A supervisão baseada em riscos na previdência complementar
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(Artigo publicado no Livro “Avaliação de Riscos – Manual de Boas Práticas”. São Paulo, Abrapp/ICSS/Sindapp, 2008, p. 157-173.)<br />
A supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong> <strong>na</strong> previdência compl<strong>em</strong>entar no Brasil: estágio atual e perspectivas<br />
Ricardo Pe<strong>na</strong> e Geraldo Galazzi 1<br />
Resumo: O trabalho ressalta a importância da supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong> para o segmento da previdência<br />
compl<strong>em</strong>entar fechada. Para esse fim, faz breve incursão <strong>em</strong> aspectos conceituais de <strong>riscos</strong> e de gestão de <strong>riscos</strong>. A<br />
supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong> é abordada <strong>em</strong> seus itens gerais para fundos de pensão, além de uma síntese da<br />
experiência inter<strong>na</strong>cio<strong>na</strong>l e <strong>na</strong>cio<strong>na</strong>l no t<strong>em</strong>a, chegando ao ambiente brasileiro de previdência compl<strong>em</strong>entar, seu<br />
estágio atual e perspectivas. O objetivo do trabalho é discutir a metodologia da supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> risco e sua<br />
aplicação para o regime de previdência compl<strong>em</strong>entar fechada no Brasil. A conclusão apresenta proposta de<br />
recomendação da Secretaria de Previdência Compl<strong>em</strong>entar a ser envida ao Conselho de Gestão de Previdência<br />
Compl<strong>em</strong>entar, os desafios a ser<strong>em</strong> enfrentados por regulador, supervisor e o próprio sist<strong>em</strong>a <strong>na</strong> impl<strong>em</strong>entação<br />
dessa abordag<strong>em</strong>, assim como a oportunidade que representa a aprovação da Superintendência Nacio<strong>na</strong>l de<br />
Previdência Compl<strong>em</strong>entar (PREVIC) como facilitador desse processo.<br />
Sumário: 1. Introdução 2. Gestão de Riscos 3. Aspectos gerais da supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong> para fundos de<br />
pensão 4. Experiência inter<strong>na</strong>cio<strong>na</strong>l de supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong> 5. A supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong> no Brasil 6.<br />
A supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong> no ambiente da previdência compl<strong>em</strong>entar 7. Estágio atual e perspectivas da<br />
supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong> para a previdência compl<strong>em</strong>entar no Brasil 8. Conclusão 9. Referências bibliográficas.<br />
Palavras-chave: <strong>riscos</strong>; gestão de <strong>riscos</strong>; supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong>; fundos de pensão; previdência<br />
compl<strong>em</strong>entar; regulação e supervisão; fiscalização.<br />
1. Introdução<br />
O objetivo deste trabalho é discutir o t<strong>em</strong>a supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong> como abordag<strong>em</strong><br />
de supervisão a ser utilizada amplamente pelas autoridades reguladora e supervisora do regime de<br />
previdência compl<strong>em</strong>entar, operado pelas entidades fechadas de previdência compl<strong>em</strong>entar, no<br />
desenvolvimento de suas competências legais.<br />
No intuito de facilitar a compreensão, antes de adentrar no objetivo estabelecido, fez-se<br />
breve expla<strong>na</strong>ção a respeito de aspectos conceituais de <strong>riscos</strong> e de gestão de <strong>riscos</strong> como processo<br />
organizacio<strong>na</strong>l, de forma a construir uma linha de raciocínio da orig<strong>em</strong> até a possibilidade de se<br />
atuar, no âmbito do sist<strong>em</strong>a de fundos de pensão, com uma abordag<strong>em</strong> de supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong><br />
<strong>riscos</strong>.<br />
1 Ricardo Pe<strong>na</strong> é economista e d<strong>em</strong>ógrafo, com pós-graduação <strong>em</strong> fi<strong>na</strong>nças e atuária pela Faculdade de Economia e Administração<br />
da USP e doutor pela Faculdade de Ciências Econômicas da UFMG. É Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil do Ministério da<br />
Fazenda. Foi Diretor de Assuntos Econômicos e atualmente exerce o cargo de Secretário de Previdência Compl<strong>em</strong>entar do Ministério<br />
da Previdência Social. É professor de pós-graduação <strong>em</strong> Previdência Compl<strong>em</strong>entar pela FGV-DF e autor do livro “A d<strong>em</strong>ografia<br />
dos fundos de pensão”, da coleção MPS, 2007.<br />
Geraldo Galazzi é administrador, com especialização <strong>em</strong> Engenharia da Informação pela Universidade Federal do Espírito Santo<br />
(UFES) e mestrando <strong>em</strong> Administração pela Universidade de Brasília (UNB). É Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil do<br />
Ministério da Fazenda <strong>em</strong> atividade, desde 2007, <strong>na</strong> Coorde<strong>na</strong>ção Geral de Planejamento e Acompanhamento da Ação Fiscal do<br />
Departamento de Fiscalização da Secretaria de Previdência Compl<strong>em</strong>entar do Ministério da Previdência Social.<br />
1
Assim, o presente trabalho compõe-se, além desta introdução, de sete tópicos. O segundo é<br />
dedicado à gestão de <strong>riscos</strong>. O terceiro, o quarto, o quinto, o sexto e o sétimo tópicos cont<strong>em</strong>plam a<br />
supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong> <strong>em</strong> fundos de pensão; inter<strong>na</strong>cio<strong>na</strong>lmente; no Brasil; no ambiente da<br />
previdência compl<strong>em</strong>entar e o estágio atual, além das perspectivas dessa abordag<strong>em</strong> de supervisão<br />
nesse ambiente. O oitavo tópico dedica-se a concluir os escritos.<br />
2. Gestão de <strong>riscos</strong><br />
O futuro é incerto. Decorrentes dessa incerteza advêm os <strong>riscos</strong>. Porém, <strong>em</strong> sentido estrito,<br />
n<strong>em</strong> toda incerteza é risco. A incerteza passa a ser risco quando comporta <strong>em</strong> si a possibilidade de<br />
causar impacto <strong>em</strong> pelo menos um objetivo dentro de determi<strong>na</strong>do contexto <strong>em</strong> análise. Assim, ao<br />
partir da trilogia futuro, incerteza e risco, pode-se definir risco como a incerteza futura que pode ser<br />
mensurada <strong>em</strong> termos de probabilidade e impacto <strong>em</strong> relação a um objetivo planejado.<br />
Os <strong>riscos</strong> pod<strong>em</strong> ser concebidos tanto como ameaça quanto como oportunidade. Na<br />
concepção como ameaça, os <strong>riscos</strong> têm como conseqüência a possível materialização de perdas<br />
