Hoogwaardig openbaar vervoer in Nederland - Vereniging van ...

VOCHoogwaardig openbaarvervoer in Nederland:van visie naar werkelijkheidm e e n t e n (VOC) Ve r e n i g i n g Op e n b a a r v e r v o e r Ce n t r u m g e m e e n t e n (VOC) Ve r e n i g i n g Op e n b a a r v e rv o e r Ce n t r u m g e m e e n t e n (VOC) Ve r e n i g i n g Op e n b a a

InleidingIn september 2008 heeft de Vereniging Openbaar Vervoer Centrumgemeenten(VOC) 1 het visiedocument ‘Beter bereikbaar via het stedelijkopenbaar vervoer’ 2 uitgebracht. Hiermee maakt de VOC duidelijk waarde mobiliteitsproblematiek in Nederland zich concentreert, welke positiede middelgrote steden hierbij innemen en welke thema’s speciale aandachtverdienen. Op ons pleidooi voor noodzaak van de ontwikkelingvan hoogwaardig openbaar vervoer (HOV) 3 in stedelijke gebieden, metname ook in de agglomeraties van meer bescheiden omvang, is vanuitdiverse hoeken gereageerd. Zo kreeg de VOC vanuit de landelijke politiekde vraag om aan te geven welke veranderingen en inzet nodig zijnom de ambities uit het visiedocument te realiseren. Met andere woorden:wat is er volgens de VOC nodig om HOV ook in de Nederlandse middelgrotesteden van de grond te krijgen en welke financieringsmogelijkhedenhebben daarbij de voorkeur? In deze vervolgnotitie proberen webeide vragen via een eenvoudige benadering te beantwoorden.1 De rol van de steden1.1 De juiste focus op bereikbaarheidsproblematiekIn ons visiedocument uit 2008 stelden we al dat de bereikbaarheidsproblematiek in Nederland nog te veel vanuit eennationaal kader wordt benaderd, terwijl de knelpunten voor een belangrijk deel op het schaalniveau van de stedelijkeagglomeraties liggen. 4 De focus moet daarom worden verlegd naar verbetering van het stedelijk openbaar vervoer,waarbij we uiteraard over gemeentegrenzen heen kijken en met stedelijk openbaar vervoer op het hele complex vande centrumgemeente en de omliggende plaatsen en voorzieningen doelen.Vooral in de middelgrote steden is met hoogwaardig openbaar vervoer nog grote winst te behalen, omdat daar deopenbaarvervoerssystemen technisch nog ruimte bieden voor groei en het aandeel van het openbaar vervoer in degehele mobiliteitsketen vergeleken met de grote steden laag is. Om de kansen die HOV biedt waar te maken, zijnechter grote investeringen nodig, zowel voor infrastructuur als exploitatie. Hoogwaardig openbaar vervoer vraagtimmers om uitgebreide lijnennetwerken, hoogfrequente verbindingen en vrijliggende banen die hoge snelhedenmogelijk maken.Naast deze directe investeringen in infrastructuur en exploitatie van HOV zijn er een aantal randvoorwaarden dievooral door meer samenwerking, creativiteit bij alle betrokken partijen kunnen bijdragen aan beter stedelijk openbaarvervoer, het totale openbaarvervoerssysteem en daarmee aan een sterke mobiliteitsketen in zijn geheel. Denk hierbijaan een betere informatievoorziening – reizigers hebben niet alleen kennis van het openbaarvervoernetwerk nodig,1 De VOC maakt zich sterk voor goed openbaar vervoer in middelgrote steden in Nederland die een centrumfunctie vervullen. De doelgroep van deVOC bestaat uit centrumgemeenten met maximaal 250.000 inwoners.2 Met stedelijk openbaar vervoer bedoelen we in dit verband niet alleen het stadsvervoer, maar het openbaar vervoer in het hele complex van centrumgemeenteen omliggende plaatsen (in vaktemen: de agglomeratie).3 Hoogwaardig openbaar vervoer kenmerkt zich door snelle, hoogfrequente en comfortabele verbindingen die toegankelijk zijn en waarbij sprakeis van een goede informatievoorziening. De term hoogwaardig openbaar vervoer doet geen uitspraak over de modaliteit. HOV kan dus gaan overeen metroverbinding of sneltramlijn, een tram, een busverbinding of een innovatief concept als de automatisch bestuurde peoplemover. Meestalbestaan HOV-plannen uit vrij liggende tram- of busbanen die het centrum van een stad verbindt met buitenwijken en omliggende plaatsen, grootschaligewinkelvoorzieningen, P+R-voorzieningen en transferia.4 Dit wordt tevens genoemd door de Raad voor Verkeer en Waterstaat in het rapport “Ondernemend regionaal openbaar vervoer voor meer reizigers”die zich beroept op bevindingen in een aantal recente onderzoeken waaronder die van de OECD.e n i g i n g Op e n b a a r v e r v o e r Ce n t r u m g e m e e n t e n (VOC)Ve r e n i g i n g Op e n b a a r v e rv o e r Ce n t r u m g e m e e n t e n (VOC) Ve r e n i g i n g Op e n b a a r v e r v o e r Ce n t r u m g e

