L'Ispettore e la Società - Aniv

Bollettino Periodico
della Associazione
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L’Ispettore e la Società 1
L’Ispettore
e la Società
Maggio - Giugno 2012
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ANIV
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Intervista al dr. Giuseppe Baldino sulle attività di contrasto, svolte dall’INPS,
per i falsi rapporti di lavoro 2
Il Durc: a) le implicazioni con la responsabilità solidale;
b) l’intervento sostitutivo della stazione appaltante M. Pizzuto 5
Prescrizione previdenziale in caso di denuncia del lavoratore M. Rodofili 8
Il preposto nell’attività di somministrazione alimenti e bevande S. Dal Maso 11
Lavoro e lavoratori nell’antica Roma G. Viviani 14
Semplificazione della domanda di aut. per la C.I.G.O. per il settore industria:
messaggio INPS n. 7216/2012 24
Il regime di responsabilità solidale applicabile ai debiti contributivi:
verbalizzazione delle risultanze ispettive N. Brunetti 26
Appalto ed intermediazione abusiva, le forme patologiche delle esternalizzazioni.
Profili giuridici e spunti operativi L. Pecchio 28
Stress lavoro-correlato, Campagna europea di ispezione 2012 L. Fincato 31
Regime previdenziale G. Colagiacomo 32
La redazione sottolinea che la rivista
“l’Ispettore” rappresenta una rassegna di
opinioni particolarmente rivolte alla materia
contributiva.
Gli articoli pubblicati, pertanto, rappresentando
punti di vista personali dell’autore,
aspirano solo a provocare confronti, a suscitare
rifl essioni, a determinare la maggiore
chiarezza possibile in merito ad una normativa
che tutti riconosciamo estremamente
problematica.
In questa ottica “l’Ispettore” sarebbe lieta
di ospitare più frequenti contributi di altre
categorie professionali.

2 L’Ispettore e la Società
Il Dr. Giuseppe Baldino, nuovo
Direttore centrale della Vigilanza
INPS, ci ha di recente rilasciato
un’intervista sulle attività di contrasto
svolte dall’Istituto per i falsi rapporti
di lavoro in agricoltura. Ve la
proponiamo integralmente.
Fedele Sponchia
1) In quali regioni d’Italia esiste il
fenomeno dei falsi braccianti?
Il fenomeno è concentrato soprattutto
in 4 regioni del sud: l) Puglia; 2)
Sicilia; 3) Calabria. 4) Campania, che
assorbono da sole l’80% della spesa
nazionale per prestazioni previdenziali
in agricoltura. Alcuni casi, ma molto
limitati, sono stati riscontrati anche in
altre regioni d’Italia.
2) Perché secondo Lei è localizzato
quasi esclusivamente al Sud?
Nel settore agricolo vi è uno squilibrio
impressionante tra contribuzioni
e prestazioni. In alcune zone le
agevolazioni contributive riconosciute
arrivano al 70% del dovuto. Non è
esagerato dire che in questo settore
per ogni euro pagato dì contribuzione
se ne percepiscono più di 20 di
prestazioni.
Questo squilibrio ha dato adito ad
abusi di ogni genere, il più delle volte
favorito dalla mancanza dì un sistema
di tutele di tipo universalistico.
In sostanza molti soggetti alla
ricerca dì una protezione sociale
(in caso di malattia, di maternità)
o semplicemente per integrare il
loro magro reddito familiare, non
trovandola altrove si sono rivolti
proprio alla previdenza agricola, pur
avendo con questo settore rapporti
molto blandi o del tutto inconsistenti.
Negli anni 1988/2003 si è iniziato
con l’abuso delle indennità dì
maternità e l’abuso era così diffuso
da costringere l’INPS ad inviare un
centinaio di ispettori del Nord per
rinforzare le forze ispettive del luogo.
In Calabria, per esempio, la situazione
era degenerata in modo tale che i
bambini che nascevano in quegli anni
erano per l’80% figli di donne con
la qualifica di braccianti agricole.
Le stesse erano nel migliore dei casi
familiari conviventi dei titolari del
fondo o peggio mogli di professionisti
del luogo o professioniste esse stesse
Intervista al dr. Giuseppe Baldino
sulle atttività di contrasto, svolte
dall’INPS, per i falsi rapporti di lavoro
in agricoltura.
in attesa di un posto fisso.
Ma costoro spesso non conoscevano
neanche ove era ubicato il podere
dove avevano dichiarato di aver
lavorato.
Col passare del tempo questo
fenomeno è andato man mano
scemando, grazie al lavoro repressivo
e dissuasivo degli ispettori impegnati
su tale fronte ma anche alla preziosa
opera di sensibilizzazione svolta
dalle organizzazioni di categoria,
dai consulenti del lavoro e dalle
organizzazioni sindacali.
3) A quando risale il primo caso
riscontrato? Come si è evoluto il
fenomeno?
Dal 2004 è iniziato il fenomeno
del lavoro fittizio limitato in un
primo tempo allo scambio di favori
tra singoli cittadini, dì sovente tra
parenti, per poi assumere i connotati
del business di organizzazioni
malavitose particolarmente abili nel
trarre vantaggio dalle anacronistiche
e macchinose modalità che regolano
le denuncie retributive e contributive
nel settore agricolo, assicurandosi
inoltre un facile controllo del
territorio, facilitando e controllando
l’erogazione delle relative prestazioni
che, purtroppo, in territori così
svantaggiati, rappresentano, come
già detto, spesso l’unica fonte di
reddito dove il soggetto beneficiario è
ostaggio, a volte contro la sua stessa
volontà, di questo sistema perverso.
Esso nasce, in quella data, in due
regioni: in Sicilia ed in Puglia.
Successivamente si è esteso in
Calabria ed in Campania con le
più svariate modalità: troviamo
aziende che denunciano centinaia di
rapporti di lavoro su terreni presi in
fitto (contratti di fitto che, a seguito
delle visite ispettive quasi sempre
risultano non veritieri) e i terreni
sono invece coltivati dai proprietari
stessi; aziende vere ma costrette
a dichiarare le giornate anche a
decine di falsi lavoratori imposti da
gruppi malavitosi; aziende (anche
se la definizione di azienda non è
esatta) che inventano tutto: terreni e
lavoratori.
4) Oggi quante inchieste Le
risultano aperte?
Se per inchieste si devono intendere
“inchieste giudiziarie” il dato non è
a disposizione dell’Istituto, benché
si sia a conoscenza che pressoché
settimanalmente i funzionari ispettivi
siano chiamati in qualità di testi
presso le diverse Procure del Sud
Italia; d’altra parte le fattispecie di
reato connesse al fenomeno non sono
perseguibili a querela, bensì d’ufficio
e i vari Uffici INPS sono comunque
obbligati al rapporto ex art. 331 CPP.
Si può ipotizzare, comunque, che
siano ancora in fase di definizione
circa 130.000 inchieste tenuto conto

che la denuncia per truffa riguarda sia
i lavoratori in questione, sia i titolari
delle aziende.
5) Si può ipotizzare quanti soldi
siano stati “estorti” all’INPS
negli anni precedenti, e quanti ne
vengono risparmiati ora grazie
all’efficacia delle ispezioni?
Quello che viene risparmiato
nell’anno seguente corrisponde
quasi sempre con quello che viene
scovato nell’anno in cui si effettuano i
controlli.
Da diversi anni, ormai una task force
specifica agisce in queste regioni
scovando migliaia di rapporti di
lavoro fittizi. Tanto per citare qualche
dato negli ultimi tre anni: 2009,
2010 e 2011 i nostri ispettori hanno
annullato circa 220 mila rapporti
di lavoro, che hanno comportato
nell’ultimo triennio un recupero di
prestazioni pari a circa 700 milioni di
euro.
Come si evince dalla seguente tabella,
il lavoro della task force ha avuto un
grande effetto, anche di deterrenza,
e negli anni i rapporti di lavoro
fittizi, anche se lentamente, stanno
diminuendo.
A ciò si aggiunga anche l’effetto
indotto dei controlli che ha portato
ad un considerevole decremento
delle richieste di prestazioni di
disoccupazione agricola.
6) Si può fare un rapportocomparazione
tra totale braccianti e
falsi braccianti agricoli degli ultimi
anni?
I braccianti agricoli denunciati si
aggirano sui 540.000 su tutto il
territorio nazionale. Di questi 325.000
operano nell’area del sud-Italia. Stante
questi dati i rapporti di lavoro fittizi si
aggirano sul 20%. Ma un tale rapporto
sarebbe diverso se ci fosse stata la
possibilità di controllare la veridicità
del rapporto di lavoro di tutti i
braccianti denunciati.
7) Con quali strumenti si combatte
il fenomeno, e quali difficoltàresistenze
ci sono?
Il contrasto al fenomeno dei
rapporti fittizi in agricoltura è già
da anni oggetto di attento e costante
controllo da parte dell’Istituto che
L’Ispettore e la Società 3

4 L’Ispettore e la Società
per tali fini impiega non soltanto
i Corpi Ispettivi locali ma anche
una task-force nazionale. Accade
sovente che gli ispettori inps siano
coinvolti direttamente nelle indagini
effettuate dalle locali Procure della
Repubblica. Queste collaborazioni
hanno contribuito alla definizione
di inchieste importanti e complesse
di cui i media hanno diffusamente
dato risalto. Peraltro all’efficace
azione “sul campo” spesso non
segue un adeguato successo sotto il
profilo processuale: le conseguenze
penali di fittizie assunzioni (in
genere riconducibili ai reati di
truffa, falso e, talvolta, frode nelle
loro svariate forme nei confronti
dell’Amministrazione che ha subito
il danno patrimoniale), infatti, in sede
processuale non sono agevolmente
dimostrabili. Questo non tanto per
le prove documentali eventualmente
prodotte, quanto piuttosto per la
intrinseca struttura della norma che
si ritiene essere stata violata. Ne
consegue che la condotta contra
legem, comunque fraudolenta, posta
in essere dall’azienda (il più delle
volte in concorso con i lavoratori)
ha spesso “buon gioco” stante,
appunto, le obiettive difficoltà (sia
sul piano processuale, sia per quanto
attiene all’aspetto sanzionatorio) a
far valere le norme che si ritengono
essere state violate. Sarebbe invero
auspicabile l’introduzione di
un’autonoma fattispecie di reato
che punisca l’antigiuridicità della
condotta rendendola sconveniente
(assunzione fittizia di lavoratori al
fine dell’ottenimento di prestazioni
previdenziali non spettanti) con
la previsione, altresì, di una pena
esemplare, parimenti a quanto è
avvenuto in merito al ed. “reato di
caporalato” (intermediazione illecita
e sfruttamento del lavoro) introdotto
recentemente dal nostro Legislatore.
8) Come si pongono, che parte
hanno in questi contesti i lavoratori
immigrati?
In questo contesto è evidente che
l’anello più debole e sfruttato della
catena sono proprio i lavoratori extra
comunitari in quanto spesso sono
loro che prestano la reale attività,
con limitati diritti retributivi e
previdenziali mentre altri soggetti,
che non hanno alcun rapporto
di lavoro effettivo con l’azienda
agricola, percepiscono le prestazioni
assicurative e previdenziali.
Soprattutto in territori dove c’è un’alta
concentrazione di extra comunitari
(Caserta, Foggia, Rosarno ecc.), in
un degrado sociale non facilmente
controllabile neanche dalla forze
dell’ordine, questi emarginati sono
una facile manovalanza per il settore
agricolo locale, che utilizzano
questi “disperati” pagandoli con una
retribuzione irrisoria, chiaramente in
nero.
Assistiamo, quindi, ad un meccanismo
delittuoso perverso per cui chi
lavora non è assicurato e non
ha alcuna tutela previdenziale e
assicurativa. Fare emergere questi
lavoratori in nero, oltre alla loro
giusta regolarizzazione significa
anche combattere la piaga del lavoro
fittizio. In merito ai lavoratori
extra comunitari assistiamo, poi, al
fenomeno dei falsi rapporti di lavoro
a tempo indeterminato, instaurati da
datori di lavoro compiacenti al solo
scopo di far ottenere il rilascio del
permesso di soggiorno ai lavoratori
extra comunitari che ne hanno fatto
richiesta. Dalle indagini effettuate,
spesso unitamente alle forze
dell’ordine, tale rapporto di lavoro,
quando esiste effettivamente, può
concludersi anche con la denuncia
di una sola giornata oppure essere
completamente falso. Il permesso
di soggiorno viene rilasciato dai
centri per l’immigrazione, con la sola
attestazione dell’assunzione a tempo
indeterminato ed è valido per due
anni, durante i quali non vi è alcuna
verifica sull’effettivo proseguimento
del rapporto di lavoro. Chiaramente
la documentazione attestante
un’assunzione a tempo indeterminato
rappresenta per questi soggetti un
punto di partenza indispensabile
per poterlo ottenere e soggiornare
liberamente sul territorio nazionale.
Per tale motivo sono disposti a pagare
al datore di lavoro compiacente o al
soggetto malavitoso fino a 3 mila euro
per ogni assunzione procurando un
notevole profitto a quest’ultimi.

Interessante risulta essere
la problematica circa le
implicazioni che possono scaturire
nell’ipotesi di accertamento
della responsabilità solidale
del committente/appaltatore
con il rilascio del DURC. In
particolare, si pone l’accento su un
duplice interrogativo, ovvero se
l’accertamento della responsabilità
solidale possa costituire un limite
negativo al rilascio del documento
attestante la regolarità contributiva
e nel caso di risposta affermativa
nei confronti di quali dei soggetti
della filiera dei contratti di appalto
e subappalto? Altra problematica
di disamina è quella relativa
all’intervento sostitutivo della
stazione appaltante nel pagamento
dei contributi e dei premi
assicurativi, nonché di quanto è
dovuto alla Cassa Edile nel caso di
DURC non regolare
Prima di affrontare dette questioni,
corre l’obbligo rammentare, in via
preliminare, che cosa sia il DURC e
se lo stesso possa essere oggetto di
autocertificazione.
Da quanto si evince dall’art.4 del
DM 24.10.2007 il “DURC attesta la
regolarità dei versamenti dovuti agli
Istituti previdenziali e, per i datori
di lavoro dell’edilizia, la regolarità
dei versamenti dovuti alle Casse
edili”. Anche l’art. 6, comma 1 del
Regolamento attuativo del Codice
dei Contratti Pubblici, è intervenuto
sulla definizione di DURC,
qualificandolo come “il certificato
che attesta contestualmente
la regolarità di un operatore
economico per quanto concerne gli
adempimenti INPS, INAIL, nonché
Cassa Edile per i lavori in edilizia”.
Ne discende che qualsiasi datore
di lavoro o operatore economico
che voglia operare sul mercato
secondo i principi improntati alla
concorrenza leale deve essere in
regola con tutti gli adempimenti
stabiliti dalla normativa vigente,
ivi compresi quelli afferenti alla
correntezza nonché alla correttezza
dei versamenti effettuati agli enti
previdenziali (INPS/INAIL),
nonché alla Cassa edile nel caso
di lavori in edilizia. Al riguardo,
si precisa che la posizione di
L’Ispettore e la Società 5
Il Durc:
a) le implicazioni con la responsabilità solidale;
b) l’intervento sostitutivo della stazione appaltante
di Massimo Pizzuto, Funzionario di Vigilanza INAIL di Roma
regolarità di un’impresa, in
relazione ai pagamenti dei
contributi e premi assicurativi
eseguiti ai predetti Enti nonché
ai versamenti alla Cassa Edile,
è attestata esclusivamente dal
DURC che diviene il documento
fondamentale per chi voglia
esercitare conformemente ai
principi di concorrenza leale
un’attività imprenditoriale.
In relazione, poi, alla questione
se il DURC possa essere oggetto
di autocertificazione, è opportuno
sottolineare che, anche a seguito
delle modifiche apportate
dall’art.15 della legge n. 183/2011
al DPR n. 445/2000, il DURC
non può essere surrogato da una
dichiarazione sostitutiva presentata
da parte del soggetto interessato.
Ciò in considerazione del fatto
che il Ministero del Lavoro,
esaminando i contenuti del citato
DPR, ha chiarito, confermando
il precedente orientamento
espresso in materia, che l’art. 44
bis ”stabilisce semplicemente le
modalità di acquisizione e gestione
del DURC senza però intaccare in
alcun modo il principio secondo
cui le valutazioni effettuate da
un Organismo tecnico (nel caso
di specie Istituto previdenziale o
assicuratore) non possono essere
sostituite da un’autodichiarazione”
. In deroga, a quanto appena
esposto, l’art. 4, comma 14 bis
del D.L. n. 70/2011 convertito
con modificazioni dalla legge
n. 106/2011, prevede che” per i
contratti pubblici (in economia) di
forniture e servizi fino a ventimila
euro stipulati con la Pubblica
Amministrazione e le società
in house, i soggetti contraenti
possono produrre una dichiarazione
sostitutiva ai sensi dell’art. 46,
comma 1 lett.) p del D.P.R. n.
445/2000, in luogo del documento
di regolarità contributiva.
Le amministrazioni procedenti
sono tenute ad effettuare i controlli
periodici sulla veridicità delle
dichiarazioni sostitutive ai sensi
dell’art. 71 del medesimo T.U.
di cui al DPR n. 443/2000”.
Pertanto, limitatamente ai contratti
su indicati, la legge ha formulato
una deroga espressa al principio
generale di autocertificabilità
del DURC, fermo restando,
negli appalti pubblici, l’obbligo
della Stazione Appaltante di
procedere alla verifica di tali
autocertificazioni “anche a
campione”, sia con riferimento alla
fase di affidamento che a quella di
pagamento del corrispettivo.
a) Il Durc e le implicazioni con la
responsabilità solidale
Dopo aver fatto una breve ma
doverosa premessa, si pone
l’attenzione alla questione
centrale da esaminare, ovvero la
responsabilità solidale ed il DURC,
nonché la possibilità di rilasciare,
nel caso di vincolo solidaristico,
il documento in questione al
committente.
Sul punto, si fa presente
che qualora sia accertata la
responsabilità solidale, l’eventuale
debito dell’appaltatore nei confronti
degli Istituti previdenziali non
costituisce condizione ostativa
al rilascio del DURC richiesto
dal committente. Ciò, è, anche,
applicabile nell’ipotesi di
accertamento della responsabilità
intercorrente tra l’appaltatore e
subappaltatore.
A tale conclusione è addivenuto
il Ministero del Lavoro e delle
Politiche Sociali, il quale ha
affermato, in merito alla rilevanza
dei debiti contributivi a titolo
di responsabilità solidale ai
fini del rilascio della regolarità
contributiva all’obbligato solidale,
quanto segue: “atteso che il Durc
certifica la regolarità contributiva
riconducibile all’unità del rapporto
assicurativo e previdenziale
instaurato tra l’impresa e gli Enti…
si ritiene che la posizione debitoria
nei confronti degli Istituti a carico
di un soggetto non impedisca il
rilascio del Documento a chi, con
lo stesso soggetto è solidamente
responsabile”.
Tutto questo in quanto il D.M.
24 ottobre 2007 ha stabilito
all’art. 9 che “la violazione…
delle disposizioni penali o
amministrative… indicate
nell’allegato A) al presente decreto

