situazione delle schede OLAF e per quel 

che concerne la de-certificazione segnalata come best practice dalla Comunità europea, 

si segnalano giudizi pendenti sull’escussione di due polizze fideiussorie nei confronti di 

una Società, a fronte di una de-certificazione della Regione effettuata di 11 milioni di 

euro, e due giudizi pendenti per l’escussione di una polizza di 5 milioni e 700 mila euro 

ed un altro per la polizza di 9 milioni e 500 mila di euro. Le udienze sono state fissate, 

relativamente alla polizza di 5 milioni e 700 mila di euro il 29.01.2009, per quella di 9 

milioni e 500 mila di euro il 21.01.2009. Per quest’ultimo caso la Regione è venuta a 

conoscenza che la Società beneficiaria è fallita e quindi la Regione si è insinuata nel 

relativo fallimento. 

293 La nota citata è quella dell’Autorità di gestione del POR Puglia 2000-2006 prot 1412/PRG del 

03.03.2008. 

261



Le irregolarità riscontrate, seppure limitate nel numero, espongono modalità 

gestorie che destano allarme. Lenta è stata la definizione del sistema organizzativo 

ancora particolarmente carente sotto il profilo dell’Autorità di pagamento e di quella 

di controllo, quantunque supportata in modo consistente da società esterne. 

Al riguardo si osserva che il fenomeno sempre più ampio 

dell’esternalizzazione dei controlli (sotto forma di assistenza tecnica), seppure 

consentito dalla normativa comunitaria, andrebbe disciplinato attraverso specifiche 

linee di indirizzo e precise direttive da parte dei soggetti attuatori al fine di definire 

la predeterminazione di metodologie e di criteri oggettivi evitando di attribuire un 

peso preponderante alle azioni intraprese dalla struttura esterna assegnando al 

soggetto gestore sia la scelta delle strategie che la supervisione e la diretta 

responsabilità del processo avviato. 

In tal senso si indirizza all’Amministrazione specifica raccomandazione. 

Relativamente ai recuperi solo nel 2008, nei confronti dell’ultima fattispecie 

di particolare gravità sia per l’entità dei progetti coinvolti, sia per le somme ingenti 

da recuperare, è stata disposta la riduzione del finanziamento, procedendo alla de- 

certificazione del relativo importo dalla complessiva quota comunitaria. Restano 

ancora da recuperare gli importi relativi alle altre irregolarità accertate, situazione 

aggravata, in un caso, dal fallimento della Società beneficiaria. 

Va segnalata la tempestiva attività cautelare di detrazione dell’intero importo 

dell’irregolarità, posta in essere dall’Amministrazione, che ha consentito di evitare il 

rischio di esposizioni finanziarie per il bilancio comunitario e nazionale. 

262


SINTESI DELLA RELAZIONE APPROVATA DALLA SEZIONE DI CONTROLLO 

Il POP 1994-1999 

PER LA CAMPANIA 

(Deliberazione n. 149/2007) 

IRREGOLARITA’ E FRODI NEL FSE 

In ordine alle risorse destinate al FSE-POP 1994-1999, si riporta in tabella il 

quadro di sintesi, distinto per singole misure, degli importi ammessi a contributo, 

della relativa quota a valere sul fondo strutturale e del totale dei pagamenti 

effettuati alla data di chiusura del Programma operativo 294 . 

FSE - POP 1994-1999 

RENDICONTAZIONE FINALE 

263 

(euro) 

Misure Risorse 

Quota Pagamenti al 

complessive comunitaria 31.03.2003 

Misura 6.1 25.003.785 18.752.838 15.738.908 

Misura 6.2 7.967.898 5.975.923 4.589.178 

Misura 6.3 7.435.850 5.576.888 4.254.829 

Misura 6.4 5.209.320 3.906.988 3.227.565 

Misura 6.5 9.597.390 7.198.044 4.933.636 

Misura 6.6 2.624.056 1.968.043 1.600.621 

Misura 6.7.1 55.156.231 41.916.635 45.050.505 

Misura 6.7.2 13.136.252 9.852.189 5.982.292 

Misura 6.7.3 125.176.658 93.882.494 100.186.585 

Misura 6.7.4 10.629.475 7.972.106 7.305.312 

Misura 6.7.5 17.100.985 12.825.739 8.584.583 

Misura 6.7.6 8.612.403 6.459.302 4.933.553 

Misura 6.7.7 38.357.697 28.218.811 15.413.773 

TOTALE 326.008.000 244.506.000 221.801.340 

Lo stato di avanzamento delle misure cofinanziate dal FSE mostra un livello 

di attuazione finale complessivamente soddisfacente, pur potendosi osservare 

alcune rilevanti differenze fra le diverse misure. La capacità di spesa complessiva 

(costituita dal rapporto tra i pagamenti e le risorse programmate) risulta pari, 

mediamente, al 68% delle risorse ammesse a contributo e al 91% della quota FSE 

erogata. 

La gestione del FSE nell’ambito del Programma operativo plurifondo 1994- 

294 Il termine di chiusura del Programma operativo per la Campania (cd. termine di “elegibilità” della 

spesa) è stato fissato, a differenza degli altri, al 30 settembre 2002 (in ragione dei gravi ritardi causati 

da eventi alluvionali verificatisi nel corso del 2001), così come il termine finale di presentazione della 

rendicontazione di spesa è stato differito al 31 marzo 2003.


1999 295 è stata affidata, in primis, alle strutture degli Assessorati regionali 

competenti per materia. Gli Uffici che hanno avuto competenze nella gestione del 

FSE-POP 1994-1999 sono: il Settore Formazione Professionale, l’Ufficio 

Programmazione, il Servizio Pagamenti, il Servizio Ispettivo ed i Settori Tecnici 

Amministrativi Provinciali (STAP) competenti per territorio. 

Al fine di supportare le attività di controllo di II livello e le verifiche sulla 

rendicontazione di spesa, l’Amministrazione regionale ha deciso di esternalizzare il 

servizio di assistenza tecnica affidandolo ad un organismo di certificazione 

indipendente ed esterno alla Regione, servizio aggiudicato, previa procedura di 

evidenza pubblica, ad una Società di revisione. 

Detta società, in esecuzione dell’incarico conferito dalla Regione Campania in 

data 28 dicembre 2001, ha svolto le verifiche relative alle attività di controllo 

finanziario e certificazione in attuazione dell’art. 8 del reg. 2064/1997. In 

particolare, la società incaricata ha effettuato l’attività di verifica sia per quanto 

riguarda l’efficacia dei sistemi di gestione e controllo utilizzati dalla Regione (audit 

dei sistemi di gestione e di controllo) sia per quanto riguarda le spese (controlli 

sulle spese). 

Con riguardo alle procedure di controllo in uso presso la Regione, è stata 

accertata la corretta applicazione di adeguate piste di controllo, verificando le 

informazioni richieste dall’art. 2 del reg. 2064/1997. A tal fine, è stata, inoltre, 

effettuata un’analisi del sistema dei controlli interni per comprendere modalità, 

tempi ed efficacia con cui tali controlli sono stati effettuati. In questa ottica, è stata 

elaborata la “mappatura” dei controlli sui progetti, oltre al censimento delle 

informazioni in tema di rischio e controllo interno, da cui sono state evidenziate le 

incongruenze e le criticità, a livello organizzativo, che potevano incidere sul 

processo di controllo interno. L’analisi è stata svolta anche a mezzo di colloqui ed 

interviste con il personale degli uffici della Regione coinvolti nella gestione del FSE. 

Il campione statistico dei progetti o iniziative da sottoporre a controllo è 

stato determinato sulla base di quanto previsto dall’art. 3 del reg. 2064/1997 e 

rappresenta almeno il 5% della spesa totale sovvenzionata. Nel selezionare il 

campione rappresentativo dei progetti si è tenuto conto della: 

- tipologia e dimensioni; 

- significatività (in base al contributo richiesto); 

- natura; 

295 Programma approvato, con Decisione n. C(95) 2275 in data 28 settembre 1995 della Commissione 

europea, nell’ambito dell’approvazione del più generale Quadro comunitario di sostegno (QCS) 1994- 

1999 per la Campania, articolato nei tre Fondi strutturali FEAOG, FESR e FSE, a loro volta suddivisi in 

Sottoprogrammi e Misure. 

264


- presenza di eventuali elementi di rischio (segnalati da parte di controlli nazionali o 

comunitari); 

- numerosità (rispetto ai medesimi soggetti richiedenti); 

- importanza (dei destinatari finali ovvero dei servizi od opere oggetto dei progetti). 

Si è tenuto conto, inoltre, anche delle esigenze specifiche e dei fattori di 

rischio singolarmente individuati. 

Tutte le annualità incluse nell’elenco dei progetti ammessi a 

cofinanziamento, sono state incluse nella selezione statistica per la formazione del 

campione esaminato. La selezione dei progetti è stata effettuata con metodo 

statistico (MUS), assegnando a ciascun progetto e a ciascuna annualità dello stesso 

una probabilità (di essere selezionati) proporzionale al valore della corrispondente 

spesa ammissibile. 

L’importo complessivo della spesa sottoposta a controlli ammonta ad euro 

16.652.737,73 (esattamente pari al 5% delle spese complessivamente 

rendicontate). 

verifiche: 

Sul campione di progetti selezionati sono state effettuate le seguenti 

• verifica di conformità delle spese e della relativa documentazione 

giustificativa alla normativa nazionale e comunitaria; 

• visita in loco finalizzata alla verifica della realizzazione del servizio o 

dell’opera oggetto del progetto ammesso a contributo e della sua sostanziale 

corrispondenza con quanto descritto nella domanda di cofinanziamento comunitario. 

In particolare, in base ai controlli effettuati dalla Regione Campania nel corso 

dell’esecuzione del Programma, è stato individuato un rischio specifico, consistente 

nel mancato rispetto dei massimali di retribuzione oraria, per fasce di livello, fissati 

per i docenti dalla normativa regionale di riferimento. Per rispondere 

specificatamente alle esigenze rappresentate da tale rischio specifico, la società 

incaricata dei controlli ha selezionato un campione di 5 beneficiari per i quali è stata 

verificata esclusivamente la corretta attribuzione dei docenti alle fasce di 

retribuzione oraria, stabilite dalla Regione Campania, in relazione ai titoli 

d’esperienza posseduti. Dalle verifiche effettuate, eseguite anche sul campione 

selezionato con le modalità sopra descritte, non sono emerse irregolarità. 

Con riferimento agli adempimenti connessi all’attuazione del rRegolamento 

1681/1994, l’iter di comunicazione stabilito per il caso di accertate irregolarità e/o 

frodi prevede, dopo l’immediata revoca del contributo assegnato, la comunicazione 

all’OLAF ed alla Commissione europea. 

265


Quanto alle modalità di recupero delle somme indebitamente corrisposte, la 

Regione procede all’immediata richiesta di restituzione della somma liquidata e, in 

caso di impossibilità di recupero, provvede all’escussione dei garanti (se trattasi di 

soggetti privati) mediante rivalsa sulla polizza assicurativa obbligatoria. 

Infatti, a garanzia del puntuale adempimento delle obbligazioni nascenti 

dalla esecuzione del progetto ammesso a contributo a valere sul FSE, la Regione ha 

previsto, per tutti i bandi, il rilascio di specifiche polizze fideiussorie da parte di 

intermediari finanziari iscritti in albi speciali tenuti presso la Banca d’Italia, salva 

l’ipotesi in cui il concessionario sia un Ente Pubblico. Dette polizze, efficaci sino a sei 

mesi dopo la rendicontazione finale, prevedono la clausola “a prima richiesta” e 

sono svincolate, con atto formale recettizio, solo in esito alla corretta chiusura del 

fascicolo del progetto. 

Per quanto l’Amministrazione non abbia riferito in ordine sia alle singole 

irregolarità e frodi accertate sia al numero di procedimenti di recupero ultimati sia 

all’importo dei recuperi sinora effettuati, l’ammontare complessivo degli importi per 

i quali è in corso la procedura di recupero è desumibile dalla seguente tabella, da 

cui emerge come le somme effettivamente da recuperare, rispetto ai costi totali 

degli interventi coinvolti dall’irregolarità, non superi il 45%. 

266


Misura DGR Costo Totale 

Totale 

Pubblico 

267 

(euro) 

Oltre agli importi già comunicati ai sensi del reg. 1681/1994, la Regione 

Campania ha provveduto, altresì, alla sospensione dei pagamenti delle ulteriori 

somme relative a pratiche oggetto di contenzioso per le quali si è in attesa di una 

pronuncia da parte dell’Autorità giudiziaria. 

L’ammontare di tali importi è desumibile dalla seguente tabella. 

Misura DGR Costo totale 

TOTALE 

Pubblico 

TOTALE 

Recuperi 

UE 

Stato 

membro 

(euro) 

Regione 

1 65.601,44 65.601,44 49.201,08 13.120,29 3.280,07 

7 210.399,58 210.399,58 157.799,68 42.079,92 10.519,98 

1 368 204.516,93 204.516,93 153.387,70 40.903,39 10.225,85 

1 368 79.903,63 79.903,63 59.927,72 15.980,73 3.995,18 

627.495,13 627.495,13 470.621,35 125.499,03 31.374,76 

TOTALE 1.187.916,71 1.187.916,71 890.937,54 237.583,34 59.395,84 

La sommatoria degli importi già comunicati ai sensi del Reg. 1681/1994 e 

degli importi riportati nella tabella precedente consentono di definire il quadro 

totale dei recuperi comunicati alla Commissione in sede di relazione finale. Tale 

ammontare corrisponde allo 0,86% del totale della spesa rendicontata. 

(euro) 

TOTALE UE Stato membro Regione 

1.135.710,41 851.782,81 227.142,08 56.785,52 

65.601,44 49.201,08 13.120,29 3.280,07 

105.199,79 78.899,84 21.039,96 5.259,99 

102.258,47 76.693,85 20.451,69 5.112,92 

39.951,81 29.963,86 7.990,36 1.997,59 

1.448.721,93 1.086.541,44 289.744,39 72.436,10 

UE 

Stato 

membro 

Regione 

5 10633 48.934,29 48.934,29 22.401,32 16.800,99 4.480,26 1.120,07 

7 10633 81.600,19 81.600,19 40.800,10 30.600,07 8.160,02 2.040,00 

1 368 20.219,29 20.219,29 10.109,64 7.582,23 2.021,93 505,48 

2 10633 27.878,34 27.878,34 13.939,17 10.454,38 2.787,83 696,96 

1 10633 49.579,86 49.579,86 24.789,93 18.592,45 4.957,99 1.239,50 

1 10633 576.830,71 576.830,71 288.415,36 216.311,52 57.683,07 14.420,77 

7 10633 418.330,09 418.330,09 209.165,04 156.873,78 41.833,01 10.458,25 

12 10633 32.536,78 32.536,78 16.268,39 12.201,29 3.253,68 813,42 

13 10633 1.158.350,85 926.680,68 463.340,34 347.505,25 92.668,07 23.167,02 

11 10633 92.962,24 92.962,24 46.481,12 34.860,84 9.296,22 2.324,06 

2.507.222,65 2.275.552,48 1.135.710,41 851.782,81 227.142,08 56.785,52


Si deve sottolineare, al riguardo, che l’importo da recuperare è da ritenere 

necessariamente approssimativo, sia perché tiene conto del danno presunto stimato 

dagli ispettori sia perché, in molti casi, il danno è difficilmente quantificabile, ma 

soprattutto perché, in vari casi, anche il danno certo è ancora da definire in sede 

giudiziaria. 

Si precisa, altresì, che i pagamenti oggetto di recupero si riferiscono, per la 

maggior parte dei casi, a progetti non rientranti nella certificazione finale della 

spesa del sottoprogramma FSE, per i quali, quindi, non era stato richiesto il 

pagamento del contributo comunitario. 

Unicamente i progetti relativi a 3 beneficiari: per l’importo, rispettivamente, 

di euro 65.601, 210.400 e 46.481 sono rientrati nella certificazione finale della 

spesa e, pertanto, sono stati opportunamente segnalati al fine di sospendere 

l’erogazione del contributo da parte della Commissione europea. 

Il totale degli importi dedotti dalla certificazione finale della spesa è riportato 

nella seguente tabella. Per essi, l’incidenza finanziaria delle decurtazioni dei 

contributi comunitari, previsti a copertura del costo delle attività corsuali oggetto di 

accertata irregolarità, non supererebbe il 27% degli importi comunitari ammessi a 

contributo ed il 30% dei relativi pagamenti totali. 

DGR 

Codice 

Ufficio 

Misura 

Totale 

pubblico 

UE 

Stato 

membro 

Regione 

2537 359 1 65.601,44 49.201,08 13.120,29 3.280,07 

369 2789 7 210.399,58 157.799,68 42.079,92 10.519,98 

10633 1064 11 46.481,12 34.860,84 9.296,22 2.324,06 

Totale 322.482,14 241.861,61 64.496,43 16.124,11 

Oltre agli importi sopra evidenziati, riferiti alle fattispecie di irregolarità 

previste dal reg. 1681/1994, esiste un altro caso per il quale si è reso necessario 

procedere ad una sospensione temporanea del contributo in attesa di pronuncia da 

parte della competente Autorità giudiziaria. 

E’ il caso delle domande di finanziamento relative agli Aiuti all’occupazione 

(apprendistato) presentate da una delle società per conto di numerose imprese. 

Poiché la disciplina regionale escludeva, per tale tipologia progettuale, ogni 

forma di delega per la domanda di contributo, l’Amministrazione regionale ha 

ritenuto di dover provvedere alla sospensione del contributo in attesa che le 

competenti Autorità giudiziarie si pronunciassero circa l’ammissibilità delle relative 

domande di finanziamento. 

Per tali progetti, quindi, non esistono erogazioni dell’Amministrazione 

soggette a recupero, anche se non è da escludere la possibilità che la Regione 

268


possa trovarsi nella condizione di dover liquidare tali contributi in ottemperanza ad 

una eventuale pronuncia giudiziaria sfavorevole. 

L’ammontare complessivo di tali importi è desumibile dalla seguente tabella: 

269 

(euro) 

Totale importi FSE Altro pubblico 

Misura 8 4.622.345.842 3.466.759.381 1.155.586.460 

Misura 10 4.622.345.842 3.466.759.381 1.155.586.460 

9.244.691.684 6.933.518.763 2.311.172.921 

Anche in merito alle procedure di cui sopra, sono trasmessi alla 

Commissione europea, con cadenza semestrale, gli eventuali aggiornamenti. 

Il POR 2000-2006: profili finanziari ed organizzativi 

Per quanto concerne i profili finanziari del FSE-POR 2000-2006, si riporta in 

tabella il quadro di sintesi, distinto per Assi e relative Misure, delle risorse 

complessivamente programmate, della relativa quota a valere sul Fondo strutturale 

e del totale degli impegni e dei pagamenti monitorati alla data del 15 giugno 2007.


POR 2000- 

2006 FSE 

Risorse 

complessive 

(comprensive 

di privati) 

Quota 

comunitaria 

270 

Impegni al 

15.06.2007 

(euro) 

Pagamenti 

pubblici 

monitorati 

al 

15.06.2007 

ASSE I 12.937.549 9.055.880 9.507.111 2.995.828 

Misura 

1.11 12.937.549 9.055.880 9.507.111 2.995.828 

ASSE II 18.112.337 12.678.695 10.863.388 3.487.903 

Misura 2.3 18.112.337 12.678.695 10.863.388 3.487.903 

ASSE III 893.268.078 625.312.572 812.692.849 585.714.057 

Misura 3.1 29.541.715 20.679.000 14.298.382 14.089.360 

Misura 3.2 164.608.663 116.544.425 144.547.892 87.420.864 

Misura 3.3 71.433.535 50.003.416 76.970.333 71.431.593 

Misura 3.4 43.844.061 30.734.363 62.526.295 43.539.154 

Misura 3.5 28.085.308 19.659.631 23.872.677 14.237.020 

Misura 3.6 48.451.142 33.917.220 60.839.346 48.451.142 

Misura 3.7 100.916.319 71.089.781 98.584.307 78.094.658 

Misura 3.8 30.613.882 21.429.631 30.083.391 21.965.548 

Misura 3.9 123.789.712 86.094.205 96.445.127 72.569.409 

Misura 

3.10 11.286.438 7.900.164 10.488.967 9.715.218 

Misura 

3.11 65.158.421 46.082.163 66.786.564 64.262.048 

Misura 

3.12 17.583.744 12.308.535 13.681.583 10.435.210 

Misura 

3.13 20.294.980 13.817.500 21.597.194 12.428.901 

Misura 

3.14 62.516.792 43.761.498 58.629.494 29.745.547 

Misura 

3.18 8.310.173 5.669.520 0 0 

Misura 

3.19 8.934.663 6.096.065 101.513 101.513 

Misura 

3.20 9.034.662 6.114.305 0 0 

Misura 

3.21 21.582.862 15.107.920 19.790.817 7.118.476 

Misura 

3.22 23.066.721 15.353.230 10.257.578 108.396 

Misura 

3.23 4.214.285 2.950.000 3.191.389 0 

ASSE IV 18.112.339 12.678.695 15.998.057 378.458 

Misura 4.4 18.112.339 12.678.695 15.998.057 378.458 

ASSE V 15.524.945 10.867.288 14.724.945 15.524.945 

Misura 5.3 15.524.945 10.867.288 14.724.945 15.524.945 

ASSE VI 45.527.279 31.869.210 40.274.782 28.774.720 

Misura 6.4 45.527.279 31.869.210 40.274.782 28.774.720 

TOTALE 1.003.482.527 702.462.340 904.061.132 636.875.911 

Il modello organizzativo regionale del nuovo ciclo programmatorio prevede 

che la gestione del FSE sia affidata alle strutture amministrative dell’A.G.C. 17 – 

Istruzione, Educazione, Formazione Professionale, Politiche Giovanili e del Forum 

Regionale della Gioventù, ORMEL - il cui Coordinatore pro–tempore esercita anche 

le funzioni di Responsabile del FSE. A partire dal 2005, per garantirne


l’indipendenza funzionale prevista dal Reg. 1260/1999, si è attuata (con DGR n. 

432 del 30 marzo 2005) la separazione funzionale tra il Responsabile del FSE e 

l’Autorità di pagamento, incardinando quest’ultima nell’A.G.C. 08 – Bilancio, 

Ragioneria e Tributi – presso il Settore Riscontro e vigilanza. 

Nell’ambito dell’A.G.C. 17 sono collocate le seguenti strutture preposte 

all’attuazione del FSE: 

• il Servizio di controllo di I livello delle operazioni cofinanziate dal FSE, 

che si occupa della verifica ex post a campione della rendicontazione (a tale 

struttura sono destinate circa 13 risorse a tempo indeterminato); 

• il Servizio Economico–Finanziario, preposto alla liquidazione e 

all’impegno delle risorse FSE afferenti alle misure di competenza dell’A.G.C. nonché 

alla gestione delle entrate e della spesa dei fondi regionali, ministeriali e POR 

(struttura costituita da 13 risorse a tempo indeterminato); 

• Servizio Legislativo e Assistenza Giuridica, cui sono attribuite funzioni di 

assistenza giuridica sul FSE nonché di coordinamento delle attività di controllo (in 

itinere ed ex–post) di I livello, d’intesa con l’Autorità di gestione del FSE (a tale 

servizio sono destinate 3 risorse a tempo indeterminato). 

I controlli di I livello sono svolti sotto la direzione del Responsabile di 

Misura 296 . Per lo svolgimento delle attività di verifica, il responsabile di Misura si 

avvale del Servizio Controllo di I livello presso il Settore Formazione Professionale e 

dei Settori Tecnici Amministrativi Provinciali (STAP) competenti per territorio. 

A partire dal luglio 2006, i controlli di I livello si avvalgono anche di un 

Servizio di assistenza tecnica affidato, tramite procedura ad evidenza pubblica, alla 

Società **************************** 297 . 

Al fine di ottimizzare l’azione di controllo di I livello e migliorare il processo 

di chiusura delle singole operazioni, presso ciascuno dei cinque STAP, sono stati 

creati: 

• gruppi di lavoro dedicati alle verifiche in itinere (di ammissibilità e 

congruenza) sul 100% delle spese effettivamente sostenute per progetti avviati in 

data successiva al 29 agosto 2005 e per quelli che, alla stessa data, non avevano 

296 Al coordinamento delle Misure sono preposti 16 responsabili di Misura (di cui 14 dirigenti). Essi 

sovraintendono alle seguenti attività: gestione e controllo della Misura; istruzione e predisposizione delle 

delibere e dei bandi o avvisi; predisposizione dei decreti di impegno e dei mandati di pagamento (per le 

Misure extra AGC 17); monitoraggio delle irregolarità e gestione recuperi (per ciascuna Misura è stato 

nominato un responsabile di procedimento irregolarità e recuperi); predisposizione delle dichiarazioni di 

spesa all’Autorità di pagamento; compilazione delle piste di controllo e check list di progetto; attivazione 

del controllo di I livello in caso di criticità rilevata. 

297 L’attività di supporto consiste nell’affiancare i funzionari preposti al controllo con consulenti esperti in 

controlli delle operazioni cofinanziate dal FSE, nel predisporre procedure e strumenti di controllo 

omogenei e standardizzati, e nel realizzare una formazione specialistica del personale addetto alle 

verifiche delle operazioni. 

271


ancora concluso l’attività di monitoraggio 298 ; 

• gruppi di lavoro dedicati alle verifiche ex post (in loco) su un campione 

rappresentativo di tutte le tipologie di rischio ipotizzato 299 . 

Alla rendicontazione in itinere ed ex–post realizzata e verbalizzata dagli 

STAP sono destinate 161 risorse a tempo indeterminato. 

Obiettivo della struttura è di sostituire, in modo più efficace, il preesistente 

sistema di controllo basato sull’autocertificazione della spesa a mezzo di revisori 

contabili. A tal fine, l’omogeneità delle procedure è garantita dalla unitaria funzione 

di coordinamento esercitata dal responsabile del Fondo. 

L’Autorità di pagamento, invece, con l’ausilio di tre unità, funzionalmente 

indipendenti, dedicate ai controlli, effettua verifiche a campione sulle operazioni 

cofinanziate. Gli esiti dei controlli vengono riportati nei verbali di audit e notificati ai 

responsabili di Misura, i quali, entro 60 giorni dall’invio, presentano le loro 

controdeduzioni. Se nell'ambito delle Misure si riscontra un elevato numero di 

irregolarità, si procede ad effettuare l'attività di audit sul complesso degli interventi 

delle specifiche Misure 300 . 

L'Autorità di pagamento, inoltre, facendo seguito alle comunicazioni dei 

responsabili di Misura circa le irregolarità e/o frodi accertate, contemporaneamente 

alla predisposizione ed invio delle comunicazioni all’OLAF, verifica (a mezzo sistema 

Imonit), relativamente a ciascun soggetto attuatore coinvolto in irregolarità, 

eventuali ulteriori affidamenti di corsi formativi anche su altre misure e richiede al 

Servizio Ispettivo dell'Autorità di gestione e/o Guardia di finanza la verifica dei 

progetti individuati al fine di prevenire la sistematicità delle irregolarità e/o frodi. 

Tale modalità di controllo costituisce, indubbiamente, un positivo passo in 

avanti rispetto al sistema standard al quale si conformano i controlli in ambito 

FESR, poiché, oltre a rafforzare il livello di integrazione dei controlli amministrativi e 

gestionali in funzione di una più efficace minimizzazione dei rischi di irregolarità ed 

anomalie negli interventi, assicura un più corretto svolgimento delle operazioni di 

controllo grazie ad una maggiore indipendenza funzionale rispetto ai responsabili di 

struttura. 

Per quanto riguarda il Servizio POR Controllo di II livello, individuato con 

298 Il numero di verifiche in itinere effettuate dagli STAP e dal Servizio di controllo di I livello Misure FSE 

alla data del 31 maggio 2007 è di 4.965 (in media, poco più di due verifiche a progetto), per un importo 

totale verificato di 49,6 Meuro e n. 41 riscontri di irregolarità. 

299 Il campione è stato ottenuto stratificando la popolazione di riferimento in base a tre tipologie di 

azione (di accompagnamento, rivolte alle persone, di sistema), a loro volta suddivise in quattro cluster 

per importo approvato. Si sono ottenuti, in tal modo, 12 strati, per ciascuno dei quali il campione 

estratto non può risultare inferiore al 10%. Sino alla data del 31 maggio 2007, il numero di progetti 

verificati ex post è di 881, per un importo totale verificato di 24,5 Meuro, pari al 52% dei progetti di cui 

è stata complessivamente programmata la verifica ex post. 

300 Sempre alla data del 31 maggio 2007, l’Autorità di pagamento ha effettuato 107 verifiche a 

campione, per un importo totale certificato pari a 89 Meuro e nessuna irregolarità riscontrata. 

272


deliberazione di Giunta n. 2328 del 18 dicembre 2004 presso l’Ufficio di Piano, la 

sua struttura organizzativa sovrintende a tutti i Fondi strutturali, utilizzando 

modalità omogenee di selezione del campione dei progetti da esaminare e di 

controllo neutrale rispetto al Fondo ed alla tipologia di attuazione. Ad essa è 

rimessa, in aggiunta alle verifiche di attendibilità e integrità delle informazioni in 

ordine ai risultati degli interventi nonché all’esame del rispetto di procedure, leggi e 

regolamenti, anche la funzione di rilascio della dichiarazione conclusiva 

dell’intervento ai sensi del Capo V del reg. 438/2001. 

Precedentemente alla sua costituzione, con deliberazione n. 1505 del 29 

luglio 2004, la Giunta Regionale aveva preso atto della necessità di provvedere 

anche all’affidamento del Servizio di assistenza tecnica esterna a supporto delle 

attività del controllo di II livello, approvandone il relativo capitolato speciale 

d’appalto. 

Con decreto dirigenziale n. 45 del 27.09.2004 è stata indetta la gara con 

procedura aperta ai sensi del d.lgs. n. 157/1995 per l’affidamento del servizio, poi 

aggiudicato alla Società “********” in base all’offerta economicamente più 

vantaggiosa ai sensi dell’art. 23 lettera b del d.lgs 157/1995. di cui sopra. 

Tale servizio di assistenza concerne in particolare: 

- la definizione dei campioni statistici da sottoporre a controllo; 

- la verifica, il miglioramento e la razionalizzazione delle Piste di controllo 

di cui all’art. 7 del reg. 438/2001 e relativo allegato I; 

- la ricognizione e la valutazione dei controlli di I livello, con l’indicazione 

dei fattori di rischio nelle procedure di gestione; 

- il supporto al personale dell’Ufficio di controllo di II livello 

nell’espletamento delle proprie attività nonché la formazione specifica dello stesso 

personale in ordine alle metodologie di campionamento e di auditing; 

- la predisposizione delle relazioni annuali e finali sui risultati 

dell’applicazione dei controlli a campione delle operazioni approvate, sull’efficacia 

dei sistemi di gestione e controllo, sulla concordanza tra i documenti giustificativi 

esaminati e le registrazioni contabili di spesa, anche in ordine alla natura e ai tempi 

di esecuzione nonché alla loro conformità con i criteri ed i limiti sanciti dalla 

normativa comunitaria. 

Il costo dell’affidamento del Servizio di assistenza tecnica al controllo di II 

livello è pari ad euro 727.000 più IVA, cui è da aggiungere il costo dell’affidamento, 

alla medesima società, della rendicontazione ex–post, pari ad euro 665.000 più 

IVA. 

Il Servizio POR Controllo di II livello ha potuto avviare la propria attività di 

273


controllo solo a decorrere dal mese di aprile 2005. Attualmente, per detta attività, 

la struttura si avvale, oltre al supporto dell’assistenza tecnica esterna, di sei unità di 

personale dell’Ufficio di Piano appositamente dedicati per tale funzione. 