(downside), enquanto que, <strong>na</strong> concepção como oportunidade, têm como conseqüência a<br />
possibilidade de materialização de ganhos (upside).<br />
O risco se faz presente <strong>em</strong> toda atividade huma<strong>na</strong>, inclusive viver é uma constante superação<br />
e aproveitamento de <strong>riscos</strong> cotidianos, nesse sentido pronunciou-se João Guimarães Rosa <strong>em</strong> sua<br />
obra-prima, o romance Grande Sertão: Veredas, “viver é negócio muito perigoso...” (ROSA, 2001,<br />
p. 26).<br />
Dessa forma, a atividade econômica, como uma das atividades huma<strong>na</strong>s, é permeada de<br />
<strong>riscos</strong> dos mais variados tipos. Atualmente, com a complexidade e volatilidade <strong>em</strong> que estão<br />
envolvidos os negócios econômicos e com a ampliação de seus horizontes para a esfera global, os<br />
<strong>riscos</strong> têm assumido comportamento exponencial a moldar a dinâmica dos negócios modernos e<br />
imprimindo-lhes todo tipo de desafio.<br />
Ao assumir que o comportamento dos <strong>riscos</strong> está se desenvolvendo exponencialmente, é<br />
imperioso que as organizações estabeleçam um processo formal e estruturado de gestão de <strong>riscos</strong><br />
com o objetivo de minimizá-los, quando se tratar de ameaça, ou aproveitá-los, quando se tratar de<br />
oportunidade. Fundamental nesse processo é mensurar os <strong>riscos</strong> e estabelecer o apetite da<br />
organização <strong>em</strong> relação a eles a fim de alcançar o necessário equilíbrio entre a exposição a <strong>riscos</strong> e<br />
a capacidade para suportá-la.<br />
Esse comportamento dos <strong>riscos</strong>, aliado a fatos, como, por ex<strong>em</strong>plo, a quebra do banco inglês<br />
Barings <strong>em</strong> 1995 e outros escândalos subseqüentes (Enron, 2001), fez com que a gestão de <strong>riscos</strong><br />
viesse a ganhar contornos metodológicos e passasse a ser um processo formal <strong>na</strong>s organizações,<br />
2
inicialmente <strong>na</strong>s instituições fi<strong>na</strong>nceiras bancárias, visando estabelecer controle sobre adversidades<br />
e dar maior estabilidade ao mercado e segurança a investidores, clientes e órgãos de supervisão.<br />
Atualmente, além da atividade bancária, a aplicação da gestão de <strong>riscos</strong> t<strong>em</strong>-se estendido<br />
para outras organizações fi<strong>na</strong>nceiras, a ex<strong>em</strong>plo das seguradoras de modo geral, e também para<br />
organizações privadas, para entes públicos e suas respectivas organizações públicas.<br />
Nas organizações privadas, até mesmo por força de orde<strong>na</strong>mento legal dos órgãos<br />
supervisores, os bancos estão mais avançados <strong>em</strong> termos de formalização de estrutura e de<br />
metodologia para a gestão de <strong>riscos</strong>. Contudo, <strong>na</strong>s organizações privadas a gestão de <strong>riscos</strong> v<strong>em</strong><br />
sendo adotada gradativamente e, mesmo que não se encontr<strong>em</strong> referidas formalidades, observam-se<br />
ações estratégicas para evitar, transferir e partilhar <strong>riscos</strong>, como pode ser notado <strong>na</strong>s decisões de<br />
terceirização, contratação de seguros e desenvolvimento partilhado de projetos.<br />
Para os entes públicos e respectivas organizações, no que diz respeito à melhoria da<br />
capacidade de governo de lidar com o risco e a incerteza, observa-se que os governos têm três<br />
papéis <strong>em</strong> relação à gestão de <strong>riscos</strong>. Quanto a sua própria atividade de Estado, prestador de serviço<br />
à coletividade ou <strong>em</strong>preendedor, os governos são responsáveis pela gestão dos <strong>riscos</strong> dessas<br />
atividades. Quanto aos <strong>riscos</strong> s<strong>em</strong> orig<strong>em</strong> específica, cabe aos governos a responsabilidade de<br />
proteger a população ou abrandar as conseqüências. Fi<strong>na</strong>lmente, quando indivíduos e organizações<br />
impõ<strong>em</strong> <strong>riscos</strong> uns aos outros, a responsabilidade dos governos é estabelecer e aplicar as regras para<br />
reger essa relação como agente regulador e supervisor.<br />
Em termos conceituais, “pode-se entender gestão de <strong>riscos</strong> como o processo sist<strong>em</strong>ático de<br />
identificar, avaliar, classificar e mitigar os fatores de <strong>riscos</strong> que poderiam atrapalhar os objetivos<br />
estratégicos de uma organização. Não se trata simplesmente de reduzir o trade-off entre risco e<br />
retorno, mas de otimizá-lo.”<br />
Do conceito apresentado, pode-se extrair que o processo de gestão de <strong>riscos</strong> <strong>na</strong> organização,<br />
além de permitir o conhecimento e o monitoramento da exposição a todos os tipos de risco, deve ser<br />
estruturado, desenhado e executado de forma integrada a outros processos e áreas de negócio e<br />
alinhado à estratégia organizacio<strong>na</strong>l, a fim de agregar valor para a organização e para todos que nela<br />
tenham qualquer tipo de interesse (stakeholders), ou seja, é um processo que v<strong>em</strong> ao encontro do<br />
estabelecimento de uma efetiva gover<strong>na</strong>nça corporativa <strong>na</strong> organização.<br />
Normalmente, o processo de gestão de <strong>riscos</strong> envolve um ciclo composto pela identificação,<br />
avaliação (mensuração), mitigação (tratamento) e monitoramento dos <strong>riscos</strong>. A norma australia<strong>na</strong> e<br />
neozelandesa de gestão de <strong>riscos</strong> (2004) traz, porém, uma metodologia mais ampla <strong>em</strong> que o<br />
processo compreende sete etapas: comunicação e consulta; estabelecimento dos contextos;<br />
identificação de <strong>riscos</strong>; análise de <strong>riscos</strong>; avaliação de <strong>riscos</strong>; tratamento de <strong>riscos</strong>; monitoramento e<br />
análise crítica.<br />
3
Em fundos de pensão, a gestão de <strong>riscos</strong> atuariais pode ser visualizada de um ponto de vista<br />
ortodoxo, <strong>em</strong> que citados <strong>riscos</strong> são reduzidos a el<strong>em</strong>entos de volatilidade que entram nos modelos<br />
mat<strong>em</strong>áticos, a ex<strong>em</strong>plo dos <strong>riscos</strong> biométricos e os <strong>riscos</strong> de mercado. No entanto, uma visão<br />
moder<strong>na</strong> dessa gestão de <strong>riscos</strong> deve levar <strong>em</strong> conta outros fatores intervenientes, como os <strong>riscos</strong><br />
institucio<strong>na</strong>is que influenci<strong>em</strong> no sucesso ou fracasso da gestão estruturada desses <strong>riscos</strong>.<br />
Desse entendimento, percebe-se que o escopo deve ser ampliado para outros tipos de risco,<br />