6 L’Ispettore e la Società
… è causa ostativa al rilascio del
DURC”, cioè al rilascio della
regolarità contributiva. Poiché tra
le violazioni indicate nel citato
allegato non è riportato il mancato
o parziale versamento di premi ed
accessori/contributi previdenziali
dovuti a titolo di responsabilità
solidale negli appalti privati, ne
consegue che non può essere posto
in essere alcun impedimento al
rilascio del DURC al committente”.
Nel contempo, si evidenzia che
il debitore chiamato a rispondere
in qualità di obbligato in solido,
qualora sia in regola dal punto di
vista contributivo/assicurativo,
ha diritto al rilascio del DURC,
sempreché sul menzionato
documento siano riportate, al fine
di tutelare il credito dell’Istituto, le
seguenti annotazioni:
• l’esistenza di un obbligo solidale
• la denominazione sociale
ed il numero della posizione
contributiva/assicurativa
dell’impresa
• l’importo dovuto a titolo di
obbligazione solidale
• le sanzioni civili maturate sino al
rilascio del DURC.
In relazione alla richiesta
all’obbligato in solido delle
sanzioni civili, si evidenzia che
la Circ. 2/2012 del Ministero del
Lavoro, emanata a seguito delle
novità introdotte in materia di
lavoro e legislazione sociale dal
D.L. 5/2012 convertito in legge n.
35/2012, riporta quanto segue “una
ulteriore precisione esclude invece
espressamente dall’ambito della
responsabilità solidale “qualsiasi
obbligo per le sanzioni civili di
cui risponde solo il responsabile
dell’inadempimento”. Ciò,
risulta essere una vera e propria
novità rispetto al precedente
indirizzo interpretativo indicato
nell’interpello n. 3/2010. Infatti,
con il citato interpello il Ministero
riteneva, diversamente da quanto
sopra riportato, la sussistenza
della solidarietà per tali sanzioni
in considerazione dell’attribuzione
alle stesse della natura risarcitoria.
Sempre in tema di vincolo
solidaristico tra appaltatore e
subappaltatore, merita porre
l’attenzione sulla questione
riguardante l’impossibilità, da
parte delle imprese appaltatrici di
ottenere il pagamento degli Stati
di avanzamento lavori (SAL) in
ragione dell’assenza della regolarità
contributiva di azienda alla quale
è stato affidato, mediante contratto
di subappalto, l’esecuzione di una
parte dell’attività. In particolare,
è stato posto al Ministero un
quesito in merito all’ipotesi in
cui il mancato pagamento del
SAL all’impresa appaltatrice sia
imputabile alla presenza di DURC
irregolare del subappaltatore per
irregolarità riferibili ad altri cantieri
o opere, rispetto alle quali non
sussiste alcuna forma di solidarietà
passiva tra impresa appaltatrice e
quella subappaltatrice.
Al riguardo il Ministero con
interpello n. 15/2009 si è espresso
affermando che se l’impresa
subappaltatrice opera in più
cantieri, il Durc per il pagamento
del SAL può essere rilasciato
anche soltanto con riferimento al
personale utilizzato nello specifico
cantiere.
Tutto ciò a condizione che il
rilascio si riferisca ai SAL, nonché
sia subordinato ad un accertamento
preventivo congiunto da parte del
personale ispettivo INPS ed INAIL
finalizzato a redigere un verbale di
accertamento relativo alla posizione
dei lavoratori utilizzati in quel
particolare appalto.
b) Il DURC e l’intervento
sostitutivo della stazione
appaltante
Il secondo punto da esaminare
è quello inerente all’Intervento
sostitutivo delle stazioni appaltanti
nel pagamento dei contributi, premi
e di quanto dovuto alla Cassa Edile
nel caso di DURC non regolare.
Quanto appena accennato
costituisce un’importante novità
in quanto l’intervento sostitutivo
consente, soprattutto in un periodo
di profonda crisi economica da un
canto di contrastare il fenomeno
del lavoro irregolare, dall’altro di
favorire le aziende sostanzialmente
sane che, a causa della crisi di
liquidità, hanno difficoltà nel
pagare i contributi, i premi agli
Enti previdenziali e quanto dovuto
alle Casse Edili. Tale intervento
sostitutivo, che consente alle
aziende che operano regolarmente
sul mercato di evitare la fuoriuscita
dallo stesso, è previsto dall’art. 4
del DPR n. 207/2010.
L’art. 4 del Regolamento attuativo
del Codice dei Contratti prevede
l’intervento sostitutivo della
stazione appaltante in caso
di inadempienza contributiva
dell’esecutore e del subappaltatore.
In concreto, l’intervento in parola
si sostanzia nel pagamento da
parte della stazione appaltante, in
luogo dell’obbligato principale,
direttamente agli Istituti
previdenziali e alle Casse Edili,
dell’importo corrispondente
all’inadempienza riportata del
DURC. Pertanto, qualora la P.
A., a seguito della stipulazione
di un contratto di appalto di cui
al D.gs. n.163/2006, dovesse
ricevere un DURC irregolare
riferito ad un’impresa appaltatrice
o subappaltatrice, il Responsabile
Unico del Procedimento è
tenuto: a bloccare il pagamento
del SAL o dello stato finale dei
lavori; trattenere dal certificato
di pagamento l’importo
corrispondente all’inadempienza
segnalata nel DURC e versarlo
direttamente agli enti previdenziali
e assicurativi, ivi compresa la
Cassa Edile. Con tale operazione la
stazione appaltante, nel sostituirsi
al debitore principale, provvede:
1. a ripartire proporzionalmente
tra gli Enti creditori l’importo che
avrebbe dovuto pagare all’Impresa
a seguito del contratto stipulato
2. ad inviare una comunicazione
preventiva agli Enti creditori
per informarli dell’intenzione
di pagare il debito dell’impresa,
ovviamente nei limiti di quanto
era stato stabilito nel contratto di
appalto, al fine di evitare eventuali
duplicazioni di pagamento da parte
di altre stazioni appaltanti
3. a verificare, in via telematica,
se sono state notificate all’impresa
debitrice anche delle cartelle
esattoriali, qualora il pagamento sia
superiore a € 10.000,00.

Al riguardo, si precisa che in base
alle indicazioni ministeriali, il
procedimento previsto dall’art.
48-bis del D.P.R. n. 602/1973 e
dal D.M. n. 40/2008 non sembra
poter “interferire” con l’intervento
sostitutivo ex art. 4 del D.P.R.
n. 207/2010, che deve pertanto
ricevere “prioritaria applicazione”.
Inoltre, si evidenzia che
l’intervento di cui trattasi nel caso
di inadempienze contributive del
subappaltatore ha come limite il
valore del debito che l’appaltatore
ha nei confronti del subappaltatore
medesimo. Ne consegue che
l’intervento sostitutivo della
Stazione appaltante “svincola
il pagamento nei confronti
dell’appaltatore”, anche se i debiti
contributivi del subappaltatore
vengono coperti solo parzialmente.
Note:
1. D.Lgs. 12.4.2006 n. 163 (Codice
dei contratti pubblici) e DPR 207/2010
L’Ispettore e la Società 7
(Regolamento attuativo del Codice dei
contratti pubblici).
2. Imprenditore, fornitore, prestatore di
servizi o raggruppamento o consorzio di
essi, come previsto dall’art. 3, comma 22
del Codice degli appalti (vedi Circ. INAIL
22/2011).
3. Vedi interpello n. 21/2008 del Ministero
del Lavoro e delle Politiche Sociali
recante ad oggetto DURC – attestazioni di
pagamento coincidenti con il periodo di
regolarità del certificato. “…si deve ritenere
che il rilascio del DURC valga ad attestare
la regolarità contributiva, per il periodo di
validità, del documento stesso, con riguardo
sia alla correttezza che alla correntezza
delle denunce periodiche e dei relativi
versamenti…. Va sottolineato, peraltro,
che il DURC non ha effetti liberatori
per l’impresa riguardo agli obblighi
contributivi, restando impregiudicata
l’azione degli enti previdenziali per
l’accertamento ed il recupero di eventuali
somme che successivamente dovessero
risultare dovute”.
4. Vedi art. 125, comma 11 D.Lgs.
n. 163/2006 (Contratto degli Appalti
pubblici), il quale prevede che “per i servizi
o forniture inferiori a 20.000,00 euro è
consentito l’affidamento diretto da parte
del responsabile del procedimento” della
Stazione appaltante.
5. Vedi nota INAIL DC RISCHI del
15.12.2011 prot. 8277.
6. Vedi nota vedi interpello n. 3/2010 e nota
INAIL DC RISCHI dell’11.1.2010 prot.
n.3198.
7. vedi nota vedi INPS messaggio del
4.5.2010 n.12091 ed interpello MLPS n.
3/2010.
8. vedi ’art. 25, comma 28 della legge n.
248/2008.
9. Regolamento attuativo del Codice dei
Contratti pubblici.
10. Decreto legislativo 12.4.2006, n. 163
(Codice dei Contratti pubblici) e DPR
5.10.2010 n. 207 (Regolamento attuativo
del Codice dei Contratti pubblici).
11. Vedi nota INAIL DC RISCHI del
21.3.2012 prot. n. 2023.
12. vedi Circolare del Ministero del Lavoro
e delle Politiche sociali n. 3/2012.

8 L’Ispettore e la Società
La prescrizione dei contributi
previdenziali nella legge n. 335 del
1995
A decorrere dal 1 gennaio 1996 la
legge 335/1995, con l’art. 3 commi
9 e 10, aveva ridotto il termine
di prescrizione dei contributi
previdenziali a cinque anni, facendo
salvi i casi di denuncia del lavoratore
o dei superstiti.
Il termini previsti dalla legge hanno
continuato ad essere di cinque anni
per tutte le altre contribuzioni di
previdenza e di assistenza sociale
obbligatoria.
Per un periodo transitorio, la legge
n. 335 del 1995 aveva regolamentato
la prescrizione dei contributi
previdenziali stabilendo un termine
di prescrizione di dieci anni per i
contributi di previdenza obbligatori
relativi al Fondo Lavoratori
Dipendenti, i cui atti di recupero
fossero stati compiuti entro il 31
dicembre 1995.
Qualora poi, prima dell’entrata in
vigore della legge, il 17 agosto 1995,
fossero già stati posti in essere atti
interruttivi della prescrizione, il
legislatore aveva previsto, ai sensi
del D.L. 463 del 1983, l’applicazione
del più lungo termine di 10 anni
più i tre previsti da quest’ultima
normativa, che all’art. 3 comma 19,
prevedeva la sospensione del termine
di prescrizione per i contributi dovuti
all’INPS e all’INAIL di un triennio
dalla data di entrata in vigore della
legge.
La legge di riforma del 1995 aveva
inoltre introdotto un principio
di carattere generale consistente
nell’irricevibilità dei contributi
prescritti, principio che costituisce
un’eccezione rispetto a quanto
previsto dall’art. 2940 del codice
civile.
Quest’ultima norma prevede
l’inammissibilità della ripetizione
di quanto spontaneamente pagato in
adempimento di un debito prescritto.
La prescrizione già maturata in
materia di contributi previdenziali
invece è sottratta alla disponibilità
delle parti del rapporto obbligatorio:
il decorso del termine produce
l’estinzione dell’obbligo contributivo
e impedisce il versamento dei
contributi scaduti, determinando
Prescrizione previdenziale in caso di
denuncia del lavoratore
di Michela Rodofi li, Funzionario Ispettivo INPS in Alessandria 1
l’irricevibilità di tali contributi per
l’Istituto.
Contrasti giurisprudenziali
in materia di prescrizione dei
contributi previdenziali
Dall’entrata in vigore della riforma
del 1995, per lungo tempo la
giurisprudenza ha discusso su un
aspetto particolare della disciplina
introdotta dalla legge n. 335, ovvero
quello dell’idoneità della denuncia
del lavoratore presentata entro i dieci
anni ad interrompere la prescrizione,
sia pure oltre il quinquennio dalla
maturazione del debito contributivo.
Il legislatore non ha chiarito in modo
espresso nella norma il termine entro
il quale la denunzia dovrebbe essere
inoltrata dal lavoratore interessato, al
fine di determinare l’applicazione del
termine decennale.
Ed è proprio questo il punto che ha
creato maggiori contrasti.
Nella maggior parte dei
pronunciamenti, tra i quali la sentenza
n. 4153 del 2006, la Cassazione aveva
sostenuto che, dopo l’entrata in vigore
della legge n. 335/1995, dal 1 gennaio
1996, i contributi dovuti per periodi
anteriori alla entrata in vigore della
legge, ma per i quali, a quest’ultima
data, il quinquennio dalla scadenza
non sia integralmente maturato, il
termine decennale opererebbe solo
mediante una denuncia intervenuta nel
corso del quinquennio dalla data della
loro scadenza.
In altre pronunce, la Cassazione
aveva affermato che la riduzione
del termine per il versamento dei
contributi previdenziali, da decennale
a quinquennale, disposta dalla legge n.
335 a decorrere dall’1 gennaio 1996,
non si applicherebbe comunque ai casi
di denuncia di omissione contributiva
presentata all’Inps da parte del
lavoratore o dei suoi superstiti, al fine
di sollecitare l’ente al recupero dei
contributi omessi, indipendentemente
dall’avvenuta promozione o meno
dell’azione di recupero dell’Inps
nei confronti del datore di lavoro
inadempiente.
Da ultimo la Cassazione si è attestata
sulla posizione prevalente in base
alla quale dalla ratio complessiva
della legge si dovrebbe ricavare che
la denuncia debba intervenire entro il
quinquennio dalla data della scadenza
dei contributi (Cass. Civ. Sez. Unite
4 marzo 2088 n. 5784, Cass. Civ.
Sez. Unite 7 marzo 2008 n. 6173,
Cass. Civ. 10 marzo 2010 n. 5811 e 9
novembre 2010 n. 22739).
Il prolungamento del termine potrebbe
operare solo nel caso in cui il diritto
non si fosse già estinto per il decorso
dei cinque anni dalla sua scadenza,
come accadrebbe se non intervenisse
la denuncia.
Il termine decennale, a seguito
di denuncia, costituirebbe infatti
una deroga espressa prevista dal
legislatore rispetto all’ordinario
termine quinquennale.
La prassi dettata dall’INPS
Per lungo tempo tuttavia l’Inps
ha avuto una posizione diversa
rispetto a quella della giurisprudenza
prevalente in materia di prescrizione
dei contributi in caso di denuncia del
lavoratore.
Con una prima circolare emanata
all’indomani dell’entrata in vigore
della legge n. 335 del 1995, la n. 262
del 13 ottobre 1995, l’Istituto, dopo
aver ribadito quanto previsto dalla
legge in tema di irricevibilità della
contribuzione prescritta, stabilendo
l’onere per l’Inps di provvedere
d’ufficio al rimborso di eventuali
contributi prescritti e versati,
nell’interpretare la norma della legge
335/1995 nella quale si afferma che
“a decorrere dal 1 gennaio 1996 tale
termine è ridotto a cinque anni salvi
i casi di denuncia del lavoratore o
dei suoi superstiti”, ha sostenuto
l’applicabilità del termine decennale a
seguito della denuncia del lavoratore.
La circolare affermava inoltre che la
denuncia del lavoratore poteva essere
presentata ad una autorità competente,
sia all’Istituto che all’Ispettorato del
lavoro o all’Autorità giudiziaria, salvo
l’obbligo dell’Inps di porre in essere
atti interruttivi della prescrizione
nei confronti del datore di lavoro
inadempiente, non appena venuto a
conoscenza della denuncia.
Dalle indicazioni contenute nella
norma interna si ricavava il fatto che
non fosse necessario ai fini interruttivi
della contribuzione dovuta all’INPS
che fosse l’Istituto creditore a porre
in essere la richiesta di pagamento,

poiché anche da atti come i verbali
dell’Ispettorato del lavoro sarebbe
risultata manifesta al debitore la
volontà del creditore di dare inizio ad
una procedura di recupero del credito.
La circolare n. 18 del 22 gennaio
1996, torna sull’argomento
specificando che, essendo il rapporto
previdenziale un rapporto giuridico
che si instaura tra l’Ente previdenziale
e i soggetti sui quali grava l’onere
della contribuzione, ovvero i
datori di lavoro, l’atto interruttivo
della prescrizione dovrà provenire
necessariamente da uno di questi due
soggetti.
Dunque i verbali dell’Ispettorato del
lavoro che contengano prescrizioni in
materia di contributi previdenziali e
assistenziali non interromperebbero
i termini prescrizionali, non
provenendo dall’effettivo creditore,
ovvero l’ente di previdenza.
La denuncia del lavoratore dovrà
pertanto essere indirizzata all’Inps
ed avere carattere formale, come in
seguito ribadito dalla circolare n. 55
del 2000.
Non si riteneva sufficiente una
generica dichiarazione rilasciata dal
lavoratore nel corso dell’accertamento
ispettivo, ma occorreva una
denuncia del lavoratore, che poteva
anche essere rilasciata durante
l’accertamento ispettivo, ma che
doveva essere formale e diretta
ad informare l’Istituto creditore
dell’esistenza di un’omissione
contributiva totale o parziale:
Nella successiva circolare n. 69 del
2005, l’Istituto ha ulteriormente
specificato che la denuncia del
mancato pagamento dei contributi
da parte del lavoratore dipendente o
dei superstiti comporta che il termine
prescrizionale sia decennale, sempre
che l’INPS provveda a emettere
il proprio atto interruttivo della
prescrizione a seguito della denuncia
del lavoratore.
Sulla base di queste norme interne,
a prescindere dall’orientamento
contrario della giurisprudenza, gli
ispettori provvedevano al recupero
dei contributi dovuti al lavoratore
in presenza di una sua denuncia nel
termine dei dieci anni, anche se la
denuncia perveniva decorso il termine
quinquennale dal momento del
L’Ispettore e la Società 9
sorgere del debito contributivo.
Il nuovo orientamento dell’INPS
espresso con la circolare n. 31 del 2
marzo 2012
Con la circolare n. 31 del 2012,
accogliendo la posizione delle
Sezioni Unite della Cassazione e
della giurisprudenza maggioritaria,
l’Istituto ha riconosciuto ufficialmente
il principio in base al quale per
consentire il meccanismo del
raddoppio della prescrizione da dieci a
cinque anni, la denuncia del lavoratore
deve avvenire prima dello spirare
dell’originario termine quinquennale
di prescrizione dei contributi.
Nel caso in cui invece la denuncia
avvenga decorso il termine di cinque
anni dalla scadenza dei contributi
dei quali il lavoratore chiede il
recupero, la contribuzione non
potrà che considerarsi prescritta,
con la conseguenza irreversibile
dell’estinzione dell’obbligo
contributivo e dell’impossibilità del
versamento dei contributi da parte del
datore di lavoro.
L’Inps dovrà in tale caso procedere
d’ufficio al rimborso dei contributi
versati.
I contributi per i quali il lavoratore
farà denuncia non potranno essere
antecedenti ai cinque anni dalla
denuncia né l’Istituto potrà recuperare
contributi antecedenti i cinque anni
dal compimento dell’atto interruttivo
della prescrizione.
Volendo esemplificare con un caso
pratico: se il lavoratore denuncia
all’Istituto l’omissione dei contributi
3 anni dopo l’inizio del termine di
prescrizione per l’adempimento
dell’obbligazione contributiva,
l’Istituto avrà ulteriori 7 anni per
provvedere al recupero dei medesimi;
se la denuncia interverrà 4 anni e 364
giorni dopo il medesimo termine,
l’Istituto avrà 5 anni ed un giorno per
provvedere al recupero e così via,
con la conseguenza che il termine
sarà effettivamente decennale dal
momento della denuncia solo per
periodi successivi alla medesima.
La circolare chiarisce inoltre che la
conservazione del termine decennale
avviene a seguito di denuncia
che, in base alla giurisprudenza
maggioritaria, dovrà avere ad
oggetto un’omissione contributiva,
che dovrà pertanto essere relativa
a contributi non denunciati; in
questo caso l’allungamento del
termine prescrizionale opererà
indipendentemente dal fatto che
l’Istituto intraprenda azioni di
recupero nei confronti del datore di
lavoro inadempiente.
A seguito della denuncia gli ispettori
verranno chiamati ad aprire un
procedimento ispettivo nel solo caso
in cui la denuncia non possa essere
evasa attraverso verifiche documentali
effettuabili dagli uffici amministrativi
per poter quantificare il credito
dell’Istituto e procedere al recupero
dei contributi.
Si specifica comunque che ogni
attività ispettiva compiuta per
l’Istituto avrà valenza di atto
interruttivo ai fini del recupero dei
contributi dovuti.
Natura giuridica della denuncia del
lavoratore
Alla luce della nuova posizione
dell’Istituto, che si adegua alla
giurisprudenza prevalente, di
fondamentale importanza appare
soffermarsi sulla natura giuridica
della denuncia del lavoratore, che
la legge non definisce quale evento
interruttivo della prescrizione, ma che
sarebbe piuttosto un atto giuridico che
inciderebbe sulla prescrizione stessa
allungandola.
La prescrizione infatti potrebbe
essere interrotta solo dal creditore
dell’obbligazione, che in tal caso
sarebbe l’Istituto.
Ai sensi dell’art. 2943 del codice
civile la prescrizione è interrotta
da parte dal titolare del diritto dalla
notificazione dell`atto con il quale
si inizia un giudizio, dalla domanda
proposta nel corso del giudizio e da
ogni altro atto che valga a costituire in
mora il debitore.
L’interruzione consiste nell’arresto del
termine prescrizionale, nel caso in cui
il titolare del diritto, dopo un periodo
di inerzia, eserciti il diritto stesso.
L’interruzione si differenzia poi dalla
sospensione poiché quest’ultima
sospende il termine mentre
l’interruzione determina il decorso
di un nuovo periodo di prescrizione
senza poter tenere conto del periodo

10 L’Ispettore e la Società
precedente si fini del computo.
Perché un atto abbia efficacia
interruttiva della prescrizione dal
punto di vista soggettivo, deve
provenire dunque dal soggetto
creditore, e dal punto di vista
oggettivo deve esplicarsi in
una pretesa o richiesta scritta di
adempimento, idonea a manifestare
l’inequivocabile volontà del titolare
del credito di far valere il proprio
diritto nei confronti del soggetto
obbligato, costituendolo in mora.
La denuncia del lavoratore non
sarebbe pertanto una condizione
interruttiva del termine breve
di prescrizione, ma piuttosto un
evento, ovvero un atto giuridico,
che trasformerebbe il termine
da quinquennale a decennale e
permetterebbe al lavoratore o ai suoi
superstiti, e conseguenzialmente
agli enti previdenziali, di esercitare
le azioni di recupero riconosciute
dall’ordinamento nel termine più
lungo stabilito dalla legge che
garantirebbe una maggior tutela,
tenendo tuttavia fermo il tempo di
prescrizione trascorso.
Ove il termine di prescrizione
quinquennale fosse già spirato, l’atto
giuridico della denuncia del lavoratore
non potrebbe più incidere sul fatto
giuridico della prescrizione ormai
compiuta.
L’interpretazione, dopo lungo tempo
accolta dall’Istituto con la circolare n.
31/2012, è di particolare interesse per
l’ispettore di vigilanza, il quale non
potrà più, dalla data di emanazione
della circolare, dare seguito alle
denunce intervenute oltre il termine di
cinque anni dalla data in cui si è avuta
l’omissione contributiva..
Infatti è del tutto chiarito che, sebbene
il termine complessivo per procedere
al recupero dei contributi sia di dieci
anni, tenendo conto del tempo già
trascorso prima della denuncia del
lavoratore, il tempo in cui l’evento in
condizione assume rilevanza è solo
il quinquennio, e quindi la denuncia
deve intervenire in questo termine.
Decorso il termine quinquennale
senza l’inoltro della denuncia i
contributi stessi si prescrivono e
non può più operare l’allungamento
del termine da cinque a dieci anni:
pertanto non si potrà dare corso
alla denuncia tardiva con l’inizio al
procedimento ispettivo né provvedere
al recupero dei contributi con il
verbale.
Note:
1. Il presente intervento è frutto esclusivo
del pensiero degli Autori e non impegna
l’Amministrazione di appartenenza.