maar ook dynamische reisinformatie tijdens en voorafgaand aande reis –, regionalisering van het spoor 5 , internationaal regionaalopenbaar vervoer en de koppeling van de kilometerheffing aan hetregionale budget voor openbaar vervoer. Ook meer aandacht voormarketing, een zorgvuldige invoering van de OV-chipkaart en beprijzingsinstrumentenhoren in dit rijtje thuis.1.2 Gemeenten willen aan de slag met HOVConcrete plannen voor hoogwaardig openbaar vervoer ontstaanvaak op lokaal niveau. Zo zijn gemeentebesturen vaak de motorachter plannen voor nieuwe tramsteden en netwerken van busbanenin stedelijke gebieden. Dat gemeenten ook daadwerkelijk methun HOV-plannen aan de slag willen, blijkt uit de vele voorbeelden.Arnhem, en Nijmegen hebben serieuze plannen voor een tram.Eindhoven, Almere, Enschede, Hengelo en Almelo zetten sterk in ophoogwaardige busverbindingen in de vorm van vrije busbanen (meteventuele vertramming in de toekomst). In Haarlem en omliggendeplaatsen is een plan ontwikkeld voor de ondertunneling van de Zuidtangentnaar Schiphol in de Haarlemse binnenstad.Dat het vervolgens lang duurt voordat de eerste schop daadwerkelijkde grond ingaat, blijkt bijvoorbeeld in Groningen. Daar kan men na ruim tien jaar nu echt beginnen aan de bouwvan de eerste tramlijn. In Leiden komt de binnenstedelijke tramlijn na vijftien jaar eindelijk dichterbij. Ondertussenwerken gemeenten samen met provincies en vervoerders op het gebied van toegankelijkheid hard aan de verbeteringvan haltes en materieel. Buslijnen krijgen op veel plaatsen via een intelligent systeem voorrang bij stoplichten,tariefacties voorzien bepaalde doelgroepen van goedkoper vervoer en samen met provincies en stadsregio’s wordende P+R-terreinen gepromoot. Er is steeds meer oog voor marketing van openbaar vervoer, de bussen zijn een stukgroener dan tien jaar geleden en er worden simpelweg meer ritten gereden. Kortom, we mogen concluderen dat veelverbeteringen zijn doorgevoerd, maar moeten tegelijkertijd constateren dat het aantal HOV-concepten dat daadwerkelijkis gerealiseerd op één hand te tellen is. En dat terwijl Nederland ongeveer vijftig middelgrote centrumgemeententelt. Waarom gaat het zo moeizaam met de ontwikkeling van nieuwe tramnetwerken en is het maar op een paarplekken gelukt een systeem van busbanen aan te leggen? En waarom lukt het in de ons omringende landen wel? InDuitse, Engelse, Franse en Spaanse steden zijn vanaf de jaren tachtig van de vorige eeuw volop nieuwe tramnetwerkenopgezet. Niet alleen de grote steden, maar ook steden met een vergelijkbare grootte als onze middelgrotesteden zijn nu in het gelukkige bezit van een hoogwaardig openbaarvervoernetwerk. Over de vraag waarom het daarwel is gelukt, en hier mondjesmaat, is veel geschreven. Vorig jaar is een artikel in Verkeerskunde verschenen, waarinhet succesverhaal van de nieuwe Franse tramsteden nogmaals onder de loep is genomen 6 . Daaruit blijkt andermaaldat de crux zit in de wijze van financiering, politieke verantwoordelijkheid en concrete uitvoeringsafspraken tussennationaal en lokaal bestuur. Later in dit stuk komen we hier op terug.5 Dit begrip onderscheidt zich van het begrip “decentralisatie van het spoor”, omdat wij vinden dat ook delen van het kernnet tegelijkertijd onderdeelvan het decentraal spoor moeten kunnen zijn.6 Verkeerskunde, “Succes Franse Tram Verklaard”, december 2008m e e n t e n (VOC) Ve r e n i g i n g Op e n b a a r v e r v o e r Ce n t r u m g e m e e n t e n (VOC) Ve r e n i g i n g Op e n b a a r v e rv o e r Ce n t r u m g e m e e n t e n (VOC) Ve r e n i g i n g Op e n b a a

2 Aansturing en financiering2.1 Disbalansen in de (de-)centrale aansturingWe keren nogmaals terug naar het visiedocument uit 2008. Daarinconstateerden wel al dat er in Nederland onvoldoende aandacht is voorhet regionale openbaar vervoer en dan met name het stedelijk vervoer.De oorzaak van deze disbalans ligt wellicht in het feit dat Nederlandeen centraal bestuurd land is. Dat geldt zeker voor de aansturing vanhet openbaar vervoer. De rijksoverheid bepaalt hoeveel geld er naar hetnationale openbaar vervoer gaat (het kernspoor waar de NS actief is),en hoeveel er beschikbaar is voor het regionale openbaar vervoer (hetstads- en streekvervoer, waaronder regionale treinverbindingen). Ondertussenis de rijksoverheid zelf verantwoordelijk voor het landelijke spoor.Hierin schuilt het gevaar dat de prioriteit van de verdeler voorrang krijgtbij de verdeling. Anders gezegd, het risico bestaat dat er vooral veel geldnaar het landelijk treinnetwerk gaat en het stads- en streekvervoer en deregionale spoorlijnen op de tweede plaats komen. Verzwakking van eencruciale schakel in het openbaarvervoerssysteem betekent verzwakkingvan de hele keten en versterking van de algehele bereikbaarheidsproblematiek.Er is tevens sprake van een disbalans op decentraal niveau. Er bestaat een tweedeling op het gebied van het bestuuren organisatie van het regionaal openbaar vervoer in Nederland. Er zijn gebieden waar provincies het openbaarvervoer regelen en gebieden waar stadsregio’s het openbaar vervoer aansturen. Stadsregio’s en provincies krijgenbeide jaarlijks geld van het rijk om de exploitatie van het openbaar vervoer te subsidiëren. Voor nieuwe infrastructuuren exploitatie van nieuwe netwerken is echter vaak veel eigen geld nodig. Provincies hebben eigen inkomsten die zehiervoor kunnen gebruiken, terwijl stadsregio’s geen eigen belastinggebied of andere inkomstenbronnen hebben.2.2. Ruimtelijke ordeningHet is van groot belang dat ruimtelijke ordening en mobiliteitsbeleid grote samenhang vertonen: in de ideale situatiegaat de overheidslaag die het OV aanstuurt tevens over de ruimtelijke ordening. De ruimtelijke ontwikkelingen dievan belang zijn voor het regionale openbaar vervoer, liggen