L’attività di verifica di II livello viene svolta secondo le seguenti fasi: 

1. analisi dei processi relativi alla spesa oggetto di certificazione, al fine di valutare 

l’efficacia dei sistemi di gestione e controllo utilizzati. In particolare, questa analisi 

risulta effettuata, per ciascuna forma di intervento, secondo i seguenti step: 

a. interviste, formalizzate attraverso specifici memorandum, con i 

responsabili di settore/misura e individuazione delle “piste di controllo” 

utilizzate all’interno del settore/misura per la corretta verifica delle spese 

dichiarate; 

b. acquisizione per ciascuna Misura di tutti i documenti giustificativi relativi 

al progetto selezionato con criterio casuale tra quelli rendicontati e analisi della 

documentazione (test di autenticità); 

c. redazione di una “narrative” e sua condivisione con i responsabili dei 

processi; 

d. analisi critica del sistema di controllo rilevato al fine di individuare i 

potenziali errori della procedura; 

e. valutazione preliminare circa l’efficacia dei controlli individuati; 

f. predisposizione di check-list sui controlli individuati per l’effettuazione di 

test su alcune transazioni dell’intero periodo al fine di stabilire se i controlli 

siano stati operativi durante tutto il periodo in esame; 

g. compilazione, per ciascuna Misura oggetto di analisi, del questionario 

proposto nella “Guida all’audit dei sistemi di gestione e di controllo per il 

controllo finanziario dei Fondi strutturali negli Stati membri”; 

2. analisi dei risultati dei test sui controlli effettuati e identificazione dei fattori di 

rischio connessi alla Misura, finalizzata alla definizione dei parametri per la 

determinazione del campione rappresentativo della forma di intervento in analisi; 

3. selezione di un campione rappresentativo della forma di intervento, attraverso 

tecniche di campionamento statistico (con la tecnica MUS) ed attraverso l’ausilio del 

software ACL; 

4. analisi di sostanza (test di convalida) sulle pratiche selezionate e riepilogo dei 

risultati dell’audit svolto; 

5. comunicazione alle autorità competenti degli esiti dei controlli e verifica del 

recepimento dei suggerimenti emersi e della risoluzione delle anomalie/criticità 

riscontrate nel corso del controllo di II livello (cd. “follow up”). 

274


I controlli vengono effettuati sui progetti estratti e i rapporti riguardano i 

singoli progetti. Se nell'ambito delle Misure si riscontra un elevato numero di 

irregolarità, si procede ad effettuare l'attività di audit, così come descritta, 

sull’intera Misura. Nel caso in cui l’irregolarità abbia carattere sistematico, 

l’incidenza, in termini di analisi del rischio, viene necessariamente estesa a quelle 

Misure che presentano modalità di attuazione similari. 

Alla data odierna, i controlli effettuati dal personale dell’Ufficio di controllo di 

II livello (presumibilmente avviati non prima del 2006) hanno riguardato 67 

progetti. 

Irregolarità e frodi in ambito POR 2000-2006 

In esito al totale delle attività di controllo svolte dall’Amministrazione, sono 

state riscontrate 65 irregolarità, di cui 50 irregolarità sopra soglia (e, quindi, da 

comunicare all'OLAF) e n. 15 irregolarità sotto soglia. 

Per quanto concerne dette irregolarità, si espongono nei prospetti seguenti i 

dati informativi sinteticamente riportati nelle schede OLAF trasmesse dalla Regione 

Campania e quelli relativi alle irregolarità sotto soglia. 

275

POR Campania FSE 2000-2006 - Irregolarità accertate al 30 giugno 2007 e comunicate all’OLAF 

ID 

IT/33/04/FS 

descrizione 

complessiva 

ma l'importo 

non è la loro 

somma 

Codice 

Ufficio 

Misura Progetto 

289 3.02 Programma 

AIFA - Corso 

per "Esperto in 

Telemarketing" 

290 3.02 Programma 

AIFA - Corso 

per "Operatore 

office 

automation" 

Fonte di 

accertamento 

Visita in loco 

del Servizio 

ispettivo del 

Settore 

Formazione 

Professionale 

Visita in loco 

del Servizio 

ispettivo del 

Settore 

Formazione 

Professionale 

IT/135/05/FS 157 3.9 Progetto AIFA Denuncia degli 

allievi 

IT/79/06/FS 749/A 3.9 Progetto AIFA 

- Operaio II 

livello 


- Addetto al 

lavoro di 

ufficio 


- Operaio II 

livello 

Verbale di 

sequestro 

disposto dal 

Sostituto 

Procuratore 

della Rep. c/o il 

Tribunale di S. 

Maria C.V.la 

Procura di NA 

Verbale di 

sequestro 

disposto dal 

Sostituto 

Procuratore 



Maria C.V.la 

Procura di NA 

Verbale di 

sequestro 

disposto dal 

Sostituto 

Procuratore 



Maria C.V.la 

Tipo di 

irregolarità 

Rifiuto del 

controllo - 

Accesso vietato 

ai funzionari del 

Servizio 

ispettivo 

Rifiuto del 

controllo - 

Accesso vietato 

ai funzionari del 

Servizio 

ispettivo 

Mancato 

rispetto degli 

obblighi assunti 

con l'Atto di 

concessione, 

parziale 

assunzione 

degli allievi e 

mancata 

corresponsione 

degli stipendi 

Falsificazione 

firme 

partecipanti ai 

corsi AIFA e 

documentazione 

fittizia per 

ottenere i 

finanziamenti 


firme 


corsi AIFA e 


fittizia per 

ottenere i 

finanziamenti 


firme 


corsi AIFA e 


fittizia per 

ottenere i 

finanziamenti 

Autorità che 

ha accertato 

l'irregolarità 

Regione 

Campania 

AGC 17 - 

Servizio 

ispettivo del 

Settore 

Formazione 

Professionale 

Regione 

Campania 

AGC 17 - 

Servizio 

ispettivo del 

Settore 

Formazione 

Professionale 

Regione 

Campania 

AGC 17 - 

Servizio 

ispettivo del 

Settore 

Formazione 

Professionale 

Procura della 

Repubblica 

Procura della 

Repubblica 

Procura della 

Repubblica 

276 

Importo 

ammesso a 

finanziamento 

Importo 

erogato 

Importo da 

recuperare 

Contributo 

comunitario 

da 

recuperare 

Situazione 

amministrativofinanziaria 

53.866,45 26.933,23 26.933,23 18.853,26 Proced. amm.vo 

in corso. 

Recupero in corso 

53.866,45 26.933,23 26.933,23 18.853,26 Proced. amm.vo 

in corso. 


1.280.400,00 512.160,00 512.160,00 358.512,00 Proced. amm.vo 

in corso. 


132.000,00 52.800,00 52.800,00 36.960,00 Proced. penale in 

corso. Recupero 

da iniziare 



da iniziare 



da iniziare 

Data del 

provvedimento 

di revoca 

27/09/2002 

28/09/2002 

19/07/2005 

- 

- 

-


- Addetto al 

lavoro di 

ufficio 

ID 

Codice 

Ufficio 


IT/83/06/FS 724/A 3.9 Corso 

integrato 

settore 

ristorazione 

IT/84/06/FS 2124 3.3 Assistente 

materiale 

portatori di 

handicap 

IT/85/06/FS 2265 3.3 Esperto di SAP 

SEM 

IT/86/06/FS 2266 3.03 Tecnico del 

risparmio 

energetico 

Procura di NA 

Verbale di 

sequestro 

disposto dal 

Sostituto 

Procuratore 



Maria C.V.la 

Procura di NA 

Fonte di 

accertamento 

D.D.di Revoca 

del 11/03/2005 

Denuncia al 

Giudice del 

lavoro da parte 

di una 

collaboratrice 

relativamente 

ad irregolarità 

nella gestione 

del rapporto di 

lavoro 

Denuncia al 

Giudice del 


di una 


relativamente 




lavoro 

Denuncia al 

Giudice del 


di una 


relativamente 




lavoro 


firme 


corsi AIFA e 


fittizia per 

ottenere i 

finanziamenti 

Tipo di 

irregolarità 

Gestione 

irregolare 

dell'attività 

formativa 

poiché non è 

stata 

formalizzata 

l'assunzione 

degli allievi 

Procura della 

Repubblica 

Autorità che 

ha accertato 


Dirigente 

competente 

per l'attività 

finanziata 

n.d. Tribunale del 

lavoro di NA 


lavoro di NA 


lavoro di NA 

277 



da iniziare 

Importo 

ammesso a 

finanziamento 

Importo 

erogato 

Importo da 

recuperare 

Contributo 

comunitario 

da 

recuperare 

Situazione 


92.400,00 36.960,00 36.960,00 25.872,00 Proced. amm.vo 

in corso. 


155.515,59 155.515,59 155.515,59 108.860,91 Procedimento 

giudiziario in 


da iniziare 

278.886,73 278.886,73 278.886,73 195.220,71 Procedimento 



da iniziare 

278.886,73 278.886,73 278.886,73 195.220,71 Procedimento 



da iniziare 

- 

Data del 

provvedimento 

di revoca 

11/03/2005 

- 

- 

-


materiale 

portatori di 

handicap 

psichici 


materiale 

portatori di 

handicap 

psichici 


materiale 

portatori di 

handicap 

ID 

Codice 

Ufficio 


IT/90/06/FS 348 3.9 Plastic 

Production 

corsi n. 1, 2 e 

3 

Denuncia al 

Giudice del 


di una 


relativamente 




lavoro 

Denuncia al 

Giudice del 


di una 


relativamente 




lavoro 

Denuncia al 

Giudice del 


di una 


relativamente 




lavoro 

Fonte di 

accertamento 

Denuncia degli 

allievi presso il 

Giudice del 

Lavoro del 

Tribunale civile 

di Benevento 

per mancata 

assunzione al 

termine del 

corso e 

corresponsione 

degli 

emolumenti 

IT/95/06/FS 756 3.9 Moda Indagine dei 

Carabinieri di 

Auletta 

IT/96/06/FS 1507 3.02 Operatore 

ambientale 


ambientale 


ambientale 

Procura della 

Rep. di Salerno 

3/11/205 

Procura della 


3/11/2005 

Procura della 


3/11/2005 


lavoro di NA 


lavoro di NA 


lavoro di NA 

Tipo di 

irregolarità 

Gestione 

irregolare 


formativa 


stata 

formalizzata 

l'assunzione 

degli allievi 

Gestione 

irregolare 


formativa 

Autorità che 

ha accertato 


Tribunale del 

lavoro di 

Benevento 

Compagnia 

dei Carabinieri 

n.d. Procura della 

Rep. c/o il 

Trib. di SA 


Rep. c/o il 

Trib. di SA 


Rep. c/o il 

Trib. di SA 

278 

250.229,38 250.229,38 250.229,38 175.160,57 Procedimento 



da iniziare 

223.109,38 200.183,50 200.183,50 140.128,45 Procedimento 



da iniziare 

155.515,59 155.515,59 155.515,59 108.860,91 Procedimento 



da iniziare 

Importo 

ammesso a 

finanziamento 

Importo 

erogato 

Importo da 

recuperare 

Contributo 

comunitario 

da 

recuperare 

Situazione 


594.000,00 0 0 0 Proced. 



da iniziare 



da iniziare 



da iniziare 



da iniziare 



da iniziare 

- 

- 

- 

Data del 

provvedimento 

di revoca 

- 

- 

- 

- 

-

IT/99/06/FS 1510 

av 

IT/100/06/FS 1511 

na 

IT/101/06/FS 1512 

na 

IT/102/06/FS 2170 

sa 

3.02 Operatore 

ambientale 


ambientale 


ambientale 


ambientale 

IT/103/06/FS 472 3.9 English & 

Internet 

Procura della 


3/11/2005 

Procura della 


3/11/2005 

Procura della 


3/11/2005 

Procura della 


3/11/2005 

Procura della 


3/11/2005 

IT/104/06/FS 390/A 3.9 Progetto AIFA Acquisizione 

del fascicolo da 

parte della 

Guardia di 

Finanza 

Sezione Polizia 

Giudiziaria 

disposta dalla 

Procura di 

Ariano Irpino 

(AV) 

IT/105/06/FS 532 3.9 Assunzione 

guardie 

giurate 

IT/106/06/FS 2169 

av 

ID 

Codice 

Ufficio 

IT/107/06/FS Programmazione 

negoziata 


negoziata 


negoziata 


negoziata 


ambientale 


Contratto di 

programma 

Im.Pre.Co 

Contratto di 

programma 

CTM 

Contratto di 

programma 

Asse di 

Avellino 

Contratto di 

programma 

Agro Futuro 

Scarl 

Indagini della 

Guardia di 

Finanza - 

Nucleo 

Provinciale 

Polizia 

Tributaria di AV 

Procura della 


3/11/2006 

Fonte di 

accertamento 

DGR di revoca 

del 19/04/2008 

DGR di revoca 

del 19/04/2006 

DGR di revoca 

del 19/04/2007 

DGR di revoca 

del 19/04/2010 

Gestione 

irregolare 


formativa 

Irregolare 

tenuta della 

contabilità 


Rep. c/o il 

Trib. di SA 


Rep. c/o il 

Trib. di SA 


Rep. c/o il 

Trib. di SA 


Rep. c/o il 

Trib. di SA 


Rep. c/o il 

Trib. di SA 

Guardia di 

Finanza 

Guardia di 

Finanza 


Rep. c/o il 

Trib. di SA 

Tipo di 

irregolarità 

Mancato 



Mancato 



Mancato 



Mancato 



Autorità che 

ha accertato 


Dirigente 

Settore 

orientamento 

professionale 

Dirigente 

Settore 

orientamento 

professionale 

Dirigente 

Settore 

orientamento 

professionale 

Dirigente 

Settore 

orientamento 

professionale 

279 



da iniziare 



da iniziare 



da iniziare 



da iniziare 



da iniziare 



da iniziare 



da iniziare 



da iniziare 

Importo 

ammesso a 

finanziamento 

Importo 

erogato 

Importo da 

recuperare 

Contributo 

comunitario 

da 

recuperare 

Situazione 


6.520.758,98 0 0 0 Nessun importo 

da recuperare 


da recuperare 


da recuperare 


da recuperare 

- 

- 

- 

- 

- 

- 

- 

- 

Data del 

provvedimento 

di revoca 

19/04/2006 

19/04/2006 

19/04/2006 

19/04/2006


negoziata 

Patto 

Territoriale 

PRUSST 

Calidone 

DGR di revoca 

del 19/04/2009 

IT/112/06/FS 24 3.9 Parrucchiere D.D.di Revoca 

del 11/03/2005 

IT/113/06/FS 1541 3.9 Progetto AIFA 

II 

Verbale di 

sequestro 

disposto dal 

Sostituto 

Procuratore 



Maria C.V.la 


Procura di NA 

Verbale di 

sequestro degli 

atti disposto 

dalla Guardia di 

Finanza - 

Comando 

Nucleo 

Provinciale 

Polizia 

Tributaria 

Sez.P.G. c/o la 

Procura di NA 

IT/115/06/FS 763 3.9 Moda Indagine dei 


Auletta 

IT/116/06/FS 412 3.9 Progetto AIFA Indagine dei 


Agropoli su 

mandato della 

Procura della 

Rep. c/o il Trib. 

di Vallo della 

IT/117/06/FS 413 3.9 Progetto AIFA 

Lucania 

Indagine dei 


Agropoli su 

mandato della 

Procura della 

Rep. c/o il Trib. 

di Vallo della 

Lucania 

ID 

Codice 

Ufficio 


IT/118/06/FS 108 3.9 Addetto alla 

sala 

Fonte di 

accertamento 

D.D.di Revoca 

del 11/03/2005 

Mancato 



Gestione 

irregolare 


formativa 


stata 

formalizzata 

l'assunzione 

degli allievi 

Gestione 

irregolare 


Mancato 

rispetto dei 

termini e degli 


Gestione 

irregolare 


formativa 

Mancato 



con l'Atto di 

concessione 

Mancato 



con l'Atto di 

concessione 

Tipo di 

irregolarità 

Non è stata 

formalizzata 

l'assunzione 

Dirigente 

Settore 

orientamento 

professionale 

Dirigente 

competente 


finanziata 

Procura della 

Repubblica 

Guardia di 

Finanza 

Compagnia 

dei Carabinieri 

Procura della 

Repubblica 

Procura della 

Repubblica 

Autorità che 

ha accertato 


Dirigente 

competente 


280 


da recuperare 

79.200,00 31.680,00 31.680,00 22.176,00 Proced. amm.vo 

in corso. 


49.500,00 0 0 0 Proced. penale in 


da iniziare 

1.452.000,00 580.800,00 580.800,00 406.560,00 Proced. penale in 


in corso 



da iniziare 



da iniziare 



da iniziare 

Importo 

ammesso a 

finanziamento 

Importo 

erogato 

Importo da 

recuperare 

Contributo 

comunitario 

da 

recuperare 

Situazione 


39.600,00 15.840,00 15.840,00 11.088,00 Proced. amm.vo 

in corso. 


19/04/2006 

11/03/2005 

- 

18/11/2004 

- 

- 

- 

Data del 

provvedimento 

di revoca 

11/03/2005


- Fund Raiser 

IT/131/06/FS 408/A 3.9 Addetto alla 

gestione del 

personale 

IT/137/06/FS 410 3.9 Analista 

informatico 

per Qualità, 

Ambiente e 

Sicurezza 

IT/138/06/FS 405/A 3.9 Web 

Programmer 

IT/104/07/FS 292/A 3.9 Incentivi alle 

imprese per 

l'occupazione 

Acquisizione 

del fascicolo di 

progetto da 

parte della 

Guardia di 

Finanza presso 

gli uffici 

regionali a 

seguito di 

procedimento 

penale 

Acquisizione 


progetto da 

parte della 

Guardia di 


gli uffici 

regionali a 

seguito di 

procedimento 

penale 

Acquisizione 


progetto da 

parte della 

Guardia di 


gli uffici 

regionali a 

seguito di 

procedimento 

penale 

Acquisizione 


progetto da 

parte della 

Guardia di 


gli uffici 

regionali a 

seguito di 

procedimento 

penale 

Informativa di 

reato 

concernente lo 

stato di arresto 

del 

Rappresentante 

legale 

degli allievi finanziata 

Parziale 

realizzazione 

del programma 

e dello stage, 

mancata 

assunzione del 

personale 

formato, 


falsa a sostegno 

di operazioni 

inesistenti 

Parziale 

realizzazione 

del programma 


mancata 


personale 

formato, 



di operazioni 

inesistenti 

Parziale 

realizzazione 

del programma 


mancata 


personale 

formato, 



di operazioni 

inesistenti 

Parziale 

realizzazione 

del programma 


mancata 


personale 

formato, 



di operazioni 

inesistenti 

Estorsione a 

danno degli 

allievi 

Nucleo 

regionale di 

polizia 

tributaria, 

Campania - 

Gruppo 

repressioni 

frodi - III 

Sezione 

Nucleo 

speciale spesa 

pubblica e 

repressione 

frodi 

comunitarie - 

I Sez. Roma 

Nucleo 


pubblica e 

repressione 

frodi 

comunitarie - 

I Sez. Roma 

Nucleo 


pubblica e 

repressione 

frodi 

comunitarie - 

I Sez. Roma 

Commissariato 

P.S. di San 

Carlo Arena - 

Ufficio 

investigativo 

di NA 

281 



da iniziare 



da iniziare 



da iniziare 



da iniziare 



da iniziare 

- 

- 

- 

- 

-

IT/105/07/FS 569 3.9 E-moderators: 

nuovi 

formatori 

operanti con 

learning per 

portatori di 

handicap 

ID 

Codice 

Ufficio 


IT/107/07/FS 3.12 Promozione 

dell'emersione 

del lavoro 

irregolare: 

Commercio al 

dettaglio 

articoli di 

profumeria 

IT/108/07/FS 458 3.9 Formazione 

continua per lo 

sviluppo delle 

competenze 

professionali 

IT/109/07/FS 3.12 Promozione 


del lavoro 

irregolare: 

Agenzia servizi 

Servizio 

ispettivo del 

Settore 

Formazione 

Professionale 

Fonte di 

accertamento 

Comunicazione 

dell'Ente 

attuatore 

Sviluppo Italia 

Campania spa 

Servizio 

ispettivo del 

Settore 

Formazione 

Professionale - 

controllo in 

itinere di I 

livello 

Comunicazione 

dell'Ente 

attuatore 

FOSVI 

Rifiuto del 

controllo ex 

post da parte 

del soggetto 

attuatore 

(comunicato a 

mezzo fax) 

Tipo di 

irregolarità 

Mancata 

rendicontazione 

finale da parte 

del beneficiario, 

cambio sede di 

attività senza 

autorizzazione, 

cessazione 


prima dei 

cinque anni 

previsti dall'atto 

di concessione 

Non idoneità 

della sede 

formativa allo 

svolgimento 

delle attività 

Mancata 

rendicontazione 

finale da parte 

del beneficiario 

Regione 

Campania 

AGC 17 - 

Servizio 

ispettivo del 

Settore 

Formazione 

Professionale 

Autorità che 

ha accertato 


Regione 

Campania 

Regione 

Campania 

Regione 

Campania 

282 

16.800,00 16.800,00 16.800,00 11.756,92 Proced. amm.vo 

in corso. 


Importo 

ammesso a 

finanziamento 

Importo 

erogato 

Importo da 

recuperare 

Contributo 

comunitario 

da 

recuperare 

Situazione 


20.661,16 17.561,99 17.561,99 12.293,39 Proced. amm.vo 

in corso. 


90.000,00 28.800,00 28.800,00 20.160,00 Proced. amm.vo 

in corso. 


20.578,29 17.479,12 17.479,12 12.235,38 Proced. amm.vo 

in corso. 


IT/110/07/FS 3.12 

congressuali 

Promozione Comunicazione Mancata 

Regione 

20.661,16 17.561,99 17.561,99 12.293,39 Proced. amm.vo 

dell'emersione dell'Ente rendicontazione Campania 

in corso. 

del lavoro attuatore finale da parte 


irregolare: Consorzio del beneficiario 

Laboratorio 

artigianale di 

sartoria 

Impreform 

740/A 3.9 Addetto alla D.D.di Revoca Non è stata Dirigente 

13.200,00 5.280,00 5.280,00 3.696,00 Proced. amm.vo 

lavorazione dei del 11/03/2006 formalizzata competente 

in corso. 

prodotti 

l'assunzione per l'attività 


alimentari 

degli allievi finanziata 

TOTALE COMPLESSIVO 33.588.198,09 5.730.982,51 5.730.982,51 4.011.684,20 

29/05/2007 

Data del 

provvedimento 

di revoca 

05/04/2007 

18/01/2007 

05/04/2007 

05/04/2007 

12/03/2005 

Fonte:Elaborazione Corte dei conti su dati forniti dalla Regione Campania

POR Campania FSE 2000-2006 - Irregolarità accertate al 30 giugno 2007 - Sotto soglia 

Codice 

Ufficio 


3.6 Incentivi per 

favorire 

l'inclusione 

scolastica 

3.6 Incentivi per 

favorire 

l'inclusione 

scolastica 

3.12 Promozione 


del lavoro 

irregolare 

201FC 3.7 Master in 

direzione 

d'impresa 

86MI 3.7 Master in 

costruzione e 

gestione dei 

progetti nel 

sociale 

185 3.22 

(ex 

6.4) 

Fonte di 

accertamento 

Scheda recupero 

del 20/12/2006 

- Responsabile 

misura 3.6 

Scheda recupero 

del 05/01/2007 

- Responsabile 

misura 3.6 

Comunicazione 

dell'Ente 

attuatore 

Consorzio 

Impreform 

Tipo di 

irregolarità 

Utilizzo di 

fondi per 

finanziare 

fornitura 

gratuita di 

libri di testo 

(pratica non 

ammessa) 

Utilizzo di 

fondi per 

finanziare 

fornitura 

gratuita di 

libri di testo 

(pratica non 

ammessa) 

Mancata 

restituzione 

da parte del 

beneficiario 

del contributo 

conto 

gestione 

ricevuto 

(nonostante 

la rinuncia) 

Autorità che 

ha accertato 


Responsabile 

misura 3.6 

Responsabile 

misura 3.6 

Regione 

Campania 

n.d. n.d. Regione 

Campania 

n.d. n.d. Regione 

Campania 

Master n.d. Mancanza di 

rendiconto, 

contabilità 

non 

presentata, 

mancato 

Regione 

Campania 

AGC 06 - 

Settore 02 - 

Responsabile 

misura 6.4 

283 

Importo 

ammesso a 

finanziamento 

Importo 

erogato 

Importo 

da 

recuperare 

Contributo 

comunitario 

da 

recuperare 

Situazione 


Data del 

provvedimento 

di revoca 

1.618,00 1.618,00 1.618,00 1.132,60 Recupero in corso - 

8.947,00 8.947,00 8.947,00 6.262,90 Recupero in corso - 

16.205,29 2.066,12 2.066,12 1.446,28 Proced. amm.vo 

in corso. 


7.000,00 917,17 917,17 642,02 Proced. amm.vo 

in corso. 

Recupero da 

iniziare 

9.000,00 4.500,00 4.500,00 3.150,00 Proced. amm.vo 

in corso. 

Recupero da 

iniziare 

9.296,00 4.648,00 4.648,00 3.253,60 Proced. amm.vo 

in corso. 

Recupero da 

iniziare 

05/04/2007 

- 

- 

08/06/2006

465 3.22 

(ex 

6.4) 

Codice 

Ufficio 


obblighi 

assunti 

Master n.d. Mancanza di 

rendiconto, 

contabilità 

non 

presentata, 

mancato 


obblighi 

assunti 




del lavoro 

irregolare 



del lavoro 

irregolare 



del lavoro 

irregolare 



del lavoro 

irregolare 



del lavoro 

irregolare 

Fonte di 

accertamento 

Comunicazione 

dell'Ente 

attuatore ATI 

Forcopim 

Comunicazione 

dell'Ente 

attuatore FOSVI 

Comunicazione 

dell'Ente 

attuatore ATI 

Confartigianform 

Mezzogiorno 

Comunicazione 

dell'Ente 

attuatore ATI 

Consvip 

Comunicazione 

dell'Ente 

attuatore 

Sviluppo Italia 

Campania spa 

Tipo di 

irregolarità 

Mancato 

rispetto 

dell'art. 3, 

comma f, 

dell'atto di 

concessione 

Rinuncia del 

finanziamento 

dopo la 

sottoscrizione 

dell'atto di 

concessione 

Mancato 


obblighi come 

da atto di 

concessione 

Mancato 


obblighi come 

da atto di 

concessione 

Mancato 


obblighi come 

da atto di 

concessione 

Regione 

Campania 

AGC 06 - 

Settore 02 - 

Responsabile 

misura 6.5 

Autorità che 

ha accertato 


Regione 

Campania 

Regione 

Campania 

Regione 

Campania 

Regione 

Campania 

Regione 

Campania 

284 

4.199,00 2.099,50 2.099,50 1.469,65 Proced. amm.vo 

in corso. 

Recupero da 

iniziare 

Importo 

ammesso a 

finanziamento 

Importo 

erogato 

Importo 

da 

recuperare 

Contributo 

comunitario 

da 

recuperare 

Situazione 


09/06/2006 

Data del 

provvedimento 

di revoca 

17.102,49 5.647,28 5.647,28 3.953,10 Recupero in corso 05/04/2007 




20.265,29 6.596,12 6.596,12 4.617,28 Recupero in corso 05/04/2007



del lavoro 

irregolare 



del lavoro 

irregolare 



del lavoro 

irregolare 

Comunicazione 

dell'Ente 

attuatore 

Consorzio 

Impreform 

Comunicazione 

dell'Ente 

attuatore FOSVI 

Rinuncia del 

contributo in 

conto gestione 

Mancato 


obblighi come 

da atto di 

concessione 

Mancato 


obblighi come 

da atto di 

concessione 

Azione non 

completata 

Regione 

Campania 

Regione 

Campania 

Regione 

Campania 

285 




Fonte:Elaborazione Corte dei conti su dati forniti dalla Regione Campania


Come detto, le situazioni di irregolarità e frodi individuate e comunicate al 

Dipartimento per le politiche comunitarie, ai sensi del reg. 1681/1994 e successive 

modifiche ed integrazioni, ammontano complessivamente a 50 casi, per un totale di 

contributi erogati da recuperare pari a 5.730.982 euro. L’incidenza percentuale 

degli importi da recuperare rispetto al totale dei pagamenti effettuati a valere sulle 

risorse pubbliche complessivamente attivate dal FSE risulta pari allo 0,90%. 

L’importo dei contributi comunitari da recuperare corrisponde a 4.011.684 euro 

(pari allo 0,57% della quota comunitaria stanziata), mentre il totale dei progetti 

irregolari ammessi a finanziamento è di 33.588.198 euro (pari al 3,72% degli 

impegni di spesa effettuati alla data del 15 giugno 2007). 

Le Misure coinvolte nelle irregolarità riguardano tutte l’Asse III (Risorse 

umane) e, in particolare, quei progetti finalizzati all’inserimento nel mercato del 

lavoro ovvero allo sviluppo della competitività delle imprese ed alla emersione dei 

lavori non regolarizzati. 

Dalle iniziative intraprese dall’Autorità di gestione a fronte di segnalazioni 

per irregolarità amministrative prive di riflessi di carattere penale, emergono 

anomalie riguardanti, soprattutto, la fase della rendicontazione della spesa, la 

formalizzazione delle assunzioni degli allievi che hanno ultimato positivamente i 

corsi formativi e la corresponsione dei relativi emolumenti, l’idoneità della sede di 

svolgimento dei corsi ed il rispetto degli obblighi assunti con l’atto di concessione. 

In taluni casi, l’irregolarità consiste semplicemente nel rifiuto di sottoporsi al 

controllo dei funzionari del Servizio ispettivo. 

I Settori interessati sono, essenzialmente, quelli relativi alle seguenti Misure: 

- Misura 3.2 (Inserimento nel mercato del lavoro di giovani e adulti nella 

logica dell’approccio preventivo), per la quale risultano segnalati due casi di 

irregolarità (di cui uno di carattere penale) per un importo complessivo da 

recuperare pari a 1,5 Meuro, corrispondente all’1,7% del totale dei pagamenti 

effettuati per l’intera Misura; 

- Misura 3.3 (Inserimento nel mercato del lavoro di uomini e donne fuori 

dal mercato del lavoro da oltre 6 o 12 mesi), le cui irregolarità riguardano due 

procedimenti giudiziari (l’uno aperto presso la Procura della Repubblica di Salerno, 

l’altro presso il Giudice del lavoro del Tribunale di Napoli) per un importo 

complessivo da recuperare pari a circa 1,8 Meuro, corrispondente al 2,5% del totale 

dei pagamenti effettuati per l’intera Misura; 

- Misura 3.9 (Sviluppo della competitività delle imprese pubbliche e 

private, con priorità alle PMI), certamente la misura che presenta la maggior 

incidenza di irregolarità, con recuperi da effettuare per 2,4 Meuro (pari al 3,3% dei 

286


pagamenti per l’intera Misura) ed una casistica alquanto varia e numerosa; 

- Misura 3.12 (Sostegno all’imprenditorialità, al lavoro regolare ed alla 

emersione delle attività non regolari), per la quale figurano tre casi di irregolarità 

amministrativa concernenti, soprattutto, la mancata rendicontazione della spesa (le 

somme da recuperare corrispondono a soli 52 mila euro, pari allo 0,5% dei 

pagamenti effettuati per la Misura). 

Tuttavia, la quota preponderante delle irregolarità finanziariamente più 

consistenti attiene, senza dubbio, alla programmazione negoziata (cinque ipotesi di 

Contratti di programma e Patti territoriali), il cui ammontare complessivamente 

ammesso a contributo è pari a ben 24,4 Meuro, dei quali non risulta però effettuato 

alcun pagamento. 

Alla scoperta delle irregolarità hanno concorso, in pari misura, gli organi 

amministrativi competenti del settore e le Procure della Repubblica; seguono, 

nell’ordine, le indagini delle diverse autorità di pubblica sicurezza (Guardia di 

finanza, Arma dei Carabinieri e Polizia di Stato). 

Dei 50 casi di irregolarità e frodi segnalate, la metà di essi attiene ad ipotesi 

criminose (truffa ed altri reati di falso); delle restanti fattispecie, 8 sono di 

competenza del Giudice del lavoro, 12 costituiscono meri procedimenti 

amministrativi e 5 (le richiamate ipotesi di programmazione negoziata) non hanno 

dato luogo all’avvio di alcun procedimento di recupero di somme indebitamente 

corrisposte. 

Quanto ai suddetti procedimenti di recupero, questi sono stati avviati nel 

30% circa dei casi in un arco temporale tra i 2 ed i 5 anni dall’approvazione del 

programma di interventi; nei rimanenti casi (corrispondenti alle ipotesi in cui è in 

corso un procedimento giudiziario), l’azione di autotutela per il recupero delle 

somme erogate deve ancora iniziare. 

