Bancos de Terras - Verbo Jurídico

Parecer sobre os vários projetos apresentados na Assembleia da
República subordinados à questão dos Bancos de Terras
Através de vários projetos-lei (PL), os partidos subscritores dos
mesmos e o governo visam a criação de bancos ou bolsas (a terminologia
varia) de prédios rústicos que reúnam boas condições para o
desenvolvimento de atividades agrícolas ou florestais com o objetivo de
dinamizar o arrendamento rural (art. 1º e 3º do PL do PSD e exposição de
motivos do Projeto de Resolução do CDS); facilitar o acesso à terra através
do seu arrendamento rural, venda ou outro tipo de cedência (art. 3º d a
proposta do governo); promover o arrendamento rural, tendo em vista o
redimensionamento das unidades de produção, melhorando as suas
condições de desempenho técnico e económico de prédios rústicos e a parte
rústica de prédios mistos com boas condições para o desenvolvimento da
atividade agrícola e florestal (art. 1º e 2º do PL do BE), e de criar melhores
condições técnicas e económicas para o desenvolvimento das atividades
agrícolas e florestais através da intervenção na configuração, dimensão,
qualificação e utilização produtiva dos prédios rústicos (art. 1º do PL do
PS).
Os terrenos passíveis de integrar esses bancos de terras seriam todas
as que hoje integram o domínio público ou privado do Estado e das
autarquias, com exceção dos baldios e das matas estatais, mais as que
viessem a ser integradas voluntariamente pelos seus proprietários (art. 7º do
PL do PSD e art. 4º do PL do BE); todos os prédios rústicos, mistos e os
baldios (art. 2º da proposta do Governo); os terrenos ou prédios que foram
adquiridos em anteriores medidas de emparcelamento, adquiridos no
quadro de projetos de emparcelamento integral, considerados sem dono, e
os prédios rústicos integrantes do património do estado, com exceção das
matas públicas e aquelas com aptidão agrícola ou florestal que sejam objeto
de afetação ao banco de terras por acordo celebrado entre os proprietários e
a entidade gestora, identificadas em situação de abandono, mas com dono
conhecido (art. 50º e 51º do PL do PS).
A gestão desses bancos de terras ficaria a cargo de Associações
Gestoras (associações de agricultores e/ou municípios e juntas de freguesia
a nível das comunidades intermunicipais), apoiadas por comissões técnicas
(art. 4º do PL do PSD); Ministério da Agricultura e do Mar…. (art. 4º da
proposta do Governo, art. 3º do PL do BE ); organismo da administração
pública (art. 53º do PL do PS), a quem competiria promover o
arrendamento de prédios rústicos ali incorporados, transmitir aos serviços
de finanças a listagem dos prédios declarados abandonados e dirimir
conflitos entre intervenientes do contrato de arrendamento rural da Bolsa
de Terras (art. 5º do PL do PSD); celebrar, em nome do Estado, contratos
que tenham por objeto a cedência a terceiros de terras disponibilizadas, a

celebração com os proprietários dos contratos para a cedência de terras para
o banco, a divulgação da informação respeitante à disponibilidade das
terras e o auxílio na celebração de contratos de cedência de terras (art. 4º,
9º e 10º da proposta do Governo); celebrar contratos com as entidades a
quem os prédios estejam afetos para ali os integrar (art. 4º do PL do BE);
manter, administrar, arrendar, vender e permutar terrenos integrantes do
banco de terras (art. 53º do PL do PS).
Relativamente às propriedades que se viesse a verificar estarem
“abandonadas”, ficariam os seus proprietários sujeitos ao agravamento
tributário em sede de IMI (art. 8º do PL do PSD e 6º do PL do BE) ou os
proprietários privados que voluntariamente integrassem os seus prédios no
banco teriam benefícios fiscais nessa mesma sede de tributação ( proposta
do Governo).
Transversalmente a todos os projetos correm os conceitos de
“terrenos abandonados” e de “terrenos sem dono”. Sendo que, para o PL do
PSD e para o PL do PS, “terrenos abandonados” serão os prédios rústicos
com aptidão agrícola ou florestal que se encontrem incultos sem motivo
justificado, ou que, não sendo objeto de qualquer intervenção de gestão ou
manutenção, são, por esse motivo, suscetíveis de causar prejuízo (art. 9º e
art. 52º do PL do PS). “Terrenos sem dono” serão aqueles que, durante a
tramitação do processo de declaração de abandono, se viesse a evidenciar
inexistir proprietário conhecido (art. 12º do PL do PSD). Já para a proposta
do Governo consideram-se abandonadas as terras que, não estando a ser
utilizadas para fins agrícolas, florestais ou silvo pastoris e não tenham dono
conhecido, sejam reconhecidas enquanto tais (art. 8º). Para o PL do BE
compete à Direção Regional da Agricultura (DRA), em colaboração com os
municípios, as associações de agricultores e os serviços de finanças,
proceder ao recenseamento de todos os terrenos com aptidão agrícola, em
situação de abandono, a partir da observância da ausência de atividade
agrícola, florestal ou pecuária por determinado período de tempo a regular
pelo Governo, com exclusão dos prédios mistos cuja parte rústica seja
inferior a 0,2ha (art.7º).
A declaração de terreno abandonado e sem dono pela entidade
gestora leva a que esta informe a entidade responsável pela atualização do
cadastro predial, com vista a, decorrido o prazo legalmente previsto sem
que seja feita prova da propriedade, seja reconhecido o abandono do prédio
para efeitos do disposto no art. 1345º do Código Civil (CC) ; o
reconhecimento do prédio como abandonado determina a sua
disponibilização na bolsa de terras; enquanto não estiver concluído o
processo, o prédio pode ser gerido pelo Estado e disponibilizado na bolsa,
não podendo ser arrendado por mais de um ano e só podendo ser
definitivamente transmitido após 10 anos sobre a data de disponibilização
na mesma; demonstrado, ao longo do processo quem é o dono do prédio, a

