SECONDO RAPPORTO (executive summary in italiano)

L’Immigrazione negli Stati Uniti d'America:
L’Impatto sul mercato del lavoro, il ruolo dell’immigrazione clandestina
e le scelte di “policy”.
Gordon H. Hanson, Kenneth F. Scheve, Matthew J. Slaughter, and Antonio Spilimbergo
Sintesi
A partire dagli anni '60, gli Stati Uniti hanno conosciuto una forte crescita
dell'immigrazione. La quota della popolazione nata fuori dai confini degli Stati Uniti ha
superato il 10% nel 2000, e i nuovi immigrati rappresentano circa la metà della crescita
recente della popolazione USA.
Tre sono le principali questioni al centro dell'attuale dibattito sull'immigrazione. La
prima riguarda il livello ed il grado di istruzione degli immigrati legali. Gli Stati Uniti
ricevono una quota relativamente ampia di immigrati con bassi livelli di istruzione, con
potenziali effetti negativi sul livello dei salari dei lavoratori americani. La seconda questione
è legata all'immigrazione clandestina, e a quali mezzi adottare per affrontarla, dal momento
che i clandestini rappresentano circa un terzo del totale dei nuovi ingressi negli USA. Una
possibilità per fronteggiare il fenomeno sarebbe quella di adottare su larga scala delle forme
di immigrazione con contratti "a termine". La terza questione riguarda la misura in cui gli
immigrati devono poter utilizzare i programmi pubblici di assistenza. Negare agli immigrati
l'accesso a tali programmi potrebbe ridurre l'immigrazione e i trasferimenti fiscali dai nativi
agli immigrati.
Nel rapporto viene analizzata in dettaglio l'immigrazione negli Stati Uniti nel corso dei
passati decenni, allo scopo di valutare il potenziale e le conseguenze dei cambiamenti nella
politica USA per l'immigrazione. Il lavoro si suddivide in cinque parti principali, in aggiunta
all'introduzione.
La prima parte delinea le principali tendenze dell'immigrazione verso gli USA, e
compie una rassegna della politica statunitense per l'immigrazione. Le norme attuali
stabiliscono una quota sull'immigrazione complessiva, accordando priorità ai familiari dei
cittadini USA e dei residenti legali. Conseguentemente, meno del 15% dei nuovi immigrati
sono stati ammessi sulla base delle loro qualifiche professionali. Indipendentemente dal fatto
che questo risultato sia intenzionale, è chiaro che le norme attuali favoriscono l’immigrazione
di individui con bassi livelli di istruzione. Gli immigrati recenti tendono, inoltre, a
concentrarsi in specifiche regioni e settori, e tendono a guadagnare meno dei nativi.
La seconda parte analizza il modo in cui i mercati del lavoro locali rispondono ai flussi
migratori. Nonostante gli immigrati si concentrino in specifiche aree geografiche, i salari non
sono diminuiti in maniera rilevante nelle comunità in cui gli stessi immigrati si sono insediati.
Le regioni si sono pertanto adattate ai flussi migratori attraverso altri meccanismi, tra cui il
miglioramento delle qualifiche professionali della forza lavoro locale, la migrazione dei
lavoratori nativi, e le variazioni del mix produttivo verso industrie ad elevata intensità di
impiego di immigrati. Qualora il livello medio di istruzione dei lavoratori USA dovesse
stabilizzarsi (come è nelle previsioni), l'impatto dell'immigrazione sui salari potrebbe essere
molto più pronunciato.

La terza parte del lavoro esamina i fattori che influenzano l'immigrazione clandestina
verso gli USA. La maggior parte dei clandestini arriva negli Stati Uniti attraverso la frontiera
con il Messico, oppure rimanendo negli USA oltre la durata legale del visto d'ingresso. Il
Messico è la principale fonte di immigrati clandestini, e i flussi in ingresso tendono ad
aumentare in seguito alle crisi economiche messicane. Il Governo USA cerca di impedire gli
ingressi di clandestini sia pattugliando le frontiere con forze di polizia sia monitorando i
datori di lavoro, anche se la grande maggioranza delle risorse viene impiegata sui controlli di
frontiera. Questi sforzi sembrano avere avuto un'efficacia limitata, dal momento che il flusso
di clandestini non accenna a interrompersi.
La quarta parte del lavoro è dedicata all'impatto fiscale dell'immigrazione. Prima della
riforma del welfare del 1996, gli immigrati avevano probabilità maggiori rispetto ai nativi di
ricevere assistenza pubblica. Le nuove leggi restringono l'accesso degli immigrati a molti
benefici (un'importante eccezione è costituita dall'istruzione pubblica, particolarmente
costosa). Per alcuni tipi di assistenza pubblica, i singoli Stati USA possono discrezionalmente
offrire l'accesso ai benefici agli individui che risiedono nello Stato da almeno cinque anni.
