hoe werkt een gemeente - Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Inleiding.
Het is een goed gebruik boekjes als deze te beginnen met een inleiding. Daarin wordt dan vaak
aangegeven wat de bedoeling van zo’n boekje is. Ook ik doe dat. Maar anders dan in veel andere gevallen
begin ik met ‘negatieve’ formuleringen. Voor je ligt géén lesboek. Het is geen collegedictaat en het is ook
geen naslagwerk dat antwoord biedt op de vele inhoudelijke vragen die op jou als P&O-er worden
afgevuurd.
Het boekje wil wel tips en trucs bieden aan de met zoveel enthousiasme net gestarte P&O-er in
gemeenteland.
Tips en trucs ontleend aan de P&O-praktijk in gemeenteland. Want het gaat er daar, zeker in de ogen van
pas afgestudeerde beroepsgenoten of onervarenen in de gemeentelijke sector, soms vreemd aan toe. Een
beginnend beroepsbeoefenaar vertrouwde me eens toe: ’Pfff, regels en procedures. Daar draait het
kennelijk allemaal om’. En dat is waar. Althans, ten dele. Regels en procedures zijn in P&O-gemeenteland
veel voorkomende verschijnselen. De frequentie waarmee ze aan de orde zijn, de complexiteit ervan en de
vragen erover zijn enorm en raken veel deelterreinen van het P&O-veld. Ze doen vermoeden dat alle in de
opleiding en/of eerdere werkervaring verworven kennis over zaken als ethiek van de arbeid,
psychologische grondbeginselen, methoden en technieken van het personeelswerk snel verwordt tot
overbodige ballast. Er zit op die met zo veel inspanning verworven kennis en vaardigheden niemand te
wachten. Zo lijkt het.
Maar schijn bedriegt! Wel degelijk vereist P&O-werk (ook) in gemeenteland een gedegen fundament.
Kennis van de theoretische grondslagen is vereist om in de dagelijkse praktijk overeind te blijven. Je
studie en/of opgedane ervaring is niet voor niets geweest.
Dit boekje is geschreven vanuit de combinatie van tweeërlei ervaringen. Die van mij en van nieuwkomers
in het P&O-vak in onze sector. Ik heb geprobeerd steeds terugkomende vragen van pas begonnen jonge
P&O-honden en andere nieuwkomers in de sector te verbinden aan de wijze lessen die ik van anderen
kreeg toen ze mij hielpen weer op te staan. Want, en laat dat een troost voor je zijn, ook al die
zogenaamde ’oude rotten’ waartoe ik mezelf (met name gelet op mijn leeftijd dan toch) stilaan begin te
rekenen, zijn gestruikeld en gevallen. En niet te weinig. Ook mij is het zo vergaan.
Valkenswaard
November 2009,
Chris de Regt.
2

1. Ambtenaar, iets bijzonders
2. Grote en kleine gemeenten
3. De organisatie van gemeenten
4. De werkgeversvereniging in de sector gemeenten
5. De P&O-overlegstructuur
6. De CAR en UWO
7. Regels, voorschriften, en procedures
8. De hulptroepen
9. Speciaal voor de ingehuurde P&O-er
10. Hoe je dat kunstje flikt
11. Dank, dank en nog eens dank
3

1. Ambtenaar, iets bijzonders
Welkom. Welkom in de non-profit-wereld. Welkom in het land van regels, voorschriften en procedures.
Welkom in ambtenarenland. Menig lezer zal nu de wenkbrauwen fronsen. Duf, saai en dodelijk. Als dat
maar wat wordt!
Laat ik er kort over zijn. Als je je aangetrokken voelt tot de cynische ondertoon in de eerste alinea is er
eigenlijk maar één optie. Je legt dit boekje opzij om het nooit meer in te kijken, gaat omzien naar een
andere baan en zult nooit voelen, proeven en ervaren wat anderen zo enthousiast maakt.
Er is ook een andere optie: laat dat cynisme even voor wat het is en ontdek hoe barstens vol dynamiek
P&O-gemeenteland zit en hoe bijzonder het is om P&O-er in gemeenteland, ’ambtenaar’ te zijn.
Ambtenaar, wat is dat?
Een van de belangrijkste bronnen waar we een definitie van het begrip ambtenaar vinden is de
Ambtenarenwet. Die wet dateert van zo’n eeuw geleden. Van 12 december 1929 om precies te zijn. Toen
ondertekende toenmalig koningin Wilhelmina de wet die in de aanhef meldt ’Alzoo Wij in overweging
genomen hebben, dat regelen betreffende den rechtstoestand van ambtenaren behooren te worden gesteld’
en eindigt met ’Lasten en bevelen, dat deze met eene indeeling in het Staatsblad zal worden geplaatst, en
dat alle Ministerieële Departementen, Autoriteiten, Colleges en Ambtenaren, wie zulks aangaat, aan de
nauwkeurige uitvoering de hand zullen houden’.
De Ambtenarenwet begint, zoals nagenoeg elke wet, in artikel 1 met het bepalen van enige begrippen. Het
eerste lid van het eerste artikel luidt ’Ambtenaar in de zin van deze wet is degene, die is aangesteld om in
openbare dienst werkzaam te zijn’. En het tweede lid geeft aan wat we onder het begrip openbare dienst
moeten verstaan: ’Tot den openbaren dienst behooren alle diensten en bedrijven door den Staat en de
openbare lichamen beheerd’.
Ambtenaar en openbare dienst. Duidelijk, toch? Maar pas op. Hier bedriegt de schijn. Niet voor niets
wordt er sinds jaar en dag (heel) veel gesproken en geschreven over de werkelijke betekenis van die
begrippen. Zelfs gerechtelijke procedures komen er aan te pas.
Ik zal je in dit boekje niet vermoeien met alle mogelijke beschouwingen en invalshoeken over de
betekenis van de in de Ambtenarenwet gegeven definities. Het zijn er vele. Alleen een zoekopdracht naar
’definitie ambtenaar’ in Google levert circa 98.000 hits op. Wel wil ik je er op wijzen dat de talrijke
opvattingen die velen ten beste hebben gegeven over de juiste definitie voor jou als P&O-er van groot
belang kunnen en zullen zijn in je dagelijkse werkpraktijk. Al was het maar om vast te stellen welke
arbeidsvoorwaardelijke regeling nu wel of niet van toepassing is.
Ook wil ik je wijzen op het bijzondere van het ambtenaarschap zoals ik dat zie.
Competenties
Ik koppel dat bijzondere aan de nog altijd toenemende drang in overheidsland de focus te richten op kerncompetenties
waaraan overheidsorganen, waaronder gemeenten, zouden moeten voldoen. Sla er eens wat
willekeurige vacatures van gemeenten op na: ’Onze organisatie wil transparant, dienstbaar en bereikbaar
zijn’ en ‘Wij staan voor onze burgers, bedrijven en instellingen’. Het zijn niet alleen pogingen om tot
uitdrukking te brengen waarin de ene gemeente zich van de andere wil onderscheiden. Het zijn óók
statements waar het bijzondere van een gemeentelijk bedrijf als geheel in verscholen ligt.
4

Dergelijke competenties hebben betekenis voor het functioneren van individuen in overheidsorganisaties.
Ook van die individuen, ambtenaren dus, wordt verwacht dat ze aan bepaalde competenties voldoen. Daar
zijn veel voorbeelden van te geven. Zo zijn er competenties die specifiek zijn verbonden aan de inhoud
van een functie die moet worden vervuld. Maar er zijn ook competenties in meer algemene zin. Een goed
voorbeeld van die laatste zijn de drie B’s. Een ambtenaar moet Betrokken, Betrouwbaar en Bekwaam zijn.
Ik daag je uit die drie B’s eens te vertalen naar jouw werk als P&O-er.
De koekjesfabriek
Maar dan nog. Zou een willekeurige medewerker van een koekjesfabriek niet evenzeer wat aan die drie
B’s hebben? En toch er is een verschil tussen die koekjesfabriek en een gemeentelijk bedrijf.
Al eens gehoord van een koekjesfabriek die met gemeenschapsgeld wordt gefinancierd? Al eens gehoord
van een koekjesfabriek die eigendommen van privé-burgers mag onteigenen? Die straffen mag en
belastingen mag heffen of zich tot taak stelt het culturele leven te stimuleren? Of een koekjesfabriek die
onderwijsinstellingen financiert en waar klanten als vanzelf naar toekomen? Ik kan zo nog even door
gaan.
Het wezenlijke van het ambtenarenschap is dat je je realiseert dat je een bijdrage levert aan het algemeen
belang. Is dat ’algemeen’ te algemeen voor je? Vraag je dan, na een dag hard werken als P&O-er in jouw
gemeente, eens af of je werkresultaat op de een of andere manier heeft bijgedragen aan de missie van jouw
gemeente. Als je die vraag positief kunt beantwoorden en je opdrachtgevers doen dat ook, dan ben je een
eind op de goede weg.
Last but not least. Overheidsorganisaties beschikken over macht. Dat blijkt uit de koekjesfabriekvragen.
Gemeenten kunnen macht uitoefenen over burgers, instellingen en organisaties. Gemeenten kunnen hen
direct in hun belang raken. Door iets te doen of iets te laten. Macht is iets bijzonders. Er moet om- en
voorzichtig mee worden omgegaan. Dat stelt bijzondere eisen aan degenen die daar mee belast zijn!
Degene die dat goed kan, is en doet naar mijn overtuiging iets bijzonders.
5

2. Grote en kleine gemeenten
Cijfers
Dé overheidswerkgever bestaat niet. De overheid is een grote verzameling van sectoren en instellingen,
van Haagse ministeries tot uitvoeringsinstellingen in het land, van de gemeente Schiermonnikoog tot
Amsterdam en van basisscholen tot universiteiten. Alles bij elkaar genomen werken er ruim 950.000
mensen bij de overheid. Van deze 950.000 werken ongeveer 120.000 mensen bij de rijksoverheid,
verdeeld over 13 ministeries en 40 agentschappen. Eind 2006 telde het personeelsbestand in de sector
gemeenten 183.860 medewerkers. En dan mis je er van de genoemde 950.000 nog heel veel. Bij de
provincies vind je er een kleine 15.000, ruim 10.000 bij de waterschappen, ongeveer 175.000 in het
primair onderwijs, zo’n 55.000 in universitaire medische centra, 80.000 binnen de krijgsmacht, enz.
Op het moment van schrijven van dit boekje telt ons land 441 gemeenten. Allemaal met hun eigen kleine
stukje aarde. En ook allemaal met hun eigen raad, hun eigen burgemeester, hun eigen wethouders, hun
eigen commissies en hun eigen medewerkers.
Elke gemeente is werkgever. Het zijn er op het moment van het schrijven van dit boekje dus ongeveer
440. De rekenaars onder ons weten het al: gemiddeld telt elke gemeente ruim 400 medewerkers.
Rekenkundig klopt dat maar de praktijk is anders. De G4 (Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht)
zijn werkgever voor bijna 30% van het totale aantal medewerkers in de sector gemeenten. De gemeenten
met een inwonertal tot 50.000 (en dat zijn er zo’n 375!) nemen bijna 40% van het gemeentelijk
personeelsbestand voor hun rekening. Twee voorbeelden in absolute getallen: Den Haag (470.000
inwoners) telt ongeveer 7800 medewerkers en bij de gemeente gemeente Sevenum (ruim 7500 inwoners)
zijn dat er 60.
Schaalgrootte
Leuk, die cijfers. Achter dat ene gegeven van 950.000 mensen bij overheid gaat een hele wereld schuil.
Maar relevant voor jou als P&O-er? Jazeker! Je hoeft geen volleerd bedrijfskundige te zijn om te
begrijpen dat de schaalgrootte van een organisatie iets zegt over de eisen die gesteld worden aan de
bedrijfsvoering, met P&O als onderdeel, ervan. In het verlengde daarvan: schaalgrootte wil ook wel eens
iets zeggen over de omvang van de expertise en mate van specialisatie die binnen een organisatie op dat
taakveld aanwezig is.
Met het voorgaande wil ik niet gezegd hebben dat in grote organisaties te veel P&O-expertise aanwezig is.
En al helemaal niet dat in kleinere organisaties sprake zou zijn van te weinig. In beide situaties wordt door
P&O-ers hard (en goed) gewerkt. Ik zie het met grote regelmaat om me heen gebeuren. En trouwens, wat
is er wezenlijk anders aan functiewaardering in een gemeentelijk bedrijf dat 4000 medewerkers telt dan in
een gemeentelijke organisatie van 40 medewerkers? En ook: moet er binnen de twee gegeven voorbeelden
sprake zijn van een echt ander verzuimprotocol?
Toch zijn er kenmerkende, en voor jou als P&O-er belangrijke, verschillen. Ze hangen wel degelijk samen
met schaalgrootte. Een simpel voorbeeld: wat komt er kijken bij de introductie van een nieuwe
werktijdenregeling in een gemeente met 40 medewerkers? En wat als het er 4000 zijn? Een ander
voorbeeld: het inrichten van medezeggenschapsstructuren in een kleine gemeente waar de
gemeentesecretaris nagenoeg iedere dag elke medewerker spreekt, of in een gemeente waar medewerkers
nauwelijks weten hoe die gemeentesecretaris heet?
6