È sempre più frequente riscontrare
durante gli accertamenti ispettivi che
molte attività di somministrazione al
pubblico di alimenti e bevande sono
gestite tramite il ricorso alla figura del
preposto.
Il fenomeno appare in netto aumento
rispetto al passato, sia per motivazioni
di ordine economico che di ordine
sociologico.
Sulle prime ha inciso fortemente
la crisi economica che ha prodotto
come conseguenza la chiusura di
molti esercizi pubblici o il mutamento
gestionale.
I nuovi gestori sono quindi molto
più numerosi che in passato e spesso
intraprendono tale nuova attività non
essendo personalmente in possesso
dei requisiti previsti dalla legge per
l’esercizio.
Sulle seconde assume notevole
importanza il flusso migratorio nel
nostro paese di diverse etnie, le quali,
alcune in modo più incisivo di altre,
hanno riversato le loro attenzioni
imprenditoriali proprio nel campo
della ristorazione.
Molti di tali soggetti, provenendo
direttamente dall’estero, sono
sprovvisti dei requisiti personali per
esercitare l’attività imprenditoriale
nell’ambito della somministrazione di
alimenti e bevande e pertanto devono
necessariamente ricorrere alla nomina
di un preposto.
La normativa di riferimento
Il Decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 114, all’art. 5 comma 5, dispone
quanto segue: “l’esercizio, in qualsiasi
forma, di un’attività di commercio
relativa al settore merceologico
alimentare, anche se effettuata nei
confronti di una cerchia determinata
di persone, è consentito a chi è in
possesso di uno dei seguenti requisiti
professionali:
a) avere frequentato con esito
positivo un corso professionale per
il commercio relativo al settore
merceologico alimentare, istituito
o riconosciuto dalla regione o dalle
province autonome di Trento e di
Bolzano;
b) avere esercitato in proprio,
per almeno due anni nell’ultimo
quinquennio, l’attività di vendita
all’ingrosso o al dettaglio di prodotti
L’Ispettore e la Società 11
Il preposto nell’attività di
somministrazione alimenti e
bevande
di Stefano Dal Maso, Funzionario ispettivo Inps di Bolzano
alimentari; o avere prestato la
propria opera, per almeno due anni
nell’ultimo quinquennio, presso
imprese esercenti l’attività nel settore
alimentare, in qualità di dipendente
qualificato addetto alla vendita o
all’amministrazione o, se trattasi
di coniuge o parente o affine, entro
il terzo grado dell’imprenditore,
in qualità di coadiutore familiare,
comprovata dalla iscrizione all’Inps;
c) essere stato iscritto nell’ultimo
quinquennio al registro esercenti il
commercio di cui alla legge 11 giugno
1971, n. 426, per uno dei gruppi
merceologici individuati dalle lettere
a), b) e c) dell’articolo 12, comma
2, del decreto ministeriale 4 agosto
1988, n. 375.”
La norma prevede anche che, qualora
l’attività sia esercitata sotto forma
di società, il possesso di uno dei
requisiti di cui al precedente comma
debba essere richiesto con riferimento
al legale rappresentante o ad altra
persona specificamente preposta
all’attività commerciale.
Verifiche in sede ispettiva
In sede di verifica ispettiva è
sempre più frequente imbattersi
in pubblici esercizi, i cui titolari
si avvalgono di un preposto per
ottenere le autorizzazioni necessarie
alla conduzione dell’attività. Tale
preposto, tuttavia, è di norma
esclusivamente un prestanome.
È infatti prassi che i preposti,
soprattutto nei bar gestiti da cittadini
cinesi, non solo non sono mai presenti
nel locale, ma sovente risultano
addirittura soggetti sconosciuti agli
stessi titolari.
In molti casi il preposto risulta
essere il precedente gestore
dell’attività oppure un prestanome
compiacente procurato da terzi o dal
commercialista che segue i nuovi
gestori.
È risaputo, inoltre, che la disponibilità
ad apparire in qualità di preposto
viene di sovente concessa solo
a seguito della pattuizione di un
compenso pecuniario che di norma
non viene mai dichiarato al fisco e
all’INPS.
Ci troviamo quindi di fronte a
dei soggetti che percepiscono un
compenso “in nero” per ricoprire la
funzione di mero prestanome, ma che
di fatto non svolgono alcuna delle
attività di garanzia, sorveglianza e
controllo previste dalla norma per
il regolare esercizio dell’attività di
somministrazione.
In tali casi i preposti non risultano
affatto assicurati all’INPS e
all’INAIL.
In occasione del primo accesso è
quindi utile prendere visione della
licenza d’esercizio, in calce alla quale
è indicato il nome del preposto. In
sede di assunzione delle dichiarazioni
è poi possibile evincere due tipi di
situazione:
- I gestori confermano che il preposto
è presente nel locale e ne determinano
temporalmente la prestazione.
- I gestori dichiarano che il preposto
non è mai presente nel locale o non ne
conoscono l’identità.
Nel primo caso il preposto deve
essere assicurato all’INPS nella forma
che l’ispettore riterrà più aderente
alle modalità di espletamento della
prestazione.
Nel secondo caso l’ispettore dovrà
provvedere a segnalare la circostanza
al competente Ufficio Licenze del
Comune che ha rilasciato la licenza
d’esercizio.
Quest’ultimo provvederà
immediatamente alla chiusura del
locale ai sensi dell’art. 29 del T.U.,
delle leggi regionali sull’ordinamento
dei Comuni, approvato con D.P.R.G.
1 febbraio 2005, n. 3/L, nonché del
riferimento normativo di cui alla
specifica legge regionale o provinciale
in materia.
Effetti della violazione
Tale pratica elusiva ormai diffusissima
desta enorme preoccupazione non
solo a causa dell’evasione fiscale
determinata da presumibili erogazioni
di denaro in nero ai preposti, ma
soprattutto poiché permette a soggetti
non in possesso dei requisiti di avviare
immediatamente attività commerciali
senza alcuna esperienza o requisito di
legge, eludendo così quella funzione
di controllo e garanzia imposta al
preposto dalla legge e finalizzata
a tutelare i clienti sulla corretta
conservazione dei prodotti e su tutte
le altre pratiche tipiche dell’attività di
somministrazione alimenti e bevande.

12 L’Ispettore e la Società
I gestori che si avvalgono di un
prestanome quale preposto, inoltre,
distorcono la leale concorrenza e dopo
due anni di esercizio tramite preposto
maturano essi stessi i requisiti per
svolgere l’attività di somministrazione
senza conoscere i comportamenti
imposti dalla legge per la tutela del
consumatore.
Le normative regionali e provinciali
A seguito della chiusura del locale,
è prassi che l’esercente proponga
immediato ricorso per la revoca
del provvedimento, invocando la
genericità dei disposti normativi in
materia.
A tal proposito occorre sottolineare
che le normative regionali non
dispongono direttamente in ordine alla
figura del preposto, ma rinviano alla
stessa solo con riferimento alla figura
del titolare.
Tale circostanza comporta
effettivamente l’inesistenza di una
norma specifica, chiara ed incisiva
in proposito, lasciando quindi adito a
qualche interpretazione fuorviante.
A titolo esemplificativo se ne citano
alcune.
Art. 55, comma 10, della legge
regionale Liguria 2 gennaio 2007,
n. 1: “in assenza del titolare
dell’autorizzazione, qualora si tratti
di un’assenza temporanea, questi può
affidare la conduzione dell’attività
di somministrazione di alimenti e
bevande ad un preposto o dipendente;
in tal caso rimane responsabile delle
violazioni eventualmente commesse
dal preposto o dipendente.
Qualora l’assenza si prolunghi per
un periodo di tempo determinato dal
Comune, tale da assumere il carattere
della stabilità, il titolare dovrà
nominare un rappresentante che deve
essere in possesso dei requisiti di cui
agli articoli 12 e 13”.
Art. 4, comma 8, della legge regionale
Veneto 21 settembre 2007, n. 29:
“qualora il titolare dell’impresa, o il
legale rappresentante, o il procuratore
di cui all’articolo 3, comma 1, lettera
m), non provvedano direttamente
all’effettiva conduzione dell’esercizio,
è nominato un preposto in possesso
dei requisiti morali e professionali di
cui ai commi 1 e 6”.
Art. 13 della legge provinciale di
Bolzano 14 dicembre 1988, n. 58:
“il titolare della licenza conduce
direttamente l’esercizio, garantendone
l’ordinato e regolare funzionamento,
ferma la facoltà di nominare un
preposto. La nomina di preposto,
obbligatoria in caso di assenza

stabile o per periodi prolungati del
titolare della licenza e quando la
presente legge lo prevede, deve
essere sottoposta all’approvazione
del sindaco, che accerta la sussistenza
dei requisiti soggettivi richiesti per la
conduzione di pubblici esercizi”.
Se è vero che da nessuno di tali
assunti si evince in maniera chiara
ed inequivocabile che per il preposto
sussista l’obbligo di presenziare in
modo continuativo ed ininterrotto
nel locale, riferendosi le norme,
come detto, al titolare della licenza,
è altrettanto evidente che una
interpretazione contraria renderebbe
vano il disposto normativo,
privandolo di efficacia.
Se il titolare della licenza infatti è
obbligato a nominare un preposto in
caso di assenza stabile o prolungata,
è altrettanto chiaro che tale preposto
abbia l’obbligo di presenziare nel
locale, sia nel caso debba sostituire
un titolare temporaneamente o
stabilmente assente, sia nel caso in cui
debba affiancare un titolare sprovvisto
dei requisiti.
Al fine di dissipare ogni dubbio
in materia e di prevenire
possibili contestazioni a seguito
dei provvedimenti di chiusura
dell’attività, alcuni Comuni hanno
iniziato ad emanare delle interessanti
delibere interpretative in materia,
ragionando sul concetto di “presenza
fisica” e rendendo in tal modo il
dispositivo regionale o provinciale più
stringente e rigoroso.
A titolo esemplificativo si cita il
Comune di Albenga, il quale nel
regolamento comunale per l’attività
di somministrazione alimenti e
bevande ha disposto innanzitutto
che “all’interno dell’esercizio di
somministrazione, l’attività può essere
esercitata esclusivamente dal titolare
dell’autorizzazione, dal sostituto,
dai soci e dai familiari coadiuvanti
in regola con la posizione INPS, dai
dipendenti”, mentre ha provveduto a
definire più compiutamente la figura
del preposto, intendendolo come
“il soggetto che in modo stabile e
continuativo sovrintende al corretto
svolgimento dell’attività commerciale,
esercitandola in nome e per conto del
titolare”.
Acclarato in tal modo l’obbligo di
L’Ispettore e la Società 13
presenza fisica nel locale da parte del
preposto, ne risulta di tutta evidenza
che tale situazione deve essere
assoggettata alle tutele assicurative
in materia di lavoro e di prevenzione
degli infortuni, con conseguente
obbligo contributivo.
La prassi
In assenza di specifiche
determinazioni comunali ad
adiuvandum della normativa
regionale, ci sovviene in aiuto la
prassi.
Il Ministero delle attività produttive,
con circolare 10 marzo 2006, n. 2567,
ha disposto in materia, precisando
quanto segue: “il rappresentante
deve essere in possesso dei requisiti
prescritti per il conseguimento della
licenza, con riferimento a quelli anche
di carattere professionale richiesti
dalla sopramenzionata legislazione
di settore per la specifica attività
di somministrazione di alimenti e
bevande.
Ciò non implica, evidentemente, la
costanza della presenza del titolare
della licenza o del suo rappresentante,
essendo, di prassi, consentite assenze
temporanee per comuni esigenze.
Nei periodi durante i quali sia
“temporaneamente assente” il
titolare può affidare la conduzione
dell’attività ad un preposto o
dipendente; in tal caso rimane sempre
responsabile delle violazioni di
norme materialmente commesse dal
dipendente.”
Il medesimo concetto è ribadito anche
dal Ministero dell’Interno con nota
n. 557/PAS.16646.12000.A del 31
gennaio 2006.
Dalla normativa innanzi esposta
emerge chiaramente che il soggetto
imprenditore è obbligato ad
organizzarsi per garantire la propria
presenza all’interno dell’esercizio,
in quanto persona in possesso dei
requisiti previsti dalla legge per
l’esercizio dell’attività ed in caso di
impossibilità deve inevitabilmente
ricorrere alla nomina di un
rappresentante ai sensi dell’art. 8 del
Tulps.
A conferma di tale orientamento
è anche intervenuta anche la
Risoluzione del 07 febbraio 2008
prot. n. 00001006 del Ministero
dello sviluppo economico - ufficio
d2 – disciplina commercio, la
quale ha negato la possibilità di
svolgere l’attività di preposto per
più di un esercizio commerciale,
motivando tale divieto con le seguenti
argomentazioni: “la finalità della
disposizione, infatti, sta nel garantire
la presenza all’interno dell’esercizio
commerciale di un soggetto in
possesso dei requisiti professionali
richiesti.
Detto obiettivo, ovviamente, può
essere perseguito solo se il soggetto
qualificato è correlato ad un’unica e
specifica attività.”
Come esplicitato dalla circolare,
l’inibizione al preposto di svolgere
attività in più di un esercizio
commerciale è esclusivamente
finalizzata a garantire la presenza
dello stesso nell’esercizio in
cui svolge attività di preposto,
presenza che pertanto è da ritenersi
obbligatoria.
Conclusioni
Da quanto sopra è agevole evincere
come un’attività di vigilanza svolta
in sinergia con l’Ufficio Licenze dei
Comuni o con la Polizia Municipale
possa essere di incremento
all’emersione di fenomeni elusivi e
corrosivi del tessuto sociale, siano
essi di natura contributiva, fiscale
o amministrativa, con il duplice
obiettivo di ripristinare la legalità e la
leale concorrenza e di salvaguardare
la tutela dei consumatori finali.
Al fine di favorire la rete di
intervento coordinato della pubblica
amministrazione rafforzandone
l’efficacia, sarebbe opportuno quindi
che gli esiti degli accertamenti
posti in essere con riferimento a
tale fattispecie vengano comunicati
alla Guardia di Finanza in caso di
accertate corresponsioni al prestanome
in nero, al Registro delle Imprese in
caso di accertate difformità rispetto a
quanto riportato nella visura camerale,
all’Ufficio di Igiene e Salute Pubblica
per presupposte violazioni sanitarie
collegate al mancato esercizio della
funzione di controllo e sorveglianza
ed alla Procura della Repubblica per
le valutazioni di competenza in ordine
alle ipotesi di reato di cui agli artt. 496
e 640 c.p.

14 L’Ispettore e la Società
LAVORO SUBORDINATO E
LAVORO AUTONOMO
PRIMA PARTE – IL LAVORO
SUBORDINATO.
SOMMARIO: Genesi del contratto
di lavoro subordinato. Economia
patriarcale e famiglia agricola. La
grande proprietà terriera. La riforma
agraria di Tiberio Gracco. Le operae
e il lavoro subordinato. La locatio
operarum: il contratto di lavoro
subordinato. I poteri disciplinari del
datore di lavoro: sanzioni pecuniarie
e sanzioni corporali. La castigatio.
Un lavoratore particolare: il vilicus,
uno schiavo con i poteri del dominus
nella proprietà agricola. La merces
come segno della subordinazione.
Necessitas faciendi e merces nella
locatio operarum.
Il diritto romano poneva il contratto
di lavoro subordinato nello schema
della locatio-conductio, ma le sue
origini, vanno ricercate nell’istituto
arcaico della locatio sui. La locatio sui
si fa risalire, a sua volta, alla locatio
servorum. Per comprendere la genesi
e l’evoluzione della locatio operarum
(contratto di lavoro subordinato e
retribuito) occorre tenere presente
che l’economia patriarcale romana
fu soprattutto agricola e si basò,
almeno agli inizi , esclusivamente
sul lavoro “collettivo” della famiglia
rustica (famiglia agricola). Il capo
famiglia esercitava l’imperium, la sua
autorità assoluta, sopra i “consortes”,
o “famigliares” senza particolari
diversità di trattamento fra servi
(servi, famuli) e liberi.
“Famigliae autem appellatio servos
continet…” , “famigliae appellatione
et eos, quos loco servorum
habemus…” . [La definizione di
famiglia comprende anche gli
schiavi …… nel concetto di famiglia
(includiamo) anche quelli che teniamo
al posto degli schiavi]. Sempre
Ulpiano ribadisce il concetto in
altra parte: “… famigliae appellatio
omnes servos comprehendit. Sed et
filii continentur.” [… la definizione
di famiglia è comprensiva di tutti gli
schiavi. Ma ne fanno parte anche i
figli].
Era assai ricorrente, quindi,
l’utilizzazione nella famiglia rustica,
e nella sua organizzazione aziendale,
Lavoro e lavoratori nell’antica
Roma
di Gino Viviani, ex Funzionario di Vigilanza Inps Napoli
accanto o al posto degli schiavi,
di uomini liberi mercede conducti
(assunti con mercede), e perciò
mercennarii, cui potevano essere
assegnati mansioni non dissimili da
quelle degli schiavi. Quei lavoratori
retribuiti a contratto, quasi sempre
operai giornalieri, erano impiegati
loco servorum, al posto o alla stregua
degli schiavi o a fianco degli schiavi
e, perciò, come questi trattati:
“Continentur vero famigliae nomine
etiam ii, quos habemus servorum
loco, cum sint liberi. … Nota ex hoc,
mercenarios esse servorum loco: …
qui eorum operas locavit, cum eis
imperare possit.” [Sono annoverati
fra i componenti della famiglia anche
coloro che teniamo al posto dei servi,
benché liberi. … Se ne deduce che i
lavoratori che paghiamo svolgono gli
stessi compiti dei servi: … chi li ha
chiamati a lavorare contro mercede
è legittimato a comandare sopra di
loro.].
Ciò conferma non solo che il
salariato, se lavorava nell’ambito
di una famiglia, poteva essere
considerato facente parte integrante
della stessa, ma anche che colui che
lo avesse ingaggiato a lavorare era
autorizzato dalla legge a esercitare
sopra di lui quella potestas assoluta
che il dominus usava sul servus. La
sostanziale equiparazione dell’uomo
libero, assunto contro retribuzione, al
servus è spiegata anche dall’utiliter
agitur, dal diritto riservato al datore
di lavoro (qui locavit operas) di
rivolgersi al magistrato per ottenere
il giusto risarcimento nel caso di
morte violenta del mercennarius
(e del filius): anche quest’ultimo
era annoverato fra i beni reali della
famiglia del dominus, alla pari degli
schiavi. Giustiniano nella Graeca
Paraphrasis (II, 5, 2) dice che sia
trattato (o, utilizzato) come gli schiavi
(quam servis) il lavoratore salariato
(mercede conductus) o qualsivoglia
uomo libero.
Poteva, poi, accadere che il dominus
famigliae rusticae (il capo di una
famiglia agricola) prestasse uno
o più schiavi ad altro proprietario
agricolo che gliene faceva richiesta
per far fronte a lavori urgenti legati
alla coltivazione del suo fondo
o al raccolto. Fra i due domini si
stipulava un contratto di “cessione
temporanea” di manodopera servile
denominato “locatio servorum”. Da
quel momento i servi del proprietario
“A” passavano provvisoriamente
nella piena e completa disponibilità
del proprietario “B” nella cui famiglia
agricola venivano inseriti per finalità
produttive o per prestazioni di servizi.
È assai probabile, quindi, che proprio
nell’agricoltura si siano formati, e
abbiano maturato, il nucleo originario
e la struttura del lavoro subordinato.
Il quale fin dai suoi albori si instaurò
fra due soggetti “liberi”, un dante
causa che offriva il lavoro, il datore
di lavoro, e un lavoratore che si
assoggettava alle direttive e alla
disciplina imposte dall’assuntore in
cambio di un compenso. Il lavoro
servile, quello svolto dagli schiavi,
non rientrava, e non è mai rientrato,
nello schema del rapporto di lavoro
subordinato. Sul modello della locatio
servorum fu adattata la struttura
della locatio sui in cui si verificava
la spontanea sottomissione di un
soggetto, libero, al potere altrui per
conseguire un compenso. Ma le
differenze fra la locatio servorum
e la locatio sui si rivelarono subito
marcatissime. L’unica, sia pure
notevole, connotazione comune ai
due istituti contrattuali era lo status
di asservimento in cui versavano sia
lo schiavo, per destinazione e valore
economico, sia l’uomo libero che
locava se stesso contro mercede.
Non potevano intravedersi altri punti
in comune. Nella locatio servorum
(prestito-affitto di schiavi), infatti, il
patto di cessione temporanea degli
schiavi, rientrante a sua volta nello
schema della locatio rei (prestito
di una cosa), si perfezionava con
la sola manifestazione di volontà e
con l’accordo (consensus) dei due
proprietari che stabilivano anche il
pretium che sarebbe stato incassato,
ovviamente, dal cedente. Non
avevano alcuna parte gli schiavi:
non nell’accordo e nella durata della
cessione, non nella determinazione
del prezzo, non nelle modalità di
svolgimento dei servizi richiesti. Essi
erano esclusivamente res (oggetti,
cose) della locatio, vere res mobiles
(cose mobili) facenti parte del
patrimonio agricolo del cedente, le

