O papel do Controle Externo TCU, TCE, TCM - TCM-CE

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O papel do Controle Externo
TCU, TCE, TCM
Ubiratan Diniz de Aguiar
Alexandre Figueiredo
Pedro Ângelo Sales Figueiredo
03
Exerça sua cidadania
Fiscalize seu município
O papel do Controle Externo
O Sistema de Controle Externo no Brasil
A multiplicação das Ações dos Tribunais de Contas
A profissionalização dos Tribunais de Contas
O Tribunal de Contas do Estado do Ceará (TCE)
O TCM e as contas públicas
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Objetivos
Discutir o papel do controle externo e estabelecer diferenças entre controle externo, controle
interno e autotutela administrativa.
Apresentar o Sistema de Controle Externo no Brasil e novas normas que orientam o controle
externo.
Descrever as atribuições do Tribunal de Contas do Estado do Ceará.
Introduzir aspectos relevantes da missão, valores e atividades desenvolvidas pelo Tribunal
de Contas dos Municípios do Ceará.
Curso Controle Social das Contas Públicas
Introdução
Este fascículo tem como principal fi nalidade apresentar como o
controle externo está disciplinado no ordenamento jurídico pátrio.
Foge da pretensão de exaurir o tema, uma vez que a matéria é bastante
complexa. De início, serão apresentadas as diversas formas de
controle existentes na administração pública brasileira. O leitor terá
a oportunidade de compreender as diferenças existentes entre a autotutela
da administração, o controle interno e o controle externo.
Em seguida, será apresentado o tópico “Sistema de Controle Externo”.
A divisão de competências entre as cortes de contas existentes
no Brasil será vista neste tópico. Parte do fascículo será destinada
às diversas atribuições conferidas às cortes de contas, após a
promulgação da Constituição Federal de 1988. Diversas leis esparsas
aumentaram as tarefas dos tribunais de contas. Neste tópico,
será dada especial atenção à Lei de Responsabilidade Fiscal.
Algumas idéias para o aperfeiçoamento e fortalecimento dos tribunais
de contas serão expostas. Não se pretende, contudo, apresentar
um novo paradigma de controle, mas apenas lançar luzes
sobre a matéria, a fi m de se buscar um modelo mais efi ciente e efi -
caz. Neste contexto uma abordagem sobre o Tribunal de Contas do
Estado do Ceará e o Tribunal de Contas dos Municípios ilustra o
papel desses órgãos no nosso Estado.
O papel do Controle Externo
Antes de falar acerca do papel do controle externo, é necessário
defi nir o que vem a ser controle, para então explicar o que vem a ser
o controle externo, diferenciando-o das demais formas de controle
existentes na Administração Pública.
O controle é algo inerente à atividade de todas as pessoas. Segundo
o Dicionário Aurélio Eletrônico, controle “é a fi scalização
exercida sobre a atividade de pessoas, órgãos, departamentos ou

sobre produtos, etc., para que tais atividades, ou produtos, não se
desviem das normas preestabelecidas”. Em uma abordagem simples,
percebe-se que o controle pode ser entendido como uma fi scalização.
Mas de que forma podemos realizar essa fi scalização, quais
os parâmetros utilizados para o controle?
Devemos partir do princípio de que, para haver controle, é necessário
possuir um padrão de comportamento para que possamos comparar
o que foi feito com o que deveria ter sido feito. Assim sendo, antes
de controlar deve-se verifi car qual a regra aplicável àquele caso, para
depois poder aferir se o que foi realizado está ou não de acordo com
o que fora estabelecido. Com efeito, somente após fi xar o padrão a ser
seguido, poderemos avaliar o desempenho daquilo que foi realizado.
No que tange ao controle na Administração Pública, considero
que a melhor defi nição do tema foi feita pelo professor Hely Lopes
Meirelles, que afi rma:
controle, em tema de administração pública, é a faculdade de vigilância,
orientação e correção que um poder, órgão ou autoridade
exerce sobre a conduta funcional do outro (p. 264).
Em poucas palavras, Meirelles conseguiu defi nir todas as formas
possíveis de controle na administração pública: controle externo (poder),
controle interno (órgão) e autotutela administrativa (autoridade).
Importante apresentar breve defi nição sobre as duas últimas formas
de controle antes de nos debruçarmos no controle externo.
Convém acrescentar que, sobre o assunto, o Supremo Tribunal
Federal editou a súmula 473, que apresenta o seguinte teor:
A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados
de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos
ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvados em todos os casos,
a apreciação judicial.
Convém chamar atenção para o fato de que os três Poderes (Legislativo,
Executivo e Judiciário), o teor do disposto no art. 74 da Constituição
Federal, também devem instituir sistema de controle interno.
É importante notar que o parágrafo primeiro do artigo 74 da
Constituição Federal deixa claro a necessidade de o responsável
pelo controle interno dar ciência ao Tribunal de Contas da União de
qualquer irregularidade ou ilegalidade de que venha tomar conhecimento.
Uma vez que o artigo 75 da Carta Política dispõe que as
normas relacionadas na Seção que trata do controle na administração
devem ter, no que couber, reprodução obrigatória nos estados,
os tribunais de contas estaduais e municipais, também, devem ser
avisados pelos respectivos controles internos acerca das irregularidades/ilegalidades
por estes encontradas.
