IL PGUAP: UN PIANO DA SCOPRIRE? LA VAS ... - Sentieri urbani

Sentieri Urbani 

Rivista semestrale della Sezione Trentino dell’Istituto Nazionale di Urbanistica Numero 1 - aprile 2009 

Poste Italiane Spa - 

spedizione in 

A.P. - DL 353/2003 

(conv. in L 27/02/04 

nr 46) art. 1, comma 2 

CNS Trento 

In questo numero: 

IL PGUAP: UN PIANO DA SCOPRIRE SCOPRIRE? SCOPRIRE 

LA VAS TRA BISOGNI E STRUMENTI 

PENSARE LA CITTÀ A MISURA DI BAMBINO 

QUALITÀ DELLO SPAZIO URBANO PER UNA COMUNITÀ SICURA 

LE PEREQUAZIONI E LE COMPENSAZIONI IN URBANISTICA

Sentieri Urbani 

rivista semestrale della Sezione Trentino 

dell’Istituto Nazionale di Urbanistica 

nuova serie 

anno I - numero 1 

aprile 2009 

registrazione presso il Tribunale di Trento 

n. 1376 del 10.12.2008 

direttore responsabile 

Alessandro Franceschini 

direttore@sentieri-urbani.eu 

redazione 

Fulvio Forrer, Paola Ischia, Giovanna Ulrici, 

Massimiliano Vanella, Bruno Zanon 

redazione@sentieri-urbani.eu 

hanno collaborato a questo numero: 

Silvia Alba, Fabrizio Andreis, Emanuele Boscolo, 

Rose Marie Callà, Claudio Coletta, Silvia Ferrin, 

Francesco Gabbi, Giovanna Sonda, Alberto Trenti 

tipografia 

Rotooffset Paganella s.a.s. 

di Roberto Alessandrini &C 

via Marchetti, 20 

38100 Trento 

abbonamenti 

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contatti: 

www.sentieri-urbani.eu 

328.0198754 

editore 

Istituto Nazionale di Urbanistica 

Sezione Trentino 

Via Oss Mazzurana, 54 

38100 Trento 

direttivo 2007/2009 

Fulvio Forrer (presidente) 

Maurizio Tomazzoni (vicepresidente) 

Giovanna Ulrici (segretario) 

Alessandro Franceschini (tesoriere) 

Bruno Zanon (consigliere) 

Paola Ischia (consigliere) 

Massimiliano Vanella (consigliere) 

Sentieri Urbani 1 

indice 

Editoriale 

Sentieri urbani: un’occasione di confronto per il Trentino pag. 2 

a cura della redazione 

Territorio&Paesaggio 

Insediarsi nelle Alpi: pensare e programmare il futuro pag. 4 

di F. Forrer 

Il Pguap: un piano da scoprire? pag. 8 

di A. Trenti 

La Vas tra bisogni e strumenti pag. 10 

di F. Forrer 

Chi ha ucciso il Paesaggio? pag. 16 

di A. Franceschini 

Spazio&Società 

Qualità dello spazio urbano per una comunità sicura pag. 17 

di B. Zanon 

Pensare la città a misura di bambino pag. 21 

di S. Alba, F. Andreis e S. Ferrin 

La città sicura: bambini e genitori a confronto pag. 27 

di R. M. Callà 

Penelope: le trame emergenti del tessuto urbano pag. 33 

di C. Coletta, F. Gabbi, G. Sonda 

Dossier 

Le perequazioni e le compensazioni in urbanistica pag. 37 

di E. Boscolo 

Vita associativa 

Est-etica energ-etica nella pianificazione pag. 50 

di P. Ischia 

Il Governo del territorio: un corso dell’Inu/Trentino pag. 52 

di G. Ulrici 

Notizie da Roma pag. 54 

di G. Ulrici 

Chi siamo, cosa vogliamo, come partecipare pag. 55 


I nuovi soci pag. 56 

a cura della redazione

Sentieri urbani: un’occasione 

di confronto per il Trentino 


Con questo numero di 

Sentieri urbani inizia una 

nuova attività dell’Inu del 

Trentino. Dopo avere diffuso 

un bollettino per diversi 

anni, è giunto il momento 

per il passaggio ad 

una più impegnativa rivista 

semestrale 

editoriale 

C 

omincia con questo numero di Sentieri urbani una nuova fase 

dell’attività dell’Istituto Nazionale di Urbanistica del Trentino. Dopo 

avere diffuso un bollettino quadrimestrale per diversi anni, è giunto 

il momento per il passaggio ad una più impegnativa rivista semestrale. 

L’Inu, fondato nel 1930, eretto ad Ente Morale di Alta Cultura nel 1943, 

presente in Trentino Alto Adige dal 1985 e costituitosi in sezione autonoma 

provinciale nel 1993, promuove lo studio dei problemi del territorio e 

stimola l’applicazione ed il rinnovamento degli strumenti di pianificazione. 

Oggi l’INU vuole essere anche un luogo di dibattito sulle dinamiche urbanistiche 

in atto e strumento di formazione per professionalità in grado 

di affrontare le sfide sulla gestione del territorio. Non solo, quindi, elaborazione 

scientifica, ma momento di confronto e di partecipazione. 

Quello appena conclusosi è stato un anno particolarmente importante 

per la nostra provincia. La revisione del Piano urbanistico provinciale, approvato 

con la legge provinciale nr. 5 del 27 maggio 2008, preceduta 

dall’approvazione della nuova legge urbanistica (la nr. 1 del 4 marzo 

2008), ha fatto fare allo strumento di governo del territorio un ulteriore 

passo nel solco tracciato da quelli precedenti, lavorando in particolare su 

tre aspetti: la sussidiarietà (ovvero il decentramento della responsabilità 

di pianificazione), il paesaggio (ovvero la costruzione consapevole 

dell’identità), le conoscenze (ovvero pre-vedere, valutare, scegliere e argomentare 

in un processo di co-pianificazione). 

La situazione economica e sociale della nostra terra, rispetto ai primi 

anni Sessanta - quando è iniziata la stagione pianificatoria - è infatti mutata. 

Il Trentino non è più la provincia piccola e sola, collocata ai margini di 

una nazione e con un’economia esclusivamente agricola, affetta da frammentazione 

fondiara e da incapacità di rispondere alle esigenze di vita. È, 

invece, un territorio competitivo, dotato di una Università importante e di 

molti centri di ricerca di eccellenza. È inoltre un territorio su cui gravita 

un forte flusso turistico e che vuole collocarsi come cerniera e ponte tra 

il mediterraneo e la mitteleuropa. 

Così questo piano urbanistico, a differenza del piano di Giuseppe Samonà 

(1967) e di Franco Mancuso (1987), persegue nuovi obiettivi di 

sviluppo: rinuncia dichiaratamente alle decisioni centralistiche preferendo 

delegare alle comunità locali (in particolare ai Comuni e alle Comunità di 

valle) le scelte di sviluppo che devono avvenire in un’ottica di partecipazioni 

condivise. Si tratta di quella che Roberto Gambino - uno dei consulenti 

dell’Amministrazione - chiama «soft-power», ovvero una politica decisionale 

fondata sulla forza della persuasione, sull’incentivazione alla partecipazione, 

sull’assunzione di responsabilità da parte delle comunità locali, piuttosto 

che sul comando centralizzato. 

In questa nuova visione della pianificazione, la rivista Sentieri urbani 

vuole essere luogo di incontro e di elaborazione per fare crescere 

l’urbanistica grazie all’informazione, al dibattito, alla formazione. Per tene-

editoriale 

re fede a questi obiettivi saremo sempre attenti a scorgere ed intuire 

quello che la disciplina, le dinamiche politiche e amministrative, nonché le 

esperienze di trasformazione, ci suggeriranno, segnalando le nuove prospettive 

ai lettori. 

Parleremo in particolare di perequazione urbanistica e territoriale, 

proponendo esperienze virtuose maturate dentro e fuori il nostro territorio, 

per trasformare questo concetto da un importante assunto teorico 

ad una prassi pianificatoria indispensabile, che già altrove vive 

un’importante stagione di sperimentazione. Parleremo di sviluppo sostenibile, 

cercando di recuperare questo importante concetto dalla retorica 

della politica, per proiettarlo nello spazio del progetto strategico e per farlo 

diventare ancora occasione per riconvertire l’economia ed il sistema 

produttivo, con attenzione ai cambiamenti climatici, all’uso del territorio, 

all’ambiente. Parleremo di paesaggio e di partecipazione riempiendo queste 

parole spesso “vuote” con occasioni di implementazione, di sperimentazione 

e di attuazione. Consapevoli che l’identità connessa a tali concetti 

diventa effettiva solo se la qualità del paesaggio diventerà un obiettivo diffuso 

e la partecipazione una pratica integrante delle politiche di settore. 

Parleremo di sicurezza urbana e di attenzione all’infanzia, perché la qualità 

della nostra vita dipende ogni giorno di più dalla qualità dello spazio in 

cui viviamo, in un contesto che vede sempre più persone vivere in uno 

spazio completamente antropizzato, dai caratteri urbani anche in campagna. 

Queste e tante altre cose ancora verranno affrontate ogni sei mesi 

sulle pagine di questa rivista. Un luogo di riflessione disciplinare, 

un’occasione per lo scambio delle idee, delle opinioni, delle visioni, certamente 

non distante dalla politica, ma caratterizzato da quella libertà di espressione 

e di pensiero, da quella serena pacatezza di chi è al di là degli 

schieramenti politici. 

Parleremo di perequazione 

urbanistica e territoriale, 

di sviluppo sostenibile, 

di paesaggio e di partecipazione, 

di sicurezza urbana 

e di attenzione 

all’infanzia, cercando di 

riempire queste parole 

spesso “vuote” in 

occasioni di riflessione 

progettuale

4 / Sentieri Urbani 

Insediamento tradizionale 

nelle Alpi italiane 

Insediarsi nelle Alpi: pensare e 

programmare il futuro 

di Fulvio Forrer 

Origine ed evoluzione dell’insediamento nelle Alpi 

In origine le Alpi erano solo territori marginali, 

territori di caccia: rare le presenze stanziali, 

sporadici i passaggi di transito: si sarebbero potuti 

definire spazi limite, in cui la penetrazione era 

di per se difficoltosa e pericolosa. Solo al termine 

del primo millennio d.C., le Alpi diventarono 

territori significativi di residenza stabile. Gli 

insediamenti erano dapprima nei fondovalle, ma 

in posizione dominante (i castellieri) a causa 

dei pericoli derivanti dai regimi idrici dei grandi 

fiumi di fondovalle, per poi radicarsi nelle aree 

più strategiche e comode dei fondovalle. È 

l’epopea del colonialismo espansivo europeo dove 

la crescita rappresentava più territori, più popolazione, 

più entrate. 

In questi passaggi storici le Alpi mantennero la 

loro caratteristica di fattore fisico di separazione 

e ne acquisirono uno nuovo: quello di spazio 

di vita per l’espandersi delle regioni limitrofe. Le 

Alpi serbatoio di minerali, giacimenti che rappresentano 

la materia prima per acquisire maggiore 

potenza e forza. I “territori limite” erano nelle 

loro condizioni laboratorio di vita, con i 

“roncadori”, e scuola di mestieri quanto di tecnologie 

di base, in una logica insediativa di diffusione 

sul territorio; merita ricordare che in Italia 

è l’epoca delle Signorie e dei Comuni, cresciuti 

all’insegna dell’antico bisogno di sicurezza. Di 

quel periodo vanno ricordato come alcune aree 

furono oggetto di sfruttamento intensivo delle risorse 

locali (legname, minerali, sale, ecc) al 

punto tale da trasformarsi da spazi di vita a luoghi 

di morte. Le conseguenze di tale carico sul 

territorio furono sia economiche (crisi di cresci- 


ta e di mantenimento) che ambientali quanto sociali 

(disastri naturali con distruzione di insediamenti, 

migrazione). 

La rivoluzione industriale di fine ‘800 arriva, seppur 

con ritardo, fin dentro le Alpi con il prelievo 

di nuove risorse (acqua, energia, manodopera, 

ecc.); le nuove logiche economiche hanno nuovamente 

alterato gli equilibri di vita in montagne 

soprattutto attraverso il fenomeno migratorio; 

l’impervio – la montagna – rappresenta solo in 

parte il limite fisico, ma più propriamente la penalizzazione 

dei costi, anche di quelli commerciali. 

In questo contesto i poli urbani di sviluppo 

delle nazioni di riferimento diventano l’attrattore 

dei forti movimenti migratori. L’abbandono della 

montagna, anche se non dappertutto e nello 

stesso modo ed entità. Si spopolano intere comunità 

e vallate. Oggi le Alpi vivono una nuova 

stagione: sono i parchi gioco-svago/sfogo- delle 

aree forti di pianura il cui modello di vita si impone 

nei costumi quotidiani attraverso i media: il 

modello urbano si propaga nei fondovalle ed in 

collina costruendo arcipelaghi insediativi il cui riferimento 

organizzativo appare la metropoli. 

Vivere nelle Alpi: il nuovo contesto socioeconomico 

ed ambientale 

Vivere in montagna (quella vera) è difficile, oneroso 

ed impegnativo, in ogni caso ci troviamo in 

un epoca nuova. La fase economica e sociale 

del nostro tempo è quella della smaterializzazione 

e della delocalizzazione. Assistiamo ad un esodo 

dai grandi centri verso quelli medi ed anche 

nelle Alpi le città rappresentano il fattore di 

riferimento: in alcuni territori geografici delle Alpi 

gli insediamenti sono periferie dei grandi poli 

metropolitani della pianura, ed in altre realtà più 

interne al sistema alpino, sono riferimento per 

servizi rari e pregiati di bacino. E se storicamente 

i capoluoghi erano il vessillo di identificazione 

per le intere comunità regionali, ora i centri 

principali rappresentano con i loro arcipelaghi 

insediativi (una sorta di submetropoli di piccole 

dimensioni) l’opportunità di vita qualificata 

(minore concentrazione, tempi di vita più diluiti e 

minore frenesia). 

Le città alpine sono considerate luoghi ad alta 

vivibilità prima ancora dei rispettivi territori di 

periferia, che risultano ancora malamente serviti 

sia dalle reti tecnologiche avanzate che dai 

servizi di base. Per identificare il livello della sfida 

è interessante notare come la dimensione 

delle città italiane capoluogo di Provincia nelle


Alpi è medio-piccola, il parametro demografico è 

significativo dei bacini di riferimento, ovvero della 

difficoltà di quadrare i costi dell’offerta di servizi 

che giocoforza nelle area montana sono più 

elevati che in pianura, a fronte invece di bacini 

di utenza decisamente inferiori. Il numero degli 

abitanti in contesti urbani alpini difficilmente supera 

i 100 mila abitanti; la maggior parte delle 

unità insediative conta tra i 20 e i 50 mila abitanti; 

tranne che nel caso lombardo evidentemente 

condizionato dal fungo d’influenza milanese; 

i sistemi insediativi più interni nelle valli alpine 

risultano regolati da logiche endogene, 

d’area. La globalizzazione continentale e la riduzione 

nella percezione delle distanze, frutto della 

diffusione dell’automobile, rende la vita in periferia 

simile a quella in città; ne consegue un modello 

di vita sostanzialmente urbano vissuto anche 

nelle località più marginali. I limiti e le difficoltà 

tipici della montagna non sono più percepiti 

nella vita comune, ne deriva un modello insediativo 

“della dispersione”, l’antica parsimonia 

nel consumo di territorio lascia spazio al modello 

“padano”; al virtuosismo dei paesi storici si 

contrappone lo spreco edilizio della modernità, 

in un proliferare di macchie abitate con debole 

struttura urbana ed elevati costi di gestione. 

La rincorsa all’appezzamento di terreno edificabile, 

ufficialmente per i figli o i famigliari, è la logica 

imperante nella redazione dei Piani Regolatori, 

i quali sono ancora oggi prevalentemente 

dei semplici programmi di fabbricazione. Va poi 

tenuto presente poi come la dotazione individuale 

di terreno edificabile (valore immobiliare) è 

fonte di speculazione edilizia, generalmente realizzata 

attraverso la vendita del bene che nelle aree 

turistiche ed urbane pregiate mantiene un 

valore finanziario maggiore che non con gli investimenti 

azionari. Dobbiamo considerare che ciò 

comporta costi per il soddisfacimento del bisogno 

“casa” di chi ha bisogno di entità esorbitan- 

te, al limite della inaccessibilità. Infine dobbiamo 

tenere presente che il fenomeno dello spopolamento 

della montagna è in buona parte finito, 

vi è una ripresa generalizzata della crescita 

demografica con esodo dalle più alte quote (ma 

non nei centri turistici) a favore dei centri di valle, 

meglio serviti di servizi e con una decente dimensione 

di comunità. 

Il consumo di suolo in Trentino evidenza come 

l’insediamento si disperde su oltre il 5% del territorio 

provinciale ed in particolare nei fondovalle 

con una concentrazione abitativa al di sotto dei 

500 metri di quota (la parte di territorio più comoda 

da abitare) che registra picchi di oltre 

550 abitanti per chilometro quadrato, mentre 

in Alto Adige l’urbanizzato si concentra su appena 

il 2,85% del territorio provinciale. È interessante 

osservare come la struttura insediativa 

delle città alpine italiane sia omogenea, ovvero 

interessate dalla dispersione come dal loro estendersi 

in un arcipelago di nuclei. Seppur nei 

fondovalle spaziosi e ampi, le città alpine fanno i 

conti con la morfologia dei luoghi e le asperità, 

nonché con le aree soggette ai pericoli naturali 

(aree a rischio): frane, alluvioni, ecc: Gaia è viva 

in montagna con più evidenza che non in pianura. 

Qui, a causa delle particolari condizioni orografiche, 

il clima peggiora: d’inverno per 

l’inversione termica e le concentrazioni di inquinanti 

e d’estate per l’ozono. I territori alpini diventano 

così luoghi di contraddizione, dal mito 

dell’aria pura alla realtà di inquinamenti simili alla 

periferia milanese. 

Le città alpine come modello di un equilibrio 

dentro la rigenerazione: “verso l’impatto zero” 

La sfida futura dello spazio alpino, e dei sistemi 

insediativi alpini in particolare, è rafforzare e salvaguardare 

le proprie caratteristiche, con attenzione 

a porre le condizioni per uscire dalla omologazione 

del modello di vita metropolitano, non- 

Sentieri Urbani / 5 

Le Pale di San Martino 

viste dal Passo Rolle


Paesaggio Alpino: la 

catena del Lagorai 

ché migliorare la propria dotazione di beni e servizi, 

ovvero della propria capacità attrattiva come 

luogo di vita ad alta qualità, con una base 

delle relazioni ecologiche a impronta zero e con 

modello sociale di Comunità (solidarietà). Le ricadute 

delle attività economico-sociali devono 

garantire ritorni su base locale, preferibilmente 

di tipo polverizzato, solo così vi sarà quel controllo 

sociale (consenso) capace di salvaguardare 

da interessi speculativi concentrati e ad alto 

ritorno finanziario (generalmente guidati da investimenti 

finanziari di origine indefinita). 

Vanno in ogni caso trovati meccanismi di compensazione 

affinché l‘egoismo, che coinvolge anche 

gli interessi sociali delle popolazioni alpine, 

trovi adeguato contenimento e compensazione 

in iniziative di ampio respiro. L’obiettivo 

dell’impatto zero non è un miraggio, ma è un 

traguardo verso il quale è possibile avvicinarsi; 

già oggi le comunità alpine godono di favorevoli 

condizioni di partenza, ampia distesa di boschi 

con valori attorno al 50% della superficie totale. 

Cicli produttivi parzialmente regionali dentro ad 

una logica di sostegno delle produzioni locali. Un 

carico antropico elevato per le condizioni di 

montagna, ma riequilibrato da una fase storica 

di recessione demografia. Un sistema sociale in 

cui il senso di comunità è forte, nonché consistenti 

iniziative economiche a base cooperativistica, 

quindi etica e solidarietà. Un mix di condizioni 

economico-sociali che favoriscono una prevalenza 

degli interessi comuni rispetto a quella 

squisitamente individuali. 

Questi punti di partenza sono le leve sulle quali 


agire per rafforzare le attuali potenzialità e affrontare 

le sfide future. La pianificazione territoriale, 

che è lo strumento per programmare le 

politiche di comunità su base democratica 

(condivisa, ovvero consenso), è il “grimaldello” 

per indirizzare le risorse verso gli obiettivi condivisi: 

di comunità. È necessario precisare, in estrema 

sintesi, che gli interessi di comunità non 

sono la sommatoria dei singoli interessi individuali 

e che spesso le due visioni confliggono, 

quindi il criterio della partecipazione dei cittadini 

va garantito entro un sistema costruito e organizzato 

in modo da rafforzare le istanze collettive 

rispetto a quelle individuali; ovvero va 

favorita/incentivata la partecipazione attiva alle 

scelte di comunità. In tal senso i Piani vanno redatti 

con esplicitazione degli scenari alternativi 

tra i quali valutare le ricadute; le scelte devono 

essere prese attraverso percorsi partecipati espliciti, 

preferibilmente che mutuano da esperienze 

di Agenda 21 Locale. 

Un nodo centrale per i piani del futuro è 

l’energia, essa è il fattore strategico per lo sviluppo 

della vita e per la crescita delle comunità, 

la trasformazione dell’energia è a sua volta il 

principale fattore climalterante; i Piani devono esplicitare 

i fabbisogni di energia e le fonti disponibili 

capaci al loro soddisfacimento individuandone 

gli effetti ambientali. Va considerato che la 

pianificazione urbanistica può affrontare, riducendoli, 

oltre il 60% dei consumi totali di energia, 

tale sforzo va condotto contestualmente alla 

redazione del piano regolatore generale e non 

con strumenti settoriali, ma, quale fattore cen-


trale del processo decisionale. Il settore dei trasporti 

con i relativi consumi è direttamente influenzate 

dalla distribuzione localizzativa degli abitanti 

e delle produzioni, quando dei servizi e 

dei consumi. Il 70% degli spostamenti urbani avviene 

in automobile, una buona pianificazione urbana 

capace di fluidificare il traffico secondo il 

principio della lentezza può contribuire alla riduzione 

delle emissioni gassose per una quota significativa; 

ma dato che nelle città il problema 

principale sono gli spazi che non sono più in grado 

di accogliere scatole di latta (le automobili), 

lo sviluppo del trasporto pubblico può risultare 

strategico e vincente: può ridurre i consumi individuali 

mediamente del 50% rispetto ad oggi 

con una ricaduta positiva anche sul bilancio di 

collettività. 

Il settore dell’abitare, e più in generale dei consumi 

civili, può risentire di un deciso miglioramento 

delle prestazioni dalla introduzione di specifiche 

misure di contenimento energetico: una 

casa tradizionale consuma oggi mediamente 

2500 litri di gasolio anno; con interventi di miglioria 

sull’esistente questo consumo può essere 

ridotto ad un terzo, mentre realizzando un edificio 

nuovo con le tecnologie e le soluzioni esistenti 

tale risparmio può raggiungere valori quasi 

di azzeramento dei consumi. E se invece nelle 

zone vocate si attivano politiche programmate di 

produzione energetica a bassa densità, ma diffuse 

sul territorio, si possono affrontare i problemi 

del trasporto dell’energia elettrica 

(inquinamento elettromagnetico) e il diretto controllo 

sui consumi e sulla distribuzione. 

Conclusioni 

Tasselli dell’approccio virtuoso e di politiche lungimiranti 

possono essere ritrovati in vari esempi: 

- la politica sui trasporti che caratterizza la Svizzera 

(fluidificazione lenta) o il Tirolo del Sud come 

nel caso della ferrovia della Venosta 

(trasporto pubblico); 

- il Piano Generale di Utilizzazione delle Acque 

Pubbliche (PGUAP) del Trentino, quale strumento 

di programmazione nell’uso delle risorse e 

delle logiche di recupero ambientale; 

- le Perle delle Alpi con le offerte di mobilità dolce; 

- casaclima per andare verso un rapporto con le 

risorse locali virtuoso (sole-legno); 

- nella recente legge (certamente tardiva) per il 

contenimento delle seconde case introdotta in 

Provincia di Trento; 

- nel processo di partecipazione popolare avvenuto 

nella Rheintal alla ricerca di un contenimento 

all'urbanizzazione diffusa o il Piano partecipato 

di Budoia (Friuli – I). 


Riferimenti Bibliografici 

A. Gorfer, I segni della 

storia, ed Saturnia 1982. 

S. Bassetti, P. Morello, 

Paesaggio e architettura 

rurale nelle valli ladine 

delle Dolomiti, ed Manfrini 

1983. 

E. Ferrari F. Sembianti, 

M. Tomasi, G. Zampedri, 

I centri storici del Trentino, 

ed. Silvana 1981. 

G. Visetti, Le Alpi tradite 

dal denaro, Repubblica 

18/7/08. 

C. Emanuel, Integrazione 

urbana e nuove gerarchie, 

ed F. Angeli 1988. 

G. Dematteis, L’Italia delle 

città tra malessere e 

trasfigurazione, ed SGI, 

2008. 

F. Indovina, Lo spreco 

edilizio, ed Marsilio, 

1972. 

F. Sembiant, Rapporto dal 

territorio: il Trentino, ed 

INU 2007. 

ASTAT, INFO n. 25, Istituto 

provinciale di Statistica 

10/2006, Provincia 

Autonoma di Bolzano.

8 / Sentieri Urbani Territorio&Paesaggio 

Introduzione 

Il Piano generale di utilizzazione delle acque 

pubbliche (Pguap) è nato con il secondo 

Statuto di Autonomia per la Regione 

Trentino-Alto Adige (D.P.R. 31 agosto 

1972, n. 670) quale strumento 

di intesa fra lo Stato e le Province autonome 

di Trento e Bolzano, alle quali lo 

stesso Statuto trasferiva le competenze 

in materia di acque e demanio idrico. In 

origine esso disciplinava quindi l’uso della 

risorsa idrica (derivazioni e attingimenti) 

e la regolazione dei corsi 

d’acqua. 

Alla fine degli anni ‘90 (D.Lgs. 11 novembre 

1999, n. 463 - Norme di attuazione 

dello statuto speciale della regione 

Trentino-Alto Adige in materia di 

demanio idrico, di opere idrauliche e di 

concessioni di grandi derivazioni a scopo 

idroelettrico, produzione e distribuzione 

di energia elettrica), è stata conferita 

al Pguap la valenza di Piano di bacino 

di rilievo nazionale, ampliandone 

così notevolmente i contenuti in relazione 

a quanto già previsto dalla specifica 

legislazione di settore che dieci anni prima 

aveva istituito le Autorità di bacino 

(legge 18 maggio 1989, n. 183 - Norme 

per il riassetto organizzativo e funzionale 

della difesa del suolo). 

La Provincia autonoma di Trento ha 

quindi avviato nel 2001 una radicale revisione 

del Piano per farne uno strumento 

di disciplina organica e integrata 

delle molteplici relazioni tra la sfera antropica, 

le risorse idriche e l’assetto del 

territorio; il tutto con specifica attenzione 

a promuovere la compatibilità ambientale 

e la sostenibilità dello sviluppo. 

Nei successivi diciotto mesi è stato redatto 

il documento preliminare di Piano, 

che con più di mille pagine di testi e tabelle 

corredati da seicento tavole grafiche, 

ha raccolto ed elaborato le informazioni 

e i dati più aggiornati disponibili 

in queste materie. 

Prima dell’approvazione si è svolto un 

lungo e complesso iter amministrativo 

fatto di presentazioni, pareri, accordi e 

intese con le parti sociali e gli Enti locali 

trentini, con la Provincia autonoma e le 

Il Pguap 

UN PIANO DA SCOPRIRE? 

di Alberto Trenti 

due Regioni limitrofe, con le Autorità di 

bacino del Po, dell’Adige e dell’Alto Adriatico 

e infine con il Ministero 

dell’Ambiente e della Tutela del territorio. 

Il Piano è infine stato emanato con 

decreto del Presidente della Repubblica 

il 15 febbraio 2006 ed è entrato in vigore 

il successivo 8 giugno. 

Lo scorso autunno la Giunta provinciale 

ha parzialmente modificato, previa intesa 

con gli Enti su menzionati, la parte 

del Piano riguardante le aree a rischio 

idorgeologico (deliberazione n. 2049 

del 21 settembre 2007) al fine di armonizzarne 

le disposizioni con la nuova 

disciplina del Piano Urbanistico Provinciale. 

Esso ha infatti introdotto la Carta 

di sintesi della Pericolosità quale strumento 

di rappresentazione della criticità 

territoriale più adeguato, rispetto alla 

Carta del Rischio, per le attività di previsione 

e di trasformazione urbanistica 

del territorio. 

Per quanto riguarda i contenuti, come 

già accennato, il Piano è un documento 

molto corposo e ricco di informazioni;


una vera miniera di dati ed elaborazioni, 

spesso originali e quasi sempre su basi 

GIS, rappresentati distintamente per 

singolo bacino idrografico e/o per ambiti 

amministrativi. Il tutto è suddiviso 

nelle otto parti brevemente descritte di 

seguito. 

1. Quadro conoscitivo di base: descrive 

le caratteristiche macroscopiche del 

territorio e delle risorse idriche con particolare 

riguardo agli aspetti geomorfologici, 

idrogeologici, idrologici, idrometrici, 

idrografici e forestali. Riporta anche 

una specifica sezione dedicata 

all’agricoltura ed ai fabbisogni irrigui 

nonché una rappresentazione delle dinamiche 

demografiche e turistiche fino 

all’anno 2030. 

2. Quantità e qualità delle acque: riporta 

il bilancio idrico per ciascuno dei 14 

bacini idrografici principali presenti nel 

territorio trentino, quantificando gli apporti 

e le perdite sia naturali che artificiali. 

Quantifica i carichi inquinanti civili, 

industriali e agricoli, descrive 

l’evoluzione dei sistemi di depurazione e 

rappresenta l’andamento dei principali 

indici di qualità nel decennio 1990- 

2000, affiancandoli anche ad un indicatore 

di qualità delle comunità ittiche sviluppato 

ad hoc lungo le aste dei principali 

corsi d’acqua. 

3. Utilizzazione delle acque pubbliche: 

descrive l’entità delle derivazioni d’acqua 

sia superficiali che sotterranee presenti 

in Trentino, distinte per tipologia d’uso, 

per bacino idrografico e per mese 

dell’anno; determinando inoltre il diverso 

indice di utilizzazione dell’acqua nei 

principali bacini idrografici. Rappresenta 

infine i fabbisogni idrici per gli usi civili, 

agricoli, zootecnici, industriali e di innevamento, 

affiancandovi quelli per il deflusso 

minimo vitale che viene definito 

distintamente per 555 sottobacini con 

andamento modulato nel corso 

dell’anno. 

4. Pericolosità e rischio idrogeologico: 

Riguarda l’individuazione e la perimetrazione 

delle aree a rischio idrogeologico 

(esondazioni, frane e valanghe) 

sull’intero territorio provinciale mediante 

sovrapposizione della carta della pericolosità 

(in gran parte derivata dalla 

Carta di Sintesi Geologica) con la carta 

del valore d’uso del suolo, costruita in 

base alle previsioni dei Piani regolatori 

Generali dei Comuni. 

5. Sistemazione dei corsi d’acqua e dei 

versanti: Contiene il Catasto delle opere 

di sistemazione e dei dissesti e definisce 

i criteri per la determinazione delle 

portate di piena nonché quelli per la 

programmazione, pianificazione e progettazione 

degli interventi di difesa 

(supportati da un quaderno delle opere 

tipo) e quelli per la manutenzione degli 

alvei e delle opere. Tratta infine le problematiche 

attinenti alla laminazione delle 

onde di piena con particolare riguardo 

ai principali punti di criticità idraulica 

presenti sul territorio ed alla gestione 

degli scarichi degli invasi idroelettrici. 

6. Ambiti fluviali: Riguardano le aree 

che, sviluppandosi lungo i principali corsi 

d’acqua, ne esprimono in maniera significativa 

la rilevanza funzionale sotto i 

profili idraulico, ecologico e paesaggistico. 

I tre tipi di ambiti fluviali sono sovrapposti 

in unica cartografia per rappresentarne 

la coesistenza; per ciascuno 

di essi sono inoltre definiti specifici 

criteri di tutela e valorizzazione. 

7. Indirizzi per la pianificazione: Tratta 

la definizione di criteri e indirizzi per 

l’armonizzazione con gli altri strumenti 

di pianificazione rilevanti per il territorio 

e le acque, ovvero il Piano urbanistico 

provinciale, il Piano di tutela della qualità 

della acque, il Piano energetico, gli 

strumenti di pianificazione forestale e 

quelli del Servizio idrico integrato. 

8. Norme di attuazione: Dettano la disciplina 

generale per l’uso e la valorizzazione 

del territorio e delle acque nei 

prossimi 15-20 anni di validità del Piano. 

Sono costituite da 38 articoli suddivisi 

in sette capi che ripercorrono le tematiche 

sopra descritte definendone indirizzi, 

prescrizioni, misure e vincoli che 

puntano a definire una strategia complessiva 

di Piano articolata sui cinque 

assi strategici e relative azioni descritti 

di seguito. 

Razionalizzazione degli usi idrici: 

- bilancio idrico come strumento di valutazione 

delle concessioni; 

- adeguamento degli standard per i 

principali tipi di utilizzazioni; 

- interdizione degli usi impropri di acque 

pregiate; 

- riduzione significativa delle perdite dalle 

reti di acquedotto; 

- sostegno alla diffusione di tecnologie a 

basso consumo; 

- graduale passaggio dai canoni alle tariffe; 

- promozione di reti duali. 

Salvaguardia delle riserve pregiate: 

- protezione dei ghiacciai; 

- limitazioni d’uso nei laghi in quota; 

- interdizione di pozzi profondi in quota; 


- contenimento dei prelievi dalle falde 

acquifere. 

Aumento diffuso della qualità delle acque: 

- incremento dei deflussi minimi vitali; 

- potenziamento della rete di depurazione; 

- rinaturalizzazione degli alvei; 

- valorizzazione degli ambiti fluviali; 

- divieto all’estrazione di inerti dagli alvei. 

Riduzione del rischio idrogeologico: 

- nuova disciplina urbanistica delle aree 

a rischio; 

- individuazione delle opere di difesa più 

urgenti; 

- uso dei serbatoi idroelettrici per la laminazione 

delle piene; 

- nuovi standard di progettazione, costruzione 

e manutenzione delle opere; 

- tutela del demanio idrico. 

Miglioramento degli ecosistemi fluviali: 

- tutela urbanistica degli ambiti fluviali; 

- promozione delle tecniche di ingegneria 

naturalistica; 

- nuovi criteri per il trattamento della 

vegetazione in alveo; 

- diversificazione degli alvei. 

Conclusioni 

Se la predisposizione del Piano ha richiesto 

il coinvolgimento di molti soggetti 

(in particolare un connubio di funzionari, 

tecnici e scienziati con notevoli 

conoscenze specifiche acquisite in molti 

anni di lavoro diretto sul territorio) e se 

la sua approvazione ne ha interessati 

un numero ancora maggiore soprattutto 

nella sfera politica e in quella istituzionale, 

la sua attuazione sarà ancora 

più impegnativa e per avere successo 

dovrà coinvolgere attivamente anche i 

principali settori dell’economia, delle libere 

professioni e della società civile, 

nella ricerca di nuovi strumenti, processi 

e soluzioni capaci di dare concretezza 

agli obiettivi del Piano e quindi, in ultima 

analisi, di conferire allo sviluppo economico-sociale 

della Comunità trentina un 

rapporto sempre più equilibrato con le 

risorse idriche e territoriali.