De verschillen uiten zich vaak in de complexiteit van de vraagstukken waarmee je als P&O-er in
aanraking komt. Er zijn nog meer verschillen. Bijvoorbeeld het verschil in de mate van specialisatie
binnen de P&O-functie. Kleine gemeente: kleine P&O-club. Grote gemeente: grote P&O-club. En 100%
zeker te weten: kleine gemeente, bijna geen specialisatie binnen die P&O-club en binnen de P&O-clubs
van grote gemeenten wel. Naarmate complexiteit en specialisatie toenemen, neemt ook vaak de diepgang
van de vereiste kennis toe. Om te verduidelijken een voorbeeld van buiten het P&O-veld. De leraar
basisonderwijs moet weten waarom 12 x 12 een gros is. De leraar vwo moet weten waarom de
oppervlakte van een cirkel π x r² is. En de universitair docent wiskunde moet weten wat het verschil tussen
modus, mediaan en rekenkundig gemiddelde is en hoe die te berekenen.
Andere verschillen
Er zijn ook nog de zogenaamde cultuurverschillen. Die hebben vaak weinig van doen met verschillen in
schaalgrootte. Het gaat meer om zaken als het naast elkaar bestaan van allerlei formele en informele
communicatiepatronen. En om zaken als werken in een sterk geprofessionaliseerde omgeving waar van
alles en nog wat in beweging is. Of juist werken in een gemeente waar instandhouding van het bestaande
de maat der dingen is.
Ook demografische verschillen kunnen van belang zijn. Werk je in een organisatie met veel ouderen en
met nauwelijks enig verloop? Of is je gemeente een van de pechvogels waar de ene vacature nog
moeilijker vervulbaar is dan de andere?
Kortom, realiseer je dat er niet alleen verschillen bestaan tussen gemeenten die zich laten uitdrukken in
cijfers. Er zijn er verschillen die niet in getallen zijn te vatten. Alle soorten verschillen zijn voor jouw
functioneren als P&O-er van belang. Ze zeggen iets over de kennis en vaardigheden die ingezet moeten
worden om de problemen op te lossen waarmee je te maken krijgt. Jouw kennis en vaardigheden!
7

3. De organisatie van gemeenten
Er zijn dus veel verschillen tussen gemeenten onderling. Maar er zijn ook overeenkomsten. In elke
gemeente kom je een burgemeester, een raad en wethouders tegen. Dat brengt me bij het ’Huis van
Thorbecke’. Elke medewerker van een gemeentelijke organisatie moet er naar mijn mening de weg in
kennen! En hoewel de een voor zijn werk de plattegrond van dat huis gedetailleerder moet kennen dan de
ander, ook voor jou als P&O-er geldt dat je (tenminste) de hoofdwegen moet kennen.
In mijn inleiding gaf ik aan dat dit boekje geen lesboek is. Hierna volgt dan ook geen uitputtende
beschrijving van Thorbeckes’ bouwwerk en de verbouwingen die het inmiddels heeft ondergaan. Voor
degenen die daar belangstelling voor hebben, zijn talloze andere bronnen beschikbaar. Maar let op! Niet
voor niets signaleerde de Raad van State nog in 2006: ’Om tot een gezamenlijke aanpak van
maatschappelijke vraagstukken te komen en het algemeen belang te dienen is een gedeelde kennis van ons
stelsel van het openbaar bestuur onmisbaar, zeker waar het de meest basale uitgangspunten betreft’. De
Raad van State richtte zich daarbij niet alleen tot bestuurders. Ook ambtenaren moeten zich dit citaat
ernstig aantrekken. Ook zij zetten zich in voor de aanpak van maatschappelijke problemen en dienen het
algemeen belang.
Ik beperk me hierna hier tot de ruimten in het huis van Thorbecke die je moet kennen om het functioneren
van een gemeentelijke overheid (enigszins) te doorgronden.
De Grondwet
De Grondwet is het belangrijkste staatsdocument van Nederland. De Grondwet bevat de fundamentele
regels voor onze staatsinrichting en legt ook de grondrechten van de burgers vast. Het is de hoogste
nationale wet voor de Nederlandse staat. Alle andere wetten moeten de bepalingen van de Grondwet in
acht nemen. In de loop van haar geschiedenis is de Grondwet meerdere malen gewijzigd. Een belangrijke
grondwetsherziening vond plaats in 1848 onder de staatsman Thorbecke.
Aan de herziening van 1848 gingen overigens geen dramatische zaken als oorlog, afscheiding of crisis in
Nederland vooraf. Aan de orde was een min of meer 'vreedzame revolutie’. In maart 1848 brak in
Duitsland en Frankrijk wel een echte revolutie uit. De commotie in Nederland beperkte zich, vooral in
Amsterdam en Den Haag, tot wat relletjes. Die hadden niet zozeer met de Grondwet te maken, maar meer
met de slechte economische toestand en armoede. Toch schrok Koning Willem II en meende dat de
Grondwet fundamenteel herzien moest worden. Al was het maar om te voorkomen dat ook in Nederland
de strijd echt los zou barsten. Op 17 maart 1848 werd een grondwetscommissie benoemd onder
voorzitterschap van Johan Rudolf Thorbecke.
De Grondwetsherziening van 1848 biedt de basis voor ons huidige stelsel van parlementaire democratie.
De macht van de koning werd ingeperkt. De koning was niet langer verantwoordelijk voor het beleid,
maar de ministers. De Tweede Kamer kreeg meer invloed en werd vanaf toen rechtstreeks gekozen. Op 3
november 1848 werd de nieuwe Grondwet afgekondigd.
De Grondwet uit 1848 is de basis voor ons huidige bestuurlijke stelsel. De bevoegdheden van Koning,
Staten-Generaal, Provincies en Gemeenten vinden we in deze versie van de Grondwet terug en in grote
lijnen geldt die verticale spreiding van macht nog steeds. Vandaar dat de bestuurlijke inrichting van
Nederland ook wel het ’Huis van Thorbecke’ wordt genoemd.
Hoofdstuk 1 van de huidige Grondwet regelt de grondrechten. De hoofdstukken 2 tot en met 6 hebben
betrekking op de organisatie van de rijksoverheid (de centrale overheid). In hoofdstuk 7 van de Grondwet
8

komen de lagere overheden, ook wel decentrale overheden genoemd, aan de orde. De artikelen 123 tot en
met 132 van hoofdstuk 7 van de Grondwet zijn gericht op de organisatie waar jij werkzaam bent: de
gemeente, één van de verdiepingen van het huis van Thorbecke.
Een voorbeeld van het belang van de grondwettelijke bepalingen met betrekking tot gemeenten is artikel
124. Daarin is, samengevat, vastgelegd dat gemeenten twee hoofdtaken te vervullen hebben. De regeling
en het bestuur van hun huishouding, ook wel autonomie genoemd, en uitvoering geven aan opdrachten
van andere overheden, ook wel medebewind genoemd.
De Gemeentewet en de komst van het duale stelsel
Het kader dat hoofdstuk 7 van de Grondwet biedt voor de organisatie, bevoegdheden en het functioneren
van gemeenten is uitgewerkt de Gemeentewet. Ook die wet uit 1851 is afkomstig van Thorbecke. Na 1851
is de Gemeentewet een behoorlijk aantal malen gewijzigd.
Een van de belangrijkste beginselen die in de Gemeentewet is vastgelegd is het zogeheten
decentralisatiebeginsel. Dat beginsel houdt in dat de uitvoering van landelijke overheidstaken wordt
opgedragen aan de bestuurslaag die het dichtst bij de burger staat. En inderdaad: dat is de
overheidsorganisatie waarin jij werkzaam bent.
Een belangrijke wijziging van de Gemeentewet dateert uit 1994. Toen werd het primaat van de raad
verstrekt. De meest ingrijpende wijziging van de Gemeentewet echter dateert van 2002 en is een gevolg
van de komst van de Wet dualisering gemeentebestuur. Die wet leidde tot een stevige verbouwing van de
gemeentelijke verdieping van het Huis van Thorbecke. Zonder overdrijving is dit een ware breuk met het
verleden. Het bleef niet bij het vervangen van het behang, wat nieuwe vloerbedekking en een nieuw likje
verf. Er werden fundamentele veranderingen doorgevoerd.
Er werd in 2002 afscheid genomen van de monistische verhoudingen tussen gemeenteraad en college van
burgemeester en wethouders. In die verhouding was de grondwettelijke positie van de raad als hoofd van
de gemeente uitgangspunt. Op basis daarvan gold als hoofdregel, dat de raad zowel de regelgevende
bevoegdheid als de bestuursbevoegdheid had en daarmee dus beleidsbepalend was. Het college beschikte
’slechts’ over die bevoegdheden op grond van expliciete delegatie door de raad of wanneer een
medebewindswet zo’n bevoegdheid uitdrukkelijk aan het college toekende. Binnen de monistische
verhoudingen had het college een van de raad afgeleide en daarmee feitelijk aan de raad ondergeschikte,
positie. Die verhouding was ook terug te vinden in de Gemeentewet. Daarvan drie voorbeelden:
o Wethouders werden door en uit de raad gekozen. Maar wethouders bleven na hun verkiezing ook lid
van de raad. College en raad waren in de persoon van de wethouder dus niet gescheiden.
o Het college had als hoofdtaak de voorbereiding en uitvoering van besluiten van de raad. Aan die taak
van het college lag een vertrouwensrelatie tussen raad en college ten grondslag.
o Het sluitstuk van die vertrouwensrelatie was de bevoegdheid van de raad om een wethouder die het
vertrouwen niet meer had te ontslaan.
Hoe anders kwam de gemeentelijke wereld er als gevolg van de Wet dualisering gemeentebestuur uit te
zien.
Aan de Wet dualisering gemeentebestuur lag het werk ten grondslag van de Commissie Elzinga. Een
naam om te onthouden. Elzinga en de zijnen signaleerden onder meer dat raad en college zich in de
praktijk steeds dualistischer waren gaan gedragen. Het college werd steeds meer ’besturend’ en de raad
steeds meer ’controlerend’. De verschillende posities van wethouders en raadsleden waren daardoor, niet
in de laatste plaats voor burgers, steeds onduidelijker geworden.
9