este é restituído o mesmo, não se prejudicando os direitos de terceiros de
boa-fé que se encontrem na sua posse ou detenção; tem o proprietário
direito a receber as rendas e/ou outros proventos auferidos, deduzido do
valor das despesas e/ou benfeitorias necessárias; havendo contrato de
arrendamento o proprietário assume a posição de locador não podendo esse
contrato ser unilateralmente extinto (art. 8º e 13º da proposta do Governo).
Já os terrenos que vierem a ser declarados abandonados, mas com dono
conhecido, serão afetos ao banco de terras (art. 51º do PL do PS).
A preferência no arrendamento ou na venda está prevista nos
aludidos projetos: contiguidade em 1º lugar e ser-se jovem agricultor, em 2º
lugar, pessoas singulares ou coletivas com atividade agrícola, em 3º lugar e
cooperativas de produção agrícola (art. 15º do PL do PSD); jovens
agricultores em 1º lugar, membros de organização de produtores,
cooperativas, sociedades de agricultura de grupo ou agrupamentos
complementares de exploração agrícola, em 2º lugar e confinantes
proprietários ou exploradores de terras, em 3º lugar (art. 11º do PL do
Governo, apenas para a cedência de terras do Estado); arrendatário do
Estado relativamente ao prédio arrendado, em 1º lugar, proprietários de
prédios contíguos, em 2º lugar, jovens agricultores, em 3º lugar, outros
agricultores em 4º lugar e outras entidades que demonstrem interesse
justificado e consistente com o desenvolvimento sustentável dos territórios
rurais, em 5º lugar (art. 55º do PL do PS); contiguidade em 1º lugar, jovens
agricultores em 2º lugar, pequenos agricultores em 3º lugar, cooperativas
de produção agrícola em 4º lugar e candidatos não proprietários de outras
terras que queiram iniciar a atividade agrícola e instalar-se como
agricultores a tempo inteiro, em 5º lugar (art. 12º do PL do BE).
Feito este breve resumo, importa fazer uma primeira análise.
Para quem como nós os leu com algum cuidado (não todo por
manifesta falta de tempo), uma conclusão imediata se retira: a de que com
eles se pretende aproximar duas realidades aparentemente conciliáveis que
hoje se vivem em Portugal. Por um lado, a existência de terras que não se
encontram a ser utilizadas e, por outro, a existência, fruto de uma taxa de
desemprego que, sendo perigosamente alta, teima em não descer de um
verdadeiro exército de mão-de-obra disponível para alterar essa situação.
Tudo isto, tendo em vista reduzir a dependência agrícola do país e o
desemprego através do que hodiernamente se denomina de
empreendedorismo agrícola.
Quando cumprimos o serviço militar obrigatório e havíamos de fazer
provas de orientação, eram-nos dadas cartas militares onde, por um lado,
teríamos de nos localizar e, por outro, localizar o ponto para onde nos
deveríamos dirigir. Ao definir esse trajeto era-nos permanentemente
incutido que nem sempre a linha mais reta a unir esses dois pontos (e por

isso a mais curta em termos de distância percorrida) seria a mais rápida em
termos de distância/tempo. Na verdade poderia haver curvas de nível ou
linhas de água (por exemplo) que impossibilitassem a progressão.
Faço referência a este facto para caracterizar o trabalho que o
legislador terá tido na abordagem desta questão dos bancos ou bolsas de
terras: ao constatar a existência das duas realidades acima descritas ( a de
terras não exploradas e a de mão-de-obra disponível), não terá cuidado
saber da razão de ser das mesmas, pelo que o caminho que escolheu para as
ligar encalhará nessa insuficiência de análise.
Há terras que não estão a ser exploradas e há desemprego porque não
há economia, designadamente agrícola, em Portugal.
Os proprietários de terras ou os desempregados, se a exploração
agrícola fosse minimamente rentável (não estou a falar de agricultura de
lazer, das pequenas hortas citadinas para libertação do stress) obviamente
que explorariam todas as propriedades rústicas que tivessem aptidão para
tanto. Se o não fazem é porque os proventos que retiram desse trabalho não
compensam as despesas que o mesmo acarreta.
Pelo menos nestes últimos 70/80 anos, Portugal tem vindo a assistir,
quase sistematicamente, a políticas agrícolas que, objetivamente, têm tido
como consequência o abandono das terras, desde a florestação forçada do
interior do país pelos Serviços Florestais, o que levou ao êxodo dos anos 60
no século passado, à Política Agrícola Comum imposta pela União
Europeia em razão da nossa adesão à então denominada CEE, que
financiou o abando das explorações agrícolas. Tudo isto tem contribuído
para o definhar do nosso setor agrícola.
Para além disso, a inexistência de políticas de emparcelamento
agrícola verdadeiramente adequadas e aplicadas, leva a que ainda hoje se
mantenha uma estrutura fundiária, designadamente no Centro e Norte do
país, caracterizada pelo minifúndio, o que impede a existência de áreas
continuadas de exploração que garantam ganhos neste setor da atividade
económica e que o tornem rentável.
Depois, desde que há comércio que o setor agrícola vive dependente
da comercialização. Para se rentabilizar a produção de batatas é necessário
assegurar o seu escoamento para o consumidor final.
Ao lado negativo da bigorna, descrito acima, junta-se o do martelo,
representado pelas políticas de apoio à concentração da atividade de
intermediação entre o produtor e o consumidor. Hoje a atividade de
comercialização dos produtos agrícolas está entregue a um conjunto cada
vez mais reduzido de grandes empresas que impõem as suas leis (não é o
mercado a impô-las!...), designadamente esmagando eventuais lucros dos
produtores para satisfazerem só os seus perante os consumidores através de
campanhas agressivas de marketing, o que tem levado a que seja