La Vas tra bisogno di decisioni 

sostenibili e strumenti di oggettività 


Grandi opere e paesaggio: 

ponte romano sul 

torrente Giara in provincia 

di La Spezia (Liguria) 

La direttiva Comunitaria 

La direttiva comunitaria definisce che la valutazione 

ambientale strategica «contribuisce 

all’integrazione di considerazioni ambientali 

all’atto della elaborazione e dell’adozione di piani 

e programmi al fine di promuovere lo sviluppo 

sostenibile». Quindi la Vas “contribuisce” e non è 

necessariamente esaustiva; essa “contribuisce” 

all’integrazione e non crea un percorso differenziato 

(settoriale); infine, essa “contribuisce” 

all’atto della elaborazione e della adozione alle 

decisioni, quindi non può essere solo un atto 

formale, ma necessità di strutturare la conoscenza 

e la decisione con passaggi congruenti. 

La direttiva ne fissa il percorso metodologico: 

- Il rapporto di impatto ambientale (Relas) individua, 

descrive e valuta gli effetti significativi del 

piano sull’ambiente, e le ragionevoli alternative; 

- Le consultazioni che prevedono necessariamente 

la messa a disposizione della proposta di 

piano e del rapporto alle autorità e al pubblico, 

- La valutazione del Rapporto e dei risultati delle 

consultazioni vanno introitati nel processo decisionale, 

la messa a disposizione del pubblico delle 

informazioni facendo emergere la necessità di 

rendere effettiva e costruttiva la partecipazione, 

ovvero godere di condizioni adeguate per la partecipazione 

già in fase preparatoria delle decisioni 

che si caratterizzi per attivismo, corretta, conoscenza 

delle informazioni e coerenza dei contributi 

di partecipazione. 

Tale metodica comporta l’affrontare le seguenti 

problematiche: 

- L’approccio alla prevenzione e alla precauzione; 

- Il processo di partecipazione (consultazioni e 

informazione); 

- Il nodo conoscenze oggettive/valutazione; 

- Il tema dei tempi e dei costi. 

Il testo unico nazionale sull’ambiente “Tua” 

La normativa nazionale disciplina la valutazione 

strategica recependo in sostanza la direttiva comunitaria 

ribadendone l’articolazione e slittandone 

i tempi entrata in vigore; in ogni caso la materia 

è, nei nostri territori, di competenza primaria 

provinciale ed attuabile in via ordinaria 

previo specifico recepimento normativo. 

Un precedente importante per il Trentino è la 

storia della Via 

Il Trentino è stato un precursore della valutazione 

d’impatto ambientale (Via) a livello nazionale, 

la piena entrata in vigore della procedura è del 

‘90, introduzione delle legge e sua gestione influenzano 

significativamente l’attuale ritardo 

nell’applicazione della Vas. Sono evidenti le relazioni 

ed i richiami tra Via e Vas, pur essendo due 

procedimenti tra loro molto differenti per natura, 

finalità e metodiche, ma con una radice 

comune: l’ambiente e la valutazione. In estrema 

sintesi merita ricordare come l’evoluzione della 

Via in Trentino si possa condensare nella rapida 

evoluzione dalla sperimentazione ad un approccio 

multidisciplinare di merito con effetti significativi 

sull’esito del rilascio della compatibilità ambientale, 

ad una evoluzione successiva, la fase 

attuale, prevalentemente settoriale e burocratica, 

fatto dalla sommatoria dei pareri di competenza, 

privi della capacità di leggere le sinergie e 

di condizionare i progetti. Ciò nonostante la Via 

ha rappresentato un assunzione di responsabilità 

da parte dei proponenti, con specifica ricaduta 

positiva sui progettisti. Ma la Via, in passato 

ed ancor oggi, è stata pesantemente attaccata 

come fattore penalizzante le nuove iniziative economiche 

e quindi oggi vi è molto forte la pretesa 

per una diluizione dei tempi della introduzione 

della Vas, anche se questa centra solo in modo 

indiretto con i processi economici. 

Alla ricerca di un metodo oggettivo di valutazione: 

Psst 

Voluto dall’Agenzia Provinciale per la Protezione 

dell’Ambiente ed elaborato dall’Università di 

Trento anche con il contributo di un focus 

group, nel 2000 è stato elaborato il Progetto 

per lo Sviluppo Sostenibile del Trentino (Psst),


un contributo tecnico-scientifico alla implementazione 

di percorsi di sostenibilità e che aveva esplicitamente 

tre obiettivi: 

- valutare il grado di sostenibilità ambientale dello 

sviluppo economico locale; 

- identificare gli aspetti più problematici relativi 

alle interazioni tra sviluppo economico locale e 

sistema ambientale, associandoli a indicatori capaci 

di rifletterne l’intensità e le dimensioni; 

- individuare conseguentemente alcuni campi 

d’azione su cui intervenire prioritariamente. 

Lo studio ha distinto le questioni di natura generale 

da altre di tipo settoriale, da indagare per 

la loro conoscenza sintetica con specifici indicatori: 

13 di natura generale e 9 di tipo settoriale. 

L’attenzione era stata posta tra l’altro a fornire 

dei criteri di valutazione da applicare distintamente 

e con misure migliorative (da attuare con 

politiche) da quelle di valutazione strategica (da 

esplicitare e prevedere nei piani); lo studio si era 

concluso con l’indicazione della autovalutazione 

incardinata all’interno dei processi di pianificazione. 

Tale scelta risultava motivata dalla volontà 

di superare la logica delle imposizioni 

dall’alto favorendo così la responsabilizzazione di 

tutti i livelli e di soggetti della Società. 

A mio giudizio il risultato principale che ha ottenuto 

lo studio è stato di ribadire che la conoscenza 

dei fenomeni ambientali deve passare attraverso, 

valori misurabili oggettivamente superando 

la apparente, o reale, discrezionalità dei 

procedimenti. Inoltre, grazie a questo studio, 

oggi disponiamo di un set selezionato di indicatori 

con i quali misurare in modo mirato al contesto 

locale le interazioni tra uomo e ambiente. 

L’atto di indirizzo della Giunta Provinciale sullo 

Sviluppo Sostenibile 

Approvato con delibera n 1.947 del luglio 

2000, l’Atto di Indirizzo sullo Sviluppo Sostenibile 

impegna la Giunta a promuovere uno sviluppo 

locale sostenibile. La delibera ha affrontato, oltre 

alle questioni più rilevanti in merito alle pressioni 

sulle risorse ambientali, anche il tema della 

“valutazione-implementazione-valutazione” della 

sostenibilità, formalizzando gli indicatori come 

strumento di valutazione e la selezione degli indicatori 

come risultato di un percorso di condivisione 

tecnico-scientifica che richiama i principali 

capisaldi della corretta gestione ambientale. Gli 

strumenti di attuazione del criterio generale di 

sostenibilità sono in particolare i Piani che costituiscono 

l’ossatura del governo della cosa pub- 

blica in Trentino. La Vas è quindi vista come 

strumento ordinario per la sostenibilità dentro al 

processo di analisi ambientale finalizzato alla formazione 

degli obiettivi di sviluppo in cui deve 

concorrere anche la valutazione dell’efficacia e 

dell’efficienza delle politiche. 

Un percorso di esperienze utili alla introduzione 

della Vas 

Nel 2001 la Provincia autonoma di Trento (Pat) 

ha prodotto una linea guida allo scopo di condurre 

le Agende 21 in ambito trentino; in essa 

era indicato che il Documento di Sintesi sullo 

Stato dell’Ambiente era da elaborare attraverso 

l‘utilizzazione degli indicatori sintetici, così come 

individuati con il Psst, integrato con eventuali ulteriori 

approfondimenti tematici, e accompagnato 

da un documento basato sugli Indicatori Comuni 

Europei, quale integrazione attenta agli aspetti 

sociali-qualità della vita- e al consenso popolare. 

Uno dei nodi fondamentali era comunque 

la disponibilità dei dati. Essi dovevano essere 

raccolti in modo organico, vidimati e messi a 

disposizione degli utenti da un soggetto forte di 

elevata referenzialità. Questa strada avrebbe 

permesso quindi alta qualità dei dati di riferimento. 

Un soggetto unico forte nei confronti dei 

detentori delle informazioni base, ed in grado di 

razionalizzare il sistema di raccolta, trattazione 

e fornitura dei dati con conseguenti risparmi economici 

e di sistema. Il Comune di Riva del 

Garda nel 2002 ha aderito al procedimento 

sperimentale di A21L e ha utilizzato le metodologie 

proposte dalla linea guida Pat. Il problema 

emerso da questa esperienza è stata la frammentarietà 

dei dati, la loro difficile disponibilità e 

la non sempre soddisfacente significatività delle 

conoscenze nei confronti del contesto nel rapporto 

tra le conoscenze di livello provinciale da 

quelle su base locale. Il procedimento di Agenda 

21 è stato ripetuto nel 2008 sostituendo alcuni 

degli indicatori originali di cui era stata messa in 

discussione la validità, con altri dati più facilmente 

disponibili nelle banche dati locali. Il documento 

sullo Stato dell’Ambiente e di Bilancio Ambientale 

Comunale (Sabac) così ottenuto, per 

quanto a conoscenza e valutazione, è risultato 

di peggiore qualità e non incidente sulla riduzione 

dei costi. Va tenuto presente che un Sabac è 

un documento preliminare necessario alla selezione 

dei campi di azione (A21L) e complementare 

anche alla valutazione ambientale strategica 

su base oggettiva. La mancata strutturazio- 

Sentieri Urbani / 11


ne di un soggetto detentore di dati di sostenibilità 

sensibili e referenziati ha di fatto svuotato di 

significato i procedimenti di miglioramento ambientale 

riducendoli, prevalentemente, a semplici 

campagne pubblicitarie di marketing ambientale. 

La Vas del Documento di Programmazione Unica 

2000-2006 (Docup) 

Il documento unico di programmazione raccoglie 

in modo coordinato ed organico le azioni a sostegno 

dello sviluppo dei sistemi locali, la valorizzazione 

delle risorse naturali, del patrimonio culturale 

e gli interventi per il miglioramento della 

qualità ambientale, nonché il razionale utilizzo 

delle risorse energetiche rinnovabili; interventi il 

cui finanziamento è stato richiesto dalla Provincia 

autonoma di Trento alla Comunità europea e 

poi attuate nel periodo di validità del Programma 

a scala locale. La Vas è stata un atto di responsabilità 

elaborata come strumento volontario 

di valutazione delle scelte in un processo parallelo 

e sperimentale rispetto al programma 

presentato alla Comunità Europea. Il documento 

di Relas risulta molto articolato, mai approvato 

formalmente dalla Giunta Provinciale e scarsamente 

inserito nel processo decisionale; l’analisi 

è stata condotta da un gruppo multidisciplinare 

attraverso l’uso degli indicatori e sintetizzato per 

mezzo della schematizzazione delle relazioni tra i 

punti di forza e di debolezza con i rischi e le opportunità. 

L’esperienza della valutazione del Docup 

ha aperto la strada alla valutazione dei piani 

di settore provinciali. 

La Vas del Piano Provinciale della Mobilità 

(2003) 

Il Piano, elaborato nei primi anni 2000 e mai 

approvato dalla Giunta Provinciale, tende a perseguire 

i seguenti fini: a) attuazione di una gestione 

coordinata dei diversi sistemi di trasporto, 

sia persone che merci, ristrutturazione e costruzione 

di opere e infrastrutture necessarie allo 

scopo; b) contenere i consumi energetici e riduzione 

delle cause di inquinamento atmosferico 

ed acustico. 

Le misure sono: 

- orientare lo sviluppo dei trasporti urbani ed extraurbani 

e delle relative infrastrutture, 

- indirizzare per l’integrazione ed il coordinamento 

intermodale dei differenti sistemi, 

- migliorare rete dei servizi pubblici e del trasporto 

pubblico extraurbano, 


- individuare i comuni all’interno dei quali deve 

essere svolto un sistema di TP di tipo urbano. 

La relazione ambientale strategica (Relas) analizza 

le scelte del Piano contestualizzandole nel 

rapporto esistente con il sistema della programmazione 

ed evidenziandone la coerenza in valutazioni 

riferite agli aspetti territoriali e alle problematiche 

emergenti, nonché inserendole in 

considerazioni qualitative legate anche a misurazioni 

oggettive (uso degli indicatori). Essi sono 

assunti da due riferimenti scientifico-culturali: il 

Progetto per lo Psst e gli indicatori Ocse. La 

metodologia di valutazione è stata la Swot (vedi 

descrizione precedente). Il rapporto risulta in 

questo modo articolato, argomentato e completo, 

nonché ricco di spunti di riflessione e di segnalazioni 

per il miglioramento nel rapporto con 

il territorio e l’ambiente. Anche qui è mancata la 

parte pubblica-decisionale del processo, ovvero 

le consultazioni e la messa a disposizione del 

pubblico. 

La Vas del Piano Provinciale di Smaltimento Rifiuti 

– 2° e 3° aggiornamento (2002/2006) 

L’aggiornamento del Piano Rifiuti si inserisce in 

una fase di profondo cambiamento della normativa 

e della organizzazione del sistema di trattamento 

dei rifiuti e che ha registrato una consistente 

evoluzione anche sul fronte operativo. La 

Reazione Ambientale Strategica del 2° aggiornamento 

e del terzo si collocano nella fase di prima 

sperimentazione del procedimento di Vas, 

hanno applicato metodologie e sistemi di misurazione 

già utilizzati nelle altre valutazioni ed il 

processo di confronto pubblico da registrato 

momenti di intensa partecipazione. La Vas ne risulta 

quindi arricchita di verifiche, sia metodologiche 

che di merito, con esplicitazione dei limiti. 

La Vas del Piano Generale di Utilizzazione delle 

Acque Pubbliche (Pguap - 2004/06) 

Il Piano, elaborato in parallelo alla redazione della 

Vas e solo per gli aspetti relativi alla gestione 

delle risorse idriche, ha disciplinato la materia 

delle concessioni alla captazione delle acque e il 

loro utilizzo compresa la disciplina del deflusso 

minimo vitale, il nodo della sicurezza del territorio 

individuando le fasce di rispetto dei corsi 

d’acqua di tipo idrologico, per la funzionalità fluviale 

e le aree di pertinenza paesaggistica. Infine 

ha dato indicazioni di natura progettuale per le 

sistemazioni idrauliche. 

La specifica Relas è stata elaborata dai compe-


tenti uffici provinciali, in collaborazione con uno 

studio professionale, per oggettivizzare la valutazione 

ha utilizzato tre set di indicatori: quelli del 

Psst, quelli del Rapporto sullo Stato 

dell’Ambiente Trentino e quelli Ocse; la valutazione 

è stata condotta con il metodo Swot. Con 

questa impostazione il processo di integrazione 

tra scelte pianificatorie e valutazioni strategiche 

è stato organico e strutturale, anche se in qualche 

modo parziale, così come il processo di partecipazione 

è avvenuto secondo una procedura 

formale (osservazioni-accoglimento/rigetto). E’ 

quindi stato percorso un processo di Vas completo 

in cui la natura stessa del piano ha facilitato 

il buon esito delle indicazioni della valutazione. 

La Vas del Piano Provinciale di Utilizzazione delle 

Sostanze Mineriarie – 4° aggiornamento (2003) 

Il Piano ha regolato le previsioni di sviluppo delle 

attività estrattive dentro ai tradizionale metodi di 

governo del settore. La specifica Relas è stata 

elaborata da consulenti interni della Pat, in collaborazione 

con Prof. Roberto Camagni e Tommaso 

Pompili, e la valutazione è stata condotta 

con il metodo Swot, nonché con la compilazione 

di una check-list. Con questa impostazione il 

processo di integrazione tra scelte pianificatorie 

e valutazioni strategiche si è inserito nel processo 

decisionale con risultati piuttosto modesti ed 

anche la fase della partecipazione pubblica appare 

di contenuta entità. 

La Vas del Piano di Sviluppo Rurale (2007- 

2013) 

Il Piano prevede 4 assi su cui intervenire sostenendo 

finanziariamente le iniziative che saranno 

proposte: per migliorare il settore agricoloforestale, 

per migliorare l’ambiente e lo spazio 

rurale, per migliorare la qualità della vita e la diversificazione 

delle attività, nonché per attuare 

le strategie di sviluppo locale. La Relas è stata 

elaborata a cura del prof. Geremia Gios, metodologicamente 

abbandona le esperienze precedenti 

e la valutazione è impostata su di un criterio 

di rendicontazione urbanistico-territoriale allargata 

ai fattori ambientali, ma con giudizi qualitativi 

generali. La valutazione appare scarsamente 

integrata nel processo decisionale ed la 

partecipazione risulta di modesta validità. 

La Vas del Programma Operativo 2007-2013 

(ex Docup) 

Il Piano, elaborato in parallelo alla redazione del- 

la Vas, ha previsto il sostegno finanziario dei seguenti 

assi: Energia/ambiente e distretto tecnologico, 

Tecnologie dell’informazione e della comunicazione, 

Nuova imprenditorialità, Sviluppo 

sostenibile, Assistenza tecnica. La Relas è stata 

elaborata dai competenti uffici provinciali avvalendosi 

anche del supporto scientifico multidisciplinare 

esterno, utilizzando una metodologia adatta 

alle valutazioni strategiche di scala comunitaria, 

con riferimenti e richiami alla fonte Eurostat. 

La procedura ha previsto anche la fase 

delle consultazioni nella forma del coinvolgimento 

dei soggetti competenti e direttamente interessato 

senza avventurarsi in partecipazioni allargate. 

Gli indicatori si riferiscono alla strategia 

di Lisbona per il 2010 e hanno utilizzato varie 

fonti, nonché la valutazione è stata condotta sia 

con l’utilizzo di matrici che di check-list. Inoltre, 

risultano esplicitate anche le alternative. 

La Vas del Pup 2008 

Il nuovo Piano di coordinamento territoriale del 

Trentino è passato da una impostazione con 

previsioni puntuali e prescrittive ad uno con contenuti 

strategici generali, di indirizzo, da sviluppare 

e dettagliare a scala di Comunità. Il gruppo 

di valutazione strategica ha lavorato parallelamente 

al gruppo di progettazione del Pup con una 

significativa integrazione metodologica e pratica, 

nonché coinvolgendo un ampio spettro di 

organi competenti, ovvero interessati, dalle scelte 

di natura urbanistica. 

La Relas del Pup risulta complessa e articolata: 

gli strumenti di valutazione sono stati le Matrici 

per la valutazione degli obiettivi, delle strategie e 

delle alternative. Sono state analizzate le componenti 

di piano e per la sintesi delle valutazioni 

si è utilizzata il metodo dello Swot ambientale incardinato 

sugli Indicatori di contesto e di prestazione, 

nonché sulla Cartografia. La valutazione 

d’incidenza redatta in parallelo appare approfondita 

e analogamente complessa. Le consultazioni 

hanno riguardato il Piano nei suoi differenti 

passaggi, dal documento preliminare alle tre adozioni 

formali che hanno comportato tre fasi di 

osservazioni-risposte, interessando anche la legge 

di approvazione. Parallelamente ciò ha corrisposto 

alla messa a disposizione delle informazioni 

necessarie alla partecipazione secondo le 

modalità previste dalla legge e con incontri 

d’area (comprensori) e tematici (le categorie), 

nonché con la presentazione del Piano per mezzo 

della distribuzione agli interessati di materiale 



Grandi opere e paesaggio: 

l’invaso del Lago di 

Santa Giustina in Valle di 

Non (Trentino) 

illustrativo di facile consultazione. Con il procedimento 

delle Osservazioni-correzioni al piano e 

risposta alla stesse la consultazione è stata pienamente 

inserita nelle decisioni formali condizionandone 

l’esito del Piano. Ora il monitoraggio 

potrà avvenire attraverso il continuo aggiornamento 

del Siat-Pat, nonché con il confronto dei 

dati che saranno sviluppati a livello di Comunità. 

È certamente il processo di Vas più completo e 

organico fatto in Trentino. 

La Vas sui provvedimenti antincendi boschivi 

È in corso una esperienza volontaria di valutazione 

ambientale strategica a cura del competente 

Servizio e incardinata sulle risorse interne 

con supporto di altri attori Pat e che sembra aver 

introitato la Vas nel processo decisionale, 

ovvero di redazione dello strumenti di programmazione. 

La Vas del PRG di Mori 

È in corso la redazione di una valutazione strategica 

a livello comunale volontaria, affidata al 

prof. Vittorio Ingegnoli. Pur non essendo ancora 

stata presentata, ne disponibile, è dato sapere 

che ha una impostazione tipica di 

“Ecologia del paesaggio” e appare poco coerente 

con l’impostazione dettata dal PUP alla autovalutazione. 

L’ordinamento urbanistico trentino e 

l’autovalutazione 

Il nuovo Ordinamento urbanistico trentino (LP n. 

1/08) coniuga la Vas al valore strategico dei 

piani in una dizione di “autovalutazione”, in coerenza 

con gli antefatti già presentati, scelta che 

sotto il profilo metodologico risulta pienamente 

condivisibile soprattutto alla luce della riforma 

istituzionale (sussidiarietà responsabile), e che 

nella pratica comporterà ai soli piani di settore 

provinciale e ai Piani di Comunità l’essere assoggettati 

alla procedura di valutazione. Appare opportuno 

evidenziare che la valutazione dei piani 

settoriali fin qui fatta si è rilevata positiva in 

quanto, superata la prima sperimentalità, ora 

sta percorrendo strade di diversificazione metodologica, 

e che comunque registra il positivo inserimento 

della Vas all’interno dei processi decisionali. 

Risultano però esclusi dalla valutazione 

strategica i Piani urbanistici comunali, in Trentino, 

i Piani Regolatori Generale (Prg) in quanto 

per impostazione normativa, ma blandamente 

nella nuova legge, di natura “operativa”, quindi 

che non dovrebbero contenere scelte di natura 

strategica, almeno nella forma amministrativa 

delle “Varianti”. Ma gli sviluppi che è possibile 

registrate sulla vicenda Comunità pone in taluni 

ambiti serie perplessità sulla effettiva costituzione 

ed operatività di questo nuovo ente, in particolare 

la storia dei piani comprensoriale suggerisce 

grande prudenza. In ogni caso, in assenza 

dei Piani di Comunità, e comunque per un lungo 

periodo di interregno di sicura non breve durata, 

resteranno operativi i soli Prg (Varianti comprese). 

Ne risulta che lo sviluppo del territorio 

locale per i prossimi 3-5 anni, ma probabilmente 

anche di più, rimarrà sicuramente privo della 

valutazione ambientale strategica. E se è vero 

che i Prg non sono del tutto esclusi dalle valutazione 

di coerenza con l’ambiente, il nodo per ora 

al centro dell’attenzione è (LP 1/08, art. 6): la 

«rendicontazione urbanistica che verifica ed esplicita, 

su scala locale, le coerenze con l'autovalutazione 

dei piani» sovraordinati, questa avviene 

comunque all’interno delle tradizionali procedure 

partecipative dei Prg e del vaglio tecnico-


burocratico interno alla Pa (assenza consultazioni-informazione-introitazione 

nelle decisione del 

processo partecipativo). E se è vero che 

l’autovalutazione e la rendicontazione devono evidenziare 

gli effetti finanziari delle scelte di piano, 

nonché esplicitare la coerenza con i criteri, gli 

indirizzi e i parametri della pianificazione di livello 

superiore, in particolare riportando misurazioni 

degli «indicatori strategici e parametri, da implementare, 

monitorare e aggiornare attraverso il 

SIAT, per misurare e valutare il livello di conseguimento 

degli obiettivi» fin tanto a dire «se ne 

ricorrono i presupposti (…) comprendono la valutazione 

d'incidenza» il meccanismo della valutazione 

appare sbilanciato verso la considerazione 

delle sole variabili territoriali e pianificatorie, lasciando 

in secondo piano i fattori ambientali. Rimane 

inoltre irrisolto il nodo della oggettività delle 

valutazioni, quindi dell’apparato conoscitivo, 

ovvero dell’uso degli indicatori così come definiti 

dal Psst, validi nel tempo e nello spazio. 

Infine, nella versione trentina della valutazione 

strategica è carente la parte che riguarda la 

partecipazione e l’informazione, trasformando la 

Vas da fattore tecnico-democratico e variabile 

tecnico-burocratica riservata a soli addetti ai lavori. 

A ciò si aggiunge la mancata considerazione-presentazione 

delle alternative come metodo 

di confronto pubblico. 

Conclusioni 

In questi dieci anni (1999-2008) la Vas trentina 

ha prodotto sul fronte dei piani di settore e di 

coordinamento territoriale un’esperienza ampia, 

articolata e complessivamente positiva. Al di là 

degli aspetti formali di recepimento della direttiva 

comunitaria, con un processo prevalentemente 

volontario, si è permesso un maturare 

del procedimento e delle metodologie. Si evidenzia 

dunque una articolazione ed una differenziazione 

dei percorsi alla ricerca del metodo migliore 

in cui emerge il nodo della oggettività della 

valutazione (dati). Sul fronte invece dei piani urbanistici 

intesi come la “disciplina d’uso e di governo 

del territorio” l’approccio appare orientato 

a diluire i tempi d’entrata in funzione del meccanismo 

di Vas, forse in attesa di un assetto più 

forte della pianificazione, scelta che forse potrà 

avere delle accelerazioni, o delle diversioni, in 

relazione alle scelte che farà la prossima Giunta 

Provinciale. In ogni caso l’aspetto informativo e 

partecipativo appare orientato ad incardinarsi 

sulle prassi di approvazione dei piani in vigore 

trascurando l’opportunità delle Agende 21 come 

processo di partecipazione strutturato. Trovo 

che questa impostazione sia debole, soggetta 

ad eventuali rilievi comunitari, e che in ogni caso 

tralascia l’opportunità di cambiare il rapporto 

tra le scelte “politiche” ed i cittadini (il nodo del 

consenso). 

Per la norma trentina il soggetto protagonista 

della Vas è principalmente la Comunità di valle, 

ovvero un livello istituzionale e di pianificazione 

ancora inesistente, di cui ci si auspica una rapida 

introduzione, ma per il quale non si può che 

registrate l’assenza. L’esclusione poi dalla Vas 

della pianificazione comunale e la sua relega alla 

rendicontazione, smonta nei piani comunali 

(quelli che oggi contano) la possibile interferenza 

della valutazione ambientale strategica con il 

processo decisionale tradizionale, inserendolo 

invece a pieno nella contrattazione tra la PAT ed 

gli Enti locali. 

La metodologia fin qui utilizzata per valutare i 

piani di settore appare funzionare anche se la vicenda 

degli indicatori non è ancora risolta e mostra 

tutta la sua complessità e articolazione. Ora 

in vista della valutazione di livello comunale, 

“coordinato”, la questione delle conoscenze secondo 

criteri oggettivi, strutturati e condivisi 

(indicatori e loro vidimazione), con i relativi costi 

e disponibilità, si fa pressante. Il Siat costituisce 

una parte di questa risposta, ma non è in 

grado di affrontare il versante ambientale, per 

competenza e non per capacità o risorse. Appare 

opportuno ribadire il concetto, già altre volte 

espresso, che la Pat deve farsi carico di questo 

compito semplificando le fasi elaborative preliminari 

della valutazione e riducendone così i costi, 

ma anche elevando l’affidabilità degli strumenti. 

I dati e le informazioni sono strumento di democrazia, 

la mancata attivazione di un soggetto dedicato 

allo scopo, ovvero il suo spostamento in 

altro luogo, testimonia la difficoltà ad affrontare 

una questione complessa e delicata per cui la 

soluzione stenta a delinearsi. 

Appare poi difficile superare il modello decisionale 

politico tradizionale, ovvero quello della Decisione 

maturata all’interno di un luogo chiuso e 

competente, l’Annuncio della stessa con 

l’attivazione di misure per la Difesa dell’operato 

e la conseguente necessità di addomesticare i 

procedimenti al fine di non perdere tempo o 

consenso. Infine, l’esplicitazione delle alternative 

risulta sostanzialmente assente e raramente 

presa in seria considerazione. 



Nota 

1. Tratto da F. 

Farinelli, “Viaggio 

all’isola Maurizio”, in E. 

Turri (2008), 

Antropologia del 

paesaggio, Marsilio, 

Chi ha ucciso 

il PAESAGGIO? 

di Alessandro Franceschini 

È 

difficile, oggi, parlare di paesaggio, 

scrivere di paesaggio. Forse non è 

mai stato semplice. Ma oggi più che 

mai quando la parola “paesaggio” viene pronunciata 

o scritta – e se chi parla o scrive 

non è un ingenuo – dovrebbe far tremare il 

sangue nelle vene e nei polsi. Troppi i rimandi 

culturali e disciplinari che sono sottesi 

a quelle nove lettere. Troppi i significati 

identitari, le occasioni di progetto consapevole, 

le opportunità di costruire l’aperto e il 

cuore degli uomini, per liquidare quella parola 

con banalità. Tuttavia: oggi quella parola 

è sulla bocca di tutti. Ma proprio di tutti. 

E fra gli alcuni che pronunciano questa parola 

con rispetto, ce ne sono tanti che lo 

fanno senza cognizione di causa, collocandola 

tra un neo-logismo e una citazione anglosassone, 

credendo di riempire vuoti discorsi 

con qualcosa. Ma, in realtà, bestemmiando 

il paesaggio. 

Ma perché questo concetto è diventato così 

di moda, così insopportabilmente al centro 

di tutte le conversazioni disciplinari che 

hanno come oggetto di studio lo spazio aperto? 

Insomma: che cosa hanno in comune 

l’ingegnere infrastrutturale e l’architetto, 

il geografo e l’artista, il filosofo e 

l’economista, il legislatore e l’ecologista per 

usare – chissà con quale significato diverso, 

per ciascuno di loro – la parola paesaggio 

con tanta abbondanza? Quasi fosse che 

il paesaggio avesse una capacità 

“totalizzante”. Le sue caratteristiche, definite, 

tra l’altro da autorevoli studiosi, in termini 

di inafferrabilità (A. Clementi), imprevedibilità 

(A. Lanzani), vecchiezza (M. Ja- 


kob), intuitività (M. Vitta), arguzia (F. Farinelli), 

meta-spazialità (R. Assunto), artisticità 

(M. Schwind), etica (Venturi Ferriolo) solo 

per citarne alcune, possono essere lette 

come una metafora del nostro tempo, delle 

sue contraddizioni e delle sue mode cangianti. 

Superata la crisi in cui era caduto 

all’inizio degli anni Settanta, oggi il concetto 

di paesaggio ha ripreso vigore e autorevolezza. 

Ma perché? 

Oggi è il geografo Franco Farinelli a spiegarci 

il perché della rinnovata fortuna del 

paesaggio. Scrive: «Il paesaggio (…) è esattamente 

il contrario dello spazio, è innanzitutto 

quello che sfugge alla micidiale riduzione 

sulla quale l’intera modernità si è fondata: 

la riduzione del mondo, che è un 

complesso di processi, ad una carta geografica, 

che è un complesso di elementi 

statici. Il paesaggio si compone di tutto 

quello che sfugge a tale fondamentale mortificazione. 

E poiché oggi quella misteriosa 

cosa che è la rete ha abolito lo spazio dal 

funzionamento del mondo, il paesaggio (che 

per sua natura è l’antispazio) diventa l’unico 

modello con il quale tentare l’impresa di 

comprendere quest’ultimo: proprio il modello 

d’attitudine rispetto al mondo in cui, come 

nella rete, tra soggetto e oggetto è impossibile 

distinguere, nel senso che il primo, 

consapevolmente, si riconosce anzitutto 

come parte del secondo e inseparabile 

da esso» 1 . 

L’analisi di Farinelli è chiara quanto impietosa. 

Come la rete ha la capacità di fondere 

in una sola parola la complessità dei suoi 

funzionamenti e, al contempo, di liquidare 

tutto il fardello dello spazio aperto, così il 

paesaggio ha la capacità di essere essenza 

di processi antropici e naturali che convivono 

nell’equilibrio. Ne consegue che il paesaggio 

è la metafora più funzionale (e funzionante) 

per descrivere e per progettare 

in maniera efficace lo spazio aperto. Esso 

si antepone alla “vocazione all’eternità” di 

architetti ed urbanisti. Sbarazza la pratica 

della costruzione del mondo dall’imperativo 

dell’immortalità per lasciar spazio alla fluidità 

dei processi che da sempre hanno governato 

l’immagine del mondo. 

Cosa dobbiamo fare, allora, per rispettare 

questa tensione del paesaggio ad essere 

metafora del mondo d’oggi? Anzitutto rispettando 

la parola stessa, evitando l’uso a 

sproposito e l’abuso, quasi fosse un comandamento: 

«non nominare il suo nome 

invano».


Qualità degli spazi urbani 

per una comunità SICURA 

di Bruno Zanon 

Q 

uale strada scegliamo per tornare a 

casa? Perché frequentiamo una certa 

piazza e spesso evitiamo un parco? Ci 

sentiamo più a nostro agio in un centro commerciale 

o nei pressi della stazione ferroviaria? 

Le risposte, se non sono reticenti, mettono in 

luce aspetti cruciali del vivere la città, in termini 

di qualità dei luoghi e di senso di benessere ma 

soprattutto di sicurezza personale. Si tratta di 

un tema all’ordine del giorno dell’agenda politica 

ed è quindi difficile affrontarlo dai diversi punti 

di vista – anche disciplinari - senza essere spinti 

verso direzioni inappropriate. Certamente 

l’urbanistica è chiamata a dare risposte nuove, 

rivedendo modelli progettuali, riferimenti organizzativi 

e quantitativi ed assumendo un atteggiamento 

meno improntato all’atto creativo e 

più consapevole delle modalità di operare in 

quella macchina complessa che è la città. Il 

percorso deve partire da una riflessione sul 

rapporto tra lo spazio fisico e lo spazio sociale, 

tra la città costruita e la comunità che la abita, 

in quanto stanno avvenendo trasformazioni 

profonde su entrambi i versanti. 

Cosa succede alle città? Perché invece di essere 

i luoghi dell’incontro, della promozione sociale, 

dello sviluppo personale, presentano sempre 

più di frequente situazioni di degrado fisico 

e di disagio sociale? Perché invece di garantire 

la sicurezza appaiono come i luoghi della devianza 

e del rischio? Eppure le città da sempre 

intendono offrire sicurezza. Ne sono testimonianza 

aspetti fisici, - come le mura -, aspetti 

politici - come il governo e la sorveglianza -, 

aspetti sociali - in particolare la presenza di una 

comunità che partecipa, condivide gli spazi e li 

controlla -. 