Sinds 7 maart 2002 (een datum om te onthouden) is een dualistisch bestuur voor gemeenten een feit. Het
dualisme richt zich met name op de verhouding tussen raad en college. Die verhouding kan min of meer
vergeleken worden met de verhouding tussen regering en Tweede Kamer. Hoewel de raad op grond van
de Grondwet nog steeds aan het hoofd van de gemeente staat, is in de duale verhouding niet langer sprake
van ondergeschiktheid van het college aan de raad, maar is het college nevengeschikt aan de raad en
hebben beide een eigen zelfstandige taak te vervullen:
o De raad heeft een volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende taak.
o Het college is belast met het besturen van de gemeente.
De raad kreeg ook zijn eigen ambtelijke ondersteuning. Dat is in ieder geval de griffier. Vaak zijn er ook
griffiemedewerkers. Dat is afhankelijk van de grootte van de gemeente en dus de raad. De raad bepaalt
zelf hoeveel ambtelijke ondersteuning hij wil. De raad is ook de werkgever van de griffier en de
griffiemedewerkers. De raad benoemt, schorst en ontslaat ze niet alleen, maar stelt ook de
arbeidsvoorwaarden vast. Het ligt voor de hand dat die zoveel mogelijk dezelfde zijn als voor de overige
ambtenaren van de gemeente.
De raad staat dus aan het hoofd van de gemeente. Dat doet, op zijn minst, vermoeden dat ook anderen die
rol toegedicht zou kunnen worden. Bijvoorbeeld de burgemeester, één wethouder, de wethouders, het
college van burgemeester en wethouders …… Over wie of wat hebben we het hier eigenlijk?
We bekijken de belangrijkste kamers op de gemeentelijke verdieping van Thorbecke’s huis na de
ingrijpende verbouwing in 2002 in vogelvlucht.
De raad
De samenstelling van de gemeenteraad wordt bepaald door de gemeenteraadsverkiezingen. Elke
gemeenteraad in ons land telt minimaal 9 en maximaal 45 leden. Het precieze aantal is afhankelijk van het
aantal inwoners van de gemeente. In principe kan iedere inwoner van een gemeente van 18 jaar of ouder
lid worden en leden kiezen van de gemeenteraad van die gemeente. Het zijn de politieke partijen die een
lijst van kandidaten opstellen, waaruit de kiezers een keuze maken. Verkiezingen voor leden van de raad
vinden eenmaal per vier jaar plaats.
Het raadslidmaatschap vergt behoorlijk wat tijd. Afhankelijk van de grootte van een gemeente gaat er per
maand 30 tot 100 uur werk in het raadslidmaatschap zitten. En dat gebeurt doorgaans in de vrije tijd, want
een raadslid krijgt wel een vergoeding voor zijn inzet, maar te weinig om van te kunnen leven. Het
raadslidmaatschap wordt meestal uitgevoerd naast een andere baan.
De vergaderingen van de raad zijn, een enkele uitzondering daargelaten, openbaar. In de gemeenteraad
heeft ieder lid een even zware stem. Beslissingen worden genomen bij meerderheid van stemmen. Hoewel
dat in de praktijk vaak wel gebeurt, zijn raadsleden niet verplicht te stemmen zoals hun politieke
groepering dat wenst.
De raad vervult, zoals hiervoor aangegeven, drie hoofdtaken: een volksvertegenwoordigende, een
kaderstellende en een controlerende.
De wijze waarop raadsleden hun volksvertegenwoordigende taak invullen is niet wettelijk geregeld. Het is
een aspect van de wijze van functioneren van raadsleden waarvoor elk raadslid afzonderlijk zijn
individuele verantwoordelijkheid draagt. Van belang is om te weten dat de Commissie Elzinga heeft
aangegeven dat raadsleden meer voeling moeten krijgen met wat er in de lokale samenleving speelt en
leeft. Vanuit die kennis kan dan, ook volgens de Commissie Elzinga, een partijpolitieke visie op de aanpak
van die problemen worden bepaald en kan die problematiek in de raad aan de orde gesteld worden. Op die
10

manier komt volgens de Commissie Elzinga de lokale politiek (weer) midden in de lokale samenleving te
staan.
Door middel van haar kaderstellende taak kan de raad invloed uitoefenen op de wijze waarop het college
de bestuurstaak verricht. De raad beschikt daarvoor over een aantal instrumenten: verordeningen, plannen
en de jaarlijkse begroting.
De controlerende taak van de raad vormt het sluitstuk in de bestuurlijke verhouding tussen raad en college.
Om die controlerende taak te kunnen waarmaken, beschikt de raad over behoorlijk wat instrumenten.
Voorbeelden daarvan zijn de inlichtingenplicht van het college in de richting van de raad, het recht van de
raad om een onderzoek in te stellen naar het door het college gevoerde bestuur, het vaststellen van
gedragscodes voor leden van het college, de budgetbevoegdheid van de raad en de bevoegdheid van de
raad een rekenkamer in te stellen.
Besluiten van de raad moeten worden ondertekend door de burgemeester als voorzitter van de raad en de
griffier.
Het college van burgemeester en wethouders
Wethouders worden benoemd door de raad. Als één van de raadsleden tot wethouder wordt benoemd
verliest hij zijn raadslidmaatschap. Het aantal wethouders van een gemeente is, net als het aantal
raadsleden, afhankelijk van het aantal inwoners van die gemeente. Het zijn er minimaal 2 en maximaal 9,
ervan uitgaande dat sprake is van fulltime wethouders. Het wethouderschap kan ook in deeltijd worden
vervuld. Dan kan het aantal wethouders afwijken van de hiervoor genoemde getallen.
Wethouders hoeven, anders dan leden van de raad, bij hun benoeming niet per sé ingezetene van de
gemeente te zijn. Wel rust in zo’n geval op een nieuwe wethouder de plicht zich alsnog in de gemeente te
vestigen.
De vergaderingen van het college zijn niet openbaar. Ze vinden, als regel, eenmaal per week plaats.
Binnen het college wordt beslist op basis van meerderheid van stemmen waarbij geldt dat de stem van de
voorzitter van het college dubbel telt als de stemmen staken.
Het college heeft één taak. Maar niet de minste: bestuursbevoegdheden uit te oefenen. In de praktijk levert
het begrip ’bestuursbevoegdheden’ vaak problemen op. Wat moet je daaronder verstaan? Als vuistregel
geldt de volgende definitie ’Bij bestuursbevoegdheden gaat het om uitvoerende bevoegdheden,
bevoegdheden tot het nemen van concrete beslissingen en de vaststelling van beleidsregels’.
Binnen het college heeft iedere wethouder zijn eigen taakgebied, ook wel portefeuille genoemd.
Onderwijs, openbare werken, financiën, huisvesting, sport en cultuur zijn voorbeelden van portefeuilles.
Personeel en Organisatie is een ander voorbeeld.
Een wethouder heeft wettelijk gezien geen enkele bevoegdheid. In de gemeente zijn drie bestuursorganen
die bevoegd zijn besluiten te nemen: de raad, de burgemeester en het hele college. Ieder bestuursorgaan
mag alleen besluiten nemen waartoe het bevoegd is. In de Gemeentewet zie je bij de artikelen over de
burgemeester en over het college welke bevoegdheden zij hebben en waarover ze dus besluiten mogen
nemen.
Collegebesluiten moeten altijd worden ondertekend door de burgemeester en de gemeentesecretaris. Het
college en de burgemeester kunnen ambtenaren wel bij mandaat toestemming geven om met name
genoemde typen besluiten te nemen en dus ook te ondertekenen. Dat gebeurt dan door vermelding van het
11

estuursorgaan dat het besluit geacht wordt te hebben genomen. Denk op jouw werkterrein aan sommige
besluiten die de rechtspositie van de ambtenaren van het college betreffen. Zo kan het college besluiten
dat de gemeentesecretaris, namens het college, bevoegd is nieuwe medewerkers te benoemen.
De burgemeester
De burgemeester wordt benoemd - en ontslagen - door de Kroon. Dat wil zeggen bij Koninklijk Besluit op
voordracht van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Burgemeestersbenoemingen
vinden steeds plaats voor een periode van 6 jaar. Wanneer ergens een burgemeestersvacature ontstaat,
worden sollicitanten opgroepen via een advertentie in de Staatscourant. Intussen maakt de raad een
profielschets waaraan de nieuwe burgemeester zou moeten voldoen. Veelal stelt de raad dan een
vertrouwenscommissie in. Zo’n commissie spreekt met sollicitanten en kan op basis daarvan een
voorkeursvolgorde van kandidaten aangeven. De Commissaris van de Koningin vervult in de
selectieprocedure een sleutelrol.
De burgemeester is voorzitter van de gemeenteraad en voorzitter van het college. De positie van de
burgemeester als voorzitter van de raad is vastgelegd in de Grondwet, die van voorzitter van het college in
de Gemeentewet. Binnen de raad heeft de burgemeester een raadgevende stem maar geen stemrecht.
Binnen het college is dat laatste wel het geval.
Naast zijn taken als voorzitter van raad en college heeft de burgemeester ook een aantal zelfstandige
bevoegdheden. Zo is hij belast met het handhaven van de openbare orde en veiligheid.
De burgemeester dient boven de (lokale politieke) partijen te staan. Dat blijkt uit de Gemeentewet. Artikel
170 van die wet geeft de zorgplicht van de burgemeester aan over zaken als afstemming tussen degenen
die bij voorbereiding, vaststelling en uitvoering van gemeentelijk beleid zijn betrokken, het vervullen van
de zogeheten scharnierfunctie tussen de gemeente en andere overheden, de kwaliteit van de
burgerparticipatie en de behandeling van bezwaarschriften en klachten.
Tot zover, en zoals gezegd in vogelvlucht, een korte beschrijving van drie belangrijke kamers op de
gemeentelijke verdieping van het Huis van Thorbecke.
Is het belangrijk daar als P&O-er iets van te weten? Wat mij betreft past hier een volmondig “ja”. Jij, net
als al je andere gemeentelijke collega’s, levert immers op de een of andere manier een bijdrage aan de
aanpak van maatschappelijke problemen en dient het algemeen belang. Alleen al daarom is het belangrijk
de weg in het Huis van Thorbecke te kennen. Kennis van de plattegrond ervan biedt je zicht en houvast op
de context waarin je functioneert en het bevordert je betrokkenheid bij die context.
Ook in praktisch opzicht is kennis van de plattegrond méér dan aanbevelenswaardig. Je zou niet de eerste
P&O-er zijn die meent dat een pleit beslecht is als de portefeuillehouder P&O zijn akkoord op een
voorstel heeft gegeven en niet weet dat er ook nog een college is.............
12

4. De werkgeversvereniging in de sector gemeenten
Een gemeente vervult verschillende rollen en functies. Gemeenten kunnen autonoom handelen. Mee
(moeten) werken aan de uitvoering van regelingen die door ’hogere’ overheden zijn vastgesteld, is nog
zo’n voorbeeld.
En: elke gemeente is werkgever. Deze heeft voor zijn werknemers een cao of, zoals je dat bij de overheid
officieel noemt, een arbeidsvoorwaardenregeling. Net als in de marksector worden de arbeidsvoorwaarden
nauwelijks op het niveau van de onderneming afgesproken. Op brancheniveau wordt een cao vastgesteld.
Dat gebeurt door de gezamenlijke werkgevers en de gezamenlijke vakbonden in de bedrijfstak. Zo ook in
de sector Gemeenten.
Zoals dat in heel veel sectoren het geval is, beschikken óók de werkgevers in de sector gemeenten over
een werkgeversverband: het College voor Arbeidszaken (CvA).
Bestuurssamenstelling
Het CvA bestaat uit een dertigtal leden. Het zijn allemaal bestuurders in één van de Nederlandse
gemeenten en binnen hun eigen gemeente vaak belast met de P&O-portefeuille. De samenstelling van het
CvA is niet volstrekt willekeurig. Er wordt bijvoorbeeld gelet op gemeentegrootte, regio en politieke
achtergrond. Via de website van de VNG is precies na te gaan wie lid is van het CvA.
Ambtelijke ondersteuning
Zoals dat bijna altijd geldt voor bestuurders geldt ook voor de bestuurders van het CvA dat zij kunnen
rekenen op ambtelijke ondersteuning. Onderdeel van de VNG-organisatie is het ambtelijk secretariaat van
het CvA.
Taken
Het CvA vervult verschillende taken. Eén van de belangrijke taken van het CvA is het maken van
afspraken met andere overheden over het arbeidsvoorwaardenbeleid binnen de overheidssector als geheel.
Daarvoor onderhoudt het CvA nauwe banden met de ministeries van Financiën en Binnenlandse Zaken en
Koninkrijkrelaties, het ABP, en dergelijke. Het gaat daarbij meestal om complexe en tijdrovende
processen. Als P&O-er in een gemeente merk je daar vaak niet veel van. Althans, vaak niet onmiddellijk.
Meestal zijn de hier bedoelde CvA-werkresultaten voor jou pas merkbaar als nieuwe regelgeving is
vastgesteld of de invoering ervan op komst is.
Het CvA richt zich ook, heel nadrukkelijk zelfs, op het maken van afspraken met werknemersorganisaties
over de arbeidsvoorwaarden binnen de sector gemeenten. Ook daarvoor geldt dat het vaak complexe en
tijdrovende processen zijn. Waar het gaat om afspraken die specifiek betrekking hebben op de sector
gemeenten is het CvA echt aanwezig. Er is alle gelegenheid dat als P&O-er aan den lijve te ondervinden.
Het CvA organiseert formele en informele ledenraadplegingen en ondersteunt regionale P&O-netwerken.
Op die manieren polst het CvA hoe praktijkmensen aankijken tegen in de maak zijnde nieuwe
arbeidsvoorwaarden. En via de netwerkbijeenkomsten is er alle gelegenheid het CvA aan te geven hoe de
met werknemersorganisaties gemaakte afspraken in de praktijk van alle dag uitwerken.
Het formele overleg over arbeidsvoorwaarden in de sector gemeenten vindt plaats in het Landelijk
Overleg Gemeentelijke Arbeidsvoorwaarden, kortweg het LOGA genoemd. Daar ontmoeten de CvA-
13

