Läs yttrandet, dnr 696/2007 - Konkurrensverket

KKV1000, v1.0, 2007-09-10
Departementspromemorian Lissabonfördraget
Ds 2007:48
YTTRANDE
2008-03-25 Dnr 696/2007 1 (7)
Statsrådsberedningen
103 33 Stockholm
Konkurrensverket har beretts tillfälle att yttra sig över Lissabonfördraget med
anledning av dess ratificering i Sverige. Fördraget innebär en rad fördelar.
Konkurrensverket som analyserat effekter av förslagen inom verksamhetsområdet
har inget att erinra mot bedömningen att det nya fördraget i princip inte innebär
några förändringar vad avser struktur och innehåll i politikområdet den inre
marknaden. Emellertid anser Konkurrensverket att tillämpningen av fördraget
kräver vissa åtgärder/anpassningar på nationell nivå och vill särskilt ange
följande synpunkter.
Det är av stor vikt att den svenska regeringen inom EU verkar för att
främja en effektiv konkurrens på den inre marknaden och på marknader
utanför EU. Detta kräver ett aktivt förhållningssätt till begreppet konkurrenskraft
innebärande att konkurrens är ett nödvändigt medel för att
främja konkurrenskraft. Regeringen bör därför, såväl på nationell nivå
som på EU-nivå, verka för att innebörden av begreppet konkurrenskraft
förtydligas.
Mot bakgrund av de formuleringar som finns i protokollet om tjänster av
allmänt ekonomiskt intresse är det av vikt att regeringen på EU-nivå
verkar för att EU-kommissionen övervakar en konsistent tillämpning av
regelverket i syfte att begränsa riskerna för konkurrenssnedvridande
effekter och hinder för marknadstillträde.
Endast i ett fåtal ärenden har svenska domstolar vänt sig till EG-domstolen
för yttrande om hur EG-rätten ska tolkas. Det är viktigt att denna möjlighet
i större utsträckning utnyttjas av svenska domstolar för att uppnå en
enhetlig rättstillämpning inom EU.
De ambitioner som finns i Lissabonfördraget och i Lissabonstrategin ställer
krav på en effektivisering av sanktionssystem och domstolar även på
nationell nivå.
Adress 103 85 Stockholm
Besöksadress Sveavägen 167
Telefon 08-700 16 00
Fax 08-24 55 43
konkurrensverket@kkv.se

YTTRANDE
2008-03-25 Dnr 696/2007 2 (7)
Konkurrensverket kommenterar nedan mer utförligt några av de ändringar som
införs genom fördraget och som kan ha implikationer inom det konkurrenspolitiska
området.
Lissabonfördragets formulering av mål för konkurrens och konkurrenskraft
I departementspromemorian framhålls att det nya fördraget i princip inte innebär
några förändringar vad avser struktur och innehåll i politikområdet den inre
marknaden. Konkurrensverket vill dock peka på ett antal risker och problem, som
kräver åtgärder såväl nationellt som på EU-nivå.
Enligt den nya målformuleringen i artikel 2.3 i EUF-fördraget skall unionen verka
för en hållbar utveckling i Europa som bygger på välavvägd ekonomisk tillväxt
och på prisstabilitet, på en social marknadsekonomi med hög konkurrenskraft där
full sysselsättning och sociala framsteg eftersträvas, samt på en hög miljöskyddsnivå
och en bättre miljö. Artikel 3.1 i nu gällande fördrag tas bort och därmed
också hänvisningen till konkurrens i det nuvarande fördragets målformulering
(artikel 3.1.g: ”en ordning som säkerställer att konkurrensen inom den inre marknaden
inte snedvrids”). Istället återfinns den i ett protokoll om den inre marknaden
och konkurrens.
I den nya målformuleringen talas således om ”hög konkurrenskraft”. Konkurrensverket
vill särskilt framhålla att konkurrens är ett nödvändigt medel för att
långsiktigt och uthålligt kunna uppnå konkurrenskraft på olika marknader. Konkurrens
mellan företag leder till lägre priser och att nya varor och tjänster utvecklas
och bjuds ut på marknader.