Le città attualmente stanno vivendo fasi di 

profonda trasformazione. Sono luoghi sempre 

più complessi ed articolati, con parti storiche 

attorniate da espansioni più o meno recenti e 

quindi da vasti spazi di frangia, dove si collocano 

le nuove polarità urbane e reti infrastrutturali 

poderose. Dalla dimensione umana, nel 

senso che gli spazi e gli edifici sono multipli 

della misura dell’uomo, si passa ad una astratta 

dimensione spazio-temporale, dove le misure 

sono prese in termini di percorrenza con un 

veicolo. In questo quadro si alternano pieni e 

vuoti, aree verdi ed edificate, oggetti di dimensione 

diversa che si contrappongono e si sovrappongono. 

Qui il senso di appartenenza e di 

responsabilità nei confronti dei luoghi, proprio 

dell’abitare, perde di significato. Ma anche nelle 

parti antiche della città, dove tendiamo a vedere 

la permanenza dei fatti fisici, tutto cambia. Non 

solo le attività tradizionali, ormai sparite, ma 

anche gli abitanti, che da un lato sono i nuovi 

ricchi che occupano gli edifici più prestigiosi e 

dall’altro gli ultimi arrivati, che occupano le nicchie 

(o le vaste aree) di degrado. 

Le rapide trasformazioni socio-economiche in 

atto, gli effetti della globalizzazione, i flussi di 

persone da un continente all’altro producono, 

inoltre, situazioni sempre nuove, che richiedono 

capacità di comprensione e di governo adeguate 

ai processi in atto. Un sociologo ben conosciuto 


18 / Sentieri Urbani Spazio&Società 

Architettura contemporanea 

e sicurezza: una 

bella, ma allo stesso 

tempo inquietante, 

immagine della Staatsgallerie 

di James 

Stirling, Michael Wilford 

and Associates a Stoccarda 

come Bauman racconta i timori e le paure che 

pervadono anche le nostre città, molte delle 

quali di dimensione modesta e con una lunga 

tradizione di convivenza. Ma non si può descrivere 

la nuova condizione solo citando uno dei 

molti film “di paura” ambientati in città disfatte. 

La sicurezza urbana richiede sia maggiori controlli 

e interventi di prevenzione più efficaci, sia il 

ripensamento delle modalità consuete di costruire 

gli edifici e le città, che devono accogliere le 

persone e farle diventare cittadini, dare loro una 

casa e farle diventare abitanti, fare incontrare 

gli individui e creare comunità. In particolare, 

vanno ripensate le proposte e le esperienze 

urbanistiche sviluppate nel secolo scorso, cogliendo 

i limiti e gli errori della città costruita 

per brani caratterizzati dalla monofunzionalità 

che azzera il potenziale di incontri e fatti casuali 

(la serendipity) e crea spaesamento; da dimensioni 

degli edifici e degli spazi poco appropriate, 

con una frequente commistione tra pubblico e 

privato, che attenua il senso di appartenenza e 

la responsabilità nei confronti dei luoghi; dalla 

carenza di luoghi di aggregazione spontanea; da 

strade concepite come canali di traffico. Spesso 

le attrezzature e gli spazi pubblici (i parchi, le 

piazze, i parcheggi, ecc.) non sono dei veri luoghi 

urbani ma dei semplici vuoti separati dalla 

vita della città. Ed ancora, l’architettura, per 

assumere un senso urbano, non può essere 

intesa come il semplice esito di un atto creativo, 

così come appare inadeguata una concezione 

astratta della bellezza della città che prescinda 

dai modi di vivere, usare e trasformare lo spazio 

urbano. Troppe volte raccontiamo di 

“architetture tradite” o di luoghi urbani male 

utilizzati. Poche volte leggiamo gli errori progettuali 

di edifici e spazi - anche “firmati” - congegnati 

senza riguardo al senso di appartenenza, 

alle possibilità di controllo visivo, di orientamento 

(nonostante gli architetti conoscano le lezioni 

di K. Lynch), ma anche di durabilità ed insieme 

di flessibilità. Una città composta di belle architetture 

dovrebbe costituire uno spazio di vita 

per una società buona. Purtroppo non è così e 

paghiamo gli esiti di iniziative velleitarie, di progetti 

basati su modi di vita immaginari, di vuoti 

che dovrebbero diventare fulcri sociali, di edifici 

senza connessioni fisiche con l’intorno che dovrebbero 

innescare relazioni comunitarie, di 

percorsi articolati e di piazze sopraelevate o 

ribassate che dovrebbero diversificare 

l’ambiente urbano e moltiplicare i luoghi pubblici 

ma che creano degli spazi dove nessuno si addentra. 

Sul versante della disciplina urbanistica, la qualità 

molto spesso è stata perseguita per mezzo di 

aspetti quantitativi (distanze tra edifici, dotazioni 

di verde e parcheggi, ecc.) oppure proponendo 

modelli di spazio urbano che spesso entrano in 

conflitto con le esigenze della sicurezza, come 

nella tradizione del Movimento Moderno, che 

descriveva la città in base a solo quattro funzioni: 

abitare, lavorare, circolare, ricrearsi. Era 

una visione “fordista” dell’architettura 

(“macchina per abitare”, la definiva Le Corbusier) 

e della città, che vedeva prevalere le grandi 

dimensioni degli oggetti e degli spazi urbani e la 

loro specializzazione funzionale. Ne erano compromesse 

in primo luogo le relazioni urbane e si


Tralasciando le proposte (frequenti in alcuni 

paesi dove le distanze sociali sono accentuate) 

di spazi segregati per dividere i gruppi sociali e 

difendere quelli che possono permettersi soluzioni 

elitarie (le gated communities, ma anche 

gli edifici alti delle città sudamericane, che si 

distaccano dalle favelas), si deve puntare alla 

qualificazione della città nel suo insieme. In questo 

filone si colloca l’approccio definito Crime 

Prevention Through Environmental Design 

(Cpted), che pone l’accento sul ruolo del disegno 

dello spazio fisico nel sostenere la sicurezza e il 

controllo della città. Non pretende peraltro che 

un ambiente ben congegnato determini automaticamente 

comportamenti corretti, ma persegue 

condizioni che attenuino la paura del crimine 

e rendano più difficile porre in essere atti 

criminosi, migliorando la qualità della vita degli 

abitanti. 

In generale, si deve mirare ad una qualità urbana 

che stimoli il senso di appartenenza; che 

rafforzi la “territorialità”, che crei una sfera di 

influenza che responsabilizzando gli abitanti e 

scoraggiando i malintenzionati; che stimoli, 

mediante un buon disegno, la sorveglianza spontanea 

degli spazi ed in particolare degli accessi. 

Tali condizioni non sono certo date per sempre, 

dipendendo in buona parte dai processi sociali 

attivi, dalla manutenzione, dalla sorveglianza 

continua. È importante, infatti, intervenire a 

fermare il degrado ed a rimuoverne i segni evidenti 

ed allarmanti (gli early warning signals, o 

le broken windows), che trasmettono un senso 

di abbandono ed allentano le regole del comportamento 

socialmente responsabile. 

vanificavano la complessità funzionale e il carattere 

in gran parte casuale della vita della città. 

Alcuni esempi italiani ci ricordano le conseguenze 

di tali concezioni astrattamente risolutive, 

quali le “Vele” di Scampia a Napoli, o alcuni 

edifici “a ponte” sull’asse viario principale del 

quartiere Laurentino a Roma, la demolizione dei 

quali ha rappresentato l’esito inevitabile di situazioni 

di degrado intollerabile. Sono molti, del 

resto, gli esempi di edifici e di quartieri, specie 

di edilizia residenziale pubblica, che si sono dimostrati 

ingestibili a causa di una errata concezione 

quanto a dimensione od organizzazione o 

per il “marchio” che si portano appresso, insopportabile 

per gli abitanti. 

Quali sono i possibili interventi per la sicurezza 

urbana? Più controllo di polizia, maggiore segregazione, 

più telecamere oppure il rafforzamento 

del senso di appartenenza degli abitanti e della 

loro responsabilità? Non si possono dare risposte 

ideologiche ma è necessario combinare una 

maggiore attenzione ai comportamenti devianti 

e criminosi a risposte strutturate dal punto di 

vista tecnico, ben sapendo che gli spazi urbani 

devono garantire il benessere dei cittadini. Non 

servono più telecamere se non ci sono gli “occhi 

degli abitanti sulla strada” come proponeva 

Jane Jacobs. 

Nella progettazione urbana, come ricorda una 

autrice americana, non ci si deve rassegnare a 

distorcere il principio funzionalista: “la forma 

segue la funzione” in quello, sempre più diffuso: 

“la forma segue la paura”, che spinge verso 

spazi segregati o blindati. 


Parcheggi di “genere”


Passaggio urbano 

Come si vede, c’è un’ampia affinità di modalità di 

intervento tra la prevenzione dei comportamenti 

criminosi mediante una appropriata progettazione 

e la ricerca della qualità urbana. Questa deve 

essere intesa come l’esito della interazione tra 

le caratteristiche fisiche, morfologiche, percettive 

dello spazio urbano e le modalità con le quali 

esso è concretamente vissuto dagli abitanti. 

Tutto questo assegna grandi responsabilità alla 

progettazione urbana e al governo dei processi 

di trasformazione della città. In particolare, 

appare opportuno porre attenzione ai temi della 

sicurezza nelle fasi di decisione e di autorizzazione 

dei progetti di rilievo urbano e dei progetti 

edilizi di una certa dimensione, così come si fa 

correntemente per le barriere architettoniche o 

per le misure antincendio. Naturalmente queste 

valutazioni non possono essere improvvisate e 

richiedono una specifica professionalità. 

Riferimenti bibliografici 

Bauman Z., 2005, Fiducia e paura nella città, 

Milano, Bruno Mondadori. 

Bauman Z., 2008, Paura liquida, Torino, Editori 

Laterza. 

Crowe, T.D., 2000, Crime prevention through 

environmental design: applications of architectural 

design and space management concepts, 

Boston, Mass., Butterworth-Heinemann. 

Ellin N., 2001, “Thresholds of Fear: Embracing 

the Urban Shadow”, Urban Studies, vol. 38, N. 

5-6. 

Jacobs J., 2000, Vita e morte delle grandi 

città. Saggio sulle metropoli americane, Torino, 

Edizioni di Comunità (1a ed. 1961). 

Lynch K., 1964, L’immagine della città, Padova, 

Marsilio. 

Newman O., 1996, Creating Defensible Space, 

U.S. Department of Housing and Urban Development, 

Office of Policy Development and Research, 

Washington.


Pensare la città 

a misura di BAMBINA/O 

di Silvia Alba, Fabrizio Andreis e Silvia Ferrin* 

N 

ikolaj è un bambino moldavo di 

6 anni, vive in una piccola città italiana 

e si prepara a frequentare 

il primo anno della locale scuola elementare. 

Qualche giorno prima dell’inizio 

delle lezioni la madre incontra la futura 

maestra di Nikolaj per avvertirla che il 

bambino tornerà sempre a casa da solo 

perché sia lei che il papà sono impegnati 

con il lavoro ma anche perché si fidano 

di loro figlio. Finite le lezioni del primo 

giorno di scuola Nicolaj saluta i compagni 

e si incammina da solo verso casa, non 

abita lontano e la giornata è bella. Nemmeno 

il tempo di uscire dal cortile scolastico 

che una mamma lo nota e lo riporta 

indietro dalla maestra: «l’ho incontrato 

che voleva incamminarsi da solo verso 

casa e ho pensato di riportarlo indietro» 

dice alla maestra che a sua volta tenta 

di spiegarle invano la situazione. La 

mamma non capisce o meglio non riesce 

a concepire come un bambino così piccolo, 

di soli 6 anni, possa raggiungere 

da solo il fondo del viale. È vero che c’è 

un bel marciapiede e che l’incrocio in 

fondo è sicuro, però, lei ne è convinta, il 

bambino è troppo piccolo. Nicolaj incomincia 

a spazientirsi, vuole andare a casa 

dalla sua mamma, poi aveva in mente 

di fermarsi un attimo davanti alla vetrina 

del negozio di animali, che è sulla strada. 

Nicolaj riparte. Subito fuori dalla scuola 

incontra la maestra Giuliana, che insegna 

nella sua stessa scuola, nelle classi 

più anziane, che gli chiede un sacco di 

cose, intimorendolo: Cosa fa in giro da 

solo a quest’ora?, Dov’è la sua mamma 

o il suo papà?, Chi è la sua maestra?, 

Che classe frequenta? Dove abita?…. 

Ovviamente lo riporta indietro dalla sua 

maestra che per fortuna era ancora a 

scuola perché doveva sbrigare alcune 

pratiche. Risolto anche questo contrattempo 

Nicolaj finalmente riparte verso 

casa. In fondo al viale, però, viene fermato 

da un Vigile urbano, addetto al controllo 

dell’incrocio, che dopo averlo interrogato 

lo riporta a scuola. Nicolaj esausto 

incomincia a piangere: vuole andare 

a casa dalla sua mamma! 

Q 

uesta breve storia di ordinaria nonautonomia 

racconta una situazione diffusa 

in Italia, dalla grande città fino al piccolo 

paesino. Mette in luce, secondo noi, alcuni 

elementi utili ad inquadrare il rapporto fra i 

bambini e lo spazio pubblico urbano contemporaneo: 

il percorso casa-scuola, il rapporto fra il 

bambino e la strada, i tempi della città, il rapporto 

fra la scuola e la comunità, la/e 

percezione/e del pericolo da parte dell’adulto in 

generale e del genitore in particolare, quella/e 

dei bambini… 

Siamo un gruppo di architetti che lavora applicando 

metodologie partecipative. Da qualche 

anno collaboriamo con le Amministrazioni pubbliche 

della provincia di Trento su alcuni progetti 

che considerano un parametro per valutare il 

grado di vivibilità di un ambiente urbano partendo 

dall’assunto che quando un luogo, piccolo o 

grande che sia, è a misura di bambino sicuramente 

lo è per tutti. 

Un esempio emblematico è il percorso casascuola 

che quotidianamente i bambini compiono. 

Esiste un’ampia letteratura che dalla psicologia 

all’antropologia, dalla pedagogia 

all’architettura, dall’urbanistica alla sociologia, si 

occupa del rapporto tra spazio costruito e abitanti, 

tra percezione e vissuto quotidiano, e il 

nostro obbiettivo non è affrontare queste tematiche 

da un punto di vista teorico, quanto piuttosto 

di fare alcune riflessioni sul nostro lavoro 

con i bambini di questo territorio nell’ambito 

dell’iniziativa “A Piedi Sicuri” da casa a scuola. 


*Gruppo Palomar - 

progettazione partecipata, 

Silvia Alba - 

Fabrizio Andreis - Silvia 

Ferrin architetti 

www.gruppopalomar.it


In alto a sinistra (Fig.1): 

bambino di sette anni 

che si muove a piedi per 

recarsi a scuola; a 

destra (Fig.2): bambino 

di sette anni che si 

muove in bicicletta per 

recarsi a scuola 

L’attività proposta dal progetto “A piedi sicuri” è 

un processo inclusivo che, applicando modalità 

codificate nei progetti di Agenda 21 locale, vuole 

favorire già nel breve termine l’autonomia del 

bambino nel percorso casa – scuola. Si rivolge 

principalmente ai bambini delle scuole primarie, 

e quindi coinvolge anche le famiglie, gli insegnanti, 

l’associazionismo, le attività economiche, 

le amministrazioni comunali e quella provinciale. 

Ma per far cosa? Innanzitutto per permettere ai 

bambini di raggiungere la scuola da soli, senza 

l’accompagnamento di un adulto e soprattutto 

senza utilizzare l’automobile, e, nel lungo periodo, 

per stimolare le Amministrazioni pubbliche 

locali a dar forma alle trasformazioni dello spazio 

urbano tenendo conto delle esigenze di autonomia 

e sicurezza dei bambini per migliorare la 

vivibilità di tutti. Siamo profondamente convinti 

che una città nella quale si vedono i bambini per 

strada è una città sicura, viva, democratica e 

più serena anche per gli altri abitanti. 

Le azioni messe atto, semplici se prese singolarmente, 

creano dinamiche complesse se considerate 

nelle relazioni reciproche e in una prospettiva 

temporale di medio e lungo periodo. In 

una prima fase, occorre monitorare la situazione 

di partenza capendo la percezione dei genitori, 

quella dei bambini e dei diversi attori che a 

vario titolo si occupano di bambini e della gestione 

della città (dirigenti scolastici, insegnanti, associazionismo 

locale, politici, servizi tecnici, addetti 

alla sicurezza stradale…) rispetto alla sicurezza 

e qualità dei percorsi che conducono a 

scuola. 

Nella fase successiva queste informazioni diventano 

lo sfondo sul quale si predispone uno schema 

operativo per permettere ai bambini di muoversi 

in modo sostenibile e possibilmente autonomo: 

individuazione dei percorsi “sicuri”, degli 

spazi di sosta per i genitori “automobilisti”, microinterventi 

infrastrutturali ecc. Poi, si sperimenta 

per un certo periodo questo insieme di azioni 

e si confrontano i risultati con la situazione 


iniziale. Accanto a queste azioni sono state organizzate 

alcune iniziative di sensibilizzazione a 

sostegno: dalle feste di quartiere ai cortei di 

bambini, dai “piedibus” alle feste ecologiche, dalle 

esposizioni pubbliche all’organizzazione di consigli 

comunali allargati anche ai bambini. Sono 

ormai una trentina le scuole che in Trentino 

hanno partecipato al progetto, in molte è diventato 

una prassi quotidiana che si applica dal primo 

all’ultimo giorno di scuola con risultati che 

sono generalmente positivi a dimostrazione come 

sia possibile invertire tendenze e abitudini 

che paiono a prima vista consolidate, in primo 

luogo quella dell’utilizzo del mezzo privato per accompagnare 

il proprio figlio a scuola. 

Di seguito vengono riportati alcuni risultati dei 

questionari rivolti alle famiglie e alcune riflessioni 

sui disegni dei bambini. A conclusione una breve 

lettura del rapporto dei bambini con lo spazio 

pubblico della strada intesa come luogo dei diritti 

negati. 

Il percorso da casa a scuola in Trentino: 

i risultati di 2000 questionari rivolti alle famiglie 

Il primo dato utile a portarci nel cuore del problema 

è quello relativo alla distanza casa-scuola; 

oltre il 90% delle famiglie abita a meno di 20 

minuti a piedi dalla scuola, diciamo a meno di 1 

chilometro, una distanza relativamente vicina. 

Ma come vanno a scuola i bambini? 

La metà arriva trasportato con autobus, scuolabus 

o automobile privata. Questi ultimi sono circa 

un terzo. Vuol dire che in una scuola che ospita 

250 bambini ci possono essere un’ ottantina 

di macchine che si muovono davanti 

all’edificio in un lasso di tempo molto limitato, 

circa 10 minuti, con tutto ciò che questo comporta. 

Si tenga poi presente che alle macchine 

dei genitori vanno aggiunte, in molti casi, anche 

quelle degli insegnanti e del personale amministrativo 

della scuola che per qualche strano motivo 

parcheggia all’interno del cortile scolastico 

erodendo spazio utile ai bambini. L’altra metà


dei bambini si muove a piedi, da soli o accompagnati; 

gli autonomi sono circa il 30% (da soli o 

con amici e/o fratelli). La bicicletta non viene 

praticamente utilizzata, solo il 3%. 

Ma uscendo dal percorso da casa a scuola e 

andando a vedere se esistono altri luoghi che i 

bambini possono o potrebbero frequentare autonomamente 

emerge che solamente il 40% si 

muove da solo per frequentare gli amici, i parenti, 

per fare qualche compera, per andare al 

parco pubblico o frequentare qualche attività. Si 

ricorda che stiamo parlando di situazione urbane 

in molti casi molto piccole non di metropoli. 

Ma quali sono i motivi che secondo le famiglie 

scoraggiano l’autonomia dei più piccoli, che generano 

questa situazione? 

Il 34% ritiene che siano i pericoli del traffico, la 

stessa percentuale che accompagna i propri figli 

in automobile: forse una coincidenza o forse 

sono genitori che si lamentano del traffico generato 

da loro stessi, un cane che si morde la coda. 

Gli altri motivi riguardano la lontananza da scuola 

(20% che corrisponde alla percentuale di famiglie 

che abita sopra il chilometro e che utilizza 

il mezzo pubblico), il peso dello zaino/cartella, il 

15%, e un altro 15% fa parte di una risposta 

che volutamente abbiamo lasciato aperta e definita 

“altro” che è stata utilizzata per segnalare il 

pericolo dei pedofili, dei malintenzionati in genere, 

degli stranieri, ecc. 

Interessante sottolineare come le condizioni meteorologiche 

avverse, in una regione con un inverno 

molto rigido, non condizionino più di tanto 

le scelte delle famiglie. 

Da ultimo abbiamo chiesto come veniva percepita 

l’autonomia del proprio figlio in relazione alla 

propria, alla stessa età. Solo il 20% la ritiene 

migliore, uguale il 36%, quasi la metà la considera 

peggiore della propria. 

Il paesaggio disegnato: la percezione del bambino 

del suo contesto di vita. Analisi di 600 disegni 

dei bambini dai 6 ai 10 anni 

Una premessa sul perché abbiamo scelto di lavorare 

con i bambini. L’infanzia è portatrice di 

un’alterità rispetto alla condizione adulta: non è 

migliore (come certo partenalismo sostiene), 

non è peggiore, è diversa e dal nostro punto di 

vista per questo merita di essere valorizzata 

perché arricchisce i punti di vista, crea complessità, 

mette in crisi verità acquisite e abitudini 

consolidate, mette in luce interessi economici 

e scelte politiche non sempre lungimiranti. Insomma 

i bambini sono sovversivi se messi in 

condizione di esserlo. Se invece di stare a casa 

davanti al computer possono stare in piazza a 

guardare la parata sono in grado di dirci che il 

re è nudo. 

Dalla casa alla città: 

La casa. Il bambino piccolo si sofferma sulla descrizione 

estremamente accurata della propria 

casa, della scuola, dell’accompagnatore o del 

mezzo che usa per recarsi a scuola, non curandosi 

di rappresentare la continuità del percorso 

casa – scuola. Nella maggior parte dei disegni i 

protagonisti principali sono le persone, 

l’accompagnatore, il compagno di scuola, il nonno 

vigile, il negoziante. Questo può farci pensare 

che per i più piccoli percorso casa–scuola sia 

un’opportunità per incontrare altre persone dai 

famigliari. Poi, con l’aumento dell’età, la componente 

umana diminuisce sino a scomparire del 

tutto nell’ultimo anno delle elementari (Figg. 1 e 

2). 

La città. Il bambino a partire dagli otto anni dà 

una rappresentazione selettiva e completa del 

percorso. Compare lo spazio costruito La maggiore 

autonomia di movimento e quindi di esperienze 

conoscitive va di pari passo con 

l’allargamento dello spazio rappresentato. 



bambino di otto anni 

che si muove in auto 

per recarsi a scuola; a 

destra (Fig.4): bambino 

di otto anni che si muove 

in auto per recarsi a 

scuola



bambino di dieci anni che 

si muove a piedi per recarsi 

a scuola; a destra 

(Fig.6) bambino di nove 

anni che si muove a piedi 

per recarsi a scuola 

Città continua e città frammentata: 

- la città continua è quella disegnata dal bambino 

pedone che come si può notare nel disegno 

sopra riportato, è priva continua; ogni elemento 

che sia un edificio, una piazza o un parco, è legato 

dal percorso che collega la casa con la 

scuola. È una città conosciuta dall’esperienza, 

ricca di dettagli e informazioni. 

- la città frammentata è invece quella disegnata 

dal bambino “motorizzato”; il percorso casa/ 

scuola è una striscia vuota che incontra pochi 

luoghi degni di interesse (Figg. 3 e 4). 

I luoghi disegnati 

Sono i luoghi urbani che il bambino quotidianamente 

frequenta e che considera significativi. il 

bambino disegna la casa e altri luoghi cosiddetti 

specializzati, luoghi cioè definiti nella loro funzione 

(specializzata) e che non permettono una 

fruizione libera, ma sempre ricondotta alla funzione 

a cui sono dedicati: i parchi attrezzati per 

bambini, le ludoteche e i cinema sono i luoghi 

del divertimento, l’ospedale, il luogo della malattia, 

l’ospizio, il luogo della vecchiaia, il centro 

commerciale, il luogo delle compere, gli asili e le 

scuole, i luoghi dell’apprendimento (Fig. 5). 

Grande attenzione viene data nel disegno degli 

ostacoli o punti di discontinuità lungo il percorso 

come gli attraversamenti pedonali, gli incroci e i 

semafori, che vengono rappresentati con dovizia 

di particolari dal bambino pedone non senza una 

certa apprensione (Figg. 6-10). 

I disegni dei bambini ci restituiscono la città 

com’è veramente e come l’abbiamo creata noi 

adulti ad uso e consumo dell’automobile, della 

fluidità degli spostamenti e del consumo. Dai loro 

disegni non emerge l’esperienza dello spazio 

pubblico se non come spazio di attraversamento 

per raggiungere altri luoghi ognuno con la propria 

funzione. 

Noi riteniamo che quanto emerge può far riflettere 

i responsabili politici e tecnici della trasformazioni 

urbane sull’interesse che attività di con- 


sultazione allargata e coinvolgimento dei bambini 

possono avere prima per la comprensione 

della realtà attuale, poi nella scelta di indirizzo e 

da ultimo nella verifica delle conseguenze delle 

scelte di trasformazione urbana. 

La strada contemporanea, luogo di diritti negati 

Il diritto di accedere in modo aperto e sicuro agli 

spazi pubblici - il diritto alla strada e alla città 

- è esplicitamente garantito dalle carte dei diritti 

dei bambini diffuse negli ultimi anni da molti organismi 

internazionali. (Unicef e Unchs/ 

Habitat). 

Il diritto di accesso e di libera circolazione nei 

luoghi pubblici è posto come uno dei diritti fondamentali 

dei bambini, il cui compimento deve 

essere raggiunto attraverso procedure di coinvolgimento 

diretto dei bambini nella progettazione 

della città e dell'ambiente. 

Mark Francis le ha chiamate Democratic streets: 

strade dove ci sono molte attività, dove ci 

sono persone, dove si può stare fermi a guardare, 

giocare e incontrare amici vecchi e nuovi. 

Strade dove c’è complessità e rischio ma anche 

protezione sociale. Oggi con un aggettivo di significato 

più ampio le chiamiamo le strade sostenibili, 

in cui i bambini hanno la possibilità di 

giocare, di sentirsi protetti, di sperimentare i 

propri limiti e le proprie capacità, di incontrare 

gli altri, di sentirsi parte di un luogo. 

Il gioco 

Da sociale e motorio il gioco sta diventando solitario, 

statico e incentrato sullo sviluppo di funzioni 

cognitive. Ma nell’infanzia la motricità ha 

un peso determinante nello sviluppo 

dell’intelligenza. Inoltre il gioco motorio senza la 

supervisione degli adulti permette l’ interazione 

sociale tra pari con la quale i bambini imparano 

la reciprocità, la cooperazione, l’assunzione di 

responsabilità rispetto alle regole, la gestione 

dei conflitti.


Il gioco motorio per strada permette di abitarla 

e quindi di conoscerla e rispettarla. Da 

un’indagine collegata al progetto A piedi Sicuri 

svolta ad Albiano è emerso che i posti per giocare 

fuori casa dei bambini di oggi sono il parco 

giochi, il campo da calcio, la palestra, l’oratorio. 

Quelli dei genitori quando erano bambini, invece, 

erano il campo da calcio dove oggi c’è la palestra, 

un circuito bici in un campo, il castello diroccato, 

i frutteti, gli androni delle case, le strade 

in genere, il torrente e l’oratorio; è interessante 

sottolineare come per gli adulti, a differenza 

dei bambini, non sia stato necessario specificare 

che si parlava di luoghi fuori casa. 

La sicurezza 

Il percorso casa-scuola o il muoversi autonomamente 

per le strade è stata per la maggior parte 

degli adulti un’esperienza normale, giudicata 

a posteriori come determinante nella vita. Oggi 

per la maggior parte dei figli di queste persone 

si tratta di un’esperienza negata. 

Il problema principale si chiama traffico veicola- 

re. Le soluzioni che servono per restituire la 

strada agli abitanti, in primis ai bambini, non sono 

solo tecniche, ma anche e soprattutto culturali. 

Le strade sicure per i bambini si costruiscono a 

partire da una chiara volontà politica ad andare 

verso interventi di moderazione del traffico diffusi 

e pervasivi, di riduzione dell’occupazione di 

suolo pubblico da parte delle auto, di sensibilizzazione 

permanente verso la cittadinanza e di ascolto 

delle esigenze dei bambini e delle altre 

categorie “deboli”. 

Un altro aspetto di carattere pedagogico riguardo 

alla sicurezza è la convinzione diffusa che 

questa debba essere garantita dall’esterno e 

non costruita dal bambino durante un lento percorso 

di crescita, in cui il ruolo del genitore non 

è quello di non perdere di vista il figlio, ma quello 

del promuovere la sua emancipazione dalla 

protezione e dalla dipendenza dagli adulti. 

Il rischio: al lupo, al lupo! 

“La strada (la città, ndr) dovrebbe essere peri- 



bambino di nove anni che 

si muove a piedi e in auto 

per recarsi a scuola; a 

destra (Fig.8): cortile di 

una scuola media. 

In basso a sinistra (Fig.9) 

bambino di dieci anni che 

si muove a piedi per 

recarsi a scuola; a destra 

(Fig.10): una strada 

che fiancheggia la scuola 

elementare


colosa o sicura come un bosco” (F. La Cecla) 

Il bosco può essere avvicinato a quello delle favole 

in cui V. Propp ha riconosciuto le radici dei 

miti di antiche prove da superare, di pericoli da 

riconoscere ed evitare, di persone amiche di cui 

imparare a fidarsi di persone ostili da imparare 

a riconoscere ed evitare. 

Sempre dall’indagine di Albiano emerge che per 

i nonni (60-75) e i genitori i posti pericolosi erano 

quelli che scaturivano dall’esperienza quotidiana 

(il torrente i muretti, gli alberi, il bosco), e 

dipendeva dal modo comportamento tenuto la 

loro pericolosità. I luoghi non erano pericolosi in 

sé. La strada sembra invece ai bambini di oggi 

pericolosa comunque a causa del traffico insieme 

ad altri luoghi non conosciuti che diventano 

pericolosi. 

Insieme al traffico la paura dei pericoli sociali legati 

a persone malintenzionate nei confronti dei 

bambini è un atteggiamento condizionato dai 

mass media che non ha riscontro nella realtà. 

È socialmente pericoloso insegnare ai bambini a 

non fidarsi degli adulti esterni alla famiglia, da 

un lato si mina la loro autonomia, aumentando 

la dipendenza dalla famiglia, dall’altro 

s’impedisce ai bambini di sperimentare nuove 

relazioni rendendo difficile nel bambino lo sviluppo 

della sana e ponderata diffidenza verso 

l’estraneo che si acquisisce solo con 

l’esperienza e non con la chiusura aprioristica. 

L’autonomia: poter parlare fra di noi. 

Dal consiglio dei bambini di Fano è emerso che 

ai bambini piace andare a scuola da soli perché 

“possiamo parlare tra noi”. Nei luoghi specializzati 

pensati per i bambini sempre sotto il controllo 

degli adulti non è possibile la comunicazione, 

non sono possibili esperienze aperte che il 

bambino possa controllare, modificare, secondo 

decisioni sue, senza ripetizioni forzate. 

Dai dati in nostro possesso emerge che nel percorso 

casa-scuola in Trentino è autonomo 

all’andata il 31,9% e al ritorno il 39,7%. Il 63% 

dei bambini si sposta sempre accompagnato. 

Dato in linea con altre esperienze italiane: una 

su tutte quella di Legambiente in un quartiere di 

Milano in cui ad andare a scuola autonomamente 

era il 32%. 

Il tempo: quanto tempo ci metti? 

Il tempo dei bambini non è quello degli adulti. 

“Quanto ci metti da casa a scuola?” chiede 

l’adulto al bambino. “10 minuti” risponde. “ E se 

corri quanto ci metti?” “Sempre 10 minuti” 

Per l’adulto la distanza e il tempo sono dimensioni 

euclidee e ciò che conta sono la partenza 

e l’arrivo. Per i bambini quello che conta è ciò 

che sta in mezzo. Il percorso che dura 10 minuti 

in qualsiasi modo venga percorso perché per 

il bambino sono 10 muniti di libertà a cui lui non 

vuole rinunciare. 

I bambini hanno una percezione diversa del tempo 

e dello spazio. Non inferiore o sbagliata.Il ritmo 

frenetico delle strade dominate 

dall’automobile è emblematico di una situazione 

esistenziale in cui bambini non hanno più 

l’opportunità di fare esperienze di vita orientate 

verso orizzonti di esigenze e di comportamento 

propri e non imposti dagli adulti. 

Questo li porta ad essere spesso bambini stressati, 

con difficoltà di apprendimento e con comportamenti 

aggressivi. Come accade agli animali 

in cattività. 

La partecipazione 

Le ricerche di psicologia dell'infanzia, e molte 

sperimentazioni pratiche, hanno individuato una 

specifica competenza spazio-temporale dei bambini: 

una competenza abile, consapevole ed esperta. 

Nella conversazione sociale che deve accompagnare 

la formazione delle politiche urbane, 

ascoltare i bambini non è allora un esercizio 

retorico o paternalistico, ma una precisa esigenza 

tecnica che arricchisce e completa un 

quadro altrimenti non in grado di rispondere alla 

complessità contemporanea. 

Rispetto al tema della strada e dei luoghi collettivi, 

è importante che le competenze dei bambini 

siano considerate risorse in vista della loro riorganizzazione 

fisica come spazi pubblici di relazione. 

Per concludere 

Chiudiamo con un piccolo test. 

«I bambini nel piccolo parco giochi sono affaccendati 

a giocare e divertirsi. “Mi sento sicuro a 

giocare in questo giardino, molto più di quando 

sto per strada”. Questa è forse l'unica opportunità 

che questi bambini hanno di fare qualcosa 

di divertente fuori dalle loro case. A causa delle 

precarie condizioni di sicurezza, infatti, i genitori 

sono assai riluttanti a lasciarli uscire di casa per 

andare a giocare». 

Chi sono questi bambini e dove abitano? Provate 

mentalmente ad immaginare al parco pubblico 

di quale città si riferisca questa breve descrizione. 

Ora leggete il resto e fate le vostre considerazioni. 

La scena avviene in un villaggio palestinese di 

Wadi Al Salqa, nella Striscia di Gaza. Ma quella 

che altrove è una semplice scena di vita quotidiana 

non è qualcosa di ordinario qui, dove i 

bambini hanno davvero pochi posti per giocare. 

«I bambini di Gaza vivono in un'atmosfera di paura 

e insicurezza inimmaginabili» spiega Dan Rohrmann, 

Rappresentante UNICEF nel Territorio 

Palestinese Occupato (TPO).


La città sicura: 

bambini e genitori A CONFRONTO 

di Rose Marie Callà 

Premessa 

Nell’ambito dello studio “La vivibilità urbana. Un 

inquadramento teorico e metodologico” 1 commissionato 

nel 2007 dall’Assessorato alla Vivibilità 

urbana, Mobilità e Ambiente del Comune di 

Trento, sono state analizzate e descritte quattro 

diverse azioni per incrementare la vivibilità in 

ambito comunale. Una di queste azioni si è 

focalizzata sull’analisi dei questionari somministrati 

agli allievi - e ai loro genitori – di alcune 

classi della Scuola Elementare “Tomasi” di Villazzano. 