manifestamente desigual a relação que presentemente se estabelece entre os
produtores agrícolas e as cadeias de distribuição e de venda.
Se a isso associarmos um baixíssimo nível de valorização pelo que é
nosso, já que a crise leva a que a generalidade das famílias escolha o mais
barato em detrimento da produção nacional (calhe ainda poder fazê -lo)
temos, assim, a combinação explosiva que, em abstrato, garantirá a
inviabilidade do empreendedorismo nesta área.
Ainda não há muito que ouvimos um empresário dizer a um
trabalhador, pedindo-lhe um dia para ir apanhar as batatas: “ouve lá ó
rapaz, com o dinheiro que hoje vais perder compravas mais quilos de
batatas na grande superfície do que as que vais tirar da terra”. Ou, então,
aquele meu amigo que nas conversas mantidas durante as sessões de
jogging, me disse: “se em vez de ir para as terras, for para o café, logo que
aí não gaste muito, acabarei por ter um prejuízo menor ao fim do dia”.
O exército que hoje temos de desempregados caracteriza-se pela
elevadíssima qualificação técnica e científica. É exatamente por isso que os
desempregados sabem fazer contas e facilmente concluem hoje que ser-se
empresário agrícola, em Portugal, constitui uma atividade de elevadíssimo
risco em termos de viabilidade financeira das empresas a constituir para
esse fim.
Feita esta primeira abordagem mais genérica, abordemos agora
algumas das questões jurídicas que os vários projetos levantam.
Comecemos por dar relevância ao facto de alguns dos PL, e também
a proposta do Governo, integrarem no banco de terras as propriedades
pertencentes ao domínio público do Estado ou das autarquias locais,
admitindo, assim, o arrendamento ou venda das mesmas. Ora, o regime
legal do domínio público do Estado (DL nº 280/07 de 7/8) apenas permite o
arrendamento de prédios integrantes do domínio privado do Estado (art.
59º). Já quanto à venda, apenas é permitida relativamente a prédios que
integrem no mesmo domínio privado (art. 77º/1), residualmente se
admitindo a venda de “imóveis afetos a fins de interesse público, desde que
fique assegurada a continuidade da prossecução de fins dessa natureza”.
Isto é, genericamente, os imoveis integrantes do domínio público do Estado
ou das autarquias locais estão fora do comércio jurídico, pelo que não se
compreende como, sem se alterar o diploma legal acima referido, o
legislador pretenda colocar os imóveis integrantes dessa esfera dominial do
Estado ou das autarquias como objeto de negócios que, legalmente, se não
lhes pode aplicar, sendo esses negócios, por isso, nulos (art. 280º e 281º do
CC).
Dito isto, e de acordo com o nosso ordenamento jurídico, os prédios
rústicos ou urbanos têm de ter um proprietário, seja ele oriundo do setor
privado, público, cooperativo, comunitário ou social (art. 82º da CRP). Isto
é, não há “res nullius”. É exatamente por isso que, nos termos do art.