como o estratégico, o sistêmico, o operacio<strong>na</strong>l, o legal, de crédito, de liquidez, de solvência, tudo<br />
considerado de forma integrada, a fim de objetivamente alcançar efetiva gestão dessa categoria de<br />
risco, no constante desafio de manter a solidez dos planos de benefícios.<br />
Nesse sentido, há entendimento de que uma efetiva gestão de <strong>riscos</strong>, dentre outros atributos,<br />
é aquela que mantém equilíbrio entre a exposição a <strong>riscos</strong> e os controles estabelecidos. De outro<br />
modo, se há desequilíbrio, com a exposição a <strong>riscos</strong> assumindo maior peso, há excesso de exposição<br />
e os objetivos organizacio<strong>na</strong>is estão comprometidos, ou, ainda, se a fonte de desequilíbrio for maior<br />
peso verificado no lado dos controles, há excesso de custos para mitigar a exposição a <strong>riscos</strong> e<br />
engessamento organizacio<strong>na</strong>l <strong>na</strong> busca de seus objetivos.<br />
A adoção gradual da gestão de <strong>riscos</strong> pelas organizações, a sua relevância nos contextos<br />
organizacio<strong>na</strong>is, assim como a sua maturidade vêm permitindo o avanço do t<strong>em</strong>a para outras áreas<br />
do conhecimento. Dessa forma, as áreas de auditoria e de supervisão têm evoluído no sentido de<br />
provocar e incorporar o progresso da gestão de <strong>riscos</strong> <strong>na</strong>s organizações, com a inclusão desse t<strong>em</strong>a<br />
<strong>em</strong> suas propostas de trabalho, <strong>em</strong>pregando as denomi<strong>na</strong>ções auditoria <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong> e<br />
supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong>. Essa última é mais afeita a órgãos públicos de supervisão com<br />
competência legal para regular e supervisio<strong>na</strong>r o mercado.<br />
Nesse aspecto, a adoção da abordag<strong>em</strong> de supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong>, por órgãos<br />
reguladores e supervisores no desenvolvimento de suas atribuições regimentais, está <strong>em</strong><br />
consonância com a responsabilidade dos governos de regular e, por conseqüência, supervisio<strong>na</strong>r as<br />
relações de mercado quando indivíduos e organizações impõ<strong>em</strong> <strong>riscos</strong> uns aos outros.<br />
3. Aspectos gerais da supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong> para fundos de pensão<br />
As atividades de supervisão dos fundos de pensão, de modo geral, desenvolv<strong>em</strong>-se segundo<br />
duas abordagens.<br />
Uma tradicio<strong>na</strong>l que, dentre outras particularidades, verifica a conformidade com as leis e<br />
regulamentos e t<strong>em</strong> como foco mais perceptível os fatos presentes e passados.<br />
Outra <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong>, evolução e aprimoramento da abordag<strong>em</strong> tradicio<strong>na</strong>l, que centra<br />
<strong>em</strong> aspectos do supervisio<strong>na</strong>do que serão verificados mais intensa e detalhadamente e t<strong>em</strong> nos<br />
4
eventos futuros o seu foco principal, ou seja, aqueles aspectos das atividades do regulado sujeitos a<br />
maiores <strong>riscos</strong> que possam atentar contra os princípios de uma efetiva gover<strong>na</strong>nça corporativa de<br />
qualidade.<br />
Em maiores detalhes, a abordag<strong>em</strong> tradicio<strong>na</strong>l verifica a conformidade, não cont<strong>em</strong>pla<br />
especificidades, e, sobretudo, é reativa, pois atua sobre os sintomas. A abordag<strong>em</strong> <strong>baseada</strong> <strong>em</strong><br />
<strong>riscos</strong>, por sua vez s<strong>em</strong> deixar de observar a conformidade, utiliza-se de uma ampla visão do<br />
sist<strong>em</strong>a e do ambiente, visa à sólida estabilidade do sist<strong>em</strong>a, verifica a exposição a <strong>riscos</strong> e os<br />
controles sobre eles exercidos, induzindo, portanto, à gestão de <strong>riscos</strong>, e, essencialmente, é proativa,<br />
pois, de forma prudencial, atua sobre as causas e está atenta às adversidades e oportunidades<br />
decorrentes de cenários de incertezas futuras.<br />
Uma satisfatória atividade de supervisão deve observar as duas abordagens mencio<strong>na</strong>das.<br />
Resumidamente, a tradicio<strong>na</strong>l porque se constitui <strong>em</strong> risco legal o supervisio<strong>na</strong>do não estar <strong>em</strong><br />
conformidade com o orde<strong>na</strong>mento jurídico a que se sujeita, mormente <strong>em</strong> países de direito<br />
positivado, como é o caso do Brasil. Já a <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong> porque a atuação do supervisor,<br />
prioritariamente, deve estar atenta aos aspectos essenciais, discernindo-os dos acidentais, ao<br />
supervisio<strong>na</strong>r o sist<strong>em</strong>a sob sua área de competência.<br />
Tabela 1 – Características gerais das abordagens de supervisão aplicadas<br />
aos fundos de pensão.<br />
TRADICIONAL<br />
BASEADA EM RISCOS<br />
Reativa (sintomas, fatos presentes e passados)<br />
Prescritiva<br />
Conformidade<br />
Uniformidade<br />
Induz a evitar <strong>riscos</strong><br />
Maior relação esforço/resultado<br />
Visão mais pontual<br />
Intermitente<br />
Fonte/Elaboração dos autores.<br />
Proativa (causas, <strong>riscos</strong> e controles)<br />
Prudencial<br />
Escopo ampliado<br />
Diferenciação<br />
Induz à gestão de <strong>riscos</strong><br />
Menor relação esforço/resultado<br />
Visão sistêmica e pontual<br />
Contínua<br />
A tabela 1 traz uma visão geral das características da atuação de supervisão que considere as<br />
duas abordagens, sendo que entre a abordag<strong>em</strong> tradicio<strong>na</strong>l e a <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong> não se encontra<br />
uma linha divisória claramente delineada. O que deve ocorrer <strong>na</strong> prática é a percepção de que, <strong>em</strong><br />
determi<strong>na</strong>da ação específica, a atividade de supervisão está mais próxima de uma ou de outra<br />
abordag<strong>em</strong>, conforme se aproxima de uma de suas características. Quanto à atuação <strong>em</strong> si, o órgão<br />
supervisor pode lançar mão da abordag<strong>em</strong> <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong> s<strong>em</strong>pre que as condições de evolução<br />
e aprimoramento permitir<strong>em</strong> e for<strong>em</strong> mais oportu<strong>na</strong>s, e da tradicio<strong>na</strong>l s<strong>em</strong>pre que esta se mostrar a<br />
mais adequada à necessidade, ou, ainda, utilizar-se das duas abordagens a fim de alcançar um<br />
resultado mais coeso.<br />
5
A supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong> pode ser aplicada de forma direta e indireta. Salienta-se que<br />