L’obiettivo della suddetta analisi, di cui si 

riportano alcune parti nel presente intervento, 

era quello di individuare, attraverso la testimonianza 

dei bambini e degli adulti, possibili trasformazioni 

urbane volte all’incremento della 

sicurezza nel tragitto casa-scuola. Il fine ultimo 

era, ed è, quello di (ri)costruire una città più 

vivibile per i bambini e, dunque, più vivibile per 

tutti, come è stato ampiamente spiegato da 

Alba et al. nell’intervento su questo stesso numero 

di Sentieri Urbani 2 . 

La somministrazione dei questionari nella Scuola 

Elementare “Tomasi” di Villazzano si inserisce in 

un progetto molto più ampio - “Bambini a piedi 

sicuri per una mobilità sostenibile 2007/2008” 

- promosso dall’assessorato alle Politiche Giovanili 

del Comune di Trento e rivolto alle scuole 

elementari presenti sul territorio comunale teso 

ad incrementare l’autonomia delle bambine e 

dei bambini nel tragitto da casa a scuola 3 . 

L’iniziativa ha origine nell’anno scolastico 

2003/2004 proprio con l’obiettivo di incentivare 

i minori a compiere il tragitto casa-scuola da 

soli, limitando l’utilizzo degli autoveicoli privati e 

privilegiando, invece, i mezzi di trasporto sostenibili 

come “i piedi”, la bicicletta, l’autobus 4 . 

Dall’anno scolastico 2003-2004 all’anno scolastico 

2007-2008, il progetto “Bambini a piedi 

sicuri per una mobilità sostenibile” ha visto il 

coinvolgimento di oltre 3.000 studenti e oltre 

3.000 genitori. 

L’analisi dei questionari 

I questionari qui analizzati si riferiscono a 6 

classi della Scuola Elementare “Tomasi” di Villazzano, 

ed in particolare: due prime classi 

(sezione A e B), una classe seconda (sezione A), 

due terze (sezioni A e B) e una quarta (sezione 

A). Lo strumento di rilevazione ha previsto le 

stesse domande rivolte dapprima ai genitori e in 

successione ai loro giovanissimi figli. Si presupponeva, 

dunque, l’auto compilazione del modulo- 

questionario da parte del genitore per la domanda 

rivolta a lui e la successiva “interrogazione” 

dell’adulto rivolta al proprio figlio per la medesima 

domanda. Il collettivo di riferimento è pari a 

190 soggetti (genitori: n. 95; figli: n. 95). 

Il questionario semi-strutturato somministrato, 

composto da 13 domande - in parte a risposta 

aperta e in parte a risposta chiusa a scelta 

multipla - si poneva i seguenti diversi obiettivi: 

- sondare con quali mezzi i bambini si recassero 

a scuola; 

- identificare i luoghi del quartiere che i genitori 

percepissero come sicuri, come piacevoli e 

come pericolosi; 

- identificare i luoghi del quartiere che i bambini 

percepissero come piacevoli e come pericolosi; 

- identificare i luoghi ritenuti pericolosi nel tragitto 

casa-scuola; 

- identificare gli interventi ritenuti utili per sopperire 

alla pericolosità dei luoghi rilevati. 

Vediamo, di seguito, le risposte fornite dai due 

gruppi di soggetti alle diverse domande. 

Le modalità di spostamento dei bambini 

La prima parte dello strumento di rilevazione 

indagava con quale mezzo e con chi il bambino 

percorre il tragitto casa-scuola. 

In generale, confrontando le rilevazioni dell’ISTAT 

del 2001 e del 2006 nell’ambito dell’indagine 

sugli “Aspetti della vita quotidiana”, si rileva 

come la popolazione studentesca italiana abbia 

aumentato, nel corso degli ultimi anni, l’utilizzo 

dell’auto per recarsi a scuola - dal 32,3% del 

2001 al 35,9% del 2006 - e diminuito l’utilizzo, 

o rimasto praticamente invariato, di tutti gli altri 

mezzi sostenibili: a piedi dal 28,2% al 26,1%, la 


1 Lo studio è stato realizzato 

dall’arch. Alessandro 

Franceschini (2007). 

2 L’intervento si intitola 

“Pensare la città a misura 

di BAMBINO”, p. 21-26. 

3 Per maggiori approfondimenti 

relativi al progetto 

si consulti il sito: 

www.trentogiovani.it. Il 

progetto realizzato a 

Trento si pone nell’ambito 

di una vasta serie di iniziative 

simili realizzate in 

numerose città italiane 

(Genova, Milano, Varese, 

Bergamo, Bologna, Firenze, 

Bari, La Spezia, ecc.) 

e di tutto il mondo (Berna, 

Londra, Losanna, Montréal, 

New York, ecc.) che 

ebbero inizio negli anni 

’90 e che proseguono 

tutt’ora. Si veda, a tal 

proposito, i seguenti siti 

che aggiornano, in tempo 

reale, cosa si sta realizzando 

in tutte le città del 

mondo per promuovere 

gli spostamenti sostenibili 

dei bambini (e non): 

www.ecodallecitta.it; 

www.iwalktoschool.org. 

4 Nell’anno scolastico 

2003/2004 le iniziative 

del progetto usufruirono 

della supervisione scientifica 

del Gruppo Palomar di 

Trento 

(www.gruppopalomar.it).


60 

50 

40 

30 

20 

10 

0 

80 

70 

60 

50 

40 

30 

20 

10 

0 

Graf.1: Mezzi utilizzati dai bambini nel tragitto 

casa-scuola. Istat 2006 

26,1 30,3 

48,4 

35,9 35,9 

24,6 

2,6 

A piedi Mezzi pubblici Auto Bici 

Italia Trento 

Graf. 3: Ci sono punti pericolosi nel tragitto da casa a 

scuola? 

72,8 

27,2 

Sì No 

2,1 

bici dal 2,5 al 2,2, il treno dal 6,5% al 5,1%, 

l’autobus scolastico da 6,2% al 5,7%, la corriera 

dal 12,3% al 12,4% e, infine, il bus dal 

12,3% al 12,7%. La popolazione studentesca 

della Provincia Autonoma di Trento, nel 2006, 

rispetto al contesto nazionale, vantava, tuttavia, 

una mobilità - da casa a scuola - più sostenibile 

rispetto ai coetanei del resto Italia (Graf.1). 

Dall’analisi delle riposte fornite ai questionari si 

rileva come la maggior parte degli scolari intervistati 

della Scuola Elementare di Villazzano (il 

60%) si reca a scuola in “auto”. Solo un quarto 

dei soggetti rispondenti adulti dichiara di consentire 

ai figli di compiere il percorso “a piedi”, 

mentre poco meno del 15% dei bambini si avvale 

dei mezzi pubblici per recarsi a scuola 

(Graf.2). 

Questi risultati sembrano avere un certa caratterizzazione 

negativa rispetto ad altri dati rilevati 

negli ultimi anni a livello nazionale. Nel 1996, 

l’Istat, rilevava infatti come il 40,2% dei bambini 

italiani dai 6 ai 10 anni si recasse a scuola in 

auto. Nel 2006, tuttavia, sempre nell’ambito 

dell’indagine Istat sugli aspetti della vita quotidiana, 

la percentuale saliva al 50,5%. Per quanto 

riguarda, invece, i bambini dai 6 ai 10 anni che 

in Italia dichiaravano di recarsi a scuola a piedi 

si attestavano al 42% nel 1996 e al 34,4% 

nella rilevazione del 2006. 

Per quanto attiene a chi accompagna i bambini 

lungo il percorso casa-scuola, la maggior parte 

dei bambini della Scuola Elementari “Tomasi” 

afferma di essere accompagnata da un adulto 

(circa l’81%) che prevalentemente risulta essere 

la madre (56% circa) ed in seconda battuta il 

padre (26% circa). Queste informazioni sono in 

linea con quanto rilevato a livello nazionale. Come, 

infatti, viene riportato nel rapporto Istat del 

2008 “Conciliare lavoro e famiglia. Una sfida 

quotidiana”, le madri sono il soggetto che 

nell’ambito del nucleo familiare spende un tempo 

maggiore – indipendentemente dalla sua 

70 

60 

50 

40 

30 

20 

10 

0 

60 

Graf.2: Con quale mezzo si reca a scuola il bambino? 

24,2 

Graf. 4: I problemi che incontrano i bambini che vanno a 

scuola in autonomia 

12,8 

19,1 

2,1 

40,4 

25,5 

la distanza tra scuola e casa i pericoli del traffico 

sono troppo piccoli essere fermati da sconosciuti 

altro 

condizione occupazionale – nell’accompagnare i 

figli nelle diverse attività scolastiche ed extrascolastiche. 

Se per gli uomini, infatti, vivere in una 

coppia con figli, rispetto ad una coppia senza 

figli, non comporta né un aumento delle ore di 

lavoro familiare né una diminuzione delle ore 

dedicate al tempo libero, la condizione delle 

donne, in presenza di figli, cambia significativamente 

e in peggio: aumentano le ore dedicate al 

lavoro domestico e per la cura dei figli, diminuiscono 

le attività fisiologiche e di svago e, non 

ultimo, si assiste ad una riduzione delle ore di 

lavoro retribuito con conseguente arretramento 

o congelamento della carriera professionale 

(FMS, 2000; Istat, 2008; Saraceno, 1980). 

Perché, dunque, i bambini della Scuola Elementare 

non si muovono in modo sostenibile per 

andare a scuola? Oltre i due terzi dei soggetti 

rispondenti adulti (73% circa) dichiarano di 

individuare uno o più punti pericolosi nel tragitto 

che separa la propria casa dalla scuola (Graf.3). 

In generale, comunque, la maggior parte dei 

minori (il 77%) non si reca in autonomia in nessun 

luogo. 

Per quanto attiene, invece, a quella quota minima 

di bambini i cui genitori dichiarano di lasciarli 

andare da soli in altri luoghi diversi dalla scuola 

(circa il 22%), è composta prevalentemente dai 

minori che si recano dai nonni (5%) o in altri 

luoghi presenti nel quartiere di residenza (parco 

giochi, amici, ecc.). 

I “pericoli del traffico” e la “distanza tra scuola e 

casa” sono i problemi prevalentemente percepiti 

dagli adulti rispondenti, difficoltà dunque che i 

bambini dovrebbero affrontare se andassero a 

scuola da soli. Non trascurabile, tuttavia, anche 

la possibilità di “essere fermati da sconosciuti”, 

risposta la cui percentuale si attesta al 19,1% 

(Graf. 4). 

Questi “ostacoli” all’uso di mezzi sostenibili per 

compiere il tragitto casa-scuola convergono con 

1,1 

14,7 

Auto Piedi Bici Mezzi pubblici


80 

70 

60 

50 

40 

30 

20 

10 

0 

70 

60 

50 

40 

30 

20 

10 

0 

Graf. 5 a: Adultii: luoghi più piacevoli del quartiere 

71,9 

Graf. 6 a: Bambini: luoghi più piacevoli del quartiere 

58 

11,2 5,6 

Villa Mersi Centro Sportivo Valnigra Campagna, boschi 

19,3 

altre ricerche fatte sullo stesso argomento. 

Recentemente lo studio di Ahlport et al. (2008) 

rilevava sia barriere di tipo sociale - paura di 

rapimenti, di atti di bullismo e di coinvolgimento 

in incidenti, immaturità dei figli, scarsa motivazione 

sia ad affrontare le avverse condizioni 

climatiche, sia ad alzarsi prima il mattino e, 

infine, la difficoltà nella gestione del tempo causato, 

in primis, da orari di lavoro non flessibili - 

sia barriere di tipo fisico, ossia la presenza di 

strade senza marciapiedi, il traffico elevato, la 

distanza della scuola, ma anche un peso eccessivo 

degli zaini e la scarsità di luce al mattino 

presto, che si traduce dunque in un potenziale 

maggiore pericolo per i bambini. 

Ovviamente, la presenza di tutti o di alcuni di 

questi fattori, rendono l’automobile il mezzo 

privilegiato per lo spostamento casa-scuola, 

aumentando - di fatto - quel traffico veicolare 

aspramente criticato, la sedentarietà di grandi e 

piccini, il livello dell’inquinamento atmosferico e, 

non ultimo, privando i bambini di una possibile 

occasione di socializzazione, di responsabilizzazione 

e dunque di crescita. 

Genitori: analisi dei luoghi del quartiere che i 

genitori percepiscono come sicuri, piacevoli e 

come pericolosi 

La seconda parte del questionario indagava 

quali fossero, per i genitori e per i figli, i luoghi 

all’interno del quartiere percepiti come sicuri e 

piacevoli e quelli, invece, ritenuti pericolosi. 

Analizzando in prima battuta le risposte riferite 

dai soggetti rispondenti–genitori, si rileva come i 

luoghi più sicuri menzionati siano: con circa il 

24% il Parco pubblico di Villa Mersi 5 , con il 

15,7% delle risposte la piazza principale del 

paese, P.zza Niccolini 6 . Altri luoghi ritenuti sicuri 

nel quartiere sono la dimora domestica 

(11,4%), il Centro Sportivo Valnigra (10%) e la 

Scuola (8,6 %) (Graf. 5b). 

Alla domanda che chiedeva di elencare i luoghi 

6,9 

Villa Mersi Centro Sportivo Valnigra Casa Nostra 

30 

25 

20 

15 

10 

5 

0 

35 

30 

25 

20 

15 

10 

5 

0 

28,6 

21,4 

più pericolosi del quartiere, il collettivo-genitori si 

è concentrato su una delle vie principali - Via 

Valnigra - con il 24% circa delle risposte. Seguono 

P.zza Niccolini (14,6%) e Via Villa 

(9,8%). Dalle analisi delle risposte aperte di 

questa domanda emerge frequentemente la 

percezione del pericolo relativamente a diverse 

strade presenti nel centro storico e/o nelle 

strette sue vicinanze: strade a forte percorrenza 

veicolare e di forte interesse pedonale, sprovviste 

di sia marciapiede, sia di facili e sicuri 

attraversamenti e di piste ciclabili. Infatti, il 18% 

circa degli adulti rispondenti ritiene un luogo 

pericoloso “le strade del centro/fuori dal centro 

senza marciapiede”. 

Riprendendo una riflessione fatta poc’anzi, 

sull’esistenza cioè di fattori sia di natura sociale 

che fisica che ostacolano l’uso di mezzi sostenibili, 

rileviamo come alcuni luoghi siano privi degli 

uni, ma pregni degli altri. E’ il caso, ad esempio, 

di P.zza Niccolini: un luogo pubblico, luogo di 

incontro e di passaggio, con un forte controllo 

sociale che rende meno probabile l’incontro con 

gli ipotetici malintenzionati, e che viene dunque 

menzionato tra i luoghi percepiti come “sicuri”. 

Contemporaneamente, a causa dell’intenso 

traffico veicolare, che pone a rischio l’incolumità 

fisica dei bambini, la piazza viene menzionata 

anche fra i luoghi “pericolosi” del quartiere. 

Per quanto riguarda, invece, il luogo più bello e 

più piacevole che i genitori hanno menzionato è 

Villa Mersi con il 72% circa delle risposte, segue 

il Centro Sportivo Valnigra 7 con il 11,2% 

(Graf. 5a). Sono, questi, due spazi nei quali i 

bambini possono svolgere attività ludiche e sportive 

in ambienti chiusi e protetti e provvisti anche 

di aree adibite a verde pubblico. 

Bambini: analisi dei luoghi del quartiere che i 

genitori percepiscono come sicuri, piacevoli e 

come pericolosi 

Per quanto riguarda i luoghi ritenuti più pericolo- 

28 

18,3 


Graf. 5 b: Adulti: luoghi più pericolosi del quartiere 

14,6 

Graf. 6 b: Bambini: luoghi più pericolosi del quartiere 

18,6 

9,8 

Via Valnigra Le strade P.zza Niccolini Via Villa 

7,1 

Strade Via Valnigra Pzza Niccolini Via Villa 

5 Si tratta di una villa di 

origine medievale arricchita 

da un ampio parco al 

suo interno adibito a 

“verde pubblico”, utilizzata 

come centro civico, affittata 

per cerimonie e feste 

di varia natura, rappresentazioni 

teatrali e concerti. 

6 Si tratta della piazza 

principale del paese, 

antistante alla Scuola 

Elementare “Tomasi”. 

7 Si tratta di una struttura 

con attrezzature per la 

pratica di sport e dotata 

di parco pubblico, situata 

in Via Valnigra.


Sopra: il passaggio pedonale 

che porta al centro 

sportivo di Via Valnigra. 

Nella pagina a fianco: 

Piazza Niccolini 

8 Questa significativa 

concordanza nelle risposte 

può essere dovuta 

anche all’influenza del 

genitore che risponde alla 

stessa domanda formulata 

nel questionario subito 

prima di quella rivolta al 

bambino. Inoltre, ricordiamo 

che il genitore è il 

soggetto che materialmente 

compila in toto il 

questionario. 

9 In Trentino il rapporto è 

55 auto ogni 100 

abitanti. 

si riferiti dai bambini si rileva come essi siano 

sostanzialmente quelli menzionati dai genitori 8 . 

Emerge, in maniera ancora più netta rispetto 

alle risposte fornite dagli adulti, come “le strade 

del centro/fuori dal centro senza marciapiede” 

siano ritenute dai bambini pericolose con il 

28,6% delle risposte. Seguono Via Valnigra con 

il 21,4% e P.zza Niccolini con il 18,6% (Graf. 

6b). 

Per quanto attiene ai luoghi più belli e piacevoli 

riferiti dai figli, prevalgono gli spazi aperti nei 

quali giocare o praticare sport. Come per i genitori, 

infatti, i luoghi che riscuotono maggiore 

successo sono il parco di Villa Mersi con circa il 

58% delle risposte, e il Centro Sportivo Valnigra 

con circa il 19,3%. Seguono, ma con una certa 

distanza, la dimora familiare e il cortile antistante 

con il 6,8% e, infine, P.zza Niccolini con il 

5,7% (Graf.6a). Nell’indagine Istat “La vita quotidiana 

di bambini e ragazzi” del 2008, i giardini 

pubblici raggiungevano, invece, il 35,6% delle 

preferenze mentre il cortile antistante la dimora 

domestica il 29,7%. 

Se sommiamo le risposte fornite dai genitori e 

dei figli come se fossero un unico collettivo è 

possibile con maggiore agilità identificare quali 

siano i luoghi che maggiormente vengono percepiti 

come pericolosi e piacevoli dai soggetti rispondenti: 

Via Valnigra con il 25%, le strade in 

generale con il 23%, P.zza Niccolini con il 

16,4% per quanto riguarda quelli pericolosi, e 

Villa Mersi con il 65%, il Centro Sportivo Valnigra 

con il 15,3% e, infine, P.zza Niccolini con il 

5%, delle risposte riguarda quelli piacevoli. 

Osservazioni sui risultati 

La prima osservazione che possiamo trarre da 

questi risultati è che la maggior parte delle 

risposte (85,3%) converge su tre luoghi ritenuti 

piacevoli: il parco pubblico di Villa Mersi, il Centro 

Sportivo Valnigra e la piazza principale di 

Villazzano – P.zza Niccolini – antistante l’Istituto 

scolastico “Tomasi”. Questi sono anche probabilmente 

i luoghi più frequentati e conosciuti dai 

bambini nel “tempo-scuola” e nel “tempo-libero”. 

La seconda osservazione è che i luoghi identifi- 

cati come più pericolosi sono quelli necessari 

per raggiungere i luoghi identificati come più 

belli (e dunque più frequentati). Come evidenziato 

sopra, le strade in generale sono motivo di 

apprensione soprattutto per i bambini perché 

molte di esse, sia nel centro storico, sia nelle 

zone antistanti al centro storico, sono sprovviste 

di marciapiedi e di sicuri punti di attraversamento. 

Emerge, per esempio, come la strada per raggiungere 

il Centro Sportivo Valnigra, Via Valnigra 

appunto, è una strada pericolosa, percorsa 

dagli autoveicoli a forte velocità, senza “fasce 

protettive” per pedoni e/o per ciclisti, sprovvista 

di luoghi sicuri adibiti all’attraversamento. 

La stessa P.zza Niccolini, luogo privilegiato da 

genitori e bambini, sia perché vicino alla scuola, 

sia perché luogo “bello e piacevole” e sia, infine, 

perché luogo a forte impatto socializzante, è 

contemporaneamente luogo ritenuto 

“pericoloso” per la presenza di intenso traffico, 

per l’assenza di facili e sicuri attraversamenti e 

sprovvisto di sistemi di monitoraggio del traffico 

stesso. Infine, proprio in prossimità di P.zza 

Niccolini è presente il parco pubblico di Villa 

Mersi, luogo che in modo determinante (65%) 

viene considerato da adulti e minori il luogo più 

bello e più piacevole del quartiere. Per raggiungere 

il parco, tuttavia, si percorrono strade 

senza marciapiede e senza attraversamenti 

sicuri (Via Villa in particolare, ma anche Via 

Giordano, Via Tessadori, Strada Stretta e Via 

Tabarelle). 

Sembrerebbero dunque possibile individuare tre 

“oasi” di sicurezza, tre luoghi di pace, di socialità, 

di gioco, di divertimento, ad alto livello di 

vivibilità. Ma raggiungere tali luoghi comporta 

una sorta di “prova ad ostacoli” oggettivamente 

pericolosi, fonte di ansia e preoccupazione sia 

per i bambini, sia per i genitori che li accompagnano 

in tali luoghi e la cui presenza non consente 

una mobilità sostenibile. Infatti, se facciamo 

riferimento alle risposte analizzate precedentemente 

è altamente probabile che in tali 

“oasi” i genitori accompagnino i propri figli in 

auto. Ricordiamo infatti che il 60% infatti dei 

bambini si reca a scuola accompagnato da un 

genitore in auto, il 73% identifica punti pericolosi 

nel tragitto da casa a scuola, il 78% circa dei 

bambini non si reca in nessun luogo da solo a 

piedi, proprio a causa del traffico per almeno il 

40% circa dei soggetti rispondenti. 

Se, infine, in modo sintetico elenchiamo gli interventi 

che i soggetti rispondenti hanno suggerito 

in modo puntuale compilando il questionario per 

sopperire ad alcuni punti pericolosi nel tragitto 

da casa a scuola, le problematiche precedentemente 

descritte tornano in modo reiterato: la 

mancanza di marciapiedi e di attraversamenti 

sicuri in primis - e, coerentemente, gli interventi 

suggeriti dal collettivo di riferimento sono tesi a 

sopperire in maniera semplice ma efficace tali 

problematiche.


Conclusioni 

Pur consapevoli di come molteplici e di varia 

natura siano le trasformazioni da apportare per 

incentivare una mobilità sostenibile, ci appare 

necessario partire da qualcosa. Da un lato per 

risolvere concretamente alcune problematiche 

relative alle oggettive barriere di tipo fisico, ma 

dall’altro per sensibilizzare la popolazione sulla 

necessità di un cambiamento di stile di vita. 

L’Istat rilevava nel 2008 il numero degli autoveicoli 

in Italia superava 35 milioni, mentre 

l’Osservatorio per la Mobilità sostenibile, nel 

2007, gridava al nostro triste primato: l’Italia al 

primo posto in Europa per densità automobilistica: 

60 auto ogni 100 abitanti 9 . Non a caso i 

problemi maggiormente sentiti dagli italiani sono 

nell’ordine: il traffico (45,6%), l’inquinamento 

(41,4%) e la difficoltà di parcheggio (39,3%) 

(Istat, 2008). Tuttavia solo un quarto della popolazione 

usa il mezzi pubblici. Oltre a questo 

rapporto squilibrato con gli autoveicoli o conseguentemente 

a questo rapporto unito alla percezione 

di insicurezza in ambito urbano, emerge 

una popolazione sedentaria pari al 41,1% 

dell’intera popolazione, con un 35% di soggetti 

in sovrappeso e il 10,2% di soggetti obesi 10 . E 

in questa popolazione di sedentari ritroviamo 

anche i piccoli cittadini: il luogo preferito dai 

bambini dai 3 ai 10 anni per il gioco - con una 

percentuale pari al 97% - è la propria casa, 

nella quale le attività più frequentemente svolte 

sono “guardare la tv” e giocare “con giochi elettronici”. 

L’idea di apportare trasformazioni urbane per 

agevolare la mobilità sostenibile non è, e non 

può essere, di per sé risolutiva. Come è stato 

sottolineato le barriere fisico-sociali che disincentivano 

l’uso dei piedi e della bici per compiere 

il tragitto casa-scuola sono innumerevoli e 

fanno capo a diverse dimensioni, non riducibili 

alla sola mancanza di sicurezza stradale. 

Senz’altro una componente/barriera significativa 

si riferisce alla gestione del tempo degli adulti. 

In particolare al tempo - stretto e soffocante - 

delle donne, oberate e occluse nella loro “doppia 

presenza”: angelo del focolare che svolge le 

attività domestiche e si prende cura dei figli e 

donna emancipata che lavora. Due ruoli, dunque, 

che lasciano pochi varchi alla sostenibilità. 

L’auto diviene infatti mezzo comodo e veloce per 

portare il figlio a scuola – o due figli in scuole 

diverse - e correre al posto di lavoro, non necessariamente 

vicino all’istituto scolastico. Il 

mondo del lavoro rimane ancora rigido a fronte 

dei cambiamenti sociali e familiari, e lo è diventato 

in maniera più stringente in questo periodo 

di crisi economica globale, nel quale non perdere 

il posto di lavoro sembra essere l’unica aspettativa 

possibile. Le politiche di conciliazione, 

ossia tutte quelle misure volte ad armonizzare i 

tempi della vita familiare con quelli della vita 

lavorativa, sono ben lungi da essere sviluppate e 

incentivate nel nostro paese. 

Un’altra variabile, relativamente indipendente 

dalle trasformazioni urbane, è la percezione di 

sicurezza, quella relativa alla “paura di incontrare 

sconosciuti” che possono aggredire i bambini. 

Senza ampliare la riflessione sull’andamento 

della criminalità in generale, ma soffermandoci 

solo sull’andamento negli ultimi anni di alcun tipi 

di reato più attinenti al nostro argomento, si 

rileva dal rapporto del Ministero dell’Interno del 

2007, una netta diminuzione degli scippi, dei 

borseggi, delle aggressioni e dei furti di biciclette. 

Quelli che aumentano sembrano invece essere 

i furti negli appartamenti, le violenze e gli 

omicidi in ambito familiare, consumate proprio 

tra le mura domestiche, dove vittima e carnefi- 


10 In Trentino la percentuale 

di popolazione sedentaria 

è di circa il 18%, 

mentre quella degli obesi 

è di poco oltre il 9% 

(Istat, 2008).


ce si conoscono bene, sono persone legate da 

vincoli affettivi e di sangue. 

Da ciò si può affermare che la probabilità di 

essere aggrediti per strada da uno sconosciuto 

è decisamente inferiore a quella di essere aggrediti 

a casa da un parente. Fatta questa precisazione, 

siamo tuttavia consapevoli di quanto 

sia comunque importante la percezione soggettiva 

dell’aumento della criminalità da parte dei 

cittadini. Nel 2008, nell’ambito del rapporto 

annuale dell’Istat, si rileva che tale paura angoscia 

il 36,8% degli italiani (contro il 34% circa 

rilevato nel 2007); secondo il Ministero 

dell’Interno (2007)una persona su quattro si 

sente poco o per niente sicura quando cammina 

nel proprio quartiere, soprattutto di sera, soprattutto 

quando è buio. In questo senso il livello 

su cui operare sono i media con le loro campagne 

del terrore, ma anche il linguaggio della 

politica che negli ultimi anni privilegia e strumentalizza 

l’argomento “sicurezza” per far breccia 

nei cuori degli elettori, letteralmente disseminano 

paura e diffidenza. Ed è necessaria anche 

una corretta informazione sull’andamento e 

caratteristiche reali della criminalità, anche 

operando confronti tra il livello nazionale con il 

livello locale (Ahlport, 2008). Nel caso specifico 

del comune di Trento si rileva, infatti, su tutte le 

tipologie di reato un’incidenza inferiore a quella 

riscontrata nel nord-est e in Italia. 

Ma ancora: il livello sul quale operare è anche 

quello della scuola, caratterizzata da orari rigidi 

che non rendono agile la già congestionata giornata 

degli adulti, in primis di quelle delle mamme 

lavoratrici. E’ totalmente assente un coordinamento 

reale tra le politiche del mercato del 

lavoro e quelle relative all’istruzione, soprattutto 

per quanto riguarda la conciliazione degli orari 

degli adulti che sono da un lato genitori e 

dall’altro lavoratori. Ma la scuola è responsabile 

anche del sovra carico di libri per i bambini, 

tanto da far abbandonare negli anni la classica 

cartella di un tempo, per optare dapprima in 

uno zainetto, poi in uno zaino tipo escursione in 

montagna con sosta in rifugio, fino ad arrivare 

al carrello trasporta-zaino. 

Le trasformazioni dell’ambiente urbano sono 

condizioni necessarie ma non sufficienti per la 

promozione della mobilità sostenibile e dunque 

devono essere collegate a strategia a diversi 

livelli che appartengono a dimensioni e sfere 

diverse del vivere. 

Quindi, per concludere, le Iniziative quali i nonni 

vigili, il piedi bus, l’aumento delle piste ciclabili e 

la messa in sicurezza delle strade divengono 

anche momenti di riflessione, informazione e 

sensibilizzazione per tutta la cittadinanza, auspicando 

ad uno stimolo verso il cambiamento su 

tutti i livelli sopra menzionati: politico, mass 

mediatico, mercato del lavoro, sistema scolastico, 

individuale, culturale, per una riduzione del 

traffico automobilistico, dell’inquinamento, per 

un aumento dei momenti di socializzazione, di 

responsabilizzazione e di attività fisica dei bambini 

dunque facilitando lo sviluppo delle loro capacità 

motorie, intellettuali e sociali. Per migliorare 

la qualità della vita di “piccoli” e “grandi” cittadini, 

in modo sostenibile. 

Riferimenti Bibliografici 

Ahlport K. N., et al., (2008), “Barriers to and 

facilitators of walking and bicycling to school: 

formative results from the non-motorized travel 

study” in Health Education & Behavior, Aprile n. 

35 (2): 221-44. 

Fondazione M. Bellissario,(2000), Oltre il tetto 

di cristallo. Donne e carriera: la scalata difficile, 

a cura di Brancati D., Bergantino E., Milano. 

Franceschini A. (2007), Rapporto “La vivibilità 

urbana: un inquadramento teorico e metodologico. 

Quattro azioni per la vivibilità della città di 

Trento”, Assessorato alla Vivibilità urbana, Mobilità 

e Ambiente del Comune di Trento. 

Istat, (1996), Aspetti della vita quotidiana, Roma. 

Istat, (2002), La sicurezza dei cittadini. Reati, 

vittime, percezione della sicurezza e sistemi di 

protezione, Roma. 

Istat, (2006), Aspetti della vita quotidiana, Roma. 

Istat, (2008), Annuario statistico, Roma. 

Istat, (2008), Gli incidenti stradali, Anno 2007, 

Statistiche in breve, Settore Sicurezza, Roma. 

Istat, (2008), Conciliare lavoro e famiglia. Una 

sfida quotidiana, Roma. 

Istat, (2008), La vita quotidiana di bambini e 

ragazzi, Roma. 

Ministero dell’Interno, (2007), Rapporto sulla 

criminalità in Italia. Analisi, prevenzione, contrasto, 

Roma. 

Osservatorio per la Mobilità sostenibile 

dell’AIRP, (2007), Rapporto sulla densità automobilistica 

in Italia. 

Saraceno C., (1980), Il lavoro mal diviso: ricerca 

sulla distribuzione dei carichi di lavoro nelle 

famiglie, De Donato, Bari.


Introduzione 

La forma e la vita di una città emergono 

dall’intreccio di prassi amministrative, pratiche 

quotidiane, reti d’azione pubbliche e private che 

definiscono l’organizzazione urbana e le sue regole, 

e al contempo creano vie di fuga: usi imprevisti, 

alternativi, inconsueti degli spazi. Per 

questo uno sguardo sociologico sui fenomeni urbani 

aiuta ad esplicitare le connessioni tra il vissuto 

del territorio, le strategie e le visioni politiche 

e a mettere in discussione il “dato per scontato” 

dell’abitare. Le controversie urbane e territoriali 

rappresentano un terreno privilegiato 

per osservare questo intreccio di posizioni, di 

trame organizzative, di retoriche e per seguire 

la città nel suo farsi: come si definisce l'adeguatezza 

di uno spazio? Per quali funzioni un luogo 

è stato pensato e come viene invece utilizzato? 

Nelle controversie lo spazio non è più dato per 

scontato, ma viene creato e connotato dalle diverse 

posizioni in gioco. 

Dal momento che le controversie assumono visibilità 

attraverso i mezzi di informazione, la componente 

mediatica si pone come elemento rilevante 

per avviare una ricerca ancorata al territorio, 

che segue le visioni politiche e i processi 

di trasformazione. In questa ricerca i media più 

che una funzione informativa, hanno un carattere 

performativo (Robert Park, 1940): essi orientano 

cioè il discorso pubblico con effetti che 

si traducono nelle retoriche e nelle prassi degli 

stessi abitanti (Bifulco, De Leonardis, 2005). Gli 

articoli dei quotidiani si configurano allora come 

tracce da seguire non per verificare l'attendibilità 

dei fatti riportati, ma per ragionare sul modo 

in cui le classificazioni e le connotazioni utilizzate 

si riverberano nel tessuto urbano, e sul modi in 

cui i significati si traducono nelle pratiche. Per 

meglio comprendere questo meccanismo, proponiamo 

due episodi che interessano la città di 

Trento, che raccontano come alcuni brani di città 

prendono forma attraverso le rappresentazioni 

prodotte a partire dai quotidiani locali. 

Organizzare il Centro storico secondo il “decoro” 

Il primo episodio riguarda il centro storico di 

Trento. Tra febbraio e marzo 2008 abbiamo seguito 

le controversie legate all'approvazione del 

nuovo regolamento di polizia municipale. In particolare, 

il regolamento prevedeva sostanziali modifiche 

al capo X, “Esercizio dell’arte e dello 

spettacolo su strada”, riguardanti sostanzialmente 

i musicisti, e - nei termini del regolamento 

- le “emissioni sonore negli spazi pubblici”. Il 

regolamento nasce infatti a seguito delle ripetute 

lamentele dei residenti e delle persone che lavorano 

o frequentano il centro. La questione 

chiama in causa la natura della musica di strada 

come forma d'arte, la qualità della vita, l'inquinamento 

acustico. Senza addentrarci nella 

questione di cosa sia arte o meno, e di cosa sia 

divertimento o disturbo della quiete, ciò che interessa 

in questa sede è osservare come questi 

aspetti definiscano la controversia e come connotino 

il centro storico di Trento. In che senso 

l'opera degli artisti di strada mette in discussione 

o mantiene la natura e l’immagine del centro 

storico? 