1.345º do CC, “as coisas imóveis sem dono conhecido consideram-se
património do Estado”.
A aplicação do disposto no normativo citado depende da constatação
de que determinado prédio não tem dono. Ora, como a inscrição registral
faz presumir a titularidade desse prédio em nome do titular inscrito (art. 7º
do Cod. Reg. Pred.) e a inscrição matricial indicia pelo menos a boa-fé
dessa titularidade, as mesmas bastarão para que se não possa aplicar
automaticamente o aludido normativo, já que se presume que o prédio em
questão tem dono. Depois, mesmo que não esteja inscrito na matriz ou na
conservatória em nome de alguém, tal não deverá significar, de per se, que
esse prédio não tem dono. Para tanto bastará lembrarmo-nos dos terrenos
baldios que têm “dono” e que, enquanto fora do comércio jurídico, não
necessitam (não devem) de estar matricialmente inscritos ou descritos na
conservatória, já que não constituem prédios rústicos, senão meros terrenos
afetos ao uso comunitário. Por fim há que ter em atenção se o prédio se
encontra ou não a ser possuído e a que título. Se é possuído com corpus e
animus possidendi, então esse prédio pertencerá ao seu possuidor, quanto
mais não seja, por aplicação do disposto no art. 1.268º do CC: “o possuidor
goza da presunção da titularidade do direito”. Se quem possuir o prédio o
fizer a título de mera detenção, ou em nome de terceiro, será o próprio o
titular do direito de propriedade sobre o prédio.
Assim, “prédio sem dono” será todo aquele que, não integrando o
património público ou privado do Estado e das autarquias, o património
privado de pessoas singulares de direito privado, ou coletivas de direito
privado, público ou comunitário, não esteja na posse de quem quer que
seja. Esta deve ser a densificação que deverá integrar o conceito jurídico
ínsito no art. 1.345º do CC.
Diga-se, em abono da verdade, que ao longo de mais de 50 anos de
trabalho numa zona eminentemente agrícola, florestal, silvícola ou silvopastoril,
como são os Distritos de Viseu, Vila Real, Guarda e Aveiro, área
por onde se estende o trabalho do nosso escritório, e em que a larga maioria
das questões jurídicas abordadas se integra na área do “Direito das Coisas”,
designadamente, as relacionadas com os direitos de propriedade ou de
servidão de prédios rústicos e direito dos baldios, nunca, mesmo nunca,
nem nós nem quem nos antecedeu, incluídos todos os Ilustres Advogados
ou Sr.s Juízes com quem partilhamos este tipo de litigância, alguma vez se
referiu ter-se cruzado com qualquer questão relacionada com prédios “sem
donos”. Admitimos, em tese, que possam existir, e é exatamente por isso
que o legislador levou ao CC a supra citada disposição legal. Contudo, e
em razão dela, sempre que tal se vier a constatar, isto é, sempre que se vier
a verificar existir um prédio “sem dono”, o mesmo terá dono: o Estado.
Tendo em vista a afirmação do primado constitucional da defesa da
do direito de propriedade e, bem assim, evitar eventuais abusos contra os

proprietários, entendo que deverá depender de decisão judicial a declaração
de pertença ao Estado do prédio que cumpra tais requisitos através de
competente ação judicial.
Como se deixou expresso, para que se possa qualificar determinado
prédio como “sem dono”, tem de se verificar dois tipos de requisitos:
formais – inexistência da sua inscrição na matriz ou descrição na
conservatória; materiais – inexistência de atos de posse sobre o mesmo.
Assim, se sobre esse prédio não há atos de posse, isto é, se dele não é
retirado, seja a que título for, qualquer uma das suas potencialidades
produtivas, mormente, e no que tange aos prédios rústicos, agrícolas,
florestais, silvícolas, silvo-pastoris, ou de qualquer outro tipo,
designadamente exploração de pedras, apicultura, etc., será porque esse
prédio se não encontra utilizado. De acordo com a terminologia popular,
está “a monte”, Quanto aos requisitos formais, ainda que o prédio possa
estar inscrito na matriz ou na conservatória em nome de alguém, se esse
alguém faleceu e não deixou ou lhe não são conhecidos quaisquer
sucessíveis identificados nas al.s a) a d) do nº 1 do art. 2.133º do CC, então,
esse prédio, por força do disposto na al. e) daquele normativo, é do Estado
por ser o único e universal herdeiro.
A figura do “abandono” é usada no nosso ordenamento jurídico,
designadamente em sede de direito das coisas, no instituto da posse: art.
1.267º do CC, com a epígrafe de “perda da posse”: “o possuidor perde a
posse pelo abandono”. De acordo com Antunes Varela e Pires de Lima, no
seu CC Anotado, “o abandono das coisas imóveis não é admitido como
carater geral em nenhuma disposição do CC. Excecionalmente, prevê o
art. 1.397º o abandono de águas originariamente públicas, além de casos
de renúncia, como processos do renunciante se eximir de uma obrigação
real (art.s 1.411º/1; 1.472º/3; 1.567º/4 e 1.428º/3/4) o art. 1.386º/1/a)
refere-se também ao abandono de águas que nascem ou caem em prédio
particulares. Não se trata, porém, neste caso de abandono do direito à
água como coisa imóvel, mas do abandonar a água que corre à superfície
e, portanto, como coisa móvel”.
Também na Lei dos Baldios ( Lei 68/93 de 4/9), o legislador veio
trazer o conceito de “abandono” para fundamentar os institutos da
“utilização precária”, “após três anos de ostensivo abandono de um baldio
(…)” (art. 27/º/1), e da “expropriação”: “os baldios podem, no todo ou em
parte, ser objeto de expropriação por motivo de (…) abandono” (art.
29/º/1).
É nosso entendimento que é incorreta a utilização do vocábulo
“abandono”, quanto mais não seja porque a posse sobre os terrenos baldios,
de acordo com Coutinho de Abreu, in Da Empresarialidade, p. 112/113
(nota 268), “a posse referida no art. 82º/4 [da CRP] não coincide com a
prevista no art. 1.251º e ss do CC: esta é primordialmente formal, aquela é