voornamelijk op gemeentelijk terrein. Denk bijvoorbeeldaan het inpassen van een HOV-as in een nieuw aan te leggen bedrijventerrein of nieuwbouwwijk, de inrichting vaneen busstation of van P+R-terreinen aan de rand van de stad. Het goed op elkaar laten aansluiten van ruimtelijkeordening en mobiliteit is lastig als de bevoegdheden zijn verdeeld over verschillende bestuurslagen. Daar waar deprovincie het openbaar vervoer aanbesteedt, lopen we het risico dat de aansluiting onvoldoende is.Samenwerking, al in het stadium van de planvorming, kan een goede oplossing zijn. De afgelopen jaren zijn verschillendesamenwerkingsvormen ontstaan. Er zijn provincies waar het regionale openbaar vervoer samen met de inliggendegemeenten wordt vormgegeven, bijvoorbeeld door middel van concessieteams. In Flevoland zijn de stedenzelfs directe regievoerder over het stadsvervoer: Almere (stadsdienst en streekvervoer) en Lelystad (stadsdienst).Toch zijn er ook voorbeelden te noemen waarbij de inbreng van de steden in het provinciale openbaar vervoerbeleidminder goed uitwerkt. En dat is niet onlogisch, aangezien de provincie simpelweg andere belangen heeft af tewegen. Ondanks het verlies van de Wro-bevoegdheid is de aansluiting tussen ruimtelijke ordening en mobiliteit in destadsregio’s beter verankerd. Keuzes in de aansturing van het stadsregionale openbaar vervoer hebben immers eendirecte relatie met stedelijke ruimte ordeningsvraagstukken en zijn voor een andere overheid dus moeilijk te maken.Daarbij komt dat de schaalgrootte van het regionale bestuur veel beter samenvalt met de geografische schaal van deruimtelijke- en bereikbaarheidsproblematiek.e n i g i n g Op e n b a a r v e r v o e r Ce n t r u m g e m e e n t e n (VOC)Ve r e n i g i n g Op e n b a a r v e rv o e r Ce n t r u m g e m e e n t e n (VOC) Ve r e n i g i n g Op e n b a a r v e r v o e r Ce n t r u m g e

2.3 HOV-plannen continue in onzekerheidVeel middelgrote steden hebben goede plannen voor hoogwaardigopenbaar vervoer. Maar of het nu gaat om de aanleg van efficiëntesnelle buslijnen of een bescheiden tramnetwerk: van plan totrealisatie blijkt een lastig proces. De procedure die plannen moetendoorlopen is bijzonder lang en vol onzekerheden. Op diverse frontenis er medewerking en instemming nodig van hogere overhedennodig. Gemeenten hebben zelf onvoldoende middelen voor grootschaligeinfrastructuurprojecten, laat staan voor de exploitatie ervan.Zowel het gemeentefonds als de Brede Doeluitkering Verkeer enVervoer (BDU) die via de provincies en de stadsregio’s loopt is ookniet bedoeld om grote investeringen voor nieuwe HOV-projecten tefinancieren. Dit betekent dat gemeenten voor grote infrastructureleprojecten afhankelijk zijn van bijdragen van de nationale overheid.Ook de provincie moet goedkeuring verlenen aan het plan. Dit isechter geen vanzelfsprekendheid. Zo lukte het de gemeente Heerlen(vanuit het samenwerkingsverband Euregio) lange tijd niet omhet plan voor een lightrailverbinding met Aken via bedrijventerreinAvantis op de agenda van de provincie te krijgen, omdat het planniet paste in het provinciale beleid.Als er eenmaal overeenstemming tussen de verschillende overheidslagenis bereikt (de gemeente moet het plan uiteraard eerst ook afstemmen met buurgemeenten), start er eennieuwe procedure: de MIRT, het Meerjarenprogramma Infrastructuur Ruimte en Transport 7 . Dit is een prioriteringslijstvan het rijk met zeer uiteenlopende infrastructurele plannen: van snelweguitbreidingen tot aan waterkeringen. Ditbetekent dat HOV-projecten van steden het moeten opnemen tegen elkaar en tegen andere lokale, regionale ennationale projecten voor weg- en waterinfrastructuur. Per planfase beoordeelt het rijk of een project een ronde verdergaat. Dit wordt onder meer bepaald aan de hand van rekenmethodes, zoals kosten-batenanalyses, waarvan de vraagis in hoeverre deze op HOV-voorzieningen met hun brede en complexe maatschappelijke relevantie van toepassingzijn. Zelfs na het volledig doorlopen van de MIRT-procedure, dus als er in principe groen licht is voor een rijksbijdrage,is er nog onzekerheid over de uitvoering, zoals de loop van het tracé. Het ingewikkelde proces binnen maarook tussen de verschillende bestuurslagen bij de totstandkoming van de RijnGouweLijn in de regio Leiden is hier eenvoorbeeld van. Dit vraagt niet alleen om een extreem lange adem van de steden als initiatiefnemers, maar maakt ookcommerciële partijen huiverig om te participeren.2.4 ExploitatiekostenHet rondkrijgen van de financiering van HOV-netwerken is één ding, de financiering van de exploitatie ervan isminstens zo tijdrovend en ingewikkeld. De decentrale OV-autoriteiten krijgen voor het uitvoeren van deze taak geldvan het Rijk via de Brede Doeluitkering (BDU) Verkeer en Vervoer. De hoogte van de BDU is echter na elke regeringsperiodeonzeker. Zo heeft de huidige regering via het regeerakkoord een bezuiniging doorgevoerd op het budgetvoor de exploitatie van het regionale openbaar vervoer, waarmee een belofte van de vorige minister teniet is gedaan.Deze financiële onzekerheid raakt de ene partij veel zwaarder dan de andere. De