I tratti di questa controversia ci hanno portato a 

collegare il discorso degli artisti di strada con 

un'altra questione che ricorre frequentemente 

nelle pagine dei quotidiani, quella degli “happy 

hour”, gli aperitivi in centro. Ciò che accomuna 

questi due episodi è il carattere ingovernabile 

del suono, che mette in discussione i confini tra 

il pubblico e il privato, tra spazio urbano e ambiente 

lavorativo o domestico. Il suono è qualcosa 

di difficilmente classificabile che si situa oltre 

la portata degli strumenti normativi, ma deve 

essere comunque regolato, ricondotto in una 

cornice istituzionale, visualizzato, misurato (ne è 

un esempio la recente mappa di zonizzazione acustica 

pubblicata sul quotidiano locale 

“Trentino” del 6 marzo 2008). In questo senso 

una disciplina del rumore diventa una disciplina 

degli spazi di competenza della polizia municipale. 

Ecco cosa prevede il regolamento: 

l’individuazione di 27 aree entro le quali è possibile 

suonare liberamente dalle 9 alle 20 nel periodo 

invernale, e dalle 9 alle 22 nel periodo esti- 


Progetto Penelope: 

le trame emergenti del tessuto urbano 

di Claudio Coletta, Francesco Gabbi e Giovanna Sonda* 

* Queste osservazioni 

emergono da un lavoro di 

ricerca nell’ambito del 

progetto “Penelope – le 

trame emergenti del 

tessuto urbano” curato 

dai sociologi Claudio 

Coletta, Francesco Gabbi, 

Giovanna Sonda 

(Istituto Regionale di 

Studi e Ricerca Sociale di 

Trento). Il progetto è cofinanziato 

dalla Fondazione 

Caritro e dal Comune 

di Trento. Maggiori informazioni 

relative al progetto 

sono disponibili al 

sito www.progettopenelope.net


Musicisti lungo le vie del 

Centro storico 

vo. Nelle altre zone della città, è obbligatorio notificare 

in anticipo la performance, che può aver 

luogo solo in specifiche fasce orarie. Inoltre è 

vietato suonare per più di due ore nello stesso 

luogo. È interessante notare come 

nell’individuazione delle aree il centro storico viene 

a coincidere con la Zona a Traffico Limitato 

(ZTL), cioè uno strumento di polizia municipale 

per la gestione del traffico urbano. 

Questo artefatto eccede la sua funzione originaria 

e diventa strumento per la gestione degli aspetti 

culturali della città, promuovendo l’idea di 

un centro storico silenzioso, depurato dalle auto 

e dai rumori. Il processo di visualizzazione e regolazione 

degli aspetti sonori della città influenza 

il modo in cui il centro storico viene concepito e 

costruito. Questo ci fa capire che il territorio 

non è univoco. In altre parole, esistono molteplici 

“centri storici”, tanti quante sono le mappe 

che rappresentano e gestiscono un particolare 

aspetto della città. C'è un centro storico monumentale, 

una Zona a Traffico Limitato, un centro 

storico del commercio, un centro storico 

circoscrizionale. Tutto questo produce delle trame 

mobili che sono al tempo stesso trame narrative 

che raccontano pezzi di città, ma anche 

trame fisiche del tessuto urbano e trame organizzative. 

Da tutte queste trame il centro storico 

emerge come realtà multipla, la cui identità si 

costruisce (e, al tempo stesso, viene messa in 

crisi) a partire da concezioni diverse di adegua- 

tezza e dai suoi paradossi: il centro deve mantenere 

il decoro e il silenzio, ma deve anche essere 

capace, in quanto centro, di attrarre le persone 

promuovendo eventi. Il silenzio e il decoro 

diventano allora prerequisiti per ospitare eventi 

eccezionali, che eccedono appunto le regole della 

fruizione quotidiana. 

La controversia sugli artisti di strada è stata 

un’occasione per seguire come gli spazi vengono 

regolati, performati, costruiti e come si definisce 

la loro adeguatezza o inadeguatezza. In 

sostanza, capire come fare fronte ad una questione 

difficilmente governabile come il rumore 

mette in evidenza le visioni degli attori in campo, 

gli usi molteplici degli spazi, il modo in cui la percezione 

sensoriale è incorporata nella dimensione 

organizzativa. 

La drammatizzazione della periferia: la metafora 

del ‘bronx’ 

Il secondo episodio riguarda il Magnete, un 

complesso edilizio di recente costruzione composto 

da diversi blocchi abitativi, che si estende 

ad ovest di via Brennero, di fronte al centro 

commerciale Top Center. Rispetto alla natura 

decorosa e regolamentata del centro storico, il 

Magnete si presenta con dei tratti decisamente 

drammatici. Vale la pena di riportare un passo 

da L'Adige, del 6 ottobre 2007: «Benvenuti al 

Magnete, il Bronx del Trentino, come lo definiscono 

gli stessi residenti, sempre più arrabbiati 

per la situazione di degrado che sono costretti a 

subire. Casermoni tutti uguali stretti sopra 

un’arida spianata di cemento, punti di fuga infiniti 

rinserrati tra l’Agenzia delle entrate e il palazzo 

che ospita la sede della Guardia di Finanza, il 

Magnete si trova pure a ridosso della ferrovia. Il 

rumore dei treni merci diventa una costante a 

cui l’orecchio fatica ad abituarsi. Ma una volta 

varcata la soglia del sottopasso che lo separa 

da via Brennero l’impressione di asettica geometria 

dei palazzoni lascia il posto allo sgradevole 

aroma dei rifiuti in decomposizione ammonticchiati 

nei pressi delle campane di raccolta, 

sovrastate dal compattatore verde 

dell’inorganico. I sacchi e sacchetti sventrati lasciano 

fuoriuscire lunghe budella di immondizie, 

dove le pantegane zampettano felici e le vespe 

fanno il nido dentro il compattatore». 

Il ricorso alla metafora del Bronx è pratica ricorrente 

nei quotidiani locali per indicare una situazione 

di degrado e di insicurezza. Nel corso 

degli ultimi due anni il termine Bronx è stato uti-


lizzato sui tre maggiori quotidiani trentini almeno 

60 volte, e nella maggior parte dei casi per parlare 

di zone collocate a nord di Trento. L'etichetta 

veniva usata sia in termini identificativi – come 

nello stralcio di giornale – sia in termini differenziativi, 

con affermazioni quali «Non vogliamo 

diventare il Bronx», per prendere le distanze dalla 

nebulosa di Trento Nord. 

Dall’analisi dei quotidiani siamo passati 

all’indagine sul campo: abbiamo contattato un 

gruppo di donne che abitano nelle case ITEA del 

Magnete riunitesi in una associazione informale 

denominata “Animagnete”, che promuove iniziative 

per migliorare la qualità della vita nel quartiere. 

La descrizione che loro stesse danno della zona 

è molto interessante e condivide molte analogie 

con quanto scritto sui quotidiani locali. A differenza 

di quanto accadeva con il centro storico, 

laddove la vista è il senso più coinvolto, purificato 

dall’inquinamento acustico e automobilistico, 

la descrizione del Magnete è molto più sensoriale: 

vi è un forte richiamo alla puzza, alla sporcizia 

e in generale un’enfasi drammatica nel suo 

carattere iperbolico. Dalle loro testimonianze 

l’area si afferma come una zona frequentata da 

transessuali e prostitute che lavorano sia in casa 

che fuori, un’area di spaccio e consumo di 

droga. Un racconto sinestesico che tende a sollecitare 

reazioni forti. 

A questa drammatizzazione della situazione fa 

da contraltare il richiamo al concetto di comunità 

come un valore a cui tendere, e risultato di 

un processo di tessitura delle relazioni che richiede 

costanza ed impegno. Le signore intervistate 

fanno spesso riferimento alle “braciolate” 

organizzate all’interno del complesso per facilitare 

la reciproca conoscenza. La qualità della vita 

al Magnete sembra dipendere molto dalla possibilità 

di coltivare anche lì, nel loro Bronx, delle 

relazioni tipiche della Gemeinschaft di toennesiana 

memoria. 

Ma lo stesso utilizzo della drammatizzazione 

sembra essere, per certi versi, una vera e propria 

tattica per guadagnare visibilità presso gli 

amministratori e per chiedere maggiore attenzione 

e servizi. 

Partiamo dalla definizione di tattica di De Certeau 

(1980): «azione calcolata che determina 

l’assenza di un luogo proprio». La tattica ha come 

luogo solo quello dell’altro. Approfitta delle 

“occasioni” dalle quali dipende, per accumulare 

vantaggi, espandere il proprio spazio e prevede- 

re sortite. È insomma astuzia, un’arte del più 

debole. 

Nel caso del Magnete drammatizzare è una tattica, 

come si può leggere in questo brano di intervista: 

«…ci hanno buttato di tutto e noi prendevamo 

‘sta spazzatura e la buttavamo. Finché 

poi uno ha cominciato a fare dei lavori ed ha lasciato 

sai quei cosi dei container, sì proprio nella 

proprietà, ti ricordi? – pieno di… – no, no ragazzi, 

non potete avere l’idea, perché partivano 

con gli scarti degli appartamenti e siamo arrivati 

ai parafanghi delle macchine, roba assurda, dicevo, 

non è possibile. Abbiamo chiamato a tutti, 

tutti quelli che era possibile chiamare, non c’è 

stato niente da fare. Alla fine, abbiamo detto, usiamo 

un altro metodo, diciamo che ci stanno i 

topi, che è un rischio per la salute. Così quando 

abbiamo cominciato così, abbiamo trovato un vigile 

che è stato attento. Devi avere la fortuna di 

trovare una persona che si prenda a cura della 

situazione che tu vivi». 

Il campo in cui si gioca la controversia è quello 

istituzionale, dei servizi, e ha un linguaggio proprio 

e proprie pratiche organizzative non sempre 

facili da intercettare. Per questo la semplice 

telefonata non era sufficiente a modificare 

l’ingranaggio amministrativo e dunque si è deciso 

di giocare con la stessa logica della pubblica 

amministrazione, puntando a creare 

un’emergenza riguardante la sicurezza, divenuta 

oramai nel dibattito pubblico una questione ri- 


Gli appositi spazi per le 

“performances” musicali


Il complesso chiamato “Il 

Magnete” nell’area Nord 

di Trento 

corrente. Ma a ben vedere la sicurezza è utilizzata 

come un concetto ombrello (Bricocoli, 

2005) che comprende questioni anche molto diverse 

tra loro che con la sicurezza hanno ben 

poco a che fare. 

Si drammatizza dunque per intercettare il linguaggio 

delle politiche e per confrontarsi sul loro 

terreno. Si cerca di dare visibilità alla propria 

situazione, utilizzando metafore e linguaggi derivati 

dagli stessi quotidiani e alimentando conseguentemente 

la creazione degli stessi Bronx cittadini. 

Conclusioni 

I due brani di città che abbiamo presentato sono 

legati da un filo narrativo che li connota e li 

mette in relazione tra loro e con altri quartieri 

della città secondo meccanismi di identificazione 

e differenziazione, come quando i residenti di 

Piazza Mostra e S. Martino rivendicano la loro 

appartenenza al centro storico e richiedono la 

stessa cura, la stessa attenzione che 

l’amministrazione riserva al centro storico anche 

per non finire come certi ‘bronx’ di altre 

parti della città. Curioso, tra l’altro, osservare 

che Piazza Mostra e S. Martino sono nel centro 

storico e fanno parte di questa circoscrizione. 

In questi due casi lo studio delle narrazioni e delle 

pratiche urbane ha prodotto una conoscenza 

minuta dei diversi meccanismi che regolano 

l’abitare e ha reso visibili delle connessioni tra 

strategie amministrative, tattiche di vita quotidiana 

e cronaca locale. Infatti, «i processi di 

messa in visibilità sono fortemente influenzati 

da una sorta di doppio legame che si crea tra 

l’arena mediatica e la mobilitazione degli abitanti 

di quella comunità: da un lato l’arena mediatica 

fissa la rappresentazione del problema, dall’altro 


la mobilitazione di tale oggettività trae alimento 

e giustificazione a tradurre la messa in visibilità 

nella forma dell’allarme sociale» (Bifulco-de Leonardis, 

2005). 

Riferimenti bibliografici 

Bifulco, L. e de Leonardis, O. (2005) “Sulle 

tracce dell’azione pubblica”, in L. Bifulco (a cura), 

Le politiche sociali. Temi e prospettive emergenti, 

Roma: Carocci. 

Bricocoli, M. (2005) “Insicurezza, Città e politiche 

in affanno”, in L. Bifulco (a cura), Le politiche 

sociali. Temi e prospettive emergenti. Roma: 

Carocci. 

De Certeau, M. (1980) L'invention du quotidien, 

Paris: 10/18; trad. it. L’invenzione del quotidiano, 

Milano: Edizioni Lavoro, 2001. 

Park, R. (1940) News as a form of knowledge, 

in American Journal of Sociology, 45, pp. 669- 

686

Dossier 

DOSSIER 

Le perequazioni e le compensazioni 

nel PROCESSO URBANISTICO 

di Emanuele Boscolo (Avvocato e Professore di Diritto Amministrativo nell’Università dell’Insubria) 

1. La legislazione regionale ed il modello 

perequativo 

La stagione apertasi nella seconda 

metà degli anni Novanta all’insegna di 

una revisione della legislazione urbanistica 

regionale si è precipuamente contrassegnata 

per una radicale mutazione 

del paradigma di piano urbanistico 

comunale. Il dato più evidente è sicuramente 

rappresentato dalla scomposizione 

del piano, fenomeno che in alcune 

regioni è coinciso con l’introduzione 

del modello piano strutturale-piano operativo 

proposto dall’INU, mentre in altre 

regioni è approdato alla frammentazione 

del piano comunale in una pluralità 

di documenti, attraverso i quali trovano 

esplicazione le diverse funzioni di 

governo del territorio. Ma le innovazioni 

forse ancor più radicali si sono registrate 

sul versante dei contenuti. 

L’ossatura di piano è stata rivista dalle 

fondamenta: l’impostazione improntata 

ad un rigido zoning, eredità 

dell’urbanistica razionalista, è stata superata 

in nome della ricerca di soluzioni 

capaci di favorire la compresenza di 

funzioni (mixité). Anche il sistema degli 

standards, storicamente retto da una 

logica rigidamente parametrica (mq/ 

ab.), è stato riconsiderato: la programmazione 

degli interventi infrastrutturativi 

si articola in stretta corrispondenza 

con i bisogni effettivi delle diverse coorti 

sociali e dalla mera ‘messa in riserva’ 

di aree tramite vincoli preespropriativi 

si è passati alla ricerca di soluzioni infrastrutturative 

concrete. 

Il risultato di questo mutamento è inevitabilmente 

rappresentato da una 

sempre più marcata differenziazione 

dei piani urbanistici: in passato – per 

effetto del D.M. 2 aprile 1968, n. 

1444 – i piani mantenevano una forte 

matrice unificante; il decreto ministeriale 

fungeva, in altri termini, da fattore 

omologante, mentre negli ultimi anni 

ciascuna amministrazione tende ad identificare 

ex ante – con pieno esercizio 

della propria autonomia – i valori ai 

quali conformare l’azione pianificatoria, 

gli obiettivi da assumere nella fase di 

impostazione (framing) del piano e, da 

ultimo, gli strumenti e le ‘tecniche’ più 

efficienti al raggiungimento dei risultati 

prefissi. Tutto ciò a partire dal riconoscimento 

dei caratteri di quello specifico 

territorio. 

Il ricorso alle tecniche della perequazione, 

della compensazione e 

dell’incentivazione costituisce indubbiamente 

un significativo indicatore di discontinuità. 

A circa un decennio dall’avvio del dibattito 

attorno a questi strumenti anche 

nel mondo giuridico è possibile cercare 

di tracciare un primo bilancio. La 

ricerca della linea discretiva tra le diverse 

stagioni dell’urbanistica e tra le 

diverse generazioni di piani si presenta 

tuttavia particolarmente complessa. 

Sarebbe errato ritenere che il crinale 

passi soltanto per le traiettorie della legislazione 

regionale. Volendo fare un bilancio 

che vada oltre la superficie, 

l’analisi non può esaurirsi in una disamina 

della produzione normativa regionale: 

così come in (ambiti diversi) si sono 

registrate significative sperimentazioni 

perequative ben prima che la legislazione 

regionale evolvesse in tale direzione, 

allo stesso modo la diffusione di questi 

strumenti continua a rappresentare un 

dato trasversale, che travalica i confini 

delle regioni che esprimono le soluzioni 

normative più avanzate. 

Sarebbe del pari semplificatorio ritenere 

che anche nelle regioni dotate di 

norme su questo istituto il modello perequativo 

(inteso secondo l'originaria 

radice semantica del lemma come equa 

ripartizione tra più proprietari dei 

vantaggi ed oneri connessi alla trasformazione 

edificatoria) costituisca ormai 


un riferimento consolidato. Le regioni 

che hanno dato spazio alla perequazione 

nelle loro leggi urbanistiche sono un 

numero importante: per prime si sono 

orientate in questa direzione la Toscana, 

l'Emilia Romagna, la Basilicata, il 

Lazio, la Puglia e la Calabria e, più di 

recente, anche la, Campania, il Veneto, 

la Lombardia, l'Umbria, la Provincia di 

Trento ed il Friuli Venezia Giulia e la 

Provincia di Bolzano, tuttavia, per avere 

un quadro veramente indicativo, occorre 

necessariamente estendere 

l’analisi ai piani che hanno visto la luce 

negli anni più recenti: solo a questo livello 

è possibile cogliere il dato concernente 

la effettiva diffusione della perequazione 

e verificare quali modelli perequativi 

sono concretamente praticati. 

Solo a questo livello, in altri termini, si 

possono cogliere appieno i tratti di una 

tendenza alla ‘differenziazione’ che va 

ben oltre la cornice della produzione legislativa 

regionale e che costituisce la 

più autentica cifra caratteristica 

dell’ultimo decennio. 

Osservando il panorama dell’attività 

pianificatoria comunale, si riscontra 

che il modello perequativo non è ancora 

riuscito ad affermarsi appieno sino a 

divenire il modello veramente prevalente. 

Quantitativamente, i piani perequativi 

sono ancora un numero ristretto, anche 

se godono di grande risonanza ed 

assurgono a termine di confronto 

(benchmarking). L’interesse suscitato 

dai modelli perequativo-compensativi 

non deve tuttavia indurre a relegare 

sullo sfondo la circostanza che 

l’orizzonte urbanistico italiano sembra 

destinato ancora per molti anni ad una 

compresenza di episodi innovativi e di 

piani con radici saldamente ancorate 

nella tradizione urbanistica novecentesca. 

Le leggi regionali non hanno sancito 

l’obbligatorietà della perequazione ed

38 / Sentieri Urbani Dossier 

hanno fatto menzione di questi istituti 

unicamente in guisa di un contenuto 

opzionale delle nuove figure di piano urbanistico 

comunale. La decisione circa 

la struttura del piano, retta secondo il 

diritto amministrativo generale da un 

vincolo di proporzionalità-idoneità 

(Geeignetheit) dello strumento rispetto 

agli obiettivi che ciascun comune assegna 

alla pianificazione, è quindi demandata 

alle singole amministrazioni comunali. 

Importanti indicazioni sul punto sono 

venute dalla giurisprudenza amministrativa, 

che si è partitamene soffermata 

proprio su questa decisione preliminare, 

enunciando il principio secondo 

cui la verifica circa la possibilità di soluzioni 

perequativo-compensative costituisce 

un passaggio indefettibile, da rendere 

esplicito (mediante una puntuale 

motivazione degli atti attraverso cui 

prende forma l’impostazione del piano). 

In termini sostantivi, il Consiglio di Stato 

ha rimarcato che, ove il piano si prefigga 

l’obiettivo di acquisizione di vaste 

aree, il ricorso a questi strumenti pianificatori 

diviene necessitato. La motivazione 

di una delibera di reiterazione di 

vincoli deve conseguentemente dare 

conto della “mancanza di possibili soluzioni 

alternative o di perequazione fra i 

proprietari espropriabili” e, laddove sia 

configurabile una alternativa non autoritativa 

all’esproprio, quest’ultima è 

senz’altro preferibile: la perequazione e 

la compensazione consentono infatti il 

più efficace perseguimento delle politiche 

pubbliche con il minor sacrificio 

della posizione dei proprietari, secondo 

la caratteristica valutazione di ‘minor 

compressione’ in cui si sostanzia la cd. 

proporzionalità-necessarietà (che presuppone 

il rispetto del principio ‘del 

mezzo più mite’ Gebot des mildesten 

Mittels). Ne consegue che l’unica ragione 

idonea a giustificare la riproposizione 

di una frusta impostazione vincolistica 

può essere rinvenuta solo in una 

comprovata inapplicabilità per ragioni 

strettamente urbanistico-territoriali della 

perequazione e della compensazione 

(essenzialmente, per insussistenza di aree 

sulle quali far ‘atterrare’ diritti e 

crediti edificatori: amplius infra). 

Le norme regionali si limitano, nella 

più parte dei casi, a scarne proposizioni 

di principio (fanno eccezione la Lombardia 

e la Provincia di Trento, che 

hanno adottato delle formulazioni 

‘lunghe’): di conseguenza, le singole 

amministrazioni, muovendosi in questo 

spazio non determinato, hanno finito 

per tratteggiare schemi perequativi improntati 

ad un certo sincretismo, risultato 

di una circolazione ultraregionale 

della modellistica applicativa. A fronte 

di una sempre più accentuata diversificazione 

dei diritti urbanistici di derivazione 

regionale, l’impostazione perequativa 

rappresenta uno dei pochi elementi 

unificanti tra piani che riflettono schemi 

(ed hanno nomi) eterocliti. 

2. Le ragioni del ritardo nella diffusione 

del modello perequativo 

Chiarito preliminarmente che quando 

parliamo di perequazione e di compensazione 

il riferimento va a fenomeni dalla 

diffusione ancora relativamente circoscritta, 

occorre interrogarsi sulle ragioni 

di questa mancata generalizzazione, 

che potrebbe essere prima facie ascritta 

ad una sottovalutazione dei vantaggi 

che - anche secondo il Consiglio 

di Stato - oggettivamente si riconnettono 

all’introduzione di queste figure entro 

la struttura dei piani. Sicuramente 

si registra della riottosità dei decisori 

politici ed una certa diffidenza anche in 

larghi strati della categoria degli urbanisti; 

le ragioni più profonde vanno tuttavia 

ricercate nel contesto generale entro 

cui si colloca la stagione urbanistica 

del presente: le condizioni per la sperimentazione 

di queste tecniche infatti 

non sono affatto favorevoli. Nell’ultimo 

decennio si è consumato un mutamento 

di scenario forse ancor più radicale 

di quello determinato dalla riforma della 

legislazione regionale. La progressiva 

presa di consapevolezza del ‘parametro 

suolo’ quale risorsa finita, non rinnovabile 

ha imposto il passaggio da pianificazioni 

incrementali, fondate sulla diffusione 

urbana (sprawl), a piani connotati 

da una impostazione fortemente contenitiva, 

nella quale ogni ulteriore consumo 

di suolo agro-naturale deve trovare 

una rigorosa giustificazione. Le tecniche 

perequativo-compensative - che 

fanno leva su un principio allocativo dello 

stock volumetrico orientato ad una 

maggior equità ed efficacia delle decisioni 

pubbliche - hanno quindi avuto il rispettivo 

banco di prova in una contingenza 

in cui le volumetrie complessivamente 

assegnabili appaiono molto ridotte 

rispetto al passato. In comuni - e 

non sono pochi, specie nelle regioni 

settentrionali e nelle cinture metropolitane 

- in cui le uniche possibilità di intervento 

sono ormai rappresentate dal- 

la ricucitura di circoscritte aree interstiziali, 

difettano le condizioni strutturali 

per imbastire ambiziosi programmi perequativi. 

Merita di essere sottolineato anche 

un altro dato che emerge dalla fase di 

prima sperimentazione. Nella pratica 

amministrativa si è registrato un serio 

problema di costruzione del consenso 

attorno a questi nuovi modelli. Il tema – 

ovviamente – non è propriamente giuridico, 

ma una analisi orientata al dato 

effettuale non può non tenerne conto, 

specie perché si sostenuto che 

l’impostazione perequativa allenterebbe 

le tensioni che si scaricano sui decisori 

pubblici. Nei fatti la decisione politica 

pone difficoltà sin qui non adeguatamente 

considerate. Anche in un piano 

che preveda il mantenimento della capacità 

insediativa previgente i proprietari 

delle aree attualmente edificabili 

(cd. residui di piano) vengono chiamati 

ad una condivisione delle possibilità edificatorie 

ed in ciò avvertono il senso di 

una autentica privazione. Nel confronto 

con un piano tradizionale, anche ove il 

saldo volumetrico complessivo non subisca 

riduzioni, comunque mutano radicalmente 

gli esiti individuali. Parafrasando 

la critica mossa dai filosofi egualitaristi 

all’utilitarismo classico, si può 

dire che nel modello pianificatorio tradizionale 

si guarda(va) unicamente alla 

grandezza della torta, disinteressandosi 

della dimensione distributiva e trascurando 

che a questo livello di manifestasse 

una profonda disparità tra classi 

di proprietari. Nella perequazione ci 

si preoccupa invece innovativamente 

del numero, dell’entità e dell’allocazione 

- secondo un parametro egualitario - 

delle singole fette. Nei piani di questa 

matrice l’equità si persegue secondo il 

criterio del maximin (maximum minimorum): 

la strategia egualitaria si concentra 

cioè sull’innalzamento del risultato 

ottenibile dei proprietari altrimenti 

svantaggiati. Restando alla metafora, 

in luogo delle poche grandi fette d’un 

tempo, in un piano perequativo vengono 

previste molte più frazioni, tutte uguali, 

ma ciascuna di minori dimensioni. 

Degli esiti della ‘spalmatura’ tra più 

soggetti della dotazione volumetrica beneficiano 

dunque i fondi che in un piano 

tradizionale verrebbero gravati con un 

vincolo, ai quali il piano perequativo riconosce 

invece una frazione della volumetria 

insediabile, ancorché eventualmente 

concentrabile altrove.

Dossier 

Sul piano aggregato, l’allargamento 

della base dei proprietari soddisfatti 

giustifica ampiamente la ‘delusione’ inflitta 

ad alcuni, ma il problema di costruzione 

del consenso resta. Il discorso 

si presta, naturalmente, ad essere 

rovesciato. In questi anni è infatti emerso 

con chiarezza che proprio la 

condizione di scarsità volumetrica rende 

ancor più stringente l’esigenza di disporre 

di un sistema di ripartizione esteso 

ad un maggior numero di proprietari, 

capace di evitare i risultati intrinsecamente 

discriminatori - ormai rifiutati 

nel dibattito pubblico - che si riconnettono 

inevitabilmente ad una allocazione 

delle dotazioni volumetriche e 

dei vincoli che ricalchi strettamente lo 

zoning di progetto. 

Conclusioni diverse valgono invece 

per la compensazione. Ci si trova di 

fronte ad un istituto che ha avuto ampia 

applicazione. Anche qui l’analisi deve 

tuttavia scavare sotto la superficie: 

la sperimentazione su larga scala della 

compensazione, nella più parte dei casi, 

si è risolta nell’estemporanea inserzione 

in piani di impianto tradizionale di 

accordi di scambio tra aree per infrastrutture 

ed opportunità di edificazione, 

senza che da ciò sia derivata una autentica 

revisione del modello pianificatorio 

e, primariamente, delle politiche infrastrutturative. 

Per contro, nella compensazione 

(e sovente nel binomio compensazione-esecuzione 

a scomputo) è 

stato intravisto un rimedio alla endemica 

inefficacia delle politiche dei lavori 

pubblici. Questo ha indotto amministrazioni 

poco avvedute ad impegnarsi in onerose 

iniziative acquisitivo-realizzative 

sul presupposto (del tutto errato) che 

la compensazione consenta di ‘battere 

moneta volumetrica’ a costo nullo. La 

considerazione dei suoli alla stregua di 

una risorsa limitata impedisce invece di 

assumere l’alternativa compensativa alla 

stregua di un metodo ordinario di 

soddisfacimento di qualsivoglia esigenza 

di dotazioni territoriali e, per contro, 

induce ad una ancor più rigorosa gerarchizzazione 

delle priorità di intervento. 

3. Equità e coesione sociale quali 

(nuovi) valori orientatori della pianificazione 

Il ricorso alla perequazione nei diversi 

contesti non ha affatto indebolito la funzione 

di progettazione urbanistica. La 

valenza orientativa (e differenziante) 

dell’urbanistica ‘disegnata’ in vista di un 

ordinato assetto territoriale rimane inalterata. 

La perequazione, così detta 

a posteriori, e la compensazione sono 

state pressoché ovunque impiegate unicamente 

alla stregua di strumenti 

(‘tecniche’, appunto) utili a rendere indifferenti 

per i proprietari coinvolti le 

decisioni - non più separabili - sulle destinazioni 

edificatorie e sulle localizzazioni 

delle infrastrutture. 

Nell’affermazione di questa prospettiva 

‘strumentale’ (“la strada per ammettere 

la perequazione è quella di considerarla 

non un fine in sé ma un mezzo”) 

si coglie il superamento di un approccio 

non scevro da un certo ideologismo egualitarista 

che nei primi anni Novanta 

aveva accompagnato la fase di esordio 

della perequazione (da cui non si distingueva 

ancora la compensazione). Il 

consolidarsi di questo atteggiamento 

‘laico’ ha rappresentato la condizione 

che ha reso possibile la significativa diffusione 

di esperienze perequative anche 

in contesti culturali come il Veneto 

e la Lombardia, più refrattari ad ogni 

sottolineatura circa la valenza redistributiva 

di questi strumenti. 

Come si è già indicato, alla base della 

scelta di informare un piano ad un modello 

perequativo vi è sempre una revisione 

dell’orizzonte assiologico a cui si 

ancorano le decisioni pubbliche. E’ la riconsiderazione 

valoriale ad innescare il 

processo di revisione del paradigma di 

piano. Nell’impostazione tradizionale, 

l’unico valore sotteso alla pianificazione 

si ricollegava all’ordinato sviluppo territoriale, 

a cui si riconnetteva un interesse 

pubblico all’affermazione del disegno 

prefigurato dal piano, le cui previsioni - 

secondo il tipico schema poteresubordinazione 

- si imponevano imperatativamente 

entro la sfera proprietaria. 

Sempre in nome di questa (astratta) 

prevalenza del pubblico interesse la natura 

edificatoria o vincolata dei singoli 

fondi era considerata un mero riflesso 

della decisione di piano. Il risultato 

(outcome) di questo schema era un piano 

‘intrinsecamente discriminatorio’, 

come ebbe a sottolineare sin dagli anni 

Sessanta P. Stella Richter. La sperequazione 

tra diverse classi di proprietari 

fondiari, taluni fortemente avvantaggiati 

dalle scelte pubbliche 

sull’edificabilità dei suoli, talaltri gravemente 

penalizzati dalle decisioni infrastrutturative, 

costituiva una ineluttabile 

conseguenza non tanto dell’imperatività 


del piano quanto piuttosto della tecnica 

dello zoning, nella quale la linea tracciata 

dal ‘pennarello del pianificatore’ segnava 

anche le sorti dei proprietari. 

La storia dell’urbanistica dagli anni 

Sessanta può essere ripercorsa anche 

in questa chiave: è il periodo in cui il tema 

della ‘riforma urbanistica’ fu posto 

al centro del dibattito pubblico dall’INU 

di A. Olivetti e da G. Astengo con il famoso 

‘Codice dell’urbanistica’; il tema, 

come noto, fu ripreso con forza (ma 

senza successo) dal Ministro dei LLPP 

F. Sullo e dai suoi successori Zaccagnini, 

Mancini e Pieraccini, anche se 

l’unico risultato di quella tensione riformatrice 

fu costituito da un intervento 

contingente come la legge ‘ponte’. Questo 

dibattito si affievolì, rimanendo sottotraccia, 

sino al Congresso dell’INU 

del 1995, nel quale venne presentata 

una organica proposta di superamento 

della legge urbanistica del 1942, entro 

cui – abbandonati progetti di riforma 

della struttura della proprietà - la perequazione 

veniva identificata quale rimedio 

alla esternalità negativa dello zoning 

impiegato quale tecnica di allocazione 

di una risorsa scarsa come 

l’edificabilità. Nel perdurante silenzio 

del legislatore nazionale, il tema ha cominciato 

a trovare finalmente spazio 

nelle leggi regionali di terza generazione. 

Uno sparuto stuolo di comuni si era 

comunque già avviato sulla strada della 

sperimentazione in carenza di una copertura 

normativa, ma con il favore 

della giurisprudenza amministrativa. In 

particolare, va fatta menzione del rilievo 

che ha assunto il primo arresto sul 

piano regolatore di Reggio Emilia. Tale 

sentenza ha avuto l’effetto di rafforzare 

la convinzione che il meccanismo perequativo 

potesse trovare legittima applicazione 

anche in assenza di una revisione 

della normativa urbanistica generale. 

Nella stagione pionieristica della 

perequazione le motivazioni di questa 

'storica' sentenza si sono inoltre rivelate 

decisive per fare chiarezza sulla 

ratio di questa tecnica, identificata - 

nelle parole dei giudici amministrativi - 

nel gravare “contemporaneamente la 

proprietà del beneficio dell’edificabilità e 

del peso di contribuire all’elevamento 

generale della qualità urbana”. L'in se 

della perequazione, com’è parso chiaro 

da quel momento, effettivamente si 

concentra tutta in questa inscindibilità 

tra vantaggi della trasformazione ed o-


neri infrastrutturativi. 

Attorno alla seconda metà degli anni 

Novanta il valore etico dell’equità, tradizionalmente 

confinato entro altre politiche 

pubbliche, come quella tributaria o 

quella sociale, è stato esteso anche alla 

decisione pianificatoria, ripensata secondo 

un criterio di giustizia distributiva. 

Si è quindi imposta la revisione delle 

modalità applicative dello zoning. Le tavole 

di azzonamento (organizzate sempre 

più spesso per tessuti e sempre 

meno per zone omogenee) non coincidono 

più con il piano: ne esprimono soltanto 

la componente progettuale. Attraverso 

questa tecnica si identificano 

le possibilità di trasformazione, ma da 

questo disegno ordinatore si svincola 

l’attribuzione delle dotazioni volumetriche 

(scambiabili) ai singoli lotti. Questa 

innovativa forma di piano postula quindi 

una doppia maglia pianificatoria (a cui, 

effettivamente, vengono a corrispondere 

due serie di tavole): l’una finalizzata 

alla esplicitazione delle previsioni insediative 

ed infrastrutturative, l’altra funzionale 

alla allocazione delle dotazioni 

volumetriche ed al riparto dei correlati 

oneri infrastrutturativi tra una base più 

ampia di proprietari. 

Definito il mosaico territoriale, la volumetria 

insediabile in misura sostenibile 

rispetto alla capacità di carico di un 

territorio viene previamente ripartita 

tra tutti i cd. fondi-sorgente (sending areas). 