Controle Interno: objetiva
a criação de condições
indispensáveis à efi cácia
do controle externo e visa
a assegurar a regularidade
da realização da receita e
da despesa, possibilitando
o acompanhamento da
execução do orçamento, dos
programas de trabalho e a
avaliação dos respectivos
resultados. É, na sua
plenitude, um controle de
legalidade, conveniência,
oportunidade e efi ciência.
Autotutela Administrativa:
ação da autoridade
administrativa sobre
seus próprios atos e dos
seus subordinados. É
a possibilidade que a
administração tem de anular
seus próprios atos quando
eivados de ilegalidade ou
de revogá-los em prol do
interesse público.
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Curso Controle Social das Contas Públicas
A diferenciação básica entre Controle Interno e Externo é que, naquele,
o controle é exercido por órgãos integrantes do mesmo Poder
e neste há a fi scalização de um Poder sobre os atos administrativos
de outro Poder.
Para melhor elucidar o tema, recorro ao professor José Afonso da
Silva quando trata sobre a matéria.
A Constituição estabelece que os Poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário, manterão, de forma integrada, o controle interno. Trata-se
de controle de natureza administrativa, exercido sobre funcionários
encarregados de executar os programas orçamentários e da aplicação
do dinheiro público, por seus superiores hierárquicos: ministros,
diretores, chefes de divisão, etc. (...).
O controle externo é, pois, função do Poder Legislativo, sendo de
competência do Congresso Nacional no âmbito federal, das Assembleia
Legislativas nos Estados, da Câmara Legislativa no Distrito
Federal e das Câmaras Municipais nos Municípios como o auxílio
dos respectivos Tribunais de Contas. Consiste, assim, na atuação da
função fi scalizadora do povo, através de seus representantes, sobre
a administração fi nanceira e orçamentária. É, portanto, um controle
de natureza política, no Brasil, mas sujeito à prévia apreciação técnico-administrativa
do Tribunal de Contas competente, que, assim, se
apresenta como órgão técnico, e suas decisões administrativas, não
jurisdicionais, como, às vezes, se sustenta, à vista da expressão ‘julgar
as contas’ referida à sua atividade (art. 71, I) (p. 716 – 718)
O Sistema de Controle Externo no Brasil
O Brasil adotou o Sistema de Tribunais de Contas, que é organizado
da seguinte maneira:
Um Tribunal de Contas da União, com sede no Distrito Federal e
representação em todas as Unidades da Federação;
Vinte e seis Tribunais de Contas Estaduais, sendo um em cada
Unidade da Federação;
Quatro Tribunais de Contas dos Municípios, localizados nos Estados
da Bahia, Ceará, Pará e Goiás; e
Dois Tribunais de Contas Municipais, localizados nos Municípios
de São Paulo e Rio de Janeiro.
Convém observar que Tribunal de Contas Municipal não é a
mesma coisa que Tribunal de Contas dos Municípios. Tribunal de
Contas Municipal é o órgão municipal de controle externo encarregado
de fi scalizar a atividade fi nanceira de um determinado Município,
como, por exemplo, o Tribunal de São Paulo, que fi scaliza,
apenas, aquele Município. Já o Tribunal de Contas dos Municípios é
órgão estadual encarregado de fi scalizar os Municípios localizados
em determinado estado, como por exemplo, o Tribunal de Contas
dos Municípios do Ceará, que responde pela fi scalização de todos
os municípios localizados naquele estado.

Para saber qual Corte de Contas deve atuar em cada caso, devemos
identifi car qual ente da federação é o “dono do recurso” que deverá
ser fi scalizado. Assim, caso esteja sendo gasto um recurso da esfera
federal, o Tribunal que irá atuar é o Tribunal de Contas da União.
Caso o recurso em questão seja do Governo do Estado do Ceará, o
Tribunal de Contas do Estado do Ceará será o responsável pela fi scalização,
e, por fi m, se o recurso for de algum município, o responsável
será o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará.
No âmbito estadual, o responsável pela fi scalização dos recursos é o
Tribunal de Contas Estadual (TCE). Contudo, incumbe, ainda, via de regra,
aos TCEs a fi scalização dos recursos gastos pelos municípios. Como
verifi cado no início deste tópico, somente em quatro estados existe a fi gura
dos Tribunais de Contas dos Municípios e, em apenas dois, existe o Tribunal
de Contas Municipal. Assim, para preencher esta lacuna, compete
aos TCEs fazer a fi scalização dos recursos gastos pelos municípios.
Exemplifi cando, compete ao Tribunal de Contas do Estado de
Santa Catarina a fi scalização dos recursos gastos com a despesa da
Secretaria de Estado de Educação, com o Tribunal de Justiça do Estado,
entre outros. Compete, ainda, fi scalizar as despesas de todos
os municípios daquele Estado.