Con riguardo a taluni casi di irregolarità rappresentati alla Regione 

direttamente dalla Sezione l’Amministrazione ha riferito di aver approvato la revoca 

del finanziamento ed attivato l’attività di recupero a mezzo di notifica di decreto 

ingiuntivo ed escussione della polizza fideiussoria, anche se entrambe le società 

hanno presentato opposizione (la prima udienza è stata fissata per il mese di 

settembre 2007) 301 . Le irregolarità riguardavano, nel primo caso, il rifiuto del 

301 In linea generale, l’iter procedurale seguito in caso di presunta irregolarità è il seguente: 

- avvio della fase istruttoria e comunicazione ai soggetti interessati dell’avvio del procedimento (ex art. 

7 ss., legge n. 241/1990, come modificata dalla legge n. 15/2005); 

- nell’ipotesi di accertata assenza di irregolarità, si procede alla comunicazione di abbandono del 

procedimento; 

- viceversa, nell’ipotesi di accertamento dell’irregolarità, si procede all’adozione del provvedimento 

motivato di revoca/rettifica ed alla comunicazione dello stesso al percettore dei contributi, indicando 

l’importo del contributo e degli interessi legali da restituire nonché il termine per l’adempimento della 

relativa obbligazione di restituzione; 

287


controllo, vale a dire il mancato consenso allo svolgimento della prevista visita 

ispettiva in loco da parte dei funzionari del Servizio ispettivo, nel secondo caso, il 

mancato completamento del programma formativo, con conseguente 

inadempimento degli obblighi contrattuali nei confronti degli operatori addetti al 

servizio. 

Per quanto concerne, invece, le 15 irregolarità sotto soglia (relative, cioè, a 

contributi comunitari inferiori a 10.000 euro), queste sono state tutte oggetto di 

accertamento da parte di organi dell’Amministrazione regionale, nella maggior parte 

dei casi previa segnalazione del soggetto attuatore del progetto interessato. Le 

ipotesi riguardano, principalmente, il mancato rispetto degli obblighi assunti dal 

beneficiario del contributo nonché l’improprio utilizzo dello stesso. Anche per esse, 

non risulta effettuato, allo stato, alcun recupero, pur essendo state avviate quasi 

tutte le relative procedure. 

Con riguardo alle modalità di esercizio dell’autotutela, si rileva che la durata 

delle polizze fideiussorie è di un anno, con proroghe semestrali automatiche, a 

decorrere dalla data di richiesta di pagamento e, comunque, fino a 12 mesi dal 

termine di chiusura delle attività fissato dall’atto di concessione. Per verificare la 

permanenza nel tempo delle fideiussioni, l’Amministrazione regionale richiede le 

relative quietanze. Le polizze fideiussorie vengono svincolate con atto formale 

recettizio previa attestazione, da parte del Responsabile di Misura, della regolarità 

del monitoraggio effettuato dal sistema informativo regionale e dell’assenza di 

rilievi nei verbali di verifica amministrativo-contabile se effettuati. 

Quanto alle eventuali condizioni di efficacia che ne possono subordinare 

l’escussione al verificarsi di particolari circostanze, la Regione ha inteso cautelarsi 

optando per uno schema di polizza fideiussoria nel quale è prevista sia la clausola 

della irrevocabilità e della incondizionata accettazione dell’obbligo di rimborso (con 

interessi) dell’importo garantito, sia la clausola della escussione “a prima e semplice 

richiesta scritta” (con rimborso da effettuare, comunque, non oltre 15 giorni dalla 

ricezione della richiesta stessa) 302 . 

Quanto alle attività di recupero, svolte dagli stessi responsabili di Misura in 

relazione alla misura di loro competenza nonché dall’Avvocatura regionale, i tempi 

medi previsti per l’effettivo recupero delle somme dovute è di 2/4 anni, mentre il 

tempo medio impiegato tra l’individuazione dell’irregolarità e l’attivazione del 

- in mancanza di restituzione volontaria, si procede all’avvio della fase esecutoria di recupero coattivo, 

comunicando agli organi regionali competenti il disposto del provvedimento di revoca/rettifica adottato. 

302 Lo schema di polizza fideiussoria è contenuto in allegato al D.D. n. 198 del 18 luglio 2006 (pubblicato 

sul BURC n. 34 del 31 luglio 2006) recante la “Nuova versione del Manuale di gestione FSE: procedure 

per la programmazione, gestione ed attuazione del POR Campania 2000-2006”. 

288


procedimento di recupero è di 3/6 mesi 303 . 

Ad oggi sono in corso circa 17 escussioni, di cui 2 hanno avuto regolare 

esecuzione. Gli importi recuperati sono pari solo ad euro 50.133,78. 

Le procedure per i recuperi prevedono, contestualmente alla predisposizione 

di una “scheda sintetica” circa l’irregolarità accertata dal Responsabile di Misura, la 

predisposizione sia della “scheda di recupero” da inoltrare all’Autorità di pagamento 

sia della richiesta di restituzione da comunicare al soggetto attuatore del progetto. 

Gli estremi delle schede di recupero e di sintesi delle irregolarità vengono inserite, 

dall’Autorità di pagamento, rispettivamente nel Registro Recuperi e nel Registro 

delle Irregolarità ai fini della eventuale deduzione dell’importo da recuperare dalle 

successive domande di pagamento ovvero della eventuale predisposizione della 

scheda OLAF. In caso di mancata restituzione spontanea dell’importo da 

recuperare, viene effettuata la segnalazione all’Avvocatura che provvede 

all’esecuzione delle ulteriori misure di autotutela. 

I dati riguardanti le irregolarità e le frodi sono raccolti in database informatici 

tenuti presso l’Autorità di pagamento. Tali dati vengono, poi, condivisi con tutti gli 

attori coinvolti nel processo di rilevazione e monitoraggio delle irregolarità e dei 

recuperi. Detta modalità operativa costituisce un aspetto del più generale sistema 

informatico integrato che la Regione sta implementando per ottenere un controllo 

incrociato, in rete, con i dati sulla gestione e lo stato di avanzamento dei singoli 

interventi 304 . 


Alla luce dei dati riferiti e delle informazioni raccolte in tema di irregolarità e 

frodi in danno al Fondo sociale europeo, la Sezione regionale di controllo per la 

Campania ha osservato come, accanto a significativi progressi sia 

nell’organizzazione dei controlli sia nella attuazione delle misure di contrasto ed 

autotutela, emergano ancora taluni punti critici (già individuati in occasione delle 

valutazioni sull’omologa indagine condotta sul FESR). 

303 In ordine ai recuperi ed alle rettifiche finanziarie del POR, la Giunta regionale, con deliberazione n. 

3290 del 21 novembre 2003, ha stabilito, in applicazione del reg. 448/2001 e dell’art. 8 del reg. 

438/2001, che competa ai responsabili di Misura avviare, nel caso di acclarata irregolarità, i 

procedimenti di recupero di somme a beneficio del Bilancio regionale, disponendo la cancellazione o la 

riduzione del corrispondente impegno contabile e provvedere affinché siano applicate le sanzioni previste 

dalla normativa statale e regionale vigente. 

304 Il Sistema di monitoraggio delle attività cofinanziate dal FSE (Imonit), al quale si accede con un link 

dal Portale della Regione Campania, è articolato in due aree accessibili per livelli di competenza: un’area 

pubblica (accessibile a tutti gli utenti) che contiene informazioni riguardanti le modalità di presentazione 

ed attuazione dei progetti, ed un’area riservata (accessibile solo ai soggetti dotati di password di 

accesso) che prevede specifiche funzionalità accessibili ai soggetti competenti anche mediante l’utilizzo 

di appositi manuali operativi. 

289


In particolare, è stata sottolineata l’esigenza che, in caso di esternalizzazione 

delle funzioni di controllo (sotto forma di assistenza tecnica o certificativa), siano 

esplicitate, in modo analitico, le tipologie di controlli da porre in essere e le 

connesse responsabilità, onde evitare che il concessionario possa venirsi a trovare 

in posizioni di potenziale conflitto di interesse rispetto all’eventuale individuazione 

di irregolarità a carico di particolari beneficiari di provvidenze pubbliche. 

In ordine alle forme di garanzia fideiussoria richieste ai beneficiari dei 

contributi, è, invece, apparso opportuno alla Sezione un intervento volto a 

migliorarne le caratteristiche contrattuali, soprattutto in funzione di una maggiore 

durata della polizza assicurativa. 

Quanto agli adempimenti connessi con il recupero di somme indebitamente 

erogate, è stata sottolineata l’esigenza di evitare ogni forma di aggravio di 

incombenti amministrativi non necessari e di dotare le strutture preposte a tale 

compito di personale idoneo e qualificato, così da poter assicurare maggiore 

efficacia e tempestività all’azione dell’Amministrazione. 

La Sezione ha, infine, richiamato l’Amministrazione ad una rigorosa 

applicazione delle disposizioni comunitarie dettate in materia ed alla 

implementazione di tutte le modalità di intervento già programmate per assicurare 

sia una maggiore tutela delle provvidenze comunitarie nell’azione di prevenzione e 

contrasto delle irregolarità e frodi sia una più ampia diffusione della cultura della 

legalità. 

Invero, in merito all’obbligo di comunicazione all’OLAF, la Sezione ha 

osservato come lo stesso sorge, in virtù dell’art. 3, paragrafo. 1, del Reg. (CE) n. 

1681/94, anche per tutte quelle irregolarità amministrative (prive cioè di intento 

fraudolento) dalle quali non derivi né un danno al bilancio comunitario né un reale 

esborso di somme indebite, in quanto l’art. 3 si riferisce anche a quelle “somme che 

sarebbero state pagate indebitamente ove non si fosse accertata l’irregolarità”. 

Pertanto, devono essere segnalate all’OLAF anche le irregolarità scoperte in sede 

ispettiva e soggette a decurtazioni contabili in corso di erogazione degli anticipi sul 

costo totale del progetto e/o al momento del saldo. 

Sul punto, la Sezione ha ritenuto, inoltre, necessario osservare che la 

predetta disposizione del reg. (CE) 1681/94 non è stata modificata dal reg. (CE) 

2035/2005, il quale, nel dettare una nuova disciplina in materia di comunicazione di 

irregolarità alla Commissione, ha introdotto le seguenti tre specifiche deroghe al 

predetto obbligo di comunicazione: 

290


- irregolarità consistenti nella mancata esecuzione, in tutto o in parte, di 

un’operazione cofinanziata dal bilancio comunitario in seguito al fallimento del 

beneficiario finale; 

- irregolarità corrette prima della concessione del contributo e consistenti 

nella assenza dei presupposti per la finanziabilità del progetto; 

- irregolarità segnalate spontaneamente dal beneficiario finale prima della 

loro scoperta da parte degli organi dell’Amministrazione. 

In ordine a siffatte modalità di comunicazione alla Commissione, tuttavia, un 

recente Accordo tra Governo, Regioni, Province autonome, Province, Comuni e 

Comunità montane assunto in sede di Conferenza unificata in data 29 settembre 

2007 (i cui contenuti sono stati ripresi in una circolare interministeriale del 12 

ottobre 2007), ha inteso fornire una interpretazione restrittiva dei richiamati 

regolamenti comunitari, individuando il momento in cui sorge l’obbligo di 

segnalazione agli organi comunitari soltanto dopo l’avvenuto riscontro, da parte 

degli organi decisionali interni preposti alle diverse provvidenze comunitarie, della 

fondatezza dell’ipotesi di violazione di una norma comunitaria o nazionale posta a 

tutela degli interessi comunitari. 

In virtù di detta interpretazione, i predetti organi decisionali (incardinati 

nell’Autorità di Pagamento) sarebbero, dunque, tenuti a redigere gli appositi moduli 

OLAF di comunicazione alla Commissione solo qualora ritenessero di confermare 

che i fatti dedotti nel verbale di segnalazione integrino un caso di irregolarità e che 

ricorrano i presupposti stabiliti dalla normativa vigente. 

In ordine alle finalità utili a giustificare tale linea interpretativa, la Regione 

Campania ha osservato che, pur se il dettato normativo comunitario sembrerebbe 

spingere in altra direzione, non bisognerebbe trascurare il fatto che lo stesso ha 

portata generale ed è destinato ad essere applicato in Stati membri caratterizzati 

da realtà locali assolutamente peculiari, la cui diversità non può non impattare sulla 

gestione dei fondi strutturali. Ciò determinerebbe, pertanto, la necessità di 

conformare la norma comunitaria, laddove non contenga principi cogenti, alle 

singole realtà, al fine di evitare un inutile aggravio dell’attività amministrativa, 

senza che, di converso, se ne abbiano benefici sul piano della riduzione dell’impatto 

sul bilancio comunitario. 

Anche in base a tali considerazioni, la Regione Campania ha ritenuto di non 

dover procedere a comunicare all’organismo preposto (OLAF) le situazioni 

concernenti mere irregolarità amministrative. 

In ordine a tale orientamento interpretativo, che interpone un ulteriore 

momento valutativo unitario nell’accertamento “rebus sic stantibus” dell’esistenza 

291


di una irregolarità o frode, la Sezione ha osservato, altresì, che la tutela delle 

provvidenze comunitarie non può essere indebolita in ragione di una malintesa 

prudenza nella comunicazione delle presunte irregolarità e nell’adozione dei 

conseguenti provvedimenti di autotutela. La valutazione degli organi decisionali 

potrebbe, infatti, rischiare di compromettere (specie nei casi controversi) la 

tempestività dell’inoltro delle comunicazioni alla Commissione europea, il cui 

rispetto dei termini è essenziale per un’efficace azione di prevenzione e contrasto 

nella lotta alle frodi. 

292



PER LA LOMBARDIA 

Esercizio finanziario 2006 (Deliberazione n. 8/2008) 

Approfondimento sul Fondo Sociale Europeo (FSE) 

L’indagine specifica sull’utilizzo dei finanziamenti comunitari da parte della 

Regione Lombardia, nell’ambito del Fondo Sociale Europeo (FSE), ha avuto lo scopo 

di verificare in termini finanziari, da un lato l’effettivo raggiungimento degli obiettivi 

definiti nel Programma operativo regionale (POR), e fissati in coerenza con il 

Quadro comunitario di sostegno (QCS) ed il connesso Piano Nazionale, dall’altro di 

dar conto delle irregolarità ed eventuali frodi emerse nel corso della gestione 

nonché il riflesso delle stesse sul bilancio regionale. 

L’indagine compiuta da questo Collegio, nel quadro della verifica complessiva 

intestata alla Sezione affari comunitari ed internazionali di questo Istituto, è stata 

condotta secondo una metodologia uniforme a tutte le Sezioni regionali di controllo 

coinvolte, al fine di consentire una lettura trasversale delle notizie acquisite. 

Come noto, la maggior parte dell'azione strutturale dell’Unione europea è 

finanziata dai Fondi strutturali. Il Fondo Sociale Europeo (FSE), nello specifico, 

indirizza la propria assistenza, in base alle esigenze di formazione e di occupazione 

di tutta l'Unione europea ed in base alle esigenze inerenti alle risorse umane di 

determinate regioni. 

In particolare, l’Obiettivo 3 ha come finalità la lotta contro la disoccupazione 

di lunga durata, l’agevolazione nell'inserimento professionale dei giovani e 

l’integrazione delle persone minacciate da esclusione dal mercato del lavoro. Inoltre 

attua una promozione delle pari opportunità tra uomini e donne nel mercato del 

lavoro. 

La gestione del FSE avviene attraverso il QCS, gestito dal Ministero del 

Lavoro e della Previdenza sociale, per le regioni interessate all’Obiettivo 3, nel 

periodo di programmazione 2000-2006, attraverso il Programma operativo 

nazionale (PON) e 14 Programmi operativi regionali (POR), che specificano le azioni 

pluriennali (Misure), che verranno realizzate per il conseguimento di una o più 

priorità strategiche (Assi). 

Il sistema di monitoraggio generale, intestato dal MEF – RGS Ispettorato 

generale per i rapporti finanziari con l’Unione europea – IGRUE, è finalizzato a 

raccogliere le informazioni ed i dati finanziari, fisici e procedurali, inviati dagli organi 

titolari delle forme di intervento, per il successivo inoltro alla Commissione europea, 

293


in ossequio al disposto di cui all’art. 5 Reg.. 438/2001. L’IGRUE gestisce altresì il 

Fondo di rotazione per l'attuazione delle politiche comunitarie, previsto dall’art. 5 

della Legge 16 aprile 1987, n. 183. 

La Regione Lombardia ha adottato il Programma operativo del FSE per gli 

anni 2000-2006 ed il connesso Complemento di programmazione, quale documento 

operativo coerente con il programma ed in linea con il QCS. 

Il Complemento di programmazione ha l’obiettivo di “sostenere le politiche 

contenute nel PRS – Piano regionale sviluppo della Lombardia- e nel suo DPEF, 

finalizzate ad apportare forti innovazioni e cambiamenti nei settori della formazione 

professionale dell’istruzione e del lavoro, in relazione alle trasformazioni profonde 

che l’economia lombarda sta affrontando ed alle crescenti sfide di adeguamento di 

professionalità della forza lavoro che la globalizzazione dei mercati, 

l’internazionalizzazione della produzione e gli sviluppi delle nuove tecnologie 

impongono alla società lombarda”. 

Le priorità di intervento sono state così individuate nel documento operativo: 

- “contribuire all’occupabilità dei soggetti in età lavorativa; 

- promuovere l’integrazione nel mercato del lavoro delle persone esposte al 

rischio di esclusione sociale; 

- sviluppare un’offerta di istruzione, formazione professionale ed 

orientamento che consenta lo sviluppo di percorsi di apprendimento per tutto l’arco 

della vita, favorendo anche l’adeguamento e l’integrazione tra i sistemi della 

formazione istruzione e lavoro; 

- sostenere le politiche di flessibilizzazione del mercato del lavoro, 

promuovere la competitività e favorire lo sviluppo dell’imprenditorialità; 

- migliorare l’accesso, la partecipazione e la posizione delle donne nel 

mercato del lavoro.” 

Particolare rilevanza assume in questo contesto il processo di 

accreditamento dei soggetti erogatori di formazione, sulla base di requisiti minimi 

nazionali concertati con le regioni e di standard evoluti perseguiti dalla Regione 

Lombardia. E’ stato istituito un albo dagli operatori pubblici e privati accreditati L.R. 

n. 22/2006. Degno di rilievo è quindi sistema di accreditamento dei soggetti che 

sono ammessi a presentare progetti cofinanziati, sistema che consente una 

effettività dei riscontri sui soggetti stessi, qualora si siano resi responsabili di 

irregolarità, con la conseguente sospensione o revoca dell’accreditamento da parte 

della competente Direzione generale. 

294


La Commissione europea ha approvato il POR Lombardia ed il 1° 

Complemento di programmazione, con Decisione C(2000) 2070 del 21.09.2000. 

Con successiva Decisione C(2004) 2108 del 09.06.2004, è stato approvato 

l’aggiornamento del Complemento di programmazione, che costituisce la revisione 

di metà periodo. 

La riprogrammazione di metà periodo, pur mantenendo sostanzialmente 

immutata la struttura del Programma, sia in relazione agli obiettivi che agli aspetti 

finanziari, ha inteso aggiornare o integrare il testo originario, in coerenza con gli 

orientamenti della Commissione europea in tema di semplificazione nella gestione 

dei Fondi strutturali e nella prospettiva di rendere ancora più efficace l’impiego delle 

risorse nel prossimo triennio di programmazione. 

Organizzazione 

E’ stata osservata l’organizzazione e le strutture della Regione coinvolte, al 

fine di evidenziare i riflessi dell’organizzazione medesima sull’efficacia e l’efficienza 

dell’attuazione del POR, atteso anche che la Commissione europea, in base alla 

normativa di settore dei Fondi strutturali, pone vincoli e criteri specifici di 

separazione e di indipendenza dei settori. 

L’assetto organizzativo appare adeguato, frutto del costante impegno 

profuso dall’Amministrazione regionale, anche da ultimo con la recente modifica del 

sistema, che ha comportato la separazione funzionale e gerarchica fra l’Autorità di 

pagamento e l’Autorità di gestione, in linea con la previsione regolamentare 

comunitaria ed in ossequio alle indicazioni della Commissione europea. Lo sforzo di 

riorganizzazione, confermato dalle numerose variazioni adottate nel corso 

dell’ultimo biennio, è stato ispirato dalla finalità di integrazione delle componenti del 

sistema di gestione e controllo, dalla separazione delle singole funzioni, da un 

processo di analisi e valutazione dei rischi. 

Alla data del 31 dicembre 2006 l’organizzazione è risultata la seguente: 

- Autorità di gestione - è individuata nella DG Formazione, Istruzione e Lavoro 

con le unità operative: 

• UO chiusura programmazione 2000-2006 istituita di recente; 

• UO attuazione delle riforme; 

• UO organizzazione e comunicazione; 

• UO Autorità di gestione; 

• Struttura comunicazione; 

• Struttura gestione; 

• Struttura controllo, accreditamento e valutazione. 

295


- Autorità di pagamento - è individuata, sino al 31-12-2006, nella DG 

Formazione Istruzione e Lavoro – Struttura autorità di pagamento FSE, poi a 

decorrere dal 01.01.2007 è stata incardinata nell’ambito della Presidenza, nella DG 

programmazione integrata, nell’ambito della Presidenza. Tale diversa 

organizzazione è stata condivisa dalla Commissione europea, ed è stata inspirata da 

un’ottica di valorizzazione ed aumento della terzietà ed indipendenza rispetto 

all’Autorità di gestione, pur se nella precedente organizzazione, che vedeva 

l’Autorità di gestione e di pagamento incardinate sotto la stessa DG Formazione, 

l’Amministrazione riferisce che sussisteva comunque una indipendenza sostanziale e 

funzionale fra le unità organizzative precedenti, trattandosi di uffici dirigenziali 

distinti ed equiordinati, benché gerarchicamente dipendenti dalla medesima 

direzione generale. 

Audit interno -, struttura della DG Presidenza – UO Sistema dei controlli è 

l’Organismo responsabile dello svolgimento dei controlli di II livello, a campione e 

per tipologia di azione, e delle verifiche dei sistemi di gestione e controllo, ai sensi 

dell’art. 10 par. 1 e 2 del reg. 438/2001. 

L’assistenza tecnica è svolta da alcune società che sono incaricate di 

compiere una pre-istruttoria per la scelta dei progetti, di eseguire i controlli a 

campione; di compiere le verifiche sistematiche delle rendicontazioni di spesa dei 

progetti. 

Si rinvia per approfonditi dettagli alla relazione. 

La nuova scelta strategica, soprattutto nella nuova programmazione 2007- 

2013, è invece di attribuire, attraverso un processo di delega alle Province, la 

programmazione operativa e la gestione agli enti più vicini al territorio. 

Organizzazione dei controlli 

Sono molto puntuali le scelte organizzative relative al sistema dei controlli, 

di I e II livello, che risultano ben articolati, puntuali ed efficaci. Ciò è dimostrato ad 

esempio dalla circostanza che ben il 67% dei casi di irregolarità riscontrati è stato 

rilevato dai controlli di secondo livello. 

Controlli di I livello 

Sono devoluti all’Autorità di gestione, che definisce il piano dei controlli 

funzionale alla chiusura della programmazione, che effettua i controlli in 

loco/ispettivi e che ha assunto il ruolo di certificatore delle rendicontazioni, 

sostituendo, in ossequio ai suggerimenti della Commissione europea nell’audit del 

giugno 2004, la figura del revisore contabile esterno dei singoli soggetti attuatori 

296


dei progetti, ed affidando, mediante procedura aperta, ad una società l’attività di 

revisione, sotto la supervisione diretta dell’Autorità di gestione. 

Controlli di II livello 

Sono affidati alla struttura audit interno, istituita nell’ambito della Presidenza 

della Regione. 

Gli esiti dell’istruttoria hanno evidenziato che l’audit interno, nell’ambito dei 

controlli a campione sui progetti, ha aggiornato l’analisi dei rischi determinando il 

coefficiente di campionamento per ciascuna delle tipologie di azione delle misure; 

degna di rilievo a tal proposito è la predeterminazione dell’ampiezza del campione 

teorica, che si situa al 6,5% dell’importo certificato per l’insieme di tutte le tipologie 

di azione, che è stata aumentata in base all’analisi dei rischi, rispetto alla soglia 

normativa del 5%. 

Nell’ambito delle verifiche dei sistemi di gestione e controllo l’audit interno, 

ha eseguito i controlli in maniera organica, ed ha tratto le seguenti risultanze: 

separazione delle funzioni; adeguatezza dei controlli art. 4 reg. 438/2001; 

adeguatezza piste di controllo; adeguatezza procedure di certificazione ex art. 9 

reg. 438/2001; registrazione delle verifiche in loco; conformità con le politiche ed i 

requisiti comunitari. 

La valutazione intermedia e la realizzazione di valutazioni tematiche relative 

al programma POR è svolto ad una società alla quale è stato affidato il servizio, con 

procedura ad evidenza pubblica, dal 31.12.2006 al 30.06.2009. Il rapporto analizza 

il contesto socio economico, il quadro normativo, le scelte organizzative della 

Regione e valuta l’efficacia e l’efficienza dell’attuazione del POR. 

La procedura di selezione dei progetti, presentati dai soggetti accreditati 

attraverso il suddetto processo di accreditamento, prevede la valutazione ex ante 

della congruenza del progetto con gli obiettivi e le finalità dell’Asse e della Misura, 

nonché la compatibilità del preventivo di spesa con l’enunciazione del bando, e 

successivamente un processo di rendicontazione delle spese, nell’ambito della quale 

risulta indispensabile la certificazione delle spese, ora attribuita alla Struttura 

Autorità di certificazione Fondi FESR-FSE, inserita fra le competenze dell’Autorità di 

pagamento dal 2007, nell’ambito della DG programmazione integrata. 

La verifica delle dichiarazioni finali è svolta da una società affidataria del 

servizio ed è eseguita sul 100% dei documenti giustificativi. 

Al riguardo è opportuno segnalare anche l’adozione delle nuove Linee giuda 

per le dichiarazioni intermedie e rendicontazione finale, con DDG n. 1537 del 

13.02.2006. 

297


Al fine di garantire il corretto utilizzo delle risorse, vengono apposte 

particolari garanzie, quali la fideiussione, qualora sia prevista espressamente nei 

bandi l’erogazione dell’acconto. 

La durata generalmente è prevista dall’accensione fino a 12 mesi successivi 

alla presentazione della rendicontazione finale, con eventuale proroga di ulteriori 12 

mesi. Lo svincolo della fidejussione può avvenire solo previa verifica della regolarità 

della documentazione, ovvero qualora siano state restituite le somme anticipate e 

rilevatesi non dovute. Qualora vengano rilevate irregolarità prima del saldo, il 

periodo di durata della fideiussione dovrà essere esteso a cura del beneficiario per il 

tempo richiesto dalla Regione stessa. 

Nonostante questa puntuale configurazione dei presupposti e dei meccanismi 

di garanzia, non risultano effettuate escussioni, né recuperate somme attraverso la 

fidejussione: ciò probabilmente è dovuto alla circostanza che le irregolarità e frodi 

vengono accertate successivamente, oltre il biennio. 

Analisi finanziaria del programma e avanzamento fisico delle misure 

L’analisi dei prospetti finanziari che compendiano l’avanzamento del POR 

2000-2006 ha evidenziato un’ottima capacità sia di impegno che di spesa. 

Dal riparto per Asse si può notare una prevalenza delle risorse destinate 

all’Asse A e C, che assorbono più del 50% del costo pubblico eleggibile. (A: 

Sviluppo e promozione di politiche attive del mercato del lavoro per combattere e 

prevenire la disoccupazione; C: Promozione e miglioramento della formazione 

professionale, dell’istruzione e dell’orientamento al fine di agevolare e migliorare 

l’accesso e l’integrazione nel mercato del lavoro). 

In termini finanziari la capacità programmatoria quale rapporto fra il 

finanziamento programmato (costo pubblico eleggibile) ed il costo ammissibile, 

corrispondente ad euro1.515.705.906,87, è molto elevata, pari al 97%. 

La capacità di impegno complessiva risulta dell’88%, e la realizzazione 

effettiva in termini finanziari è pari all’86%. 

La capacità reale di impegno, rapportata al costo ammesso è pari al 91%, 

mentre la capacità di pagamento, cioè gli effettivi trasferimenti ai beneficiari è pari 

all’88%. 

In termini di realizzazione fisica, si pone in rilievo l’ingente numero dei 

progetti presentati, cioè 68.371, di cui 57.566 ammissibili e di una quantità 

inferiore di progetti approvati pari a 26.516. 

298


Emerge che il rapporto fra progetti ammissibili ed approvati è pari al 46%; la 

percentuale dei progetti conclusi rispetto a quelli avviati risulta del 98%. I progetti 

revocati invece rappresentano solo il 14% dei progetti approvati. 

Irregolarità e frodi nei progetti finanziati dal FSE: recuperi 

La Commissione richiede un interlocutore unico per quanto attiene la 

segnalazione di irregolarità o frodi, che, per l’Italia, è il Dipartimento per le politiche 

comunitarie, istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, e dal quale 

dipende anche il Nucleo speciale della Guardia di finanza per la repressione delle 

frodi comunitarie. Il Dipartimento gestisce la fase della segnalazione all’OLAF-Ufficio 

europeo per la lotta anti frode e quale primaria fonte di informazioni e dati sulla 

consistenza dei comportamenti irregolari, comunica le frodi e le irregolarità, al di 

sopra di una determinata soglia minima di importo, anche qualora non si sia 

verificato alcun danno, ad esempio perché l’individuazione dell’irregolarità è 

avvenuta in un momento in cui non era stato ancora erogato il finanziamento. 

L’articolo 3 del reg. 1681/1994 dispone la comunicazione trimestrale alla 

Commissione europea dell’elenco delle irregolarità, relative a somme superiori a 

euro 4.000 in (reg. 1681/1994) e superiori a euro 10.000 a seguito delle modifiche 

normative introdotte dal reg. 2035/2005, che hanno formato oggetto di un primo 

atto di accertamento amministrativo o giudiziario. A tal fine, le Amministrazioni 

forniscono dati specifici in merito, con i successivi aggiornamenti, al Dipartimento 

politiche comunitarie, che li inoltra alla Commissione, indicando, fra le molteplici 

informazioni a corredo, il Fondo strutturale di riferimento, la disposizione violata, 

l’entità del finanziamento e del recupero da effettuare e la data e la fonte della 

prima informazione che ha indotto il sospetto dell'esistenza di un'irregolarità, 

l’identità del beneficiario, e sullo stato dei procedimenti di accertamento e recupero. 

Con riferimento al POR 2000-2006, relativamente al FSE, appare di rilevante 

interesse verificare non solo quindi le modalità e l’efficacia del controllo sulle 

irregolarità e frodi, in termini di prevenzione delle stesse e di scoperta, ma anche 

l’efficacia delle successive iniziative di recupero. 

E’ evidente che è importante implementare la capacità e velocità di 

utilizzazione dei Fondi, anche in ragione del rischio di “disimpegno automatico” da 

parte della Commissione, ma ugualmente analoga importanza deve rivestire la 

corretta utilizzazione, e la garanzia che i contributi vengano indirizzati alle finalità 

per le quali sono destinati. 

Assume rilievo la disposizione di cui ai commi 1215 e seguenti della legge 

finanziaria per il 2007, che prevede la potestà dello Stato di rivalersi sugli altri enti 

299


dell’importo delle suddette regolazioni finanziarie (o rettifiche) a carico dell’Italia, 

da parte della Commissione, qualora le stesse siano imputabili agli enti medesimi. 

La competente DG, difatti, procede direttamente alle contestazioni (in sede 

ispettiva o amministrativa) e assume i necessari provvedimenti all’esito del 

contraddittorio, quali il recupero o la compensazione, previa emanazione di 

provvedimento di fermo amministrativo, su tutti i pagamenti spettanti al 

beneficiario ai sensi dell’art. 64 bis della legge regionale n. 34/1978, così come 

modificata dalla L.R. 14/2001, previa verifica da parte dell’Avvocatura della Regione 

sulla congruità della motivazione del fermo e del decreto di revoca o di recupero 

degli importi non dovuti. Degno di rilievo è quindi l’utilizzo del “fermo” 

amministrativo, quale strumento volto ad accentuare le garanzie che 

l’Amministrazione attua nel campo dei recuperi di somme indebitamente erogate. 

