Agendapunt: 17 Nota verbonden partijen - Gemeente Arnhem

Agendapunt: 17
Nota verbonden partijen
Voor de gemeenteraadsvergadering d.d.: 31 januari 2005
Registratienummer:
CS/CTR/2004/59
Portefeuillehouder:
R. Gast
Raadscommissie advies: Financiën en publieke dienstverlening
Aan de gemeenteraad, Arnhem, 10 januari 2005
De commissie adviseert de gemeenteraad unaniem voor het voorstel te besluiten.
De commissiegriffier,
De voorzitter,
Yvonne Hazelaar
Nico Wiggers

Raadsvoorstel
Voor de gemeenteraadsvergadering d.d. 13 december 2004
Registratienummer :
CS/CTR/04/59
Advies van de raadscommissie:
Raadscommissie Financiën en Publieke Dienstverlening
Onderwerp:
Beleidskader Verbonden Partijen
Aan de gemeenteraad. Arnhem, 9 november 2004
1. KORTE INHOUD VAN HET VOORSTEL
Verbonden partijen zijn partijen waarmee de gemeente zowel financieel als bestuurlijk een relatie heeft.
Voorgesteld wordt om t.a.v. privaatrechtelijke samenwerkingen erg terughoudend te zijn. Bij stichtingen en
verenigingen, moet de gemeente geen bestuurlijke relatie willen hebben en uitsluitend door middel van
subsidievoorwaarden invloed uitoefenen. Bij vennootschappen moet de regiefunctie van de gemeente vooral
vorm krijgen d.m.v.de aandeelhoudersrol. Gemeentelijke bestuurders kunnen alleen bij uitzondering
commissaris bij een vennootschap zijn, namelijk alleen voor de periode dat dit noodzakelijk is om de
regiefunctie van de gemeente inhoud te geven. Ambtenaren moeten überhaupt geen commissaris of
bestuurslid namens de gemeente zijn. Aansturing, beheer en verantwoording moeten worden vastgelegd in
een zogenoemd toezichtarrangement. De basis hiervoor is een risico-analyse. Voorgesteld wordt het
instrument van het toezichtarrangement samen met een delegatie uit de raad en de expertise van de
rekenkamer te ontwikkelen. In de eerste helft van 2005 moeten de meest risicovolle, bestaande deelnemingen
worden voorzien van een toezichtarrangement.
2. INLEIDING EN ACHTERGRONDEN
Verbonden partijen staan volop in de belangstelling. De risico's, verstrengeling van belangen en de wet
Dualisering zijn aanleiding voor een beleidskader.
3. BEOOGD EFFECT
Een kader waaraan zowel de nieuwe als de bestaande verbonden partijen kunnen worden getoetst.
4. ARGUMENTEN (ONDERBOUWING)
Voor het aangaan van samenwerkingen, alsmede toetsing van bestaande samenwerkingen is een
beleidskader gewenst.
5. DRAAGVLAK
Bij raad bestaat grote behoefte aan een beleidskader voor de verbonden partijen. Ook ambtelijk wordt hierop
aangedrongen.
6. COMMUNICATIE
Zowel intern als extern via geëigende kanalen. Geen bijzondere communicatie vereist.
7. AANPAK/REALISATIE
Na vaststelling kader eind 2004, de eerste helft van 2005 de meest risicovolle verbonden partijen toetsen en de
tweede helft van 2005 de rest.

8. KOSTEN, BATEN EN DEKKING
Capaciteit die benodigd is om de risico-analyses te maken en de toezichtarrangementen samen te stellen.
Kosten zijn deels, incidenteel gedekt.
9. RISICOPARAGRAAF (financieel, juridisch en milieu)
N.v.t.
10. VERVOLGPROCEDURE/VOORTGANG
Zie onder 7.
11. VOORSTEL/AANBEVELINGEN
Het kader voor het college van burgemeester en wethouders vast te stellen conform de nota “Kader
Verbonden Partijen”.
De Raadscommissie Financiën en Publieke Dienstverlening zal over dit voorstel advies uitbrengen.
Het advies van deze commissie wordt u separaat voorgelegd.
Wij geven U in overweging bijgaand ontwerp-besluit vast te stellen.
Hoogachtend
het college van burgemeester en wethouders van Arnhem,
de secretaris,
de burgemeester,
i.a.a. Div

Besluit van: 13 december 2004
Registratienummer
CS/CTR/2004/59
DE RAAD VAN DE GEMEENTE ARNHEM
gelezen het voorstel van burgemeester en wethouders van 9 november 2004, concernstaf nummer
CS/CTR/2004/59 ;
besluit:
Het kader voor het college van burgemeester en wethouders vast te stellen conform de nota “Kader
Verbonden Partijen”.
De griffier,
De voorzitter,