leden (of deputaties ervan) de bestuurders van de vakorganisaties. Het resultaat van hun bindende
afspraken vind je terug in de ’CAR-UWO’. Daarover in het vervolg meer.
Het CvA heeft zich ook tot doel heeft gesteld de belangen van de gemeentelijke werkgevers te behartigen
bij verschillende andere organisaties die voor de arbeidsvoorwaarden in overheidsland van belang zijn.
Vaak gaat het daarbij om organisaties waarin ook de vakorganisaties zijn vertegenwoordigd. Voorbeelden
zijn het ABP, de Stichting Arbeidsmarkt- en Opleidingsfonds Gemeenten (A+O fonds Gemeenten) en de
Raad voor het Overheidspersoneel (ROP).
Het CvA voor jou
Voor jou als P&O-er is het gemeentelijk werkgeversverband een uiterst belangrijke informatiebron. Ik
wijs je, met nadruk, op de website van de VNG. Het keuzemenu Arbeidsvoorwaarden en Personeelsbeleid
biedt je een schat aan informatie. Niet alleen over actuele ontwikkelingen en thema’s. Ook voor de
historie van veel dossiers, handreikingen en praktijkvoorbeelden van collega-P&O-ers kun je er terecht.
Het CvA geeft ook een gratis digitale nieuwsbrief uit. Een abonnement daarop is voor elke P&O-er in
gemeenteland een echte ’must’.
Als P&O-er kun je bij het CvA ook voor hele alledaagse zaken terecht. Ergens anders in dit boekje kom ik
nog te spreken over de ’hulptroepen’ waar je als P&O-er over kunt beschikken. Het CvA is er één van.
14

5. De P&O-overlegstructuur
Er wordt wat overlegd in dit land. Zo ook in P&O-gemeenteland. Op tal van plaatsen, in diverse
samenstellingen, met verschillende bedoelingen. Soms valt door de bomen het spreekwoordelijke bos niet
meer te zien. Het resultaat van al dat overleg wordt vastgelegd in formele documenten. Denk aan de CAR-
UWO, een regeling functiewaardering, een beoordelingsreglement, een werktijdenregeling, een
verzuimprotocol, een cafetariamodel, een fietsplan, een klokkenluidersregeling, een bezoldigingsregeling
en een sociaal statuut. Nog tal van andere voorbeelden zijn te noemen.
Waar komen al die regelingen vandaan? Wie is bij de totstandkoming ervan betrokken?
De Ambtenarenwet
Het vertrekpunt voor alle arbeidsvoorwaardelijke regelingen in gemeenteland vormt de Ambtenarenwet.
Artikel 125 van die wet verplicht overheidswerkgevers voorschriften vast te stellen over de inhoud van de
arbeidsvoorwaarden. Zo verplicht artikel 125 van de Ambtenarenwet voorschriften (lees:
arbeidsvoorwaarden) vast te stellen over onderwerpen als aanstelling, schorsing en ontslag, bezoldiging,
verlof en vakantie, voorzieningen in verband met ziekte, disciplinaire straffen, etc.
In datzelfde artikel 125 is opgenomen dat er regels moeten worden vastgesteld over de manier waarop
over zulke voorschriften overleg wordt gevoerd met de daarvoor in aanmerking komende vakorganisaties.
Het LOGA
Een stevige portie van de arbeidsvoorwaarden in gemeenteland wordt besproken in het Landelijk Overleg
Gemeentelijke Arbeidsvoorwaarden (LOGA). In het LOGA treffen de gezamenlijke gemeentelijke
werkgevers en de vakorganisaties elkaar. De gemeentelijke werkgevers worden er vertegenwoordigd door
het College voor Arbeidszaken van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. De bonden van
overheidspersoneel die in het LOGA participeren zijn CMHF, CNV Publieke Zaak en Abvakabo FNV. In
het LOGA-protocol hebben het CvA en de vakorganisaties afspraken vastgelegd over de wijze waarop zij
overleggen.
In LOGA-verband worden afspraken gemaakt over in de sector gemeenten te hanteren
arbeidsvoorwaarden. Een niet onaanzienlijk deel van die arbeidsvoorwaarden wordt vastgelegd in de
zogeheten CAR-UWO: de Collectieve ArbeidsvoorwaardenRegeling met bijbehorende
UitWerkingsOvereenkomst. De CAR-UWO wordt ook wel de ’model-cao’ voor gemeenten genoemd. Het
LOGA bekijkt ook of, en zo ja op welke manier, wijzigingen in wetten verwerkt moeten worden in de
model-cao. In het volgende hoofdstuk van dit boekje kom ik uitgebreid terug op de CAR-UWO.
Gemeenten zijn verplicht om de LOGA-afspraken die voor hen gelden lokaal vast te stellen zoals de
afspraken in het LOGA zijn gemaakt. Afwijken mag niet. Deze verplichting is opgenomen in de Statuten
van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Wie dat wil nakijken: zie de artikelen 2, 21 lid 2 en 23
van die Statuten.
Hier is een belangrijk verschil met de marktsector aan de orde. De sociale partners in de marktsector
sluiten een onderhandelaarsakkoord, leggen dat voor aan hun leden, sluiten al dan niet gewijzigd een
definitief akkoord en de cao is gewijzigd. De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid verklaart
vervolgens op verzoek van sociale partners de afspraken algemeen verbindend en de hele branche is er aan
gehouden.
15

Zo gaat dat niet bij de overheid en dus ook niet bij de gemeenten. Het LOGA, noch het CvA, noch de
VNG kunnen hun afspraken rechtskracht geven binnen de gemeenten. Zoals eerder gezegd kunnen in
gemeenten alleen de raad, het college en de burgemeester besluiten nemen die bindend zijn. In de
Gemeentewet is bepaald dat de raad de werkgever is van de griffier en griffie-medewerkers en het college
van de overige ambtenaren. Alleen zij kunnen voor hun werknemers arbeidsvoorwaarden bindend
vaststellen. En hier komen de afspraken uit het LOGA-protocol, de VNG-statuten en de Gemeentewet dus
samen.
Om de LOGA-afspraken op het niveau van elke afzonderlijke gemeente rechtskracht te geven, moeten (en
dat is hier echt een imperatief) ze binnen elke gemeente door het college respectievelijk de raad worden
vastgesteld. Op die manier wordt dan voldaan aan de verplichting in de Ambtenarenwet om als
overheidswerkgever voorschriften vast te stellen over de inhoud van de arbeidsvoorwaarden.
Ik meldde het al: het gemak dient de mens. In dit geval jou als P&O-er. Zorg ervoor dat je elke LOGAcirculaire
grondig doorneemt en je bent er van verzekerd dat belangrijke zaken je niet kunnen ontgaan.
Met het overleg in het LOGA zelf heb je niets van doen. Het CvA verzorgt dat voor je. Wel kunnen
individuele gemeenten belangrijke ontwikkelingen binnen het LOGA volgen en beïnvloeden. Het CvA
bezoekt tal van regionale P&O-netwerken en vertegenwoordigers vanuit die netwerken nemen deel aan
het Landelijk Overleg Regionale P&O-netwerken, het LORN dat door het CvA wordt georganiseerd. Het
LORN is bedoeld voor de wat minder grote gemeenten. Grotere gemeenten (meer dan 100.000 inwoners)
nemen deel aan het Periodiek P&O-Overleg Grote Gemeenten, het POGG. Zowel in de regionale P&Onetwerken
als in het LORN en het POGG is er volop gelegenheid om geïnformeerd te raken over
onderwerpen die in het LOGA aan de orde zijn of komen.
In LOGA-verband wordt dus veel geregeld. Maar niet alles. Er is voor elke ambitieuze P&O-gemeente
nog een stevige lokale vrijheid. Dat komt vooral omdat het LOGA zich verre houdt van hrm-beleid en
hrm-instrumenten.
Het LOGA richt zich vooral op de arbeidsvoorwaardelijke kant van het P&O-veld. Waar het gaat om
beleidsmatige hrm-keuzes stelt het LOGA zich terughoudend op. Wel is het zo dat in het LOGA
beleidsthema’s worden benoemd waarover op lokaal niveau afspraken kunnen, of moeten, worden
gemaakt. Lees er de CAR-UWO maar eens op na. Je zult er nogal wat ’kan-’ of ’moet-bepalingen’ in
tegenkomen. Datzelfde geldt voor het onderhandelaarsakkoord zoals elk cao-akkoord wordt genoemd.
Voorbeelden van ’kan-bepalingen’ zijn artikel 15:1:15 (er kunnen regels over personeelsbeoordeling
worden vastgesteld) en 15:1:17 (er kunnen regels worden vastgesteld over het wonen in of bij de
standplaats) en 7:2 (er kunnen regels gesteld worden over de bedrijfsgeneeskundige begeleiding).
Een duidelijk voorbeeld van een verplichting is artikel 3:1 (er moet een bezoldigingsregeling zijn). Ook de
paragraaf in het onderhandelaarsakkoord 2005-2007 over leeftijdsfasebewust personeelsbeleid is een
voorbeeld van een verplichting die in LOGA-verband werd vastgesteld.
De lokale overlegstructuur
Bij het uitwerken van de kan- en moet-bepalingen wordt de P&O-overlegstructuur wat ingewikkelder. Er
zijn meerdere spelers op het lokale bord die elk vanuit hun eigen rol, functie en verwachtingen een
bijdrage willen, of moeten, leveren. Denk aan het college, de portefeuillehouder P&O, het management,
de WOR-bestuurder, de ondernemingsraad en de Commissie voor Georganiseerd Overleg. En denk ook
aan jezelf. Jij bent immers ingehuurd om vanuit jouw P&O-deskundigheid te adviseren over te
ontwikkelen P&O-beleid, het te evalueren en waar nodig voorstellen te doen over bijstelling.
16

Een vast stramien om het lokale overleg te organiseren kan ik je niet bieden. Daarvoor is elke lokale
situatie in gemeenten te divers voor. Maar denk er aan: er zijn wel verplichtingen over het op lokaal
niveau te voeren overleg die nagekomen moeten worden.
Zo noem ik de verplichting om over bepaalde zaken advies van de ondernemingsraad te vragen. En wel op
een zodanig moment dat het advies van invloed kan zijn op de besluitvorming. Op sommige onderwerpen
dicht de Wet op de ondernemingsraden de ondernemingsraad instemmingsrecht toe. Zie in het bijzonder
de artikelen 25 en 27 van de Wet op de ondernemingsraden.
Let voor wat betreft het overleg met de ondernemingsraad op een bijzondere bepaling die zich speciaal
richt op overheidsland. Het gaat daarbij om de bepaling in de Wet op de ondernemingsraden over wat
wordt genoemd ’het primaat van de politiek’: artikel 46d, onderdeel b. In de kern van de zaak samengevat
komt die bepaling er op neer dat er niet met de ondernemingsraad overlegd hoeft te worden over besluiten
die gaan over de publiekrechtelijke vaststelling, het beleid en de uitvoering van taken van
publiekrechtelijke lichamen. Een gemeente is zo’n publiekrechtelijk lichaam. Over de gevolgen die
verbonden zijn aan de hier bedoelde besluiten voor de werkzaamheden van de in een gemeente werkzame
personen moet wél met de ondernemingsraad worden overlegd, daarover geen misverstand!
Toch is ook hier sprake van spanning tussen wat de wet letterlijk bepaalt en wat de praktijk is, soms zelfs
als gevolg van rechterlijke beslissingen. Het in de voorgaande alinea genoemde artikel bepaalt dan wel dat
er geen overleg gevoerd hoeft te worden als het politiek primaat speelt, maar toch heeft de Hoge Raad
gesteld dat het voor de hand ligt dat de ondernemingsraad in een zo vroeg mogelijk stadium wordt
betrokken bij het voorgenomen besluit, zelfs als er formeel geen verplichting toe is. Ook de minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft dat gezegd naar aanleiding van een evaluatie van de
werking van de Wet op de ondernemingsraden bij de overheid. Kennelijk vinden zij het hoe dan ook van
belang dat de (vertegenwoordigers van de) medewerkers op zijn minst hun ideeën over het voorgenomen
besluit moeten kunnen geven zodat daar rekening mee kan worden gehouden.
Ook hoofdstuk 12 van de CAR-UWO (Overleg met vakorganisaties van overheidspersoneel) bevat een
verplichting. Over, wat daar wordt genoemd, ’alle aangelegenheden van algemeen belang voor de
rechtstoestand van de ambtenaren met inbegrip van de algemene regels volgens welke het
personeelsbeleid zal worden gevoerd’ moet overeenstemming met de bonden worden bereikt.
Bedenk dat de ondernemingsraad en de Commissie voor Georganiseerd Overleg snel in elkaars vaarwater
terecht kunnen komen. Niet voor niets heeft het LOGA geadviseerd daar afspraken over te maken! Ook
anno 2009 is de LOGA-circulaire van 8 juli 1999 (!!) nog altijd van belang (CvA/LOGA 99/11, Lbr.
99/114, ARZ/19999003905). Sla die circulaire er zeker eens op na. Als de bedoelde afspraken er niet zijn,
bevorder dan ten spoedigste de totstandkoming ervan. Het hoeft, zoals de LOGA-partners toen hebben
geschreven, geen hele lijst van onderwerpen te zijn. En voor het geval er al afspraken zijn gemaakt: prent
ze in je hoofd en handel ernaar!
Zie, zo heb ik geleerd, goed overleg met de ondernemingsraad en de Commissie voor Georganiseerd
Overleg als een groot goed. Vruchtbaar samenwerken met ondernemingsraad en Commissie voor
Georganiseerd Overleg is buitengewoon waardevol. Investeer daarin. Het bevordert, in hoge mate, de
acceptatie van lokale P&O-beleidskeuzes.
Op een andere plaats in dit boekje sta ik stil bij de verhouding tussen jou als P&O-er en het management.
Eén van de aspecten die daarbij aan de orde komt: het management is verantwoordelijk voor de uitvoering
van het P&O-beleid en jij, als P&O-er, voor de advisering erover. Althans, dat is mijn opvatting. En
vanuit die opvatting is er niets méér voor de hand liggend dan dat management een stevige rol te geven bij
17