causal (funda-se num direito, sendo dele expressão); a segunda é o poder
que se manifesta quando alguém atua por forma correspondente ao
exercício do direito de propriedade ou de outro direito real”. Logo, in
caso, mais do que “abandono”, no que se deveria falar seria de desafetação,
tal como defende Jaime Gralheiro in Comentário à Nova Lei dos Baldios,
p. 180. De acordo com este autor, “dada a natureza jurídica dos baldios e a
sua instituição, o legislador deveria ter utilizado o termo desafetação, pois
este é que é o conceito correto para definir o que se passa com o abandono
injustificado dos baldios. Na verdade, se o baldio se constitui ou institui
com a afetação à satisfação das necessidades comunitárias de determinada
população (“comunidades locais”), lógico é que quando tal afetação deixe
de existir por as necessidades terem cessado, naturalmente, se extinga.
(…) [Em] vez de expropriação há de facto e de direito uma desafetação
(…)”. Aliás, a “law in action”, claramente, tem vindo a desprezar aqueles
normativos. Basta fazer uma pesquisa na base de dados do ITIJ para se
poder constatar que, ao longo dos quase 20 anos de vigência daquela lei,
nunca nenhum daqueles institutos foi aplicado. Isto é, desde a entrada em
vigor da mesma, nunca os Tribunais pátrios foram chamados a declarar a
utilização precária ou a expropriação de um terreno baldio ou parte dele,
pelo seu abandono. A constatação de tal realidade deve ser motivo de
reflexão. Será que os interesses, designadamente de todos quanto desejam,
pelos mais variados motivos, apropriar-se das vastíssimas áreas de terenos
baldios que ainda existem no nosso território, não foi, de alguma forma,
estimulado pela invocação daqueles institutos? Atento o nosso
conhecimento sobre a problemática dos baldios e a vontade que
historicamente se tem mantido no desapossamento da titularidade das
populações serranas, leva-nos a concluir que outros terão sido os motivos.
Qual seja, o da absoluta inocuidade daqueles institutos, os quais apelam a
uma realidade jurídica, o “abandono”, que atenta a sua densificação, é de
quase impossível verificação.
Porque os institutos jurídicos, designadamente os que se relacionam
com os direitos reais, resultam do sedimentar milenar de saberes e de
saberes fazer, a utilização de vocábulos que encerram conceitos nesta área
do saber e da pratica jurídica, tão sensível ao equilíbrio das nossas
sociedades, já que bule com o direito de cada um sobre coisas concretas,
exige o maior cuidado, não se vá, inadvertidamente, abrir verdadeiras
caixas de pandora.
Mesmo sabendo-se que o nomen iuris não é determinante na
interpretação da lei, deve ter-se, mesmo assim, muito cuidado com a
terminologia a aplicar.
Isto para dizer que não concordamos com a introdução da
denominação de “terra abandonada” para qualificar as situações em que a
terra ou propriedade se encontra inculta sem motivo justificado ou que, por

causa disso, é suscetível de causar prejuízo (PL do PSD: art. 9º, PL do PS:
art. 52º e proposta do Governo: art. 8º) ou por determinado período (PL do
BE: art. 7º). É que, se semântica ou sociologicamente “terra abandonada” é
um conceito que com relativa facilidade se consegue densificar com larga
concordância dos mais variados agentes interessados, a questão que
levantamos tem que ver com a tentativa de integrar esse conceito com o de
“terra sem dono” ( proposta do Governo: art. 8º). São realidades jurídicas
bem diferentes e a utilização conjunta dos mesmos ou a dependência do
“abandono” para aplicação do conceito de “terra sem dono”, pode vir a
causar as maiores perturbações na definição clássica do direito de
propriedade: ius utendi, fruendi, abutendi ou disponendi. É que, se uma
terra abandonada legalmente se pode confundir com uma terra sem dono,
então uma das prerrogativas dos proprietários, a de não usar o seu
património, daí não advindo o perigo de perda do mesmo, corre sérios
riscos de vir as ser posta em causa com graves perigos na segurança
jurídica.
Depois, esse perigo acentuar-se-á sempre que se verificarem os
efeitos previstos nalguns dos projetos, ou seja, sempre que se venha a
apurar essa situação. Assim, na proposta do Governo uma situação de
“abandono” pode vir a causar uma declaração de terra sem dono para
efeitos de aplicação do art. 1.345º do CC e, posteriormente, passados 10
anos, à venda desse prédio pelo Estado. Isto é, uma pessoa que, por
qualquer motivo, em menino e moço, e seguindo o conselho do Sr.
Primeiro Ministro, tivesse emigrado para longe, e por aí restasse uma vida,
mais tarde, ao regressar à terra com seus herdeiros para lhes mostrar as
courelas deixadas pelos seus antepassados, bem que poderia ver as mesmas
ocupadas por terceiros que as tinham comprado. A quem? Ao Estado!...
O facto de se ter um prédio rústico sem ser utilizado, não significa
que o seu proprietário o tenha votado ao abandono.
Em face do exposto entendemos que se deverá retirar da qualificação
de terra ou propriedade não explorada o termo “abandonado”, podendo, em
sua substituição, aplicar-se a expressão “não utilizado”.
Como todas as terras ou propriedades “sem dono” são, por causa
disso, pertença do Estado, invariável e quase obrigatoriamente, não serão
utilizadas, ainda que nem todas as terras ou propriedades não utilizadas não
tenham dono, tendo-o, o qual, por qualquer motivo, as não queira ou não
possa trabalhar. Para clarificação de toda esta situação parece-nos que se
deverá laborar com os institutos jurídicos que o nosso ordenamento nos dá,
tirando deles todas as potencialidades e virtualidades que encerram e que
estão adormecidas. Assim, e relativamente às terras ou propriedades não
utilizadas e sem dono, deverá o Estado fazer valer o seu direito sobre tais
prédios, obtendo as decisões judiciais necessárias á sua aquisição, para que
depois os possa usar ao serviço do bem público, designadamente,

