Normconform ombudswerk: een zoektocht naar ombudsnormen
Normconform ombudswerk: een zoektocht naar ombudsnormen
Normconform ombudswerk: een zoektocht naar ombudsnormen
You also want an ePaper? Increase the reach of your titles
YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.
Reeks Werkdocumenten<br />
<strong>Normconform</strong> <strong>ombudswerk</strong>:<br />
<strong>een</strong> <strong>zoektocht</strong> <strong>naar</strong> <strong>ombudsnormen</strong><br />
01<br />
Vlaamse Ombudsdienst
NORMCONFORM OMBUDSWERK<br />
Een <strong>zoektocht</strong> <strong>naar</strong> <strong>ombudsnormen</strong><br />
1
Vlaamse Ombudsdienst, Hertogstraat 67 bus 2, 1000 Brussel<br />
D/2002/8928/2<br />
ISBN 90-76833-04-4<br />
ISSN 1378/2606<br />
2
NORMCONFORM OMBUDSWERK<br />
Een <strong>zoektocht</strong> <strong>naar</strong> <strong>ombudsnormen</strong><br />
Redactie:<br />
Nan Van Zutphen<br />
Karine Nijs<br />
Chris Nestor<br />
Erwin Janssens<br />
Bernard Hubeau<br />
Annemarie Hanselaer<br />
Guy Cloots<br />
Eindredactie: Karine Nijs en Johan Meermans<br />
Reeks: Werkdocumenten Vlaamse Ombudsdienst –1<br />
3
“Respirer c’est juger”<br />
L’Homme révolté - Albert Camus<br />
4
Inhoudstafel<br />
Inleiding. <strong>Normconform</strong> <strong>ombudswerk</strong>: <strong>een</strong> <strong>zoektocht</strong> <strong>naar</strong> <strong>ombudsnormen</strong> 1<br />
1 De ombudsnorm over<strong>een</strong>stemming met het recht 5<br />
2 De ombudsnorm afdoende motivering 13<br />
3 De ombudsnorm gelijkheid en onpartijdigheid 19<br />
4 De ombudsnorm rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen 24<br />
5 De ombudsnorm redelijkheid en evenredigheid 29<br />
6 De ombudsnorm correcte bejegening 38<br />
7 De ombudsnorm actieve dienstverlening 42<br />
8 De ombudsnorm deugdelijke correspondentie 49<br />
9 De ombudsnorm vlotte bereikbaarheid 56<br />
10 De ombudsnorm doeltreffende algemene informatieverstrekking 60<br />
11 De ombudsnorm goede uitvoeringspraktijk en administratieve<br />
nauwkeurigheid 67<br />
12 De ombudsnorm zorgvuldige interne klachtenbehandeling 71<br />
13 De ombudsno rm redelijke behandeltermijn 75<br />
14 De ombudsnorm efficiënte coördinatie 81<br />
15 De ombudsnorm respect voor de persoonlijke levenssfeer 87<br />
Tot slot: enkele discussiepunten en vragen 91<br />
Bibliografie 93<br />
Bijlage 1 Ombudsnormen tot 31 december 2001 95<br />
Bijlage 2 Ombudsnormen vanaf 1 januari 2002 97<br />
Inlegvel Ombudsnormen vanaf 1 januari 2002<br />
5
Inleiding. <strong>Normconform</strong> <strong>ombudswerk</strong>: <strong>een</strong> <strong>zoektocht</strong><br />
<strong>naar</strong> <strong>ombudsnormen</strong><br />
1 Gegrond, maar waarom?<br />
… Een woning wordt ten onrechte in <strong>een</strong> inventaris van leegstand opgenomen,<br />
want ze was al verkocht. De burger dient <strong>een</strong> bezwaar in tegen de heffing,<br />
die daarvan het gevolg is. Voor het volgend jaar ontvangt hij bovendien opnieuw<br />
<strong>een</strong> heffingsbiljet. De behandeltermijn voor het eerste bezwaar bedraagt<br />
negentien maanden, voor het tweede bezwaar zeven maanden …<br />
… De Vlaamse Ombudsdienst beoordeelt deze klacht als gegrond. Maar waarom?<br />
Het gezond verstand schraagt die beoordeling wel, maar <strong>een</strong> motivering<br />
dringt zich op, zowel <strong>naar</strong> de betrokken burger, als <strong>naar</strong> de administratie en de<br />
beleidsverantwoordelijken. De klacht is gegrond omdat er <strong>een</strong> schending is van<br />
de “redelijke behandeltermijn”. Dat is <strong>een</strong> zogenaamde “ombudsnorm” …<br />
2 Ieder zijn <strong>ombudsnormen</strong><br />
De toepassing van <strong>ombudsnormen</strong> bij de beoordeling van het overheidsgedrag<br />
is g<strong>een</strong> voorwerp van exacte wetenschap: er bestaat g<strong>een</strong> handboek met<br />
afgeronde, platonische, eeuwig geldende <strong>ombudsnormen</strong>.<br />
Toch zijn volgende vragen bijzonder relevant en stellen ombudslieden ze dagelijks<br />
aan zichzelf en hun medewerkers.<br />
- Welke zijn de expliciete of impliciete toetsingsgronden, aan de hand van<br />
dewelke de ombudsman het (overheids)handelen dient te beoordelen?<br />
- In welk kader dient de beoordeling door de ombudsman te gebeuren?<br />
- Welke is de maatstaf waaraan de ombudsman het overheidsoptreden toetst?<br />
Net zoals alle ombudsdiensten toetst de Vlaamse Ombudsdienst de werking<br />
of de handelingen van <strong>een</strong> overheidsdienst aan de zogenaamde <strong>ombudsnormen</strong>.<br />
Alle ombudsdiensten werken echter vaak <strong>een</strong> eigen catalogus uit, afhankelijk<br />
van de eigen setting en de (aard of bevoegdheidsniveau van de) overheids-<br />
of andere diensten, die worden beoordeeld. Ombudsnormen schragen<br />
als het ware de beoordeling van overheidsgedrag en zijn er <strong>een</strong> explicitering,<br />
<strong>een</strong> motivering voor. Door dit te objectiveren kan ook <strong>een</strong> dialoog ontstaan<br />
over de gegrondheid of ongegrondheid van klachten.<br />
1
Een werkdefinitie zou kunnen luiden: de objectieve criteria waaraan de ombudsman<br />
de administratieve overheid toetst en die op <strong>een</strong> gemotiveerde wijze<br />
leiden tot de beoordeling van <strong>een</strong> klacht (gegrond of ongegrond) door <strong>een</strong><br />
ombudsman.<br />
De <strong>ombudsnormen</strong> leiden op hun beurt ook tot de aanbevelingen, <strong>een</strong> andere<br />
kerntaak van ombudsdiensten. In aanbevelingen wordt immers gepreciseerd<br />
hoe het gebrekkig functioneren, dat gelijkstaat met de schending van één of<br />
meer <strong>ombudsnormen</strong>, kan worden verholpen, en dit op <strong>een</strong> structurele basis.<br />
Bij de Vlaamse Ombudsdienst vallen deze <strong>ombudsnormen</strong> uit<strong>een</strong> in twee groepen,<br />
de behoorlijkheidsnormen en de zorgvuldigheidsnormen.<br />
3 Algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zorgvuldigheid en<br />
billijkheid<br />
Centrale noties zijn alleszins de algemene beginselen van behoorlijk bestuur,<br />
de zorgvuldigheid en de billijkheid. De <strong>ombudsnormen</strong> hebben <strong>een</strong> algemene<br />
invulling, maar krijgen in de dagdagelijkse ombudspraktijk ook <strong>een</strong> specifieke<br />
invulling als <strong>ombudsnormen</strong>. De over<strong>een</strong>stemming met het recht, <strong>een</strong> ombudsformulering<br />
voor het wettigheids- of legaliteitsbeginsel, bekleedt daarbij wel<br />
<strong>een</strong> bijzondere plaats.<br />
Op de schaal die gaat van rechtsnormen <strong>naar</strong> <strong>ombudsnormen</strong> kunnen wij de<br />
algemene beginselen van behoorlijk bestuur vooral als rechtsnormen beschouwen<br />
(en dus rechtsbronnen), de zorgvuldigheid of de behoorlijkheid als rechtsnorm<br />
én ombudsnorm; de billijkheid is dan weer wellicht vooral <strong>een</strong> ombudsnorm.<br />
3.1. Algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn zeker <strong>een</strong> algem<strong>een</strong> kader<br />
voor de werking van ombudsdiensten. Door hun status in onze rechtssystemen<br />
zijn het ook <strong>ombudsnormen</strong> voor wettigheidstoetsing geworden. Het gaat<br />
onder meer om de zorgvuldigheid, de motiveringsverplichting, de redelijkheid<br />
en de billijkheid, de rechtszekerheid, het vertrouwensbeginsel, het gelijkheidsbeginsel,<br />
het verbod van willekeur, enzomeer.<br />
De behoorlijkheidstoetsing, waartoe de meeste ombudslieden overgaan, gebeurt<br />
duidelijk aan de hand van open en diffuse <strong>ombudsnormen</strong>. De toetsing<br />
hoeft de rechtmatigheidsbeoordeling en de criteria van de administratieve rechtspraak<br />
echter niet per se uit te sluiten. De eisen van rechtmatigheid zijn de uitgangspunten<br />
om tot de beoordeling van overheidsgedrag als behoorlijk te ko-<br />
2
men. Toch is niet alles wat rechtmatig is ook per se behoorlijk: in dit marginaal<br />
toetsingsgebied bevindt zich de beoordeling van de ombudsman.<br />
3.2. In de ombudsliteratuur wordt de zorgvuldigheid vaak als centrale ombudsnorm<br />
aangedragen. Zorgvuldigheid, dat zeer nauw aanleunt bij het concept<br />
behoorlijkheid, houdt in dat bij de voorbereiding en het nemen van <strong>een</strong><br />
overheidsbesluit alle relevante factoren en omstandigheden worden afgewogen.<br />
ZdVgvuldigheid houdt formele aspecten (zorgvuldige procedure) en materiële<br />
aspecten in (behoorlijke en correcte inhoud en betekenis van <strong>een</strong> besluit). Overheidshandelen<br />
moet de zorgvuldigheidstoets kunnen doorstaan inzake de voorbereiding,<br />
de besluitvorming, het tijdstip en de kennisgeving.<br />
3.3. De billijkheid is <strong>een</strong> meta-norm, die uiteraard ook met de vorige criteria<br />
verband houdt, maar niet per se <strong>een</strong> wettelijke basis kent. De billijkheid kan<br />
eventueel meer nog dan de andere beginselen dienen als beoordelingskader voor<br />
het aandragen van oplossingen, wanneer de ombudsman tot beoordeling overgaat.<br />
De vereisten inzake behoorlijkheid, zorgvuldigheid en billijkheid kunnen enerzijds<br />
uitmonden in gedragsnormen voor de overheid en anderzijds in concrete<br />
beoordelingscriteria.<br />
4 Aanleiding en methode<br />
In de loop van 2001 is in het ombudsteam gewerkt aan <strong>een</strong> grondige analyse<br />
per ombudsnorm, hetg<strong>een</strong> is uitgemond in <strong>een</strong> verfijning ervan.<br />
We zijn vertrokken van de door de Vlaamse Ombudsdienst in 1999 opgebouwde<br />
lijst van <strong>ombudsnormen</strong> en hebben deze vervolgens getoetst aan de<br />
eigen praktijk van drie jaar <strong>ombudswerk</strong>. Dat gebeurde zowel kwantitatief (hoe<br />
vaak is <strong>een</strong> ombudsnorm geschonden), als kwalitatief (wanneer wordt <strong>een</strong><br />
ombudsnorm geschonden geacht en waarom; zijn we daarin consequent en<br />
coherent). Deze analyse moest voor de ombudspraktijk uiteindelijk leiden tot<br />
<strong>een</strong> antwoord op <strong>een</strong> driedubbele vraag:<br />
- Behouden we de <strong>ombudsnormen</strong> of moeten er nieuwe worden bedacht?<br />
- Dient de benaming of de omschrijving van de gehanteerde <strong>ombudsnormen</strong><br />
te worden aangepast?<br />
- Hoe kunnen we de <strong>ombudsnormen</strong> omschrijven en invullen <strong>naar</strong> de dagdagelijkse<br />
praktijk?<br />
3
Als inpiratiebron hanteerden we niet enkel de eigen <strong>ombudsnormen</strong>, maar<br />
gingen we ook te rade bij andere ombudsdiensten. Per ombudsnorm vindt u<br />
dan ook - daar waar relevant - <strong>een</strong> vergelijking met de door andere ombudsdiensten<br />
gehanteerde <strong>ombudsnormen</strong>.<br />
5 Een beperkte denkoefening<br />
Daarbij dient te worden aangemerkt dat we zijn vertrokken van de <strong>ombudsnormen</strong>,<br />
zoals die zijn vastgelegd door de Vlaamse Ombudsdienst en niet andersom.<br />
We zochten met andere woorden bij andere ombudsdiensten <strong>naar</strong> vergelijkings-<br />
en aanknopingspunten vanuit onze eigen vijftien <strong>ombudsnormen</strong>.<br />
We gingen vooral na of <strong>een</strong> welbepaalde ombudsnorm wel degelijk wordt gebruikt<br />
en welke de omschrijving is, maar we gingen niet in op de eigen “casuïstiek”<br />
van elke andere ombudsdienst.<br />
Andere nuttige informatiebronnen waren de jaarverslagen van het College<br />
van federale ombudsmannen, de lokale ombudslieden, de Nederlandse nationale<br />
ombudsman, enzomeer. Maar we raadpleegden uiteraard vele jaarverslagen<br />
niet: uit de keuze mogen g<strong>een</strong> conclusies worden getrokken.<br />
Ook raadpleegden wij de “Europese Code van Goed Administratief Gedrag”,<br />
uitgewerkt door de Europese ombudsman. Het Europees Parlement keurde op<br />
6 september 2001 <strong>een</strong> resolutie goed, die de goedkeuring gaf aan deze code. Die<br />
moeten de instellingen en organen van de Europese Unie, hun administraties<br />
en hun ambtenaren respecteren in hun relaties met het publiek. De code legt<br />
eigenlijk in detail uit wat met het recht op behoorlijk bestuur wordt bedoeld in<br />
het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, zoals goedgekeurd in<br />
Nice in december 2000.<br />
Dit document heeft om al de bovengenoemde beperkingen eerder de status<br />
van <strong>een</strong> “working paper”, <strong>een</strong> werk- en discussiedocument, en hoegenaamd niet<br />
van <strong>een</strong> wetenschappelijk tractaat over de <strong>ombudsnormen</strong>.<br />
4
1 De ombudsnorm<br />
over<strong>een</strong>stemming met het recht<br />
1 Inleiding<br />
Voor de ombudsnorm over<strong>een</strong>stemming met het recht is door de Vlaamse<br />
Ombudsdienst tot en met het werkjaar 2001 de volgende definitie gebruikt:<br />
“De correcte toepassing van regelgeving in de brede betekenis van het woord<br />
is <strong>een</strong> basisnorm van de sociale rechtsstaat”.<br />
De ombudsnorm over<strong>een</strong>stemming met het recht dekt <strong>een</strong> brede lading, die<br />
niet all<strong>een</strong> de (Vlaamse) regelgeving omvat.<br />
Strikt beschouwd kan deze ombudsnorm slaan op de naleving van het geheel<br />
van de geschreven rechtsnormen (van Europese verordeningen over wetten en<br />
decreten tot de diverse soorten besluiten, enzovoort). De ombudsnorm veronderstelt<br />
dus niet all<strong>een</strong> de naleving van de “Vlaamse” regelgeving, maar van alle<br />
geldende rechtsregels in België.<br />
Ruimer beschouwd impliceert de ombudsnorm ook de naleving van de algemene<br />
rechtsbeginselen van algem<strong>een</strong> geldend recht, erkend en toegepast door<br />
alle rechtbanken en de “algemene beginselen van behoorlijk bestuur” die vooral<br />
erkend en toegepast worden door de Raad van State in administratiefrechtelijke<br />
geschillen.<br />
2 Casuïstiek Vlaamse Ombudsdienst<br />
2.1 Aantallen<br />
In 1999 werd de ombudsnorm over<strong>een</strong>stemming met het recht, op <strong>een</strong> totaal<br />
van 259 beoordeelde dossiers, 39 keer geschonden (15,1 %).<br />
In 2000 werd de ombudsnorm over<strong>een</strong>stemming met het recht 162 keer geschonden<br />
geacht (13,9 %).<br />
In 2001 werd er in 123 (of 8,8 %) van de 1396 beoordeelde dossiers <strong>een</strong> schending<br />
van de ombudsnorm over<strong>een</strong>stemming met het recht vastgesteld.<br />
Belangrijk is dat de ombudsnorm over<strong>een</strong>stemming met het recht bijna uitsluitend<br />
geschonden geacht werd bij klachten <strong>naar</strong> aanleiding van de aanreke-<br />
5
ning van <strong>een</strong> taksverdubbeling voor kijk- en luistergeld wegens zogenoemde<br />
fraude (de zogenaamde “fraudeklachten” omtrent kijk- en luistergeld).<br />
Dat was inderdaad het geval in liefst 36 van de 39 dossiers in 1999, in 157 van<br />
de 162 dossiers van 2000 en in 120 van de 123 dossiers van 2001. Van de in<br />
totaal 324 dossiers waarin <strong>een</strong> schending van de ombudsnorm over<strong>een</strong>stemming<br />
met het recht werd vastgesteld, waren er met andere woorden 313 “fraudedossiers”<br />
in verband met kijk- en luistergeld en slechts 11 andere, niet-fraude-gebonden<br />
situaties waarin de ombudsnorm over<strong>een</strong>stemming met het recht<br />
geschonden geacht werd.<br />
In de overige dossiers achtte de Vlaamse Ombudsdienst de ombudsnorm over<strong>een</strong>stemming<br />
met het recht geschonden in fiscale thema’s zoals onroerende voorheffing<br />
en milieu (afvalwaterheffing).<br />
2.2 Casussen en bespreking<br />
- Typegeval: fraudedossiers in verband met kijk- en luistergeld<br />
Bij zowat alle dossiers in verband met kijk- en luistergeld waar <strong>een</strong> schending<br />
van de ombudsnorm over<strong>een</strong>stemming met het recht werd vastgesteld, ging het<br />
om de toepassing van het begrip “fraude” als wettelijke grondslag voor de aanrekening<br />
van <strong>een</strong> taksverdubbeling voor kijk- en luistergeld. Het draait daarbij<br />
telkens om <strong>een</strong> extensieve en niet-strikt intentionele interpretatie door de Vlaamse<br />
overheid en de Belastingdienst voor Vlaanderen van het begrip “fraude”, zoals<br />
dat tot de afschaffing vanaf 2002 in de wetgeving in verband met het kijk- en<br />
luistergeld werd bepaald. Elke niet-aangifte van houderschap werd daarbij gelijkgesteld<br />
met fraude. Dit systematisch en blind inroepen van fraude en de<br />
daaraan gekoppelde toepassing van <strong>een</strong> taksverdubbeling zonder onderzoek <strong>naar</strong><br />
de intentie of de wil tot bedrog bij de burger, is door de Vlaamse Ombudsdienst<br />
van in het begin betwist, omdat fraude in principe <strong>een</strong> intentie of wil tot fraude<br />
veronderstelt.<br />
In <strong>een</strong> aantal van deze “fraudedossiers” werd enkel de ombudsnorm over<strong>een</strong>stemming<br />
met het recht geschonden geacht, bij andere “fraudedossiers” werden<br />
naast die ombudsnorm ook de <strong>ombudsnormen</strong> coördinatie en actieve dienstverlening<br />
geschonden geacht, wegens het niet of onvolkomen gebruik van de<br />
gegevens die ter beschikking gesteld werden door de kabelmaatschappijen.<br />
6
- A-typische gevallen<br />
thema milieu - afvalwaterheffing<br />
- Ten onrechte betekening van <strong>een</strong> aanmaning of dwangbevel aan de natuurlijke<br />
persoon in plaats van aan de rechtspersoon (firma of vereniging).<br />
- Onterechte gelijkstelling waardoor het doel en de aard van de rechtspersoonlijkheid<br />
werd miskend.<br />
thema wonen<br />
- Een sociale-huisvestingsmaatschappij geeft g<strong>een</strong> gevolg aan <strong>een</strong> aanvraag<br />
van <strong>een</strong> gehandicapte op <strong>een</strong> aangepaste sociale woning. Het gaat om de toevoeging<br />
van <strong>een</strong> voorwaarde die niet in de reglementering was opgenomen.<br />
Tegemoetkoming in de leningslast is afgewezen wegens niet voldaan aan het<br />
begrip “bewonen”. De administratieve overheid volgt <strong>een</strong> strengere interpretatie<br />
dan de wet vereist.<br />
- Ten onrechte betekening van <strong>een</strong> aanmaning of dwangbevel aan de natuurlijke<br />
persoon in plaats van aan de rechtspersoon (firma of vereniging). Onterechte<br />
gelijkstelling waardoor het doel en de aard van de rechtspersoonlijkheid<br />
werd miskend.<br />
thema onroerende voorheffing<br />
- Omdat het volgens de wet, als voorwaarde voor verval van <strong>een</strong> vermindering<br />
van de onroerende voorheffing voor <strong>een</strong> bescheiden woning, moet gaan<br />
om <strong>een</strong> “overschrijden” van <strong>een</strong> bepaald kadastraal inkomen, kan <strong>een</strong> verlaging<br />
van het effectieve kadastraal inkomen nooit leiden tot het wegvallen van de<br />
vermindering, wat aanvankelijk toch zo door de overheid was beslist.<br />
- Ten onrechte toepassing van <strong>een</strong> bepaling over <strong>een</strong> vernietiging van <strong>een</strong><br />
verkoop van <strong>een</strong> onroerend goed op <strong>een</strong> ontbinding van die verkoop.<br />
thema onderwijs<br />
- Attest van handicap voor vermindering van het inschrijvingsgeld in het deeltijds<br />
kunstonderwijs: <strong>een</strong> omzendbrief geeft <strong>een</strong> strengere interpretatie dan de<br />
tekst van het besluit van de Vlaamse Regering vereist.<br />
- Een leerling krijgt door de school <strong>een</strong> tuchtsanctie opgelegd zonder dat hij<br />
is gehoord. De door de wet opgelegde hoorplicht is niet nageleefd.<br />
7
thema milieu<br />
- Door de overheid wordt niet opgetreden tegen de onwettige voortzetting<br />
van <strong>een</strong> onvergunde activiteit, hoewel de wetgeving dat oplegt.<br />
Bij deze niet-fraudegebonden dossiers is soms ook nog <strong>een</strong> andere ombudsnorm<br />
gebruikt. Het gaat dan vooral om de ombudsnorm in verband met de<br />
motiveringsplicht of in verband met de goede uitvoeringspraktijk en administratieve<br />
nauwkeurigheid, die dan telkens wijzen op het onzorgvuldig inroepen,<br />
respectievelijk toetsen van bepaalde rechtsregels.<br />
In het gebruik van de ombudsnorm over<strong>een</strong>stemming met het recht is g<strong>een</strong><br />
vast patroon te onderkennen. De ombudsnorm wordt geschonden geacht als<br />
de Vlaamse Ombudsdienst ervan overtuigd is dat de wetgeving in ruime zin<br />
niet correct is toegepast. Dat kan zowel slaan op <strong>een</strong> duidelijke miskenning van<br />
<strong>een</strong> geschreven regel, als op <strong>een</strong> volgens de Vlaamse Ombudsdienst onjuiste<br />
interpretatie van die rechtsregel. Het gaat dus eerder om <strong>een</strong> “casuïstische” beoordeling,<br />
dossier per dossier.<br />
- Modaliteiten voor gebruik<br />
Van de ombudsnorm over<strong>een</strong>stemming met het recht werd - met uitzondering<br />
van de zogenoemde fraudedossiers -aanvankelijk bij de Vlaamse Ombudsdienst<br />
in beperkte mate en met voorzichtigheid gebruik gemaakt.<br />
Het onderzoeksteam van de Vlaamse Ombudsdienst besliste op 28 maart 2000<br />
om zo veel mogelijk te vermijden deze ombudsnorm als enige ombudsnorm te<br />
hanteren. Tot dat uitgangspunt is toen besloten op grond van het grote aantal<br />
rapporten in verband met kijk- en luistergeld waarin (all<strong>een</strong>) die ombudsnorm<br />
geschonden geacht werd en vanuit de overweging dat <strong>een</strong> wettigheidscontrole<br />
<strong>een</strong> belangrijke, maar zeker niet de enige opdracht is van <strong>een</strong> ombudsdienst.<br />
Nadien heeft het onderzoeksteam van de Vlaamse Ombudsdienst op 7 november<br />
2001 dat uitgangspunt aangepast, in die zin dat beslist werd dat er g<strong>een</strong><br />
reden meer is voor enige terughoudendheid bij het gebruik van de ombudsnorm<br />
over<strong>een</strong>stemming met het recht als enige ombudsnorm in <strong>een</strong> beoordelingsrapport.<br />
- Mogelijke toepasselijkheid van andere behoorlijkheidsnormen<br />
De ombuds- en behoorlijkheidsnormen afdoende motivering, rechtszekerheid<br />
en gerechtvaardigd vertrouwen en ten dele ook de ombudsnorm gelijk-<br />
8
heid en onpartijdigheid kunnen teruggebracht worden tot de ombudsnorm<br />
over<strong>een</strong>stemming met het recht, omdat zij min of meer recent in de Belgische<br />
wetgeving en bijgevolg in het geschreven recht werden opgenomen.<br />
Dat brengt mee dat in geval van schending van één van die behoorlijkheidsnormen,<br />
men steeds zou kunnen volstaan met de vaststelling van <strong>een</strong> schending<br />
van de ombudsnorm over<strong>een</strong>stemming met het recht, zonder daarbij nog<br />
<strong>een</strong> schending van de andere, meer specifieke behoorlijkheidsnorm in te roepen.<br />
De Vlaamse Ombudsdienst geeft er in dat geval echter de voorkeur aan in<br />
ieder geval de schending van de meest specifieke behoorlijkheidsnorm in te<br />
roepen en alleszins die ombudsnorm te gebruiken.<br />
- Een noodzakelijke (basis)voorwaarde<br />
De ombudsnorm over<strong>een</strong>stemming met het recht is zeker g<strong>een</strong> voldoende,<br />
maar kan in principe wel opgevat worden als <strong>een</strong> noodzakelijke voorwaarde<br />
om <strong>een</strong> handeling of beslissing van de overheid als correct of terecht te beschouwen.<br />
Met andere woorden: de over<strong>een</strong>stemming met het recht is <strong>een</strong> voorafgaande<br />
vereiste vooraleer andere (behoorlijkheids)normen zullen geschonden geacht<br />
worden.<br />
Als omgekeerd <strong>een</strong> klacht ongegrond beschouwd wordt, impliceert dit dat in<br />
principe nazicht gebeurd is of de overheid gehandeld heeft in over<strong>een</strong>stemming<br />
met het recht en daarbij g<strong>een</strong> strijdigheid met die rechtsregel is vastgesteld.<br />
- Draagwijdte en beperking van de wettigheidscontrole<br />
Er is, vanuit het Ombudsdecreet tot instelling van <strong>een</strong> Vlaamse Ombudsdienst,<br />
<strong>een</strong> dubbele beperking op <strong>een</strong> exhaustieve wettigheidscontrole.<br />
Vooreerst bevat het Ombudsdecreet <strong>een</strong> principieel verbod om de wetgeving<br />
zelf te beoordelen (onontvankelijk wegens “algem<strong>een</strong> beleid”), wat onder meer<br />
aanleiding heeft gegeven tot beleidsaanbevelingen.<br />
Daarnaast - en vooral - is er de absolute voorrang voor het onderzoek, de<br />
beoordeling en de uitspraak van de rechtscolleges in ruime zin. Hetzelfde geldt<br />
in geval van de “georganiseerde” en meer in het bijzonder de zogenoemde administratieve<br />
beroepen. Deze voorrang houdt in dat het onderzoek van <strong>een</strong><br />
klacht door de Vlaamse Ombudsdienst wordt uitgesteld of opgeschort totdat<br />
9
de rechter uitspraak heeft gedaan over het voorwerp van de klacht of totdat het<br />
georganiseerd beroep is afgerond.<br />
Die primauteit van de rechterlijke uitspraak wordt door elke ombudsinstelling<br />
beklemtoond en aanvaard.<br />
3 Andere ombudsdiensten<br />
Andere ombudsdiensten hebben <strong>een</strong> zelfde beoordelingscriterium als de<br />
ombudsnorm van de Vlaamse Ombudsdienst, zij het eventueel met <strong>een</strong> andere<br />
benaming, maar met dezelfde inhoud en ook meestal <strong>een</strong> gelijkaardige omschrijving.<br />
- De Europese ombudsman<br />
In de Europese Code voor Goed Administratief Gedrag is <strong>een</strong> gelijkaardige<br />
regel terug te vinden in artikel 4. In dat artikel wordt onder de titel “wettigheid”<br />
het volgende gesteld: “De ambte<strong>naar</strong> handelt volgens de wet en past de regels en<br />
procedures toe die in het Gem<strong>een</strong>schapsrecht zijn neergelegd. De ambte<strong>naar</strong><br />
ziet er met name op toe dat besluiten die de rechten of belangen van individuele<br />
personen betreffen, <strong>een</strong> rechtsgrond hebben en dat hun inhoud met de wet<br />
over<strong>een</strong>stemt.”<br />
Net zoals bij de Vlaamse Ombudsdienst, gaat deze ombudsnorm de andere<br />
<strong>ombudsnormen</strong> vooraf. Daarmee neemt deze ombudsnorm, als vertaling van<br />
het wettigheids- of legaliteitsbeginsel, <strong>een</strong> bijzondere plaats in binnen het geheel<br />
van de <strong>ombudsnormen</strong>.<br />
- De Nederlandse nationale ombudsman<br />
De Nederlandse nationale ombudsman kent <strong>een</strong>zelfde ombudsnorm onder<br />
de normbenaming “over<strong>een</strong>stemming met de algem<strong>een</strong> verbindende voorschriften”.<br />
Uit het jaarverslag 2000 blijkt dat deze ombudsnorm bij de Nederlandse nationale<br />
ombudsman één van de vaker geschonden <strong>ombudsnormen</strong> is en volgt,<br />
na de voortvarendheid (58,3 %) en de actieve informatieverstrekking (14 %),<br />
als derde in de rij met 6,4 % (in 1999: 9 %).<br />
- Het College van federale ombudsmannen<br />
Door het College van federale ombudsmannen wordt als criterium gebruikt<br />
10
“de over<strong>een</strong>stemming met de rechtsregels”. Deze ombudsnorm vertegenwoordigt<br />
er in het jaarverslag 2000 8,8 % van het totale aantal normschendingen.<br />
Door het College van federale ombudsmannen wordt <strong>een</strong> eerder theoretisch<br />
onderscheid gemaakt tussen enerzijds de beoordeling van het geschreven recht<br />
op zich en anderzijds van de machtsoverschrijding door de overheid, dit is de<br />
overtreding van de algemene rechtsbeginselen en beginselen van behoorlijk<br />
bestuur.<br />
- Andere<br />
De lokale ombudsmannen hanteren meestal <strong>een</strong> drieledige opdeling van hun<br />
beoordelingscriteria en maken daarbij <strong>een</strong> onderscheid tussen:<br />
- De over<strong>een</strong>stemming met de rechtsregels (in ruime zin).<br />