provincies hebben naast de BDUinkomsten uit het provinciefonds en een eigen belastinggebied. De stadsregio’s zijn echter volledig afhankelijk vande BDU en hebben geen mogelijkheden om met eigen middelen fluctuaties in de hoogte van de BDU op te vangen.Het komt dus aan op bijdragen van de inliggende gemeenten, die op hun beurt maar zeer beperkte middelen voorinfrastructuur, laat staan exploitatie hebben.7 Om in aanmerking te komen voor de MIRT-procedure dient het plan een omvang te hebben van minimaal €112 miljoen. Voor de vier grootstestadsregio’s geldt een ondergrens van €225 miljoen. Een tramlijn of klein netwerk komt al gauw boven de €200 miljoen uit.m e e n t e n (VOC) Ve r e n i g i n g Op e n b a a r v e r v o e r Ce n t r u m g e m e e n t e n (VOC) Ve r e n i g i n g Op e n b a a r v e rv o e r Ce n t r u m g e m e e n t e n (VOC) Ve r e n i g i n g Op e n b a a

3 Voorkeursopties voor aansturing3.1 Rol van het lokale bestuurGezien de omvang van de bereikbaarheidsproblematiek in Nederlandkunnen we het ons niet veroorloven om geen gebruik te maken van dekennis van de stedelijke mobiliteitsproblematiek bij gemeenten. Maatregelenom het proces van planvorming bij gemeenten tot daadwerkelijkeuitvoering te versoepelen zijn onvermijdelijk. Daarbij kunnen we mobiliteitsbeleiden ruimtelijke ordening niet los van elkaar zien. Hoe vaakworden we niet geconfronteerd met de vraag wat leidend zou moetenzijn bij de ontwikkeling van onze steden: ruimtelijke ordening of mobiliteit?Net zo goed als we vastgoedontwikkelingen niet meer los kunnenzien van de ontwikkeling van NS-stations, geldt dit principe ook vooraantrekkelijke HOV-locaties. Ook in de concessieverlening zien we dezeontwikkeling opkomen en het is helder dat daarbij een cruciale rol voorgemeenten is weggelegd. Gemeenten onderhouden immers nauwebanden met het lokale bedrijfsleven en zijn als eerste overheid het meestdirect betrokken bij (her)ontwikkeling van stedelijke gebieden. Het ligtdus voor de hand om het openbaarvervoerbeleid dichtbij het lokalesociaal-ruimtelijk en ruimtelijk-economisch beleid te brengen. Alleen eenpartij die op beide gebieden aan de touwtjes trekt kan deze optimaal –dus met zo min mogelijk bureaucratie en zo veel mogelijk maatschappelijke winst – aan elkaar verbinden.Zo lukt het wel: succesvolle buitenlandse voorbeeldenWe kunnen in Nederland veel leren van de goede voorbeelden uit het buitenland. Zo ontstonden sinds halverwegede jaren tachtig van de vorige eeuw in veel (middelgrote) Franse steden succesvolle tramnetwerken 8 .Franse steden hebben te maken met ongeveer dezelfde milieu- en bereikbaarheidsproblematiek als in Nederland,het grote verschil tussen beide landen is de zeggenschap van het lokale bestuur op het gebied van hetopenbaar vervoer. Het vakblad Verkeerskunde heeft de succesfactoren van de Franse steden onlangs nogeens op een rijtje gezet. 9 De volgende punten in het Franse bestuur zijn cruciaal:– De regio (in de vorm van een intergemeentelijk samenwerkingsverband) gaat over het openbaar vervoer.– Hoogwaardig stedelijk openbaar vervoer is speerpunt bij de verkiezingen voor lokaal bestuur.– Lokale bestuurders zijn regiobestuurders én vertegenwoordigd in het nationaal parlement.– De regio heeft eigen inkomstenbron in de vorm van mobiliteitsbelasting (Versement Transport).– Een landelijk klimaatakkoord tussen nationale overheid en regionale besturen heeft geleid tot concreteafspraken over aanleg en exploitatie van HOV (1.500 kilometer nieuw tramspoor en busbanen).8 Steden in Frankrijk waar sinds halverwege de jaren tachtig nieuwe tramnetwerken zijn aangelegd zijn (naar inwonertal van de centrumstad): Lyon(466.000), Nice (347.000), Nantes (280.000), Straatsburg (264.000), Montpellier (244.000), Bordeaux (230.000), Grenoble (153.000), Le Mans(145.000), Clermont-Ferrand (141.000), Orléans (115.000), Caen (113.000), Rouen (106.000), Nancy (105.000), Mulhouse (110.000), Valenciennes(41.000).9 Verkeerskunde, uitgave december 2008e n i g i n g Op e n b a a r v e r v o e r Ce n t r u m g e m e e n t e n (VOC)Ve r e n i g i n g Op e n b a a r v e rv o e r Ce n t r u m g e m e e n t e n (VOC) Ve r e n i g i n g Op e n b a a r v e r v o e r Ce n t r u m g e

3.2 Regionale aansturing van het openbaar vervoerVoor burgers en bedrijven is de complexe aansturing van hetopenbaar vervoer in Nederland maar moeilijk te begrijpen. Overalstaan verschillende overheidsorganisaties aan het roer. In de enestad gaat de provincie over het stadsvervoer, in de andere is het destadsregio en weer elders stuurt een samenwerkingsverband tussenprovincies en gemeenten het openbaar vervoer aan. Bij uitzonderingtreedt de gemeente zelf als autoriteit op. Het geheel is zo complex,dat zelfs bij overheden vaak alleen de vervoersspecialisten de juisteweg weten in OV-land. Afgezien van de complexe organisatie sluitende geografische provinciegrenzen niet aan op de vervoersstromenin en identiteit van de regio’s. Hierdoor raakt voor de gebruikerde logica en overzichtelijkheid van het openbaarvervoerssysteemhelemaal zoek.Meer uniformiteit en duidelijkheid in het OV-landschap creëren isdus