Já nos Estados que tenham Tribunais de Contas dos Municípios
(TCM), competirá ao Tribunal de Contas Estadual fi scalizar apenas
as despesas que tenham sido efetuadas no âmbito estadual, fi cando
para o Tribunal de Contas dos Municípios a fi scalização dos recursos
gastos no âmbito de todos os municípios. Assim, no estado do
Ceará, competirá ao Tribunal de Contas dos Municípios do Estado
do Ceará a fi scalização dos recursos municipais de Fortaleza, Crato,
Crateús, Cedro e demais cidades.
Vale registrar que os Tribunais de Contas dos Municípios são
órgãos ligados à estrutura organizacional do Estado. Assim sendo,
compete ao Governador do Estado nomear os conselheiros que
comporão o Tribunal.
A multiplicação das Ações dos Tribunais de Contas
Após a promulgação da Constituição Federal de 1988, diversas
leis vêm trazendo novas competências para os Tribunais de Contas.
A seguir, são apresentadas algumas dessas normas, com ênfase
naquelas que são destinadas ao Tribunal de Contas da União.
Lei N. 8.666, de 21 de junho de 1993 - Lei de Licitações e Contratos
– Conheça a íntegra desta lei no site do curso. O art. 102 da
Lei de Licitação e Contratos apresenta clara obrigação das pessoas
nele indicadas, dentre elas os membros dos tribunais de contas, de,
ao tomarem conhecimento da existência dos crimes defi nidos na re-
É importante ter em
mente que cada Tribunal
de Contas possui suas
próprias competências,
não existindo, em nosso
Sistema, a possibilidade de
uma Corte ser a revisora
de outra. Dessa forma, caso
algum responsável tenha
suas contas consideradas
irregulares no âmbito de
algum Tribunal de Contas
Estadual, não poderá
recorrer desta condenação ao
Tribunal de Contas da União.
Com exceção dos estados
que possuem Tribunais de
Contas dos Municípios, e,
ainda, dos Municípios de
São Paulo e Rio de Janeiro
(que possuem Tribunal
de Contas Municipal),
competirá ao TCE local
a fi scalização tanto do
dinheiro gasto no âmbito
da administração estadual
como no âmbito municipal.
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Curso Controle Social das Contas Públicas
ferida Lei, remeterem ao Ministério Público as cópias e os documentos
necessários ao oferecimento de denúncia.
O art. 113 concede competência aos tribunais de contas para fazer o
controle das despesas decorrentes dos contratos e demais instrumentos
regidos pela referida Lei. Importante anotar que o caput deste artigo
disciplina que cabe ao gestor comprovar que a sua atuação pautou-se
pelos ditames legais. Com isso, pode-se dizer que, quando o órgão de
controle encontrar indícios de ilegalidade, o ônus da prova competirá
ao gestor. Assim, se o gestor não conseguir provar que agiu de acordo
com a lei, o órgão controlador poderá presumir a ilegalidade.
Lei N. 8.987, de 13 de fevereiro de 1995 - Lei de Concessão e
Permissão da Prestação de Serviços Públicos – Conheça a íntegra
desta lei no site do curso. A Lei N. 8.987 veio regulamentar o art.
175 da Constituição Federal. Essa Lei disciplina a forma como deverão
ocorrer às concessões e permissões de serviço público. Para
o objetivo desse curso, é importante anotar que o Tribunal de Contas
da União não tem competência direta sobre os concessionários
ou sobre os permissionários. Nada obstante, a Corte de Contas tem
plenos poderes para fi scalizar o poder concedente. Nesse sentido, o
Tribunal possui legitimidade para questionar todas as fases da concorrência
que se fará para a concessão do serviço público.
Lei Complementar N. 101, de maio de 2000 - Lei de Responsabilidade
Fiscal – Conheça a íntegra desta lei no site do curso. Esta
lei veio para modifi car a Administração Pública. A partir dela, os
governantes e gestores devem ter maior cuidado com o trato da coisa
pública. Nesse sentido, a Lei apresenta várias regras relacionadas
com despesa de pessoal, endividamento público, transparência dos
gastos públicos, inscrição em restos a pagar, entre outras. A competência
para fi scalizar o cumprimento das normas daquela Lei Complementar
foi concedida ao Poder Legislativo, diretamente ou com
o auxílio dos Tribunais de Contas; ao sistema de controle interno de
cada Poder e ao Ministério Público.
Lei N. 11.079, de 30 de dezembro de 2004 - Lei de Parceria Público-Privada
– Conheça a íntegra desta lei no site do curso. A forma
de atuação do TCU na fi scalização das Parcerias Público-Privadas
foi, recentemente, disciplinada por meio da Instrução Normativa N.
57, de 4/7/2007. Esse normativo estabelece, em seu art. 1º, que “ao
Tribunal de Contas da União compete acompanhar os processos de
licitação e contratação das Parcerias Público-Privadas, de que trata
a Lei n. 11.079/2004, bem como fi scalizar a execução dos contratos
decorrentes das parcerias celebradas.” Vale anotar que o art. 4º da
referida Instrução Normativa disciplina que “o acompanhamento
dos processos de licitação e contratação de Parceria Público-Privada
(PPP) será concomitante e realizado em cinco estágios.”