quali, col prestito e per la sua durata,
passavano nella disponibilità del
cessionario e nel suo patrimonio,
proprio come la struttura della locatio
rei prevedeva. Nella locatio sui,
invece, era un uomo libero (homo
liber), titolare di diritti e, perciò,
capace di “disporre di se stesso”, che
si offriva al datore di lavoro contro
una retribuzione (mercede conductus)
e che si accordava sulle modalità
delle prestazioni e sull’ammontare del
compenso; ed era sempre un uomo
libero che decideva di assumere, sia
pure per tempo limitato, la “veste”
di servo, perché consapevole che
il prestare lavoro contro compenso
comportava uno status assai vicino
a quello servile. Ed era, infine,
un uomo libero anche il datore di
lavoro, colui che offriva opportunità
di lavoro contro retribuzione.
L’aggancio della locatio sui alla
locatio servorum, come abbiamo
osservato, sta nell’adattamento
dell’originario modello del prestito di
manodopera servile allo schema, più
evoluto, del contratto di lavoro dove
al servus, in perenne soggezione, si
sostituì, o si aggiunse, l’homo liber
sul quale continuarono a riflettersi
della matrice servile gli immutati
contenuti umilianti stemperati, però,
nella provvisorietà dello posizione
di soggezione, nella conservazione
formale dello status di uomo
libero e nel diritto a percepire una
retribuzione. Nella locatio servorum,
allo schiavo non era concesso
di decidere se, quando e a quali
condizioni passare da un padrone ad
un altro essendo egli l’oggetto, il “de
quo” del negotium. Il suo padrone
disponeva di lui come disponeva
degli animali del suo fondo e degli
attrezzi agricoli. La locatio sui,
quindi, prese le mosse dalla locatio
servorum: l’homo liber per sua scelta
si sottometteva a un datore di lavoro
contro mercede, con la conseguenza,
non evitabile, di perdere, per un certo
tempo, la libertà, anche fisica, oltre
che la considerazione sociale per
via del compenso. Nell’ordinamento
romano era, però, ammessa l’affinità
fra il mercennarius (operaio
prezzolato) e il servus: la condizione
giuridica del primo, uomo libero,
era equiparata a quella del secondo.
L’Ispettore e la Società 15
Quando Seneca definiva lo schiavo un
mercennarius perpetuus
(“… servus… perpetuus mercennarius
est…”), intendeva evidentemente
dire che il mercennarius liber era un
servus temporarius, cioè uno schiavo
a tempo determinato. Ma nelle sue
parole, come vedremo, non c’è
traccia di disprezzo verso gli schiavi.
Quando l’evoluzione del mercato del
lavoro non più esclusivamente servile
portò all’utilizzazione sempre più
accentuata della manodopera “libera”,
non mutò lo schema arcaico della
locatio sui che faceva di qualsivoglia
prestatore di lavoro di condizione
libera uno schiavo di fatto, ancorché
temporaneo. Il lavoratore libero in
posizione subordinata “apparteneva”
al datore di lavoro: “Homo liber,
qui bona fide mihi servit, …ad me
pertinere sine dubio Aristo ait …
”[L’uomo libero che mi serve in
buona fede appartiene senza dubbio a
me, come afferma Aristone …].
La locatio sui ebbe origini, perciò,
nella proprietà terriera dove il bisogno
di braccia che provvedessero alla cura
dei campi e ai raccolti, richiedeva
anche l’utilizzazione di uomini liberi
che, pur di guadagnarsi da vivere,
accettavano condizioni di lavoro
e trattamenti simili a quelli degli
schiavi.
Ma come si formò la proprietà
terriera a Roma? Nella peninsula
italica la coltivazione della terra,
per la grande varietà delle colture e
per le condizioni climatiche diverse
da regione a regione, richiedeva un
notevole periodo di tempo e una
cura costante perché potesse dare
buoni e abbondanti prodotti. Ciò
favorì lo sviluppo della proprietà
individuale che presso i romani,
come riferisce Giovenale, trovò la
sua origine nelle assegnazioni ai
soldati reduci dalle guerre puniche
di piccoli appezzamenti (prima di
due, poi di sette iugeri ), appena
sufficienti alla vita del beneficiario:
era l’ager divisus et adsignatus [il
campo diviso e assegnato] che per le
sue dimensioni e per il tipo di colture
era normalmente curato dai soli
componenti della famiglia rustica, o
con l’ausilio, quando necessario (ad
esempio, al tempo della semina e del
raccolto), di qualche servo ceduto
temporaneamente da altra famiglia. Si
conveniva, come abbiamo detto, che
uno o più schiavi venissero ceduti “in
uso” ad altra famiglia, e si stipulava
un contratto (locatio rei > locatio
servorum).
Il regime fondiario romano era, però,
essenzialmente basato sull’ager
publicus occupatorius, terreno di
proprietà pubblica, demaniale,
che poteva essere oggetto di sola
occupazione o locazione, quasi
esclusivamente destinato alla
pastorizia e alla coltura intensiva.
L’utilizzo dell’ager publicus
occupatorius, dunque, non ammetteva
la proprietà: esso consisteva
nell’occupazione, su concessione
statale, di notevoli estensioni di
terre da parte delle grandi famiglie
patrizie, delle quali esse avevano il
semplice “possesso” , almeno fino
alle riforme dei Gracchi. A differenza
della piccola proprietà dove era
sufficiente il lavoro dei componenti
della famiglia (ager divisus et
adsignatus), la coltivazione e la cura
di queste vaste possessiones resero
necessario il ricorso allo sfruttamento
di manodopera servile e di contadini
del posto cui la terra veniva data
in affitto contro il pagamento di
un tributo allo Stato. Uno degli
esempi di più remota assegnazione
alla plebe romana, nata libera, di
terre appartenute a città sconfitte da
Roma è riportato da Tito Livio (Ab
urbe condita, V, 30.7): “Adeoque ea
victoria laeta patribus fuit, ut postero
die referentibus consulibus senatus
consultum fieret ut agri Veientani
septena iugera plebi dividerentur,…”.
Con la caduta e la distruzione di
Veio (396 a. C.) Roma lottizzò e
assegnò ai coloni romani i vasti
possedimenti terrieri appartenuti alla
città sottomessa. Un ingente numero
di plebei di condizione libera risultò
assegnatario di quelle spartizioni che,
però, non potevano superare i sette
iugeri (septena iugera). Non è dato
di sapere, però, quanto attendibile
sia, nel suo complesso, la storia della
presa di Veio e della distribuzione
delle sue terre alla plebe libera, così
come ci è stata raccontata da Livio.
Si sa, invece, che Veio, situata sulla
riva occidentale del Tevere a soli 17
chilometri a nord-ovest di Roma, era

16 L’Ispettore e la Società
stata una ricca città etrusca in eterno
conflitto con Roma per il controllo
delle saline sulla foce del Tevere.
Che si sia, comunque, verificato
un vero esodo della popolazione
romana da Roma sui territori veienti
conquistati, è un dato che gli studiosi
non disconoscono. Essi si basano
soprattutto su consistenti reperti di
vasellame e monumenti religiosi di
stile chiaramente romano in quei
territori che fino alla caduta di Veio
erano etruschi.
Le lotte per le “occupazioni” da parte
del populus romanus degli agri publici
sono uno degli aspetti più rilevanti
e storicamente più interessanti
dell’intera vicenda politica ed
economica di Roma. Di assoluto
rilievo fu la vicenda, dagli esiti tragici,
del tribunato di Tiberio Gracco che
proponeva una legge agraria per una
innovativa e diversa regolamentazione
dei metodi di assegnazione delle terre
soprattutto ai romani nullatenenti e ai
soldati reduci delle numerose guerre,
che erano esonerati dal pagamento
del tributum. L’attribuzione di estesi
appezzamenti di terra lontani da Roma
avrebbe consentito agli assegnatari
di coltivare i campi secondo i metodi
tradizionali e di formarsi nuove
famiglie. Ma quelle terre appartenenti
al pubblico demanio, quasi sempre
bottini di guerra, di fatto erano
sfruttate, neppure tutte, dalla nobiltà
che se ne era appropriata fino a
costituire i c.d. latifondi (latifundia)
possedimenti di enormi estensioni. Il
punto debole del progetto di Tiberio
Gracco stava, però, nell’avere previsto
che, per la cessione di quei terreni ai
nuovi assegnatari, lo Stato dovesse
pagare agli aristocratici latifondisti
un indennizzo. Solo che l’organo
preposto a deliberarne il pagamento
non poteva che essere il Senato,
composto dagli stessi aristocratici
che dovevano essere indennizzati
e che possedevano abusivamente
le terre statali. E il Senato deliberò
che la spesa che avrebbero dovuto
sostenere le casse dello Stato era
insopportabile … Neppure l’opulento
tesoro del regno di Pergamo , lasciato
al popolo romano da Attalo III
alla sua morte (133 a.C.) - egli era
senza eredi e temeva disordini civili
dopo la sua scomparsa – sbloccò
le resistenze della nobiltà romana
verso una riforma che avrebbe
scosso dalle fondamenta l’intero
“sistema” e apportato imprevedibili
conseguenza sugli assetti sociali,
politici ed economici di Roma. Gli
eventi successivi che portarono
all’esasperazione del conflitto fra
l’assertore tenace della riforma
agraria e il Senato sono storicamente
noti. L’uccisione di Tiberio Gracco,
che spense le speranze della plebe,
trova un accorato commento nella
storiografia posteriore: “Hoc initium
in urbe Roma civilis sanguinis
gladiorumque impunitatis fuit. Inde
ius vi obrutum potentiorque habitus
prior, discordiaeque civium antea
condicionibus sanan solitae ferro
diiudicatae bellaque non causis
inita,… .” [Questo fu il principio nella
città di Roma dello spargimento di
sangue civile e dell’impunità delle
spade. Da quel momento, il diritto fu
oscurato dalla violenza e il più forte
considerato il migliore, e le discordie
civili che prima erano sanate con
accordi furono risolte con la forza
delle armi].
Senza eccezioni la tradizione giuridica
riteneva illegali quelle “occupazioni”
anche perché era sconosciuta
l’ipotesi di possessiones publicae non
autorizzate. In effetti, nella maggior
parte dei casi, e almeno in principio,
le occupazioni erano state vere e
proprie usurpazioni da parte del
patriziato romano. Si rese necessario
a un certo punto l’intervento dello
Stato il quale, più che “concedere”
ancora, si preoccupò di scrivere regole
chiare per l’uso e il possesso dell’ager
publicus occupatorius. I tribuni della
plebe Gaio Licinio Stolone e Lucio
Sesto Laterano nel 367 a.C. riuscirono
a fare approvare un pacchetto di leggi
che, fra l’altro, non consentivano di
possedere più di cinquecento iugeri
di ager publicus. Qualche secolo
dopo (173 a.C.), il console Lucio
Postumio Albino fu incaricato dal
Senato di effettuare una “recognitio”,
un censimento, di tutte le terre
occupate più o meno abusivamente,
e di riportare con provvedimenti
di reintegra nella disponibilità del
demanio le più rilevanti ed estese
occupazioni che nel tempo erano
state attuate dalle ricche famiglie
terriere ai danni dello Stato. Egli
dovette impegnarsi soprattutto nella
ridefinizione dei confini (limites)
dell’ager ferax Campanus, il fertile
agro campano, dopo la sottomissione
(deditio) della città di Capua. medico
Il fenomeno delle indebite
occupazioni fu di molto
ridimensionato, ma non si riuscì a
stroncarlo del tutto. Nel 165 a.C.
il Senato affidò la missione di una
nuova recognitio dell’agro campano
al pretore Publio Cornelio Lentulo
che ebbe maggior successo di Lucio
Postumio Albino, se è vero che gli
assetti fissati da Lentulo durarono
fino all’avvento di Silla. Molto più
tardi, i terreni demaniali furono
concessi in locazione, con obbligo,
quindi, del pagamento di un prezzo
(tributum). Lo Stato, come ci attesta
una costituzione contenuta nel
Codice dell’imperatore Teodosio
II, con i proventi, debitamente
aggiornati, dei fitti delle publicae
possessiones provvedeva a
affrontare spese di utilità collettiva,
come la ricostruzione o il restauro
urbanistico: “Possessiones publicas
civitatibus iubemus restitui ita, ut
iustis aestimationibus locentur,
quo cunctarum possit civitatium
reparatio procurari” [Disponiamo che
siano restituiti alle amministrazioni
cittadine i terreni demaniali così che
siano locati secondo giuste stime e
col ricavato si possa provvedere al
restauro di tutte le città].
In quella prima fase non si era
ancora diffuso un vero commercio
degli schiavi né si era sviluppata
una parallela industria servile. Ma
le guerre di conquista favorirono,
successivamente, il lavoro servile
nelle sue forme più svariate. Migliaia
di schiavi affluirono a Roma dalle
regioni d’oltremare e d’oltralpe
conquistate manu militari, e da quel
momento alla società patriarcale
incominciò ad affiancarsi una
società mercantile di forte impronta
schiavistica in cui, cioè, prevalse il
lavoro di schiavi e liberti (schiavi
divenuti liberi per affrancazione).
Una componente importante di
manodopera disponibile fu costituita,
però, anche dagli uomini liberi
(ingenui) sempre più presenti
e più numerosi sul mercato del

lavoro. In realtà a Roma e nelle
più fiorenti province non faceva
difetto l’offerta di lavoro specie
nel periodo di maggiore sviluppo
urbanistico e di forte espansione
economica, quando ad attività
lavorative tradizionali, quali quelle
agricole o connesse all’agricoltura,
si affiancarono l’industria edile e
quella manifatturiera della lavorazione
del ferro e di altri metalli, della
produzione delle terrecotte, delle
stoffe, dei coloranti, dei profumi etc.
La categoria delle operae è
tipicamente romana, e la sua
contiguità alla concezione attuale
di lavoro subordinato è sostenuta
da un elemento di completamento
sostanziale di tutto rilievo: la c.d.
necessitas faciendi, l’obbligazione
inderogabile [necessitas] a un facere,
cioè, a una prestazione lavorativa.
Non ci troveremmo, infatti, nella
fattispecie del lavoro se non fosse
presente il vincolo alla prestazione
che già in tempi arcaici era
componente essenziale del contratto,
anche se l’obbligo si traduceva, come
vedremo, in manifeste e gravose
imposizioni di subalternità anche
fisica. Opera e operae stavano anche a
significare giornata di lavoro, oppure
manodopera, ma erano sinonimi e se
ne adottava più abitualmente il plurale
(operae) per definire l’insieme degli
adempimenti lavorativi cui era tenuto
un soggetto in forza di un contratto
[locatio operarum] o di una legge.
Dall’opera (da opera–ae, sostantivo
femminile singolare) e dalle operae
(sempre da opera–ae, sostantivo
femminile plurale) si distingueva
l’opus (da opus-operis, sostantivo
neutro singolare), termine che, invece,
era riferito prevalentemente all’effetto,
all’opera compiuta su commissione,
a un risultato, ed era perciò adoperato
per indicare il prodotto dell’attività
dell’artigiano o di un qualsiasi altro
lavoratore autonomo, il risultato di
una commessa affidata in forza di un
contratto di locatio operis.
Non possiamo, però, prescindere,
in tale contesto, dal porre in risalto
l’altro elemento che integrava e
qualificava la nozione di lavoro
dipendente o autonomo connesso a un
contratto: la merces, la retribuzione, la
L’Ispettore e la Società 17
mercede, il compenso. La retribuzione
era elemento rilevante e decisivo
ai fini della qualificazione onerosa
dell’obbligazione. La merces,
tuttavia, in alcuni casi poteva anche
mancare: ad esempio, nelle attività
“dovute”, come le operae officiales
che il liberto era tenuto a rendere
all’antico padrone, o come le operae
rese dallo schiavo al padrone.
Il compenso era assente anche
nelle operae liberales, frutto del
lavoro intellettuale e disinteressato
dell’uomo, nelle liberales doctrinae
[scienze liberali] e nel mandatum sine
pretio [mandato gratuito]. Nei casi di
operae officiales, non veniva meno
la necessitas faciendi, cioè il vincolo
di prestare lavoro (perché si trattava
di vere e proprie attività lavorative
rese in posizione subordinata, il più
delle volte gravosissime), ma in esse
non si configurava un contratto di
scambio perchè alla necessitas non
corrispondeva a carico del patronus
l’obbligo alla controprestazione, cioè
al pagamento di un compenso. Le
operae officiales restavano fuori dalla
disciplina contrattualistica avendo in
sé contenuti e origini vincolanti per
una sola parte, il liberto.
Per le prestazioni rese dallo schiavo
a favore del suo padrone non si
poneva neppure il problema della loro
eventuale riconducibilità nell’ambito
del contratto di lavoro in quanto il
servus non era un soggetto di diritto
nell’ordinamento romano: il servus
era una res [una cosa] e, come tale,
poteva essere solo “oggetto” di un
contratto di scambio o di prestito a
titolo oneroso (locatio servi). Solo
in epoca più tarda per certi lavori il
servus poteva essere ricompensato e
rappresentare il suo padrone in alcune
trattative commerciali (negotiationes).
È abbastanza intuibile che i soggetti
protagonisti del contratto di lavoro,
il datore di lavoro (dominus,
conductor) e il lavoratore libero
(locator, mercennarius, qui mercedem
accipit), ancorché quasi sempre
soggetti giuridici [sui iuris] con
pienezza di diritti [optimo iure] e con
parità di diritti [aequo iure], non si
trovassero sullo stesso piano, solo che
si pensi quanto la locatio operarum
incidesse sullo status (condizione,
stato) del lavoratore; status che
subiva istantaneamente, cioè, fin
dall’instaurazione del rapporto di
lavoro, una mutatio in peius, un
peggioramento, per l’intera durata
del contratto. E la portata negativa
del negotium sulla condizione fisica
e sociale del prestatore di lavoro
era ancor più accentuata quando il
lavoratore era “ingaggiato a mercede”,
come avveniva nella maggior
parte dei casi. La condizione di
sottoposizione (status subiectionis) in
cui versava il lavoratore dipendente e
retribuito, che, di fatto, lo equiparava
al servus, derivava prima di tutto dalla
sua collocazione sociale: il lavoratore,
libero o liberto , occupava nella
maggior parte dei casi le posizioni
più basse della scala sociale. Egli
apparteneva di regola alla classe
degli humiliores che per sfamarsi
era disposta a vendere ogni giorno
l’anima e il corpo. Pur di assicurare a
sé (e alla sua famiglia) il minimo per
vivere, l’operaio manovale non aveva
troppo da scegliere fra la prospettiva
di perire d’inedia, quella di delinquere
o quella di sottomettersi ad un
dominus, offrendo intelletto e braccia
contro un compenso. La necessità di
sopravvivenza costringeva i poveri
a svolgere i lavori più umilianti in
condizioni igieniche e ambientali il
più delle volte disumane. Il degrado
e l’estrema miseria potevano portare
addirittura il pater famiglias all’atto
estremo di cedere “gratis” i propri
figli quando non era in grado di
sfamarli, e lo Stato metteva in conto
tale evento “contemplatione extremae
necessitatis aut alimentorum” [in
considerazione dell’estremo bisogno o
per mancanza di cibo, cioè, per fame]:
“Qui contemplatione extremae
necessitatis aut alimentorum gratia
filios suos vendiderint, statui
ingenuitatis eorum non praeiudicant:
homo enim liber nullo pretio
aestimatur. Idem nec pignori ab his
aut fiduciae dari possunt: ex quo facto
sciens creditor deportatur. Operae
tamen eorum locari possunt” [Coloro
che per estremo bisogno o per fame
avranno ceduto gratis i loro figli, non
ne pregiudicano la condizione di nati
liberi: l’uomo libero, infatti, non ha
un prezzo. Per questo motivo non
possono essere dati da essi (padri) in
pegno né essere oggetti di cessione