Begreppet konkurrenskraft definieras inte i Lissabonfördraget. Inte heller i den
ekonomiskpolitiska diskussionen finns en enhetlig definition av begreppet. OECD
definierar konkurrenskraft som följer. ”Competitiveness is a measure of a country’s
advantage or disadvantage in selling its products in international markets”. Det är viktigt
att vara klar över att konkurrenskraft i denna, eller någon liknande, mening
inte har någon klar relation till etablerade begrepp som ekonomisk effektivitet,
konsumentnytta eller hållbar tillväxt. Som visas nedan är det lätt att föreställa sig
exempel där ökad konkurrenskraft går hand i hand med minskad effektivitet eller
konsumentnytta.
Avsaknaden av en enhetlig definition av målet ”hög konkurrenskraft” kan emellertid
ge utrymme för olika tolkningar och därmed olika uppfattningar om hur
målet ska nås. Ur ett EU-perspektiv torde konkurrenskraft avse unionens förmåga
att konkurrera på världsmarknaden. Sålunda har EU:s förmåga att konkurrera på
världsmarknaden lyfts fram som ett mål i det nya fördraget.
Konkurrensverket ser det inte som uteslutet att förändringen på längre sikt skulle
kunna ha effekter på den Europeiska kommissionens prioriteringar och tillämpning
av konkurrensreglerna. Tillämpningsområden där detta skulle kunna göra
sig gällande är exempelvis statsstöd och uppköp av och samgåenden mellan
företag. Vidare skulle den nya ordningen med en hänvisning till hög konkurrens-

YTTRANDE
2008-03-25 Dnr 696/2007 3 (7)
kraft kunna användas som stöd för att förespråka en inriktning av den internationella
handelspolitiken som innebär en mer restriktiv hållning till frihandel med
tredje land och en mer öppen hållning inför protektionistiska åtgärder inom EU.
Från näringslivet inom EU har t.ex. framförts att energiintensiv industri bör få
stöd för att klara den globala konkurrensen. Kompensatoriska åtgärder i form av
t.ex. importtullar har nämnts i sammanhanget.
I ett nytt protokoll om den inre marknaden och konkurrens anges att den inre
marknaden innefattar en ordning som säkerställer att konkurrens inte snedvrids.
Det har framhållits, bl.a. av Neelie Kroes, EU-kommissionär och ansvarig för konkurrensfrågor,
att ändringen varigenom målformuleringen om konkurrens i EGfördraget
nu ersätts av motsvarande formulering i ett protokoll till EUF-fördraget
inte innebär någon förändring. Det framgår också av ett yttrande från rådets
rättstjänst som konstaterar att protokollet står i överensstämmelse med fördragen
men i praktiken är rättsligt överflödigt. Konkurrensverket anser dock att förändringen,
där konkurrenskraft, istället för konkurrens, anges som ett nytt mål för
unionen särskilt bör uppmärksammas.
Konkurrensverket vill här även peka på de juridiska implikationer som förändringen
skulle kunna innebära. EG-domstolen har genom decennier fört utvecklingen
av EG-rätten framåt genom en tolkning av fördragstexterna. Enligt denna
tradition har domstolen bedömt principiellt viktiga frågor mot bakgrund av fördragets
målformuleringar och syfte så som de beskrivs i ingress och målformuleringar
i fördragets första artiklar. Domstolen hänvisade till exempel explicit till
målformuleringen om konkurrens (artikel 3.1.g i EG-fördraget), som lyfts bort i
och med Lissabonfördraget, i ärendet Continental Can (6/72 [1973] ECR 215): ”Då
det genom artikel 3 f [nuvarande artikel 3.1.g i EG-fördraget] upprättas en ordning,
som säkerställer att konkurrensen inom den gemensamma marknaden inte
snedvrids, förutsätts med desto större rätt att konkurrensen inte får sättas ur spel.