O fortalecimento dos Tribunais de Contas
Defende-se hoje a necessidade de maior integração entre as diversas
esferas de controle e utilização de sistemas informatizados. Um
dos aspectos fundamentais para uma maior efetividade do controle é
o aumento da integração entre as diversas esferas de controle, estatais
e não-estatais. Atualmente, o nível de integração está bastante abaixo
do desejado. Isso decorre da visão de que o compartilhamento de
informações pode provocar perda de poder por parte do detentor original
da informação. Apesar de ser um tipo de visão bastante comum
de se observar, até mesmo em nível individual nas organizações, é
preciso que ela seja modifi cada em nome do fortalecimento do controle
e das próprias instituições encarregadas de exercê-lo.
No que se refere, por exemplo, ao relacionamento entre os controles
interno e externo, é muito reduzido o grau de integração entre
eles. A Constituição Federal, em seu art. 74, inciso IV, estabelece que
uma das missões do Controle Interno é apoiar o externo no exercício
de sua missão institucional. À exceção de alguns documentos obrigatórios
que o controle interno deve produzir, como, por exemplo, o
relatório de auditoria de gestão, o certifi cado de auditoria e o parecer
sobre as contas, documentos que devem ser apresentados nos processos
de tomada e prestação de contas anuais, bem como aqueles
produzidos para acompanhar as determinações feitas pelo TCU, a
interação é muito pequena.
A “culpa” dessa situação não é de um ou outro, mas muito mais
de uma cultura reinante em que independência é confundida com
distanciamento. Além disso, quando a troca de informações
ocorre, ela é feita de forma lenta, pois, como acontece na administração
pública de uma forma geral, os processos são extremamente
burocratizados.
Em relação a outros órgãos que exercem atividades de fi scalização,
como Receita Federal, Banco Central, Ministério
Público, a integração é quase inexistente. Em relação aos dois
primeiros, por sinal, em muitas ocasiões o TCU é obstruído na
realização de seus trabalhos, quando requisita informações
daqueles órgãos, que lhes são negadas, indevidamente, sob a
alegação de sigilo bancário ou fi scal.
Cada uma das instituições que integram a rede de controle
tem uma forma de atuação, com ferramentas específi cas
de trabalho, que podem ser úteis para determinadas fi nalidades,
mas se revelam frágeis para o atingimento de outros
objetivos. Uma maior cooperação e integração entre as diversas
instituições certamente atenuará essas difi culdades
e fortalecerá o controle como um todo.
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Curso Controle Social das Contas Públicas
Essa integração deve se dar não só entre as instituições que exercem
o controle estatal dos gastos públicos, mas também se deve
procurar aumentar a interação com a sociedade como um todo, com
o objetivo de fortalecer o controle social.
Uma forma de fazer isso é tornar as informações produzidas por
essas instituições mais acessíveis à sociedade. A internet, certamente,
facilita esse processo. Todos os órgãos e entidades da administração
pública possuem sítios (sites) em que, em maior ou menor grau,
é possível colher informações sobre a atuação dessas instituições. É
necessário ir além, tornando mais transparente para a sociedade a
forma como cada uma delas está utilizando os recursos recebidos.
Além de aumentar a acessibilidade às informações, outra forma
de incrementar essa interação é diminuir o distanciamento entre as
instituições e a sociedade. Nesse sentido, duas iniciativas relevantes
merecem ser mencionadas.
O TCU, por exemplo, criou o chamado Diálogo Público (www.
tcu.gov.br/isc/dialogo_publico/index.asp), que consiste em:
Um conjunto de ações sistematizadas de relacionamento, divulgação,
troca de conhecimentos entre o TCU e a sociedade, o Congresso
Nacional e os gestores públicos. Para os Tribunais de Contas a ação
de Diálogo Público, por excelência, constitui-se na promoção da cidadania
por intermédio do estímulo ao controle social exercido pelos
cidadãos diretamente ou por intermédio dos órgãos de controle,
e na promoção de competências para o exercício do controle.
Outra iniciativa foi tomada pela Controladoria-Geral da União (CGU),
que disponibiliza, em seu sítio, espaço para que as pessoas possam fazer
denúncias por meio eletrônico (www.presidencia.gov.br/cgu).
Concordo que o fortalecimento do controle deve passar, necessariamente,
pela questão dos sistemas informatizados. O insumo básico do
controle é a informação e o estágio de desenvolvimento da tecnologia
permite que uma parcela das atividades de controle possa ser feita via
sistemas informatizados. Recentes auditorias feitas pelo TCU na área
de benefícios previdenciários, em que se trabalhou, fundamentalmente,
com as bases de dados do INSS e com os sistemas daquele Instituto,
demonstraram o enorme potencial desse tipo de trabalho. Há hoje programas
de computador que possibilitam a manipulação de uma grande
quantidade de informações de forma simples e rápida.
Considero que a questão dos sistemas informatizados também
permeia o aspecto da integração das instituições. Pode-se pensar no
desenvolvimento de um sistema em que cada uma dessas instituições
tenha acesso imediato a certas informações produzidas pelas
demais, que sejam de interesse recíproco.

A Transparência dos Tribunais de Contas
O caput do artigo 37 da Constituição Federal coloca a publicidade
como um dos cinco princípios a serem seguidos por toda Administração
Pública. Ademais, a publicidade também é algo a ser
perseguido na condução dos atos processuais. O art. 5º, inciso LX,
da Constituição Federal, assevera que “a lei só poderá restringir a
publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou
o interesse social o exigirem”.