- De beginselen van behoorlijk bestuur (zie ook andere “behoorlijkheidsnormen”<br />
die de Vlaamse Ombudsdienst hanteert).<br />
- De <strong>ombudsnormen</strong> (of <strong>ombudsnormen</strong> die eigen zijn aan het ombudsgegeven,<br />
zie ook de zorvuldigheidsnormen die de Vlaamse Ombudsdienst hanteert).<br />
De ombudsvrouw van de stad Gent hanteert dezelfde ombudsnorm en omschrijving<br />
als de Vlaamse Ombudsdienst. Uit haar jaarverslag 2000 blijkt dat<br />
van de ongeveer 650 beoordeelde klachten in dat jaar, er 105 te maken hadden<br />
met de over<strong>een</strong>stemming met het recht. In vergelijking met de andere beoordelingscriteria<br />
is het één van de meest gebruikte beoordelingscriteria.<br />
De ombudsman van de stad Brugge kent ook <strong>een</strong> afzonderlijke plaats toe aan<br />
de ombudsnorm over<strong>een</strong>stemming met het recht. Hij onderscheidt deze ombudsnorm<br />
van de beginselen van behoorlijk bestuur. Voor hem is het “evident<br />
dat slechts over behoorlijk bestuur kan gesproken worden als het ook juridisch<br />
correct is.”<br />
4 Conclusie<br />
De ombudsnorm over<strong>een</strong>stemming met het recht wordt gebruikt telkens<br />
wanneer door de overheid <strong>een</strong> rechtsregel (met inbegrip van de algemene rechtsbeginselen<br />
en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur) niet is nageleefd,<br />
of de interpretatie ervan volgens de Vlaamse Ombudsdienst onjuist is.<br />
Een pure en exhaustieve wettigheidstoetsing is g<strong>een</strong> kernopdracht van <strong>een</strong><br />
ombudsinstelling.<br />
11
Indien dit mogelijk is, wordt door de Vlaamse Ombudsdienst bij voorkeur<br />
(ook) de meest specifieke behoorlijkheidsnorm gebruikt.<br />
Andere ombudsinstanties kennen <strong>een</strong> gelijkaardige ombudsnorm, waaraan<br />
zij soms <strong>een</strong> bijzondere plaats toekennen, los van en naast de behoorlijkheidsen<br />
de zorgvuldigheidsnormen.<br />
De definitie en draagwijdte van de ombudsnorm over<strong>een</strong>stemming met het<br />
recht is door de Vlaamse Ombudsdienst vanaf 2002 aangepast en verduidelijkt.<br />
De omschrijving ervan luidt nu als volgt:<br />
“De correcte toepassing van de regelgeving in de brede betekenis van het woord<br />
is de basisnorm van de sociale rechtsstaat. Wat onwettig is, is uiteraard onbehoorlijk”.<br />
12
2 De ombudsnorm<br />
afdoende motivering<br />
1 Inleiding<br />
De ombudsnorm afdoende motivering omschreef de Vlaamse Ombudsdienst<br />
tot en met het werkjaar 2001 als motivering van bestuurshandelingen. De volgende<br />
definitie werd gebruikt:<br />
“De overheid verduidelijkt en motiveert op <strong>een</strong> afdoende manier haar beslissingen<br />
en haar optreden, en de redenen waarop ze zich baseert”.<br />
Het is <strong>een</strong> algem<strong>een</strong> rechtsbeginsel dat iedere bestuurshandeling moet gedragen<br />
worden door motieven die in feite en in rechte moeten aanvaardbaar zijn<br />
en daarom moeten kunnen worden gecontroleerd (materiële motiveringsplicht).<br />
De wet betreffende de formele motivering van bestuurshandelingen (29 juli<br />
1991) legt deze formele plicht enkel op voor individuele en schriftelijke bestuurshandelingen,<br />
dit zijn rechtshandelingen die rechtsgevolgen beogen en die<br />
uitgaan van <strong>een</strong> administratieve overheid.<br />
In het administratief recht wordt de deugdelijkheid van de formele motivering<br />
getoetst aan <strong>een</strong> aantal aspecten: de motieven moeten opgenomen worden<br />
in de beslissing zelf (één uitzondering: de motivering door verwijzing <strong>naar</strong> <strong>een</strong><br />
ander stuk waarvan de inhoud ter kennis werd gebracht van de bestuurde). De<br />
motivering moet afdoende zijn: aanvaardbaar zijn in rechte, in feite en met het<br />
oog op het beleid. De motivering moet evenredig (hoe zwaarwichtiger de maatregel,<br />
hoe strenger de motiveringsplicht) en draagkrachtig zijn. De motivering<br />
moet duidelijk zijn, niet tegenstrijdig, juist, pertinent, concreet, precies en volledig.<br />
In tegenstelling tot de rechterlijke motiveringsplicht moeten alle argumenten<br />
die de bestuurde inroept niet noodzakelijk één voor één beantwoord<br />
worden.<br />
De Wet Motivering Bestuurshandelingen kent vier uitzonderingen op de formele<br />
motiveringsplicht: 1. wanneer de uitwendige veiligheid van de Staat in het<br />
gedrang kan komen; 2. wanneer de openbare orde kan verstoord worden; 3.<br />
wanneer de motivering afbreuk kan doen aan de eerbied voor het privé-leven<br />
of 4. wanneer de motivering afbreuk kan doen aan de bepalingen inzake de<br />
zwijgplicht. Deze opsomming is limitatief.<br />
13
Zijn g<strong>een</strong> uitzonderingen: de dringendheid, de geheime stemming, de discretionaire<br />
bevoegdheid van het bestuur, de autonomie van het gedecentraliseerde<br />
bestuur. Dit zijn allemaal argumenten die in de voorbije jaren tevergeefs werden<br />
ingeroepen door de besturen in de hoop aldus te kunnen ontsnappen aan<br />
de formele motiveringsplicht.<br />
2 Casuïstiek Vlaamse Ombudsdienst<br />
2.1 Aantallen<br />
In 1999 en 2000 werd de ombudsnorm afdoende motivering <strong>een</strong> tiental maal<br />
geschonden in de door de Vlaamse Ombudsdienst beoordeelde dossiers (259 in<br />
1999, 1063 in 2000) wat niet zeer veel is. In 2001 werd deze ombudsnorm 19<br />
maal geschonden op 1396 beoordeelde dossiers.<br />
Uit de beoordeelde dossiers blijken vooral <strong>een</strong> onjuiste motivering, <strong>een</strong> onvoldoende<br />
motivering of het gebrek aan motivering aanleiding te geven tot de<br />
schending van de ombudsnorm afdoende motivering. Aldus is <strong>een</strong> verfijnde<br />
concrete invulling van de ombudsnorm op basis van de bestaande rapporten<br />
(nog) niet mogelijk. De toetsingscriteria die we halen uit het administratief recht<br />
waaraan <strong>een</strong> motivering moet voldoen zijn uiteraard voor de hand liggend: afdoende,<br />
evenredig, draagkrachtig, duidelijk, niet tegenstrijdig, juist, pertinent,<br />
concreet, precies en volledig.<br />
Moeilijke vraagstukken als toetsing aan eventuele uitzonderingen zijn nog<br />
niet aan bod gekomen. De uitzonderingen die bepaald zijn in de Wet Motivering<br />
Bestuurshandelingen kunnen als leidraad dienen.<br />
2.2 Casussen en bespreking<br />
In onder andere de volgende klachten werd de schending van de ombudsnorm<br />
afdoende motivering weerhouden:<br />
- De beslissing inzake het bezwaarschrift bevatte <strong>een</strong> onjuiste motivering voor<br />
de afwijzing.<br />
- Onvoldoende motivering van beoordeling voor de vacature van projectverantwoordelijke<br />
milieueducatie.<br />
- Het ministerieel besluit noch de begeleidende brief bevatten <strong>een</strong> inhoudelijke<br />
motivering die de bezwaren van de gem<strong>een</strong>te weerleggen.<br />
- De meegedeelde reden voor de afwijzing van de aanvraag geeft g<strong>een</strong> aanwijzing<br />
dat de aanvraag concreet aan de reglementering werd getoetst.<br />
14
- De afdeling heeft de beslissing onjuist gemotiveerd: de voorwaarden van artikel<br />
7 hebben betrekking op de aanvraag tot voortzetting.<br />
- De afdeling heeft bij de eerste briefwisseling de terugvorderingsbeslissing<br />
onduidelijk en onvolledig gemotiveerd, maar er kan sprake zijn van gedeeltelijk<br />
herstel omdat in de loop van het onderzoek de beslissing beter werd gemotiveerd.<br />
- De huisvestingsmaatschappij verklaart niet welke schade ze heeft geleden:<br />
onvoldoende motivering.<br />
- De weigering was aanvankelijk gebaseerd op het gegeven dat de verlaten<br />
woning niet onaangepast was. Deze woning was echter niet onderzocht, zodat<br />
niet duidelijk is hoe het onaangepast karakter kon bevestigd worden. Na onderzoek<br />
ter plaatse kon de weigeringsbeslissing duidelijk gemotiveerd worden.<br />
- Het bezwaar van de verzoeker werd tweemaal op rij foutief afgewezen zonder<br />
de reden voor afwijzing afdoende te motiveren. De bewijzen die de verzoeker<br />
inbracht met betrekking tot de hernummering werden gewoonweg genegeerd.<br />
De ombudstoetsing van de motivering lijkt niet beperkt te zijn tot bestuurshandelingen<br />
in de zin van de wet van 1991 maar dient ruimer gezien te worden.<br />
Elke beslissing/handeling of mededeling – of ze nu al dan niet rechtsgevolgen<br />
doet ontstaan - vraagt om “<strong>een</strong> woordje uitleg” en <strong>een</strong> waarom.<br />
In de ombudswereld blijft de materiële motiveringsplicht (beslissing/handeling/mededeling<br />
is in feite en in rechte gedragen) uiteraard <strong>een</strong> algem<strong>een</strong> beginsel<br />
waaraan moet zijn voldaan.<br />
De formele motiveringsplicht, die betrekking heeft op het vermelden van de<br />
motivering bij de beslissing/handeling/mededeling, is evenzeer aangewezen.<br />
Wanneer de toepasselijke regelgeving specifiek <strong>een</strong> formele motiveringsplicht<br />
oplegt, zal deze plicht <strong>een</strong> richtlijn zijn voor de beoordeling.<br />
Aldus zijn materiële en formele motiveringsplicht sterk verweven in de ombudswereld.<br />
De invulling van de motiveringsplicht in de ombudswereld zal wellicht niet<br />
altijd even streng gebeuren als in het administratief recht (zo zal bijvoorbeeld<br />
<strong>een</strong> standaardmotivering soms wel volstaan) en zal de ombudsbeoordeling anderzijds<br />
andere accenten leggen (bijvoorbeeld de motivering moet in concreto<br />
begrijpelijk zijn voor de betrokken burger).<br />
15
3 Andere ombudsdiensten<br />
- De Europese ombudsman<br />
In artikel 18 van de Europese Code voor Goed Administratief Gedrag vinden<br />
we de motiveringsplicht terug. In dat artikel wordt het volgende gesteld:<br />
“Ieder besluit van de instelling dat de rechten of belangen van <strong>een</strong> persoon<br />
kan schaden, dient met reden te worden omkleed onder vermelding van de<br />
relevante feiten en de rechtsgrond van het besluit.<br />
De ambte<strong>naar</strong> vermijdt besluiten te nemen die gebaseerd zijn op beperkte of<br />
onduidelijke gronden of die g<strong>een</strong> individuele motivering bevatten.<br />
Indien het wegens het grote aantal personen waarop gelijksoortige besluiten<br />
van toepassing zijn, niet mogelijk is het besluit omstandig te motiveren en derhalve<br />
standaardantwoorden moeten worden vertrekt, garandeert de ambte<strong>naar</strong><br />
dat hij de burger die er expliciet om verzoekt <strong>een</strong> individueel antwoord zal verstrekken”.<br />
- De Nederlandse nationale ombudsman<br />
De Nederlandse nationale ombudsman stelt: “overheidsbesluiten behoren op<br />
toereikende wijze te worden gemotiveerd, zodanig dat feiten en overwegingen<br />
het besluit kunnen dragen”.<br />
Een overheidsbesluit dat in het geheel niet of op <strong>een</strong> voor de burger onvoldoende<br />
kenbare wijze is gemotiveerd, is in strijd met de formele motiveringsvereiste.<br />
Om ook met de materiële motiveringsvereiste in over<strong>een</strong>stemming te<br />
zijn dient het besluit te worden gedragen door <strong>een</strong> voldoende motivering die<br />
bovendien berust op feitelijk juiste gegevens. Niet all<strong>een</strong> de beslissing die is gebaseerd<br />
op feitelijk onjuiste gegevens, maar ook de beslissing die is gebaseerd<br />
op gegevens waarvan de juistheid onvoldoende vaststaat, is in strijd met de<br />
materiële motiveringsvereiste.<br />
Naar Nederlandse <strong>ombudsnormen</strong> dient het behandelingsbericht dat aan de<br />
burger wordt gezonden in beginsel de reden te bevatten waarom de brief aan de<br />
burger niet direct kan worden afgehandeld. Indien later nog <strong>een</strong> tussenbericht<br />
wordt verzonden dient dit de reden te vermelden van de ontstane vertraging in<br />
de afhandeling. Indien het tussenbericht g<strong>een</strong> nieuwe termijn vermeldt, moet<br />
het <strong>een</strong> gemotiveerde uit<strong>een</strong>zetting bevatten waarom zo’n termijn nog niet kan<br />
worden vermeld 1 . Hoewel duidelijk wordt verwezen <strong>naar</strong> de motivering hanteert<br />
de Nederlandse nationale ombudsman hier evenwel als toestingscriterium<br />
1<br />
Zie J.B.J.M. ten Berge, M.P. Gerrits-Janssens en P.J. Stolk, Vereisten van behoorlijkheid. Een analyse na<br />
10 jaar ombudsman, Zwolle, Tj<strong>een</strong>k Willink, 1992, p.129<br />
16
de vereiste van de zorgvuldigheid en meer in het bijzonder de eis van de actieve<br />
informatieverstrekking.<br />
De Nederlandse nationale ombudsman maakt <strong>een</strong> onderscheid tussen de gevallen<br />
waarin de ombudsman de motiveringsvereiste expliciet als toetsingscriterium<br />
van behoorlijkheid hanteert en de gevallen waarin die eis meer op de<br />
achtergrond fungeert als gedragsnorm bij feitelijk overheidshandelen.<br />
De Vlaamse Ombudsdienst is bij beoordelingen in het verleden nog niet zo<br />
ver gegaan. Nochtans werd bijvoorbeeld wat de leegstandsheffingen betreft op<br />
<strong>een</strong> bepaald moment contra legem aan de heffingsplichtige <strong>een</strong> bericht gestuurd<br />
dat de Vlaamse overheid afstand deed van de bepaling dat <strong>een</strong> niet behandeld<br />
bezwaar binnen de 6 maanden na indiening <strong>een</strong> impliciete afwijzing van het<br />
bezwaar met zich meebracht. In deze mededeling werd g<strong>een</strong> reden aangehaald<br />
waarom dit zo was. De onderliggende reden was dat door personeelsgebrek <strong>een</strong><br />
enorme achterstand was ontstaan en de bezwaren niet binnen de voorgeschreven<br />
termijn van 6 maanden konden worden behandeld.<br />
- Het College van federale ombudsmannen<br />
Het College van federale ombudsmannen spreekt over motivering van beslissingen:<br />
dit beginsel houdt in dat de overheid haar handelingen en beslissingen<br />
moet motiveren. Die motivering moet juist en toereikend zijn.<br />
- Andere<br />
Ook bij andere ombudsdiensten vinden we de ombudsnorm afdoende motivering<br />
terug.<br />
De ombudsman van de stad Brugge spreekt over het motiveringsbeginsel: “de<br />
overheid moet haar beslissingen ten aanzien van de burger motiveren. Zij doet<br />
dit door aan te geven op welke wetten of reglementen zij zich voor haar beslissing<br />
baseert en door duidelijk en concreet uit te leggen hoe deze toegepast zijn<br />
in het voorliggend geval”.<br />
De ombudsvrouw van de stad Gent hanteert dezelfde ombudsnorm en beschrijving<br />
als de Vlaamse Ombudsdienst.<br />
Ook in het jaarverslag 1997 van de vroegere ombudsman van de Vlaamse<br />
Gem<strong>een</strong>schap vinden we de vereiste van de motivering. Hij omschrijft deze<br />
motivering als volgt: “Overheidsbesluiten horen toereikend te worden gemotiveerd,<br />
zodat feiten en overwegingen het besluit kunnen dragen”.<br />
17
Welke naam de ombudsdiensten de ombudsnorm afdoende motivering ook<br />
geven, er blijkt <strong>een</strong> algemene consensus te zijn dat de motiveringstoets niet beperkt<br />
blijft tot de bestuurshandelingen. Vele ombudsdiensten blijken bij de<br />
omschrijving van de motiveringsnorm wel <strong>naar</strong> het begrip beslissing of bestuurshandeling<br />
te verwijzen.<br />
4 Conclusie<br />
In de ombudswereld is het niet juist om te stellen dat uitsluitend bestuurshandelingen<br />
onderworpen zijn aan de motiveringsplicht. Ook ten aanzien van<br />
feitelijke gedragingen of mededelingen eist <strong>een</strong> ombudsman <strong>een</strong> motivering<br />
van de overheid.<br />
Het is aangewezen om de ombudsnorm motivering van bestuurshandelingen<br />
voortaan afdoende motivering te noemen.<br />
De definitie van de ombudsnorm afdoende motivering luidt als volgt:<br />
“De overheid verduidelijkt en motiveert op <strong>een</strong> afdoende manier haar beslissingen<br />
en haar optreden en vermeldt de redenen waarop ze zich baseert”.<br />
18
3 De ombudsnorm<br />
gelijkheid en onpartijdigheid<br />
1 Inleiding<br />
Deze ombudsnorm omschrijft de Vlaamse Ombudsdienst als volgt:<br />
“Gelijke gevallen worden op <strong>een</strong> gelijke manier en onpartijdig behandeld”.<br />
In de uitvoeriger beschrijving voegen wij eraan toe:<br />
“Een variant van dat principe is het niet-discriminatiebeginsel”.<br />
Er zijn meerdere rechtsbronnen aan te duiden voor het gelijkheids- en nondiscriminatiebeginsel,<br />
zowel nationaal als internationaal. Het gaat om: de Grondwet,<br />
maar ook om <strong>een</strong> aantal mensenrechtenverdragen (van de Verenigde Naties,<br />
het E.G.-Verdrag, het EVRM, het BUPO). Dat heeft ernstige gevolgen voor<br />
de inkleuring ervan als ombudsnorm. Ook het recent goedgekeurde Handvest<br />
of Charter van Grondrechten in het kader van de Europese Unie bevat het gelijkheidsbeginsel.<br />
2 Casuïstiek Vlaamse Ombudsdienst<br />
2.1 Aantallen<br />
Noch in 1999, noch in 2000 is de ombudsnorm gelijkheid en onpartijdigheid<br />
geschonden geacht. Het enige aanknopingspunt vinden wij bij het thema verkeer,<br />
infrastructuur en mobiliteit, met name in verband met de gespreide verdeling<br />
van de 65+-kaarten: de Vlaamse Ombudsdienst vond dat men ten minste<br />
onder de veruit grootste groep van gem<strong>een</strong>ten met <strong>een</strong> mobiliteitsconvenant<br />
<strong>een</strong> meer gelijktijdige verspreiding van die kaarten had kunnen nastreven.<br />
In 2001 werd de ombudsnorm gelijkheid en onpartijdigheid 4 keer geschonden<br />
geacht.<br />
2.2 Casussen en bespreking<br />
De ombudsnorm gelijkheid en onpartijdigheid werd geschonden in de volgende<br />
casussen. Eerst blijven we op het terrein van verkeer en mobiliteit.<br />
Een geval sluit aan op het voorgaande. Iemand die de gratis kaart pas vier<br />
maanden na de 65 ste verjaardag ontvangt, wordt ongelijk behandeld ten opzichte<br />
van de leeftijdsgenoten, wanneer deze laatsten de 65+-kaart ontvangen bin-<br />
19
nen de maand na hun verjaardag. In <strong>een</strong> ander geval is door het optreden van<br />
De Lijn niet meer duidelijk wanneer wél en wanneer niét <strong>een</strong> gratis duplicaat<br />
wordt afgeleverd: het ging om <strong>een</strong> geval waarbij <strong>een</strong> 65+-er, die g<strong>een</strong> kaart ontvangen<br />
had, moest betalen voor <strong>een</strong> duplicaat.<br />
In de sfeer van de ruimtelijke ordening krijgt <strong>een</strong> burger in het eerste geval<br />
van de gem<strong>een</strong>te g<strong>een</strong> vergunning voor de bedekking van <strong>een</strong> zijgevel met leien,<br />
terwijl dit aan <strong>een</strong> andere bewoner van de verkaveling in het verleden wel was<br />
toegestaan. Voorts trad de gem<strong>een</strong>te niet op tegen andere burgers die dezelfde<br />
werken zonder de nodige vergunning hadden uitgevoerd. Daarom vonden we<br />
dat de gem<strong>een</strong>te in de loop der jaren onvoldoende moeite heeft gedaan opdat<br />
<strong>een</strong>ieder in de woonwijk in <strong>een</strong> gelijke situatie zit, zodat <strong>een</strong> globale oplossing<br />
voor de hele wijk in over<strong>een</strong>stemming met de regelgeving dient te worden nagestreefd.<br />
In het thema wonen vinden we dat de huurder van de stad Antwerpen (openbare<br />
verhuurder) die recht heeft op <strong>een</strong> huursubsidie, wordt gediscrimineerd<br />
ten opzichte van huurders van andere openbare verhuurders, omdat in die gevallen<br />
de huursubsidie wel onmiddellijk in mindering wordt gebracht van de te<br />
betalen huurprijs.<br />
Vanuit het uitgangspunt dat de verhouding tussen burger en overheid <strong>een</strong><br />
wederkerige betrekking is met <strong>een</strong> juridische en <strong>een</strong> sociale dimensie, vloeit <strong>een</strong><br />
set van beoordelingscriteria voort, waarvan <strong>een</strong> eerste groep samenhangt met<br />
de idee van de democratische rechtsstaat, waaronder de gelijkheid. De tweede<br />
groep heeft vooral de betekenis van oriëntatienormen voor het bestuur (zorgvuldigheid<br />
in de brede betekenis).<br />
Opdat <strong>een</strong> verschil in behandeling in analoge situaties aanvaardbaar is, gelden<br />
volgens het Hof van Cassatie, het Arbitragehof en de Raad van State de<br />
volgende criteria:<br />
- Het verbod van willekeur: het onderscheid moet <strong>een</strong> wettig doel nastreven.<br />
- Het pertinentiecriterium: het onderscheid moet steunen op adequate criteria,<br />
die in <strong>een</strong> kennelijk en redelijk verband staan met de aard, het doel en de<br />
gevolgen van de maatregel.<br />
- Het evenredigheids- of proportionaliteitsbeginsel: de aangewende middelen<br />
moeten in <strong>een</strong> redelijke verhouding staan tot het nagestreefde doel.<br />
Aanvullend op de gevallen waarin vooral sprake is van ongelijkheid, ongelijke<br />
behandeling of discriminatie ingevolge wetgeving of de toepassing van de wetgeving,<br />
zou de verdere invulling van de ombudsnorm als volgt kunnen luiden.<br />
20
Een handeling of de werking van <strong>een</strong> administratieve overheid is strijdig met<br />
het gelijkheidsbeginsel, wanneer<br />
- personen niet op <strong>een</strong> gelijke manier zijn “behandeld” in gelijkaardige situaties,<br />
en wanneer daarvoor g<strong>een</strong> redelijke en/of toepasselijke verantwoording<br />
voor kan worden gegeven;<br />
- <strong>een</strong> onderscheid is gemaakt dat niet toelaatbaar is volgens de wet of <strong>een</strong><br />
door de wet toegelaten of opgelegd onderscheid net niet is toegepast;<br />
- er <strong>een</strong> duidelijke schending is van <strong>een</strong> fundamenteel recht, dat door de wetgever<br />
wordt beschermd;<br />
- er <strong>een</strong> beslissing of handeling voorligt die normalerwijze redelijk is, maar<br />
toch <strong>een</strong> tegengesteld effect heeft op <strong>een</strong> persoon of <strong>een</strong> groep van personen, en<br />
dit zonder redelijke verantwoording;<br />
- er <strong>een</strong> beslissing of <strong>een</strong> (niet-)handeling is die steunt op <strong>een</strong> rechtsregel, <strong>een</strong><br />
reglementaire bepaling of <strong>een</strong> administratieve praktijk die op <strong>een</strong> gelijke en<br />
uniforme wijze worden toegepast, maar toch <strong>een</strong> discriminatoir effect heeft ten<br />
aanzien van <strong>een</strong> welbepaalde groep.<br />
Wat zeker niet kan, is dat de toepassing van andere <strong>ombudsnormen</strong> leidt tot<br />
ongelijkheid, bijvoorbeeld de redelijkheid of proportionaliteit, of de omweg via<br />
de billijkheid. Vandaar ook dat het voorstel van de federale ombudsmannen<br />
om <strong>een</strong> beroep op de billijkheid mogelijk te maken, is gekoppeld aan <strong>een</strong> aantal<br />
strikte voorwaarden, onder meer dat het niet mag gaan om <strong>een</strong> willekeurige<br />
werkwijze en dat de rechten van derden niet in het gedrang komen. De vraag<br />
rijst of dit voldoende is om toch de toets van het gelijkheidsbeginsel te doorstaan.<br />
We verwijzen voor <strong>een</strong> verdere bespreking <strong>naar</strong> de behandeling van de<br />
ombudsnorm redelijkheid en evenredigheid.<br />
3 Andere ombudsdiensten<br />
De gelijkheid en de onpartijdigheid komen bijna alle in <strong>ombudsnormen</strong>lijstjes<br />
voor. Maar ze worden heel weinig geschonden geacht in diezelfde ombudsdiensten.<br />
- De Europese ombudsman<br />
In de Europese Code van Goed Administratief Gedrag komt de gelijke behandeling<br />
voor in artikel 5, dat luidt:<br />
“1. Bij de behandeling van verzoeken van het publiek en bij het nemen van<br />
besluiten, ziet de ambte<strong>naar</strong> erop toe dat het beginsel van gelijke behandeling<br />
21
in acht wordt genomen. Leden van het publiek die zich in dezelfde situatie bevinden,<br />
moeten op dezelfde wijze behandeld worden.<br />
2. Als de wijze van behandeling verschilt, ziet de ambte<strong>naar</strong> erop toe dat dit<br />
op grond van de relevante objectieve kenmerken van het betrokken geval gerechtvaardigd<br />
is.<br />
3. De ambte<strong>naar</strong> vermijdt in het bijzonder ongerechtvaardigde discriminatie<br />
tussen burgers op grond van nationaliteit, geslacht, ras, huidskleur, etnische of<br />
sociale afkomst, genetische kenmerken, taal, godsdienst of geloofsovertuiging,<br />
politieke of andere mening, lidmaatschap van <strong>een</strong> nationale minderheid, bezit,<br />
geboorte, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid.”<br />
- Het College van federale ombudsmannen<br />
Bij het College van federale ombudsmannen wordt de ombudsnorm als volgt<br />
omschreven: “dit houdt in dat de overheid burgers die zich in gelijke gevallen<br />
bevinden, gelijk moet behandelen. De artikelen 10 en 11 van de Grondwet zijn<br />
het uitgangspunt. De overheid moet tevens onpartijdig zijn”. De ombudsmannen<br />
zien er ook op toe “dat die beginselen nageleefd worden bij feitelijk handelen”.<br />
Bij het College van federale ombudsmannen is de ombudsnorm in 2000 driemaal<br />
geschonden. Omdat het gelijkheids- en niet-discriminatiebeginsel ook <strong>een</strong><br />
grondrechtelijke verankering kent, onder meer in de artikelen 10 en 11 van de<br />
Grondwet, kan <strong>een</strong> schending van de gelijkheid ook worden gevat onder de<br />
ombudsnorm over<strong>een</strong>stemming met het recht. Een voorbeeld vinden wij in het<br />
jaarverslag 1998 van het College van federale ombudsmannen inzake brugpensioen:<br />
ze gaan met name na of de reglementering, die voorschrijft dat de betrokkenen<br />
in België verblijven, wel strookt met de artikelen 10 en 11 van de<br />
Grondwet en <strong>een</strong> Europese richtlijn.<br />
- De Nederlandse nationale ombudsman<br />
Het “vereiste van gelijke behandeling van gelijke gevallen” houdt <strong>een</strong> fundamentele<br />
rechtsstatelijke eis in, die met artikel 1 van de Nederlandse Grondwet<br />
als uitgangspunt, ook buiten het domein van de algem<strong>een</strong> geldende voorschriften<br />
moet worden gerespecteerd.<br />
De Nederlandse nationale ombudsman tekende in 1990 12 schendingen van<br />
het gelijkheidsbeginsel op. In 1992 ging het om 4 schendingen van het gelijkheidsbeginsel,<br />
wat neerkomt op 0 % (op 1.637 beoordelingen). In 1998 gaat het<br />
22
om 4, in 1999 om 5 schendingen, goed voor 0,1 %. In 2000 is in 2 gevallen de<br />
beweerde schending van het gelijkheidsbeginsel toch beoordeeld als strokend<br />
met de behoorlijkheid (op 765 beoordelingen).<br />
- Andere<br />
We vinden de ombudsnorm gelijkheid en onpartijdigheid nog terug, onder<br />
meer bij de volgende ombudsdiensten: de stad Gent, Brugge, Amsterdam, Den<br />
Haag, Groningen, Rotterdam, Utrecht, Vlaardingen, … Ook de vroegere ombudsman<br />
van de Vlaamse Gem<strong>een</strong>schap gebruikte de formulering, vergelijkbaar<br />
met de Nederlandse nationale ombudsman. De ombudsnorm komt ook<br />
voor in Groot-Brittannië en Nieuw-Zeeland.<br />
De ombudsman van Amsterdam preciseert op twee vlakken. Het gelijkheidsbeginsel<br />
verhindert g<strong>een</strong> nieuw beleid (zowel wetgeving, als toepassing van wetgeving?).<br />
Ook gaat het niet zonder meer op als in het vergelijkbare geval sprake<br />
was van <strong>een</strong> incidentele fout.<br />
4 Conclusie<br />
Er dient zich g<strong>een</strong> herformulering van de ombudsnorm gelijkheid en onpartijdigheid<br />
op.<br />
Onze sociale rechtsstaat en verzorgingsstaat – en zeker de sociaal-democratische<br />
vleugel daarvan - is uiterst begaan met het gelijkheidsbeginsel. Dat blijkt<br />
duidelijk. Zien sommigen het als <strong>een</strong> obsessie? Maar de realisatie van <strong>een</strong> absolute<br />
gelijkheid is anderzijds ook <strong>een</strong> waanbeeld.<br />
Het beperkte gebruik als ombudsnorm heeft wellicht deels te maken met het<br />
