Utdrag ur SOU 2013:12 Goda affärer - Svensk Kollektivtrafik

Utdrag ur SOU 2013:12
Goda affärer – en strategi för hållbar offentlig upphandling
Två goda exempel på hur man kan upphandla kvalitet
Utredningen har studerat ett antal exempel på upphandling av högkvalitativa
välfärdstjänster. Två fallstudier förtjänar att särskilt lyftas fram – dels Stockholms läns
landstings nyligen avslutade upphandling av akutsjukvård vid S:t Görans sjukhus,
dels Västtrafiks upphandling av kollektivtrafik. Båda dessa modeller kännetecknas av
de utnyttjat nya modeller för kvalitetsutvärdering. Dessa upphandlingar av
samhällsvitala tjänster är framträdande exempel på hur kvalitet upphandlats på ett
intressant, innovativt, rationellt och kompetent sätt.
Upphandling av kollektivtrafik i Västra Götaland med en ny och spännande
kvalitetsutvärderingsmodell
Västtrafik AB är ansvarig huvudman för kollektivtrafiken i Västra Götalandsregionen
och har till uppgift att fungera som beställarorganisation för den kollektivtrafik (resor
med buss, tåg, spårvagn, bil och båt) som bedrivs i regionen. All denna trafik handlas
sedan många år upp i konkurrens och körs på entreprenad. Västtrafik genomförde
under 2012 två stora upphandlingar där en ny modell för att utvärdera och följa upp
kvalitet prövades. Modellen i fråga är en förenklad variant av Institutets för
Kvalitetsutveckling (SIQ) modell för kundorienterad verksamhetsutveckling, som
under närmare 20 år använts av ett stort antal organisationer för att på ett
systematiskt sätt kunna arbeta med verksamhetsutveckling ur ett kund-, medarbetar-
och processperspektiv. I det följande beskrivs huvuddragen i en av dessa
upphandlingar, närmare bestämt upphandlingen av stadstrafik inom och mellan
Trollhättan och Vänersborg.
Det övergripande målet för Västtrafik är att kollektivtrafikens marknadsandel och
antalet resenärer ska öka, ett mål som gällt ganska länge. Det har dock visat sig vara
svårt att få till en optimal upphandlings- och avtalskonstruktion, där trafikoperatörerna
blir tillräckligt motiverade att arbeta mot denna målbild. Detta var anledningen till att
Västtrafik i dessa två upphandlingar bestämde sig för att pröva en del nya grepp.
För det första överläts en del av ansvaret för utformningen av trafikutbudet, framför
allt tidtabellsmässigt, till trafikutövaren. I stället för att i detalj bestämma tidtabeller
och rutter angav Väst-trafik en övergripande ram för det trafikutbud som uppdraget
avsåg. Tanken var att operatören, som dagligdags kör trafiken och möter
resenärerna, skulle ges visst inflytande över trafikplaneringen. Upphandlingen fick
därmed ett inslag av funktionsupphandling, där beställaren anger det mål eller
funktion som ska uppnås och överlåter till leverantören att, inom givna ramar,
bestämma hur verksamheten ska bedrivas för att målet ska uppnås.
För det andra kopplades explicit en del av trafikutövarens ersättning direkt till antalet
resenärer: ju fler resenärer desto högre ersättning och vice versa. Mer precist, under
en inkörningsperiod på ett par år av den nioåriga avtalsperioden är ersättningen i
huvudsak fast. Därefter ändras ersättningsmodellen till en fast del, motsvarande 70
procent av föregående års fasta årliga ersättning, och en rörlig del som är relaterad

till hur många som väljer att resa kollektivt. Denna ersättningskonstruktion skapar ett
tydligt incitament för trafikutövaren att öka antalet resenärer. Ytterligare incitament i
samma riktning – att få nöjda resenärer – skapades genom att en bonus kunde utgå
om resultaten i en årlig kundnöjdhetsmätning föll väl ut. Vidare finns det tydliga viten
kopplade till om inte krav som ställts i kontraktet inte möts.