KADER VERBONDEN PARTIJEN
Een kader voor het college van burgemeester en wethouders
voor de aansturing, het beheer en het toezicht van/op de
verbonden partijen
21-1-2005 M.Witjes 1

INHOUD
1. INLEIDING.................................................................................................................................. 3
1.1. Leeswijzer .............................................................................................................................. 3
1.2. Aanleiding............................................................................................................................... 3
1.3. Onderscheid en afbakening ................................................................................................... 4
2. KADERSTELLING ..................................................................................................................... 5
2.1. Inleiding .................................................................................................................................. 5
2.2. Besturingsfilosofie .................................................................................................................. 5
2.3. Attitude: wel of niet deelnemen.............................................................................................. 5
2.4. Publiekrechtelijke samenwerking........................................................................................... 5
2.5. Privaatrechtelijke samenwerking............................................................................................ 5
2.6. Richtlijnen............................................................................................................................... 7
2.7. Instrumentarium ..................................................................................................................... 8
2.8. Moraal van het verhaal........................................................................................................... 9
3. TOETSING BESTAANDE VERBONDEN PARTIJEN............................................................. 10
1.1. Prioritering ............................................................................................................................ 10
BIJLAGE 1 Aandachtspunten toezichtsarrangement........................................................................... 11
21-1-2005 M.Witjes 2

1. INLEIDING
1.1. Leeswijzer
Deze notitie geeft het kader van de gemeenteraad voor het college van burgemeester en wethouders
betreffende samenwerkingen die worden aangeduid als verbonden partijen.
In deze notitie zal in hoofdstuk 1 de aanleiding en de afbakening van de notitie worden beschreven.
In hoofdstuk 2 is de kaderstelling opgenomen, onderverdeeld in een paragraaf over de
besturingsfilosofie, de attitudes voor samenwerking met onderscheid in publiek- en privaatrechtelijke
samenwerkingen, een opsomming van een aantal richtlijnen en tot slot van dit hoofdstuk het te
hanteren instrumentarium.
In hoofdstuk 3 wordt voorgesteld de bestaande verbonden partijen in een bepaalde prioriteitsvolgorde
te voorzien van een risicoanalyse en een toezichtarrangement.
1.2. Aanleiding
De gemeente Arnhem heeft in veel organisaties bestuurlijke bevoegdheden. Deze bestuurlijke
zeggenschap brengt verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid met zich mee. Door te participeren in
een onderneming, stichting of openbaar lichaam – hoe licht of zwaar dan ook – verbindt de gemeente
zich aan de andere organisatie. Naast de mogelijkheden die deze zogenoemde bestuurlijke
participaties bieden, zijn hieraan risico’s verbonden, zoals beleidsmatige (verlies van eigen
beleidsruimte; doelen worden niet gerealiseerd), financiële (opdraaien voor tekorten), of onduidelijke
afbakening van verantwoordelijkheden (functievermenging). Een transparante, efficiënte en effectieve
aansturing, beheer en toezicht van bestuurlijke relaties is daarom noodzakelijk.
De verbonden partijen staan momenteel in de belangstelling. Hoe is in de praktijk de aansturing, het
beheer en toezicht vorm gegeven? Voor deze aandacht bestaat een aantal concrete aanleidingen:
In januari 2004 is een van de verbonden partijen van de gemeente Arnhem, de Regionale
Stichting Werk en Scholing (SWS) failliet gegaan. De Rekenkamer Arnhem heeft in opdracht
van de gemeenteraad vervolgens een onderzoek gedaan naar de oorzaken en de rol van de
gemeente Arnhem. Dit onderzoek heeft geresulteerd in de volgende aanbevelingen:
o Het is van belang dat bij “externe”organisaties waarbij de uitvoering van publieke taken in
het geding is en waarin de gemeente bestuurlijk en financieel participeert, de rollen
rondom sturing, beheersing en toezicht houden helder zijn vastgelegd (statuten,
directiestatuut) en regelmatig worden herijkt. Ook kan worden gedacht aan het
ontwikkelen van een zogenaamd toezichtarrangement waarin de gemeente als
belanghebbende in het kader van de jaarcontrole door de externe accountant bij de
“externe” organisatie inzicht krijgt in de toekomstige financiële situatie van de “externe”
organisatie. Dit uit oogpunt van het zekerstellen van de publieke prestaties.
o Indien “externe” organisaties door de gemeente opgedragen én gefinancierde publieke
activiteiten uitvoeren dient expliciet te worden overwogen in hoeverre wethouders zitting
nemen in het bestuur van deze organisatie (geen qualitate qua benoemingen). Maak met
andere woorden een afwegingskader voor de organisatie van overheidssturing.
o Indien sprake is van een combinatie van publieke en private werkzaamheden in een
‘externe” organisatie(hybride organisatie), dient maximale transparantie in acht te worden
genomen bij de scheiding vaanpublieke en private werkzaamheden. Dit vereist een goed
ontwikkeld systeem van kostentoerekening en prestatiemeting.
o Indien de “externe” organisatie onder meer een uitvoerder is van publieke taken c.q.
gefinancierd wordt met publiek geld, dient ter borging van een maatschappelijke
verantwoorde besteding van gemeenschapsgeld, periodiek aan de toezichthouder (raad,
via paragraaf verbonden partijen) inzicht te worden geboden van de doeltreffendheid en
doelmatigheid van de uitvoeringsorganisatie.
o
Investeer in het sturend vermogen van de gemeentelijke organisatie in geval van het
gebruiken van marktwerking voor overheidsdoelen (opdrachtgeverschap, marktmeesters
ofwel het bewaken van affectieve en eerlijke concurrentieverhoudingen, toezichtfunctie).
Een onderzoek van de gezamenlijke rekenkamers van de gemeente Apeldoorn, Arnhem,
Nijmegen waaruit onder meer blijkt dat de programmabegrotingen van de voornoemde gemeenten
nog niet voldoen aan de doelstellingen van de raad om adequate en integrale informatie te bieden
over de uitgangspunten van beheer. Een verdere uitbouw van de paragraaf verbonden partijen
21-1-2005 M.Witjes 3