mogelijke toetsingsmechanisme via het Arbitragehof. Dit leidt tot de volgende<br />
vaststelling. Hoe meer gejuridiseerd <strong>een</strong> ombudsnorm is (met andere woorden<br />
internationaal- en nationaalrechtelijke erkenning heeft gekregen), hoe meer de<br />
ombudsnorm door de rechtsnorm wordt gesubsumeerd. Anders gesteld: als de<br />
burger de eerbiediging ervan jurisdictioneel kan afdwingen, hoe meer deze verhaalmogelijkheden<br />
met bindende eindbeoordeling worden bewandeld, en minder<br />
de (vagere en vooral niet-bindende) ombudsbeoordeling. Van de kant van<br />
de <strong>ombudswerk</strong>ers speelt wellicht ook mee de zwaarte van de ombudsnorm,<br />
het etiket of stigma van ongelijke behandeling, zelfs discriminatie, dat zeer zwaar<br />
weegt.<br />
23
4 De ombudsnorm<br />
rechtszekerheid en gerechtvaardigd<br />
vertrouwen<br />
1 Inleiding<br />
De ombudsnorm rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen wordt door<br />
de Vlaamse Ombudsdienst als volgt gedefinieerd:<br />
“De overheid waarborgt duidelijkheid en zekerheid omtrent de geldende rechtsnormen.<br />
De burger moet <strong>een</strong>duidig kunnen weten wat zijn rechten en plichten<br />
zijn. De niet-retroactiviteit van rechtsregels is daarbij <strong>een</strong> evidente vereiste”.<br />
Uit de rechtspraak van de Raad van State, het Hof van Cassatie en het Arbitragehof<br />
kunnen we nuttige informatie halen voor het invullen van de ombudsnorm<br />
rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen.<br />
Rechtszekerheid wordt geformuleerd als <strong>een</strong> vereiste toegankelijkheid van het<br />
recht zodat de rechtzoekende in redelijke mate de gevolgen van zijn handelingen<br />
kan voorzien. Het vertrouwensbeginsel omschrijven de Raad van State en<br />
het Hof van Cassatie als <strong>een</strong> aspect van het rechtszekerheidsbeginsel. Zo heeft<br />
het vertrouwensbeginsel betrekking op de grond waarop de burger moet kunnen<br />
vertrouwen op wat door hem niet anders kan opgevat worden als <strong>een</strong> vaste<br />
gedrags- of beleidsregel van de overheid. Het bestuur mag de door hem opgewekte<br />
gerechtvaardigde verwachtingen niet beschamen. Met toepassing van het<br />
vertrouwensbeginsel kan de burger ook aanspraken verdedigen die niet steunen<br />
op definitief verkregen rechten, maar op rechtmatige verwachtingen.<br />
Het probleem inzake rechtszekerheid rijst vooral als het gaat over het tijdstip<br />
wanneer <strong>een</strong> rechtsregel in werking treedt. De niet-retroactiviteit van <strong>een</strong> rechtsregel<br />
geldt als principe en wordt als dusdanig erkend door de Raad van State,<br />
het Hof van Cassatie en het Arbitragehof.<br />
2 Casuïstiek Vlaamse Ombudsdienst<br />
2.1 Aantallen<br />
In 1999 werd de ombudsnorm rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen<br />
niet geschonden. In 2000 werd de ombudsnorm 9 keer geschonden en in<br />
2001 werd de norm 11 keer geschonden.<br />
24
2.2 Casussen en bespreking<br />
- Enkele voorbeelden<br />
thema ruimtelijke ordening<br />
- De administratieve overheid zegt mondeling <strong>een</strong> saneringspremie toe aan<br />
de verzoeker. Na voltooiing van de werken wordt <strong>een</strong> dossier klaargemaakt voor<br />
uitbetaling van de saneringspremie. Het Rekenhof weigert echter de uitbetaling<br />
omdat het inkomen van de verzoeker het laatste jaar te hoog is. De Vlaamse<br />
Ombudsdienst acht de ombudsnorm rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen<br />
geschonden omdat de verzoeker erop mocht vertrouwen dat de toegekende<br />
premie ook uitbetaald wordt.<br />
- In <strong>een</strong> ander dossier over ruimtelijke ordening gaat de verzoeker op basis<br />
van vroegere attesten van buren ervan uit dat hij mag bouwen. In 1999 krijgt de<br />
verzoeker <strong>een</strong> ongunstig attest omdat de weg onvoldoende uitgerust is. De<br />
Vlaamse Ombudsdienst vindt dat de ombudsnorm rechtszekerheid en gerechtvaardigd<br />
vertrouwen geschonden is omdat de verzoeker er mocht van uitgaan<br />
dat bij <strong>een</strong> ongewijzigde situatie de uitrusting van de weg g<strong>een</strong> probleem mocht<br />
vormen voor <strong>een</strong> gunstig attest.<br />
thema wonen<br />
- In <strong>een</strong> dossier over het thema wonen ontvangt de verzoeker op 6 augustus<br />
1997 <strong>een</strong> administratieve akte van leegstand. De verzoeker betwist de heffing.<br />
Hij heeft volgens het heffingsdecreet renovatiewerken uitgevoerd, weliswaar<br />
zonder bouwvergunning. Dit werd verplicht door de wijziging van het decreet<br />
gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad op 22 oktober 1997. De Vlaamse Ombudsdienst<br />
vindt dat de ombudsnorm rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen<br />
werd geschonden omdat de verzoeker niet kon weten dat <strong>een</strong> bouwvergunning<br />
verplicht was.<br />
thema onroerende voorheffing<br />
- In <strong>een</strong> dossier over onroerende voorheffing ontvangt de verzoeker tijdens<br />
het jaar 1998 <strong>een</strong> aanslagbiljet over <strong>een</strong> onroerend goed dat hij in 1997 verkocht.<br />
Deze onterechte aanslag werd door de federale belastingdienst rechtgezet.<br />
In 1999 ontvangt de verzoeker vanwege de Belastingdienst voor Vlaanderen<br />
opnieuw <strong>een</strong> aanslagbiljet inzake de onroerende voorheffing over het onroerend<br />
goed dat hij in 1997 verkocht. De Vlaamse Ombudsdienst vindt dat de<br />
ombudsnorm rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen geschonden is<br />
omdat de verzoeker er moet van kunnen uitgaan dat <strong>een</strong> door <strong>een</strong> overheidsdienst<br />
terecht bevonden bezwaarschrift door <strong>een</strong> andere overheidsdienst niet<br />
opnieuw ter discussie wordt gesteld als er zich g<strong>een</strong> nieuwe feiten hebben voorgedaan.<br />
25
De klachten waarin de Vlaamse Ombudsdienst vindt dat de ombudsnorm<br />
rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen geschonden is, hebben betrekking<br />
op de wijze waarop de overheid duidelijkheid waarborgt omtrent de geldende<br />
rechtsnormen en de wijze waarop de overheid beantwoordt aan de door<br />
haarzelf gewekte verwachtingen.<br />
Bij de beoordeling van klachten heeft de Vlaamse Ombudsdienst rechtszekerheid<br />
en gerechtvaardigd vertrouwen onder één ombudsnorm ondergebracht<br />
en als één geheel beschouwd. Uit de praktijk blijkt echter dat de klachten die<br />
behandeld worden meestal betrekking hebben op één luik van de ombudsnorm,<br />
hetzij rechtszekerheid, hetzij gerechtvaardigd vertrouwen. Tijdens de bespreking<br />
van de <strong>ombudsnormen</strong> stelden we zelfs vast dat rechtszekerheid en gerechtvaardigd<br />
vertrouwen tegenstrijdig kunnen zijn (bijvoorbeeld bij het gedogen<br />
van <strong>een</strong> onwettige situatie).<br />
3 Andere ombudsdiensten<br />
- De Europese ombudsman<br />
In de Europese Code van Goed Administratief Gedrag vinden we de invulling<br />
van de ombudsnorm rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen terug, impliciet<br />
in artikel 4 en expliciet in artikel 10 die handelen over de wettigheid van<br />
het overheidshandelen, de gerechtvaardigde verwachtingen, het consequent<br />
optreden en advies dat de overheid verl<strong>een</strong>t.<br />
In artikel 10 staat onder andere:<br />
1. “De ambte<strong>naar</strong> treedt in de uitoefening van zijn functie en bij bestuursmaatregelen<br />
van de instelling consequent op. De ambte<strong>naar</strong> volgt de normale<br />
bestuurlijke praktijken van de instelling, tenzij er legitieme redenen<br />
zijn om hiervan in <strong>een</strong> individueel geval af te wijken. Deze redenen worden<br />
schriftelijk vastgelegd.<br />
2. De ambte<strong>naar</strong> voldoet aan de legitieme en redelijke verwachtingen die de<br />
leden van het publiek in het licht van vroeger gedrag van de instelling koesteren”.<br />
- De Nederlandse nationale ombudsman<br />
Ook de Nederlandse nationale ombudsman heeft de ombudsnorm rechtszekerheid<br />
en vertrouwen in zijn <strong>ombudsnormen</strong>lijstje opgenomen. De administratieve<br />
overheid moet gedane toezeggingen en gewekte gerechtvaardigde verwachtingen<br />
en vertrouwen honoreren. Tevens moet de administratieve overheid<br />
actief gevolg geven aan rechterlijke beslissingen.<br />
26
- Het College van federale ombudsmannen<br />
In het jaarverslag 2000 van het College van federale ombudsmannen vinden<br />
we rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen terug als aparte <strong>ombudsnormen</strong>.<br />
Het vertrouwensbeginsel wordt ook door het College van federale ombudsmannen<br />
gehanteerd voor de analyse van het optreden van de administratie in<br />
het kader van behoorlijk bestuur en wordt door het College gedefinieerd op<br />
basis van het Hof van Cassatie (arrest van 27 maart 1992): de burger moet kunnen<br />
vertrouwen op wat door hem niet anders dan <strong>een</strong> vaste gedrags- of beleidsregel<br />
van de overheid kan worden opgevat. Dit betekent dat de administratie<br />
tegemoet moet komen aan de rechtmatige verwachtingen die ze bij de burgers<br />
heeft gewekt.<br />
In het jaarverslag 2000 vestigt het College van federale ombudsmannen de<br />
aandacht op het feit dat vertrouwen en rechtszekerheid tegenstrijdig kunnen<br />
zijn. Een voorbeeld over <strong>een</strong> echtpaar dat samen de weg van en <strong>naar</strong> het werk<br />
aflegde staaft deze tegenstrijdigheid:<br />
Het controlekantoor der directe belastingen had beiden gemeld dat zij hun<br />
werkelijke verplaatsingskosten moesten uitsplitsen over de inkomsten van elk.<br />
Zij pasten dit systeem gedurende vijf jaar toe. Op <strong>een</strong> dag ontvingen zij <strong>een</strong><br />
aanslagbiljet met <strong>een</strong> belastingteruggave die beduidend groter was dan de jaren<br />
voordien. Het controlekantoor had het forfaitair toegepast voor de echtgenote<br />
en het bedrag van de werkelijke kosten voor haar man. Deze berekening werd<br />
toegepast zonder dat de belastingplichtigen hiervan in kennis gesteld werden.<br />
Zij dienden hierop bezwaar in voor de voorgaande jaren. Hoewel de administratie<br />
die vergissing tegenover het College van federale ombudsmannen toegaf,<br />
kon er g<strong>een</strong> rechtzetting doorgevoerd worden omdat het bezwaar niet binnen<br />
de wettelijke termijn ingediend werd.<br />
Volgens het College van federale ombudsmannen is het evenwicht dat moet<br />
worden verdedigd tussen het respect voor het vertrouwensbeginsel enerzijds en<br />
de rechtszekerheid, totaal zoek.<br />
- Andere<br />
Ook bij de lokale ombudsdiensten vinden we de ombudsnorm rechtszekerheid<br />
en gerechtvaardigd vertrouwen in de <strong>ombudsnormen</strong>lijstjes terug. De<br />
ombudsman van de stad Brugge splitst de ombudsnorm op en spreekt over het<br />
rechtzekerheidsbeginsel en over het vertrouwensbeginsel.<br />
27
De ombudsman van de stad Amsterdam splitst even<strong>een</strong>s de ombudsnorm<br />
rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen op en stelt <strong>een</strong> aantal voorwaarden<br />
in het overheidshandelen die de rechtszekerheid en het vertrouwen van de<br />
burger in de overheid waarborgen.<br />
De overheid dient de rechtszekerheid te waarborgen en te bevorderen door<br />
duidelijk aan te geven door welk orgaan welke bevoegdheid uitgeoefend is en<br />
op welke rechtsgevolgen het besluit gericht is, de te gedogen maatregelen duidelijk<br />
kenbaar te maken en de periode waarbinnen voorzieningen moeten gerealiseerd<br />
zijn of het tijdstip waarop <strong>een</strong> sanctie uitgevoerd, duidelijk te stellen.<br />
De grenzen van het overheidsoptreden worden gesteld door het vertrouwen dat<br />
de overheid wekt door het gevoerde beleid, al dan niet neergelegd in beleidsregels,<br />
door eerdere ten aanzien van betrokkene gegeven beschikkingen of feitelijk<br />
handelen, door verstrekte informatie zoals toezeggingen, inlichtingen of<br />
mededelingen van de zijde van het bestuur en door andere vormen van overheidsgedrag<br />
zoals het niet optreden of gedogen van <strong>een</strong> onwettige situatie.<br />
4 Conclusie<br />
De manier waarop de overheid duidelijkheid en zekerheid waarborgt omtrent<br />
de geldende rechtsnormen en de manier waarop de overheid beantwoordt<br />
aan de door haarzelf duidelijk gewekte verwachtingen is essentieel voor de handelingen<br />
die burgers stellen. Al te gemakkelijk gaan we ervan uit dat burgers<br />
hun rechten en plichten kennen. Het is echter aan de overheid om ter zake te<br />
streven <strong>naar</strong> duidelijkheid.<br />
Rechtszekerheid is in sterke mate afhankelijk van het vertrouwen dat de burger<br />
mag stellen in de gedrags- of beleidsregel van de overheid. De beginselen<br />
van rechtszekerheid en vertrouwen stellen eisen aan de consistentie van overheidshandelen.<br />
Dit impliceert dat de overheid zich houdt aan regels die ze uitgewerkt<br />
heeft, en dat ze bijgevolg de bij de burgers gewekte verwachtingen honoreert.<br />
Een herformulering van de ombudsnorm rechtszekerheid en gerechtvaardigd<br />
vertrouwen is niet noodzakelijk. Naar aanleiding van de bespreking van deze<br />
ombudsnorm in de vergadering van het onderzoekersteam hebben we vastgesteld<br />
dat rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen tegenstrijdig kunnen<br />
zijn. Daarom zullen we bij het kwalificeren van klachten deze ombudsnorm<br />
opsplitsen <strong>naar</strong> gelang van de inhoud van de klacht.<br />
28
5 De ombudsnorm<br />
redelijkheid en evenredigheid<br />
1 Inleiding<br />
Tot nu toe hanteerde de Vlaamse Ombudsdienst de volgende omschrijving:<br />
“De overheid laat in haar concrete handelen buitensporige (re)acties achterwege<br />
en geeft blijk van redelijkheid, gevoel voor de juiste maat, evenredigheid<br />
en evenwichtige verhoudingen”.<br />
De Vlaamse Ombudsdienst heeft g<strong>een</strong> aparte ombudsnorm billijkheid.<br />
Over de plaats van de redelijkheid en de billijkheid in het <strong>ombudswerk</strong> is al<br />
behoorlijk wat gepubliceerd. Het was ook <strong>een</strong> van de onderwerpen van <strong>een</strong><br />
ombudscongres in Gent in 2000.<br />
Sommigen zien <strong>een</strong> verschil tussen “redelijkheid” en “billijkheid”. Bij het eerste<br />
begrip blijft men dan binnen de grenzen van de regelgeving (intra legem),<br />
terwijl bij het tweede begrip over <strong>een</strong> bepaalde rechtsregel h<strong>een</strong> wordt gestapt,<br />
steunend op <strong>een</strong> elementair rechtvaardigheidsgevoel (contra legem). Maar dat<br />
stemt niet geheel over<strong>een</strong> met de spontane invulling van de begrippen, en wordt<br />
alleszins niet consequent door ieder<strong>een</strong> zo gebruikt. Beide begrippen worden<br />
meestal door elkaar gebruikt. Kijk maar <strong>naar</strong> de definities die andere ombudsdiensten<br />
hanteren, én <strong>naar</strong> de definitie die van Dale eraan geeft:<br />
- redelijk: billijk, behoorlijk;<br />
- billijk: rechtvaardig en redelijk.<br />
Hier worden in elk geval beide onderdelen behandeld.<br />
2 Casuïstiek Vlaamse Ombudsdienst<br />
2.1 Aantallen<br />
Het jaarverslag 1999 vermeldt 14 schendingen, het jaarverslag 2000 26 schendingen<br />
en het jaarverslag 2001 27 schendingen.<br />
2.2 Casussen en bespreking<br />
Drie casussen die meer dan <strong>een</strong>s voorkwamen:<br />
- De partner van de verzoeker had recht op <strong>een</strong> vrijstelling van kijk- en luistergeld.<br />
Na de dood van de partner heeft de verzoeker g<strong>een</strong> aangifte gedaan,<br />
29
hoewel de wetgeving dat oplegt. De Belastingdienst legt daarom <strong>een</strong> boete op.<br />
De Belastingdienst houdt (op 1 “vergissing” na) g<strong>een</strong> rekening met het gegeven<br />
dat de verzoeker hoogbejaard is, zijn zaken niet meer voldoende zelf kan beheren<br />
en weinig financiële middelen heeft. De Vlaamse Ombudsdienst vindt dit<br />
onredelijk.<br />
- Het televisietoestel staat ingeschreven op naam van de partner van de verzoeker.<br />
De partner verhuist en laat het toestel achter bij de verzoeker. De inschrijving<br />
bij de Belastingdienst voor Vlaanderen voor het toestel volgt de domiciliewijziging<br />
van de partner, hoewel die op zijn nieuwe adres g<strong>een</strong> toestel<br />
heeft. De verzoeker heeft strikt genomen g<strong>een</strong> inschrijving voor het toestel, dus<br />
rekent de Belastingdienst <strong>een</strong> taksverdubbeling aan. Voor de betrokken periode<br />
is nochtans al betaald, zij het op naam van de partner. De Vlaamse Ombudsdienst<br />
vindt het onredelijk dat tweemaal voor <strong>een</strong> zelfde toestel moet betaald<br />
worden. De Belastingdienst vindt dat uiteindelijk ook en past haar werkwijze<br />
aan.<br />
- De gerechtsdeurwaarder wordt te snel ingeschakeld, met bijkomende kosten<br />
tot gevolg. Dat staat niet in <strong>een</strong> evenwichtige verhouding tot de tijd die de<br />
klager kreeg en het bedrag dat gevorderd wordt.<br />
- Gevallen die de Vlaamse Ombudsdienst als overmacht beschouwt, maar<br />
waarvoor de regelgeving niet uitdrukkelijk <strong>een</strong> afwijkingsmogelijkheid bevat:<br />
- De verzoeker heeft einde mei <strong>een</strong> auto-ongeval waardoor de auto en het<br />
autoradiotoestel tot schroot herleid worden. De verzoeker meldt dit op 2 juni<br />
aan de Belastingdienst voor Vlaanderen. De Belastingdienst voor Vlaanderen<br />
vindt de opzegging laattijdig: 31 mei is de uiterste datum.<br />
- De verzoeker dient enkele dagen te laat <strong>een</strong> bezwaarschrift in tegen de milieuheffing.<br />
De Vlaamse Milieumaatschappij wil er g<strong>een</strong> rekening mee houden.<br />
De verzoeker roept nochtans dwingende medische redenen in (hospitalisatie,<br />
…) om de laattijdigheid te verantwoorden.<br />
De Vlaamse Ombudsdienst stelt vast dat de overheidsdiensten de mogelijkheid<br />
van afwijking wegens overmacht niet principieel uitsluiten omdat de regelgeving<br />
die niet bevat, maar dat ze inhoudelijk proberen te motiveren dat in<br />
het concrete geval g<strong>een</strong> overmacht kan ingeroepen worden.<br />
Sommige andere onredelijk ervaren situaties heeft de Vlaamse Ombudsdienst<br />
als “ongegrond met <strong>een</strong> beleidsaanbeveling” beoordeeld, met als argument dat<br />
de onredelijkheid in de regelgeving zelf vervat is, en de overheidsdienst niet<br />
anders kon dan de regelgeving toe te passen. De klacht is met andere woorden<br />
30
ongegrond ten aanzien van de overheidsdienst. Ten aanzien van de regelgever<br />
mag de Vlaamse Ombudsdienst g<strong>een</strong> uitspraak doen over de gegrondheid (zie<br />
Ombudsdecreet), maar uiteraard wel aanbevelingen formuleren.<br />
Voorbeeld: Om recht te hebben op <strong>een</strong> studietoelage, moeten de inkomsten<br />
onder <strong>een</strong> bepaalde grens zitten. Een tweede voorwaarde is dat het kadastraal<br />
inkomen (KI) niet hoger is dan 20 % van het inkomen. Personen met <strong>een</strong> groot<br />
vermogen maar weinig inkomsten maken g<strong>een</strong> deel uit van de doelgroep. Bij<br />
enkele verzoekers waren de inkomsten zo laag (bestaansminimum, werkloosheidsuitkering)<br />
dat het KI toch meer dan 20 % bedroeg. Daardoor kon hen<br />
g<strong>een</strong> studietoelage toegekend worden. Een ongewild neveneffect van die KIregel.<br />
De Vlaamse Ombudsdienst heeft de klacht gekwalificeerd als ongegrond<br />
ten aanzien van de betrokken overheidsdienst, maar <strong>een</strong> beleidsaanbeveling geformuleerd.<br />
De regel is inmiddels aangepast voor de studietoelagen voor hoger<br />
onderwijs, maar nog niet voor de studietoelagen voor secundair onderwijs.<br />
Twee soorten onredelijke/onbillijke situaties kunnen dus onderscheiden worden:<br />
- De overheidsdienst heeft <strong>een</strong> keuzemogelijkheid, maar heeft de afweging<br />
niet behoorlijk uitgevoerd: de klacht is gegrond wegens schending van de ombudsnorm<br />
redelijkheid/evenredigheid.<br />
- De overheidsdienst heeft g<strong>een</strong> keuzemogelijkheid: de klacht is ten aanzien<br />
van de overheidsdienst ongegrond, maar de Vlaamse Ombudsdienst formuleert<br />
<strong>een</strong> aanbeveling ten aanzien van de beleidsmakers.<br />
3 Andere ombudsdiensten<br />
De kernvraag is of je van <strong>een</strong> overheidsdienst kan vragen de rechtsregel even<br />
opzij te schuiven omdat de toepassing ervan in het voorliggende geval tot <strong>een</strong><br />
onredelijke/onbillijke situatie leidt.<br />
- De Europese ombudsman<br />
De Europese Code van Goed Administratief Gedrag heeft twee <strong>ombudsnormen</strong><br />
die in de lijn liggen:<br />
- Artikel 6: Evenredigheid<br />
“Bij het nemen van besluiten ziet de ambte<strong>naar</strong> erop toe dat de maatregelen<br />
in verhouding staan tot het nagestreefde doel. De ambte<strong>naar</strong> vermijdt met name<br />
de rechten van de burgers te beperken of hun verplichtingen op te leggen indien<br />
deze beperkingen of verplichtingen niet in verhouding staan tot het nagestreefde<br />
doel van de maatregel.<br />
31
Bij het nemen van besluiten neemt de ambte<strong>naar</strong> het billijk evenwicht tussen<br />
de belangen van personen en het algem<strong>een</strong> openbaar belang in acht”.<br />
- Artikel 11: Billijkheid<br />
“De ambte<strong>naar</strong> handelt onpartijdig, fair en redelijk”.<br />
Volgens de Europese ombudsman mag men van <strong>een</strong> ambte<strong>naar</strong> niet vragen<br />
af te wijken van <strong>een</strong> duidelijke rechtsregel omwille van redelijkheid/billijkheid.<br />
- De Nederlandse nationale ombudsman<br />
In het jaarverslag 2000 wijdt de Nederlandse nationale ombudsman uit over<br />
de toepassing van de ombudsnorm belangenafweging/redelijkheid. Bij hem<br />
speelt de ombudsnorm vooral <strong>een</strong> rol bij klachten over de afwijzing van <strong>een</strong><br />
verzoek om schadevergoeding.<br />
De gegeven voorbeelden vallen duidelijk onder de categorie dat de overheidsdienst<br />
<strong>een</strong> keuzemogelijkheid heeft binnen de regelgeving.<br />
- De Waalse en de Franse ombudsman 2<br />
In hun ombudsdecreet staat de volgende bepaling: “als de ombudsman, terzake<br />
van <strong>een</strong> klacht die bij hem aanhangig gemaakt is, van oordeel is dat de<br />
toepassing van bepalingen van <strong>een</strong> wet of <strong>een</strong> reglement, <strong>een</strong> onbillijk resultaat<br />
tot gevolg heeft, kan hij de betrokken overheid <strong>een</strong> oplossing aanbevelen waardoor<br />
de toestand van de klager billijk zou geregeld worden. Bovendien kan hij<br />
in zo’n geval aan de bevoegde overheid maatregelen voorstellen waarvan hij<br />
m<strong>een</strong>t dat zij de onbillijkheid zullen verhelpen en de <strong>naar</strong> zijn oordeel noodzakelijke<br />
wijzigingen van bepalingen van <strong>een</strong> wet of <strong>een</strong> reglement voorstellen”.<br />
Beide ombudsdiensten hebben dus de bevoegdheid om de overheidsdienst te<br />
vragen af te wijken van <strong>een</strong> rechtsregel, al zijn ze daar blijkbaar erg zuinig mee.<br />
Zij stellen zelf <strong>een</strong> aantal voorwaarden, door de Waalse ombudsdienst als volgt<br />
samengevat:<br />
- Eerbied voor de geest van de rechtsregel: de oplossing die de ombudsdienst<br />
voorstelt en weliswaar in strijd is met de letter van de rechtsregel, moet de geest<br />
van de rechtsregel eerbiedigen. De ombudsdienst toont onder meer aan dat het<br />
concrete geval <strong>een</strong> uitzonderlijk element bevat dat niet in aanmerking genomen<br />
is door de tekst van de rechtsregel.<br />
2<br />
J. Deltour en R.Jansoone,”De federale ombudsmannen. Een analyse van de wet na twee jaar ombudspraktijk”,<br />
in Parlementair recht. Commentaar en Teksten, Gent, Mys & Breesch, p. 71 - 82<br />
32
- Eerbied voor het algem<strong>een</strong> belang: er moet <strong>een</strong> flagrante onevenredigheid<br />
bestaan tussen het nadeel van de klager en het gemiddelde voordeel van de overige<br />
leden van de gem<strong>een</strong>schap.<br />
- Eerbied voor de overheidsdienst: de ombudsdienst zal de overheidsdienst<br />
niet vragen de billijke oplossing in andere gevallen te aanvaarden (g<strong>een</strong> precedentwaarde)<br />
en de ombudsdienst neemt de morele verantwoordelijkheid van<br />
de billijke oplossing op zich. Dat zou verhinderen dat de overheidsdienst <strong>een</strong><br />
beroepsfout verweten wordt.<br />
Twee voorbeelden:<br />
- Mijnheer X voldoet aan alle voorwaarden voor <strong>een</strong> vrijstelling van <strong>een</strong> bepaalde<br />
jaarlijkse belasting, maar laat na die vrijstelling te vragen. Door nietbetaling<br />
worden verhogingen aangerekend. Een ontheffing krijgen kan niet meer,<br />
want de termijn voor het indienen van <strong>een</strong> bezwaar is verstreken. Nadat de<br />
ombudsdienst aantoonde dat mijnheer X aan alle voorwaarden voldeed en in<br />
<strong>een</strong> moeilijke persoonlijke situatie zat, zag de overheidsdienst heel uitzonderlijk<br />
af van de invordering.<br />
- Mevrouw Y vraagt <strong>een</strong> premie aan. De overheidsdienst weigert de premie<br />
toe te kennen omdat <strong>een</strong> bepaalde voorwaarde niet vervuld is. Later blijkt dat<br />
dit fout is, en de voorwaarde wel vervuld is. Het beroep wordt echter afgewezen<br />
wegens laattijdigheid. De ombudsdienst wees erop dat <strong>een</strong> administratieve fout<br />
aan de basis lag en de overheidsdienst hervormde uiteindelijk zijn beslissing,<br />
ondanks de laattijdigheid van het beroep.<br />
- Het College van federale ombudsmannen<br />
In 2000 heeft men <strong>een</strong> bepaling willen inlassen in de federale ombudswet,<br />
geïnspireerd op wat in het Waalse ombudsdecreet staat. De Raad van State heeft<br />
in zijn advies van het wetsvoorstel op dat punt echter grondwettelijke bezwaren<br />
geopperd. Volgens de Raad viel het voorstel niet te rijmen met artikel 108 van<br />
de Grondwet. Dat artikel verbiedt de uitvoerende macht wetten te schorsen en<br />
vrijstelling van hun uitvoering te verlenen. Het vormt de basis van rechtszekerheid.<br />
De kwestie is grondig geanalyseerd door Van Drooghenbroeck 3 .<br />
Het College van federale ombudsmannen houdt in zijn jaarverslag <strong>een</strong> pleidooi<br />
voor billijkheid contra legem. De dienst m<strong>een</strong>t dat <strong>een</strong> overheidsdienst<br />
met gebonden bevoegdheid niet uit eigen beweging de rechtsregel mag opzij<br />
3<br />
S. VAN DROOGENBROECK, “L’équité et la Constitution. A propos de l’avis du Conseil d’Etat du<br />
20 décembre 2000 sur une proposition de loi modifiant l’article 14 de la loi du 22 mars 1995 instaurant<br />
des médiateurs fédéraux’”, C.D.P.K. 2001, p. 357-373.<br />
33
schuiven (scheiding der machten), maar wel als de ombudsdienst hem dat aanbeveelt.<br />
De morele verantwoordelijkheid ligt dan bij de ombudsdienst. De overheidsdienst<br />
mag zelfs in <strong>een</strong> later, gelijkaardig geval, niet uit eigen beweging<br />
handelen <strong>naar</strong> billijkheid (g<strong>een</strong> precedentwaarde), maar moet de verzoeker dus<br />
eigenlijk via de ombudsdienst laten passeren. Als de ombudsdienst vaststelt dat<br />
de toepassing van de wet stelselmatig flagrante onrechtvaardigheden doet ontstaan,<br />
baseert hij zich echter niet op billijkheid, maar beveelt de wetgever aan de<br />
wet aan te passen.<br />
Het College van federale ombudsmannen stelt de volgende voorwaarden om<br />
te oordelen op basis van billijkheid:<br />
- G<strong>een</strong> willekeur.<br />
- All<strong>een</strong> in uitzonderlijke gevallen.<br />