18 L’Ispettore e la Società
fiduciaria. Il creditore consapevole
è condannato all’esilio. È, tuttavia,
consentito di collocarli a servizio
(metterli a lavorare)].
Nel periodo arcaico e fino alla
costruzione di un impianto giuridico
più evoluto, la vita dell’uomo di
umili natali non valeva gran che
anche se si sosteneva, ma molto in
teoria, che “homo…liber nullo pretio
aestimatur”. L’uomo plebeo era
uno strumento di fatica che i ricchi
usavano per il soddisfacimento dei
loro bisogni materiali. Egli non poteva
fare troppo affidamento sulla tutela
dello Stato, governato dalla classe
dei ricchi, e non aveva da accampare
molti diritti quando era ingaggiato per
lavorare contro un compenso.
Solo molto più tardi, ma con grande
fatica e lotte sanguinose, si giunse a
distinguere l’uomo libero occupato
alle dipendenze di un datore di
lavoro, dallo schiavo. Questi, per
sorte avversa prigioniero di guerra
o acquistato sui mercati o debitore
insolvente, costretto solo a servire,
continuò ad essere esclusivamente
una res, un oggetto, una cosa, niente
di più che la componente umana del
patrimonio del dominus, utilizzato
nei lavori più diversi nella famiglia,
nell’azienda, nelle proprietà terriere,
nelle mastodontiche opere pubbliche.
Accadeva anche che il padrone
cedesse il servus in prestito contro
compenso, o lo alienasse da solo o
come pertinenza del fondo oggetto
della compravendita. Erano frequenti
i casi di schiavi ceduti in prestito ad
un altro dominus, normalmente un
altro proprietario terriero, attraverso
l’antichissimo negozio giuridico
della locatio rei [fitto di una cosa]
che assumeva la configurazione della
locatio servi [noleggio di un servo].
Lo stato di subordinazione della
persona libera e del libertus (schiavo
divenuto libero) che prestavano la
propria opera contro mercede, traeva
origine da un contratto di locatio
operarum. La prevalente dottrina
sostiene che la locatio operarum sia
stata, in principio e per un lungo
periodo di tempo, una “locatio sui”,
un contratto col quale un soggetto
metteva se stesso, cioè la propria
persona fisica, a disposizione
del conductor (datore di lavoro,
committente, assuntore, padrone):
quella disponibilità comportava la
completa sottomissione del prestatore
di lavoro (locator) al potere assoluto,
non solo disciplinare, del datore di
lavoro.
La sua condizione di totale
asservimento e di messa a
disposizione di se stesso procurava
al lavoratore disistima e disprezzo da
parte delle classi ricche e della classe
colta, e, dal punto di vista giuridico,
era la ragione di un cambiamento
in peggio, più o meno temporaneo,
del suo status. Ridotto in posizione
quasi servile, costretto a subire le
conseguenze di una vera e propria
sottomissione morale e fisica, il
lavoratore subordinato non poteva
sottrarsi, se non in casi eccezionali,
all’obbligazione del facere per tutto
il periodo di validità del contratto
di lavoro e per il tipo di prestazione
convenuta.
In ben altra posizione si trovava il
datore di lavoro cui erano riconosciuti
diritti e potestà dispositive e
disciplinari anche di grande severità,
che prevedevano perfino l’irrogazione
di pene corporali spesso gravi.
Già allora al datore di lavoro era
riconosciuto il diritto assoluto di
comandare (imperium) e di disporre,
perciò, che il lavoro cui era destinato
il lavoratore ingaggiato a mercede
(mercede conductus) si svolgesse
nei modi da lui imposti. Nella
maggior parte dei casi, la modestia
delle prestazioni lavorative richieste
legittimava la qualifica di “lavoratori
subordinati” in capo ai locatores
operarum: essi, infatti, si limitavano
ad eseguire le direttive del datore di
lavoro senza particolare impegno
tecnico e intellettuale: “…quorum
operae non quorum artes emuntur…”
[dei quali si “comprano” le attività
manuali, non le loro capacità
professionali] .
Come si può constatare, dunque, le
origini della subordinazione devono
farsi risalire proprio al tempo in cui la
locatio sui poneva in risalto la cruda
e impietosa fisicità del rapporto di
lavoro nel quale il lavoratore, per la
necessità di vivere (e, quasi sempre,
di sopravvivere), si “offriva”, cioè,
proponeva volontariamente se stesso,
affittava se stesso (locabat se) in
cambio di un compenso in danaro.
Cicerone definiva il contratto di
lavoro, visto dalla parte del lavoratore
retribuito, un “subicere se imperio
atque potestati alterius” [sottomettersi
all’imperio e alla potestà altrui]:
lo status subiectionis, cioè quella
condizione di soggezione che
oggi definiamo “subordinazione”,
come effetto naturale della locatio
operarum, era assai comune
nell’ordinamento romano, “ut saepe
in nostra republica videmus” [come
di frequente possiamo osservare
nel nostro Stato]. Riportiamo
integralmente il pensiero di Cicerone
per coglierne più compiutamente il
significato:
“Atque etiam subiciunt se homines
imperio alterius et potestati de
causis pluribus. Ducuntur enim
aut benivolentia aut beneficiorum
magnitudine aut dignitatis praestantia
aut spe sibi id utile futurum aut
metu, ne vi parere cogantur, aut
spe largitionis promissisque capti
aut postremo, ut saepe in nostra re
publica videmus, mercede conducti”
[Inoltre, gli uomini si sottomettono
all’imperio e alla potestà altrui anche
per numerose altre ragioni. Sono,
infatti, indotti a ciò o per benevolenza
o per la rilevanza dei vantaggi o per
la speranza che ciò potrà tornare utile
in futuro o per il timore di essere
costretti ad obbedire per forza o
perché lusingati dalla speranza o dalle
promesse di una donazione o, infine,
come di frequente succede nella
nostra repubblica, perché assunti a
lavorare contro mercede].
Era la stessa struttura del contratto
di lavoro che comportava per il
lavoratore subordinato l’obbligo di
prestare la propria opera, manuale
o intellettuale, e di porla in essere
rispettando le direttive impartite
dall’assuntore in modo del tutto
passivo proprio per effetto dello stato
di soggezione che egli, da uomo
libero, sapeva di essere obbligato
a sopportare per l’intera durata del
contratto.
Testimonianze anche anteriori al
tempo di Cicerone tramandano
espressioni e termini quali: “potestas
in mercennarios statuendo” e
“castigatio”, che lasciano chiaramente
intendere che lo ius imperandi, cioè

il diritto assoluto di comandare,
disporre e infliggere punizioni,
poteva andare oltre i termini del
contratto e toccare la condizione
fisica e la sfera patrimoniale e privata
del lavoratore subordinato. Molti
studiosi, tuttavia, hanno osservato
che per il datore di lavoro comminare
al lavoratore dipendente sanzioni
pecuniarie in caso di negligenza,
di cattiva esecuzione degli ordini
o di iniuria (danno, offesa), aveva
in concreto scarso significato e
valore. L’endemica insolvibilità
del lavoratore libero, normalmente
in condizioni di estrema povertà,
scoraggiava, infatti, il dominus
dall’intraprendere azioni disciplinari
di natura economica o risarcitorie
(la c.d. “esecuzione patrimoniale”):
esse sarebbero risultate inefficaci,
a meno che il dominus non avesse
perseguito legalmente il lavoratore
fino a ridurlo in schiavitù. Ma neppure
efficace si dimostrava la minaccia del
licenziamento, se si pensa che a Roma
normalmente non era difficile trovare
occupazione perché il mercato del
lavoro era in pratica costantemente
ricettivo e la manodopera
richiestissima.
Non si può, però, affermare che il
datore di lavoro non disponesse di
poteri disciplinari e che lo status
subiectionis che abbiamo descritto
così umiliante e costrittivo per la
personalità del dipendente, non
producesse, in pratica, effetti: non si
pensò mai, infatti, di disconoscere
al datore di lavoro il diritto di
comandare e, quindi, di pretendere
obbedienza dal lavoratore che perciò
stesso, era classificato, come è
classificato ancora oggi, subordinato.
Le azioni delittuose, almeno quelle
meno gravi, come il furto, commesse
dal componente di una famiglia o da
un liberto o da un operaio nell’ambito
dell’azienda, non concedevano al
dominus di adire con facilità la
magistratura. La violazione, intesa
come un danno arrecato al patrimonio,
andava sanata nell’ambito della
famiglia o dell’azienda dove il pater
famiglias, il patronus o il dominus
erano “giudici naturali” e adottavano
i provvedimenti disciplinari che
ritenevano più esemplari. Solo
nel caso di delitti più gravi, come
L’Ispettore e la Società 19
l’omicidio, veniva investita l’autorità
pubblica:
“Si filius famiglias vel mercennarius
deiecit, utiliter agitur” [Se un figlio di
famiglia o un operaio muore, si potrà
agire utilmente …].
Riconosciuta l’inefficacia, in
concreto, di misure disciplinari di
natura pecuniaria, che non avrebbero
potuto sortire risultati esemplari,
fatta eccezione per l’azione legale di
riduzione in schiavitù; constatato che
neppure il timore del licenziamento
stimolava il mercennarius a un
impegno lavorativo maggiore o
a una condotta più conforme alle
direttive del padrone; considerato,
infine, che la locatio operarum era un
contratto di lavoro che vincolava alla
prestazione lavorativa l’homo liber
- non restava tuttavia sterile il potere
del datore di lavoro di comminare
sanzioni afflittive al suo dipendente
inadempiente o negligente. Spesso,
infatti, nel contratto di locazione
di opere venivano inserite clausole
integrative tendenti ad ampliare i
poteri dell’assuntore nei confronti del
dipendente. Ma il datore di lavoro,
nell’ipotesi di locatio operarum ad
oggetto definito, come le operae
pistoriae, pictoriae, aurariae (le
lavorazioni del pane, le pitture murali
o su quadri e gli oggetti d’oro), non
poteva pretendere prestazioni con
contenuti e durata diversi da quelli
previsti nel contratto di lavoro.
La castigatio, la punizione (o, meglio,
il potere di infliggere una punizione),
si traduceva quasi sempre in misure
afflittive di natura “corporale”.
Un problema che, invece, già allora
si poneva, riguardava i limiti della
castigatio e la punibilità del datore
di lavoro per i danni fisici gravi o
irreparabili causati dall’esercizio
eccessivo o crudele dei suoi poteri nei
confronti dei dipendenti, e, anche, la
sua responsabilità per danni causati
ad altri dai suoi sottoposti. Si è fatto
cenno in nota alla questione della
responsabilità e della applicabilità
della pena a carico del docente
(magister) che avesse ecceduto i limiti
della castigatio per avere percosso
il discepolo o l’apprendista, “per il
suo bene”, con un corpo contundente
che gli avesse procurato lesioni gravi
senza volerlo . Ma a noi interessa qui
non tanto stabilire la responsabilità,
o il grado di responsabilità, del
conductor operarum per abuso di
potere e altro, quanto ribadire il
riconoscimento allo stesso, da parte
del diritto romano, di un potere
disciplinare che includeva in sé
la facoltà di infliggere punizioni
corporali anche gravi.
Se il potere sanzionatorio era previsto,
seppure in forme e intensità attenuate,
nell’ipotesi, del tutto secondaria a
quel tempo, di locatio pueri docendi
(contratto di insegnamento al
fanciullo, forse di apprendistato), la
castigatio assumeva portata più ampia
nella fattispecie tipica e sicuramente
più ricorrente della locatio operarum
dell’uomo libero adulto. In essa,
come abbiamo già rilevato, l’oggetto
del contratto era il lavoro, cioè,
una serie di prestazioni giornaliere
nell’interesse esclusivo del datore
di lavoro. L’ampiezza dei poteri
coercitivi di natura afflittiva dello
stesso era commisurata, quindi, ai
contenuti e alle finalità del rapporto di
lavoro e alla particolarità di eventuali
clausole pattizie aggiuntive.
Il datore di lavoro però, a sua volta,
come si è fatto cenno, rispondeva ai
terzi offesi delle iniuriae (oltraggi,
danni, violenze) causate dal filius
famiglias o dal suo mercennarius
(dipendente), attraverso un processo
pubblico: “ .....si filius famiglias
vel mercennarius vim intulerit, utile
interdictum datur in patrem vel in
eum, qui locavit operas mercennarii”
[Se un figlio di famiglia o un operaio
dipendente avrà arrecato violenza (ad
altri), è concesso di ricorrere utilmente
all’ordinanza pretorile nei confronti
del padre o di chi assunse l’operaio].
Il principio trova conferma in altre
fonti, anche se per ipotesi delittuose
diverse: “Liber homo si iussu alterius
manu iniuriam dedit, actio legis
Aquiliae cum eo est qui iussit, si
modo ius imperandi habuit: quod
si non habuit, cum eo agendum est
qui fecit” [Se per disposizione altrui
un uomo libero malmenò qualcuno,
l’azione di responsabilità secondo
la Legge Aquilia (de damno) è
consentita contro colui che diede
l’ordine, sempre che costui ebbe
effettivamente il potere di ordinare:
che, se non ebbe tale potere, si

20 L’Ispettore e la Società
dovrà agire contro l’autore materiale
dell’aggressione].
Quando nel contratto non veniva
specificato il tipo di operae da
prestare o, peggio, il prestatore
d’opera poneva la propria persona
a completa disposizione di altri,
ci si trovava di fronte ad una
generica locatio operarum o, più
pericolosamente, a una assai indefinita
locatio sui, e i poteri disciplinari e
le sanzioni costrittive e corporali
potevano caricarsi di maggiore
severità e ferocia. Si poteva giungere
al vinciri (ad essere stretto in ceppi),
fino all’uri (ad essere arsi vivi) o al
virgis ferroque necari (ad essere uccisi
a bastonate o con la spada), anche se
la crudezza di tali pene era riservata
più di frequente agli schiavi, e in
tempi più remoti. Se, poi, capitava
che il servus morisse in seguito alle
punizioni corporali inflitte dal suo
dominus per colpe vere o presunte,
il dominus in linea di principio non
era ritenuto responsabile di omicidio,
fatto salvo l’accertamento di una
chiara volontà di uccidere.
“… interpretatio. Si servus, dum
culpam dominus vindicat, mortuus
fuerit, dominus culpa homicidii non
tenetur, quia tunc homicidii reus est, si
uccidere voluisse convincitur” .
Un aspetto, cui prima s’è fatto cenno,
merita di essere sottolineato perché
rende palpabile la resa incondizionata
del lavoratore all’imperium, al potere
assoluto, del datore di lavoro: era
di uso pressoché corrente inserire
nel contratto di locatio-conductio, e,
in particolare di locatio operarum,
quando assumeva la struttura
manifesta della locatio sui, una
clausola pattizia aggiuntiva nella
quale il lavoratore con giuramento,
cioè, con una dichiarazione solenne,
specificava (e accettava) tipo e grado
di castighi che il datore di lavoro
poteva infliggergli. La generica
potestas in mercennarios statuendi, il
potere dell’assuntore di disporre dei
lavoratori liberi ingaggiati a mercede,
ci dà conferma dello status, della
posizione, del lavoratore libero nel
diritto romano. Egli, proprio perché
mercede conductus, era di fatto
equiparato allo schiavo: persona loco
servi [persona come un servo] .
Dall’età repubblicana all’età bizantina
poteri analoghi a quelli del datore
di lavoro erano riconosciuti a una
figura di prestatore di lavoro che non
possiamo definire “dipendente” stricto
sensu per la sua condizione servile:
il vilicus (fattore, amministratore di
fattoria), uno schiavo il quale, domino
concedente (per autorizzazione del
padrone), era delegato a comandare
su tutto il personale occupato
nell’azienda agricola, e a svolgere
compiti anche formativi. Egli era,
cioè, anche un servus magister,
uno schiavo istruttore. Il vilicus,
infatti, non riceveva dal dominus
solo il potere di comandare ma era
obbligato a lavorare fianco a fianco
con gli altri dipendenti allo scopo di
addestrarli nell’arte della coltivazione
dei campi: imitandolo, essi potevano
imparare ad eseguire il lavoro come
lo eseguiva lui: “…Non solum enim
debere imperare, sed etiam facere, ut
facientem imitentur…” [Non solo,
infatti, era tenuto a comandare, ma
anche a lavorare per potere essere
imitato in quel che faceva].
///Normalmente, i romani benestanti
possedevano in campagna almeno due
ville, una destinata a se stessi quando
si recavano dalla città nei loro poderi
(villa urbana), l’altra esclusivamente
occupata dagli schiavi (villa rustica),
molto spartana e essenzialmente
funzionale alle esigenze di un’azienda
agricola. Quando il proprietario non
poteva permettersi una sua villa, si
adattava a vivere nella villa rustica
insieme al vilicus e agli altri servi.
Cicerone e Plinio avevano nei loro
possedimenti agricoli bellissime
ville “urbane” mentre il poeta Orazio
quando si recava nel suo (unico)
podere in Sabina faceva vita comune
coi servi e col fattore.
Il vilicus era, dunque, il capo della
famiglia rustica , quella che oggi
chiamiamo azienda agricola, il quale,
seppure schiavo, operava con la
collaborazione della moglie (vilica)
e di un addetto alla tenuta dei libri
aziendali (actor) quando il fondo
era di notevole estensione. I più
diretti dipendenti del fattore erano i
magistri officiorum o operarum i cui
compiti erano quelli di controllare i
servi che lavoravano nei campi, e di
rendere conto al vilicus delle varie
fasi delle coltivazioni, fino al raccolto
e al trasporto dei prodotti agricoli al
mercato.
I peculiari poteri direttivi e
disciplinari del vilicus, per
rappresentare i quali nei testi
troviamo adoperati i verbi iubere e
imperare (sinonimi di comandare),
non sollevavano il vilicus dalla sua
condizione servile: egli era uno
schiavo e non poteva essere titolare
in proprio di alcuna potestà. Questa
egli esercitava, invece, in nome e per
conto del padrone, come fiduciario
e longa manus di quest’ultimo. Il
vilicus, quindi, era un servus con
compiti di sovrintendente, investito
dal dominus di poteri di comando
su tutti quelli che, a qualsiasi titolo,
lavoravano nella famiglia aziendale
agricola, non esclusi, quindi,
accanto agli schiavi, i lavoratori
liberi e i liberti. Si configurava il
caso, eccezionale, del servus con
poteri dispositivi e disciplinari su
uomini liberi. Egli occupava una
posizione forte e autoritaria di alter
ego del proprietario terriero, fino
al punto di esercitare, in suo nome
e per suo conto, anche il potere di
irrogare severe sanzioni corporali,
di verberibus coercere, di punire
a bastonate o con le verghe, tutti i
componenti della famiglia rustica, non
esclusi, come abbiamo detto, i liberi e
i liberti mercede conducti . Il vilicus
esercitava questi poteri quasi sempre
con particolare severità e talvolta con
crudeltà sia per ingraziarsi il padrone
che sapeva di poter contare su uno
schiavo fedele e rigoroso anche per
affermare una sua supremazia sugli
schiavi suoi simili, e, ancora di più,
sui lavoratori di condizione libera
ingaggiati a mercede.
Seppure ben nutriti, gli schiavi e i
liberi occupati nelle tenute dei ricchi
proprietari terrieri conducevano una
vita assai faticosa, sia per il duro
lavoro della terra, sia per la spietata
disciplina cui erano sottoposti. Il
trasferimento di uno schiavo dalla
famiglia urbana alla famiglia rustica
costituiva nei fatti una vera punizione,
ed era una minaccia costante che
induceva il servo di città ad essere
ancora più umile, servizievole e
... non troppo loquace. Il poeta
Orazio minacciava un suo schiavo
linguacciuto di spostarlo a lavorare