noodzakelijk. Moet hiervoor de bestuurlijke indeling van onsland worden omgegooid, of kunnen we ook binnen de huidigepolitiek-bestuurlijke structuur tot een oplossing komen?Wij denken dat het mogelijk is om binnen de huidige politieke structuureen overzichtelijke indeling te maken die aansluit op vervoerskundigebehoeften, zonder te tornen aan het principe vande decentrale bevoegdheden. Sterker nog, ons voorstel geeft juist nadere invulling aan de principes van de NotaRuimte en Nota Mobiliteit met het oog op decentrale invulling van taken die ingevuld moeten worden op dat schaalniveau.Concreet stellen wij voor om daar waar lokale overheden dit willen de aansturing van het openbaar vervoer in eenstedelijke agglomeratie bij zelf te vormen regionale autoriteiten (al dan niet als stadsregio) neer te leggen. Op dezewijze sluiten de organisatie van het openbaar vervoer en de bestuurlijke indeling beter aan op de vervoersbewegingenin en rondom de centrumsteden, en zijn grenzen van vervoersregio’s meer streekgebonden en dus herkenbaarvoor de reizigers/inwoners. Bijkomend voordeel is dat de ruimtelijke ordening en het mobiliteits- en openbaarvervoerbeleidzo optimaal met elkaar kunnen worden verweven. Praktisch vertaald in bestuurlijk Nederland komt onsvoorstel neer op uitbreiding van het stelsel van stadsregio’s tot de stedelijke agglomeraties die de zogenaamde plusstatusambiëren. Hiermee sluiten we aan op de bevindingen van de commissie-Nijpels, die in haar onderzoek naarhet de noodzaak van stadsregio’s deze al typeerde als ‘een onopvallende en bescheiden vorm van intergemeentelijkesamenwerking, die vele resultaten boekt. 10 In de meeste gevallen zal het stadsregionale vervoer op deze manierworden bestuurd door een intergemeentelijk samenwerkingsverband en in enkele gevallen, als een grote gemeentede gehele agglomeratie omvat, door een gemeentebestuur. Zo ontstaat in het hele land een duidelijk en overzichtelijkstelsel van aaneengesloten stadsregio’s die sturing geven aan het stadsregionale openbaar vervoer. Aan de preciezeinvulling hiervan – denk hierbij aan taakverdeling en capaciteitsvraagstukken – zullen wij in een latere publicatie vormgeven.In Nederland hebben veel middelgrote steden, zoals als bijvoorbeeld Leiden, Dordrecht en Groningen, niet de statusvan stadsregio. Meestal participeren zij wel in een gemeenschappelijk samenwerkingsverband 11 . Zo vormt centrumstadLeiden samen met de omliggende gemeenten de regio Holland-Rijnland en werken Dordrecht en omringende10 Verwezen wordt naar het advies van de Commissie Nijpels “De Stille Kracht; Over de noodzaak van stadsregio’s”. Deze commissie heeft in 2009 inopdracht van de VNG de toekomstmogelijkheden van stadsregionale samenwerking onderzocht.11 Intergemeentelijke samenwerking op basis van de Wgr.m e e n t e n (VOC) Ve r e n i g i n g Op e n b a a r v e r v o e r Ce n t r u m g e m e e n t e n (VOC) Ve r e n i g i n g Op e n b a a r v e rv o e r Ce n t r u m g e m e e n t e n (VOC) Ve r e n i g i n g Op e n b a a

Opnieuw het Franse voorbeeldIn Frankrijk vormen centrumsteden samen met randgemeenten eenregiobestuur (Communauté d’agglomération (vrijblijvende samenwerking)of Communauté urbaine (niet-vrijblijvende samenwerking)).Dit gebeurt zowel bij grote als kleinere steden met hun omliggendegemeenten. Zo vormt bijvoorbeeld de stad Valenciennes met noggeen vijftigduizend inwoners samen met de buurgemeenten eenstadsregio met bij elkaar tweehonderdduizend inwoners. Het stadsregionalebestuur is verantwoordelijk voor de aansturing van hetstedelijk openbaar vervoer in de agglomeratie, vergelijkbaar met destadsregio’s zoals wij die kennen. In Nederland is het aantal stadsregio’sechter beperkt tot de grootste stedelijke agglomeraties vanhet land en bepalen het rijk en de provincie welke intergemeentelijkesamenwerkingsverbanden de status van stadsregio en dus bevoegdheidover het openbaar vervoer in de regio krijgen. 12 In Frankrijk wordtdit onder een aantal voorwaarden (zoals een minimum inwonertal vande agglomeratie van 50.000) overgelaten aan het samenwerkendelokale bestuur. Het systeem is dus gebaseerd op decentralisatie vanbevoegdheden en wordt van onderaf opgebouwd.gemeenten samen onder de naam Drechtsteden. Ook in Brabant, bijvoorbeeld in de regio Midden-Brabant, wordtdoor de gemeenten in de stedelijke agglomeratie van Tilburg intensief samengewerkt en zo zijn er in het land meervoorbeelden te noemen. Deze samenwerkingsverbanden zijn zeer actief op het gebied van mobiliteit en ruimte, maarhebben geen bevoegdheid over het openbaar vervoer 13 . In Groningen is een apart samenwerkingverband ontstaantussen de gemeente en twee provincies via het OV-bureau Groningen-Drenthe. Overigens kent ons land ook eenklein aantal agglomeraties dat samenvalt met de gemeentegrens (denk daarbij aan Almere, Lelystad, Noordoostpolderof Emmen). In dergelijke situaties, mits er sprake is van voldoende vervoersvolume, verdient lokale aansturingvan het stedelijk openbaar vervoer de voorkeur.3.3 Randvoorwaarde: kennis van mobiliteitsbehoefteKennis is macht. Hoe beter de informatie, hoe beter een beleidsbeslissing kan worden