- In gevallen met onbillijke gevolgen die de wetgever niet had voorzien.<br />
- De aanbeveling moet uitvoerbaar zijn, dat wil zeggen financieel haalbaar, en<br />
mag g<strong>een</strong> onrecht aandoen aan derden.<br />
In het jaarverslag 2000 vinden wij twee voorbeelden:<br />
- Mevrouw X vraagt <strong>een</strong> bepaalde weduwerente aan. Eén van de voorwaarden<br />
is dat men minstens 10 jaar gehuwd moet zijn met de rechtgevende. Mevrouw X<br />
was in haar eerste huwelijk 22 jaar gehuwd geweest en huwde na de echtscheiding<br />
opnieuw met dezelfde persoon. Door het overlijden van de echtgenoot<br />
duurde het tweede huwelijk slechts 9,5 jaar. De aanvraag werd verworpen omdat<br />
<strong>een</strong> ontbonden huwelijk g<strong>een</strong> recht kan openen, en het tweede huwelijk<br />
g<strong>een</strong> volle 10 jaar duurde. Dat standpunt werd bevestigd door rechtspraak van<br />
de Raad van State. Op aanbeveling van het College van federale ombudsmannen<br />
tot toepassing van de billijkheid nam de overheidsdienst de uitzonderlijke<br />
situatie (tweede huwelijk met dezelfde persoon) in aanmerking.<br />
- Een aantal ambtenaren eiste <strong>een</strong> uitkering wegens buitengewone prestaties.<br />
De overheid betwistte deze schuld en liet het storten van de uitkering afhangen<br />
van de beslissing van de rechter. Een van de ambtenaren had immers <strong>een</strong> rechtszaak<br />
aangespannen. De overheid kreeg ongelijk, en besliste het voordeel van de<br />
uitspraak uit te breiden tot de ambtenaren die g<strong>een</strong> rechtsvordering hadden<br />
ingediend. De schuld ten aanzien van hen bleek echter verjaard te zijn (artikel<br />
100 wetten Rijkscomptabiliteit). De overheidsdienst wilde wel aan de bevoegde<br />
minister voorstellen <strong>een</strong> wetsontwerp in te dienen. Maar het College van federale<br />
ombudsmannen had graag gezien dat de overheidsdienst was ingegaan op<br />
de aanbeveling om op basis van billijkheid toch al uit te betalen.<br />
34
- Andere<br />
De meeste lokale ombudsdiensten hebben wel <strong>een</strong> gelijkaardige ombudsnorm<br />
als de Vlaamse Ombudsdienst, maar het is moeilijk om uit hun verslag concrete<br />
toepassingen te halen. We geven enkele gehanteerde omschrijvingen.<br />
- Ombudsdienst Puurs: redelijkheids- en billijkheidsbeginsel<br />
De overheid moet grondig de betrokken belangen afwegen voor zij <strong>een</strong> besluit<br />
neemt. Wanneer <strong>een</strong> besluit aan <strong>een</strong> ombudsman/vrouw wordt voorgelegd,<br />
gaat die na of er <strong>een</strong> adequate belangenafweging aan vooraf is gegaan en<br />
of de einduitkomst redelijk en billijk is.<br />
- Ombudsman van de stad Brugge: redelijkheidsbeginsel<br />
Een beslissing moet gebaseerd zijn op <strong>een</strong> grondige belangenafweging en het<br />
resultaat ervan moet redelijk en billijk zijn. De negatieve gevolgen van <strong>een</strong> beslissing<br />
voor de burger mogen het doel van de beslissing niet voorbij schieten.<br />
- Ombudsman van de stad Antwerpen: redelijkheids- en proportionaliteitsbeginsel.<br />
Dit betekent dat de overheid in haar concrete handelen buitensporige<br />
(re)acties achterwege laat en blijk geeft van redelijkheid, gevoel voor de juiste<br />
maat, evenredigheid en evenwichtige verhoudingen.<br />
4 Conclusie<br />
Elke ombudsdienst erkent het belang van redelijkheid/billijkheid als ombudsnorm.<br />
Niet elke ombudsdienst is ervan overtuigd dat hij op basis van die ombudsnorm<br />
aan de overheidsdienst mag vragen <strong>een</strong> dwingende rechtsregel opzij te<br />
schuiven. Waar mogelijk, wordt de overheidsdienst wel gestimuleerd om te opteren<br />
voor de meest redelijke interpretatie van de rechtsregel, waarbij de geest<br />
ervan meer gewicht krijgt dan de letter.<br />
Een maximale invulling daarvan benadert sterk het concept van de aanbeveling<br />
op basis van “billijkheid contra legem” die de Waalse, Federale en Franse<br />
ombudsdiensten hanteren. Dat blijkt als we enkele gegeven voorbeelden even<br />
hernemen. Het voorbeeld van de hoogbejaarde verzoeker die na het overlijden<br />
van de vrijgestelde partner vergat aan te geven en <strong>een</strong> taksverdubbeling moet<br />
betalen, komt wel meer voor. Te dikwijls om te kunnen spreken van <strong>een</strong> uitzonderlijk<br />
geval, zoals de Federale Ombudsdienst als voorwaarde stelt. De regeling<br />
van kijkgeld bij scheiding, waarbij de overheidsdienst na aandringen bereid was<br />
35
<strong>een</strong> redelijke oplossing te geven aan het probleem, is eerder <strong>een</strong> voorbeeld van<br />
<strong>een</strong> redelijke interpretatie van de wet inzake kijk- en luistergeld, rekening houdend<br />
met de basisidee ervan.<br />
Ook voor de wel zeer onredelijke/onbillijke situatie van de personen die eigenlijk<br />
wegens <strong>een</strong> laag inkomen g<strong>een</strong> studietoelagen krijgen, kan het concept<br />
g<strong>een</strong> oplossing bieden. De situatie is niet uitzonderlijk genoeg. Het komt voldoende<br />
voor om er de regelgeving voor aan te passen.<br />
Het voorbeeld van de vrouw die na 22 jaar + 9,5 jaar bijna g<strong>een</strong> weduwerente<br />
kreeg, had wellicht met <strong>een</strong> aanbeveling op basis van <strong>een</strong> redelijke interpretatie<br />
<strong>naar</strong> de geest van de regelgeving ook <strong>een</strong> oplossing kunnen krijgen.<br />
Wellicht kregen de twee voorbeelden uit 3 bij <strong>een</strong> Vlaamse overheidsdienst<br />
ook <strong>een</strong> behoorlijke kans, hoewel de Vlaamse Ombudsdienst zich nooit beroept<br />
op de theorie van de “billijkheid contra legem”.<br />
Is het niet zo dat de theorie van “billijkheid contra legem” <strong>een</strong> overheidsdienst<br />
moeilijk zal overtuigen? Er bestaat ongetwijfeld <strong>een</strong> principieel bezwaar om de<br />
rechtsregel opzij te schuiven, en eigenlijk openlijk de ombudsnorm over<strong>een</strong>stemming<br />
met het recht te schenden. De benadering van “maximaal streven<br />
<strong>naar</strong> <strong>een</strong> redelijke interpretatie, met meer aandacht voor de geest van de rechtsregel<br />
dan voor de letter ervan” heeft dit nadeel niet.<br />
De geruststelling dat de ombudsdienst de morele verantwoordelijkheid draagt,<br />
zal wellicht g<strong>een</strong> overheidsdienst over de streep trekken. Een rechter zal met die<br />
opwerping g<strong>een</strong> rekening houden bij de beoordeling van het foutief karakter<br />
van de illegale beslissing. De ombudsdienst heeft immers slechts <strong>een</strong> niet-bindende<br />
aanbeveling geformuleerd. De overheidsdienst zelf heeft autonoom beslist<br />
ze al dan niet te volgen en is dus verantwoordelijk voor zijn keuze.<br />
De geruststelling “g<strong>een</strong> precedentwaarde”, met in zekere zin <strong>een</strong> monopoliepositie<br />
voor de ombudsdienst om “billijkheidsoverwegingen contra legem” aan<br />
te reiken, komt wellicht zelfs bevreemdend over. Het gaat sowieso om uitzonderlijke<br />
gevallen, zodat <strong>een</strong> precedentwaarde per definitie beperkt is. Waarom<br />
zou de overheidsdienst niet zelf kunnen vaststellen dat <strong>een</strong> voorliggend geval<br />
vergelijkbaar is met <strong>een</strong> vorig geval, op basis van de ombudsnorm gelijkheid/<br />
onpartijdigheid? Die ombudsnorm wordt niet geschonden als de overheidsdienst<br />
uit eigen beweging alle eventueel gelijkaardige gevallen aan de ombuds–<br />
dienst voorlegt. Maar zeker voor de evident gelijkaardige gevallen komt dat nogal<br />
overbodig, formalistisch over.<br />
36
Rechtsregels bieden niet all<strong>een</strong> voor de overheidsdienst <strong>een</strong> houvast, maar<br />
bieden ook voor burgers rechtszekerheid. Heel wat burgers leggen zich bij <strong>een</strong><br />
beslissing neer als hen wordt meegedeeld dat op basis van <strong>een</strong> bepaalde, niet<br />
voor <strong>een</strong> andere interpretatie vatbare rechtsregel, het gevraagde voordeel niet<br />
kan worden verstrekt. Als het mogelijk is om via de ombudsdienst die rechtsregel<br />
opzij te laten schuiven, zou dat dan ook maximaal bekendgemaakt moeten<br />
worden, op basis van de <strong>ombudsnormen</strong> rechtszekerheid/gerechtvaardigd vertrouwen<br />
en doeltreffende algemene informatieverstrekking.<br />
Samengevat:<br />
- Als de overheidsdienst <strong>een</strong> keuzemogelijkheid heeft, kan de ombudsdienst<br />
nagaan of de overheidsdienst bij het maken van de keuze <strong>een</strong> behoorlijke afweging<br />
heeft gemaakt van de mogelijkheden. Dat is <strong>een</strong> marginale toetsing.<br />
- Als de overheidsdienst <strong>een</strong> rechtsregel tegenwerpt, gaat de ombudsdienst<br />
maximaal na of de overheidsdienst kan/wil overgaan tot <strong>een</strong> redelijke interpretatie.<br />
Zo ja, dan is de klacht gegrond, maar met<strong>een</strong> ook voldoende hersteld.<br />
- Als de overheidsdienst gebonden is door <strong>een</strong> rechtsregel die maar voor één<br />
interpretatie vatbaar is, kan de ombudsdienst <strong>een</strong> beleidsaanbeveling formuleren<br />
ten aanzien van de regelgever. Voor klachten over de regelgeving zelf is alleszins<br />
de Vlaamse Ombudsdienst uitdrukkelijk niet bevoegd gemaakt. In het verleden<br />
heeft de Vlaamse Ombudsdienst nooit uitdrukkelijk gevraagd om op basis<br />
van de theorie “billijkheid contra legem” af te wijken van <strong>een</strong> dergelijke rechtsregel.<br />
De bereidheid bij de overheidsdiensten is wellicht erg klein. De theorie<br />
van “billijkheid contra legem” is sowieso all<strong>een</strong> in uitzonderlijke gevallen toepasbaar,<br />
waarbij de belangen van derden niet mogen worden geschaad. Tot nader<br />
order wordt het niet verwerkt in de definitie van de ombudsnorm redelijkheid<br />
en evenredigheid.<br />
- Ten aanzien van de buitenwereld lijkt het, gelet op het gewone taalgebruik,<br />
niet aangewezen <strong>een</strong> onderscheid te maken tussen de begrippen “redelijkheid”<br />
en “billijkheid”.<br />
De nieuwe definitie luidt:<br />
“In de afweging van keuzemogelijkheden geeft de overheid voldoende gewicht<br />
aan de belangen van de betrokken burgers. De overheid beperkt de nadelen<br />
van <strong>een</strong> beslissing voor de burger zo veel mogelijk. Een gekozen sanctie moet<br />
in verhouding staan tot de begane misstap van de burger”.<br />
37
6 De ombudsnorm<br />
correcte bejegening<br />
1 Inleiding<br />
De Vlaamse Ombudsdienst definieert de ombudsnorm correcte bejegening<br />
als volgt:<br />
“De ambte<strong>naar</strong> stelt zich, als vertegenwoordiger van de overheid, in zijn contacten<br />
met de burger fatsoenlijk, beleefd en hulpvaardig op”.<br />
De ombudsnorm correcte bejegening is de eerste zorgvuldigheidsnorm van<br />
de Vlaamse Ombudsdienst. Los van de inhoudelijke aspecten waarover <strong>een</strong> klacht<br />
kan gaan, begint <strong>een</strong> goede relatie burger-overheid inderdaad met <strong>een</strong> aangenaam<br />
contact. Het is <strong>een</strong> kwestie van respect tonen. Het is ook <strong>een</strong> typische<br />
ombudsklacht in de zin dat klachten over bejegening buiten de administratieve<br />
beroepsprocedures vallen.<br />
2 Casuïstiek Vlaamse Ombudsdienst<br />
2.1 Aantallen<br />
In 2001 werd de ombudsnorm correcte bejegening 15 maal geschonden (1 %<br />
van het totale aantal geschonden <strong>ombudsnormen</strong>). In 2000 was dat 6 maal<br />
(0,5 %). Thema’s waarin de ombudsnorm aan bod komt zijn onder meer: kijken<br />
luistergeld, afvalwaterheffing, verkeer, infrastructuur en mobiliteit.<br />
2.2 Casussen en bespreking<br />
Zoals gezegd zijn bejegeningsklachten typische klachten voor ombuds- en<br />
klachtendiensten. Onbeleefd gedrag wekt ergernis op en je kan er nergens anders<br />
mee terecht. Bezwaarprocedures zijn er voor het inhoudelijke luik en <strong>naar</strong><br />
de rechter stappen gaat al erg ver.<br />
De Vlaamse Ombudsdienst past de ombudsnorm, naast mondelinge contacten,<br />
ook in volgende gevallen toe:<br />
- Het uitblijven van <strong>een</strong> verontschuldiging door <strong>een</strong> overheidsdienst.<br />
- Een te dreigende formulering in <strong>een</strong> typebrief.<br />
- In antwoord op melding van <strong>een</strong> overlijden, de overledene aanschrijven.<br />
38
Recent werd de ombudsnorm ook toegepast op <strong>een</strong> klacht waarbij <strong>een</strong> verzoeker<br />
aan de telefoon verschillende keren na mekaar werd doorverbonden met<br />
de verkeerde persoon.<br />
In de dagelijkse ombudspraktijk kwamen klachten over bejegening vooral ter<br />
sprake in het kader van de werkwijze waarop dergelijke klachten moeten afgehandeld<br />
worden. Het grote probleem is dat hoofdzakelijk over mondelinge contacten<br />
wordt geklaagd. De betrokken overheidsdienst wordt dan om <strong>een</strong> reactie<br />
gevraagd op het verhaal van de verzoeker. Zeker als het gaat om <strong>een</strong> gesprek valt<br />
het precieze verloop moeilijk te achterhalen.<br />
Een professionele aanpak van die klachten moet dan ook verder gaan dan het<br />
louter opvragen van standpunten en reacties. Bij bejegeningsklachten moet er<br />
meer bemiddeld worden, met het horen van alle betrokken partijen en eventuele<br />
getuigen. Voorafgaand kan wel geprobeerd worden of er g<strong>een</strong> vergelijk mogelijk<br />
is. Uit de ervaringen van de Vlaamse Ombudsdienst blijkt dat <strong>een</strong> gesprek<br />
tussen <strong>een</strong> verantwoordelijke van de overheidsdienst en de verzoeker in aanwezigheid<br />
van de ombudsman erg zinvol kan zijn. Voor de verzoeker is dit <strong>een</strong><br />
duidelijk signaal dat zijn klacht au sérieux wordt genomen, dat de betrokken<br />
dienst er ook tijd voor wil vrijmaken om <strong>naar</strong> zijn grieven te luisteren. Voor de<br />
overheidsdienst is het <strong>een</strong> gelegenheid om het kader waarbinnen ze werken wat<br />
te verduidelijken en welke aandacht er wordt besteed aan klantvriendelijkheid<br />
in de werking, het personeelsbeleid en vorming. Een dergelijk gesprek leverde<br />
in <strong>een</strong> VDAB-dossier <strong>een</strong> positief resultaat op.<br />
Omdat dit zeer tijdsintensief is, moet de bejegeningsklacht wel voldoende<br />
belangrijk zijn om de partijen bij<strong>een</strong> te brengen voor <strong>een</strong> verzoenend gesprek.<br />
Vooral wanneer de bejegening <strong>een</strong> randaspect van de klacht is, is het aangewezen<br />
om op het inhoudelijke te concentreren. Belangrijk daarbij is uiteraard het<br />
standpunt van de verzoeker zelf en ook zijn bereidheid om hieraan mee te werken.<br />
Niet ieder<strong>een</strong> heeft daar zin in.<br />
Als er voldoende concrete gegevens beschikbaar zijn, is <strong>een</strong> gesprek met de<br />
ambte<strong>naar</strong>/dienst in elk geval mogelijk. Het tweede belangrijkste probleem bij<br />
bejegeningsklachten is immers het feit dat er dikwijls onvoldoende gegevens<br />
beschikbaar zijn om <strong>een</strong> onderzoek in te stellen. Bij telefonische contacten bijvoorbeeld<br />
noemt niet elke ambte<strong>naar</strong> zijn naam of de verzoeker heeft die niet<br />
onthouden. Zeker als het om <strong>een</strong> klacht over bijvoorbeeld <strong>een</strong> infolijn gaat,<br />
waar <strong>een</strong> heel team operatoren <strong>een</strong> groot aantal telefoons tegelijkertijd beantwoordt,<br />
valt met het exacte tijdstip maar zonder naam, de betrokken medewer-<br />
39
ker soms moeilijk terug te vinden. Een kort antwoord dat het gesprek niet te<br />
achterhalen valt, is dan dikwijls het standaardantwoord van de overheidsdienst<br />
op de onderzoeksvragen. Als het antwoord van de dienst niet meer is dan zo <strong>een</strong><br />
algemene repliek, kan in gesprek de zaak verder uitgespit worden. Wat is de<br />
bedrijfscultuur inzake bejegening van de dienst, worden dergelijke klachten<br />
opgevolgd als signaal, is klantvriendelijkheid <strong>een</strong> aandachtspunt voor de dienst,<br />
bijvoorbeeld bij opleiding en evaluatie, enzovoort.<br />
3 Andere ombudsdiensten<br />
Zowat alle ombudsdiensten besteden in hun beoordelingskader aandacht aan<br />
beleefd en klantvriendelijk gedrag. Enkele voorbeelden:<br />
- De Europese ombudsman<br />
In artikel 12 van de Europese Code van Goed Administratief Gedrag vinden<br />
we <strong>een</strong> gelijkaardige ombudsnorm terug: “De ambte<strong>naar</strong> gedraagt zich plichtsbewust,<br />
correct en hoffelijk en is klantvriendelijk in zijn contacten met het publiek.<br />
Bij het beantwoorden van correspondentie, telefoongesprekken en elektronische<br />
post tracht de ambte<strong>naar</strong> zo behulpzaam mogelijk te zijn en de gestelde<br />
vragen zo volledig en nauwkeurig mogelijk te beantwoorden”.<br />
- De Nederlandse nationale ombudsman<br />
De Nederlandse nationale ombudsman kwalificeert onder correcte bejegening<br />
klachten over: het betonen van respect, fatsoen betrachten, g<strong>een</strong> onbetamelijke<br />
opmerkingen, tonen van de vereiste zelfbeheersing/sociale vaardigheden/professionaliteit.<br />
In Nederland komt de ombudsnorm in 2000 52 keer voor (6,8 %), maar de<br />
Nederlandse ombudsman koppelt die ombudsnorm met<strong>een</strong> aan de klacht op<br />
zich. Van die 52 betwistingen werd in 22 gevallen “niet behoorlijk” bestuur vastgesteld,<br />
de rest was wel “behoorlijk” (19) of “g<strong>een</strong> oordeel” (11). In het jaarverslag<br />
van Nederlandse ombudsman komt bejegening vooral ter sprake in verband<br />
met houding en uitlatingen van de politie.<br />
- Het College van federale ombudsmannen<br />
In zijn jaarverslagen spreekt het College van federale ombudsmannen over<br />
“hoffelijkheid”.<br />
40
- De ombudsvrouw van de stad Gent<br />
De ambte<strong>naar</strong> is in zijn contacten met de burger fatsoenlijk, beleefd en hulpvaardig.<br />
De behoorlijke ontvangst betekent dat als <strong>een</strong> burger zich tot <strong>een</strong> overheidsdienst<br />
wendt, hij met respect moet bejegend worden.<br />
4 Conclusie<br />
De ombudsnorm correcte bejegening wordt door de Vlaamse Ombudsdienst<br />
toegepast in geval de communicatie tussen burger en overheid niet goed verlopen<br />
is op het materiële vlak. Los van de inhoud schort er iets aan de wijze waarop<br />
de boodschap wordt overgebracht. En dat kan zowel op onvriendelijkheid/<br />
onbeleefdheid in persoon slaan als op <strong>een</strong> niet passende formulering of toon in<br />
<strong>een</strong> brief, of tenslotte ook op <strong>een</strong> gebrekkige realisatie van <strong>een</strong> contact.<br />
Wat de aanpak van <strong>een</strong> bejegeningsklacht betreft, wordt in elk dossier de afweging<br />
gemaakt of verdere bemiddeling zinvol is. Volgende elementen spelen<br />
daarin <strong>een</strong> rol:<br />
- Concreetheid van de gegevens.<br />
- Bereidheid van de verzoeker om medewerking te verlenen.<br />
- Houding van de overheidsdienst ten overstaan van de klacht als signaal.<br />
41
7 De ombudsnorm<br />
actieve dienstverlening<br />
1 Inleiding<br />
Tot en met 2001 omschreef de Vlaamse Ombudsdienst de ombudsnorm actieve<br />
dienstverlening als volgt:<br />
“Van <strong>een</strong> ambte<strong>naar</strong> mag, in zijn omgang met burgers, meer dan <strong>een</strong> louter<br />
afstandelijke en strikt neutrale opstelling worden verwacht. De burger heeft<br />
recht op <strong>een</strong> goede service, ook bij <strong>een</strong> doorverwijzing”.<br />
Een regelmatig weerkerend discussiepunt tijdens de beoordeling van klachten<br />
de afgelopen periodes is het onderscheid met de ombudsnorm deugdelijke<br />
correspondentie en met de ombudsnorm actieve informatieverstrekking.<br />
2 Casuïstiek Vlaamse Ombudsdienst<br />
2.1 Aantallen<br />
Het jaarverslag 1999 vermeldt 48 schendingen (18,5 %), het jaarverslag 2000<br />
160 schendingen (13,7 %) en het jaarverslag 2001 128 schendingen (8,6 %).<br />
Keer op keer had <strong>een</strong> ruime meerderheid van de schendingen betrekking op<br />
klachten over kijk- en luistergeld, die echter herleid kunnen worden tot enkele<br />
typeklachten.<br />
2.2 Casussen en bespreking<br />
thema kijk- en luistergeld<br />
- De overheidsdienst is door de federale Dienst Inschrijving Voertuigen al op<br />
de hoogte gebracht van de schrapping van <strong>een</strong> nummerplaat, en heeft de verzoeker<br />
niet op de hoogte gebracht van zijn opzeggingsverplichting voor het autoradiotoestel.<br />
Zonder opzegging, zegt de wet, moet verder luistergeld betaald<br />
worden.<br />
- De overheidsdienst ontvangt gegevens van de kabelmaatschappij en heeft<br />
de verzoeker niet tijdig op de hoogte gebracht van zijn aangifteverplichting van<br />
zijn televisietoestel. De burger krijgt <strong>een</strong> taksverdubbeling aangerekend.<br />
thema onroerende voorheffing<br />
- De overheidsdienst moet bij ontvangstmelding van bezwaarschrift aan de<br />
42
verzoeker met<strong>een</strong> het niet-betwiste bedrag meedelen of aanduiden hoe die dat<br />
bedrag op <strong>een</strong> <strong>een</strong>voudige wijze kan te weten komen.<br />
thema afvalwaterheffing<br />
- De overheidsdienst wil g<strong>een</strong> betaling via domiciliëring mogelijk maken.<br />
- De overheidsdienst moet niet terugbetalen via circulaire cheque, maar storten<br />
op het rekeningnummer als dat gekend is.<br />
- De overheidsdienst verstrekt tegenstrijdige informatie aan de telefoon.<br />
thema milieu<br />
- De overheidsdienst moet de beheerder van <strong>een</strong> appartementsgebouw vooraf<br />
op de hoogte brengen van de plaatsing van <strong>een</strong> nieuwe watermeter.<br />
thema wonen<br />
- Volgens de regelgeving moet de premieaanvrager <strong>een</strong> reeks gegevens meedelen,<br />
maar de overheidsdienst zou die gegevens ook zelf kunnen opvragen bij<br />
de betrokken overheidsdiensten.<br />
- De sociale-huisvestingsmaatschappijen moeten hun kandidaat-huurders en<br />
huurders actief informeren over de concrete financiële tussenkomsten inzake<br />
huisvesting waarop zij wellicht recht hebben.<br />
thema economie en werkgelegenheid<br />
- De informatieverstrekking aan loopbaanonderbrekers over aanvragen voor<br />
<strong>een</strong> tweede periode bereikt de doelgroepen onvoldoende: de genieters van de<br />
premie kunnen individueel worden gewezen op het feit dat ze bij verlenging<br />
opnieuw <strong>een</strong> premieaanvraag moeten indienen.<br />
thema ruimtelijke ordening<br />
- De overheidsdienst moet de burger die de verkeerde procedure aanwendt<br />
om <strong>een</strong> stedenbouwkundige vergunning te verkrijgen, actief wijzen op de correcte<br />
procedure (in dit geval liet de gem<strong>een</strong>te na de verzoeker erop te wijzen dat<br />
<strong>een</strong> afwijking van de verkavelingsvoorschriften kan worden aangevraagd).<br />
- De overheidsdienst moet bezwaarschriften die tijdens <strong>een</strong> openbaar onderzoek<br />
zijn ingediend, niet all<strong>een</strong> inhoudelijk behandelen, maar ook de bezwaarindieners<br />
op de hoogte brengen van het gevolg dat eraan gegeven is, minstens<br />
de uiteindelijke beslissing meedelen.<br />
43
Interessant zijn de klachtdossiers waarin behalve de ombudsnorm actieve<br />
dienstverlening ook de <strong>ombudsnormen</strong> deugdelijke correspondentie of actieve<br />
informatieverstrekking geschonden geacht worden.<br />
thema afvalwaterheffing<br />
- De overheidsdienst heeft <strong>een</strong> categorie vrijgestelden niet vermeld in haar<br />
informatiefolder bij het aanslagbiljet. Actieve informatieverstrekking.<br />
- De overheidsdienst heeft de burger bij de afwijzing van de vrijstellingsaanvraag<br />
er niet op gewezen hoe men voor de volgende jaren wel <strong>een</strong> vrijstelling<br />
kan krijgen. Actieve dienstverlening.<br />
- De overheidsdienst en de watermaatschappijen verstrekken ontoereikende<br />
algemene informatie over de onweerlegbare band tussen waterfactuur en heffing.<br />
Actieve informatieverstrekking.<br />
- De overheidsdienst heeft de burger bij de afwijzing van het bezwaarschrift<br />
niet gewezen op de noodzaak de facturatiegegevens bij de watermaatschappij te<br />
laten wijzigen. Actieve dienstverlening.<br />
thema onroerende voorheffing<br />
- De overheidsdienst antwoordt niet op de schriftelijke vragen over vermindering<br />
registratierechten. Deugdelijke correspondentie.<br />
- De overheidsdienst antwoordt uiteindelijk daarvoor niet bevoegd te zijn,<br />
maar verwijst niet door <strong>naar</strong> de dienst die wel bevoegd is. Actieve dienstverlening.<br />
3 Andere ombudsdiensten<br />
- De Europese ombudsman<br />
In de Europese Code van Goed Administratief Gedrag bevat vooral artikel 12<br />
<strong>een</strong> aanknopingspunt.<br />
Artikel 12.1: Beleefdheid<br />
“De ambte<strong>naar</strong> gedraagt zich plichtbewust, correct en hoffelijk en is klantvriendelijk<br />
in zijn contacten met het publiek. Bij het beantwoorden van correspondentie,<br />
telefoongesprekken en elektronische post tracht de ambte<strong>naar</strong> zo<br />
behulpzaam mogelijk te zijn en de gestelde vragen zo volledig en nauwkeurig<br />
mogelijk te beantwoorden.<br />
44
Als de ambte<strong>naar</strong> niet voor de betrokken zaak verantwoordelijk is, verwijst<br />
hij de burger <strong>naar</strong> de bevoegde ambte<strong>naar</strong> door.<br />
Voor vergissingen met negatieve gevolgen voor de rechten of belangen van<br />
<strong>een</strong> lid van het publiek, biedt de ambte<strong>naar</strong> zijn verontschuldigingen aan en<br />
tracht hij de negatieve gevolgen van zijn vergissing zo spoedig mogelijk te herstellen<br />
en de burger op de hoogte te stellen van eventuele beroepsrechten over<strong>een</strong>komstig<br />
artikel 19 van de Code”.<br />
De behulpzaamheid van de overheidsdienst staat centraal in de ombudsnorm<br />
actieve dienstverlening.<br />
De Europese Ombudsdienst maakt niet met<strong>een</strong> <strong>een</strong> onderscheid tussen de<br />
drie categorieën informatieverstrekking die de Vlaamse Ombudsdienst onderscheidt.<br />
- De Nederlandse nationale ombudsman<br />
De ombudsnorm actieve/adequate informatieverstrekking bevat de volgende<br />
elementen:<br />
- Behandelingsbericht (ontvangstmelding).<br />
- Tussenbericht (bij overschrijding van redelijke behandeltermijnen is het<br />
nodig de betrokkenen actief te informeren over de stand van zaken, met name<br />
via voortgangsbericht, te verwachten behandelingsduur).<br />
- Tijdige mededeling van besluit tot het niet inhoudelijk beantwoorden.<br />
- Informatieverstrekking over rechten en plichten van de burger (die informatie<br />
moet ook toegankelijk en begrijpelijk zijn).<br />
- Juiste informatie (informatie mag niet misleidend, onvolledig of foutief zijn).<br />
- To the point (antwoord op gestelde vraag).<br />
- Indien niet bevoegd: doorverwijzing <strong>naar</strong> bevoegde instantie.<br />
Er wordt eigenlijk g<strong>een</strong> onderscheid gemaakt tussen dossiergebonden en algemene<br />
informatieverstrekking en tussen passieve en actieve informatieverstrekking.<br />
- Het College van federale ombudsmannen<br />
Hier is de meest verwante ombudsnorm “eerbied voor het principe van actieve<br />
en passieve informatie”.<br />
De overheid moet vragen om informatie van burgers zo vlug mogelijk beantwoorden.<br />
Het bestuur moet bovendien uit eigen beweging informeren over hun<br />
rechten en verplichtingen in <strong>een</strong> klare taal die burgers begrijpen.<br />
45
Deze definitie van de ombudsnorm bevat elementen die bij de Vlaamse Ombudsdienst<br />
in vier verschillende <strong>ombudsnormen</strong> zijn opgenomen (deugdelijke<br />