Seguindo esse princípio, devem os tribunais de contas balizar as
suas ações para que os atos processuais sejam de conhecimento de toda
a coletividade. No âmbito do Tribunal de Contas da União, o princípio
da publicidade está presente em diversas passagens de seu Regimento
Interno. Vale trazer a lume alguns dispositivos que tratam da matéria.
Vale ainda mencionar que as partes sempre podem ter acesso
aos documentos constantes nos autos dos processos que tramitam
no âmbito do Tribunal. Essa medida visa ao atendimento de outro
princípio insculpido no artigo 5º da Constituição Federal: o devido
processo legal. Assim, as partes, sabendo o que consta nos autos,
têm a oportunidade de oferecer o contraditório e a ampla defesa.
A Profissionalização dos Tribunais de Contas
Um dos princípios que rege a atividade do controle é o da qualifi
cação adequada. Por este princípio, os agentes de controle devem
ter conhecimentos necessários e sufi cientes para o desempenho da
função, pois não se pode conceber que aqueles que tenham por função
controlar tenham menor qualifi cação que o controlado.
Por esse motivo, o TCU constantemente promove cursos de especialização
e qualifi cação para os seus analistas de controle externo,
bem como para outros agentes do controle.
A Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União, Lei N. 8.443, de
1992, prevê, em seu artigo 88, a existência do Instituto Serzedello Corrêa,
que tem por fi nalidade propor e conduzir políticas e ações de
seleção externa de servidores, educação corporativa e gestão do conhecimento
organizacional.
Vale acrescentar que, por vezes, os técnicos do TCU não detêm
conhecimento bastante para realizar certas fi scalizações. Para que
este tipo de problema não fi que sem solução, a sua Lei Orgânica possibilita
ao Tribunal requisitar dos órgãos e entidades federais, sem
quaisquer ônus, a prestação de serviços técnicos especializados, a
serem executados em prazo previamente estabelecido, sob pena de
aplicação da sanção prevista no art. 58 daquela Lei. Vale acrescentar
que o Regimento Interno do Tribunal de Contas da União apresenta,
em seu art. 297, dispositivo semelhante.
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Curso Controle Social das Contas Públicas
O Tribunal de Contas do Estado do Ceará
Alexandre Figueiredo
O Estado do Ceará tem dois tribunais de contas: o Tribunal de
Contas do Estado (TCE), criado em 1935 para fi scalizar a Administração
Pública estadual, e o Tribunal de Contas dos Municípios
(TCM) que fi scaliza os municípios. Ou seja, O TCE controla o Governo
do Estado e o TCM os governos municipais.
O TCE é composto por sete conselheiros, três auditores, três procuradores
de contas, inspetores de contas preparados para fi scalizar as mais diversas
atividades do Estado e o pessoal de apoio. Os sete conselheiros que
julgam as contas devem ter qualifi cações mínimas exigidas pela Constituição,
sendo que quatro são indicados pela Assembléia Legislativa e três pelo
governador, sendo que governador pode nomear apenas um conselheiro
da sua livre escolha. Os outros dois devem ser escolhidos dentre auditores e
procuradores do próprio Tribunal que são aprovados em concurso público.
A Constituição estadual diz que é da competência do TCE apreciar
as contas do governador e julgar as contas dos responsáveis por dinheiros
e bens públicos. Assim, uma vez ao ano, o governador envia
uma prestação de contas que inclui todos os órgãos públicos do Estado,
apresentando os gastos globais. O TCE examina o resultado dos investimentos
e se os gastos atendem às exigências constitucionais, como
é o caso das despesas com Educação, Saúde, pessoal e pagamento de
dívidas. Quando aprecia as contas do Governador, o TCE elabora um
parecer prévio, recomendando ou não a aprovação pela Assembléia
Legislativa, onde se dá o julgamento pelos deputados estaduais.
Os secretários e chefes dos poderes Legislativo e Judiciário, Ministério
Público e tribunais de contas apresentam contas de gestão
que são julgadas pelo TCE. As contas de cada um deles são verifi cadas
e julgadas separadas das do Governador.
O TCE, portanto, julga as contas de todos os gestores, decidindo
se estão ou não regulares. Se houver irregularidades, o Tribunal
determinará a responsabilidade do gestor e poderá multá-lo, exigir
que devolva dinheiros desviados, fi xar prazo para a adoção de medidas
para cumprimento da lei e outras providências necessárias.
Além de apreciar e julgar contas estaduais, o TCE também examina
aposentadorias, pensões e nomeações de novos servidores
aprovados em concurso público.
O TCE promove auditorias nos órgãos estaduais e inspeciona suas
obras, mesmo sem ser provocado ou sempre que houver suspeita de
irregularidades indicadas em denúncias feitas por qualquer cidadão.
As denúncias constituem uma forma efi caz de exercício do controle
social da Administração Pública.

O TCE e o controle social
O TCE é responsável pelo controle da Administração Pública estadual,
sempre procurando atender às expectativas da sociedade. É
também nossa obrigação prestar contas à comunidade cearense que
paga a conta para que funcionemos satisfatoriamente.