In caso di illeciti penalmente rilevanti la Regione Lombardia si costituisce 

parte civile nel processo penale. In sede di eventuale patteggiamento, la Regione 

accetta l’offerta risarcitoria, in acconto, qualora non esaustiva dell’importo totale da 

recuperare. 

L’Amministrazione espone che i tempi medi di recupero delle somme non 

dovute, in quanto sussiste un’irregolarità o frode, sono circa due anni, e che fra 

l’individuazione delle irregolarità e l’attivazione del procedimento di recupero 

trascorre in media un lasso di tempo compreso fra i 3 e i 6 mesi. 

In base ai dati presenti negli elenchi relativi al FSE, POR 1994-1999 e POR 

2000-2006, trasmessi dalla Sezione affari comunitari aggiornati al 31-12-2006 

elaborati sui dati del Dipartimento politiche comunitarie, risultano pratiche irregolari 

per un importo totale di circa 11 milioni di euro, e non risulta effettivamente 

recuperata alcuna somma. 

È stato anche esaminato un estratto del Registro dei recuperi a valere 

sull’intero POR 2000-2006, aggiornato alla data del 12 dicembre 2007. 

Occorre precisare al riguardo che il Registro dei recuperi è di competenza 

dell’Autorità di certificazione, che aggiorna sistematicamente i dati. Questi ultimi 

sono relativi esclusivamente a spese irregolari rilevate, per qualsiasi importo, che 

hanno dato luogo ad un atto formale di recupero. In buona sostanza non sono 

inseriti in detto elenco tutte le segnalazioni effettuate al Dipartimento per le 


Da tale ultimo documento è emerso che le irregolarità seguite da formale 

atto di recupero hanno riguardato 380 casi in totale, accertate dai vari soggetti 

preposti. L’importo complessivo da recuperare al 12.12.2007 risulta essere pari ad 

300


euro 3.690.011,70. L’importo già recuperato è pari ad euro 1.743.977,99 che 

rappresenta quindi il 47% rispetto al totale. 

Fino al 31.12.2006, risulta un importo da recuperare di euro 1.013.256,83 

relativamente a provvedimenti di recupero adottati, ed un importo recuperato di 

euro 834.935,79 pari al 82% del totale. 

Nei dati rilevati dal Registro dei recuperi, sono riportati alcuni casi segnalati 

all’OLAF e sui quali è stato effettuato il recupero, circostanza che non risulta nei 

tabulati del Dipartimento per le politiche comunitarie. In particolare, risultano 57 

casi di segnalazione all’OLAF, per i quali è stato effettuato un recupero parziale pari 

ad euro 755.402,98 su un totale spesa irregolare da recuperare pari ad euro 

2.121.488,21. L’Amministrazione stessa, in un recente documento trasmesso alla 

Sezione affari comunitari di questa Corte, riconosce la sussistenza di alcune criticità 

ai fini delle comunicazioni all’OLAF, per l’attività degli operatori, nei casi nei quali 

siano pendenti procedimenti penali, atteso che in tale ambito permangono carenze 

informative, da parte delle Procure. 

Certo è che nel suddetto registro sono contabilizzati solamente i casi per i 

quali sia stato emesso un atto di recupero, di qualunque importo si tratti; mentre 

nel “file” del Dipartimento per le politiche comunitarie sono registrate tutte le 

segnalazioni da inviare alla Commissione europea, afferenti a tutti i casi nei quali 

sia stata riscontrata una irregolarità o frode, di importo superiore al limite minimo 

previsto dalla normativa europea, ma per i quali sussista almeno l’atto di primo 

amministrativo o giudiziario di accertamento dell’irregolarità. 

Occorre evidenziare, al riguardo, che sussiste l’obbligo dello Stato di 

aggiornare trimestralmente i dati relativi alle segnalazioni effettuate alla 

Commissione europea, in relazione anche allo stato dei recuperi (ai sensi del reg. 

1681/1994 più volte citato). Conseguentemente si ravvisa l’obbligo della Regione di 

verificare costantemente l’andamento delle segnalazioni e fornire la corretta 

comunicazione di ciò al Dipartimento per le politiche comunitarie. 

E’ perciò necessaria ed indispensabile un’attenzione maggiore da parte dei 

competenti settori per avere contezza dell’esito, nel tempo, di ogni segnalazione 

effettuata al Dipartimento per le politiche comunitarie, al fine di consentire alla 

Commissione un riscontro veritiero e costantemente aggiornato dei recuperi da 

effettuare o realizzati dalla Regione. 

Emerge con chiarezza dunque che il campo di miglioramento su cui occorre 

focalizzare l’attenzione della Regione attiene al sistema di comunicazione e 

rilevazione dei dati che tenga conto di tutte le variabili che intervengono nel 

301


procedimento di segnalazione delle irregolarità e frodi al Dipartimento per le 

politiche comunitarie ed ai conseguenti necessari recuperi. 

Ciò considerato, tuttavia, si può chiudere con un dato positivo, evidenziando 

che, dalla sola analisi dei dati del registro dei recuperi, emerge un impegno 

notevole sul fronte dei controlli e dei recuperi nell’anno 2006, ovviamente per i soli 

casi in cui sia stato formalizzato un atto di recupero, considerando che i recuperi 

dedotti dalle dichiarazioni di spesa effettuati nel 2006 rappresentano circa il 95% 

del totale e le somme recuperate nel 2006 sono circa l’80% del totale del periodo di 

programmazione 2000-2006. 

302



PER LA SARDEGNA 



Oggetto e finalità dell’indagine di controllo. 

In prosecuzione di quella conclusasi nell’esercizio precedente (v. 

deliberazione n. 50/2007), la presente indagine ha per oggetto il controllo e il 

monitoraggio sull’andamento e sullo stato di attuazione del FSE in Sardegna (POR 

2000-2006), rilevando le irregolarità emerse nel corso della gestione nonché 

l’eventuale accertata o sospettata sussistenza di fenomeni di frodi. 

Si è reso necessario, infine, disporre un approfondimento nella materia delle 

garanzie assunte a tutela del buon esito delle erogazioni finanziate a valere sul 

Fondo. 

Il quadro organizzativo preposto all’attuazione del POR 2000-2006: il 

quadro completo delle Misure attuate e dei relativi responsabili 

L’incompletezza delle notizie 305 ha richiesto che nella presente nuova sede 

istruttoria si pervenisse alla concreta individuazione del responsabile preposto a 

ciascuna delle Misure attuate. 

Con l’occasione è stato riscontrato che il Comitato di Coordinamento, 

deputato a assicurare l’unitarietà di orientamento e la tempestività del complesso di 

attività attuative del POR, non si è riunito nel 2007. 

Il relativo quadro, esposto per “Asse” 306 è risultato incompleto in quanto non 

riferentesi a tutte le 61 Misure del POR Sardegna 2000-2006, bensì a sole 31 

Misure. 

Al riguardo si può preliminarmente osservare che sono generalmente 

presenti adeguate professionalità per l’attuazione delle attività complesse 

concernenti l’attivazione delle misure POR, tuttavia in numerosi casi il tempo ad 

esse dedicato è soltanto una parte marginale della prestazione lavorativa 

complessiva. Quasi mai l’operatore – ai vari livelli di responsabilità – è impegnato in 

via esclusiva nelle attività connesse alla misura POR 307 . 

305 Nella pubblica adunanza della Sezione della Corte dei conti era emerso il numero “indicativo” di 28 

responsabili di misura a fronte di 61 misure da attuare, molti sprovvisti di propria struttura operativa (v. 

cit. del. 50/2007). 

306 Il POR Sardegna è organizzato in VII Assi prioritari di intervento per aree tematiche. 

307 Nello specifico si deve constatare che ciascuna Misura che ricade sul FESR dispone di proprio 

responsabile, mentre si osserva che nelle Misure che ricadono sul FEAOG e sul FSE, in diversi casi, ad un 

unico responsabile sono assegnate numerose Misure (vedasi, per esempio, le Misure 3.1; 3.4; 3.10; 

303


Dalle percentuali di tempo dedicato si può ancora constatare che 

comunemente queste specifiche attività vengono attribuite in aggiunta a quelle 

ordinariamente espletate e che non rappresentano quasi mai la prevalenza 

dell’attività di servizio. 

Gli aspetti critici sopra evidenziati hanno conseguentemente condizionato 

negativamente l’attività di attuazione delle Misure del POR, comportando 

presumibilmente ritardi e difficoltà operative. 

Le condizioni organizzative vanno, perciò, riconsiderate al fine di disporre 

ogni utile correttivo sia con riguardo alle attività da concludersi sul POR 2000-2006, 

sia – soprattutto – con maggiore attenzione per quel che sarà l’intervento 2007- 

2013. 

Avanzamento finanziario del POR 2000-2006 

Tra le valutazioni critiche già assunte da questa Sezione si era segnalato, 

che l’impostazione delle scritture, allo stato, non consentiva di risalire alle risorse di 

provenienza comunitaria. 

Tali carenze informative erano state in parte già enunciate nel “complemento 

di programmazione” in quanto si evidenziava l’introdotto “ciclo di programmazione 

unico”, volto a realizzare il coordinamento dei flussi finanziari quale che sia la fonte 

di provenienza, unificandoli nell’unità elementare di bilancio (UPB), affidata ad un 

“centro di responsabilità”, costituita indistintamente dalle risorse proprie del 

bilancio regionale, della quota del bilancio ordinario dello Stato, dalle quote di 

risorse rinvenienti dal bilancio UE, dalle quote di risorse del cofinanziamento 

nazionale (statale e regionale) dei programmi comunitari. 

La richiamata metodologia, pur apprezzabile per i generali fini della 

programmazione economico-finanziaria, non assolve però in alcun modo alle 

indispensabile esigenza informativa cui le scritture di bilancio (a preventivo e a 

consuntivo) devono, invece, essere finalizzate, se del caso con quadri prospettici 

integrativi. 

gestioni. 

Ciò anche per dare più compiuta effettività alla responsabilità delle distinte 

Le uniche indicazioni utili a tal fine si rinvengono nel RAE 2006 che espone 

significativamente i dati finanziari relativi ai pagamenti ricevuti dalla Commissione 

europea e dallo Stato a valere sul POR Sardegna 2000-2006 erogati al 31.12.2006 

(RAE v. parte 3, esecuzione finanziaria del programma, pag. 54 e seg.). 

3.11; e 2.4; 3.3; 3.5; 3.8; 3.9; 3.14; 3.15; 3.16; 3.17; 3.18; sul FSE affidate al medesimo 

responsabile). 

304


I dati in argomento attestano che la percentuale di spesa effettivamente 

sostenuta (e rendicontata) alla chiusura della programmazione 2000-2006 

ammonta al 61% circa rispetto a quella che avrebbe potuto essere realizzata sul 

territorio regionale. 

Nel corso dei sei anni di programmazione sono state effettivamente acquisite 

al bilancio regionale risorse pari a 2.197.421.409,08 euro, di cui 1.278.978.998,59 

euro di quota comunitaria e 918.442.410,49 euro di quota nazionale. 

Non si dispone, pertanto, di quelli erogati nel corso del 2007, ulteriormente 

ammessi ai finanziamenti del POR. 

Prospetto n. 1 – Pagamenti ricevuti dalla Commissione europea 

Asse 

Spesa 

ammissibile 

totale prevista 

Spesa 

cumulata al 

31.12.2006 

% 

305 

Quota 

comunitaria 

Quota 

nazionale 

Totale 

FESR 2.600.980.000 1.622.403.940 62,38% 811.437.653 596.190.148 1.407.627.801 

FSE 744.428.000 481.546.527 64,69% 206.710.223 144.697.334 351.407.556 

FEAOG* 837.156.000 462.822.165 55,29% 247.640.768 168.321.534 415.962.303 

SFOP 75.991.040 36.740.810 48,35% 13.190.355 9.233.395 22.423.749 

Totale 

4.258.555.040 2.603.513.422 61,14% 1.275.978.999 918.442.410 2.197.421.409 

Fonte:R.A.E. 2006 

Prospetto n. 2 - POR 2000-2006 - attuazione finanziaria al 31 ottobre 2007 per Asse 

Asse 

contributo totale 

2000-2006 

impegni pagamenti 

capacità 

di 

impegno 

a b c b/a c/a 

capacità 

di spesa note 

1 – 

risorse 

naturali 1.061.924.628,00 1.025.954.120,21 854.790.545,80 96,60% 80,50% - 

2 – 

risorse 

culturali 379.723.372,00 342.233.193,09 247.940.160,94 90,10% 65,30% - 

3 – 

risorse 

umane 716.997.130,00 589.353.688,73 454.016.412,24 82,20% 63,30% - 

4 – 

sistemi 

locali di 

sviluppo 1.274.017.910,00 11.713.551.137,97 882.613.191,09 91,90% 69,30% - 

5 - città 371.902.000,00 274.783.127,98 195.991.676,97 73,90% 52,70% - 

6 – reti e 

nodi di 

servizio 430.540.000,00 432.040.458,30 357.861.971,26 100,30% 83,10% - 

7 – 

assistenza 

tecnica 23.450.000,00 21.727.033,60 14.632.113,79 92,70% 62,40% - 

totale 4.258.555.040,00 3.857.446.759,88 3.007.846.072,09 90,60% 70,60% -


L’avanzamento finanziario del FSE al 31.12.2007 e i progetti coerenti sul FSE 

Successivamente al deferimento della relazione istruttoria, in prossimità 

dell’adunanza di discussione conclusiva, sono pervenuti alcuni importanti 

aggiornamenti concernenti l’attuazione del FSE che di seguito si riportano. 

Prospetto n. 3 - Avanzamento finanziario FSE 

al 31 dicembre 2007 

importo totale FSE spesa 

306 

raggiungimento 

spesa totale 

744.428.000,00 576.030.299,44 77,38% 

Prospetto n. 4 - Progetti coerenti FSE al 31 dicembre 2007 

ASSE MISURA 

Totale spesa da 

progetti 

coerenti al 

31/12/07 

1 8 70.041,06 

2 4 202.767,47 

3 2 121.475.984,11 

3 3 28.157.694,98 

3 5A 96.000,00 

3 6 2.504.076,77 

3 7 6.162.555,01 

3 10 pres 7.742.698,78 

3 10 lsu 5.532.486,00 

3 16 466.188,11 

4 6 12.476.810,32 

5 3 158.877,95 

6 4 2.228.352,65 

Totale 

certificato al 

31/12/2007 

Incidenza 

% progetti 

coerenti 

Totale 187.274.533,21 576.030.299,44 32,51% 

Fonte: Autorità di pagamento 

Le risorse umane per i controlli nel FSE affidati a soggetto esterno 

Le modalità del controllo sono caratterizzate dalla specifica tipologia degli 

interventi finanziati dal FSE, trattandosi prevalentemente di interventi relativi alla 

formazione professionale, affidati attraverso e a seguito di “avviso pubblico” in 

regime di “concessione amministrativa”. 

Quanto ai controlli, ai funzionari della RAS sono affidati controlli in itinere sul 

corretto svolgimento delle attività amministrative e sulla idoneità delle sedi; alla 

xxx S.p.a. sono affidati i controlli sui rendiconti presentati dai soggetti beneficiari 

attuatori degli interventi di formazione. 

L’Autorità di pagamento espone che alla data del 31.12.2007 la xxx S.p.a. 

ha concluso 366 verifiche per un importo totale di interventi finanziati pari a 

116.319.524,89 euro.


E’ stata considerata ammissibile una spesa pari a 108.921.666,19 euro; la 

quota restante è in parte sotto analisi per completamento della documentazione, in 

parte non è stata ritenuta ammissibile (per un importo di 4.563.317,18 euro). 

La xxx S.p.a. trasmette gli esiti delle verifiche ai competenti servizi 

dell’Assessorato non tanto per presa d’atto bensì per la compiuta acquisizione delle 

risultanze e la conseguente piena approvazione. 

L’Autorità di pagamento esprime positive valutazione sul contributo ad oggi 

assicurato dal soggetto affidatario, da individuarsi prevalentemente sull’opportunità 

riconosciuta ai soggetti attuatori di “…conformare i propri modelli gestionali ed 

organizzativi alle esigenze della gestione dei fondi pubblici imposte dai regolamenti 

e dalle disposizioni di legge…”. Ciò sarebbe dimostrato dal fatto che i rendiconti 

risultano complessivamente meglio redatti, con un inferiore tasso di spese non 

ammesse rispetto ai periodi precedenti . 

Le risultanze del quadro dei controlli di II livello 

Le prescrizioni di cui ai regolamenti comunitari, com’è noto, impongono per 

ciascun Fondo di assoggettare a controllo di II livello un campione minimo del 5% 

della spesa di cui si domanda il finanziamento (in adempimento delle prescrizioni di 

cui al regolamento 438/2001, recante le modalità di svolgimento dei sistemi di 

gestione e di controllo dei contributi concessi nell’ambito dei Fondi strutturali 308 , art. 

13). 

Infatti si osserva che nel 2007 la percentuale di spesa controllata si è 

attestata sul 15,30%, in alcuni Fondi raggiungendo il 34,36% (SFOP), pari a 

446.965.049,82 euro sul totale di 2.920.736.706,98 euro di spesa rendicontata o 

dicasi ammissibile a finanziamento. 

E’ altresì utile segnalare che nel corso della descritta attività di controllo di II 

livello si sono evidenziate n. 360 casi di irregolarità per un importo complessivo pari 

308 L’art. 13 del cit. regolamento recita . 

307


a 8.371.316,04 euro, equivalente all’1,87% della spesa controllata (cioè del 

campione controllato) Tale dato percentuale di spesa irregolare, impostate le 

dovute proporzioni, se dilatato all’intera spesa rendicontata potrebbe determinare 

un indice estremamente preoccupante, presumibilmente attestato in oltre il 10% 

dell’intero ammontare. 

Le valutazioni della Commissione sul rapporto annuale di esecuzione (RAE 

2006) 

Pur riconoscendo la conformità della relazione annuale dell’Autorità di 

gestione alle previsioni di cui al regolamento 1260/1999, art. 37.2, tuttavia la 

Commissione ne segnala l’inadeguatezza sotto il profilo delle modalità di 

misurazione e rappresentazione della realizzazione fisica degli interventi. 

In altri termini il richiamo della Commissione è rivolto a disporre di effettivi 

strumenti di analisi del grado di concreta realizzazione degli obiettivi strutturali 

propri di ciascun intervento, anche in considerazione del fatto che volge a 

conclusione il sesto anno di attuazione della programmazione POR. 

Dall’allegato alla nota della Commissione si legge . 

L’Autorità di gestione nella risposta alla Commissione ha precisato di aver 

provveduto a migliorare la descrizione e l’analisi dei dati disponibili 

sull’avanzamento fisico sia delle singole Misure che del Programma nel suo 

complesso, formulando le necessarie integrazioni nel rinnovato documento RAE 

2006. 

Le previsioni normative relative alle garanzie fideiussorie prestate dai 

beneficiari dei Fondi. Polizze adottate nel POR Sardegna 

La normativa nazionale prevede che si debba di procedere all’erogazione 

degli “anticipi” in favore dei soggetti privati sulla quota nazionale di 

cofinanziamento – e che grava sulle risorse del Fondo di rotazione di cui all’art. 5 

308


della legge 16 aprile 1987 n. 183 – previo rilascio di garanzia fideiussoria (legge 6 

febbraio 1996, n. 52, art. 2, legge comunitaria 1994). 

La citata normativa circoscrive l’assunzione della garanzia ai “soggetti 

privati” beneficiari delle erogazioni e pare coprire solo i rischi inerenti alle quote 

“nazionali” che gravano sul “Fondo di rotazione” o, in altri termini, che sono 

finanziate dal suddetto fondo presso il Ministero del tesoro per l’attuazione delle 


Va precisato che sul Fondo affluiscono sia le risorse nazionali annualmente 

individuate per le finalità all’esame, sia le somme erogate dalle istituzioni della 

Comunità europea per contributi e sovvenzioni in favore dell’Italia (cfr. cit. art. 5, 

comma 2 lett. b) e c), legge 16 aprile 1987 n. 183). 

I decreti 20 settembre 1996 e 22 aprile 1997 del Ministero del tesoro hanno 

successivamente previsto all’art. 2 che la garanzia in argomento può essere 

prestata dalle banche, dalle imprese di assicurazioni e dagli intermediari finanziari 

iscritti nell’elenco speciale previsto dall’art. 107 del T.U. delle leggi in materia 

bancaria e creditizia (D.lgs. 1 settembre 1993 n. 385) e ha approvato apposito 

schema per la costituzione della garanzia fideiussoria. 

Si è riscontrata una sostanziale omogeneità tra le clausole di cui allo schema 

ministeriale e quelle effettivamente assunte in sede regionale, acquisite agli atti 

della presente indagine. 

I contratti si caratterizzano per l’irrevocabile ed incondizionata obbligazione 

a carico del soggetto fideiussore di rimborsare all’Amministrazione regionale gli 

importi garantiti “…a fronte del non corretto utilizzo delle somme anticipate…”. Il 

rimborso – il cui ammontare viene previsto con le dovute maggiorazioni degli 

interessi conteggiati per il periodo che va dall’erogazione al rimborso stesso – 

avviene a “…prima e semplice richiesta scritta e non oltre quindici giorni dalla 

ricezione della richiesta…” senza poter apporre alcuna eccezione all’Amministrazione 

e anche nel caso in cui il soggetto garantito (beneficiario dei contributi comunitari) 

sia eventualmente fallito o sottoposto a procedure giudiziali. 

Il Soggetto garante dichiara di rinunciare espressamente al beneficio della 

preventiva escussione e, infine, in qualche caso accetta l’inopponibilità del mancato 

pagamento dei premi pattuiti. 

Alcune differenti clausole si osservano con riguardo all’efficacia temporale 

della garanzia, ovvero al momento cui disporre lo svincolo delle polizze. 

L’Ufficio di controllo, presa visione dei contratti soprarichiamati, ha posto le 

seguenti questioni all’attenzione dei Soggetti attuatori delle Misure; 

1) in quali e quante Misure siano state assunte le garanzie; 

309


2) se i contratti tipo siano stati unilateralmente predisposti dall’Amministrazione 

regionale (schema in bianco); se vi sia stata l’indicazione dei Soggetti bancari o 

assicurativi cui rivolgersi o, viceversa, da escludersi ai fini della stipulazione dei 

contratti di garanzia; 

3) in quali casi si sia reso necessario nel concreto dell’attività POR richiedere il 

rimborso al Soggetto garante; 

4) quali ragioni eventualmente abbiano impedito l’attivazione della garanzia in tutti 

i casi di spesa “irregolare” (da intendersi comprensiva anche delle frodi o 

sospette frodi), posto che agli atti risultano già acquisiti elenchi di spesa da 

“recuperare” e attesa la nota problematica (ripetutamente segnalata dai 

soggetti attuatori POR) afferente alle procedure agibili per i recuperi. 

5) quali ragioni ostino all’attivazione delle garanzie in tutti i numerosi casi di 

“rinuncia” alle “tranches” ulteriori del finanziamento per conseguire, in ogni 

caso, il recupero dell’anticipazione già concessa. 

Nell’audizione l’Autorità di gestione ha riferito che si sono verificate 

numerose discrasie successivamente alla scelta dei Soggetti (banche e 

assicurazioni) cui riconoscere i requisiti di affidabilità per la stipula dei contratti in 

argomento, ai sensi e nei termini di cui alla normativa di settore (art. 106 e 107 

legge bancaria). 

Sembrerebbe, in sostanza, che i requisiti pur formalmente posseduti, da 

parte dei Soggetti garanti, non fossero sufficienti ad evitare gravosi inconvenienti 

che avrebbero poi in concreto del tutto vanificato la possibilità di attivare le 

garanzie stesse, trattandosi di Soggetti per i quali era stato sufficiente disporre al 

solo momento della stipula della mera qualificazione formale di “intermediari 

finanziari” e salva per gli stessi anche la possibilità successiva di cessare la propria 

attività, rendendosi così inutile qualsiasi iniziativa per conseguire il rimborso. Viene, 

inoltre, precisato che la tematica è oggetto di nuovo esame da parte degli uffici, 

soprattutto nella prospettiva di mettere a punto una mirata, ed efficace 

impostazione di valide convenzioni per la prossima agenda 2007-2013, superando i 

numerosi problemi riscontrati in questi anni nel POR. 

Parrebbe, conclusivamente, alla luce degli esiti dell’audizione, che le polizze 

ad oggi stipulate non abbiano dato esiti fruttuosi, salvi i chiarimenti che si 

attendono per effetto della verifica che l’Autorità di gestione si è impegnata ad 

espletare. 

L’Ufficio di controllo, in ogni caso, ha già messo in evidenza nel corso 

dell’audizione che la situazione ad oggi si appalesa del tutto critica, tenuto conto da 

un lato del cospicuo esborso di risorse inutilmente avvenuto – seppure sostenuto 

310


dai privati beneficiari dei finanziamenti – e dall’altro del danno subito 

dall’Amministrazione regionale e comunitaria, costrette ad attivarsi 

aggiuntivamente per le procedure di recupero in via amministrativa o giudiziale. In 

disparte ogni ulteriore ragionamento per il caso in cui non si dovesse 

definitivamente pervenire ad alcun recupero e si fossero nelle more vanificate le 

condizioni per l’attivazione delle garanzie per effetto di comportamenti omissivi. 

Le polizze fideiussorie nel FSE 

In sede istruttoria sono pervenute unicamente le risposte dell’Autorità di 

pagamento del FSE, a mezzo delle quali si precisa che viene prestata garanzia 

fideiussoria di importo pari all’anticipazione concessa al primo atto di erogazione del 

finanziamento assegnato. Si precisa ancora che la garanzia, rilasciata dai soggetti 

bancari, da imprese di assicurazione o da intermediari finanziari, viene rilasciata su 

modello predisposto dalla Regione, allegato alla nota di comunicazione 

dell’avvenuta aggiudicazione del progetto finanziato, redatto in conformità del 

richiamato decreto ministeriale. 

L’Autorità di pagamento FSE riferisce che . 

Circa le ragioni portate a sostegno di tale decisione l’Assessorato precisa che 


possibilità di concordare con le agenzie formative dei piani pluriennali di restituzione 

del debito evitando così la sospensione dei pagamenti nei loro confronti. 

Nell’adunanza pubblica è stato precisato che non sarebbe stato possibile 

escutere la polizza per intervenuto fallimento del Soggetto garante e che sarebbe in 

corso di predisposizione l’insinuazione nella procedura fallimentare. 

Sezione. 

Sulle sopraesposte prospettazioni sopravvivono notevoli perplessità della 

L’analisi delle irregolarità, delle frodi e dei recuperi 

1. La contabilità di rettifica. 

Si deve rammentare la distinzione – ammessa dalla normativa comunitaria – 

tra le ipotesi di violazione delle norme (più o meno colpevoli, negligenti o dolose) 

atte a recare pregiudizio finanziario e gli “errori” dipendenti dalle attività delle 

autorità responsabili del POR ai diversi livelli operativi. 

Tale caso, pur qualificabile come non conformità alle norme, non comporta 

obbligo di comunicazione se scoperto prima del pagamento, ma – ovviamente – in 

seguito al pagamento comporta obbligo di procedere al recupero e alla 

comunicazione (cfr. cit regolamento 1681/1994, art. 3.1) Non si dispone allo stato 

degli atti, di notizie sull’incidenza della rilevanza quantitativa degli errori nella 

attuazione del POR (per il POP, invece, v. cap. II paragrafo 3 della già cit. del. 

50/2007). 

Nella precedente indagine era, poi, risultato che le Autorità di pagamento 

per il caso di criticità nell’avanzamento della Misura applicano la modalità dello 

“storno” contabile degli importi considerati irregolari, compensandoli con 

l’avanzamento della spesa dichiarata alla prima domanda di pagamento utile 

successivo, ottenendo il risultato da un lato di non pervenire a pronuncia o 

accertamento di irregolarità, dall’altro di evitare l’immediato pregiudizio finanziario. 

Tuttavia tali rettifiche contabili, che modificano il regolare avanzamento 

finanziario, devono risultare negli atti procedurali e se ne deve dare comunicazione 

all’OLAF. Pertanto dette rettifiche devono essere registrate, conservandosene 

traccia nell’ambito del piano di avanzamento finanziario, nonché negli esiti varati 

dai diversi livelli di controllo espletati, per tutta l’opportuna conoscenza (in tale 

senso vedere il documento della Commissione diramato dalla circolare del Ministero 

dell’economia e delle finanze prot. n. 6498 in data 3 marzo 2006, recante 

Orientamenti relativi sulla deduzione dei recuperi dalla Dichiarazione di spesa e 

domanda di pagamento….conformemente all’art. 8…del reg. CE 438/2001, punto 

3.3). 

312


Si era, pertanto, richiamata l’attenzione sulla opportunità di censire tutti i 

casi di rettifica e di storno contabile, in quanto – pur evitando il pregiudizio 

finanziario immediato che discenderebbe dalla tranche di pagamento irregolare – 

trattasi pur sempre di situazioni obiettivamente anomale e critiche che esigono 

un’analisi approfondita dei motivi di fatto e di diritto che determinano la situazione 

irregolare, oltre all’istituzione di appositi registri di tali contabilità. 

La casistica in questione è stata in concreto registrata nel POR Sardegna 

2000-2006 nell’attuazione dei diversi Fondi, conseguendo l’effetto di una drastica 

riduzione di ipotesi tecnicamente definibili come “irregolarità”. 

Tali iniziative di rettifica, inoltre, avrebbero consentito – alla luce delle 

precisazioni fornite dalle Autorità di pagamento – di liberare risorse da destinare ad 

altre operazioni di finanziamento. 

L’ufficio di controllo della Corte dei conti, in conseguenza, ha provveduto ad 

acquisire ogni notizia e quantificazione finanziaria sulle contabilità in argomento da 

istituire ai sensi del regolamento della Commissione 438/2001, art. 8 (unitamente a 

copia della modulistica utilizzata, nonché al manuale operativo appositamente 

adottato). 

Le irregolarità e le frodi nel POP Sardegna 1994-1999 

Nell’imminenza dell’adunanza pubblica, in risposta alla bozza di relazione 

istruttoria ricevuta, l’Autorità di gestione ha trasmesso l’elenco che attiene alle 

procedure giudiziarie in corso di accertamento definitivo per frodi sul POP 1994- 

1999. (nota n. 807 del 12 febbraio 2008). 

Si osserva che l’elenco contiene casi di frodi nel FEAOG e nel FESR ad 

esclusione dello SFOP del FSE, al 31.12.2007. 

Le frodi nel POR Sardegna 2000-2006 

Gli accertamenti sono stati svolti da parte di reparti della Guardia di finanza 

operanti in Sardegna 309 e le prassi seguite per commettere le attività illecite si 

sostanziano prevalentemente nella predisposizione di documentazioni e fatturazioni 

false al fine di trarre in inganno la Pubblica amministrazione e nella contraffazione 

dei contrassegni di identificazione e di parti di macchinari. In tutti i casi in esame il 

recupero delle somme indebitamente percepite è ritenuto possibile, ma rinviato 

all’esito definitivo delle procedure giurisdizionali. 

Nell’imminenza dell’adunanza pubblica, in risposta alla bozza di relazione 

istruttoria ricevuta, l’Autorità di gestione ha trasmesso l’elenco che attiene alle 

309 Nucleo regionale Polizia Tributaria – Gruppo repressione frodi; Nucleo provinciale Nuoro Polizia 

Tributaria; Brigata Palau. 

313


procedure giudiziarie in corso di accertamento definitivo per frodi sul POR 2000- 

2006 (nota prot. 807 del 12 febbraio 2008). 

Si osserva che l’elenco contiene 15 casi di frode al 31.12.2007 di cui 10 nel 

FEAOG, 3 nel FESR e 2 nello SFOP. 

Non risulta alcuna ipotesi di frode nel FSE. 

Le irregolarità nel POR 2000-2006 

Criticità del quadro informativo disponibile. Nonostante il quadro 

regolamentare abbia ormai fatto chiarezza sugli elementi definitori e costitutivi 

integranti la “irregolarità” (ossia la spesa irregolare che grava sui finanziamenti 

comunitari e sui cofinanziamenti regionali o statali), nonché sugli obblighi che ne 

scaturiscono a carico dei diversi livelli di competenza (responsabili di misura, 

autorità di pagamento, autorità di gestione, organismi centrali nazionali ecc.), sugli 

obblighi iniziali di accertamento e cautelativi (per es. di sospensione dei pagamenti) 

e, quindi, di comunicazione delle possibili o già riscontrate irregolarità ai diversi 

Soggetti interessati (tutti i Soggetti attuatori del POR, Dipartimento Politiche 

Comunitarie, OLAF, Commissione), ciononostante si registra a tutt’oggi un quadro 

conoscitivo generalmente insufficiente se si mettono a confronto le informazioni 

disponibili nelle diverse sedi (regionali, nazionali, comunitarie). 