de ontwikkeling van P&O-beleid. Dat wil nog wel eens vergeten worden. Zórg voor betrokkenheid van
het management bij de ontwikkeling van P&O-beleid. Zo luidt mijn dringend advies. Verplaats je één keer
in de situatie als manager en stel je voor dat je belast wordt met de uitvoering van iets onmogelijks en
vraag je af welke kans je had om dat onmogelijke te voorkomen Zorg door een regelmatig contact met de
leidinggevenden die je ondersteunt dat je op de hoogte bent van wat er speelt en geef in een vroegtijdig
stadium aan welke (on)mogelijkheden er zijn om daar in termen van P&O-beleid mee om te gaan.
Dan zijn er, uiteraard, ook de formele werkgevers: het college en de gemeenteraad. In het overleg met de
ondernemingsraad wordt het college vertegenwoordigd door de WOR-bestuurder, veelal de
gemeentesecretaris. Voor de raad treedt de griffier als zodanig op, al kan het vanwege de grootte van de
griffie ook zo zijn dat er een werkafspraak is tussen de gemeentesecretaris en de griffier.
In het overleg met de Commissie voor Georganiseerd Overleg wordt de werkgever vaak
vertegenwoordigd door de portefeuillehouder P&O. Gemeenteraden zijn nog niet intensief betrokken bij
dat overleg.
Richt de ondersteuning van die WOR-bestuurder en portefeuillehouder goed in. Zij zijn het die,
uiteindelijk, ’zaken doen’ met de ondernemingsraad en de Commissie voor Georganiseerd Overleg.
18

6. De CAR en UWO
Ik meldde het hiervoor al: elke gemeente is werkgever. Binnen een gemeentelijk organisaties is dat het
college van burgemeester en wethouders en voor de griffie de gemeenteraad. Op grond van artikel 160 van
de Gemeentewet is het college bevoegd om de arbeidsvoorwaardenregelingen voor het gemeentepersoneel
vast te stellen. Het college is dus de formele werkgever van elke gemeenteambtenaar die door het college
wordt benoemd. Daarop geldt in elke gemeente in elk geval één uitzondering. De werkgever van de
griffier en de medewerkers van de griffie, het ambtelijk apparaat van de gemeenteraad, is de raad. In een
enkele gemeente komt het voor dat een speciale commissie de werkgeversrol voor een bepaalde groep van
ambtenaren vervult. Soms is dat het presidium, soms ook een afzonderlijke werkgeverscommissie.
Zichzelf respecterende werkgevers doen hun best te beschikken over een goed pakket
arbeidsvoorwaarden. Zo ook gemeentelijke werkgevers. Veel van de arbeidsvoorwaarden in de sector
gemeenten zijn gelijk. Ze zijn opgenomen in de CAR-UWO: de Collectieve ArbeidsvoorwaardenRegeling
(CAR) met bijbehorende UitWerkingsOvereenkomst (UWO): de model-cao voor gemeenten.
Kennis van op zijn minst de essenties van de CAR-UWO is voor elke P&O-er in gemeenteland een must.
Afhankelijk van je concrete werkinhoud zal met kennis van de essenties niet volstaan kunnen worden. In
een aantal gevallen zul je echt de diepte in moeten. Bedenk daarbij dat aan de CAR-UWO ook een
artikelsgewijze toelichting is verbonden.
Elke gemeentelijke werkgever is verplicht de bepalingen van de CAR te hanteren. Alleen de G4
(Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht) mogen op onderdelen nog afwijken. De G4 zijn in elk
geval verplicht om de CAR-bepalingen te hanteren over de primaire loonontwikkeling, de arbeidsduur en
de bovenwettelijke aanspraken bij ziekte, werkloosheid en arbeidsongeschiktheid als gevolg van een
dienstongeval.
Voor de UWO-bepalingen geldt dat gemeenten verplicht zijn die te volgen voor zover gemeenten daartoe
zelf hebben besloten. Het overgrote deel van de gemeenten heeft dat overigens gedaan. De overige
gemeenten zijn zogenaamde ‘volgers’. Dat houdt in dat zij de UWO-artikelen altijd overnemen in de
lokale arbeidsvoorwaardenregeling, tenzij ofwel de werkgever dan wel de plaatselijke
vakbondsvertegenwoordiger in het Georganiseerd Overleg aangeven dat een aanpassing aan de
plaatselijke situatie wenselijk is.
Het gemak dient de mens. Gemeenten die zich aangesloten hebben bij de UWO hebben zichzelf, naar mijn
mening dan toch, een grote dienst bewezen. Ze hebben er door hun aansluiting voor gezorgd dat grote
delen van de arbeidsvoorwaarden in de hele sector gemeenten gelijkluidend zijn. Dat is een bijdrage aan
het collectief. Ze hebben zich ook individueel een dienst bewezen. Ze hoeven namelijk over de in het
LOGA bereikte resultaten niet afzonderlijk met de vakorganisatie te onderhandelen. Sterker, ze mogen het
op grond van het LOGA-protocol niet eens.
Het onderscheid tussen bepalingen van de CAR en UWO is eenvoudig vast te stellen. Let daarvoor op de
wijze van nummering van de artikelen. Bepalingen van de CAR zijn altijd samengesteld uit twee cijfers
gescheiden door een dubbele punt. Het cijfer voor de dubbele punt correspondeert met het hoofdstuk van
de CAR waarin de bepaling een plaats heeft. Het cijfer achter de punt is het artikelnummer. Bijvoorbeeld
’2:4 CAR’ wil zeggen het 4 e artikel van de CAR in hoofdstuk 2. De inhoud van veel CAR-artikelen is
nader uitgewerkt in UWO-artikelen. Of dat het geval is, is ook eenvoudig vast te stellen. Elk artikel van de
UWO bestaat namelijk uit drie cijfers, gescheiden door twee dubbele punten. Bijvoorbeeld ’2:5:3 UWO’.
De systematiek van nummering is gelijk aan die van de CAR. In ’2:5:3 UWO’ is de 3 e
uitwerkingsbepaling opgenomen van het 5 e artikel van hoofdstuk 2 van de CAR.
19

De actuele tekst van de CAR is permanent digitaal beschikbaar. Op verschillende manieren. Nagenoeg
elke gemeente heeft wel een abonnement op www.modelverordeningen.nl. Een site van de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten in samenwerking met de Sdu-uitgeverij. Ook via www.car-uwo.nl, is de integrale
tekst van de CAR en UWO beschikbaar. Voordelen van die site zijn dat de site zonder toegangscode
bereikbaar is en dat de site ook is voorzien van allerlei voorbeelden waarin de bedoeling van de artikelen
is uitgelegd. Bovendien is die site redelijk vraaggericht ontworpen. De site www.car-uwo.nl is een product
van het College van Arbeidszaken van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten.
De inhoud en tekst van de CAR- en UWO-artikelen wordt vastgesteld in het Landelijk Overleg
Gemeentelijke Arbeidsvoorwaarden, het LOGA. Denk er aan dat de CAR en UWO in geen enkele
gemeente een formele status hebben. Het LOGA heeft geen verordenende bevoegdheid in afzonderlijke
gemeenten. In de formele zin van het woord hebben de door het LOGA vastgesteld CAR- en UWOteksten
dus in geen enkele gemeente rechtskracht. Dat is pas het geval als ze door het college zijn
vastgesteld (én op de daarvoor in aanmerking komende manier zijn gepubliceerd).
Van belang om te weten is dat de inhoud van de CAR-UWO van oudsher is ontwikkeld vanuit het
beginsel ’decentraal, tenzij’. Daarmee is geredeneerd vanuit de opvatting dat elke afzonderlijke gemeente
alle arbeidsvoorwaardelijke zaken zelf regelt tenzij het handiger/verstandiger is dat centraal te doen.
De laatste jaren is sprake van een kentering. Toenemend wordt gedacht dat het beter is de inhoud van de
CAR-UWO te enten op het omgekeerde beginsel: ’centraal, tenzij’. Met andere woorden, de zaken op
sectoraal niveau centraal regelen, tenzij er goede argumenten zijn om dat juist per afzonderlijke gemeente
te doen.
Het lijkt een tamelijk academische discussie. Inderdaad, het lijkt zo. Want pas op! Er gaat een wereld van
fundamentele discussie en principiële opvattingen achter schuil. Sommigen hechten buitengewoon grote
waarde aan de autonomie van elke afzonderlijke gemeente. Door veel zaken op lokaal niveau te (kunnen)
regelen wordt daaraan een bijdrage geleverd. Anderen stellen zich op het standpunt dat, op het
arbeidsvoorwaardelijke vlak, de verschillen al zeer klein zijn en dat het niet effectief en zeker niet efficiënt
is om er per gemeente een afzonderlijke overlegstructuur voor in stand te houden. Uniformeren en
centraliseren dus. Het College van Arbeidszaken van de Vereniging van Nederlandse gemeenten zet in op
centralisatie. Een sprekend voorbeeld daarvan is de pilot ’Harmonisatie Arbeidsvoorwaarden’ die loopt op
het moment van schrijven van dit boekje.
20