Entretanto, no dizer da Bíblia, a messe é grande e os operários são
poucos! Quer dizer que a dita máquina governamental cresceu muito
e os órgãos estatais de controle não cresceram proporcionalmente.
Resultado: estamos sempre correndo atrás do prejuízo com o fi m de
evitar maiores prejuízos para a sociedade, diante da eventual atuação
indevida das autoridades que nós constituímos pelas urnas.
Reconhecendo as limitações, estamos propondo à sociedade uma parceria
saudável para que os recursos do Estado sejam aplicados de forma mais
efi ciente. Essa parceria se destina a estimular o controle que deve ser feito
legitimamente pelos maiores interessados: nós, os cidadãos. É o chamado
controle social, que deve ser feito de forma constante pela sociedade.
Além disso, funciona no TCE o Instituto Plácido Castelo (IPC)
que planeja e desenvolve ações voltadas para melhor capacitar os
servidores públicos estaduais e aprimorar o controle social. O IPC
está implantando o programa permanente Agente de Controle, que
tem por objetivo disponibilizar aos estudantes de nível médio e
superior das escolas públicas e particulares os conhecimentos essenciais
para o exercício da plena cidadania. É uma ação pioneira
no Brasil que será feita por estagiários das universidades cearenses,
criteriosamente selecionados e treinados para visitar as instituições
de ensino, despertando o jovem cidadão para a vigilância da coisa
pública, consolidando a nossa República!
O TCM e as contas públicas
Pedro Ângelo Sales Figueiredo
O Poder Público é o agente do bem comum, cabendo-lhe satisfazer
as necessidades coletivas. Para tanto, ele arrecada recursos da
população, sob o compromisso de devolvê-los em forma de hospitais,
escolas, estradas, saneamento, etc. Esse dinheiro arrecadado,
em última análise, pertence ao povo, sendo os agentes públicos simples
administradores desses recursos.
Se ao Poder Público pertence o dinheiro que ele utiliza e do qual os
Administradores são meros gestores, compete a tais administradores o
dever de informar, com transparência, a forma como o empregou e sua
respectiva fi nalidade, cujo objetivo não pode ser outro a não ser o bem
comum da população. Essa informação é prestada ao Poder Legislativo,
que é o representante do povo e foi quem autorizou tais despesas
através da lei orçamentária.
Para obter informações
de como denunciar, fale
conosco: 3488-5900 ou
www.tce.ce.gov.br
O Instituto é responsável
pelos seguintes processos
corporativos: 1) Seleção
e Integração de Futuros
Servidores; 2) Educação
Corporativa (Treinamento
e Desenvolvimento
Profi ssional); 3) Gestão de
Competências (Modelo
de Gestão de Pessoas por
Competências); e 4) Gestão de
Informações e Documentação
(Biblioteca, Editora e Gestão
Documental).
Para saber mais sobre o
IPC, fale conosco: 3488-1793
Ipc@tce.ce.gov.br
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Curso Controle Social das Contas Públicas
O controle dessas contas no Brasil é feito com o auxílio dos Tribunais
de Contas, seja o Tribunal de Contas da União, quando se tratar
de recursos federais, seja o Tribunal de Contas do Estado, no caso de
recurso estadual, ou o Tribunal de Contas dos Municípios (TCM) na
hipótese de dinheiro dos municípios.
No exercício desse controle devem ser observados alguns requisitos
fundamentais, tais como:
a) Universalidade, signifi cando que nenhum gestor público, escapa
ao dever de prestar contas, seja ele presidente da República, governador,
prefeito, ministro de Estado, secretário Municipal, ou ainda
quem ordena despesa, guarda/gerencia valores ou bens públicos;
b) Legalidade tem por norma a estrita observância da lei, para que
não haja excesso, nem do controlado, nem do controlador;
c) Autonomia e independência dos órgãos fi scalizadores (Congresso
Nacional, Assembléias Legislativas, Câmaras Municipais
e Tribunais de Contas), visa dar-lhes poder de investigação por
iniciativa própria, sem submissão aos Chefes de Governo, daí
porque a Constituição deu aos membros dos Tribunais de Contas
as mesmas garantias dos integrantes do Poder Judiciário;
d) Moralidade, que ao lado da legitimidade forma uma barreira
ética para que o ato administrativo tenha por escopo o bem da
coletividade.
Todo esse aparato legal visa proporcionar o conhecimento do que
foi feito com o dinheiro do povo, obrigando a que seus administradores
informem com transparência sobre aqueles bens e valores. Lamentavelmente,
boa parte desses gestores não tem atendido a tais requisitos, e o
que a grande imprensa divulga é desalentador. Cerca de 70% das prestações
de contas julgadas pelo TCM-CE resultam em desaprovação.
Não é a toa que a maioria dos Municípios está em péssima situação
econômica.
Os Tribunais de Contas, prestigiados pela Constituição de 1988
com o acréscimo de suas funções, embora investiguem e julguem
contas, não têm poder de executar suas decisões. Compete-lhes, ao
detectar a irregularidade mandar corrigi-la, aplicar multa, representar
ao Ministério Público quanto à improbidade administrativa
e eventuais indícios de crime efetivamente constatados, declarar a
inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função gratifi
cada na Administração Pública, mas não têm força coercitiva para
executar, eles próprios, a punição a tais mazelas.