Tale stato di cose è sintomaticamente già acclarato nelle sedi del controllo 

espletato dalle diverse articolazioni della Corte dei conti (sezioni regionali e centrale 

Sezione controllo affari comunitari ed internazionali che si relazionano, 

rispettivamente, con gli apparati regionali attuatori dei programmi regionali sui 

Fondi strutturali e con quelli nazionali di coordinamento). 

Anche nella presente indagine, infatti, si sono in sede istruttoria riscontrate 

divergenze conoscitive e un complessivo disallineando informativo quanto al 

numero delle irregolarità (sospettate o riscontrate) e alla loro effettiva incidenza 

quantitativo-finanziaria. 

Medesime difficoltà, già rilevate nelle valutazioni conclusive assunte nella 

precedente indagine di controllo (sinteticamente ora riferite nella parte introduttiva) 

si sono presentate nella corrente istruttoria della Corte dei conti per quel che 

attiene alle notizie disponibili in sede regionale. 

Allo stato degli atti disponibili, in sede di conclusione istruttoria infatti, non è 

stato consentito al Magistrato istruttore di pervenire ad un univoco quadro di notizie 

tra quelle fornite – rispettivamente - dalla Autorità di pagamento, dall’Ufficio di 

coordinamento istituito presso l’Autorità di gestione e dall’Ufficio di controllo di II 

314


livello, nonostante l’apprezzabile massima disponibilità e collaborazione assicurata 

dai diversi uffici regionali. 

Ad avviso dell’ufficio istruttore, trattasi – a questo punto – di perseguire il 

raccordo necessario non tanto o non solo delle notizie finali, a disposizione di 

ciascun Soggetto del Programma, quanto delle procedure atte a rilevare e 

sanzionare la cosiddetta “spesa irregolare” che sembrano seguire vie parallele prive 

di un punto d’incontro finale (soprattutto quanto agli aspetti obbligatori delle 

comunicazioni tra i diversi Soggetti interessati in sede regionale e degli 

adempimenti conseguenti da assumersi). 

La stessa Autorità di gestione nell’ultima relazione di esecuzione aggiornata 

nel II semestre 2007 (RAE 2006 con le integrazioni richieste dalla Commissione) 

riconosce che . Anche l’ufficio di II 

livello esprime medesime valutazioni. 

Riveste, conseguentemente, centrale e strategica importanza l’effettività e 

l’efficienza del sistema dei controlli attivati all’interno del POR. Al riguardo non può 

tacersi che nella richiamata RAE si riconosce che >. 

Nell’imminenza dell’adunanza pubblica, in risposta alle critiche osservazioni 

soprariferite, l’Autorità di gestione pone a fondamento delle differenziazioni 

riscontrate le diverse tipologie procedurali di rilevazione affidate ai diversi Soggetti 

che si susseguono nelle procedure medesime e provvede a dettagliata descrizione, 

(circoscrivendo nel contempo le ipotesi “soprasoglia” - oltre 10.000 euro). Con 

l’occasione (v. la richiamata nota 807 del 12 febbraio 2007) l’Autorità di gestione 

comunica nuovo elenco di irregolarità. 

315


Il FSE: analisi della spesa “irregolare” e dei recuperi 

L’Autorità di pagamento con relazione aggiornata a tutto dicembre 2007 ha 

esposto le procedure di riferimento adottate e l’analisi della spesa “irregolare” (v. 

nota prot. 854 in data 11.01.2008). 

Nella relazione si distingue tra eventuale spesa già “certificata” alla 

Commissione europea (ossia “rendicontata” come ammissibile), nel qual caso il 

Responsabile può procedere con la procedura di recupero o, in alternativa, con 

compensazione dalle successive domande di pagamento – previa rideterminazione 

degli importi – o, ancora, attivando la polizza fideiussoria; tale caso richiede le 

prescritte comunicazioni sia all’Autorità di pagamento, sia all’OLAF. 

Nel caso di spesa non ancora certificata, invece, la procedura di recupero 

viene “…gestita a livello di bilancio regionale dal RdM, non coinvolge l’Autorità di 

pagamento se non a titolo meramente informativo, può avvenire tramite escussione 

polizza fideiussoria, attraverso compensazione o emanazione appositi 

provvedimenti di richiesta di rimborso…”. 

Inoltre l’Autorità di pagamento ha trasmesso la determinazione dirigenziale 

(n. 1177/AA.GG. del 12 maggio 2006) con cui è stato formalmente istituito “il 

Registro dei recuperi, riferito a pagamenti già effettuati e certificati”. Ma è stato 

precisato che la contabilità in esame non espone movimentazioni in quanto i 

responsabili di Misura hanno finora optato per la via cautelativa di eliminare 

l’intervento oggetto di irregolarità dalle spese ammissibili, se del caso deducendo 

l’importo in questione dalla successiva domanda di pagamento (in concreto 

bloccando il pagamento irregolare e liberando risorse comunitarie per altri 

interventi). 

In via contestuale viene, anche, dato conto delle operazioni di storno 

effettuate secondo le rettifiche o correzioni ritenute necessarie. 

L’importo delle spese stornate al 31 dicembre 2007, su spesa certificata è 

pari a 1.679.268,27 euro e presenta - secondo quanto dichiarato - una percentuale 

di incidenza dello 0,29 % sul totale certificato che ammonta a 576.030.299,44 euro 

(si evidenzia che al 31.12.2006 tale incidenza era dello 0,1%). 

Con la relazione all’esame l’Autorità di pagamento FSE trasmette anche un 

elenco di “irregolarità soprasoglia” comunicato all’OLAF al 21.12.2007. 

Trattasi di 16 casi di intervento per investimenti totali pari a 7.839.857,00 

euro di cui 1.089.822,00 euro irregolare. 

Anche per il FSE le irregolarità in ultimo comunicate dall’Autorità di gestione 

sono in numero superiore a quelle precedentemente comunicate. Risultano, infatti, 

17 casi per una spesa irregolare pari a 1.114.304,00 euro su un investimento di 

316


7.926.622,00. La spesa da recuperare è pari a 682.455,00 euro (v. citata nota 807 

del 12 febbraio 2008) (v. prospetto 5). 

Con la nota citata vengono rese note le “spese stornate” al 31.12.2007 di cui 

si trasmette l’elenco ove si riscontrano 1.610.492,04 euro per compensazioni sul 

totale generale di 2.312.909,58 euro. 

Le precisazioni dell’ufficio di controllo di II livello 

In sede di finali osservazioni e risposte anche l’Ufficio di II livello ha 

aggiornato il quadro dei controlli effettuati al 31.12.2007 e ha controdedotto quanto 

segue. 

Ha esposto, preliminarmente, le modalità di rilevazione delle irregolarità da 

parte dei diversi Soggetti, puntualizzando che – nel caso dei controlli di II livello – 

“…ogni operazione controllata può presentare diverse irregolarità, composta 

ciascuna da uno o più errori…”. 

Ad avviso dell’Ufficio di controllo di II livello, inoltre, considerando la 

percentuale di spesa irregolare evidenziatosi sul campione estratto, in termini di 

valore assoluto, l’importo delle spese rendicontate da considerarsi non ammissibile 

sarebbe pari a circa 54 milioni di euro sull’ammontare complessivo delle spese 

rendicontate al 31.10.2007 pari a 2.920.736.706,98 euro (v. citata nota 807 del 12 

febbraio 2007). 

Precisa, infine, che le irregolarità rilevate risultano generalmente di importo 

inferiore a 10.000 euro e che, pertanto, non è dovuta la comunicazione alla 

Commissione mentre l’Autorità di pagamento del FSE ne avrebbe avviato in modo 

sistematico le operazioni di accertamento e recupero. 

Merita di osservare che a fronte della spesa irregolare ad oggi risultante 

all’Autorità di gestione (pari a 10,428 milioni di euro), l’Ufficio di controllo di II 

livello – espandendo gli esiti del campione verificato – ne “stima” un ammontare 

attestato, invece, su 54 milioni di euro sull’ammontare complessivo del 

finanziamento POR, che registra un avanzamento alla chiusura dell’ottavo anno di 

programmazione (2000-2006 oltre al 2002) pari al 70%. 

317

Prospetto n. 5 

Prospetto n. 6 

ID 

IT/28/07/FS 

IT/21/07/FS 

IT/27/07/FS 

IT/26/07/FS 

IT/25/07/FS 

IT/24/07/FS 

IT/23/07/FS 

IT/88/07/FS 

IT/86/07/FS 

IT/87/07/FS 

IT/84/07/FS 

IT/85/07/FS 

IT/113/07/FS 


IRREGOLARITA' FSE al 31.12.2007 

Importo 

ID Denominazione Misura 

Da 

Investimento Irregolare recuperare Recuperato 

IT/87/07/FS *********** 3.02 235.400,00 20.622,00 0 20.622,00 

IT/84/07/FS *********** 3.02 211.200,00 36.831,00 0 36.831,00 

IT/85/07/FS *********** 3.02 211.200,00 21.773,00 0 21.773,00 

IT/86/07/FS *********** 3.02 184.316,00 55.769,00 0 55.769,00 

*********** 3.03 1.864.724,00 76.478,00 0 76.478,00 

*********** 3.03 1.450.340,00 81.925,00 0 81.925,00 

IT/113/07/FS *********** 4.06 325.263,00 325.263,00 292.737,00 0 

IT/88/07/FS *********** 3.03 159.584,00 37.955,00 17.846,00 0 

*********** 3.05 1.801.814,00 54.114,00 0 54.114,00 

IT/21/07/FS *********** 3.12 210.232,00 31.702,00 0 31.702,00 

IT/28/07/FS *********** 4.06 198.318,00 57.729,00 57.729,00 0 

IT/22/07/FS *********** 4.06 86.765,00 24.482,00 24.482,00 0 

IT/27/07/FS *********** 4.06 206.583,00 71.472,00 71.472,00 0 

IT/26/07/FS *********** 4.06 161.135,00 22.005,00 22.005,00 0 

IT/25/07/FS *********** 4.06 173.530,00 22.174,00 22.174,00 0 

IT/24/07/FS *********** 4.06 214.845,00 87.724,00 87.724,00 0 

IT/23/07/FS *********** 4.06 231.373,00 86.286,00 86.286,00 0 

7.926.622,00 1.114.304,00 682.455,00 379.214,00 

Fonte: dati dell’Autorità di gestione della Regione Sardegna 

FSE Elenco Irregolarità Sopra Soglia comunicate all’Olaf al 31.12.2007 

Importo 

Denominazione 

Investimento Irregolare 

Da 

recuperare 

Recuperato 

*********** 198.318,00 57.729,00 57.729,00 0 

*********** 210.232,00 31.702,00 0 31.702,00 

*********** 206.583,00 71.472,00 71.472,00 0 

*********** 161.135,00 22.005,00 22.005,00 0 

*********** 173.530,00 22.174,00 22.174,00 0 

*********** 214.845,00 87.724,00 87.724,00 0 

*********** 231.373,00 86.286,00 86.286,00 0 

*********** 159.584,00 37.955,00 17.846,00 0 

*********** 184.316,00 55.769,00 0 55.769,00 

*********** 235.400,00 20.622,00 0 20.622,00 

*********** 211.200,00 36.831,00 0 36.831,00 

*********** 211.200,00 21.773,00 0 21.773,00 

*********** 325.263,00 325.263,00 292.737,00 0 

*********** 1.864.724,00 76.478,00 0 76.478,00 

*********** 1.450.340,00 81.925,00 0 81.925,00 

*********** 1.801.814,00 54.114,00 0 54.114,00 

7.839.857,00 1.089.822,00 657.973,00 166.697,00 

Fonte: dati dell’Autorità di pagamento della Regione Sardegna 

318


Sintetiche conclusioni 

Può senza dubbio rilevarsi che ad una più incisiva attività di controllo (di I e 

di II livello), messa in campo negli ultimi due anni, ha fatto seguito un consistente 

incremento dei casi di irregolarità, più o meno già conclamata (e tale circostanza 

risulta confermata dalle stesse considerazioni svolte nell’adunanza pubblica). Non è 

superfluo, infatti, precisare che nel concetto di irregolarità desunto dalle fonti 

giuridiche comunitarie, si ricomprende qualsiasi fattispecie che ha o potrebbe avere 

effetto di arrecare pregiudizio attraverso l’imputazione al bilancio comunitario di 

una spesa indebita (cfr. art. 1 bis reg. 1681/94 come modificato dall’art. 1 reg. 

2035/2005). 

Pertanto, ad avviso della Sezione, va necessariamente favorita una 

impostazione organizzativa e procedurale maggiormente coordinata: non è 

secondario che sia la stessa Autorità di gestione a riconoscere in recenti documenti 

ufficiali che si sono riscontrate interpretazioni differenti delle procedure nella 

rilevazione e nel trattamento delle irregolarità. 

Si è riscontrato positivamente l’avvio ormai a regime delle procedure per le 

contabilità di rettifica (storni e compensazioni), previa regolare istituzione dei 

registri imposti dalle norme CE, e sollecitati dalla Commissione, soprattutto con 

riferimento al FSE. 

Naturalmente nel merito della mancata regolare attuazione finanziaria per gli 

interventi o la parte di essi oggetto di storno, si devono riproporre le perplessità già 

avanzate dalla Corte dei conti circa le sintomatiche situazioni di inidoneità e 

inefficienza programmatoria oltreché attuativa. 

Quanto alla problematica dei recuperi, tuttavia, non si sono evidenziate 

particolari miglioramenti rispetto alle considerazioni già svolte nella precedente 

indagine e cui si fa integrale richiamo. 

Non risultano, infatti, potenziati né le risorse umane né le procedure 

preposte a questa impegnativa attività, che pare prevalentemente differita o 

“spostata” (a seconda dei casi, differita all’esito delle imprevedibilmente lunghe 

procedure giudiziarie o trasmessa all’ufficio legale competente). 

In ragione di tali carenze si verifica anche la scarsissima attenzione prestata 

all’utilizzo delle garanzie fideiussorie, le quali – stando alle dichiarazioni rese in 

audizione – sarebbero comunemente stipulate, ma ciononostante non vengono 

attivate per ragioni che non sono state rese note alla Corte dei conti, se si 

escludono alcuni chiarimenti dell’Autorità di pagamento del FSE. Infatti, non è stato 

dato corso alle richieste istruttorie espressamente formulate dalla Corte dei conti e 

brevi notizie sono state fornite solo in prossimità dell’adunanza pubblica. 

319


Conclusioni finali 

1) Il quadro organizzativo 

A conclusione di due cicli di programmazione cofinanziata dalla CE e dallo 

Stato per complessivi 12 anni di attività (POP 1994-1999, POR 2000-2006), il 

giudizio sull’organizzazione degli uffici, apprestati dalle Autorità regionali di vertice 

non può essere positivo. Sono state sistematicamente assunte e riproposte scelte 

organizzative del tutto deficitarie in relazione a quantità e qualità delle risorse 

umane per l’attività di spesa e verifica delle risorse apportate dai quadri comunitari 

di sostegno (Fondi strutturali). 

Non si conoscono ancora le dotazioni complessive di personale preposte 

all’attuazione delle Misure. Le notizie provenienti dall’Autorità di gestione (CRP) 

sono assolutamente parziali e provvisorie (si riferiscono a sole 31 Misure) e non 

hanno consentito a questa Sezione della Corte dei conti neppure una stima 

approssimativa: è un sintomo più che evidente delle difficoltà in cui si dibatte 

cronicamente l’Autorità di gestione e della discontinuità di relazioni con gli apparati 

assessoriali, all’interno dei quali si insediano gli uffici dei responsabili di Misura. 

Tali carenze vengono, ancora, segnalate dall’ufficio di controllo di II livello e 

devono considerarsi la principale causa delle “criticità” tracciate nelle “piste di 

controllo” effettuate e che si presentano, infatti, con carattere di generalità in tutte 

le gestioni riscontrate. 

A tali carenze, ancora, secondo un processo “a cascata”, va imputata la 

responsabilità dei cospicui fenomeni di “errori” e di “irregolarità” nella conduzione 

amministrativa della spesa. 

Mentre nel POR, sotto il profilo che qui interessa, vanno osservati anche i 

fenomeni delle contabilità di rettifica che espongono un’evoluzione 

quantitativamente assai significativa (“soppressioni” nel FERS, di cui solo 

recentemente è stato possibile conoscere l’entità complessiva; “storni” nel FSE; 

rinunce nel FEAOG). Al riguardo la medesima Commissione, nel corso del 2007, ha 

espressamente richiesto – tra le altre - la massima trasparenza e informativa anche 

sulle contabilità di rettifica (le soppressioni o compensazioni). 

Per le medesime ragioni sin qui commentate va osservata la fenomenologia 

della “progettazione coerente”, atta a rimediare alle disfunzioni della 

programmazione, che per la Sardegna registra la più alta percentuale d’incidenza, 

tra le Regioni dell’Obiettivo 1, pari al 30% circa sull’intera spesa rendicontata. 

Del resto, la condizione di carenza strutturale dell’organizzazione deputata 

alla gestione del POR si riverbera – ovviamente – negativamente anche sul regime 

320


dei controlli di I livello, secondo quanto riconosciuto dalla stessa Autorità di 

gestione che precisa come i controlli di I livello (v. RAE 2006, pag. 65). 

Stando ai dati dell’ufficio di controllo di II livello - poiché su 394 operazioni 

di spesa controllate (si tratta di un campione) si sono riscontrate 360 irregolarità, 

seppure alcune ripetutamente presenti nella medesima operazione esaminata ivi si 

attesta un tasso di irregolarità pari all’1,9% circa sul 15% della spesa campionata 

(sull’intera spesa rendicontata è campionato il 15%). 

Senonchè, attesa la debolezza delineatasi nel quadro dei controlli di I livello, 

ci si deve domandare se e quanto debba considerarsi attendibile la percentuale di 

irregolarità dell’1,9%, o, se viceversa, tale condizione di debolezza non pregiudichi 

anche la significatività del campione preso a riferimento e, in conseguenza, 

dell’intero quadro dei controlli di II livello e delle sue risultanze. 

2) Le garanzie fideiussorie. 

Non si è avuta notizia di quante e quali garanzie fidejussorie siano arrivate a 

buon fine. E’ stato, anzi, precisato che tutti i compiti relativi sono a carico di 

responsabili di Misura. Ma non vi è contezza, perlomeno in questa sede, di quanti e 

quali siano i responsabili di Misura e ciò può essere considerato illuminante circa la 

trattazione assicurata all’intera problematica. 

Pertanto, a fronte di clausole contrattuali piuttosto lineari e di favore per 

l’Amministrazione, sembrerebbe, invece, che siano ben pochi i casi di escussione 

del Soggetto garante, pur a fronte di cospicue partite di spesa da recuperare. 

Vale evidenziare come tale stato di cose, evitando l’accollo delle perdite ai 

Soggetti contrattualmente pacificamente tenuti, comporti l’effetto di scaricarle sulle 

pubbliche risorse (comunitarie, statali e regionali), oltre all’ulteriore aggravio 

finanziario già sostenuto dai Soggetti beneficiari dei finanziamenti POR, che 

avevano provveduto al pagamento dei premi assicurativi al momento del 

ricevimento della prima anticipazione. 

3) La spesa “irregolare” 

Senza considerare i dati relativi allo SFOP (non pervenuti), si registrano 

10,428 milioni di euro di spesa irregolare su 33,574 milioni di euro di investimenti. 

I recuperi da effettuare a seguito delle procedure per frode si attestano su 9,841 

milioni di euro; i recuperi per irregolarità ammontano a 2,436 milioni di euro. 

Per quel che riguarda il FSE, ancora, si espongono 1,089 milioni di euro per 

irregolarità “soprasoglia” comunicate all’OLAF su 7,839 milioni di euro di 

321


investimento (v. prospetto 6). A fronte di tali risultanze, l’Ufficio di controllo di II 

livello “stima” ad oggi la spesa irregolare in 54 milioni di euro. 

Al riguardo, quindi, va espressa una certa preoccupazione per il cospicuo 

ammontare finanziario delle partite di spesa irregolare da recuperare (da 

irregolarità e frodi). 

In ordine, poi, alle attività di recupero, anche queste, attesa l’entità delle 

partite finanziarie interessate, si aggravano e devono riproporre tutte le 

preoccupazioni già espresse dalla Corte dei conti, considerati i segnalati limiti 

organizzativi delle strutture dei responsabili di Misura, tenute a farvi fronte. 

Allo stato può osservarsi, in ogni caso, che non è stato possibile per la Corte 

dei conti pervenire a quantificare l’incidenza della spesa irregolare su quella 

rendicontata. 

4) Attuazione finanziaria al 31 ottobre 2007 

La spesa certificata dalle Autorità di pagamento a tale data è pari a 3,007 

miliardi di euro corrispondente al 70% circa dell’intero finanziamento POR (che 

ammonterebbe a 4,258 miliardi di euro). 

Del resto, è stato espressamente commentato nell’adunanza pubblica dai 

rappresentanti regionali che il restante 25%-30% della realizzazione della spesa 

(ossia delle risorse utilizzabili) è demandata all’ultimo anno utile, ossia al 2008 con i 

comprensibili conseguenti dubbi circa la realizzabilità concreta di tale obiettivo. 

Non ha fatto seguito alcuna trasmissione di dati e notizie finanziarie circa 

l’ammontare dell’incidenza e lo stato di attuazione della cosiddetta progettazione 

coerente, ferma alle risultanze del 2006. Tali dati, infatti, avrebbero consentito di 

disporre esaustivamente da un lato della nuova direzione assunta dalle risorse non 

impiegate secondo la programmazione iniziale, dall’altro di comprendere in quali 

ambiti si sia registrata la maggiore inidoneità programmatoria e per quale 

consistenza complessiva. 

Solo l’Autorità di gestione del FSE ha comunicato che sul totale della spesa 

certificata al 31.12.2007 (pari a 576,030 milioni di euro e cioè il 77,38% del totale 

programmato) l’incidenza dei progetti coerenti ascende al 32,51% per un importo 

di 187,274 milioni di euro. 

Si deve conclusivamente sottolineare che non può essere considerata 

indifferente per questa Regione la sistematica perdita di risorse “esterne”, tanto 

meno in fasi temporali economicamente depresse, come quelle attuali vengono 

comunemente ritenute. 

322


Parrebbe, del resto, che anche la successiva agenda di programmazione 

2007-2013, ormai in atto, sia esordita nelle medesime condizioni strutturali poiché 

non si ravvisano significativi cambiamenti di percorso e in tal senso le 

preoccupazioni espresse nella pubblica adunanza da tutti i Soggetti interessati. 

Anzi, l’Autorità di gestione ripropone e lamenta condizioni di organizzazione 

dei propri servizi compromessi da diminuzione generalizzata degli organici, 

aggravati dalla sovrapposizione dei nuovi adempimenti 2007-2013. 

323



PER LA SICILIA 



Principali osservazioni formulate dalla Sezione 

L’istruttoria compiuta ha evidenziato la presenza di alcune criticità. 

1. Già in fase di programmazione dei finanziamenti del FSE si sono rilevate 

alcune problematiche. Infatti, il numero significativo di Misure ha comportato una 

certa polverizzazione dei finanziamenti, la necessità di gestire numerose procedure 

e una conseguente maggiore difficoltà nella fase dei controlli di primo e secondo 

livello. 

2. La realizzazione fisica degli interventi è risultata lenta, soprattutto in 

alcune Misure, ma anche mediamente; pur non essendosi verificato sino ad oggi 

alcun disimpegno, il limite del dicembre 2008 per concludere i pagamenti del 

programma appare difficile da rispettare. 

3. L’articolazione dei controlli è corrispondente a quanto richiesto dalla 

regolamentazione comunitaria, anche se in taluni casi appare più semplificata. La 

documentazione relativa ai controlli risulta adottata, anche se l’Ufficio per il 

controllo di secondo livello ha individuato alcune criticità della stessa. 

4. I controlli più sistematici, quelli di primo livello, vengono affidati al 

personale delle articolazioni periferiche del Dipartimento lavoro; ciò comporta che 

sia ampio il numero delle unità coinvolte (anche fino a 500 persone) ma ciò 

nonostante non vengono individuate irregolarità che, secondo l’Ufficio di controllo di 

secondo livello, sono intorno al 2% della spesa per il periodo di programmazione 

2000-2006. 

5. Non appare condivisibile la scelta di costituire diverse Autorità di 

pagamento ponendole ciascuna nell’ambito della medesima articolazione 

organizzativa che funge da Amministrazione capofila. Si ritiene, infatti, che in 

questo modo non sia garantita una sufficiente indipendenza di valutazione a tale 

struttura. La situazione è stata in parte superata con la costituzione di un apposito 

Ufficio speciale nell’ambito del quale, nel 2007, sono state fatte confluire le diverse 

Autorità di pagamento. 

6. Assolutamente criticabile è la decisione di intervenire con una norma di 

legge (art. 7 della legge regionale 8 novembre 2007, n. 21) per superare la 

necessità di allegare documentazione per la certificazione di spesa, stabilendo in 

324


luogo di questa, una autocertificazione asseverata da un soggetto terzo. Tale scelta, 

anche se probabilmente finalizzata ad una accelerazione dei pagamenti, priva di 

ogni utilità la funzione dei controlli. Si rileva che l’Amministrazione ritiene la norma 

inapplicabile e, di fatto, disapplicata. Pertanto, se ne raccomanda l’abrogazione. 

7. La scelta di affidare a terzi, cioè una società di revisione, la fase di 

rendicontazione della spesa per la parte finale (20% del pagamento) della 

programmazione 1994-1999 di competenza del Dipartimento Formazione, non 

sembra in linea con la struttura organizzativa del Dipartimento stesso che appare 

adeguata ad affrontare questo tipo di attività. 

8. Anche nel caso del Fondo Sociale Europeo, come già emerso per il FESR 

nell’indagine dello scorso anno, la complessa struttura di controllo non riesce ad 

individuare irregolarità. In sede di controllo concomitante il numero delle 

irregolarità rilevate è “irrilevante” (secondo quanto affermato dal Dipartimento 

formazione), mentre la fonte più significativa di notizie sulle irregolarità sono la 

Guardia di Finanza, la Polizia, l’Autorità giudiziaria, che tuttavia intervengono 

spesso in tempi successivi alla chiusura dei programmi. 

9. Dall’istruttoria sono emerse numerose contraddizioni, che verranno man 

mano evidenziate nella relazione, dando una generale impressione di 

disorganizzazione e mancata conoscenza del fenomeno delle irregolarità. In 

particolare, si rileva una discrepanza di dati a seconda della fonte dalla quale gli 

stessi vengono prelevati. 

I Fondi strutturali in Sicilia: brevi cenni 

Il POP 1994-1999 

Il Programma operativo plurifondo 1994-1999 per la Sicilia (di seguito 

denominato POP 1994-1999) è stato approvato dalla Commissione europea il 28 

settembre 1995 con decisione C (95) 2194. 

compone, 

La parte di finanziamento nazionale, suddivisa fra Stato e Regione, si 

per lo Stato, dei contributi previsti dalla delibera CIPE del 13 aprile 1994 310 

individuati inizialmente, per la Sicilia in 778 milioni di ECU per il FESR, 351,80 per il 

FEAOG e 457,40 per il FSE; per quanto riguarda la parte di finanziamento a carico 

della Regione Siciliana, la legge regionale 7 gennaio 1995, n. 1, ha istituito un 

fondo con dotazione iniziale di 146.688 milioni di ECU. 

310 GURI n. 156 del 6 luglio 1994: per gli interventi del FESR e del FEAOG e per gli interventi previsti 

dal FSE della delibera CIPE cui conseguono i contributi statali previsti dalla legge n. 845 del 1978 ed 

altre leggi di settore. 

325


Il quadro finanziario riepilogativo finale del POP 1994-1999 è il seguente: 

FONDI 


in mld.di lire 

Totale 

pubblico 

Costo 

totale Spesa 

pubblica 

Attuazione al 31.12.01 in mld di lire 

Impegni Pagamenti 

326 

Costo 

totale 

Spesa 

pubblica 

Costo 

totale 

FESR 2.810,76 3.565,53 3.530,12 4.525,04 2.870,65 3.660,34 

FSE 1.083,47 1.189,03 1.258,13 1.462,11 1.055,79 1.211,19 

FEAOG- 

O 1.152,32 1.431,05 1.185,44 1.418,43 1.081,58 1.318,23 

TOTALE 5.046,55 6.185,61 5.973,69 7.405,58 5.008,02 6.189,76 

Fonte: Dipartimento della programmazione – Presidenza della Regione 

Per quanto riguarda il FSE la situazione delle spese al 31 dicembre 2001 

(termine ultimo per l’assunzione degli impegni, ma non per i pagamenti): 

Misure 

Risorse 

complessive 

Quota 

risorse 

comunitarie 

Spesa 

ammissibile 

(milioni di euro) 

Pagamenti al 

31.12.2001 

Misura 6.1 44,117 29,416 39,221 98,722 

Misura 6.2 34,331 26,167 34,15 *23,628 

Misura 6.3 16,027 12,001 16,001 15,918 

Misura 6.4 21,595 16,168 21,558 19,59 

Misura 6,5 5,744 4,166 5,555 9,708 

Misura 6.6 1,222 0,917 1,222 1,115 

Misura 6.7 9,337 6,999 9,072 5,23 

Misura 7.1 222,719 135,733 180,977 17,39 

Misura 7.2 177,76 132,675 176,852 125,363 

Misura 7.3 20,223 15,167 20,233 **49,246 

Misura 7.4 33,333 25 33,333 9,878 

Misura 7.5 27,674 16,501 21,403 11,56 

614,082 420,91 559,577 239,38 

Fonte Rapporto di esecuzione finale 311 

* Questo dato, risulta assolutamente superiore alla spesa ammissibile. Potrebbe 

trattarsi di un errore o di un’operazione di overbooking. 

** Vedi nota precedente 

Per quanto di specifico interesse della presente relazione occorre rilevare 

che, nel corso dell’attuazione del POP 1994-1999 sono stati effettuati interventi per 

modificare i sistemi e le procedure di controllo, in particolare coinvolgendo gli Uffici 

Provinciali del Lavoro e della Massima Occupazione che hanno una significativa 

articolazione territoriale. 

Tali uffici hanno da allora effettuato il controllo di regolarità amministrativa 

dei diversi corsi finanziati, ad esempio, le ore di presenza, i registri, etc. In sede, 

311 Il Rapporto di esecuzione riporta dati sia in euro, sia in milioni di euro, sia in lire nella medesima 

tabella riguardante lo stato di avanzamento per misura. Pertanto, è stato necessario procedere alla 

conversione e relativa approssimazione al fine di rendere i dati omogenei. Inoltre, alla specifica richiesta 

istruttoria circa lo stato finale dei pagamenti (che avrebbero dovuto chiudersi al 31 marzo 2003) 

l’Amministrazione non ha fornito risposta, rinviando al citato rapporto di esecuzione che però è 

aggiornato alla data finale riguardante gli impegni POP (31 dicembre 2001).


poi, di esame finale degli alunni è stata redatta una relazione specifica sull’attività 

di formazione. 

Il POR 2000-2006 

Il Programma Operativo Regionale della Sicilia 2000-2006 (POR Sicilia 2000- 

2006) è stato approvato dalla Commissione europea con Decisione C (2000) 2348 

dell'08.08.2000 e comporta una spesa pubblica complessiva di 7.585,864 milioni di 

euro. Il cofinanziamento della Comunità europea ammonta a 3.857,946 milioni di 

euro, dei quali 2.267,494 milioni di euro provengono dal Fondo europeo di sviluppo 

regionale (FESR), 783,983 milioni di euro dal Fondo europeo agricolo di 

orientamento e garanzia (FEAOG), 756,469 milioni di euro dal Fondo sociale 

europeo (FSE) e 50 milioni di euro dallo Strumento finanziario di orientamento della 

pesca (SFOP), mentre il resto è erogato dalle autorità nazionali. La partecipazione 

che, secondo le stime, sarà erogata dal settore privato si aggira intorno ai 1.830 

milioni di euro. 