L'esclusione degli immigrati dai programmi di assistenza pubblica ha sollevato numerose
questioni di natura giuridica. Nonostante l'accesso degli immigrati all'assistenza pubblica
rappresenti un onere collettivo, il trasferimento fiscale netto dai nativi agli immigrati appare
molto ridotto a livello nazionale, sebbene sia più elevato in alcuni singoli Stati caratterizzati al
tempo stesso da programmi di welfare molto generosi e da una larga quota di immigrati. In
generale, il trasferimento fiscale dai nativi agli immigrati cresce al crescere dell'età media e al
diminuire del livello medio di istruzione della popolazione immigrata adulta.
Nella quinta parte si studia il ruolo dell’opinione pubblica nel condizionare le politiche
dell'immigrazione. Si osserva che le opinioni individuali sulle politiche per l'immigrazione
sono influenzate dalle aspettative circa il loro impatto sul mercato del lavoro, sui servizi
pubblici e sul welfare state. In particolare, i lavoratori meno qualificati e gli individui
politicamente conservatori sono tra i maggiori oppositori di misure più permissive in materia
di immigrazione. In effetti, i rappresentanti al Congresso USA sembrano rispondere a simili
preoccupazioni provenienti dai rispettivi collegi nel votare le proposte legislative in materia.
Nella sesta parte, si discutono le scelte di “policy” che gli Stati Uniti si trovano
attualmente di fronte. Queste sembrano essere le decisioni cruciali: continuare con le
ammissioni basate sui ricongiungimenti familiari oppure passare agli ingressi basati sulle
qualifiche professionali degli entranti? Continuare ad escludere gli immigrati dall'accesso
all'assistenza pubblica? Espandere o no l'immigrazione "a termine"? Come bilanciare gli
sforzi per il controllo delle frontiere con quelli per i controlli interni contro l'immigrazione
clandestina?
Raccomandazioni di Policy
Le politiche per l'immigrazione basate sui ricongiungimenti familiari si sono
accompagnate con una crescita dell'immigrazione di individui scarsamente qualificati.
Un'alternativa possibile consisterebbe nell'ammettere i nuovi immigrati sulla base del loro
"capitale umano". Un cambiamento di indirizzo in favore di lavoratori giovani e
professionalmente qualificati potrebbe, infatti, attenuare l'impatto negativo dell'immigrazione
sui salari dei lavoratori nazionali meno qualificati, stimolare il vantaggio competitivo USA
nella produzione di beni ad alta intensità di "conoscenza" e, infine, generare trasferimenti

fiscali netti positivi dagli immigrati ai nativi. I primi due effetti opererebbero attraverso
l'offerta di lavoro. La crescita dell'offerta di lavoratori maggiormente qualificati può indurre
una crescita dei salari dei lavoratori meno qualificati, sia in termini relativi sia che in termini
reali. Una maggiore offerta di lavoratori più qualificati tenderebbe anche a far spostare il
sentiero di specializzazione verso settori che utilizzano questo fattore in modo intensivo,
compresi i settori ad alta tecnologia, la finanza e i servizi alle imprese. Il terzo effetto, ossia il
rovesciamento del trasferimento fiscale netto dai nazionali agli immigrati, discende
direttamente dalle caratteristiche che i nuovi immigrati avrebbero. In effetti, immigrati
giovani, che hanno raggiunto buoni livelli di istruzione a spese del Paese di origine, e che
presumibilmente disporranno di un reddito relativamente elevato, saranno contribuenti netti
del fisco americano piuttosto che beneficiari di assistenza pubblica.
Nella misura in cui gli obiettivi delle modifiche alle politiche per l'immigrazione sono
l'attenuazione dell'impatto economico sui lavoratori nazionali con le qualifiche più basse, il
rafforzamento della posizione nazionale nelle imprese ad alta intensità di capitale umano, e
l'eliminazione dei trasferimenti fiscali verso gli immigrati, allora effettivamente l'abbandono
della logica dei ricongiungimenti familiari in favore di un ingresso selettivo basato sulle
qualifiche professionali rappresenta necessariamente una scelta logica. Tuttavia,
l'immigrazione basata sulle qualifiche professionali potrebbe al tempo stesso presentare
limitazioni importanti, proprio in relazione a questi obiettivi. Un primo limite potrebbe essere
semplicemente rappresentato dal fatto che il presunto impatto sui salari dei lavoratori con
basse qualifiche e sui trasferimenti fiscali sia in realtà di scarso rilievo. Un secondo limite
deriva dalla possibilità che nell'incoraggiare l'immigrazione di individui giovani e qualificati
si contribuisca al cosiddetto "brain drain" dai Paesi più poveri, il che potrebbe compromettere
le prospettive di sviluppo di quei Paesi. Una terza limitazione consiste nel fatto che, nel lungo
periodo, la distinzione tra politiche basate sui ricongiungimenti familiari e politiche basate
sulle qualifiche professionali potrebbe non essere così netta. Alla luce delle pressioni
politiche provenienti dagli immigrati e dalle associazioni per i diritti civili, e della tradizione
americana sui ricongiungimenti familiari, gli USA potrebbero avere serie difficoltà a limitare
gli ingressi agli individui qualificati e non anche ai loro familiari meno qualificati.