in agro, nel suo podere in Sabina. Ma
non c’è dubbio che il lavoro che liberi
o schiavi svolgevano nell’ambito
di una famiglia di città era meno
logorante: la frequentazione personale
e diuturna col dominus e con la sua
famiglia poteva favorire il nascere di
relazioni affettive anche intense.
Per il mondo aulico, come abbiamo
visto, l’elemento che sviliva non tanto
il lavoro in sè quanto il lavoratore,
era la retribuzione, la merces: essa
riduceva il lavoratore libero in
condizione di sostanziale schiavitù.
È, però, interessante osservare che
già agli albori della civiltà giuridica
romana la mercede era il segno,
la prova della subordinazione, e
qualsiasi altro tipo di negotium sine
mercede (contratto senza compenso)
non poteva rientrare, già allora, nella
tipologia del contratto di lavoro
dipendente e della locatio-conductio,
più in generale. La mercede, quindi,
era auctoramentum servitutis , e
faceva insorgere il vincolo che
imponeva al prestatore di lavoro
l’obbligo di lavorare, di fare qualcosa
(necessitas faciendi) in favore del
suo dante causa, datore di lavoro,
committente, conduttore, assuntore,
etc., con tutte le conseguenze, anche
di natura costrittiva della libertà fisica
e intellettuale, che abbiamo descritte.
Era il compenso l’elemento distintivo
della locatio-conductio, mancando il
quale qualsiasi impegno convenuto
assumeva la qualifica di “mandato
gratuito” avente normalmente origine
da amicitia oppure ex officio (da un
incarico pubblico o dovere verso il
patrono da parte del liberto).
Paulus individuava per il mandato
gratuito e per la locatio-conductio le
seguenti, sostanziali differenze:
“Mandatum nisi gratuitum nullum
est: nam originem ex officio atque
amicitia trahit, contrarium ergo
est officio merces: interveniente
enim pecunia res ad locationem et
condutionem potius respicit “ [Il
mandato se non è gratuito, è nullo:
infatti, trae origine o da amicizia o
da un dovere: la mercede, dunque,
è incompatibile con l’obbligo di
eseguire un dovere (verso lo Stato
o verso il patrono): intervenendo
la retribuzione la prestazione è
ricondotta al contratto di appalto].
L’Ispettore e la Società 21
Ancora più chiaramente ci illumina
Gaius :
“Locatio autem et conductio (et
emptio et venditio) similibus regulis
costituuntur: nisi enim merces certa
statuta sit, non videtur locatio et
conductio contrahi” [Inoltre, la
“locatio” e la “conductio”, come
l’acquisto e la vendita, si costituiscono
con regole simili: quando, infatti, non
risulti chiaramente fissata la mercede
non sembra che si sia stipulato un
contratto di appalto (a titolo oneroso)].
Gaius esamina, poi, due ipotesi
esemplificative: quella di chi
accetta a titolo gratuito (gratis) di
lavare e rammendare i vestiti di
un committente, nel quale caso
l’assenza di una mercede configura
un’obbligazione da mandato gratuito,
e quella, di chi conviene di eseguire lo
stesso incarico ma contro compenso,
che pone in essere, invece, un
contratto a titolo oneroso rientrante
nella tipologia della locatio-conductio.
Lo stesso Gaio, però, non tralascia
di considerare anche il caso in cui
nel contratto per la prestazione di un
servizio non sia stato né corrisposto
né fissato il compenso con l’intesa
di stabilirne l’ammontare (e il
pagamento) ad opera eseguita:
“Si tibi polienda sarciendave
vestimenta dederim, si quidam gratis
hanc operam te suscipiente, mandati
est obligatio, si vero mercede data aut
constituta, locationis conductionisque
negotium geritur. Quod si neque
gratis hanc operam susceperis neque
protinus aut data aut constituta sit
merces, sed eo animo negotium
gestum fuerit, ut postea tantum
mercedis nomine daretur, quantum
inter nos statutum sit, placet quasi
de novo negotio in factum dandum
esse iudicium, id est praescriptis
verbis” [Se ti avrò dato da lavare e
da rammendare degli abiti, e avrai
accettato di svolgere questo lavoro
a titolo completamente gratuito,
l’obbligazione (da te) assunta prende
la forma del mandato (gratuito); se
invece (avrai accettato di svolgere
il lavoro) contro retribuzione,
corrisposta o anche solo pattuita,
si pone in essere un contratto di
lavoro (locatio-conductio). Se, poi,
avrai intrapreso questo lavoro non
a titolo gratuito ma senza neppure
avere prima ricevuto e concordato
una retribuzione, e questo contratto
sarà stato comunque concluso con
l’intenzione (animo) che in seguito
sarebbe stato pagato un compenso
nella misura che fra di noi si fosse
stabilita, sembra giusto che in questo
caso si debba parlare quasi di un
nuovo contratto, del tipo che si
configura secondo gli accordi presi in
precedenza].
Non c’è dubbio, quindi, che il
contratto di lavoro subordinato
già in epoca arcaica assunse la
configurazione e la struttura di
un contratto che oggi definiamo
“a titolo oneroso” o “contratto di
scambio”: “nullum negotium sine
mercede…” [nessun contratto senza
retribuzione (Oppure: è nullo, senza
valore, il contratto che non indichi la
retribuzione). Il contenuto oneroso
del contratto era tassativamente
prescritto. Non risultando pattuita
la condizione che alla prestazione
lavorativa seguisse una retribuzione,
non poteva procedersi alla
stipulazione di un contratto di lavoro
per l’assenza dell’obbligazione a
carico di uno dei contraenti (datore di
lavoro, committente, dante causa) di
corrispondere la mercede.
Il diritto romano poneva, dunque,
con estrema chiarezza a carico del
prestatore di lavoro l’obbligazione di
svolgere un’attività di lavoro (operas
dare) nei modi e nei tempi richiesti
dal conductor, per mezzo di una
locatio sui, un contratto col quale il
lavoratore metteva a disposizione le
proprie energie fisiche e intellettuali.
Aggiungiamo che il contratto di
lavoro poteva prevedere un generico
obbligo del lavoratore a fornire le sue
operae alle dipendenze dell’assuntore
oppure poteva contenere la
descrizione particolareggiata dei
compiti da eseguirsi sotto la direzione
e il controllo dell’assuntore. Questa
distinzione si rivelava decisiva
ai fini della determinazione e
della graduazione delle sanzioni
disciplinari. Ma il diritto romano
prevedeva anche, a carico del
datore di lavoro, l’obbligazione
di corrispondere al lavoratore la
remunerazione pattuita. La posizione
dominante dell’assuntore nel rapporto
di lavoro era fuori discussione, ed

22 L’Ispettore e la Società
era anche accettata come insita nella
struttura della locatio operarum perché
traeva origine dall’antichissima
locatio servorum e poi dalla locatio
sui. Ma questa supremazia sul
lavoratore non sottraeva il datore di
lavoro all’obbligo di pagare il suo
dipendente che era, normalmente, un
uomo libero e aveva, quindi, il diritto
di pretendere il rispetto del contratto
e di chiamare il suo dante causa
eventualmente inadempiente davanti
al giudice.
L’homo liber, in quanto tale,
esercitava la volontà di optare per la
rinuncia temporanea al proprio status
accettando, contro una retribuzione,
di mettere a disposizione del datore
di lavoro se stesso attraverso
l’esplicazione dei servigi richiesti. Il
sistema, comunque, gli consentiva di
scegliere: egli poteva conseguire un
compenso economico che avrebbe
scongiurato la miseria sua e della
sua famiglia, oppure sceglieva di
non sacrificare, sia pure per tempo
limitato all’esecuzione del contratto
di lavoro, la sua libertà e la sua
dignità rifiutandosi di lavorare alle
dipendenze di un dominus-conductor
alle condizioni descritte. Quest’ultima
opzione poneva, certo, l’homo liber
al riparo dalla subiectio sui, cioè
dall’avvilente soggezione di se stesso,
ma imponeva anche la necessità
di ricercare soluzioni alternative
al lavoro subordinato in grado di
garantirgli un’esistenza dignitosa e
honesta. A Roma non erano molte
le soluzioni che permettevano
di guadagnarsi onestamente da
vivere senza lavorare. Il vero
uomo libero era colui che poteva
lavorare senza compenso o, ancora
meglio, non lavorare. Ma quello era,
evidentemente, un uomo fortunato il
quale, possedendo di suo o avendo
avuto la buona sorte di contare sulla
generosità di un “mecenate”, poteva
permettersi di darsi agli studi e di
privilegiare le occupazioni della
mente più di quelle delle braccia,
senza l’assillo quotidiano di procurare
a sé e alla sua famiglia il necessario
per vivere. La posizione propizia
all’ombra di generosi e illuminati
protettori (mecenati) assecondò il
fiorire a Roma di una schiera illustre
di scrittori, poeti e filosofi, molti dei
quali si impegnarono anche nella vita
pubblica. Altri, invece, preferirono
isolarsi e non immischiarsi nella
politica che lo stesso Cicerone
collegava strettamente a un sempre
latente periculum (rischio, pericolo di
coinvolgimenti e di compromessi).
Note:
1. Più recenti scoperte archeologiche
attribuirebbero, però, ad alcuni nuclei di
pastori, di incerta provenienza, i primi
insediamenti che avrebbero dato origine
poi alla fondazione di Roma. Ma Roma
divenne una città con l’arrivo degli Etruschi,
e ancora dopo la fine del periodo monarchico
l’influenza della civiltà etrusca fu notevole.
2. I famigliares erano gli appartenenti alla
famiglia, più propriamente i domestici, gli
schiavi della casa (famiglia).
3. Ulpianus, Libro quinquagensimo sexto ad
edictum, in Digesto 47. 8. 2. 14.
4. Ulpianus, Libro sexagensimo nono ad
edictum, in Digesto, 16. 1. 16-17, e 16. 1. 18.
20.
5. Ulpianus, Libro quadrangesimo sexto ad
edictum, in Digesto 50, 16. 195. 3.
6. Basilica, 60. 17. 7 sc. Evitiamo di
trascrivere anche il testo in lingua greca.
7. Pomponius, Libro tertio ad Sabinum, in Dig.
41.1.19.
8. Aristone, filosofo citato di frequente anche
da Cicerone.
9. Una lottizzazione di fatto, attuata anche
successivamente con sistematicità, che indusse
molti nuovi proprietari a spostare la loro
residenza da Roma nelle province della Sicilia,
dell’Africa, della Gallia e della Spagna, nei
luoghi, cioè, dove insistevano le terre dell’ager
romanus loro assegnate, senza perdere quasi
mai i benefici delle esenzioni fiscali di cui,
normalmente, godevano i cittadini romani
dell’Urbe e dell’Italia. Ma l’esonero dal
tributum, l’imposta fondiaria, sulle proprietà in
provincia non era automatico e generalizzato.
Esso dipendeva spesso dalla situazione
delle casse dello Stato, e poteva accadere,
perciò, che il civis romanus dispensato a
Roma e in Italia, fosse gravato dal fisco
sulle sue proprietà in provincia. Nei periodi
successivi alla repubblica le cose cambieranno
radicalmente con l’introduzione di un vero e
proprio “sistema fiscale”.
10. L’unità di misura di superficie presso i
Romani era il pes quadratus (piede quadrato)
o constratus (tavolato), pari a mq. 0.0876.
Lo iugerum (iugero) era un multiplo del pes
quadratus ed era pari a mq. 2520,6.
11. Il termine, però, è di uso più frequente in
età imperiale.
12. Nel 133 a. C. Tiberio Gracco, tribuno
della plebe, propose una riforma agraria che
prevedeva la distribuzione dell’ager publicus,
un limite alle possessiones di terre demaniali
e un sistema di finanziamento a favore dei
coloni: insomma, una frattura storica col
passato. Mal gliene incolse: fu assassinato
lo stesso anno da alcuni senatori e da loro
accoliti, sotto il comando di Publio Cornelio
Scipione Nasica, pontefice massimo e già
console nell’anno 138 a.C.! Caio Gracco dieci
anni dopo volle riprendere il progetto del
fratello Tiberio ma, per sfuggire alla fazione
avversa, preferì togliersi la vita.
13. La città e il regno di Pergamo, in Asia
Minore, furono fiorentissimi sotto la dinastia
degli Attalidi, fra il III e il I secolo a.C. Attalo
III, divenuto re, fu un fedelissimo di Roma. A
Pergamo sarebbe nato Galeno il quale, trasferitosi a
Roma sotto l’imperatore Marco Aurelio, ne divenne
medico personale. v. pag. 296.
14. Plutarco, Tiberius Gracchus, 13-14.
15. Velleio, Liber II (Posterior), 3.3. Gaio (o
Marco) Velleio Patercolo (c. 19 a.C.), storico
romano.
16. Di una Lex Licinia parla Livio in Ab Urbe
condita, Libro XXXIV, 4, 9: “Quid legem
Liciniam excitavit de quingentis iugeribus
nisi ingens cupido agro continuandi?” [Perché
fu emanata la legge Licinia sul limite dei
cinquecento iugeri se non per mettere un freno
allo smodato desiderio di allargare sempre più
i confini dei propri possedimenti?].
17. Imp. Iulianus A. secundo praefecto
praetorio, in Codex Theod. X. 3. 1.
18. Le dottrine liberali o scienze liberali erano
ritenute allora la geometria, la letteratura e
la filosofia (scienza per eccellenza liberale e
nobile).
19. Optimo iure esse, aequo iure esse, sui
iuris…sono espressioni giuridiche che
troviamo soprattutto negli scritti di Cicerone
(es. “…confirmabuntur optimo iure.” in De
lege agraria contra Rullum, I, 14).
20. Il libertus [liberto] era lo schiavo liberato
dal padrone ed emancipato.
21. Paulus, Sententiae, 5 (De liberali causa).
1.1
22. Giustiniano, Institutiones, III, 13:
“obligatio est iuris vinculum, quo necessitate
adstringimur alicuius solvendae rei, secundum
nostrae civitatis iura.” [L’obbligazione
contrattuale è un vincolo per il quale
costringiamo, per impegno assunto da
qualcuno, ad adempiere a qualcosa, in base
alle nostre leggi].
23. È esemplare l’uso in Cicerone, sempre
attento alla proprietà e al significato dei

termini, del verbo emere (emo, is, emi,
emptum, ere), qui adoperato nella forma
passiva, nel senso di “comprare”, “acquistare”,
o “essere comprato”, “essere acquistato”, e
che ha per oggetto, in questo caso, non una
cosa inanimata, bensì le attività, i servigi
del lavoratore: quasi a rafforzare il concetto
dell’arcaica locatio sui con la quale il
lavoratore “vendeva” se stesso, cioè la sua
attività fisica o intellettuale.
24. Cicerone, De officiis, 1, 150
25. op. cit. 2.6.22.
26. Basilica, 60.17.7. Ma anche in Ulpianus,
Libro sexagensimo nono ad ed. (Dig. 43, 16. 1.
18-20): “Si filius famiglias vel mercennarius vi
deiecerit, utile interdictum competit”.
27. L’uomo libero nel corso del rapporto di
lavoro conservava, anche solo formalmente,
il suo status e la titolarità dei diritti. Erano le
modalità di esecuzione del contratto di lavoro
che lo riducevano a un servus temporarius,
cioè a uno schiavo a termine. Altra cosa era la
condizione servile vera e propria.
28. Nelle compilazioni dei giuristi classici
(Digesto, 9.2.5.3 e 19.2.13.4) si trovano gli
echi di dispute, a quel tempo evidentemente
vivacissime, sui limiti oltre i quali non
poteva estendersi la castigatio. Ad esempio,
si discuteva in quale misura (nel senso
dell’intensità) l’istruttore potesse esercitare
la castigatio nei confronti dell’apprendista
distratto o svogliato allo scopo di mettere il
docente stesso nelle condizioni di svolgere
L’Ispettore e la Società 23
al meglio il suo compito formativo (docendi
causa). Il rapporto di apprendistato si
instaurava con un contratto di locatio pueri
docendi.
29. Ulpiano, in Digesto, 9.2.13.4.
30. Basilica, 60.17.1.20 sc.
31. Iavolenus, Libro quarto decimo ex Cassio,
in Dig. 9.2.37 pr.
32. Codex Theodosianus, IX, 12. 2 (Imperator
Constantinus A. Maximiliano Microbio).
33. Va, tuttavia, precisato che loco servi
oppure loco servorum significava anche: al
posto del servo, in sostituzione degli schiavi.
34. Catone, De re rustica, 1.17.4
35. La famiglia urbana era quella del padrone
che quasi sempre abitava in città.
36. Varrone, De re rustica.
37. Orazio, Satire, II 7, 117-118: “ocius hinc te
ne rapis, accedes opera agro nona Sabino”.
38. Cicerone, De Officiis (Dei doveri) I,
150.: “est in illis ipsa merces auctoramentum
servitutis”: [in essi (lavoratori pagati) la
mercede di per sé è il prezzo della loro
schiavitù]. Ma l’auctoramentum era anche il
contratto di servizio dei gladiatori e di altri
bassi mestieri. Esso conteneva il giuramento
del lavoratore di accettare le punizioni anche
corporali che il datore di lavoro riteneva di
dovergli infliggere (v. ante).
39. Giulio Paolo, giurista del II sec. d. C.
40. Paulus, Libro trigesimo secundo ad
edictum, in Iustiniani Digesta 17.1.1.4
41. Gaio, giurista del II sec. (circa) d. C.
42. Gaius, Institutionum Commentarius, III. 142.
43. Giustiniano in Institutiones III, 24 (De
locatione et conductione) parafrasa Gaius:
Locatio et conductio proxima est emptioni et
venditioni iisdemque iuris regulis consistit.
Nam ut emptio et venditio ita contrahitur
si de pretio convenerit, sic etiam locatio et
conductio ita contrahi intellegitur si merces
constituta sit ….[Il contratto per l’esecuzione
di un’opera è molto simile al contratto di
compravendita ed è regolato dalle stesse
norme. Infatti, come la compravendita diviene
esecutiva (vincolante) se si conviene il
prezzo, così anche l’esecuzione di un’opera si
ritiene obbligatoria quando sia stata pattuita
la retribuzione …]. E Ulpiano in Libro I ad
Sabinum: “Sine pretio nulla venditio est”.
44. Gaius, Libro decimo ad edictum
provinciale, in Dig. 19.5.22 .
45. L’art. 2094 c.c. qualifica prestatore di
lavoro subordinato “….chi si obbliga mediante
retribuzione … alle dipendenze e sotto la
direzione dell’imprenditore”.
46. Il Codice Civile del 1865, direttamente
scaturito dalla legislazione napoleonica, ma
ancora nel filone della più rigida tradizione
giuridica romana, concepiva il lavoro come
una “cosa”, avendosi riguardo essenzialmente
al “risultato”, e il contratto di lavoro una
“locazione”: più precisamente una “locazione
di opere (art. 1568) la quale, poi, si distingueva
in locazione di lavoro subordinato (art. 1627) e
locazione di opera autonoma.

24 L’Ispettore e la Società
Dal 01 febbraio 2012 le domande di
autorizzazione alla cassa integrazione
ordinaria e straordinaria, compresi i
contratti di solidarietà, devono essere
trasmesse in via telematica.
Le esigenze di semplificazione
imposte, infatti, dalle recenti
disposizioni normative obbligano
l’Istituto a ridurre il numero
d’informazioni richieste alle aziende.
Ed, infatti, con il messaggio n.
7216 del 27.04.2012, l’I.N.P.S.
rende noto che è stata avviata una
fase di sperimentazione per la
semplificazione della domanda
d’autorizzazione alla C.I.G.O. del
settore industria, resa possibile
proprio grazie all’acquisizione, in
via automatica, delle informazioni
dall’UniEMens analitico.
La prima versione del modello sarà
pubblicata a maggio 2012 e sarà
utilizzabile per le sospensioni e/o
riduzioni di attività relative al mese di
giugno 2012.
Semplifi cazione della domanda di
aut. per la C.I.G.O. per il settore
industria: messaggio INPS n. 7216/2012.
di Gianfranco Cioffi , Ispettore del lavoro coordinatore del Ministero del Lavoro (1)
Tuttavia, specifica l’Istituto, tale
semplificazione varrà solo ed
esclusivamente per le aziende che
utilizzano il flusso Uniemens per la
comunicazione dei dati relativi alle
sospensioni e/o riduzioni di attività
(circolare n. 13/2011).
La procedura, come vedremo in
prosieguo, risulta più semplificata,
grazie all’acquisizione automatica
del patrimonio informativo assicurato
dall’Uniemens analitico, necessario
per l’istruttoria amministrativa della
stessa domanda.
Dunque, con la nota che si commenta,
l’Istituto fornisce indicazioni in
merito alla semplificazione della
domanda di autorizzazione C.I.G.O.
Industria, alla compilazione del
flusso Uniemens ed all’avvio di una
fase di sperimentazione “C.I.G.O.
INDUSTRIA” e conseguente proroga
del periodo di transizione per le altre
tipologie di integrazioni salariali.
Per quanto concerne la
semplificazione della domanda
di “C.I.G. ordinaria industria”
essa è stata resa possibile grazie
all’acquisizione, in via automatica, di
molte informazioni dal file Uniemens.
Rispetto all’attuale modello di
domanda di “C.I.G. ordinaria
industria”, la nuova domanda
semplificata non conterrà più i quadri
G, H (con esclusione delle richieste
per motivi meteorologici), L, P, Q.
Mentre, altri quadri, come A, B e
parzialmente il quadro E, saranno già
precompilati ed, infine, gli altri quadri
sono stati riformulati per garantire
l’acquisizione delle informazioni
ritenute comunque necessarie e
obbligatorie .
L’abbinamento tra la domanda
semplificata ed il periodo di
sospensione risultante dalle denunce
Uniemens avverrà utilizzando uno
specifico codice (“ticket”), che
identifica un periodo di riduzione o
sospensione dell’attività lavorativa