7. Regels, voorschriften, en procedures
Het barst ervan binnen gemeenteland. In de voorgaande pagina’s heb ik naar vele ervan verwezen: regels,
voorschriften en procedures. Menigeen ervaart ze soms louter als last, droefenis en ergernis. Maar is dat
terecht?
Ja, dat is zo. Althans voor zover regels, voorschriften en procedures verworden (zijn) tot formeel gedoe
omwille van het formele gedoe.
Maar, zo wil ik je meegeven, hier past enige voorzichtigheid …….. De ervaring leert namelijk dat het
vaak slechts een wat vluchtige, oppervlakkige beschouwing van zaken is die leidt tot de conclusie dat
sprake is van formeel gedoe omwille van het formele gedoe. Een wat diepgaandere beschouwing leidt
vaak tot het tegendeel.
Ordening
Veel regels, voorschriften en procedures beogen te ordenen. Dat geldt ook voor het P&O-werk. Ik spreek
uit ervaring als ik meld dat, op zijn minst enige, orde menig P&O-er helpt. Helpt bij het goed doen van de
goede dingen en helpt bij het doen van de dingen in de goede volgorde. Dat mag wat lastig lezen, maar
neem er even de tijd voor. Het loont echt!
Ook mij heeft het moeite gekost de, laat ik maar zeggen ’volkswijsheid’ in de vorige alinea op zijn juiste
waarde te schatten. Maar sinds ik dat probeer te doen, vaar ik er wel bij. Het is reuze handig als is
vastgelegd wie, wat, wanneer (en soms zelfs hoe) moet doen om een zich voordoend probleem op te
lossen. Ik verzeker je dat eerst de zaken afkaarten met de Commissie voor Georganiseerd Overleg en pas
daarna het college het onderhandelingsmandaat voor de portefeuillehouder vast laten stellen soms goed
afloopt. Maar des te vaker tot brokken leidt! Als voorbeeld: de portefeuillehouder in het Georganiseerd
Overleg laten zeggen dat in geval van reorganisaties alle medewerkers alle bestaande arbeidsvoorwaarden
gegarandeerd krijgen en later aanlopen tegen het collegebesluit dat onkostenvergoedingen moeten worden
ingetrokken. Lach er om, maar het is een praktijkvoorbeeld. En dat geldt ook voor het niet door het
college laten vaststellen van een bindende LOGA-afspraak op grond waarvan medewerkers één maal in de
vijf jaar recht hebben op een loopbaanadvies en tegen een medewerker die daar dan om vraagt zeggen dat
die afspraak in jouw gemeente niet van toepassing is omdat het college de betreffende LOGA-afspraak
niet formeel bekrachtigde. De bestuursrechter was er zo klaar mee: dus wel recht op een loopbaanadvies
(voor rekening van de werkgever).
Rechtszekerheid en kwaliteit
Regels, voorschriften en procedures in P&O-land beogen niet alleen te ordenen. Ze dragen ook bij aan de
rechtszekerheid en kwaliteit. Het meest sprekende voorbeeld dat ik daarvan geven kan is de Algemene wet
bestuursrecht. Met daarin, inderdaad, nog meer regels. Maar wel een echte aanrader voor elke P&O-er in
gemeenteland. Sterker, zonder basale kennis van die wet is elke P&O-er in gemeenteland gedoemd om
een keer stevig ’op zijn …..’ te gaan! Verdiep je eens in wat ik zou willen noemen ’de procesgang’ en stel
vast wat het belang is van een zienswijzeprocedure en het vermelden in brieven die je schrijft van de
mogelijkheid bezwaar te kunnen maken, een voorlopige voorziening aan te vragen en beroep in te stellen.
Vergewis je evenzeer eens van het belang van uitspraken van de Centrale Raad voor Beroep. Houd er
namelijk rekening mee dat een procedurefout van de gemeente (dus eventueel van jou) door de
21

estuursrechter zwaarder wordt aangerekend dan die van een nauwelijks deskundige werknemer die
geconfronteerd is met een hem niet welgevallige beslissing.
Ook op deze plaats in dit boekje wil ik teruggrijpen op de boodschap van de Raad van State waaraan ik
refereerde in hoofdstuk 3: een gedeelde kennis van ons stelsel van het openbaar bestuur is onmisbaar,
zeker waar het de meest basale uitgangspunten betreft. In het verlengde van die opvatting huldig ik de
stelling dat elke P&O-er in gemeenteland moet beschikken over kennis van, tenminste, de basale
uitgangspunten van het ambtenarenrecht.
Mijn boodschap is een eenvoudige. Beschouw regels, voorschriften en procedures niet te snel en te
gemakkelijk als een last. Probeer eerst vast te stellen waarom en voor wie ze als lust bedoeld zijn.
22

8. De hulptroepen
Je hoeft niet lang in P&O-gemeenteland rond te lopen om te weten dat je tal van vragen, problemen en
verzoeken te behandelen krijgt. Vaak van zeer uiteenlopende aard. Het berekeningsresultaat van een
individuele loonstrook, het ontwerp van een nieuwe werktijdenregeling, de opzet van een mobiliteitsplan,
de doorrekening van begrotingscijfers, de aan de overwerkvergoedingsregeling te geven uitleg, de
ontwikkeling van een bewust-belonen-beleid, de organisatie van introductiebijeenkomsten voor nieuwe
medewerkers, de opzet van een centraal opleidingsplan, het maken van een onkostenvergoedingsregeling,
de concretisering van de integriteitsbepalingen, het maken van vacaturemeldingen. Het is slechts een
beperkt aantal voorbeelden. Veel, heel veel, andere zijn te noemen.
En van jou wordt verwacht dat je op dat alles adequaat reageert en anticipeert.
Soms bekruipt je het gevoel dat één dwaas méér kan vragen dan tien wijzen kunnen beantwoorden. En laat
jij nou één van die wijzen zijn. Waar zijn die andere negen? Zijn ze er eigenlijk wel? Wees gerust, er zijn
hulptroepen beschikbaar!
Je (ex-) P&O-collega’s
Om te beginnen vind je hulptroepen in je onmiddellijke, directe werkomgeving. Juist ja, die collega-P&Oer
die bij je op je kamer werkt. Speciaal voor nieuwkomers: weet dat hij/zij ook eens als nieuwkomer is
binnengestapt met meer vragen dan antwoorden. Hij/zij zal zich dat zeker herinneren! En dat niet alleen:
hij/zij zal vanuit die eigen ervaringen zeker bereid zijn je te helpen. Sommige van die hij’s en zij’s doen
dat als vanzelf. Anderen moeten even een handje geholpen worden. Die soms noodzakelijke hulp kun jij
ze bieden: vraag, vraag en vraag!
Zonder dat ze het waarschijnlijk weten zijn ook je P&O-voorgangers goede hulptroepen. Zij lieten
ongetwijfeld sporen na. Eén van de kenmerken van gemeentelijke organisaties is dat ze redelijk goed
gedocumenteerd zijn. Er is niet één gemeente zonder archief. Raadpleeg het! Maar al te vaak wordt
vergeten dat uit de in gemeentelijke archieven opgenomen stukken vaak wijze lessen voor de dag van
vandaag en die van morgen zijn te halen. Veel van de beheerders van die archieven beschikken over een
uitstekend geheugen in combinatie met een prima ontwikkelde vaardigheid om niet parate kennis te
achterhalen. Neem de proef gerust op de som. Vraag een archiefcollega om iets in de trant van ’Is hier ooit
iets te doen geweest over ….’? Je zult verbaasd staan over de schat aan informatie die je ten deel valt.
Andere collega’s binnen de gemeentelijke organisatie
Ook op andere plaatsen binnen de gemeentelijke organisatie is vaak voor jou relevante informatie te halen.
Soms op onverwachte. Denk eens aan de financieel adviseurs die betrokken waren bij de beleidsadvisering
over vraagstukken waar euro’s mee gemoeid waren. Of aan de juristen die P&O-bezwaarschriften
behandelen en ondersteuning kunnen bieden bij het opzetten van formele regelgeving. Ook de al wat
langer meelopende leidinggevenden in je omgeving zijn een prima informatiebron.
P&O-ers buitenshuis
Kun of wil je intern niet te koop lopen met je gemis aan kennis, hetgeen overigens te betreuren zou zijn,
ga dan naar buiten. Ook daar mogelijkheden te over om te achterhalen wat je weten wilt. Collega’s van
omliggende gemeenten en/of gemeenten van een soortgelijke omvang zijn als regel zeer hulpvaardig. Je
zult ontdekken dat ze elkaar vaak niet alleen kennen, maar ook het een en ander weten over jouw
gemeente. En ze weten ook dat alle begin moeilijk is.
23

Het CvA van de VNG
Dan is er natuurlijk ons aller Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Die is van en voor de leden, de
gemeenten in ons land. Op nagenoeg alle beleidsvelden kun je om raad, advies en informatie bij de VNG
terecht. Voor P&O-onderwerpen neem je contact op met het College voor Arbeidszaken. Vragen stellen
aan het CvA kan op verschillende manieren. Er is een dagelijks bezette telefonische helpdesk die de
vragen inneemt en verspreidt over de medewerkers van het College voor Arbeidszaken. Via de mail of per
telefoon krijg je binnen vijf werkdagen antwoord. Mailen kan ook: cva@vng.nl. Je vraag stellen via het
regionale P&O-netwerk is een derde optie. Alle drie de opties zijn overigens gratis.
Zie voor verdere informatie over de mogelijke betekenis van het CvA voor jou de ’Flyer College voor
Arbeidszaken’ op de website van de VNG,
Het A&O-fonds
De Stichting Arbeidsmarkt en Opleidingsfonds (A&O-fonds) is een initiatief van de gezamenlijke
werkgevers en vakorganisaties in de sector gemeenten. Het fonds helpt en ondersteunt bij vernieuwende
activiteiten in de sector op het gebied van arbeidsmarkt en P&O-beleid. Die hulp en ondersteuning wordt
geboden door voorbeeldmateriaal, subsidies, brochures, de organisatie van trainingen en wat dies meer zij.
Kijk voor het uitgebreide aanbod op www.aeno.nl
Internet
Ik wil niet nalaten ook te wijzen op het onvolprezen internet. Het werkwoord ’googelen’ heeft niet voor
niets een plaatsje in Van Dale gekregen. De voorbije jaren zijn er nogal wat sites gebouwd die zich
specifiek richten op P&O-onderwerpen. Ook daar een schat aan informatie.
Digitaal beschikbaar is ook een andere informatiebron. De zogeheten ’nieuwsbrieven’. Nogal wat P&Ogerelateerde
bedrijven bieden hun (potentiële) klanten per e-mail informatiebulletins aan. Dat doen zowel
particuliere bedrijven als aan de overheid gelieerde organisaties als ABP, UWV en dergelijke. Ook het
College voor Arbeidszaken biedt een nieuwsbrief aan (de CvA-Vakmail).
Tot zover meerdere bronnen waar je terecht kunt voor hulp, informatie, advies en ondersteuning. En dat
allemaal gratis en voor niets. Waar vind je dat vandaag de dag?
Externe bureaus
Verder zijn er tal van in de overheid in het algemeen en in gemeenteland in het bijzonder gespecialiseerde
adviesbureaus en dienstverleners. Grote en kleine. In meer, of juist mindere, mate gericht op het P&Oveld.
Goede en minder goede. Die zijn niet gratis. De tarieven lopen zeer uiteen. Ik teken daarbij aan dat
mijn ervaring me heeft geleerd dat kwaliteit en hoogte van het tarief zich niet altijd rechtevenredig
verhouden. Verricht als je de inzet van een extern bureau overweegt altijd wat referentieonderzoek. Het
helpt buitengewoon bij het voorkomen van teleurstellingen.
24