O TCM-CE, nos últimos anos, tem introduzido modifi cações
na sua forma de atuar, no sentido de municiar melhor o Ministério
Público e o Judiciário, tanto no tocante às improbidades administrativas,
quanto no aspecto da inelegibilidade e da inabilitação

temporária para exercício de função pública na Administração Municipal,
no sentido de que, juntos, possam contribuir mais para a
transparência das contas públicas, separando o bom gestor do mau
administrador, e apontando aos olhos da sociedade aqueles que não
mereceram a sua confi ança.
A seguir apresentamos uma breve descrição do Tribunal de Contas
dos Municípios do Estado do Ceará.
O TCM foi criado em 1954 por proposta do então Governador
Raul Barbosa, com o nome de Conselho de Assistência Técnica
aos Municípios (CATM), com o objetivo de orientar tecnicamente
as Administrações Municipais. Posteriormente, foi transformado
em Conselho de Contas dos Municípios (CCM) e, pela Emenda Nº
09/1992 à Constituição Estadual, passou a chamar-se Tribunal de
Contas do Municípios, com a organização, atribuições e competências
previstas nos arts. 40/42 e 77/81 da Carta Estadual. O TCM
compõe-se de sete conselheiros, cujos cargos são vitalícios, com as
mesmas garantias e prerrogativas dos Desembargadores Estaduais.
Quatro desses membros são escolhidos livremente pela Assembleia
Legislativa, um é da livre nomeação do Governador e os outros dois
são privativos de Procurador de Contas e Auditor. Essa regra é da
Constituição Federal, válida, portanto, para todos os Tribunais de
Contas Estaduais.
Em síntese, compete ao TCM-CE emitir Parecer Prévio nas contas
de governo dos Prefeitos, cabendo o julgamento destes às Câmaras
Municipais, sendo que o mencionado Parecer Prévio só deixará de
prevalecer se, no mínimo, dois terços dos Vereadores dele divergirem.
Cabe aqui uma pequena pausa para explicar, em apertado
resumo, o que é “Prestação de Contas de Governo” e o que é “Prestação
de Contas de Gestão”. Infelizmente, a maioria dos Prefeitos
brasileiros, tem o hábito de não se desapegar do talão de cheques, e
fi ndam sendo julgados também pelo TCM, ao descerem do patamar
de Chefe do Executivo, para ordenar despesas tais como comprar
uma ambulância ou emitir cheque em pagamento de uma obra ou
serviço, ou, ainda, homologar licitações. Por isto, geralmente, são
julgados duas vezes: uma pela Câmara Municipal, nas contas de
governo, e outra pelo TCM, nas contas de gestão.
Necessidade dos Tribunais de Contas
O jornal O Estado de S. Paulo, na edição de 24-02-09, publicou
matéria sobre o título “Tribunais de Contas injustiçados”. Dela
transcrevo pequenos trechos:
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Curso Controle Social das Contas Públicas
Tanto causa repulsa a crônica impunidade reinante no País que às vezes
se cometem injustas generalizações ou se culpam instituições pelos atos
de outras. É o caso dos Tribunais de Contas. De há muito se fala da
inutilidade desses órgãos de assessoramento técnico dos legislativos,
de seus pareceres resultarem em nada, de sua subordinação política ou
do cabide de emprego, frequentemente nepotista, que infl a seus quadros.
Não que deixem de ter havido, ou de ainda haver, muitas dessas
distorções. Mas no geral os Tribunais de Contas são providos de alta
capacidade técnica e dispõem de quadros de fato dedicados ao exame
e controle das contas públicas. O problema é que seus pareceres e decisões
são sistematicamente desrespeitados pelos Legislativos dos municípios
cujas contas do Executivo têm sob seu exame.
......
Mas, como a Constituição concede aos Vereadores o poder de derrubar
os pareceres do TCE, desde que com maioria qualifi cada de dois terços
dos votos, na prática isso se tornou uma garantia de impunidade.
Veja-se agora o jeito como se “enxuga” esse processo de fi scalização das
contas públicas: das 243 prestações de contas julgadas irregulares pelo
TCE, apenas 31 foram colocadas em votação pelos Legislativos até a
primeira semana de fevereiro. Certamente há uma demora decorrente
dos prazos legais. Mas, desses 31 pareceres sobre contas irregulares, 22
(71%) acabaram derrubados nesses Legislativos, o que signifi ca dizer
que as contas dos respectivos Prefeitos foram aprovadas.
Ora, se com a fi scalização dos Tribunais de Contas e seu parecer
prévio pela desaprovação, as Câmaras Municipais ainda conseguem
arrebanhar dois terços de votos dos Vereadores para afastar
esse parecer, fi ndando por “aprovar” aquilo que tecnicamente fora
desaprovado, imaginem se não existissem Tribunais de Contas!
Mesmo assim, quando isto acontece, as Cortes de Contas remetem
cópia das suas decisões ao Ministério Público o qual poderá,
quando houver indício de crime ou improbidade, denunciar criminalmente
o prefeito/gestor ou ajuizar a competente ação de improbidade
administrativa, posto que o Supremo Tribunal já decidiu que
a aprovação das contas pelo Legislativo não impede que o Promotor
de Justiça adote as providências de sua alçada.