La permuta delle aree o lo 

scambio a titolo oneroso dei ‘titoli’ (cd. 

diritti edificatori) rappresentativi di tale 

attribuzione originaria (sulla scia del 

Transfer of Development Rights della 

tradizione statunitense) consentiranno, 

al momento della successiva concentrazione 

dei volumi (cd ‘atterraggio’) sui 

soli fondi-accipienti (receiving areas), di 

garantire anche ai proprietari dei fondisorgente 

una frazione dei risultati 

(economici o costruttivi) dell’attività di 

trasformazione. L'attuazione della vicenda 

perequativa fa sì che la distinzione 

tra le funzioni delle aree (profilo che 

resta determinato dello zoning) non ingeneri 

alcuna sperequazione (almeno economica) 

tra i soggetti coinvolti. 

Il tema dell’equità ha tenuto il campo 

per tutti gli anni Novanta. 

All’impostazione della legge del 1942 si 

è contrapposto un modello di piano perequativo 

tendente a far coincidere il 

massimo di equità con l’applicazione 

sull’intero territorio trasformabile 

(esclusi soltanto gli areali agricoli ed il 

centro storico) di un ‘indice unico’. Soluzioni 

di questo tipo hanno tuttavia mostrato 

i propri limiti. L’applicazione di 

un principio di giustizia distributiva alla 

pianificazione non è funzionale a determinare 

esiti necessariamente eguali, 

quanto piuttosto all’identificazione di un 

criterio oggettivo da assumere quale 

fattore distributivo in presenza di situazioni 

di fondo diversificate. Una tale forma 

‘estrema’ di uguaglianza territoriale 

non tiene conto che i lotti presentano 

delle irriducibili differenze legate alla posizione, 

alla giacitura, alla prossimità 

alle reti stradali e dei servizi, etc. Paradossalmente, 

la forzosa cancellazione 

di tali oggettive ed innegabili differenze 

produce anch’essa un esito disuguagliante 

(reverse discrimination). 

Sul piano della tecnica urbanistica si 

è progressivamente assunta consapevolezza 

che anche la decisione di riparto 

delle potenzialità volumetriche (e non 

solo la funzione progettuale di disegno 

urbano) deve essere necessariamente 

preceduta da un lavoro di analitica decodificazione 

dei caratteri e delle invarianti 

territoriali, che va usualmente 

sotto il nome di ‘classificazione dei 

suoli’. Questa analisi è funzionale 

all’identificazione di un certo numero di 

classi di suoli formate da lotti tendenzialmente 

omogenei. Queste aggregazioni 

verranno a costituire altrettanti 

frames di pianificazione. Nella fase successiva, 

i lotti compresi in una determinata 

classe (anche a distribuzione territoriale 

discontinua) riceveranno eguale 

attribuzione volumetrica indipendentemente 

dalla destinazione finale. Da ultimo, 

verranno fissate delle regole sulla 

trasformazione entro le unità minime di 

intervento (comparti, piani attuativi, 

ambiti o distretti della trasformazione, 

secondo il lessico delle diverse leggi regionali) 

o fissate le norme sulle forme 

di circolazione dei titoli volumetrici corrispondenti 

alla dotazione volumetrica 

di ciascun fondo. 

La perequazione - dimessa ogni bardatura 

ideologica - non elide le differenze 

fisico-morfologico-ubicazionali tra i 

lotti, ossia le differenze ‘ricevute’. Si limita 

ad evitare che la decisione di piano 

ingeneri ulteriori disparità. L’attività 

preliminare di classificazione dei suoli 

dovrebbe avere matrice conoscitiva e 

sostanziarsi in una serie di acclaramenti, 

ma nella realtà non è completamente 

scevra da valutazioni tecnicodiscrezionali. 

Il richiamo all’estimo ed 

alla ‘tecnica urbanistica’ prelude spesso 

ad una inammissibile opacità dei criteri 

applicati e ad una non ripercorribilità 

delle micro-decisioni che si consolidano 

in tale fase ‘tecnica’. Il risultato della 

classificazione costituisce una 

‘premessa decisionale’ particolarmente 

stringente per il pianificatore: a valle 

della classificazione residua unicamente 

l’attribuzione degli indici alle singole 

classi di suoli, ossia una operazione 

rappresentabile alla stregua di una suddivisione 

esatta, in ossequio ad un fattore 

distributivo predeterminato, della 

volumetria identificata ex ante come 

ambientalmente e territorialmente sostenibile. 

Si pone quindi il problema della 

piena ‘giuridificazione’ 

dell’identificazione delle classi differenziate 

di suoli. Non tutte le leggi regionali 

fanno espressa menzione di tale attività 

che nel flusso procedurale della 

pianificazione correla la fase conoscitiva 

e quella decisoria e sono molti i piani 

in cui non si riscontra adeguata traccia 

di queste fondamentali attività. Occorre 

quindi l’identificazione previa di un 

set di indicatori conoscibili ed occorre 

rendere aperta ad una autentica partecipazione 

(sottraendola dunque alla sfera 

‘tecnica’) l’attività di applicazione di 

tali indicatori ai suoli, onde rendere pienamente 

ripetibili (e dunque giustiziabili) 

i correlativi esiti. L’esame di taluni piani 

perequativi, specie nelle regioni in cui la 

classificazione non è espressamente 

prevista come una specifica fase, lascia 

invece sovente l’impressione che 

opzioni enfaticamente definite di perequazione 

‘verso il basso’ o di fissazione 

di un indice assiomaticamente definito 

‘equo’ riflettano decisioni politiche sempre 

a rischio di arbitrarietà, che sono 

ben lungi dal rappresentare un mero 

‘riepilogo’ conseguente alla messa a 

fuoco su un piano oggettivo dei caratteri 

intinseci dell’armatura urbana. La democraticità 

(e la giustiziabilità) costituiscono 

invece complementi indissociabili 

del valore dell’equità applicato alla pianificazione. 

Al di là delle affermazioni di principio 

che si riscontrano in alcune leggi regionali, 

nel periodo più recente l’idea di una 

azione pianificatoria impiegata in 

chiave redistributiva ha subito un netto 

ridimensionamento e, con essa, è stato 

messo in discussione anche il modello 

della perequazione generalizzata 

(a cui peraltro pare guardare in controtendenza 

il Comune di Milano), conno-

Dossier 

tato da dispositivi di scambio delle potenzialità 

edificatorie omogeneamente 

estesi sull’intero territorio comunale 

(trasformabile). Innumerevoli piani perequativi 

esprimono invece meccanismi di 

circolazione delle possibilità edificatorie 

circoscritti a taluni segmenti (anche discontinui) 

del territorio trasformabile. 

Si parla conseguentemente di perequazione 

parziale, nella quale il nesso con 

le politiche infrastrutturative è solitamente 

più evidente. 

All’affievolirsi delle suggestioni egualitarie, 

ha fatto da contrappunto - sempre 

sul piano dei valori - il rafforzamento 

della concezione secondo cui la spinta 

verso la revisione della pianificazione 

in senso perequativo-compensativo (la 

compensazione - come vedremo - ha 

nel frattempo conquistato uno statuto 

autonomo e riconoscibile) si ricollega 

strettamente all’esigenza di maggior effettività 

nella risposta alle questioni infrastrutturative 

ed ambientali (la costruzione-rafforzamento 

della ‘città 

pubblica’, costituita dalla maglia delle 

dotazioni territoriali, fra le quali vanno 

ricomprese anche le aree destinate al 

verde pubblico). Si tratta invero di un obiettivo 

strumentale, dietro il quale si 

staglia il valore (di derivazione comunitaria) 

della coesione sociale: le politiche 

infrastrutturative costituiscono infatti 

un mezzo per la realizzazione delle dotazioni 

territoriali essenziali per garantire 

alle diverse popolazioni urbane una 

adeguata offerta di prestazioni (di servizio 

pubblico ed ambientali) che valgano, 

per un verso, ad evitare situazioni di 

marginalità ed esclusione e, per altro 

verso, a consentire l’accesso generalizzato 

e non discriminatorio a risorse 

ambientali fondamentali. Ad un argomento 

etico si affianca quindi una istanza 

di efficienza. 

L'idea che la necessaria infrastrutturazione 

del territorio continui ad identificarsi 

con la sequenza vincolo-espropriolavoro 

pubblico è entrata da tempo irreversibilmente 

in crisi. Il fallimento di 

questo schema ottimistico, testimoniato 

dall'elevato numero di vincoli che le 

amministrazioni si trovavano sistematicamente 

a dover reiterare, costituisce 

uno dei più evidenti limiti dell'urbanistica 

tradizionale. La pianificazione in questi 

casi finisce per risolversi in un disegno 

ottativo del territorio, incapace di 

promuovere l’effettiva acquisizione dei 

beni a fruizione collettiva e la formazione 

delle strutture destinate all'erogazio- 

ne dei servizi pubblici. 

La riconsiderazione del modello di piano 

deriva oggi (anche e soprattutto) 

da una considerazione di ordine pratico: 

la politica infrastrutturativa sconta 

un grave deficit di effettività, a cui si 

può ovviare solo cercando di strutturare 

una corrispondenza diretta tra vicende 

edificatorie e formazione delle 

dotazioni territoriali ed una comunanza 

di interessi tra proprietari delle aree edificabili 

e proprietari delle aree destinate 

alla città pubblica. 

4. La distinzione tra perequazione e 

compensazione e le figure ricorrenti 

L'urbanistica 'postvincolistica' si esprime 

attraverso schemi operativi tesi a 

stimolare una spontanea adesione dei 

proprietari all’attuazione della pianificazione, 

facendo coincidere il perseguimento 

di obiettivi egoistici (gli unici che 

essi sono razionalmente orientati a ricercare) 

con risultati di utilità pubblica. 

Al di là di questo denominatore comune, 

è tuttavia necessario segnare una 

distinzione tra situazioni urbanistiche 

diverse, corrispondenti ad istituti differenziati, 

ai quali – con tutta la stipulatività 

dei nomi – devono quindi essere attribuite 

etichette distintive proprie. 

Sin qui abbiamo parlato di perequazione 

e di compensazione senza segnare 

una distinzione tra queste due figure. 

Occorre ora fissare una linea discretiva 

di carattere strutturale tra perequazione 

e compensazione e, partendo 

da una accettabile tassonomia, cercare 

di classificare i molteplici modelli 

perequativi e compensativi che si registrano 

nella prassi. Sul piano ricostruttivo, 

di fronte ad una realtà tanto frastagliata, 

occorre raggruppare i diversi 

modelli riscontrabili nella prassi entro 

schemi di fondo che ne consentano – 

quanto meno – una più agevole confrontabilità. 

Parlare di perequazione 

tout court significa fare ricorso ad un iperonimo 

riferibile a tecniche profondamente 

eterogenee: il significante non 

corrisponde ad un significato preciso 

ed univoco, con la conseguenza che 

questa insufficiente pregnanza semantica 

finisce per lasciare in ombra le reali 

dinamiche della prassi pianificatoria. Va 

dunque superata l’idea che queste innovazioni 

si conformino ad un modello 

monolitico (‘la perequazione’), laddove 

sembra sicuramente più corretto parlare 

di ‘modelli perequativi’ al plurale (‘le 

perequazioni’). Eguale sforzo distintivo 


di impone anche con riferimento alla 

compensazione. Affinando ulteriormente 

la classificazione e cercando di ricondurre 

ad alcuni ‘tipi’ indicazioni eterogenee 

espresse da leggi e soprattutto 

da piani molto diversi tra loro, si 

possono isolare alcune situazioni ricorrenti. 

a. In un primo ordine di casi, il pianificatore 

si limita a garantire una equa 

ed estesa distribuzione dei vantaggi derivanti 

delle previsioni di edificabilità, 

mediante una omogenea attribuzione 

volumetrica tra i suoli su cui si concentreranno 

le trasformazioni ed aree 

che, pur connotate da un astratto statuto 

di trasformabilità (aree interstiziali, 

comprese nel perimetro dei tessuti 

consolidati, od aree perturbane di prima 

frangia), debbono restare immodificate 

per prevalenti ragioni di disegno 

urbanistico: in questi casi, trova spazio 

la figura più semplice (e primigenia) di 

perequazione, alla quale è sottesa unicamente 

un’istanza di giustizia distributiva 

e la ricerca di soluzioni conformative 

(densificazioni e, nel contempo, preservazione 

di suoli) condivise: in queste 

fattispecie, si può parlare di 

‘perequazione urbanistica’ (o ‘pura’). 

b. In un secondo ordine di casi, il pianificatore, 

oltre a favorire la più ampia 

ed equa distribuzione dei vantaggi indotti 

dal piano, deve altresì farsi carico 

di talune previsioni infrastrutturative 

(acquisizione di aree senza esborsi a 

carico del comune): in queste fattispecie, 

trova spazio un diverso modello di 

perequazione, caratterizzato da possibilità 

edificatorie necessariamente più 

elevate rispetto al caso a), con dispiegamento 

dei volumi entro le aree di 

concentrazione e contestuale cessione 

delle superfici per la formazione della 

città pubblica a vantaggio del comune: 

in questo modello le logiche equitative 

e di conformazione condivisa sono consentanee 

rispetto all’istanza di effettività 

del programma infrastrutturativo: si 

parla in tali ipotesi (sicuramente le più 

diffuse) di perequazione infrastrutturale 

(o ‘con oneri di cessione’). 

c. In un terzo ordine di ipotesi, in sovrapposizione 

a quanto previsto nei 

modelli sopra descritti, il piano ‘riserva’ 

all’amministrazione comunale una frazione 

della volumetria concentrabile su 

specifici lotti (ad es., nei piani attuativi 

o nel recupero di opifici dismessi): il 

comune potrà poi cedere a titolo oneroso 

tale dotazione volumetrica ovvero


impiegarla per scopi connessi al social 

housing: si parla in tali fattispecie 

(rispetto alla cui legittimità rimangono 

forti dubbi) di perequazione ‘con volumetria 

pubblica aggiuntiva’; 

d. In un quarto ordine di casi, il pianificatore 

affronta il problema dei ‘residui 

di piano’, ossia delle previsioni edificatorie 

inattuate espresse dal piano precedente 

e giudicate non confermabili: con 

l’intento di evitare drastiche soppressioni, 

si privilegia una ‘conversione’ di 

tali potenzialità in ‘diritti edificatori’ 

scambiabili; l’istituto si ricollega ad una 

tendenza (a volte criticabile) a ricercare 

il consenso dei destinatari anche ove 

l’amministrazione disporrebbe di alternative 

autoritative: questa soluzione infatti 

ha solamente l’effetto di orientare 

su aree meno ‘irrinunciabili’ 

l’atterraggio del carico insediativo ereditato 

da piani sovrabbondantemente 

dimensionati; in questi casi si persegue 

una sorta di equità intertemporale nella 

successione tra piani e si può parlare 

di perequazione ‘sui residui’; questo 

modello può avere una variante infrastrutturativa 

ove sia prevista la cessione 

al comune delle aree rese inedificabili; 

e. In un quinto ordine di casi, il pianificatore 

identifica nel piano (nella componente 

infrastrutturativa) segmenti di 

città pubblica di rango strategico primario, 

rispetto ai quali 

l’amministrazione non può rinunciare a 

priori al vincolo ed alla facoltà imperativa 

ed unilaterale di acquisizione coattiva 

delle aree; in queste fattispecie, si 

deve apporre il vincolo preespropriativo 

ed, entro il termine di cinque anni, fare 

ricorso all'espropriazione; viene tuttavia 

prevista la possibilità di ristoro del proprietario 

mediante attribuzione di 

‘crediti compensativi’ in luogo 

dell’usuale indennizzo pecuniario; dietro 

questo modello campeggia una esigenza 

di effettività dell’azione infrastrutturativa: 

in questi casi si può pertinentemente 

parlare di compensazione infrastrutturativa. 

f. In un sesto ordine di fattispecie, il 

pianificatore cerca di rompere il tralatizio 

schema secondo cui il piano può 

produrre effetti solo de futuro con riferimento 

ai nuovi interventi, essendo privo 

di incidenza sui manufatti preesistenti: 

per contro, ove si configurino 

dei detrattori ambientali o paesaggistici 

(si pensi a manufatti in degrado od incongrui, 

in quanto suscettibili di snatu- 

rare la percezione di un luogo) si ritiene 

oggi possibile sollecitare (ed in alcuni 

casi imporre) azioni positive (dalla delocalizzazione 

alla riqualificazione), i cui oneri 

vengono integralmente compensati 

ancora una volta tramite l’attribuzione 

di ‘crediti compensativi’: in queste fattispecie 

si può pregnantemente parlare 

di compensazione paesaggisticoambientale. 

Da questa sintetica tipizzazione (che 

non ha alcuna pretesa di completezza, 

anche perché i diversi modelli sovente 

vengono impiegati in combinazione tra 

loro entro uno stesso piano) si possono 

trarre delle indicazioni di ordine generale. 

La perequazione, sovvertendo lo 

schema tradizionale, configura una autentica 

alternativa al vincolo: allarga il 

novero dei proprietari tra cui si distribuiscono 

i vantaggi e gli oneri indotti 

dal piano e poggia sul presupposto che 

tutti i proprietari coinvolti trovino razionalmente 

preferibile l’adesione alle decisioni 

sull’assetto territoriale. 

La compensazione ha invece un doppio 

volto: in alcuni casi si mantiene entro 

l’alveo della pianificazione tradizionale 

ed è finalizzata ad elidere le conseguenze 

pregiudizievoli che si manifestano 

ove resti necessario acquisire delle 

aree mediante vincolo-ablazione, in altri 

casi si pone al di fuori degli schemi usuali 

e diviene funzionale a garantire ristoro 

ad un proprietario a cui si richiede 

(od impone), un facere per ragioni 

paesaggistico-ambientali. 

La perequazione garantisce ai proprietari 

risultati che rendono comunque 

(anche dopo l’assolvimento degli oneri 

infrastrutturativi) vantaggiosa 

l’attuazione del piano, mentre la compensazione 

affronta in termini nuovi il 

problema degli effetti delle previsioni urbanistiche 

sfavorevoli, assegnando ai 

proprietari interessati da scelte pianificatorie 

di segno negativo (in funzione ablatoria 

o per l’eliminazione di 

‘detrattori’ percettivi) una alternativa in 

valori urbanistici preferibile rispetto 

all’ordinario indennizzo pecuniario. 

Nella perequazione le previsioni pianificatorie 

profilano al proprietario una 

soluzione comunque vantaggiosa e la 

decisione di adesione rimane volontaria. 

La compensazione infrastrutturativa 

interviene invece in chiave indennitaria 

in presenza di incisioni autoritative 

su diritti, nell’ambito di fattispecie in cui 

ci si trova di fronte a situazioni in cui il 

proprietario non può rifiutare di aderire 

alla previsione dettata dal piano, in 

quanto è posto di fronte ad una alternativa 

vincolistico-ablatoria; nella compensazione 

paesaggistica invece 

l’imposizione di interventi a carico dei 

privati è prevista più raramente: la 

compensazione funge da elemento volto 

a rendere economicamente neutra 

per i proprietari la decisione di conformazione 

– comunque quasi sempre volontaria 

– al piano: poiché un tale risultato 

può rivelarsi sub-ottimale rispetto 

alle preferenze dei proprietari, in queste 

fattispecie la compensazione è molto 

spesso associata a forme di incentivazione 

che riescono ad aggiungere un 

quid decisivo per rendere preferibile la 

soluzione di adeguamento a quanto 

profilato dal piano. 

5. Gli oneri (non vincoli) perequativi 

Uno degli elementi su cui poggia la distinzione 

proposta tra perequazione e 

compensazione (infrastrutturativa) attiene 

alla natura delle previsioni pianificatorie 

aventi ad oggetto la cessione di 

aree all’amministrazione. Si tratta di un 

profilo decisivo per segnare il distacco 

della perequazione dal tradizionale 

schema vincolistico. 

Mediante l’apposizione di un 'peso' su 

un fondo entro un piano di matrice perequativa 

il pianificatore si limita a fissare 

un obiettivo (di pubblico interesse) 

a cui è condizionato il dispiegamento 

delle potenzialità attribuite ai proprietari. 

Le previsioni relative alla cessione di 

aree all’amministrazione in coincidenza 

con il dispiegamento delle potenzialità 

edificatorie sui fondi-accipienti non sono 

quindi da considerare vincoli in senso 

proprio. 

Il proprietario non subisce una iniziativa 

di matrice vincolistica: egli è tenuto 

a cedere l’area per la città pubblica solo 

contestualmente al dispiegamento 

delle potenzialità volumetriche (sulle aree 

di concentrazione), ossia nel momento 

in cui tutti i soggetti coinvolti sono 

nelle condizioni di ripartirsi privatamente 

tanto i vantaggi quanto gli oneri 

correlati all’attuazione dell’assetto prefigurato 

dal piano. Questa ripartizione, 

nei diversi modelli operativi della perequazione, 

avviene mediante negozi di ricomposizione 

fondiaria (ownership readjustment) 

ovvero mediante la circolazione 

di diritti edificatori (infra). I proprietari 

danno attuazione a quanto prefigurato 

dal piano solo ove percepisca-

Dossier 

no tale soluzione come economicamente 

vantaggiosa, ad esito di una comparazione 

tra i vantaggi ritraibili dalla trasformazione 

dei fondi accipienti ed i costi 

derivanti dalla cessione al comune 

dei fondi-sorgente (svuotati dei correlativi 

diritti). L’operazione si presenta (e 

viene quindi percepita) come connotata 

da un bilancio positivo e non postula 

quindi una privazione per le parti che vi 

partecipano. 

Nella perequazione la cessione non è 

conseguenza dell’imperatività di un vincolo, 

bensì adempimento di un onere 

(con un ossimoro si è parlato di 'dovere 

libero', retto dal principio ‘se vuoi, 

devi’), la cui previsione nel piano va a 

modificare l’intima struttura giuridica 

della proprietà fondiaria, secondo un innovativo 

modello di conformazione che 

fa leva unicamente sulla spinta al perseguimento 

da parte dei proprietari dei 

vantaggi ritraibili dal piano, vantaggi 

che restano tali (pur risultando più ridotti) 

anche in presenza dell’onere. 

La più immediata conseguenza sul piano 

urbanistico di tale carattere del piano 

perequativo è che questo tipo di 

previsioni - come è stato chiarito anche 

dai giudici amministrativi liguri - non sono 

soggette a decadenza quinquennale. 

Il vincolo preespropriativo costituisce 

un 'peso esorbitante' per il proprietario 

che lo subisce: di lì la nota soluzione 

che rimonta alla teorizzazione sandulliana 

di prevederne la temporaneità in alternativa 

alla indennizzabilità. Gli 'oneri 

perequativi', al contrario, non costituiscono 

un carico esogeno compressivo 

della proprietà fondiaria: rappresentano 

piuttosto la componente infrastrutturativa 

passiva intrinseca alla articolata 

vicenda di dispiegamento della facoltà 

edificatoria attiva. In un piano perequativo 

il diritto di proprietà mantiene 

sempre una dimensione di segno positivo, 

ancorché lo sviluppo edificatorio sia 

condizionato all’assolvimento dell'onere 

di cessione. Questo giustifica la prescindibilità 

di un limite temporale. 

Attenendosi a questo schema di fondo, 

i giudici amministrativi hanno messo 

in guardia da ‘false perequazioni’, 

caratterizzate da indici troppo bassi 

per giustificare le cessioni richieste. 

L’equilibrio interno al diritto di proprietà 

in questi casi veniva sbilanciato dal peso 

soperchiante delle cessioni. Sarà 

quindi opportuno che i piani contengano 

delle schede di giustificazione economica 

degli scenari microeconomici pro- 

posti ai proprietari. I giudici amministrativi 

potranno quindi valutare tale dato 

non allo scopo di strutturare un sindacato 

di merito, ma al fine di verificare 

ab externo se ci si trovi effettivamente 

nel campo della perequazione, 

in cui - ritornando al principio di proporzionalità 

- l’attuazione del piano si denota 

sempre per costituire una scelta autonoma 

e vantaggiosa, comunque accrescitiva 

della sfera patrimoniale del 

proprietario. 

6. La perequazione endoambito ed estesa 

Avendo ora riguardo alla struttura ed 

ai funzionamenti dei piani perequativi, è 

necessario introdurre una dicotomia ulteriore: 

sul piano gestionale, 

l’applicazione della perequazione 

(generalizzata o parziale) può avvenire 

infatti all’interno di ambiti o piani attuativi 

ovvero mediante la messa in circolazione 

dei diritti edificatori su tutta la 

porzione territoriale interessata dalla 

perequazione. Questa differente impostazione 

segna una netta divaricazione 

tra tipologie di piani definibili a pieno titolo 

perequativi. 

Schematizzando, e premettendo 

sempre che le denominazioni hanno valenza 

stipulativa, si può quindi parlare 

di perequazione endoambito e di perequazione 

diffusa. 

a. Il modello uniformemente profilato 

nelle leggi regionali è quello della perequazione 

endoambito, che trova applicazione 

entro piani attuativi variamente 

denominati (ambiti, piani attuativi, distretti 

della trasformazione, etc.) e, comunque, 

entro perimetri – anche discontinui 

- predeterminati dal piano. Il 

luogo di dispiegamento delle potenzialità 

volumetriche è dunque fissato ex ante 

dal pianificatore. Il meccanismo – in 

queste fattispecie – è relativamente 

semplice. Il piano comunale assegna una 

potenzialità volumetrica all’ambito 

nella sua interezza (previo 'scorporo' 

della volumetria degli eventuali edifici esistenti) 

ed è poi il piano attuativo a ripartire 

tra tutti i proprietari delle aree 

interessate dagli interventi le capacità 

edificatorie e gli oneri correlati alla formazione 

delle dotazioni territoriali. I 

proprietari coinvolti, prima della presentazione 

del piano attuativo, provvedono 

– in piena autonomia – a porre in 

essere una ricomposizione fondiaria 

(“La realizzazione degli interventi previsti 

nell’ambito soggetto a perequazione 


urbanistica presuppone la redazione di 

un piano di ricomposizione fondiaria 

comprendente permute o cessioni immobiliari 

tra tutti i soggetti aventi titolo, 

definito sulla base del progetto di dettaglio 

a fini esecutivi riferito all’intero ambito”). 

In questo modello l'elemento decisivo 

idoneo ad innescare la sequenza che 

porta al verificarsi dell’effetto perequativo 

è costituito dal vincolo di attuazione 

necessariamente unitaria (e di fatto 

contestuale) delle previsioni di piano.. 

Questa rigidità esogena ‘costringe’ infatti 

tutti i proprietari dei lotti compresi 

nell’ambito ad un atteggiamento cooperativo, 

pena la vanificazione di ogni previsione 

edificatoria (la ‘paralisi’ del piano 

attuativo). Questa cooperazione – come 

ormai chiaro – può verificarsi solo in 

presenza di una redistribuzione percepita 

come equa, in quanto rispettosa di 

un fattore distributivo condiviso da tutti 

i proprietari interessati. In questo modello 

la capacità edificatoria non è assegnata 

a singoli lotti edificabili, bensì 

all’ambito (solitamente sotto forma di 

indice territoriale) nella sua interezza, 

con la conseguenza che non sono configurabili 

proprietari avvantaggiati e proprietari 

svantaggiati dal piano, ma solo 

soggetti coinvolti in una vicenda attuativa 

a cooperazione necessaria. A rendere 

indifferente la collocazione dello 

standard è l’essenzialità 

dell’adempimento dell’onere di cessione: 

in carenza di tale cessione nessuna 

area sarà materialmente trasformabile 

e quindi nessun proprietario potrà assumere 

un atteggiamento predatorio. Il 

fattore distributivo, vettore di equità, è 

rappresentato unicamente 

dall’incidenza percentuale delle aree riferibili 

a ciascun proprietario rispetto 

alla superficie complessiva dell’ambito e 

non dal carattere edificatorio delle 

stesse: sul punto intervenuto anche il 

Tar Lombardia, sez. Brescia, affermando 

che "è conforme agli obiettivi ed alla 

tecnica della perequazione urbanistica, 

nonché ai principi costituzionali in materia 

di tutela della proprietà privata 

che, in applicazione del principio della 

perequazione, i benefici e gli oneri derivanti 

dalla pianificazione vengano distribuiti 

in modo rigidamente proporzionale 

alla consistenza ed estensione delle 

singole proprietà". 

b. La perequazione estesa, alla quale 

si riferisce in termini veramente espliciti 

solo la legge urbanistica lombarda,


ma che trova un certo numero di applicazioni 

in piani anche di altre regioni, si 

innerva su un innovativo principio di 

smaterializzazione della dotazione volumetrica 

assegnata ad un fondosorgente 

sotto forma di ‘diritto 

edificatorio’ cedibile a titolo oneroso. Il 

dispiegamento del diritto edificatorio 

assegnato ad un'area che il pianificatore 

non consente venga trasformata 

può avvenire su uno qualsiasi dei molteplici 

fondi-accipienti previsti dal piano 

quali aree di concentrazione necessaria. 

La vicenda di attuazione del piano 

si frammenta in una teoria di iniziative 

individuali. Il piano si limita a prefigurare 

due macro-categorie di fondi ed è lasciata 

all’iniziativa individuale (al mercato, 

si potrebbe dire, senza ascrivere a 

questo termine alcuna accezione valoriale) 

l’individuazione delle possibili soluzioni 

di atterraggio: il piano si astiene 

dunque dal predeterminare la destinazione 

puntuale dei diritti edificatori, limitandosi 

a prevedere che ogni trasformazione 

sia il risultato di un 

‘atterraggio’ di diritti edificatori esogeni 

che si saldano alla (eventuale) dotazione 

intrinseca del fondo-accipiente 

(comunque insufficiente a consentire la 

trasformazione dell’area). Questo schema 

risulta quindi molto diverso non solo 

da un piano tradizionale ma anche 

dal mainstream perequativo diffusosi in 

questi anni. 

Dovendo regolamentare scambi tra 

quadranti territoriali con accentuate 

differenze morfologiche, questo tipo di 

piani devono necessariamente prevedere 

dei ‘coefficienti di ponderazione’ sotto 

forma di indici fondiari differenziati, 

legati alle destinazioni concretamente 

insediabili ed alle differenze di posizione 

tra le diverse aree di atterraggio. Questa 

fondamentale operazione, che si 

sostanzia nell'attribuzione di una consistenza 

differenziata ai diritti edificatori 

in ragione dell’area di atterraggio, è 

consentanea alla classificazione dei 

suoli che precede l’attribuzione del diritto 

edificatorio e serve a preservare il 

principio di eguaglianza in un orizzonte 

di circolazione dei titoli volumetrici in 

contesti molto eterogenei. 

Va aggiunto che la perequazione estesa 

istituisce un dinamismo aperto, 

che non contempla vincoli di contestualità 

rispetto a specifiche vicende attuative 

(come accade invece negli ambiti e 

nei piani attuativi). Un piano così impostato 

massimizza la libertà dei proprie- 

tari e in tal modo tende ad assecondare 

(anziché ingabbiare) i processi complessi 

che regolano i ritmi e gli itinerari 

di sviluppo di una città. Un piano di 

questa matrice è destinato a dare risultati 

organici in un torno di anni non 

breve: va infatti messo in conto che 

l’attuazione proceda inevitabilmente per 

frammenti, come in una sorta di macro 

-mosaico. In questa prospettiva si rafforza 

il ruolo della funzione di disegno 

territoriale. Il piano deve esprimere soluzioni 

‘modulari’ per la strutturazione 

di un assetto urbano funzionale ma, 

d'altro canto, non deve vincolare eccessivamente 

il ventaglio delle possibilità di 

negoziazione tra i proprietari (non deve 

cioè predeterminare rigidamente 

l’ambito di possibile atterraggio di ciascun 

diritto edificatorio), onde scongiurare 

il manifestarsi delle tipiche 

'patologie del mercato' (monopolio, dipendenza, 

atteggiamenti predatori) che 

diverrebbero esiziali fattori di inceppamento 

del modello. Si può parlare di un 

‘mercato’ dei titoli volumetrici, nel quale 

ciascun proprietario (tanto chi disponga 

di un fondo-accipiente, tanto chi sia 

titolare di diritti edificatori esportabili) 

deve poter immediatamente identificare 

un numero elevato di potenziali interlocutori 

(anzi proprio la ristrettezza ed 

asfitticità di questo ‘mercato’ finirebbe 

per far fallire il modello). Vedremo più 

avanti come questi titoli circolino in forme 

non dissimili da quelle tipiche dei titoli 

di credito. 

In qualche piano di comuni più piccoli, 

in cui l’amministrazione assume unicamente 

l’obiettivo di non superare una 

certa soglia di densità, si profila addirittura 

la possibilità riconoscere margini 

di autonomia ancor maggiori ai privati, 

lasciando ai proprietari l’opzione circa 

la valenza quale fondo-sorgente od accipiente 

della rispettiva area. In altre realtà 

ove la perequazione serve a garantire 

la formazione di vaste aree a parco 

pubblico (come a Bergamo) i fondisorgente 

rimangono invece rigidamente 

identificati in coincidenza con i perimetri 

dei futuri parchi, che si formeranno 

progressivamente (nella logica del mosaico), 

in seguito alla sequenza di cessioni 

che si perfezioneranno nell’arco 

temporale di efficacia del piano (come, 

del resto è accaduto nel caso – assai 

noto – della ‘cintura verde’ di Ravenna). 

7. La circolazione dei titoli volumetrici 

Nei diversi modelli perequativi il perseguimento 

di significativi interessi pubblici 

viene a coincidere con il soddisfacimento 

degli obiettivi egoistici autonomamente 

assunti dai proprietari. Il risultato 

della funzione infrastrutturativa 

viene direttamente collegato 

all’efficiente funzionamento della perequazione: 

va quindi attentamente vagliato 

il rischio che tali programmi rimangano 

privi di attuazione in ragione 

del mancato accordo cooperativo tra i 

proprietari. Se nella perequazione qui 

definita urbanistica ciò non avrebbe rilevanti 

implicazioni (al più, tanto i fondisorgente 

quanto quelli accipienti resterebbero 

inedificati), il fallimento della 

perequazione infrastrutturativa e della 

compensazione postulerebbe invece 

l’inattuazione delle opere essenziali per 

l'erogazione dei servizi pubblici e la frustrazione 

della garanzia di accesso generalizzato 

a beni pubblici: fallimenti 

che lascerebbero dunque residuare rilevanti 

costi sociali. 

L’amministrazione, a differenza del 

passato, non può quindi disinteressarsi 

dell’attuazione del piano. Questa costituisce 

un’altra rilevante novità. Un piano 

perequativo assume dunque una 

struttura tipicamente processuale 

(specie nelle regioni in cui il piano si divide 

in una componente strutturale ed 

in una operativa, approvate con un significativo 

scarto temporale), che vede 

l’amministrazione coinvolta in azioni pro 

-attive tese alla agevolazionesollecitazione 

delle vicende attuative in 

quanto direttamente interessata in 

un’ottica di risultato. L’amministrazione 

svolge quindi una funzione di regolazione 

finalisticamente orientata alla massima 

efficienza (intesa come allocazione 

dei titoli volumetrici e delle possibilità edificatorie 

nelle mani dei soggetti interessati 

al loro sfruttamento). 

I problemi si pongono – come detto – 

soprattutto con riferimento alla perequazione 

estesa e nella compensazione 

(infra), ossia nelle fattispecie in cui sia 

prevista la circolazione di titoli volumetrici. 