integrando-os nos bancos de terra, na esfera do seu domínio privado, para
aí serem objeto de contrato de arrendamento rural ou, ultima ratio de
venda.
Isto posto para a questão levantada nos projetos quanto à integração
das terras “sem dono” nos bancos de terra, parece-nos que, sendo o Estado
diligente na afirmação dos seus direitos, elas não existirão. Toda a terra ou
propriedade existente no espaço geográfico onde se aplica o nosso CC não
é “res nullius”.
Relativamente às terras que, tendo “dono”, sem motivo justificado,
não estejam a ser objeto de qualquer tipo de utilização, deve começar por
se salientar que, depois de anos e anos de sucessivas políticas que,
objetivamente, levaram à destruição do nosso tecido produtivo a nível do
setor agrícola, querer vir hoje, por diploma legal, exigir-se aos seus
proprietários que as passem, de um momento para o outro, a utilizar
adequadamente é, salvo o devido respeito por opinião contrária, abuso de
poder inqualificável. Os vários Governos que têm vindo a administrar
Portugal têm aplicado políticas que levaram ao abandono das terras. Assim
sendo, o principal responsável pelo satos quo atual, ao nível da exploração
da superfície agrícola utilizada, tem sido o conjunto das políticas seguidas
pelos governos. Se as propriedades rústicas com aptidão agrícola têm
vindo, paulatina, mas progressivamente, a não ser utilizadas, quem menos
culpa disso tem são os seus proprietários. Logo, querer-se, como consta da
proposta do Governo, usar o argumento da terra abandonada para efeitos de
a poder vir a declarar como pertencente ao Estado, ou para a integrar no
banco de terras e aí poder ela ser alvo de arrendamento ou venda, é um
verdadeiro venire contra factum proprium. Isto é legislar de manifesta máfé.
Sem prescindir, e atenta a função social a que desde sempre,
inelutavelmente, a propriedade está ligada – embora os ventos liberais que
têm varrido o espaço político e económico nos apontem em sentido
contrário – entendemos que, após a concretização de emparcelamentos
fundiários e a existência de verdadeiras políticas de apoio à produção
agrícola, a comprovada constatação de que a propriedade está
ostensivamente a não ser usada sem motivo justificado, e durante um
período razoável e continuado no tempo, deve levar a que, existindo
projetos com viabilidade económica e financeira para a rentabilidade da
mesma, quer isoladamente, quer integrando-a num mais vasto conjunto de
prédios contíguos promovidos por vizinhos ou jovens agricultores, desde
que não haja comprovada disponibilidade do seu proprietário para a colocar
ao serviço da economia, sobre a mesma recaia Declaração de Utilidade
Pública (DUP) da sua gestão, tendo em vista a sua integração no banco de
terras a promover pelo ministério com a tutela da agricultura, e assegurados

todos os mecanismos de defesa ao proprietário, designadamente os
previstos no Código das Expropriações.
Alguns dos projetos associam ao “abandono” o risco que esse estado
de não utilização pode causar no surgimento de danos ou prejuízos.
Entendemos que este fundamento não deverá merecer acolhimento nas
normas em questão (art. 9º/1 do PL do PSD e 52º/1 do PL do PS), uma vez
que é redundante: se o prédio ou terreno é apto para a exploração agrícola e
se nele não é feita qualquer exploração, é do conhecimento de todos que a
natureza faz nascer, crescer e desenvolver infestantes vários que, sempre
que os níveis de humidade diminuem, a temperatura aumenta e há vento,
calhe haver uma ignição qualquer, despoletar-se-á, de imediato, um
incêndio onde esses infestantes atuarão como material altamente
combustível e de elevada carga térmica. Depois, a questão do perigo que
esse material possa causar na ocorrência de eventos danosos dever ter,
como tem, o seu tratamento em legislação própria: DL 124/06, de 28/6,
com a redação dada pelo DL 17/09, de 14/1.
Sobre a temática da gestão dos bancos de terras, entendemos que o
essencial será garantir total transparência e permanente sindicabilidade de
todos os atos processuais que competirem a essas entidades gestoras. Para
tanto, defendemos que todo o ritualismo processual deverá ser pautado por
exigentes critérios de forma, de modo a que, através dos mesmos, se possa
apurar da correção das decisões tomadas. Porque as propriedades rústicas a
integrar ou a ficar afetas ao banco de terra têm uma localização concreta,
entendemos que toda a fase de instrução dos processos deverá decorrer o
mais próximo possível dessa concreta localização. Já as decisões finais
deverão ser da competência do ministério com tutela da agricultura e
florestas. O objetivo será o de reduzir os perigos de decisões de favor que
se poderão potenciar se o poder decisório estiver muito próximo dos
concretos interesses em jogo. Deseja-se, da mesma maneira, evitar perigos
iguais, agora a um nível superior, já não relativamente aos vizinhos, mas
antes a uma outra escala, que se poderá mostrar bem mais nefasta quando o
poder decisório se afasta da concreta realidade.
Antes de entrar num outro segmento de análise jurídica que fizemos
dos textos dos vários projetos, a impressão que dos mesmos nos ficou, é a
de que o legislador terá querido constituir uma entidade de âmbito nacional
cujas funções, no fundo, no fundo, se assemelham às de uma qualquer
empresa imobiliária: interposição entre o proprietário de prédios (neste
caso, rústicos) e o potencial arrendatário ou comprador dos mesmos. Esta
roupagem que os diplomas não conseguiram, em momento algum,
disfarçar, provavelmente não estará conforme a mens legislatoris, mas essa
é a leitura que deles fazemos. Ora, a constatação desse facto é mais um plus
na análise negativa dos mesmos. Se as empresas imobiliárias que hoje
enxameiam o território nacional não conseguem pôr no mercado do