För det tredje användes, som redan nämns, en ny modell, SIQ-modellen, för att
utvärdera anbudens kvalitet. Modellen ifråga användes för att bedöma det
kvalitetsarbete som anbudsgivarna offererade utifrån följande aspekter: systematik,
struktur, kultur. Den förstnämnda aspekten rör hur anbudsgivarens verksamhet
fungerar, dvs. hur man producerar de varor och tjänster som offereras i anbudet. Den
andra aspekten, struktur, rörde faktorerna organisation och ledning, medarbetare,
etablering inför trafikstart, fordonsförsörjning och trafiksäkerhet samt
kundperspektivet. Den tredje aspekten rörde företagets grundläggande värderingar.
Anbudsgivarna ombads att svara på ett antal frågor rörande dessa tre aspekter.
Svaren låg sedan till grund för Västtrafiks bedömning av hur väl anbudet svarade upp
mot en önskvärd kvalitetsnivå. En intressant aspekt på modellen är att den inte
enbart var tänkt att ligga till grund för anbudsutvärderingen utan också användas i en
årlig uppföljning av trafikutövarens kvalitetsarbete under avtalstiden. Där kontrolleras
på ett systematiskt sätt att trafikutövaren lever upp till den kvalitetsnivå som
presenteras i upphandlingen.
I likhet med upphandlingen av akutsjukvården vid S:t Görans sjukhus användes
utvärderingsgrunden det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet där pris och kvalitet
var tilldelningskriterierna. Även här använde sig beställaren av förutbestämda
monetära värderingar för att bedöma anbudsgivarnas kvalitetsnivå. Till grund för
dessa bedömningar låg anbudsgivarnas svar rörande de tre kvalitetsaspekterna. En
skillnad mot S:t Göran-upphandlingen var att de monetära kvalitetsvärderingarna
användes för att höja anbudsgivarnas anbudspris. Skillnaden mellan att ha bedömts
ha en utmärkt kvalitet, vilket var liktydigt med att inte ha någon kvalitetsbrist
överhuvudtaget och endast godtagbar kvalitet, var värt 75 miljoner kronor vid
anbudsutvärderingen.
Trafikföretaget Nobina vann den aktuella upphandlingen med ett anbud som både
prismässigt och kvalitetsmässigt var bättre än de tre konkurrenternas.
Enligt utredningens uppfattning är även denna upphandling väl genomförd och
intressant ur ett kvalitetsperspektiv. Det kanske mest intressanta är användningen av
ett verktyg för systematisk verksamhetsutveckling, den förenklade SIQ-modellen, för
att utvärdera anbuden ur en kvalitativ synvinkel. Detta är såvitt utredningen kan
bedöma ett nytt grepp i svensk offentlig upphandling, som kan möjliggöra mer
djupgående och systematiska kvalitetsbedömningar i anbudsutvärderingen. Minst lika
intressant är användningen av modellen i den systematiska uppföljningen under
avtalstiden.
Vidare är upphandlingen intressant för att den i så stor utsträckning gör leverantören,
dvs. trafikutövaren, delaktig och motiverad att arbeta mot beställarens mål. Det
handlar både om operatörens rätt att detaljplanera den trafik som ska utföras men
också att ersättningen tydligt och signifikant kopplas till trafikens utveckling. I likhet
med S:t Göran-upphandlingen innehåller avtalet betydande viten för den händelse att
trafikutövaren inte lever upp till ställda krav på fordonsparken men också i förhållande
till den egna kvalitetsutfästelsen.

Betydelsen av att ställa genomtänkta krav på kvalitet kan inte nog understrykas
För att upphandla god kvalitet är den förmodligen enskilt viktigaste åtgärden att ställa
genomtänkta och gärna höga obligatoriska kvalitetskrav i förfrågningsunderlaget.