correspondentie, actieve dienstverlening, actieve informatieverstrekking en redelijke<br />
behandeltermijn).<br />
- Lokale ombudsdiensten<br />
Onder meer de ombudsman van de stad Brugge en de ombudsdienst Puurs<br />
hanteren de volgende verwante <strong>ombudsnormen</strong>:<br />
* Actief optreden<br />
Als de overheid in kennis wordt gesteld van <strong>een</strong> probleem dat haar aanbelangt,<br />
mag ze niet stilzitten. Niets is nefaster voor <strong>een</strong> oplossing van <strong>een</strong> probleem<br />
en tergender voor de burger dan dat het bestuur de zaak laat aanmodderen.<br />
* Kwalitatieve dienstverlening<br />
De burger heeft recht op <strong>een</strong> kwalitatieve dienstverlening. Als belastingbetaler<br />
draagt de burger bij tot de financiering van die dienstverlening en heeft hij<br />
recht op de best mogelijke kwaliteit die voor die prijs te krijgen is, ook al heeft<br />
de overheid het monopolie in de betreffende sector. Het is niet altijd <strong>een</strong> kwestie<br />
van centen of mensen, maar des te meer van inzet en goede wil.<br />
* Actieve en passieve informatieverstrekking<br />
Burgers moeten in <strong>een</strong> klare taal geïnformeerd worden over hun rechten en<br />
plichten. In het kader van “openbaarheid van bestuur” moet op <strong>een</strong> correcte<br />
manier inzage verstrekt worden.<br />
Daarmee worden alle vormen van informatieverstrekking gedekt, maar volgens<br />
<strong>een</strong> andere indeling. De eerste ombudsnorm valt bij de Vlaamse Ombudsdienst<br />
trouwens voor <strong>een</strong> deel onder de “redelijke behandeltermijn”, die bij hen<br />
g<strong>een</strong> aparte ombudsnorm is. De lokale ombudsdiensten hebben wel “goede<br />
dossieropvolging” voor de behandeltermijn van dossiers.<br />
Men treft dezelfde <strong>ombudsnormen</strong> als die van de Vlaamse Ombudsdienst<br />
ook aan in het jaarverslag 1999-2000 van de huidige ombudsman van de stad<br />
Antwerpen. De toelichting bij de ombudsnorm actieve dienstverlening bevat<br />
<strong>een</strong> goede verduidelijking: “Zo kan het bijvoorbeeld wenselijk zijn dat <strong>een</strong> burger<br />
niet louter correct wordt doorgestuurd <strong>naar</strong> <strong>een</strong> andere, bevoegde dienst,<br />
46
maar dat ook even <strong>een</strong> adres of extra informatie wordt opgezocht, of dat telefonisch<br />
alvast informatie wordt gecheckt of <strong>een</strong> voorlopige regeling wordt getroffen”.<br />
4 Conclusie<br />
De hoofdbrok van actieve dienstverlening heeft betrekking op informatieverstrekking.<br />
Uit de eigen casuïstiek kan de volgende basisregel getrokken worden:<br />
- Algemene actieve informatieverstrekking is actieve informatieverstrekking.<br />
- Concrete actieve informatieverstrekking is actieve dienstverlening.<br />
- Passieve informatieverstrekking is deugdelijke correspondentie.<br />
Met “passief” wordt dan bedoeld dat het initiatief uitging van de burger: hij<br />
stelde <strong>een</strong> vraag aan de overheidsdienst.<br />
Na bespreking is uiteindelijk besloten om de bestaande drie <strong>ombudsnormen</strong><br />
te behouden, maar de gestandaardiseerde informatieverstrekking aan individuele<br />
burgers consequent onder de ombudsnorm actieve informatieverstrekking<br />
te brengen (zie de bespreking van ombudsnorm doeltreffende algemene<br />
informatieverstrekking).<br />
Wat heeft dat voor gevolg? De gegeven voorbeelden inzake kijk- en luistergeld,<br />
onroerende voorheffing en loopbaanonderbreking vallen voortaan niet<br />
meer onder de ombudsnorm actieve dienstverlening. De te verstrekken informatie<br />
is niet geïndividualiseerd, al wordt het rechtstreeks <strong>naar</strong> individuen gestuurd.<br />
Een informatiebrochure bezorgen is algemene dienstverlening, de voor<br />
de betrokkene interessante passages aankruisen is actieve dienstverlening.<br />
Bepaalde vormen van informatieverstrekking vallen dus noch onder deugdelijke<br />
correspondentie (want de informatie werd niet gevraagd), noch onder actieve<br />
informatieverstrekking (want dat is gereserveerd voor algemene, gestandaardiseerde<br />
informatieverstrekking en de ombudsnorm wordt nu ook in die<br />
zin opnieuw benoemd).<br />
Actieve dienstverlening is echter niet beperkt tot individuele, niet-gestandaardiseerde<br />
informatieverstrekking. Dat maken de voorbeelden inzake<br />
afvalwaterheffing duidelijk. Van <strong>een</strong> klantvriendelijke overheidsdienst mag ook<br />
verwacht worden dat hij bepaalde personen actief begeleidt bij het invullen van<br />
<strong>een</strong> aanvraagformulier. Bij de ombudsnorm actieve dienstverlening staat<br />
eigenlijk het begrip “behulpzaamheid” centraal. De overheidsdienst moet meer<br />
doen dan wat de burger hem vraagt.<br />
47
Nieuwe definitie en draagwijdte van de ombudsnorm actieve dienstverlening<br />
vanaf januari 2002:<br />
“De overheid doet meer dan antwoorden op de gestelde vragen. Zij verstrekt<br />
de individuele burger ook ongevraagd de gerichte informatie en hulp die voor<br />
de betrokkene nuttig is, of verwijst daarvoor zo gericht mogelijk door. De overheid<br />
houdt de burger uit eigen beweging op de hoogte van het verloop van<br />
diens dossier”.<br />
48
8 De ombudsnorm<br />
deugdelijke correspondentie<br />
1 Inleiding<br />
De ombudsnorm deugdelijke correspondentie omschreven we tot januari 2002<br />
als volgt:<br />
“De manier waarop <strong>een</strong> overheidsdienst omgaat met brieven, verzoeken en<br />
aanvragen van burgers, is voor die burgers belangrijk. Als zij zich schriftelijk<br />
tot de overheid wenden, mogen ze binnen <strong>een</strong> redelijke termijn <strong>een</strong> antwoord<br />
of alvast <strong>een</strong> ontvangstmelding verwachten. De ontvangstmelding bevat bij<br />
voorkeur informatie over de wijze en de termijn van behandeling. In brieven<br />
worden ook systematisch de naam en de contactgegevens van de behandelende<br />
ambte<strong>naar</strong> vermeld”.<br />
De bronnen waar de deugdelijke correspondentie als richtlijn voor de administratie<br />
wordt verduidelijkt zijn schaars. In de deontologische code voor de<br />
personeelsleden van de diensten van de Vlaamse Regering (Omzendbrief nr.<br />
AZ/MIN/98/4) wordt onder het hoofdstuk klantvriendelijkheid bepaald: “In<br />
elke correspondentie met klanten vermeldt u uw naam, functie en adresgegevens.<br />
Zo kunnen ze u gemakkelijk bereiken” en “zowel mondeling als schriftelijk<br />
gebruikt u <strong>een</strong> duidelijke en <strong>een</strong> correcte taal”.<br />
In het Handvest van de gebruiker van de Openbare dienst (B.S. 22 januari<br />
1993 - federaal niveau): “De openbare diensten zullen zich inspannen om hun<br />
mededelingen zo goed mogelijk aan te passen aan hun gesprekspartners en<br />
moeten het technisch jargon dat niet onmisbaar is voor precisering, zo veel<br />
mogelijk vermijden”. In hetzelfde handvest vinden we de volgende bepaling:<br />
“Doorverwijzing <strong>naar</strong> de bevoegde overheid: de openbare diensten dienen documenten<br />
die kennelijk <strong>een</strong> ander bestuursorgaan aanbelangen, onverwijld door<br />
te sturen <strong>naar</strong> dat bestuur. Gelijktijdig moet de afzender in kennis gesteld worden<br />
van deze doorzending”.<br />
De omzendbrief nr. 360 van 28 april 1992 betreffende <strong>een</strong> grotere doorzichtigheid<br />
en toegankelijkheid van de administratie (B.S. 8 mei 1992 - federaal<br />
niveau) legt de (federale) overheidsdiensten de verplichting op om systematisch<br />
naam, hoedanigheid en telefoonnummer van de ambte<strong>naar</strong> die het dossier<br />
behandelt, te vermelden op elke briefwisseling. Deze vermelding wil de bevolking<br />
<strong>een</strong> kans geven rechtstreeks uitleg te bekomen van de overheidsdiensten.<br />
49
Deze teksten, die we ook terugvinden in de (actieve) openbaarheidsregelingen,<br />
omvatten g<strong>een</strong> richtlijnen omtrent de algemene plicht om <strong>een</strong> brief te beantwoorden<br />
of wat de redelijke termijn zou zijn om <strong>een</strong> brief te beantwoorden.<br />
2 Casuïstiek Vlaamse Ombudsdienst<br />
2.1 Aantallen<br />
In 1999 werd de ombudsnorm deugdelijke correspondentie 16 maal geschonden.<br />
In 2000 werd de ombudsnorm 156 maal geschonden. In 2001 werd de<br />
ombudsnorm 186 maal geschonden (12,5 %).<br />
2.2 Casussen en bespreking<br />
Wanneer hebben we de ombudsnorm gebruikt in onze rapporten?<br />
- G<strong>een</strong> tussentijdse antwoorden op vraag <strong>naar</strong> stand van zaken, lange behandeltermijn<br />
en niet antwoorden op vraag <strong>naar</strong> stand van zaken. G<strong>een</strong> ontvangstmelding.<br />
- Voor <strong>een</strong>voudige doorverwijzingen is het aangewezen binnen de maand te<br />
antwoorden.<br />
- G<strong>een</strong> tussentijds bericht.<br />
- Antwoord op brief blijft te lang uit.<br />
- Foutieve informatie bij de vraag <strong>naar</strong> stand van zaken.<br />
- Niet beantwoorden van brieven.<br />
- Opsturen van aanvraagformulier binnen <strong>een</strong> redelijke termijn.<br />
- Foutieve informatie aan verzoeker werd niet rechtgezet.<br />
- E-mails niet beantwoord.<br />
- Bepaalde vragen niet beantwoorden.<br />
- Ontoereikend telefonisch antwoord op vragen.<br />
- Telefonisch verkeerde informatie krijgen.<br />
- Laattijdig beantwoorden van e-mail, namelijk gewoon chronologisch beantwoorden<br />
van briefwisseling.<br />
- Niet tijdig correcte informatie verstrekken indien <strong>een</strong> bepaalde termijn loopt.<br />
- Tekst ontvangstmelding aanpassen aan bezwaar.<br />
- Niet beantwoorden van faxen of e-mail.<br />
- Briefschrijver op de hoogte brengen van het gevolg dat aan <strong>een</strong> brief wordt<br />
gegeven.<br />
- De ontvangstmelding wordt gestuurd aan de echtgenoot terwijl dit juist <strong>een</strong><br />
onderdeel was van de melding.<br />
- Typebrief niet duidelijk en niet klantvriendelijk genoeg.<br />
50
- Reageren op brieven, al was het maar verwijzen <strong>naar</strong> vorige brieven.<br />
- Indien administratieve overheid reeds tweemaal heeft geantwoord en de<br />
verzoeker blijft aandringen, wordt het <strong>een</strong> terechte opmerking, minder dan twee<br />
antwoorden blijft gegrond.<br />
De Nederlandse ombudsman heeft op dit punt <strong>een</strong> uitdrukkelijk en interessant<br />
standpunt ingenomen:<br />
De behandeling van klachten van <strong>een</strong> burger, die bij herhaling dezelfde kwestie<br />
aan de orde stelt - eventueel in steeds andere bewoordingen of vanuit <strong>een</strong> ogenschijnlijk<br />
ander gezichtspunt - mag niet <strong>een</strong> onevenredig groot aandeel van de<br />
beschikbare behandelingscapaciteit in beslag nemen. Daardoor kan immers de<br />
behandeling van klachten met <strong>een</strong> grotere prioriteit in gevaar worden gebracht.<br />
Voordat besloten wordt <strong>een</strong> burger niet meer te antwoorden, dient hem in elk<br />
geval <strong>een</strong>maal gemotiveerd uit<strong>een</strong>gezet te worden dat de overheid de discussie<br />
als gesloten beschouwt 4 .<br />
- Ten onrechte gebruiken van <strong>een</strong> standaardbrief.<br />
- Eenvoudige doorverwijzing moet gebeuren binnen de twee weken.<br />
Niet all<strong>een</strong> de klassieke brief, maar ook de fax, mail, telexbericht vallen onder<br />
het begrip “correspondentie”.<br />
Al vaak werd de vraag opgeworpen of de aard van het communicatiemiddel<br />
de aard en de snelheid beïnvloedt waarmee moet gereageerd worden.<br />
Een e-mail of <strong>een</strong> faxbericht zijn snellere communicatiemiddelen dan de klassieke<br />
briefwisseling. De verzender verwacht ook vaak <strong>een</strong> vlugge reactie. Indien<br />
deze niet mogelijk is, lijkt het aangewezen om vrij snel <strong>een</strong> - wat onze noorderburen<br />
zo mooi noemen - “behandelingsbericht” te bezorgen, waarbij de verzender<br />
wordt gerustgesteld dat zijn bericht is ontvangen en dat er gevolg zal aan<br />
gegeven worden.<br />
De schending van redelijke termijn voor de beantwoording van <strong>een</strong> brief valt<br />
onder de ombudsnorm redelijke behandeltermijn. Dit passen we vanaf het werkjaar<br />
2002 consequent toe. In het verleden is dit niet altijd het geval geweest.<br />
Ook de mondelinge contacten kunnen onder de ombudsnorm deugdelijke<br />
correspondentie vallen.<br />
Ook bij andere ombudsdiensten zien we dat er anno 2001 bij de invulling van<br />
de ombudsnorm vooral <strong>naar</strong> de term “brief” wordt verwezen.<br />
4<br />
J.B.J.M. ten Berge, M.P. Gerrits-Janssens en P.J. Stolk, Vereisten van behoorlijkheid. Een analyse na tien<br />
jaar ombudsman, Zwolle, Tj<strong>een</strong>k Willink, 1992, p. 64<br />
51
Interessant is de vergelijking van de ombudsnorm deugdelijke correspondentie<br />
met de <strong>ombudsnormen</strong> actieve dienstverlening, redelijke behandeltermijn en<br />
algemene informatieverstrekking:<br />
a. Deugdelijke correspondentie blijkt soms <strong>een</strong> vormelijke afweging (bijvoorbeeld<br />
goed taalgebruik, bepaalde vermeldingen in <strong>een</strong> brief, g<strong>een</strong> spelfouten) te<br />
zijn. Wanneer de correspondentie inhoudelijk fout blijkt te zijn, zullen we soms<br />
<strong>een</strong> andere ombudsnorm hanteren (bijvoorbeeld foute algemene informatie:<br />
ombudsnorm actieve dienstverlening). Het niet tijdig doorverwijzen hebben<br />
we al onder de ombudsnorm redelijke behandeltermijn gestopt. We bevinden<br />
ons op de grens tussen deugdelijke correspondentie en redelijke behandeltermijn.<br />
b. De ombudsnorm deugdelijke correspondentie is vraag-gebonden en individueel.<br />
De toepassing van deze ombudsnorm veronderstelt dat <strong>een</strong> eerste “communicatie”<br />
(brief , mail, fax, mondelinge vraag) van de burger is uitgegaan. Het<br />
ontbreken van <strong>een</strong> ontvangstmelding, behandelingsbericht of tussenbericht na<br />
<strong>een</strong> brief van de burger zit onder deze ombudsnorm.<br />
c. Het niet verzenden van <strong>een</strong> spontaan tussenbericht omdat <strong>een</strong> hangend en<br />
specifiek dossier te lang aansleept, valt onder de ombudsnorm actieve dienstverlening.<br />
Het niet verzenden van <strong>een</strong> spontaan tussenbericht dat niet dossiergebonden<br />
is, valt onder doeltreffende algemene informatieverstrekking. Mededelingen<br />
die op alle gelijkaardige dossiers van toepassing zijn vallen ook onder<br />
deze ombudsnorm.<br />
3 Andere ombudsdiensten<br />
- De Europese ombudsman<br />
De Europese Code van Goed Administratief Gedrag bevat in artikel 12 de<br />
volgende bepaling: “Bij het beantwoorden van correspondentie, telefoongesprekken<br />
en elektronische post tracht de ambte<strong>naar</strong> zo behulpzaam mogelijk te zijn<br />
en de gestelde vragen zo nauwkeurig mogelijk te beantwoorden.” Artikel 13 bepaalt<br />
dat de ambte<strong>naar</strong> erop toeziet dat alle burgers van de Unie die de instelling<br />
in <strong>een</strong> van de verdragstalen aanschrijft, <strong>een</strong> antwoord in dezelfde taal ontvangen.<br />
Artikel 14 van deze Code bepaalt:<br />
- Van iedere brief of klacht aan de instelling binnen de twee weken <strong>een</strong> ont-<br />
52
vangstbewijs wordt gestuurd, behalve wanneer binnen deze periode <strong>een</strong> antwoord<br />
ten gronde kan worden gestuurd.<br />
- Het antwoord of het ontvangstbewijs vermelden de naam en het telefoonnummer<br />
van de ambte<strong>naar</strong> die voor het dossier verantwoordelijk is en de dienst<br />
waartoe hij behoort.<br />
- Bij oneigenlijk gebruik, namelijk wanneer het aantal brieven of klachten<br />
buitensporig groot is, steeds hetzelfde onderwerp betreffen of ongegrond zijn,<br />
hoeft g<strong>een</strong> ontvangstbewijs of antwoord te worden verstuurd.<br />
- De Nederlandse nationale ombudsman<br />
De Nederlandse nationale ombudsman kent de ombudsnorm deugdelijke<br />
correspondentie als dusdanig niet. Hij heeft wel <strong>een</strong> rapport opgesteld waarbij<br />
het algem<strong>een</strong> kader wordt aangegeven van de wijze waarop de overheid correspondentie<br />
van burgers dient te behandelen 5 .<br />
Een aantal krachtlijnen van dit rapport zijn de volgende.<br />
De Nederlandse nationale ombudsman vindt <strong>een</strong> nauwkeurige postregistratie<br />
noodzakelijk vanuit het oogpunt van de doelmatigheid in het belang van de<br />
overheid en van de burger. Er zijn twee componenten: <strong>een</strong> ontvangstregistratiesysteem<br />
en <strong>een</strong> voortgangsbewakingssysteem.<br />
Registratie houdt in:<br />
- Post wordt voorzien van <strong>een</strong> kenmerk.<br />
- Registratie van behandelende afdeling en behandelende ambte<strong>naar</strong>.<br />
- Belang hechten aan meldingen van de burger.<br />
- Registreren van verzendingswijze.<br />
- Ontvangstbewijs afleveren indien per drager.<br />
- Zelf doorsturen indien bedoeld voor andere dienst.<br />
De Nederlandse nationale ombudsman billijkt de houding om niet voldoende<br />
gefrankeerde post niet te aanvaarden.<br />
Voortgangsbewaking houdt in:<br />
- Elke stap in de correspondentie wordt vastgelegd.<br />
Wanneer wel en niet reageren op correspondentie?<br />
Uitgangspunt voor de overheid moet zijn dat op elke brief in beginsel <strong>een</strong> reactie<br />
volgt.<br />
5<br />
Zie W. Daniëls, Correspondentiewijzer. Normen van de Nationale Ombudsman voor de correspondentie<br />
van de overheid-burger, Den Haag, De nationale ombudsman/SDU, 1995, 109 p.<br />
53
Wel reageren?<br />
- Op elke reguliere correspondentie.<br />
- Ook op onjuiste of onvolledige brieven.<br />
- Ook wanneer de brief is gericht aan <strong>een</strong> vertrokken medewerker.<br />
Niet inhoudelijk reageren?<br />
- Bij beledigende brieven.<br />
- Wanneer de klacht reeds werd afgewezen.<br />
- Bij anonieme brieven.<br />
Wanneer reageren?<br />
Als het antwoord op de vraag lang op zich zou laten wachten, moet <strong>een</strong> behandelingsbericht<br />
aan de burger worden verstuurd.<br />
Vormeisen aan <strong>een</strong> brief:<br />
- Correcte spelling van de naam.<br />
- Wanneer de overheid antwoordt op <strong>een</strong> brief van de burger, dan gebruikt hij<br />
het door de burger opgegeven adres, wanneer de overheid actief <strong>een</strong> brief schrijft<br />
dan wordt het officieel adres gebruikt.<br />
- Gestorvene niet aanschrijven.<br />
- Alle brieven moeten gedagtekend zijn.<br />
Inhoudseisen aan <strong>een</strong> brief:<br />
- Inhoudelijk juist.<br />
- Eenduidige uitleg.<br />
- Volledig informeren.<br />
Verzenden van correspondentie:<br />
- Verzenddatum moet zo nauw mogelijk aansluiten bij briefdatum.<br />
- Bij verzending per fax moet het faxrapport bewaard worden.<br />
- Het College van federale ombudsmannen<br />
Bij het College van federale ombudsmannen vinden we de ombudsnorm deugdelijke<br />
correspondentie niet terug.<br />
- Andere<br />
Ook bij de lokale ombudsdiensten vinden we de ombudsnorm deugdelijke<br />
correspondentie terug. Enkele voorbeelden:<br />
De ombudsman van de stad Brugge spreekt over deugdelijke schriftelijke correspondentie.<br />
Brieven moeten beantwoord worden. Dat is evident, maar als het<br />
54
even kan ook nog binnen <strong>een</strong> redelijke termijn. Als dit niet mogelijk is, moet<br />
<strong>een</strong> ontvangstbewijs gestuurd worden. Tussentijdse antwoorden moeten <strong>een</strong><br />
opvolging krijgen. Antwoorden naast de kwestie wekken all<strong>een</strong> wrevel op. Het<br />
vermelden van de ambte<strong>naar</strong> die het dossier behandelt is intussen wettelijk verplicht.<br />
De Brugse ombudsman beperkt zijn ombudsnorm tot de schriftelijke correspondentie.<br />
Hij koppelt de beantwoording binnen <strong>een</strong> redelijke termijn ook aan<br />
de ombudsnorm van de deugdelijke correspondentie.<br />
De ombudsvrouw van de stad Gent gebruikt ook de ombudsnorm deugdelijke<br />
correspondentie. De burger mag op zijn brief binnen <strong>een</strong> redelijke termijn<br />
<strong>een</strong> antwoord of <strong>een</strong> ontvangstmelding verwachten. De ontvangstmelding vermeldt<br />
iets over de termijn van behandeling. De contactpersoon wordt vermeld.<br />
4 Conclusie<br />
De ombudsnorm deugdelijke correspondentie moet zo veel mogelijk gehanteerd<br />
worden voor de volgende aspecten: het vormelijke aspect (correcte en<br />
duidelijke taal, aangeven van de behandelende ambte<strong>naar</strong>) en het procesmatige<br />
aspect (de brief wordt vlug doorgezonden <strong>naar</strong> de bevoegde dienst, eventueel<br />
verzenden van <strong>een</strong> behandelingsbericht).<br />
Het inhoudelijke aspect (binnen de materie waarover de brief handelt) zal<br />
vaak ressorteren onder <strong>een</strong> ander ombudsnorm, maar niet altijd. Een verkeerde<br />
reactie op <strong>een</strong> brief van <strong>een</strong> burger zit wel onder de ombudsnorm deugdelijke<br />
correspondentie. Hier is het raakvlak met de inhoud van de brief reëel.<br />
Eventueel zou in de ombudsnorm de term “correspondentie “ kunnen vervangen<br />
worden door “communicatie”, omdat ook de mondelinge contacten<br />
onder deze ombudsnorm vallen, maar het is g<strong>een</strong> must.<br />
De ombudsnorm deugdelijke correspondentie omschrijven we voortaan als<br />
volgt:<br />
“De manier waarop <strong>een</strong> overheidsdienst omgaat met brieven, verzoeken en<br />
aanvragen van burgers, is voor die burgers belangrijk. Als zij zich tot <strong>een</strong> overheidsdienst<br />
wenden, mogen ze <strong>een</strong> ontvangstmelding verwachten wanneer hun<br />
vraag niet snel beantwoord kan worden. In brieven worden ook systematisch<br />
de naam en de contactgegevens van de behandelende ambte<strong>naar</strong> vermeld”.<br />
55
9 De ombudsnorm<br />
vlotte bereikbaarheid<br />
1 Inleiding<br />
De Vlaamse Ombudsdienst omschrijft de ombudsnorm vlotte bereikbaarheid<br />
als volgt:<br />
“De diensten moeten zowel telefonisch als fysiek voldoende bereikbaar zijn.<br />
Dat betekent niet all<strong>een</strong> <strong>een</strong> redelijke ruimtelijke nabijheid en <strong>een</strong> vlotte toegankelijkheid<br />
van de gebouwen, maar ook ruime en publiekgerichte openingsuren”.<br />
Bereikbaarheid staat vooraan bij de zorgvuldigheidsnormen van de Vlaamse<br />
Ombudsdienst. Je zou bereikbaarheid als <strong>een</strong> afgeleide van bejegening kunnen<br />
zien. Ook hier gaat het nog niet om het inhoudelijke maar om de mogelijkheid<br />
op zich om met <strong>een</strong> overheidsdienst vlot te kunnen communiceren.<br />
2 Casuïstiek Vlaamse Ombudsdienst<br />
2.1 Aantallen<br />
In 2001 werd de ombudsnorm bereikbaarheid 114 maal geschonden (7,7 %<br />
van het totale aantal geschonden <strong>ombudsnormen</strong>). In 2000 werd de norm 42<br />
geschonden (3,6 %). De meerderheid van de schendingen heeft betrekking op<br />
klachten over kijk- en luistergeld en onroerende voorheffing.<br />
2.2 Casussen en bespreking<br />
Omdat <strong>een</strong> overheidsdienst meestal duidelijke openingsuren kent, denken we<br />
bij bereikbaarheid in de eerste plaats aan de telefonische toegankelijkheid. Men<br />
verlaat eventjes zijn bureau zonder de telefoon door te schakelen en net dan<br />
gaat de telefoon. Niemand neemt op en de burger denkt “wordt daar wel gewerkt?”.<br />
Ook bij langere afwezigheden blijft het moeilijk om consequent telefoons<br />
door te schakelen. Telefooncentrales kunnen dat wel automatisch doen,<br />
maar wel pas na verschillende malen bellen. Andere diensten krijgen dan weer<br />
te veel telefonische oproepen zodat <strong>een</strong> beller verschillende malen de bezettoon<br />
moet trotseren en verschillende keren opnieuw moet bellen vooraleer hij binnengeraakt.<br />
Een probleem bij <strong>een</strong> overbelast call center kan ook zijn dat <strong>een</strong><br />
oproep in wacht <strong>een</strong> gewone beltoon krijgt. Als er niet snel <strong>een</strong> operator vrijkomt,<br />
wordt de indruk gewekt dat niemand aanwezig is.<br />
56
Het jaarverslag 2001 van de Vlaamse Ombudsdienst doorbladerend, is de<br />
weinig verrassende vaststelling dat “bereikbaarheid” vooral over de telefonische<br />
bereikbaarheid van de Belastingdienst voor Vlaanderen ging. Daar was het probleem<br />
vrij permanent. In andere situaties volgt het uit de werkzaamheden. De<br />
afdeling Studietoelagen bijvoorbeeld kent door zijn werkorganisatie bepaalde<br />
piekperiodes. Het aantal telefoons ligt dan veel hoger dan normaal. In <strong>een</strong> andere<br />
klacht was de bereikbaarheid geschonden doordat <strong>een</strong> omvangrijke mailing<br />
net voor het kerstreces werd verzonden. Bijgevolg moesten de verzoekers<br />
na ontvangst 10 dagen wachten alvorens ze met hun vragen bij de dienst terechtkonden.<br />
De Vlaamse Ombudsdienst maakte <strong>een</strong> “terechte opmerking” in <strong>een</strong> klacht<br />
waar de telefoonlijn van <strong>een</strong> ambte<strong>naar</strong> voortdurend bezet was en hij de verzoeker<br />
niet had teruggebeld, zoals nochtans was beloofd door de telefoniste.<br />
Het niet terugbellen zou ook als <strong>een</strong> schending van de ombudsnorm correcte<br />
bejegening kunnen gezien worden. Een klacht van iemand die herhaaldelijk<br />
foutief werd doorgeschakeld, werd door de Vlaamse Ombudsdienst met de<br />
ombudsnorm correcte bejegening beoordeeld.<br />
Maar bereikbaarheid gaat verder. Nog niet voorgevallen maar expliciet in de<br />
definitie opgenomen, zijn klachten waar de bereikbaarheid onvoldoende klantvriendelijk<br />
is uitgebouwd, bijvoorbeeld door te beperkte openingsuren of het<br />
totale gebrek aan bereikbaarheid buiten de gewone kantooruren. Een antwoordapparaat<br />
dat de beller informeert over de werktijden, is reeds <strong>een</strong> hele hulp.<br />
Ook de toegankelijkheid van openbare gebouwen wordt in de definitie van de<br />
Vlaamse Ombudsdienst specifiek aangehaald. Dat kan slaan op <strong>een</strong> goede fysieke<br />
toegankelijkheid voor gehandicapten maar bijvoorbeeld ook op de toegangscontrole<br />
bij overheidsgebouwen.<br />
Een verzoeker diende zo klacht in bij de Vlaamse Ombudsdienst over het feit<br />
dat hij in sommige overheidsgebouwen zijn identiteitskaart moet tonen. De<br />
Vlaamse Ombudsdienst oordeelde deze klacht ongegrond. De Vlaamse overheid<br />
heeft per gebouw specifieke registratieregels omwille van veiligheid en<br />
opsporing van bezoekers. Al <strong>naar</strong>gelang het gebouw kunnen de vereisten dus<br />
strenger uitvallen, maar dit vormt g<strong>een</strong> belemmering voor de bereikbaarheid.<br />
Een praktisch probleem bij bereikbaarheidsklachten is dat <strong>een</strong> concreet herstel<br />
in de dossiers niet meer mogelijk is. Tenzij het om <strong>een</strong> incident gaat, valt er<br />
aan de verzoekers weinig meer te melden dan dat de problematiek zal worden<br />
opgevolgd. In geval de situatie als voldoende ernstig wordt beschouwd, moet de<br />
57
overheidsdienst immers structurele maatregelen treffen ter verbetering. Daarom<br />
kan er met modelrapporten worden gewerkt voor de beoordeling, maar<br />
moet er regelmatig <strong>een</strong> evaluatie van de situatie worden gemaakt. Dat wordt in<br />
eerste instantie verwerkt in het jaarverslag of andere rapportage. Indien gewenst<br />
kunnen de verzoekers daarvan verder op de hoogte worden gehouden.<br />
3 Andere ombudsdiensten<br />
In de definities wordt veelal gewezen op de twee aangehaalde facetten: telefonische<br />
én fysieke toegankelijkheid. Bereikbaarheid wordt niet altijd expliciet<br />
apart vermeld in de beoordelingskaders. In de Europese Code van Goed Administratief<br />