genomen. Dit geldt niet alleenvoor het bedrijfsleven, maar des te meer voor overheden. In het openbaar vervoer is het niet anders. Het isvoor vervoerders en opdrachtgevers van openbaar vervoer van cruciaal belang om te weten wat de mobiliteitsbehoeftenen kwaliteitwensen van de (potentiële) reiziger zijn. Het is dus lonend om reispatronen te analyseren. Ditkan bijvoorbeeld op buurtniveau of op het gebied van recreatieve reizen. Minstens zo interessant is kennis van demobiliteitswensen van werknemers van bedrijven en instellingen. Op basis van goed onderzoek kunnen gemeenteneen belangrijke schakel zijn in de afstemming van vraag naar (openbaar) vervoer en het aanbod. Zoals we eerder besprakenzouden gemeenten als beheerders van de openbare ruimte in de ideale situatie mobiliteitsvraagstukken ookmoeten kunnen koppelen aan ruimtelijke vraagstukken. In gebieden waar gemeenten direct dan wel via een intergemeentelijkesamenwerking als regio de regie voeren over het openbaar vervoer ontstaat de uitgelezen mogelijkhedenom op basis van goed onderzoek mobiliteitsbeleid te ontwikkelen dat optimaal is afgestemd op de wensen van zowelinwoners als werknemers in het gebied.12 De zogenaamde Wgr+-regio’s ofwel Plusregio’s. Wgr staat voor Wet Gemeenschappelijke Regelingen.13 De gemeenten in de Leidse regio hebben eind 2008 een regionale visie voor het openbaar vervoer vastgesteld waarin de gemeenten gezamenlijkoptrekken in het plan voor een hoogwaardig samenhangend openbaar vervoernetwerk in de regio (http://www.hollandrijnland.net/Verkeer_en_Vervoer/OV-Visie).e n i g i n g Op e n b a a r v e r v o e r Ce n t r u m g e m e e n t e n (VOC)Ve r e n i g i n g Op e n b a a r v e rv o e r Ce n t r u m g e m e e n t e n (VOC) Ve r e n i g i n g Op e n b a a r v e r v o e r Ce n t r u m g e

4 Voorkeursopties voor financiering4.1 Koppeling van geldstromenIn Nederland is de brede doeluitkering Verkeer en Vervoer (BDU)afhankelijk van de afspraken per kabinetsperiode. Een toezeggingvan een minister over aanpassing van het budget zegt dusniets over de situatie in een nieuwe regeringsperiode. Aan de enekant is dit geen wenselijke situatie, aan de andere kant kunnen wegezien de conjuncturele bewegingen niet verwachten uitgetrokkenbedragen decennialang vaststaan. Wat ons betreft is de meestlogische oplossing om de rijksgelden voor de exploitatie van hetregionale openbaar vervoer (BDU) mee te laten bewegen met detotale uitgaven aan de mobiliteit en op zijn minst met de totale uitgavenaan het openbaar vervoer. Hiermee ontstaat niet alleen eeninzichtelijke balans tussen de uitgaven aan regionaal en landelijkopenbaar vervoer maar wordt het ook mogelijk om de uitgaven aanopenbaar vervoer als één gebundelde politieke overweging mee tenemen. Ook voor het publiek is het zo veel duidelijker of er sprake isvan bezuinigingen of juist extra uitgaven aan openbaar vervoer alsgeheel. Een ander voordeel voor OV-autoriteiten en ook gemeentenmet HOV-plannen is dat ze wat betreft de exploitatiekosten sneller duidelijkheid krijgen over de haalbaarheid vanhun plannen. Het is niet moeilijk om deze koppeling daadwerkelijk te realiseren: dit kan eenvoudig per wet geregeldworden, op dezelfde wijze als het gemeente- en provinciefonds meebewegen met de rijksbegroting. Deze methode isechter alleen een oplossing voor het exploitatiedeel. Zolang decentrale overheden voor investeringen in infrastructuurafhankelijk blijven van rijksbedragen en bijbehorende slepende MIRT-procedures blijft de onderzekerheid over het ditdeel van de financiering bestaan. Hieronder gaan we daar verder op in.4.2 Eigen belastinggebiedZoals eerder duidelijk werd hebben regionale overheden, de stadsregio’s en de samenwerkende gemeenten in Wgrverbandzelf onvoldoende middelen voor de financiering van nieuwe HOV-netwerken. Wat hen in feite ontbeert (ziehet Franse voorbeeld) is een eigen belastinggebied, dat voldoende eigen middelen opbrengt voor het opzetten vaneen trambedrijf of hoogwaardig bussysteem. Doordat de regio’s voor dergelijke investeringen – deels op wettelijkegronden maar vooral uit pure financiële noodzaak – zijn aangewezen op rijkssubsidies, lukt het ook niet om regionalepolitieke verantwoordelijkheid te koppelen aan het maken van HOV-plannen. Eigen financieringsmogelijkhedendoorbreken deze impasse, waardoor er een prikkelende verbinding gelegd wordt tussen politieke programma’s en hetslagen van HOV-plannen.Frankrijk: regio’s met eigen financiële middelenIn Frankrijk hebben de regio’s wel een eigen belastinggebeid. Het gaat hierbij om een vorm van mobiliteitsbelastingdie is gebaseerd op het aantal arbeidsplaatsen bij bedrijven en instellingen in de agglomeratie. Op dezemanier beschikt de regio over eigen middelen die gebruikt kunnen worden voor de financiering van een nieuwtramnetwerk, een stelsel van busbanen of andere HOV-concepten. Door het eigen belastinggebied met bijbehorendeeigen middelen hebben de regio’s ook veel sneller zekerheid over de haalbaarheid van HOV-plannen en zijnprivate investeerders eerder geneigd te participeren.m e e n t e n (VOC) Ve r e n i g i n g Op e n b a a r v e r v o e r Ce n t r u m g e m e e n t e n (VOC) Ve r e n i g i n g Op e n b a a r v e rv o e r Ce n t r u m g e m e e n t e n (VOC) Ve r e n i g i n g Op e n b a a