9. Speciaal voor de ingehuurde P&O-er
Veel van de P&O-ers in gemeenteland zijn in dienst van de gemeente waarvoor ze werken. Maar ze
kunnen ook worden ’ingehuurd’. Er zijn nogal wat organisaties op de markt waar je terecht kunt voor
P&O-ers op tijdelijke basis. Speciaal voor P&O-ers die door zulke organisaties worden gedetacheerd,
uitgeleend of iets dergelijks in dit boekje ook wat handreikingen voor hen.
Kosten
In overheidsland wordt (heel) veel geld ingezet voor de inhuur van externen. Zoveel dat de Tweede Kamer
het kabinet wel eens heeft gevraagd om daar een nota over aan te bieden. Aan dat verzoek voldeed het
kabinet met de notitie ’Meer Focus op Externe Inhuur’ (2004). In die nota wordt niet alleen uiteengezet
welke budgetten met het inhuren van externe partijen gepaard gaan. Er wordt ook in aangegeven op welke
manier, met welke argumenten en met welke procedures overheidsbedrijven met het inhuren van ’derden’
kunnen omgaan.
Ook in gemeenteland is er (toenemend) aandacht voor het verschijnsel inhuur. Dat blijkt bijvoorbeeld uit
een rapportage van het onderzoeksbureau van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het SGBO. Dat
onderzoeksbureau publiceerde in 2002 het boekje ’Advies: koop verstandig in’. Er is dus belangstelling
voor inhuur. Overheidsinstellingen proberen, nog steeds toenemend, zeer bewust om te gaan met
gemeenschapsgeld. Niet omdat de overheid voor het spreekwoordelijke dubbeltje op de eerste rang wil
zitten. Wel omdat overheidsgeld gemeenschapsgeld is. Ook bij het uitgeven van overheidseuro’s wordt
’waar voor het geld’ gezocht.
Van belang is dat je tijdens het vervullen van je opdracht voortdurend voor ogen houdt dat je geld kost.
Jouw eigen bedrijf denkt vaak in termen van declarabele en niet-declarabele uren. Opdrachtgevers doen
iets soortgelijks. Zij denken in termen van productieve en niet-productieve uren! Schrik niet als je in een
voorkomend geval buiten gesloten wordt omdat je, bijvoorbeeld, niet deel hoeft te nemen aan het reguliere
werkoverleg binnen de afdeling waar je je opdracht vervult. Er zijn opdrachtgevers die beredeneren dat
daar over veel meer onderwerpen wordt overlegd dan voor het vervullen van jouw opdracht nodig is. Ze
geven er daarom de voorkeur aan de voor jou relevante zaken in korte bilaterale contacten met je te
bespreken. Om dezelfde reden kan het voorkomen dat je niet deel zult nemen aan leuke
teambuildingsactiviteiten en dat jouw declaratie waarop je het bezoek aan een jubileumreceptie declareert
niet wordt gefiatteerd.
Keuzecriteria
Weet dat gemeenten hun beslissing om een bepaalde externe dienstverlener juist wel of niet te kiezen,
kunnen baseren op verschillende argumenten. In een incidenteel geval is dat uitsluitend de omvang van
het beschikbare budget afgezet tegen jouw uurtarief. Vaker is het een combinatie van factoren die de
keuze op jouw organisatie deed vallen. Denk aan eerder met jouw bedrijf opgedane ervaringen, het op
korte termijn beschikbaar zijn en het imago in gemeenteland van je werkgever. Ook de in de offerte
opgenomen doorlooptijd die nodig is om de klus te klaren speelt vaak mee.
Waarom word je ingehuurd
Realiseer je óók dat er verschillende redenen kunnen zijn op grond waarvan je wordt ingehuurd. Vaak gaat
het om het opvullen van een tijdelijk capaciteitstekort. In andere situaties word je ingehuurd omdat intern
de benodigde expertise ontbreekt. Nog meer redenen komen voor. Bijvoorbeeld: door jouw inzet wordt de
25

onafhankelijkheid en objectiviteit van een advies extra gewaarborgd. Je kunt ook ingezet worden om een
dossier af te ronden waarover de interne opvattingen (te) ver uiteen zijn gaan lopen. Ook het door een
externe partij bevestigd of juist ontkend krijgen van een intern al geformuleerd standpunt kan een reden
zijn je in te huren.
Wat behelst de opdracht?
En dan ben je daar. Om ’de’ opdracht te vervullen. Zorg er voor dat je zo nauwkeurig als mogelijk weet
wat die opdracht behelst. Neem van me aan dat die vaak verder gaat dan de kale inhoud alleen. Verdiep je
zeker ook in de verwachtingen die je opdrachtgever heeft, in het tempo waarmee de klus geklaard moet
worden en de mate van interactie die van jou met interne medewerkers wordt verwacht. Stel aan jezelf
gerust eens de vraag wanneer de opdracht als ’afgerond’ kan worden beschouwd. Aan welke criteria moet
dan zijn voldaan? Hoe vanzelfsprekend mogelijk ook, verdiep je vooraf in dit soort aspecten. Niets is
vervelender dan er achteraf met je opdrachtgever over in discussie te raken.
De opdrachtgever
Wie je opdrachtgever is? Strikt zakelijk gezien natuurlijk die ene gemeente. Begrijp dat achter deze wat
formele benadering veelal een andere praktijk steekt. Ga op zoek naar een gezicht van je opdrachtgever.
Om welke functionaris(sen) gaat het? Het hoofd P&O, het managementteam, de gemeentesecretaris, een
directeur? Vergeet daarbij niet oog te hebben voor andere aspecten die van belang kunnen zijn. Leven er
bij medewerkers, de ondernemingsraad, vakorganisaties, leidinggevenden, etc. bijzondere wensen of
belangen? Zorg dat je ze kent. Vraag ernaar bij je opdrachtgever. Kennis van dat soort zaken is vaak
broodnodig om je opdracht succesvol te kunnen vervullen.
Spagaat
Bedenk verder dat elke adviseur eens voor het volgende dilemma komt te staan. Ga je schrijven wat de
ander lezen wil, of schrijf je op wat jij vindt dat er geschreven moet worden. Het is een spagaat waarin
veel adviseurs zich bij tijd en wijle gemanoeuvreerd weten. Ik verwijs je op dit punt graag naar het deel
van dit boekje waar het gaat om de rol en houding van een P&O-adviseur in gemeenteland.
Ook jij weet niet alles
Begrijp dat opdrachtgevers je tijdens het vervullen van je opdracht beschouwen als een expert. Je wordt
niet voor niets ingehuurd. Zorg ervoor dat je de materie waarop je wordt ingezet beheerst en dat je van de
hoed en de rand weet. Natuurlijk weet (ook) jij niet alles. Dat is niet erg. Maar: al te vaak is gebleken dat
het beter is om (op tijd) aan te geven dat je iets niet weet in plaats van te blijven aanmodderen. Schroom
niet om een gemis aan kennis te melden aan je opdrachtgever. Koppel er dan wel een oplossing aan om in
de lacune te voorzien. Bijvoorbeeld door terug te vallen op de backoffice van je eigen organisatie.
After sales
Je opdracht is vervuld. Klaar is Kees. Pas op: zo eenvoudig steekt de kijk van opdrachtgevers op
ingehuurde externe adviseurs vaak niet in elkaar. Wat nazorg en normale, goedbedoelde belangstelling
achteraf wordt vaak op prijs gesteld. Bel eens op en vraag of er nog een open eindje is en of je
opdrachtgever met jouw werkresultaat echt verder is gekomen. En doe dat dan echt bij wijze van nazorg
en niet als acquisitie!
26

10. Hoe je dat kunstje flikt
Een veelheid aan vragen en op te lossen problemen. Beperkt beschikbare tijd. Te weinig mogelijkheden
om je diepgaand in de materie te verdiepen. Met honderd dingen tegelijk bezig zijn. Alles moest gisteren
klaar. Iedereen trekt aan me. Een greep uit de verzuchtingen die mij, zeker door de wat minder ervaren
P&O-collega’s, regelmatig zijn voorgehouden.
Hoe in deze hectiek overeind te blijven, de goede dingen niet alleen goed te doen, maar ook nog in de
goede volgorde?
Zie voor het antwoord in elk geval andere delen van dit boekje. Ga goed om met de verschillen tussen
gemeenten, heb notie van de betekenis van ’het Huis van Thorbecke’, ken en gebruik de overlegstructuur,
zoek in de CAR-UWO, zoek de hulptroepen en zet ze in, beheers de noodzakelijke regels, enzovoorts. Dat
alles bij wijze van verplichte kost! Niet alleen mijn persoonlijke ervaring maar evenzeer die van vele
andere P&O-ers in gemeenteland, hebben ’bewezen’ dat je er niet om heen kunt.
In aanvulling op dat alles hierna aandacht voor een, wat ik zou willen noemen, bepaalde ’werkattitude’
waarmee een P&O-er in gemeenteland zijn voordeel kan doen.
Werkattitude, dat klinkt plechtig, maar zo is het niet bedoeld. Het gaat om, niet meer en niet minder, wat
tips en trucs. Tips en trucs die je het P&O-werk wat gemakkelijker maken, helpen het overzicht te houden,
verhoudingen verduidelijken, enzovoorts. Kortom, ze kunnen je het leven als P&O-er nog aangenamer
maken. Ze zijn ontleend aan praktijk van alle dag.
Heldere positie
De werkzaamheden die je moet verrichten, zullen ongetwijfeld op papier staan. Is het niet in de
vacaturemelding waarop je reageerde dan is er ongetwijfeld een taak- of functiebeschrijving, een
functieprofiel of iets dergelijks op je van toepassing. Je weet dus wat er van je verwacht wordt? Wat mij
betreft niet helemaal. Zorg er voor dat je ook zicht hebt, of hoe dan ook krijgt, op je plaats op het P&Ospeelbord
in de gemeente waar je werkt. Weet voor wie je het allemaal doet. Ben je de behartiger van de
belangen van de medewerkers? Ondersteun je het management? Doe je van allebei een beetje?
Heldere antwoorden op dit soort vragen helpen je. Het omgekeerde is ook waar. Sterker, het ontbreken
ervan brengt je gegarandeerd op enig moment aan het twijfelen en erger, vaak ook in een lastig parket.
Alleen al je functienaam, adviseur personeel en organisatie of iets dergelijks, al. Ben er op beducht dat,
zonder dat het vaak hardop wordt gezegd, menigeen zich in je omgeving afvraagt wat dat wil zeggen.
Zeker dat woordje ’personeel’ geeft daar aanleiding toe. Adviseer je aan, of juist over personeel. De
praktijk leert dat beide tegelijkertijd goed doen verhipte lastig is. Goede adviezen aan medewerkers zijn
niet altijd goede adviezen aan leidinggevenden. Omgekeerd geldt trouwens het zelfde.
Een heldere keuze kan zijn dat je als P&O-er het belang dient van het management en de organisatie als
geheel en niet dat van individuele medewerkers. Voor dat laatste zijn dan anderen. Vakorganisaties,
rechtsbijstandverzekeraars en andere externe adviseurs. In deze variant ben je als P&O-adviseur in je
contacten met medewerkers het verlengstuk van de leiding. Je informeert medewerkers over hun rechten
en plichten, legt ze uit hoe het P&O-beleid in elkaar zit en waarom het beleid is zoals het is. Uit naam van
de leiding. Je laat je in contacten met medewerkers niet verleiden tot zinnen die beginnen met ’Als ik jou
was dan zou ik’ of woorden van gelijke strekking. Tenzij je die zin afmaakt met de woorden ’naar mijn
27

leidinggevende gaan om het een en ander met hem te bespreken’. In deze optie zien medewerkers je als
’werkgever’. Het is een optie die de lijn tussen P&O-adviseur en leidinggevenden open houdt.
Een net zo heldere keuze kan zijn dat je functioneert als een belangenbehartiger voor medewerkers in je
organisatie. Medewerkers zullen je beschouwen als hun steun en toeverlaat en de sleutel die vele deuren
opent. Leidinggevenden zullen net iets anders over je denken. Sta er niet van te kijken dat ze je in deze
variant ’soms even niet nodig hebben’.
In mijn praktijk werk ik op basis van de eerste keuze. Onverlet mijn respect voor de andere optie. Maar
kiezen, de keuze manifest maken en uitdragen in houding, gedrag en opvattingen is in beide varianten
absoluut nodig. Ik zag te veel P&O-collega’s op dit punt struikelen om het voorgaande niet met zoveel
nadruk aan je voor te houden. En overigens, maak niet zelf de keuze. Ook daarover is menig collega
gestruikeld. Zorg er voor dat er gekozen (lees: besloten) wordt door degenen die dat moeten doen.
Opdrachtgever en opdrachtnemer
Hoewel de verleiding soms groot is dat te denken, geen enkele P&O-er in gemeenteland is ’kleine
zelfstandige’.
Je maakt niet zelf uit waaraan, wanneer en hoe je werkt. Stel jezelf de vraag wie je opdrachtgever is,
realiseer je dat jij opdrachtnemer bent en laat de betekenis van ’wie baas is, bakt koek’ tot je doordringen.
Dat is een wat hiërarchisch getinte benadering. Ik weet dat sommige P&O-ers daar niet zo happig op zijn.
Noem dan je opdrachtgevers klanten. Als je daar voor kiest, laat dan de betekenis van ’de klant is koning’
tot je doordringen.
Hoe dan ook, zorg dat je weet wat je moet doen. Achterhaal, zo concreet als mogelijk, wat er van je
verwacht wordt. Lees het hoofdstukje ’speciaal voor de ingehuurde P&O-er’ in dit boekje eens. Als je, als
P&O-er-in-vaste-dienst, jouw doen en laten benadert vanuit de verhouding opdrachtgever/opdrachtnemer
dan zul je ontdekken dat de inhoud van dat hoofdstukje niet alleen voor ingehuurde P&O-ers relevant is.
Adviseer, besluit niet
Maar al te vaak heb ik het zien gebeuren: de P&O-adviseur die op de stoel van de manager gaat zitten.
Doe dat nooit! Dat loopt slecht af (niet voor de manager). Besluiten nemen is iets anders dan adviseren. Jij
bent als P&O-er ingehuurd om te adviseren. Managers om te besluiten.
Realiseer je wat het wezenskenmerk van een advies is: degene die er over besluiten moet heeft de
bevoegdheid en mogelijkheid het naast zich neer te leggen. Jouw advies overnemen of niet, is een keuze
die de beslisser maakt.
De portefeuillehouder P&O
Weet dat waar het gaat om de ontwikkeling van nieuwe zaken en de bedrijfsvoering sommigen van die
portefeuillehouders zich terughoudend opstellen. Anderen willen juist frequent en diepgaand betrokken
zijn en worden.
Personeel en organisatie is, zo leert de praktijk, niet de portefeuille die op de politiek-bestuurlijke agenda
het hoogst scoort. Dat neemt niet weg dat het een echte portefeuille is! Er gaat veel geld in om en P&Obeleidskeuzes
moeten bijdragen aan en aansluiten op keuzes op andere beleidsvelden.
28