Gedrag is het bijvoorbeeld niet terug te vinden. Enkele voorbeelden:<br />
- De Nederlandse nationale ombudsman<br />
De Nederlandse nationale ombudsman spreekt over “toegankelijkheid” (fysieke<br />
toegankelijkheid en telefonische bereikbaarheid).<br />
- Het College van federale ombudsmannen<br />
In de jaarverslagen van het College van federale ombudsmannen vinden we<br />
ook enkel de vermelding “toegankelijkheid” terug.<br />
- De ombudsvrouw van de stad Gent<br />
Een overheidsdienst moet bereikbaar zijn, ook telefonisch. De gebouwen<br />
moeten vlot toegankelijk zijn en de openingsuren ruim en publiekgericht.<br />
4 Conclusie<br />
De ombudsnorm bereikbaarheid slaat op klachten waarin <strong>een</strong> dienst onvoldoende<br />
bereikbaar is omdat:<br />
- De vlotte fysieke of telefonische bereikbaarheid die er zou moeten zijn, in de<br />
praktijk niet goed blijkt te functioneren.<br />
- De toegankelijkheid op zich onvoldoende is uitgebouwd in objectieve zin<br />
(toegankelijkheid van gebouwen, goed telefonisch onthaal).<br />
- De toegankelijkheid op zich onvoldoende is uitgebouwd in subjectieve zin<br />
(openingsuren, vestigingsplaats van diensten).<br />
58
De Vlaamse Ombudsdienst legde in oktober 2001 volgende praktische richtlijnen<br />
vast voor zijn beoordeling:<br />
beperkte openingsuren:<br />
- De algemene regel is dat <strong>een</strong> dienst bereikbaar is tijdens kantooruren. Enige<br />
beperking hierop is mogelijk als dit goed wordt omkaderd, bijvoorbeeld door<br />
<strong>een</strong> goed onthaal met registratie van de boodschap zodat de ambte<strong>naar</strong> in kwestie<br />
de beller terugbelt, <strong>een</strong> antwoordapparaat waarop <strong>een</strong> boodschap kan worden<br />
ingesproken. Interne wetmatigheden (drukke periode, deadline van dossiers)<br />
mogen hierin niet meespelen.<br />
toegankelijkheid van gebouwen – toegangscontrole:<br />
- Een rationele invulling van <strong>een</strong> eventuele identificatie/controle van bezoekers<br />
van overheidsgebouwen<br />
buiten de kantooruren:<br />
- Een antwoordapparaat is de ombudsnorm voor diensten die regelmatig in<br />
contact staan met burgers.<br />
e-mail:<br />
- Elke dienst moet via e-mail bereikbaar zijn. Zowel voor e-mail als telefoon<br />
of bezoek geldt: de dienst moet bereikbaar zijn, niet de ambte<strong>naar</strong>.<br />
Vermits de definitie voldoende duidelijk is en alle aspecten omvat, wordt die<br />
niet gewijzigd. De benaming van de ombudsnorm wordt vanaf 2002 wel aangepast<br />
tot “vlotte bereikbaarheid” om zo reeds duidelijker aan te geven wat er<br />
verwacht wordt.<br />
59
10 De ombudsnorm<br />
doeltreffende algemene<br />
informatieverstrekking<br />
1 Inleiding<br />
Tot het einde van het werkjaar 2001 is voor de ombudsnorm actieve informatieverstrekking<br />
de volgende definitie gebruikt:<br />
“Het bestuur verstrekt informatie die begrijpelijk en juist is, tijdig en nietachterhaald,<br />
volledig, accuraat en niet-misleidend. De burger moet duidelijk<br />
weten waar, wanneer en bij wie hij terechtkan voor de dienstverlening waarop<br />
hij aanspraak mag maken”.<br />
De nadruk in deze definitie ligt op:<br />
- Kwaliteitsvolle informatieverstrekking.<br />
- Duidelijkheid over dienstverlening.<br />
2 Casuïstiek Vlaamse Ombudsdienst<br />
2.1 Standpunt over de ombudsnorm actieve informatieverstrekking van het<br />
onderzoekersteam van de Vlaamse Ombudsdienst<br />
Geleidelijk is het onderzoekersteam van de Vlaamse Ombudsdienst tot de<br />
volgende aflijning gekomen tussen de drie <strong>ombudsnormen</strong> actieve informatieverstrekking,<br />
actieve dienstverlening en deugdelijke correspondentie:<br />
Individueel /<br />
Dossiergebonden<br />
G<strong>een</strong> vraag van de burger Wel vraag van de burger<br />
Actieve dienstverlening<br />
Niet-individueel / Actieve<br />
Dossieroverstijgend informatieverstrekking<br />
Deugdelijke correspondentie<br />
- Deugdelijke correspondentie: de verzoeker vraagt informatie en krijgt g<strong>een</strong><br />
of verkeerde informatie van de overheidsdienst.<br />
- Actieve dienstverlening: de overheid laat na op eigen initiatief (dus zonder<br />
dat de verzoeker er nadrukkelijk <strong>naar</strong> gevraagd heeft) aan de individuele verzoeker<br />
de nodige informatie te bezorgen in zijn concrete dossier.<br />
60
- Actieve informatieverstrekking: de algemene, niet-dossiergebonden informatieverstrekking<br />
van de overheidsdienst aan de burgers tout court is onvoldoende/onjuist/misleidend.<br />
De combinatie van de <strong>ombudsnormen</strong> actieve dienstverlening én actieve informatieverstrekking<br />
kan voorkomen: enerzijds is er onvoldoende specifieke<br />
informatie aan de burger bezorgd in het concrete dossier en anderzijds is ook<br />
de algemene informatieverstrekking (folder, standaardformulier en andere informatiemedia)<br />
ontoereikend geweest. Het belangrijkste onderscheid tussen de<br />
twee <strong>ombudsnormen</strong> is het individuele/dossiergebonden versus het niet-individuele/niet-dossiergebonden<br />
karakter.<br />
In <strong>een</strong> nieuwe definitie van de ombudsnorm actieve informatieverstrekking<br />
zou het anticiperende en dossieroverstijgende karakter van <strong>een</strong> goede informatieverstrekking<br />
tot uiting moeten komen. Het is ook belangrijk om kwaliteitscriteria<br />
in de definitie op te nemen.<br />
2.2 Aantallen<br />
In de werkjaren 1999-2001 is de ombudsnorm actieve informatieverstrekking<br />
143 keer geschonden, d.w.z. in 13,9 % van de beoordeelde dossiers.<br />
Werkjaar Totaal aantal beoordeelde Dossiers met norm %<br />
dossiers<br />
informatieverstrekking<br />
1999 254 29 11,4<br />
2000 1063 43 4<br />
2001 1396 71 5,1<br />
2.3 Casussen en bespreking<br />
thema kijk- en luistergeld<br />
- Op het aangifteformulier staat g<strong>een</strong> vermelding van de sanctie taksverdubbeling<br />
bij laattijdig terugsturen.<br />
- Misleidende informatie op aanslagbiljet over opzeggingsdatum bij semestriële<br />
betaling.<br />
thema onroerende voorheffing<br />
- De Belastingdienst voor Vlaanderen heeft nagelaten om bij de aanslagbiljetten<br />
van 2000 en/of 2001 ook maar enige informatie te verstrekken over de redenen<br />
van de verzending van twee jaarlijkse aanslagbiljetten binnen <strong>een</strong> periode<br />
van <strong>een</strong> half jaar of nog korter.<br />
61
- Hetzelfde geldt voor de redenen van de aanzienlijke vervroeging van de jaarlijkse<br />
aanslagdatum.<br />
- Onvolledige of misleidende informatie in standaardbrieven over moratoire<br />
interesten en nalatigheidsinteresten.<br />
thema milieu<br />
- Ontbrekend informatiebord in natuurgebied.<br />
- Misleidende informatie op documenten voor nieuwe wateraansluiting.<br />
- G<strong>een</strong> voorafgaande mededeling over kosten en g<strong>een</strong> concrete verantwoording<br />
van de kosten bij het aangaan of opzeggen van <strong>een</strong> waterleveringscontract.<br />
thema afvalwaterheffing<br />
- Onvoldoende informatieverstrekking over de onweerlegbare band tussen<br />
gefactureerde waterverbruik en heffingsplicht.<br />
- Onvoldoende informatieverstrekking over vrijstellingen.<br />
thema’s wonen en ruimtelijke ordening<br />
- Tegemoetkoming in de leningslast (TIL): informatie over de exacte verbintenissen<br />
en de mogelijke sancties bij overtreding is niet duidelijk genoeg.<br />
- Te weinig informatie over weigeringsrecht Rekenhof van huisvestingspremie.<br />
- Afrekeningen van de sociale-huisvestingsmaatschappijen bevatten niet altijd<br />
voldoende duidelijke informatie over de verminderingen van de nutsvoorzieningen<br />
die al verrekend zijn.<br />
- De tekst van het registratieattest voor leegstaande of verwaarloosde bedrijfsruimten<br />
is onduidelijk en onvolledig.<br />
thema onderwijs<br />
- Uitblijven uitvoeringsbesluiten bij nieuw decreet onderwijs sociale promotie:<br />
hierdoor is er gebrek aan informatie voor scholen wat ze moeten doen.<br />
- Ontoereikende mediacommunicatie over de vervangingspool.<br />
thema aanmoedigingspremie loopbaanonderbreking<br />
- Er is ontoereikende of g<strong>een</strong> informatieverstrekking over: noodzaak premie<br />
binnen de zes maanden aan te vragen, niet-automatische verlenging van premie,<br />
ontbreken ontvangstmelding, g<strong>een</strong> vermelding dat kennis van de precieze<br />
62
verzendingsdatum aanvraag noodzakelijk is om <strong>een</strong> telefonische ontvangstbevestiging<br />
te kunnen krijgen, mogelijke lange behandeltermijn.<br />
thema welzijn<br />
- De algemene informatieverstrekking door Kind en Gezin aan kandidaatadoptanten<br />
is voor verbetering vatbaar.<br />
3 Andere ombudsdiensten<br />
- De Europese ombudsman<br />
De Europese ombudsman heeft g<strong>een</strong> vergelijkbare normen opgenomen in de<br />
Europese Code van Goed Administratief Gedrag. Wel worden de volgende drie<br />
normen gebruikt die deelaspecten van <strong>een</strong> goede algemene informatieverstrekking<br />
betreffen: vermelding van de beroepsmogelijkheden, verzoeken om informatie<br />
en verzoeken om toegang tot documenten.<br />
In het jaarverslag over 2000 hebben 28 % van de onderzochte klachten betrekking<br />
op <strong>een</strong> gebrek aan of weigering van informatie en op onvoldoende<br />
doorzichtigheid.<br />
- De Nederlandse nationale ombudsman<br />
De ombudsnorm actieve/adequate informatieverstrekking bevat de volgende<br />
elementen:<br />
- Behandelingsbericht (ontvangstmelding).<br />
- Tussenbericht (bij overschrijding van redelijke behandeltermijnen is het<br />
nodig de betrokkenen actief te informeren over de stand van zaken, met name<br />
via <strong>een</strong> voortgangsbericht, te verwachten behandelingsduur; “zwijgende” overheid<br />
is uit den boze”).<br />
- Tijdige mededeling van besluit tot het niet inhoudelijk beantwoorden.<br />
- Informatieverstrekking over rechten en plichten van de burger (die informatie<br />
moet ook toegankelijk en begrijpelijk zijn).<br />
- Juiste informatie (informatie mag niet misleidend, onvolledig of foutief zijn).<br />
- To the point (antwoord op gestelde vraag).<br />
- Indien niet bevoegd: doorverwijzing <strong>naar</strong> bevoegde instantie.<br />
De Nederlandse nationale ombudsman maakt eigenlijk g<strong>een</strong> onderscheid tussen<br />
dossiergebonden en algemene informatieverstrekking 6 :<br />
- Algem<strong>een</strong> (bijvoorbeeld folder, standaardbrief).<br />
6<br />
Zie ook: J.B.J.M. ten Berge, M.P. Gerrits-Janssens en P.J. Stolk, Vereisten van behoorlijkheid. Een analyse<br />
na tien jaar ombudman, Zwolle, Tj<strong>een</strong>k Willink, 1992, p. 79-83<br />
63
- Gericht, individueel (bijvoorbeeld specifieke informatie op maat; bezwaaren<br />
beroepsmogelijkheid moet vermeld worden in de beslissingsbrief zelf).<br />
Deze ombudsnorm is (in het jaarverslag 2000) 81 keer overschreden in de<br />
378 rapporten (21,4 %) en 511 keer in de tussentijds afgedane zaken (18,8 %).<br />
- Het College van federale ombudsmannen<br />
Bij het College van federale ombudsmannen vinden we “eerbied voor het principe<br />
van actieve en passieve informatie” terug. De ombudsnorm wordt als volgt<br />
gedefinieerd:<br />
“De overheid moet vragen om informatie van burgers zo vlug mogelijk beantwoorden.<br />
Het bestuur moet bovendien uit eigen beweging informeren over hun<br />
rechten en verplichtingen in <strong>een</strong> klare taal die burgers begrijpen”.<br />
Deze definitie van de ombudsnorm bevat elementen die bij de Vlaamse Ombudsdienst<br />
in vier verschillende <strong>ombudsnormen</strong> zijn opgenomen (deugdelijke<br />
correspondentie, actieve dienstverlening, actieve informatieverstrekking en redelijke<br />
behandeltermijn).<br />
Deze ombudsnorm is (in het jaarverslag van 2000) 91 keer gebruikt bij 538<br />
dossiers met onbehoorlijk bestuur (16,9 %).<br />
- Andere<br />
De ombudsman van de stad Brugge spreekt over actieve en passieve informatieverstrekking.<br />
Deze ombudsnorm houdt in: in duidelijke taal informeren<br />
over rechten en plichten en indien zinvol wijzen op inzagerecht van overheidsbescheiden.<br />
In de Angelsaksische wereld vinden we g<strong>een</strong> direct aanknopingspunt met onze<br />
ombudsnorm doeltreffende algemene informatieverstrekking. Klachten over<br />
informatieverstrekking komen niet voor in de lijst van 33 “types of action or<br />
inaction which give rise to complaints” van het Ombudsman Committee van<br />
de Administrative Law Section van de American Bar Association 7 . De omschrijving<br />
“failure to communicate” komt er het dichtste bij.<br />
4 Conclusie<br />
De Vlaamse Ombudsdienst gebruikt de ombudsnorm actieve informatieverstrekking<br />
enkel als het over dossieroverstijgende informatie gaat. Dat is niet ge-<br />
7<br />
D. M. Gottherer en M. Hostina, “The Classical Ombudsman Model”, in R. Gregory en P. Giddings (ed.),<br />
Righting Wrongs, Amsterdam, IOS-Press, 2000, p. 412.<br />
64
uikelijk bij andere ombudsdiensten. Die keuze is echter verantwoord omdat<br />
we ook de ombudsnorm deugdelijke correspondentie en actieve dienstverlening<br />
hebben, die we gebruiken voor de al dan niet vraaggestuurde informatieverstrekking<br />
in individuele dossiers. Die optie kwam niet tot uiting in de definitie<br />
van de ombudsnorm.<br />
Het tweede deel van de tot en met 2001 gehanteerde definitie (“duidelijkheid<br />
over de dienstverlening waarop de burger aanspraak mag maken”) is eigenlijk<br />
nooit expliciet toegepast in de beoordelingen.<br />
Onder dossieroverstijgende informatie verstaat de Vlaamse Ombudsdienst:<br />
- Informatiecampagnes en persverklaringen, folders, websites en andere gedrukte<br />
en elektronische publicaties.<br />
- Formulieren.<br />
- Standaardbrieven, -contracten en –facturen.<br />
- Standaardtussenberichten over stand van zaken.<br />
- Standaardpassages in correspondentie.<br />
De Vlaamse Ombudsdienst gebruikt de ombudsnorm tamelijk frequent in de<br />
volgende situatie. De overheidsdienst heeft over<strong>een</strong>komstig de regels gehandeld<br />
en heeft ook g<strong>een</strong> echte fout qua zorgvuldige dossierbehandeling gemaakt,<br />
maar toch bestaat het wrange gevoel dat de verzoeker minstens gedeeltelijk toch<br />
gelijk heeft. Het kan dan van de persoonlijke gevoeligheid van de onderzoeker<br />
voor het thema informatieverstrekking afhangen of de norm vervolgens gebruikt<br />
wordt.<br />
De kern van goede actieve informatieverstrekking is:<br />
- Zo veel mogelijk anticiperen op informatievragen die burgers zouden kunnen<br />
stellen (wat kunnen de burgers vragen en als ze het vragen, wat kunnen we<br />
dan leveren).<br />
- Voldoen aan de volgende kwaliteitscriteria:<br />
- Juist/correct (foutieve informatie is het ergste).<br />
- Eenduidig (niet voor tweeërlei uitleg vatbaar).<br />
- Adequaat (to the point; antwoord is toepasselijk op gestelde vraag; realistisch<br />
antwoord).<br />
- Toegankelijk (begrijpelijk; duidelijk; vermijden ambtelijk taalgebruik; invulbaarheid<br />
formulieren; verwijzen <strong>naar</strong> wetten of stukken enkel maar zinvol<br />
als verzoekers hier ook kennis van kunnen nemen).<br />
- Volledig (vooral als het gaat over mogelijkheid tot bezwaar/beroep/klacht;<br />
bepaalde echt evidente gegevens mogen als bekend verondersteld worden).<br />
- Beoogde doelgroep wordt effectief bereikt (dat geldt met name voor de so-<br />
65
ciaal-economische groepen waarvoor bepaalde voordelen en tegemoetkomingen<br />
expliciet bedoeld zijn).<br />
Nog <strong>een</strong> stap verder dan de eigenlijke actieve informatieverstrekking is het<br />
gestand doen van de toezeggingen die in beleidsmededelingen of in informatiecampagnes<br />
zijn aangekondigd. Het gaat hier eigenlijk over <strong>een</strong> bijkomend kwaliteitscriterium<br />
bij actieve informatieverstrekking: “geloofwaardigheid”.<br />
Naast de eigen informatieverlening, die de Vlaamse overheid zelf actief organiseert,<br />
blijken in de concrete realiteit problemen te rijzen wanneer het aangelegenheden<br />
betreft, waarin wordt samengewerkt met andere overheden of instanties.<br />
Wij denken aan de correcte en volledige informatie over aangifte en<br />
opzeggingsregelingen inzake kijk- en luistergeld met <strong>een</strong> mogelijke rol voor onder<br />
meer de kabelmaatschappijen, de kostenregelingen en tariefstructuren inzake<br />
waterverdeling met <strong>een</strong> mogelijke rol voor onder meer de drinkwaterverdelingsmaatschappijen<br />
en de huisvestingspremie die alsnog door het Rekenhof<br />
ongedaan kan worden gemaakt. Hier is dus <strong>een</strong> raakpunt met de ombudsnorm<br />
coördinatie. In bepaalde kwalificatierapporten zullen dus beide <strong>ombudsnormen</strong><br />
gehanteerd moeten worden.<br />
Als de Vlaamse overheid ten aanzien van groepen burgers veranderingen doorvoert<br />
in zijn werkwijze, dan mag ze dat niet stilzwijgend doen, zonder enige<br />
uitleg. Dat is bijvoorbeeld gebeurd bij de aanzienlijke vervroeging of verlating<br />
van de jaarlijkse verzending van de aanslagbiljetten voor de onroerende voorheffing.<br />
Aandacht voor dossieroverstijgende informatieverstrekking is blijkbaar g<strong>een</strong><br />
evidentie bij andere ombudsdiensten. Toch is het <strong>een</strong> goede zaak dat de Vlaamse<br />
Ombudsdienst hiervoor uitdrukkelijk wel aandacht heeft. Het is zelfs de vraag<br />
of we hiervoor genoeg aandacht hebben. De dieper liggende oorzaak van veel<br />
problemen/klachten is vaak het gebrek aan informatie bij de burger.<br />
Nieuwe term vanaf het werkjaar 2002: “Doeltreffende algemene informatie”.<br />
In de vroegere benaming van de ombudsnorm was de term “actief” te specifiek.<br />
Uit de benaming moet vooral het algemene, niet-dossiergebonden karakter van<br />
de informatieverstrekking blijken en ook de overweging dat goede informatieverstrekking<br />
het beoogde doel en doelgroep ook daadwerkelijk bereikt.<br />
Nieuwe definitie vanaf het werkjaar 2002:<br />
“De overheidsdienst zorgt ervoor dat zijn algemene dossieroverstijgende informatieverstrekking<br />
begrijpelijk, juist en volledig is en dat de beoogde doelgroep<br />
ook daadwerkelijk bereikt wordt”.<br />
66
11 De ombudsnorm<br />
goede uitvoeringspraktijk en administratieve<br />
nauwkeurigheid<br />
1 Inleiding<br />
Tot en met 2001 definieerden we de norm goede uitvoeringspraktijk en administratieve<br />
nauwkeurigheid als volgt:<br />
“Een behoorlijke uitvoering houdt niet all<strong>een</strong> voldoende administratieve nauwkeurigheid<br />
en adequate dossiervorming in, maar ook <strong>een</strong> correcte interne informatieverwerking<br />
en <strong>een</strong> effectieve bewaking en controle van de werkzaamheden.<br />
Er wordt oplossingsgericht gereageerd op gesignaleerde problemen en<br />
eventuele fouten worden tijdig hersteld. Ook bij de uitbesteding van taken is<br />
het bestuur verantwoordelijk voor sluitende afspraken en voor kwaliteitscontroles”.<br />
De kwaliteit van het overheidsoptreden wordt niet all<strong>een</strong> bepaald door de<br />
mate dat het handelen van overheid in over<strong>een</strong>stemming is met het geschreven<br />
en ongeschreven recht maar ook door de manier waarop de handeling door de<br />
overheidsdienst uitgevoerd wordt. Niet elke overheidshandeling die wettig is, is<br />
ook zorgvuldig. Een zorgvuldige uitvoering houdt zowel <strong>een</strong> administratieve<br />
nauwkeurigheid en adequate dossiervorming in als <strong>een</strong> correcte interne informatieverstrekking<br />
en controle van de werkzaamheden. Overheidsdiensten moeten<br />
oplossingsgericht reageren en fouten tijdig herstellen.<br />
2 Casuïstiek Vlaamse Ombudsdienst<br />
2.1 Aantallen<br />
In 1999 werd de ombudsnorm goede uitvoeringspraktijk en administratieve<br />
nauwkeurigheid 35 keer geschonden. In 2000 en 2001 achtte de Vlaamse Ombudsdienst<br />
de ombudsnorm 116 keer en 237 keer geschonden.<br />
2.2 Casussen en bespreking<br />
Als we de jaarverslagen doornemen vinden we de schending van de ombudsnorm<br />
goede uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid terug bij<br />
bijna alle thema’s. Elke administratie maakt wel <strong>een</strong>s fouten bij de uitvoering<br />
van haar taken.<br />
67
De Vlaamse Ombudsdienst acht de ombudsnorm geschonden als het gaat<br />
over <strong>een</strong> “pure” uitvoeringsfout. Een volledige lijst van gevallen wanneer de<br />
ombudsnorm goede uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid<br />
geschonden werd, kan niet gegeven worden omdat de ombudsnorm in de meest<br />
uit<strong>een</strong>lopende klachten over de uitvoering van <strong>een</strong> overheidshandeling gebruikt<br />
werd.<br />
De ombudsnorm goede uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid<br />
werd geschonden in onder andere de volgende typegevallen:<br />
- De administratieve overheid reageert te traag en onvoldoende op weerkerende<br />
klachten.<br />
- Een verzoeker verhuist en geeft zijn adres niet door aan de Belastingdienst<br />
voor Vlaanderen. Het aanslagbiljet inzake de onroerende voorheffing en de herinnering<br />
worden <strong>naar</strong> het voormalig adres van de verzoeker verstuurd. Omdat<br />
de verzoeker niet betaalt, wordt <strong>een</strong> gerechtsdeurwaarder ingeschakeld. De Belastingdienst<br />
voor Vlaanderen verifieert het adres van de verzoeker niet met de<br />
adresgegevens in het Rijksregister.<br />
- De administratieve overheid stuurt briefwisseling <strong>naar</strong> de verzoeker <strong>naar</strong><br />
<strong>een</strong> foutief adres. De adresgegevens van de verzoeker zijn niet gewijzigd.<br />
- De administratieve overheid interpreteert brieven van de verzoeker foutief<br />
(bijvoorbeeld: <strong>een</strong> meldingsformulier wordt als bezwaarschrift behandeld).<br />
De ombudsnorm goede uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid<br />
wordt door de Vlaamse Ombudsdienst geschonden geacht als de administratieve<br />
overheid <strong>een</strong> materiële of uitvoeringsfout maakt in het overheidsoptreden.<br />
3 Andere ombudsdiensten<br />
Bij nazicht van jaarverslagen van andere ombudsdiensten blijkt dat de ombudsnorm<br />
goede uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid, al dan<br />
niet onder dezelfde benaming, systematisch opgenomen wordt in het lijstje van<br />
de zorgvuldigheidsnormen.<br />
Enkele voorbeelden:<br />
- De Europese ombudsman<br />
In de Europese Code van Goed Administratief Gedrag vinden we de invulling<br />
van de ombudsnorm goede uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid<br />
terug in artikel 12. Artikel 12.3 stelt: “Voor vergissingen met negatieve<br />
68
gevolgen voor de rechten en belangen van <strong>een</strong> lid van het publiek, biedt de<br />
ambte<strong>naar</strong> zijn verontschuldigingen aan en tracht hij de negatieve gevolgen van<br />
zijn vergissing zo spoedig mogelijk te herstellen”.<br />
- De Nederlandse nationale ombudsman<br />
De Nederlandse nationale ombudsman spreekt over “administratieve nauwkeurigheid”.<br />
Nauwkeurigheid is één van de kernpunten voor de kwaliteit van<br />
overheidscorrespondentie.<br />
- Het College van federale ombudsmannen<br />
Bij het College van federale ombudsmannen wordt onze ombudsnorm goede<br />
uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid omschreven in de ombudsnorm<br />
“zorgvuldigheid”. De federale ombudsmannen zien zowel toe op het<br />
handelen van de overheid dat precies en plichtsbewust moet zijn als op het<br />
handelen in de interactie met burgers.<br />
Het College van federale ombudsmannen spreekt over controle van “good<br />
governance”: onderdeel daarvan is controle op kwaliteit, beheer, organisatie van<br />
werking en waarden van de overheid.<br />
Opmerkelijk bij de kwalificatie van klachten door de federale ombudsmannen<br />
is dat bij <strong>een</strong> onzorgvuldigheid van de overheid en nalatigheid aan de kant<br />
van de verzoeker “g<strong>een</strong> oordeel” wordt uitgesproken over de klacht.<br />
- Andere<br />
Ook bij <strong>een</strong> aantal lokale ombudsdiensten vinden we de ombudsnorm goede<br />
uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid terug.<br />
- De ombudsvrouw van de stad Gent omschrijft de ombudsnorm als “het<br />
eigen handelen van de administratieve overheid dat plichtsbewust, nauwgezet<br />
en zorgzaam moet zijn. De administratieve overheid moet oppassen voor administratieve<br />
fouten of slordigheden”.<br />
- De ombudsman van de stad Brugge gebruikt de ombudsnorm “actief optreden”<br />
en “kwalitatieve dienstverlening”. Als de overheid in kennis gesteld wordt<br />
van <strong>een</strong> probleem dat haar aanbelangt mag ze niet stilzitten en de zaak laten<br />
“aanmodderen”. De burger heeft recht op kwalitatieve dienstverlening, kwestie<br />
van inzet en goede wil van de overheid.<br />
69
4 Conclusie<br />
De ombudsnorm goede uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid<br />
wordt gebruikt om de kwaliteit van de uitvoering van de overheidshandeling<br />
te toetsen.<br />
Bij nazicht van de kwalificatierapporten door de Vlaamse Ombudsdienst blijkt<br />
dat de ombudsnorm vooral gebruikt wordt als de klacht betrekking heeft op<br />
<strong>een</strong> probleem van “pure uitvoering”. Probleem dat tijdens de vergadering van<br />
het ombudsteam vastgesteld werd is dat de ombudsnorm gebruikt wordt als<br />
restcategorie.<br />
Als er g<strong>een</strong> andere ombudsnorm van toepassing is om de klacht te kwalificeren,<br />
en de klacht over <strong>een</strong> onzorgvuldig overheidsoptreden gaat, gebruiken we<br />
de ombudsnorm goede uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid.<br />
Toch dient er zich voorlopig g<strong>een</strong> inhoudelijke herformulering van de ombudsnorm<br />
op. Enkel de omschrijving van de ombudsnorm wordt vormelijk<br />
aangepast als volgt:<br />
“Een goede overheidsdienst werkt nauwkeurig, reageert oplossingsgericht en<br />
herstelt fouten tijdig. De dienst is verantwoordelijk voor kwaliteitscontroles”.<br />
70
12 De ombudsnorm<br />
zorgvuldige interne klachtenbehandeling<br />
1 Inleiding<br />
Tot en met het werkjaar 2001 heeft de Vlaamse Ombudsdienst de volgende<br />
definitie gehanteerd:<br />
“De interne behandeling van klachten, ook al is ze niet uitdrukkelijk en formeel<br />
opgelegd of geregeld, is belangrijk voor het vertrouwen van de burger in<br />
de overheid. Belangrijke aspecten voor <strong>een</strong> behoorlijke klachtenbehandeling<br />
zijn onder meer: <strong>een</strong> redelijke behandeltermijn, <strong>een</strong> ernstig feitenonderzoek<br />
en <strong>een</strong> degelijke motivering van eventuele reacties en van de behandeling van<br />
de klacht”.<br />
2 Casuïstiek Vlaamse Ombudsdienst<br />
2.1 Aantallen<br />
In 2001 werd de ombudsnorm interne klachtenbehandeling 91 maal geschonden<br />
(6,1 % van het totale aantal geschonden <strong>ombudsnormen</strong>). In 2000 was dat<br />
59 (5,1 %). Belangrijkste thema’s zijn kijk- en luistergeld, onroerende voorheffing,<br />
afvalwaterheffing en onderwijs.<br />
2.2 Casussen en bespreking<br />
De ombudsnorm interne klachtenbehandeling wordt door de Vlaamse Ombudsdienst<br />
spaarzaam gebruikt, namelijk all<strong>een</strong> bij <strong>een</strong> gebrek aan ernstige respons<br />
op <strong>een</strong> klacht of <strong>een</strong> gebrek aan formele of informele kanalen om <strong>een</strong><br />
klacht te kunnen uiten. De situatie doet zich voor dat <strong>een</strong> verzoeker <strong>een</strong> negatief<br />
antwoord krijgt op zijn klacht over <strong>een</strong> afgewezen aanvraag of verzoek tot<br />
herziening van <strong>een</strong> beslissing, vervolgens <strong>naar</strong> de Vlaamse Ombudsdienst stapt<br />