Wij realiseren ons terdege dat het instellen van een extra belastinggebiednaast de gemeentelijke, provinciale, waterschaps- en nationale belastingenin Nederland ongetwijfeld zal stuiten op veel weerstand. Het inperkenvan bestaande belastinggebieden ten faveure van een nieuw belastinggebiedheeft natuurlijk ook veel voeten in de aarde en is niet van de ene dagop de andere te realiseren. Gemeenten zouden kunnen in de tussentijdkunnen overwegen hun parkeeropbrengsten direct en transparant te koppelenaan financiering van het stadsregionale openbaar vervoer. Daarbijzou de hoogte van de tarieven gekoppeld kunnen worden aan de kwaliteitvan het openbaar vervoer in dat gebied. Voor met het openbaar vervoergoed bereikbare plaatsen zouden dan hogere tarieven moeten gelden danin slecht ontsloten gebieden. Helaas biedt deze oplossing maar beperktemogelijkheden, omdat het gaat om geld dat al wordt ingezet voor demobiliteit en dus ten koste zou gaan van andere noodzakelijke verkeersinvesteringen.We zullen dus moeten zoeken naar een andere manier omsubstantiële opbrengsten die voortkomen uit mobiliteit direct terug te latenvloeien naar de regio’s. De kilometerheffing kan hierbij uitkomst bieden.4.3 Kilometerheffing koppelen aan regionale OV-budgettenEen opening in realiseren van een regionaal belastinggebied voor mobiliteit ligt wellicht bij de plannen voor de ‘kilometerheffing’,waarbij de weggebruiker belasting betaalt per afgelegde kilometer op basis van tijd, plaats en milieuuitstoot.Niet alleen het kabinet, ook de decentrale overheden willen graag met het systeem aan de slag en sturenaan op een gefaseerde invoering halverwege rond 2015. Omdat dit systeem nog in ontwikkeling is, ligt hier eenkans om een deel van de inkomsten uit de variabele belasting direct terug te laten vloeien naar de regio. Dit is eenlogische gedachte, aangezien decentrale overheden niet alleen als wegbeheerder , maar ook via milieuwetgeving,ruimtelijke ontwikkelingen en volksgezondheid direct te maken met de overlast die het autoverkeer veroorzaakt. Deregionale overheden kunnen de inkomsten uit de wegenbelasting direct koppelen aan investeringen in nieuwe infrastructuurvoor hoogwaardig regionaal openbaar vervoer. Net als in de Franse steden creëren we zo een decentralemobiliteitsbelasting, zij het dat niet de werkgevers direct afdragen, maar er een andere verdeling van belastinggeldenplaatsvindt.Tram als speerpunt van verkiezingDe aanleg van een tram als speerpunt van lokale verkiezingen? In Nederland is het in het huidige systeem ondenkbaardat bestuurders of politieke partijen hun programma koppelen aan een HOV-plan of zelfs hun naamverbinden aan het slagen ervan. En dat terwijl legio bestuurders, lokale politieke partijen maar ook collegesen gemeenteraden met HOV-plannen de spade het liefst morgen in het grond steken. Franse burgemeesters(die door de gemeenteraad zijn gekozen) durven het wel aan hun programma onder meer op te hangen aande ontwikkeling van hoogwaardig openbaar vervoer in de stad of agglomeratie. Waarom dit in Nederland nietgebeurt heeft allerminst te maken met onwil vanuit de lokale politiek. Het heeft vooral te maken met het feitdat lokale en regionale bestuurders in ons land te weinig grip hebben op het hele proces van planvorming totrealisatie. Onzekerheid over de voortgang in de landelijke prioriteitstelling (MIRT), de bijbehorende financieringen de onzekerheid over de hoogte van de structurele landelijke gelden voor het regionale openbaar vervoer diedoor het kabinet worden gereserveerd zijn hier debet aan. De regionale mobiliteitsbelasting maakt het mogelijkdat de regionale overheden hun plannen zelf financieren, zelf verantwoordelijkheid kunnen dragen vanaf destart tot en met de exploitatie van het project en daardoor ook weer makkelijker aanvullende private financieringkunnen aantrekken.e n i g i n g Op e n b a a r v e r v o e r Ce n t r u m g e m e e n t e n (VOC)Ve r e n i g i n g Op e n b a a r v e rv o e r Ce n t r u m g e m e e n t e n (VOC) Ve r e n i g i n g Op e n b a a r v e r v o e r Ce n t r u m g e

5 Milieu en klimaatVerbetering van het stedelijk openbaar vervoer is niet alleen van belangvoor de verbetering van de bereikbaarheid. Het is ook essentieelvoor een betere milieukwaliteit en kan daarmee een belangrijkebijdrage leveren om de klimaatdoelstellingen in ons land te halen.Frankrijk: duurzaamheidsakkoordIn Frankrijk heeft de nationale regering eind 2007 eenduurzaamheidsakkoord gesloten met decentrale overheden,marktpartijen en andere belangenorganisaties gesloten. Ditakkoord is een pakket van maatregelen dat bij elkaar vooreen aanzienlijke reductie van de CO2-emissies moet zorgen.Onderdeel van het akkoord zijn afspraken over de aanleg vanvele kilometers trein- en traminfrastructuur.In Nederland hebben het rijk en de gemeenten een akkoord geslotenover het nemen van duurzaamheidsmaatregelen. Hoewel ditakkoord zich beperkt tot maatregelen om de bedrijfsvoering vangemeentelijke instellingen te