Dessa kan med fördel vara av funktionell karaktär, så att leverantörernas kompetens
och kreativitet kan komma till uttryck i genomförandet av uppdraget. Om höga krav
ställs på den produkt som ska tillhandahållas – och avsteg från den avtalade
kvaliteten resulterar i kännbara viten – talar mycket för att kvaliteten på det som
levereras kommer att vara hög.
När det gäller själva kravställandet finns det enligt utredningens uppfattning brister
hos många upphandlande myndigheter och enheter. Detta är sannolikt en
bidragande orsak till den utbredda uppfattningen att det många gånger bara är lägsta
pris som gäller. Man är för dålig på att beskriva vad det är man vill köpa och ställer
för låga kvalitetskrav. Detta kan förklaras delvis av att det finns en tveksamhet att
ställa höga krav eftersom man fruktar att upphandlingen kommer att bli kostsam och
spräcka den budget som anslagits för ändamålet. En annan aspekt som ofta
framhålls är den rädsla som finns hos många upphandlare att upphandlingar med
sikte på kvalitet oftare överklagas. Vidare saknas på många håll kunskap och
erfarenhet om den typ av kvalitetsmodeller som använts vid upphandlingarna av S:t
Görans Sjukhus och Västtrafik. Slutligen brister uppföljningen av ställda krav
påfallande ofta.
När det gäller den förstnämnda punkten finner utredningen det värt att understryka
det samband som finns mellan att ställa höga kvalitetskrav och kostnaderna för
produktens tillhandahållande: kvalitet är inte gratis, såvida inte verksamheten som
konkurrensutsätts bedrivs på ett ineffektivt sätt. Utmaningen här är att hitta
upphandlingsformer som ger utrymme och stimulans till anbudsgivarna att tillgodose
kraven till lägsta möjliga kostnad.
Önskvärt att i anbudsutvärderingen premiera kvalitetshöjande lösningar som
går utöver ställda krav
Genom att ställa höga obligatoriska kvalitetskrav på den produkt som är föremål för
upphandling kan den upphandlande myndigheten säkerställa en tillfredställande
kvalitetsnivå – det krävs förstås att kraven följs upp. Den upphandlande myndigheten
gör klokt att i förfrågningsunderlaget stimulera anbudsgivarna att åstadkomma
lösningar, där kostnadseffektiviteten steg för steg kan höjas, genom att i
utvärderingen premiera detta monetärt, som i fallet med akutsjukvården vid S:t
Görans sjukhus respektive stads- och expresstrafiken i Västra Götaland. Det är en
stor fördel om de valda kvalitetslösningarna kan ligga till grund för en kontinuerlig
uppföljning under avtalstiden. Härigenom kan anbudsgivare förmås att tillhandahålla
en högre kvalitet än den som efterfrågats utan att det nödvändigtvis blir dyrare.

Absoluta anbudsutvärderingsmodeller
En tredje modell som tillämpas är den så kallade absoluta
anbudsutvärderingsmodellen, eller – som den också kallas – mervärdesmodellen
eller prisavdragsmodellen. Utgångspunkten här är att den upphandlande
myndigheten annonserar att man avser att tilldela kontraktet på basis av den mest
attraktiva kombinationen av pris och andra i upphandlingen ingående
tilldelningskriterier, ofta någon form av kvalitet. Modellen bygger på att det redan i
förfrågningsunderlaget anges hur de kvalitativa tilldelningskriterierna värderas i
monetära termer. I regel uttrycks de olika kvalitetskriterierna i poäng. Till respektive
kvalitetsnivå kopplas sedan ett specifikt monetärt belopp. De inkomna anbuden
utvärderas med avseende på de kvalitativa utvärderingskriterierna, poängsätts och
ansätts monetära värden. Som framgick använde båda Stockholms läns landsting
och Västtrafik en dylik utvärderingsmodell i de två exempelupphandlingar som
beskrevs i avsnitt 3.4. Skillnaden var att i den ena upphandlingen gjordes ett avdrag
på anbudspriset medan i den andra i stället gjordes ett tillägg på anbudspriset.