zou vooral moeten op de onderdelen beleidsvoornemens, vertegenwoordiging en
informatievoorziening. Een aanbeveling die past bij de behoefte van de gemeenteraad aan
kaderstelling op basis van de Meerjaren Programma Begroting.
Het Besluit Begroting en Verantwoording stelt eisen aan de wijze waarop verbonden partijen
moeten worden gemonitord.
En tot slot kan ook in de Wet Dualisering Gemeente een aanleiding worden gevonden om naar de
bestuurlijke vertegenwoordigingen in de bestaande verbonden partijen te kijken. Landelijk heeft
het kabinet de maatregel genomen om bij vennootschappen waarin zijzelf deelneemt geen
zogenoemde overheidscommissarissen meer te benoemen. Dit is echter geen dwingend recht en
de gemeente heeft dan ook de vrijheid om zijn eigen afweging te maken.
Kortom meer dan voldoende aanleiding om een en ander eens nader te belichten.
1.3. Onderscheid en afbakening
Alvorens op deze vraag in te gaan is het goed onderscheid te maken en te verduidelijken wat de
reikwijdte is van deze notitie.
Vastgesteld kan worden dat de vormen waarin de overheid haar belangen samen met andere partijen
wil behartigen divers zijn. We kennen de overheid zelf als uitvoerend orgaan en we kennen allerlei
vormen van aan- en uitbestedingen en participaties. Dit laatste krijgt gestalte in publiekrechtelijke en
privaatrechtelijke vorm. In sommige gevallen zelfs in een combinatie daarvan.
In deze notitie gaat het om de zogenoemde verbonden partijen. Hieronder wordt aan de hand van de
memorie van toelichting op het Besluit BBV Besluit Begroting en Verantwoording uitgelegd wat
hieronder moet worden verstaan.
Verbonden partijen zijn gedefinieerd als die partijen waarin gemeenten zowel een bestuurlijk als
financieel belang hebben. Aan beide voorwaarden moet tegelijkertijd worden voldaan.
Heeft de gemeente alleen een financieel belang en geen bestuurlijke zeggenschap dan is er dus geen
sprake van een verbonden partij. Evenmin indien de gemeente wel bestuurlijke zeggenschap, maar
geen financiële relatie heeft.
Een financieel belang houdt in dat de gemeente middelen ter beschikking heeft gesteld die ze kwijt is
in geval van faillissement. Voorts heeft de gemeente een financieel belang indien financiële
problemen bij de verbonden partij kunnen worden verhaald op de gemeente.
Een bestuurlijk belang betekent dat de gemeente op enigerlei wijze zeggenschap heeft. De gemeente
heeft een zetel in het bestuur en/of ze kan stemmen.
Deze definities houden in dat participaties in NV’s, BV’s, VOFs, commanditaire vennootschappen en
gemeenschappelijke regelingen verbonden partijen zijn. Ook stichtingen en verenigingen kunnen
onder de verbonden partijen vallen, indien de gemeente een zetel in het bestuur heeft en financiële
risico’s loopt.
Nadrukkelijk niet onder verbonden partijen vallen de gesubsidieerde instellingen. Weliswaar hebben
die een financiële relatie met de gemeente Arnhem, maar hier ontbreekt de bestuurlijke participatie.
De relatie heeft het karakter van opdrachtgever, opdrachtnemer.
Buiten de reikwijdte van deze nota vallen ook de verenigingen van eigenaren. Ingeval van aankoop
door de gemeente van appartementen van individuele eigenaren participeert de gemeente verplicht in
de vereniging van eigenaren. Feitelijk is hier sprake van verbonden partijen.
21-1-2005 M.Witjes 4