die dan op diezelfde vraag <strong>een</strong> positief antwoord krijgt, zonder daarvoor enig<br />
bijkomend element of vraag aan te voeren. Het is duidelijk dat in deze gevallen<br />
de klachtenbehandeling van de dienst zelf niet goed gewerkt heeft. Een degelijk<br />
onderzoek had immers met<strong>een</strong> voor <strong>een</strong> rechtzetting moeten zorgen.<br />
Vanaf 1 januari 2002 is er voor de Vlaamse overheidsdiensten <strong>een</strong> bij decreet<br />
geregelde formele procedure voor de eerstelijnsklachtenbehandeling. Vermits<br />
de klachtenbehandeling voortaan dus <strong>een</strong> specifieke taak van de overheidsdiensten<br />
is, is het nuttig om de ombudsnorm steeds te verduidelijken met <strong>een</strong> twee-<br />
71
de verklarende ombudsnorm. De eerstelijnsklachtenbehandeling moet immers<br />
voldoen aan alle behoorlijkheids- en zorgvuldigheidsnormen. Op die manier<br />
valt met<strong>een</strong> vast te stellen wanneer het klachtendecreet onvoldoende uitvoering<br />
kreeg en op welk punt de betrokken dienst daarbij tekortschoot.<br />
Met de inwerkingtreding van het Klachtendecreet kan de Vlaamse Ombudsdienst<br />
aparte kwalificatierapporten opmaken voor de klachtenmanager of voor<br />
de dienst. De klacht kan immers zowel gaan over de manier waarop de klachtenbehandeling<br />
verliep als verder onderzoek over de inhoud van de klacht in<br />
geval de klachtenmanager g<strong>een</strong> bevredigende oplossing kon bieden. De ombudsnorm<br />
interne klachtenbehandeling blijft behouden als <strong>een</strong> beoordeling<br />
wordt gegeven over <strong>een</strong> overheidsdienst. In <strong>een</strong> rapport over de klachtenmanager<br />
wordt de ombudsnorm niet gebruikt. Dan hanteert de Vlaamse Ombudsdienst<br />
met<strong>een</strong> de “inhoudelijk” geschonden ombudsnorm (termijn, nauwkeurigheid<br />
...).<br />
Nederland kent al langer <strong>een</strong> wettelijk geregelde eerstelijnsklachtenbehandeling<br />
door de rijksadministratie. Uit het jaarverslag 2000 van de Nationale ombudsman<br />
blijkt vooral de klachtherkenning het heikele punt te zijn. Door onvoldoende<br />
klachtherkenning wordt de interne klachtprocedure onvoldoende<br />
benut en komen de verzoekers toch nog met<strong>een</strong> bij de ombudsman terecht. De<br />
ombudsman stuurt in dat geval de klacht voor afhandeling door <strong>naar</strong> de administratie.<br />
3 Andere ombudsdiensten<br />
De ombudsnorm interne klachtenbehandeling is duidelijk g<strong>een</strong> algem<strong>een</strong><br />
gebruikte ombudsnorm in het ombudsland. Bij het College van federale ombudsmannen<br />
en de Nederlandse nationale ombudsman komt hij bijvoorbeeld<br />
niet voor, maar vinden we wel <strong>ombudsnormen</strong> terug als “beginsel van de hoorplicht”<br />
of “respecteren van het handvest van de gebruiker”.<br />
- De Europese ombudsman<br />
In de Europese Code van Goed Administratief Gedrag valt g<strong>een</strong> speciale richtlijn<br />
voor <strong>een</strong> goede interne klachtenbehandeling terug te vinden. Wel moet <strong>een</strong><br />
ambte<strong>naar</strong> altijd onpartijdig, fair en redelijk handelen.<br />
- De Nederlandse nationale ombudsman<br />
De Nederlandse nationale ombudsman heeft g<strong>een</strong> aparte ombudsnorm, maar<br />
hanteert principes binnen administratieve nauwkeurigheid (bijvoorbeeld hoor<br />
72
en wederhoor) om <strong>een</strong> klachtenbehandeling door <strong>een</strong> overheidsdienst te beoordelen.<br />
Bij het beoordelen van die interne klachtenbehandeling spelen vooral<br />
de zorgvuldigheid van de klachtenbehandeling en de snelheid ervan <strong>een</strong> rol.<br />
Een goede klachtenbehandeling voldoet aan volgende eisen:<br />
- Onafhankelijkheid. Er moet <strong>een</strong> onderscheid zijn tussen de beoordelaar en<br />
de beoordeelde.<br />
- Onderzoek van de feitelijke toedracht.<br />
- Openbaarheid. De procedure moet controleerbaar zijn zowel in haar verloop<br />
als in haar resultaat.<br />
- Hoor en wederhoor.<br />
- Voldoende toerusting. De beoordelaar moet toereikende onderzoeksbevoegdheden<br />
bezitten.<br />
- Afhandeling binnen <strong>een</strong> redelijke termijn.<br />
- Een gemotiveerd oordeel dat ingaat op alle aspecten van de klacht.<br />
- Andere<br />
De ombudsman van Amsterdam gebruikt de ombudsnorm klachtbehandeling<br />
steeds gekoppeld aan het specifieke beginsel dat in die beoordeelde klachtenbehandeling<br />
werd geschonden (behandeltermijn, zorgvuldigheid, motivering).<br />
4 Conclusie<br />
De ombudsnorm interne klachtenbehandeling is van toepassing op “secundaire<br />
klachten”: klachten over de wijze waarop <strong>een</strong> overheidsdienst met <strong>een</strong><br />
primaire klacht is omgegaan. De klacht kan slaan op:<br />
- De toegankelijkheid van de eerstelijnsklachtendienst.<br />
- De behandeling van de klacht – procedure (afhandeltermijnen, ontvangstmelding,<br />
onafhankelijkheid klachtenbehandelaar, motiveren van bevindingen<br />
...).<br />
- De behandeling van de klacht – inhoudelijk.<br />
Doordat de klachtenbehandeling voor de Vlaamse overheid <strong>een</strong> specifiek geregelde<br />
opdracht is, wordt de werking van de klachtenbehandelaars beoordeeld<br />
met het volledige gamma <strong>ombudsnormen</strong> om te kunnen toelichten op welke<br />
punten de interne klachtenbehandeling tekort zou schieten.<br />
73
Naam en definitie van de ombudsnorm worden op volgende wijze verbeterd:<br />
“zorgvuldige” interne klachtenbehandeling.<br />
“De interne behandeling van klachten is belangrijk voor het vertrouwen van<br />
de burgers in de overheid. Als <strong>een</strong> specifieke eerstelijnsklachtenbehandeling<br />
bestaat, dan moet <strong>een</strong> burger hierover tijdig en zorgvuldig geïnformeerd worden.<br />
Als <strong>een</strong> burger <strong>een</strong> klacht uit, dan moet hij in contact gebracht worden<br />
met de eerstelijnsklachtendienst. Een goede klachtenbehandeling vereist <strong>een</strong><br />
onafhankelijk onderzoek vanuit het principe hoor en wederhoor, <strong>een</strong> ernstig<br />
feitenonderzoek met <strong>een</strong> controleerbare procedure, <strong>een</strong> redelijke behandeltermijn<br />
en <strong>een</strong> mededeling van het resultaat met <strong>een</strong> gemotiveerde beoordeling”.<br />
74
13 De ombudsnorm<br />
redelijke behandeltermijn<br />
1 Inleiding<br />
Tot en met het werkjaar 2001 omschreef de Vlaamse Ombudsdienst de ombudsnorm<br />
redelijke behandeltermijn als volgt:<br />
“De behandeling van <strong>een</strong> aanvraag gebeurt binnen de opgelegde termijnen.<br />
Ook als er g<strong>een</strong> wettelijke of decretale termijnen bestaan, is de behandeltermijn<br />
redelijk”.<br />
Het redelijke termijn-beginsel waardoor de rechter verplicht is om <strong>een</strong> uitspraak<br />
te doen binnen <strong>een</strong> redelijke termijn ligt vast in het Europees Verdrag<br />
voor de Rechten van de Mens.<br />
Dit beginsel ligt niet vast in onze Grondwet. Het EVRM-artikel heeft g<strong>een</strong><br />
betrekking op de administratie. Het is wel <strong>een</strong> onderdeel van het recht op behoorlijk<br />
bestuur in het Handvest van de Europese Grondrechten, goedgekeurd<br />
in Nice (artikel 41).<br />
Het onbehoorlijk lang talmen door de overheid met het stellen van <strong>een</strong> (administratieve)<br />
(rechts)handeling kan <strong>een</strong> fout uitmaken in de zin van de artikelen<br />
1382 en 1383 van het Burgerlijk Wetboek (elke daad van de mens, waardoor<br />
aan <strong>een</strong> ander schade wordt veroorzaakt, verplicht degene door wiens schuld de<br />
schade is ontstaan, deze te vergoeden) en de aansprakelijkheid van de overheid<br />
in het gedrang brengen.<br />
In <strong>een</strong> aantal regelgevende teksten wordt de term “redelijke termijn” gebruikt.<br />
Meestal wordt de norm niet ingevuld.<br />
Het blijft <strong>een</strong> vaag begrip dat in geval van afwezigheid van <strong>een</strong> opgelegde<br />
termijn in concreto dient te worden afgewogen.<br />
2 Casuïstiek Vlaamse Ombudsdienst<br />
2.1 Aantallen<br />
In 1999 werd de ombudsnorm 22 maal geschonden, in 2000 59 maal. In 2001<br />
werd de ombudsnorm 294 maal geschonden.<br />
75
2.2 Casussen en bespreking<br />
In volgende situaties hebben we de ombudsnorm geschonden geacht:<br />
- Bij overschrijding van 6 maanden voor behandeling van <strong>een</strong> bezwaar onroerende<br />
voorheffing.<br />
- Behandeltermijn bij aanvraag van vergunningen bij ruimtelijke ordening te<br />
lang.<br />
- Onroerende voorheffing: 6 maanden met 20 dagen overschreden: te lang -<br />
terechte opmerking.<br />
- Vijf maand tussen de aankondiging van de terugbetaling en de effectieve<br />
terugbetaling.<br />
- Niet all<strong>een</strong> het nemen van <strong>een</strong> beslissing moet binnen <strong>een</strong> redelijke termijn,<br />
de mededeling ervan moet ook binnen <strong>een</strong> redelijke termijn.<br />
- Vier maanden is te lang voor het toezenden van <strong>een</strong> aangevraagd duplicaat.<br />
- Onredelijk lange termijn tussen vaststelling van de leegstand en de inkohiering<br />
van de leegstandsheffing.<br />
- Wanneer de overschrijding van de behandeltermijn (in casu sleept de behandeling<br />
van <strong>een</strong> bezwaar onroerende voorheffing meer dan twee jaar aan) de<br />
verdere dossierbehandeling op concrete wijze in het gedrang brengt, zullen we<br />
naast deze ombudsnorm de ombudsnorm goede uitvoeringspraktijk en administratieve<br />
nauwkeurigheid toevoegen.<br />
- Terechte opmerking wat de behandeltermijn betreft: de beslissing werd slechts<br />
6 uur vóór de deadline (én buiten de normale kantooruren) meegedeeld, wat<br />
wel erg laat is. Anderzijds moet er rekening mee gehouden worden dat het dossier<br />
complex was.<br />
Een toetsingskader voor de redelijke behandeltermijn:<br />
A. Algemene propositie:<br />
a. Indien er <strong>een</strong> objectieve termijnbepaling (45 dagen voor de klachtenbehandeling<br />
in het Klachtendecreet) is, geldt deze als scheidslijn:<br />
- G<strong>een</strong> overschrijding: ongegronde klacht.<br />
- Overschrijding met maximum 10 %: terechte opmerking.<br />
- Overschrijding met meer dan 10 %: gegronde klacht.<br />
b. Indien er g<strong>een</strong> objectieve termijnbepaling is, geldt in principe <strong>een</strong> termijn<br />
van 60 dagen als scheidslijn. Daarbij gelden ook de bovenstaande principes.<br />
B. Zowel bij het bestaan als bij het ontbreken van objectieve termijnbepalingen<br />
zal het soms nodig zijn deze algemene propositie in <strong>een</strong> ruimer kader te<br />
76
plaatsen en bijkomende criteria in overweging te nemen, zeker in de “zwaardere<br />
dossiers”.<br />
Volgende uitgangspunten gelden bij deze beoordeling:<br />
- In sommige aangelegenheden bevatten ofwel wetten en decreten, ofwel reglementaire<br />
bepalingen zelf bepaalde termijnen van behandeling of beslissing.<br />
Dit kunnen vervaltermijnen zijn, dan wel termijnen van orde: de eerste kunnen<br />
in rechte worden gesanctioneerd, de tweede niet. Het is duidelijk dat de beoordeling<br />
strenger mag zijn indien het gaat om dwingend opgelegde vervaltermijn,<br />
omdat men er moet kunnen van uitgaan dat de overheid zich aan deze termijnen<br />
houdt. Algem<strong>een</strong> principe daarbij is dat niet-dwingende termijnen ombudsmatig<br />
toch als dwingend worden beschouwd.<br />
- Sommige termijnen zijn <strong>een</strong>duidig vastgelegd, zodat g<strong>een</strong> afwijkingen of<br />
uitzonderingen mogelijk zijn, terwijl andere deze mogelijkheid wel bevatten:<br />
ook dit gegeven beïnvloedt de beoordeling.<br />
- Medebepalend voor de (on)redelijkheid is het belang van de aangelegenheid,<br />
waarin termijnen gelden. Wanneer <strong>een</strong> koopoperatie niet kan doorgaan, omdat<br />
de stedenbouwkundige vergunning te lang uitblijft, zijn daar omvangrijker consequenties<br />
mee gemoeid dan <strong>een</strong> onevenredig lange behandelingstermijn van<br />
<strong>een</strong> bezwaar. Van belang is dus ook de aard van de rechtsgevolgen die verbonden<br />
zijn aan het verwachte overheidsoptreden of niet-optreden en welke rechten<br />
en belangen daarbij op het spel kunnen staan, bijvoorbeeld <strong>een</strong> beslissing in<br />
laatste aanleg of niet. Het is evident dat <strong>een</strong> termijn strenger zal worden beoordeeld,<br />
<strong>naar</strong> gelang deze meer ingrijpt in rechten en belangen van de burger.<br />
- Van belang is tevens de complexiteit van het betreffende dossier: <strong>een</strong> quasiautomatisch<br />
toe te wijzen premie, zoals de premie voor loopbaanonderbreking,<br />
kan sneller worden afgehandeld dan <strong>een</strong> complex stedenbouwdossier, waarbij<br />
adviezen van andere afdelingen noodzakelijk zijn.<br />
- Hiermee hangt samen dat naast deze vorm van intrinsieke complexiteit ook<br />
sprake kan zijn van institutionele complexiteit. De administratieve overheid,<br />
waaraan <strong>een</strong> vraag wordt voorgelegd of <strong>een</strong> beslissing wordt verwacht, is voor<br />
de beoordeling of afhandeling soms afhankelijk van andere overheden, ofwel<br />
binnen de Vlaamse overheid (bijvoorbeeld <strong>een</strong> advies van de afdeling Bos en<br />
Groen bij de aflevering van <strong>een</strong> stedenbouwkundige vergunning), ofwel van<br />
<strong>een</strong> overheid gelegen op <strong>een</strong> ander bevoegdheidsniveau, zoals de federale overheid<br />
(de gegevens over het inkomen van aanvragers van <strong>een</strong> studietoelage) of<br />
77
de gem<strong>een</strong>telijke of provinciale overheid. Interne procedures kunnen ook <strong>een</strong><br />
invloed hebben op de behandeltermijn, bijvoorbeeld wanneer er financiële gevolgen<br />
zijn: wij houden hier de rol van het Rekenhof en de Inspectie van Financiën<br />
voor ogen.<br />
- Ten slotte kan de onredelijke behandeltermijn ook te maken hebben met<br />
het niet- of ontijdig zorgen voor <strong>een</strong> praktische oplossing van <strong>een</strong> probleem,<br />
hetg<strong>een</strong> uiteraard geval per geval dient te worden onderzocht.<br />
C. Volgende concrete afspraken worden bovendien als verworven beschouwd:<br />
- Voor de aflevering of weigering van stedenbouwkundige vergunningen nemen<br />
wij de decretale termijn als uitgangspunt om te beoordelen of <strong>een</strong> termijn<br />
redelijk of onredelijk is: wordt deze overschreden, dan is <strong>een</strong> klacht gegrond,<br />
ook al betreft het hier g<strong>een</strong> vervaltermijnen, maar termijnen van orde. Wij verwijzen<br />
<strong>naar</strong> het thema ruimtelijke ordening.<br />
- Wanneer <strong>een</strong> bezwaarschrift in <strong>een</strong> fiscale aangelegenheid wordt ingediend<br />
is de niet-behandeling ervan binnen <strong>een</strong> termijn van zes maanden onredelijk<br />
lang, hetg<strong>een</strong> leidt tot de beoordeling gegrond. De inspiratiebron is de opname<br />
van deze termijn in de nieuwe fiscale wetgeving: indien de belastingplichtige na<br />
deze termijn g<strong>een</strong> beslissing heeft gekregen, kan hij <strong>een</strong> fiscale procedure bij de<br />
rechtbank inleiden.<br />
- Wanneer <strong>een</strong> half jaar verstrijkt tussen <strong>een</strong> eerste brief van de administratieve<br />
overheid in verband met de betaling (van het kijk- en luistergeld) gaat het<br />
volgens de Vlaamse Ombudsdienst om <strong>een</strong> onredelijke behandeltermijn, maar<br />
hierbij speelt tevens het element (gebrek aan) actieve dienstverlening <strong>een</strong> rol.<br />
- Wanneer niet binnen de termijn van één maand tot be- of afhandeling van<br />
<strong>een</strong> aanvraag of dossier kan worden overgegaan lijkt ons de noodzaak om <strong>een</strong><br />
ontvangstmelding of <strong>een</strong> tussentijds bericht, vast te staan.<br />
- Ingeval van <strong>een</strong> verzoek tot terugbetaling van ten onrechte betaalde of geïnde<br />
sommen oordeelt de Vlaamse Ombudsdienst dat <strong>een</strong> termijn van maximum<br />
twee maanden na de eerste vraag tot terugbetaling van de burger redelijk blijft:<br />
wordt deze overschreden, dan is de ombudsnorm redelijke behandeltermijn<br />
geschonden. Wij verwijzen <strong>naar</strong> het gedeelte over de fiscaliteit, in het bijzonder<br />
<strong>naar</strong> het onderdeel onroerende voorheffing.<br />
78
- Redelijke behandeltermijn bij doorverwijzing: <strong>een</strong> maand wordt als redelijke<br />
behandeltermijn beschouwd voor <strong>een</strong> doorverwijzing. Het probleem rijst of<br />
wij de 10%-regel toepassen bij overschrijding.<br />
3 Andere ombudsdiensten<br />
- De Europese ombudsman<br />
In de Europese Code van Goed Administratief gedrag bepaalt artikel 17 het<br />
volgende:<br />
- “De ambte<strong>naar</strong> ziet erop toe dat over verzoeken of klachten aan de instelling<br />
binnen <strong>een</strong> redelijke termijn, zonder vertraging en in ieder geval niet later dan<br />
twee maanden na datum van ontvangst <strong>een</strong> besluit wordt genomen. Deze regel<br />
is tevens van toepassing op het beantwoorden van brieven van burgers en op<br />
antwoorden op administratieve nota’s die de ambte<strong>naar</strong> aan zijn superieuren<br />
heeft gezonden met het verzoek om instructies betreffende te nemen besluiten.<br />
- Indien de instelling wegens de complexiteit van de aan de orde gestelde feiten<br />
niet binnen bovengenoemde termijn <strong>een</strong> besluit kan nemen, stelt de ambte<strong>naar</strong><br />
de indiener hiervan zo spoedig mogelijk in kennis. In dit geval wordt de<br />
indiener zo spoedig mogelijk van het definitieve besluit in kennis gesteld”.<br />
Artikel 41 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie bepaalt:<br />
“Eenieder heeft er recht op dat zijn zaken onpartijdig, billijk en binnen<br />
<strong>een</strong> redelijke termijn door de instellingen en organen van de Unie worden behandeld”.<br />
- De Nederlandse nationale ombudsman<br />
De Nederlandse nationale ombudsman bepaalt het volgende:<br />
- Ten aanzien van de procesgang voortvarendheid: a. wettelijk of intern termijnvoorschrift;<br />
b. anderszins bijvoorbeeld redelijke termijn.<br />
- Ten aanzien van de organisatie: a. ontvangstregistratie; b. voortgangsbewaking.<br />
- Het College van federale ombudsmannen<br />
Eerbied voor de redelijke termijn: dossiers moeten binnen <strong>een</strong> redelijke termijn<br />
worden afgewerkt.<br />
79
- Andere<br />
In het jaarverslag 1997 van de ombudsman van de Vlaamse Gem<strong>een</strong>schap<br />
vinden we de “redelijke termijnplicht” terug. De overheid wordt geacht vlug en<br />
efficiënt te werken. Burgers verwachten terecht dat dossiers binnen <strong>een</strong> redelijke<br />
termijn worden afgewerkt en dat de gevraagde informatie vlug wordt bezorgd.<br />
De ombudsvrouw van de stad Gent gebruikt dezelfde ombudsnorm als de<br />
Vlaamse Ombudsdienst. Zij verstaat onder redelijke behandeltermijn: <strong>een</strong> aanvraag<br />
wordt binnen de opgelegde termijn of in elk geval binnen <strong>een</strong> redelijke<br />
termijn behandeld.<br />
4 Conclusie<br />
Telkens wanneer de overheid te lang wacht om <strong>een</strong> beslissing te nemen of <strong>een</strong><br />
handeling te stellen, is de ombudsnorm redelijke behandeltermijn geschonden.<br />
De definitie van de ombudsnorm redelijke behandeltermijn passen we als<br />
volgt aan:<br />
“De overheid moet handelen binnen de opgelegde of binnen <strong>een</strong> redelijke termijn”.<br />
80
14 De ombudsnorm<br />
efficiënte coördinatie<br />
1 Inleiding<br />
Tot het einde van het werkjaar 2001 is voor de ombudsnorm coördinatie de<br />
volgende definitie gebruikt:<br />
“De overheid waarborgt <strong>een</strong> efficiënte communicatie en afstemming, zowel<br />
tussen de eigen afdelingen en diensten, als met de afdelingen en diensten van<br />
andere administratieve overheden”.<br />
De nadruk in deze definitie ligt op:<br />
- Efficiëntie.<br />
- Communicatie en samenwerking tussen diensten.<br />
- Onderlinge afstemming van activiteiten van diensten.<br />
- Zowel interne als externe coördinatie.<br />
2 Casuïstiek Vlaamse Ombudsdienst<br />
2.1 Standpunt over de ombudsnorm coördinatie van het onderzoekersteam<br />
van de Vlaamse Ombudsdienst<br />
- Het op <strong>een</strong> correcte, efficiënte en snelle wijze doorgeven en koppelen van<br />
gegevens(bestanden) is één van de belangrijkste terreinen van coördinatie tussen<br />
overheidsdiensten. Als er hiermee iets misloopt, kiest het onderzoekersteam<br />
dan ook steeds voor de ombudsnorm coördinatie.<br />
- Coördinatieproblemen binnen dezelfde overheidsdienst zijn aanvankelijk<br />
door het onderzoekersteam niet beoordeeld met de ombudsnorm coördinatie<br />
maar met de ombudsnorm goede uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid.<br />
- Men kan zich afvragen of dit standpunt van het onderzoekersteam niet in<br />
strijd was met de definitie van de ombudsnorm: “zowel tussen de eigen afdelingen<br />
en diensten …”.<br />
- Voor de invulling door de afdeling Milieu-inspectie van het toezicht op de<br />
gem<strong>een</strong>ten (en voor vergelijkbare vormen van toezicht) wordt door het onderzoekersteam<br />
de ombudsnorm goede uitvoeringspraktijk en administratieve<br />
nauwkeurigheid gehanteerd en niet coördinatie.<br />
81
2.2 Aantallen<br />
In de werkjaren 1999-2001 is de ombudsnorm coördinatie 390 keer geschonden,<br />
dit wil zeggen in 13,9 % van de beoordeelde dossiers.<br />
Werkjaar Totaal aantal beoordeelde Dossiers met norm %<br />
dossiers<br />
coördinatie<br />
1999 254 39 15,4<br />
2000 1063 184 17,3<br />
2001 1396 167 11,9<br />
2.3 Casussen en bespreking<br />
thema kijk- en luistergeld<br />
- De Vlaamse overheid beschikt over gegevens van de kabelmaatschappijen<br />
die kunnen wijzen op de aanschaf van <strong>een</strong> tv. Die gegevens worden niet of onvoldoende<br />
gebruikt door de dienst Kijk- en Luistergeld. Ook blijkt dat er <strong>een</strong><br />
betere afstemming op elkaar moet komen van de gegevensbestanden. Tenslotte<br />
zouden de gegevens sneller doorgegeven, verwerkt en gebruikt moeten worden.<br />
- Een beter en/of sneller gebruik van de gegevens van de kabelmaatschappij<br />
kan taksverdubbelingen voorkomen of veel lager maken. Bij <strong>een</strong> aantal klachten<br />
is gebleken dat de dienst er niet in slaagde om de verzoeker er tijdig van op<br />
de hoogte te brengen dat er aangifte gedaan moet worden. Niet alle kabelmaatschappijen<br />
blijken hun informatieplicht getrouw na te komen en ook de diverse<br />
manieren waarop de kabelmaatschappijen hun gegevens doorgeven, maakt dat<br />
de dienst niet volledig kan garanderen dat elke nieuwe kabelabonnee automatisch<br />
en tijdig <strong>een</strong> aangifteformulier krijgt toegestuurd.<br />
- Omdat vrijstellingen van kijk- en luistergeld toegekend worden op basis van<br />
<strong>een</strong> attest van het federale ministerie van Sociale Zaken zou verlenging of stopzetting<br />
van de vrijstelling door de burger zelf niet nodig hoeven te zijn. Ook is<br />
er coördinatie wenselijk met hetzelfde ministerie, zodat aanvangs- en bezorgingsdatum<br />
van het vrijstellingsattest beter afgestemd zijn op de wettelijke aanslagperiodes<br />
voor het kijkgeld.<br />
- Luistergeld voor <strong>een</strong> autoradio moet toch betaald worden, ondanks de tijdige<br />
opzegging van de nummerplaat bij de federale Dienst Inschrijving Voertuigen<br />
(DIV). Verzoekers gaan ervan uit dat het schrappen van de nummerplaat<br />
bij de DIV automatisch de annulering van luistergeld tot gevolg zou hebben. De<br />
dienst Kijk- en Luistergeld beschikt over de gegevens van de DIV, maar doet er<br />
niets of te weinig mee.<br />
82
thema onroerende voorheffing<br />
- Er wordt, ondanks de belofte daartoe, g<strong>een</strong> automatische vermindering van<br />
de onroerende voorheffing toegekend, omdat er fouten optreden in de gegevenskoppeling<br />
tussen bestanden van de dienst Onroerende Voorheffing, het<br />
Kadaster, de Kruispuntdatabank en andere (federale) overheidsdiensten.<br />
- Ook andere problemen kunnen het gevolg zijn van <strong>een</strong> foutieve gegevenskoppeling<br />
(vooral met bestanden van het Kadaster): verkeerde gegevens met<br />
betrekking tot geadresseerde en/of heffingsplichtige, de ontvanger van het heffingsbiljet<br />
is g<strong>een</strong> eige<strong>naar</strong> (meer), er wordt op<strong>een</strong>s g<strong>een</strong> vrijstelling meer voor<br />
<strong>een</strong> onderwijsinstelling toegekend, enzovoort.<br />
thema afvalwaterheffing<br />
Zoals bij de onroerende voorheffing, maar wel in veel mindere mate, zijn er<br />
problemen met het gebruik en de koppeling van externe gegevensbestanden.<br />
- G<strong>een</strong> of onvoldoende gebruik van de gegevens van de Kruispuntdatabank<br />
bij de benadering van de (potentiële) vrijstellingsgerechtigden.<br />
- Foutieve koppeling met Rijksregister, wat onder meer onterecht deurwaardersoptreden<br />
tot gevolg kan hebben.<br />
thema’s ruimtelijke ordening en huisvesting<br />
- Er is onvoldoende samenwerking tussen de gem<strong>een</strong>te en de afdeling ROHM<br />
bij het respecteren van de 75 dagen-termijn voor <strong>een</strong> bouwaanvraag.<br />
- Er waren onduidelijke afspraken tussen de afdeling ROHM West-Vlaanderen<br />
en de gem<strong>een</strong>te over wie de verzoeker op de hoogte houdt in <strong>een</strong> bouwmisdrijf-dossier.<br />
Hetzelfde gebeurde tussen de afdeling ROHM West-Vlaanderen<br />
en de afdeling Bouwinspectie.<br />
- De cel Ruimtelijke Ordening van de afdeling ROHM was op de hoogte van<br />
de stedenbouwkundige vergunning die aan de verzoeker was afgeleverd. Toch<br />
ging de cel Huisvesting van dezelfde afdeling niet over tot schorsing van de<br />
leegstandsheffing, alhoewel de stedenbouwkundige vergunning daar recht op<br />
geeft, en stuurde ze <strong>een</strong> heffingsbiljet.<br />
- Er is bij de leegstandsheffing voor bedrijfsruimten onvoldoende gegevenskoppeling<br />
tussen de bestanden van de afdeling Stedenbouwkundige Vergunningen<br />
en de inventarisbeheerders.<br />
- Er is onvoldoende afstemming tussen beide heffingsdecreten leegstand en<br />
er is onvoldoende coördinatie tussen de betrokken actoren om dubbele inventarisatie<br />
te vermijden.<br />
- De inventarisbeheerders en de afdeling Financieel Management hanteren<br />
<strong>een</strong> verschillende interpretatie van het leegstandsdecreet m.b.t. de schrappingsdatum<br />
bij zes maanden bewoning.<br />
83
- Er is onvoldoende samenwerking tussen de sociale-huisvestingsmaatschappijen<br />
en de Vlaamse overheid in de informatieverstrekking over installatiepremie<br />
en huursubsidie.<br />
thema studietoelagen<br />
- Er is onvoldoende coördinatie tussen de afdeling Studietoelagen en het federale<br />
ministerie van Financiën over het inkomensgetuigschrift.<br />
- De afdeling Studietoelagen gaat niet over tot koppeling van meerdere dossiers<br />
van één gezin, dat <strong>een</strong> studietoelage voor verschillende gezinsleden aanvraagt.<br />
3 Andere ombudsdiensten<br />
In de jaarverslagen van de Europese ombudsman, het College van federale<br />
ombudsmannen en <strong>een</strong> aantal stedelijke ombudsdiensten zoals Brugge, Gent,<br />
Groningen, Nijmegen, Den Haag, Rotterdam vinden we g<strong>een</strong> vergelijkbare<br />
ombudsnorm terug.<br />
- De Nederlandse nationale ombudsman<br />
De Nederlandse nationale ombudsman hanteert de ombudsnorm voorzieningen<br />
ten behoeve van coördinatie/afstemming. In het jaarverslag staat g<strong>een</strong><br />