as duas formas dev<strong>em</strong> coexistir <strong>na</strong> mais absoluta integração e harmonia, no sentido de que a indireta<br />
subsidia a direta e esta retroalimenta aquela, <strong>na</strong> busca por fatos e eventos de risco, com a fi<strong>na</strong>lidade<br />
de alcançar a higidez do sist<strong>em</strong>a supervisio<strong>na</strong>do.<br />
4. Experiência inter<strong>na</strong>cio<strong>na</strong>l de supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong><br />
Inter<strong>na</strong>cio<strong>na</strong>lmente, a regulação e supervisão <strong>baseada</strong>s <strong>em</strong> <strong>riscos</strong> têm sido objeto de<br />
recomendação do Comitê da Basiléia de Supervisão Bancária, <strong>em</strong> busca de convergência<br />
inter<strong>na</strong>cio<strong>na</strong>l de atuação de autoridades supervisoras de cada país <strong>em</strong> relação à atividade bancária.<br />
Especificamente para fundos de pensão, o Banco Mundial (BIRD) está impl<strong>em</strong>entando um<br />
projeto de supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong>, <strong>em</strong> conjunto com a Inter<strong>na</strong>tio<strong>na</strong>l Organisation of Pension<br />
Supervisors (IOPS), <strong>na</strong> Holanda, Di<strong>na</strong>marca, Austrália e México e, seguindo esses pioneiros, a<br />
África do Sul, Quênia, Al<strong>em</strong>anha, Reino Unido e Croácia estão se movendo, numa segunda geração<br />
de sist<strong>em</strong>as de supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong>. Na América Lati<strong>na</strong>, além do México, contudo s<strong>em</strong><br />
exaurir, Brasil e Chile têm caminhado no sentido da supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong> <strong>em</strong> relação a<br />
fundos de pensão.<br />
De acordo com a IOPS, “o principal objetivo da supervisão de pensão privada é promover a<br />
estabilidade, segurança e boa gover<strong>na</strong>nça de planos e fundos de pensão e proteger o interesse dos<br />
seus m<strong>em</strong>bros e beneficiários”.<br />
Para isso, estabeleceu dez (10) princípios de supervisão a ser<strong>em</strong> seguidos <strong>na</strong> atividade de<br />
supervisão de fundos e planos de pensão pessoais e ocupacio<strong>na</strong>is, <strong>em</strong> que são consideradas uma<br />
série de diversidades, dentre elas, a estrutura do supervisor, a forma de contribuição, a<br />
obrigatoriedade ou faculdade para participação, de modo a identificar boas práticas que possam ser<br />
aplicadas universalmente. A tabela 2 compila os mencio<strong>na</strong>dos princípios e traz um breve resumo da<br />
descrição de cada um deles.<br />
6
Tabela 2 – Princípios de supervisão da previdência privada, segundo a IOPS (2006)<br />
Nº Princípio Enunciado<br />
1 Objetivos As leis <strong>na</strong>cio<strong>na</strong>is dev<strong>em</strong> assi<strong>na</strong>lar claramente e explicitar os objetivos para as<br />
autoridades supervisoras de pensão.<br />
2 Independência Autoridades supervisoras de pensão dev<strong>em</strong> ter independência operacio<strong>na</strong>l.<br />
3 Recursos adequados Autoridades supervisoras de pensão exig<strong>em</strong> adequados recursos fi<strong>na</strong>nceiros,<br />
humanos e outros.<br />
4 Poderes adequados Autoridades supervisoras de pensão dev<strong>em</strong> ser dotadas de poderes de investigação<br />
e de execução necessários para cumprir suas funções e alcançar seus objetivos.<br />
5 Orientação para o risco Supervisão de pensão deve buscar mitigar os maiores <strong>riscos</strong> potenciais para o<br />
sist<strong>em</strong>a de pensão.<br />
6 Proporcio<strong>na</strong>lidade e<br />
consistência<br />
Autoridades supervisoras de pensão dev<strong>em</strong> assegurar que as exigências de<br />
investigação e execução são proporcio<strong>na</strong>is aos <strong>riscos</strong> que estão sendo mitigados e<br />
que suas ações são consistentes.<br />
7 Consulta e cooperação Autoridades supervisoras de pensão dev<strong>em</strong> consultar o sist<strong>em</strong>a supervisio<strong>na</strong>do e<br />
cooperar com outras autoridades supervisoras.<br />
8 Confidencialidade Autoridades supervisoras de pensão dev<strong>em</strong> tratar informações confidenciais<br />
apropriadamente.<br />
9 Transparência Autoridades supervisoras de pensão dev<strong>em</strong> conduzir suas operações de maneira<br />
transparente.<br />
10 Gover<strong>na</strong>nça A Autoridade supervisora deve aderir a seu próprio código de gover<strong>na</strong>nça e deve<br />
ser responsável.<br />
Fonte: IOPS, 2006.<br />
Elaboração dos autores.<br />
Os sist<strong>em</strong>as de pensão privada dos países pioneiros <strong>na</strong> implantação da supervisão <strong>baseada</strong><br />
<strong>em</strong> <strong>riscos</strong> citados têm características bastante distintas. A Holanda e a Di<strong>na</strong>marca têm sist<strong>em</strong>as<br />
s<strong>em</strong>i-obrigatórios por força de acordos de trabalho a que se vincula a maioria dos trabalhadores,<br />
enquanto a Austrália e o México têm sist<strong>em</strong>as obrigatórios. A cobertura da força de trabalho fica<br />
inferior no México com 29%, <strong>na</strong> Di<strong>na</strong>marca é de 80% e <strong>na</strong> Holanda e Austrália é de 90%. Também<br />
<strong>em</strong> relação ao PIB, o México apresenta a menor proporção com 8% e a Austrália, Holanda e<br />
Di<strong>na</strong>marca estão com 104%, 120% e 124%, respectivamente.<br />
A Austrália, Holanda, Di<strong>na</strong>marca e México têm, pela ord<strong>em</strong>, 1.004, 700, 111 e 18 fundos de<br />
pensão. A estrutura legal dos fundos de pensão é ocupacio<strong>na</strong>l <strong>na</strong> Holanda, ocupacio<strong>na</strong>l e aberto <strong>na</strong><br />
Di<strong>na</strong>marca e Austrália e aberto no México. Na Austrália e no México os planos são <strong>na</strong> modalidade<br />
de contribuição definida, <strong>na</strong> Holanda predomi<strong>na</strong> o plano de benefício definido e <strong>na</strong> Di<strong>na</strong>marca, o<br />
plano de contribuição definida.<br />
Numa avaliação prelimi<strong>na</strong>r dos primeiros resultados da impl<strong>em</strong>entação da abordag<strong>em</strong> de<br />
supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong> nesses países, o Banco Mundial concluiu que a referida abordag<strong>em</strong> de<br />
supervisão é aplicável à diversidade de características dos sist<strong>em</strong>as de pensão de cada um, e que há<br />
diferença <strong>em</strong> sua aplicação, sendo que para os planos de benefício definido o foco é a solvência e<br />
para os planos de contribuição definida é o dever fiduciário do administrador. Alertou que a<br />
supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong> <strong>em</strong> fundos de pensão deve estar alinhada à <strong>na</strong>tureza de seus <strong>riscos</strong>,<br />
como, por ex<strong>em</strong>plo, à <strong>na</strong>tureza de longo prazo no desenvolvimento de suas atividades.<br />
7
Essa linha de atuação t<strong>em</strong> levado a uma tendência mundial de adoção de mecanismos<br />
baseados <strong>em</strong> <strong>riscos</strong> para priorizar as ações de regulação e supervisão, com o objetivo de alcançar<br />
melhor qualidade de planejamento e execução das atividades de supervisão, utilização mais efetiva<br />
dos recursos de que se dispõe <strong>em</strong> prol da solidez do sist<strong>em</strong>a supervisio<strong>na</strong>do e <strong>em</strong> benefício de seus<br />
usuários.<br />
5. A supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong> no Brasil<br />
No Brasil, o Conselho Monetário Nacio<strong>na</strong>l, o Banco Central do Brasil, a Comissão de<br />
Valores Mobiliários, o Conselho Nacio<strong>na</strong>l de Seguros Privados, a Superintendência de Seguros<br />
Privados, o Conselho de Gestão de Previdência Compl<strong>em</strong>entar e a Secretaria de Previdência<br />
Compl<strong>em</strong>entar, órgãos integrantes da estrutura normativa e de supervisão do sist<strong>em</strong>a fi<strong>na</strong>nceiro<br />
<strong>na</strong>cio<strong>na</strong>l, têm atuações <strong>em</strong> consonância com a regulação e supervisão <strong>baseada</strong>s <strong>em</strong> <strong>riscos</strong>, conforme<br />
pode ser observado <strong>em</strong> atos legislativos <strong>em</strong>a<strong>na</strong>dos pelos entes citados, seguindo tendência mundial<br />
de adoção de mecanismos baseados <strong>em</strong> <strong>riscos</strong> para priorizar as ações de regulação e supervisão.<br />
O Banco Central do Brasil (Bacen) foi pioneiro, desde 1998 (Resolução 2554), <strong>na</strong> adoção<br />
dessa abordag<strong>em</strong> de supervisão no Brasil. A sua atuação t<strong>em</strong> como princípios os três pilares de<br />
Basiléia, quais sejam: exigência de capital mínimo, processo de revisão da supervisão e discipli<strong>na</strong><br />
de mercado.<br />
O contexto de mudanças no cenário mundial, a partir dos anos 1980, afetou o sist<strong>em</strong>a<br />
fi<strong>na</strong>nceiro inter<strong>na</strong>cio<strong>na</strong>l e os órgãos reguladores e supervisores. As operações fi<strong>na</strong>nceiras<br />
alcançaram maior complexidade, a inter<strong>na</strong>cio<strong>na</strong>lização fi<strong>na</strong>nceira avançou e surgiram probl<strong>em</strong>as<br />
com organizações que operam nesse sist<strong>em</strong>a e com o próprio controle das operações realizadas.<br />
Esse ambiente tornou-se preocupante para reguladores e supervisores e fez com que o Comitê da<br />
Basiléia viesse a produzir orientações para o enfrentamento da situação.<br />
Baseado nessas orientações, o Bacen passou a <strong>em</strong>pregar a metodologia de supervisão<br />
global, consolidada e contínua, que veio a ser denomi<strong>na</strong>da inter<strong>na</strong>cio<strong>na</strong>lmente de supervisão<br />
<strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong>, e representou a primeira grande mudança <strong>em</strong> sua forma de atuação. Na prática, o<br />
Bacen se utiliza de procedimentos de supervisão indireta e direta com escopo e periodicidade<br />
variáveis, conforme as características de cada instituição fi<strong>na</strong>nceira, <strong>em</strong>pregando sist<strong>em</strong>a de<br />
apuração e registro de <strong>riscos</strong>.<br />
A programação de supervisão do Banco é anual, com revisão s<strong>em</strong>estral, podendo haver<br />
excepcio<strong>na</strong>lidades <strong>em</strong> razão de fatos novos. Ela é feita a partir de informações inter<strong>na</strong>s, do mercado,<br />
de autoridades supervisoras inter<strong>na</strong>cio<strong>na</strong>is, de outros órgãos, da imprensa, de cenários<br />
macroeconômicos, do resultado de inspeções anteriores, das auditorias, do acompanhamento<br />
8
indireto e do sist<strong>em</strong>a de <strong>riscos</strong>. A esse conjunto de informações são agregadas orientações da<br />
diretoria e do departamento de supervisão, para análise e fechamento da programação das atividades<br />
de monitoramento das operações bancárias.<br />
Atualmente, o Bacen encontra-se numa segunda grande mudança para uma nova supervisão<br />
<strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong> das instituições fi<strong>na</strong>nceiras. Sob essa ótica, o foco parte da estrutura legal e<br />
regulamentar que formam os mandatos legais da autoridade supervisora. Os <strong>riscos</strong> passam a ser<br />
a<strong>na</strong>lisados do ponto de vista da exposição do supervisor, no sentido de não cumprir adequadamente<br />
com os seus mandatos. A ação passa a ser a maximização de recursos para as ações que possam<br />
mitigar os <strong>riscos</strong> do supervisor. A partir dessa concepção, o Bacen incorpora a dimensão de<br />
gover<strong>na</strong>nça <strong>na</strong> sua relação com a sociedade e com o setor público.<br />
A Superintendência de Seguros Privados (Susep) v<strong>em</strong> atuando, desde 2002, com vistas a<br />
adequar seus instrumentos normativos e impl<strong>em</strong>entar efetivamente a supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong>.<br />
O objetivo é supervisio<strong>na</strong>r e fiscalizar focado <strong>na</strong> gestão de <strong>riscos</strong> das companhias seguradoras, com<br />
a fi<strong>na</strong>lidade de assegurar a solvência e a capacidade econômico-fi<strong>na</strong>nceira dos supervisio<strong>na</strong>dos.<br />
As diretrizes da supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong> <strong>na</strong>quele órgão supervisor compreend<strong>em</strong>: (i)<br />
divulgar e impl<strong>em</strong>entar a cultura de <strong>riscos</strong>; (ii) monitorar os controles internos das <strong>em</strong>presas; (iii)<br />
monitorar a adequação de capital, o passivo atuarial e a qualidade dos ativos; e (iv) acompanhar o<br />
cenário econômico-<strong>na</strong>cio<strong>na</strong>l e inter<strong>na</strong>cio<strong>na</strong>l e seus efeitos sobre o mercado.<br />
Para a atuação <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong>, o escopo é a avaliação da gover<strong>na</strong>nça corporativa, do<br />
sist<strong>em</strong>a de controles internos e do gerenciamento dos <strong>riscos</strong>. A metodologia <strong>em</strong>pregada visa ao<br />
entendimento do modelo de negócios das sociedades e entidades, por meio de seus principais<br />
processos, identificando os principais <strong>riscos</strong> e controles internos.<br />