per il quale l’azienda intende proporre
domanda di C.I.G. ordinaria settore
industria. L’adeguamento delle attuali
procedure e degli archivi informatici
al nuovo modello di domanda avverrà
in due fasi successive.
La prima fase che si concluderà a
maggio 2012, in cui sarà rilasciato una
ver-sione del modello semplificato
che, oltre all’inserimento del “Ticket”,
presenterà diverse caratteristiche.
In questa prima versione del modello
semplificato, la nota specifica che,
oltre all’inserimento del “Ticket”, esso
presenterà le seguenti caratteristiche:
- soppressione dei quadri P, Q ed
R con spostamento solo di alcune
informazioni nei quadri C e D;
- riorganizzazione dell’attuale quadro
C con il calcolo automatico del totale
delle ore di CIG, in base ai dati di
dettaglio dei quadri G e, spostamento
di alcuni dati, attualmente presenti
sull’intestazione del modulo,
nell’attuale quadro R;
- riorganizzazione dell’attuale quadro
D con l’integrazione di una parte dei
dati ora richiesti negli attuali quadri
O e P;
- riorganizzazione dell’attuale
quadro E con la compilazione, da
parte dell’utente, dei soli dati relativi
ai lavoratori in forza nell’unità
produttiva e autocompilazione degli
altri dati in base a quelli inseriti negli
attuali quadri G;
- semplificazione dell’attuale quadro
H, con eliminazione di tutti i campi
attualmente compilabili ad esclusione
di quelli necessari per indicare
l’eventuale evento meteorologico
che ha determinato la richiesta di
integrazione;
- semplificazione dell’attuale quadro
M con richiesta di compilazione da
parte dell’utente dei soli giorni totali
di ferie residue dei lavoratori in CIG,
eventualmente esprimibili anche in
forma aggregata;
- sull’attuale quadro N, in alternativa
all’inserimento dei dati attualmente
richiesti, sarà possibile allegare
la sola copia scannerizzata della
comunicazione alle rappresentanze
sindacali o del verbale di
consultazione sindacale;
- semplificazione degli attuali
quadri S e T dove le informazioni
attualmente richieste saranno
L’Ispettore e la Società 25
convertite in dichiarazioni di
responsabilità da parte dell’utente.
L’Istituto rende noto, inoltre, che
la prima versione del modello
semplificato di domanda di
integrazione salariale ordinaria
settore industria, sarà pubblicato a
Maggio 2012 e sarà utilizzabile per
le sospensioni e/o riduzioni di attività
relative al mese di Giugno 2012; con
un successivo messaggio saranno
pubblicate le specifiche tecniche
relative alla domanda semplificata.
La seconda fase, infine, sarà
sperimentata a partire da settembre
2012, e sarà caratterizzata dal fatto
che il modello di domanda sarà
integralmente semplificato, con
autocompilazione dei quadri A e B e
soppressione anche del quadro G e del
quadro L.
Per quanto riguarda, inoltre, le
nuove modalità di compilazione del
flusso Uniemens per lavoratori in
sospensione o riduzione dell’orario
di lavoro per periodi di integrazione
salariale già autorizzati ovvero in
attesa di autorizzazione (previste dalla
circolare n. 13/2011), la nota in esame
dispone che, al momento, possono
essere utilizzate per l’integrazione
salariale ordinaria settore industria.
L’adeguamento delle attuali procedure
e degli archivi informatici al nuovo
modello di domanda avverrà in due
fasi successive.
Peraltro, il periodo di transizione
previsto dalla circolare 13/2011
appena richiamata, viene
ulteriormente prorogato per le altre
tipologie di integrazioni salariali.
Note:
1. Il presente lavoro non è da considerarsi
impegnativo per l’Amministrazione di
appartenenza.
2. Si richiamano, nello specifico, le Circolari
INPS n. 141/2011 e n. 148/2011, nonché il
Messaggio INPS n. 1564/2012.
3. Cfr., art. 7, comma 2, lett. g) e h), del D.L.
n. 70/2011 convertito con modificazioni dalla
Legge n. 106/2011; art. 15, comma 1, della
Legge n. 183/2011, modificativo del DPR n.
445/2000; direttiva n. 14/2011 del Ministero
della pubblica amministrazione e della
semplificazione.
4. Tale modulo è reperibile nel portale “Servizi
per le aziende, consulenti e professionisti”,
modulo CIG al link “Acquisizione OnLine
domande Cigo”.
Nella stessa sezione sono inoltre disponibili
i manuali e le specifiche tecniche per la
predisposizione delle domande CIGO su flusso
telematico.
5. Ai sensi dell’articolo 7 della Legge n.
164/1975.
6. Questo “ticket” andrà poi riportato, in
occasione dell’esposizione dei dati all’interno
del flusso Uniemens, nel campo ,
finché non è emessa la relativa autorizzazione.
7. Nella prima fase, che si concluderà come
detto a maggio 2012, l’Inps rilascerà una
prima versione del modello semplificato;
nella seconda fase, sperimentata a partire da
settembre 2012, il modello di domanda verrà
integralmente semplificato.
La prima versione del modello semplificato
sarà pubblicato a maggio 2012 ed utilizzabile
per le sospensioni e/o riduzioni di attività
relative al mese di giugno 2012.
Tuttavia, l’Inps rinvia a un successivo
messaggio per le specifiche tecniche e le
istruzioni operative.

26 L’Ispettore e la Società
1- Introduzione
In un sistema economico come
quello attuale, in cui le aziende
di ogni settore tendono ad
esternalizzare sempre più ampie
parti del ciclo produttivo (c.d.
outsourcing), è evidente il forte
legame esistente tra frammentazione
della filiera produttiva ed
utilizzo di lavoro irregolare,
con la conseguenza di frequenti
inadempimenti in materia di
sicurezza sul lavoro e di rispetto
delle norme in generale.
Il vincolo di solidarietà nella
filiera degli appalti costituisce uno
strumento indiretto di controllo del
mercato del lavoro e di contrasto
al lavoro irregolare. Il carattere
solidale delle obbligazioni che ne
derivano consente, infatti, di risalire
tutta la filiera e di legare con un
filo conduttore i soggetti che sono
coinvolti nella stessa opera o nel
medesimo servizio, allo scopo di
garantire il corretto assolvimento
degli obblighi retributivi,
contributivi e previdenziali.
2- La normativa vigente
L’art. 29, comma 2, del D.Lgs. n.
276/2003 (come risultante dalle
modifiche operate dall’art. 6, comma
1, del DLgs. N. 251/2004 nonché
dall’art. 1, comma 911, della L. n.
296/2006) stabilisce che “in caso
di appalto di opere o di servizi il
committente imprenditore o datore
di lavoro è obbligato in solido
con l’appaltatore, nonché con
ciascuno degli eventuali ulteriori
subappaltatori, entro il limite di due
anni dalla cessazione dell’appalto,
a corrispondere ai lavoratori i
trattamenti retributivi e i contributi
previdenziali dovuti”.
A tale norma va aggiunta la
disposizione contenuta nell’art. 35,
comma 28, del D.L. n.223/2006,
convertito in L. n. 248/2006,
secondo la quale “l’appaltatore
risponde in solido con il
subappaltatore della effettuazione e
del versamento delle ritenute fiscali
sui redditi di lavoro dipendente
e del versamento dei contributi
previdenziali e dei contributi
assicurativi obbligatori per gli
infortuni sul lavoro e le malattie
Il regime di responsabilità solidale
applicabile ai debiti contributivi:
verbalizzazione delle risultanze
ispettive
di Nadia Brunetti, Funzionario di Vigilanza INPS di Roma
professionali dei dipendenti cui è
tenuto il subappaltatore”.
Dal combinato disposto delle norme
anzidette, si evince quanto segue:
- il committente, per quanto lo
riguarda, sarà chiamato a rispondere
in solido con l’appaltatore e gli
eventuali subappaltatori, ai sensi
del predetto art. 29, comma 2, per
l’intero importo della contribuzione
dovuta, entro il limite temporale
di due anni dalla cessazione
dell’appalto per tutti i lavoratori
impiegati nell’appalto stesso. Resta
ferma l’ordinaria prescrizione
quinquennale per il recupero
contributivo nei confronti del datore
di lavoro inadempiente (appaltatore
o subappaltatore).
Con riferimento al generico termine
lavoratore s’intende qualsiasi
soggetto impiegato nell’appalto
con diverse tipologie contrattuali,
compresi collaboratori a progetto
e associati in partecipazione.
Ovviamente, il regime di
responsabilità opera a tutela di
tutti i lavoratori, anche i lavoratori
“in nero”, ossia i lavoratori non
risultanti dalle scritture o altra
documentazione obbligatoria.
Tale vincolo è escluso qualora il
committente sia una persona fisica
che non esercita attività d’impresa o
professionale.
- l’appaltatore risponde solidalmente
con il subappaltatore, ai sensi del
richiamato art. 35, comma 28, non
solo per i contributi dovuti, sia
previdenziali che assistenziali, ma
anche per l’effettuazione e per il
versamento delle ritenute fiscali.
Tuttavia, stante il riferimento della
fonte normativa ai “redditi di lavoro
dipendente”, la responsabilità
solidale dell’appaltatore e degli
eventuali subappaltatori per
contributi ed oneri fiscali (escluse
le retribuzioni) trova applicazione
esclusivamente con riferimento
alle prestazioni rese da lavoratori
subordinati.
La differenza sostanziale tra le due
disposizioni normative è la seguente:
la prima (D.Lgs.n.276/2003)
prevede una responsabilità solidale
per tutti i soggetti della catena degli
appalti (committente, appaltatore,
subappaltatore/i), nei limiti
temporali di due anni dal termine
dell’appalto. La seconda (L. n.
248/2006) prevede la solidarietà tra
appaltatore e subappaltatore, senza
risalire, quindi, al committente
e senza alcun vincolo temporale
(salvo quello della prescrizione
quinquennale).
Accanto alla previsione normativa
contenuta nell’art. 29, c.d.”legge
Biagi”, modificata dalla recente
novella di febbraio (v. punto 3), è
poi da annoverare quanto prevede
l’art. 1676 c.c., secondo il quale
“coloro che, alle dipendenze
dell’appaltatore, hanno dato la loro
attività per eseguire l’opera o per
prestare il servizio, possono proporre
azione diretta contro il committente
per conseguire quanto è loro dovuto,
fino alla concorrenza del debito che
il committente ha verso l’appaltatore
nel tempo in cui essi propongono la
domanda”.
La disposizione, eventualmente
applicabile laddove sia trascorso il
termine di due anni dalla cessazione
dell’appalto, presenta però due
grossi limiti rispetto alla disciplina
del citato art. 29:
a) l’oggetto è circoscritto ai crediti
retributivi e non anche a quelli
previdenziali;
b) la solidarietà non è invocabile
se, nelle more della domanda
giudiziale, il committente ha già
estinto il proprio debito nei confronti
dell’esecutore dei lavori.
3- Le recenti modifiche
Il regime della responsabilità
solidale negli appalti ha subìto una
recente modifica con l’art. 21 del
D.L. 9 febbraio 2012, n. 5 (c.d.
Decreto semplificazioni), che ha
esteso il vincolo solidaristico anche
alle quote di trattamento di fine
rapporto ed ai premi assicurativi
dovuti in relazione al periodo di
esecuzione del contratto di appalto.
Viene esclusa, invece, l’applicazione
della norma per le sanzioni civili, le
quali rimangono in capo all’effettivo
responsabile dell’inadempimento,
ribaltando, quindi, l’interpretazione
fornita dal Ministero del Lavoro con
la risposta all’interpello n. 3/2010,
che riteneva sussistere la solidarietà
per tali sanzioni in quanto aventi

natura risarcitoria (v. circolare
Ministero del Lavoro N. 2/2012).
Ulteriore novità, apportata dalla
legge di conversione n. 35 del
04/04/2012, è nella possibilità, per il
committente imprenditore o datore
di lavoro, convenuto in giudizio
insieme all’appaltatore, di eccepire,
in sede di difesa, il beneficio della
prima escussione del patrimonio
dell’appaltatore stesso.
In tal caso, accertata la
responsabilità solidale di entrambi
gli obbligati, l’azione esecutiva può
essere intentata nei confronti del
committente solo dopo l’infruttuosa
escussione del patrimonio
dell’appaltatore.
Il committente imprenditore o
datore di lavoro che ha eseguito
il pagamento può esercitare
l’azione di regresso nei confronti
del coobbligato secondo le regole
generali.
L’Ispettore e la Società 27
4- Istruzioni per l’attività
ispettiva
In un’ampia ricognizione delle
varie problematiche emerse
sull’argomento, il Ministero del
Lavoro, con la circolare n. 5 dell’11
febbraio 2011, ha delineato un
quadro normativo completo in
materia di responsabilità solidale
ed ha fornito in merito alcune
indicazioni al personale ispettivo.
Qualora gli organi di vigilanza
accertino inadempienze contributive,
sono tenuti a notificare i verbali di
accertamento/contestazione a tutti i
responsabili in solido (committente,
appaltatore ed eventuale
subappaltatore), esponendo
chiaramente le motivazioni e gli
elementi utili a conoscere le ragioni
dell’addebito. La tempestiva
comunicazione, infatti, consente di
attivare i necessari meccanismi di
autotutela da parte degli obbligati in
solido, come, ad esempio, bloccare
il pagamento del lavoro eseguito
onde far fronte agli obblighi omessi.
Nel caso in cui vengano riscontrate
inosservanze da cui scaturiscono
crediti patrimoniali in favore dei
lavoratori utilizzati nell’appalto, il
personale ispettivo (in tal caso, solo
gli ispettori del lavoro) sarà tenuto a
notificare il provvedimento a tutti i
soggetti solidalmente responsabili.
Anche la Sede regionale INPS della
Lombardia, con messaggio n. 12354
del 07/06/2011, ha fornito al proprio
corpo ispettivo precise istruzioni,
utili per chiunque ne voglia prendere
visione, a titolo orientativo, in
attesa di disposizioni operative
a tutti i funzionari ed ispettori di
vigilanza da parte della Direzione
Centrale Entrate dell’INPS, per
un’auspicabile uniformità di
comportamento su tutto il territorio
nazionale.

28 L’Ispettore e la Società
In qualità di ispettori addetti alla
vigilanza quotidianamente si
incontrano istituti come l’appalto, il
distacco, la somministrazione, istituti
che in materia “giuslavoristica”
hanno un’importanza cruciale
tra gli operatori del diritto ma, in
particolare, per l’ispezione del lavoro.
Queste fattispecie rappresentano
nel panorama del mondo del lavoro
nonché nell’ambito del diritto
dei fenomeni di interposizione di
manodopera, istituti introdotto
in tempi relativamente recenti e
solo da un tempo relativamente
breve consentiti, seppur con alcune
restrizioni, dalla legge.
Per capire a fondo la genesi
dell’attuale assetto normativo può
essere utile fare una breve panoramica
storica per permettere di comprendere
meglio il fenomeno di oggi, facendo
un passo indietro nel tempo, per
cercare di comprendere quando
nascono i presupposti di queste nuove
forme di utilizzo della manodopera
tramite le c.d. “esternalizzazioni”, che
sottendono a precise nuove strategie.
La globalizzazione che caratterizza
l’assetto sociale e culturale del
nostro tempo, si estende anche in
campo economico dove all’interno
del mercato del lavoro esaspera il
principio di concorrenza, per cui solo
le imprese competitive sopravvivono
e prosperano, mentre quelle non
competitive chiudono i battenti. Il
vecchio modello tayloristico, adottato
nel corso di tutto il ‘900, basato su
una struttura gerarchico-piramidale,
che si concentra su un’unica sede
produttiva e dove il lavoratore inizia e
conclude la sua vita lavorativa, va in
crisi; diventa indispensabile rivedere
i modelli di organizzazione aziendale
realizzando il decentramento
produttivo con il ricorso massiccio
alle esternalizzazioni (outsourcing),
con l’affidamento di interi settori
delle attività produttive delle aziende
a soggetti terzi. L’esternalizzazione
delle attività, nel rendere più efficiente
e competitiva l’impresa, riduce e
attenua i diritti dei lavoratori.
Il diritto del lavoro ha dovuto
adeguarsi a queste trasformazioni,
introducendo pertanto delle norme che
arginassero gli abusi che si realizzano
sui lavoratori.
Appalto ed intermediazione
abusiva, le forme patologiche delle
esternalizzazioni. Profi li giuridici
e spunti operativi.
di Laura Pecchio – Ispettore del Lavoro DTL di Roma
Dapprima il legislatore italiano vi
ha provveduto con la legge 1369/60
che vietava in assoluto la fornitura
di manodopera sanzionandola con la
costituzione di un rapporto di lavoro
diretto tra lavoratore ed utilizzatore
effettivo.
Nel ’97 con la legge n. 196 (c.d.
Pacchetto Treu) viene introdotto
il lavoro interinale che riconosce
la legittimità della fornitura di
prestazioni di lavoro che, tuttavia,
continua a costituire un’eccezione
consentita solo in presenza di esigenze
temporanee e specifiche dalla
contrattazione collettiva e consentita
solo a specifichi soggetti autorizzato
dalla legge.
Ma l’espressa abrogazione del divieto
di interposizione di manodopera è
stata consacrato nel D. Lgs. 276/03
(c.d. Legge Biagi) e dalle successive
modifiche e decreti attuativi, che
ha introdotto l’intermediazione
nel sistema del mondo del lavoro,
ponendone limiti e regole alla
realizzazione concreta.
In questo panorama in cui il mercato
del lavoro gioca con le regole e i limiti
posti dal legislatore, la riflessione che
diventa importante fare è, da ispettori
del lavoro, come fare a garantire il
rispetto delle regole?
È un dato di fatto, che si
riscontra quotidianamente, che
le esternalizzazioni delle attività
vengono sempre più poste in essere
attraverso forme che risultano
palesemente illegittime, con la
conseguenza che il lavoratore,
oltre che depauperato, viene anche
offeso nella sua dignità di lavoratore
e di uomo; l’esternalizzazione
illecita diventa allora un fenomeno
deplorevole, sotto l’aspetto legale,
sotto l’aspetto economico, sotto
l’aspetto sociale e sotto l’aspetto
etico.
Ma come si concretizzano le forme
patologiche nelle esternalizzazioni?
In particolare le figure che intendiamo
esaminare sono l’appalto non genuino,
la somministrazione irregolare e il
distacco. Tutte le forme “patologiche”
di esternalizzazione confluiscono
giuridicamente di fatto nella
somministrazione illecita o irregolare
di manodopera, poiché diventano
mere forniture di manodopera
realizzate “contra legem” e i fuori dai
limiti e dalle condizioni poste dalla
legge.
APPALTO
Questo istituto è certamente il
più antico tra quelli oggetto della
presente trattazione. Le disposizioni
normative di riferimento sono gli
artt. 1655- 1677 del codice civile
e il novellato art. 29 del 276/2003
che, su questo tema, introduce una
novità importante rispetto alla legge
1369/60, premettendo che l’appalto si
distingue dalla somministrazione per
l’organizzazione dei mezzi necessari
da parte dell’appaltatore; aggiungendo
poi che, la genuinità dell’appalto può
risultare anche solo dall’esercizio
del potere organizzativo e direttivo
nei confronti dei lavoratori utilizzati
nell’appalto nonché per l’assunzione
del rischio d’impresa.
Vale a dire, che le prestazioni
lavorative rese per la realizzazione
dell’opera o del servizio oggetto
del contratto non devono essere
organizzate e dirette da soggetti terzi
estranei all’impresa appaltatrice
(ad esempio dall’appaltante) e che
l’imprenditore che offre in appalto
un’opera od un servizio deve
assumersi il rischio d’impresa che
non può quindi coincidere con il
mero costo del personale impiegato
nell’attività;
Laddove i requisiti indicati non
vengono rispettati la fattispecie
incontrata può essere ricondotta
nell’ipotesi di appalto non genuino
che viene punito nel nostro
ordinamento come somministrazione
abusiva di manodopera da parte dello
pseudo appaltatore, ed utilizzazione
illecita da parte del committente, con
l’art. 18 del d. lgs. 276/2003.
Ma vediamo più nel dettaglio alcuni
indici di non genuinità dell’appalto
elaborati dalla dottrina e dalla
giurisprudenza i quali permettono e
forniscono un indirizzo interpretativo,
in particolare all’ispettore del lavoro,
per valutare la genuinità di un
contratto di appalto.
1. Mancanza di qualifica di
imprenditore del soggetto
appaltatore.
È indispensabile che l’appaltatore
abbia la forma e la sostanza di