2. KADERSTELLING
2.1. Inleiding
In dit hoofdstuk wordt het kader van de gemeenteraad voor het college van burgemeester en
wethouders gegeven. Allereerst wordt er vanuit de besturingsfilosofie een attitude beschreven,
gesplitst naar publiekrechtelijke en privaatrechtelijke samenwerkingsvormen. Daarna komt er een
aantal expliciete richtlijnen. Tot slot wordt het voorgestane instrumentarium beschreven.
De attitude, de richtlijnen en het instrumentarium vormen samen het kader van de gemeenteraad voor
het college van burgemeester en wethouders.
Hieronder nu eerst aandacht voor de besturingsfilosofie.
2.2. Besturingsfilosofie
Het aangaan van samenwerking is een middel om beleidsdoeleinden te realiseren. Of en in hoeverre
van dit middel gebruik gemaakt wordt is een keuze die samenhangt met een besturingsfilosofie en
politieke keuzes.
In toenemende mate heeft er in de gemeente Arnhem de afgelopen jaren een verschuiving
plaatsgevonden van een uitvoerende overheid naar een regisserende overheid. Dit is de basis van de
besturingsfilosofie. Ook bij samenwerkingsverbanden is dit de te volgen benadering. De overheid dus
vooral in de regie- en minder in de directierol.
Zodra de overheid niet zelf de uitvoering ter hand neemt, moet de verdeling van zeggenschap, de
verdeling van risico’s en de te hanteren verantwoordingsystemen aan de orde komen.
Kijkend naar de huidige vormen van samenwerking valt op dat de gemeente in een aantal gevallen in
besturen participeert. Zij heeft daarmee invloed op de bedrijfsvoering, maar draagt daar dan ook
verantwoordelijkheid voor.
2.3. Attitude: wel of niet deelnemen
Deze notitie bevat geen eensluidend antwoord op de vraag of deelgenomen kan worden aan een
samenwerking. De ervaring leert dat ieder geval een specifieke afweging vraagt. Centraal daarbij staat
telkens het antwoord op de vraag: is dit de geëigende vorm om de doelstellingen van de gemeente te
realiseren?
Het voorgaande laat onverlet dat er wel een benaderingswijze kan worden bepaald ten aanzien van
de verschillende samenwerkingsvormen. Een attitude die richting geeft bij de afweging wel of niet deel
te nemen aan een samenwerking met een partij.
Hiervoor werd al een onderscheid gemaakt tussen publiekrechtelijke en privaatrechtelijke
samenwerkingsvormen. Bij het beantwoorden van de vraag of aan een samenwerking moet worden
deelgenomen speelt dit onderscheid een belangrijke rol.
2.4. Publiekrechtelijke samenwerking
Afhankelijk van de aard van samenwerking kan wel of geen rechtspersoon worden gecreëerd. Wordt
er geen rechtspersoon gecreëerd dan bestaat de samenwerking vooral uit overleg. Wordt er wel een
rechtspersoon in het leven geroepen, dan hebben we te maken met de zwaardere vorm van verlengd
lokaal bestuur. In dat geval zullen bevoegdheden en verantwoordelijkheden worden overgedragen en
zullen hogere eisen moeten worden gesteld aan de democratische controle. De Wet
Gemeenschappelijke Regelingen is hiervoor het geschikte kader. In algemene zin kan worden gesteld
dat aan publiekrechtelijke samenwerkingsvormen kan worden deelgenomen. Het betreft dus een
positieve grondhouding die kan worden geduid als “ja, mits” aan een aantal voorwaarden op het
terrein van aansturing, beheer en verantwoording is voldaan.
2.5. Privaatrechtelijke samenwerking
De benadering voor privaatrechtelijke samenwerkingsvormen is omgekeerd. In algemene zin kan
worden gesteld dat dit een vorm is waaraan niet moet worden deelgenomen, tenzij er bijzondere
redenen zijn die een uitzondering op deze regel rechtvaardigen. Belangrijkste reden om hier
terughoudend in te zijn is de vermenging van functies die zowel in persoon als qua belang optreden.
Er is immers veelal sprake van vermenging van publieke en particuliere belangen. Daarnaast zijn de
21-1-2005 M.Witjes 5