L’incidenza della spesa in conto capitale cofinanziata a livello comunitario su 

quella complessiva della Regione, sulla base dei dati disponibili, copre una quota 

della spesa complessiva per gli investimenti pari al 38%. 

Per quanto riguarda, quindi, il POR 2000-2006 la situazione complessiva 

delle risorse destinate è la seguente 312 : 

Fondi Totale 

seguente 313 : 

327 

(euro) 

Quota 

Partecipazione nazionale 

comunitaria Statale Regionale Privati 

FESR 5.609.169.643 2.524.128.000 2.159.530.364 925.511.299 0 

FSE 1.209.241.572 846.469.000 253.940.701 108.831.871 0 

FEAOG 1.515.935.628 858.983.000 459.866.840 197.085.788 0 

SFOP 125.562.455 54.000.000 30.926.596 13.254.256 27.381.603 

Totale 8.459.909.318 4.283.580.000 2.904.264.501 1.244.683.214 27.381.603 

Fonte: Programma Operativo Regionale 

La situazione della spesa effettivamente sostenuta al 31 dicembre 2006 è la 

312 I dati sono tratti dall’ultima versione del Complemento di programmazione (8 Agosto 2007). 

313 Fonte: Rapporto di esecuzione anno 2006, pubblicato nel maggio 2007.

Il FSE 


Fondo 

Spesa 

ammissibile 

totale 

328 

Spesa al 

31/12/2006 

(euro) 

Percentuale 

di 

realizzazione 

FESR 5.609.196.663 2.529.361.355,20 45% 

FSE 1.209.241.572 682.658.257,20 56% 

FEAOG 1.515.935.628 899.153.795,65 59% 

SFOP 125.562.455 61.005.936,37 49% 

Totale 8.459.909.318 4.172.179.344,42 49% 

I Fondi FSE 2000-2006 per la Sicilia sono stati assegnati a 23 Misure, la 

maggior parte delle quali riconducibili all’Asse III. Data la situazione socio- 

occupazionale della Sicilia è evidente che questo Fondo costituisce una risorsa di 

carattere strategico per lo sviluppo dell’Isola. Tuttavia, già in sede di 

programmazione si sono riscontrate alcune criticità. Ad esempio, il numero delle 

misure individuate è significamene superiore rispetto a quello del periodo di 

programmazione 1994-1999. 

In base all’ultimo Complemento di programmazione le attuali Misure 

finanziate sono: 

Misura 3.01 Implementazione e messa in rete di servizi per l’impiego 

Misura 3.02 Orientamento, informazione, inserimento e reinserimento nel 

mercato del lavoro nella logica dell’approccio preventivo 

dell’istruzione 

pubblico 

regolari 

Misura 3.04 Inserimento lavorativo e reinserimento di gruppi svantaggiati 

Misura 3.05 Adeguamento del sistema di formazione professionale e 

Misura 3.09 Sviluppo della competitività delle imprese con priorità alle PMI 

Misura 3.10 Diffusione di competenze funzionali allo sviluppo del settore 

Misura 3.11 Sostegno al lavoro regolare e all’emersione delle attività non 

Misura 3.12 Promozione della partecipazione femminile al mercato del lavoro 

Misura 3.13 Formazione per la ricerca 

Misura 3.16 (unione delle precedenti Mis. 106 e 1.08) Formazione e 

sensibilizzazione nel settore idrico e per la gestione e la salvaguardia del territorio 

sviluppo 

Misura 3.17 (già 2.04) Formazione mirata a strumenti per la cooperazione 

Misura 3.18 (già 4.05)Formazione e apprendistato nei servizi locali allo


Misura 3.19 (già 5.03) Promozione dell’integrazione sociale 

Misura 3.20 (già 6.07)Internazionalizzazione dell’economia 

Misura 3.20 b (già 6.07 b) Internazionalizzazione dell’economia siciliana 

Misura 3.21 (già 6.08) Iniziative per la legalità e la sicurezza 

Misura 3.21 b (già 6.08 b) Campagne di educazione alla legalità nella scuola 

Misura 3.21 c (già 6.08 c) Formazione e sostegno alle associazioni anitiraket 

Come si può notare, gli interventi di rimodulazione delle Misure sono stati 

piuttosto numerosi (su 18 Misure 9, cioè 1/3, sono state in parte riformulate); dato 

l’ampio numero di Misure, anche gli interventi di “manutenzione” del programma, 

tramite lo strumento dei Complementi di programmazione, devono essere frequenti 

e comportano impiego di risorse che potrebbero essere utilizzate per l’attuazione se 

le Misure fossero meno e meglio strutturate. Nella memoria depositata in occasione 

dell’Adunanza pubblica del 25 gennaio 2008 l’Amministrazione ha affermato che 

l’intervento di rimodulazione di metà periodo, che ha inciso sul numero delle Misure 

e sulla loro collocazione per asse, rientra nelle normali attività di programmazione 

previste. Tuttavia, anche il rappresentante dell’Ufficio di controllo di secondo livello, 

concordando sul punto della “polverizzazione” dei finanziamenti, ha ricordato che i 

progetti finanziati sono più di 8.000, elemento che rende molto difficoltosa l’attività 

di controllo. 

329

ASSE I 

La situazione della spesa per Misura al 30 luglio 2007 risultava la seguente: 

POR 2000-2006 

Misura 1.6 oggi 3.16 

Risorse 

complessive 

Quota 

comunitaria 

Impegni al 

31.12.2006 

(euro) 

Pagamenti al 

31.12.2006 

Misura 1.8 oggi 3.16 30.800.429 21.560.300 23.776.840,13 6.338.468,36 

ASSE II 

Misura 2.04 oggi 3.17 52.381.000 36.666.700 44.887.338,59 23.744.441,97 

ASSE III 

Misura 3.01 74.285.714 42.000.000 66.867.796,59 23.744.441,97 

Misura 3.02 

Misura 3.03 oggi 3.02 307.771.283 215.439.898 292.253.355,55 169.387.238,67 

Misura 3.04 77.857.143 54.500.000 70.878.601,33 47.555.488,49 

Misura 3.05 18.071.429 12.650.000 14.494.798,74 8.524.446,81 

Misura 3.06 58.714.286 35.171.000 24.481.277,64 

Misura 3.07 55.000.000 385.000.000 43.459.424,27 39.884.797,57 

Misura 3.08 29.111.429 16.304.130 14.215.117,25 

Misura 3.09 132.742.857 92.920.000 101.238.265,04 57.384.071,69 

Misura 3.10 38.060.000 26.642.000 32.832.187,05 9.827.185,72 

Misura 3.11 10.514.286 7.360.000 8.226.633,68 1.606.553,72 

Misura 3.12 88.317.429 61.860.000 78.526.612,35 44.830.762,26 

Misura 3.13 23.651.429 16.556.000 17.361.902,65 3.613.571,27 

ASSE IV 

Misura 4.05 oggi 3.18 114.257.715 79.980.400,50 106.867.358,59 34.795.253,24 

ASSE V 

Misura 5.03 oggi 3.19 19.068.714 13.348.100 10.720.771,53 4.192.449,46 

ASSE VI 

Misura 6.07a oggi 3.20 a 15.462.001 12.383.649 13.972.818,41 7.128.748,10 

Misura 6.07 b oggi 3.20 b 13.334.714 13.972.818,41 7.128.748,10 

Misura 6.08 a oggi 3.21 a 33.660.714 11.832.377 10.698.235,54 

Misura 6.08b oggi 3.21 b 10.816.456 7.100.000 7.137.915,38 

Misura 6.08 c oggi 3.21 c 7.140.126 4.998.088,20 3.257.760,01 797.983,54 

1.211.019.154,00 1.083.865.135,70 1.014.002.789,92 547.017.196,75 

Quanto al tema della realizzazione fisica, in base all’ultimo Comitato per la 

valutazione (luglio 2007) la spesa FSE ancora non impegnata ammontava a 119 


Il livello degli impegni alla fine di luglio 2007 rappresentava l’85,66%, 

mentre quello dei pagamenti era pari al 60,58%. Nonostante l’annunciata 

accelerazione prevista per la seconda parte del 2007, l’attuale livello dei pagamenti 

è pari a 65,67%, percentuale che risulta ancora piuttosto bassa a fronte della 

previsione comunitaria che obbliga a completare tutte le fasi della spesa entro 2 

anni dalla fine del periodo di programmazione (cd. regola “n+2”), ossia a fine 2008.


Il legislatore regionale, con l’intento, probabilmente, di accelerare la spesa è 

intervenuto riducendo drasticamente la documentazione da presentare in sede di 

pagamento. Con l’art. 7 della legge regionale 21/2007, si prevede il pagamento a 

fronte di un’autocertificazione di spesa, annullando con ciò il contenuto stesso del 

procedimento di controllo 314 . 

Infatti, mentre prima dell’intervento normativo era necessario documentare 

ogni spesa sostenuta in modo analitico e, per l’Amministrazione, era necessario 

controllare l’ammissibilità di ogni atto di spesa, con la norma in commento il 

destinatario dei finanziamenti potrebbe presentare una dichiarazione in cui 

certificherà di aver speso una certa somma senza alcuna ulteriore documentazione, 

né definendo in modo analitico le diverse spese. Essendo prevista un’asseverazione 

dell’autocertificazione, in linea teorica il soggetto che assevera la dichiarazione (ad 

esempio, un consulente del lavoro) dovrebbe effettuare i controlli sistematici, ma, 

di fatto, l’Amministrazione sarebbe tenuta solo alle verifiche a campione previste 

dall’autocertificazione. 

In sede di adunanza pubblica sia la rappresentante del Dipartimento 

Formazione, sia il rappresentante dell’Ufficio speciale per i controlli di secondo 

livello hanno riconosciuto l’incompatibilità della disposizione regionale con i 

regolamenti comunitari, dichiarandone la sostanziale inapplicabilità e la 

disapplicazione di fatto. Il punto, resta comunque all’attenzione della Corte, anche 

con riferimento al prossimo periodo di programmazione, auspicando che 

disapplicata la normativa e ritenendo opportuna un’effettiva abrogazione della 

norma stessa. 

In complesso i progetti finanziati con spesa FSE sono stati 8.496, mentre 

340 sono stati i provvedimenti di revoca di finanziamento (dati al 30 novembre 

2007, fonte Dipartimento formazione). 

L’organizzazione delle strutture di controllo nella Regione Siciliana 

Introduzione 

Come è noto, l’attuale organizzazione della Regione Siciliana prevede una 

struttura per Dipartimenti (l.r. n. 10/2000), ciascuno dei quali può, in base alle 

314 Il testo dell’articolo è il seguente: “Al fine di definire le procedure di chiusura delle iniziative realizzate 

nell'ambito degli interventi finanziati dal POR Sicilia 2000-2006, i dipartimenti regionali e gli uffici 

equiparati titolari delle Misure del Fondo sociale europeo sono autorizzati a liquidare e pagare le spese 

discendenti dalle predette iniziative utilizzando le dichiarazioni, redatte ai sensi dell'articolo 47 del 

decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, rilasciate dai beneficiari del 

finanziamento ed asseverate da un professionista fra quelli indicati all'articolo 1 della legge 11 gennaio 

1979, n. 12. Tali attestazioni costituiscono quantificazione delle certificazioni di spesa dei finanziamenti 

ricevuti e sono assoggettate ai controlli a campione in conformità alle vigenti disposizioni comunitarie. 

331


competenze, essere investito della gestione di una o più misure del POR, con la 

conseguente attribuzione dei Fondi relativi. 

Il coordinamento per l’attuazione del POR è affidato alla Presidenza della 

Regione - Dipartimento Programmazione; inoltre, la Presidenza della Regione è 

direttamente responsabile per il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) di cui è 

amministrazione capofila. 

L’Amministrazione capofila per il fondo FSE è l’Assessorato regionale lavoro, 

previdenza sociale, formazione professionale, ed emigrazione – Dipartimento 

regionale formazione professionale. Il Dipartimento formazione è anche 

responsabile di misura (tal volta, di concerto con altri assessorati) per 16 delle 

descritte 21 Misure, mentre le altre sono affidate all’Agenzia per l’impiego (Misure 

3.01 e 3.18), al Dipartimento regionale della Famiglia, delle politiche sociali e delle 

autonomie locali (Misura 3.21c) e al Dipartimento Pubblica Istruzione (Misure 3.20b 

e 3.21b). 

Nei Dipartimenti diversi da quello della Formazione sono presenti in totale 3 

dirigenti, 6 funzionari direttivi, 3 impiegati e 12 contrattisti, a vario titolo interessati 

alla gestione delle Misure POR. 

Quanto al Dipartimento formazione le risposte fornite in sede di istruttoria 

non consentono di ricavare uno spaccato dell’organizzazione dedicata alla spesa del 

FSE. Infatti, è stato comunicato l’organico complessivo del dipartimento e le 

funzioni dei singoli uffici, senza specificare se e in quale misura il personale indicato 

sia competente per le funzioni relative al POR. In alcuni casi, è ipotizzabile che il 

personale si dedichi quasi esclusivamente alla materia (ad esempio nel caso 

dell’Unità operativa che si occupa della rendicontazione di iniziative comunitarie), 

ma in altri casi, la competenza attribuita è generica e non è possibile ricavarne 

informazioni sufficienti (è il caso, ad esempio, dell’U.O. che si occupa della gestione 

di piani formativi “comunque finanziati”). 

Con riferimento al POR 2000-2006 per ogni Misura sono stati individuati i 

responsabili di Misura. 

Organizzazione dei controlli 

La UMC più importante tra le 4 costituite nei diversi Dipartimenti responsabili 

di Misura, è quella del Dipartimento Formazione, in quanto lo stesso è responsabile 

di quasi tutte le misure FSE. Tale ufficio è stato, tuttavia, privo di dirigente 

responsabile per quasi tutto il periodo di programmazione. L’UMC conta 7 unità di 

personale, tra cui un funzionario direttivo. Tale elemento è piuttosto preoccupante. 

Infatti, affinché sia garantita la massima indipendenza dei controlli da parte 

332


dell’UMC è necessario che la stessa sia dotata di personale di pari grado rispetto ai 

vari responsabili di Misura dei quali deve controllare l’operato. In sede di adunanza 

il Dipartimento Formazione ha precisato che l’incarico di dirigenza presso questo 

ufficio è stato formalizzato nell’ottobre del 2007. 

Il secondo livello dei controlli, come già accennato nel precedente paragrafo, 

viene, invece, svolto a campione dall’Ufficio di controllo di II livello e riguarda più 

specificamente l’efficacia dei sistemi di gestione e di controllo (cfr. paragrafo 

successivo). 

I controlli annuali si svolgono per tutti i Dipartimenti sulla base di un piano 

annuale dei controlli che, secondo quanto emerso in sede di istruttoria, è stato 

adottato ed eseguito con esiti positivi. In genere, viene redatta una relazione finale 

o un consuntivo che viene inviato al Responsabile di Misura. 

La maggior parte dei controlli viene svolta utilizzando personale degli Uffici 

periferici del Dipartimento lavoro, con il coordinamento della UMC presente a livello 

centrale. Ciò comporta che il personale addetto ai controlli di primo livello sia 

elevato in numero (oltre 500 unità), ma con professionalità non necessariamente 

adeguate. Una parte del personale, 300 unità, è stata formata con un corso di 

aggiornamento sulle tecniche di rendicontazione. 

Tale personale riscontra la documentazione di progetto e di spesa, effettua i 

controlli in loco e verifica i registri di presenza. Ad avviso dell’Amministrazione i 

controlli avvengono su una mole di documentazione notevolissima e probabilmente 

eccessiva. 

Nonostante il personale incaricato del controllo sia piuttosto numeroso, la 

capacità di individuare irregolarità è sostanzialmente nulla (cfr. ultimo capitolo). 

Occorre anche notare che, sulla base del rapporto del Dipartimento della 

Ragioneria Generale dello Stato, effettuato a seguito dell’audit della Commissione 

europea sullo stato di attuazione del Reg. 438/2001 svoltosi nel 2005, il controllo a 

campione della documentazione ha dato esiti non sempre positivi. Infatti, su 3 

progetti verificati per la misura 3.2 POP 1994-1999, in 2 casi non è stato possibile 

verificare se i registri delle presenza erano stati controllati e non erano presenti 

alcune fatture di spese 315 . 

Infine, il Dipartimento Formazione non è in grado di valutare i costi 

specificamente attribuibili all’attività di controllo, in quanto parte dei costi 

complessivi dell’Amministrazione regionale 316 . 

315 La relazione citata è stata consegnata nella documentazione allegata alla memoria per l’adunanza. 

Per completezza si rileva che i controlli a campione sulla Misura 3.1 e 3.07 hanno dato esito positivo. 

316 Il tema è complessivo di tutta l’organizzazione regionale che avendo un bilancio solo formalmente 

strutturato per funzioni obiettivo e centri di costo non può quantificare in effetti la spesa relativa a 

specifiche attività. 

333


I controlli di II livello 

Al fine di adeguare il quadro regionale alle specifiche disposizioni recate in 

materia di controllo finanziario dall’art. 38 del Reg. 1260/1999 317 , la Giunta 

Regionale, avvalendosi della norma di cui all’art. 4, comma 7, della legge regionale 

n. 10 del 2000, ha istituito, con deliberazione n. 327 del 18 dicembre 2000, un 

apposito “Ufficio speciale per i controlli di secondo livello sulla gestione dei Fondi 

strutturali in Sicilia”, ponendolo alle dirette dipendenze del Presidente della 

Regione. L’Ufficio in questione ha concretamente cominciato a funzionare a 

decorrere dal 20 novembre 2001 allorquando la Giunta regionale ha conferito il 

relativo incarico di direzione 318 . 

L’Ufficio speciale per i controlli di secondo livello nel 2006 ha effettuato 

controlli su 18 Misure e 5 Sottomisure finanziate dal Fondo FSE. Tali controlli sono 

stati effettuati su un campione rappresentativo della spesa che nel totale ha 

riguardato il 13,21% della spesa POR, quindi al di sopra della percentuale 

obbligatoria per disposizione comunitaria (pari al 5%). Nel corso dell’adunanza 

pubblica è stato precisato che sono state riscontrate tra le 300 e le 400 operazioni. 

Tali controlli hanno consentito di individuare irregolarità per circa il 2% della spesa 

controllata 319 . 

In particolare la spesa verificata per il Fondo FSE è stata pari al 10,08% 

(pari a euro 3.546.239,18) di quella certificata tra la fine del 2004 e la fine del 

2005. E’ stata poi verificata in modo più ampio la spesa della Misura 3.18 del FSE, 

sulla base di un’ulteriore selezione. 

seguenti: 

Le più significative criticità emerse per il Fondo sociale europeo sono state le 

1) mancanza nelle piste di controllo di alcune fasi procedurali (o presenza di fasi 

non ben specificate); 

2) mancato adeguamento dei controlli alle modifiche apportate in sede di 

Complemento di programmazione; 

3) inadeguatezza delle procedure di archiviazione degli atti; 

317 Tale norma dispone che gli Stati membri sono tenuti ad adottare tutta una serie di misure intese a 

garantire che i Fondi siano utilizzati in modo razionale, corretto e conforme ai principi di una sana 

gestione finanziaria. A tal fine tra le funzioni chiave connesse al controllo delle operazioni cofinanziate si 

prevede, accanto all’attività di controllo ordinario (di I livello), espletata in concomitanza con la gestione 

degli interventi, anche una di controllo a campione delle operazioni (di II livello) volta a verificare 

l’efficacia dei sistemi di gestione e controllo, nonché, con criteri selettivi e sulla base di un’analisi dei 

rischi, le dichiarazioni di spesa presentate ai vari livelli interessati (art. 10 reg. 438/2001). 

318 Si ricorda che l’Ufficio di controllo di II livello svolge attività di controllo di gestione per tutto il POR 

effettuando controlli a campione sulle strutture coinvolte nella gestione delle Misure. I dati riportati sono 

tratti dal Rapporto di esecuzione del per il 2006 pubblicato nel maggior 2007. 

319 Trattandosi di una verifica a campione si deve ritenere che anche il dato delle irregolarità sia 

espandibile al complesso della spesa. Il 2% della spesa complessiva del FSE è un importo pari a circa 24 


334


4) casi di non ammissibilità della spesa; 

5) casi di procedure utilizzate diverse da quelle indicate nella pista di controllo; 

6) alcuni casi di non adeguato controllo tra la spesa certificata e quella 

effettivamente sostenuta; 

7) qualche caso di mancato rispetto della normativa comunitaria; 

8) qualche caso di documentazione contabile amministrativa con carenze; 

9) qualche caso di mancato rispetto della normativa sugli appalti 

Complessivamente, comunque, il controllo di secondo livello ha riscontrato 

nell’ambito del programma FSE analoghe criticità di quelle presenti per gli altri 

Fondi. In sede di adunanza è stato precisato che la sospensione dei finanziamenti, 

avvenuta in seguito all’audit del 2005 della Commissione europea, ha dato luogo ad 

una seria riorganizzazione interna. Il problema della parcellizzazione della spesa 

rende, comunque, difficile l’attività di controllo. 

Altri soggetti coinvolti nell’attività di controllo 

L’organizzazione dei controlli prevede anche la collaborazione con soggetti 

esterni all’Amministrazione regionale. 

In primo luogo, è stata stipulata una convenzione con la Guardia di finanza 

(luglio 2002) accompagnata, nel febbraio 2003, dall’istituzione di un comitato 

preposto all’attuazione dell’accordo. La convenzione garantisce un più efficacie ed 

immediato scambio di informazioni tra i responsabili dei controlli e la GdF e 

viceversa, al fine di consentire di migliorare l’efficacia complessiva delle verifiche e 

garantire un più tempestivo recupero delle somme indebitamente erogate. Infatti, 

l’esperienza degli operatori e la più capillare diffusione sul territorio consentono a 

tale corpo di interagire in modo significativo con l’Amministrazione regionale sulla 

materia in esame. 

La valutazione intermedia riguardante il POR 2000-2006 è stata compiuta 

dalla Società *******, come già illustrato precedentemente. 

Inoltre, il Dipartimento Formazione ha dichiarato di essersi avvalso di un 

soggetto esterno (una società di revisione) per l’attività di rendicontazione, che 

costituisce una fase cruciale del procedimento di spesa 320 . In sede di adunanza è 

stato precisato che la società che svolge attività di controllo sulla rendicontazione, 

precisamente la ******, si occupa solo del periodo 1994-1999, relativamente alla 

frazione di pagamenti del 20% riguardanti il saldo finale. 

320 Si noti, tuttavia, che nell’ambito del Dipartimento formazione è presente un Servizio per la 

rendicontazione e il controllo (Servizio III), organizzato in 2 unità operative e dotato di 16 unità di 

personale. 

335


Infine, per l’utilizzo dei fondi FSE l’Amministrazione utilizza anche 

Tecnostruttura, associazione fondata da tutte le Amministrazioni coinvolte nella 

gestione del Fondo sociale europeo. Tale struttura fornisce l’assistenza tecnica. 

Il ruolo dell’Autorità di pagamento 

Quanto, invece, ai flussi finanziari che provengono dalla Comunità europea, 

gli stessi sono regolati tramite l’Autorità di pagamento che, dopo il primo acconto 

avvenuto al momento dell’approvazione del progetto, richiede gli ulteriori 

versamenti in base all’avanzamento della spesa certificato dal responsabile di 

Misura, fino al saldo finale richiesto anche sulla base della certificazione finale di 

spesa emanata dall’Ufficio per i controlli di II livello. 

Per il FSE l’Autorità di pagamento è stata collocata per quasi tutto il periodo 

di programmazione nell’ambito del Dipartimento Formazione, anche se con 

un’articolazione organizzativa autonoma ed un suo dirigente responsabile. 

La struttura è composta di 8 unità, compresi 2 funzionari direttivi. 

Occorre notare che le Autorità di pagamento previste per i Fondi strutturali 

sono 4, ciascuna competente per un diverso fondo. Pur non volendo entrare nelle 

scelte di carattere organizzativo si rileva che nel disegno dei regolamenti comunitari 

l’Autorità di pagamento deve godere di una significativa autonomia organizzativa 

per poter svolgere il proprio ruolo. Pertanto, porre l’Autorità di pagamento 

all’interno dell’Amministrazione capofila può essere una scelta poco opportuna, 

soprattutto nel caso della Regione siciliana che ha un’articolazione organizzativa 

molto ampia. 

Tra il 2001 (data di costituzione delle Autorità di pagamento) e il 2003 si 

sono succedute diverse delibere che miravano a rafforzare il ruolo di autonomia 

dell’Autorità, ad esempio, conferendole adeguate dotazioni di uomini e mezzi. In 

conclusione, con un provvedimento del dicembre 2005 (deliberazione della giunta 

del 22 dicembre 2005, n. 620) è stato costituito un ufficio speciale 321 autonomo nel 

quale sono state fatte confluire le 4 esistenti Autorità di pagamento. Ciò conferma 

che sino al provvedimento del 2005 l’indipendenza dell’Autorità di pagamento non 

risultava perfettamente garantita dalla sua collocazione organizzativa. Inoltre, solo 

con un provvedimento dell’aprile 2007 (delibera di Giunta n. 100) si è data 

attuazione definitiva alla decisione del 2005 definendo l’organigramma delle diverse 

Autorità di pagamento e incardinandole presso l’Ufficio speciale. 

321 Si tratta dell’Ufficio speciale di certificazione dei programmi cofinanziati dalla Comunità europea che è 

posto alle dirette dipendenze dell’Assessorato alla Presidenza. 

336


Questa riorganizzazione lascia prevedere che principali problemi 

organizzativi notati potranno essere considerati risolti per il nuovo periodo di 


Struttura informatica 

Il sistema di monitoraggio è consolidato con l’uso del sistema Monitweb 

comune a tutte le Amministrazioni Italiane. Il sistema consente di monitorare lo 

stato di avanzamento di tutti i progetti relativi ai Fondi strutturali. 

Negli ultimi anni il sistema è stato ulteriormente aggiornato ed 

implementato, introducendo nuove funzionalità e reportistica. 

Quanto alle irregolarità, il Dipartimento Formazione ha dichiarato di avere un 

data base informatico. Invece, tale tipo di registrazione non è previsto negli altri 

Dipartimenti che gestiscono fondi FSE. Il data base irregolarità viene aggiornato dal 

responsabile di Misura. 

E’ stato anche costituito un registro informatizzato per i recuperi. 

L’attività svolta: irregolarità riscontrate, interventi, recuperi 

Situazione generale 

Con riferimento al POP 1994-1999 la mancanza di dati sistematici ha 

obbligato a procedere ad una ricostruzione a partire dalle schede OLAF consegnate 

in sede di istruttoria 322 . La situazione risulta la seguente: 

Importo operazioni 

colpite da irregolarità 

Importi 

irregolarità 

337 

Importi da 

recuperare 

Incidenza 

irregolarità 

4.905.480.648,01 296.082.617,71 3.798.566.105,92 6,04% 

Con riferimento al POP 1994-1999 sono state riscontrate 24 irregolarità. Di 

queste 3 sono state segnalate da uffici di controllo dell’Amministrazione 

specificamente addetti al controllo dei procedimenti comunitari, mentre le altre 

sono state rilevate nell’ambito di controlli diversi (ad esempio, l’Ispettorato del 

lavoro) e soprattutto nel corso delle indagini giudiziarie. 

Sulla base di quanto rilevato nell’ultimo rapporto della Sezione affari 

comunitari ed internazionali (Referto per il 2006), risultano, per la Sicilia, elevate e 

preoccupanti le irregolarità riscontrate nel FSE, a causa di un picco del 2005 che, 

pur rivisto nel 2007, è pari ancora oggi a oltre 25 milioni di euro. In generale, con 

riferimento ai Fondi strutturali, la Sicilia ha visto in questi ultimi anni una 

322 Le schede OLAF consegnate non erano sicuramente aggiornate al 2006. La maggior parte delle 

segnalazioni si riferiva ad un aggiornamento al 2004, il che spiega il motivo per cui gli importi da 

recuperare risultano così elevati. Non è stato fornito un dato più aggiornato.


progressione esponenziale dei fenomeni di irregolarità e frodi, elemento che desta 

viva preoccupazione, anche in considerazione del fatto che il POR Sicilia continua ad 

essere il maggior programma di finanziamento tra i Fondi strutturali conferiti dalla 

Comunità europea. 

I dati oggetto dell’istruttoria sono stati forniti dal Dipartimento per le 

politiche comunitarie e sono stati comunicati al Dipartimento regionale formazione, 

ai fini di una condivisione degli stessi. Sulla base di questi dati la situazione delle 

irregolarità riscontrate negli anni recenti è la seguente 323 : 

Anno 

Importo 

operazioni colpite 

da irregolarità 

Importi 

irregolarità 

338 

Importi da 

recuperare 

(euro) 

Percentuale 

irregolarità da 

recuperare 

2004 6.341.476,77 3.996.825,03 2.921.270,62 73% 

2005 48.750.657,13 32.217.474,13 28.760.778,02 89% 

2006 558.750,00 559.750,00 526.335,81 94% 

TOTALE 55.650.883,90 36.774.049,16 32.208.384,45 87,50% 

In sede di adunanza la rappresentante del Dipartimento programmazione, 

presso cui è costituito l’Ufficio che si occupa delle irregolarità, ha precisato che i 

dati si riferiscono ad irregolarità in buona parte afferenti al POP 1994-1999, emerse 

dal 2004 in poi in ragione di un miglioramento dei controlli. 

Pur concordando sul fatto che i codici delle segnalazioni indicano irregolarità 

riferibili al precedente periodo di programmazione, il rilievo aggrava la citata 

preoccupazione. Infatti, emerge con evidenza che le irregolarità vengono 

individuate, da soggetti esterni all’Amministrazione, molto tempo dopo la chiusura 

del programma. Ciò comporta una sicura difficoltà nel recupero delle somme e 

dimostra una inefficacia dei controlli concomitanti. 

A conferma di ciò si può rilevare che l’Ufficio speciale per i controlli di 

secondo livello, pur procedendo a campione, individua un 2% di importi irregolari, 

mentre il Dipartimento Formazione, controllando il 100% della spesa individua 

irregolarità in misura irrilevante rispetto all’erogazione, come affermato in più 

occasioni in sede di istruttoria. 

323 Per gli anni 2000-2003 non sono state segnalate irregolarità.


Questo estremo ritardo nel rilevare le irregolarità, che probabilmente supera 

i 10 anni, non può consentire all’Amministrazione, ad esempio, di intervenire per 

escludere i soggetti che hanno adottato pratiche irregolari da nuovi finanziamenti. 

D’altra parte, il Dipartimento Formazione, sulla base di quanto emerso in 

sede di istruttoria e di adunanza non ha contezza del fenomeno complessivo delle 

irregolarità, ma solo di quelle riguardanti il POR 2000-2006. Con riguardo a questo 

periodo le irregolarità riscontrate sono state tutte individuate, ancora una volta, 

solo in occasione di controlli esterni all’organizzazione regionale. In particolare, le 

irregolarità sono state individuate da Guardia di finanza, Carabinieri e nel corso di 

indagini giudiziarie. Il totale degli importi di irregolarità propriamente afferenti al 

POR 2000-2006 è di 526.335 euro, ancora interamente da recuperare, non 

risultando adottato alcun provvedimento amministrativo. 

In occasione dell’istruttoria è anche emerso che il Dipartimento Formazione 

non trasmette la scheda OLAF quando, nel rilevare un’irregolarità, è possibile non 

ammettere la spesa alla rendicontazione. In realtà, questa prassi è estranea alle 

disposizioni comunitarie. Infatti, il Regolamento 1681/1994 prevede la necessaria 

trasmissione della segnalazione al primo atto amministrativo o giudiziario di 

accertamento, a prescindere dall’effettivo concretizzarsi dell’erogazione 324 . Ciò è 

confermato dal fatto che la stessa scheda OLAF prevede di indicare quale sarebbe 

stato l’importo della spesa erogata se non si fosse accertata l’irregolarità. 

Pertanto, il mancato invio della scheda fino all’eventuale rendicontazione 

risulta una prassi non in linea con le attuali disposizioni. 

Atti di autotutela dell’Amministrazione, quali la revoca del finanziamento o la 

sospensione del pagamento, non comportano la possibilità di non effettuare la 

segnalazione alla Comunità europea. Infatti, anche in questo caso, la stessa scheda 

di segnalazione prevede di indicare gli atti amministrativi assunti per limitare 

l’eventuale danno. 