Detta krav är så väsentligt att många bestämmelser i fördraget inte skulle ha något
syfte, om det saknades. ”(p.24). Det är enligt Konkurrensverket ändå förenat
med viss osäkerhet om ett protokoll kan ha samma tolkningsstatus som ingressen
och fördragets första artiklar där fördragets mål läggs fast.
Konkurrensverket vill mot denna bakgrund sammanfattningsvis framhålla vikten
av att den svenska regeringen inom EU verkar för att främja en effektiv konkurrens
på den inre marknaden och på marknader utanför EU. Detta kräver ett aktivt
förhållningssätt till begreppet konkurrenskraft innebärande att konkurrens är ett
nödvändigt medel för att främja konkurrenskraft. Regeringen bör såväl på nationell
nivå som på EU-nivå verka för att innebörden av begreppet konkurrenskraft
förtydligas. Detta står också i överensstämmelse med artikel 97b i EUF-fördraget
(f.d. artikel 4 i EG-fördraget) som stadgar att medlemsstaternas och gemenskapens
ekonomiska politik ska bedrivas enligt principen om en öppen marknadsekonomi
med fri konkurrens.

YTTRANDE
2008-03-25 Dnr 696/2007 4 (7)
Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse
Många områden som tidigare har betraktats som naturliga monopol eller uppgifter
för det allmänna har under senare år öppnats för konkurrens. Exempel är
kommunikationer, post och el. Enligt artikel 16 i nu gällande EG-fördrag ska
gemenskapen och medlemsstaterna ansvara för att tjänster av allmänt ekonomiskt
intresse utförs. I den bestämmelsen klargörs att företag som fått i uppdrag att
utföra tjänster av allmänt ekonomiskt intresse omfattas av bestämmelserna i EGfördraget,
särskilt konkurrensbestämmelserna, i den utsträckning som dessa
bestämmelser inte hindrar företaget att fullgöra sina uppgifter.
I departementspromemorian sägs att bestämmelsen om konkurrensreglernas tilllämpning
på företag som anförtrotts att tillhandahålla sådana tjänster (artikel 86.2
i EUF-fördraget) och den rättsliga grunden som möjliggör gruppundantag från
reglerna om statsstöd i princip är oförändrade jämfört med nuvarande EGfördrag.
Till det nya fördraget fogas också ett protokoll om tjänster av allmänt
ekonomiskt intresse som, enligt departementspromemorian, främst syftar till att
klarlägga rådande rättsläge.
Konkurrensverket kan konstatera att de förtydliganden och förklaringar som lagts
till i det nya fördraget också kan leda till nya frågor. I protokollets artikel 1 tydliggörs
att unionens värden bl.a. inbegriper särskilt nationella, regionala och lokala
myndigheters avgörande roll och stora handlingsutrymme när det gäller att tillhandahålla,
beställa och organisera tjänster av allmänt ekonomiskt intresse så
nära användarnas behov som möjligt. Även om formuleringarna i protokollet ger
uttryck för rådande rättsläge, som framhålls i promemorian, kan de ge intryck av
att utrymmet för medlemsstaternas myndigheter att tilldela exklusiva rättigheter
till företag, offentliga eller privata, nu har vidgats.
Ur konkurrenssynpunkt och med hänsyn till den inre marknadens funktion är en
sådan utveckling inte oproblematisk. Det finns en uppenbar risk för att tillämpningen
i medlemsstaterna kan leda till att genomförandet av den inre marknaden
motverkas. När marknader öppnas för konkurrens kan det finnas skäl att uppdra
åt företag att utföra vissa tjänster för medborgarna som utbudet på marknaden
inte tillhandahåller. Företag som ges sådana uppdrag får dock samtidigt en exklusiv
rättighet och monopol på den del av marknaden som tjänsten avser. Då företag
i allmänhet verkar på flera marknader och tillhandahåller olika tjänster, ställer
det krav på att den exklusiva rättigheten noga preciseras och avgränsas till det
syfte som ska uppnås och att krav ställs på öppenhet för att undvika konkurrenssnedvridande
effekter. Det är av vikt att exklusiva rättigheter också begränsas i
tiden och omprövas med hänsyn till utvecklingen på marknaden.