mogelijkheden van borging van publieke belangen en democratische controle beperkter dan bij
publiekrechtelijke samenwerking. Hier past dus een grote mate van terughoudendheid die is te duiden
als een grondhouding van: “nee, tenzij” er bijzondere redenen zijn om van de regel af te wijken.
In het verlengde van het laatste is het goed te onderkennen dat er nogal wat verschillende soorten
privaatrechtelijke samenwerkingsvormen zijn. Het is goed daarbij even stil te staan. Ze hebben ieder
zo hun eigen dynamiek. Reden om de hiervoor vermelde algemene grondhouding nog iets te
verbijzonderen.
Allereerst kennen we de zogenoemde Privaatrechtelijke Publiekrechtelijke Samenwerking (PPS) bij
grote (infrastructurele) projecten. Hier wil de overheid samen met ondernemers (projectontwikkelaars)
of bijvoorbeeld woningbouwcoöperaties een concreet project realiseren en wordt de samenwerking
veelal door middel van het participeren in commanditaire, besloten of naamloze vennootschappen
gerealiseerd. Op die manier wordt zowel de verdeling van zeggenschap als van risico’s vastgelegd.
Publiekrechtelijke rechtsvormen bieden voor deze samenwerkingsverbanden geen soulaas. Als er
zwaarwegende argumenten zijn om een dergelijk publiek-/privaatrechtelijke samenwerking aan te
gaan, zal dit dus in een privaatrechtelijke vorm moeten worden gegoten.
Vooraf zal kritisch nagegaan moeten worden of de gemeente haar doelen het beste kan realiseren
met de beoogde samenwerking. Wordt daarop bevestigend geantwoord dan is het vooral van belang
met alle daarvoor noodzakelijke expertises de samenwerking zo duidelijk mogelijk vorm te geven.
Doeleinden, belangen, zeggenschap, inbreng, risico’s en verantwoording dienen door en voor alle
partijen helder te zijn geformuleerd.
Een andere categorie van privaatrechtelijke samenwerking betreft de participatie in stichtingen en
verenigingen. Hierbij participeert de gemeente soms in besturen met daaronder functionerende
directies en werkapparaten.
In algemene zin geldt hiervoor: bij voorkeur niet doen. Het zijn vormen die de gemeente en
bestuurders in problemen kan brengen. Ze zijn veelal ontstaan door te hinken op twee gedachten:
enerzijds zoveel mogelijk zeggenschap willen hebben, anderzijds zo min mogelijk risico’s. Een
combinatie die niet samen gaat.
Voor deze vormen geldt dat veel beter naar alternatieven kan worden gekeken. Bijvoorbeeld: de
centrumgemeente de uitvoering laten verzorgen door middel van dienstverleningovereenkomsten.
Uiteraard dient bij de opstelling van deze dienstverleningsovereenkomsten stil te worden gestaan bij
de risico’s van (voortijdige) beëindiging.
Een ander alternatief is de gesubsidieerde instelling. De subsidie wordt onder voorwaarden verstrekt.
In de voorwaarden worden prestaties, prestatiemetingen en gevolgen van behaalde prestaties
opgenomen. Indien dit op een goede wijze gebeurt, is bestuurlijke participatie onnodig. Veel taken
kunnen met behulp van deze prestatiesubsidies door andere organisaties worden uitgevoerd.
Tot slot kennen we de deelnemingen in vennootschappen met min of meer een structureel karakter,
althans er is geen duidelijk einde bepaald.
Het gaat hierbij meestal om door de overheid genomen initiatieven die moeten gedijen in een
marktomgeving. Zoals eigenlijk altijd, gaat het om initiatieven waar in eerste instantie de markt geen
brood in ziet. Zou dat laatste wel het geval zijn, dan behoeft de overheid zich niet actief op de markt te
begeven en kan de uitvoering worden overgelaten aan het particulier initiatief.
In dit soort gevallen is het van belang onderscheid te maken tussen enerzijds de aandeelhouders- en
anderzijds de commissarisrol.
Wanneer kan het raadzaam zijn de gemeente door een bestuurder te laten vertegenwoordigen in de
functie van commissaris?
Vooropgesteld blijft de gedragslijn zo min mogelijk van deze zogenoemde overheidscommissarissen
te hebben. Niettemin kan het van belang zijn dat de gemeente de eerste tijd door middel van een
commissaris wordt vertegenwoordigd. Het bedrijf zit dan in een opstartfase waarin doelstellingen
moeten worden vastgelegd, een positie in de markt moet worden verworven en de gemeente belang
heeft de regie op dit soort ontwikkelingen zoveel mogelijk in de hand te hebben. Indien het daarbij
gaat om zaken die van strategisch belang zijn, past daarbij een zware, politieke vertegenwoordiging.
Betreft het zaken die niet van strategisch belang zijn en puur op uitvoering zijn gericht, dan komt de
figuur wel voor dat ambtenaren als commissaris in een vennootschap zitten.
Maar ook voor de bestuurder als commissaris geldt dat zodra de regie op een andere manier vorm
kan worden gegeven, vervanging door een niet-bestuurder aan de orde moet zijn. Zowel de gemeente
21-1-2005 M.Witjes 6