Sempre in sede di istruttoria, comunque, il Dipartimento Formazione ha 

affermato di avere alcuni procedimenti in corso con destinatari di finanziamenti per 

la definizione di irregolarità (ad esempio, in tema di inammissibilità della spesa). 

Tuttavia, non è stata quantificato il numero di tali procedimenti né le somme 

interessate. 

Quanto, infine, alle irregolarità nella spesa segnalate alla Commissione (ex 

art. 38 del reg. 1260/1999), irregolarità che non necessariamente comportano la 

predisposizione della scheda OLAF, sulla base del rapporto di esecuzione del 

324 Infatti, al contrario che per il periodo di programmazione 1994-1999, sono state consegnate solo 2 

schede OLAF per il periodo 2000-2006 a fronte di oltre 40 irregolarità presenti nel database del 

Dipartimento delle politiche comunitarie (per altro confermati anche dal Dipartimento Formazione). 

339


31.12.2006 risultano importi per euro 224.241.351,77 che erano stati oggetto di 

provvedimento di sospensione dell’erogazione a seguito dell’audit già citato. 

In conclusione, emerge dall’istruttoria che la macchina dei controlli, pur 

operativa sulla base delle prescrizioni regolamentari, non è in grado di individuare 

irregolarità che emergono solo ad anni di distanza tramite accertamenti delle 

diverse autorità inquirenti. Ciò sembra non in sintonia con il fatto che viene 

sottoposta a controlli il 100% della spesa. Evidentemente alla “quantità” dei 

controlli non corrisponde una “qualità” adeguata. Stupisce, per altro, la notizia che 

vi sarebbe un registro informativo delle irregolarità e dei recuperi, almeno con 

riferimento alle Misure di cui è responsabile il Dipartimento Formazione. Infatti, le 

notizie fornite sul tema risultano imprecise, discordanti con altri documenti interni 

quali il Rapporto di esecuzione 325 e comunque limitate solo all’ultimo periodo di 

programmazione, elemento che non consente all’Amministrazione, ad esempio, di 

avere evidenza dei soggetti che si sono resi responsabili di irregolarità nei 

precedenti periodi al fine di escluderli da nuovi finanziamenti. 

Le tipologie di irregolarità riscontrate 

La tipologia delle irregolarità riscontrate è, in genere attinente alla fase 

propria dell’esecuzione del progetto. Infatti, in molti casi si segnalano attività non 

eseguite affatto o problemi attinenti ai corsi. Ad esempio, in un’indagine piuttosto 

estesa dell’Autorità Giudiziaria, si è verificato che i soggetti fruitori dei corsi erano 

sempre gli stessi, spesso iscritti a più corsi e che risultavano presenti anche a 

lezioni contemporanee. In altri casi, l’attività si è svolta in modo difforme da quanto 

previsto, ad esempio senza la parte pratica del corso. 

Questo tipo di irregolarità dovrebbe essere accertabile anche dal 

Responsabile di Misura che, in sede di verifica finale, prima del pagamento, 

dovrebbe, appunto, verificare i registri, le attività svolte, etc. 

Altra fase particolarmente delicata risulta quella della rendicontazione. 

Infatti, sono presenti varie irregolarità riguardanti false fatture, fatture gonfiate o 

contabilità in vario modo irregolare, anche se in questo caso i controlli in sede 

regionale possono essere più difficoltosi, essendo queste fattispecie più facilmente 

accertabili dalla Guardia di finanza. 

Invece, il sistema del pre-accreditamento sembra aver in buona parte risolto 

il problema delle irregolarità attinenti alla fase dell’istruttoria preliminare, in quanto 

325 Il Rapporto di esecuzione, infatti, segnala un’irregolarità contraddistinta dal n. 1999ITI61PO011 di 

ammontare pari quasi all’intero totale delle irregolarità riscontrate sino ad oggi. Tuttavia, il numero 

indicato non corrisponde ad alcuna irregolarità presente nel database nazionale. 

340


non sono segnalate irregolarità relative a questo momento procedimentale. 

Tuttavia, il contenzioso presente riguarda sempre le graduatorie di assegnazione. 

In ogni caso, il ripetersi sempre delle stesse irregolarità dovrebbe trovare 

riscontro nell’analisi dei rischi. L’Amministrazione, inoltre, dichiara di estendere i 

controlli quando si riscontra una irregolarità sistematica. 

In linea generale, infine, si ricorda come le disposizioni comunitarie e quelle 

regionali (l. r. 32/2000) assegnino all’Autorità di gestione un ruolo di 

coordinamento e di intervento per la risoluzione di problematiche gestionali e 

procedurali. 

Pertanto, si richiama l’attenzione su quanto esposto in tema di riscontrabilità 

delle pratiche irregolari al fine di sollecitare un intervento di natura sistematica che 

consenta di migliorare le pratiche di controllo per l’individuazione delle irregolarità. 

L’attività di recupero 

L’attività di recupero crediti in Italia è gravata, come noto, da tempi 

piuttosto lunghi anche rispetto alle medie europee. In particolare, occorrono circa 3 

anni per un’esecuzione immobiliare e circa 7 nel caso in cui vi sia una procedura 

fallimentare 326 . Questa situazione è ulteriormente complicata, nel caso di 

finanziamenti pubblici, dal contenzioso amministrativo che si può instaurare sulla 

procedura volta al recupero del finanziamento indebito 327 . 

Emerge, quindi, l’opportunità di procedere attraverso opportune garanzie, 

quali le fidejussioni, al fine di evitare il più possibile le lungaggini dei procedimenti 

di recupero. In effetti, tutti i bandi per finanziamenti comunitari prevedono le 

garanzie bancarie e dall’istruttoria è emerso che le fidejussioni vengono 

regolarmente versate dai soggetti beneficiari 328 . 

La successiva escussione, invece, risulta sporadica, non essendosi mai 

concretizzata per le irregolarità FSE. 

D’altra parte, occorre rilevare che le clausole fideiussorie sono ben articolate 

e garantiscono per periodi sufficientemente ampi. Infatti, alcune durano per almeno 

6 mesi dopo la conclusione dell’attività, mentre altre durano fino a 6 mesi dopo la 

rendicontazione. In ogni caso è necessario che venga verificata la regolarità del 

100% della spesa al fine dello svincolo. E’, inoltre, sempre prevista la clausola “a 

prima richiesta”. Quindi la polizza è idonea a coprire il rischio irregolarità, ma il 

326 Dati Banca d’Italia, Rapporto annuale sull’andamento dell’economia nelle regioni italiane, anno 2001. 

327 La situazione dei recuperi è stata oggetto anche di un audit da parte della Corte dei conti europea nel 

giugno del 2006. I risultati dell’audit confermano le preoccupazioni espresse nella presente relazione 

328 Si rileva che non viene prevista la fideiussione per i bandi della Misura 3.18 affidata al Dipartimento 

Regionale Agenzia per l’impiego. 

341


problema risiede, come già notato, nel fatto che i controlli, pur estesi, sono inutili ai 

fini del riscontro di pratiche irregolari. 

Complessivamente le garanzie hanno un costo tra l’1 e il 3% dell’importo 

finanziato e dovrebbero risultare molto utili visto che il Dipartimento Formazione 

afferma di utilizzare la fidejussione per ogni ipotesi di recupero. Tuttavia, in altra 

parte del questionario trasmesso, si comunica che non è stata mai escussa neppure 

una garanzia. 

Per quanto attiene al FSE nei 2 periodi di programmazione considerati 1994- 

1999 e 2000-2006, sulla base dei dati nazionali, gli importi coinvolti in pratiche 

irregolari ammontano a oltre 36.000.000 di euro, mentre risultano effettivamente 

da recuperare 32.208.384,45 euro. 

La cifra, dunque è ancora molto elevata e in modo del tutto incomprensibile 

il Dipartimento Formazione afferma che non vi sono importi da recuperare e che il 

recupero è sempre “tempestivo” 329 Anche con riferimento alle sole irregolarità del 

periodo 2000-2006 non risulta effettuato alcun recupero. 

Per ciò che concerne il contenzioso si registrano 2 casi di impugnazione della 

procedura amministrativa risalenti entrambi al 2006 e riguardanti le Misure 3.09 

(ordinanza TAR 433/2006) e 3.16 (ordinanza CGA 880/2006). Le sospensioni 

adottate riguardano 2 graduatorie per un totale di oltre 10 milioni di euro 330 . Questi 

dati sono stati tratti dal Rapporto di esecuzione per il 2006. Sempre nel 2006 è 

stato anche presentato un ricorso straordinario al Presidente della Regione, 

riguardante la Misura 3.21, segnalato in sede di istruttoria e del quale non è noto 

l’importo. 

Le maggiori difficoltà riscontrate riguardano l’iter sia amministrativo sia 

giurisdizionale per il recupero, il primo dei quali può essere ulteriormente 

prolungato da un contenzioso amministrativo. A tale proposito, inoltre, occorre 

rilevare che proprio il provvedimento di revoca del finanziamento, che è quello che 

risulta più efficace a prevenire il danno per l’Amministrazione ha visto un intervento 

giurisprudenziale da parte del CGA che, con l’ordinanza 591/2005 ha affermato :”la 

mera sottoposizione ad indagini (…) non appare presupposto sufficiente a 

giustificare la disposta revoca del contributo finanziario”. 

Infine, occorre notare che un provvedimento di recupero crediti può 

concludersi in due modi: con il recupero della somma dovuta o con la dichiarazione 

di impossibilità di recupero di tutta o parte della somma. Nel caso dei Fondi 

329 Del resto, anche notizie stampa (l’ultima delle quali pubblicata su Repubblica nel dicembre 2007) 

danno ampio risalto al fatto che il Dipartimento procede a revocare finanziamenti già erogati a seguito di 

sentenze TAR. 

330 Misura 3.09 euro 449.355,48; Misura 3.16 euro 9.616.325,96. 

342


comunitari è prevista (art. 5, comma 2 del Reg. 1681/1994) una specifica 

dichiarazione di irrecuperabilità da comunicarsi anche alla Commissione la quale 

decide l’eventuale imputabilità della somma non recuperata allo Stato membro. 

Tuttavia, anche per somme che risultano esigibili da molto tempo l’Amministrazione 

non addiviene mai alla dichiarazione di non ricuperabilità e, pertanto, può non 

concludere mai il procedimento di recupero. Ciò deriva, in buona misura, dalle 

lungaggini proprie del procedimento stesso, che, come accennato, può superare il 

quinquennio. 

Tuttavia, sarebbe opportuno che la Regione dettasse delle linee guida che 

consentano all’Amministrazione procedente di valutare l’effettiva ricuperabilità della 

somma e dichiarare quando necessario l’impossibilità del recupero. 

343



Il sistema di gestione del FSE 

PER LA PROVINCIA AUTONOMA DI BOLZANO 



Il Programma operativo 2000-2006 del FSE della Provincia autonoma di 

Bolzano è stato formalmente approvato, nella sua articolazione per Assi prioritari e 

Misure pluriennali, in via definitiva dalla Commissione europea con decisione n. 

C(2000) 2074 del 21 settembre 2000. Il Programma, secondo gli intendimenti 

dell’esecutivo (approvazione con deliberazione della Giunta provinciale n. 5351 del 

6 dicembre 1999), nasceva all’intero della politica comunitaria e veniva completato 

dai seguenti pilastri metodologici della politica formativa locale: sviluppo locale, 

mercati del lavoro locali, politiche formative locali, politiche di parità. 

Con deliberazione n. 3408/2001, l’esecutivo procedeva a riorganizzare il 

Servizio FSE (posto alle dirette dipendenze della Presidenza provinciale). Sulla base 

di uno studio e di una analisi del lavoro e dei processi (effettuata da apposita 

società incaricata), la Giunta provinciale addiveniva ad una separazione delle 

funzioni e delle attività attribuite, nell’ambito del predetto Servizio, all’Autorità di 

pagamento e all’Autorità di gestione, creando quattro distinte aree: l’area 

programmazione FSE, l’area gestione progetti FSE, l’area valutazione e controllo 

FSE e l’area gestione dati FSE. 

Tutte e quattro le aree esprimono inoltre un Comitato di coordinamento 

(Intergruppo). 

L’Ufficio puntualizzava in sede di controdeduzioni finali che la pianta organica 

effettiva al febbraio 2008 era di 11 unità (di cui 3 persone in segreteria, 3 persone 

nell’area gestione progetti, 2 persone nell’area programmazione, 3 persone 

nell’area gestione dati). Nel corso dell’attività istruttoria l’Amministrazione ha fatto 

presente che nessuna fase del procedimento amministrativo viene gestito da terzi e 

che non sono stati individuati singoli responsabili di Misura. 

Relativamente al profilo della gestione da parte di terzi di fasi del 

procedimento amministrativo sono emersi dal controllo gestionale casi di 

conferimento a terzi di incarichi di “esperto di rendiconti ed assistenza” e di 

“consulente fiscale con attività di verifica e controllo di rendiconti finali”. Nel 

sottolineare le perplessità che tali incarichi suscitano, essendo la funzione di 

controllo istituzionalmente riservata all’ente pubblico a garanzia di correttezza e 

344


riservatezza, si fa presente che l’Amministrazione ha sul punto replicato che tali 

affidamenti non si configurerebbero “…come conferimento ai terzi in regime di 

appalto e/o similare, ma quale supporto all’attività di rendicontazione; infatti le 

persone incaricate, come assistenza tecnica e con competenze in materia fiscale 

non facilmente reperibili all’interno dell’Amministrazione, forniscono un parere sulla 

rendicontazione e sull’ammissibilità delle spese…”. 

I Programmi operativi 1994-1999 e 2000-2006 

Le seguenti tabelle evidenziano, relativamente al Programma operativo 

1994-1999, pagamenti di entità superiore alle risorse complessive: 

PO 1994-1999 Risorse complessive Quota comunitaria Pagamenti al 31.03.2007 

Asse 1 4.354.844,00 1.959.680,00 5.422.759,74 

Asse 2 38.104.889,00 17.147.200,00 41.902.618,91 

Asse 3 4.354.844,00 1.959.680,00 4.922.498,27 

Asse 4 5.443.556,00 2.449.600,00 5.269.862,16 

Asse 5 2.177.422,00 979.840,00 2.484.151,85 

Totali 54.435.555,00 24.496.000,00 60.001.890,93 

Fonte: Servizio FSE della Provincia autonoma di Bolzano 

Illustrava il Servizio FSE al riguardo che l’intero Programma era stato gestito 

in cd. overbooking e che “comunque le Autorità comunitarie e nazionali hanno 

pagato solamente la loro parte di ammissibilità delle spese e non oltre il 100%”. Nel 

concreto, onde beneficiare del finanziamento totale attribuito alla Provincia 

autonoma di Bolzano (100%), l’Amministrazione ha sostenuto per la gestione dei 

progetti cofinanziati spese ammissibili al FSE in misura superiore a quanto 

complessivamente previsto dal Programma operativo (110%). 

L’utilizzo di Fondi cd. overbooking ha avuto lo scopo pertanto di assicurare il 

completo utilizzo da parte della Provincia, delle risorse comunitarie e nazionali 

messe a disposizione nell’ambito del Programma. 

Emergeva dal controllo che una tale modalità di procedere è stata 

disciplinata in Provincia di Bolzano anche in via legislativa. Dispone infatti l’art. 20 

bis della legge provinciale n. 4/1997, introdotto con l’art. 11 della L.P. n. 7/1999 

(Provvedimenti per l’ottimale utilizzo dei finanziamenti dell’Unione europea): 

(1) Al fine del completo utilizzo delle risorse messe a disposizione dall’Unione 

europea, la Giunta provinciale è autorizzata ad attivare su apposito capitolo di 

spesa del bilancio provinciale ulteriori interventi aventi le caratteristiche di 

345


ammissibilità ai finanziamenti comunitari, in aggiunta a quelli già previsti nei 

documenti di programmazione approvati dall’Unione europea. 

(2) La Giunta provinciale destina le somme a tal fine autorizzate al 

finanziamento di progetti, Sottoprogrammi, Assi o Misure in proporzione alla misura 

complessiva delle risorse pubbliche previste per i singoli programmi ed in ragione 

della possibilità che parte degli interventi programmati venga meno o si riducano 

nella loro entità, nonché in rapporto alla entità di nuove risorse assegnate 

dall’Unione europea. 

346

2000-2006: 


La seguente tabella espone una sintesi dell’intero Programma operativo 

PO 2000-2006 

Risorse 

complessive 

Quota 

comunitaria 

347 

Impegni al 

31.03.2007 

Pagamenti al 

31.03.2007 

Asse A 12.780.036,00 5.751.016,18 15.446.046,30 10.416.196,06 

Misura A.1: 

implementazione servizi 

per l’impiego e messa in 

rete strutture 3.829.688,00 1.723.359,59 4.432.519,13 2.997.678,86 

Misura A.2: inserimento e 

reinserimento nel mercato 

del lavoro 8.950.348,00 4.027.656,59 11.013.527,17 7.418.517,20 

Asse B 16.950.548,00 7.627.746,59 19.795.001,81 14.592.432,93 

Misura B.1: inserimento 

lavorativo e reinserimento 

di gruppi svantaggiati 16.950.548,00 7.627.746,59 19.795.001,81 14.592.432,93 

Asse C 71.570.382,00 32.206.671,86 84.587.017,64 62.611.765,68 

Misura C.1: adeguamento 

del sistema di formazione 

professionale e 

dell'istruzione 5.793.750,00 2.607.187,49 8.322.542,09 5.545.392,32 

Misura C.2: prevenzione 

della dispersione scolastica 

formativa 3.621.095,00 1.629.492,74 4.418.531,63 2.923.756,21 

Misura C.3: formazione 

superiore 56.056.305,00 25.225.337,24 61.201.012,49 47.084.984,03 

Misura C.4: formazione 

permanente 6.099.232,00 2.744.654,39 10.644.931,43 7.057.633,12 

Asse D 75.524.677,00 33.986.104,61 86.038.348,49 70.142.100,86 

Misura D.1: sviluppo di 

formazione continua, di 

flessibilità del mercato del 

lavoro e di competitività 

delle imprese pubbliche e 

private con priorità alla 

PMI 40.841.047,00 18.378.471,14 47.420.598,16 37.064.525,80 

Misura D.2: adeguamento 

delle competenze del 

settore pubblico 17.030.618,00 7.663.778,09 18.530.300,22 15.994.014,54 

Misura D.3: sviluppo e 

consolidamento 

dell'imprenditoria con 

priorità di nuovi bacini 

d'impiego 10.600.549,00 4.770.247,04 11.951.160,28 10.236.944,10 

Misura D.4: miglioramento 

delle risorse umane nel 

settore della Ricerca e 

Sviluppo tecnologico 7.052.463,00 3.173.608,34 8.136.289,83 6.846.616,42 

Asse E 19.824.987,00 8.921.244,14 23.064.397,95 16.568.601,85 

Misura E.1: promozione 

della partecipazione 

femminile al mercato del 

lavoro 19.824.987,00 8.921.244,14 23.064.397,95 16.568.601,85 

Asse F 7.438.062,00 3.347.127,88 7.059.796,47 5.357.492,42 

Spese di gestione, 

esecuzione, monitoraggio 

e controllo 

Totali 204.088.692,00 91.839.911,26 235.990.608,66 179.688.589,80 

Fonte: Servizio FSE della Provincia Autonoma di Bolzano


Emergeva dal controllo che al 31.03.2007 gli impegni erano già di entità 

superiore alle risorse complessive. Il Servizio FSE confermava la prassi degli 

impegni in cd. overbooking ed illustrava al riguardo che i singoli progetti approvati 

mediamente hanno una capacità di rendicontazione che si aggira al 90%; l’impegno 

superiore alle risorse complessive è l’unico modo per garantire l’integrale spesa 

delle risorse assegnate. La prassi risulta segnalata anche in via ufficiale alle Autorità 

comunitarie. Nella nota del 25 luglio 2006 il Coordinamento Servizio FSE 

evidenziava come l’intera programmazione della Provincia sia caratterizzata da 

punto di vista finanziario – e di questo si ritiene dover dare atto in termini di 

efficacia degli interventi - per notevoli livelli di spesa e di impegno. Si sottolineava 

inoltre che la Provincia aveva impegnato da tempo più di quanto previsto dalla 

programmazione, come testimoniavano anche i diversi rapporti annuali, 

“…prendendosi quindi la responsabilità a livello provinciale di intervenire, ove vi 

fosse bisogno, con risorse proprie in caso di sforamento economico della 

programmazione”. 

In un’ottica di efficienza attuativa, complessivamente al 31 dicembre 2006 il 

Servizio FSE della Provincia aveva approvato n. 1.707 progetti; di questi, a fine 

anno, n. 1.653 risultavano avviati (97%). Secondo quanto evidenziato nel rapporto 

annuale 2006, la riuscita attuativa si attesta sul 66% mentre il tasso di mortalità 

dei progetti ossia la percentuale di progetti revocati o rinunciati rispetto a quelli 

approvati, si attesta complessivamente al 3,2%. Mediamente a fine 2006 

risultavano terminati circa il 79% dei progetti avviati dal 2000 in poi, con Misure 

che presentano percentuali superiori alla media (A1, A3, B1, C2, D1, D2, D3, D4, 

F2), mentre la situazione di altre misure (A2, F1) appariva leggermente in ritardo. I 

progetti avviati (in fase di realizzazione) risultavano complessivamente n. 1.653 

con un valore di efficienza attuativa del 96,8%. 

Le frodi e le irregolarita’ nell’utilizzo dei finanziamenti comunitari 

Ha evidenziato il Servizio FSE nel questionario istruttorio del 15 marzo 2007 

che nel caso di irregolarità accertate o presunte l’Amministrazione apre una 

procedura di verifica ai sensi dell’art. 2 bis ( indebita percezione di vantaggi 

economici) della L.P. n. 17/1993 (introdotto con l’art. 35 della L.P: n. 9/2001): 

(1) Qualora l'Amministrazione accerti che mediante l'utilizzo o la 

presentazione di dichiarazioni o di documenti falsi o attestanti cose non vere, 

ovvero mediante l'omissione di informazioni dovute, sono stati conseguiti o 

trattenuti indebitamente ed intenzionalmente sovvenzioni, contributi, sussidi, borse 

di studio, premi, incentivi, ausili finanziari o altri vantaggi economici di qualunque 

348


genere, essa dispone la revoca per intero dell'agevolazione concessa o erogata. 

Qualora accerti che mediante le medesime azioni ed omissioni si è tentato di 

conseguire indebitamente delle agevolazioni, dispone l'archiviazione della relativa 

domanda. 

(2) Con il provvedimento di revoca o di archiviazione viene altresì disposto 

che la persona che ha posto in essere l'azione o l'omissione o vi abbia concorso, 

l'ente da essa rappresentata o chi ne ha comunque tratto profitto non possono 

fruire di vantaggi economici per i periodi di seguito indicati, decorrenti dalla data in 

cui è stata commessa l'ultima azione od omissione costituente presupposto per la 

concessione del beneficio: 

5.000 euro; 

a) fino a tre anni per le agevolazioni sino ad un importo pari o inferiore a 

b) fino a dieci anni per le agevolazioni di importo superiore a 5.000 euro. 

(3) L'organo competente ad erogare le agevolazioni può derogare al divieto 

di cui al comma 2 o applicarlo per un periodo più limitato, in caso di: 

pubblico. 

a) persone aventi diritto all'assegno di minimo vitale; 

b) persone indigenti abbisognevoli di cure mediche indispensabili; 

c) enti senza scopo di lucro, la cui attività istituzionale sia di interesse 

(4) Resta salva l'applicazione di eventuali sanzioni penali ed amministrative. 

Per l'applicazione della sanzione amministrativa di cui all'articolo 316/ter, comma 2, 

del codice penale si osservano le disposizioni di cui alla legge provinciale 7 gennaio 

1977, n. 9, e successive modifiche. 

Il Servizio FSE evidenziava che, per il Programma operativo 2000-2006, 

erano state individuate sino alla data del 30 giugno 2007 dalle strutture di controllo 

interne (di primo e secondo livello) dell’Amministrazione, complessivamente n. 9 

irregolarità, le quali non sono state peraltro oggetto di comunicazione alle Autorità 

competenti, perché dovute a meri errori di interpretazione o di imputazione. 

L’Amministrazione provinciale ha fornito copie delle note di trasmissione alle 

Autorità competenti (dal terzo trimestre 2002 al quarto trimestre 2006), che 

comunicavano tutte l’assenza di irregolarità e/o frodi. 

Anche per il precedente periodo di programmazione 1994-1999, l’Ufficio per 

l’integrazione europea della Provincia comunicava di aver effettuato esclusivamente 

trasmissioni trimestrali negative, non essendo emerse irregolarità e/o frodi 

sottoposte all’obbligo di segnalazione. 

349


Dalle risultanze della banca dati del Dipartimento per le politiche comunitarie 

presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri emergeva che nel 2004 risultava 

effettuata un’unica comunicazione per una spesa irregolare pari a euro 18.773,00 

(programmazione 2000-2006); nel 2005 una comunicazione per euro 70.885,00 

(programmazione 2000-2006); nel 2006 due comunicazioni (euro 79.083,55 più 

euro 362.802,72) entrambe relative al periodo di programmazione 1994-1999. 

L’irregolarità segnalata nel 2004 riguardava false attestazioni sui registri di 

presenza e veniva definita in sede penale con un’applicazione di pena su richiesta 

delle parti ai sensi dell’art. 444 c.p.p.; la Provincia di Bolzano, in qualità di parte 

offesa del reato, dichiarava in via successiva di rinunciare a costituirsi in giudizio, 

qualora fosse stata integralmente risarcita del danno subito (comprensivo di 

rivalutazione e interessi legali), per un importo pari a euro 1.809,67 

(successivamente acquisito alle casse pubbliche con valuta 30 settembre 2004). 

La segnalazione dell’anno 2005 concerneva presunti documenti giustificativi 

falsificati (spese non afferenti al periodo di programmazione e non legittime). La 

Provincia di Bolzano ha comunicato essersi costituita parte civile nei relativi 

procedimenti penali e nel corso del 2007 le vicende si sono definite con 

l’assoluzione dei beneficiari di contributo perché “il fatto non sussiste”. Allo stato 

attuale, risulta peraltro pendente ricorso in appello su istanza della Procura della 

Repubblica. 

Le due segnalazioni relative all’anno 2006 riguardavano l’uso di presunti 

documenti giustificativi falsi inerenti a spese non afferenti al periodo di realizzazione 

e non legittime. Anche in tali casi la Provincia ha comunicato essersi costituita parte 

civile nei relativi procedimenti penali (riuniti in quanto trattasi del medesimo 

beneficiario) e nel corso del 2007 il Giudice per l’udienza preliminare ha rinviato i 

beneficiari a giudizio; il procedimento è tuttora in corso. 

Successivamente il Servizio, in aggiunta ai beneficiari di cui sopra, segnalava 

alla Corte dei conti l’esistenza di ulteriori presunte irregolarità (riferite ad ulteriori n. 

5 beneficiari) riguardanti progetti degli anni dal 2000 al 2003. L’importo 

complessivo di tali irregolarità risultava pertanto pari a euro 394.758,00, di cui euro 

176.801,00 erano da riferirsi alla quota comunitaria. 

L’Amministrazione ha riferito che, per tutte le suddette ipotesi di presunta 

irregolarità e/o frodi, sono tuttora in corso i relativi procedimenti penali (con rinvio 

a giudizio) ovvero la Provincia è in attesa di ulteriori comunicazioni da parte 

dell’Autorità Giudiziaria; in un caso il beneficiario ha nel frattempo rinunciato al 

contributo (per un importo pari a euro 4.015,00 che si riferiva la periodo di 

programmazione 1994-1999). 

350


La seguente tabella illustra la situazione aggiornata al 29 novembre 2007 e 

si riferisce al periodo di programmazione 1994-1999: 

ID 

IT/30/06/FS 

Numero 

progetto 

Misura 

N. 

3/257/1998 2/3 

3/231/1999 2/3 

Importo 

totale della 

spesa 

€ 

155.210,80 

€ 

207.591,92 

351 

Importo 

irregolarità 

e/o frodi 

accertate in 

via 

amministrativa 

€ 39.656,80 

(individuata 


finanza) 

€ 40.426,75 

(individuata 


finanza) 

Importo 

irregolarità 

e/o frodi 

accertate in 

via 

giudiziaria 

rinvio a 

giudizio 

rinvio a 

giudizio 

Importo 

effettivamente 

recuperato 

in attesa della 

definizione del 

giudizio 

in attesa della 


giudizio 

€ 

€ 80.083,55 

362.802,72 

Fonte: Servizio FSE della Provincia autonoma di Bolzano


Per quanto concerne invece il periodo di programmazione 2000-2006 la 

situazione, sempre alla medesima scadenza, era la seguente: 

ID 

IT/57/04/ 

FS 

IT/113/05 

/FS 

IT/141/06 

/FS 

IT/03/07/ 

FS 

IT/04/07/ 

FS 

IT/05/07/ 

FS 

IT/06/07/ 

FS 

IT/07/07/ 

FS 

IT/20/07/ 

FS 

IT/43/07/ 

FS 

Numero 

progett 

o 

3/373/20 

01 

3/439/20 

01 

3/125/20 

01 

3/126/20 

01 

03/01/20 

01 

3/298/20 

00 

03/02/20 

01 

3/280/20 

03 

3/199/20 

02 

3/187/20 

02 

3/37/200 

1 

3/65/200 

3 

3/445/20 

03 

3/289/20 

00 

3/290/20 

03 

3/142/20 

02 

3/303/20 

00 

3/291/20 

03 

Misur 

a N. 

Importo 

totale della 

spesa 

Importo 

irregolarità e/o 

frodi accertate in 

via 


€ 13.141,00 

D € 22.764,90 (individuata dalla 

GdF) 

€ 70.865,00 


Guardia di finanza) 

352 

€ 44.795,00 

C € 534.802,99 (individuata dalla 


E € 242.243,59 

€ 30.195,00 

(individuata dalla 


€ 24.170,00 

A € 261.337,52 (individuata dalla 


€ 34.144,00 



€ 41.935,00 

A € 210.220,69 individuata dalla 


€ 34.755,00 



€ 25.594,00 

B € 120.000,00 (individuata dalla 

GdF) 

€ 34.774,00 



€ 10.337,00 



€ 11.605,00 



€ 17.644,00 

E € 178.177,63 (individuata dalla 


€ 10.261,00 


GdF) 

€ 9.921,00 


GdF) 

€ 9.270,00 


GdF) 

B € 100.000,00 

€ 9.439,00 


Importo 

irregolarità 

e/o frodi 

accertate in 

via giudiziaria 

€ 1.722,98 

Ricorso in 

appello. 

Sentenza di 

primo grado: 

assoluzione 

rinvio a giudizio 










Importo 


recuperato 

€ 1.722,98 + 

interessi legali 

In attesa della 


giudizio 

€1.1450.40+inte 

ressi legali. 

errore accertato 

in via 

amministrativa. 

Quota 

rimanente: in 

attesa della 

definizione del 1 

giudizio 



giudizio 



giudizio 



giudizio 



giudizio 



giudizio 

In attesa di 

comunicaz. 

ulteriori 



giudizio 



giudizio 



giudizio 



giudizio 

In attesa di 

comunicaz. 

ulteriori 



giudizio 

In attesa di 

comunicaz. 

ulteriori 

In attesa di 

comunicaz.


3/225/20 

01 

3/188/20 

02 

Numero 

progetto 

Misura 

N. 