arrendamento ou da venda os prédios que os seus proprietários querem
arrendar ou vender, a que título é que o Estado, entidade sem vocação para
este segmento de mercado, e fechado numa teia estrutural que, pelo seu
peso, não é nada maleável e de muito difícil adaptabilidade a novas
realidades, conseguirá ser mais ágil e profícuo que a iniciativa privada?
Honestamente não nos parece que o seja, pelo que não almejamos grande
futuro para esta lei. Dito isto,
Ao longo dos projetos outra questão levanta dúvidas: a da
qualificação dos contratos a celebrar entre os proprietários dos terrenos que
irão integrar os bancos de terras e as entidades gestoras: que contratos serão
esses?
Serão contratos de prestação de serviço (art. 1.154º a 1.156º do CC)
ou serão de mandato (art. 1.157º a 1.184º do CC)? O legislador não define
com precisão os contornos dos aludidos contratos. Assim, se há um
momento em que eles parecem ser de pura prestação de serviço, quando os
projetos avançam com a ideia da obrigação das entidades gestoras em criar
e manter atualizada uma base de dados onde constem os prédios rústicos
disponíveis no banco de terras, daí derivando mera obrigação a
proporcionar o resultado do seu trabalho ( colocar, divulgar e manter
atualizada essa base de dados, para além de manter e administrar esses
prédios: art. 5º do PL do PSD, art. 4º e 9º da proposta do Governo, art. 53º
do PL do PS e art. 14º do PL do BE). Noutros momentos, contudo, esses
contratos mais se assemelham a um verdadeiro mandato, quando nos
projetos se avança com os poderes das entidades gestoras a celebrar, em
nome dos proprietários dos terrenos, com os eventuais interessados, os
contratos de arrendamento, venda ou permuta (art. 53º ex vi art. 51º do PL
do PS)
Dever-se-á esclarecer esse tipo de contratos, já que da sua
qualificação resultam consequência jurídicas: os direitos e obrigações para
as partes contratantes previstos na lei (CC ), designadamente se com base
neles as entidades gestoras puderem, em nome dos proprietários, e com
caracter de exclusividade, celebrar contratos que tenham por objeto esses
prédios ou se, pelo contrário, os proprietários continuarem a dispor de
todos os poderes de alienação ou oneração dos seus prédios, sem a
obrigação de pagamento de indemnizações às entidades gestoras.
Sobre a questão dos benefícios versus agravamentos fiscais, é nosso
entendimento que a tributação deve ser usada para o preciso fim a que se
destina. Usá-la para outros fins não só a desvirtua como, porque o remédio
não é para o mal que o paciente sofre, naturalmente que não só não
produzirá o efeito pretendido, como ainda, pior que tudo, poderá causar
efeitos secundários nefastos.
Se se quer tributar o património imobiliário rústico, apliquem-se as
normas expressamente previstas para esse segmento do direito tributário.