Per limitare i rischi di fallimento di 

questi dispositivi occorre rafforzare i dispositivi 

di scambio mediante norme 

che cercano di rispondere ad una duplice 

esigenza: a. far assumere 

all’amministrazione un ruolo pro-attivo 

nel favorire l’incontro tra la domanda e 

l’offerta di titoli volumetrici; b. garantire 

certezza nei negozi giuridici perequativi.

Dossier 

Sul primo versante qualche legge regionale 

(Basilicata, Veneto) ha previsto 

che il comune si faccia garante della 

struttura efficiente del mercato dei diritti 

edificatori mediante un sistema di 

aste 'amministrate': si fa quindi leva 

sulla valenza che assume la garanzia 

derivante dalla presenza dell'amministrazione 

nell'ambito delle trattative tra 

i proprietari e tra questi ed eventuali 

terzi interessati ad acquisire fondi e/o 

diritti edificatori. Sovente si organizzano 

delle sessioni aperte, precedute da avvisi 

pubblici, nelle quali domanda ed offerta 

possano venire contestualmente 

a galla con la desiderabile chiarezza e 

con il vantaggio di una piena confrontabilità. 

A Milano, ove ci si accinge a varare 

un piano di governo del territorio 

imperniato su una forma di perequazione 

estesa, sulla scia delle esperienze 

nordamericane, proprio in quest’ottica, 

si sta lavorando alla strutturazione di una 

‘borsa’ (luogo per antonomasia 

dell’incontro tra domanda ed offerta) 

dei titoli volumetrici, mentre in Veneto, 

si pensa ad un intervento di mediazione 

tramite una società pubblica (Veneto 

scambi s.p.a.). Ulteriori forme di enforcing 

più strettamente urbanistiche sono 

peraltro le più varie: in questa direzione 

si potrebbe ipotizzare, per fare 

un esempio concreto, che il piano assegni 

indici perequativi destinati a mantenere 

efficacia solo per un periodo limitato 

di tempo, oppure indici che diminuiscano 

progressivamente decorso un 

primo triennio (cd. allineamento: applicabile 

soprattutto in presenza di 

‘residui’, ingombrante lascito di un precedente 

PRG). 

Sul secondo versante altre leggi 

(Veneto e Lombardia) hanno previsto 

che il comune gestisca un ‘registro dei 

diritti (e crediti) edificatori’. I comuni devono 

supplire ad un sistema pubblicitario 

storicamente pensato solo per 

l’annotazione dei negozi su diritti reali 

(che non consente quindi la trascrivibilità 

dei negozi aventi ad oggetto titoli volumetrici). 

Al bisogno di certezze reclamate 

da questi particolari mercati urbanistici 

si cerca quindi di rispondere 

mediante la costituzione di un 'registro 

comunale nel quale vengono annotati, 

dopo l’assegnazione, i diritti edificatori 

ed i crediti compensativi e le correlative 

vicende di circolazione. dei diritti (e crediti) 

edificatori'. Un tale registro può 

tuttavia assumere anche una funzione 

di volano delle negoziazioni: basti pen- 

sare alle forme di pubblicizzazione in rete 

delle disponibilità attuali di titoli volumetrici 

‘alla ricerca di atterraggio’. 

Il problema della circolazione dei titoli 

volumetrici si lega anche alla struttura 

dei negozi giuridici che hanno ad oggetto 

questa innovativa tipologia di ‘beni 

urbanistici’ generati dalla decisione di 

piano. Nella perequazione estesa e nella 

compensazione e, comunque, in tutte 

le vicende di 'scorporo' della dotazione 

volumetrica di un fondo a vantaggio 

di soggetti non proprietari dell’area, il 

titolo di legittimazione (diritto edificatorio; 

credito compensativo) dovrebbe essere 

espresso – come detto - da una 

'scheda' rilasciata dall'amministrazione 

comunale (una sorta di certificato di 

destinazione urbanistica, trasferibile e 

cedibile, secondo la logica dei titoli di 

credito, a mo' di cartula, corrispondente 

alle annotazioni sull’apposito registro 

comunale), idonea ad assicurare la necessaria 

certezza in ogni contesto negoziale; 

inoltre tale scheda dovrebbe indicare 

la consistenza effettiva e gli oneri 

a cui è condizionato il dispiegamento 

del diritto edificatorio. Al fine di rendere 

'fluida' la negoziazione dei diritti edificatori, 

si deve necessariamente guardare 

– come detto - alle logiche che caratterizzano 

la circolazione dei titoli di credito. 

Si è sovente parlato di 

‘smaterializzazione’ dello ius aedificandi 

facendo riferimento alla caratteristica 

vicenda di scorporo della volumetria dal 

fondo a cui è stata assegnata e di messa 

in circolazione della stessa alla stregua 

di un (nuovo ed autonomo) bene, di 

natura non reale (superando in tal modo 

il problema del numero chiuso dei 

diritti reali). Non v’è dubbio che una tale 

concezione ponga una serie di problemi 

che toccano direttamente il diritto 

privato e la struttura del diritto di 

proprietà: si tratta quindi di profili sui 

quali dovrebbe intervenire il legislatore 

statale. E’ tuttavia un fatto che di questi 

strumenti si stia cominciando a fare 

uso e che occorra strutturare dei modelli 

giuridici utili nella prassi. La circolazione 

del titolo volumetrico (il ‘volo’, 

secondo alcuni) può seguire due itinerari. 

In comuni più piccoli si tratterà di 

vicende bilaterali, nelle quali (art. 1260 

c.c.) la pretesa qualificata nei confronti 

dell’amministrazione comunale ad ottenere 

il dispiegamento dell’attribuzione 

volumetrica verrà scambiata direttamente 

tra il proprietario del fondosorgente 

ed il titolare del fondo- 


accipiente (magari entro la cornice di 

un accordo che veda la ‘presa d’atto’ 

dell’amministrazione). In realtà territoriali 

di maggior complessità è invece 

preferibile che un documento (nella logica 

dei titoli di credito, appunto) 

‘incorpori’ tale pretesa e possa così circolare 

con la massima fluidità, anche in 

forza della ‘astrattezza’ del titolo rispetto 

alle vicende contrattuali sottostanti. 

Non si dovrebbe escludere, ad esempio, 

che il diritto edificatorio venga 

scambiato in seguito a delle 

'girate' (annotabili nel registro comunale). 

Il problema della letteralità, ossia 

della esatta corrispondenza tra quanto 

indicato nel titolo e l’attribuzione volumetrica 

effettuata dall’amministrazione, 

si risolverebbe mediante la stampa da 

parte dell’amministrazione medesima 

della cartula (documento immodificabile 

da parte dei privati) ed il titolo circolerebbe 

secondo le regole proprie dei beni 

mobili (possesso vale titolo). Si tratterebbe 

di un titolo ‘rappresentativo’ 

(come la fede di deposito: art. 

1996 c.c.) di una grandezza volumetrica 

assegnata dal piano e la gestione 

‘borsistica’ o comunque accentrata 

presso l’amministrazione comunale (cd. 

dematerializzazione del titolo) consentirebbe 

di evitare molte delle incertezze 

che potrebbero frenarne la circolazione. 

Al momento della richiesta del permesso 

di costruire, l’amministrazione 

avrebbe poi la possibilità di verificare 

che il presentatore del titolo sia effettivamente 

il soggetto legittimato – sulla 

base di validi negozi attributivi – ad utilizzare 

tale dotazione volumetrica. 

La vicenda circolatoria tuttavia si 

complica non poco ove sia prevista la 

cessione al comune del fondosorgente: 

in tal caso, la circolazione 

per girate continue del titolo espressivo 

del diritto edificatorio deve comunque 

essere accompagnata da un impegno 

contrattuale idoneo a garantire che – al 

momento dell’ ‘atterraggio’ del diritto edificatorio 

– intervenga effettivamente 

la contestuale cessione al comune del 

fondo destinato alla città pubblica da 

parte dell’originario titolare dello stesso. 

Il ‘diritto’ allo sfruttamento della volumetria 

incorporato nel titolo non può 

infatti dispiegarsi disgiuntamente 

dall’adempi-mento dell’onere di cessione. 

La circolazione su larghissima scala 

dei diritti edificatori, ossia ad una scala 

ove non siano sempre possibili accordi


plurilaterali che vedano direttamente 

coinvolta l’amministrazione-garante, 

pongono quindi una serie di problemi 

giuridici – in primo luogo sul versante 

del rispetto del principio di legalità 

(l’art. 2001, II comma, c.c. fa riferimento 

alla legge quale fonte esclusiva 

della disciplina dei titolo di credito 

‘pubblici’) - non ancora sufficientemente 

indagati, specie con riferimento alla perequazione 

infrastrutturativa, problemi 

a cui – nel perdurante silenzio del legislatore 

nazionale - i registri dei diritti edificatori 

comunali possono offrire soluzioni 

comunque solo parziali. 

8. Le logiche della scelta individuale 

Se la pianificazione deve dettare le 

condizioni per l'adesione 

'spontaneamente interessata' di tutti i 

proprietari, è opportuno che il piano si 

corredi di schede recanti simulazioni di 

scenari condotte facendo ricorso anche 

al sofisticato apparato logicomatematico 

che va sotto l’etichetta di 

‘teoria dei giochi’: è infatti decisivo 

'modellizzare' le condotte dei proprietari, 

che si prestano ad essere paragonati 

ad attori razionali (giocatori). In un 

‘gioco’ cooperativo, indici troppo bassi, 

zone di concentrazione volumetrica 

troppo ristrette, incertezza nei negozi 

giuridici privatistici sottesi all’attuazione 

del piano od altre rigidità potrebbero rivelarsi 

premessa di posizionamenti non 

convergenti dei privati. 

All’attuazione della perequazione – 

specie quella endoambito - è sotteso 

un accordo cooperativo tra più proprietari: 

dal raggiungimento di questo accordo 

multisoggettivo tutti i proprietari 

ritraggono un guadagno. La funzione di 

utilità di ciascun giocatore è quindi 

massimizzata dall'accordo ed una condotta 

predatoria od opportunistica nei 

confronti degli altri proprietari non garantirebbe 

alcun vantaggio. Occorre 

quindi che i proprietari mettano debitamente 

a fuoco che stare fuori dalla coalizione 

generalizza semplicemente la 

perdita e non rende nulla al singolo. Lo 

snodo cruciale è quindi costituito dall'efficienza 

decisionale e dall’ordine delle 

preferenze degli attori coinvolti. 

La calibratura di tutti i profili che 

compongono la previsione perequativa 

deve tuttavia prefigurare una situazione 

di 'ottimo' (detta 'equilibrio di Nash'), 

nella quale tutti i proprietari ricavano 

un vantaggio (pay-off) dall'adesione alla 

proposta attuativa maggiore rispetto a 

quello (pari a zero) che perseguirebbero 

rimanendo isolati ‘sabotatori’ 

dell’iniziativa. Le coalizioni che si formeranno 

saranno in tal caso tendenzialmente 

stabili: nessuno dei concorrenti 

ha infatti interesse ad uscirne in quanto 

non troverebbe altrove condizioni di 

valorizzazione del proprio fondo od altre 

soluzioni di atterraggio del proprio diritto 

(o credito) edificatorio. 

Si tratta di circostanze decisamente 

ottimali, che - almeno in astratto - dovrebbero 

sempre decretare il successo 

di questa formula. La realtà è tuttavia 

ben più complessa ed i proprietari 

(specie quando non si tratta di operatori 

economici) non sempre rispondono 

alla stregua di decisori razionali. Occorre 

allora spostare l'attenzione sull'efficienza 

di enforcing delle regole procedurali 

e sulla loro effettiva attitudine a 

stimolare la cooperazione (e quindi, prima 

ancora, a far emergere la razionalità) 

dei proprietari. Le disposizioni contenute 

nelle leggi regionali - in questa 

prospettiva – costituiscono, nell'immaginifico 

vocabolario della teoria dei giochi, 

la game form (la regola del gioco). Una 

regola decisiva è quella secondo cui la 

maggioranza (assoluta o qualificata) del 

valore catastale può proporre il piano 

attuativo (entro cui si attua la perequazione 

endoambito) e chiedere l'esproprio 

delle aree dei proprietari non cooperanti 

(evento non usuale ma possibile, 

almeno secondo alcune leggi regionali 

che richiamano la disposizione espressa 

dalla l. 166/2002 e comunque 

prefigurato anche nella disciplina 

del comparto). La sottrazione del potere 

di veto ad una minoranza è importante 

soprattutto per l’effetto di deterrenza 

che produce, con il risultato di 

stimolare, sovente attorno ad un play 

maker, il coagularsi di coalizioni stabili. 

Sul piano concettuale, la perequazione 

richiama implicitamente il teorema 

elaborato sin dagli anni sessanta dall'economista 

R. Coase, secondo cui (in 

condizioni ottimali) la disponibilità a pagare 

il prezzo più alto da parte del soggetto 

interessato a perseguire la forma 

di sfruttamento più efficiente dei beni 

dovrebbe comunque portare alla allocazione 

più efficiente dei beni. Questa fondamentale 

teorizzazione (qui fortemente 

semplificata sino al limite della banalizzazione) 

descrive solo il risultato finale 

di un processo e non dice nulla circa 

le condizioni che devono verificarsi affinché 

la sequenza si inneschi effettiva- 

mente. In particolare, va considerato 

che - sempre sul piano della razionalità 

decisionale - l'adesione del proprietari 

interviene solo a condizione che siano 

vantaggiosamente sostenibili i cd. ‘costi 

di transazione’ (che si sommano a quelli 

derivanti dall’adempimento degli oneri 

di cessione). Nella perequazione estesa 

si deve strutturare un particolare mercato 

avente ad oggetto aree e diritti edificatori. 

Nella perequazione endoambito 

la perequazione presuppone ricomposizioni 

fondiarie’: si attua cioè tramite 

una serie di negozi giuridici che hanno 

direttamente ad oggetto beni fondiari; 

la riflessione su vicende contrattuali 

simili a quelle che connotano la perequazione 

è tuttavia sostanzialmente ferma 

agli studi sul contratto di cessione 

di volumetria (o di cubatura), nell'ambito 

dei quali - peraltro - non si sono raggiunti 

risultati conclusivi. La circolazione 

dei diritti edificatori nella perequazione 

estesa secondo le forme tipiche dei 

titoli di credito sconta un carico fiscale 

ancora non precisamente determinato 

e solo impropriamente determinabile 

per inferenza rispetto alla circolazione 

di beni immobiliari. La questione del carico 

fiscale che i privati devono sostenere 

in tutte queste (diverse) ipotesi diviene 

quindi assai rilevante, non solo in 

termini generali di equità del prelievo 

tributario, ma per i riflessi che la fiscalità 

determina sull’attuabilità delle previsioni 

di piano. Maggiore è il carico fiscale, 

minore è infatti la possibilità che 

il proprietario aderisca alla proposta di 

ricomposizione fondiaria (o di cessione 

del titolo volumetrico), salvo che non 

venga correlativamente innalzata la potenzialità 

volumetrica complessivamente 

perseguibile. L'amministrazione comunale, 

in altre parole, dovrebbe intervenire 

con un incentivo assai oneroso 

per la collettività (l'innalzamento della 

dotazione volumetrica, con tutte le conseguenti 

implicazioni sul piano della sostenibilità) 

per bilanciare gli effetti di un 

costo di transazione indotto dalle scelte 

di altri livelli di governo (dai quali dipendono 

in maniera esclusiva le politiche fiscali 

sulla circolazione dei diritti reali). 

Raccogliendo l'eco del dibattito che si è 

acceso negli ultimi anni attorno a questa 

decisiva questione, il legislatore nazionale 

è intervenuto ed ha limitato (da 

ultimo con l’art. 1, comma XXV, della l. 

244/2007) all'1 % l'aliquota della imposta 

di registro ed ha sottoposto alle 

imposte catastali e ipotecarie in misura

Dossier 

fissa i trasferimenti che riguardino beni 

immobili ricompresi in ambiti pianificatori 

esecutivi (id est piani attuativi perequativi). 

La conseguenza (sino ad ora 

rimasta in ombra) di questa drastica riduzione 

dei costi di transazione è rappresentata 

da un significativo ribasso 

della soglia di pareggiamento costivantaggio 

per i proprietari che consente 

ai comuni di assegnare potenzialità 

volumetriche più contenute e dunque 

maggiormente sostenibili sul piano ambiental-territoriale, 

aprendo spazi ad una 

autentica perequazione 'verso il basso'. 

9. La compensazione infrastrutturale e 

paesaggistico-ambientale 

La possibilità di introdurre nel piano 

la perequazione rimane strutturalmente 

condizionata al ricorrere di precise 

condizioni spaziali, non sempre verificabili. 

Per quanto, sulla scia delle possibilità 

aperte dalle leggi regionali si possa 

parlare anche di 'comparti discontinui' 

connotati da receiving areas non attigue 

a quelle che producono i diritti edificatori 

(sending areas) e sia stata introdotta 

la perequazione estesa, l'applicazione 

di questi modelli non è sempre 

possibile, specie nei tessuti della città 

consolidata. 

Nei piani, anche in quelli di più moderna 

concezione, si continua a prevedere 

in molti casi (anche in abbinamento 

con la perequazione parziale) il ricorso 

al vincolo preespropriativo ed, entro 

il termine di cinque anni, il ricorso all'espropriazione. 

Anche in relazione a 

queste fattispecie la legislazione regionale 

è comunque intervenuta segnando 

– come si è visto - una netta ed autentica 

discontinuità rispetto agli schemi 

tralatizi. 

L’idea di fondo è nel senso di evitare 

che la vicenda ablatoria si risolva per il 

privato unicamente in un impoverimento, 

tanto da indurre il destinatario ad 

opporsi strenuamente (anche in via giurisdizionale) 

alle pubbliche iniziative che 

incidono così negativamente sulla sua 

sfera patrimoniale. Per perseguire questo 

obiettivo, a cui si lega direttamente 

l'effettività dei processi di formazione 

della città pubblica, è stato introdotto - 

come detto - l'istituto della compensazione 

infrastrutturativa. Anche in questi 

casi la funzione precipua dell'amministrazione 

non è quella di esercitare 

l'autorità, quanto piuttosto quella di incentivare 

la decisione razionale del pri- 

vato verso la cessione bonaria, in una 

logica dietro la quale si riaffaccia quella 

microeconomia urbanistica entro cui - 

proprio come nella perequazione - rivestono 

un ruolo fondamentale approcci 

neocomportamentali e modelli di formazione 

delle preferenze individuali. 

Al proprietario del terreno gravato da 

un vincolo è assicurata – per effetto di 

alcune norme regionali (Emilia Romagna, 

Toscana, Puglia, Umbria, Veneto, 

Lombardia, Friuli V. G., Provincia di 

Trento) - una utilità costituita da altre 

aree edificabili o da crediti compensativi 

trasferibili (in Veneto altrimenti definiti 

'crediti edilizi'). Questa tendenza., del 

resto, ha le sue radici dirette nella sollecitazione 

formulata dalla Corte costituzionale 

nella fondamentale sentenza 

179/1999. 

Ancora un volta sono le ragioni 

dell’efficienza, più che un ripensamento 

valoriale del rapporto proprietà-potere 

amministrativo, ad imporre soluzioni 

compensative alternative all’esproprio. 

Guardando alla compensazione, va 

sottolineata l’innovazione dalla possibilità 

di corrispondere l'indennizzo mediante 

una atipica datio in solutum ad effetti 

non reali (che non si sostanza cioè 

nell’attribuzione di un bene, bensì di un 

‘credito compensativo’). L’effettività della 

funzione infrastrutturativa si ricollega 

direttamente alla percezione che il proprietario 

si forma circa la concretezza 

delle possibilità di futuro ‘atterraggio’ di 

tale credito compensativo. Il soddisfacimento 

della pretesa indennitaria – come 

si è detto – viene infatti differito al 

momento (incerto) in cui l’attributario 

del credito dispiegherà personalmente 

tale capacità volumetrica su un fondoaccipiente 

o, più frequentemente, un 

altro privato, acquisendo a titolo oneroso 

il credito compensativo (tramite 

‘girata’ del correlativo titolo), garantirà 

al proprietario ablato il controvalore del 

fondo. Quest’ultimo soggetto è quindi 

posto di fronte all’alternativa tra preferire 

la immediata liquidazione 

dell’indennizzo in denaro (il che rimetterebbe 

l’amministrazione di fronte alla 

propria endemica penuria di risorse finanziarie) 

oppure accettare il credito 

ed il conseguente differimento della 

percezione del controvalore riferito al 

fondo che egli cede anticipatamente. 

L’offerta di crediti compensativi va quindi 

accompagnata da meccanismi di atterraggio 

preferenziale e prioritario dei 

suddetti crediti rispetto ai diritti edifica- 


tori. In altre parole, sarebbe fortemente 

penalizzante che si lasciasse residuare 

una sorta di concorrenza tra le due 

tipologie di titoli volumetrici scambiabili, 

facendoli convergere in un unico mercato: 

poiché i diritti edificatori vengono 

assegnati al momento dell’entrata in vigore 

del piano, mentre i crediti compensativi 

si manifestano in una fase necessariamente 

successiva (in seguito 

alla cessione dell’area al comune: infra), 

vi è il rischio che in tale momento 

le possibilità di atterraggio si siano ormai 

fortemente ridotte. Occorre quindi 

prevedere una sorta di ‘riserva’ di atterraggio; 

i permessi di costruire rilasciabili 

sui fondi-accipenti dovranno presupporre 

l’allegazione di una certa aliquota 

volumetrica prodotta da crediti 

compensativi (e non solo da diritti edificatori): 

si indice così una domanda di 

titoli volumetrici orientata preferenzialmente 

ai crediti compensativi, dal cui 

effettivo atterraggio dipende la formazione 

di segmenti strategici della città 

pubblica. E’ inoltre possibile che i registri 

dei diritti e crediti edificatori prevedano 

la possibilità di una ‘iscrizione 

anticipata’: il credito – pur venendo assegnato 

solo in seguito alla cessione 

del terreno all’amministrazione – potrebbe 

essere iscritto in una sezione 

speciale del registro sin dalla fase di 

apposizione del vincolo. In tal modo, i 

proprietari dei fondi-accipenti (e dei 

promotori immobiliari) avrebbero la 

possibilità, sin dall’entrata in vigore del 

piano, di sollecitare la circolazione del 

credito: la pressione della domanda 

fungerebbe da volano dell’intero sistema. 

Tornando alla disciplina sostanziale 

dell'espropriazione, anche se dopo 

l’intervento della Corte costituzionale e 

del legislatore nazionale la forbice si è 

molto ridotta, tra la soluzione espropriativa 

e quella compensativa rimane 

una differenza quantitativa: la compensazione 

comporta l’attribuzione al proprietario 

di aree o crediti di valore pari 

a quello del fondo espropriato. Alcune 

regioni (Puglia e Toscana) avevano originariamente 

previsto una attribuzione 

compensativa "in luogo dell'indennità 

spettante per l'espropriazione" 

(indennità che, anche dopo la sentenza 

C. cost. 348/2007, si mantiene 

in alcune fattispecie per un 25 % inferiore 

al valore venale del bene espropriato: 

cfr. art. 2, comma 89, l. 24 dicembre 

2007, n. 244), mentre altre


regioni (Lombardia, Veneto), già prima 

dei ‘sommovimenti’ del 2007, avevano 

fatto direttamente riferimento al valore 

venale quale unico possibile controvalore. 

L’introduzione della compensazione, 

già prima dei più recenti arresti della 

Corte costituzionale, aveva messo a 

fuoco i tratti di un diritto di proprietà insuscettibile 

di compressioni anche di 

fronte al potere espropriativo. Nel complesso, 

si è in presenza di un ripensamento 

radicale dell’espropriazione, che 

riporta alle origini di questo istituto. Secondo 

l'art. 39 della l. 25 giugno 

1865, n. 2359, l'indennità dovuta consisteva 

"nel giusto prezzo che, a giudizio 

dei periti, avrebbe avuto l'immobile 

in una libera contrattazione di compra 

e vendita": questa posizione era coerente 

con le indicazioni derivanti 

dall'art. 29 dello Statuto Albertino e 

con l'art. 438 del codice civile del 

1865 ed aveva indotto la dottrina 

dell’epoca - - a ricostruire l'istituto espropriativo 

alla stregua di un 

"fenomeno giuridico di conversione … 

non di sottrazione di diritti", con la conseguenza 

che "l'indennità esplicitamente 

contemplata dalla presente disposizione 

è il risarcimento obbiettivo consistente 

nel giusto prezzo dell'immobile espropriato". 

La pubblica utilità fungeva 

unicamente da necessaria giustificazione 

causale entro una vicenda di matrice 

propriamente contrattuale. Se il potere 

amministrativo teneva luogo del 

consenso del proprietario, restava fermo 

l’obbligo (una vera e propria obbligazione) 

dell'amministrazione di corrispondere 

una somma pari al prezzo di 

mercato. Tuttavia già con la legge 15 

gennaio 1885, n. 2892, si affacciò il 

diverso principio secondo cui l'indennità 

di esproprio poteva essere sganciata 

dal giusto prezzo di mercato. L'indennità 

poteva dunque essere quantificata 

secondo un canone normativo, derivante 

dalla media del valore venale e dei 

fitti coacervati nell'ultimo decennio. 

Questa modalità di determinazione 

dell'indennità di esproprio, introdotta 

per facilitare 'il risanamento della città 

di Napoli' (il cui centro densamente abitato 

necessitava di interventi di 

'sventramento' atti a porre rimedio 

all'insalubrità che aveva favorito la devastante 

epidemia colerica del 1884), 

verrà ripresa nella importante legge 7 

luglio 1907, n. 429, sulle espropriazioni 

per opere ferroviarie e nelle succes- 

sive leggi di approvazione dei piani urbanistici 

delle principali città. Di lì, attraverso 

vicende che qui non è il caso 

di riassumere, giungerà di fatto sino alla 

stagione del presente. Il d.P.R. 8 

giugno 2001, n. 327, nella sostanza, 

si era infatti mantenuto aderente a 

questa impostazione di fondo e solo 

l’impatto della giurisprudenza della Corte 

Europea dei Diritti dell’Uomo ha determinato 

lo scardinamento di questo 

paradigma. 

La compensazione esprime – anche 

semanticamente – l’immagine di una 

mera conversione del diritto di proprietà 

(una emptio ab invito) in una diversa 

utilità di matrice urbanistica, la cui attribuzione 

preserva tuttavia – dal punto 

di vista quantitativo – l’integrità patrimoniale 

del proprietario. L'introduzione 

della compensazione quale metodo destinato 

a prendere il posto dell'espropriazione 

si configura quindi come un 

definitivo superamento dell’antica tradizione 

giuridica italiana e pare far recedere 

sullo sfondo i contenuti sociali che 

secondo la Costituzione temperano la 

pienezza della situazione proprietaria. 

Nella frizione tra questi due valori nella 

legislazione regionale viene infatti la 

consistenza patrimoniale del diritto proprietario 

viene assunta in guisa di un 

valore intangibile, rispetto al quale non 

sono ammessi bilanciamenti. 

Si aprono inoltre dei problemi sul piano 

applicativo. Le discipline regionali e 

pressochè tutti i piani omettono ogni indicazione 

circa le forme e la natura giuridica 

che dovrà assumere l'atto di offerta 

al privato (non è detto, ed esempio, 

in quale fase del procedimento espropriativo 

tale atto dovrà intervenire, 

con quali garanzie per il privato, con 

quali conseguenze in caso di legittimo 

rifiuto da parte di quest'ultimo 

nell’eventualità di proposta incongrua). 

Vi è poi una serie di questioni che si legano 

alla mancata generalizzazione di 

questo strumento. In difetto di una rigorosa 

gerarchizzazione delle priorità 

infrastrutturative, sulla base di quali 

criteri si selezioneranno i casi meritevoli 

di compensazione, creando inevitabili 

disparità tra due categorie di proprietari: 

i 'cessionari-compensati' e gli 

'espropriati-indennizzati'? L'aporia sta a 

monte: trattandosi di decisione produttiva 

di effetti sul versante 

dell’uguaglianza tra i proprietari, pare 

strutturalmente incongrua l’attribuzione 

di un potere discrezionale all'ammini- 

strazione. Ed ancora, quali responsabilità 

assumerà il funzionario comunale 

che acceda ad una soluzione compensativa, 

comunque più onerosa per la 

collettività (in termini di consumo di 

suoli) rispetto ad una ordinaria procedura 

espropriativa finanziata con le risorse 

fiscali? Se la compensazione costituisce 

espressione di una decisione 

dai margini così ampiamente discrezionali 

(al limite della potestatività), appare 

davvero arduo configurare un modello 

di tutela. Si ripropone dunque il tema 

della ricostruzione di un adeguato sistema 

di garanzie a fronte della nuove forme 

che assume l’attività di governo del 

territorio. 

Mediante la compensazione si prefigura 

uno schema 'forte' della proprietà, 

ma l'urbanistica che persegua una 

maggior effettività del piano non può 

continuare a recepire alla stregua di un 

a priori intangibile le tracce più ingombranti 

di un modello insediativi inflativo 

e dozzinale sedimentatesi nel tempo. 

Nel punto di snodo in cui il governo del 

territorio converge con l’espressione 

più avanzata della disciplina paesaggistica, 

viene in gioco una diversa forma 

di compensazione (spesso applicata – 

come detto - in combinazione con forme 

di incentivazione). Anche l’obiettivo 

della rimozione dei manufatti incongrui 

si persegue stimolando l'iniziativa dei 

privati a muoversi nella direzione indicata 

dal piano, creando cioè le condizioni 

affinché i detrattori percettivi vengano 

eliminati. Alcune regioni (Calabria, Veneto, 

Umbria) prevedono espressamente 

che il proprietario possa essere 

gravato da obbligazioni di facere (in alcuni 

casi si tratta di sollecitazioni, in altri 

casi vere e proprie imposizioni, che 

appartengono alla categoria degli ordini), 

la cui legittimità si correla direttamente 

all’attribuzione di 'crediti compensativi' 

idonei a ristorare pienamente 

i proprietari dagli oneri esorbitanti di riqualificazione 

urbana. Si è detto che 

sovente la previsione di ‘premi 

volumetrici’ è considerata sufficiente a 

garantire che le indicazioni del piano 

assumano concretezza. Ma il nuovo diritto 

urbanistico regionale non mostra 

unicamente questo volto 'mite'. Talune 

leggi regionali contemplano - quale extrema 

ratio - l'esproprio. L'espropriazione-compensazione, 

fallito ogni altro 

strumento di incentivazione, può dunque 

costituire lo strumento di cui si 

profila l'impiego per l’eliminazione delle

Dossier 

"costruzioni e degli esiti di interventi … 

che per impatto visivo, per dimensioni 

planivolumetriche o per caratteristiche 

tipologiche e funzionali, alterano in modo 

permanente l'identità storica, culturale 

o paesaggistica dei luoghi" o ancora, 

- come prevede una legge lombarda 

- per favorire il recupero degli opifici dismessi. 

Ciò in un quadro in cui fra le 

funzioni sociali a cui è orientata la proprietà 

assume uno spazio autonomo 

l’interesse alla riqualificazione formale 

del paesaggio urbano mediante 

l’eliminazione di iconemi negativi che in 

molti centri dequalificano pesantemente 

il paesaggio urbano. In tal modo, 

grazie a questa forma di compensazione, 

il catalogo degli strumenti per incidere 

in termini reali sull'assetto materiale 

della città esistente risulta decisamente 

più completo. 

10. Le differenze tra diritti edificatori e 

crediti compensativi 

La scarsa consapevolezza delle differenze 

tra la perequazione e la compensazione 

fa sì che uno dei profili su cui i 

piani mantengono una notevole incertezza 

terminologica e concettuale attiene 

alla dicotomia tra diritti edificatori e 

crediti compensativi. Sul piano teorico 

si profila invece una netta distinzione 

tra i titoli volumetrici scambiabili che si 

assegnano ai proprietari coinvolti nella 

perequazione (diffusa) e nella compensazione 

(infrastrutturale ed ambientalepaesaggistica). 

E’ opportuno rimarcare 

tale distinzione caso – come si è fatto 

sin ad ora - anche sul piano semantico. 

Questi titoli volumetrici scambiabili a 

titolo oneroso, indipendentemente dalla 

circolazione del fondo (scorporabili cioè 

dal fondo), consentono al titolare (od al 

cessionario) di beneficiare di una quota 

dei risultati economici conseguibili per 

effetto della trasformazione di un fondo 

-accipiente. Le due tipologie di titoli volumetrici 

profilate differiscono in primo 

luogo in ragione della finalità a cui assolvono 

(diversità teleologico-causale). 

Il diritto edificatorio costituisce lo 

strumento per allocare dotazioni volumetriche 

anche su fondi materialmente 

non trasformabili, con lo scopo di consentire 

ai rispettivi proprietari di concorrere 

comunque alla distribuzione dei 

benefici economici indotti dal piano; secondo 

il tipico schema delle previsioni 

conformative, il diritto edificatorio viene 

ad accedere al fondo, anche se tale potenzialità, 

prodotta dal fondo, non sarà 

dispiegabile sul fondo. Dalla circolazione 

del titolo espressivo di un carattere 

urbanistico del fondo deriverà un risultato 

patrimonialmente vantaggioso per 

il proprietario del fondo-sorgente (e del 

titolo che ‘incorpora’ tale carattere). Una 

redistribuzione privata successiva 

consentirà di ‘perequare’ le differenze 

derivanti dal diverso statuto edificatorio 

dei suoli (ed in caso sia prevista la cessione 

del fondo-sorgente 

all’amministrazione consentirà a 

quest’ultima di risparmiare il costo degli 

indennizzi). 

Il credito compensativo assolve invece 

ad una funzione tipicamente indennitario-compensativa, 

a ristoro dei ‘pesi’ 

imposti dal piano ai proprietari di specifici 

fondi. Il credito compensativo accresce 

quindi, in funzione di riequilibrio, il 

patrimonio del proprietario di tali fondi, 

garantendo a tale soggetto, in seguito 

alla circolazione del credito, la possibilità 

di ottenere un risultato economico 

che ne ripristini la originaria consistenza 

patrimoniale. Il sintagma ‘credito 

compensativo’ esprime quindi con pregnanza 

i tratti di un sequenza entro la 

quale il proprietario che adempie ad una 

obbligazione urbanistica ottiene il ristoro 

non mediante una contestuale 

controprestazione da parte 

dell’amministrazione (come accadrebbe 

in caso di immediata liquidazione di una 

indennità in numerario o come accade 

quando al privato viene assegnata in 

permuta un’altra area), bensì tramite 

l’assegnazione di un titolo che garantisce 

a tale soggetto un soddisfacimento 

differito, conseguente ad un’altra vicenda 

giuridica di circolazione del suddetto 

titolo. Anche in questo caso è una redistribuzione 

privata a garantire il controvalore 

dell’obbligazione urbanistica adempiuta 

e l’amministrazione risparmia 

il costo dell’indennizzo. 

Questi titoli differiscono anche in ragione 

del rispettivo regime giuridico. 

I diritti edificatori sono assegnati direttamente 

dal piano, alla stregua di un 

carattere giuridico-urbanistico del fondo. 