E € 87.797,67 

E € 120.000,00 

Importo 

totale della 

spesa 

353 

GdF) ulteriori 

€ 7.160,00 


GdF) 

€ 8.947,00 


GdF) 

In attesa di 

comunicaz. 

ulteriori 

In attesa di 

comunicaz. 

ulteriori 

Fonte: Servizio FSE della Provincia Autonoma di Bolzano 

Importo 

irregolarità 

e/o frodi 

accertate in 

via 


Importo 

irregolarità 

e/o frodi 

accertate 

in via 

giudiziaria 

3/101/00 A € 140.982,40 € 2.399,84 * 

3/279/00 B € 196.124,51 € 3.212.38 * 

3/223/00 C € 37.620,27 € 752,31 * 

3/281/00 C € 153,026,18 € 11.042,47 * 

3/228/00 D € 84.105,01 € 37.965,93 * 

3/25/01 A € 154.924,16 € 774,80 * 

3/240/01 C € 121.470,53 € 4.804,21 * 

3/147/01 C € 150.075,92 € 4.625,60 * 

3/372/02 D € 227.583,08 € 1.843,80 * 

Importo 


recuperato 

€ 2.399,84 + 


€ 3.212.38 + 


752,31 + 


€ 11.042,47 + 


€ 37.965,93 + 


€ 774,80 in 

compensazione 

con altro 

progetto 

€ 4.804,21 + 


€ 4.625,60 + 


€ 1.843,80 + 


Fonte: Servizio FSE della Provincia Autonoma di Bolzano 

*Trattasi di irregolarità rilevate dal controllo di secondo livello interno all’Amministrazione comunicate 

all’Autorità di gestione del FSE oggetto di successivi conguagli e/o restituzioni. 

Si evince dalle tabelle che trattasi complessivamente di 30 casi: 

- 2 riferiti al precedente periodo di programmazione; 

- 19 individuati dalla Guardia di Finanza e riguardanti il periodo di 

programmazione 2000-2006; 

- 9 casi rilevati dalle strutture di controllo interne alla Provincia. 

I sopra elencati progetti si riferiscono a una spesa totale pari a euro 

5.089.845,61. 

Le relative irregolarità e/o frodi accertate in via amministrativa (Guardia di 

Finanza e/o Amministrazione) ammontavano al novembre 2007 a euro 596.456,89 

(11.72%). 

Nelle controdeduzioni finali, il Servizio FSE precisava – aggiornando i dati 

forniti in precedenza – che le sovraesposte irregolarità e/o frodi accertate in via 

amministrativa, erano complessivamente pari a euro 585.038,87; l’errore stava


presumibilmente nell’avere conteggiato per il progetto 3/373/2001 l’importo 

segnalato dalla Guardia di finanza (euro 13.141,00), mentre in via giudiziaria 

risultava nel frattempo accertata una irregolarità pari di euro 1.722,98. 

Gli importi effettivamente recuperati, al netto degli interessi legali (come da 

tabella pari a euro 70.594,72), evidenziano complessivamente al 31.01.2008, un 

grado di recupero pari al 2,06%. 

I provvedimenti di autotutela, recuperi e garanzie 

Per le presunte irregolarità e/o frodi individuate dalla Guardia di Finanza e i 

cui procedimenti penali sono tuttora in corso, il Servizio FSE, in attesa delle relative 

definizioni, ha disposto la sospensione dei relativi pagamenti attendendo, in via 

prudenziale, la definizione dei relativi giudizi, prima di revocare le agevolazioni in 

precedenza concesse. In un caso il beneficiario ha rinunciato al contributo. 

Al monitoraggio dei recuperi risultano preposte le seguenti strutture 

provinciali : la Autorità di pagamento del programma FSE (Area gestione dati FSE) 

e l’ Ufficio Entrate della Provincia autonoma di Bolzano. 

I tempi medi di recupero delle somme sono stati comunicati dall’ 

Amministrazione nell’arco temporale dai 2 ai 4 anni, mentre in media tra 

l’individuazione delle irregolarità e l’attivazione del procedimento di recupero 

trascorrono più di 6 mesi. Non risulta che i dati inerenti irregolarità e frodi siano 

raccolti in un data base informatico. 

Il Servizio FSE ha dato invece conto, dell’ attivazione di apposito Registro dei 

recuperi informatizzato, in cui vengono evidenziati anche ulteriori importi 

considerati dalla Amministrazione non rilevanti ai sensi delle disposizioni 

comunitarie, nonché difformità rilevate dall’ Autorità di pagamento nell’ ambito dei 

propri controlli (importo residuo da recuperare al 29 novembre 2007 euro 

76.449,83). 

Un importo complessivo di euro 67.421,34 (n. 9 casi al novembre 2007 pari 

al 11,52%), era costituito da irregolarità emerse nell’ ambito dei controlli interni 

alla Amministrazione, e di cui il Servizio FSE ha comunicato l’ avvenuto integrale 

recupero. Ha puntualizzato al riguardo il controllore di secondo livello che tali 

irregolarità erano state comunicate all’ Autorità di gestione del FSE, che ha 

successivamente provveduto a chiedere la restituzione degli importi relativi alle 

spese ritenute non ammissibili (compresi interessi legali maturati). 

Al 31 gennaio 2008 il rapporto fra le irregolarità e/o frodi accertate in via 

amministrativa (Provincia e Guardia di finanza) ed i recuperi effettuati, era pari al 

12,06%. 

354


Si sottolinea l’esigenza, nel caso di accertate irregolarità e pur in pendenza 

di procedimenti penali, di dare attuazione quanto prima a misure amministrative di 

autotutela od azioni cautelari incisive, volte a sospendere (come in uso presso la 

Amministrazione provinciale), ed a revocare le agevolazioni, senza necessariamente 

attendere i tempi della definizione dei relativi giudizi penali. 

Si consideri anche, che il notevole ritardo con cui le frodi e/o le irregolarità 

di solito emergono, determinano di regola l’impossibilità di escutere le fideiussioni a 

garanzia degli anticipi, poiché le stesse risultano nel frattempo restituite o non più 

attive. Esigenze di trasparenza consigliano di censire comunque anche tutti i casi di 

rettifica, conguagli, compensazioni e storni contabili in un apposito Registro delle 

operazioni effettuate. 

In materia di garanzie per il corretto adempimento degli obblighi comunitari, 

la Provincia autonoma di Bolzano risulta aver fatto ricorso all’ utilizzo di fideiussioni. 

Tali garanzie non sono state peraltro richieste in relazione a tutti i bandi. Le 

stesse risultano essere state emesse a favore dell’ ente pubblico a garanzia dell’ 

acconto finanziario erogato ad avvio del progetto (non comprovato da spese 

effettive). A progetto concluso – ha puntualizzato il Servizio FSE - dopo l’ 

approvazione del rendiconto finale e nel momento in cui vi è la certezza dell’ 

erogazione del saldo, la Amministrazione ha provveduto a restituire le fideiussioni. 

I bandi e le convenzioni prevedevano espressamente che le fideiussioni a garanzia 

degli acconti (20%), rilasciate da istituti bancari, imprese di assicurazioni di cui alla 

L. 348/2002 ed intermediari finanziari iscritti nell’ elenco speciale previsto dall’ art. 

107 del D.Lgs. n. 385/1993, sarebbero state liberate a conclusione degli 

adempimenti prescritti, approvazione del saldo finale e liquidazione della stesso (in 

linea con lo “Schema di polizza fideiussoria” allegato alla deliberazione della Giunta 

provinciale n. 125/2006: documento di gestione ed applicazione delle procedure di 

delega e di rendicontazione nell’ ambito delle iniziative cofinanziate dal FSE). Si 

segnala la presenza nei testi delle garanzie della clausola cd. “a prima richiesta”, 

ossia l’ impegno da parte dei garanti di corrispondere al beneficiario della garanzia 

le somme garantite, dietro sua semplice richiesta scritta (comunque motivata e 

nonostante eventuali opposizioni). 

Il sistema di controllo 

I controlli di I livello 

Con riferimento ai controlli interni di primo livello, l’Amministrazione rendeva 

noto che l’Autorità di gestione ha effettuato il controllo sul 100% dei progetti e della 

355


relativa documentazione presentata a rendiconto intermedio e finale, ciò che rende, 

fra l’altro, superfluo attivare ulteriori e specifici controlli, a livello di Misura. 

A tale funzione erano adibite 10 unità di personale di una fungeva da 

coordinatore (2 persone dell’ex VIII qualifica funzionale, 4 persone dell’ex VI 

qualifica funzionale, 2 dell’ex V qualifica e 2 della IV). Il tempo medio di 

permanenza complessivo nella funzione è stato pari nel 2006 al 61,23%. Inoltre 

l’apposita area controllo del Servizio FSE ha effettuato mediamente due visite in 

loco su ogni progetto approvato (una sulla verifica della redazione del progetto e 

sulla conformità e una di tipo contabile). A tale incombenza risultano addette 5 

unità di personale, tutte della ex VIII qualifica funzionale con una permanenza 

media complessiva nella funzione pari nel 2006 all’83%. 

Per quanto concerne invece i controlli dell’Autorità di pagamento, lo stesso 

ha effettuato il controllo di coerenza tra il certificato di pagamento e i rendiconti (in 

itinere e finale). Vi risultavano addette 4 unità di personale, di cui un coordinatore 

(2 persone della ex VIII q.f., 1 persona della ex VI q.f. e una della ex V q.f.) con un 

tempo di permanenza media pari al 87,5%. 

In particolare, l’Amministrazione ha illustrato che i controlli hanno riguardato 

tutti i progetti approvati e sono stati effettuati da funzionari provinciali che attuano 

controlli in ufficio, sul cartaceo del progetto e in loco. Le visite in loco sono state 

mediamente due per ogni progetto (una per il controllo di conformità 

amministrativa e di qualità ed una per il controllo contabile); ad ogni visita veniva 

compilato e consegnato un verbale dove venivano riportate le questioni più rilevanti 

e implementata una scheda di monitoraggio per la raccolta dei dati, che ricadono 

poi nella banca dati del Servizio FSE. Nel corso della programmazione 2000-2006 e 

fino al 31.12.2006 il Servizio FSE ha puntualizzato di aver effettuato n. 2411 visite, 

su un totale di n. 1653 progetti. 

Gli esiti sono stati diversi: da quello positivo, alla segnalazione di “best 

practice” (66 al 31.12.2006), ai suggerimenti o alle prescrizioni, fino alla 

compilazione di un verbale negativo nei casi più gravi (40 segnalati al 31.12.2006). 

I controlli di II livello 

Riguardo ai controlli cd. di secondo livello (a campione), essi sono stati 

condotti in Provincia di Bolzano dal Nucleo di valutazione, attivo sin dal 1995 presso 

la Direzione generale nella seguente composizione: un coordinatore (con qualifica di 

Direttore di Dipartimento), un ulteriore membro (con qualifica di Direttore di 

Ripartizione) coadiuvati da una assistente di segreteria. 

356


Dal controllo gestionale è emerso che l’organismo predispone annualmente 

la relazione annuale sull’attività provinciale prevista dalle disposizioni provinciali 

(che nel periodo considerato ha sempre dato conto in apposito capitolo anche dei 

controlli sulle operazioni cofinanziate dai Fondi strutturali UE) e la relazione ai sensi 

dell’art. 13 del reg. 438/2001. Non risultano predisposte ulteriori specifiche 

relazioni in materia. 

Ai sensi dell’art. 10 del reg. 438/2001, lo stato dei controlli al 23 febbraio 

2007 era il seguente: 

campione anno 2000: 

- n. 14 progetti per una spesa totale controllata pari a 2.392.336,60 euro; 






- n. 3 progetti per una spesa totale verificata pari a 768.393,38 euro. 

Il rapporto annuale di esecuzione 2006 del Programma operativo (inviato 

alle Autorità comunitarie) informava la Commissione in merito all’applicazione degli 

artt.10, 11, 12 del reg. 438/2001 ed evidenziava i seguenti dati: 

Spesa totale dichiarata 176.349.967,00 euro 

Spesa controllata 6.671.238,00 euro 

in percentuale 3,8%. 

Nel complesso, evidenziava il Nucleo, non erano emersi particolari problemi, 

né a livello di gestione, che di controllo. Fra gli esiti del controllo si evidenziavano 

errori a seguito dei quali i contributi pubblici erano stato restituiti, casi nei quali si 

era proceduto a conguagli ed integrazioni. Ciò, a seguito ad esempio, di inesatti 

conteggi e messa in conto errata dell’imposta sul valore aggiunto, di ore di 

insegnamento in eccesso, di mancata contabilizzazione di tasse di iscrizione, di 

errori nel calcolo dei costi orari, di costi superiori rispetto a quelli ammissibili, di 

spese non sufficientemente documentate. I campioni – ha evidenziato il Nucleo – 

erano stati selezionati sulla base dei criteri e degli aspetti di cui ai paragrafi 2 e 3 

dell’art. 10 del precitato regolamento (esigenza di controllare operazioni di vario 

tipo e di vario genere; fattori di rischio; concentrazione delle operazioni), tenuto 

conto dell’analisi del rischio effettuata con un programma informatico all’uopo 

predisposto dall’Istituto provinciale di statistica. 

In argomento, è emerso dall’attività istruttoria, che in data 5 marzo 2003 il 

predetto Istituto, in collaborazione con l’Ufficio informatica geografica e statistica 

357


della Provincia e su richiesta del Nucleo di valutazione, definiva apposito 

programma informatico per la determinazione e la selezione dei controlli a 

campione fra tutti i progetti di titolarità provinciale. I beneficiari finali (attuatori) 

risultano a tal fine, raggruppati in tre categorie: privati (organismi di formazione, 

aziende, altri), ripartizioni dell’Amministrazione provinciale, altri enti pubblici 

(scuole, camere di commercio, simili) e si è tenuto altresì conto del fattore di rischio 

che i progetti attuati da privati sono esposti a più rischi di quelli attuati da enti 

pubblici (reg. 2067/1997) e che fra questi ultimi, i progetti gestiti dalle ripartizioni 

provinciali sono esposti a minor rischi rispetto a quelli di altri organismi pubblici. Il 

Nucleo ha fatto presente inoltre che qualora dai controlli dovessero in futuro 

scaturire rilevanti fattori di rischio (al momento sconosciuti), i campionamenti futuri 

ne terrebbero evidentemente conto. 

Quanto agli errori finanziari emersi dai controlli di secondo livello, essi sono 

stati comunicati all’Autorità di gestione del FSE, che ha provveduto a chiedere la 

restituzione degli importi pagati relativi alle spese ritenute non ammissibili 

(compresi interessi legali maturati). 

Nel corso dell’attività istruttoria la Sezione di controllo di Bolzano della Corte 

dei conti chiedeva all’Autorità di gestione di conoscere le ragioni per le quali le 

suddette emerse irregolarità – seppur oggetto in un secondo momento di 

regolarizzazioni tramite restituzioni, integrazioni e/o conguagli – non risultano 

essere state comunicate al momento del loro accertamento anche alle preposte 

Autorità ministeriali, ai sensi dei reg. 1681/1994 e 2035/2005, che considerano 

come primo atto di accertamento “(…) una prima valutazione scritta stilata da 

un’autorità competente…che in base a fatti concreti accerta l’ esistenza di una 

irregolarità, fermo restando la possibilità di rivedere o revocare tale 

accertamento(...)”. 

Fermo restando che complessivamente l’Autorità di pagamento attraverso le 

certificazioni di spesa, ha comunicato sia al Ministero del lavoro che all’IGRUE, i 

recuperi effettuati a seguito dell’accertamento di tali errori, suscita perplessità 

l’avere in tali casi sempre riaccertato la natura dell’errore riaprendo il fascicolo, ma 

non aver effettuato alcuna comunicazione “(...) perché trattatasi di semplici errori 

di interpretazione o di imputazione”. 

358

ALLEGATI 

359

360 

ALL. 1 

Prospetto 1 – irregolarità e frodi per Fondo e per Amministrazioni – Comunicazioni 

2003# (dati al 31.12.2007) 

(euro) 

Amministrazioni FESR FSE FEAOG-O SFOP FEAOG-G* Totale 

Valle d'Aosta 0 0 0 0 0 0 

Piemonte 0 0 0 0 0 0 

Lombardia 0 60.707,64 0 0 0 60.707,64 

Friuli V.G. 0 1.607.864,56 0 0 0 1.607.864,56 

P.A. Trento 0 0 0 0 0 0 

P.A. Bolzano 0 0 0 0 0 0 

Veneto 1.559.311,76 1.700.153,51 635.280,72 215.516,00 0 4.110.261,99 

Liguria 5.071.353,31 442.377,00 45.390,36 0 0 5.559.120,67 

Emilia R. 335.598,09 0 0 0 159.459,00 495.057,09 

Totale Nord 6.966.263,16 3.811.102,71 680.671,08 215.516,00 159.459,00 11.833.011,95 

Toscana 815.914,15 48.280,46 33.827,92 0 0 898.022,53 

Umbria 0 0 0 0 0 0 

Marche 0 0 0 0 0 0 

Lazio* 308.682,82 0 67.419,92 1.301.671,00 108.906,17 1.786.679,91 

Molise 0 0 0 0 0 0 

Abruzzo 0 0 0 0 0 0 

Totale Centro 1.124.596,97 48.280,46 101.247,84 1.301.671,00 108.906,17 2.684.702,44 

Campania 3.137.081,70 0 0 0 0 3.137.081,70 

Basilicata 1.993.523,64 32.227,00 0 0 0 2.025.750,64 

Puglia 1.333.386,93 0 0 363.165,79 0 1.696.552,72 

Calabria 0 582.513,45 1.641.263 0 0 2.223.776,83 

Sicilia 0 0 19.935,00 0 0 19.935,00 

Sardegna 524.007,00 0 10.660.672,00 0 0 11.184.679,00 

Totale Sud 6.987.999,27 614.740,45 12.321.870,38 363.165,79 0,00 20.287.775,89 

Totale regioni 15.078.859,40 4.474.123,62 13.103.789,30 1.880.352,79 268.365,17 34.805.490,28 

IPI 448.145,00 448.145,00 

MSE ex-MAP 2.648.225,07 2.648.225,07 

MIUR 569.717,00 569.717,00 

MLPS 1.819.819,67 1.819.819,67 

M. Esteri 362.591,00 362.591,00 

MiPAAF 344.596,29 344.596,29 

AGEA* 14.167.280,00 14.167.280,00 

SAISA* 645.923,00 645.923,00 

Totale amm.ni 

centrali 

3.096.370,07 2.752.127,67 344.596,29 0,00 14.813.203,00 21.006.297,03 

Totale 

complessivo 

18.175.229,47 7.226.251,29 13.448.385,59 1.880.352,79 15.081.568,17 55.811.787,31 

# I dati sono forniti dal Dipartimento per le politiche comunitarie, dal Ministero delle politiche agricole e forestali e dall’Agenzia delle 

dogane. 

* I dati del FEAOG-G sono stati trasmessi dal MiPAAF e dalla SAISA e si riferiscono a tutto il territorio nazionale e sono comprensivi di quelli 

relativi ai Piani di sviluppo rurale non idoneamente inseriti nel FEAOG-G.

361 

ALL. 2 


2004# (dati al 31.12.2007) 

(euro) 

Amministrazioni FESR FSE FEAOG-O SFOP FEAOG.G* Totale 


Piemonte 1.807.591,00 749.771,99 0 0 0 2.557.362,99 

Lombardia 0,00 5.268.578,73 0 0 0 5.268.578,73 

Friuli V.G. 265.504,57 209.124,10 0 0 0 474.628,67 

P.A. Trento 102.105,30 10.736,53 0 0 0 112.841,83 

P.A. Bolzano 0 0 0 0 0 0,00 

Veneto 511.442,00 360.083,90 0 0 20.144,00 891.669,90 

Liguria 23.798,33 0 29.546,24 0 0 53.344,57 

Emilia R. 438.225,00 262.778,85 0 462.909,00 63.468,00 1.227.380,85 

Totale Nord 3.148.666,20 6.861.074,10 29.546,24 462.909,00 83.612,00 10.585.807,54 

Toscana 163.256,51 1.648.896,52 567.310,32 0 0 2.379.463,35 

Umbria 0 21.949,42 517.968,22 0 0 539.917,64 

Marche* 81.111,00 0 67.882,00 0 40.000,00 188.993,00 

Lazio* 2.296.338,67 91.840,10 1.462.929,02 0 97.255,35 3.948.363,14 

Molise 0 671.172,01 0 0 0 671.172,01 

Abruzzo 0 0 0 0 0 0,00 

Totale Centro 2.540.706,18 2.433.858,05 2.616.089,56 0,00 137.255,35 7.727.909,14 

Campania 2.821.635,97 53.866,44 1.784.021,21 0 0 4.659.523,62 

Basilicata 38.731,35 0 94.798,37 0 0 133.529,72 

Puglia 10.891.820,98 9.155,12 11.011,00 640.071,22 0 11.552.058,32 

Calabria 6.562.427,75 1.766.030,90 59.401,20 634.487,58 0 9.022.347,43 

Sicilia 5.147.209,48 2.921.270,62 905.785,04 395.299,29 0 9.369.564,43 

Sardegna 2.742.621,69 0 380.770,00 58.316,00 0 3.181.707,69 

Totale Sud 28.204.447,22 4.750.323,08 3.235.786,82 1.728.174,09 0,00 37.918.731,21 


MLPS 268.404,31 268.404,31 

MSE ex-MAP 20.848.132,48 20.848.132,48 

MEF 1.432.320,50 1.432.320,50 

S.F.C. 89.321,54 89.321,54 

Enea 71.986,34 71.986,34 

AGEA* 1.481.916,00 1.481.916,00 

SAISA* 27.909,00 27.909,00 

Totale amm.ni 

centrali 

22.441.760,86 268.404,31 0,00 0,00 1.509.825,00 24.219.990,17 

Totale 

complessivo 

56.335.580,46 14.313.659,54 5.881.422,62 2.191.083,09 1.730.692,35 80.452.438,06 


dogane. 



362 

ALL. 3 


2005# (dati al 31.12.2007) 

(euro) 



Piemonte 1.000.000,00 21.071,46 0 0 0 1.021.071,46 

Lombardia 0 3.614.921,36 0 0 0 3.614.921,36 

Friuli V.G.* 183.147,20 0 0 0 288.414,37 471.561,57 

P.A. Trento 21.838,63 935.256,51 0 0 0 957.095,14 

P.A. Bolzano 0 30.167,83 0 0 0 30.167,83 

Veneto 353.367,02 3.485.774,14 0 0 46.419,00 3.885.560,16 

Liguria* 32.144,91 4.475.966,99 273.005,60 357.512,02 218.806,00 5.357.435,52 

Emilia R. 0 69.577,87 0 0 30.001,00 99.578,87 

Totale Nord 1.590.497,76 12.632.736,16 273.005,60 357.512,02 583.640,37 15.437.391,91 

Toscana 4.836.538,99 137.269,87 306.235,35 51.028,40 18.750,00 5.349.822,61 

Umbria 17.684,40 356.820,17 9.381,41 0 0 383.885,98 

Marche 100.000,00 118.683,18 966.447,90 215.995,00 0 1.401.126,08 

Lazio* 5.419.441,78 2.850.841,64 133.688,41 88.145,88 439.630,24 8.931.747,95 

Molise 80.237,00 0 14.051,16 0 0 94.288,16 

Abruzzo 50.000,00 0 17.190,00 0 0 67.190,00 

Totale Centro 10.503.902,17 3.463.614,86 1.446.994,23 355.169,28 458.380,24 16.228.060,78 

Campania 7.403.591,44 512.160,00 120.397,59 2.210.826,49 0 10.246.975,52 

Basilicata 12.221,86 97.488,12 680.317,93 0 0 790.027,91 

Puglia 601.672,29 0 1.398.938,93 0 0 2.000.611,22 

Calabria 17.768.861,50 4.879.932,43 687.009,84 93.041,00 0 23.428.844,77 

Sicilia 1.552.662,45 28.760.778,02 586.030,57 3.448.387,97 0 34.347.859,01 

Sardegna 2.348.618,00 0 534.920,00 1.782.462,32 0 4.666.000,32 

Totale Sud 29.687.627,54 34.250.358,57 4.007.614,86 7.534.717,78 0,00 75.480.318,75 

Totale regioni 41.782.027,47 50.346.709,59 5.727.614,69 8.247.399,08 1.042.020,61 107.145.771,44 

MLPS 1.768.329,00 1.768.329,00 

MiPAAF 270.811,27 29.381,24 300.192,51 

MSE ex-MAP 26.614.648,62 26.614.648,62 

MEF 324.735,00 324.735,00 

AGEA* 4.213.911,00 4.213.911,00 

SAISA* 7.953,00 7.953,00 

Totale amm.ni 

centrali 

26.939.383,62 1.768.329,00 270.811,27 29.381,24 4.221.864,00 33.229.769,13 

Totale 

complessivo 

68.721.411,09 52.115.038,59 5.998.425,96 8.276.780,32 5.263.884,61 140.375.540,57 


dogane. 



363 

ALL. 4 


2006# (dati al 31.12.2007) 

(euro) 


Valle d'Aosta 73.903,00 0 0 0 0 73.903,00 

Piemonte 300.230,58 0 1.037.928,20 0 0 1.338.158,78 

Lombardia 347.989,00 1.775.783,75 161.173,26 0 55.078,00 2.340.024,01 

Friuli V.G. 5.332.043,23 0 0 0 0 5.332.043,23 

P.A. Trento 0 0 0 0 0 0,00 

P.A. Bolzano 0 123.878,55 0 0 0 123.878,55 

Veneto 0 22.769,40 0 0 68.813,00 91.582,40 

Liguria* 1.943.361,21 44.476,00 0 0 9.999,90 1.997.837,11 

Emilia R. 0 0 0 0 58.343,00 58.343,00 

Totale Nord 7.997.527,02 1.966.907,70 1.199.101,46 0,00 192.233,90 11.355.770,08 

Toscana* 675.628,77 436.331,00 66.236,00 0 50.234,00 1.228.429,77 

Umbria 15.860,00 67.467,21 183.120,00 0 0 266.447,21 

Marche 189.756,00 0,00 109.226,00 0 0 298.982,00 

Lazio* 350.769,00 2.836.388,77 49.579,86 0 172.507,05 3.409.244,68 

Molise 0 0 1.260.492,15 1.065.337,00 0 2.325.829,15 

Abruzzo 1.414.149,20 102.889,00 0 0 0 1.517.038,20 

Totale Centro 2.646.162,97 3.443.075,98 1.668.654,01 1.065.337,00 222.741,05 9.045.971,01 

Campania 1.280.362,22 5.058.712,00 11.294.089,25 1.143.658,00 0 18.776.821,47 

Basilicata 1.164.012,46 0 2.535.977,80 0 0 3.699.990,26 

Puglia 13.062.015,69 395.361,00 501.209,28 0 0 13.958.585,97 

Calabria 16.843.559,95 918.486,13 150.107,82 0 0 17.912.153,90 

Sicilia 2.196.263,80 526.335,81 24.558.937,10 873.987,99 0 28.155.524,70 

Sardegna 588.999,00 0 857.370,90 0 0 1.446.369,90 

Totale Sud 35.135.213,12 6.898.894,94 39.897.692,15 2.017.645,99 0,00 83.949.446,20 


MLPS 355.795,51 355.795,51 

M. interno 170.599,00 170.599,00 

M. pubblica 

istruzione 26.197,68 26.197,68 

MSE- ex MAP 129.267.828,51 246.900,00 129.514.728,51 

MEF 1.406.724,79 1.406.724,79 

MiPAAF 3.031.618,00 3.031.618,00 

AGEA** 249.490,00 249.490,00 

SAISA** 253.539,00 253.539,00 

Totale amm.ni 

centrali 

130.484.446,30 799.492,19 3.031.618,00 0,00 503.029,00 135.008.629,49 

Totale 

complessivo 

176.453.456,41 13.108.370,81 45.797.065,62 3.082.982,99 918.003,95 239.359.879,78 


dogane. 



364 

ALL. 5 


2007# (dati al 31.12.2007) 

(euro) 


Valle d'Aosta 32.944 0 0 0 32.944 

Piemonte 905.591 257.245 0 0 75.775 1.238.611 

Lombardia 29.208 9.611.237 0 0 113.391 9.753.836 

Friuli V.G. 623.636 63.242 0 0 686.878 

P.A. Trento 75.816 3.039.788 0 0 3.115.604 

P.A. Bolzano 0 244.424 0 0 244.424 

Veneto 1.724.473 3.222.803 0 0 757.590 5.704.866 

Liguria 1.615.592 0 94.614 0 1.710.206 

Emilia R. 338.158 2.272.801 0 0 1.069.351 3.680.310 

Totale Nord 5.345.418 18.711.540 94.614 0 2.016.107 26.167.679 

Toscana 1.828.466 534.421 0 0 27.506 2.390.393 

Umbria 640.765 0 0 0 640.765 

Marche 688.384 171.313 0 0 859.697 

Lazio 241.283 7.494.191 0 0 7.735.474 

Molise 0 0 0 0 0 

Abruzzo 337.185 0 0 40.000 377.185 

Totale Centro 3.736.083 8.199.925 0 40.000 27.506 12.003.514 

Campania 8.310.634 422.431 6.513.937 1.742.181 16.989.183 

Basilicata 64.515 0 0 0 36.578 101.093 

Puglia* 2.369.603 0 315.240 442.996 22.260 3.150.099 

Calabria 31.346.692 0 750.801 0 32.097.493 

Sicilia 8.728.235 438.616 3.134.841 336.785 12.638.477 

Sardegna 86.562 682.458 8.784.183 0 9.553.203 

Totale Sud 50.906.241 1.543.505 19.499.002 2.521.962 58.838 74.529.548 

Totale regionale 59.987.742 28.454.970 19.593.616 2.561.962 2.102.451 112.700.741 

MLPS 2.423.850 2.423.850 

M. interno 134.265 134.265 

M .pubblica 

istruzione 26.080 26.080 

MSE- ex MAP 87.719.444 304.058 88.023.502 

MEF 843.607 843.607 

MiPAAF 486.011 139.669 625.680 

AGEA* 47.678.935 47.678.935 

SAISA* 0 0 

Totale ammi.ni 

centrali 

89.049.062 2.888.253 0 139.669 47.678.935 139.755.919 

Totale 

complessivo 

149.036.804 31.343.223 19.593.616 2.701.631 49.781.386 252.456.660 


dogane. 



Prospetto 6 – irregolarità e frodi FSE complessive per Amministrazioni – 

Comunicazioni 2003-2007# (dati al 31.12.2007) 

365 

ALL. 6 

(euro) 

ENTI 2003 2004 2005 2006 2007 TOTALE 


Piemonte 0 749.772 21.071 0 257.245 1.028.088 

Lombardia 60.708 5.268.579 3.614.921 1.775.784 9.611.237 20.331.228 

Friuli V.G. 1.607.865 209.124 0 0 63.242 1.880.231 

P.A. Trento 0 10.737 935.257 0 3.039.788 3.985.781 

P.A. Bolzano 0 0 30.168 123.879 244.424 398.470 

Veneto 1.700.154 360.084 3.485.774 22.769 3.222.803 8.791.584 

Liguria 442.377 0 4.475.967 44.476 0 4.962.820 

Emilia R. 0 262.779 69.578 0 2.272.801 2.605.158 

Totale Nord 3.811.103 6.861.074 12.632.736 1.966.908 18.711.540 43.983.361 

Toscana 48.280 1.648.897 137.270 436.331 534.421 2.805.199 

Umbria 0 21.949 356.820 67.467 0 446.237 

Marche 0 0 118.683 0 171.313 289.996 

Lazio 0 91.840 2.850.842 2.836.389 7.494.191 13.273.262 

Molise 0 671.172 0 0 0 671.172 

Abruzzo 0 0 0 102.889 0 102.889 

Totale Centro 48.280 2.433.858 3.463.615 3.443.076 8.199.925 17.588.754 

Campania 0 53.866 512.160 5.058.712 422.431 6.047.169 

Basilicata 32.227 0 97.488 0 0 129.715 

Puglia 0 9.155 0 395.361 0 404.516 

Calabria 582.513 1.766.031 4.879.932 918.486 0 8.146.963 

Sicilia 0 2.921.271 28.760.778 526.336 438.616 32.647.000 

Sardegna 0 0 0 0 682.458 682.458 

Totale Sud 614.740 4.750.323 34.250.359 6.898.895 1.543.505 48.057.822 

Totale regioni 

4.474.124 14.045.255 50.346.710 12.308.879 28.454.970 109.629.937 

Ministero lavoro 1.819.820 318.245 1.768.330 355.796 2.423.850 6.686.040 

Ministero interno 170.599 134.265 304.864 

Ministero istruzione 26.198 26.080 52.278 

Ministero università 569.717 569.717 

Ministero esteri 362.591 362.591 

MSE- ex MAP 246.900 304.058 550.958 

Totale amm.centrali 2.752.128 318.245 1.768.330 799.492 2.888.253 8.526.448 

Totale generale 7.226.251 14.363.500 52.115.040 13.108.371 31.343.223 118.156.385 

# I dati sono forniti dal Dipartimento per le politiche comunitarie

Delibera n. 1_2009 Relazione - Europa

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