Stem met jouw portefeuillehouder goed af waar zijn/haar behoeftes liggen om betrokken te zijn en te
blijven bij hetgeen waarmee je als P&O-er bezig bent. Vergeet dat niet standaard te doen als sprake is van
een ’wisseling van de wacht’!
Zeg wat je doet
Maak in je directe P&O-werkomgeving voortdurend duidelijk wat je aan het doen bent. Houd je P&Ocollega’s
op de hoogte van waar je mee bezig bent of gaat. Organiseer met een vaste, en bij voorkeur
hoge, frequentie werkbesprekingen met elkaar. De ’keek van de week’. Koot-en-Bie-kenners weten wat ik
bedoel. Neem de stand van zaken door met betrekking tot dossiers waaraan je gezamenlijk werkt en meld
bijzonderheden in je individuele werkpakket. Je voorkomt dat je elkaar verrast, kunt andere collega’s
adequaat informeren of doorverwijzen, bevordert het zijn van een eenheid en voorkomt onnodig ’shoppen’
door anderen. Solistisch opereren biedt louter schijnzekerheid!
Informeer en communiceer ook met je opdrachtgevers. Probeer die informatie en communicatie zo veel
mogelijk te verbinden aan concrete opdrachten en afspraken. Doe dat met regelmaat. Spreek met de
leidinggevenden waarvoor je consulent bent niet af dat je elkaar (weer) treft als daar behoefte aan is.
Vraag in plaats daarvan met welke frequentie men je aan tafel wil hebben. Leg die afspraken in beide
agenda’s vast. Beter een keer elkaar aankijken en vaststellen dat geen overleg nodig is dan door een
ongestructureerde manier van werken geen tijd hebben voor een overleg dat echt nodig is.
Doe wat je zegt
Loze beloften, onterecht gewekte verwachtingen. Dodelijk! Voor iedereen in het algemeen en voor
adviseurs in het bijzonder. Afspraak is afspraak. Zowel naar inhoud als tijd. Houd je er aan. Op die manier
’bouw’ je een stevige relatie met je opdrachtgevers. Die is nodig. Al was het maar omdat je ze niet altijd
goed nieuws zult brengen.
En lukt het een keertje niet te doen wat je hebt gezegd? Geen ramp. Maar zie hiervoor: communiceer en
informeer er over met degene die om je werkresultaat verlegen zit.
Ken je beperkingen
Ik gaf het hiervoor al aan: ga niet op de stoel van een ander zitten. Daarin ligt een beperking besloten. Een
andere beperking waarop ik wijzen wil is die van je kennis en kunde. Niemand weet en kan alles. Zelfs
P&O-adviseurs niet.
Schroom niet je beperkingen te melden aan je opdrachtgever. Verbind er wel een oplossing aan om in de
lacune te voorzien.
Structureer
Breng structuur aan in je werk. Probeer te plannen en te ordenen wat kan. Wen jezelf aan om verslagen,
notities, memo’s, brieven en dergelijke die je moet maken naar aanleiding van besprekingen direct na
afloop ervan te maken. De zaken zitten dan nog vers in het geheugen en laten zich gemakkelijker
reproduceren dan een aantal dagen later. Het helpt om voor een gesprek waarvan je een verslag moet
maken net een kwartiertje meer in te plannen. Gebruik dat kwartiertje voor dat verslagje.
Voorzie je adviezen die gaan leiden tot correspondentie direct van conceptbrieven. Degene die over je
adviezen besluit ziet dan ’aan de voorkant’ waar het naar toe gaat en op uitdraait. Bovendien hoef je jezelf
niet op twee afzonderlijke momenten in hetzelfde onderwerp te verdiepen.
29

Ongetwijfeld maak je gebruik van een tekstverwerker, spreadsheet en presentatie-pakket. Waarschijnlijk
moet je je gewerkte uren verantwoorden met behulp van weer andere software. Ook een digitale agenda en
een mailbox behoren ongetwijfeld tot je standaarduitrusting. Verschillende hulpmiddelen met
verschillende doelen. Maar ook met een overeenkomst. Ze vragen allemaal om enige structuur. Mailboxen
met 200 (of nog meer) berichten zijn onhandelbaar. Zo ook een Word-map met tientallen documenten
over de meest uiteenlopende zaken. Breng er orde in. Het op eenzelfde manier opbouwen van je
verschillende digitale werk-archieven bespaart je ongelooflijk veel onnodig en tijdrovend zoekwerk!
Bijkomend voordeel van het op gelijke wijze ordenen van je digitale werk-archieven: anderen vinden er,
als dat nodig is, in wat ze zoeken.
Trap niet in de verleiding om elk inkomend mailberichtje waarvan je pc melding maakt onmiddellijk te
lezen. Alleen de omschrijving van het onderwerp vertelt je vaak al of er aanleiding is dat wel te doen.
Neem andere mails op dagelijks vaste momenten door. Ter geruststelling daarbij, weet dat de meeste
verzenders van mail, anders dan menigeen doet voorkomen, er echt niet vanuit gaan dat elk verzonden
bericht onmiddellijk wordt geopend.
Standaardiseer
Degenen die al wat langer meedraaien zullen het je bevestigen. Nogal wat onderwerpen komen met enige
regelmaat terug. Hoe vaak moet je niet een selectieprocedure begeleiden, een adviesje maken over het
toekennen van ouderschapsverlof, een LOGA-circulaire ter vaststelling aan het college aanbieden, een
verzoekje om toepassing van het fietsplan afwerken, een werkplekonderzoek organiseren, of iets
dergelijks. Het leeuwendeel van die vaak terugkerende werkzaamheden is hetzelfde. Vaak zijn het maar
enkele variabelen die wisselen. Maak van die wetenschap gebruik. Ontwerp standaardformulieren,
formats, en dergelijke. Het biedt bovendien een gestructureerde mogelijkheid om de kwaliteit van
berichten, brieven, formulieren en dergelijke te verbeteren.
Een andere vorm van standaardisatie is het beschrijven van je P&O-werkprocessen. Leg vast wie, wat,
wanneer en hoe moet doen om bepaalde zaken voor elkaar te krijgen. Bijvoorbeeld het verloop van een
wervings- en selectieprocedure. Je voorkomt op die manier dat in de drukte van alle dag noodzakelijke
stappen worden vergeten.
Nog gemakkelijker wordt het als je de beschrijving van werkprocessen combineert met de hiervoor
bedoelde standaardformulieren. Dat is mogelijk wat abstract, maar de werkelijkheid is simpel. Een
voorbeeld ter verduidelijking. Aan een actie als ’brief schrijven aan verzoeker’ is eenvoudig de link te
verbinden ’zie model 7’.
Echt effectief en efficiënt wordt deze gestandaardiseerde manier van werken als je met je collega’s af kunt
spreken dat iedereen in jouw P&O-omgeving met dezelfde werkprocessen en formats werkt. Het
bevordert een uniform gezicht van P&O naar je interne klanten, komt de kwaliteit ten goede, getuigt van
professionaliteit en biedt betere mogelijkheden elkaars werk even over te nemen als dat nodig is.
De koninklijke weg
Handel zaken af via de wat ik zou willen noemen ’koninklijke weg’. Doe de zaken in de goede volgorde.
Neem de intern vastgestelde en/of door externen voorgeschreven procedurele voorschriften in acht.
Hoe goed vaak ook de bedoelingen zijn, afwijken van de koninklijke weg leidt een keer tot brokken. Als,
bijvoorbeeld, de afspraak is eerst advies van het managementteam in te winnen en daarna naar het college,
doe dat dan ook in die volgorde.
30

Clean desk
Al wel eens wat moeten zoeken op een bureau van een ander tussen stapels, stapeltjes, mapjes,
plakkertjes, opengeslagen archiefmappen, orders en schrijfblocs? Een ramp, nietwaar? Chaos leidt al snel
tot nog meer chaos. En fouten. Zorg dat het anderen bij jou niet overkomt.
Maak er een gewoonte van je bureau schoon te houden. Draag aan het archief over wat is afgewerkt. Het
voorkomt niet alleen (het ontstaan van) chaos en fouten, het doet ook recht aan de bescherming van de
vaak vele vertrouwelijke gegevens waarmee je werkt.
Het riet
Ben buigzaam als het riet, maar knak niet. Waai niet met alle winden mee. Houd de rug recht. Zie hier wat
vingerwijzingen voor wat betreft je core-business: je advisering.
Elke adviseur, ook jij als P&O-adviseur, loopt er eens tegen aan. Adviseer ik wat ik vanuit mijn expertise
adviseren moet, of adviseer ik wat mijn opdrachtgever horen wil? Sommigen noemen het een dilemma,
anderen een spagaat.
Mijn advies: adviseer zoals dat op basis van je expertise moet en heb daarbij oog voor de context en de
doelstelling van je opdrachtgever. In het tweede deel van de vorige zin zit de ruimte. Maar al te vaak is er
niet één alles zaligmakende oplossing. Het is handig en verstandig bij het beschouwen van de
alternatieven niet uitsluitend en alleen te zoeken naar de vakinhoudelijk meest aantrekkelijke oplossing.
De context waarin een probleem moet worden opgelost kan wel zeker van belang zijn voor de
uiteindelijke keuze. Zo ook de doelstellingen van degene aan wie je adviseert. Maar …….. geef never
nooit een advies af dat pertinent in strijd is met hetgeen je professionaliteit gebiedt te adviseren. Ook al is
de inhoud van de boodschap dan nog zo teleurstellend voor wie dan ook.
Mandaat
Zonder afbreuk te willen doen aan wie of wat dan ook: voor nogal wat P&O-vraagstukken die betrekking
hebben op individuele medewerkers geldt dat de oplossing redelijk standaard is. Denk aan verzoekjes om
deelname aan een fietsplan, de koop- of verkoop van uren, de toekenning van onkostenvergoedingen, en
dergelijke.
Nog maar al te vaak doorlopen dergelijke zaken het hele formele circuit. Tot en met het college toe.
Probeer daar een eind aan te (laten) maken. Streef mandaatbevoegdheden aan hiërarchisch
leidinggevenden na. Het draagt bij aan het daadwerkelijk (kunnen) nemen van verantwoordelijkheden
door leidinggevenden, ontlast het bestuurlijke circuit, bevordert het tempo van afdoening en bespaart
P&O-ers werk.
31

11. Dank, dank en nog eens dank
In de inleiding gaf ik het al aan: Dit boekje is geschreven vanuit de combinatie van tweeërlei ervaringen.
Die van mij en van nieuwkomers in het P&O-vak in onze sector. En ook dat ik zou proberen steeds
terugkomende vragen van pas begonnen jonge P&O-honden en andere nieuwkomers in onze sector te
verbinden aan de wijze lessen die ik van anderen kreeg toen ze mij hielpen weer op te staan. Want ook ik
struikelde en viel. Tot op de dag van vandaag. Dank aan degenen die me al die jaren hielpen weer
overeind te krabbelen en te blijven.
Dank vooral aan alle P&O-jeugdigen en nieuwkomers van nu die bereid waren hun vragen, kritieken,
onzekerheden en behoeften met me te delen! Zij waren het die me ertoe brachten dit boekje te schrijven.
Last but not least dank aan het College van Arbeidszaken van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten.
Ik dank het CvA in de persoon van Gerard Heetman voor zijn inhoudelijke feedback op mijn concepten en
zeer in het bijzonder in de persoon van Renate Kuijten. Zij coördineerde en ondersteunde met het haar zo
kenmerkende elan en een nimmer aflatend enthousiasme de totstandkoming van dit boekje.
Valkenswaard,
November 2009,
Chris de Regt.
32