Se essas normas não forem suficientes, promovam-se as necessárias
atualizações aos diplomas legais que as regulamentam. Não se usem
diplomas que nada têm a ver com questões tributárias para se promoverem
alterações nesse campo do direito. É que remendos, porque remendos são,
não têm em vista a unidade de todo o sistema em que se inserem,
designadamente no que tange à harmonia das suas normas, mas apenas à
específica questão (o buraco a remendar), correndo-se, por isso, o perigo de
se pôr em causa a unidade do sistema.
Se se quer penalizar os proprietários que deixam as suas terras por
utilizar, usem-se os diplomas legais já existentes que preveem a aplicação
de coimas.
Sem prescindir, como diz o nosso povo “quem dá e tira para o
inferno gira”, e a proposta do Governo, ao dar, por um lado, um benefício
aos proprietários que coloquem as suas propriedades nos bancos de terras
que depois lhes retirará quando as mesmas, por exemplo, forem arrendadas,
fazendo-os pagar a tributação que normalmente lhes seria devida por tais
prédios, ao longo do período que houvessem beneficiado da redução de
taxa, é algo que a moderação de linguagem nos limita a dizer ser desonesto.
Constatamos, também, uma importante lacuna: a da inexistência de
normas que prevejam soluções para o incumprimento dos objetivos que se
visam atingir com o banco de terras. Se a entidade gestora pode promover a
declaração de terra abandonada para afetar essa propriedade ao banco de
terras ou a DUP da sua gestão, que consequências daí advirão, se a terra
continuar abandonada (usando a inexata nomenclatura dos projetos)? E se
as propriedades integrantes do banco de terras forem vendidas e quem as
comprou, em vez de as trabalhar, as coloca no mercado da especulação
imobiliária, vendendo-as a outrem, ou se, por sua vez, esse comprador ou
terceiros compradores continuarem a deixá-las abandonadas, que
consequências daí poderão derivar?
Para a primeira situação entendemos que se deverá regulamentar o
tempo durante o qual as propriedades, uma vez afetadas ao banco de terras,
deverão permanecer na sua administração sem serem trabalhadas, sendo
que, ultrapassado esse tempo, deverá considerar-se automaticamente
caduca a DUP de gestão, revertendo a dita para o proprietário da mesma
com a obrigação da entidade gestora lhe pagar os prejuízos que, em razão
desse seu comportamento, lhe causou. Já para a segunda situação,
entendemos que se deverá prever uma cláusula de reversão, sem direito a
indemnização, dos prédios vendidos à esfera jurídica do anterior
proprietário.
No que tange à hierarquia das preferências no arrendamento ou
venda das propriedades integrantes do banco de terras, deve ter-se em
consideração a unidade do sistema jurídico, designadamente o previsto nos
art.s 1.380º, 1.409º e 1.555º do CC e no art. 31º da Lei do Arrendamento

Rural ( LAR), pelo que, dos diplomas legais, o que mais se aproxima do
desiderato a atingir é o PL do PS (art. 56º).
A mesma unidade e harmonia do sistema exigem que se tenha em
atenção o regime de fixação de rendas e os prazos dos contratos de
arrendamento rural, fazendo coincidir estes dois institutos do arrendamento
rural, previstos nos projetos, com o que se encontra estabelecido na LAR:
designadamente nos art.s 9º (prazo mínimo de 7 anos, salvo para os
arrendamentos de campanha, que não podem ser por prazos superiores a 6
anos) e art. 11º (valor da renda sem critérios legais de fixação do seu
montante).
Antes de se passar a uma análise de pormenor sobre a redação dos
vários artigos que integram os diversos projetos, termina-se esta parte do
nosso trabalho com uma alusão aos terrenos baldios. Se os projetos do PSD
e do BE retiram dos bancos de terras os baldios, embora o façam
erradamente, porque os integram, como exceção, nos terrenos do domínio
público ou privado do Estado ou das autarquias, já o projeto do governo os
faz, expressamente, integrar no âmbito dos bancos de terra. O projeto do PS
nada diz sobre essa questão, ficando-se, assim, com a sustentável dúvida
dessa omissão significar se eles estão fora do banco de terras ou não. E
dizemos sustentável dúvida, uma vez que nesse projeto é usada linguagem
própria dos terrenos baldios, exatamente a expressão “terreno”. As
propriedades privadas ou públicas, no linguajar jurídico, denominam-se de
prédios. Terrenos são baldios.
Ora, sendo os baldios terrenos possuídos e geridos por comunidades
locais, como logradouro comum, designadamente para efeitos de
apascentação de gados, de recolha de lenhas ou matos, de culturas ou
outras fruições, nomeadamente de natureza agrícola, silvícola, silvopastoril
ou apícola (art. 1º e 3º da Lei 68/93, de 4/9), integram-se no setor
de propriedade dos meios comunitários (art. 82º/b) da CRP ). De acordo
com a lei que os regulamenta, sobre os terrenos baldios apenas um negócio
não translativo do direito de propriedade é possível fazer-se: o da cessão de
exploração (art. 10º).
Em face do exposto, visando-se com o banco de terras o melhor
aproveitamento agrícola ou florestal dos prédios (terrenos, n este caso), e
prevendo a proposta do governo (art. 12º) que a cedência de terrenos
baldios disponibilizados no banco de terras se fará nos termos previstos na
lei dos baldios, se essa remição é feita para a lei atualmente em vigor (e
assim se deverá entender, sob pena de má-fé do legislador na elaboração
desta lei, já que terá em mente não a lei em vigor, mas uma qualquer outra
na calha, cujo regime se desconhece), então essa cedência depende da
deliberação da assembleia de compartes e não da entidade gestora, e deverá
ser feita apenas aos compartes (e não a quem, não sendo comparte, se
candidatasse ao banco de terras), sem se esquecer nunca que essa cessão

deve garantir, quanto possível, a tradicional utilização do baldio pelos seus
compartes (art. 10º da lei dos baldios), já acima descrita.
Atento o exposto, entendemos que os terrenos baldios deverão estar
expressamente excluídos dos bancos de terras.
Este é, s.m.o, o meu parecer
S. Pedro do Sul, 01/07/2012
João Carlos Gralheiro