impresa , sia dal punto di vista
tecnico, sia dal punto di vista
economico ed organizzativo. Non
sarà genuino, inoltre, l’appalto
realizzato da un soggetto che seppur
imprenditore (organizzazione di
mezzi ed organizzazione d’impresa),
si limiti a fornire manodopera non
assumendo alcun rischio d’impresa.
Esempi: mancanza di esperienza
del’appaltatore nel settore di
riferimento dell’appalto; diversità
dell’attività svolta dall’appaltatore
dall’attività dedotta in contratto;
inesistenza di compagine aziendale
di personale qualificato a svolgere
le mansioni connesse all’oggetto del
contratto di appalto.
2. Esercizio del potere direttivo da
parte del committente.
Possono essere indici rivelatori i
seguenti: stesso orario di lavoro tra
dipendenti dell’appaltatore e del
committente; il pagamento delle
retribuzioni effettuato direttamente
dal committente; controllo diretto
dei lavoratori dell’azienda appaltante
del committente esercitato anche
tramite preposti; concessione di ferie
e permessi da parte del committente;
relazioni sindacali gestite dal
committente,…
3. Mezzi e strumenti del
committente. Quest’indice deve
essere valutato con estrema attenzione
perché, in alcuni casi, come l’appalto
di servizi (ad es. società di consulenza
informatica) pur in presenza di un
apporto materiale minimo o nullo si
deve valutare l’apporto organizzativo
dell’appaltante e i beni immateriali
forniti.
4. Qualificazione dell’attività
lavorativa.
Si può parlare di genuinità
dell’appalto quando l’attività rientri
tra quelle normalmente esercitate
dall’appaltatore, nell’oggetto sociale
dell’impresa. Sarà altresì genuino
l’appalto nel quale i dipendenti
dell’impresa appaltatrice dei lavori
svolgano attività e mansioni differenti
dai dipendenti del committente.
5. Quantificazione ed attribuzione
del corrispettivo.
Quest’ultimo criterio è strettamente
connesso all’assunzione del rischio
d’impresa, facendo riferimento ad
un corrispettivo che non deve essere
L’Ispettore e la Società 29
parametrato unicamente al costo della
manodopera impiegata e che non sia
stabilito preventivamente in maniera
fissa o faccia riferimento al costo
del lavoro a giornata e non all’opera
da realizzare. (verificare l’eventuale
violazione del sinallagma contrattuale
del 1655 c.,c. “ compimento di
un’opera o un servizio verso un
corrispettivo di denaro”).
SOMMINISTRAZIONE
La somministrazione è il contratto
disciplinato dagli artt. 20 e ss. Del
D. Lgs. 276/2003, contratto che
individua e si sviluppa tra tre soggetti:
il somministratore o datore di lavoro,
il lavoratore e l’utilizzatore.
Per la figura del somministratore
la legge richiede precisi requisiti di
cui all’art. 4 e dall’art 5 del d. lgs.
276/2003.
(Es.: Iscrizione all’albo ed
autorizzazione, particolare forma
giuridica, capitale minimo versato,
esercizio dell’attività in quattro
regioni,…: L’evidente ratio di tale
normativa è quella di tutelare il
lavoratore, che è l’anello debole
del triangolo che potrebbe subire
le eventuali conseguenze negative
dell’uso improprio di quella forma
contrattuale.
Le forme patologiche della
somministrazione vera e propria,
sono sostanzialmente tre: la
somministrazione irregolare, la
somministrazione abusiva, la
somministrazione fraudolenta.
La somministrazione irregolare è
delle tre, la patologia più lieve poiché
avviene al di fuori ed in violazione
delle condizioni poste dagli artt. 20
commi 3,4,5 e 21 commi 1 e 2 del d.
lgs. 276/2003; non ha rilievi penali e
viene infatti punita con una sanzione
amministrativa (art. 18 comma 3).
È la somministrazione posta in essere
da agenzie di somministrazione
iscritte all’albo fuori dai limiti e dalle
condizioni stabilite dalle norme.
Nel caso di somministrazione
irregolare Il lavoratore può chiedere,
giudizialmente, la costituzione di un
rapporto di lavoro alle dipendenze
dell’utilizzatore.
La somministrazione abusiva si
ha invece quando è posta in essere
da un soggetto non autorizzato, ha
rilievi penalistici, ed è in questa che
confluiscono l’appalto non genuino e
il distacco illecito. Viene punita come
contravvenzione con l’ammenda di
€ 50,00 al giorno per ogni lavoratore
impiegato. (art. 18, comma 1 e 2 , del
D. Lgs. 276/2003)
Nel caso di somministrazione
abusiva il lavoratore può chiedere,
giudizialmente, la costituzione di un
rapporto di lavoro alle dipendenze
dell’utilizzatore.
La più grave delle tre forme è la
somministrazione fraudolenta, che
viene posta in essere al precipuo
scopo di eludere norme di legge o di
CCNL. Ai fini della configurazione
della fattispecie in esame la norma
richiede la presenza del requisito
del consilium fraudis e partecipatìo
fraudis, ovvero l’accordo fraudolento
tra le parti ovvero tra somministratore
e utilizzatore. Nella somministrazione
fraudolenta è richiesta, per
l’integrazione della fattispecie
contravvenzionale, la presenza
dell’elemento psicologico del dolo
specifico, che si ha quando la legge
richiede nell’azione del reo oltre alla
coscienza e la volontà dell’azione od
omissione commessa, un “quid pluris”
che è rappresentato nell’aver agito per
un fine particolare ed ulteriore, che è
rappresentato, nel caso specifico della
somministrazione fraudolenta, dalla
finalità di eludere norme inderogabili
di legge o di contratti collettivi.
La somministrazione fraudolenta
è sanzionata in modo più severo,
dall’art. 28 del d. lgs. 276/2003, che
prevede una pena aggiuntiva rispetto
alla forma della somministrazione
abusiva. Per configurare la
somministrazione fraudolenta è
indispensabile individuare il dolo
specifico, individuazione che risulta
molto complessa perché deve partire
dall’analisi del contesto oggettivo in
cui si è riscontrata la violazione ed,
attraverso il reperimento di indizi
e elementi sintomatici, deve portare
provare specificatamente la volontà di
eludere norme di legge o di contratto.
E’ ovviamente, tra le figure esaminate,
la fattispecie più difficile da provare.
A titolo esemplificativo si possono
citare alcuni casi.
-Il somministratore, che potrebbe
anche essere soggetto autorizzato,

30 L’Ispettore e la Società
obbliga alle dimissioni un lavoratore
svantaggiato per poi ricollocarlo
l’ex datore di lavoro tramite
somministrazione al fine di applicare
trattamenti economici e normativi
inferiori;
- oppure la somministrazione a
tempo determinato viene reiterata più
volte allo stesso utilizzatore al fine
di eludere i limiti posti dai CCL e
dalla legge in materia di contratto a
termine.
IL DISTACCO
La forma patologica forse più
insidiosa delle esternalizzazioni
sta diventando, anche alla luce
dell’esperienza quotidiana
dell’attività di vigilanza, il
distacco, poiché in tale fattispecie
la verifica dell’abuso e la relativa
contestazione/disconoscimento, può
operarsi attraverso l’analisi di due
soli elementi fissati dal legislatore,
nell’art. 30 del D. lgs. 276/2003:
la temporaneità e l’interesse del
distaccante.
Per ripercorre la genesi dell’istituto
nel tempo, va osservato che
inizialmente l’istituto del distacco
trovava albergo normativo solo
nel settore del pubblico impiego,
dove nel D.P.R. n. 3/57, venivano
configuravano le ipotesi di distacco e
di comando, per le quali il legislatore
aveva ammesso, seppur in ipotesi
residuali, la possibilità del ricorso
anche nel settore privato all’istituto
del distacco.
L’attuale norma fondante è il
d.lgs. 276/03, laddove all’art. 30
specifica: “ il distacco si configura
quando il datore di lavoro, per
soddisfare un proprio interesse, pone
temporaneamente uno o più lavoratori
a disposizione di altro soggetto per
l’esecuzione di una determinata
attività lavorativa”.
Rispetto al primo requisito ovvero
la temporaneità, da considerarsi
strettamente connesso con l’interesse,
è facile costatarne la presenza, poiché
il termine può essere tra le parti
determinato o determinabile: es. vien
apposta la data; oppure viene indicato
l’evento che fa cessare il distacco, la
conclusione di un’opera ad esempio.
Problemi più seri possono crearsi
invero nella valutazione dell’interesse
del distaccante che, è bene subito
sottolineare, non deve essere un
mero interesse economico, sic et
simpliciter, che da solo non giustifica
mai il distacco, salvo che per evitare
licenziamenti collettivi per crisi
aziendale, o la cassa integrazione (sul
punto si veda cassazione 16165/2004)
ma in questo caso occorre un
preventivo accordo sindacale.
L’interesse del distaccante deve
essere prima di tutto specifico,
rilevante concreto e persistente e
cioè perdurare in tutto il periodo nel
quale il distacco è disposto, da qui la
connessione con la temporaneità.
Inoltre l’interesse oggetto del
contratto deve essere di tipo
produttivo; Sul punto la circolare
del Ministero del Lavoro n.
3/2004 è chiara nell’affermare che
l’interesse del distaccante deve
consistere in un interesse produttivo
diversamente qualificato dal mero
interesse economico che riguarda il
somministratore. Diciamo subito che
deve trattarsi di un autentico interesse
produttivo, vale a dire un interesse
legato alle esigenze dell’impresa
piuttosto che dell’imprenditore
persona fisica, ed allora diventa
indispensabile fissare dei criteri per
valutare se un interesse sia produttivo
o meno.
Le due caratteristiche indicate
dal legislatore costituiscono la
piattaforma di lavoro dell’ispettore
che deve valutarne l’effettiva
consistenza nel singolo caso concreto,
valutazione che deve essere operata
in stretta relazione con la realtà
aziendale del distaccante.
Sulla base dell’esperienza maturata
in campo come ispettori potremmo
fornire qualche concreta indicazione,
allo scopo di fornire qualche spunto
operativo:
• potremmo dire ad esempio che
l’attività che il lavoratore distaccato
andrà a svolgere dovrà essere
specificata e collegata logicamente
all’interesse che motiva il distacco.
Non si possono accettare descrizioni
generiche dell’attività che si andrà a
svolgere, ma devono essere puntuali.
Esempi: il distaccante è un fornitore
di macchinari complessi ed allora
distacca operai per addestrare
le maestranze dell’acquirente-
distaccatario, una volta addestrate
il distacco deve cessare, pertanto
anche la temporaneità è legata
al tipo di attività; altro esempio,
collaborazione per la migliore riuscita
del prodotto; e ancora, acquisizione
di professionalità che non può essere
acquisita presso la propria azienda per
il lancio di un nuovo prodotto o per
una particolare qualità del prodotto e
si distacca uno o più lavoratori presso
azienda che ha impianti e macchine e
procedure che permettono di acquisire
determinate professionalità.
• Non può essere considerato lecito un
distacco motivato dalla acquisizione
di professionalità per lo svolgimento
di attività future ed incerte, che non
risultano neanche nell’oggetto sociale
dell’impresa, perché in contrasto con
il requisito della concretezza;
• Non potrà essere considerato
legittimo il distacco da parte di
aziende che non svolgono proprie
autentiche attività produttive,
ma si limitano a svolgere attività
di somministrazione assumendo
e contestualmente distaccando
personale, realizzando un’ipotesi
di mera somministrazione di
manodopera (si tratta per lo più di
cooperative).
Per concludere, pseudo-appalto,
pseuso-distacco e somministrazione
illecita, sono tre espressioni di
un unico illecito, che integrano
la fattispecie più generale della
interposizione illecita di manodopera,
per le quali, infatti, l’ordinamento
prevede la medesima pena.

Lo stress da lavoro può causare gravi
conseguenze per la salute fisica,
psicologica e relazionale. La qualità
della vita negli ambienti di lavoro è
un obiettivo di primaria rilevanza sia
per i lavoratori che per le imprese. La
valorizzazione del/della lavoratore/
lavoratrice, con l’opportunità di sviluppo
professionale e di espressione delle
potenzialità in un’organizzazione di
lavoro, rappresentano delle strategie
per migliorare anche la produttività
e l’innovazione. A seguito della
raccomandazione dell’ILO, Intenational
labour organization, l’Istat ha svolto una
prima indagine sul disagio dei lavoratori
per gli anni 2008-2009.È emerso che
2milioni e 633mila lavoratori, pari al
9%, hanno dichiarato di aver subito nel
corso della vita vessazioni al lavoro,
demansionamento o privazioni di compiti.
La maggior parte dei comportamenti
persecutori e discriminatori ha riguardato
l’ambito della comunicazione, a seguire,
la qualità della situazione professionale,
l’immagine sociale, le relazioni sociali,
infine le aggressioni vere e proprie (3,9%
dei casi). Secondo questa indagine, che
ha per oggetto il disagio conclamato nelle
relazioni lavorative, i lavoratori hanno
lamentato problemi fisici (emicrania,
disturbi al cuore, gastrite, colite),
psicologici (tensione, ansia, depressione)
e di tipo relazionale (litigi frequenti
a causa del nervosismo, minor tempo
dedicato ad amici e familiari).
Con la Campagna europea 2012 sulla
valutazione dei rischi psicosociali sono
state avviate una serie di iniziative per
l’informazione e la sensibilizzazione
di aziende e lavoratori al fine della
prevenzione del rischio. La campagna
di ispezioni si concentrerà specialmente
agli ambiti della sanità e della previdenza
sociale, dei servizi (hotel, ristoranti) e
dei trasporti, individuati come settori con
maggiore incidenza di rischio da stress.
Nel “panorama legale” interno,
riguardante l’ambiente di lavoro e
la dignità delle persone, la norma
fondamentale è l’articolo 2087 del
codice civile: “L’imprenditore è tenuto
ad adottare nell’esercizio dell’impresa le
misure che, secondo la particolarità del
lavoro, l’esperienza e la tecnica, sono
necessarie a tutelare l’integrità fisica e
la personalità morale dei prestatori di
lavoro”. Il principale testo di riferimento
è il Testo unico della sicurezza (TUS),
L’Ispettore e la Società 31
Stress lavoro - correlato,
Campagna europea
di ispezione 2012
di Lucia Fincato – Funzionaria di Vigilanza Inail di Vicenza
il decreto legislativo 9 aprile 2008, n.
81 che, all’articolo 28 “Oggetto della
valutazione dei rischi”, prevede al n.1
bis la valutazione dello stress lavorocorrelato.
La valutazione di tutti i
rischi, compreso quello dello stress,
l’elaborazione del DVR, documento
di valutazione aziendale dei rischi, e
la designazione del responsabile del
servizio di protezione e prevenzione, sono
specifici compiti che il datore di lavoro
non può delegare ad altri soggetti (art.
17 TUS). Nello stesso DVR, oltre alla
relazione di tutti i rischi per la sicurezza
e la salute, devono essere indicate le
misure ritenute opportune per garantirne
il miglioramento. Per preventive lo stress
da lavoro si può far leva sulla gestione
dell’organizzazione, sull’informazione
e la formazione partecipativa, e con
l’adozione dei codici di condotta. Questi
ultimi sono atti di formazione volontaria
assunti dallo stesso datore per promuovere
un clima favorevole. Nell’ambito della
vigilanza sulla corretta applicazione sulla
salute e sicurezza in ambito di lavoro,
salvo le eccezioni individuate dal Tus,
la competenza generale è assegnata
servizi dell’Azienda sanitaria locale,
attribuzione che risale alla Legge 833/78,
ed il personale di vigilanza nell’attività
di accertamento agisce in qualità di
ufficiale di polizia giudiziaria. Dal 31
dicembre 2010 in ogni azienda, sia in
ambito pubblico che privato, deve essere
valutato lo stress lavoro-correlato. Le
indicazioni metodologiche in merito
agli strumenti da utilizzare sono giunte
dalla Commissione consultiva che
ha dato pure degli orientamenti per
semplificare gli adempimenti, specie
riguardo alle piccole imprese. I datori che
occupano fino a 10 lavoratori possono
autocertificare la valutazione del rischio.
Nella circolare n. 15 del novembre 2010
del Ministero del lavoro sono evidenziate
delle indicazioni operative che, pur
“tenendo conto dell’ampia produzione
scientifica disponibile, sono state redatte
secondo criteri di semplicità, brevità e
comprensibilità”. Recependo l’articolo
3 dell’Accordo Europeo del 2004 e
l’accordo Inteconfederale del giugno
2008, il fenomeno dello stress lavoro
correlato, è definito come la “condizione
che può essere accompagnata da disturbi
o disfunzioni di natura fisica, psicologica
o sociale ed è conseguenza del fatto
che taluni individui non si sentono in
grado di corrispondere alle richieste o
aspettative riposte in loro”. Tali disturbi
possono causare astensione dal lavoro
con l’erogazione da parte dell’Inail
dell’indennità giornaliera per inabilità
temporanea assoluto e nei casi più gravi
l’indennizzo per la lesione all’integrità
psicofisica (danno biologico) o la rendita
per inabilità permanente. Il datore per
la valutazione del rischio stress lavorocorrelato
deve anzitutto adottare una
metodologia di rilevazione “in modo
che da tale identificazione discendano la
pianificazione e la realizzazione di misure
di eliminazione o, quando essa non sia
possibile, riduzione al minimo di tale
fattore di rischio”. Una ponderazione che
deve riguardare gruppi di lavoratori con
caratteristiche omogenee, ad esempio per
mansione svolte o unità produttiva, e non
singoli soggetti. Il metodo si articola in
una prima fase di valutazione preliminare,
ed eventualmente una seconda fase
“approfondita”.
I dati che vengono considerati sono del
tutto oggettivi e verificabili, distinti in
tre categorie: eventi sentinella (infortuni,
malattie, turnover, sanzioni disciplinari,
segnalazioni del medico competente),
fattori di contenuto del lavoro (ambiente,
attrezzature, carichi di lavoro), fattori
di contesto del lavoro (ruolo, conflitti,
carriere). Solo nel caso della sussistenza
di elementi di rischio da stress lavoro
correlato e della conseguente adozione
di interventi correttivi, ma con risultati
inefficaci, il datore dovrà procedere
con la seconda fase dell’approfondita
valutazione. Un approfondimento che
viene svolto valutando “la percezione
soggettiva dei lavoratori, ad esempio
attraverso differenti strumenti quali
questionari, focus group, interviste
semi strutturate”. I datori che occupano
fino a 5 lavoratori possono coinvolgere
direttamente i lavoratori, ad esempio
organizzando apposite riunioni, al
fine di trovare una soluzione. Il TUS
prevede tutti i casi in cui è obbligatoria
la sorveglianza sanitaria, solo per citarne
alcuni, la movimentazione manuale dei
carichi (art. 168), agenti fisici (art. 185) e
esposizione al rumore (art. 196). Anche se
non è obbligatoria per i lavoratori esposti
al rischio dal stress lavoro-correlato, “la
sorveglianza sanitaria è effettuata dal
medico competente qualora il lavoratore
ne faccia richiesta e la stessa sia ritenuta
dal medico correlata ai rischi lavorativi”.

32 L’Ispettore e la Società
In materia di sicurezza sociale e
conseguenti obblighi assicurativi, uno
dei principi fondamentali è quello
della “territorialità” (lex loci laboris):
il lavoratore deve essere assicurato nel
paese ove svolge l’attività lavorativa.
E’ possibile, tuttavia, derogare a tale
principio in presenza di “distacco”
sul territorio nazionale di lavoratori
dipendenti da aziende straniere.
In tal caso occorre distinguere
le imprese con sede in Paesi
extracomunitari da quelli con sede in
Stati membri dell’U.E.
Nel primo caso, “sulla base delle
regole di diritto internazionale privato
(art. 61, L. n. 285/1985) e sempre
che non sussistano norme di diritto
internazionale pattizio che dispongano
diversamente, appare applicabile
l’intera normativa italiana”.
Nel secondo caso, invece, trova
applicazione il principio di
“personalità” secondo il quale il
lavoratore rimane soggetto alla
“legislazione previdenziale del
Paese di residenza del lavoratore
comunitario, qualora eserciti parte
della sua attività in tale Paese ovvero
il regime previdenziale del Paese di
residenza dell’azienda comunitaria,
qualora il lavoratore sia residente
in un Paese in cui non svolge
ordinariamente la propria attività
lavorativa.”
Il formulario A1 (ex E101) rilasciato
dalla competente Istituzione estera
attesta per tutta la durata del distacco
tale diverso regime previdenziale.
Naturalmente al mantenimento di
tale diverso regime previdenziale
consegue il non assoggettamento alla
regolare tenuta dei libri obbligatori.
Ai fini ispettivi tale circostanza “può
di fatto rendere impossibile la lotta al
lavoro nero e la verifica del rispetto
delle norme giuslavoristiche a cui le
aziende comunitarie sono comunque
tenute (art.3 c.1 Dlgs. 72/2000).”
Viene in aiuto la giurisprudenza
comunitaria (sentenze C-369 e
C-376/96) che ha affermato la
legittimità dell’applicazione delle
norme nazionali sui libri obbligatori
ai fini dei controlli “sempre che tali
obblighi non costituiscano di fatto una
duplicazione di quanto già in possesso
dell’azienda secondo le norme del
Paese d’origine”.
Regime previdenziale
di Giuseppe Colagiacomo, Funzionario di Vigilanza INPS di Roma
Note:
1. Per approfondimenti: AA.VV. “Il
distacco dei lavoratori nell’Unione Europea.
Vademecum ad uso degli Ispettori del lavoro
e delle Imprese”, Novembre 2010; Beniamino
Gallo, a cura di, “Il regime previdenziale
per i lavoratori stranieri in Italia”, Il Giurista
del Lavoro, gennaio 2011; INPS circolari n.
83/2010 e n.99/2010.
2. Interpello n. 6/2009 Ministero del
Lavoro, della Salute e delle Politiche sociali
– Direzione Generale per l’attività ispettiva
3. ibidem
4. Art. 14 Regolamento CEE n. 1408/1971
5. Davide Venturi, Gli obblighi in materia
di lavoro e contribuzione delle aziende
comunitarie operanti in Italia. In particolare
il distacco comunitario, Collana ADAPT
Working Paper n. 49/2008, pag.7
6. Ibidem