Daí a importância do Controle Social, ou seja, a sociedade, o
povo, se capacitando para auxiliar os Tribunais de Contas na fi scalização
do dinheiro público.
O ministro Carlos Átila, do TCU, em palestra proferida no Seminário
Nacional de Administração em 1993, em Brasília, já alertava para
a nova postura que deveriam tomar os gestores públicos. Disse ele:
Os gastos aumentam de forma a sempre absorver toda a receita disponível.
Se esta observação vale para as empresas e indivíduos, mais
ainda é pertinente na administração pública.
....
,

,
Sempre que necessidades antigas são satisfeitas, surgem necessidades
novas, sobretudo quando aparecem recursos disponíveis. Por
isso é que é necessário estabelecer normas rígidas em matéria orçamentária,
pois para muitos administradores públicos parece que
sempre há recursos disponíveis, independentemente de receita.”
Atualíssimo o alerta do ministro, apesar de tê-lo feito em 1993.
Com efeito, diferentemente do cuidado que a maioria tem com
seus bens particulares, o mesmo não se pode dizer quando se trata
de bem público. Até coisas simples, como apagar uma luz, desligar
um ar-condicionado ou trocar o reparo de uma torneira, a conduta
da maioria é diferente, se isto pertence ao particular ou ao público.
Se a maioria dos administrados, que não tem a caneta na mão
nem poder de decidir, age assim, imagine um Administrador Público
se conduzindo dessa forma... E o pior, solto, livre, sem Tribunal
de Contas a lhe fi scalizar.
Cabe lembrar que os Tribunais de Contas, infelizmente, não têm
competência constitucional para executar suas decisões. Elas são remetidas
ao Ministério Público, braço da sociedade que tem o poder
para provocar o Judiciário no sentido de afastar concretamente, e
prender, se for o caso, os maus administradores.
Resta ao TCM-CE cumprir a sua missão, que é “Garantir uma
efetiva e correta aplicação dos recursos públicos municipais para o
desenvolvimento do Ceará”.
Síntese
Este fascículo teve como escopo principal abordar
o papel do controle externo na administração
pública brasileira. Inicialmente, foi apresentado
o conceito de controle, e a diferença
entre controle interno, controle externo e autotutela
da administração. Em seguida, discutiuse
o Sistema de Controle Externo no Brasil. Na
ocasião, foi abordada a divisão de competência
entre os diferentes tribunais de contas. Como
regra geral, tem-se que compete ao dono do recurso
fi scalizar a sua correta aplicação. Assim,
se um recurso é de origem estadual, a fi scalização
será feita por este ente da federação, por
meio de seu tribunal de contas.
Parte do fascículo foi dedicada ao tema multiplicação
das ações dos tribunais de contas.
Como demonstrado, desde a promulgação
da Constituição Federal, diversas leis vêm
aumentando as atribuições das cortes de
contas, com destaque para a Lei de Responsabilidade
Fiscal, considerada um divisor
de águas para administração pública brasileira.
Com intuito de aperfeiçoar a atividade
de controle, foi abordada a necessidade de
maior integração entre as diversas esferas de
controle. Dessa forma, haveria melhor compartilhamento
das informações produzidas,
o que evitaria esforços em duplicidade, bem
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como minimizaria a malversação dos recursos
públicos.
No que tange ao TCE, foi destacada a missão
deste tribunal no que se refere à fi scalização
das contas do Governo do Estado, incluindo
não só o Governador, mas todos os órgãos da
esfera estadual. Cabe ressaltar que assim como
Avaliação
1. Por ser um órgão típico de controle, a gestão
administrativa do Tribunal de Contas da
União não está sujeita ao controle interno?
2. A Constituição Federal, ao dividir competência
entre os entes da federação possibilitou, também,
que os gastos públicos de cada ente fossem
fi scalizados pelo respectivo Tribunal de Contas.
Quais os tribunais existentes nos dias atuais e
que raio de abrangência tem cada um?
3. Quais as diferenças entre controle interno, controle
externo e autotutela administrativa?
4. O Tribunal de Contas da União, órgão subor-
Coordenadora do Curso: Adísia Sá
Coordenadora Editorial: Laurisa Nutting
Coordenadora Pedagógica: Ana Paula Costa Salmin
Realização Apoio
o TCU, o TCE atende as todas as exigências
constitucionais. O fascículo aborda em seu último
tópico, o TCM e as contas públicas, destacando
a missão, os valores e o trabalho que
vem sendo realizado no sentido de melhor fi scalizar
e zelar pelos recursos públicos no âmbito
dos municípios cearenses.
dinado ao Congresso Nacional, possui competências
diretamente advindas da Constituição
Federal para prestar auxílio ao órgão titular do
controle externo. Que legislações ampliaram
as ações dos tribunais?
5. Qual o papel do TCE, quem ele fi scaliza e como
funciona?
6. Que requisitos são fundamentais para o exercícia
do controle de contas realizado pelos tribunais?
7. Quando o TCM foi criado e quais as suas competências?
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