als het bedrijf moeten dan behoefte hebben aan andersoortige commissarissen. Het bedrijf moet
commissarissen aantrekken die goed in staat zijn om hun toezichthoudende functie te kunnen
uitvoeren. De belangen die de gemeente heeft (en dat zijn dus andere belangen dan alleen zoveel
mogelijk winst te behalen) dienen in de doelstellingen van het bedrijf te worden vastgelegd. De
commissarissen zien er op toe dat de uitvoering in overeenstemming met de specifieke (door de
gemeente ingebrachte en vastgelegde) doelstellingen van de vennootschap geschiedt. De gemeente
blijft als aandeelhouder haar invloed uitoefenen op het handhaven en zonodig bijstellen van de
doelstellingen. Daarnaast heeft de gemeente vanuit haar (preferente) aandeelhoudersrol invloed op
de benoeming van commissarissen. Deze worden door de aandeelhouders benoemd. Zonodig kan
deze bevoegdheid nog worden verzwaard door middel van het recht van een (bindende) voordracht.
2.6. Richtlijnen
De attitudes van hiervoor zijn hieronder nader vertaald in een aantal richtlijnen.
1. Samenwerking tussen de gemeente Arnhem en andere overheidslichamen met overdracht van
verantwoordelijkheden en bevoegdheden en financiële participatie vindt uitsluitend plaats als dit
het geëigende middel is om de beleidsdoelstellingen te realiseren. De Wet Gemeenschappelijke
Regelingen is hiervoor het enige kader.
2. Samenwerking tussen de gemeente Arnhem en privaatrechtelijke partijen vindt alleen plaats als
een bijzonder en benoemd openbaar belang dit rechtvaardigt. Hiervan is sprake als er onderzocht
en gemotiveerd is waarom uitvoering van beleidsvoornemens niet in een publiekrechtelijke
rechtsvorm kan plaatsvinden.
3. In alle gevallen waarbij overdracht van bevoegdheden en verantwoordelijkheden aan derden aan
de orde is, wordt een risicoanalyse bij de afweging voor het aangaan van de samenwerking
betrokken. in het toezichtarrangement wordt geregeld wanneer er weer een actualisatie van die
risicoanalyse plaatsvindt.
4. De gemeente Arnhem participeert uitsluitend in een privaatrechtelijke rechtsvorm door middel van
het bekleden van bestuurs- of commissariaatfuncties indien dit noodzakelijk is om de regierol van
de gemeente vorm en inhoud te geven. In dat geval vindt de vertegenwoordiging van de
gemeente plaats door een bestuurder.
Zodra de regierol vorm en inhoud heeft gekregen trekt de gemeentelijke bestuurder zich uit de
bestuurs- of commissariaatfunctie terug. De regie van de gemeente bij vennootschappen wordt
dan uitsluitend nog vorm gegeven door middel van het aandeelhoudersschap en bij andere
privaatrechtelijke rechtsvormen door prestatieafspraken in de vorm van subsidievoorwaarden.
5. Ambtenaren hebben namens de gemeente geen zitting in besturen en zijn namens de gemeente
Arnhem geen commissaris in een vennootschap.
6. Het college van burgemeester en wethouders is het bestuursorgaan dat verantwoordelijk is voor
het aandeelhoudersschap. De burgemeester vertegenwoordigt de gemeente Arnhem in de
aandeelhoudersvergadering of laat zich op basis van een daartoe strekkende machtiging
vertegenwoordigen.
7. De effectiviteit en efficiëntie van de relatie tussen de gemeente Arnhem en haar verbonden
partijen wordt periodiek doorgelicht. De verordening op basis van het Besluit Begroting en
Verantwoording (BBV) voorziet in de frequentie en planning hiervan.
8. Participatie in een verbonden partij vindt alleen plaats nadat door burgemeester en wethouders,
de raad geïnformeerd, een toezichtarrangement is vastgesteld. In het toezichtarrangement krijgt
de aansturing, het beheer en het toezicht vorm en inhoud. Daarbij dient aandacht te worden
gegeven aan:
duidelijkheid van de doelstelling en taakomschrijving en de meetbaarheid van prestaties van
de verbonden partij
financiële, maar ook maatschappelijke risico’s en de wijze waarop de risico’s worden beheerd
en beheerst. Een risicoanalyse zal hiervoor de basis moeten zijn
de sturingsvisie (het geheel van regels en afspraken over de verdeling van bevoegdheden en
verantwoordelijkheden tussen bestuursorganen, waaronder de bestuurlijke verhoudingen,
vertegenwoordiging, benoeming bestuurders, functiescheiding)
de wijze waarop de publieke belangen zijn geborgd en op welke wijze de democratische
controle plaatsvindt (bekostigingsvoorwaarden, vaststellen tarieven/heffingen, goedkeuring
begroting, goedkeuren/vaststellen van regelingen van het uitvoeringsorgaan)
de wijze van verantwoording (informatieplicht, controlerechten, verplichtingen tot het indienen
van verantwoordingsinformatie)en de bevoegdheden om zonodig in te grijpen (aanwijzingen,
richtlijnen)
21-1-2005 M.Witjes 7