toelichting over het gebruik van de ombudsnorm. Het is <strong>een</strong> weinig toegepaste<br />
ombudsnorm. In het jaarverslag 2000 is bij 378 rapporten met de kwalificatie<br />
niet-behoorlijk die ombudsnorm maximaal 8 keer gebruikt [maximaal: in de<br />
statistieken is de ombudsnorm <strong>een</strong> onderdeel van de bredere ombudsnorm “toereikendheid<br />
administratieve voorzieningen”]. Bij 2715 tussentijds afgedane zaken<br />
is de ombudsnorm maximaal 18 keer gebruikt.<br />
- Andere<br />
De ombudsman van de stad Amsterdam hanteert de ombudsnorm coördinatie.<br />
De ombudsnorm wordt gebruikt als er meerdere instanties zijn betrokken<br />
bij de besluitvorming en de beslissingsprocedure door onvoldoende onderlinge<br />
afstemming onnodig verlengd wordt. Het jaarverslag bevat g<strong>een</strong> statistieken over<br />
het gebruik van de ombudsnorm.<br />
De ombudsman van de stad Antwerpen hanteert ook de ombudsnorm coördinatie.<br />
De ombudsnorm wordt gebruikt als er problemen zijn met de efficiënte<br />
communicatie en afstemming, zowel intern (binnen de dienst én binnen de<br />
84
hele organisatie) als extern (buiten de eigen organisatie). Het jaarverslag bevat<br />
g<strong>een</strong> statistieken over het gebruik van de <strong>ombudsnormen</strong>.<br />
4 Conclusie<br />
De Vlaamse overheid moet alles in het werk stellen om zo veel mogelijk gegevens<br />
waarover zij beschikt of kan beschikken, te koppelen en te gebruiken bij de<br />
behandeling van aanvragen. Die gegevenskoppeling gebeurt al op <strong>een</strong> aantal<br />
domeinen, zoals de onroerende voorheffing of de afvalwaterheffing. Toch kan<br />
de kwaliteit en de snelheid van die coördinatie, met name met federale overheidsdiensten,<br />
nog aanzienlijk verbeterd worden.<br />
De Vlaamse Ombudsdienst past bij zulke ontbrekende of gebrekkige gegevenskoppeling<br />
tussen overheidsdiensten steeds de ombudsnorm coördinatie toe.<br />
Men kan zich echter afvragen of wel al die problemen ten gevolge van <strong>een</strong> gegevenskoppeling<br />
tussen diensten steeds <strong>een</strong> coördinatieprobleem zijn. Is er in sommige<br />
gevallen niet eerder sprake van <strong>een</strong> gebrekkige kwaliteit van de gegevens<br />
die door de leverende dienst verstrekt worden aan de ontvangende dienst?<br />
Coördinatieproblemen doen zich vooral voor met overheidsdiensten van <strong>een</strong><br />
ander bestuursniveau. Dat betreft vooral de federale overheid (bijvoorbeeld<br />
gegevens- en informatie-uitwisseling met het Kadaster), maar ook de lokale<br />
overheid (bijvoorbeeld in de informatieverstrekking over welke overheidsdienst<br />
door de burger benaderd moet worden bij het melden van milieuovertredingen).<br />
Toch komen er ook coördinatieproblemen voor binnen de Vlaamse overheid<br />
zelf (bijvoorbeeld met de leegstandsheffing). Volgens de definitie tot en met<br />
einde 2001 geldt de ombudsnorm ook voor coördinatie “tussen de eigen afdelingen<br />
en diensten” van <strong>een</strong> administratieve overheid. Om de vaagheid van die<br />
formulering enigszins weg te werken, moet in de definitie van de ombudsnorm<br />
uitdrukkelijk staan dat de ombudsnorm ook geldt voor interne coördinatie binnen<br />
<strong>een</strong> overheidsdienst, zeker als het gaat over afzonderlijke onderdelen binnen<br />
dezelfde dienst.<br />
Coördinatieproblemen tussen de Vlaamse overheid en niet-overheidsinstellingen<br />
vielen in de definitie tot en met 2001 niet onder de ombudsnorm coördinatie.<br />
Er is echter g<strong>een</strong> enkele reden om die beperking te handhaven.<br />
Veel andere ombudsdiensten kennen de ombudsnorm coördinatie helemaal<br />
niet. Een ombudsdienst die de ombudsnorm wel heeft (bijvoorbeeld de Neder-<br />
85
landse nationale ombudsman) maakt er veel minder gebruik van dan de Vlaamse<br />
Ombudsdienst (1 % versus 15 %). Wordt de ombudsnorm coördinatie niet te<br />
veel gebruikt door de Vlaamse Ombudsdienst?<br />
Coördinatie tussen diensten en organisaties is g<strong>een</strong> doel op zich. Ze moet<br />
leiden tot <strong>een</strong> verhoging van de efficiëntie van de werking van de dienst en<br />
daardoor tot <strong>een</strong> betere dienstverlening aan de burger. Daarom is de term “efficiënte<br />
coördinatie” beter dan het loutere “coördinatie”.<br />
Nieuwe definitie vanaf het werkjaar 2002:<br />
“De overheidsdienst zorgt voor <strong>een</strong> efficiënte samenwerking, afstemming en<br />
communicatie met andere overheidsdiensten en met privé-organisaties. Dat<br />
geldt ook voor de afzonderlijke onderdelen binnen de overheidsdiensten zelf”.<br />
86
15 De ombudsnorm<br />
respect voor de persoonlijke levenssfeer<br />
1 Inleiding<br />
Voor de ombudsnorm respect voor de persoonlijke levenssfeer wordt door de<br />
Vlaamse Ombudsdienst de hierna volgende definitie gebruikt:<br />
“In hun omgang met de burger respecteren ambtenaren de privacy van de<br />
burger”.<br />
De ombudsnorm respect voor de persoonlijke levenssfeer, die ook wel <strong>een</strong>s<br />
als de ombudsnorm privacy wordt aangeduid, sluit bij de Vlaamse Ombudsdienst<br />
de rij van de zorgvuldigheidsnormen.<br />
De problematiek van de privacy is grotendeels geregeld in de wet van 8 december<br />
1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van<br />
de verwerking van persoonsgegevens. Aan deze wet werd verdere uitvoering<br />
gegeven via meerdere uitvoeringsbesluiten. Door de wet van 8 december 1992<br />
werd <strong>een</strong> specifieke commissie ingesteld met het oog op de verdere opvolging<br />
en naleving van deze regelgeving.<br />
2 Casuïstiek Vlaamse Ombudsdienst<br />
2.1 Aantallen<br />
De Vlaamse Ombudsdienst heeft tot nu toe van de ombudsnorm respect voor<br />
de persoonlijke levenssfeer nog maar weinig gebruik gemaakt. In totaal werd<br />
twee keer geoordeeld dat deze ombudsnorm werd geschonden.<br />
In 1999 en 2000 werd door de Vlaamse Ombudsdienst in g<strong>een</strong> enkel dossier<br />
<strong>een</strong> schending van deze ombudsnorm vastgesteld.<br />
In 2001 waren er wel twee beoordeelde dossiers waarin <strong>een</strong> schending van de<br />
ombudsnorm is vastgesteld.<br />
2.2 Casussen en bespreking<br />
In het dossier in verband met de VDAB werd door de verzoeker (werkzoekende)<br />
geklaagd over de dienstverlening door de VDAB bij de verwerking en<br />
het aanbieden van vacatures. In het rapport werd de ombudsnorm respect voor<br />
87
de persoonlijke levenssfeer geschonden geacht. De bescherming van de privacy<br />
werd geschonden omdat de verzoeker, samen met <strong>een</strong> massaal aanbod on-line<br />
van mogelijk interessante vacatures van de VDAB ook ongewild het curriculum<br />
vitae aangeboden kreeg van <strong>een</strong> aantal andere werkzoekenden. Tevens werd het<br />
curriculum vitae van verzoeker ongevraagd doorgestuurd <strong>naar</strong> <strong>een</strong> mogelijke<br />
werkgever.<br />
In <strong>een</strong> dossier inzake de onroerende voorheffing formuleerde de verzoeker<br />
<strong>een</strong> klacht over het onthaal en de onthaalinfrastructuur in het gebouw van de<br />
Belastingdienst voor Vlaanderen in Aalst. Door de Belastingdienst voor Vlaanderen<br />
werd erkend dat er slechts <strong>een</strong> kleine onthaalruimte is, waarin zowel het<br />
loket als de wachtruimte ondergebracht werden, waardoor de Belastingdienst<br />
voor Vlaanderen <strong>een</strong> discrete afhandeling van problemen aan het loket niet kan<br />
garanderen Om die reden werd de ombudsnorm respect voor de persoonlijke<br />
levenssfeer geschonden geacht.<br />
Doordat de bescherming van de persoonlijke levenssfeer wettelijk is geregeld,<br />
zal het respect voor de persoonlijke levenssfeer meestal afgetoetst worden aan<br />
die wetgeving.<br />
Uit het tweede dossier blijkt echter dat de toetsing van deze ombudsnorm<br />
niet noodzakelijk samenvalt met de toetsing van de wet van 8 december 1992<br />
tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de verwerking<br />
van persoonsgegevens, maar dat de ombudsnorm ook in andere gevallen kan<br />
geschonden zijn.<br />
Dat betekent dat de Vlaamse Ombudsdienst zich niet gebonden acht door<br />
het eventuele advies of standpunt van de Commissie voor de bescherming van<br />
de persoonlijke levenssfeer, maar steeds zelf en in concreto zal nagaan of de<br />
privacy wordt gerespecteerd, dan wel of de overheid voldoende maatregelen ter<br />
bescherming van de privacy heeft genomen.<br />
3 Andere ombudsdiensten<br />
- De Europese ombudsman<br />
Op het niveau van de Europese ombudsman is het respect voor de persoonlijke<br />
levenssfeer terug te vinden in artikel 21 van de Europese Code voor Goed<br />
Administratief Gedrag. In dat artikel wordt onder de titel “gegevensbescherming”<br />
het volgende bepaald:<br />
88
1. “De ambte<strong>naar</strong> die persoonlijke gegevens van <strong>een</strong> burger behandelt, eerbiedigt<br />
het privé-leven en de onschendbaarheid van het individu over<strong>een</strong>komstig<br />
Verordening (EG) nr. 45/2001 betreffende de bescherming van personen<br />
in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de Instellingen<br />
en organen van de Gem<strong>een</strong>schap en het vrije verkeer van die gegevens.<br />
2. De ambte<strong>naar</strong> vermijdt met name persoonlijke gegevens te verwerken voor<br />
onwettige doeleinden of dergelijke gegevens aan onbevoegde personen door<br />
te geven”.<br />
- De Nederlandse nationale ombudsman<br />
In de lijst van de beoordelingscriteria van de Nederlandse nationale ombudsman<br />
komt de ombudsnorm voor als subcriterium van de zorgvuldigheid, onder<br />
punt “7.13 respecteren privacy (voor zover niet vallend onder 1.a grondrechten)”.<br />
In de samenvatting van dat jaarverslag 2000 (Knelpuntenrapport)<br />
wordt aangegeven dat er dat jaar 8 dossiers (1 %) waren met <strong>een</strong> afzonderlijke<br />
beoordeling van het “respect of oog voor de persoonlijke levenssfeer”, buiten de<br />
apart beschouwde grondrechten.<br />
- Het College van federale ombudsmannen<br />
Bij het College van federale ombudsmannen komt de ombudsnorm niet als<br />
dusdanig aan bod. Eventuele schendingen van de privacy worden er ondergebracht<br />
onder het beoordelingscriterium over<strong>een</strong>stemming met het recht en het<br />
aantal vastgestelde schendingen is blijkbaar volgens navraag “miniem”, ook door<br />
het bestaan van de specifieke commissie die daartoe in het kader van de wet van<br />
8 december 1992 is ingesteld.<br />
- Andere<br />
Sommige lokale ombudsdiensten hebben <strong>een</strong> aparte ombudsnorm in verband<br />
met de bescherming van de privacy van de burger en zijn persoonlijke<br />
gegevens, andere niet.<br />
Zo heeft de ombudsman van Brugge g<strong>een</strong> specifieke privacy-norm.<br />
De ombudsvrouw van Gent heeft daarentegen wel <strong>een</strong> afzonderlijke ombudsnorm,<br />
zoals de Vlaamse Ombudsdienst en met <strong>een</strong>zelfde omschrijving. In 2000<br />
werd echter door haar in g<strong>een</strong> enkel van de beoordeelde klachten <strong>een</strong> schending<br />
van de privacy vastgesteld. Het was daarmee de enige ombudsnorm die niet<br />
werd geschonden.<br />
89
4 Conclusie<br />
De ombudsnorm respect voor de persoonlijke levenssfeer wordt zeer weinig<br />
gebruikt. Tot nu toe werd de ombudsnorm nog maar twee keer geschonden<br />
geacht.<br />
Hoewel er in dit verband <strong>een</strong> formele bescherming is ingesteld door de wet<br />
van 8 december 1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte<br />
van de verwerking van persoonsgegevens, blijkt dat de ombudsnorm ook<br />
geschonden kan zijn zonder dat er <strong>een</strong> formele schending is van die wet.<br />
Uit vergelijking blijkt dat, hoewel niet alle ombudsmannen hiervoor <strong>een</strong> afzonderlijke<br />
ombudsnorm gebruiken, dit bij de meeste ervan toch het geval is.<br />
90
Tot slot: enkele discussiepunten en vragen<br />
De denkoefening over de <strong>ombudsnormen</strong> is verre van afgerond. Ontbreken<br />
er <strong>ombudsnormen</strong>? We wilden tot besluit alleszins <strong>een</strong> aantal mogelijke discussiepunten<br />
inventariseren.<br />
1 Wettigheid en de rest<br />
Alle ombudsdiensten verwijzen in hun <strong>ombudsnormen</strong> <strong>naar</strong> de over<strong>een</strong>stemming<br />
met het recht. Overheidsgedrag moet conform de regelgeving gebeuren.<br />
Schendingen van wetten en decreten zijn als het ware sowieso onbehoorlijk en<br />
onzorgvuldig. Controle op wettigheid is dus ook <strong>een</strong> belangrijke opdracht voor<br />
ombudsdiensten.<br />
Maar hoe verhoudt de ombudsnorm wettigheid zich ten opzichte van de andere<br />
<strong>ombudsnormen</strong>, die vaak eerder te maken hebben met de werking van de<br />
algemene beginselen van behoorlijk bestuur (beoordeling van de juridische gevolgen<br />
van overheidsgedrag) enerzijds en de zorgvuldigheid (beoordeling van<br />
feitelijk overheidsgedrag) aan de andere kant?<br />
2 Behoorlijkheidsnormen en zorgvuldigheidsnormen<br />
De Vlaamse Ombudsdienst werkt met twee groepen <strong>ombudsnormen</strong>: de behoorlijkheidsnormen<br />
(eerder materiële beginselen) en de zorgvuldigheidsnormen<br />
(eerder bejegeningsbeginselen).<br />
Is het onderscheid relevant voor de ombudspraktijk? Hoe verhoudt het wettigheidsbeginsel<br />
zich hier tegenover?<br />
3 Billijkheid, redelijkheid en gelijkheid<br />
De vraag rijst of billijkheid <strong>een</strong> rol kan spelen in het <strong>ombudswerk</strong> en op welke<br />
wijze dit beginsel in strijd kan komen met het gelijkheidsbeginsel, wanneer de<br />
billijkheid wordt gebruikt om afwijkingen van regelgeving te verkrijgen. Schendt<br />
aldus het <strong>ombudswerk</strong> het gelijkheidsbeginsel niet door <strong>een</strong> afwijking te vragen?<br />
Is de toepassing van de redelijkheid als algem<strong>een</strong> beginsel van behoorlijk bestuur<br />
niet voldoende om als onbillijk ervaren situaties op te vangen? Kan billijkheid<br />
<strong>een</strong> rol spelen bij de oplossing van concrete geschillen of all<strong>een</strong> als inspiratiebron<br />
voor aanbevelingen (op het structurele vlak)? Moet de toepassing<br />
ervan aan strikte voorwaarden worden gekoppeld of niet?<br />
91
4 Actieve dienstverlening, deugdelijke correspondentie en actieve<br />
informatieverstrekking<br />
Deze drie <strong>ombudsnormen</strong> liggen heel dicht bij mekaar en verhouden zich in<br />
de praktijk van de Vlaamse Ombudsdienst tot mekaar door het onderscheid<br />
tussen algem<strong>een</strong> en specifiek enerzijds en de al dan niet aanwezigheid van <strong>een</strong><br />
vraag van de burger anderzijds.<br />
Hoe verhouden deze <strong>ombudsnormen</strong> zich tot mekaar? Is het niet zinvoller ze<br />
te bundelen tot één ombudsnorm? Welke en met welke omschrijving?<br />
5 Correcte bejegening in de praktijk<br />
De ombudsnorm van de correcte bejegening is <strong>een</strong> feitelijke kwestie, die vaak<br />
moeilijk hard te maken, te bewijzen is op het ogenblik dat de klacht wordt bekendgemaakt.<br />
Wanneer kan deze ombudsnorm worden gehanteerd? Is de beoordeling « g<strong>een</strong><br />
oordeel mogelijk » niet <strong>een</strong> te gemakkelijke oplossing voor de onmogelijkheid<br />
om de ware toedracht na te gaan? Dient het voordeel van de twijfel in het voordeel<br />
van de burger te spelen? En in hoeverre?<br />
6 Herstel voor de burger en de toepassing van <strong>ombudsnormen</strong><br />
Soms houdt de vraag van de ombudsdienst - al dan niet als dusdanig geformuleerd<br />
- in om voor burger A <strong>een</strong> oplossing te zoeken in de sfeer van het herstel.<br />
Een onredelijke behandeltermijn kan maar ongedaan worden gemaakt door<br />
het betreffende dossier bovenaan de stapel te leggen. Wanneer dat niet wordt<br />
gevraagd kan het signaal van burger A voor burger B wel betekenis hebben,<br />
wanneer structureel wordt ingegrepen, maar wat heeft burger A daaraan?<br />
Wat kan in dit verband? Schept dit g<strong>een</strong> ongelijkheid? Hoe combineert <strong>een</strong><br />
ombudsdienst de herstel- en de controlefunctie?<br />
7 Handhaving en toezicht: welke ombudsnorm<br />
Vaak stellen we als ombudsdienst vast dat <strong>een</strong> klacht gegrond is omwille van<br />
<strong>een</strong> gebrek aan of gebrekkige handhaving of toezicht. In de Vlaamse Ombudsdienst<br />
koppelen we dat aan de ombudsnorm goede uitvoeringspraktijk en administratieve<br />
nauwkeurigheid.<br />
Is <strong>een</strong> dergelijke schending g<strong>een</strong> afzonderlijke ombudsnorm waard?<br />
92
Bibliografie<br />
J.B.J.M. TEN BERGE, M.P. GERRITS-JANSSENS en P.J. STOLK, Vereisten van<br />
behoorlijkheid. Een analyse na tien jaar ombudman, Zwolle, Tj<strong>een</strong>k Willink, 1992.<br />
J. TIMMER en B. NIEMEYER, Burger, overheid en nationale ombudsman. Evaluatie<br />
van het instituut Nationale Ombudsman, Amsterdam, Hugo Sinzheimer<br />
Instituut, 1994.<br />
J. DELTOUR en R. JANSOONE, “De federale ombudsmannen. Een analyse<br />
van de wet na twee jaar ombudspraktijk”, in Parlementair recht. Commentaar en<br />
teksten, Gent, Mys & Breesch, losbl., p. 55-83.<br />
A. ALEN, e.a., Handboek van het Belgisch Staatsrecht, Antwerpen, Kluwer<br />
Rechtswetenschappen België, 1995, p. 85-86 en p. 691-723.<br />
W. DANIËLS, Correspondentiewijzer. Normen van de Nationale Ombudsman<br />
voor de correspondentie overheid-burger, Den Haag, De Nationale Ombudsman/<br />
SDU, 1995.<br />
M.H.J.M. VAN KINDEREN, Ombudslieden en normen, Rotterdam, Ombudsman,<br />
paper.<br />
D.M. GOTTHERER en M. HOSTINA, “The Classical Ombudsman Model”, in<br />
R. GREGORY en P. GIDDINGS (ed.), Righting wrongs. The Ombudsman in Six<br />
Continents, Amsterdam, IOS-Press, 2000, p. 403-414.<br />
S. VAN DROOGENBROECK, “L’équité et la Constitution. A propos de l’avis<br />
du Conseil d’Etat du 20 décembre 2000 sur une proposition de loi modifiant<br />
l’article 14 de la loi du 22 mars 1995 instaurant des médiateurs fédéraux”, C.D.P.K.<br />
2001, p. 357-373.<br />
Jaarverslagen:<br />
College van de federale ombudsmannen 1999 en 2000<br />
Nederlandse nationale ombudsman 1999 en 2000<br />
Europese ombudsman 2000<br />
Ombudsman Frankrijk 2000<br />
Ombudsman van het Waals gewest 1999–2000 en 2000-2001<br />
Ombudsvrouw stad Gent 1999<br />
Ombudsdienst Puurs 2001<br />
93
Ombudsman Vlaamse Gem<strong>een</strong>schap 1997<br />
Ombudsman Antwerpen 2000 en 2001<br />
Ombudsman van de stad Amsterdam 2000<br />
Ombudsman van de stad Brugge 2000<br />
Vlaamse Ombudsdienst 1999, 2000 en 2001<br />
94
Bijlage 1<br />
Ombudsnormen tot 31 december 2001<br />
A. Behoorlijkheidsnormen<br />
1 Over<strong>een</strong>stemming met het recht<br />
De regelgeving wordt correct toegepast.<br />
2 Motivering van bestuurshandelingen<br />
De overheid verduidelijkt en motiveert haar beslissingen en haar optreden.<br />
3 Gelijkheid en onpartijdigheid<br />
Gelijke gevallen worden op <strong>een</strong> gelijke manier en onpartijdig behandeld.<br />
4 Rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen<br />
De burger moet duidelijk kunnen weten wat zijn rechten en plichten zijn<br />
en wat hij in feite kan verwachten van de overheid.<br />
5 Redelijkheid en evenredigheid<br />
De overheid geeft blijk van redelijkheid, gevoel voor de juiste maat, evenredigheid<br />
en evenwichtige verhoudingen.<br />
B. Zorgvuldigheidsnormen<br />
6 Correcte bejegening<br />
De ambte<strong>naar</strong> is in zijn contacten met de burger fatsoenlijk, beleefd en hulpvaardig.<br />
7 Actieve dienstverlening<br />
Een ambte<strong>naar</strong> mag niet all<strong>een</strong> afstandelijk zijn. De burger heeft recht op<br />
<strong>een</strong> goede service, ook bij <strong>een</strong> doorverwijzing.<br />
8 Deugdelijke correspondentie<br />
De burger mag op zijn brief binnen <strong>een</strong> redelijke termijn <strong>een</strong> antwoord of<br />
<strong>een</strong> ontvangstmelding verwachten. De ontvangstmelding zegt iets over de<br />
termijn van behandeling. De contactpersoon wordt vermeld.<br />
9 Bereikbaarheid<br />
Een overheidsdienst moet bereikbaar zijn, ook telefonisch. De gebouwen<br />
moeten vlot toegankelijk zijn en de openingsuren ruim en publiekgericht.<br />
10 Actieve informatieverstrekking<br />
De burger moet duidelijk weten waar, wanneer en bij wie hij terechtkan<br />
voor de dienstverlening waarop hij aanspraak mag maken.<br />
11 Goede uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid<br />
Een goede overheidsdienst werkt nauwkeurig, reageert oplossingsgericht<br />
en herstelt fouten tijdig. Ook bij de uitbesteding van taken is de dienst verantwoordelijk<br />
voor kwaliteitscontrole.<br />
95
12 Interne klachtenbehandeling<br />
Belangrijke aspecten in <strong>een</strong> goede interne klachtenbehandeling zijn <strong>een</strong> redelijke<br />
behandeltermijn, <strong>een</strong> ernstig feitenonderzoek en <strong>een</strong> degelijke motivering<br />
van eventuele reacties.<br />
13 Redelijke behandeltermijn<br />
Een aanvraag wordt binnen de opgelegde termijn of in elk geval binnen <strong>een</strong><br />
redelijke termijn behandeld.<br />
14 Coördinatie<br />
Tussen de overheidsdiensten, van welk niveau ook, wordt efficiënt gecommuniceerd<br />
en samengewerkt.<br />
15 Respect voor de persoonlijke levenssfeer<br />
De privacy van de burger wordt gerespecteerd.<br />
96
Bijlage 2<br />
Ombudsnormen vanaf 1 januari 2002<br />
A. Behoorlijkheidsnormen<br />
1 Over<strong>een</strong>stemming met het recht<br />
De correcte toepassing van de regelgeving in de brede betekenis van het<br />
woord is de basisnorm van de sociale rechtsstaat. Wat onwettig is, is uiteraard<br />
onbehoorlijk.<br />
2 Afdoende motivering<br />
De overheid verduidelijkt en motiveert op <strong>een</strong> afdoende manier haar beslissingen<br />
en haar optreden en vermeldt de redenen waarop ze zich baseert.<br />
3 Gelijkheid en onpartijdigheid<br />
Gelijke gevallen worden op <strong>een</strong> gelijke manier en onpartijdig behandeld.<br />
Een variant van dat principe is het niet-discriminatiebeginsel.<br />
4 Rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen<br />
De overheid waarborgt duidelijkheid en zekerheid omtrent de geldende<br />
rechtsnormen. De burgers moeten <strong>een</strong>duidig kunnen weten wat hun rechten<br />
en plichten zijn. De niet-retroactiviteit van rechtsregels is daarbij <strong>een</strong><br />
evidente vereiste.<br />
5 Redelijkheid en evenredigheid<br />
In de afweging van keuzemogelijkheden geeft de overheid voldoende gewicht<br />
aan de belangen van de betrokken burgers. De overheid beperkt de<br />
nadelen van <strong>een</strong> beslissing voor de burger zo veel mogelijk. Een gekozen<br />
sanctie moet in verhouding staan tot de begane misstap van de burger.<br />
B. Zorgvuldigheidsnormen<br />
6 Correcte bejegening<br />
De ambte<strong>naar</strong> stelt zich, als vertegenwoordiger van de overheid, in zijn contacten<br />
met de burger fatsoenlijk, beleefd en hulpvaardig op.<br />
7 Actieve dienstverlening<br />
De overheid doet meer dan antwoorden op de gestelde vragen. Zij verstrekt<br />
de individuele burger ook ongevraagd de gerichte informatie en hulp die<br />
voor de betrokkene nuttig is, of verwijst daarvoor zo gericht mogelijk door.<br />
De overheid houdt de burger uit eigen beweging op de hoogte van het verloop<br />
van diens dossier.<br />
8 Deugdelijke correspondentie<br />
De manier waarop <strong>een</strong> overheidsdienst omgaat met brieven, verzoeken,<br />
aanvragen van burgers, is voor die burgers belangrijk. Als zij zich tot <strong>een</strong><br />
overheidsdienst wenden, mogen ze <strong>een</strong> ontvangstmelding verwachten wan-<br />
97
neer hun vraag niet snel beantwoord kan worden. In brieven worden ook<br />
systematisch de naam en de contactgegevens van de behandelende ambte<strong>naar</strong><br />
vermeld.<br />
9 Vlotte bereikbaarheid<br />
De overheidsdiensten moeten zowel telefonisch als fysiek voldoende bereikbaar<br />
zijn. Dat betekent niet all<strong>een</strong> <strong>een</strong> redelijke ruimtelijke nabijheid en<br />
<strong>een</strong> vlotte toegankelijkheid van de gebouwen, maar ook ruime en publiekgerichte<br />
openingsuren.<br />
10 Doeltreffende algemene informatieverstrekking<br />
De overheidsdienst zorgt ervoor dat zijn algemene dossieroverstijgende informatieverstrekking<br />
begrijpelijk, juist en volledig is en dat de beoogde<br />
doelgroep ook daadwerkelijk bereikt wordt.<br />
11 Goede uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid<br />
Een goede overheidsdienst werkt nauwkeurig, reageert oplossingsgericht<br />
en herstelt fouten tijdig. De dienst is verantwoordelijk voor kwaliteitscontroles.<br />
12 Zorgvuldige interne klachtenbehandeling<br />
De interne behandeling van klachten is belangrijk voor het vertrouwen van<br />
de burgers in de overheid. Als <strong>een</strong> specifieke eerstelijnsklachtenbehandeling<br />
bestaat, dat moet <strong>een</strong> burger hierover tijdig en zorgvuldig geïnformeerd<br />
worden. Als <strong>een</strong> burger <strong>een</strong> klacht uit, dan moet hij in contact gebracht<br />
worden met de eerstelijnsklachtendienst. Een goede klachtenbehandeling<br />
vereist <strong>een</strong> onafhankelijk onderzoek vanuit het principe hoor en wederhoor,<br />
<strong>een</strong> ernstig feitenonderzoek met <strong>een</strong> controleerbare procedure, <strong>een</strong><br />
redelijke behandeltermijn en <strong>een</strong> mededeling van het resultaat met <strong>een</strong> gemotiveerde<br />
beoordeling.<br />
13 Redelijke behandeltermijn<br />
De overheid moet handelen binnen de opgelegde of binnen <strong>een</strong> redelijke<br />
termijn.<br />
14 Efficiënte coördinatie<br />
De overheidsdienst zorgt voor <strong>een</strong> efficiënte samenwerking, afstemming en<br />
communicatie met andere overheidsdiensten en met privé-organisaties. Dat<br />
geldt ook voor de afzonderlijke onderdelen binnen de overheidsdiensten<br />
zelf.<br />
15 Respect voor de persoonlijke levenssfeer<br />
In hun omgang met de burger respecteren ambtenaren de privacy van de<br />
burger.<br />
98
Vlaamse Ombudsdienst<br />
Hertogstraat 67 bus 2<br />
1000 Brussel<br />
<strong>Normconform</strong> <strong>ombudswerk</strong>:<br />
<strong>een</strong> <strong>zoektocht</strong> <strong>naar</strong> <strong>ombudsnormen</strong><br />
Elke ombudsdienst gebruikt <strong>een</strong><br />
lijst van <strong>ombudsnormen</strong>. Aan de hand van deze <strong>ombudsnormen</strong><br />
wordt de werking van de administratie getoetst. Deze <strong>ombudsnormen</strong><br />
leiden tot aanbevelingen waarin wordt gepreciseerd hoe het onzorgvuldig<br />
overheidsfunctioneren, dat gelijk staat met de schending van één<br />
of meer <strong>ombudsnormen</strong>, kan worden verholpen op structurele basis.<br />
Na drie jaar <strong>ombudswerk</strong> heeft de<br />
Vlaamse Ombudsdienst gewerkt aan <strong>een</strong> grondige analyse van de<br />
<strong>ombudsnormen</strong>, hetg<strong>een</strong> is uitgemond in <strong>een</strong> verfijning ervan. Het<br />
resultaat van deze oefening vindt u in dit werkdocument, het eerste in<br />
de reeks “Werkdocumenten Vlaamse Ombudsdienst”.<br />
Met dit werkdocument sluit de<br />
Vlaamse Ombudsdienst de denkoefening rond de <strong>ombudsnormen</strong><br />
niet af. Het is slechts <strong>een</strong> aanzet geweest tot verfijning van de huidige<br />
<strong>ombudsnormen</strong>. Deze denkoefening zal in de toekomst verdergezet<br />
worden, zowel intern door het team van de Vlaamse Ombudsdienst<br />
als in samenwerking met collega ombudsdiensten.