Al fine di limitare i trasferimenti fiscali agli immigrati, una misura alternativa
potrebbe consistere nell'estendere le leggi che direttamente escludono gli immigrati
dall'accesso all'assistenza pubblica. Tuttavia, casi recenti negli USA mostrano che queste
esclusioni legislative sono spesso impugnate di fronte all'autorità giudiziaria, con la
giurisprudenza che spesso mostra un orientamento contrario alla legittimità di tali misure.
Non solo, ma ad essere in discussione è la stessa legittimità costituzionale di provvedimenti
che escludono gli immigrati dall'assistenza pubblica. Per esempio, il contributo pubblico più
importante che la maggior parte degli immigrati riceve è sotto forma di istruzione pubblica, ed
è chiaro che risulta politicamente e legalmente difficile negare l’istruzione agli immigrati,
siano essi legali o illegali. Questo suggerisce che un mezzo più efficace per limitare i
trasferimenti fiscali agli immigrati sia quello di ammettere gli individui che potenzialmente
siano contributori netti del sistema fiscale, vale a dire i lavoratori più qualificati.
Il passaggio da una politica basata sui ricongiungimenti familiari ad una basata sulle
qualifiche professionali potrebbe altresì modificare il comportamento degli immigrati illegali.
Gli individui che si vedrebbero con ogni probabilità negare un permesso legale - vale a dire
gli individui meno qualificati rispetto ai residenti negli USA - sarebbero incoraggiati
all'ingresso clandestino. Se tra gli obiettivi desiderati è incluso il contenimento
dell'immigrazione clandestina, allora si rendono necessarie adeguate politiche complementari.

Ciò detto, la recente invasione di immigrati illegali negli Stati Uniti suggerisce che il flusso di
ingressi clandestini non è stato significativamente intaccato dall'attuale policy-mix di intensivi
controlli alle frontiere, deboli controlli interni e bassi livelli di immigrati con contratti "a
termine".
Allo scopo di ridurre il flusso complessivo di immigrati illegali, un'opzione potrebbe
essere costituita dall'incoraggiamento dell'immigrazione temporanea di lavoratori manuali. Si
tratterebbe di sostituire un'offerta irregolare, di lungo periodo, di lavoratori illegali con
un'offerta regolare, di breve periodo, di lavoratori legali. In teoria, l'immigrazione
temporanea su larga scala ridurrebbe i flussi di clandestini qualora le imprese USA
considerassero i lavoratori clandestini e gli immigrati temporanei come buoni sostituti, e se i
potenziali immigrati vedessero la migrazione temporanea come una valida alternativa
all'ingresso clandestino. In ogni caso, anche qualora l'immigrazione temporanea riuscisse a
ridurre l'immigrazione illegale, resterebbe un interrogativo: quale risultato si è ottenuto? Se
gli immigrati temporanei e gli immigrati clandestini hanno approssimativamente lo stesso
impatto sull'offerta di lavoro, allora avranno anche lo stesso impatto sui salari e sulla
composizione dell'output. E l'impatto dei due flussi sul bilancio pubblico potrebbe anch'esso
essere simile.
Sempre per ridurre il flusso complessivo degli illegali, un'opzione alternativa potrebbe
essere un'intensificazione dei controlli sui datori di lavoro. La legge USA proibisce
l'assunzione di immigrati clandestini, ma i controlli sono piuttosto deboli. La domanda di
lavoratori illegali potrebbe essere ridotta attraverso l'attuazione di ispezioni casuali e senza
preavviso sui luoghi di lavoro, e tramite ammende più salate. In questo scenario, una
riduzione della domanda porterebbe a una riduzione degli ingressi clandestini. L'ostacolo
principale a controlli più severi sulle imprese deriva comunque dalla forte opposizione
politica dei datori di lavoro.
Una riforma di vasta portata della politica per l'immigrazione negli USA sembra poco
probabile nel futuro più immediato, a causa dell'opposizione di diversi interessi precostituiti.
Tuttavia, come ha dimostrato il processo di riforma del welfare attuato negli Stati Uniti negli
anni '90, la pressione e il consenso necessari per riforme tanto importanti possono essere
generati anche molto velocemente. Le analisi qui condotte hanno cercato di mettere in luce
come politiche per l'immigrazione diverse comportino differenti trade-off tra diversi obiettivi.