Na prática, a atuação da Susep como supervisor dá ênfase a avaliações mais qualitativas,<br />
considerando questões de organograma, processos, fluxos de trabalho, gestão, pessoas e sist<strong>em</strong>as<br />
informatizados. Ao fi<strong>na</strong>l dos trabalhos, é possível estabelecer um prazo para adequações e é feito<br />
acompanhamento posterior do supervisio<strong>na</strong>do.<br />
A Comissão de Valores Mobiliários (CVM) encontra-se <strong>em</strong> fase de implantação da<br />
abordag<strong>em</strong> de supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong>. Em dez<strong>em</strong>bro de 2006, o Conselho Monetário<br />
Nacio<strong>na</strong>l, por meio de resolução, determinou que a CVM adotasse modelo de regulação e<br />
supervisão baseado <strong>em</strong> <strong>riscos</strong> para o mercado de capitais.<br />
O modelo de supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong> da CVM partiu de referência inter<strong>na</strong>cio<strong>na</strong>l da<br />
Fi<strong>na</strong>ncial Services Authority (FSA), autoridade reguladora e supervisora do Reino Unido para os<br />
mercados fi<strong>na</strong>nceiro, de capitais e de seguros. Esse modelo está <strong>em</strong> sintonia com a segunda grande<br />
mudança <strong>na</strong> forma de supervisão do Bacen, ou seja, a regulação e a supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong> <strong>na</strong><br />
CVM prioriza as atividades daquela autarquia com a fi<strong>na</strong>lidade de alcançar o cumprimento dos<br />
9
mandatos legais a ela conferidos. Assim, risco de a CVM não cumprir adequadamente seus<br />
mandatos legais é o conceito de risco por ela adotado.<br />
Metodologicamente, a supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong> <strong>na</strong> CVM é realizada <strong>em</strong> função do grau<br />
de risco que o supervisio<strong>na</strong>do representa, apurado <strong>em</strong> uma matriz de probabilidade e impacto. Para<br />
supervisio<strong>na</strong>dos com grau de risco alto, a supervisão é intensiva, enquanto no extr<strong>em</strong>o oposto há<br />
um monitoramento básico.<br />
Alter<strong>na</strong>tivamente, quando o risco é comum a um grupo de supervisio<strong>na</strong>dos, a CVM <strong>em</strong>prega<br />
a supervisão t<strong>em</strong>ática. Por esse método, o t<strong>em</strong>a que representa risco é selecio<strong>na</strong>do e a ação de<br />
supervisão perpassa todos os supervisio<strong>na</strong>dos daquele grupo.<br />
O planejamento de supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong> da CVM ocorre <strong>na</strong> forma de um plano<br />
bie<strong>na</strong>l tor<strong>na</strong>do público pelo Conselho Monetário Nacio<strong>na</strong>l a partir de proposição da CVM, <strong>em</strong> que<br />
serão definidas as prioridades de regulação e de fiscalização a ser<strong>em</strong> observadas nos dois anos<br />
seguintes. O monitoramento do plano é feito por intermédio de relatório s<strong>em</strong>estral.<br />
6. A supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong> no ambiente da previdência compl<strong>em</strong>entar<br />
A previdência social no Brasil está calcada basicamente <strong>em</strong> três regimes. O regime geral de<br />
previdência social que engloba a força de trabalho da iniciativa privada, o regime próprio de<br />
previdência dos servidores públicos e o regime de previdência compl<strong>em</strong>entar operado por entidades<br />
abertas e fechadas.<br />
O regime de previdência compl<strong>em</strong>entar operado pelas entidades fechadas é regulado pelo<br />
Conselho de Gestão de Previdência Compl<strong>em</strong>entar (CGPC) e supervisio<strong>na</strong>do pela Secretaria de<br />
Previdência Compl<strong>em</strong>entar (SPC) do Ministério da Previdência social (MPS). Esse regime é<br />
composto por, aproximadamente, 370 entidades fechadas de previdência compl<strong>em</strong>entar (EFPC) que<br />
administram 1.050 planos de benefícios, que reún<strong>em</strong> 2.360 patroci<strong>na</strong>dores e 250 instituidores, com<br />
6,7 milhões de pessoas a ele vinculados, <strong>na</strong> condição de participantes, de assistidos e dependentes, e<br />
com 456 bilhões de ativo garantidor, representando 17% do PIB.<br />
Em termos de transição da abordag<strong>em</strong> tradicio<strong>na</strong>l de supervisão para a <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong>,<br />
pode-se r<strong>em</strong>ontar ao it<strong>em</strong> 27 da exposição de motivos da LC 109/2001, que, <strong>em</strong> 1999, já si<strong>na</strong>lizava<br />
que o objetivo do supervisor não é arrecadar recursos por meio de multas, mas inibir a prática de<br />
irregularidades, assegurar a solvência do regime e defender o direito dos participantes e assistidos.<br />
Em desenvolvimento a esse <strong>em</strong>brião, seguiu-se a Resolução CGPC nº 13, de 2004, que<br />
estabelece princípios, regras e práticas de gover<strong>na</strong>nça, gestão e controles internos a ser<strong>em</strong><br />
observados e determi<strong>na</strong> que todos os <strong>riscos</strong> que possam comprometer a realização dos objetivos da<br />
EFPC dev<strong>em</strong> ser continuamente identificados, avaliados, controlados e monitorados.<br />
10
Na mesma linha, a Resolução do CMN nº 3.456, de 2007, evidenciou a preocupação da<br />
gestão de <strong>riscos</strong> no processo de aplicação dos recursos garantidores dos planos de benefícios. Ela<br />
dispõe que a entidade fechada de previdência compl<strong>em</strong>entar (EFPC) deve identificar, avaliar,<br />
controlar e monitorar os <strong>riscos</strong> sistêmico, de crédito, de mercado, de liquidez, operacio<strong>na</strong>l e legal e<br />
a segregação de funções do gestor e do agente custodiante, b<strong>em</strong> como observar o potencial conflito<br />
de interesses e a concentração operacio<strong>na</strong>l, com o objetivo de manter equilibrados os aspectos<br />
prudenciais e a gestão de custos.<br />
Além das duas normas apontadas que faz<strong>em</strong> referências mais diretas, no sentido da SPC está<br />
supervisio<strong>na</strong>ndo as EFPC e os planos de benefícios que administram de acordo com a qualidade e<br />
maturidade da gestão de <strong>riscos</strong>, a legislação do regime, como um todo, traz uma série de<br />
dispositivos prudenciais, e por isso estão <strong>em</strong> sintonia com a abordag<strong>em</strong> de supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong><br />
<strong>riscos</strong>. Essa constatação pode ser observada <strong>na</strong>s <strong>em</strong>entas dos instrumentos legais do regime e<br />
também ao destacar dispositivos legais inter<strong>na</strong>mente a esses instrumentos voltados para o<br />