Sono scambiabili dal momento della 

approvazione del piano e ne costituiscono 

un ‘prodotto’ diretto. 

I crediti compensativi sono (sovente) 

quantificati dal piano (in stretta proporzione 

alle prestazioni imposte al proprietario) 

ma assegnati al soggetto proprietario 

del fondo vincolato o gravato 

da obbligo di facere solo ad esito della 

effettiva cessione del fondo o 


dell’esatto adempimento 

dell’obbligazione di riqualificazione paesaggistico-ambientale. 

Sono scambiabili 

solo dopo l’assegnazione, in seguito ad 

una particolare vicenda attuativa del piano 

urbanistico generale. 

Da ultimo, le due diverse tipologie di 

titoli volumetrici reagiscono poi in maniera 

diversa al riesercizio del potere 

pianificatorio da parte 

dell’amministrazione. 

I diritti edificatori rimangono immanentemente 

sottoposti al potere di revisione 

del piano da parte 

dell’amministrazione (salvo che il comune 

– alla stregua di un autolimite – non 

dichiari di voler tenere ferma tali attribuzione 

per un certo numero di anni, 

magari già preannunciando il dissolvimento 

progressivo dei diritti decorso 

tale periodo di stabilità garantita). Una 

diversa regola dovrebbe invece valere 

per i crediti compensativi, che costituiscono 

il risultato di una prestazione 

che il privato ha già assolto (cedendo la 

propria area o riqualificando un proprio 

manufatto). 

Le rilevanti questioni che restano aperte, 

il cui approfondimento (si pensi 

alla estensibilità di schemi proprie dei 

titoli di credito) per alcuni versi travalica 

il diritto amministrativo, rischiano 

quindi di frenare la circolazione di questi 

titoli, con effetti penalizzanti per la 

realizzazione delle dotazioni territoriali. 

Ne risulterebbe penalizzata la formazione 

della parte pubblica della città e 

dunque la costruzione della coesionesociale 

- valore essenziale per tutti i cittadini 

e non solo per i proprietari immobiliari 

- a cui è sottesa la funzione 

più alta dell’urbanistica ed ai suoi innovati 

strumenti. 

Nota di redazione 

Per questioni di spazio, l’articolo del prof. Emanuele 

Boscolo viene qui riproposto privo 

del ricco apparato di note e di approfondimenti 

bibliografici. I lettori interessati ad approfondire 

i contenuti del saggio possono contattare 

direttamente la redazione per averne 

una copia integrale.

50 / Sentieri Urbani Vita associativa 

Est-etica energ-etica 

nella PIANIFICAZIONE 

di Paola Ischia (Commissione nazionale INU “Piano, energia ed ambiente”) 

L 

’Inu ha attivato la Commissione nazionale 

“Piano, energia ed ambiente” che opererà, integrandosi 

con il “sistema Inu” (altre Commissioni, 

Gruppi di lavoro, Osservatori) in un Programma 

per «…una riforma sostanziale dei contenuti e delle 

forme dell’azione di governo territoriale, in quanto le 

condizioni energetico-ambientali delle città del nostro 

Paese non si prestano a correzioni marginali o a risposte 

meramente tattiche; l’urgenza dei problemi 

da risolvere impone al piano riformato (“Nuovo Piano”) 

di confrontarsi fin d’ora con alcune “grandi questioni” 

per ridurre la domanda di energia, anche concorrendo 

a ricostruire il sistema della mobilità». 

La XIV conferenza ONU sul clima a Poznan in Polonia, 

a dicembre 2008, ha articolato il percorso verso 

la Cop 15 (Conference of Parties) United Nations 

Climate Change Conference, prevista a Copenaghen 

a dicembre 2009, in cui 189 paesi si riuniranno per 

riformulare il protocollo di Kyoto. 

In campo teorico, sono molteplici gli incontri, 

convegni, seminari, sulla questione climaticoenergetica 

in rapporto alla pianificazioneprogrammazione 

e si stanno sviluppando progetti 

di ricerca che, va evidenziato, hanno mosso i 

primi passi fin dagli anni ’70. 

In campo operativo, peraltro, si riscontra una paradossale 

mancanza di : …domanda di pianificazione! 

SAIE (Salone dell’industrializzazione edilizia) a Bologna, 

ha introdotto il settore SAIENERGIA, illustrando 

progetti innovativi, presentando nuovi materiali sperimentali 

e discutendo problematiche in convegni. UR- 

BANPROMO, evento di marketing urbano e territoriale, 

ha ospitato, a novembre a Venezia, la premiazione 

della prima edizione del Concorso Nazionale 

“Energia sostenibile nelle città”, promosso da INU e 

Ministero dell’Ambiente che introduce in Italia i temi 

della Campagna “Sustainable Energy Europe - SEE”, 

premiando nella sezione A “Metodologia”, il Comune 

di Bologna, per l’applicazione del Piano Energetico al 

Piano Strutturale e, nella sezione B “Progetti energeticamente 

sostenibili”, il Comune di Faenza, per il 

quartiere sperimentale di San Rocco. A Venezia sono 

stati inoltre organizzati gli incontri: “Energia, paesaggio 

e valori” (SIEV Società italiana di Estimo e Valutazione), 

“Linee guida per regolamenti edilizi sostenibili” 

e “Pianificazione, contabilità ambientale e cambiamenti 

climatici” che ha trattato esperienze di contabilizzazione 

fisica e monetaria, azioni di mitigazione 

ed azioni di adattamento. 

La Commissione INU “Piano, energia ed ambiente” 

con il Coordinamento Agenda21 locali, ed il patrocinio 

del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio 

e del Mare, ha organizzato a Bologna la Conferenza 

Nazionale “Il clima delle città, le città per il 

clima”. 

Nell’insieme delle azioni virtuose appare imprescindibile 

spostare l’attenzione dal singolo edificio al complesso, 

al tessuto, all’organismo urbano: è necessario 

razionalizzare, cooperare ed organizzare. 

In un’intensa e diretta riflessione sulla nuova politica 

americana per la riduzione di emissioni di CO2, apparsa 

sul quotidiano la Repubblica, lo scrittore Ian 

McEwan, sottolinea «…la faccenda dunque sta passando 

da questione di virtù, idealismo e tetri inviti 

all’abnegazione, tutte cose di cui i governi, mercati 

ed elettori diffidano, a una questione di interesse egoistico 

e necessità, argomenti per cui tutti nutriamo 

rispetto. (…) Non fare niente è semplicemente 

troppo costoso!». La nuova politica si avvarrà delle 

tecnologie più avanzate (al MIT, Massachusetts Institute 

of Technology di Boston, sono allo studio dinamiche 

ispirate alla fotosintesi), capaci di incidere sui 

sistemi occupazionali ma esse troveranno efficace 

applicazione solo in un sistema coordinato, pianificato. 

Jeremy Rifkin ha delineato la terza rivoluzione industriale, 

caratterizzata da hi-tech e combustibili 

green, dopo quelle generate da carbone e petrolio, 

che comporterà un totale rinnovamento 

dell’infrastrutturazione del territorio, delle città, delle 

reti (intergrid). 

Anche la tanto discussa XI Biennale Internazionale di 

Architettura di Venezia, non ha trascurato ricerche 

sul tema, in particolare nel padiglione svizzero o in 

quello danese che ha concentrato l’attenzione 

sull’appuntamento di Copenaghen 2009 Cop15, attraverso 

l’insieme di iniziative raccolte in “ecotopedia 

walk the talk” a cura del DAC Danish architecture 

centre. Sono state presentate le trasformazioni di 

sette città: Bogotà, Chicago, Vancouver, Melbourne, 

Shanghai, Copenhagen, Dar es Salaam (Tanzania). 

Attraverso www.sustainablecities.dk è stato lanciato 

un database globale per la pianificazione sostenibile. 

Questo tema caratterizzerà l’Expo 2010 a Shanghai 

“Better City, Better Life”: laboratorio che vorrà interfacciare 

architetti, pianificatori, esperti, politici e cittadini.


Gli approcci risolutivi, i temi presentati, non sono 

certo straordinari o di sorprendente portata innovativa. 

Si tratta semplicemente di rendere effettivi dei 

principi alla base di una corretta progettazione urbana: 

la città compatta, la mobilità prevalente a livello 

pedonale e ciclabile, la realizzazione di spazi che consentano 

e rendano appunto gradevole la mobilità 

non veicolare (è citato il successo dell’esperienza 

Barcellona 100 luoghi, per la riqualificazione degli 

spazi pubblici); l’ampia presenza di vegetazione efficace 

nel migliorare la qualità dell’aria, la coerenza 

degli spazi aperti del tessuto urbano. Su 

quest’ultimo aspetto il professor Jan Gehl di Copenaghen 

lancia una riflessione: di per sé gli edifici green, 

non fanno una città sostenibile! Dubai, viene definita 

“una collezione di edifici sostenibili” e non una 

città. È imprescindibile un’azione globale, una conoscenza 

e capacità critica diffusa: deve essere ridotta 

la quantità di energia che ogni cittadino utilizza. È necessario 

controllare l’espansione crescente di città 

in Asia ed Africa, centri che non devono ripetere gli 

errori delle città occidentali come sta succedendo in 

Cina, dove interi nuovi quartieri nascono in forte dipendenza 

dalle auto. A Bogotà in Colombia è stata 

attivata una precisa azione politica: chiusura al traffico 

di molte arterie e concessione di mobilità esclusivamente 

ciclabile nei giorni festivi. In Australia a Melburn 

si è voluto introdurre lo “stile Copenaghen” di 

mobilità ciclabile. A New York, Michael Bloomberg 

ha promosso, attraverso il Piano dei trasporti, 

6.000 Km di nuove piste ciclabili. L’intento è quello 

di avviare il “secolo delle biciclette” per liberarsi dalla 

dipendenza dai combustibili fossili. È possibile progettare 

città più sicure, sane, sostenibili, potenziando 

gli spazi collettivi e pubblici di relazione: muoversi 

nelle città usando la propria energia personale, rende 

la città più sana. 

Gli strumenti per ridurre l’impronta ecologica sono 

noti: attenzione per l’orientamento e cura del disegno, 

risparmio dell’uso del suolo, utilizzo di materie 

prime e tecnologie locali, sperimentazioni di agricoltura 

urbana, ottimizzazione di cicli per acqua, trasporti 

e rifiuti, trasformabili come in natura attraverso 

processi circolari, in nutrienti. È fondamentale inoltre 

spostare lo sguardo su guadagni a lungo termine 

e far prevalere gli interessi collettivi sugli interessi 

individuali. Nuove visioni del vivere urbano intrecciano 

l’innovazione tecnologica agli spazi di relazione 

sociale o professionale: sono auspicati nuovi 

cittadini e nuovi architetti e pianificatori che sappiano 

riconcettualizzare il loro lavoro. Emerge infatti il 

problema dell’eccesso di pianificazione di settore e 

l’esigenza di operare integrazioni e sintesi. È fondamentale 

inoltre programmare il risanamento energetico 

del patrimonio costruito esistente. Certo gli studiosi 

avvertono: la creatività della popolazione è importante 

ma senza una politica internazionale, non 

sarà possibile compiere i cambiamenti in tempi sufficientemente 

rapidi. 

La questione energ-etica è anche est-etica: le città, 

gli spazi pubblici, devono essere “belli”: se un luogo 

non è vivibile, la popolazione non ne fruirà mai in modalità 

pedonali o ciclabili e non assumerà comportamenti 

virtuosi. La città storica ci trasmette la consapevolezza 

di come gli spazi urbani siano un insieme 

di studiati luoghi di micro-clima. L’Italia potrebbe acquisire, 

recuperare, un ruolo di primo piano a livello 

internazionale: Siena è globalmente individuata tra le 

città a minor impronta ecologica. Solo luoghi di qualità 

potranno innescare il rinnovamento della modalità 

abitativa del pianeta che appare oggi, ogni momento 

di più, imprescindibile. 


Nella pagina accanto, 

una veduta di New York 

(foto di Gabriele Basilico); 

qui sopra, una 

veduta aerea di Bogotà, 

con la ragnatela delle 

piste ciclabili (foto di 

Giovanna Silva)


Il Governo del Territorio: 

un corso dell’Inu/Trentino 

di Giovanna Ulrici 

I 

l Governo del Territorio, di cui la pianificazione 

è solo una componente seppure fondamentale, 

è sempre più al centro della riflessione 

disciplinare attualmente interessata 

da una fase di rapida innovazione. 

I piani, comunque denominati, sono uno strumento 

interessato da profonda trasformazione, 

ma accanto ad essi vi sono altri nuovi 

strumenti utili per raggiungere obiettivi, come 

i programmi, le politiche territoriali che possono 

mettere in campo le amministrazioni locali 

e regionali, nuove formule di rapporti pubblico-privato. 

C’è una nuova generazione di piani figli di legislazioni 

urbanistiche innovative in numerose 

regioni italiane, ma la Provincia Autonoma di 

Trento si trova alle soglie di una svolta senza 

paragone e della quale ha già posto le basi 

con le leggi della riforma emanate nella scorsa 

legislatura: non solo la nuova legge urbanistica, 

ma anche il nuovo PUP e la riforma 

amministrativa delle Comunità di Valle, solo 

per citare le maggiori nel campo della trasformazione 

territoriale. 

La pratica della pianificazione richiede quindi 

nuove competenze ma anche 

l’approfondimento e la verifica delle modalità 

di declinazione dei nuovi strumenti nelle specifiche 

realtà locali. 

L’Istituto Nazionale di Urbanistica (INU) è dalla 

sua fondazione vocato alla promozione degli 

studi urbanistici, diffondendo i principi della 

pianificazione: ha ritenuto quindi doveroso 

proporre e contribuire all’attivazione di una 

pratica di formazione su queste tematiche, 

coniugando l’illustrazione di aspetti teorici e 

metodologici con la presentazione di esperienze 

di altre regioni ed approfondimenti sulle 

prospettive locali. 

Sono stati individuati quattro temi-guida da affrontare 

nelle giornate di corso: 

- contenuti strategici e contenuti operativi della 

pianificazione; 

- il dimensionamento del piano, da tecnica a 

progetto; 

- la perequazione territoriale; 

- la perequazione urbanistica. 

I temi sono stati introdotti da docenti universitari 

e professionisti di chiara fama afferenti a 

diversi campi disciplinari (Urbanistica, Politica 

economica, Diritto pubblico, Estimo) e selezionati 

grazie alla supervisione scientifica offerta 

dalla Fondazione Astengo (FA), che per INU si 

occupa della formazione permanente. Nelle 

lezioni è stato dedicato ampio spazio a casistudio 

di recente elaborazione a livello nazionale. 

Ad esporre la declinazione locale dei temi 

trattati sono stati invitati alti funzionari della 

Provincia Autonoma di Trento, promotrice 

con INU e FA del corso. Si tratta di attori 

coinvolti in prima persona nella elaborazione 

dei documenti e degli strumenti di pianificazione 

locale. A loro il compito di introdurre i 

principi ed obiettivi alla base del nuovo PUP e 

della pianificazione a scala di Comunità, i criteri 

operativi da applicarsi nelle procedure di 

dimensionamento in particolare residenziale e 

per l’edilizia economico-popolare, gli strumenti 

per la perequazione previsti dalla normativa 

provinciale. 

Dal punto di vista organizzativo, il corso è stato 

volutamente strutturato a numero chiuso 

(30 iscritti) per consentire una corretta interazione 

con i relatori e tra i partecipanti durante 

le attività laboratoriali. Si è inoltre scelto 

di aprire alla partecipazione gli amministratori, 

funzionari pubblici e professionisti: nel rispetto 

dei rispettivi ruoli è infatti importante 

contribuire alla costruzione di una base culturale 

comune. 

Il corso si è concretizzato in sei appuntamenti, 

quattro dei quali hanno ospitato un laboratorio 

di esercitazione, che ha permesso di approfondire 

operativamente contenuti, metodi 

e strumenti e che ha dato spazio alla testimonianza 

di chi – partecipante al corso – ha offerto 

la propria esperienza e casi e problemi 

specifici affrontati nelle rispettive amministrazioni. 

Questa interazione, esplicitata principalmente 

all’interno dei gruppi di lavoro, ha rivelato la 

ricchezza delle esperienze locali, ma anche 

l’assenza di una consuetudine al confronto, in 

primo luogo fra Enti, sulle problematiche di 

governo e di pianificazione. Un risultato indiretto 

ma cruciale di questo corso consiste 

quindi nell’aver messo in evidenza il bisogno 

diffuso di occasioni di scambio fra gli operatori 

locali: questo bisogno potrà sicuramente 

ottenere maggior spazio nelle future auspica-


te edizioni del corso, e merita anche una riflessione 

da parte degli Enti organizzatori 

sull’opportunità di costruire luoghi e condizioni, 

affinchè si diffonda una cultura del confronto 

e della collaborazione. Una dimostrazione 

del bisogno di aggiornamento e confronto 

è stato l’esaurimento dei posti disponibili 

già due giorni dopo l’uscita del bando! 

A conclusione del corso sono emerse alcune 

criticità, tali da meritare forte attenzione. 

Innanzi tutto si è constatato che la rigenerazione 

del territorio tramite le Comunità debba 

accompagnarsi ad una pianificazione strategica 

di Comunità, e perchè ciò accada serve una 

capillare costruzione di reti a livello locale, 

una gerarchizzazione di temi e problemi, una 

pratica di governo del territorio che comprenda 

ma non si esaurisca nella pianificazione 

tradizionalmente intesa come produzione di 

piani. 

Il rischio che si apra una fase di grande differenziazione 

tra le Comunità è di fatto il rischio 

che solo alcune di esse possano cogliere le 

grandi opportunità della riforma in campo di 

trasformazione del territorio, e che fra le cause 

di esclusione possano esserci fabbisogni 

insoddisfatti o inespressi di competenze locali 

in campo paesaggistico, infrastrutturale, dei 

servizi. 

Anche per le Amministrazioni comunali si apre 

una nuova fase più orientata allo sviluppo 

della parte operativa e progettuale, e 

all’attivazione di politiche territoriali sperimentando 

nuovi strumenti di partnerariato. Questo 

aspetto rende cruciali alcuni strumenti, 

quali la perequazione territoriale che – esten- 

dendo i benefici del trasferimento degli indici 

edificabili a più comuni confinanti – potrà permettere 

una funzionale allocazione delle nuove 

iniziative finalizzata alla competitività, con il 

vantaggio di tutte le amministrazioni contermini 

e di piccole dimensioni. 

Ma è anche emersa la difficoltà di ritrovare - 

nel panorama delle esperienze italiane fino ad 

ora maturate - condizioni di partenza affini a 

quelle delle valli trentine, da un punto di vista 

sociale e da un punto di vista fisico/ 

dimensionale, tali quindi da facilitare la percezione 

dei vantaggi dati dai nuovi strumenti: il 

rischio ovviamente è quello di rimandare il rinnovamento, 

e di cogliere solo il lato meno appetibile 

del lavoro che si prospetta. 

Infine, un grazie ai partecipanti, per la costanza, 

l’impegno e la passione dimostrata per 

questi temi. Di seguito, in ordine alfabetico i 

nomi degli iscritti al corso che hanno conseguito 

l’attestato finale di partecipazione: 

Stefano Bassetti, Emanuele Bernardi, Bruno 

Beteotti, Michele Bortoli, Lucia Brighenti, Tiziano 

Brunialti, Katia Buratti, Lucia Burigo, 

Flavio Carli, Marco Carli, Elisa Coletti, Alberto 

De Vecchi, Barbara Eccher, Stefano Faccenda, 

Marco Giovanazzi, Giorgio losi, Laura 

Marinelli, Ivana Martin, Elisabetta Miorelli, 

Loris Moar, Alessandro Moltrer, Giorgio Osele, 

Marco Osler, Massimo Pasqualini, Stefano 

Portesi, Paola Ricchi, Sandra Salvaterra, 

Giancarlo Sicher, Giorgio Tecilla, Enrico Tomassini, 

Sara Sbetti, Bianca Maria Simoncelli, 

Isabella Weber, Remo Zulberti. 


Alcuni momenti dei 

Laboratori organizzati 

all’interno del corso


NOTIZIE DA ROMA 

di Giovanna Ulrici 

Lo scorso 15 dicembre si è svolto a Roma 

l’ultimo incontro del Direttivo Nazionale per 

l’anno 2008. Tanti gli argomenti trattati, due in 

particolare meritano una nota per la partecipazione 

cui tutti gli iscritti sono chiamati in ragione 

dell’interesse che rivestono nell’ambito della 

materia urbanistica. 

Innanzi tutto è stato definito il calendario delle 

principali future iniziative nazionali per l’anno 

2009 e 2010. Proprio nella primavera del 

2010 si terrà a Matera la prossima edizione 

della Rassegna Urbanistica Nazionale (RUN), 

senza dubbio la più impegnativa iniziativa tenuta 

dall’INU, essendo strutturata sulla esposizione 

di un migliaio di pannelli di presentazione di piani 

e progetti e su un intenso programma convegnistico 

svolto nell’arco di una intera settimana. 

La RUN si è fino ad oggi tenuta con cadenza 

quinquennale e nelle ultime tre stagioni è stata 

ospitata a Venezia, ma nel corso dell’ultimo Direttivo 

si è deciso di optare per una nuova sede 

in sud Italia, ad alto valore simbolico. Lo slittamento 

alla primavera 2010 è principalmente finalizzato 

a dare il giusto risalto alla RUN, privandola 

di possibili interferenze con le altre iniziative, 

ed in particolare: 

- un convegno nazionale, ospitato a Verona nel 

maggio del 2009, dedicato alla “nuova pianificazione” 

e fortemente voluto da INU Veneto: sarà 

occasione di confronto e studio sulla prima generazione 

di piani figli della nuova legislazione 

urbanistica del Veneto, della Lombardia e di altre 

realtà del nord-Italia; 

- il Congresso INU, in programma per la fine di 

settembre 2010 a Livorno. 

Infine, si terranno regolarmente ogni anno a 

Venezia nel mese di novembre, gli incontri di 

UrbanPromo, che riconferma il proprio settore 

di competenza nel marketing urbano e territoriale 

e nella presentazione di formule di partnerariato 

pubblico - privato di cruciale utilità per le 

Pubbliche Amministrazioni. 

Altro tema. Con grande soddisfazione INU è 

giunta a licenziare la proposta di Legge di riforma 

statale per il Governo del Territorio, che è 

stata consegnata alle più alte cariche parlamentari 

ed ai Presidenti delle Commissioni Senato 

e Camera competenti per materia, oltre 

che agli Assessorati regionali. 

Rispetto alle precedenti proposte di legge INU, 

questa si configura come una legge di principi, 

che evita l’invasività verso le leggi regionali e 

che pone al proprio fondamento il Governo del 

Territorio, di cui la pianificazione è solo una 

componente, seppure fondamentale. I piani, comunque 

denominati, sono uno strumento importante, 

ma accanto ad essi vi sono altri strumenti 

utili per raggiungere obiettivi, come i programmi, 

le politiche territoriali che possono 

mettere in campo le amministrazioni locali e regionali, 

le politiche generali dello Stato. Questa 

proposta di legge ritiene che tali strumenti e tali 

azioni vadano opportunamente coordinati e 

resi coerenti fra loro e con la pianificazione, e 

che per farlo occorra dare copertura legislativa 

nazionale in primis a perequazione, compensazione 

e fiscalità. È necessario che le innovazioni 

delle leggi regionali riformiste siano consolidate 

giuridicamente, quando coinvolgono competenze 

che appartengono allo Stato. 

Un’ulteriore ragione che induce alla necessità di 

una espressione nazionale in materia di legislazione 

urbanistica sta nell’urgenza di superare, 

abrogandolo, il vecchio corpo legislativo imperniato 

sulla legge urbanistica del 1942, già superato 

dalle leggi regionali riformiste, ma che 

essendo ancora vigente determina, a livello di 

giurisprudenza, contraccolpi negativi che spesso 

mettono in discussione le scelte innovative. 

La redazione della proposta di legge è stata relativamente 

veloce, ed ha coinvolto solo una 

parte degli attori ritenuti cruciali per ruolo ed esperienza: 

si apre quindi ora una fase in cui è 

auspicabile la più ampia pubblicizzazione del testo 

che va supportato nel suo iter parlamentare, 

ma anche arricchito di osservazioni e contributi 

che possano guidare le revisioni successive. 

Per questo motivo INU si farà cura di presentare 

e discutere il testo con Anci, UPI, ed 

altre associazioni coinvolte per competenza. Ma 

chiede ad ogni Sezione locale di promuovere il 

dibattito sull’argomento e di pubblicizzare la 

proposta di legge: a tal fine i documenti sono visionabili 

e scaricabili al seguente indirizzo, ove è 

stato inoltre aperto un blog per agevolare la 

partecipazione: www.inu.it/blog/ 

proposta_legge/ 

Buon lavoro!


Inu/Trentino 

Chi siamo, cosa vogliamo 

come PARTECIPARE 

COSA È L’INU? 

L’Istituto Nazionale di Urbanistica è stato fondato 

nel 1930 per promuovere gli studi edilizi e 

urbanistici, diffondendo i princìpi della pianificazione. 

Lo Statuto, approvato con DPR 

21.11.1949, definisce l’INU come “Ente di diritto 

pubblico ... di alta cultura e di coordinamento 

tecnico giuridicamente riconosciuto” 

(art. 1). 

L’INU è organizzato come libera associazione di 

Enti e persone fisiche, senza fini di lucro. In tale 

forma l’Istituto persegue con costanza nel tempo 

i propri scopi statutari, eminentemente culturali 

e scientifici: la ricerca nei diversi campi di 

interesse dell’urbanistica, l’aggiornamento continuo 

e il rinnovamento della cultura e delle tecniche 

urbanistiche, la diffusione di una cultura 

sociale sui temi della città, del territorio, 

dell’ambiente e dei beni culturali. Inu aderisce a 

CIPRA sia formalmente che con contributi ed elaborazioni 

di significativo valore disciplinare. 

La stessa composizione della sua base associativa 

caratterizza l’INU come luogo di scambio e 

di libero confronto culturale, attraverso le diverse 

esperienze di cui ciascun socio è portatore: 

da quelle scientifiche, accademiche e della ricerca 

a quelle tecniche, professionali e della 

pubblica amministrazione. 

L’attività sociale propria dell’Istituto si articola in 

prevalenza intorno alle sue numerose iniziative 

nazionali, regionali e locali (rassegne, convegni, 

seminari e simili), che nell’arco dell’anno, sono 

diverse decine. A queste si aggiungono le attività 

finalizzate alle pubblicazioni e alla ricerca, 

svolta sia in proprio che – anche sotto forma di 

consulenze – per conto di Enti pubblici. 

L’INU ha sede a Roma ed è articolato in diciannove 

Sezioni regionali. Gli Enti associati sono 

Regioni, Province, Comuni, Iacp, aziende ed enti 

economici pubblici e privati, dipartimenti universitari, 

Ordini e associazioni professionali, imprese, 

cooperative e loro associazioni, Istituti di 

ricerca, studi professionali, associazioni culturali. 

I Soci (Membri effettivi e Soci aderenti) sono 

docenti e ricercatori, professionisti, dirigenti e 

funzionari delle pubbliche amministrazioni, studenti. 

Agli architetti, ingegneri e urbanisti, si affiancano 

giuristi, economisti, geologi, geografi, 

agronomi, cartografi, ecologi, archeologi e medici. 

Le Sezioni locali possono attivare – anche su 

proposta di gruppi di soci – proprie Commissioni 

(o gruppi di lavoro), su temi analoghi o complementari 

a quelli trattati dalle Commissioni 

nazionali, ovvero su altri temi, o per lo studio di 

situazioni e problemi locali. Le Sezioni locali partecipano 

comunque con propri rappresentanti 

alle attività degli Osservatori nazionali e, qualora 

ne abbiano interesse, ai lavori delle Commissioni 

nazionali di studio. 

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Ti interessi di urbanistica e ti piacerebbe collaborare alla redazione di questa rivista? Contattaci! 

redazione@sentieri-urbani.eu - direttore@sentieri-urbani.eu 

COME ASSOCIARSI 

Per associarsi 

all’Istituto Nazionale di 

Urbanistica (INU) occorre 

presentare al 

Presidente della Sezione 

di competenza (per 

residenza o luogo di lavoro) 

una domanda sottoscritta 

da due Membri 

effettivi dell’Istituto e 

accompagnata da un 

breve curriculum e dalla 

ricevuta di pagamento 

della quota associativa 

per il primo anno. Il 

Consiglio direttivo locale 

approva le domande e 

le trasmette alla sede 

nazionale per la ratifica 

e la registrazione. 

Per gli Enti pubblici che 

intendono associarsi è 

sufficiente inviare alla 

sede nazionale 

dell’Istituto la delibera 

degli organi competenti 

(di cui potete scaricare 

il modello) contenente 

anche l’impegno di spesa 

per la prima quota 

annuale, oppure anche 

solo una copia della ricevuta 

del versamento 

della quota associativa. 

Informazioni e modelli 

per iscriversi sono sul 

sito: http:// 

www.inu.it/ 

informazioni/ 

associarsi_inu.html 

Il pagamento della quota 

associativa può essere 

effettuato con bollettino 

postale n. 

97355002 intestato a 

“INU c/Soci” o mediante 

bonifico bancario sul 

conto n. 

000000581551 intestato 

a “INU” – Banca 

di Roma – Filiale 112 – 

ABI 03002 – CAB 

03256. 

Per contatti e ulteriori 

informazioni: Segreteria 

INU Sezione Trentina 

(arch. Giovanna Ulrici, 

giovanna.ulrici@tiscali.it 

cell. 393.2292378).

56 / Sentieri Urbani 9|2009 

I NUOVI ASSOCIATI 

Nel 2008 la sezione dell’Inu/Trentino si è arricchita di tre nuovi membri aderenti. Ecco una loro breve presentazione biografica. 

Arch. Elisa COLETTI 

Dottoranda di ricerca in progettazione 

paesistica presso l’Università degli studi 

di Firenze; laureata in Architettura al 

Politecnico di Milano/sede di Mantova 

con la tesi ‘Le aree industriali dismesse: 

luoghi di una rivoluzione. Il caso Ti.Co.Sa 

a Como’. Fra le esperienze in campo 

urbanistico si segnala una partecipazione 

al Piano di Settore dei percorsi e 

delle piste ciclopedonali per Amministrazioni 

lombarde. Attualmente è collaboratore 

al Comune di Pergine dove si occupa 

del progetto di implementazione 

dell’Atto di indirizzo per l’applicazione 

della perequazione urbanistica nel territorio 

del Comune di Pergine Valsugana, 

con particolare riferimento agli aspetti 

metodologici riferiti alla classificazione 

del territorio nella fase di caratterizzazione 

dello stato di fatto e di diritto. 

NEWS DA TRENTO 

Sulla base della legge provinciale che 

disciplina la valutazione dell’impatto ambientale 

(LP n. 28/88 e s.m.) è stato 

rinnovato il Comitato Provinciale per 

l’Ambiente della Provincia autonoma di 

Trento. Il comitato è composto dai dirigenti 

generali dei dipartimenti competenti 

nelle materie di protezione dell'ambiente, 

urbanistica, foreste, sanità, opere 

pubbliche, protezione civile, attività economiche, 

agricoltura e alimentazione, dal 

direttore dell'Agenzia provinciale per la 

protezione dell'ambiente, dal responsabile 

dell'ufficio per la valutazione dell'impatto 

ambientale, dal medico designato dal 

direttore generale dell'Azienda provinciale 

per i servizi sanitari, da cinque esperti 

in materia ambientale, di cui uno designato 

dal direttore dell'Agenzia nazionale 

per la protezione dell'ambiente ed uno 

designato dalle sezioni provinciali delle 

associazioni di protezione ambientale 

Arch. Marco GIOVANAZZI 

Laureato al Politecnico di Milano nel 

1990, si occupa di progettazione architettonica 

e urbanistica. Già segretario 

del Circolo Trentino per l’Architettura 

Contemporanea e attuale consigliere 

dell’Ordine degli Architetti, Pianificatori 

Paesaggisti e Conservatori della Provincia 

di Trento e membro del Comitato 

interprofessionale. Nell’ambito della 

progettazione urbana, oltre alla partecipazione 

a numerosi concorsi, si segnalano 

la proposta di riqualificazione urbanistica 

a Pergine Valsugana (2007) e la 

riqualificazione degli spazi esterni a Marilleva 

1400. In campo urbanistico si 

segnala la redazione della Variante generale 

al PRG del Comune di Cavareno 

(2007). 

Fulvio Forrer nominato nel Comitato Provinciale per l’Ambiente 

individuate dal Ministero dell'ambiente, 

da un esperto in discipline economiche 

designato dalla Camera di commercio, 

industria, artigianato e agricoltura di 

Trento e da un esperto in materia giuridico-amministrativa. 

Per le Associazioni 

ambientaliste sono stati nominati Giorgio 

Rigo (Italia Nostra) e Fulvio Forrer (INU). 

Arch. Remo ZULBERTI 

Laureato in Architettura presso l’Istituto 

Universitario di Architettura di Venezia 

con una tesi intitolata ‘Madonna di Campiglio: 

Insediamento, Turismo e 

Territorio’. Segue la redazione di Varianti 

ai PRG dei Comuni di Pinzolo (2008), 

Giustino (2008), Cles, Smarano, Spiazzo 

Rendena, Pieve di Bono. Per i Comuni di 

Ragoli Prezzo e Bocenago segue la redazione 

della Variante generale ai relativi 

PRG. Impegnato come Commissario ad 

acta per l’adozione dei PRG dei comuni 

di Sfruz e di Tres. Conclusi gli incarichi di 

redazione delle Varianti generali del PRG 

del Comune di Roncone e del PRG del 

Comune di Bersone, nell’ambito dei quali 

redige i relativi Progetti di recupero del 

Patrimonio edilizio montano. Attualmente 

impegnato nella redazione della Variante 

al PRG del Comune di Moena. 

Fulvio Forrer, presidente 

dell’Inu/Trentino

LE PROVOCAZIONI DI FULVIO 


Un centimetro ogni tre anni “Eurasia” slitta 

verso nord-ovest ed i riferimenti per la navigazione 

satellitare (GPS) devono essere 

ricalibrati 

Le cime, i versanti, i singoli massi con i tempi 

della geologia scendono inesorabilmente verso 

valle e le protezioni artificiali difficilmente riescono 

a contenere i movimenti, il più delle 

volte rincorriamo le emergenze 

Quantitativamente oggi piove quasi come nel 

passato (da noi –10%), ma la distribuzione 

degli eventi rende le precipitazioni più distruttive, 

i corsi d’acqua oggi sono configurati per 

aumentare le ondate di piena, ed il territorio 

mostra come sia stato utilizzato in modo incompatibile 

I conoidi, per disegno morfologico, sono da 

sempre l’accumulo di detriti incoerenti, ma 

oggi vengono attraversati di infrastrutture 

viarie, sono localizzazione per insediamenti 

stabili e nella loro destinazione d’uso sono 

oggetto di studio per prevenire catastrofi 

I boschi ed i corsi d’acqua fanno la differenza... 

GAIA è VIVA !

IL PGUAP: UN PIANO DA SCOPRIRE? LA VAS ... - Sentieri urbani

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