verduurzamen, is het een mooie aanzetvoor bredere en verdergaande afspraken over klimaatdoelstellingen voor ons land. Die zijn wellicht nodig, want ergaan stemmen op dat met de huidige aanpak de klimaatdoelstellingen voor energiebesparing en CO2-reductie (naarhet niveau van 1990) niet worden gehaald. Als dit klopt, dan ontkomen we er niet aan op nationaal niveau een nieuwpakket duurzaamheidsmaatregelen op te stellen of de huidige programma’s aan te scherpen. Dit biedt wel een kansom het openbaar vervoer een flinke slag te laten maken. Als we dat willen, moet in het maatregelenpakket plaats zijnvoor concrete investeringsmaatregelen in hoogwaardig openbaar vervoer. Hierbij kunnen we onder meer denken aaneen geoormerkt budget voor nieuwe investeringen en een exploitatie van het regionale openbaar vervoer.Het is belangrijk dat een dergelijk landelijk klimaatakkoord zich ontwikkelt binnen een maatschappelijke discussiewaarin naast overheden ook commerciële partijen een rol spelen. Klimaatdoelstellingen dienen immers vertaald teworden naar ieders aandeel in CO2-uitstoot en andere vervuiling. Dit kan resulteren in scherpere emissiewaarden inhet klimaatakkoord, maar bijvoorbeeld ook in niet vrijblijvende maatregelen rond mobiliteit van werknemers en goederenvervoer.Dit sluit aan op de wensen van rijk en gemeenten, die samen met het bedrijfsleven via regionale convenantenover mobiliteitsmanagement dergelijke afspraken willen afdwingen. Beide mogelijkheden bieden volop kansenom maatregelen te nemen die het gebruik van openbaar vervoer sterk stimuleren. Lukt het niet om deze maatregelenin goed overleg te nemen, dan kan de rijksoverheid als nog het verplichtende klimaatakkoord aanscherpen of gemeentensteunen om dwingende maatregelen richting bedrijven te nemen.m e e n t e n (VOC) Ve r e n i g i n g Op e n b a a r v e r v o e r Ce n t r u m g e m e e n t e n (VOC) Ve r e n i g i n g Op e n b a a r v e rv o e r Ce n t r u m g e m e e n t e n (VOC) Ve r e n i g i n g Op e n b a a

6 ConclusieNederland is een sterk gecentraliseerd land, vooral in de zin van financiering. De oplossing van de mobiliteitsproblematiekligt echter in regionaal maatwerk. Niet voor niets ontstaan de plannen voor hoogwaardig openbaar vervoer,zoals een regionaal tramnetwerk, in de regel in de steden. Een flinke stimulans zou kunnen uitgaan van een beterekoppeling tussen HOV-plannen en lokale of regionale politieke programma’s. In het huidige stelsel kunnen lokalebestuurders hun politieke doelstellingen niet of nauwelijks verbinden aan HOV-projecten, omdat zij geen grip hebbenop het gehele traject van planvorming tot realisatie. De belangrijkste obstakels hierbij zijn de afhankelijkheid vanrijksbijdragen, de onzekerheid die de lange procedures met zich meebrengen en de wijze van aansturing.Wat betreft de aansturing van het openbaar vervoer in Nederland moeten lokale overheden de mogelijkheid krijgenzich op regionaal niveau te verenigen en een centrale rol te krijgen in de aansturing van het stedelijk openbaar vervoer.Zo kunnen zij de regionale bereikbaarheidsopgaven aanpakken op een geografische schaal die aansluit bij debeleving van inwoners en reizigers en optimaal aansluiten bij de milieuopgaven en complexe ruimtelijke vraagstukkenin stedelijke gebieden. Het concept van de stadsregio voldoet hier goed aan en zou moeten worden gefaciliteerd voorcentrumgemeenten met omliggende gemeenten die daar ambities voor hebben. Wat betreft de rijksgelden voor openbaarvervoer is het onwenselijk dat de toegekende gelden voor de exploitatie van het regionale openbaar vervoer(BDU) elke regeerperiode (ondanks toezeggingen) ten nadele kunnen veranderen. Van wezenlijk belang voor hetvoor het slagen van hoogwaardig openbaar vervoer in Nederland is een financieringssystematiek waarbij regionaleoverheden eigen middelen hebben om aanleg van infrastructuur en exploitatie te bekostigen. Dit zou moeten wordenvormgegeven door een belasting op mobiliteit, die direct terugvloeit naar een regionaal fonds voor de bekostiging vanhet stadsregionale openbaar vervoer. Meer grip op HOV-plannen zal ook stimulerend kunnen werken bij het aantrekkenvan private financiers. Tegelijkertijd moeten overheden en andere (commerciële) partijen afspraken maken overeen integraal nationaal klimaatplan dat op grote schaal geld vrijmaakt voor investeringen in duurzame mobiliteit. Aldeze maatregelen samen maken de weg vrij voor hoogwaardig openbaar vervoer in Nederland en bijbehorende voordelenop het gebied van bereikbaarheid, luchtkwaliteit, volksgezondheid en economische vitaliteit.Meer informatieZie voor meer informatie over de VOC-publicaties en standpunten onze website: www.vocgemeenten.nl. Direct contactopnemen kan natuurlijk ook via:– 070 - 373 87 10 of 06 - 547 487 46– voc@vng.nl– www.vocgemeenten.nlVereniging Openbaar VervoercentrumgemeentenNassaulaan 12Postbus 304352500 GK Den Haagnovember 2009e n i g i n g Op e n b a a r v e r v o e r Ce n t r u m g e m e e n t e n (VOC)Ve r e n i g i n g Op e n b a a r v e rv o e r Ce n t r u m g e m e e n t e n (VOC) Ve r e n i g i n g Op e n b a a r v e r v o e r Ce n t r u m g e