desenvolvimento prudencial da gestão de planos de benefícios pelas EFPC.<br />
Recent<strong>em</strong>ente, o governo federal enviou ao Congresso Nacio<strong>na</strong>l o projeto de lei nº<br />
3962/2008, propondo a criação da Superintendência Nacio<strong>na</strong>l de Previdência Compl<strong>em</strong>entar<br />
(PREVIC). Da exposição de motivos depreende-se que a regulação e a formulação de políticas e<br />
diretrizes da previdência compl<strong>em</strong>entar permanec<strong>em</strong> no âmbito do MPS, ficando as atribuições<br />
regulatórias a cargo do Conselho Nacio<strong>na</strong>l de Previdência Compl<strong>em</strong>entar <strong>em</strong> substituição ao atual<br />
CGPC. As atribuições de julgamento, inclusive <strong>em</strong> instância recursal, permanecerão sob a<br />
responsabilidade da Câmara de Recursos da Previdência Compl<strong>em</strong>entar, função acumulada pelo<br />
CGPC atualmente. Ressalta-se também que a PREVIC, autarquia de <strong>na</strong>tureza especial, vinculada ao<br />
MPS, será o instrumento de fiscalização das EFPC.<br />
É perceptível a convergência da iniciativa de lei proposta com a abordag<strong>em</strong> de supervisão<br />
<strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong>, no que diz respeito à atuação dos órgãos reguladores e supervisores. De modo<br />
geral, percebe-se a nítida segregação de funções entre formulação de políticas e diretrizes,<br />
regulação, julgamento e fiscalização. Mais especificamente, a criação da PREVIC v<strong>em</strong> ao encontro<br />
dos princípios da IOPS, pois proporcio<strong>na</strong>rá maior independência operacio<strong>na</strong>l, recursos próprios e<br />
poderes adequados para exercer suas atribuições, estando ainda mais afastada de qualquer<br />
interferência.<br />
Assim, estão sendo dados passos importantes que permit<strong>em</strong> e reforçam a iniciativa da SPC<br />
<strong>em</strong> transigir de uma atuação <strong>baseada</strong> unicamente <strong>na</strong> abordag<strong>em</strong> tradicio<strong>na</strong>l de supervisão para<br />
incorporar a supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong>.<br />
11
7. Estágio atual e perspectivas da supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong> para a previdência<br />
compl<strong>em</strong>entar no Brasil<br />
Atualmente, de acordo com a legislação, diversas ações da SPC, <strong>em</strong> suas diversas áreas,<br />
estão <strong>em</strong> sintonia com a abordag<strong>em</strong> de supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong> para os fundos de pensão.<br />
Em busca de um regime sólido, levando-se <strong>em</strong> conta a proatividade da abordag<strong>em</strong> de<br />
supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong>, pode-se afirmar que a previsão legal de autorização prévia e expressa<br />
de constituição e funcio<strong>na</strong>mento das EFPC, das reorganizações societárias relativas a elas, das<br />
retiradas de patrocínio e das transferências de planos previdenciários é uma atividade consistente<br />
com essa abordag<strong>em</strong> de supervisão, de forma que o regime se constitua e evolua <strong>em</strong> adequada<br />
exposição a <strong>riscos</strong>.<br />
Como já foi dito, a atividade de supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong> pode ser realizada direta (onsite)<br />
e indiretamente (off-site). Nesse sentido, diretamente, a SPC formula, aprova e executa seu<br />
programa anual de fiscalização (PAF) – documento síntese da fiscalização dos fundos de pensão –<br />
com base <strong>em</strong> uma matriz de risco e, indiretamente, realiza o monitoramento contínuo das ações de<br />
gestão e operações das EFPC <strong>em</strong> relação aos planos de benefícios por ela administrados.<br />
O planejamento é centralizado <strong>na</strong> Secretaria – a execução é descentralizada para os<br />
escritórios regio<strong>na</strong>is de fiscalização – e resulta no programa anual de fiscalização a partir de<br />
indicadores-chave de risco para os planos de benefícios, sendo que os planos são posicio<strong>na</strong>dos <strong>em</strong><br />
uma matriz de risco de acordo com a probabilidade e o impacto de sua exposição a <strong>riscos</strong>. Esse<br />
posicio<strong>na</strong>mento <strong>na</strong> matriz vai d<strong>em</strong>onstrar uma alta, média ou baixa exposição a <strong>riscos</strong> do plano<br />
previdenciário.<br />
Os planos com alta exposição a <strong>riscos</strong> (ver figura 1) d<strong>em</strong>andam uma ação de supervisão<br />
direta (on-site) da Secretaria, os de média exposição receb<strong>em</strong> ação de supervisão indireta (off-site)<br />
mais intensa e, eventualmente, pod<strong>em</strong> receber uma ação direta, enquanto os de baixa exposição são<br />
monitorados de acordo com os trabalhos de roti<strong>na</strong>.<br />
Figura 1 – Matriz de Risco dos planos de benefícios operados pelas EFPC.<br />
Probabilidade<br />
Alta probabilidade<br />
Baixo impacto<br />
(RISCO MÉDIO)<br />
Alta probabilidade<br />
Alto impacto<br />
(RISCO ALTO)<br />
Baixa probabilidade<br />
Baixo impacto<br />
(RISCO BAIXO)<br />
Baixa probabilidade<br />
Alto impacto<br />
(RISCO MÉDIO)<br />
Fonte/Elaboração dos autores.<br />
Impacto<br />
12
O monitoramento contínuo (ação de supervisão indireta) realizado por meio de informações<br />
recebidas das EFPC, de outras autoridades supervisoras e de atores relacio<strong>na</strong>dos (Cetip, BM&F,<br />
CBLC, Anbid e Selic), t<strong>em</strong> a importante fi<strong>na</strong>lidade de identificar operações que possam implicar<br />
<strong>riscos</strong> para o regime e que d<strong>em</strong>andam ação interventiva por parte da Secretaria. Ad<strong>em</strong>ais, essa<br />
atividade, além de subsidiar o desenvolvimento da supervisão direta, serve como si<strong>na</strong>lizador de<br />
eventuais necessidades de ajustes no programa anual de fiscalização, como base para<br />
desenvolvimento de estudos, pesquisas, atualizações regulatórias e para produção de relatórios<br />
gerenciais.<br />
A fiscalização (ação de supervisão direta) é realizada de forma descentralizada, a partir do<br />
programa anual de fiscalização, pelos auditores lotados nos seis escritórios regio<strong>na</strong>is de supervisão.<br />
Esse tipo de fiscalização pode ser geral, modular e específica, e resulta <strong>na</strong> não identificação de<br />
irregularidades, <strong>em</strong> situações que d<strong>em</strong>andam análise mais aprofundada, recomendações,<br />
determi<strong>na</strong>ções, <strong>em</strong> situações corrigidas pelo infrator e, <strong>em</strong> última instância, no auto de infração.<br />
Tabela 3 – Programa Anual de Fiscalização da SPC: resultados do 1º s<strong>em</strong>estre/2008.<br />
