De invloed van ontwikkelingen in de internationale rechtsorde op de ...

Men mag ook twijfelen over de kwestie in hoeverre stilzwijgende parlementairegoedkeuring een ieder verbindende bepalingen bevattende verdragen,voldoet aan de legaliteitseis. Verschillende overwegingen kunnen een rolspelen.Het Nederlandse staatsrechtelijke legaliteitsbeginsel heeft betrekking opwetgeving als bedoeld in artikel 81 (en volgende) van de Grondwet, dat wilzeggen op een positief handelen van Staten-Generaal en regering; wetgevingbij stilzwijgen bestaat niet. Er bestaan weliswaar ‘voorhangprocedures’ bijlagere regelgeving, maar het gaat dan altijd om gedelegeerde regelgeving die,als het gaat om het opleggen van plichten aan burgers, altijd een specifiekebasis in de wet moet hebben. De ‘voorhang’ is dan als het ware een tweedeparlementaire bemoeienis. De enige basis voor het opleggen van plichtendie aan burgers worden opgelegd door middel van parlementair stilzwijgen,is artikel 91, tweede lid, van de Grondwet, dat bepaalt dat de wet kan voorzienin stilzwijgende parlementaire goedkeuring van verdragen. De vraag is ofdeze bepaling een zo verregaande uitleg kan worden gegeven dat zij eenafwijking van het legaliteitsbeginsel zou toestaan, in de zin dat een verdragburgers plichten kan opleggen als het parlement daar niet uitdrukkelijkmee heeft ingestemd. De tekst van de bepaling biedt geen uitsluitsel. Bij degrondwetsherziening van 1983 is de kwestie van de reikwijdte van een eventuelestilzwijgende goedkeuring niet uitdrukkelijk aan de orde geweest. DeMemorie van Toelichting beperkte zich tot de opmerking dat het ‘niet waarschijnlijk[is] dat de wetgever verdragen, die de mogelijkheid van uitleveringvan Nederlanders bevatten, zal schikken onder de verdragen waarvoor geengoedkeuring is vereist, of voor deze verdragen zal voorzien in stilzwijgendegoedkeuring’ – uitlevering van Nederlanders zou slechts ‘krachtens verdrag’geschieden, en de vraag rees of dit niet een omzeilen van de wetgever zoubehelzen in geval het betreffende verdrag geen parlementaire goedkeuringbehoeft, of dat het stilzwijgend wordt goedgekeurd. 84Uit het antwoord op die vraag mag men afleiden dat naar de opvatting van deregering een dergelijke ingrijpende maatregel positief handelen zou vergen,en stilzwijgende goedkeuring niet voldoende zou zijn. Ook in de memorievan antwoord stelde de regering ondubbelzinnig ‘dat het hier een zeeringrijpende maatregel betreft, die niet buiten het parlement om dient teworden geregeld’. 85 Dit zijn aanwijzingen dat de organieke wetgever (thansde Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen) gebonden is aan hetlegaliteitsbeginsel, en dat positief wetgevend handelen van het parlementgewenst, zo niet vereist was. Aldus kan men concluderen dat dit ook voorandere een ieder verbindende bepalingen die burgers belastende maatregelenbehelzen het legaliteitsbeginsel uitdrukkelijke goedkeuring vergt. Daarstaat tegenover dat in wezen het denken van de toenmalige grondwetgeverniet trad buiten het kader dat in de Grondwet van 1953 was geschapen voor4484 Kamerstukken Tweede Kamer, 1977-1978, 15049 (R 1100), nrs. 1-4, p. 8.85 Kamerstukken Tweede Kamer, 1979-1980,15049 (R 1100), nr. 7, p. 8.