I en viss mening kan man säga att mervärdesmodellen är en variant av den
kvittningsmetod som beskrivs i bilaga 8. Kvittningsmetoden, som är en praktisk
modell för att hantera mångdimensionella beslutsproblem framtagen av några av
världens mest framstående beslutsteoretiker, bygger på att beslutsfattaren värderar
ett önskvärt mål eller intresse i termer av ett annat mål eller intresse. I
mervärdesmodellen görs detta genom att de kvalitativa tilldelningskriterierna alla
värderas i termer av att anskaffningen ska ske till en så låg kostnad som möjligt.
Denna omständighet, att mervärdesmodellen påminner om en beslutsteoretiskt
rekommenderad utvärderingsmodell, finner utredningen tilltalande. Det är en avgjord
fördel att använda en metodologiskt sund modell.
En ofta framförd invändning mot mervärdesmodellen är att det kan vara svårt att
värdera de kvalitativa utvärderingskriterierna i monetära termer. Detta är riktigt. Att
det är svårt betyder dock inte att det bör undvikas. Den upphandlande myndigheten
bör vara klar över hur de olika intressen man vill tillgodose i upphandlingen förhåller
sig till varandra – vad är viktigast, näst viktigast etc. Som utredningen pekar på i det
följande är ett av de grundläggande problemen med den s.k. relativa
anbudsutvärderingen just detta att de upphandlande myndigheter slipper ta ställning
till hur mycket en viss kvalitativ egenskap är värd i monetära termer, eller vis-a-vis
någon annan kvalitativ egenskap.

7.2.6 Ett bra exempel på hur uppföljning av miljökrav kan gå till
Som framgick i kapitel 3 arbetar Västtrafik, som ligger långt framme i arbetet med att
ställa och följa upp miljökrav, med en intressant kvalitetsmodell i sina upphandlingar
av kollektivtrafik. Det är primärt tre slags krav som ställs på de potentiella
leverantörerna: utsläppskrav, krav på andel förnybart drivmedel samt krav på att
trafikutövarna ska ha ett aktivt miljöarbete. Kollektiv-trafikbranschen har gemensamt
tagit fram en miljökravsbilaga som Västtrafik utgår ifrån vid trafikupphandlingarna. De
krav som ställs följs också upp, framför allt i syfte att säkerställa att beställd trafik och
kvalitet verkligen tillhandahålls. Vidare ses det som en trovärdighetsfråga vis-a-vis
operatörerna. Man framhåller även, som utredningen tidigare varit inne på, vikten av
en god konkurrens som skäl att följa upp de krav som ställs.
Samtliga trafikavtal följs upp med hjälp av fordonsdatabasen Frida. I databasen läggs
trafikavtalen in och fordonen som ska användas på respektive avtal kopplas samman
med avtalet. Varje avtal innehåller krav som gäller utsläpp av kväveoxider och
partiklar, krav på en viss andel förnybart drivmedel och krav på ett aktivt miljöarbete.
Trafikföretaget lägger in fordonen i databasen de anger basdata om fordonen (typ av
buss, euroklass mm) och även rörliga data, för närvarande två gånger per år. Med
rörliga data menas exempelvis körda kilometer och drivmedelsförbrukning. Dessa
uppgifter används sedan i uppföljningen.
Trafikföretagen ska också redovisa hur de arbetar aktivt inom ramen för sitt eget
miljöledningssystem. För att säkerställa att den information som lämnats via Frida är
korrekt genomförs även miljörevisioner på plats hos trafikföretagen. Miljörevisionen
är ett platsbesök där Västtrafik och trafikföretaget tillsammans går igenom
miljöarbetet och diskuterar möjliga förbättringar. Det ses som ett tillfälle att ge tips
och idéer till varandra så att utvecklingen går åt önskat håll.
Enligt utredningens uppfattning är Västtrafiks arbete med att följa upp ställda
miljökrav ett mycket bra exempel på hur en uppföljning bör gå till.