de wijze (inhoud en tijdstippen) waarop er wordt geëvalueerd inclusief doorlichtingen op
effectiviteit en efficiency.
9. De paragraaf “Verbonden partijen” van de Meerjaren Programma Begroting bevat de visie op
deze partijen in relatie tot de realisatie van doelstellingen die zijn opgenomen in het
programmadeel. De lijst “Verbonden partijen” omvat in overeenstemming met het bepaalde in het
Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) ten minste
De naam en de vestigingsplaats
Het openbaar belang dat op deze wijze wordt behartigd
De veranderingen die zich hebben voorgedaan gedurende het begrotingsjaar in het belang
dat de gemeente in de verbonden partij heeft
Het eigen vermogen en het vreemd vermogen van de verbonden partij aan het begin en aan
het eind van het begrotingsjaar
Het resultaat van de verbonden partij
2.7. Instrumentarium
Na het meer inhoudelijke deel van het kader, wordt in deze paragraaf een procedureel kader
beschreven. Het te hanteren instrumentarium is hiervoor de basis.
Het realiseren van beleidsdoelstellingen en de verantwoording daarover vereist samenhang in sturen,
beheersen, toezicht en verantwoorden. De gemeente stelt de kaders en laat de uitvoering over aan
andere organisaties. Deze andere organisaties leggen verantwoording af over de uitvoering en
verzorgen informatie die van belang is voor het evalueren van beleidsdoelstellingen. De activiteiten op
het gebied van sturen, beheersen, toezicht en verantwoording dienen onderling in balans te zijn en
aan te sluiten bij de doelstellingen van een programma.
Er moet een adequaat instrumentarium worden ontwikkeld om de regierol naar behoren te kunnen
vervullen. Daarbij wordt vooral gekeken naar de wijze waarop middelen worden ingezet om doelen te
bereiken.
Deze systemen behoeven niet van nul af aan te worden opgebouwd. Er is al veel beschikbaar, zowel
bij de gemeente Arnhem als bij andere organisaties.
Het instrumentarium voor het aansturen, beheer en toezicht is vorm gegeven in twee documenten die
ieder een te onderscheiden besluitvormingsfase voeden:
De risicoanalyse, die inzicht moet verschaffen in de voor- en nadelen van de voorgestane
samenwerking door de maatschappelijke en financiële risico’s te benoemen en aan te geven hoe
deze kunnen worden beheerd en beheerst. Dit document staat centraal bij de besluitvorming over
deelname (wat gaan we doen?). Als daarop bevestigend wordt besloten, is de risicoanalyse input
voor het toezichtarrangement.
Het toezichtarrangement, dat op basis van de risicoanalyse de bestuurlijke relatie inhoud geeft
door de aansturing, het beheer en het toezicht vorm en inhoud te geven. Het toezichtarrangement
is vooral een procesbeschrijving. Wanneer moet wat door wie worden aangeleverd en waarover
moet worden gerapporteerd. De inhoud en de beoordeling van een en ander wordt zoveel
mogelijk in de documenten van de reguliere beleidscyclus opgenomen. Voorkomen moet worden
dat er een aparte beleidscyclus gaat ontstaan. Het toezichtarrangement staat centraal bij de
besluitvorming over de wijze waarop wordt deelgenomen (hoe gaan we het doen?). Om de
gedachten te bepalen ten aanzien van de inhoud van een toezichtarrangement is een bijlage
opgenomen, waarin een overzicht van aandachtspunten is gegeven. Gaandeweg zal dit aan de
hand van praktijkervaringen moeten worden uitgewerkt in een checklist.
Bij de ontwikkeling van het instrumentarium is het aan te bevelen de gemeenteraad en de rekenkamer
te betrekken. Het is immers de gemeenteraad die de controle over de uitvoering van het beleid
uitoefent en dus ook het beste kan aangeven wat voor het uitoefenen van die controle gewenst is.
Op basis van de wet Dualisering is het aangaan van samenwerkingsverbanden voor de uitvoering van
gemeentelijk beleid een aangelegenheid waarvoor het college van burgemeester en wethouders
bevoegd is. Voorheen lag dit anders. In het monistische stelsel was dit een bevoegdheid van de
gemeenteraad.
21-1-2005 M.Witjes 8