Konkurrensverket vill mot bakgrund av de formuleringar som finns i protokollet
om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse peka på vikten av att regeringen på
EU-nivå verkar för att EU-kommissionen övervakar en konsistent tillämpning av
regelverket i syfte att begränsa riskerna för konkurrenssnedvridande effekter och
hinder för marknadstillträde.

YTTRANDE
2008-03-25 Dnr 696/2007 5 (7)
EG-rättens företräde och effektiva institutioner
EG-rättens företräde och effektiva institutioner för tillsyn är viktigt för förverkligandet
av den inre marknaden. Någon bestämmelse om EG-rättens företräde har
inte införts i det nya fördraget men i en gemensam förklaring i anslutning till fördraget
erinras om att unionsrätten har företräde. Att principen om EG-lagstiftningens
företräde inte införs i det nya fördraget ändrar inte på något vis den gällande
principen och gällande rättspraxis, enligt ett yttrande från rådets juridiska
avdelning som fogats till slutakten. Konkurrensverket anser att det är värdefullt
att principen om EG-rättens företräde uttryckts.
Endast i ett fåtal ärenden har svenska domstolar vänt sig till EG-domstolen för
yttrande om hur EG-rätten ska tolkas. Det är enligt Konkurrensverket viktigt att
denna möjlighet i större utsträckning utnyttjas av svenska domstolar för att uppnå
en enhetlig rättstillämpning inom EU.
En även ur konkurrenssynpunkt viktig fråga som aktualiseras av fördraget är
domstolarnas effektivitet. Detta gäller såväl inom konkurrensrättens område som
mer generellt då effektiva sanktioner är en viktig förutsättning för väl fungerande
marknader. EU-domstolen får i fördraget ökade befogenheter och behörighet
inom området frihet, säkerhet och rättvisa. Det ställer krav på att handläggningstiderna
kortas. Ett viktigt framsteg är att inrätta en särskild domstol för personalärenden.
En försiktig utvidgning görs också av enskildas möjligheter att föra talan
direkt vid unionsdomstolarna mot regleringsakter. Artikel 9f innebär en kodifiering
av EG-domstolens praxis vad gäller rätten till ett effektivt domstolsskydd.
Förhållandet mellan unionens domstolar och de nationella domstolarna ändras
inte. EU-domstolens ökade behörighet kan enligt Konkurrensverket leda till att
medlemsstaternas domstolar kan behöva inhämta förhandsavgöranden i ett större
antal frågor.
Konkurrensverket kan konstatera att EG-domstolens handläggningstider för såväl
avgöranden i konkurrensärenden som förhandsavgöranden är långa, ofta flera år.
Eftersom en begäran om förhandsavgörande insänds av en högre rättslig instans i
en medlemsstat som redan hanterat konkurrensärendet rörande artikel 81
och/eller artikel 82 i åtminstone en instans efter konkurrensmyndighetens beslut
innebär det vanligen att ärendet är mer än tre år gammalt när begäran framställs.
När förhandsavgörande meddelats av EG-domstolen ska medlemsstatens domstol
fatta beslut i ärendet. Den totala handläggningstiden för ärendet är därmed minst
fem år, i flertalet fall säkerligen längre. Detta är särskilt olyckligt i konkurrensärenden
som rör företag och marknader. Det är av synnerlig vikt att rättstillämpningen
kan hålla jämna steg med utvecklingen på den inre marknaden. Detta gör
sig särskilt gällande på dynamiska marknader som snabbt förändras på grund av
den tekniska utvecklingen. Det s.k. snabbspår som finns för koncentrationsärenden
bör enligt Konkurrensverkets mening även införas för unionsdomstolarnas
tillämpning av artikel 81 och 82.