Início Desenvolvimento Fi<strong>na</strong>lização Conclusão<br />
(situação verificada – 1º S<strong>em</strong>/2008)<br />
Escritório Regio<strong>na</strong>l<br />
“in loco”<br />
Fato Regular (23%)<br />
Análise (4%)<br />
PAF Recomendação (19%)<br />
2008: 153 Planos (controles)<br />
Relatório de<br />
Fiscalização<br />
Determi<strong>na</strong>ção (40%)<br />
CGPA e CGFD (2)<br />
§2º, Art. 22 (7%)<br />
(consulta)<br />
COC/Defis (1) Auto Infração (7%)<br />
Fonte: DEFIS/SPC.<br />
Elaboração dos autores.<br />
(1) COC/Defis: Comitê de Orientação e Consulta do Departamento de Fiscalização.<br />
(2) CGPA e CGFD: Coorde<strong>na</strong>ção-Geral de Planejamento e Acompanhamento da Ação Fiscal e Coord. Geral de Fiscalização Direta.<br />
A título de ex<strong>em</strong>plo, a tabela 3 traz o resultado das fiscalizações realizadas pela Secretaria<br />
de Previdência Compl<strong>em</strong>entar no 1º s<strong>em</strong>estre de 2008, que apontam para seis (6) tipos de resultado:<br />
a não identificação de irregularidade dos itens de risco verificados; situações ainda pendentes de<br />
análise pelas áreas técnicas da SPC; recomendação; determi<strong>na</strong>ção, aplicação do parágrafo 2º do art.<br />
13
22 do Decreto 4.942, de 2003, que trata da não aplicação de pe<strong>na</strong>lidade diante de correção; e a<br />
lavratura do auto de infração aos dirigentes dos fundos de pensão.<br />
A partir do estágio <strong>em</strong> que se encontra, levando <strong>em</strong> conta as possibilidades atuais das<br />
ferramentas técnicas informatizadas e de comunicação de dados, a necessidade de o órgão público<br />
supervisor melhor alocar os recursos finitos à sua disposição, a amplitude geográfica e a<br />
complexidade crescente dos negócios, e considerando, ainda que, o negócio das EFPC é fazer a<br />
gestão de <strong>riscos</strong> de suas atividades como administradoras de planos de benefícios, tor<strong>na</strong>-se<br />
imprescindível a SPC ampliar e acelerar o processo de evolução <strong>na</strong> aplicação da abordag<strong>em</strong> de<br />
supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong> ao sist<strong>em</strong>a supervisio<strong>na</strong>do.<br />
8. Conclusão<br />
Com vistas a ampliar e acelerar a sua atuação de supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong>, a SPC está<br />
<strong>em</strong> vias de submeter ao CGPC uma proposta de recomendação para que a Secretaria possa<br />
impl<strong>em</strong>entar, <strong>em</strong> bases legais e com horizonte t<strong>em</strong>poral compatível, a aplicação dessa abordag<strong>em</strong><br />
de supervisão no desenvolvimento de suas competências regimentais de supervisão do regime de<br />
previdência compl<strong>em</strong>entar operado pelas EFPC.<br />
Em sentido amplo, o objetivo da recomendação é que a Secretaria venha a ter uniformidade<br />
de atuação <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong>, implante uma metodologia integrada para aplicação dessa abordag<strong>em</strong><br />
e tenha estrutura específica para desenvolvê-la, coordená-la e atualizá-la, de forma que a sua<br />
aplicação por todas as áreas da Secretaria venha a induzir o sist<strong>em</strong>a supervisio<strong>na</strong>do à efetiva gestão<br />
de sua exposição a <strong>riscos</strong>. Assim, a população coberta pela previdência compl<strong>em</strong>entar pode usufruir<br />
de benefícios condizentes com as contribuições aportadas <strong>em</strong> um longo período contributivo e com<br />
as reservas a partir delas formadas.<br />
Esse processo pode ser potencializado com a aprovação da PREVIC pelo Congresso<br />
Nacio<strong>na</strong>l. Como já foi defendido, é perceptível a convergência da iniciativa de lei proposta com a<br />
abordag<strong>em</strong> de supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong> <strong>riscos</strong>, mormente nos aspectos estratégicos relativos à<br />
segregação de funções e independência operacio<strong>na</strong>l.<br />
Nesse sentido, merece destaque o fato de que a institucio<strong>na</strong>lização da PREVIC vai<br />
d<strong>em</strong>andar mudanças nos atuais valores, cultura, processos de trabalho do órgão supervisor,<br />
portanto, <strong>na</strong> esteira dessas mudanças, forma-se clima mais favorável para a efetiva impl<strong>em</strong>entação<br />
dessa abordag<strong>em</strong>.<br />
Para citar um ex<strong>em</strong>plo de facilitação desse processo, t<strong>em</strong>-se, pelo projeto de lei, a criação de<br />
novos cargos que vai d<strong>em</strong>andar a realização de concurso público para provimento. Isso significa<br />
oportunidade de formação de novos profissio<strong>na</strong>is, tendo por base a orientação para a supervisão<br />
14
aseada <strong>em</strong> <strong>riscos</strong>, s<strong>em</strong> a resistência dos valores e culturas arraigados <strong>em</strong> profissio<strong>na</strong>is egressos da<br />
estrutura predecessora.<br />
Por fim, deve-se considerar que a impl<strong>em</strong>entação da abordag<strong>em</strong> de supervisão <strong>baseada</strong> <strong>em</strong><br />
<strong>riscos</strong> não é um processo que ocorre <strong>em</strong> curto espaço de t<strong>em</strong>po. Corroboram essa assertiva os<br />
desafios enfrentados nessa tarefa por órgãos reguladores e supervisores, e pelo sist<strong>em</strong>a<br />
supervisio<strong>na</strong>do dos fundos de pensão.<br />
Para ambos, ou individualmente, os desafios se apresentam (i) <strong>na</strong> produção de orde<strong>na</strong>mento<br />
legal e regulamentar compatível; (ii) <strong>na</strong> atribuição de poderes adequados; (iii) <strong>na</strong> criação de<br />
estrutura organizacio<strong>na</strong>l específica; (iv) no desenvolvimento e informatização de metodologia; (v)<br />
<strong>na</strong> coleta, comunicação e trabalho de dados; (vi) <strong>na</strong> capacitação e gestão de pessoas; (vii) no t<strong>em</strong>po<br />
de impl<strong>em</strong>entação necessário; (viii) <strong>na</strong> subjetividade da análise do risco; (ix) <strong>na</strong> maturidade da<br />
gestão de <strong>riscos</strong> do sist<strong>em</strong>a; e, no divisor de águas nesse processo, (x) <strong>na</strong> inter<strong>na</strong>lização da cultura<br />
de <strong>riscos</strong>.<br />
Em síntese, o desafio dos fundos de pensão é fazer a efetiva gestão de <strong>riscos</strong>, e o dos órgãos<br />
reguladores e supervisores é exercer seus mandatos legais orientados para os <strong>riscos</strong>, a fim de<br />
conduzir o sist<strong>em</strong>a de previdência compl<strong>em</strong>entar para um ambiente mais favorável à solidez<br />
sustentável.<br />
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