De aansturing, het beheer en het toezicht van/op de verbonden partijen is te allen tijde maatwerk.
Daarom zal elk toezichtarrangement ter informatie aan de gemeenteraad(scommissie) worden
voorgelegd. Zo gewenst kan de gemeenteraad dan zijn wensen en ideeën kenbaar maken. Deze
kunnen vervolgens worden betrokken bij de finale afweging om de samenwerking wel of niet op een
bepaalde wijze aan te gaan. Door deze inbreng van de gemeenteraad wordt helder wat de
gemeenteraad van het college van burgemeester en wethouders en andersom mag verwachten. De
democratische controle is hiermee gebaat.
2.8. Moraal van het verhaal
Het voorgaande laat onverlet dat het inzichtelijk maken van risico’s en adequaat uitoefenen van
toezicht niet betekent dat er geen tegenvallers kunnen ontstaan. Dat geldt in zijn algemeenheid en
zeker in het bijzonder daar waar de overheid zich manifesteert in een marktomgeving. Beleid, kader
en richtlijnen moeten vooral worden gezien als een hulpmiddel. Een hulpmiddel om in de beeld- en
oordeelsvormingsfase op alle niveaus en op allerlei momenten meer bewust tegen de achtergrond
van mogelijke risico’s en gevolgen te komen tot besluitvorming.
21-1-2005 M.Witjes 9

3. TOETSING BESTAANDE VERBONDEN PARTIJEN
1.1. Prioritering
Wanneer het gaat om de wijze waarop thans de aansturing, het beheer en het toezicht inhoud krijgt,
kan worden vastgesteld dat dit niet voldoet aan het hierboven geformuleerde kader. In veel gevallen
zal dit anders moeten.
Per verbonden partij zal eerst een risicoanalyse en daarna een toezichtarrangement worden
opgesteld. Het opstellen van deze risicoanalyses en toezichtarrangementen en de evaluatie van het
bestaan van de samenwerking kost tijd en energie. Het is daarom van belang om prioriteiten te
bepalen. Hieronder zijn op basis van bekende risico’s, financiële inbreng en zeggenschap van de
gemeente Arnhem de prioriteiten bepaalt.
1 e prioriteit (1 e helft 2005)
o Presikhaaf Bedrijven
o Holding Parkeervoorzieningen Arnhem BV
o Knooppunt Arnhem Nijmegen
o Hulpverleningsdienst Gelderland Midden
o Participatie Maatschappij Schuytgraaf, GEM Schuytgraaf Beheer, GEM Schuytgraaf CV
o Stichting Gelredome
o Stichting Horeca Musis Schouwburg
2 e prioriteit (2 e helft 2005)
o Regionaal Historisch Centrum Gelders Archief
o Regionaal Bureau Toerisme KAN
o Grondbank Midden Gelderland
o Facilitypoint Arnhem
o Stichting Stedenlink – het netwerk van kennissteden
o Stichting Samenwerkingsverband Glasvezelnetwerk
o Eskan
o Bedrijfschap Arnhem Liemers
o Volwasseneneducatie regio Arnhem
o Technocentrum
o Stichting Duurzame Ontwikeling Bedrijventerreinen Arnhem Noord (DOBAN)
o Bank Nederlandse Gemeenten
o Dataland
o Samenwerking in handhaving provincie Gelderland in regio Arnhem
o Milieusamenwerking Regio Arnhem (MRA)
o Onderwijsvoorziening Regio Arnhem
o Euregio Rijn-Waal
3 e prioriteit (1e helft 2006)
o Recreatieschap Veluwe
o Recreatieschap Over Betuwe
Recent afgevoerd:
o OMT (wordt geliquideerd)
o Stichting Werk en Scholing (wordt geliquideerd)
o Stichting KAN plus Personeel Services (wordt geliquideerd)
o Ontmoetingscentrum HST
21-1-2005 M.Witjes 10

BIJLAGE 1 Aandachtspunten toezichtarrangement
TOEZICHTARRANGEMENT
AANDACHTSPUNTEN
BASISGEGEVENS
Naam
Vestigingsplaats
Rechtsvorm
Oprichtingsbesluit
Goedkeuringsbesluit
Portefeuillehouder
Deelnemers
Adres
Postcode
Telefoonnummer
Faxnummer
E-mail adres
Website
RISICO’S
Maatschappelijke
Financiële
o Rentestijging
o Doorlooptijd
o Verborgen kosten
Beheer
BESTUURLIJKE RELATIE
Vertegenwoordiging
o Wie
o Wat
o Hoe
Zeggenschap
o Wie
o Wat
o Hoe
Aansturing
o Wie
o Wat
o Hoe
Beheer
o Wie
o Wat
o Hoe
Verantwoording
o Wie
o Wat
o Hoe
BELEIDSPRESTATIES
o
o
o
o
o
o
Doelstellingen beleid
Uitvoeringsmodaliteiten en Instrumenten om doelstellingen te realiseren
Organisatorische vormgeving
Actoren, indeling en taakverdeling
Verantwoordelijkheden en bevoegdheden
Informatievoorziening
FINANCIËLE GEGEVENS
Incidentele participatie
o Investeringsubsidie
o Aandelen
Structurele participatie
o Exploitatiesubsidie
o Financiering door gemeente
o Onvolledige kostendekking
EVALUATIE
Relatie gemeente Arnhem met verbonden partij
o Planning
o Onderwerpen
Functioneren verbonden partij
o Planning
o Onderwerpen
21-1-2005 M.Witjes 11