YTTRANDE
2008-03-25 Dnr 696/2007 6 (7)
Detta ska också ses mot bakgrund av att unionsdomstolarnas vägledning är av
synnerlig vikt för en konsistent tillämpning av EU:s konkurrensregler. Sedan 2004
är nationella konkurrensmyndigheter och domstolar skyldiga att tillämpa EU:s
konkurrensregler i alla ärenden där samhandeln kan påverkas. EG-domstolens
rättspraxis och kommissionens beslut är sålunda i högsta grad tillämpliga i Konkurrensverkets
arbete. Liksom påtalats i utredningen om den nya konkurrenslagen,
är handläggningstiden i konkurrensärenden vid de svenska domstolarna
lång. Detta innebär att EG-rättens genomslag sker långsamt på ett område som är
snabbt föränderligt.
Frågan om effektiva sanktionssystem och domstolsprocesser bör ses i ljuset av de
omfattande reformer som skett inom EU under de senaste decennierna då tidigare
offentliga monopolmarknader som el, tele, m.fl. öppnats upp för konkurrens.
Särlagstiftning vid sidan om konkurrensrätten har tagit sig uttryck i form av EGdirektiv
som också införts i svensk rätt. För svensk del har det varit tydligt att
öppnandet av marknader för konkurrens krävt särskild lagstiftning för att säkerställa
marknadernas funktionssätt och en fungerande konkurrens. Nya måltyper
har därmed tillförts och antalet mål i domstol har ökat. Domstolarnas resurser och
kompetens har emellertid inte anpassats efter dessa krav. Resultatet av denna utveckling
har blivit långa handläggningstider och osäkerhet för aktörerna beträffande
deras långsiktiga agerande på marknaden. Detta har resulterat i samhällsekonomiska
kostnader. Ett exempel på ett område där dessa problem har aktualiserats
är tillämpningen av lagen om elektronisk kommunikation.
De ambitioner som finns i Lissabonfördraget och i Lissabonstrategin ställer enligt
Konkurrensverket krav på en effektivisering av sanktionssystem och domstolar
även på nationell nivå såväl inom konkurrensrätten som när det gäller annan lagstiftning
inom det konkurrenspolitiska området. Dessa aspekter bör beaktas, t.ex.
när statliga utredningar tillsätts.
Lagstiftningsförfarande
Som framhålls i departementspromemorian finns ett stort behov av att rationalisera
och förenkla förfarandena för antagande av rättsakter. Beslutsfattande med
kvalificerad majoritet och tillämpning av det s.k. ordinarie lagstiftningsförfarandet
utvidgas och blir huvudregel i det nya fördraget.
Ett område som Konkurrensverket vill lyfta fram i sammanhanget är det immaterialrättsliga
området. Konkurrensverket har i tidigare yttranden framhållit de positiva
effekter en fortsatt harmonisering på det immaterialrättsliga området skulle
innebära för näringslivet inom EU. Ett exempel där detta gör sig gällande är EUpatent,
som, om det införs, skulle kunna innebära väsentliga fördelar i form av
sänkta kostnader för såväl stora som små företag. Särskilt små och medelstora
företag har svårt att bära kostnaderna t.ex. för att skydda sina patent från intrång.

YTTRANDE
2008-03-25 Dnr 696/2007 7 (7)
Därför anser Konkurrensverket att det är positivt att det införs en särskild grund
när det gäller lagstiftningsåtgärder på immaterialrättsområdet och att åtgärderna
beslutas enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Fler beslut kan därmed fattas
med kvalificerad majoritet vilket torde leda till en ökad harmonisering av immaterialrättigheterna
på den inre marknaden. Att skillnader mellan medlemsstaternas
lagstiftningar härigenom minskar gynnar konkurrensen mellan företagen
på den inre marknaden. Ett immaterialrättsligt skydd på EU-nivå torde också bidra
till bättre konkurrens på globala marknader.
_____________________________
Detta yttrande har beslutats av generaldirektören. Föredragande har varit
avdelningschefen Monica Widegren.
Claes Norgren
Monica Widegren